Beslut vid regeringssammanträde 1991-05-02

Statsrådet Åsbrink anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas med uppgift att göra en teknisk översyn av inkomstskattelagstiftningen.

Lagstiftningen är svår att söka i och svår att förstå

Med hänsyn till skatternas betydelse för alla medborgare och företag är det av särskild vikt att lagarna är utformade på ett sådant sätt att förståelsen av reglernas innehåll underlättas. Som en följd av ett närmast oändligt antal lagändringar under årens lopp har inkomstskatteförfattningarna fått stora brister i fråga om systematik, överskådlighet och språklig enhetlighet. Förhållandet har ytterligare accentuerats genom skattereformen.

Inkomstbeskattningen fick i huvudsak sin utformning under 1900-talets första decennier. Man övergav då ett gammalt system med s.k. bevillingsavgifter till fömån för en allmän inkomstbeskattning.

Kommunalskattelagen (1928:370), KL, har sedan tillkomsten varit den grundläggande författningen på inkomstbeskattningens område. Den därjämte viktigaste författningen är lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, SIL. Vidare finns ett stor antal kompletterande skatteförfattningar.

Samhällsutvecklingen har under årens lopp föranlett en lång rad justeringar i skattelagstiftningen. Ändringarna har i huvudsak gjorts inom det ursprungliga systemets ramar. Det har medfört att lagstiftningen är svår att överblicka och att hålla samman.

En i det här sammanhanget viktig ändring i förenklande riktning beslutades år 1984 då den kommunala beskattningen av juridiska personer slopades (prop. 1984/85:70, SkU 23, SFS 1984:1060-1086). Den innebar bl.a. att regler i KL som uteslutande tog sikte på beskattningen av juridiska personer flyttades till SIL. Den överflyttning som gjordes dock i stora drag betecknas som "mekanisk". SILs struktur ändrades inte.

Tiden därefter har i hög grad präglats av arbetet med en genomgripande materiell reformering av inkomstskattesystemet. Reformbesluten togs år 1990 (prop. 1989/90:110, SkU30, SFS 1990:650-696 och prop. 1990/91:54, SkU10, SFS 1990:1421-1457). Huvuddelen av ändringarna har gjorts som tillägg och kompletteringar i KL och SIL. Vissa systematiska förändringar har också gjorts. De tidigare sex inkomstslagen i KL har förts samman till tre; näringsverksamhet, tjänst och kapital. Reglerna om inkomst av kapital har flyttats från KL till SIL. En annan förändring är att metoden för förlustutjämning ändrats och inarbetats i KL och SIL. Förlustavdragslagen har därför kunnat upphävas. Ytterligare ett antal författningar som kompletterat KL och SIL har upphävts genom skattereformen. Samtidigt har nya kompletterande författningar införts.

Under senare år har lagtekniska moderniseringar gjorts på andra beskattningsområden. Här kan nämnas lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter samt de nyligen beslutade ändringarna av taxeringsförfarandet (SFS 1990:324-325). För närvarande är den tekniska utformningen av mervärdeskattelagen föremål för översyn (dir. 1990:01).

Jag har i samband med förslaget till skattereform förklarat att det är en angelägen uppgift att skatteförfattningarna moderniseras och att ett sådant arbete bör påbörjas i anslutning till att den materiella reformen genomförts. Jag föreslår att en särskild kommitté tillkallas för att göra en teknisk översyn av inkomstskattelagstiftningen.

Det övergripande målet för kommitténs arbete bör vara att utforma ett regelsystem som är överskådligt och språkligt moderniserat. Vid utformningen av det nya systemet är det viktigt att beakta att skattelagstiftningen även i fortsättningen kan väntas bli föremål för återkommande ändringar som en följd av samhällsutvecklingen och inte minst den ökande internationaliseringen. Jag tänker bl.a. på de lagstiftningskrav som närmandet till EG kan komma att ställa. Kommittén bör därför inrikta arbetet på att så långt möjligt ge lagstiftningen en struktur som medger återkommande och större regelförändringar, utan att överskådligheten går förlorad.

Kommitténs arbete med att utforma ett nytt system bör bedrivas förutsättningslöst. En viktig utgångspunkt är att finna de yttre formerna för systemets uppbyggnad. Det framstår t.ex. inte som givet att den nuvarande ordningen med två grundförfattningar är den modell som är bäst lämpad för att i framtiden ge ramen för lagstiftningen om inkomstbeskattningen. Det förhållandet att skatten på fysiska personers förvärvsinkomster i huvudsak tas ut i form av kommunalskatt behöver inte styra hur regelverket utformas. En ordning som kan övervägas är att reglerna för de tre inkomstslagen - näringsverksamhet, tjänst och kapital - tas in i separata lagar. En särskild fråga är i vad mån de regler som gäller internationella förhållanden som skattskyldighet för utomlands bosatt, avräkningsregler m.m. skall föras amman i en särskild lag eller på annat sätt göras mer lättöverskådliga.

Reformeringen av inkomstbeskattningen har inneburit att skillnaderna i regleringen av beskattningen för fysiska personer och juridiska personer ökat. En sådan skillnad kan motivera att reglerna i större utsträckning än för närvarande disponeras så att dessa skillnader tydligt framgår. Jag vill i det här sammanhanget erinra om det utredningsarbete som pågår rörande beskattningen av enskilda näringsidkare och av handelsbolagsinkomster i det nya skattesystemet (dir. 1990:82).

Kommitténs arbete bör inte begränsas till att avse en samordning enbart av KLs och SILs bestämmelser. Det bör övervägas i vad mån de kompletterande inkomstskatteförfattningarna bör vara fristående även i fortsättningen.

För att kommittén skall kunna avsluta sitt arbete inom rimlig tid är det nödvändigt att den inte onödigvis belastas med materiella frågor. Kommittén skall däremot inte vara förhindrad att föreslå materiella ändringar som är motiverade av förslagen i övrigt. I anslutning till den systematiska genomgången av nuvarande regler som skall utgöra grunden för kommitténs överväganden och förslag kan det vara lämpligt med materiella ställningstaganden inom vissa områden.

Det kan gälla regler som av systematiska och språkliga skäl behöver omarbetas i grunden samtidigt som materiella ändringar har aktualiserats i annat sammanhang. En annan fråga är i vilken omfattning regler och begrepp i skattelagstiftningen är - eller bör vara - tillämpliga beträffande motsvarande förhållanden i utlandet.

Kommittén bör kunna tillsätta särskilda expertgrupper för att utföra den senast beskrivna delen av uppdraget. Det bör ankomma på kommittén att fastställa riktlinjer för gruppernas arbete.

Stark tonvikt bör läggas vid att språkligt modernisera skattereglerna. En viktig uppgift i det sammanhanget är att undvika att innehållet i reglerna förändras på grund av rent språkliga justeringar.

Samtidigt som kommitténs arbete med att disponera om inkomstskattereglerna kommer att leda till ökad överskådlighet kan vissa svårigheter uppkomma. Det kan t.ex. bli problem att finna den tidigare placeringen av en viss bestämmelse; en bestämmelse som för övrigt kan ha ändrats. Det kommer också att bli svårare att finna relevanta förarbeten. Kommittén bör därför genom sammanställningar av korresponderande lagrum - eller på annat lämpligt sätt - bidra till att underlätta det praktiska arbetet med att härleda rättsregler och att söka efter äldre förarbeten.

Kommittén bör beakta var som sägs i direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) samt beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43). Vidare bör beaktas vad som anförts om regelutformning i 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 2 s. 47 ff).

Kommittén bör redovisa sitt arbete under år 1993.

att tillkalla en kommitté med högst fem ledamöter - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en teknisk översyn av inkomstskattelagstiftningen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Regeringen anslutser sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)