Beslut vid regeringssammanträde 1991-02-14

Chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Mona Sahlin, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att undersöka om mer flexibla regler för arbetstid och semester bör införas i s vensk lagstiftning. Utredaren bör vidare se över semesterlagens regler om semesterlönegrundande frånvaro.

Flexibla arbetstidsregler

Nu gällande bestämmelser

Bestämmelser om arbetstid finns i arbetstidslagen (1982:673). Den ordinarie arbetstiden får enligt lagen uppgå till högst 40 timmar i veckan. Lagen innehåller också bestämmelser om jourtid, övertid och mertid samt regler om hur arbetstiden skall förläggas för att arbetstagaren skall få tillräcklig vila. Arbetstidslagen är dispositiv på så sätt att avsteg från lagens regler får göras genom kollektivavtal.

Rätten till semester regleras i semesterlagen (1977:480). Den lagstadgade semestern kommer från och med den 1 april 1991 att vara 27 dagar. Semesterlagen innehåller -- förutom bestämmelser om ledighetens längd och förläggning -- regler om semesterlön, sparande av semesterdagar m.m. De grundläggande rättigheterna i semesterlagen är tvingande till arbetstagarens förmån.

Den 1 juli 1990 trädde en tidsbegränsad lag (1990:631) om avvikelser från vissa bestämmelser i semesterlagen i kraft. Enligt denna lag, som skall gälla till utgången av mars månad 1992, kan arbetstagare avstå från de semesterdagar som överstiger fyra veckor om arbetsgivaren och arbetstagaren är överens om detta. Arbetstagaren erhåller då förutom sin sedvanliga lön semesterlön för dessa dagar. I den proposition (1989/90:150 bil. 5) som föregick nämnda lagstiftning anges att effekterna av de åtgärder som föreslås bör följas upp. En sådan uppföljning kommer bl.a. att kunna ge besked om vilken ökning av arbetskraftsutbudet som skett och vilka grupper av arbetstagare som utnyttjat möjligheten att avstå från semesterledighet. Därefter bör en förlängning av lagen prövas.

Såväl arbetstid som semester bestäms i stor utsträckning genom kollektivavtal. Både arbetstidens och semesterns längd varierar. Om man ser till den totala årsarbetstiden kan det vara stora skillnader för arbetstagare inom olika avtalsområden. Det är dock inte lätt att göra sådana jämförelser eftersom arbetstiden normalt mäts i närvarotimmar per vecka och semestern i frånvarodagar per år. I vissa centrala avtal utgår man dock från den totala arbetstiden, dvs. årsarbetstiden.

Tidigare utredningar

Under 1900-talet har det genomförts ett flertal semester- och arbetstidsutredningar. I huvudsak har det skett utan någon inbördes samordning mellan arbetstid och semester.

1986 års semesterkommitté gick i sitt betänkande (SOU1988:54) Om semester grundligt igenom olika reformkrav avseende semesterlagen. Kommittén behandlade framför allt frågan om en sjätte semestervecka men också andra förslag på reformer som t.ex. sparande av semesterdagar och inflytande över semesterns förläggning .

1987 års arbetstidskommitté hade i uppgift att utreda konsekvenserna av olika arbetstidsreformer och arbetstidsmönster. Kommittén uttalade i betänkandet (SOU 1989:53) Arbetstid och välfärd att det bör prövas om det går att övergå till en ny modell för arbetstidspo litiken. Enligt kommittén behövs en mer samlande norm för heltidsarbete. Normen bör vara likartad över hela arbetsmarknaden och kan utgöras av den totala årsarbetstiden. Årsarbetstidsnormen skulle ge fördelar i form av bättre överblick samt större flexibilitet och frihet vid uttag av arbetstidsförkortningar och ledigheter.

Mer flexibla arbetstider

Enligt lagen regleras arbetstiden i veckoarbetstid och detta har blivit normerande för de flesta avtal. Normerna för hur lång arbetstiden skall vara och hur den skall förläggas formas i ett samspel mellan lagstiftning, avtalsregler och faktiska förhållanden på arbetsplatserna.

Idén att använda sig av andra utgångspunkter, t.ex. en viss årsarbetstid, skall ses mot bakgrund av tidigare reformer på arbetstidsområdet. Veckoarbetstiden har förkortats. Semestern har förlängts. Pensionsåldern har sänkts. Det har blivit möjligt att vara ledig på heltid eller deltid t.ex. för vård av barn eller för studier.

En väsentlig sak i det reformarbete som skett under senare år har varit att det öppnats möjligheter för såväl arbetsmarknadens parter som den enskilde individen att i större utsträckning än tidigare påverka arbetstids- och ledighetsuttag. Maximum för dygnsarbetstiden har tagits bort. Arbetstidslage n har gjorts helt dispositiv. Det har blivit möjligt att spara en viss del av semestern till senare år. Pensionsåldern har på olika sätt gjorts mer rörlig.

Även kollektivavtalsreglerna har blivit mer flexibla. Inom en del avtalsområden har det blivit möjligt för lokala parter och enskilda arbetstagare att i viss mån påverka förläggningen av arbetstiden. Det har också skett stora förändringar på enskilda arbetsplatser. Ett betydande mått av deltidsarbete har gjort att arbetstidens längd varierar mellan olika arbetstagare. Det är dock inte alltid den enskilde arbetstagarens bästa som styrt utvecklingen.

Under 1980-talet har allt fler fått oregelbundna och obekväma arbetstider i sitt arbetsschema. Genom flexibel arbetstid har dock vis sa arbetstagare fått möjlighet att inom en fastlagd arbetstidsram välja när de vill börja och sluta sin arbetsdag. Förläggningen av arbetstiden varierar i stor utsträckning mellan olika kategorier på arbetsmarknaden. Möjlighet till flexibel arbetstid tillkommer sällan de grupper som har oregelbunden eller obekväm arbetstid.

Ett viktigt motiv för tidigare reformer har varit önskemål om att skapa rättvisa mellan löntagare inom skilda avtalsområden. Förlängningen av den lagstadgade semestern har motiverats av sådana skäl. Även vid förkortningen av veckoarbetstiden till 40 timmar i veckan spelade rättviseargumentet en betydande roll.

Behovet av en högre grad av flexibilitet i lag- eller avtalsreglerade arbetstidsregler skall även ses mot bakgrund av krav på en bättre anpassning av arbetstidsuttaget till variationer i produktionen. En sådan anpassning kan bidra till en förbättrad produktivitet.

Mot en alltför långtgående produktionsmässig anpassning av arbetstiden talar dels arbetsmiljöskäl, dels löntagarnas behov av arbetstidsscheman som går att förena med familjelivets krav och att kunna planera och förutse sin arbetstid. Det torde emellertid finnas möjligheter att nå fram till arbetstidsavtal som förenar ökade möjligheter för individen att få inflytande över arbetstidens förläggning med ett ur produktionssynpunkt mer rationellt arbetstidsuttag.

Förvärvsfrekvensen är internationellt sett mycket hög på den svenska arbetsmarknaden. År 1989 tillhörde 85 procent av kvinnorna i åldern 20--64 år arbetskraften liksom 90 procent av männen i motsvarande ålder. I ett samhälle där både kvinnor och män förvärvsarbetar i så stor utsträckning ställs stora krav på en flexibel arbetstidspolitik.

Vid remissbehandlingen av semesterkommitténs och arbetstidskommitténs betänkanden har det visat sig att det finns ett brett stöd för reformer som ger en större grad av flexibilitet och valfrihet i arbetstiden. Enligt min mening är det också väsentligt att beakta de önskemål som finns om större rättvisa i fråga om arbetstider.

Den utmaning vi står inför på 1990-talet på arbetstidens område är att förena löntagarnas önskemål om inflytande över de egna arbetstiderna, rättvisa mellan olika löntagargrupper och de krav som finns på en rationell produktion. Det gäller att skapa en balans mellan dessa olika önskemål. Det är rimligt att lagstiftningen på arbetstidens område inte avviker från de förhållanden som rent faktiskt råder på arbetsmarknaden.

Semesterlönegrundande frånvaro

Bakgrund

En arbetstagare skall normalt arbeta in rätten till betalda semesterdagar. Utöver sådan inarbetad semesterlön kan arbetstagaren vara berättigad till semesterlön för s.k. semesterlönegrundande frånvaro.

Sverige antog år 1977 ILO:s konvention (nr 132) om semester. Enligt konventionen skall frånvaro i arbetet av sådana skäl, varöver arbetstagaren ej råder räknas in i tjänstetiden. Som exempel på sådan frånvaro nämns sjukdom, skada eller havandeskap.

Redan i den första semesterlagen, som trädde i kraft 1938, fanns bestämmelser om att viss frånvaro var semesterlönegrundande. Det gällde då endast arbetsskada samt viss militärtjänst. Sedan har den semesterlönegrundande frånvaron gradvis utökats.

Den semesterlönegrundande frånvaron regleras numera i 17 § semesterlagen. Där räknas upp ett antal olika typer av frånvarodagar som grundar rätt till semesterlön. Gemensamt för dessa dagar är enligt förarbetena till lagen att de avser frånvaro som arbetsgivaren normalt bör ha att räkna med t.ex. ledighet på grund av sjukdom, viss ledighet för vård av barn, och viss ledighet i samband med utbildning eller militärtjänst.

Genom den nu gällande semesterlagen, som trädde i kraft den 1 januari 1978, gjordes en kraftig utvidgning av den semesterlönegrundan de frånvaron. Detta skedde på grundval av ett förslag från 1974 års semesterkommitté. Kommittén hade föreslagit en ännu större utvidgning men hade förutsatt att kostnaderna skulle fördelas på alla arbetsgivare, för att inte en enskild arbetsgivare skulle drabbas orimligt hårt om någon av arbetstagarna råkade ut för t.ex. en långva rig sjukdom eller annan frånvaro som grundade rätt till semesterlön. Kostnaderna borde enligt kommitténs förslag jämnas ut genom att en begränsad riskfond inrättades hos riksförsäkringsverket.

I propositionen 1976/77:90 (s. 124) avvisade departementschefen tanken på en fond. Detta förslag hade kritiserats kraftigt av remissinstanserna. Departementschefen förklarade att han skulle återkomma till frågan och föreslå en förnyad utredning rörande tänkbara system för en kostnadsfördelning. En sådan utredning tillsattes år 1978 men lades ner år 1980 med hänsyn till de dåvarande samhällsekonomiska förutsättningarna.

Den vanligaste orsaken till semesterlönegrundande frånvaro är sjukdom. År 1988 uppgick det totala antalet sjukdagar hos arbetsgivare utanför den statliga sektorn till 11,9 milj. Antalet semesterlönegrundande dagar för vård av barn var 3,6 milj. och för övrig semesterlön egrundande frånvaro ca 0,1 milj. Den semesterlön som avser frånvaro på grund av sjukdom kan antas var mer jämnt fördelad över arbets marknaden än den som avser ledighet för vård av barn.

Semesterlagen innehåller vissa bestämmelser om sparande av semester (18--23 §§). En arbetstagare, som under ett semesterår har rätt till mer än tjugo betalda semesterdagar med lön, får av överskjutande sådana dagar spara en eller flera till ett senare semesterår. Semesterdagar som inte är förenade med rätt till lön får in te sparas.

Arbetstagare som är tjänstlediga för att fullgöra uppdrag kan helt eller delvis förlora sin rätt till semesterdagar med lön från arbetsgivaren. En följd av detta blir att de inte har samma möjlighet att spara semester som andra.

Reformkrav

Kostnaderna för den semesterlönegrundande frånvaron har under lång tid uppmärksammats av vissa arbetsgivarorganisationer. Svenska Frisörföreningen och Småföretagens Riksorganisation har i skrivelser till arbetsmarknadsdepartementet hemställt att kostnaderna borde fördelas på samtliga arbetsgivare så att den som betalar ut ersättning under frånvarotiden också svarar för semesterlönen. Skrivelser har också inkommit från företag som pekar på vad det innebär när en rehabilitering avbryter en sjukfrånvaroperiod. Har denna varat över 180 dagar är den inte längre semesterlönegrundande. Misslyckas rehabiliteringen, börjar en ny semesterlönegrundande sjukfrånvaroperiod löpa med åtföljande kostnader för arbetsgivaren.

I propositionen 1989/90:59 Den sjätte semesterveckan förklarade den dåvarande chefen för arbetsmarknadsdepartementet att frågan om en mer rättvis fördelning av kostnaderna för den semesterlönegrundande frånvaron skulle komma att övervägas. I betänkandet 1989/90:AU 21 konstaterar arbetsmarknadsutskottet att nuvarande regler kan föranleda att småföretagare av ekonomiska skäl avstår från att anställa t.ex. unga kvinnor. Av såväl jämställdhets- som rättviseskäl anser utskottet att semesterlagens regler om semesterlönegrundande frånvaro bör ses över i syfte att undanröja de negativa konsekvenser de har för små företag. Enligt utskottet bör regeringen snarast återkomma till riksdagen m ed förslag till förändring av reglerna för den semesterlönegrundande frånvaron (rskr.143).

Även i ett betänkande från utbildningsutskottet (1989/90:UbU27) behandlas frågan om den semesterlönegrundande frånvaron. Anledningen är en skrivelse den 22 mars 1990 till bl.a. utbildningsutskottet från Svenska arbetsgivareföreningen (SAF). I skrivelsen utvecklar SAF sitt missnöje över att regeringens förslag i propositionen 1989/90:102 om reformerad svenskundervisning för vuxna invandrare innebär en utvidgning av arbetsgivarens skyldighet att svara för semesterlön under ledighet.

Utbildningsutskottet hänvisar i sitt betänkande till arbetsmarknadsutskottets ovan redovisade uttalande och hemställer att riksdagen bör ge regeringen till känna att frågan om semesterlön vid ledighet för grundläggande svenskundervisning för invandrare bör tas upp i den ifrågavarande översynen (rskr. 279).

Regeringen uppdrog den 23 augusti 1990 åt riksrevisionsverket (RRV) att kartlägga tillämpningen av lagen (1986:163) om rätt till ledighet vid deltagande i grundläggande svenska för invandrare. Uppdraget redovisades den 19 oktober 1990 och övervägs för närvarande inom regeringskansliet.

Utredningsuppdraget

Jag föreslår att en särskild utredare tillsätts för att undersöka om mer flexibla regler för arbetstid och semester bör införas i svensk lagstiftning samt se över semesterlagens regler om semester lönegrundande frånvaro.

Mer flexibla arbetstidsregler

Utredaren bör undersöka möjligheterna att öka flexibiliteten i arbetstids- och semesterlagstiftningen så att löntagarnas inflytande över den egna arbetstiden och möjligheterna till en rationell produktion kan öka.

En väg som utredaren därvid bör pröva är att införa bestämmelser om en årsarbetstid. En övergång till årsarbetstid skulle beröra både arbetstids- och semesterlagen. Utredaren bör undersöka om det är lämpligt att föra samman dessa laga r i en lag. Om en sådan lösning inte förordas bör utredaren i stället undersöka möjligheterna att åstadkomma flexibilitet inom ramen för nu befintliga lagar. Det kan ske genom förändrade bestämmelser i sak eller genom att semesterlagen görs dispositiv så att det blir möjligt att träffa kollektivavtal om mer flexibla arbetstids- och semesterregler.

Oberoende av vilken lösning utredaren väljer måste det självfallet även i framtiden finnas bestämmelser som på olika sätt begränsar arbetstidsuttaget och garanterar arbetstagarna möjlighet till vila och rekreation. Skyddet för arbetstagarna i detta hänseende måste upprätthållas.

Utredaren bör också föreslå hur sådana begränsningsregler bör vara utformade samt anvisa hur man skall lösa de problem som kan uppstå vid övergången till ett ev. nytt system.

En allmän utgångspunkt för uppdraget är att de enskilda arbetstagarna bör ges bättre möjligheter att påverka sina arbetstider och sin semester. Utredaren bör t.ex. undersöka dels om man bör skapa möjligheter för arbetstagare att ta ut en del av semestern i form av arbetstidsförkortning under en viss tid, dels om man bör öka möjligheterna att variera arbetstiden och semestern från ett år till ett annat.

Förutom den tidigare nämnda ILO-konventionen om semester har Sverige godkänt ILO:s konvention (nr 47) om arbetstidens förkortning till 40 timmar i veckan. Åtagandena enligt de båda konventionerna skall självfallet beaktas av utredaren.

Utredaren bör redovisa uppdraget i denna del senast den 31 mars 1992.

Semesterlönegrundande frånvaro

Utredaren bör ta reda på om det faktiskt förhåller sig så att små företag har oproportionerligt stora kostnader för semesterlönegrun dande frånvaro. Kartläggningen bör särskilt visa hur det förhåller sig när det gäller de mest betydande anledningarna för semesterlönegrundande frånvaro, nämligen sjukdom och ledighet för vård av barn. En särredovisning bör också göras beträffande ledighet för grundläggande svenskundervisning för invandrare. Utredaren bör därvid ta del av den kartläggning som RRV nyligen har genomfört.

Utredaren bör därefter, utan att inskränka löntagarnas rätt till ersättning, föreslå ändringar i regelsystemet. Ändringarna skall de ls åstadkomma en mer rättvis fördelning mellan olika arbetsgivare, dels hindra att en enskild arbetsgivare drabbas orimligt hårt i samband med en rehabilitering. Vidare skall utredaren föreslå ändringar i semesterlagen som gör det möjligt för den som är tjänstledig från en anställning för att fullgöra ett uppdrag och som därvid förlorar en eller flera semesterdagar med lön att kunna spara samma antal semesterdagar som han annars skulle ha haft rätt att spara. Reglerna bör utformas så att de inte leder till överkompensation för arbetstagarna.

Utredaren bör redovisa uppdraget i denna del senast den 1 juli 1991.

Ramar för utredningens arbete

För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningförslagens inriktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekten i utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Utredningen skall vidare analysera och redovisa effekterna av sina förslag ur ett jämställdhetsperspektiv.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för arbetsmarknadsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda om mer flexibla regler för arbetstid och semester skall införas i svensk lagstiftning samt se över semesterlagens regler om semesterlönegrundande frånvaro.

att besluta om sakkunniga, referensgrupper, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)