Beslut vid regeringssammanträde 1992-02-06

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Wibble, anför.

1. Mitt förslag

En kommitté tillkallas med uppdrag att se över förvaltningsmyndigheter nas ledningsformer m.m.

2.1 Nuvarande ledningsformer Det finns i dag tre grundmodeller för ledningen av andra statliga myndigheter än affärsverk och nämnder. Den följande redogörelsen avser i första hand de centrala statliga förvaltningsmyndigheterna. För de regionala och lokala statliga myndigheterna gäller särskilda regler för myndigheternas ledning.

En form är att verkschefen är högsta beslutande instans i myndigheten, enrådighetsverk. Vid vissa myndigheter, främst de s.k. stabsmyndigheter na, finns det vid sidan av verkschefen ett råd, som endast har en rådgivande funktion. Den dominerande ledningsformen vid medelstora och större myndigheter är emellertid att det förutom verkschefen även finns en verksstyrelse.

Den nuvarande ordningen för verksstyrelsernas befogenheter och ansvar fastställdes av riksdagen 1987 genom det s.k. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU29, rskr. 226). Vid den tidpunkten ansågs det angeläget att behålla lekmannainflytandet i myndigheternas styrelse. Samtidigt betonades att det i en förvaltningsmyndighet är verkschefen som skall vara ansvarig för verksamheten och att verkschefen oftast också är den som skall vara ordförande i styrelsen. En verksstyrelse skall besluta endast i vissa angivna frågor som uttryckligen anges i myndighetens instruktion. Därutöver skall styrelsens uppgift vara att allmänt ha insyn i verksamheten samt biträda verkschefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme. Från dessa principer gjordes emellertid vissa undantag, där det bedömdes att det låg en fördel i att intresseavvägningar gjordes och samförstånd uppnåddes på myndighetsnivå. Det gällde framför allt inom arbetsmarknads- och jordbruksområdet. Myndighetschefens och styrelsens ansvar och uppgifter när det gäller förvaltningsmyndigheter har efter verksledningsbeslutet närmare preciserats i verksförordningen (1987:1100, ändrad 1991:1027) och i instruktionerna för myndigheterna.

Verksledningsbeslutet blev i vissa avseenden en kompromiss mellan alternativen enrådighetsverk respektive verksstyrelse som högsta ledningsorgan. Detta innebär bl.a. att verkschefen och styrelsen har ansvar inför samma instans, nämligen regeringen.

Under det senaste året har vissa verksstyrelser avskaffats, t.ex. vid Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) och i samband med att Skolöverstyrelsen ersattes av Skolverket. Bakgrunden var att ändrade myndighetsuppgifter lett till att behovet av lekmannainflytande i berörda myndigheters ledning bedömts vara mindre angeläget.

Sedan riksdagen fattade sitt verksledningsbeslut 1987 har de allmänna villkoren för de statliga myndigheternas verksamhet successivt förändrats. Grundläggande i denna utveckling är övergången till en resultatorienterad styrning och en delegering av finansiellt ansvar, vilket innebär att de verksamhetsansvariga getts ett allt större utrymme att själva lösa ålagda uppgifter. Det är mot denna bakgrund som jag anser att verksstyrelsens relation till verkschefen och dess ställning i myndigheten på nytt bör ses över.

Riksdagen har år 1991 med anledning av en motion (1990/91:100, FiU37, rskr. 390) uttalat att slutlig ställning till om myndigheternas revisionsberättelser skall ges in till regeringen bör tas i anslutning till den nu aviserade översynen av styrelsernas roll och ansvar. Revisionsutredningen har i sitt betänkande Årlig revision i statsförvaltningen (SOU 1990:64) föreslagit en sådan ordning för revisionsberättelserna.

Regeringen har i budgetpropositionen (prop 1991/92:100, bilaga 1, s.43) uttalat att samtliga revisionsberättelser skall överlämnas till regeringen för ställningstagande i samband med regeringens budget beredning.

I en särskild rapport i februari 1990 har riksrevisionsverket (RRV) hemställt att regeringen låter utreda frågan om vilket ansvar i sin helhet- alltså även ekonomiskt - som en ledamot av en verksstyrelse skall ha. Bakgrunden är att styrelseledamöter i statliga förvaltningsmyndigheter och affärsverk har att på det allmännas vägnar fatta beslut av stor ekonomisk betydelse och att det enligt RRV föreligger oklarhet i ansvarsfrågan.

I en bilaga (SOU 1991:41 s. 291-293) till betänkandet (SOU 1991:40) Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner diskuteras också frågan om ansvar för verkschefer och verksstyrelser. Det gäller t.ex. ansvarsfrihet och personligt skadeståndsansvar.

Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) har i en skrivelse till regeringen den 14 februari 1991 hemställt att intresseorganisationer inte bör representeras i beslutande myndighetsstyrelser utan endast ha en rådgivande funktion. SAF har vidare, enligt skrivelsen, beslutat att SAF inte skall företrädas i vissa myndighetsstyrelser efter årsskiftet 1991/1992.

3.1 Uppdragets omfattning och allmänna inriktning Översynen skall i första hand omfatta ledningarna i de statliga centrala förvaltningsmyndigheterna. Översynen bör dessutom i tillämpliga delar avse ledningen av affärsverken. Härvid bör beaktas de skilda förutsätt ningar som finns för verksamhet i förvaltningsmyndigheter och i affärsverk. Av särskild vikt är att belysa behovet av förändring av styrelsens kompetens med hänsyn till den pågående utvecklingen inom affärsverksområdet samt rollfördelningen mellan verksstyrelsen och generaldirektören.

En allmän utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara att myndighets ledningarnas befogenheter och ansvar anpassas till de nya förut sättningar som följer av bl.a. den fortlöpande delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar som skett de senaste åren. Härvid bör kommittén även förutsättningslöst pröva behovet av lek mannainflytandet i verksamheten.

En annan utgångspunkt för kommittén skall vara att intressere presentation inte bör förekomma på ledningsnivå utan i förekommande fall i rådgivande organ. För vissa domstolsliknande eller rättstillämpande organ m.m. kan dock, om särskilda skäl föreligger, intresserepresentation likväl övervägas att behållas. Kommittén bör även överväga om en återgång till att behålla kollegium som ledningsform i vissa myndigheter kan vara ändamålsenligt.

Målsättningen bör vara att klarlägga och analysera oklarheter och problem som kan förekomma med den nuvarande ordningen. Utvärderingen bör kunna ligga till grund för kommitténs fortsatta överväganden.

De frågor som härutöver bör utvärderas är exempelvis följande.

• Vilken roll har styrelser respektive råd spelat i myndigheternas ledning och i deras utvecklingsarbete?
• Hur har styrelser respektive råd satts samman och vilken betydelse har sammansättningen fått för deras funktion? I vilken utsträckning har den personliga kompetensen varit styrande vid val av ledamöter?
• Hur har ledamoten introducerats i sitt uppdrag?
• Vilka är erfarenheterna av att verkschefen respektive en extern person är ordförande i styrelsen?
• Hur uppfattas en ledamots uppdrag av uppdragshavaren respektive uppdragsgivaren? Uppfattas ledamotskapet som ett uppdrag att enbart verka för myndigheten eller organisationen eller uppfattas ledamoten som regeringens företrädare? Vilket ansvar inför regeringen anses en ledamot ha?
• Hur fungerar kontakterna mellan en verksstyrelse och respektive fackdepartement?
• Vilka ytterligare erfarenheter kan dras av den särskilda konstruktionen med råd?

3.3 Verksstyrelsernas roll

Enligt 4 § verksförordningen (1987:1100, ändrad 1991:1027) ansvarar myndighetens chef för verksamheten. Verkschefen har detta ansvar även i det fall myndigheten har en styrelse.

Verksledningskommittén föreslog en annan lösning i sitt huvudbetänkande Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning (SOU 1985:40), som låg till grund för verksledningsbeslutet. Om en myndighet skall ledas av en styrelse borde denna enligt förslaget vara myndighetens högsta ledningsorgan. Om verkschefen skall ha ett sådant ansvar borde man enligt kommittén inte ha någon styrelse, utan det externa inflytandet kanaliseras in i myndigheten via något annat organ.

Den nya kommittén bör överväga om den nuvarande ordningen bör bestå eller om den bör förändras. Härvid bör särskilt frågan om ansvarsfördel ningen mellan styrelse och verkschef klarläggas. Det innebär att styrelsens uppgifter bör konkretiseras. Jag vill stryka under att verks chefen under alla förhållanden bör ha en stark ställning när det gäller att leda och organisera myndighetens verksamhet. Ett möjligt alternativ kan vara den rollfördelning mellan styrelse och verkställande direktör som aktiebolagslagen ställer upp. Detta alternativ bör analyseras och jämföras med nu gällande ordning.

3.4 Verksstyrelsernas befogenheter

Enligt 13 § verksförordningen skall en verksstyrelse fatta beslut om myndighetens anslagsframställning och årsredovisning, åtgärder med anledning av RRV:s revisionsberättelser och revisionsrapporter samt om sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. I övrigt skall styrelsen enligt 11 § pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Styrelsen skall också enligt 12 § biträda myndighetens chef och föreslå honom de åtgärder som styrelsen finner motiverade.

I en myndighets instruktion kan styrelsen i vissa fall ha getts befogen heter att besluta i ytterligare någon typ av frågor.

Frågan om verksstyrelsernas ansvarsområde och uppgifter bör kopplas till kommitténs överväganden om styrelsernas roll, avsnitt 3.3. Mot denna bakgrund skall kommittén överväga vilket samlat ansvar för verksamheten och vilka uppgifter som en verksstyrelse bör ha. Frågor om chefstillsättningar och myndigheternas inre organisation behandlas särskilt under avsnitt 3.10 och 3.11.

3. 5 Styrelseledamöternas personliga ansvar

För beslut som en ledamot av en verksstyrelse deltar i och som ligger utanför det straffbara eller det allmänt skadeståndsrättsliga området gäller endast det personliga ansvar som regeringen som uppdragsgivare kan kräva ut. Detta ansvar är i dag inte närmare preciserat. I förordningen anges verkschefens (4-10 §§) respektive styrelsens (11-13 §§) ansvar och uppgifter. Innebörden av ansvaret är dock inte preciserat närmare i förordningstexten eller i regeringens förordningsmotiv (1987:5).

Det bör ses som naturligt att en ledamot i en verksstyrelse, som inte fullgjort sina uppgifter på ett godtagbart sätt, kan bli föremål för någon form av sanktion. Kommittén bör därför lämna förslag om hur sådana ansvarsregler kan utformas. Kommitténs överväganden i detta avseende bör också omfatta affärsverkens styrelser.

3.6 Myndigheternas redovisning och avrapportering av genomförd revision

Revisionen är en viktig länk i den resultatorienterade styrningen och budgetdialogen. Genom en tydlig återkoppling från revisionen kan regeringen få en bild av myndighetens ekonomiska läge och därigenom underlag för att ta ställning till om ytterligare åtgärder behöver vidtas. Regeringen har som förut nämnts i avsnitt 2.3 förordat att samtliga förvaltningsmyndigheters revisionsberättelser skall överlämnas till regeringen för ställningstagande i samband med budgetberedningen.

Enligt budgetförordningen (1989:400, ändrad senast 1991:1029) skall myndighetens ledning, i förekommande fall dess styrelse, besluta och till regeringen avlämna en samlad årsredovisning för myndighetens verksamhet. Årsredovisningen skall bestå av dels en resultatredovisning, dels en resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och finanseringsanalys. Den skall revideras i sin helhet av RRV.

Revisionsberättelsen lämnas till myndigheten. Om berättelsen innehåller någon invändning mot myndighetens redovisning skall RRV också lämna ett exemplar av den till regeringen. Härutöver har RRV ålagts att en gång om året till regeringen lämna en sammanställning och översiktlig bedömning av resultatet av den löpande och årliga revisionen av myndigheternas ekonomiska redovisning.

Verksstyrelsens ansvar för att fatta beslut om åtgärder med anledning av RRV:s revisionsberättelser och revisionsrapporter har markerats tydligare. Om myndigheten får en revisionsberättelse som innehåller invändningar mot myndighetens redovisning skall myndighetens chef inom två månader redovisa till regeringen de åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas.

För affärsverken gäller redan idag att revisionsberättelser lämnas till regeringen. Regeringen skall fastställa affärsverkens resultat- och balansräkning.

Kommittén bör överväga hur ansvaret mellan de olika nivåerna bör fördelas för att åtgärder skall kunna vidtas med anledning av revisionens resultat. Detta bör ske mot bakgrund av att alla förvaltningsmyndigheters revisionsberättelser skall lämnas till regeringen, enligt den ambition som uttalades i 1992 års budgetproposition.

3.7 Ledningarnas sammansättning och nomineringsförarandet

Enligt verksledningsbeslutet ligger det inget allmänt intresse i att eftersträva representativitet i verksstyrelserna för olika grupper i samhället. Huvudprincipen är att ledamöterna utses efter de personliga förutsättningar de har för att fylla uppgiften och de skall alltid få sitt uppdrag från regeringen. Något nomineringsförfarande tillämpas inte.

I en del speciella undantagsfall, där det bedömts vara en fördel att intresseavvägningar görs och att samförstånd uppnås på myndighetsnivå, finns det enligt verksledningsbeslutet skäl att sätta samman styrelserna så att intressena balanseras. Detta gäller t.ex. för Arbetsmarknadsstyrelsen, AMU-styrelsen och Arbetarskyddsstyrelsen. Förslagsordningen regleras i dessa myndigheters instruktioner så att ett antal styrelseledamöter skall utses efter förslag av bland annat arbetsmarknadens parter. Även här gäller dock att sådana ledamöter har sitt uppdrag av regeringen och tillsätts på grundval av personliga meriter. Regeringen är inte skyldig att utse de ledamöter som föreslås. En organisation är inte heller skyldig att föreslå en ledamot.

Med hänsyn till vad som nu har anförts och mot bakgrund av kommitténs överväganden i övrigt, skall kommittén i enlighet med vad som anförts i avsnitt 3.1 om utgångspunkterna för arbetet lägga fram riktlinjer för ledamotsfunktionens utformning. I sammanhanget bör beaktas att frågan som väckts i SAF:s framställning avses att behandlas särskilt redan under våren 1992. Kommittén skall i sitt arbete beakta resultatet av denna prövning.

Med hänsyn till de nya krav som kan komma att gälla för verksstyrelser nas arbete skall kommittén överväga om formerna för nominering och rekrytering av ledamöter bör förändras.

3.8 Vissa jävsfrågor

Riksdagens revisorer har i rapporten (1990/91:2) Televerkskoncernen ifrågasatt lämpligheten av att riksdagsledamöter med styrelseuppdrag i affärsverk samtidigt deltar i beredningen av riksdagsbeslut i frågor som rör dessa affärsverk.

Svea hovrätt och Justitiekanslern (JK) har, efter remiss, yttrat sig i dessa frågor. Enligt hovrättens remissvar den 26 februari 1991 föreligger inget lagligt hinder vad gäller jäv för riksdagsledamöter med styrelseuppdrag i affärsverk att samtidigt delta i utskottsberedning eller riksdagsbeslut i frågor som rör dessa verk. JK uttalar i sitt remissvar den 28 februari 1991 att frågan om lämpligheten att riksdagsledamöter har sådana styrelseuppdrag bör bedömas utifrån ett mera allmänt övervägande, grundat på rollfördelningen mellan regering och riksdag. Det kan enligt JK framstå som mindre lämpligt att placera styrelserepresentanter i ledningsansvariga positioner hos myndigheter i syfte att bevaka vissa intressen och det bör inte förekomma en ordning som innebär att riksdagen i praktiken tar över det ansvar som åvilar regeringen. Regeringen kan använda sig av bland annat riksdagspartiernas personkännedom. Om regeringen utser styrelseledamöter efter förslag av riksdagpartier är dock styrelseuppdraget föranlett av de utseddas egna kvalifikationer och ledamöterna har sitt uppdrag av regeringen, anser JK.

Då ett sådant uppdrag lämnas skall naturligtvis, enligt JK, det förhållandet beaktas att ledamoten i en annan verksamhet, t.ex. i riksdagen, har att ta ställning till samma frågor som styrelseuppdraget aktualiserar.

Om statliga tjänstemän i olika avseenden deltar i beredning eller beslut i ärenden med anknytning till frågor som de beslutat i som ledamöter i en myndighetsstyrelse aktualiseras även jävsproblematiken.

Mot denna bakgrund skall kommittén överväga vilka allmänna riktlinjer som bör gälla för styrelseuppdrag för olika kategorier av tjänstemän och uppdragstagare samt belysa de jävsfrågor som uppkommer vid medverkan vid beslut eller beredning i samma frågor som styrelseuppdraget aktualiserar.

Kommitténs överväganden i dessa avseenden bör också omfatta affärs verkens styrelser.

3.9 Ordförandeskapet

Enligt verksledningsbeslutet bör verkschefen, när det gäller förvaltningsmyndigheterna, normalt vara ordförande i styrelsen, eftersom verkschefen är den som inför regeringen ansvarar för myndighetens verksamhet.

Om en verksstyrelse skulle ha hela ansvaret inför regeringen är det, som förut berörts i avsnitt 3.3., viktigt att klart skilja mellan vad som är styrelsens uppgifter och vad som ankommer på myndighetens chef. Ordförandeskapet får då en särskild betydelse. Att den högste tjänstemannen samtidigt är styrelseordförande kan skapa oklarheter i ansvarsfrågan.

Mot denna bakgrund skall kommittén överväga om verkschefen eller om en extern ledamot bör vara ordförande i styrelsen. Om kommittén stannar för det senare alternativet, bör konsekvenserna av detta belysas närmare.

3.10 Beslut om chefstillsättningar

Enligt verksledningsbeslutet bör regeringen bara tillsätta sådana tjänster där den på grundval av sitt ledningsansvar för statsförvaltningen har ett särskilt intresse av att aktivt engagera sig i tillsättningen. Det gäller i första hand verkschefstjänster samt, vid förvaltningsmyndigheter som inte är affärsverk, även chefstjänster på nivån närmast därunder, exempelvis tjänster som överdirektör och avdelningschef. Mot bakgrund av en övergång till resultatorienterad styrning och delegering av ansvar skall kommittén överväga möjligheten att ytterligare delegera ansvaret för tillsättning av tjänster under verkschefen.

Kommitten bör även överväga om myndighetens styrelse bör ha en roll vid tillsättning av verkschefstjänsten.

3.11 Beslut om myndigheternas inre organisation

Enligt verksledningsbeslutet bör regeringen normalt ange myndigheternas indelning i avdelningar eller motsvarande. För mindre myndigheter utan avdelningar bör regeringen enligt beslutet ange indelningen i byråer eller motsvarande.

Kommittén skall överväga om det finns skäl att ändra de nuvarande principerna för beslut om myndigheternas inre organisation.

Kommittén skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Kommittén skall redovisa vilka konsekvenser som förslagen får för gällande författningar.

Vad gäller vissa myndigheter inom försvarets område pågår ett utveck lingsarbete inom försvarsdepartementet, som gäller frågor om myndighets- och ledningsstruktur m.m. Kommittén bör fortlöpande hålla sig informerad om detta arbete.

Det bör stå kommittén fritt att också överväga andra frågor som har nära samband med utredningsuppdraget.

Kommitténs uppdrag bör i sin helhet vara slutfört före utgången av år 1992. Om det visar sig ändamålsenligt, kan delar av uppdraget redovisas tidigare.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepartementet att tillkalla en kommitté med högst 00 ledamöter omfattad av kommitté förordningen (1976:119) med uppdrag att se över förvaltningsmyndig heternas ledningsformer m.m., att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för kommittén skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utvecklingsarbete.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Finansdepartementet)