SOU 1985:40

Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning

Till statsrådet och chefen för civildepartementet

Regeringen bemyndigade den 28 juli 1983 (Dir 1983248) chefen för civildepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågan om ledningen av de statliga myndigheterna.

Med stöd av bemyndigandet tillkallade chefen för civildepartementet den 17 augusti 1983 som ordförande fd generaldirektören Sven Moberg och den 28 september 1983 som ledamöter riksdagsledamoten Knut Billing, riksdagsledamoten Anders Dahlgren, riksdagsledamoten Arne Gadd, direktören Per Lindberg, riksdagsledamoten Grethe Lundblad, professor Olof Ruin, riksdagsledamoten Olle Svensson och professor Daniel Tarschys.

Som sakkunniga åt kommittén förordnades den 28 september 1983 numera direktören Christer Andersson (t o m 19 januari 1984), departe- mentsrådet Gösta Guteland, generaldirektören Bo Martinsson och rätts- chefen Per Nyqvist samt den 10januari 1984 departementsrådet Claes- Göran Sundelius.

Som experter åt kommittén förordnades den 28 september 1983 depar- tementssekreteraren Ingemar Wahlberg (to m 13 februari 1984), avdel- ningsdirektören Ulf Wennerberg och numera departementsrådet Per Virdesten samt den 13 februari 1984 departementssekreteraren Bengt Nordström.

Till sekreterare förordnades den 15 augusti 1983 byrådirektören Erik Amnå (t o m 30 juni 1984) och från den 1 juli 1984 organisationsdirek— tören Tord W Nilsson. Till biträdande sekreterare utsågs den 15 augusti 1983 avdelningsdirektören Staffan Synnerström, den 1 oktober 1983 avdelningsdirektören Lars Hellsvik, avdelningsdirektören Lennart Lundgren och byrådirektören Inger Löfroth (to m 30 juni 1984) samt den 9 januari 1984 kanslirådet Håkan Hällman.

Regeringen har för beaktande i utredningsarbetet den 11 augusti 1983 till kommittén överlämnat Förvaltningsutredningens betänkande (SOU 1983239) Politisk styrning — administrativ självständighet. Regeringen har vidare överlämnat till kommittén den 29 september 1983 framställ- ning från Socialdemokraterna i Stockholms län om arbetsvillkoren för suppleanter/ersättare i statliga styrelser, den 6 oktober 1983 riksdags- skrivelse 1981/82z439 med anledning av konstitutionsutskottets betän- kande 1981/82134 om närvarorätt för suppleanter i länsstyrelsernas styrelser, den 15 december 1983 Länsdemokratikommitténs betänkande (SOU 1982:24) Vidgad länsdemokrati, den 13 september 1984 skrivelse

från Halmstads kommun om beslutsformen hos statliga myndigheter i ärenden där kommuner givits yttraderätt m m och den 13 december 1984 riksdagsskrivelse 1983/84:216 med anledning av finansutskottets betänkande 1983/84:27 om vissa anslag inom civildepartementets verk- samhetsområde jämte motioner om den offentliga verksamheten.

Vidare har 1984 års insynsutredning (Dir 1984121) den 6 maj 1985 för kännedom överlämnat promemorian Revision av statlig verksamhet (1985-04-29).

Kommittén, som antog namnet verksledningskommittén, överlämnar härmed huvudbetänkandet Regeringen, myndigheterna och myndighe- ternas ledning. Till betänkandet har som bilagor fogats direktiven och vissa inom kommitténs sekretariat sammanställda fakta m m. Kommit- tén överlämnar samtidigt betänkandet (SOU 1985:41) Affärsverken och deras företag.

Resultaten av de empiriska undersökningar som kommitténs sekreta- riat genomfört som underlag för kommitténs arbete redovisas i septem- ber 1985 i ett särskilt betänkande i Ds-serien.

Vid utarbetandet av huvudbetänkandet har även experten Per Virdes— ten deltagit.

Till betänkandet har fogats reservationer av Grethe Lundblad och Daniel Tarschys samt särskilda yttranden av Olof Ruin och Ulf Wenner- berg.

Kommitténs uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm den 12 augusti 1985.

Sven Moberg

Knut Billing Anders Dahlgren Arne Gadd Per Lindberg Grethe Lundblad Olof Ruin Olle Svensson Daniel Tarschys

/ Tord WNilsson Lars Hellsvik Håkan Hällman Lennart Lundgren

S taffan S ynnerström

Sammanfattning

] Utgångspunkter

1.1 Uppdraget .

1.2 Förvaltningsutredningens analyser 1.3 Mer fakta om dagens förhållanden 1.4 Tolkningen av vissa grundlagsbestämmelser 1.4.1 1.4.2

Myndigheternas lydnadsplikt och självständighet S k spörsmål 1 riksdagen

1.5 Kommitténs grundsyn 1.6 Vissa avgränsningsfrågor

Regeringen och myndigheterna

2 2.1 2.2

2.3

3.1 3.2 3.3 3.4

Föreskrifter . . Regeringsformens bestämmelser Pågående arbete och aktuell diskussion

2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4

Ramlagar . . . Myndighetsföreskifter Besvärsärenden Erfarenheter i Norge

Överväganden och förslag

Budgetprocessen

Inledning . . . . . Utvecklingen av budgetsystemet Brister 1 dagens system Överväganden och förslag

3.4.1

3.4.2

3.4.3 3.4.4 3.4.5 3.4.6

Behov av ökad långsiktighet och bättre beslutsun- derlag . . . . . . . . F 1erår1ga budgetramar för myndigheternas förvalt- ningskostnader . Investerings- och sakanslag Årsbokslut och verksamhetsberättelser Ökad frihet för myndigheterna Genomförande

13

31 31 32 33 34 34 39 41 45

47

49 49 50 50 52 54 55 56

61 61 62 66 68

68

70 73 74 75 78

4 4.1 4.2 4.3

4.4

5 5.1 5.2 5.3

Revision

Inledning . . .

Allmänt om revisionen vid RRV Redovisningsrevisionen 4.3.1 Nuvarande ordning 4.3.2 Brister i nuvarande organisation 4.3.3 Överväganden och förslag Förvaltningsrevisionen 4.4.1 Nurvarande ordning 4.4.2 Överväganden och förslag

Informella kontakter Inledning Rättslig analys

Fler informella kontakter

Myndigheternas Iedningsfunktioner

6.1 6.2

7.2

8.1 8.2 8.3

8.4

Historik . . . . Centrala förvaltningsmyndigheter Forskningsråden

Nuläge

Rättsläget . . . . .

7.1.1 Befogenhets- och ansvarskedjan .

7.1.2 Styrelseledamöternas arbetsrättsliga status 7.1.3 Ansvaret för verksamheten som sådan

7.1.4 Andra former av ansvar . . . .

De empiriska undersökningarna —några slutsatser

7.2.1 Inledning . . . . . . .

7.2.2 Lekmannastyrelsernas ställning och ansvar

7.2.3 De enskilda ledamöternas ansvar inför regering- en/uppdragsgivaren . . .

7.2.4 Lekmannastyrelsernas arbetsuppgifter

7.2.5 Lekmannastyrelsernas sammansättning

7.2.6 Ordförandeskapet . . .

7.2.7 Ledamöternas engagemang i offentlig verksamhet

Principiella överväganden om Iedningsfunktionen Utgångspunkter . . .

Myndigheternas beslutskompetens

Motiv för styrelse 1 statliga myndigheter

83.1 Inledning . . . . . . . . . . 8. 3. 2 Olika slag av delegering som motiverar styrelse Olika slag av externt inflytande 1 myndigheterna

8.4.1 Sakkunskap

81 81 81 82 82 85 85 87 87 88

91 91 91 97

101

103

103 107

109 109 109 110 110 112 113 113 113

114 115 116 118 118

119 119 121 123 123 123 127 127

8.5

9.1 9.2

9.3 9.4

9.5 9.6 9.7 9.8

9.9

10 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7

11 11.1 11.2

11.3

8.4.2 Medborgerligt omdöme 8.4.3 Partsrepresentation

Modeller för ledningsfunktionen 8. 5. 1 Inledning .

8. 5. 2 Myndighet med styrelse 8.5.3 Myndighet utan styrelse

Styrelser och råd . .

Styrelsernas ansvar för verksamheten . . . . .

De enskilda ledamöternas uppdragsansvar inför regering-

en . . . . . . . . .

Styrelsernas arbetsuppgifter .

Styrelsernas sammansättning i praktiken

9.4.1 Inledning . . . . .

9.4.2 Personer som kan tillföra sakkunskap

9.4.3 Personer som kan tillföra medborgerligt omdöme 9.4.4 Partsrepresentanter 9.4.5 Kvinnliga ledamöter

Ordförandeskapet

Arbetsformer och mandatperiod Storlek och suppleanter Lokal personalrepresentation

9.8.1 Rättsläget . . . . .

9 8. 2 Problem resultatet av de empiriska undersök- ningarna . .

9. 8. 3 Överväganden och förslag Råden

Verkschefer och närmast underställda chefer Inledning . . . . . . Styrelsens roll vid verkschefsutnämningar Rekrytering

Rörlighet

Förordnandefrågor . .

Chefsfrågor 1 nämndmyndigheter

Chefer närmast under verkschefen .

Direktionen . .

Direktionen som rådgivare . . . . . . Direktionen som beslutande 1 disciplin- och besvärsären- den . . . . . .

Direktionen och remissärenden

Praktiska konsekvenser

12 12.1

Regeringskansliet och vissa stabsmyndigheter Regeringskansliet

128 129

130 130 131 140

145 145

146 147 151 151 151 152 154 154 155 156 158 159 159

159 161 163

165 165 165 166 168 173 175 175

177 177

178 179

181

183 183

12.2 Vissa stabsmyndigheter . . . . . . . . . . . . 184 13 Länsstyrelserna . . . . . . . . . . . . . . . 187 13.1 Ledningsfunktionen . . . . . . . . . . . . . . 187 13.2 Länsstyrelseundersökningen . . . . . . . . . . 189 1321 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . 189 13.2.2 Styrelsens sammansättning . . . . . . . . 189 13.2.3 Det politiska inslaget . . . . . . . . . . 190 13. 2.4 Mandat och ansvar . . . . . . . . . . . 191 13. 2. 5 Styrelsearbetet . . . . . . . . . . . 192 13. 2 6 Styrelsens arbetsuppgifter . . . . . . . . . 192 13. 2. 7 Kommentarer . . . . . . . . . . . . . 194 13.3 Ansvarsfrågan . . . . . . . . . . . . . . . . 195 14 Utbildning för verksledningar mfl . . . . . . . . 199 14.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . 199 14.2 Behov av fortsatt utbildning . . . . . . . . . . . 199 14.3 Olika slag av information och utbildning . . . . . . 200 14.4 Tidsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 15 Genomförandet . . . . . . . . . . . . 205 15.1 Regeringens direkta styrning av myndigheterna . . . 205 15.2 Centrala myndigheters ledningsfunktion . . . . . . 205 15. 2. 1 Inledning . . . . . . . . . . . 205 15.2. 2 Myndigheter med styrelse . . . . . . . . . 206 15. 2. 3 Myndigheter utan styrelse . . . . . . 208 15. 2. 4 Forskningsråden och vissa nämndmyndigheter . 209 15.2. 5 Övriga centrala myndigheter . . . . . . . . 210 15.3 Övriga genomförandefrågor . . . . . . . . . . . 211 16 Kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Reservationer och särskilda yttranden . . . . . . . . . 217 Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv . . . . . . . . . . 235 Bilaga 2 Myndigheternas inplacering 1 en treårig budgetprocess (till kapitel 3) . . . . . . . . . . 247 Bilaga 3 Vissa resultat fran de empiriska undersökningarna av betydelse for problembeskrivningen i kapitel 7 . . 253 Bilaga 4 Vissa fakta om rekrytering av verkschefer(t1'll kapitel 10) . . . . . . . . . . . . 275 Bilaga 5 Nuvarande bestämmelser om verkschefstjänster (till kapitel 10) . . . . . . . . . 279

Bilaga 6 Dagens planering vid vissa stabsmyndigheter (till ka- pitellZ)................283

Bilaga 7 Möjliga ändringar i lagar och förordningar föranled- da av kommitténs förslag om ledningsfunktionen A. Brottsbalken ( BrB) (till kapitel 7) . . . B. KK (1974. 244) om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m m, (till kapitel 9) C. Lagen om offentlig anställning, anställningsförord— ningen (till kapitel 10)

287 287

287

292

Förkortningar

Kommittén har i detta betänkande använt följande förkortningar:

AMS Arbetsmarknadsstyrelsen EKN Exportkreditnämnden DAFA Datamaskincentralen för administrativ databehandling FOA Försvarets forskningsanstalt FFV Affärsverket FFV FMV Försvarets materielverk JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen KU Konstitutionsutskottet LAS Lagen om anställningsskydd (1982z80) LOA Lagen om offentlig anställning (1976:600) MBL Lagen om medbestämmande i arbetslivet (1976:580) RF Regeringsformen RO Riksdagsordningen Rskr Riksdagens skrivelse RRV Riksrevisionsverket SAMN Statens arbetsmarknadsnämnd SAV Statens arbetsgivarverk SBL Statens bakteriologiska laboratorium SCB Statistiska centralbyrån SIDA Styrelsen för internationellt bistånd SIPU Statens institut för personalutveckling SJ Statens järnvägar SMHI Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut STU Styrelsen för teknisk utveckling UHÄ Universitets- och högskoleämbetet ÖEF Överstyrelsen för ekonomiskt försvar

Sammanfattning

1. Inledning

Verksledningskommittén har haft en dubbel uppgift. Vi har haft i upp- drag att dels pröva frågan om regeringen kan styra de statliga myndig- heterna på ett bättre och smidigare sätt än idag, dels se över de statliga myndigheternas ledningsfunktion.

Vi lägger fram resultaten av vårt arbete i två förslagsbetänkanden. I detta huvudbetänkande, Regeringen, myndigheterna och myndig- heternas ledning, behandlar vi samtliga de problemområden som våra två uppgifter inrymmer. Vi har ifråga om affärsverken och deras företag i detta betänkande endast behandlat sådana ledningsproblem som är gemensamma för affärsverken och övriga statliga myndigheter. Alla de ledningsproblem för affärsverken som uppstått som en följd av det stora antal dotterbolag de numera äger, helt eller delvis, behandlas i betänkan— det Affärsverken och deras företag. För att det betänkandet skall kunna läsas fristående innehåller det också en del av de diskussioner, övervä- ganden och förslag om sådana ledningsfrågor som är gemensamma för samtliga statliga myndigheter och som behandlas i detta huvudbetän- kande.

År 1979 fick den parlamentariskt förankrade förvaltningsutredningen tilläggsdirektiv att granska den statliga förvaltningens arbetssätt. Bak- grunden var att konstitutionsutskottet under 1979/80 med anledning av några motioner i riksdagen uttryckt oro över att den statliga byråkratin blivit för okänslig för riksdagens och regeringens styrsignaler.

Sett i ett internationellt perspektiv var denna oro inte överraskande. Vetenskapsmän, samhällsdebattörer och politiker runt om i västvärlden har under årtionden pekat på tendenser i samhällsutvecklingen som alla haft det gemensamt att de försvårar för de politiska makthavarna i industrivärldens demokratier att hålla den växande byråkratin stången. Den norska maktutredningen klarlade i flera betänkanden under perio- den 1978-82 att i det komplicerade mönster av samspel och motspel mellan demokrati, marknad, intressebevakning och byråkrati som for- mar och förändrar de demokratiskt styrda staterna är det särskilt viktigt att inte den demokratiska kraften försvagas ytterligare. Det är den ensam som ser till helheten och som kan hålla de andra krafterna stången.

Förvaltningsutredningens analyser av förvaltningens arbetssätt i be- tänkandet Politisk styrning —— administrativ självständighet gällde bl a

hur grundlagarnas bestämmelser tolkas och tillämpas av regering och myndigheter. Utredningens bestämda slutsats var den att bestämmelser- na i regeringsformen inte reser några besvärande hinder för regeringen att styra de statliga myndigheterna på det sätt och i den omfattning som i varje situation befinnes önskvärd. Dock framhåller förvaltningsutred- ningen samtidigt det stora värdet av myndigheternas självständighet, särskilt i den sk myndighetsutövningen. Huruvida sedan regeringen verkligen utnyttjar sina grundlagsfästa rättigheter att styra förvaltningen ställer sig utredningen frågande till.

Vi delar förvaltningsutredningens tolkning av regeringsformens be- stämmelser. Eftersom en del viktiga yttranden över utredningens slutbe- tänkande ifrågasätter utredningens synsätt i vitala delar har vi i inled- ningen till vårt betänkande ytterligare analyserat innebörden i de centra- la paragraferna i regeringsformen (RF 1126, 7) som behandlar relatio- nerna mellan regeringen och myndigheterna. I motsats till vad som anförts i ett antal kritiska yttranden bekräftas där förvaltningsutredning- ens tolkning av regeringsformen.

Förvaltningsutredningens analyser mynnar också ut i ett antal be— skrivningar av hur regeringen, om den vill förbättra styrningen av de statliga myndigheterna, kan gå tillväga.

Vi har med utgångspunkt i vårt uppdrag tagit fasta på två av de tillvägagångssätt som förvaltningsutredningen anvisar för att möjliggöra för regeringen att effektivisera sin styrning av myndigheterna. Det ena innebär att man utvecklar metoder ”att återföra beslutskompetens till den politiska sfären”. De metoder vi beskriver och föreslår på detta område kallar vi metoder för att förbättra regeringens direkta styrning av de statliga myndigheterna.

Det andra tillvägagångssättet som vi tagit fasta på är att utarbeta praktiskt användbara förslag om att ”öka det politiska inslaget i förvalt- ningsmyndigheternas ledning”. De förslagen sammantagna kallar vi för en form för regeringen att förbättra sin indirekta styrning av myndighe- terna.

Båda dessa tillvägagångssätt har i de tillämpningar vi diskuterar och förordar det gemensamt att de av regeringen kan användas efter relativt få och små ändringar i regeringens och regeringskansliets sätt att arbeta. En viss ökning av den politiskt tillsatta personalen i särskilt arbetstyngda departement kan bli nödvändig för att förbättra styrningen av förvalt- ningen. Hos myndigheterna krävs en del ändringar i arbetsformerna. Men det krävs varken stora organisationsändringar eller administrativa resursförstärkningar för att genomföra våra förslag ute bland myndig- heterna.

Till detta skall dock läggas att ett formellt genomförande av kommit- tens resursmässigt relativt blygsamma förslag inte är tillräckligt. Det krävs därutöver att regeringen och myndighetsledningarna därefter verkligen utnyttjar de nya möjligheterna.

För regeringens del kan det betyda att fatta mycket mer precisa beslut, ofta av föga populär natur, om den fortsatta färdriktningen för enskilda myndigheter inom ramen för krympande resurser. Det kan också betyda att en nytillträdande regering, vid sidan av alla reala problem som

pockar på omedelbar lösning, måste ge sig tid att pröva om det finns befogad anledning att göra byten i ledningen för betydelsefulla myndig— heter.

För myndighetsledningarnas del är det på motsvarande sätt viktigt att ta tag i de strategiska problemen. Särskilt viktigt är att en verksledning leder utformandet av en anbefalld flerårsplan och att ledningen därvid är lyhörd för de direktiv regeringen gett i sina anvisningar.

Vår kommitté är inte den första utredning som lägger fram relativt långtgående förslag rörande relationerna mellan regering och myndig- heter. Tidigare förslag har inte lett till särskilt stora förändringar i dessa relationer. Förutom att föreliggande förslag täcker ett större område än tidigare utredningar och därmed möjligen genom sin omfattning kan verka mer övertygande om behovet att verkligen göra något, arbetar utan tvekan tiden för förändringar av denna art.

Ett förverkligande av våra resursmässigt måttliga förändringsförslag kräver ett starkare engagemang från såväl den politiska ledningen som från myndighetsledningarnas sida. Det är vår övertygelse att detta är både möjligt och önskvärt från folkstyrelsesynpunkt.

Vad våra förslag sammantagna handlar om kan beskrivas starkt för- enklat på följande sätt.

Regeringen bör precisera rollfördelningen mellan sig och myndighe- terna. Detta gäller i första hand regeringens direkta styrning av myndig- heterna via föreskrifter och genom budgetprocessen. Regeringens be- slutsunderlag bör förbättras. Dagens oklara ledningsfunktioner bör er- sättas antingen med styrelser med ansvar och befogenheter av samma typ som bolagsstyrelser idag har eller med enrådiga chefer. Rekryterings- underlaget för verkscheferna bör breddas och rörligheten bör öka bland dem.

I det följande sammanfattas område för område våra viktigaste över- väganden, allmänna rekommendationer och konkreta förslag.

2. Regeringens direkta styrning av myndigheterna

Våra samtal med cheferna för de centrala myndigheterna bekräftade vad många sagt tidigare, nämligen att utnyttjandet av föreskrifter och beslut om budgetens storlek är de verksammaste styrmedel som regeringen har i sin hand gentemot myndigheterna.

I fråga om regeringens utnyttjande av föreskriftsmakten har två mot- stridiga tendenser gjort sig gällande under efterkrigstiden. Å ena sidan har regeringen bibehållit mycket av sitt tidigare detaljreglerande av myndigheternas verksamhet. Detta har gällt särskilt på det personalad- ministrativa området. I tider av snabba förändringar både i expan- sions- och besparingstider —— försvårar denna detaljreglering för myn— digheterna att handla rationellt och effektivt. Å andra sidan har stats- makternas expansiva politik under de tre första årtiondena efter andra världskrigets slut fört med sig att riksdagen stiftat lagar och regeringen utfärdat tillämpningsföreskrifter på många områden som är så allmänt hållna att statsmakterna faktiskt överfört stora politiska beslutsbefogen- heter till myndigheterna.

När utvecklingen för den statliga sektorn nu gått in i ett mindre expansivt skede är tiden mogen att se över existerande föreskrifter såväl i syfte att förenkla och minska kostnader som i syfte att mer precist styra myndigheternas arbete. ”Reglera lagom” bör bli rättesnöre för regering- ens handlande på föreskriftsområdet.

Det framgick med all önskvärd tydlighet av samtalen med verksche- ferna att regeringen inte styr myndigheterna tillräckligt precist genom budgetprocessen. Det är således motiverat att regeringen i ökad omfatt- ning anger vilken typ av verksamhet som i första hand bör drabbas av minskningar eller sänkt ambitionsnivå om budgetnedskärningarna inte kan mötas med rationaliseringar. Regeringen kan annars överlämna till myndigheterna att fatta obehagliga politiska beslut. Samtidigt kan kon- stateras att det underlag som myndigheterna lämnar i sina anslagsfram- ställningar i flertalet fall är otillräckligt för sådana ställningstaganden från regeringens sida. Här måste en ändring komma till stånd.

Det är allmänt känt och erkänt att myndigheternas återrapportering av sin verksamhet till regeringen lämnar mycket övrigt att önska trots de förbättringar av redovisningssystemet och budgetproceSsen som har skett under efterkrigsperioden. En grundläggande förutsättning för att regeringen skall kunna effektivisera sin normgivning och förbättra sin budgetstyrning är att regeringen får en förbättrad redovisning av hur beslut om budget och normer påverkar de som är berörda, dvs kommu- ner, företag och enskilda. Förändringar måste därför genomföras i myn— digheternas sätt att delge regeringen sina erfarenheter av sin verksamhet.

Därför lägger vi i detta betänkande fram förslag på föreskrifts- och budgetprocessens områden som syftar till att göra det möjligt för rege- ringen atti framtiden ge mer precisa föreskrifter på lagstiftningsområdet och mer precisa beslut om framtida förändringar i myndigheternas verk- samhetsinriktning med utgångspunkt från fastställda budgetramar. Vi- dare föreslår vi en förbättrad revision av den statliga verksamheten. Vi föreslår med andra ord metoder att väsentligt förbättra regeringens beslutsunderlag.

Mer konkretiserat ser våra förslag ut som följer. Vi konstaterar att normgivning är ett både praktiskt och föga konst- nadskrävande sätt för regeringen att få statsförvaltningen att fungera i enlighet med sina intentioner. För att effektivisera normgivningen före- slår vi att ramlagar och andra normer av ramkaraktär som huvudregel underkastas regelbundna omprövningar. Detta kan ske antingen genom att en viss ramnorm redan när den beslutas begränsas i tiden eller att berörd myndighet åläggs att efter en viss tid rapportera erfarenheterna av reglernas tillämpning. En annan metod som vi pekar på är att riksdag och regering lägger fast ekonomiska ramar för tillämpningen av en ramnorm. På föreskriftsområdet understryker vi dessutom vikten av det arbete som redan bedrivs i fråga om normöversyner och regelförenkling- ar.

Vi föreslår att ett flerårsperspektiv införs i planeringen och budgete- ringen av myndigheternas förvaltningsverksamhet. Varje myndighet bör således i normalfallet åläggas att vart tredje år lägga fram ett underlag som gör det möjligt för statsmakterna att fatta beslut om verksamhetens

resurser och inriktning under en kommande treårsperiod. Regering och riksdag bör på basis av detta underlag fastställa hur verksamheten bör förändras inom ramen för en fastlagd treårig budgetram för myndighe- ternas förvaltningskostnader. Anslag för respektive budgetår bör dock liksom hittills beslutas årligen.

Ett tillräckligt genomarbetat beslutsunderlag som utifrån myndig- hetsspecifika direktiv lämnas ett år bör, när det gäller myndigheternas förvaltningsverksamhet, i normalfallet kunna räcka som beslutsunder- lag för statsmakterna för en period som sträcker sig tre år framåt. De två mellanliggande åren i treårscykeln bör statsmakternas prövning normalt kunna göras betydligt enklare än som sker i den nuvarande årliga bud- getprocessen och begränsas till att utifrån fastställd budgetram och be- fintligt regelsystem lämna erforderligt underlag för beräkning av an— slagsbeloppen. Detta bör gälla såväl förvaltningsanslag som anslag för övriga ändamål om inte regeringen i särskilda direktiv krävt något annat.

Regeringens prövning av mer omfattande särskilda investeringsan- slag bör dock ske varje år på basis av förslag till rullande treåriga investeringsplaner. Beträffande sakanslagen bör myndigheterna, utifrån de direktiv regeringen ger, i sin analys av verksamheten inom treårscy- kelns ram även behandla hela eller delar av de transfereringssystem de administrerar samt den normgivnings- och tillsynsverksamhet m 111 som bedrivs och föreslå statsmakterna de förändringar i regelsystemet som bedöms motiverade.

För att förbättra såväl regeringens som myndigheternas beslutsunder- lag bör myndigheterna vidare åläggas att årligen utarbeta verksamhets- berättelser i samband med upprättandet av årsboksluten. RRV bör ges i uppdrag att utarbeta riktlinjer för hur sådana samlade årsberättelser för olika typer av myndigheter kan utformas.

När statsmakterna fastställt hur en myndighets verksamhet bör ut- vecklas i ett tlerårsperspektiv bör myndigheten enligt vår mening ges ytterligare ökad frihet att besluta i olika frågor som rör den inre verksam- heten. Därför bör en sådan myndighet ges ökad frihet att föra över medel mellan budgetåren, rätt att utforma sin egen inre organisation sedan regeringen fastlagt den organisatoriska grundstrukturen samt rätt att utse även byråchefer.

Vi föreslår att regeringen i ökad utsträckning utnyttjar statskontoret och RRV i föreskrifts- och budgetarbetet.

Den huvudinriktning som här angetts bör också gälla för styrningen av affärsverkskoncernerna, bl a manifesterat i rullande flerårsplaner. Dessa planer skall avse både verken och deras dotterföretag. Affärs- verkskoncernerna skall enligt vår uppfattning utgöra väl sammanhållna grupper av företagsenheter. Det innebär också att verksamheten i dotter- företagen på ett naturligt sätt skall stödja eller komplettera verksamhe- ten inom respektive affärsverk. Därav följer att de uppgifter och riktlin- jer som riksdag och regering har fastställt för verken också skall vara styrande för verksamheten inom dotterföretagen.

RRV och de under dess tillsyn verksamma revisionskontoren bör mer samordnat än nu genomföra den statliga redovisningsrevisionen. Inte

minst behovet av kompetensutveckling i fråga om ADB-revision talar för denna förbättrade samordning. Vi föreslår att revisionskontoren inlemmas i RRVs organisation. En utredning bör tillsättas för att be- handla de organisatoriska konsekvenserna av denna förändring. Affärs- verkskoncernernas revision blir framdeles av mycket stor betydelse för att få ett fastare grepp över den idag ganska heterogena verksamhet som bedrivs i flera affärsverkskoncerner. RRV bör ges det övergripande ansvaret för koncernrevisionen vid affärsverken. RRVs förvaltningsre- vision bör i ökad utsträckning styras av regeringen.

Vi har konstaterat att informella kontakter är viktiga inslag i rege- ringskansliets samarbete med myndigheterna. Sådana kontakter blir allt mer betydelsefulla i framtiden. Därför är det angeläget att den politiska ledningen mera systematiskt utnyttjar den möjlighet som står till buds att genom informella kontakter informera myndigheternas ledningar om viktiga nyheter i regeringens arbete och samtidigt låta sig informeras om

aktuella problem i myndigheterna.

3. Myndigheternas ledningsfunktioner

Statliga myndigheter på central nivå bedriver idag en delvis annan verksamhet än de gjorde förr. Det är idag på central myndighetsnivå många gånger i första hand fråga om olika former av utvecklingsinsat- ser, fördelning av penningresurser samt tillämpning av föreskrifter som istället för detaljer anger riktlinjer (mål) eller ramar. Många myndigheter bör därför i framtiden ledas på ett sätt som delvis skiljer sig från det traditionella.

Vi har i vår analys av rättsläget och i våra empiriska undersökningar kunnat konstatera följande problem. Dagens lekmannastyrelser kan inte anses ha något egentligt ansvar för myndigheternas verksamhet, inget ansvar för att målen nås eller för att uppgifterna fullgörs. Inte heller har de något ekonomiskt resultatansvar. Verksamhetsansvaret har verksche- fen ensam. De enskilda ledamöterna kan inte heller anses ha något egentligt uppdragsansvar gentemot regeringen, eftersom regeringen inte preciserar vari ledamöternas uppdrag består eller vad regeringen förvän- tar sig av dem. Vi har vidare kunnat konstatera att många av dagens lekmannastyrelser inte alltid ägnar sig åt sådana arbetsuppgifter som bör ankomma på ett högsta ledningsorgan. De ägnar istället en stor del av sin tid åt verkställighetsärenden. För övrigt gäller för många av dagens lekmannastyrelser att de inte själva väljer sina arbetsuppgifter. Det gör verkschefen. Vi har också kunnat konstatera att många av dagens lek- mannastyrelser är sammansatta på ett sätt som mer bygger på represen- tation för olika intressen än på regeringens och myndigheternas behov av speciellt utvalda personer med god kompetens inom erfarenhetsom- råden av betydelse för myndigheterna.

Vi har också kunnat konstatera att dagens verkschefer har en alltför smal rekryteringsbas. De rekryteras nästan samtliga från det egna depar- tementets verksamhetsområde. Det sätt på vilket dagens anställningsbe- stämmelser tillämpas bidrar inte till en önskvärd rörlighet bland verks- cheferna. Jämfört med näringslivet är växlingen på chefsposterna i stats- förvaltningen utomordentligt låg.

Avgörande för om en myndighet skall ha en styrelse eller ej är huru- vida regeringen i väsentlig omfattning har delegerat befogenheter till myndigheten vilka inrymmer en betydande handlingsfrihet för myndig- heten i dess uppgift att leda och ansvara för utvecklingen inom det egna verksamhetsområdet. Ett betydande mått av sådan handlingsfrihet har idag vissa myndigheter som tillämpar ramlagar eller som bedriver affärs- verksamhet. Om en delegering av ett mandat med en vidsträckt, öppen och opreciserad karaktär föreligger krävs det enligt vår mening att myndigheten leds av en styrelse som bär det fulla ansvaret inför regering- en och av vilken regeringen kan utkräva detta ansvar.

Om inte en delegering av denna omfattning och betydenhet föreligger finns det enligt vår mening inte heller något motiv för att ha en styrelse i ledningen för myndigheten. Det externa inflytande som ändå kan krävas för att förbättra sådana myndigheters verksamheter bör kanali- seras in via formellt rådgivande organ istället för genom ansvariga styrelser.

När det gäller att definiera arten av det externa inflytande som bör vara företrätt i en styrelse ansluter vi oss i vår terminologi till den som användes av förvaltningsutredningen i dess beskrivning av lekmanna- styrelsernas tillkomst, nämligen begreppen sakkunskap, medborgerligt omdöme och partsrepresentation. Vi är medvetna om att det inte alltid är lätt att ange en klar gräns mellan de olika begreppen. De är ändå värdefulla som vägledning för sammansättningen av en styrelse och val av personer till denna. Eftersom en styrelse är tillsatt på regeringens uppdrag för att förvalta ett mandat som regeringen har delegerat, bör endast sakkunskap och medborgerligt omdöme ligga till grund för valet av personer i en styrelse. Partsintressen bör endast vara företrädda i vad vi kallar en förhandlingsdelegation som regeringen kan inrätta i vissa myndigheter under styrelsen eller myndighetschefen.

Vi anvisar två organisatoriska modeller för en myndighets lednings- funktion. Den ena modellen är en styrelse med totalt ansvar. Den andra är en myndighetschef som bär hela ansvaret för verksamheten. Till stöd för en sådan myndighetschef bör normalt fmnas ett rådgivande organ.

I och med att styrelsemodellen är tänkt att kunna tillämpas på myn- digheter med olika slag av verksamhet kommer dess praktiska utform- ning i detalj att kunna variera mellan olika myndigheter. Vad som i första hand kan komma att variera är Styrelsernas sammansättning, ordförandenas bakgrund och kompetens samt verkschefernas ställning. Vi föreslår vidare att lokala personalföreträdare i samtliga typer av styrelse ges närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden men inte rätt att delta i besluten. Vi anvisar fyra olika slag av tillämpningar som leder till olika typer av styrelse. Vi anvisar också en femte tillämp- ning för mindre nämndmyndigheter och forskningsråd.

De olika typerna av styrelse är följande:

— Styrelse avsedd för myndigheter som bedriver affärsverksamhet och som därvid har stor handlingsfrihet Koncernstyrelse avsedd för affärsverk som förvaltar bolag — Styrelse avsedd för myndigheter som tillämpar ramlag och vissa andra tillsynsmyndigheter inom centrala politikområden

— Styrelse avsedd för myndigheter som utan detaljstyrning fördelar stora anslag eller bedriver starkt specialiserad verksamhet — Nämnd 1 mindre nämndmyndigheter samt forskningsråd.

Räden kan ha två uppgifter. Antingen skall ett råd tillföra expertkun- skap till en myndighets verksamhet eller också skall det utöva insyn över en myndighets verksamhet. I vissa fall kan dessa uppgifter förenas i ett och samma råd. Ett råd som i första hand skall utöva insyn bör finnas i myndigheter utan styrelse vilkas verksamhet riktar sig mot enskilda, företag eller kommuner.

Den formella skillnaden mellan råden och dagens lekmannastyrelser är att ansvarsförhållandena för råden är klara. Detta underlättar deras möjligheter att agera. Den reella skillnaden blir därmed att ett råd kan ägna sig åt en myndighets externa frågor på ett bättre och friare sätt än vad dagens lekmannastyrelser normalt gör.

Vissa myndigheter verkar inom sektorer inom vilka det finns motstå- ende och väldefinierade partsgrupperingar. Det gäller framför allt vissa myndigheter inom jordbruks- och arbetsmarknadssektorerna. Ifråga om sådana myndigheters verksamhet kan det ligga i statsmakternas intreSSe att de motstående intressena genom förhandlingar bryts mot varandra och jämkas samman inom myndighetens ram. Eftersom partsintressen inte bör vara företrädda i en myndighets styrelse och eftersom den här typen av arbetsuppgifter oftast inte ligger i linje med vad en styrelse i vår bemärkelse bör ägna sig åt, anser vi att myndigheter av det här slaget, efter statsmakternas prövning, under ledningsfunktionen bör förses med en särskild partssammansatt förhandlingsdelegation. Besluten är det dock myndigheten som skall fatta efter förslag av delegationen.

En myndighetschefi en stor eller medelstor myndighet bör, oavsett modell för ledningsfunktionen, samla sina närmast underlydande chefer i en direktion. Direktionen, som kan anses vara en modern variant av den gamla ämbetsmannastyrelsen, bör ha en informell status och en rådgivande funktion. Denna bör inte vara reglerad utan det bör ankom- ma på varje verkschef att själv utforma direktionens rådgivande verk- samhet. Direktionens rådgivande verksamhet bör koncentreras till frå- gor av stor betydelse för den verkställande funktionen och frågor som bör avgöras på rent professionell grund, tex remisser. I vissa typer av ärenden där rättssäkerhetskravet är särskilt starkt bör dock direktionen kunna fatta kollektiva beslut och därmed utgöra en form av ämbetsman- nakollegium. Detta kan t ex gälla disciplinärenden men kan också gälla besvärsärenden. I de fall en direktion skall ha beslutsbefogenheter bör detta fmnas reglerat i myndighetens instruktion.

Vi föreslår ett antal åtgärder vad gäller rekryteringen av verkschefer, rörligheten i verkschefsbefattningarna och verkschefernas förordnan- den. Förslagen syftar till att öka regeringens handlingsfrihet i chefsvalet men också till att tillvarata verkschefernas intresse av ökad rörlighet med bibehållen anställningstrygghet.

När det gäller rekryteringen av verkschefer föreslår vi att styrelseord- föranden där sådan finns medverkar och lämnar förslag till regeringen på ny verkschef. Också inför omförordnande av myndighetschef bör

styrelseordföranden höras. Utnämningar av nya verkschefer bör göras så tidigt som möjligt.

Förordnandetiden för verkscheferna bör också i fortsättningen vara sex år med i normalfallet möjlighet till omförordnande. Ingen verks- chef bör dock sitta längre än 18 år. Varje omförordnande förutsätts vidare föregås av en prövning av vederbörandes förutsättningar att leda myndigheten under ytterligare en förordnandeperiod.

För att ytterligare stimulera rörligheten bland verkscheferna och för att tillmötesgå klart uttalade önskemål från nu sittande verkschefer föreslår vi att en verkschef vid omförordnande skall kunna förordnas för kortare tid än sex år eller fullgöra de sista tre åren av den andra sexåriga förordnandeperioden i annan befattning. Är möjligheten med övergång till annan befattning inte lämplig, bör avgång med pension möjliggöras på villkor som är bättre än de som gäller idag vid avbrytande av förord- nandeperioden. Vi pekar på möjligheterna att låta en verkschef bli chef för en annan myndighet, att fullgöra uppdrag som ordförande i en annan myndighets styrelse, att arbeta som utredare åt regeringen eller att tjänst- göra i regeringskansliet. Den tekniska lösning vi funnit för att regeringen skall ha möjlighet att öka rörligheten är att regeringen ges rätt att vid behov inrätta ett antal generaldirektörstjänster i regeringskansliet.

Vi föreslår vidare för att lösa uppkommande krissituationer att verks- chefer även under löpande förordnandeperiod skall kunna förflyttas till annan tjänst. Vid affärsverken måste regeringen vid behov dessutom kunna entlediga verkschefen under löpande förordnandeperiod.

För tjänsterna som verkschefens närmast underställda chefer, i första hand överdirektör och avdelningschefer, föreslår vi för alla myndigheter med styrelse att denna skall lämna förslag till regeringen på vem som bör förordnas. För affärsverkens del föreslår vi att styrelsen själv får tillsätta också detta slag av tjänster med undantag för förordnande av general- direktörens ställföreträdare, som bör meddelas av regeringen efter för- slag av styrelsen. Vi föreslår vidare att dessa chefstjänstemän, i den mån de anställs med förordnande på bestämd tid, skall kunna förflyttas respektive entledigas på samma sätt som verkscheferna.

Vi välkomnar pågående arbete i de större myndigheterna att öka rörligheten också på andra chefsbefattningar.

4. Praktiska konsekvenser

Vi har också ansett det vara vår uppgift att klargöra vilka praktiska konsekvenser ett genomförande av våra förslag både beträffande effek- tivare direkta styrmetoder och beträffande förändrade verksledningar bör få för regeringskansliet och för enskilda myndigheter.

Regeringskansliet

Införandet av den förändrade budgetprocessen föreslår vi skall anfört- ros en grupp med representanter för civil- och finansdepartementen

samt berörda fackdepartement. Våra förslag att regeringen och dess kansli bättre än hittills skall utnyttja experter från vissa av stabsmyndig- heterna under civildepartementet förutsätter att en interdepartemental arbetsgrupp har fortlöpande kontakter med cheferna för stabsmyndig- heterna.

Vissa stabsmyndigheter

Vi anser att regeringen bör utnyttja vissa av sina stabsmyndigheter (statskontoret, RRV, SAMN, SIPU och SAV) effektivare och att dessa därför bör samplanera delar av sin verksamhet. Vidare bör våra rekom- mendationer och förslag rörande den statliga revisionen få konsekvenser för RRVs programindelning och organisation. Den av oss föreslagna utredningen om revisionskontoren bör även få i uppdrag att lägga fram förslag till ny programindelning vid RRV.

Länsstyrelserna

När det gäller länsstyrelsens ledningsfunktion har vi i vår analys av styrelsens roll, ansvar och befogenheter kunnat konstatera följande.

Den ställning i makt- och ansvarskedjan, som enligt vår mening bör känneteckna en myndighetsstyrelse, låter sig inte konsekvent tillämpas beträffande länsstyrelsens styrelse. Den särskiljer sig bl a i ansvarshän- seende. Det förhållandet att staten har uppdragit åt landstinget att såsom valkorporation välja samtliga ledamöter utom ordföranden innebär att regeringen saknar förutsättningarna för strikt ansvarsutkrävande. Rege- ringen kan, enligt vår bedömning, kräva ut ansvar endast av den av regeringen utsedda ordföranden i styrelsen, landshövdingen.

De hänsyn, som enligt vår mening måste tas till detta särdrag, måste bedömas med utgångspunkt från länsstyrelsens ställning och funktion. Av stor betydelse är därvid den försöksverksamhet med samordnad länsförvaltningi Norrbottens län som föreslås av regeringen i en nyligen avlämnad proposition.

Utbildning

Väsentliga delar av våra förslag kan genomföras och får effekt först om av förslagen berörda personer utbildas/informeras om beslutade för- ändringars syften och innebörd. Vi föreslår därför att en första introduk- tionsutbildning ges till företrädare för regeringskansliet, samtliga styrel- seledamöter samt verkschefer och deras närmaste medarbetare. Utbildningen föreslås genomföras som myndighetsvisa seminarier för myndigheternas personal och som departementsvisa seminarier för re- geringskansliet och den politiska ledningen. Varje seminarium beräknas behöva omfatta ca en och en halv dag. Vi föreslår att utbildningen genomförs successivt. Vidare föreslår vi att gemensamma budgetkonfe-

renser mellan departementsledning och myndigheter anordnas som upptakt till arbetet med flerårsbudgeteringen.

Eftersom ett genomförande av många av de förändringar som vi föreslår får konsekvenser också för arbetet i riksdagen, förutsätter vi att berörda utskott och utskottskanslier erbjuds erforderlig information.

För nyutnämnda ordförande och ledamöter i styrelser och råd föreslår vi att det fortlöpande anordnas seminarier så att dessa får samma grund att stå på för sitt arbete i styrelserna och råden som de som deltar i den första introduktionsutbildningen.

För att tillgodose utbildningsbehovet för nyutnämnda verkschefer föreslår vi att verkschefsutbildningen genomförs enligt tidigare mönster, dock i avkortad form.

Slutligen föreslår vi att återkommande utbildning ges åt verksledning- arna om viktigare förändringari regeringens och myndigheternas verk- samhet.

Genomförande

Våra förslag rörande regeringens direkta styrning av myndigheterna bör genomföras så snart som möjligt. I fråga om omläggningen av budget- processen har inom regeringskansliet redan förändringar vidtagits som ligger i linje med de förslag vi lägger fram. I princip bör det nya synsättet med flerårsperspektiv i stället för ettårsperspektiv kunna tillämpas på alla statliga myndigheter, centrala, regionala och lokala.

Våra förslag om ändringar i myndigheternas ledningsfunktioner berör endast centrala myndigheter. Vi föreslår att styrelse i egentlig mening införs i affärsverken, fyra uppdragsmyndigheter samt ytterligare tre myn- digheter, sammanlagt 14 myndigheter. Beträffande åtta forskningsråd och nämnder medför våra förslag inte någon ändring i praktiken efter- som det kollektiva beslutsorganet i dessa myndigheter redan idag har motsvarande formella ansvar som en styrelse. Vi föreslår vidare att fyra stabsmyndigheter under civildepartementet, sex myndigheter under för- svarsdepartementet, tre statsinterna servicemyndigheter samt ytterligare tolv myndigheter, sammanlagt 25 myndigheter skall ledas av myndig- hetschefen i de flesta fall med stöd av ett råd. I fråga om övriga stora och medelstora myndigheter på central nivå, det rör sig om 35—40 myndig- heter, föreslår vi att våra modeller för ledningsfunktionen prövas på tio myndigheter under tre år, varefter effekterna utvärderas. Fem myndig- heter förses med styrelse medan fem myndigheter på försök leds av myndighetchefen med stöd av ett råd.

Vi föreslår att förändringarna genomförs och att försöksverksamheten påbörjas under budgetåret 1986/87. Utvärderingen av försöken bör göras i samband med utvärderingen av försöken med samordnad läns- förvaltning enligt prop 1985/865.

I fråga om de 25—30 myndigheter som inte kommer att omfattas av försöksverksamheten föreslår vi att de tills vidare behåller sin nuvarande ledningsfunktion, dvs i de allra flesta fall verkschef med lekmannasty— relse, i avvaktan på utvärderingen av de nya ledningsfunktionerna i de tio myndigheterna.

Dock anser vi att under alla förhållanden våra förslag rörande verks- chefstjänsterna bör genomföras för samtliga berörda myndigheter så snart som möjligt, dock senast när gällande förordnanden utlöper för tjänsternas nuvarande innehavare.

Kostnader

Kostnaderna för ett genomförande av våra förslag är självfallet svåra att uppskatta. De effektivitetsvinster — ordet effektivitet då taget i vid mening — statsmakterna kan inhösta kan ingen mäta i reda pengar. Vidare är det omöjligt att bedöma hur mycket nu utgående anslagsmedel kan reduceras i samband med ett förverkligande av våra förslag. Vi har emellertid gjort schablonmässiga uppskattningar av de merkostnader som uppkommer vid ett förverkligande av våra förslag. Den ökningen stannar vid förhållandevis blygsamma 18 milj kr per år.

5. Rekommendationer och konkreta förslag

1 det följande anges kapitel för kapitel de rekommendationer och kon- kreta förslag som vi lägger fram i detta huvudbetänkande. Motsvarande rekommendationer och konkreta förslag beträffande affärsverken och deras företag redovisas i sammanfattningen i betänkandet Affärsverken och deras företag. I fråga om de konstitutionella frågorna anser vi (kapitel 1) att regeringsformen ger regeringen tillräckliga befogenheter att styra de statliga myndigheterna — att folkstyrelsekommittén bör behandla de oklarheter om spörs- målsinstitutets rätta innebörd som gäller förhållandet mellan re- geringen och de statliga myndigheterna.

I fråga om regeringens styrning av myndigheterna viaföreskrifterrekom- menderar vi (kapitel 2)

— att ramlagar och andra normer av ramkaraktär underkastas regel- bundna omprövningar av berörda myndigheter och/eller att eko- nomiska ramar fastställs för tillämpningen — att normöversyner inleds inom fler departementsområden än för närvarande och att regelförenklingsarbetet och strävan efter av- reglering intensifieras i regeringskansliet — att departementen och statsrådsberedningen prioriterar arbetet med att följa upp propositionerna 1983/84:119 om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd och 1983/ 84:120 om regeringens befattning med besvärsärenden — att statskontoret och RRV engageras i utvärderingen av ramnormer samt i regelförenklingsarbetet.

I fråga om regeringens direkta styrning av myndigheterna via budgetpro- cessen rekommenderar vi (kapitel 3) — att ettårsperspektivet i budgetprocessen ersätts med ett flerårsper- spektiv

— att varje myndighet i normalfallet åläggs att vart tredje år lämna ett underlag för statsmakternas beslut om verksamheten under en kommande treårsperiod. Underlaget bör utgöras av en analys av den pågående verksamheten och av förslag till förändringar i verksamheten — att regeringen utfärdar myndighetsspecifika direktiv för arbetet med att ta fram detta beslutsunderlag. Vid utarbetandet av dessa anvisningar bör regeringen utnyttja förvaltningskunnandet inom statskontoret och RRV

— att myndigheterna vart tredje år lämnar anslagsframställningar avseende en treårsperiod för förvaltningsanslagen att myndigheternai sina anslagsframställningar för treårsperio- den med utgångspunkt i särskilda direktiv från regeringen även behandlar de transferingssystem m in som de administrerar, den tillsynsverksamhet de bedriver samt de ramnormer som finns inom respektive verksamhetsområde och den normeringsverk- samhet de bedriver att regering och riksdag fastställer riktlinjer för hur verksamheten bör förändras under kommande treårsperiod — att myndigheterna för de två mellanliggande åren i treårscykeln avger en förenklad anslagsframställning om inte regeringen för något av myndighetens verksamhetsområden har givit direktiv om annat

—— att bemyndiganden och ramar ifråga om större investeringar in- nefattas i rullande treåriga investeringsplaner — att RRV och statskontoret biträder vid regeringskansliets behand- ling av myndigheternas anslagsframställningar att det obligatoriska bokslutet varje budgetår kompletteras med en verksamhetsberättelse till en komplett årsredovisning att RRV utarbetar mallar för hur verksamhetsberättelsen bör ut- formas för olika typer av myndigheter att myndigheter med fastställda fleråriga budgetramar bemyndi- gas föra över medel på förvaltningsanslagen mellan budgetåren att för sådana myndigheter regeringen fastställer den organisato- riska grundstrukturen (avdelningsindelningen eller motsvarande) inom vilken myndigheten ges möjlighet till ändrad byrå- eller enhetsindelning under perioden — att för sådana myndigheter endast avdelningschefer samt högre tjänster, dvs överdirektör (motsvarande) tillsätts av regeringen

medan myndigheten själv svarar för övriga utnämningar under treårsperioden.

I fråga om revisionen rekommenderar vi (kapitel 4)

— att RRV ges i uppdrag att leda redovisningsrevisionen vid de statliga myndigheterna och att de nuvarande revisionskontoren inlemmas i RRVs organisation att en utredning tillsätts för att behandla de organisatoriska kon- sekvenserna av denna förändring och hur omorganisationen skall genomföras

att den förvaltningsrevision som sker inom RRV i ökad utsträck-

ning bör styras av regeringen.

I fråga om informella kontakter rekommenderar vi (kapitel 5) att de informella kontakterna mellan statsråden och regerings-

kansliets tjänstemän samt myndigheterna utvecklas.

I fråga om myndigheternas ledningsfunktioner rekommenderar vi (kapi- tel 8) att regeringen vid översyner av myndigheternas ledningsfunktio-

ner tillämpar de av oss föreslagna principerna för utformningen av ledningsfunktionen i centrala statliga myndigheter

— att regeringen, i de fall en myndighet inte bör ledas av en styrelse,

i normalfallet förser myndigheten med ett råd att regeringen, i de fall en myndighet bör svara för förhandlings-

uppgifterinrättar en särskild förhandlingsdelegation under myn— dighetens ledning med representanter för de partsintressen som är särskilt berörda.

I fråga om myndighetsstyrelserna rekommenderar vi (kapitel 9) — att regeringen ger styrelserna hela ansvaret för verksamheten inför

regeringen, dvs ansvar både för att uppgifterna fullgörs och det ekonomiska resultatansvaret samt att regeringen aktivt följer upp styrelsernas ansvar och -— vid behov -— utkräver det att regeringen för de enskilda ledamöterna preciserar styrelseupp- dragens innebörd att styrelserna avdelar de resurser de anser sig behöva för sin verksamhet att styrelserna i första hand ägnar sig åt frågor om övergripande riktlinjer eller enskilda beslut med starkt styrande verkan, tex policyfrågor, budgetfrågor, servicenivåfrågor, interna organisa- tionsfrågor inklusive chefsutnämningar, samt viktigare verkstäl- lighetsärenden att styrelserna normalt inte behandlar remisser att regeringen vid val av styrelseledamöter i första hand ser till person och inte till organisation att partsintressen inte skall vara företrädda i myndigheternas sty- relser att styrelser i centrala myndigheter normalt inte bör bestå av mer än tio ledamöter att regeringen utser styrelseordförande särskilt att verkscheferna ex officio är styrelseledamöter att en verkschef inte utses till styrelseordförande eller vice ordfö- rande i styrelsen för den egna myndigheten annat än i undantags- fall att andelen kvinnor bland styrelseledamöter ökas att mandatperioden för styrelseledamöter normalt blir tre år att styrelsernas ordförande ställer sina platser till förfogande vid regeringsskifte

— att företrädare för lokal personalorganisation ges närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden — att dagens arvoden till ordförande och ledamöter i centrala myn- digheters styrelserjusteras med hänsyn tagen till de nya kraven på ansvar och kvalifikationer — att regeringen endast undantagsvis förordnar ersättare för leda- möter i centrala myndigheters styrelser och råd.

I fråga om instruktionsreglerade råd rekommenderar vi (kapitel 9)

— att regeringen i myndigheternas instruktioner tillförsäkrar råden rätten att yttra sig över vissa av myndigheternas beslut, rätten att få yttrandet bifogat beslutet, rätten att få information samt rätten att få resurser avdelade inför rådens behandling av ärenden att regeringen i instruktionerna anger att råden i första hand bör få och ge information i frågor av väsentlig betydelse för myndig- heternas externa verksamhet att verkscheferna som regel är ordförande i råden, dock att i ett råd med huvudsakligen insynsuppgifter annan än verkschefen utses till ordförande.

I fråga om verkschefer och närmast underställda chefer rekommenderar vi (kapitel 10)

— att genom medverkan av styrelseordförande och genom insatser inom regeringskansliet kandidater till chefsbefattningar aktivt söks även utanför det egna verksamhetsområdet — att styrelseordföranden, där sådan finns, lämnar förslag till rege- ringen vid ny- eller omförordnaden på tjänst som verkschef att chefsutnämningar görs så tidigt som möjligt och att nytillträ- dande verkschefer ges tid till introduktion och inskolning i upp- giften att första förordnandeperioden normalt omfattar sex år och att en bedömning därefter görs av vederbörandes lämplighet att leda myndigheten under ytterligare en period — att en andra förordnandeperiod kan bestämmas till kortare tid än sex år

— att det, om också den andra förordnandeperioden bestäms till sex år, skall vara möjligt att övergå till annan tjänst eller att avgå med pension efter tre år att verkschef inte skall kunna tjänstgöra i mer än 18 år — att regeringen begär bemyndigande av riksdagen att vid behov få inrätta tjänster som generaldirektör i regeringskansliet att regeringen begär vidsträcktare bemyndigande av riksdagen än de som gäller idag ifråga om tillämpningen av förordningen om förordnandepension — att den nuvarande 55-årsregeln vid beräkning av förordnandepen- sion slopas och att istället nuvarande samordningsregler av pen- sion och inkomster från statlig tjänst utvidgas att även gälla in- komster från kommunal eller privat tjänst

att bestämmelse om förflyttningsskyldighet införs i lagen om of- fentlig anställning för verkschefer med förordnande på bestämd tid att föreslagna ändringar vad gäller tillämpningen av förordningen om förordnandepension och bestämmelsen om förflyttningsskyl- dighet också skall gälla andra ordinarie tjänster med förordnande på bestämd tid, dvs i första hand tjänster som överdirektör och vissa tjänster som avdelningschef. För affärsverkens del skall även bestämmelserna om entledigande tillämpas för tjänster av detta slag.

I fråga om praktiska konsekvenser för vissa stabsmyndigheter av våra rekommendationer förordas (kapitel 12)

— att regeringen beslutar om att delar av verksamhetsplaneringen inom RRV, statskontoret, SIPU, SAMN och SAV sker gemensamt och i nära kontakt med företrädare för regeringskansliet — attRRV ges en ny programindelning. Den föreslagna utredningen om revisionskontoren (se att-sats sid 25) bör få i uppdrag att även lägga fram förslag till ny programindelning.

I fråga om utbildning förordas (kapitel 14)

att verksledningarna och representanter för regeringskansliet ges information och utbildning om de förändringar som ett genomfö- rande av våra förslag kan föranleda — att budgetkonferenser ordnas som upptakt till arbetet med myn- digheternas flerårsbudgetering — att nyutnämnda styrelse- och rådsledamöter erhåller introduk- tionsutbildning — att verkschefsutbildning ges åt nyutnämnda verkschefer att en vart tredje år återkommande utbildning ges till verksled- ningarna om viktigare ändringar i regeringens och myndigheter- nas verksamhet.

I fråga om genomförandet av våra rekommendationer och förslag föror- das (kapitel 15)

— att rekommendationer och förslag rörande regeringens direkta styrning genomförs snarast möjligt för samtliga statliga myndig- heter att styrelse införs i sammanlagt 14 angivna myndigheter och att sammanlagt 25 angivna myndigheterskall ledas av myndighetsche- fen, i de flesta fall med stöd av ett råd — att ifråga om övriga centrala myndigheter fem förses med styrelse på försök medan fem försöksvis skall ledas av myndighetschefen med stöd av ett råd. Försöken ide sammanlagt tio myndigheterna skall utvärderas efter tre år — att resterande 25—30 stora och medelstora centrala myndigheter tills vidare behåller sin nuvarande ledningsfunktion, i de allra flesta fall verkschef med lekmannastyrelse, i avvaktan på utvär- dering av försöken.

I fråga om kostnaderna för rekommendationernas och förslagens ge- nomförande förordas (kapitel 16) — att olika berörda anslag räknas upp med erforderliga belopp, dock att den totala merkostnaden begränsas till storleksordningen 18 milj kronor per år.

.!

1 Utgångspunkter

1.1. Uppdraget

Verksledningskommitten tillkallades för att utreda frågan om ledningen av de statliga myndigheterna. En huvudanledning var enligt direktiven (bilaga 1) att vi idag har i stort sett samma typ av ledning av de statliga myndigheterna som vi hade innan den offentliga förvaltningen började växa under de senaste decennierna, trots att myndigheternas roll delvis ändrats. Tidigare hade förvaltningen främst att avgöra ärenden som gällde medborgarnas rättigheter och skyldigheter i förhållande till var- andra eller till samhället. Nu skall många myndigheter i stället tillhan- dahålla tjänster och ekonomiskt stöd till medborgare och företag, dvs de skall fördela välfärd.

Direktiven till kommittén betonar att ett grundläggande krav på den offentliga förvaltningen är att den fungerar som ett effektivt redskap för att förverkliga riksdagens och regeringens intentioner. Att de krympan- de ekonomiska ramarna för den offentliga verksamheten ökar detta effektivitetskrav framhålls också. Men samtidigt pekar direktiven på det angelägna i att förena en effektiv organisation med en verksamhet som så väl som möjligt anpassas till behoven hos dem som myndigheterna skall tjäna. Dessutom framhålls att förvaltningen skall vara organiserad på ett sådant sätt att verksamheten snabbt kan anpassas till förändrade situationer.

Avgörande för hur väl förvaltningen skall kunna leva upp till dessa krav är, anger direktiven, bl a frågan om hur myndigheternas ledning är organiserad. Kommittén har därför haft som en huvuduppgift att besva- ra denna fråga. Enligt direktiven bör man ha olika typ av ledningsfunk- tion för olika slag av myndigheter.

Även när det gäller verkschefernas ställning har kommittén haft att överväga om man bör ha olika modeller för olika slag av myndigheter. Vidare framhålls i direktiven det angelägna i att verkscheferna har en stark ställning när det gäller att leda och organisera arbetet internt inom myndigheten. Det har även hört till utredningsuppdraget att undersöka möjligheterna att åstadkomma en ökad rörlighet bland verkscheferna och en bredare rekrytering till verkschefsposterna. Kommittén har också haft att utreda hur man skall lösa de problem som uppkommer om en chef visar sig mindre lämplig för sin befattning.

Kommittén har vidare haft till uppgift att pröva frågan om regeringen

kan styra myndigheterna på ett bättre och smidigare sätt än idag, genom mindre trubbiga former för tillkännagivanden och genom nya kontakt- former.

Kommitténs uppdrag kan således grupperas i två huvudområden. Det ena — minst utvecklat i direktiven — avser regeringens direkta styrning av de statliga myndigheterna. Det andra handlar om ledningsfunktionen inom myndigheterna. De två huvudområdena har självfallet ett starkt inbördes samband.

I slutskedet av kommitténs arbete har regeringen till riksdagen över- lämnat en skrivelse (1984/85:202) om den offentliga sektorns förnyelse. I denna skrivelse behandlas bl a flertalet av de frågor som omfattas av kommitténs direktiv. På åtskilliga ställen i skrivelsen erinras om verks- ledningskommitténs arbete. Kommittén redovisar i detta betänkande de viktigaste uttalandena i regeringsskrivelsen som har samband med kom- mitténs överväganden och förslag.

1.2. Förvaltningsutredningens analyser

Förvaltningsutredningen ägnar slutbetänkandet (SOU 1983:39) Politisk styrning — administrativ självständighet främst åt att diskutera den offentliga sektorns styrbarhet. Den parlamentariskt sammansatta utred- ningen konstaterar i ett i alla delar enigt betänkande att ämbetsverkens självständighet har ett relativt svagt stöd i grundlagarna och att det från konstitutionella utgångspunter inte finns några oöverstigliga hinder för en mycket omfattande och detaljerad styrning av den statliga förvalt- ningen.

En rad tendenser i samhällsutvecklingen har emellertid enligt utred- ningen medverkat till att begränsa den styrning av den statliga sektorn som utgår från riksdag och regering. Utredningen anser sig kunna urskil- ja fyra typer av sådana tendenser.

För det första är verksamhetens tillväxt en viktig orsak till förvaltning- ens tilltagande självständighet. Förvaltningsmyndigheterna har vuxit i antal och omfång, åtgärdsregistret har breddats, arbetsmetoderna har förfinats och många uppgifter har decentraliserats. Det är därvid följan- de tendenser som haft särskild inverkan ur styrsynpunkt; avspjälknin- gen av uppgifter från departementen, inrättande av nya myndigheter, delegering till myndigheterna samt det växande bruket av ramlagstift- ning och rambudgetering.

För det andra har tjänstemännens växande kompetens i såväl rättsligt som kunskapsmässigt hänseende skapat förutsättningar för en relativt sett mer självständig statsförvaltning. Å ena sidan har den legala kom— petensen stärkts genom att vissa rättsförhållanden mellan arbetsgivare och arbetstagare har reviderats. Å andra sidan har den kunskapsmässiga kompetensen förstärkts genom att en mängd olika statliga tjänster nu- mera förutsätter bredare och djupare yrkeskvalifikationer.

Den tredje faktorn är det ökade inslaget av lekmannainflytande och framväxten av lekmannastyrelser.

För det fjärde har inflytandet från andra ”styrsubjekt” än riksdag och

regering ökat under senare år. En stor del av den statligt reglerade verksamheten bedrivs i kommunal regi. Andra statliga uppgifter fullgörs av andra och mer oberoende organ än myndigheter. En tredje typ av samhällspåverkan utgör den marknadsstyrning som är av stor betydelse för affärsverken och myndigheter med uppdragsverksamhet.

Utredningen framhåller att ett visst mått av administrativ självständig- het är både nyttigt och nödvändigt. Samtidigt förutsätter folkstyrelsen att statsförvaltningen arbetar i samstämmighet med riksdagens och rege- ringens intentioner. Blir den offentliga sektorn alltför svårstyrd hotas inte bara effektiviteten utan även legitimiteten i det demokratiska syste- met.

Vissa förbättringar av styrbarheten bör enligt utredningen kunna upp- nås genom en mer konsekvent tillämpning av grundtankarna i 1974 års RF. Vad som därvid ter sig angeläget är i första hand att oklarheten beträffande regeringens ansvar inför riksdagen och myndigheternas an- svar inför regeringen elimineras, att oklarheten rörande verksstyrelser- nas ställning, funktioner och uppgifter undanröjs samt att uppsikten över tillämpningen av föreskriftsmakten skärps.

Förvaltningsutredningen pekar — utan eget ställningstagande på tre olika tänkbara tillvägagångssätt för att stärka den demokratiska styrningen av förvaltningen: (1) att återföra beslutskompetens till den politiska sfären och stärka dess kapacitet, (2) att öka det politiska insla- get i förvaltningsmyndigheternas ledningsorgan, (3) att vidga samhälls- kontrollen underifrån genom kommunalisering eller ett ökat inslag av marknadsstyrning.

Av dessa tillvägagångssätt är det de två först nämnda som det ankom- mer på verksledningskommittén att behandla.

Beträffande den första vägen anför förvaltningsutredningen att det, om den vägen väljs, ter sig naturligt att återföra normgivningskompetens till de politiska organen genom atti mindre utsträckning utfärda ramla- gar" och delegera befogenheter till förvaltningsmyndigheterna, att förse riksdag och regering med större analytiska resurser samt att på vissa gränsavsnitt ompröva funktionsfördelningen mellan departement och myndigheter.

Den andra vågen förutsätter enligt förvaltningsutredningen ett star— kare politiskt inflytande genom förvaltningsmyndigheternas lednings- organ. Ett sådant kan ernåst ex genom att styrelserna i viktigare verk får en mera renodlat politisk sammansättning, att ordförandeposten i styrel- sen besätts av en annan än generaldirektören samt att arbetsformerna utvecklas på ett sådant sätt att ledamöternas reella inflytande ökar.

1.3. Mer fakta om dagens förhållanden

Det har i olika sammanhang konstaterats, bl a i yttrandena över förvalt- ningsutredningens slutbetänkande, att det saknas ett på verkliga förhål- landen grundat, heltäckande och aktuellt empiriskt material som belyser de faktiska relationerna mellan regeringen och myndigheterna. Vidare har man kunnat konstatera att det har funnits alltför få fakta som varit

sammanställda på ett enhetligt sätt om hur lekmannastyrelserna faktiskt fungerar. Kommitténs sekretariat har därför genomfört ett antal empi- riska studier i syfte att få fram en tydligare bild av dagens verklighet i dessa frågor. Studierna har syftat till att klarlägga hur styrelsearbetet faktiskt fungerar, bla i fråga om antal sammanträden, deltagande i styrelsearbetet, styrelsernas sammansättning m m. Vidare har studierna syftat till att belysa hur verkschef erna upplever regeringens sätt att styra myndigheterna och hur de ser på de olika styrmedlens effektivitet och på lekmannastyrelsernas medverkan i ledningen av myndigheterna. Studier- na har slutligen också avsett att belysa hur ledamöterna i styrelserna ser på sin egen och verkschefens roll i ledningen av myndigheterna. Styrelsele- damöterna har även fått ta ställning till en rad påståenden och förmodan- den rörande styrelserna som väckts i den rätt livliga diskussionen om lekmannastyrelserna som domänverksaffären och förvaltningsutredning- ens slutbetänkande gav upphov till.

Kommittén tillmäter resultaten av de empiriska studierna stor bety- delse för sin bedöming av vad som bör förändras i nuvarande ordning både ifråga om den direkta styrningen av myndigheterna och ifråga om ledningsfunktionernas utformning.

1.4. Tolkningen av vissa grundlagsbestämmelser

Innan kommittén mot bakgrund av direktiven och förvaltningsutred- ningens analyser av förvaltningens styrbarhet anger sin egen grundsyn på relationen mellan regeringen och de statliga myndigheterna finns det anledning att beröra vissa konstitutionella frågor som förvaltningsutred- ningen behandlat ganska utförligt.

Förvaltningsutredningens slutbetänkande har inte remissbehandlats på vanligt sätt. Däremot har betänkandet sänts ut för kännedom till ett antal myndigheter och personer som även lämnats tillfälle att inkomma med yttranden över betänkandet. Betänkandet och yttrandena har över- lämnats till verksledningskommittén för beaktande i utredningsarbetet.

Då en del kritiska synpunkter framförts i yttrandena i dessa för kom- mitténs utredningsarbete grundläggande frågor har det befunnits nöd- vändigt att till en början klargöra kommitténs uppfattning om hur grundlagens bestämmelser i dessa delar bör tolkas. Detta sker mot bak- grund av en analys av vad som sägs i förvaltningsutredningens slutbetän- kande och i de viktigaste yttrandena över betänkandet.

1.4.1. Myndigheternas lydnadsplikt och självständighet

Myndigheternas lydnadsplikt mot regeringen behandlas i RF 1 116 första stycket som har följande lydelse.

”Under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala ämbetsver- ken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under rege- ringen, om myndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är myn- dighet under riksdagen.”

Den viktigaste innebörden i detta stycke är att myndigheterna lyder under regeringen.

I RF har endast de viktigaste förvaltningsmyndigheterna räknats upp. I övrigt är förvaltningsorganisationen inte regleradi RF. Det har ansetts opraktiskt med en närmare reglering med hänsyn till den snabba utveck- ling som samhället befinner sig 1. Inte heller har det ansetts behövligt att i RF ange vilka uppgifter som ankommer på de särskilt uppräknade myndigheterna.

Lydnadsplikten innebär att myndigheterna är skyldiga att följa de direktiv som regeringen meddelar. Och detta gäller både generella före- skrifter och direktiv som meddelas för särskilda fall. Regeringens direk- tiv meddelas i skriftlig form.

När det gäller direktiv till myndigheterna — såväl generella som för särskilda fall — gäller att dessa inte får strida mot gällande rätt. Däremot föreligger inget hinder för regeringen att inom ramen för sin normgiv- ningskompetens ändra gällande rätt genom att utfärda nya bestämmel- ser som kanske tar sikte just på en aktuell situation. Regeringen kan också enligt RF 11:12 dispensera från sina egna föreskrifter.

Det tillkommer alltså regeringen att skriftligen meddela föreskrifter och andra direktiv till förvaltningsmyndigheterna. Ett enskilt statsråd har däremot inte någon egen rätt att föreskriva hur myndigheterna skall handla. Han eller hon handlar på regeringens uppdrag.

De statliga förvaltningsmyndigheterna har sedan länge en betydande självständighet. I RF finns emellertid endast ett fåtal bestämmelser som kan sägas gälla detta.

Av RF l:l framgår att den offentliga makten utövas under lagarna. Grundsatsen om all maktutövnings lagbundenhet har ansetts så viktig att den slagits fast redan i RFs inledande paragraf.

En annan självständighetsbestämmelse finns i RF 1 1:14. Paragrafen behandlar den s k lagprövningsrätten, dvs rätten och skyldigheten för myndigheterna att underlåta att tillämpa föreskrifter från bl a regeringen som strider mot en norm av högre valör. Denna rätt och skyldighet ”tar alltså över” den lydnadsplikt mot regeringen som myndigheterna har enligt RF 1116.

Enligt RF ll:8 får rättskipnings- eller förvaltningsuppgift ej fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller RO. Riksdagen kan alltså inte besluta i en förvaltningsangelägenhet som det enligt en författning ankommer på t ex en myndighet att besluta i.

Det kanske viktigaste stadgandet som gäller myndigheternas själv- ständighet återfinns emellertid i RF 1 1:7 som utgör en principiellt viktig inskränkning i regeringens möjligheter att styra sina myndigheter. Para- grafen har följande lydelse.

”Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.”

RF 1117 innebär ett förbud för bl a regeringen att blanda sig i den del av myndigheternas verksamhet som är speciellt känslig ur rättsskyddssyn-

punkt. Anledningen härtill är att myndigheternas självständiga och oberoende ställning har ansetts angelägen på detta område. De har här en domstolsliknande uppgift.

Det är viktigt att söka precisera vilken verksamhet som omfattas av RF 1 1 :7.

För det första avser paragrafen bara myndigheternas handläggning av sådana frågor som utgör ärenden i administrativ mening. Det betyder att myndigheternas s k faktiska handlande ligger helt inom ramen för rege- ringens bestämmanderätt. Som exempel på faktiskt handlande kan näm- nas rådgivning, vård, undervisning, byggande, transporter etc. Även planering, utredningsverksamhet etc hör ofta hit.

För det andra avser paragrafen bara sådana ärenden som rör myndig- hetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.

Vid myndighetsutövning är det fråga om en myndighets ensidiga avgörande i kraft av en maktbefogenhet i förhållande till medborgarna. Med myndighetsutövning mot enskild avses sålunda ”utövning av befo- genhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, discip- linär bestraffning eller annat jämförbart förhållande”. Med enskilda avses här såväl fysiska personer som privaträttsliga juridiska personer. Och med uttrycket kommun i RF ll:7 avses kommunen som offentlig- rättslig juridisk person, oberoende av i vilken form, dvs fullmäktige, nämnd etc, som kommunen uppträder och oberoende av om det gäller en primärkommun, en landstingskommun eller en kyrklig kommun.

Som exempel på ärenden som inte rör myndighetsutövning och som alltså faller utanför begränsningsregeln — kan nämnas sådana skaderegleringsärenden som förekommer hos bl a byggnadsstyrelsen och vägverket och där myndigheten företräder staten som part i ett civilrättsligt förhållande. I sådana ärenden får regeringen med andra ord utöva sin direktivrätt utan hinder av begränsningsregeln. När grundla- gen talar om sådana ärenden som rör tillämpning av lag, avses inte bara direkt tillämpning av lagbestämmelser utan också tillämpning av sådana verkställighetsföreskrifter till lagar som regeringen kan ha utfärdat med stöd av RF 8:13. Det ligger i sakens natur att de kanske flesta fallen av lagtillämpning samtidigt utgör myndighetsutövning. Men begränsning- en omfattar alltså även andra situationer av lagtillämpning än sådana som gäller myndighetsutövning. Som exempel kan nämnas tillämpning— en av procedurregler som finns i lag, t ex förvaltningslagens bestämmel- ser om inhämtande av remisser och om hur man överklagar.

Å andra sidan är att märka att det givetvis finns många ärendeslag som inte rör lagtillämpning, t ex tillämpning av sådana regeringsförfattning- ar som inte utgör verkställighetsföreskrifter till en lag.

Enligt ordalagen i RF ll:7 faller också sådana direktiv som inte är avgörande för myndighetens beslut utanför begränsningen. Det kan gälla t ex förfarandet i ett ärende, om det inte är reglerat i lag.

Som förvaltningsutredningen konstaterar i sitt slutbetänkande (s 45) syftar inte bestämmelserna i RF 11 :7 till att begränsa regeringens rätt att utfärda generella föreskrifter enligt reglerna i RE 8 kap utan syftar till att garantera förvaltningsmyndighets oberoende vid beslut i vissa enskilda

ärenden. Någon inskränkning i regeringens normgivningskompetens innebär alltså inte RF ll:7. Däremot får regeringen inte genom t ex ett formellt regeringsbeslut bestämma hur en viss myndighet skall avgöra ett visst konkret ärende som omfattas av RF 1 1:7.

Regeringen får således inte i ett enskilt ärende bestämma hur stort bidrag en myndighet under regeringen skall utge till en viss bidragssö- kande eller hur stort löneavdrag en viss anställd skall erhålla som discip- linpåföljd.

Detta hindrar naturligtvis inte att regeringen följer hur myndigheten tillämpar en viss föreskrift och sedan — om den anser det påkallat inom ramen för sin normgivningskompetens utfärdar nya bestämmelser i ämnet. Och detta gäller även om de nya bestämmelserna tar sikte just på en aktuell situation.

Regeringens möjlighet att styra myndigheterna är alltså begränsad, främst av bestämmelsen i RF ll:7. Frågan om hur stort område som i själva verket kvarstår för regeringen att styra inom tas upp i ett par yttranden över förvaltningsutredningens slutbetänkande.

Detta föranleder vissa kommentarer. I ett yttrande från Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet anförs följande:

"Med nuvarande extensiva uttolkning av begreppet myndighetsutövning och med lagreglering av snart sagt alla aktiviteter i samhället, är det tveksamt, om utredningens slutsats är korrekt. Vad finns, som inte faller inom de nämnda uttrycken? Utredningen själv kan redovisa områdena planering, prioritering, utredningsverksamhet, inre administrativ reglering samt faktisk verksamhet (märkligt nog faller faktisk verksamhet, som utgör myndighetsutövning, inte under RF 1 117). Men i fråga om faktisk verksamhet kan man fråga sig, hur denna skall kunna styras, och kan t ex utförandet av undervisning, vägarbete, läkarens operationer osv överhuvud styras? Planering, prioritering och utredningar är i sig verksamheter som används för att nå vissa mål —- t ex i den fysiska riksplanering- en — och utgör normalt inget självändamål för myndigheternas verksamhet (undantag t ex statistiska centralbyrån)”

Regeringsrädet Gustaf Petrén säger följande:

”Myndighetsutövningen mot enskild och mot kommun spelar en stor roll i rege— ringsarbetet och täcker kvantitativt vidsträckta områden av den offentliga förvalt- ningen. Det med hänsyn till regeringens styrning av förvaltningen intressanta torde ligga just inom fältet för myndighetsutövning eller eljest för tillämpning av lag. Utrymmet för regeringen att på dessa områden meddela generella normer som visserligen inte gäller enskilda fall men som är avsedda att styra förvaltnings- myndigheternas handläggning av dessa i viss riktning torde som också erfaren- heterna i praktiken visar — vara begränsat. Jag tror därför att utredningen har överskattat de praktiska möjligheterna att genom generella föreskrifter detaljstyra förvaltningsmyndigheters handlande vid avgörande av enskilda ärenden ini vissa riktningar. Möjligheter härtill finns givetvis, men de är inte alltid så lätta att begagna.”

Såväl i yttrandet från fakultetsnämnden som från Petrén synes menas att begreppen myndighetsutövning och lagtillämpningi RF 11 :7 begränsar området inom vilket regeringen kan styra på ett sådant sätt att detta i

praktiken blir ganska litet. Verksledningskommitten delar inte den upp- fattningen.

Utanför den verksamhet som rimligen kan täckas av begreppen myn- dighetsutövning och lagtillämpning i RF ll:7 ligger vidsträckta områ- den av den statliga verksamheten. Hit hör t ex hela den producerande verksamheten, dvs det mesta som bl a de affärsdrivande verken sysslar med. Men även andra myndigheter som t ex byggnadsstyrelsen bedriver sådan verksamhet. Allt detta fallet utanför RF l 1 :7. Även verksamheten hos regeringens s k stabsmyndigheter — statskontoret, RRV, SAV, Sl- PU, SAMN m fl — faller i stor utsträckning utanför begreppen myndig- hetsutövning och lagtillämpning. Det utredande, planerande och ratio- naliserande arbete som dessa myndigheter bedriver omfattas sålunda inte av begränsningsregeln i RF ll:7.

När det gäller begreppet lagtillämpning, bör på nytt erinras om att detta begrepp endast omfattar tillämpningen av lagar och regeringens verkställighetsföreskrifter till lagar. Tillämpning som grundar sig på andra regeringsförfattningar, främst inom den s k restkompetensen, samt föreskrifter som utfärdats av andra myndigheter ligger alltså till största delen utanför RF 1 1:7.

Av denna genomgång drar verksledningskommittén följande slutsatser av vikt för den fortsatta framställningen.

RF slår klart och entydigt fast regeringens beslutanderätt över myn- digheterna. Myndigheterna har att verkställa de beslut som regeringen fattar. Det förhållandet att myndigheterna har att på egen hand utan inblandning av regeringen eller någon annan besluta i vissa typer av ärenden ändrar inte på detta förhållande. Anser regeringen att de beslut som myndigheterna fattar i sådana ärenden strider mot sådana intentio- ner regeringen finner väsentliga, har regeringen möjlighet och anledning att själv eller via förslag till riksdagen ändra på de regler som gäller för berörda myndighetsbeslut.

Att gränsen för myndigheternas självständiga beslutsfattande inte är alldeles knivskarp i RF 1 127 innebär inte, som hävdats i vissa yttranden över förvaltningsutredningens slutbetänkande, att regeringens hand— lingsutrymme skulle vara starkt kringskuret av paragrafen. Utformning- en av paragarafen utgör alltså inte något motiv för passivitet från rege- ringens sida. Den oklarhet som kan finnas kan enligt kommitténs upp- fattning inte gärna undanröjas vare sig genom någon form av uppräk- ning i RF av vilka ärenden som hör hemma här eller på något annat sätt.

RFs regler, främst i 11:6—7, utgör därför enligt kommittén en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen själv finner önskvärt och lämpligt i varje särskild situation.

Enligt kommitténs uppfattning finns det alltså inte något skäl att t ex ändra utformningen av RF ] l :7. Till samma slutsats kommer experten i grundlagberedningen professor Nils Stjernquist i artikeln Regerar re- geringen över de centrala ämbetsverken? (Statsvetenskaplig tidskrift nr 3/1984 s 224).

1.4.2. S k spörsmål i riksdagen

Det s k spörsmålsinstitutet i riksdagen har en väsentlig betydelse vid bedömningen av myndigheternas självständighet. På denna punkt gior- de förvaltningsutredningen i sitt slutbetänkande ett kortfattat uttalande som inte direkt kommenterats i yttrandena över betänkandet. Eftersom frågan rör det konstitutionella förhållandet mellan regeringen och myn- di gheterna — och då verksledningskommittén kunnat konstatera att det råder en del oklarheter i frågan — behandlas även denna i detta sam-

manhang. RF 12:5 har följande lydelse:

"Riksdagsledamot får, enligt bestämmelser i riksdagsordningen, framställa inter- pellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteut- övning."

Interpellationer och frågor enligt 12:5 brukar sammanfattande benäm- nas spörsmål.

Uttrycket ”angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning” 1 12:5 tas upp av förvaltningsutredningen på följande sätt i slutbetänkandet (s 99).

”RF ll:7 har inte sällan tolkats som ett allmänt förbud för regeringen att uttala sig om förvaltningsmyndigheters beslut i enskilda frågor och RF 12:5, enligt vilken riksdagsledamot får framställa interpellation eller fråga till statsråd" i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning" har på motsvarande sätt givits en så snäv tolkning att alla enskilda förvaltningsbeslut bedömts falla utanför området för statsrådens tjänsteutövning. Sådana tolkningar har emellertid inget stöd i regeringsformen eller dess förarbeten."

Förvaltningsutredningen synes alltså mena att regeln i l 1 :7 medfört att även 12:5 i praktiken givits en alltför snäv tolkning.

Bakgrunden till spörsmålsinstitutet 1 12:5 är följande. Grundlagberedningen anför i sitt förslag till ny RF (SOU 1972:15 s 208) att interpellation eller fråga skall gälla det enskilda statsrådets, eller med beredningens terminologi, ministerns ämbetsutövning. Andra myn- digheters åtgärder och deras avgöranden av särskilda ärenden skulle enligt beredningen inte få göras till föremål för interpellation eller fråga. Denna skulle endast få gälla den befattning som ministern tagit eller borde ha tagit med ärendena eller med de föreskrifter som reglerar handläggningen av dem.

I förslaget till ny RO ansåg beredningen (SOU 1972:15 s 259) bl a att det av spörsmålsinstitutens karaktär av medel för politisk kontroll av regeringen från riksdagens sida skulle följa att andra myndigheters handläggning av särskilda fall skulle få granskas och beröras under interpellations- eller frågedebatt i den mån det behövdes för att belysa en påtalad åtgärd eller underlåtenhet från regeringens eller enskilt stats- råds sida, men endast så långt. Med tanke på den självständiga ställning i förhållande till regeringsmakten som förvaltningsmyndigheterna enligt förslaget skulle inta också fortsättningsvis, torde det enligt beredningen inte ofta finnas anledning att närmare uppehålla sig vid myndigheternas agerande.

1 grundlagspropositionen (prop 197390 5 428) förklarade sig föredra- ganden biträda vad beredningen föreslagit om spörsmålsinstitutet.

Spörsmålsinstitutet behandlasi 1981 års granskningsbetänkande (KU 1980/8lz25 s 19—23). KU redogör där bla för den inskränkning i statsrådens möjligheter att fritt uttala sig i svaren på spörsmål som följer av RF ll:7. När det gäller förhållandet mellan RF ll:7 och 12:5, kon- staterar utskottet att syftet med RF 12:5 i likhet med regeln i RF 1 127 är att skydda myndigheternas självständighet. Utskottet framhåller emel- lertid också att förarbetena till RF 12:5 synes ge ett mer långtgående skydd än RF ll:7.

Till grund för utskottets uttalanden — som godtogs av riksdagen (rskr 344) — ligger en utförlig kanslipromemoria som tagits in som bilaga till betänkandet. Utskottet kommenterar promemorian på bl a följande sätt.

"Den undersökning, som företagits av svaren på interpellationer och frågor under 1979/80 års riksmöte samt under hösten 1980, visar att statsråden i de undersökta fallen inte bara iakttar förbudet i 11 kap 75 RF utan också överhuvud taget undviker att uttala sig om verksamheten vid olika förvaltningmyndigheter. När det gäller spörsmål som på ett eller annat sätt berör handläggningen av ett ärende inom en förvaltningsmyndighet innehåller svaren inte i något fall en meningsytt- ring. Detta gäller oberoende av om förvaltningsmyndigheternas prövning av ärendet pågår eller är avslutad. Endast i fråga om spörsmål som gäller annat handlande av myndigheterna än prövning av ärenden förekommer det i ett par fall att statsrådet i svaret ger uttryck för en uppfattning. Undersökningens resultat synes således avspegla den mer restriktiva inställning till statsrådens rätt att uttala sig om myndigheternas verksamhet som kommer till uttryck i förarbetena till 12 kap 5 & RF.”

Det framgår alltså av KU-betänkandet att statsråden har varit synnerli- gen restriktiva med att yttra sig om myndigheternas åtgärder. RF ll:7 innebär rimligen inte att statsråden behöver iaktta fullt så stor återhåll- samhet. Men som KU framhåller förefaller förarbetena till RF 12:5 å andra sidan ge statsråden ett snävare handlingsutrymme än vad som skulle följa av RF ll:7.

Det är snarare förarbetena till RF 12:5 än regeln i RF ll:7 som kan anföras till försvar för att statsråden varit restriktiva vid besvarande av frågor som gällt myndigheternas agerande.

Grundlagberedningen torde i sina formuleringar i förslaget till ny RO ha utgått från en relativt stor självständighet för förvaltningsmyndighe- terna. Myndigheternas självständighet som sådan måste emellertid i första hand anses reglerad i RF 1 117. Logiken kräver att detta förhållan- de beaktas när man bedömer innehållet i RF 12:5. Vid den bedömningen måste man också hålla i minnet att regeringen enligt RF 126 ansvarar inför riksdagen för den statliga förvaltningen.

Mot bakgrund av vad som nu sagt borde statsråden kunna yttra sig om förvaltningsmyndigheternas åtgärder i större utsträckning än vad som anses vara lämpligt enligt KU 1980/81. Enligt kommitténs mening är det lämpligt att så sker. Regeringen ansvarar inför riksdagen för den statliga förvaltningen. Men detta ansvar innebär naturligtvis inte att statsråden i sina svar på spörsmål i riksdagen skall kommentera enskilda beslut som

myndigheterna fattat och som faller inom området för RF 1 1:7. Det kan i sådana situationer endast bli aktuellt med mycket allmänt hållna svar.

Det föreligger utan tvekan oklarheter om spörsmålsinstitutets rätta innebörd när det gäller förhållandet mellan regeringen och de statliga myndigheterna. Eftersom de regler som gäller för frågor och interpella- tioner fn behandlas av folkstyrelsekommittén (Ju 1984:05, Dir l984:23) anser verksledningskommittén att folkstyrelsekommittén bör söka undan- röja dessa oklarheter.

1.5. Kommitténs grundsyn

År 1979 fick den parlamentariskt förankrade förvaltningsutredningen tilläggsdirektiv att kartlägga de förändringar som skett i den statliga förvaltningens organisation och mot bakgrund härav beskriva och ana- lysera nu rådande förhållanden och problem i relationerna mellan rege- ring, riksdag och förvaltningsmyndigheterna. Bakgrunden var att KU under 1979/80 med anledning av några motioner i riksdagen uttryckt oro över att den statliga byråkratin blivit för okänslig för riksdagens och regeringens styrsignaler.

Sett i ett internationellt perspektiv var denna oro inte överraskande. Vetenskapsmän, samhällsdebattörer och politiker runt om i västvärlden hade under årtionden pekat på tendenser i samhällsutvecklingen som alla haft det gemensamt att de försvårar för de politiska makthavarna i industrivärldens demokratier att hålla den växande byråkratin stången. Den norska maktutredningen klarlade i flera betänkanden åren 1978— 82 att i det komplicerade mönster av samspel och motspel mellan demo- krati, marknad, intressebevakning och byråkrati som formar och för- ändrar de demokratiskt styrda staterna, är det särskilt viktigt att inte den demokratiska kraften försvagas ytterligare. Det är den ensam som ser till helheten och som kan hålla de andra krafterna stången.

De uttalanden från riksdagen som föranledde regeringen att ge för- valtningsutredningen de tilläggsdirektiv som låg till grund för utredning- ens slutbetänkande, innehållet i detta slutbetänkande samt många veten— skapliga analyser har ett och samma budskap: regeringens styrning av den statliga förvaltningen har successivt blivit allt mer ineffektiv.

Verksledningskommitten delar denna uppfattning om vad som hänt. Utöver vad förvaltningsutredningen sagt i frågan vill kommittén för egen del tillfoga följande synpunkter som förklaringar till att regeringens styrning av myndigheterna undan för undan försvagats.

Den statliga verksamhetens allt större komplexitet har lett till en ökad specialisering hos myndigheter och tjänstemän. Verksamheterna och de beslutsunderlag som når regeringen har därmed teknifierats. Också den samhälleliga utvecklingen i stort i ett modernt industrisamhälle som vårt medför med nödvändighet att de statliga åtgärderna blir alltmer specia- liserade och att utredningar och beslut alltmer uttrycks i tekniska termer. En allmän eller politisk skolning räcker inte längre för att kunna ta ställning i många frågor som de statliga myndigheterna har att hantera. Politikerna blir därmed i allt högre grad beroende av experter, som gör

sina bedömningar ur en vetenskaplig eller teknisk synvinkel, utan att väga in politiska krav och utan att ta hänsyn till helheten. Problemet från styrsynpunkt består emellertid också däri, att experterna sinsemellan sällan är ense om t ex samhällskonsekvenserna av det ena eller det andra handlingsalternativet. Visserligen är en sådan pluralism och konkurrens en ofrånkomlig del i en kunskapsutveckling. Men i beslutsögonblicket är beslutsfattaren föga betjänt av att konstatera den rådande oenigheten bland experterna.

Kommittén konstaterar att såväl riksdagen som förvaltningsutred- ningen, både i slutbetänkandet och i huvudbetänkandet (SOU 1979:61) Förnyelse genom omprövning, de intervjuade verkscheferna samt många forskare mot bakgrund av den konstaterade utvecklingen och dess konsekvenser för styrningens effektivitet påtalar behoven av att regeringens styrning av myndigheterna förstärks.

Kommitténs direktiv har samma grund. Därför inriktar kommittén sitt arbete på att föreslå åtgärder som dels kan förtydliga regeringens styr- signaler till den statliga förvaltningen, dels kan öka denna förvaltnings styrbarhet.

Kommittén är övertygad om att om arbetet kan bidra till att regering- ens relationer till de statliga myndigheterna förtydligas så har kommittén medverkat till en önskvärd förstärkning av det svenska folkstyret.

l kommitténs betänkanden behandlas uteslutande regeringens styr- ning av myndigheterna och deras verksamheter. Alla former av styrning av en myndighets verksamhet som andra än regeringen kan åstadkomma lämnas därhän. Sådan styrning kan tex olika allmänna eller speciella intressen åstadkomma genom kontakter med verksledning eller tjänste- män, en myndighets kunder genom sin efterfrågan och — inte minst press, radio och TV genom att ta upp någon förvaltningsfråga till offent- lig debatt.

Det har sagts i den offentliga debatten om regeringen och dess myn- digheter, att enda sättet för en regering att styra och kontrollera sina myndigheter effektivare är att göra den statliga sektorn mindre, dvs åstadkomma färre och mindre myndigheter med minskade uppgifter. Den statliga sektorn kommer dock för överskådlig framtid att ha ansvar för en så stor och komplicerad verksamhet att det, oavsett uppfattning om påståendets giltighet, finns anledning att pröva frågan om en mer preciserad styrning. Detta gäller oavsett vilka politiska partier som via riksdagen dikterar regeringens politiska inriktning och sammansättning.

När det gäller regeringens styrning av myndigheterna har kommittén att utgå från reglerna i nu gällande RF. Det är inte svårt att acceptera denna restriktion i kommitténs arbete. Tanken att ersätta självständiga myndigheter med ministerieförvaltning av centraleuropeisk typ är lätt att avvisa. Självständighet och integritet inom statsförvaltningen repre- senterar ett viktigt värde. Det viktiga för den politiska ledningen är att dessa goda egenskaper paras med lojalitet. Genom lyhördhet och flexibi- litet i hanteringen av frågorna från företrädare för både regering och förvaltning kan man, enligt kommitténs bestämda mening, uppnå goda resultat även i ett rörligare parlamentariskt system än det vi tidigare vande oss vid. 1 ett konfrontationsklimat kan utan tvivel en förvaltning,

uppbyggd på svenskt vis, lätt dras in i den politiska striden och konspi- ratoriskt anklagas för partiskhet. Det är naturligtvis inte möjligt att ge ett klart svar på frågan om förvaltningen i vårt land i dag är den förlängda arm för folkstyrelsen som den demokratiska teorin tilldelat den. Vi lever i ett spänningsfält mellan gårdagens planeringsfilosofi och dagens fri- hetsdebatt. Kommittén utgår emellertid från att den svenska modellen även framdeles ärfunktionsduglig.

De huvudmetoder för att förbättra styrningen som kommittén tar upp till prövning är några av dem som förvaltningsutredningen anvisar i sitt slutbetänkande och som också behandlas i kommitténs direktiv. Å ena sidan lägger kommittén därför fram förslag om att förbättra metoderna att som förvaltningsutredningen uttrycker det ”återföra beslutskompeten- sen till den politiska sfären”, dvs förslag till bättre metoder för direkt styrning från regeringens sida av den statliga förvaltningen. Å andra sidan lägger kommittén fram förslag som syftar till att — återigen med förvaltningsutredningens terminologi — ”öka det politiska inslaget i förvaltningsmyndigheternas ledning”, dvs förslag till att göra myndig- heterna mer styrbara, sett ur regeringens synvinkel. Detta kallar kom- mittén en metod att förbättra den indirekta styrningen av myndigheterna.

De principer kommittén därvid sökt tillämpa, kommitténs styrjilosoji, kan formuleras på följande sätt.

När det gäller den direkta styrningen behandlar kommittén i det följan- de de styrinstrument som främst behöver förbättras för att från regering- ens sida effektivare precisera myndigheternas verksamhetsinriktning. Kommittén behandlar i första hand regeringens föreskrifter och rege- ringens budgetstyrning av myndigheterna. Kommittén delar nämligen i fråga om dessa styrformer den uppfattningen som framförs på många håll, bl a i riksdagen, dels att statsmakterna kan och bör få bättre infor- mation om lagtillämpningens konsekvenser, dels att viktiga priorite- ringsbeslut, som på senare år i allt för stor utsträckning överlämnats till myndigheterna att själva fatta beslut om, kan och bör återföras till statsmakterna. Det senare kan ske genom att regering och riksdag anger klarare riktlinjer för hur verksamheten vid den enskilda myndigheten bör utvecklas.

I det sammanhanget behandlar kommittén också frågan om inte en minskad styrning från statsmakternas sida, i den meningen att detaljreg— leringen av myndigheternas verksamhet minskar i olika avseenden, bör kunna genomföras i takt med att den övergripande styrningen skärps. Kommittén känner inte den tvekan som ibland framförs att en sådan ökad delegering skulle motverka de huvudsyften som kommittén har med sina förslag i övrigt. Den uppmuntran till ökat ansvar som en minskad detaljreglering innebär är, förutsatt att de nyssnämnda preci— seringarna av regeringens beslut genomförs, en viktig metod att förbättra myndigheternas serviceverksamhet.

Alla viktiga styrsignaler och styrbeslut vis å vis en myndighet skall regeringen ge respektive fatta beslut om i enlighet med RFs bestämmel- ser för att de skall äga rättsverkan. Det betyder att regeringen kollektivt skall underrätta myndigheten i skriftlig form. Men förtydliganden, pre- ciseringar och bakgrundsinformation kan och bör i större omfattning än

nu ges genom informella kontakter mellan berörda statsråd och deras departementstjänstemän, å ena sidan, och berörda myndighetsledningar och andra personer vid myndigheterna, å den andra. I detta att muntlig information om olika regeringsbesluts bakgrund och innebörd bör öka ligger inte att de berörda myndigheternas ansvar vare sig formellt eller moraliskt minskar i det konkreta fallet. Ansvaret är och förblir beroende av de skriftliga dokument som utfärdats av regeringen och som ligger till grund för myndigheternas konkreta handlande i varje särskilt fall.

Kommittén fäster stor vikt vid att en förbättrad uppföljning och revision av utfallet av myndigheternas verksamhet kommer till stånd. Den för- bättringen är en av förutsättningarna för att de önskvärda precisering- arna i föreskrifts- och budgetstyrningen verkligen skall kunna genomfö- ras från regeringens sida.

En av de grundläggande tankarna i kommitténs direktiv är att rege— ringens styrning av de statliga myndigheterna kan effektiviseras om myndigheternas ledningsfunktion organiseras med utgångspunkt i verk- samhetens art. Det betyder att de statliga myndigheternas verkslednings- funktioner, i motsats till vad som nu är fallet, måste differentieras.

l-lar regeringen delegerat ett mandat till en myndighet skall sedan myndighetens ledning få råda över detta. En verksam delegering förut- sätter sålunda att den som har fått en beslutskompetens på eget ansvar sedan förvaltar den efter bästa förmåga. Denna grundsyn präglar inte dagens utformning av ledningsfunktionen i de myndigheter som har lekmannastyrelser. I motsats till vad som gäller idag måste därför en styrelse i ordets egentliga mening bära hela ansvaret för verksamheten för att kunna fullfölja sin uppgift inför regeringen. Vid behov måste regeringen också kunna utkräva detta ansvar av styrelserna genom att t ex byta ut en styrelse. För att regeringen verkligen skall vara säker på att en styrelse arbetar enligt regeringens intentioner är valet av de perso- ner som skall ingå i en styrelse av stor vikt. Detta gäller inte minst valet av ordförande. Enligt kommitténs synsätt måste under alla omständig- heter styrelseordföranden ”följa regeringen”. Det betyder att när en departementschef avgår i samband med regeringsskifte skall alla styrel- seordförande vid myndigheter inom departementets verksamhetsområ- de självklart ställa sina platser till förfogande.

Om regeringen inte vill ge en styrelse ansvaret för det mandat som delegerats till en myndighet så bör verkschefen ensam anförtros ansva- ret, gärna med externa rådgivare vid sin sida.

Valet mellan att ge en myndighet en styrelse med maktbefogenheter eller att ge verkschefen de högsta beslutsbefogenheterna bör enligt kom- mittén bli beroende av omfattningen och arten av regeringens delega- tion.

Myndigheternas ledningsorganisation bör utformas på ett sådant sätt att den underlättar regeringens direkta styrning men också gör det möj- ligt för regeringen att vid behov utkräva ansvar. För att åstadkomma detta krävs att regeringen utnyttjar sin utnämningsmakt mer effektivt än som sker idag. Därför föreslås i det följande sådana förändringar att regeringen mer aktivt än för närvarande kan utnyttja sin befogenhet att

utse och ersätta personer i ledningen, i första hand styrelseordförande och/eller verkschef.

1.6. Vissa avgränsningsfrågor

När kommittén i detta betänkande talar om statliga myndigheter avses sådana myndigheter som står i direkt lydnadsförhållande till regeringen och som avlämnar anslagsframställning enligt budgethandboken och/ eller upprättar årsbokslut enligt den statliga bokföringsförordningen. Definitionen utesluter bl a kommittéer och andra tillfälliga organisatio- ner (t ex arbetsgrupper) vilka finansieras över de skilda departementens kommittéanslag.

I den ”grå zonen” mellan myndigheter i här angiven mening och traditionella ad hoc—kommittéer finns mer eller mindre tillfälligt arbe- tande delegationer m ni som ibland är finansierade över departementens kommittéanslag, ibland över olika forsknings- och utvecklingsanslag. Dessa torde till större delen inte beröras av kommitténs förslag. Dock är en del nämnder, vilka samtliga berörs av kommitténs förslag, sannolikt mycket lika en del av de nämnda ”gråzonsorganen”.

Enligt direktiven skall kommittén inte behandla riksdagens egna myn- digheter (riksbank, riksgäldsfullmäktige, JO) och domstolarna. Utöver denna begränsning har kommittén själv från sina förslag rörande myn- digheternas ledning undantagit myndigheter tillhörande svenska kyr— kan, de operativa myndigheterna inom försvarsdepartementets område samt utrikesdepartementets utlandsmyndigheter (ambassader, konsulat m fl). Vidare är ett antal myndigheter med domstolsliknande uppgifter, som tex JK undantagna från de förslag som gäller myndigheternas ledning. Som framgår av kapitel 13 har kommittén avstått från att behandla regionala och lokala statliga myndigheter med hänsyn till det förslag till försöksverksamhet i Norrbottens län med en samordnad läns- förvaltning som regeringen framlagt i propositionen 1985/86:5. Härav följer att förslagen rörande myndigheternas ledning enbart avser centrala statliga myndigheter. Däremot berörs flertalet av de nu nämnda undanta- gen av kommitténs förslag rörande regeringens direkta styrning, dvs för- slagen rörande föreskrifter, budgetprocessen m m. Dessa förslag berör därför flertalet statliga myndigheter.

Det kan vara av intresse att söka uppskatta hur stor andel av statsför- valtningen som kommitténs olika förslag omfattar. Bästa sättet att få en någorlunda riktig bild av detta är att söka ange hur stor del av samtliga statsanställda kommitténs olika förslag omfattar.

Antalet anställda med statligt reglerade lönevillkor uppgår enligt SAVs lönestatistik totalt till ca 540 000 hel- och deltidsanställda tjänste- män. Av dessa är ca 150 000 lärare och präster. Jämte de begränsningar som kommittén själv gjort i övrigt reduceras totalantalet med ca 190 000. Kommitténs arbete berör därför maximalt 350 000 anställda. Samtliga dessa berörs av våra förslag rörande relationerna mellan regeringen och myndigheterna i stort (direkt styrning). Av dessa är i sin tur ca 280 000

anställda i den centrala statliga förvaltningen och berörs därmed direkt av kommitténs förslag rörande myndigheternas ledningsfunktioner. Ca 160 000 av de 280 000 arbetar inom affärsverken och 120 000 i övriga centrala myndigheter. Indirekt berörs med undantag av länsstyrelsens personal även de som arbetar i regional och lokal statlig förvaltning av förslagen om de centrala myndigheternas ledningar. Det betyder att ca 340 000 berörs av förslagen rörande myndigheternas ledning.

REGERINGEN OCH MYNDIGHETERNA

RF slår enligt kommittén klart och entydigt fast regeringens beslutsrätt över myndigheterna. Myndigheterna har att verkställa de beslut som regeringen fattar. I verkligheten är dock inte dessa roller alltid klara och

entydiga. Utvecklingen den tekniska och ekonomiska -— har fört med sig att riksdagen och regeringen i ökad utsträckning överlämnar till myndigheterna att fatta politiska beslut.

Inom föreskriftsområdet har allt fler allmänt formulerade lagar stif- tats av riksdagen. Regeringen har utan nämnvärd precisering överläm- nat till myndigheterna att själva tillämpa lagarna. Inte heller har rege- ringen i efterhand låtit utvärdera effekterna av myndigheternas tillämp- ning av lagarna. Flertalet myndigheters budgetramar har successivt krympts av statsmakterna. Myndigheterna mötte till en början detta med rationaliseringar som uppvägde nedskärningarna. Men allt eftersom åren gått med fortsatta neddragningar av budgetramarna har allt fler myndigheters externa verksamhet påverkats. Eftersom de flesta myndig- heterna har mer än en extern verksamhet vid sidan av den egna interna verksamheten har myndigheterna då tvingats att göra politiska priorite- ringar. I regel har regeringen och riksdagen inte givit myndigheterna direktiv om hur nedskärningarna skall gestalta sig, vilken verksamhet som skall drabbas mest av budgetnedskärningarna. Myndighetsledning- arna har efter MBL-förhandlingar själva fått fatta dessa beslut. Det hör till bilden att detta ägt rum under en period då regeringen av effektivi- tetsskäl givit myndigheterna ökad frihet att disponera tilldelade resurser, att inom allt vidare ramar välja mellan att använda de tilldelade resur- serna till personella insatser eller till inköp av utrustning och materiel. Inte heller denna utveckling har i efterhand i någon större omfattning analyserats. Upprepade gånger har inom riksdagen och ute i myndighe- terna röster höjts för att få till stånd en ändring i hur beslutade budget- nedskärningar skall verkställas på myndighetsnivå.

Kommitténs egna studier har givit klara belägg för att det inom både föreskrifts- och budgetområdena finns såväl anledning som möjlighet att vidta ändringar som kan skapa förutsättningar för att i viss utsträckning återställa den i RF fastlagda rollfördelningen mellan regeringen och myndigheterna.

Kommittén lägger i det följande fram konkreta förslag i här berörda avseenden. Vidare behandlar kommittén frågan om hur den statliga revisionen skall kunna effektiviseras.

Ett förverkligande av de förslag som här läggs fram bör leda till att regeringen får ett förbättrat beslutsunderlag med vars hjälp regeringen både på föreskrifts- och budgetområdet bör kunna fatta mer precisa beslut rörande myndigheternas agerande.

För att underlätta den omställning i arbetet i såväl regering och rege- ringskansli som i myndigheterna som ett förverkligande av förslagen bör leda till, finns det anledning att förbättra och utöka de informella kon- takterna mellan framför allt regeringens ledamöter och deras närmaste medarbetare, å ena sidan, och myndigheternas styrelseordförande och verkschefer, å den andra. Kommittén klargör i slutet av detta avsnitt vilka begränsningar av dessa informella kontakter som bör iakttas med hänsyn till RFs bestämmelser samtidigt som kommittén rekommenderar i vilka former utvidgade informella kontakter bör äga rum.

2 Föreskrifter

] detta kapitel behandlas en del frågor som gäller statsmakternas styr- ning av myndigheterna genom olika former av normgivning.

2.1. Regeringsformens bestämmelser

Normgivning innebär enligt förarbetena till RF (prop 1973 :90 s 201) ”att besluta föreskrifter som blir bestämmande för myndigheters och enskil- das handlande”. Riksdagen och regeringen fullgör i betydande utsträck- ning sina uppgifter genom normgivning.

Enligt RF l:4 är det riksdagen som stiftar lagar. De författningar som beslutas av regeringen betecknas förordningar. Lagar skall liksom andra rättsregler vara generellt tillämpbara.

I RF anges i vilka ämnen det i första hand ankommer på riksdagen att besluta. Dessa ämnen bildar det primära lagområdet. Inom detta område kan riksdagen i viss utsträckning delegera normgivningskompetensen till regeringen. Detta område brukar benämnas det delegeringsbara lag- området. Den del av det primära lagområdet där delegering inte kan ske bildar det obligatoriska lagområdet. Inom detta område kan alltså en- dast riksdagen utfärda normer.

Enligt RF 8:13 första stycket 2 kan regeringen utan bemyndigande meddela föreskrifter i de ämnen som inte ingår i det primära lagområdet. Dessa ämnen, den s k restkompetensen, bildar regeringens primärområ- de. Dessutom kan regeringen meddela föreskrifter om verkställighet av lag (RF 8: 13 första stycket 1) samt, som ovan nämnts, föreskrifter som riksdagen har bemyndigat regeringen att meddela.

Till regeringens primärområde hör i första hand den administrativa normgivningen. Som exempel på ämnen som ligger inom regeringens primärområde kan nämnas föreskrifterna i instruktionerna för de stat- liga myndigheterna och allmänna verksstadgan (1965:600).

Regeringens normgivningskompetens i fråga om verkställighetsföre- skrifter till lagar inskränker sig till tillämpningsföreskrifter av rent ad- ministrativ karaktär. I viss utsträckning får dock regeringen ”fylla ut” en lag. Regeringen kan emellertid inte på detta sätt besluta om något som kan upplevas som ett nytt åliggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

Det område inom vilket riksdagen kan delegera till regeringen att meddela förskrifter, dvs det delegeringsbara lagområdet, framgår bl a av

RF 8:7, där ett antal sådana ämnen räknas upp. Som exempel kan nämnas föreskrifter om skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa samt föreskrifter om undervisning och utbildning. Men omfattningen av det delegeringsbara området framgår även av andra bestämmelser i RF.

Inom regeringens primärområde samt i fråga om verkställighetsföre- skrifter till lagar kan regeringen delegera beslutanderätten till myndig- heterna under regeringen (RF 8: 13 tredje stycket). Också när regeringens normgivningsbefogenhet är grundad på delegation från riksdagen kan regeringen delegera vidare, men då bara med riksdagens uttryckliga medgivande, s k subdelegation (RF 8:1 1).

Den normgivningskompetens som kan delegeras till myndigheterna under regeringen är inte formellt begränsad till närmare bestämmelser i ämnet utan avser bestämmelser överhuvud taget i detta. Det har emel- lertid förutsatts att regeringen till myndigheterna "överlåter inte hela utan bara en del av sin normgivningskompetens" (prop I 973:90 s 321).

Det bör i detta sammanhang nämnas att riksdagen inte kan i en lag delegera normgivningskompetensen direkt till en myndighet under re- geringen. Dessa myndigheter skall alltså få sina uppdrag av regeringen.

Riksdagen har även möjlighet att i en lag meddela föreskrifter på sådana områden som ligger inom regeringens kompetensområde (RF 8:14). Som exempel nämns i förarbetena bestämmelserna om förvalt- ningsförfarandet (prop 1973:90 s 210), som alltså är intagna i lag, fastän dessa föreskrifter enligt RF faller inom regeringens kompetensområde.

2.2. Pågående arbete och aktuell diskussion

2.2.1. Ramlagar

Regeringens möjligheter att delegera tillämpningen av vissa lagregler till någon av sina myndigheter blir av speciellt intresse när man använder tekniken med s k ramlagar, dvs lagar som främst anger mål för en viss verksamhet och som ofta förutsätter att lagen fylls ut med regler som beslutas av regeringen och, efter regeringens bemyndigande, av myndig- heter under regeringen.

Denna teknik kan medföra en del problem. Sålunda kan det tex ibland vara svårt för riksdagen att vid antagandet av lagen förutse vilka konsekvenser i ekonomiska och andra hänseenden som lagen medför. Denna typ av problem har uppmärksammats i olika sammanhang.

I förvaltningsutredningens huvudbetänkande Förnyelse genom om- prövning föreslås t ex att myndigheternas normer bör tidsbegränsas ”i de fall där det råder en uttalad osäkerhet om kostnaderna eller effekterna i övrigt” (5 83).

Tendenserna mot ramlagstiftning tas av förvaltningsutredningen ock- så upp i dess slutbetänkande Politisk styrning — administrativ själv— ständighet. Det konstateras där (5 74), att utvecklingen mot ökad ram- lagstiftning på flera sätt har vidgat myndigheternas befogenheter. ”Dels har valet mellan olika medel för att nå uppställda mål i allt större grad kommit att läggas på myndigheterna. Dels har många av de avvägningar

mellan motstridande syften som tidigare ankom på de politiska organen kommit att överföras till förvaltningen.”

Sistnämnda problem tas upp av hovrättslagmannen Erik Holmberg och professorn Nils Stjernquisti ett gemensamt yttrande över slutbetän- kandet. De anför:

"I dagens läge torde knappast någon vara benägen att förorda att verken byggs in i departementen och att ministern blir ansvarig för varje belut inom sin sektor. En arbetsfördelning måste finnas. Hur stor faktisk beslutskompetens om vi bortser från vad som gäller enligt RF 1 1:7 — verken skall ha, hur vida ramarna skall vara i lagar och budgetbeslut är en politisk avvägningsfråga, vars lösning i intim grad hänger samman med omfattningen av den statliga administrationen.

Det kan dock hävdas att tillämpningen illa svarar mot reglerna i RF 1:4 att ”riksdagen stiftar lag” och de supplerande bestämmelserna i RF 8 kap om utfor— mandet av de direktiv som skall styra medborgarnas handlande överlåts till förvaltningsmyndigheter. Detta kan innebära att politisk makt läggs hos organ som saknar politiskt ansvar och numera, efter 1975 års reform av ämbetsansvaret, inte ens har något reellt juridiskt ansvar.”

Statskontoret instämmer i sitt yttrande över betänkandet i uppfattningen att användningen av ramlagstiftningstekniken aktualiserar en rad prin- cipiellt viktiga frågeställningar. Statskontoret föreslår att en särskild utredning tillsätts som analyserar ramlagstiftningen. Som skäl härför anförs:

”Ett skäl är att ramlagstiftningstekniken gör det särskilt svårt att bedöma sam— stämmigheten mellan myndigheternas handlande och de politiska organens in- tentioner. Detta hänger samman med att ramlagarna ofta endast innehåller all- männa och abstrakt avfattade regler, vilket bl a innebär att det i stor utsträckning blir en uppgift för myndigheterna att göra lämpliga avvägningar mellan motstri- diga intressen. Ett annat är att de ekonomiska och administrativa konsekvenserna inte blir synliga i statsbudgeten, eftersom kostnaderna ofta "drabbar" kommuner- na och den privata sektorn. Ett tredje skäl är att mekanismerna för återkoppling till den politiska nivån är svagt utvecklad. Till skillnad från tex rambudgetering — där det åtminstone i princip finns möjligheter till en årlig uppföljning — grundar sig ramlagstiftning på ett enda beslutstillfälle på den politiska nivån. Visserligen finns i vissa fall en underställelseplikt för myndigheterna och i vissa fall är regeringen sista besvärsinstans, men det är inte ett särskilt heltäckande system för återkoppling och uppföljning."

En analys av ramlagstiftningstekniken görs av docenten Håkan Hydén i Stat- kommunberedningens rapport (Ds C 1984:12) Ram eller lag?. Rapporten anger som nackdelar med en ramlagstiftning bl a att den medför risk för okontrollerad regelproduktion på lägre nivåer. Tekniken anses också medföra styrnings- och tolkningsproblem med hänsyn till den tolkningsfrihet som ramlagarnas normativa öppenhet ger upphov till. En ramlag kan vidare innebära att beslutsvägarna blir oklara efter- som olika beslutsinstanser ibland kan konkurrera om att fatta beslut av viss innebörd. Dessutom kan kostnadsansvaret bli oklart.

Men enligt rapporten kan också en del fördelar förknippas med ram- lagstiftning. Sålunda kan den tex bidraga till en flexibilitet, eftersom inriktningen och tillämpningen av lagen kan anpassas efter de krav som

samhällsutvecklingen ställer. Den kan också bidraga till en administrativ utveckling och skapa förutsättningar för att samordna resurser genom minskad detaljreglering.

Här anförda synpunkter på ramlagstiftningstekniken reser onekligen en hel del frågor från styrsynpunkt, främst den hur riksdagen och rege- ringen bättre än idag skall kunna öva inflytande på hur ramlagarna tillämpas och vad tillämpningen får kosta.

Förvaltningsutredningen anför i sitt huvudbetänkande att en väg att vidga den framtida politiska handlingsfriheten är att öka möjligheterna att ompröva fattade beslut. Bl a diskuteras idén med s k solnedgångslag- stiftning (s 77—79). Den innebär att myndigheter och program tidsbe- gränsas i syfte att skapa ett system för en periodiskt återkommande utvärdering och omprövning.

2.2.2. Myndighetsföreskrifter

När det gäller de föreskrifter som myndigheterna utfärdar, har regering- en i en proposition (prop 1983/84:119, KU 25, rskr 245) aviserat en rad åtgärder för att myndigheternas föreskrifter och övriga regler skall bli enklare och klarare och för att regelbeståndet i samhället inte skall bli alltför omfattande. Propositionen innehåller bl a följande.

Den regelgivning som myndigheterna svarar för har medfört vissa problem. Reglerna är tex så många och svåröverskådliga att inte ens regelproducenterna själva alltid kan hålla reda på dem. Reglerna är dessutom komplicerade och svårtolkade och detär många gånger oklart om reglerna är bindande eller bara rekommendationer eller exemplifie- rande. Regeringen har också svårt att överblicka utvecklingen av myn- digheternas normgivning och saknar effektiva medel för den nödvändi- ga kontroll som åligger regeringen. Regelgivningen är dessutom ibland kostnadskrävande, t ex för kommunerna.

Problemen beror enligt propositionen bl a på att nya områden regle- ras, att ramlagstekniken används frikostigt och att antalet nivåer i regel- givningen därmed ökar. Många myndigheter har dessutom ofta svårt att skilja mellan sådana föreskrifter eller anvisningar som skall kungöras och sådana allmänna råd som inte behöver kungöras. Ofta varvas i materialet författningar, allmänna råd och annat material, t ex referat av lagmotiv, rättsfall, teknisk information etc.

För att myndigheternas regler skall bli enklare och klarare och för att regelbeståndet inte skall bli alltför omfattande bör enligt propositionen

— regeringen vara återhållsam med nya bemyndiganden, — departementen se över befintliga bemyndiganden, — en klarare gräns dras mellan bindande och icke bindande regler, termen anvisningar förtydligas och användningen av den begrän- sas, regeringen ålägga myndigheterna att använda sig av klarare regel- rubriker, — regeringen ålägga myndigheterna atti sina föreskrifter hänvisa till bemyndigandet i frågan, regeringen ålägga myndigheterna att fortlöpande föra regelför- teckningar,

regeringen ålägga myndigheterna att renodla sina författnings- samlingar, departementen ha bättre tillsyn över myndigheternas regelgiv- ning, vägledning och utbildning ges.

I enlighet med riksdagens beslut med anledning av propositionen har lagen (19761633) om kungörande av lagar och andra författningar samt författningssamlingsförordningen (19761725) ändrats per den 1 juli 1984 (se SFS 198421], 212).

Som ett led i arbetet med att förenkla myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd i enlighet med riksdagsbeslutet har regeringen dess- utom den 20 september 1984 på föredragning av civilministern beslutat om en del åtgärder på det statliga arbetsgivarområdet (med undantag tills vidare för verksamheten vid statens arbetsgivarverk och statens löne- och pensionsverk). Sålunda upphävs med verkan fro m den 1 oktober 1985 samtliga verkställighetsregler inom området som har utfär- dats av statliga myndigheter med stöd av bemyndiganden meddelade i författningar eller andra regeringsbeslut. Det sker genom ett antal 5 k solnedgångsförordningar. Meningen med dessa är att begränsa regelbe- ståndet genom att ute hos myndigheterna tvinga fram en allmän om- prövning av samtliga regler inom området. Om en myndighet finner att någon form för reglering trots allt behövs, kan den med stöd av gällande bemyndigande under tiden fram till den I oktober 1985 överväga saken.

Åtgärder i samma syfte förutsätts i propositionen ske inom samtliga departements områden. Ett visst samordningsansvar ligger på statsråds- beredningen.

När det gäller regelförenkling kan även nämnas- att statskontoret år 1982 gav ut en rapport (1982140) Enklare regler i personaladministratio- nen, effekter och lönsamhet. På grundval av rappporten har en del åtgärder vidtagits. Sålunda behandlas rapportförslagen såvitt rör pen- sionsfrågor i en särskild arbetsgrupp för förenkling av de statliga pen- sionsbestämmelserna. Och de rapportförslag som rör avtalsreglerade frågor har genom ett regeringsbeslut den 2 juni 1983 lämnats över till statens arbetsgivarverk för handläggning. Övriga förslag i statskontorets rapport har behandlats i en särskild arbetsgrupp i civildepartementets regi. De slutsatser och förslag som denna s k förenklingsgrupp kommit fram till har sammanställts i en PM (civildepartementets dnr RS l lOO/ 84) som den 15 maj 1984 överlämnats till civilministern. Inom civilde- partementet pågår nu arbetet med att verkställa förenklingsgruppens förslag.

Förvaltningsutredningen tar i sitt slutbetänkande upp en del problem som sammanhänger med myndigheternas normgivning. Utredningen anför (s 103):

"Överlåtelserna av föreskriftsmakt har hittills skett löpande utan att de beviljande organen har fört register över vilka bemyndiganden som lämnats. Mottagande organ har heller inte avfordrats någon redovisning över hur bcmyndigandena har använts. Som en konsekvens härav finns ingen samlad överblick över de befogen- heter som har delegerats. Varken riksdagen eller regeringen har någon klar bild

av den föreskriftsmakt som de har givit ifrån sig och de har heller inte erhållit någon avrapportering om vilka regler som utfärdats med stöd av dessa delege- ringsbeslut. Genom att redovisningsplikt inte föreligger har mottagande organ inte haft tillräckligt tryck på sig att hålla reda på de regleringar som utfärdats. Förfrågningar som under senare tid utsänts från regeringskansliet har givit vid handen att vissa myndigheter inte har någon säker kännedom om omfattningen av sin egen normgivning. Detta beror bl a på att gamla författningar inte alltid upphävts när nya i samma ämne har. utfärdats. På vissa håll har föreskriftsmakt genom delegering överförts till beslutsfattare på relativt låga nivåer inom myn- digheterna.”

Förvaltningsutredningen framhåller vidare att regeringen har både rätt och skyldighet att av förvaltningsmyndigheterna kräva redovisning för hur överlåten föreskriftsmakt har tillämpats. Utredningens synpunkter angående utövandet av förskriftsmakten delas av de som yttrat sig över denna del av betänkandet.

Genom den ovan nämnda ändringen i författningssamlingsförord- ningen har varje myndighet under regeringen också, i linje med dessa synpunkter, ålagts att upprätta en förteckning över samtliga gällande författningar och allmänna råd som har beslutats av myndigheten eller någon föregångare till denna. Förteckningen skall vid lämpliga tidpunk- ter tryckas eller mångfaldigas på annat sätt och tillhandahållas allmän- heten. Ett exemplar av förteckningen skall varje år överlämnas till rege- ringen i samband med myndighetens anslagsframställning (l8c é).

Förteckningarna skall upprättas senast den 1 juli 1986 eller den senare dag som regeringen bestämmer för viss myndighet. De författningar och allmänna råd som har beslutats dessförinnan upphör att gälla, om de inte den dagen finns upptagna i en sådan förteckning.

2.2.3. Besvärsärenden

I detta sammanhang bör även nämnas att riksdagen har antagit riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätt att överklaga ärenden till regeringen och för utformningen av besvärsregler i nya ärendegrupper (prop l983/84zl20, KU 23, rskr 250). Syftet är att översynen skall leda till kortare handläggningstider, enhetligare instansordningar och färre besvärsärenden hos regeringen utan att rättssäkerheten eller effektivite- ten i förvaltningen minskar. Syftet är också att öka regeringens möjlig- heter att styra utvecklingen i praxis på områden där det är ändamålsen- ligt. Till en del rör det sig om att ersätta den styrning av förvaltnings- myndigheternas verksamhet, som regeringen utövar som överinstans i besvärsärenden, med styrning i annan form från regeringens sida.

Det är enligt riktlinjerna i propositionen vid det fortsatta översynsar- betet viktigt att beakta bl a följande.

Regeringen bör i allmänhet inte vara besvärsinstans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis. På områden där detär önskvärt att regeringen som politiskt organ styr andra myndigheters praxis bör man emellertid i ökad utsträckning låta föreskrifter om överlämnande av särskilt viktiga ärenden till regeringens prövning ersätta rätten att över- klaga till regeringen. Ärenden som kan prövas i två eller flera instanser

under regeringsnivån bör normalt inte få överklagas till regeringen. I ärenden som regeringen f n prövar som andra instans och som av hänsyn till rättssäkerheten behöver kunna överklagas också i fortsättningen bör beslutanderätten i första instans om möjligt flyttas ner så att man skapar utrymme för en besvärsprövning under regeringsnivån. ] den mån rätten att fullfölja talan till regeringen inte kan skäras av utan vidare eller genom att beslutanderätten flyttas ner, bör man utnyttja de möjligheter som finns att låta centrala myndigheter under regeringen överta rege- ringens uppgift som högsta instans.

Vid riksdagsbehandlingen godtog KU propositionen. Samtidigt gjor- de utskottet vissa kompletternade uttalanden, bl a följande (KU l983/ 84:23 5 7):

”Beträffande de närmare riktlinjerna för översynsarbetet vill utskottet betona vikten av att dessa präglas av en allmän strävan att uppnå ett enhetligare system för besvärsprövning än vi f n har. Det bör ankomma på statsrådsberedningen att i sitt samordningsarbete beakta detta. Utskottet vill härvid särskilt peka på de möjligheter som kan finnas att överföra besvärsärenden från regeringen till för- valtningsdomstol. På detta område torde det finnas utrymme för en större kon- sekvens än som fn gäller.

Som uttalas i propositionen är det enligt utskottet viktigt att regeringen kvarstår som besvärsinstans när det behövs en politisk styrning av praxis. l begreppet politisk styrning lägger utskottet inte bara en regerings rätt att låta sin politiska inriktning påverka praxis i vissa grupper av förvaltningsärenden utan också den vikt från allmänna demokratiska utgångspunkter och för rättssäkerheten som kan tillmätas regeringens befattning med sådana ärenden. Detta gäller särskilt i ären- den där det skönsmåssiga inslaget i bedömningen är betydande.”

På utskottets hemställan antog riksdagen de riktlinjer som anges i pro- positionen och utskottsbetänkandet (rskr 1983/84250).

Det ankommer i första hand på varje departement att svara för över- synen av besvärsbestämmelserna i de författningar som hör till departe- mentet. Även på detta område skall statsrådsberedningen ha ett samord- ningsansvar. Översynsarbetet har satts igång genom redovisningar från departementen till statsrådsberedningen. Syftet med dessa är att få en överblick över vilka besvärsärenden som finns i respektive departement och som skall omfattas av översynen.

2.2.4. Erfarenheter i Norge

Intressanta exempel på hur man kan gå tillväga för bättre styrning av regelverket kan även hämtas från Norge. I statskontorets rapport (l984z9) Statens service — en inventering återfinns en beskrivning härav (s 178 ff).

De tillvägagångssätt som används i Norge för att få bättre styrning av regelverket är bl a att man ställer krav på bedömning av administrativa och ekonomiska konsekvenser av regler. En gång i halvåret skall dess- utom varje departement rapportera vilka regler som setts över respektive avses bli föremål för översyn.

Genom den norska motsvarigheten till Rättsdata skapas dessutom bättre översikt över regelverket.

Regelförenklingsarbetet har ännu inte pågått så länge men redan finns många exempel på gjorda förändringar. Dessa spänner i stort sett över alla departementsområden.

Allmänt gäller att det är svårt att få fackdepartement och sektorföre- trädare att gå med på regelförenklingar. Erfarenheterna visar dock att möjligheten att lyckas Ökar om man gör goda och grundliga analyser som visar på reglers kostnader och effekter samt gör klara beskrivningar av hur en övergång från ett system med många regler till ett system med färre regler skall genomföras, så att motståndarna kan övertygas att själva förändringsprocessen är möjlig. Man bör dessutom tydligt åskåd- liggöra alternativet till nuvarande system. Här kan det ibland bli nöd- vändigt att anlita forskare eller fristående analytiker som noggrant för- söker beskriva konsekvenserna av att vissa regler tas bort. På detta vis kan man ställa de av regelförsvararna åberopade negativa konsekvenser- na mot de beskrivna framtida positiva konsekvenserna av att ta bort reglerna. Härtill kommer att man bör skapa ett levande politiskt intresse för dessa frågor samt försöka mobilisera pressen och massmedia.

2.3. Överväganden och förslag

Vid en diskussion om styrning genom normgivning bör utgångspunkten vara att regler utgör ett styrmedel bland flera. All verksamhet kräver någon form av regler — skrivna eller oskrivna. Regler är ett både praktiskt och föga kostnadskrävande sätt för regeringen att försöka få statsförvaltningen att fungera i enlighet med sina intentioner. En hel del bör kunna göras för att ytterligare utveckla och effektivisera normgiv- ningen som styrinstrument. Enligt kommittén bör detta ske efter bl a följande två huvudlinjer.

För det första bör riksdagen och regeringen ges ökade möjligheter att styra mera än idag i den betydelsen att åtgärder vidtas så att den politiska makten verkligen utövas av dessa organ. Det är viktigt att politiska ställningstaganden verkligen görs av organ med politiskt ansvar. Det är både naturligt och viktigt att normgivningen utnyttjas som ett politiskt instrument för att åstadkomma förändringar i samhället.

För det andra bör riksdagen och regeringen styra mindre i den bety- delsen att detaljstyrningen av myndigheterna bör minska. Bättre förut- sättningar ån dagens bör skapas för att myndigheterna skall kunna befrias från onödigt detaljerade regler om sin verksamhet.

Dessa båda huvudlinjer innebär att riksdagen och framför allt rege- ringen ges bättre möjlighet än idag att utnyttja sina befogenheter att genom normgivning styra myndigheterna. De regler som utfärdas bör koncentreras till frågor om mål och ramar för olika verksamheter. Men i dessa avseenden måste reglerna å andra sidan göras både fullständiga och tydliga. Om riksdagen och regeringen alltså utförligare preciserar sina intentioner gentemot myndigheterna kan antagligen åtskilliga de- taljföreskrifter förenklas eller helt rensas ut.

När det gäller möjligheterna för riksdagen och regeringen att styra mer än idag är det närmast tekniken vid ramlagstiftning som kommer i blickpunkten.

Som tidigare nämnts innebär ramlagstiftningstekniken många pro- blem från styrsynpunkt. Visserligen har riksdagen nyligen uttalat att en minskad användning av ramlagstiftning bör vara en viktig del av ambi- tionen att förenkla och rationalisera regelsystemet (KU l983/84:24 s 22, rskr 244). Det är trots detta uppenbart att många av de lagar som riksdagen redan stiftat och sannolikt även kommer att stifta lägger ett stort politiskt ansvar på myndigheterna genom sin generella karaktär. En viktig fråga är därför hur riksdagens och regeringens inflytande på detta område skall kunna ökas.

Kommittén vill på detta område föreslå följande. Ramlagar och andra normer av ramkaraktär bör som huvudregel underkastas regelbundna omprövningar. Förvaltningsutredningen har i sitt huvudbetänkande utvecklat olika former för sådana omprövningar. Det är enligt kommittén lämpligt att nu införa någon form av sådant omprövningsförfarande.

Omprövningen kan gälla hela eller delar av en viss ramlag. Det viktiga är att riksdagen ges tillfälle att fortlöpande ta ställning till utformningen av politiskt viktiga frågor i en ramlag. Att vid ett enda tillfälle fatta övergripande beslut med långtgående rättsverkningar är inte tillfreds- ställande.

Den återkoppling och uppföljning som kommittén sålunda föresprå- kar kan ske på olika sätt.

Riksdagen eller regeringen kan redan när man beslutar om en viss ramlag eller ramförordning begränsa denna i tiden. Ett annat sätt är att ålägga någon lämplig statlig myndighet att efter en viss tid rapportera erfarenheterna av reglernas tillämpning till regeringen och/eller ålägga regeringen en motsvarande rapporteringsskyldighet till riksdagen. Det viktiga i sammanhanget är att en verklig omprövning kommer till stånd.

När det gäller frågan om lämpligt tidsintervall för en dylik rapporte- ring vill kommittén som ett riktmärke ange tre år. Förhållandena skiftar naturligtvis mellan olika ramnormer, men normalt bör ett treårsintervall för en systematisk rapportering vara lämpligt. Kommittén tar upp frågan under budgetprocessen i kapitel 3.

Omprövningen bör i första hand ta sikte på reglernas politiska kon— sekvenser. En utvärdering av de mål som reglerna skulle leda till i jämförelse med det faktiska utfallet bör alltså verkställas. Men även kostnadskonsekvenser och liknande måste självfallet beaktas.

En sådan utvärdering som här föreslås kan många gånger vara svår att göra. Kommittén föreslår därför att statskontoret och RRV engageras i dessa utvärderingar. De närmare formerna för dessa myndigheters med- verkan behandlas i det följande.

En annan och alternativ metod som kommittén vill föreslå vid sidan av omprövning är att riksdagen och regeringen redan när en viss regel beslutas ger ekonomiska ramar för vad tillämpningen får kosta. Med kostnader avses här kostnaderna för både staten, kommunerna och den privata sektorn. Men även om det i detta sammanhang kan vara svårt att kvantifiera kostnader bör ofta någon form av kostnadsavvägning kunna ske innan nya ramnormer beslutas.

De båda metoderna omprövning och kostnadsramar kan självfallet

kombineras i ett och samma regelsystem. Det kan t ex ibland vara lämp- ligt att tidsbegränsa en viss norm och samtidigt föreskriva att tillämp- ningen skall hållas inom en viss kostnadsram. Mot slutet av den sålunda fastlagda tidsperioden kan sedan en avrapportering inklusive närmare kostnadsbedömningar göras. Även i fråga om dylika kostnadsbedöm- ningar bör statskontoret och RRV medverka.

De åtgärder som här har föreslagits syftar alltså till att öka riksdagens och regeringens inflytande.

För närvarande pågår vissa normöversyner inom olika områden. Så- lunda behandlas t ex den statliga normgivningen gentemot näringslivet i en särskild arbetsgrupp inom industridepartementet (I 1983zl—I). Och inom civildepartementets ansvarsområde sker normöversyner i stat- kommunberedningen (C 1983202). Sådana översyner bör enligt kommit- téns uppfattning inledas även inom andra departements områden.

När det gäller åtgärder som syftar till att begränsa detaljstyrningen och förenkla regelbeståndet vill kommittén framhålla att de åtgärder som redan pågår är värdefulla. Det är emellertid viktigt att dessa bedrivs både kraftfullt och målmedvetet.

Inte minst gäller detta arbetet med att förenkla regelsystemet. Detta betraktas idag på många håll som både svårt att tillämpa och onödigt omfångsrikt. Som förvaltningsutredningen påpekar i sitt slutbetänkande (s 104) har riksdag och regering inte heller full uppsikt över de regler som utfärdats med stöd av de bemyndiganden som de själva har gett.

En angelägen åtgärd på detta område är därför att regelförenklings- arbetet och strävan efter avreglering intensifieras i regeringskansliet. En naturlig utgångspunkt bör därvid vara erfarenheten att en alltför yvig och detaljrik regelflora motverkar sina egna syften. Om reglerna blir för många och för detaljerade, kan den som skall tillämpa dem inte se skogen för bara trän. En hel del äldre regler kan också slopas helt enkelt därför att de har överlevt sig själva och alltså blivit onödiga på grund av ändrade förhållanden ed. Det borde därför finnas utrymme för ett konkret och kraftfullt förenklingsarbete i regeringskansliet under de närmaste åren.

Riksdagens beslut med anledning av regelförenklingspropositionen (1983/842119, KU 25, rskr 245) bildar en given bas för det fortsatta arbetet när det gäller den stora mängd regler som de statliga myndighe- terna varje år meddelar på grund av bemyndiganden från regeringen. Det är därför angeläget att alla departement verkligen avsätter resurser för detta arbete och att arbetet med att samordna och planera denna verksamhet prioriteras i statsrådsberedningen.

Kommittén föreslår att statskontoret och RRV engageras för stödjan- de insatser även i detta sammanhang. Insatserna från stabsorganen kan avse såväl metodutveckling som biträde vid utarbetandet av förslag till regelförenklingar etc. Vidare bör regeringen, med regelförenklingspro— positionen som bas, kunna utnyttja budgetprocessen för att förmå en- skilda myndigheter att utvärdera effekterna av genomförda regelförenk- lingar. Kommittén återkommer till detta i sina förslag på budgetproces- sens område i kapitel 3.

I detta sammanhang bör även framhållas angelägenheten av att arbe-

tet med att se över reglerna om rätt att överklaga ärenden till regeringen (prop 1983/84:120, KU 23, rskr 250) bedrivs skyndsamt och med kraft.

Kommittén vill slutligen fästa uppmärksamheten på den möjlighet som alltid står t ex de regeltillämpande tjänstemännen i statsförvaltning- en till buds, nämligen att genom kontakter med regeringen eller rege- ringskansliet försöka påverka reglernas innehåll och utformning. Detta är en möjlighet som idag utnyttjas alltför sällan.

3 Budgetprocessen

I detta kapitel behandlas regeringens styrning av myndigheterna inom finansmaktens område.

3.1. Inledning

Regeringens styrning av de statliga myndigheterna inom finansmaktens område sker inom ramen för budgetprocessen. Att budgetstyrningen måste fungera väl hari takt med de ökande kraven på statsförvaltningens effektivitet blivit allt viktigare, inte minst som en följd av de minskade budgetramarna.

I finansmakten innefattas rätten för statsmakterna att bestämma om inkomster till staten och att förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut om utgifter. Stadganden om inkomster till staten och om statens utgifter återfinns i RF.

I RF fastslås således den grundläggande regeln om riksdagens rätt att bestämma om statens medel. Här anges också de sätt på vilka riksdagen bestämmer om statsmedlens användning. Huvudregeln är att detta sker genom budgetregleringen, dvs genom den verksamhet som främst går ut på att fastställa innehållet i den årliga statsbudgeten.

Men RF reglerar inte hur statsbudgeten och anslagssystemet skall utformas. Man har ansett att grundlagen inte skall lägga hinder i vägen för hur det statliga budgetsystemet löpande skall kunna förnyas. Riks- dagen har därför stor frihet att bestämma hur anslagsbesluten skall utformas.

Normalt är budgetperioden tolv månader. Men riksdagen kan, enligt RF, i samband med budgetregleringen eller annars besluta om riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än vad anslagen till verksamheten avser. Det är alltså möjligt för riksdagen att genom princip- eller orga- nisationsbeslut ta ställning till en verksamhets omfattning och inriktning etc i ett vidare tidsperspektiv än ett budgetår.

Enligt RF står statens medel och dess övriga tillgångar till regeringens disposition. Detta innebär bl a att riksdagen inte kan ställa medel direkt till en myndighets förfogande. Däremot följer det av RF att statens medel inte får användas i strid mot riksdagens beslut.

1 budgetarbetet behandlas den statliga verksamhetens inriktning och resurser. Riktlinjer för hur myndigheterna skall lägga upp sitt årliga budgetarbete och sin anslagsframställning lämnas bl a i budgethandbo- ken och de direktiv som årligen utfärdas för myndigheternas anslags- framställningar (tidigare benämnda årliga anvisningar). Statsmakternas ' ställningstaganden redovisas i budgetpropositionen, riksdagens beslut

och regleringsbreven till myndigheterna. De nu nämnda dokumenten är därför viktiga instrument för styrningen av myndigheterna inom finans- maktens område.

3.2. Utvecklingen av budgetsystemet

Det pågår sedan slutet av 1960-talet ett arbete med att på olika sätt modernisera det statliga budgetsystemet. Några inslag i detta arbete är bl a den 1973 avslutade budgetutredningen och de försök med program- budgetering som avslutades under 1970-talet.

Den senaste budgetreformen, som genomfördes 1980/81, hade före- gåtts av ett omfattande utredningsarbete. Riksrevisionsverket fick redan 1968 i uppdrag att genomföra försöksverksamhet med s k programbud- getering.

En mer allmän försöksverksamhetvmed programbudgetering inom den civila statsförvaltningen inleddes under slutet av 1960-talet. För- söksverksamhetens omfattning bestämdes så att statliga verksamhetsom- råden av olika karaktär och under olika departement skulle bli represen- terade. Syftet var att i praktisk verksamhet pröva programbudgetering- en. Ett trettiotal myndigheter inom den civila statsförvaltningen deltog i försöksverksamheten.

RRV fick 1971 regeringens uppdrag att utvärdera försöksverksamhe- ten. Utvärderingen skedde i olika omgångar. År 1975 lämnade RRV en sammanfattande slutrapport i vilken verket föreslog att försöksverksam- heten skulle övergå i ett fortsatt arbete med att allmänt förbättra eko- nomi-administrationen i statsförvaltningen. Detta borde enligt verket ske inom ramen för en successiv, myndighetsanpassad satsning på ut- veckling och tillämpning av statens ekonomiadministrativa system (SEA).

Budgetutredningen hade till huvuduppgift att pröva vilka förändring- ar som behövde genomföras i det statliga budgetsystemet för att det skulle bli ett effektivt instrument för att styra resursanvändningen och stabiliseringspolitiken.

Utredningens förslag på dessa områden presenterades i dess slutbe- tänkande Budgetreform (SOU 1973:47) i september 1973. Förslagen syftade till att åstadkomma en förbättrad resursstyrning och kunde enligt utredningen sägas innebära en tillämpning av programbudgetering på statsmaktsnivå.

I fråga om rollfördelningen mellan statsmakterna och myndigheterna föreslog budgetutredningen att styrningen av de statliga verksamheterna efter hand så långt som möjligt borde förändras så att statsmakterna mer riktade uppmärksamheten mot verksamheternas mål och resultat och mindre mot valet av resursslag. Enligt utredningen borde den vägledan- de principen vara, att statsmakterna tog ett ökat ansvar för målinrikt- ningen medan myndigheterna fick ett ökat ansvar för val av resursslag för att genomföra verksamheterna. '

I takt med att ett sådant styrsystem infördes borde detaljeringsgraden

i de bestämmelser som ges i regleringsbreven i form av anslagsposter för lönekostnader, expenser, reseersättning etc jämte andra föreskrifter kunna minska. Behovet av kvarstående restriktioner för val av resursslag borde enligt budgetutredningen granskas i en systematisk genomgång verksamhet för verksamhet.

I den proposition som senare lades till grund för förändringar i bud- getsystemet (prop 1976/77:130 med förslag till riktlinjer för modernise- ring av det statliga budgetsystemet) behandlades såväl erfarenheterna av programbudgeteringsförsöken som budgetutredningens förslag till för- ändringar av budgetsystemet.

I anslutning till budgetutredningens förslag till modernisering av det statliga budgetsystemet konstaterade föredraganden bl a, att väsentliga steg redan tagits mot ett styrsystem som mer riktar uppmärksamheten mot verksamheternas mål och resultat. Samtidigt underströk föredra- ganden att myndigheterna inte kan eller bör lämnas full handlingsfrihet i fråga om val av resurser. En orsak till detta är att användningen av vissa resursslag innebär långsiktiga bindningar för statsmakterna. Exempelvis kan på grund av det statliga tjänstesystemet, den statliga personalpoli- tiken och trygghetslagstiftningen anställning av personal medföra såda- na bindningar. Detta gäller även många investeringar. Ett annat motiv för restriktioner kan, framhölls det i propositionen, vara att myndighe- tens val av resursslag kan komma i konflikt med statsmakternas mål på olika områden, t ex personal- och lönepolitik, regionalpolitik, lokalise- ringspolitik samt sysselsättnings- och stabiliseringspolitik.

Den modernisering av den statliga budgeten som genomfördes 1980/ 81, lade grunden för en rad konkreta inslag i ett löpande arbete på att modernisera det statliga budgetarbetet.

I direkt anslutning till moderniseringen inleddes ett projekt för att utveckla styrningen via regleringsbreven. Detta arbete resulterade i minskad detaljreglering. En enhetlig mall för regleringsbrevens utform- ning presenterades vidare i budgethandboken. Principen om ekonomisk ramstyrning markerades kraftigare än tidigare, vilket ledde till att antalet utgiftsposter på myndighetsanslagen reducerades. Myndigheterna fick således ett ökat ansvar för fördelningen av resurser inom givna ramar.

En stor del av personalregleringen slopades också och arbetet med att ta bort en rad administrativa bestämmelser och regler av permanent karaktär inleddes. Förenklingen av regleringsbreven har sedan fortsatt, med utgångspunkt bl a i budgetutredningens olika detaljförslag.

Andra viktiga inslag i de senaste årens arbete på att modernisera budgetsystemet syftar till att på ett mer lättillgängligt sätt än tidigare föra ut riktlinjer och ge metodstöd inom budgetområdet. Arbetet har här bl a resulterat i den reviderade budgethandbok som gäller sedan februari 1983. I denna, nu gällande, version av budgethandboken får myndighe- terna en samlad bild av vilka grundkrav som ställs på myndigheterna, framför allt vad gäller anslagsframställningarna som grund för plane- ring, budgetering och uppföljning inom myndigheterna.

Vidare har regeringens årliga direktiv för myndigheternas anslags- framställningar renodlats till att ange aktuella budgetpolitiska riktlinjer. Därutöver lämnas vissa kompletterande tekniska anvisningar.

Finansdepartementet och riksrevisionsverket har under senare år följt upp tillämpningen på myndigheterna av såväl budgethandboken som direktiven.

När det gäller den statliga redovisningen har förordningen med före- skrifter om statliga myndigheters bokföring (1979:1212) preciserat de centrala kraven på myndigheternas redovisning.

Det pågår också en teknisk modernisering av system S. Arbetet ge- nomförs under beteckningen TEMOS — av RRV på regeringens uppdrag. Det har i denna del i huvudsak avslutats före 1 juli 1985. Resultatet kommer att underlätta för myndigheterna att leva upp till kraven i bokföringsförordningen. Det reviderade systemet väntas också medge att den interna redovisningen och rapporteringen anpassas till behoven vid de enskilda myndigheterna. Riksrevisionsverket har även fortsatt utvecklingen av SEA-systemet. Tonvikten i utvecklingsarbetet har här efter hand förskjutits från verk- samhetsplanering och redovisning mot budget- och anslagsfrågor samt metoder för uppföljning och utvärdering.

Till inslagen i den pågående utvecklingen av budgetsystemet hör vidare en nyligen genomförd försöksverksamhet med ränteincitament på myndigheternas utgiftsanslag. Försöksverksamheten inleddes i juni 1983 efter ett riksdagsbeslut på våren samma år. Berörda myndigheter har fått möjlighet att placera anslagsmedel på räntebärande konto i riksbanken. Räntefoten har motsvarat statens avkastningsränta under närmast föregående budgetår. Vid anslagsberäkningen har en reduktion gjorts för förväntade medelstillskott i form av ränteinkomster. I den mån medelsförbrukningen senarelagts har myndigheterna kunnat tillgodogö- ra sig extra medel till följd av att ränteinkomsterna överstigit vad som ursprungligen budgeterats.

RRV har på uppdrag av regeringen följt och utvärderat försöksverk- samheten och konstaterar i en rapport (augusti 1984) att försöksmyndig- heterna har senarelagt utbetalningar. Vidare diskuteras i rapporten alter- nativa tekniska lösningar för ett generellt verkande system med räntein- citament. I rapporten redovisas också ett antal förslag till åtgärder för att öka incitamentet för effektiv kassahushållning hos affärsverk och upp- dragsmyndigheter. Det framgår av rapporten att ett system med räntein- citament för att fungera tillfredsställande bl a kräver betydande föränd- ringar av såväl anslags- som betalningssystemen.

En annan åtgärd som på liknande sätt skulle kunna öka medvetenhe- ten om att resurserna är knappa och att även god likviditet är förenad med kostnader är begränsning av dragningsrätten på statsverkets check- räkning. Checkräkningen, på vilken statsverkets in- och utbetalningar registreras, är för närvarande fritt belastningsbar, utan någon spärr eller övre beloppsgräns. Med en begränsning skulle myndigheterna i vissa fall behöva förbättra sin utgiftsplanering, vilket skulle få positiva effekter på statens upplåningskostnader. Frågan har bl a därför nära koppling till frågan om att i någon form ge myndigheterna ett ränteincitament.

Ett viktigt inslag i utvecklingen av budgetarbetet under senare år har varit de krav på resursnedskärning som inom budgetprocessens ram ställts på myndigheterna i anslutning till det 5 k huvudförslaget.

Sedan mitten av 1970-talet har det således i de årliga direktiven för myndigheternas anslagsframställningar ställts krav på att myndigheter- na i någon form skall redovisa alternativ på en lägre real nivå än det pris- och löneomräknade anslaget. Redovisningen skall också omfatta en beskrivning av förväntade konsekvenser av en sådan neddragning. Till en början krävdes att myndigheterna som ett alternativ skulle redovisa konsekvenserna av en neddragning med fem procent.

Regeringen föreslog i kompletteringspropositionen våren 1977 en ge- nerell neddragning av alla myndighetsanslag med en procent för bud- getåret 1977/78. Detta godtogs av riksdagen. I direktiven för budgetåret 1979/80 och för senare budgetår har krävts att myndigheterna som huvudförslag skall redovisa ett pris- och löneomräknat anslag minskat med två procent.

Under de senaste åren har detta system kompletterats med vissa möj- ligheter att fördela neddragningarna motsvarande det årliga huvudför- slaget på en längre tidsperiod. Ett skäl till detta är att det är önskvärt att myndigheterna driver sitt rationaliserings- och besparingsarbete mera långsiktigt. De uppmanades således genom de årliga direktiven för bud- getåret 1985/86 att redovisa ett huvudförslag omfattande en längre tidsperiod än ett budgetår, nämligen tre budgetår. Verksamheten skulle därvid redovisas vid en anslagsnivå som reducerats med minst fem procent över en treårsperiod.

Finansdepartementet och RRV har under senare år undersökt hur myndigheterna har efterlevt kraven på redovisning av huvudförslaget. Den senaste undersökningen, som avser anslagsframställningarna för budgetåret 1984/ 85, visar att endast 63 procent av myndigheterna redo- visat ett rätt beräknat och formellt riktigt sifferunderlag. Andelen myn- digheter som redovisat ett huvudförslag helt i en enlighet med anvisning- arnas intentioner, dvs en real två-procentig nedskärning och konsekven- serna för verksamheten av en sådan nedskärning var ännu lägre, näm- ligen 37 procent.

Vissa tecken tyder enligt sistnämnda undersökning på att myndighe- terna följt direktiven i denna del sämre än föregående år. Endast en mycket liten del av myndigheterna redovisade ett huvudförslag där nedskärningarna fördelats över en längre tidsperiod.

Detta föranledde regeringen att i direktiven för budgetåret 1985/ 86 skärpa kraven på en beskrivning av konsekvenserna av huvudförslaget. Det framhölls också i direktiven att om ett sådant underlag trots allt inte redovisades måste slutsatsen vara att huvudförslaget kan genomföras utan påtagliga konsekvenser för verksamheten.

Treårsperspektivet vid redovisningen av huvudförslaget har ytterliga- re förstärkts i de av regeringen våren 1985 fastställda direktiven för myndigheternas anslagsframställningar för budgetåret 1986/87. Enligt dessa direktiv skall myndigheterna inte lämna någon separat långtids- bedömning för förvaltningsanslagen. Denna bedömning skall istället integreras med redovisningen av ett treårigt huvudförslag som innebär en real resursnedskärning på fem procent under perioden.

3.3. Brister i dagens system

Även om det inte företagits någon bredare, systematisk utvärdering av vilka effekter tillämpningen av huvudförslagen medfört kan man dra vissa allmänna slutsatser. Hit hör att huvudförslaget otvivelaktigt lett till en real neddragning av myndighetsanslagen och att en rad åtgärder vidtagits för att anpassa verksamheten till de nya kraven. Huvudförsla- get anses därmed ha medfört den fortlöpande kostnadspress som stats- makterna åsyftat. Även finansutskottet framhöll 1983 att den dittillsva- rande metoden med en generell nedskärning med två procent per år varit framgångsrik i flera avseenden. Utskottet underströk även behovet av fortsatta krav på en systematisk kostnadspress inom myndigheterna. Utskottet konstaterade emellertid också att omfattningen av myndighe- ternas verksamhet måste begränsas eller ambitionsnivån sänkas i den mån nedskärningarna inte kan mötas med rationaliseringar. Detta borde enligt utskottet inte ske utan de politiska organens ställningstaganden.

Regeringen har, som tidigare visats, under senare år givit de statliga myndigheterna stor frihet att inom ramen för sina årliga anslag till förvaltningsverksamheten lösa sina uppgifter utan motsvarande ökning av den övergripande styrningen. Realt minskade budgetramar har under samma tid för många myndigheter medfört en nyttig press på ökad intern rationalisering och även medfört en effektivisering av myndighe- ternas inre arbete.

Det har emellertid också i olika sammanhang förts fram kritiska synpunkter mot att tillämpa huvudförslaget under en lång följd av år. De neddragningar av förvaltningsanslagen som flertalet myndigheter har fått vidkännas har nämligen efter hand även lett till problem. Således har allt fler myndigheter efter upprepade reala resursneddragningar blivit tvungna att reducera insatserna inom sina egentliga verksamhetsområ- den eftersom resultatet av rationaliseringsinsatserna i längden inte mot— svarar kraven på resursneddragningar. En del av de kritiska synpunkter- na har avsett det förhållandet att statsmakterna i dessa nedskärningssi- tuationer oftast undvikit att ta ställning i prioriteringsfrågor. De har undvikit att peka ut vilken del eller vilka delar av en myndighets verk- samhet som bör dras ner eller upphöra, trots att myndigheterna i vissa fall lämnat underlag för sådana prioriteringar. En följd av detta har i regel varit att myndigheterna undvikit interna prioriteringar och i stället fördelat neddragningarna på ett likformigt sätt över hela sitt verksam- hetsområde (den s k osthyvelsmetoden). I andra fall har myndigheterna känt sig tvingade att själva göra i grunden politiska prioriteringar vid bedömningen av tänkbara områden för neddragning av verksamheten. Samtidigt kan konstateras att det underlag som myndigheterna lämnar i sina anslagsframställningar i flertalet fall är otillräckligt för sådana ställningstaganden från regeringens sida.

Vissa ytterligare problem och brister har på senare år påtalats när det gäller regeringskansliets respektive myndigheternas arbete inom ramen för budgetprocessen. Så har tex konstaterats att det normalt har skett ytterst få reella omprövningar av verksamheter i anslutning till det reguljära budgetarbetet. Om större omprövningar har genomförts har det varit som en följd av ett speciellt utredningsarbete.

Att så är fallet hänger bl a samman med tidspressen inom regerings- kansliet i anslutning till budgetarbetet. Det finns inte tid att under denna period ta tag i nya, stora frågor. Det har därför varit nödvändigt att basera beslut om omprövningar på ett genomarbetat och seriöst under- lag som departementen fått in från annat håll, främst från kommittévä- sendet och stabsmyndigheterna.

En påtaglig brist i de statliga myndigheternas insatser är att de ofta saknat förmåga eller motivation att inom ramen för budgetprocessen föreslå genomgripande och långsiktiga förändringar av den egna verk- samheten.

Dessa och liknande problem har påtalats bl a i en intervjuundersök- ning som RRV genomfört med tjänstemän inom regeringskansliet. En- ligt denna undersökning är det en allmän uppfattning att efterhandsrap- porteringen från myndigheterna hittills varit bristfällig och att den an- vänds i liten utsträckning oavsett vilken typ av verksamhet eller sam- hällsroll som myndigheterna har. En anledning till detta bedöms i un- dersökningen vara att den enskilde tjänstemannen i regeringskansliet med den nuvarande ambitionsnivån i budgetarbetet inte behöver den sortens information. En annan anledning framhålls vara att myndighe- ternas hittillsvarande redovisningar håller för låg kvalitet eller är skrivna i fel struktur eller på fel detaljeringsnivå.

En annan viktig anledning till bristande information mellan myndig- heterna och regeringskansliet, som bekräftas av undersökningen, är tidpunkten för avlämnandet av myndigheternas årliga rapporter. An- slagsframställningarna inlämnas den 1 september, dvs två månader efter budgetårets slut. I realiteten har flertalet anslagsframställningar utarbe- tats redan under våren eller försommaren. Detta innebär att redovis- ningarna och analyserna sällan hinner bli definitiva eller genomarbeta- de. Verksamhetsberättelserna — i den mån sådana upprättas av myndig- heterna — och bokslut kommer något senare (oktober eller november) och kan alltså hinna bli mer genomarbetade än anslagsframställningar- na. Men inte heller verksamhetsberättelserna och boksluten kommer till användning i budgetarbetet, som vid denna tidpunkt är så komprimerat att det knappast finns utrymme för några djupare sakdiskussioner. Des- sa resultatdokument skulle i och för sig i stället kunna utnyttjas i det därpå följande budgetarbetet men de upplevs då ofta som föråldrade, med hänsyn till medelsanvisningarnas ett-åriga karaktär.

Budgetarbetets karaktär slår igenom på styrdokumenten. Reglerings- breven har som tidigare berörts förenklats. De innehåller därmed inte längre detaljstyrande regler i samma omfattning som tidigare. Ändå är det få regleringsbrev som speglar vad statsmakterna förväntar sig att myndigheterna skall åstadkomma under budgetåret. Det finns således sällan uttalanden om ambitionsnivåförändringar i verksamheten. Vida- re försvåras en avstämning mot anslagsframställningarna av att regle- ringsbreven ger ett ”svar” i en annan struktur när det gäller beskrivning av arbetsuppgifter och finansiering.

Statsmakternas svårigheter att med utgångspunkt i materialet från budgetarbetet bedöma hur statsförvaltningen fungerar och vilka behov och möjligheter till omprövningar och omprioriteringar som föreligger, hör alltså i hög grad samman med kvalitén på det underlag myndighe-

terna lämnar, tidpunkten då underlaget lämnas till regeringskansliet och den period för vilken medelsanvisningen skall gälla.

Man har under senare år prövat olika metoder för att avhjälpa vissa av svagheterna i det nuvarande systemet. Så kan t ex det översynsarbete som pågår ses som ett sätt att avlasta den mest intensiva arbetsperioden i regeringskansliet. Ett annat exempel är regeringens årliga direktiv till myndigheterna som numera inriktas mot ett huvudförslag som omfattar en budgetperiod av tre budgetår. Detta kräver att myndigheterna för det första året lämnar ett mer genomarbetat förslag, men ett sådant huvud- förslag gör det samtidigt möjligt att förenkla budgetbehandlingen under återstoden av treårsperioden.

Vissa brister i den nuvarande budgetprocessen har också påtalats av de verkschefer som intervjuats i samband med kommitténs empiriska studier. Många verkschefer anser således att de årliga direktiven saknar betydelse som styrinstrument. Vidare anser flera verkschefer att man inte har någon nytta av verksamhetsberättelsen när det gäller att internt inom myndigheten redovisa underlag för uppföljning, utvärdering och ompri- oritering av den egna verksamheten. Av intervjusvaren att döma förefal- ler det också hos verkscheferna finnas ett tämligen utbrett missnöje med den ekonomiadministrativa processen vad gäller samspelet mellan stats- makterna och myndigheterna. Den kritik som här förs fram är i viktiga hänseenden den samma som i den tidigare kommenterade intervjuun- dersökningen inom regeringskansliet. En huvudtyp av kritik går ut på att regeringskansliet är sämre utvecklat än myndigheterna själva i fråga om ekonomiadministrativa metoder. Ett annat kritiskt påstående som åter- kommer är att myndigheterna sällan får reaktion på de planer och priori- teringar avseende den egna verksamheten etc som myndigheterna förser regeringskansliet med inom ramen för budgetdialogen. Till problemen i budgetarbetet hör också vissa brister när det gäller rapporteringen till regeringen av uppgifter om det ekonomiska utfallet och om redovisningsrevisionens resultat.

3.4. Överväganden och förslag

3.4.1. Behov av ökad långsiktighet och bättre beslutsunderlag

Kommittén har, som ovan redovisats, konstaterat att det av besparings- och rationaliseringsskäl inletts en utveckling mot ökad långsiktighet vid planeringen och budgeteringen av de statliga myndigheternas verksam- het. Även framgent torde statsmakterna ha anledning att ställa bespa- rings- och rationaliseringskrav på myndigheterna. Ett fortsatt rationali- serings- och effektiviseringsarbete är därmed ett viktigt inslag i utveck- lingen av budgetprocessen.

För att ett sådant arbete skall bli framgångsrikt krävs, som kommittén inledningsvis framhållit, förändringar i samspelet mellan regeringen och de statliga myndigheterna.

Således bör statsmakterna tydligare än idag ange vad man förväntar sig att myndigheterna bör åstadkomma i fråga om verksamhetens resul- tat.

Rationaliserings- och effektivitetssträvandena måste vidare bygga på ett ökat engagemang från myndigheternas sida. Samtidigt måste förut- sättningarna för myndigheterna att klara sin verksamhet med krympan- de reala resurser förbättras. Från statsmakternas sida bör därför krav på fortsatta finansiella begränsningar eller andra omställningar av myndig- heternas verksamhet kombineras med att myndigheterna ges ökad frihet när det gäller att hushålla med tilldelade resurser och att planera resurs- användningen på längre sikt än det nuvarande ett-åriga anslagssystemet ger möjlighet till.

Statsmakterna bör därför lägga fast de ekonomiska förutsättningarna för myndigheternas verksamhet för mer än ett budgetår 1 sänder.

] de senast fastlagda direktiven för myndigheternas anslagsframställ- ningar (avseende budgetåret 1986/87) har ett direkt ekonomiskt incita- ment byggts in för att öka myndigheternas engagemang för och medver- kan i ett fortgående effektiviseringsarbete. Myndigheterna bör enligt direktiven inrikta sitt arbete mot att presentera besparingar/rationalise- ringar som är större än vad som anges i direktivens generella krav. Utgångspunkten vid regeringens därpå följande ställningstagande till dessa förslag kommer att vara att myndigheterna får disponera sådana frigjorda resurser för omprioriteringar i verksamheten.

Det finns också andra former för incitament som bör kunna sättas in för att stimulera myndigheternas effektivisering av den egna verksam- heten. Hit hör t ex att statsmakterna i större utsträckning än hittills tar ställning till och fattar beslut på grundval av det underlag som myndig- heterna själva lämnat inom ramen för budgetdialogen. Hit hör även att statsmakternas svar på myndigheternas planer och anslagsframställ- ningar verkligen visar att myndighetens underlag kommit till använd- ning i budgetprocessen.

Allt detta kräver dock att ett bättre beslutsunderlag än dagens arbetas fram inom myndigheterna och regeringskansliet.

Ett bättre beslutsunderlag är också, enligt kommitténs uppfattning, nödvändigt för att regeringen skall kunna utveckla och skärpa den övergripande styrningen av myndigheternas verksamhetsinriktning. En- dast härigenom kan regeringen fatta de prioriteringsbeslut som blir allt angelägnare ju snävare myndigheternas budgetramar blir.

För att det skall vara möjligt att utarbeta ett förbättrat beslutsunderlag är det nödvändigt att regeringen ställer mer preciserade krav på myndig- heterna. Den enskilda myndighetens ledning och personal har den bästa kunskapen om vilka följder en neddragning eller omprioritering av verksamheten på olika områden kan få för verksamhetens utövning och — i förekommande fall för de slutliga mottagarna av myndighetens service och tjänster.

1 dag är varken budgethandboken eller de årliga direktiven för an- slagsframställningarna tillräckligt situations- eller myndighetsanpassa- de för att den enskilda myndigheten genom dessa styrinstrument skall få tillräckliga impulser för att ta fram det nödvändiga, fullödiga beslutsun- derlaget till statsmakterna.

Ett fullödigare beslutsunderlag för de ändamål som här avses tar sannolikt längre tid att utarbeta än vad den traditionella budgetproces-

sen medger. Ökade krav på myndigheterna i detta avseende skulle såle- des innebära att dessa i förhållande till nuläget skulle behöva satsa mer resurser på att få fram underlagen. På motsvarande sätt skulle det krävas ett förändrat arbetssätt och utökade resursinsatser inom regeringskans- liet i samband med beredningsarbetet inför regeringens beslut.

Kommittén anser det inte vara realistiskt att i dagens statsfinansiella läge föreslå utökade resurser för denna del av myndigheternas och regeringskansliets verksamhet.

Man bör enligt kommitténs uppfattning kunna lösa detta problem på två sätt som kompletterar varandra. För det första bör resurser frigöras genom vissa ingrepp i budgetprocessen. För det andra bör regeringen utnyttja vissa stabsmyndigheter i budgetprocessen mer än som sker idag.

3.4.2. Fleråriga budgetramar för myndigheternas förvaltningskostnader

En fördjupad prövning av myndigheternas resursinriktning och ekono- miska ramar bör således enligt kommitténs uppfattning göras av stats- makterna i ett längre tidsperspektiv än vad det nuvarande ettåriga an- slagssystemet ger anledning till. Det förekommer redan idag att vissa myndigheter budgetprövas med längre mellanrum än den normala årli- ga prövningen. I några fall äger prövningen rum vart femte år.

Kommittén har stannat för att förorda att om inga särskilda skäl talar däremot bör den fördjupade prövningen äga rum vart tredje år. Åren mellan de fördjupade prövningarna bör statsmakterna i normalfallet nöja sig med en betydligt mer schablonartad prövning än den som sker idag före fastställandet av budgetramen för nästkommande budgetår.

Varje myndighet bör därför i normalfallet åläggas att vart tredje år lägga fram ett underlag som gör det möjligt för statsmakterna att fatta beslut om verksamhetens resurser och inriktning under en kommande treårsperiod. Regering och riksdag bör på grundval av detta underlag fastställa hur verksamheten bör förändras inom ramen för en fastlagd treårig budgetram för myndigheternas förvaltningskostnader. Anslag för respektive budgetår bör liksom hittills beslutas årligen. Ett tillräckligt genomarbetat beslutsunderlag som utifrån myndighetSSpecifika direktiv lämnas ett är bör emellertid när det gäller myndigheternas förvaltnings- verksamhet i normalfallet kunna räcka som beslutsunderlag för en pe- riod som sträcker sig tre år framåt.

Förslaget kan ses som en vidareutveckling av det tidigare berörda treårsperspektivet i de av regeringen våren 1985 fastställda direktiven för myndigheternas anslagsframställningar för budgetåret 1986/87.

För att arbetsbelastningen för regeringskansliet i dess helhet skall bli något så när jämn över åren, bör systemet utformas så att ungefär en tredjedel av samtliga myndigheter varje år redovisar resultaten av en fördjupad analys av sin verksamhet och en planering av kommande insatser.

Mot bakgrund av denna analys och planering bör den enskilda myn- digheten lägga fram en verksamhetsplan samt en fördjupad anslagsfram- ställning för den treårsperiod som regeringen anbefallt. De två mellan-

liggande åren i treårscykeln bör statsmakternas prövning normalt kunna göras betydligt enklare än som sker i den nuvarande årliga budgetpro- cessen. Myndigheternas rapportering bör för dessa budgetår normalt kunna begränsas till att utifrån fastställd budgetram och befintligt regel- system lämna erforderligt underlag för beräkning av anslagsbeloppen. Detta förfarande bör gälla såväl förvaltningsanslagen som anslagen för övriga ändamål om inte regeringen i särskilda direktiv kräver något annat. Den förenklade rapporteringen under två år av tre bör inom respektive myndighet frigöra de resurser som krävs för att vart tredje år ta fram underlaget för den fördjupade redovisningen.

Inom regeringskansliet bör varje år det fördjupade beslutsunderlaget från den aktuella tredjedelen av myndigheterna göras till föremål för en mer ingående prövning. De extra resurserna för denna prövning torde normalt kunna frigöras genom att departementen för de resterande två tredjedelarna av myndigheterna bör kunna reducera hanteringen av det inkomna underlaget.

Det är nödvändigt att den av kommittén föreslagna omläggningen av budgetprocessen planeras med stor noggrannhet eftersom både rege- ringskansliet och myndigheterna berörs i betydande omfattning. Infö- randet av den förändrade budgetprocessen bör därför anförtros en grupp med representanter för civil- och finansdepartementen samt be- rörda fackdepartement.

En av gruppens huvuduppgifter bör bli att i samband med genomfö- randet formulera myndighetsspecifika direktiv för budgetarbetet. Dessa direktiv bör alltså ersätta de nuvarande årliga generella direktiven för myndigheternas anslagsframställningar. Eftersom utarbetandet av dessa nya direktiv kräver god kännedom om myndigheternas verksamhet och problem bör gruppen — och fortsättningsvis berörda departement — begära stöd av experter från statskontoret och RRV. Den enskilda myn- digheten bör få direktiven på våren ett år varpå myndigheten året därpå lämnar sitt beslutsunderlag till regeringen. Regeringen bör därefter fö- reslå riksdagen hur myndighetens verksamhet bör utvecklas under den kommande treåriga verksamhetsperioden och inom vilka budgetramar detta skall ske.

1 de myndighetsspecifika direktiven bör riktlinjer lämnas för hur myndigheten skall utvärdera sin verksamhet. Direktiven bör vidare ange efter vilka huvudlinjer myndigheterna bör arbeta fram det nödvändiga underlaget för statsmakternas precisering och prioritering av hur verk- samheten inom angivna resursramar bör förändras under den komman- de treårsperioden. I direktiven kan härvid föras in statsmakternas krav på rationaliseringsinsatser och önskad effektivitetsutveckling och en begäran att myndigheten i sitt underlag redogör för alternativa vägar att nå dessa mål. I direktiven kan också anges vilken ökad frihet som vid ett framgångsrikt resultat kan medges myndigheten i olika avseenden, t ex möjlighet att behålla en del av rationaliseringsvinsten för egna priorite- ringar och ökad frihet i det inre arbetet. I direktiven bör även ingå riktlinjer för den omprövning av ramnormer som kommittén föreslagit i kapitel 2. Denna omprövning, som i normalfallet bör ske i samband med att verksamheten i övrigt granskas, bör omfatta alla typer av ram-

normer inom området, dvs både lagar, förordningar och myndigheter- nas egna föreskrifter. Direktiven bör också ange vilka ramnormer som är särskilt angelägna att ompröva under den aktuella perioden.

Regeringen kan i direktiven ta med frågor till myndigheten om i vilken utsträckning och på vilket sätt de kan effektivisera sitt inre arbete genom ändrade arbetsmetoder, tex genom ökad användning av ADB i verk- samheten. Vidare bör direktiven kunna innehålla uppdrag till myndig- heten att redovisa sin syn på möjligheterna att decentralisera delar av verksamheten.

Ett år senare, dvs på våren året efter det att myndigheten fått sina direktiv, skall myndigheten lämna en rapport till regeringen och senare samma år en fördjupad anslagsframställning. Rapporten bör innehålla en analys av den egna verksamheten och en genomarbetad plan för verksamheten under den treårsperiod som inleds den 1 juli året därpå. I denna verksamhetsplan skall ingå en noggrann redogörelse för hur arbetet under den aktuella treårsperioden skall genomföras i enlighet med regeringens direktiv och hur myndigheten i övrigt planerar att bedriva sitt arbete under perioden. I den därpå följande fördjupade anslagsframställningen skall myndigheten redovisa de ekonomiska kon- sekvenserna av denna planering för treårsperioden.

Kommittén behandlar i kapitel 9 styrelsens roll som högsta lednings- organ hos de myndigheter som enligt kommitténs förslag skall ha styrel- se. I dessa myndigheter bör det vara styrelsens sak att bedöma hur myndighetens medel har använts och ta ställning till hur de i framtiden bör användas för att målen med myndighetens verksamhet skall nås. Det bör vara styrelsens sak att besluta om de prioriteringar som skall ske på myndighetsnivån repektive föreslås av myndigheten. Vidare bör det i första hand vara styrelsens uppgift att uttolka regeringens styrimpulser i de myndighetsanpassade direktiven vart tredje år.

Myndigheternas rapporter och fördjupade anslagsframställningar bör granskas på sedvanligt sätt inom regeringskansliet. Därvid kan vid be- hov expertis från statskontoret och RRV biträda.

Det har inom kommittén diskuterats om det vore lämpligt att ha en och samma treårscykel för samtliga myndigheter. En sådan ordning skulle innebära att den treåriga planeringen av myndigheternas verk- samhet kunde knytas till de mandatperioder som gäller för val till riks- dagen. Kommittén anser emellertid att en sådan lösning skulle medföra krav på markant utökade resurser i regeringskansliet i förhållande till förslaget att fördela myndigheterna någorlunda jämnt över tre år. För att en någorlunda jämn arbetsbelastning skall kunna uppnås måste emeller- tid även andra kriterier än antalet myndigheter per år beaktas. Hit hör inte minst att myndigheterna uppvisar en stor spridning ifråga om såväl storlek som verksamheternas komplexitet. Vidare måste hänsyn tas till de behov som kan finnas av att samtidigt analysera planer och anslags- framställningar från myndigheter med närbesläktad eller av andra skäl i planeringshänseende ömsesidigt beroende verksamhet. Så torde det t ex vara ofrånkomligt att samtliga länsstyrelser behandlas samtidigt.

3.4.3. Investerings- och sakanslag

Kommitténs förslag till flerårsramar gäller, som redan framhållits, den verksamhet som finansieras över myndigheternas anslag för förvalt- ningskostnader. En ny regering och en ny riksdag kommer självfallet att vara oförhindrad att ta upp en förnyad prövning av en myndighets verksamhet även under en tidigare fastställd flerårscykel. De nedan berörda resultatdokumenten i form av för regeringen mer än idag till- gängliga årsredovisningar och verksamhetsberättelser ger, tillsammans med anslagsframställningarna, underlag för beslut om sådan förnyad prövning.

Det som i första hand torde aktualiseras i samband med regeringsskif- ten och ändringar i riksdagens sammansättning är emellertid ompröv- ningar av tidigare beslut beträffande mer omfattande, särskilda investe- ringsanslag samt sakanslag, tex de stora transfereringarna.

I nvesteringsanslagen ligger, liksom sakanslagen, i princip utanför det av kommittén föreslagna systemet med en flerårscykel för planering och budgetering av myndigheternas verksamhet. Huvudregeln här bör som tidigare vara att riksdagen och regeringen inte berövas möjligheten att utöva sin fulla handlingsfrihet varje år.

Många regerings- och myndighetsbeslut beträffande investeringsan— slagen är emellertid redan idag av den arten att de medför långsiktiga ekonomiska åtaganden. Utrustnings- och investeringsanslagen är nor- malt reservationsanslag. Olika former av s k bemyndigandeteknik til- lämpas också för att styra vissa myndigheters investeringar och övriga verksamheter, där en sanktion för långsiktiga ekonomiska åtaganden anses nödvändig. Exempel på sådana former är kostnadsramar, inves- teringsramar, låneramar och beställningsbemyndiganden.

När det gäller investeringar är det väsentligt att bemyndiganden och flerårsramar endast används för att sanktionera sådana utgiftsbindning- ar som följer av att riksdagen, regeringen och myndigheten måste fatta beslut vid en viss tidpunkt för att med säkerhet kunna omorientera eller verkställa en verksamhet på önskat sätt längre fram. Kommittén föreslår därför att bemyndiganden och ramar ifråga om investeringar innefattas i rullande treåriga investeringsplaner. Den årliga uppdateringen av dessa planer och de successiva låsningarna av planerna bör knytas till den sedvanliga budgetprocessen.

De statliga insatser som regleras via de 5 k sakanslagen och som avser verksamhets- eller ändamålsområden styrs också på ett annat sätt än de rena förvaltningsanslagen.

Till de stora transfereringarna hör de som riktas till hushållen, anting- en över statsbudgeten eller via socialförsäkringssystemet. Hit hör således bl a folkpensionerna, de allmänna barnbidragen, bostadsbidragen till folkpensionärer, studiebidragen etc samt ersättningarna från sjuk-, för- äldra- och arbetslöshetsförsäkringarna etc. Andra stora sakanslag avser tex transfereringarna i form av statsbidrag till primär- och landstings- kommunerna för medfinansiering av de kommunala huvudmännens insatser på tex socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens områden, utbildningsområdet samt i fråga om arbetsmarknadspolitiska insatser.

Transfereringarna till företagen avser t ex medel till industriellt utveck- lingsarbete, stöd för regional utveckling och kostnader för statsstödd exportkreditgivning. Andra stora transfereringar till företag och hushåll avser t ex subventionerna till livsmedels- och bostadskostnader. Förlust- bidragen, t ex till varven, är andra transfereringar av betydande omfatt- ning.

De myndigheter som administrerar dessa transaktioner har ofta också till uppgift att utöva tillsyn över den verksamhet som finansieras via dessa anslag. Centrala myndigheter när det gäller administrationen och i förekommande fall tillsynen inom de ovan exemplifierade verksam- hetsområdena är bl a riksförsäkringsverket, socialstyrelsen, skolöversty- relsen, arbetsmarknadsverket, styrelsen för teknisk utveckling, statens industriverk och kammarkollegiet.

Även om regeringen och riksdagen varje år måste ha möjlighet att fullt ut ompröva inriktningen på och omfattningen av de stora transferering- arna, finns det ändå möjlighet att i viss utsträckning koppla sakanslagen för dessa områden till prövningen av myndigheternas förvaltningsan- slag. I myndigheternas fördjupade rapportering till regeringen, i normal- fallet vart tredje är, bör därför redovisas förslag till regelförenklingar som kan påverka statens utgifter och kostnadsnivån på olika områden. Vidare bör myndigheterna i sina fördjupade analyser av verksamheten inom treårscykelns ram även behandla hela eller delar av de transfere- ringssystem som de administrerar. De bör även behandla den normgiv- nings- och tillsynsverksamhet m ni som bedrivs inom resp myndighets område och föreslå statsmakterna de förändringar i regelsystemet som de bedömer vara motiverade. Regeringen bör i de myndighetsanpassade direktiven ge riktlinjer och avgränsningar för detta arbete.

1 de direktiv som utfärdats avseende myndigheternas anslagsfram- ställningar för budgetåret 1986/87 finns riktlinjer av detta slag införda för de nu gällande budgetrutinerna. Här framhålls bl a också, att myn- digheterna skall ange om föreskrifter eller andra regler för transferering- ar kan ändras i syfte att effektivisera administrationen eller förbättra den statliga kassahållningen inom olika transfereringssystem.

3.4.4. Årsbokslut och verksamhetsberättelser

Viktiga underlag för såväl myndighetsledningarnas, i förekommande fall styrelsernas, som regeringskansliets fördjupade prövning och löpan- de uppföljning av verksamheten är myndigheternas årsbokslut, verk- samhetsberättelser där sådana utarbetas och revisionskontorens revi- sionsberättelser. RRV har under våren 1985, i anledning av ett regerings- uppdrag, redovisat olika förslag när det gäller att förbättra denna åter- koppling till regeringskansliet. Vad gäller årsboksluten anser verket att de bör utnyttjas i budgetprocessen i regeringskansliet. RRV föreslår därför att ett successivt ökat antal bokslut insänds till vederbörande departement. Detta bör också enligt verket gälla de revisionsberättelser som revisionskontoren årligen upprättar över den av kontoren genom- förda redovisningsrevision.

Bokslutens informationsvärde bör enligt RRV också öka om de efter-

hand förses med utförligare kommentarer. Vid myndigheterna bör års- boksluten enligt RRVs förslag få samma ärendebehandling som anslags- framställningarna och revisionsberättelserna. Detta innebär att de bör tas upp i myndigheternas styrelser.

Kommittén finner att RRVs förslag till ett ökat utnyttjande av de här berörda resultatdokumenten ligger väl i linje med kommitténs krav på ett förbättrat beslutsunderlag i den förändrade budgetprocessen. Kom- mittén föreslår vidare, att samtliga myndigheter åläggs att varje år kom- plettera det obligatoriska bokslutet med en verksamhetsberättelse till en komplett årsredovisning. En sådan skulle underlätta den löpande upp- följningen av myndigheternas verksamhet och komplettera den siffer- mässiga rapporteringen under de två ”mellanliggande åren” i budgetcy- keln. RRV bör ges i uppdrag att utarbeta riktlinjer för hur verksamhets- berättelserna bör upprättas. Riktlinjerna bör innehålla förslag till hur viktigare avsnitt i berättelserna bör utformas sarnt göras olika för olika typer av myndigheter.

3.4.5. Ökad frihet för myndigheterna

Kommittén har tidigare i detta kapitel konstaterat att utvecklingen under senare är bl a lett till en minskad detaljreglering av myndigheternas verksamhet. Det är kommitténs uppfattning att en förbättrad styrning från regeringens sida som en följd av det förändrade budgetsystemet bör kunna kombineras med ytterligare ökad frihet för myndigheterna på vissa områden.

Kommittén föreslår därför att en myndighet, för vilken statsmakterna fastställt hur den bör utvecklas i ett flerårsperspektiv, ges ökud frihet att besluta i olika frågor som rör den inre verksamheten. Därför bör en sådan myndighet ges ökad frihet att föra över förvaltningsmedel mellan budgetåren, ökad rätt att besluta om den egna organisationens utform- ning och ökad rätt att själv utse chefstjänstemän.

Överföring av medel mellan budgetår

Det är viktigt för möjligheterna att åstadkomma en ökad flexibilitet och ökad långsiktighet i myndigheternas planering att dessa ges rätt att disponera förvaltningsmedel som inte förbrukas under ett budgetår även efter detta budgetårs slut.

Detta skulle väsentligt underlätta för myndigheterna att planera sin verksamhet rationellt. Dessutom skulle de vid vissa myndigheter fortfa- rande ganska vanliga s k budgetupphandlingarna mot slutet av budget- året komma att minska i omfattning när det inte längre finns samma drivkraft att inom ramen för ett budgetår helt förbruka tilldelade anslag.

Regeringen har bl a mot denna bakgrund nyligen uppdragit åt RRV att utreda hur ett system kan utformas som möjliggör överföring mellan budgetår av medel som anvisats på förslagsanslag för förvaltningsända- mål.

I uppdraget ingår att RRV skall beskriva och värdera alternativa tekniska lösningar. En viktig utgångspunkt är att de tekniska lösningar-

na skall vara enkla och överskådliga för såväl statsmakterna som myn- digheterna. Vidare bör lösningarna utformas så att överföring skall kunna ske utan statsmaktsbeslut i varje enskilt fall, samtidigt som stats- makterna får tillfredsställande insyns- och kontrollmöjligheter. RRV bör vidare utreda hur frihetsgraden i överföringssystemet skall kunna varie- ras samt ange lämpliga sätt att begränsa dessa.

Uppdraget bör vad gäller förslag till principlösningar, avgränsningar, författningsregler och eventuellt förslag till försöksverksamhet avrap- porteras till regeringen senast den 15 januari 1986.

Kommittén föreslår att ett system med ökade möjligheter att överföra förvaltningsmedel mellan budgetåren införs så snart som möjligt.

Beslut om inre organisation

Ett viktigt område för statsmakternas styrning av myndigheternas verk- samhet och inre arbete avser beslut om myndigheternas organisations— struktur. Frågan om med vilken detaljeringsgrad statsmakterna skall styra myndigheternas organisationsstruktur rymmer såväl principiella som praktiska frågeställningar.

Till de principiella frågeställningarna hör vad som avses med begrep- pet organisationsstruktur. Kommittén ansluter sig här till den definition som tillämpas av statskontoret i verkets rapportering avseende den ut- värdering av tre större omorganisationer som verket nyligen genomfört på uppdrag av ESO (Statskontorets rapporter 1985 :4 och 5, Erfarenheter av stora omorganisationer, Dnr 156/83-5).

Enligt statskontoret innefattar ett beslut avseende organisationsstruk- tur såväl antalet huvudenheter som principerna för fördelning av upp- gifter dem emellan (och principerna för samordning av enheternas ar- bete). Beslutet bör gälla organisationsstrukturen vid enskilda myndighe- ter — oavsett om de är centrala, regionala eller lokala myndigheter.

Den vidare frågan om ansvars- och uppgiftsfördelning mellan myn- digheter på olika nivåer inbegriper statskontoret i begreppet ”förvalt- ningsstrukturell styrning”.

Förvaltningsstrukturen bör enligt statskontoret vara en fråga för riks— dagen medan organisationsstrukturen för enskilda myndigheter bör va- ra en fråga för regeringen, men med en betydande handlingsfrihet för myndigheterna att inom ramen för denna struktur själva besluta om förändringar.

Av statskontorets ovan nämnda undersökning av tre större omorga- nisationer framgår bl a att detaljstyrningen från politikernas sida har växlat betydligt från fall till fall. De omorganisationer som granskats gällde socialstyrelsen, skolöverstyrelsen och försvarets materielverk. Statskontoret konstaterar, att riksdagens styrning var mest detaljerad vad gäller omorganisationen av socialstyrelsen. Riksdagens beslut rö- rande skolöverstyrelsen och försvarets materielverk hade mer karaktä- ren av ramstyrning.

Att graden av detaljstyrning varierar kraftigt illustreras även av myn- digheternas instruktioner. Det finns exempel på både styrning genom fastläggande av enbart den övergripande strukturen och styrning i form av detaljreglering ner på sektionsnivå.

Att det finns så stora skillnader i praxis torde bl a bero på att det inom regeringskansliet inte finns någon gemensam uppfattning om hur kravet på politisk styrning i samband med omorganisationer skall vägas mot behovet av handlingsfrihet för myndigheterna att inom vissa ramar anpassa sin organisation till ändrade förhållanden.

Statsmakternas styrning av myndigheternas organisationsstruktur har dock successivt förändrats i riktning mot en ökad delegering till myn- dighetsnivån. Detta framgår bl a av den analys av AB-förhandlingarna som styrinstrument som statskontoret låtit genomföra i anslutning till utvärderingen av de tidigare nämnda omorganisationerna.

Numera saknas också den nära kopplingen mellan riksdagens beslut i organisationsfrågor och medelstilldelning som tidigare förelåg i sam- band med att riksdagen fastställde myndighetens tjänstestruktur. Där- med har också det viktigaste motivet för riksdagens prövning av myn- digheternas organisationsstruktur fallit bort.

Kommittén föreslår, att statsmakternas styrning av myndigheternas organisationsstruktur i fortsättningen i första hand begränsas till att regeringen fastlägger den organisatoriska grundstrukturen, dvs indel- ningen i avdelningar (motsvarande). Beslut om myndighetens organisa- toriska grundstruktur är ett av de styrmedel som statsmakterna bör ha kvar, eftersom den har betydelse för verksamhetsinriktningen. Därför bör den fastställas av statsmakterna. Inom ramen för denna grundstruk- tur (avdelningsindelning eller motsvarande) bör myndigheterna själva få utforma sin organisation och göra de ändringar i denna de finner påkal- lade. Besluten i dessa frågor bör inom myndigheten fattas av verksled- ningen enligt de riktlinjer som anges i kapitel 9.

Det bör betonas att kommitténs förslag på detta område enbart avser de centrala statliga myndigheternas inre organisation.

Tillsättningen av vissa chefer

Frågan om på vilken nivå beslut om olika tjänstetillsättningar skall fattas är ett annat område där delegering från regeringen till myndigheterna och därmed ökad frihet för myndigheterna bör kunna komma ifråga.

Antalet högre tjänster har ökat genom utbyggnaden av statsförvalt- ningen. Dessutom har organisationsförändringar hos myndigheterna medfört en förskjutning uppåt i tjänsteställning utan motsvarande för- ändring av funktionerna. Många funktioner som tidigare utövats av byrådirektörer och avdelningsdirektörer har kommit att utövas av byrå- chefer och många funktioner som tidigare utövades av byråchefer har kommit att utövas av avdelningschefer och motsvarande.

Denna utveckling har fört med sig att betydligt fler tillsättningsären- den skall prövas av regeringen än år 1965, då en genomgripande översyn av verksinstruktionerna ägde rum.

Mot denna bakgrund föreslogs i en rapport från dåvarande budget- departementets personalenheter (Ds B 198214) Statliga chefsfrågor, att tillsättandet av byråchefstjänster och därmed jämställda tjänster (men inte avdelningschefstjänster eller högre) så långt möjligt borde decentra- liseras och förläggas till andra myndigheter än regeringen, i regel till den myndighet där tjänsten är inrättad.

Det framhölls i rapporten att en sådan reform kunde genomföras successivt, genom ändringar i verksinstruktionerna, myndighet för myn- dighet och tjänst för tjänst.

Departementen förutsattes enligt förslaget efterhand gå igenom myn- digheternas instruktioner och därvid pröva i vad mån tillsättandet av tjänster på byråchefsnivå eller motsvarande borde delegeras från rege- ringen till myndigheterna själva.

Förslaget ansluter till statsrådsberedningens arbete med att decentra- lisera handläggningen av ärenden som inte nödvändigtvis behöver av- göras av regeringen.

Frågan har därefter också tagits upp av en sakkunnig i statsrådsbered— ningen, i betänkandet (Ds SB 198311) Det fortsatta delegeringsarbetet i regeringskansliet. I detta betänkande föreslås, att regeringens handha- vande av tillsättningsärenden i princip begränsas till att avse avdelnings- chefer och sådana byråchefer som inte har avdelningschef över sig samt högre tjänster.

Gränsen för regeringens medverkan i tillsättningsärenden bör enligt kommitténs mening höjas så att endast avdelningschefer samt högre tjänster, dvs överdirektör (motsvarande) tillsätts av regeringen. Den enskilda myndigheten bör således själv utse sina byråchefer. I kapitel 10 behandlar kommittén frågan om vem i myndigheten som bör fatta beslut i tillsättningsärenden.

3.4.6. Genomförande

Kommittén kan konstatera, att dess förslag till flerårsramar för prövning av myndigheternas förvaltningsanslag ligger väl i linje med uttalanden i Finansplanen 1985 (bilaga 1 till budgetpropositionen 1985). Där fram- hålls, bl a med hänvisning till verksledningskommitténs arbete, att det är av väsentlig betydelse för myndigheternas möjligheter att planmässigt bedriva sitt effektiviseringsarbete att de anlägger ett längre tidsperspek- tiv än vad det nu ettåriga anslagssystemet ger anledning till. Tiden är enligt regeringen nu mogen för att ytterligare utveckla olika tekniska lösningar för att pröva medelsbehov för myndighetsverksamhet för läng- re tid än ett år och i samband därmed utreda frågan om hur fleråriga planeringsramar kan utformas.

Denna ståndpunkt återkommer i regeringens skrivelse om den offent- liga sektorns förnyelse. l skrivelsen betonas, med hänvisning till kom- mitténs arbete, att det är angeläget att få praktiska erfarenheter av olika tänkbara lösningar och att ett mindre antal myndigheter därför redan år 1985 bör ges särskilda direktiv att ta fram ett fördjupat underlag för regeringens ställningstagande inför nästa års budgetarbete.

Kommittén anser det viktigt att de föreslagna förändringarna i bud- getprocessen får fullt genomslag hos myndigheterna och regeringskans- liet så snart som möjligt, dvs så snart de praktiska förutsättningarna är för handen. Sedan erfarenheterna av den ovan nämnda försöksverksam- heten föreligger bör ett genomförande i full skala inledas. Systemet bör därvid successivt anpassas till de ytterligare erfarenheter som tillkom- mer.

Den av kommittén föreslagna gruppen för införande av den föränd- rade budgetprocessen bör ges i uppdrag att fortlöpande utvärdera erfa- renheterna av de inledande försöken. Gruppen bör därefter, med stöd av förvaltningskunnandet vid RRV och statskontoret, så snart som möjligt inleda arbetet med ett genomförande av den förändrade budgetproces- sen i full skala. Kommittén vill dock samtidigt betona vikten av att förberedelsearbetet genomförs noggrannt och att de olika delarna i systemet utprovas innan en fullskaleverksamhet läggs fast.

För den händelse myndighetsspecifika direktiv för en första tredjedel av myndigheterna skulle kunna avges våren 1987 så skulle berörda myndigheter kunna avlämna sina första rapporter med treåriga verk- samhetsplaner våren 1988 och sin fördjupade anslagsframställning av- seende samma verksamhetsperiod den 1 september 1988. Sedan rege- ringen, med hjälp av berörda departement och med stöd av aktuella stabsmyndigheter, redovisat sina svar i budgetpropositionen, frågorna riksdagsbehandlats och regeringen därefter utfärdat regleringsbrev un- der första halvåret 1989, skulle den första fastlagda treåriga budgetcy- keln kunna träda i kraft för den första gruppen myndigheter per 1 juli 1989. Om ett sådant genomförandeschema följs, skulle samtliga myndig- heter två år senare, dvs med ingången av budgetåret 1991/92, ha inlem- mats i det nya budgetsystemet med treårsperspektiv.

Ett inom kommitténs sekretariat utarbetat exempel på hur de viktigas- te centrala myndigheterna inom respektive departementsområde, inklu- sive länsstyrelserna, skulle kunna fördelas över en treårsperiod återges i bilaga 2.

- WWmn maittain": magasin: !.!b :::: ramen-ww: . ,M WWWIRWW !::mmitfaiex ' ”mamman.—mama»!!! Mmm-

ppm.-:.!atgsmwi artilar wasnmrä $link: almedalen."; in:. . lemQ—lmmw Wammgamamnaa

'— Wmawwmmmwm mswaaw.m1 Månad:-W? =”. =_; .cn-i!. stämt! Mhz Wikin-mitä , :..-.::...mht mangla: .mmwmmmamm seamaster... Jängiäihm . * .wwatahmm: iiieitimmcia' mm!- se

mim .::.emwmnmmb uttala-tm man: !amitadgiha'tm samaa &! '_ 'vå Webaisbnua eller!: mamma.—mät svt: 55.5;th |

Krimnqutfihmkwämm. .it-(M törst-r,!rlrit' fler!-lh. &:me ':' bwin! a:. :r' !llaighmmaföivma mutat-nisi: .igftrl ':' '.l : :::. !pt' m,m :.. !! !....am _ Mait—läxa intima IMS '.l'bilmhil! uttåg—wttrrmpr 11!.— n!ftn— NM.”, *! :_=.., (taflan,-

'." tilläts-. h'l & .:uléå &åmltttntngatttdaikt ramminniitmimm utan". ström,-år _|» könen?-g. Wsdälw idkr mm, Wm.—::: ni:—i Mi'hifl' it:-:a ::nt : lennali-#5; ' .. bmi-191.351? ::fåtltlmagmgutl—re m:.iaåntämeih law-:e: '.'tt'pi smik— ” " ' 4:55! i'll: wti. a!:t' m'i ettåriga !itiaungmqtqmtq gm! mix.-. .*? .:iu, tll. ruta:: lr. ” ! mig: pigga—ti å.: .nu in.-igen! f.n.! in mmm..”. Mum-lit.— etik;. :::wa list-pingstf'ö: mitä-J:rmwe'iäens :».trmwdfggt. "35:31. !=. .:itcl farit-ihf— ::.: ':'/t': im n:: ärinte? teatrar.—.a dk:-pw: när! .it! ir. till!! 3!!! hr:! NW

. .'_ pum- .!- .:::läö'. manligt», larm::hw

' Panmmämpln—hm- Fettmittrlrwmwrkm kåk-else. mann-.Ma- j 41:14:11 want.! tema!—t'!- .. anime.—. trummis, |:th :::. :....niag mim-

.'- ärmar.—. mete Mirai-!:ng: ut aj,—laatu! !) e.?l'mithl" m.- ...-m.. ialilthara'l. .tmmrwh vid! i:: mimiiwmnäl. Ms'ndigb'e'mf 41:11»: hmm "i:: '. ' !Erlnj lik; länklista dima—nit.! ut!. m från. '-=Lt- lärtiltzl ;! .. frit! då?”

' ftir-fhmfmatåiinmalammic mit-infiN'm-r'trs f.n.! lgetum- act-. , -

'l!'. urtima-tt Mir-. :llkt! b- 'tis-gt .!s: tin them!]. !!r :. töm: ii.;iligtnl'. ":a . adapted-Hm få; fällt! gmail-93:53:13 n!!-::. Myndighwrtnn sich. J!! 5,11" -' "”' ' att:: annual: Q£W£ijvi då” man: att mamma tai. ugn.-.::! '

"" :ilti'dåjfét' _ agrara-maten.: in! rlrri.u':'|:'t1. :Ä'äu” mdwi'ömih'

' "ii' * ”så %&»nmfwsfvvl ::..::ka Fnim'ålgä _»

få? bi,, matteman lim.: it: , ... . . ' . I| ' '

4 Revision

I detta kapitel behandlas en del frågor inom kontrollmaktens område.

4.1. Inledning

Kontrollmakten avser, som den regleras i grundlagen, främst riksdagens kontroll av regeringen. Men kontrollmakten avser även regeringens kontroll av den statliga förvaltningen. Den kontrollen behandlas bara i begränsad omfattning i RF. I RF stadgas det dock att JK lyder under regeringen. JK är alltså ett av regeringens kontrollorgan.

Men även riksrevisionsverket har uppgifter som på olika sätt innebär en kontroll på regeringens uppdrag av den statliga verksamheten. I föreliggande kapitel behandlas RRVs och de under RRVs tillsyn verk- samma revisionskontorens revisionella uppgifter.

4.2. Allmänt om revisionen vid RRV

Statens sakrevision fördes år 1961 samman med riksräkenskapsverket till riksrevisionsverket. Avsikten var att åstadkomma en samordning mellan den säkerhetssyftande räkenskapsrevisionen och sakrevisionen. En grundtanke var också att den sakrevisionella verksamheten skulle förstärkas i förhållande till den kamerala revisionen. Denna tanke visa- de sig emellertid svår att realisera. Sakrevisionen kom därför inte att få det utrymme som hade avsetts.

RRVs nuvarande verksamhet grundas i huvudsak på ett riksdagsbe— slut från år 1967 (prop l967:79), då den statliga redovisnings- och revisionsverksamheten omorganiserades. Beslutet innebar att RRVs verksamhet skulle inriktas på en utvidgad och intensifierad sakrevision, s k förvaltningsrevision. Räkenskapsrevisionen, eller som den betecknas redovisningsrevisionen, decentraliserades och omvandlades till myndig- hetsintern revision vid 5 k revisionskontor.

RRV har vidare, sedan 1981, ansvaret för den externa revisionen av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar.

RRV tillämpar programbudgetering och tilldelas därvid anslag för två program, nämlingen programmet Revision (program 1) och programmet Prognoser, budget och redovisning (program 2).

Revisionsprogrammet är i stort uppbyggt efter de uppgifter som ålig- ger verket enligt dess instruktion. Omfattningen av detta program och dess delprogram belyses av de särkostnader som redovisats för dessa.

För hela programmet uppgick särkostnaderna budgetåret l983/84 till 29 miljoner kronor. Den procentuella fördelningen av dessa kostnader på de olika delprogrammen var följande:

%

Förvaltningsrevision 46,5 Redovisningsrevision l8,0 Uppdrag 5,0 Remisser 5,0 Annan extern verksamhet 6,5 Intern stödverksamhet 19,0

100,0

Av detta framgår att förvaltningsrevision fn är huvuduppgiften för RRV inom revisionsprogrammet. Ca 90 % av redovisningsrevisionen avser affärsverksrevision och resterande del i första hand tillsyn över revisionskontoren.

4.3. Redovisningsrevisionen

4.3.1. Nuvarande ordning

RRVs redovisningsrevisionella verksamhet omfattar granskning av af- färsverkens bokslut och redovisningshandlingar, viss övrig redovis- ningsrevision samt tillsyn av revisionen vid revisionskontoren.

Fr o m budgetåret 1981/82 svarar RRV för extern revision av affärs- verkens redovisning och bokslutshandlingar. Revisionen genomförs dels med egen personal, dels med biträde av enskilda revisionsbyråer, som RRV i'samråd med affärsverken utser att medverka i revisionen. RRV avger revisionsberättelser för varje affärsverk till regeringen. Revisions- berättelserna avser endast årsboksluten och de underliggande räken- skapshandlingarna. Några förvaltningsrevisionella uttalanden om sty— relsens och generaldirektörens förvaltning görs inte i detta sammanhang.

Den övriga redovisningsrevisionen vid verket omfattar den begränsa- de redovisningsrevision av förvaltningsmyndigheter som RRV själv sva- rar för eller väljer att genomföra.

Redovisningsrevisionen av de statliga förvaltningsmyndigheterna be- drivs i allt väsentligt av statliga revisionskontor. De är fristående från RRV men verket har tillsyn över deras revision. Revisionsverksamheten omfattar i huvudsak redovisningsrevision, men i mån av resurser skall revisionskontoren även granska förvaltningen i effektivitetsfrämjande syfte, dvs genomföra förvaltningsrevision.

RRVs tillsyn omfattar enligt verkets egen tolkning (riktlinjer l975-09- 17), förutom den direkta tillsynen för att följa planering och genomfö- rande av revisionen, metodutveckling och metodanpassning samt infor- mation och rådgivning.

Efter en översyn av verksamheten vid revisionskontoren lämnade

RRV år 1979 ett förslag till regeringen angående organisation och arbets- former för revisionen vid revisionskontoren. [ en till rapporten fogad skiljaktig mening framhöll två avdelningschefer vid RRV att det vore önskvärt att gå längre i fråga om förändring än vad verket föreslagit och inordna revisionskontoren som lokala enheter under RRV.

Mot bakgrund av RRVs översyn föreslog regeringen därefter (prop 1979/80:150) ett antal åtgärder som bl a syftade till att stärka redovis- ningsrevisionens ställning och oberoende inom ramen för rådande or- ganisation. Vid sin behandling av förslaget underströk finansutskottet att all revision i princip bör vara oberoende av den granskade myndig- heten. Utskottet tillstyrkte förslagen rörande redovisningsrevisionen med hänvisning till att förändringarna föreslogs ske inom ramen för 1967 års reform och att verksamheten fått full omfattning först på senare år. Frågan om revisionens organisation och huvudmannaskap borde enligt utskottet dock aktualiseras på nytt om ytterligare erfarenheter pekade mot att revisionen inte kunde ske enligt statsmakternas intentio- ner i vad avser reella möjligheter till oberoende granskning m m. Riks- dagen beslöt (FiU 1979/80:41, rskr 394) i enlighet med propositionen.

Regeringen fattade mot bakgrund härav beslut om en ny förordning för revision vid revisionskontor (l980:7l8). Den nya förordningen öka- de ytterligare redovisningsrevisionens externa karaktär.

De väsentligaste förändringarna i förhållande till tidigare blev

att verksamheten vid revisionskontoren inte längre skulle ha be- nämningen intern revision, _ att revisionskontoren främst skall bedriva en redovisningsrevision som syftar till att opartiskt, varje år, avge en revisionsberättelse med en bedömning av den granskade myndighetens redovisning för räkenskapsåret, — att chefen för revisionskontoret skall fastställa revisionsplanen och

att tjänsten som chef för revisionskontor skall tillsättas av RRV efter samråd med i första hand värdmyndigheten.

Regeringen beslöt också i detta sammanhang att från budgetåret 1980/81 särskilja större delen av revisionskontorens särkostnader från värdmyndighetens övriga medelsanvisning.

RRV fick redan i december 1980 ett nytt utredningsuppdrag från regeringen avseende revisionskontoren. Uppdraget bestod i att utreda möjligheterna att föra samman revisionskontoren till större enheter och föreslå lämplig fördelning av dess verksamhetsområden. Kontoren hade nämligen i den då rådande organisationen visat sig vara alltför små för att klara arbetsuppgifter vid variationer i personalantalet p g a ledighe- ter, vakanser etc. I utgångspunkterna för den nya översynen låg att förändringarna i princip skulle ske inom den befintliga organisationen och inom i huvudsak oförändrade resursramar för redovisningsrevisio- nen.

Statsmakterna beslutade om förändringari revisionskontorsorganisa- tionen fr o m 1 juli 1983. Efter denna omorganisation är det fn elva revisionskontor som svarar för den externa redovisningsrevisionen av statsförvaltningen exklusive affärsverken. En revisionsbyrå vid försva-

rets civilförvaltning svarar för motsvarande revision av försvaret.

Antalet tjänster vid revisionskontoren budgetåret 1984/85 var 149. Medelsomslutningen uppgick samma år till 30,3 miljoner kr.

1 ett revisionskontors granskningsområde ingår ett visst antal myndig- heter. Chefen för ett revisionskontor är ansvarig för revisionens bedri- vande. Värdmyndigheten utövar arbetsgivarfunktionen gentemot revi- sionskontoret och svarar för administrativ service.

RRV skall se till att redovisningsrevisionen bedrivs ändamålsenligt och i betryggande former. Den statliga redovisningsrevisionens organi- sation, allmänna inriktning och vissa andra frågor regleras i den tidigare nämnda förordningen (19801718) om revision vid revisionskontor samt RRVs cirkulär (1980-11-24) med föreskrifter för tillämpningen av för- ordningen. Redovisningsrevisionen inom försvaret regleras i förord- ningen (19832276) om verksamheten inom försvarsverksamheten. Revi— sionen inom försvaret skall bedrivas enligt RRVs anvisningar.

Redovisningsrevisionen av en statlig myndighet syftar i första hand till en sakkunnig och opartisk årlig bedömning av huruvida myndighe- tens redovisning i allt väsentligt är rättvisande eller inte. Revisorns bedömning av redovisningen knyts formellt till årsbokslutet. Bokslutets främsta uppgift är att informera myndighetens intressenter om det eko- nomiska utfallet av årets verksamhet och om storleken vid årets slut av myndighetens tillgångar, skulder och förvaltat kapital. Genom att års- bokslutet är en samlad presentation av alla ekonomiska händelser som inträffat under året och årets utgående balanser, omfattas således också den underliggande löpande redovisningen av bedömningen.

Under det löpande budgetåret, innan boksluten föreligger, granskar revisionskontoren myndigheternas rutiner för bl a anskaffning, löner, bidragsutbetalningar, hantering av likvida medel, finansiella tillgångar och skulder, försäljning och kundfordringar, lager och inventarier samt myndigheternas rapportering. I samband därmed granskas även olika datorstödda system.

Revisionskontorens huvudrapportering görs i den årliga revisionsbe- rättelsen för varje myndighet och i en eventuell promemoria i samband med denna. Kontoren rapporterar också löpande under budgetåret sina iakttagelser och rekommendationer till berörda myndigheter.

Revisorernas under året avrapporterade iakttagelser gäller oftast bris- ter i den interna kontrollen i myndigheternas rutiner. Revisorerna påta- lar också avvikelser från upphandlingsförordningen, felaktigt utbetalda statsbidrag, felaktiga uppgifter i register för utbetalningar etc. Vidare kontrollerar revisorerna om myndigheterna följer bokföringsförord- ningens föreskrifter.

Det finns variationer mellan revisionskontoren i fråga om omfattning— en av och komplexiteten hos den verksamhet som skall granskas. Så har t ex vissa revisionskontor till uppgift att granska myndigheter med sär- skilt stor omslutning och tekniskt komplicerade redovisningssystem. Ett revisionskontors verksamhetsområde kan också vara komplext i den bemärkelsen att myndigheter av helt olika karaktär skall revideras. Det kan här vara fråga om såväl små, enbart förvaltande myndigheter som stora myndigheter med uppdragsverksamhet över hela landet och med

krav på kund- och leverantörsreskontra, kalkylunderlag för taxesätt- ning, utvecklad tillgångsredovisning, avskrivningar och räntor m m.

4.3.2. Brister i nuvarande organisation

Den nuvarande organisationen med elva självständiga revisionskontor försvårar ett effektivt och flexibelt utnyttjande av resurserna. Tjänste- strukturen inom kontoren, med de begränsande befordringsmöjligheter som denna innebär, skapar problem att rekrytera kompetenta revisorer. Löneskillnaderna på arbetsmarknaden gör det vidare svårt att konkur- rera om revisorer, i synnerhet om ADB-kompetenta sådana. Sålunda har den ADB-revisionella kompetens som under olika perioder byggts upp vid vissa revisionskontor, t ex vid riksförsäkringsverket och bostadssty- relsen, i flera fall visat sig ha stort attraktionsvärde för den privata sektorn.

Det förhållandet att revisionskontoren är kopplade till värdmyndig- heter gör det också svårt att genomföra en helt oberoende revision. Beroendet hänger samman med att Värdmyndigheten utövar arbetsgi- varfunktioner i olika avseenden gentemot revisionskontorets personal.

Systemet med elva fristående revisionskontor förhindrar också en effektiv fördelning av revisionsresurserna över landet och på olika om- råden. RRVs övergripande tillsyn medger inte en sådan styrning och prioritering efter uppkommande behov.

4.3.3. Överväganden och förslag

Mot bakgrund av de problem som ovan redovisats, anser kommittén att dagens resurser för den inom revisionskontoren bedrivna redovisnings- revisionen bör samordnas bättre och därmed utnyttjas mer effektivt än vad som nu är fallet. Kommittén föreslår därför att RRV fr o m den 1 juli 1986 får ansvaret för redovisningsrevisionen vid de statliga förvaltnings— myndigheterna och att de nuvarande revisionskontoren går upp i RRVs organisation från detta datum. Enligt kommitten bör en utredning till- sättas för att behandla de organisatoriska konsekvenserna av denna förändring och hur omorganisationen skall genomföras.

Även i regeringens skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse framhålls —— med hänvisning till kommitténs arbete — det angelägna i att ge RRV en större roll i fråga om redovisningsrevisionen. Det betonas i skrivelsen att betydande fördelar skulle stå att vinna om det samlade ansvaret för redovisningsrevisionen lades på RRV.

En organisationsförändring enligt kommitténs förslag skulle medföra påtagliga fördelar. Redovisningsrevisionen skulle få större tyngd och bättre status och redan detta skulle verka kvalitetsbefrämjande. Vidare skulle kontoren uppnå en från de nuvarande värdmyndigheterna obe- roende ställning. I den nya organisationen kan arbetsgivarfunktionen få en för alla revisionskontor enhetlig, gemensam och positiv lösning vilket också skulle förbättra möjligheten att skapa attraktivare karriärer än vad som f n är möjligt. Detta bör få betydelse i flera olika sammanhang, t ex i fråga om avtal, rekrytering, personalutbildning och personaladmini-

stration samt när det gäller de anställdas möjligheter till cirkulation och arbetsväxling.

Med en gemensam organisation blir det också lättare att bedriva en gemensam metodutveckling för att effektivisera redovisningsrevisionen och att samordna verksamheten i olika avseenden. Inte minst bör den nya organisationen kunna medföra att den i takt med datoriseringen inom förvaltningen allt viktigare ADB-revisionen kan förbättras och fördjupas. Den omfattande användningen av ADB inom det ekono- miadministrativa området kräver att merparten av redovisningsreviso- rerna har en grundläggande ADB-kompetens. Granskningen av intern kontroll i system och rutiner är nämligen till stor del en integrerad del av den löpande redovisningsrevisionen. Redovisningsrevisionen måste också till sitt förfogande ha personal med fördjupad ADB-kompetens för mera kvalificerade insatser inom detta område, t ex för att kunna ge revisionell rådgivning i samband med systemutveckling, för att kunna utföra granskning av driftmiljöer och för att kunna bedöma säkerheten kring datorinstallationer etc. Kvalificerad ADB-revisionell kompetens behövs också för att använda datorn som ett effektivt hjälpmedel i revisionsarbetet. Revisionen måste med hjälp av datorer tex kunna granska riktigheten och datakvaliteten i större dataregister.

Tillgången på revisorer med kvalificerad ADB-kompetens är begrän- sad och därtill mycket konkurrensutsatt. Det är därför viktigt att de inom den statliga revisionsorganisationen som har denna kompetens kan ut- nyttjas för revisionsinsatser där den vid olika tillfällen bäst behövs utan särskild låsning till ett visst revisionskontors arbetsområde.

Revisorer med fördjupad ADB-kompetens måste också kunna använ- das som ett konsultativt stöd till andra revisorer. En sådan användning kan samtidigt erbjuda denna grupp intressanta arbetsuppgifter som sva- rar mot dess kompetens, med hela det statliga revisionsområdet som arbetsfält.

Förutsättningar för att bedriva en effektiv revision inom dataområdet och att utveckla och behålla kompetens för det ADB-revisionella områ- det bör ijämförelse med nuläget i hög grad kunna förbättras i en samlad organisation. En samordning skulle också innebära möjligheter till på- tagliga effektivitetsvinster i den meningen att de samlade revisionsinsat- serna från tid till annan kan sättas in mer koncentrerat beroende på revisionsbehovet i olika delar av landet och för olika myndighetsgrup- per.

Förslaget att på detta sätt låta RRV få ansvaret för redovisningsrevi- sionen vid de statliga förvaltningsmyndigheterna skall också sättas i relation till kommitténs förslag i betänkandet Affärsverken och deras företag att ge RRV ansvaret för koncernrevisionen av de statliga affärs- verken och deras företag.

Ett förverkligande av dessa förslag sammantagna innebär att RRV högst avsevärt kommer att bygga ut sin redovisningsrevisionella kapa- citet. I kapitel 16 redovisas en uppskattning av förslagens konsekvenser i kostnadshänseende.

4.4. Förvaltningsrevisionen

4.4.1. Nuvarande ordning

1 budgetpropositionen tar regeringen varje år ställning till RRVs förslag till huvudsaklig inriktning av förvaltningsrevisionen. Efter riksdagsbe- handlingen anvisar regeringen medel för verksamheternas bedrivande. Utgångspunkten och ramen för RRVs revision är regeringens bedöm- ningar och värderingar, dvs regeringens syften med myndigheternas verksamhet och riktlinjer för deras handlande. RRV har inget mandat att i sin förvaltningsrevision granska och utvärdera mål som statsmakterna formulerat.

Inom dessa ramar har RRVs förvaltningsrevision haft en fristående och oberoende ställning. RRV bedriver sålunda förvaltningsrevisionen på eget initiativ, dvs verket väljer fritt vilka problemområden och revi- sionsobjekt som skall granskas. Det finns å andra sidan inget hinder för regeringen att allmänt styra revisionen mot vissa områden eller att ta initiativ till revisionsprojekt. Dessa möjligheter har dock bara utnyttjats i begränsad omfattning.

Målet att genom förvaltningsrevisioner ge statsmakterna underlag för olika beslut framhölls redan 1967. Statsmakterna har särskilt under senare år betonat, att RRV i sitt revisionsarbete bör inrikta sig på att ge regeringen underlag för beslut om omprövning och omprioritering av den statliga och statligt finansierade verksamheten.

Den statliga verksamheten har principiellt ansetts omfatta de statliga myndigheterna medan de statliga aktiebolagen och Stiftelserna ansetts ligga utanför denna verksamhet och därmed även utanför RRVs revi- sionsområde.

Verksamheter i sistnämnda former kan dock i egenskap av mottagare av statligt bidrag beröras av RRVs revision. Det åligger nämligen verket att i den omfattning som verket finner behövligt granska hur bidrag av statsmedel används av mottagare. Granskningsbefogenheterna förutsät- ter att bidragstagaren är redovisningsskyldig mot staten eller att särskil- da föreskrifter meddelats om bidragens användning.

Under senare år har det skett en förändring i inriktningen av RRVs förvaltningsrevision. Fram till slutet av 1970—talet inriktades förvalt- ningsrevisionen på dets k analysmålet. Det innebar, att alla myndigheter och utgiftsområden av någorlunda storlek skulle omfattas av ett gransk- ningprojekt inom en viss tid. De översiktliga analyser det här var fråga om syftade till effektivitetshöjande åtgärderi de granskade myndigheter- na, men också till kunskapsuppbyggnad hos RRV och till att få fram indikationer på lämpliga fortsatta revisionsområden. Verksamheter och utgiftsområden där flera myndigheter gemensamt har ett ansvar grans- kades i begränsad utsträckning. Detta var förhållandet även i fråga om den statsbidragsfinansierade verksamheten. De granskade aspekterna hos myndigheterna berörde främst målfrågor, organisation, ekonomiad- ministrativ styrning och uppföljning.

Under senare år har RRV även inriktat sin förvaltningsrevision mot 5 k systemorienterad revision. Innebörden av detta är enligt RRVs verk- samhetsplan för år 1984 följande.

”Inriktningen innebär en strävan att granska och från effektivitetssynpunkt be- döma samlad påverkan av statlig verksamhet inom skilda samhällsområden eller delar av ett sådant område. Systemen inbegriper ofta såväl offentliga åtgärder av stat och kommun som aktiviteter utanför den offentliga sektorn.

Förvaltningsrevisionen skall dels bidra till kunskap om systemen genom att identifiera hur system eller delsystem hänger samman och fungerar, dels analy- sera systemen samt berörda statliga myndigheters agerande inom systemen. Re- visionens bedömningar avser emellertid enbart de statliga insatserna och de berörda statliga myndigheternas agerande.”

Den enskilda myndigheten står alltså inte längre i centrum för RRVs förvaltningsrevisionella insatser. Bedömningarna av de statliga insatser- nas effektivitet och sammantagna resultat beaktar sådana förhållanden utanför den enskilda myndigheten och ibland också utanför statsverk- samheten som bedöms vara av betydelse för myndigheternas möjlighet att förverkliga de politiska målen. Förvaltningsrevisionen av affärsver- kens verksamhet har i första hand kommit att inrikta sig på att granska hur verken uppfyller de mer renodlade myndighetsfunktionerna och hur de redovisar sitt handlande mot bakgrund av de mål som statsmakterna angivit för verksamheten.

Det finns i detta sammanhang även anledning att erinra om att riks- dagens revisorer också bedriver en revision som i långa stycken kan ses som förvaltningsrevision.

Frågan om hur man bör samordna hela den statliga revisionsverksam- heten har aktualiserats i olika sammanhang. Riksdagens revisorer berör- de frågan 1978 och framhöll att man inriktar sin revision mot ”frågor av generell och principiell karaktär” medan RRV bedriver en mer myndig- hetsinriktad förvaltningsrevision.

Förvaltningsutredningen föreslog i sitt huvudbetänkande att RRV, vid sidan av den revisionella verksamheten, skulle genom utredningar m m stödja regeringens översynsarbete. Utredningen erinrade härvid om att revisionsrollen innebär restriktioner för RRV. Verket kan i revisionen inte granska och ifrågasätta de mål och riktlinjer som statsmakterna har angivit för en verksamhet. En utvärdering av en verksamhet kräver att också sådana frågeställningar skall kunna beaktas.

Förslag om att förändra verksamheten hos RRV har också väckts i en motion i riksdagen (motion 1978/79:1610 av Gösta Boman m fl (m)). RRV skulle enligt förslaget få vidgade befogenheter, så att verket mera brett skulle kunna uppspåra och granska oönskade samhällsekonomiska effekter av såväl föreslagna som genomförda statliga åtgärder. Riksda- gen avvisade förslaget med hänvisning bl a till att regeringen hade avi- serat åtgärder för omprövning och omprioritering inom statsverksam- heten i den riktning som hade föreslagits av förvaltningsutredningen.

4.4.2. Överväganden och förslag

Inledningsvis finns det anledning för kommittén att betona, att förvalt- ningsrevisionens resultat har en annan betydelse för regeringens relation till en reviderad myndighet än vad redovisningsrevisionens resultat nor— malt har.

Redovisningsrevisionens resultat är av stor betydelse för myndighe- tens ledning och för den personal som handhar den reviderade verksam- heten. Resultaten är dessutom, som framhållits i kapitel 3, viktiga som underlag för regeringskansliets löpande uppföljning av verksamheten. Redovisningsrevisionen baseras på s k hårddata. Den avser granskning av en myndighets redovisning i syfte att bedöma om denna är rättvisan- de, dvs om årsbokslutet med underliggande löpande redovisning i allt väsentligt är fullständigt med hänsyn till gällande regler och god redo- visningssed,jämförbart med föregående årsbokslut samt ändamålsenligt för intressenternas behov. Den som ges ansvaret för redovisningsrevisio- nen bör därför ha en självständig ställning. Det betyder att RRV i enlighet med kommitténs förslag i föregående avsnitt bör ha ansvaret för redovisningsrevisionen vid de statliga förvaltningsmyndigheterna. I det- ta ansvar ingår att för varje berörd myndighet fastställa en årlig revi- sionsplan och avge en årlig revisionsberättelse samt, när så bedöms nödvändigt, sammanfatta iakttagelser och slutsatser i en årlig revisions- rapport till den granskade myndigheten.

Förvaltningsrevisionen är mjukdataorienterad och rör tolkningen av mål och prövningen av måluppfyllelse. Starka inslag av bedömningar måste ingå i en förvaltningsrevision. Dess resultat är i hög grad av intresse för regeringen, oftast to m i högre grad än för den reviderade myndigheten. Därför bör regeringen fortsättningsvis mer aktivt än hit- tills styra inriktningen av förvaltningsrevisionen. RRV bör liksom hittills självständigt bestämma vilka metoder som bör användas vid förvalt- ningsrevisionens genomförande och ansvara för arbetets genomförande.

Det är således kommitténs uppfattning att RRVs förvaltningsrevision i ökad utsträckning bör styras av regeringen. Regeringen bör fortsätt- ningsvis i ökad utsträckning föreskriva t ex vilka samhällsområden eller vilka frågor som bör bli föremål för förvaltningsrevisionell prövning av RRV. Lämpliga tillfällen för regeringens prövning av behovet av sådana insatser är, som föreslagits i kapitel 3, när regeringen skall utfärda myndighetsvisa anvisningar för respektive myndighets utvärdering och planering i anslutning till den treåriga budgetcykeln, eller sedan myn- digheterna redovisat resultaten av denna planering.

Sådana uppdrag kan utformas så att de inte blott avser en enskild myndighet utan även en hel sektor inom vilken myndigheter verkar. Då får uppdraget karaktär av översynsuppdrag av den typ förvaltningsut- redningen förordade inom ramen för ett nytt program för RRV.

Även i fortsättningen bör det dock finnas utrymme för förvaltnings- revisionella granskningar initierade av RRV. Dessa bör, med hänvisning till den tidigare berörda gränsdragningen, dock i första hand avse myn— dighetsinriktade studier.

"få d'.-..l lftm FIAT). :) ..:: års

5 Inf ormella kontakter

5.1. Inledning

Förvaltningsutredningen tog i sitt slutbetänkande upp frågan om tillåt- ligheten av informella kontakter mellan statsråd och tjänstemän i depar- tementen, å ena sidan, och representanter för de statliga förvaltnings- myndigheterna, å andra sidan. Utredningens slutsatser väckte en hel del debatt och kommenteras i flera yttranden över betänkandet.

I detta kapitel utvecklar kommittén sin syn på informella kontakter. Med informella kontakter avser kommittén det informella och oreglera- de samspelet mellan regeringen och myndigheterna. I sak gäller frågan den påverkan som sker genom muntlig information från en ledamot av regeringen till ledningen för en myndighet om innehåll och innebörd i olika typer av regeringsbeslut av betydelse för den enskilda myndigheten och dess ledning. Omvänt gäller saken den betydelse kontakterna kan ha för regeringsföreträdarnas syn på verksamheten vid myndigheterna och vad detta kan betyda för framtida regeringsbeslut.

Kapitlet inleds med en rättslig analys mot bakgrund av förvaltnings- utredningens behandling av frågan samt yttrandena över dess betänkan- de (5.2). Därefter följer kommitténs bedömningar av lämpligheten av informella kontakter (5.3).

5.2. Rättslig analys

Vid en rättslig bedömning av tillåtligheten av de informella kontakter som avses i detta kapitel är det närmast RF ] l :6 första stycket och l l :7 som kommer i blickpunkten. I ] l:6 första stycket regleras myndigheter- nas lydnadsplikt mot regeringen, medan ll:7 gäller myndigheternas självständighet vid lagtillämpning och myndighetsutövning. Dessa båda lagrum har behandlats i kapitel 1. Här skall lagrummen analyseras med utgångpunkt i möjligheterna till informella kontakter.

I fråga om RF II.-6försra stycket har kommittén tidigare konstaterat att det tillkommer regeringen att meddela föreskrifter och andra skrift- liga direktiv till förvaltningsmyndigheterna och att ett enskilt statsråd inte har någon egen rätt att föreskriva hur myndigheterna skall handla. Detta faktum väcker naturligtvis frågan vilka möjligheter som regerings- ledamöter och regeringens kansli har att påverka myndigheterna genom informella kontakter.

Förvaltningsutredningen menar (slutbetänkandet s 100) att det inte finns några konstitutionella hinder för statråd eller deras medarbetare att genom synpunkter söka påverka förvaltningsmyndigheternas hand- lande i frågor som inte täcks av RF ll:7. Utredningen framhåller emel- lertid också att det står alldeles klart att viljeyttringar av denna art saknar rättslig giltighet.

Förvaltningsutredningens uppfattning om tillåtligheten enligt RF av informell styrning eller informell påverkan av myndigheterna synes accepteras i de flesta inkomna yttranden över dess betänkande.

Sålunda anser domstolsverket i likhet med förvaltningsutredningen ”att det inte finns några konstitutionella hinder för den politiska led- ningen i departementen att påverka myndigheternas handlande”. Men verket påpekar att det emellertid i vissa fall kan finnas anledning till försiktighet eftersom gränsen mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande många gånger är oklar.

Även JK delar uppfattningen att det i princip inte föreligger några konstitutionella hinder för sådan påverkan som här avses och att sådana viljeyttringar saknar rättslig giltighet. Men JK menar att häri ligger en betydande del av de svårigheter som förklarar oviljan mot ministersty- relse. JK fortsätter: ”Myndigheterna har att ta ansvaret för sina beslut men dessa har, om utredningens rekommendationer vinner efterföljd, måhända tillkommit utan att utgöra ett uttryck för myndighetens verk- liga mening.”

Juridiskafakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser emellertid att förvaltningsutredningens uppfattning på denna punkt är felaktig.

Även om fakultetsnämnden uttalar att man anser förvaltningsutred- ningens slutsats på denna punkt vara felaktig, kan man ändå se stora likheter i den rent rättsliga bedömningen. Både nämnden och förvalt- ningsutredningen anser att formell påverkan kräver formella regerings- beslut medan informell påverkan saknar rättslig giltighet. Några konsti- tutionella hinder för statsråd eller deras medarbetare att informellt på— verka myndigheterna kan fakultetsnämnden inte heller ange. Nämnden gör i stället en jämförelse med den påverkan som står varje medborgare till buds. Däremot torde det stå helt klart att en informell påverkan från ett statsråd i praktiken kan få betydligt större genomslag än om det görs av någon medborgare i allmänhet. Och som framgår av JKs yttrande kan det medföra en del svårigheter när det formella ansvaret för ett ställ- ningstagande på detta sätt kan ligga på en hand, myndigheten, medan den verkliga viljan och intentionen bakom ställningstagandet ligger på en annan hand, regeringen.

Mot bakgrund av vad som nu anförts torde man enligt kommittén vid en rättslig bedömning på goda grunder kunna påstå att förvaltningsut- redningens bedömning är riktig, när det gäller den konstitutionella tillåtligheten av informell påverkan på myndigheterna från statsråd och deras medarbetare. Problem av det slag som bl a JK pekar på torde inte påverka den rent rättsliga bedömningen. Dessa problem är istället när- mast av praktisk och politisk natur. Frågan är därvid på vilket sätt och i vilken omfattning informell påverkan bör förekomma.

Vad därefter gäller statsråds och departementstjänstemäns möjlighe-

ter att påverka den statliga förvaltningen inom området för RF ll:7 genom informella kontakter kan konstateras, att detta är en både intres- sant och delvis kontroversiell fråga. I det följande analyseras möjlighe- terna till sådana kontakter. Det är att märka att analysen avser sådana kontakter som görs innan myndigheterna fattar beslut.

Med informella kontakter avses därvid alla former av kontakter som inte har formen av formella regeringsbeslut enligt RF 713. Det kan vara anföranden, uttalanden, konferenser, personliga kontakter etc.

Informella kontakter är inte reglerade vare sig i RF eller i någon annan författning. Det kan därför tyckas ligga närmast till hands att hävda att det inte finns några konstitutionella hinder mot att försöka påverka myndigheterna på detta sätt. Det skulle med en sådan tolkning alltså på grund av avsaknaden av regler vara helt fritt för mycket långt— gående informell påverkan. Och motivet bakom ett sådant ställningsta- gande skulle vara att varken RF eller någon annan författning uttryck- ligen förbjuder sådan påverkan.

Enligt en rakt motsatt ståndpunkt skulle alla informella kontakter av nu aktuellt slag vara förbjudna. Detta skulle med ett sådant synsätt följa direkt av RF ll:7, eftersom syftet med detta lagrum är att garantera rättssäkerheten för bl a enskilda vid myndighetsutövning och lagtil- lämpning.

Förvaltningsutredningen tar upp frågan på följande sätt (slutbetänkan- det 5 100):

”Det finns inga konstitutionella hinder för statsråd eller deras medarbetare att genom synpunkter söka påverka förvaltningsmyndigheternas handlande i frågor som inte täcks av RF ll:7. Det är inte ens säkert att synpunkter i frågor som täcks av denna paragraf skulle vara stridande mot regeringsformen, eftersom grund- lagsförbudet enbart riktar sig mot andra organs ”bestämmande” av hur en förvalt- ningsmyndighet i särskilt fall skall handla i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.

Vad som däremot står alldeles klart är att viljeyttringar av denna art saknar rättslig giltighet.”

Utredningens uppfattning på denna punkt synes på många håll i debat- ten ha godtagits eller lämnats utan kommentar. Men den kritiseras som redan har antytts i ett par av yttrandena över betänkandet, nämligen i yttrandena från JK och från domstolsverket.

JK anför följande: "Utredningen anför att det inte ens är säkert att synpunkter från statsråd eller deras medarbetare i frågor som täcks av 1 1 kap 7 5 RF skulle vara stridande mot regeringsformen. Motiveringen för denna ståndpunkt skulle vara att grundlagsförbudet enbart riktar sig mot andra organs "bestämmande” av hur en förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall handla i ärende som rör myn- dighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Jag vill starkt ifrågasätta denna uppfattning. Regleringen i 11 kap 7 & RF — som för domstolarnas del har en direkt motsvarighet i ll kap 25 RF avser att garantera förvaltningens självständighet inom det i grundlagsstadgandet avgrän- sade området och är av grundläggande betydelse för rättssäkerheten. Att inom området för 1 1 kap 7 & RF påverka förvaltningsmyndigheternas handlande kan svårligen förenas med rättssäkerhetskraven oavsett om påverkan har formen av synpunkter eller har en annan beteckning.”

Domstolsverket gör följande kommentar: "Domstolsverket har ingen annan uppfattning än utredningen (s 100) om rätten för ett statsråd eller dennes medar- betare att ge synpunkter till förvaltningsmyndigheterna i frågor som inte täcks av RF ll:7. När det gäller frågor som täcks av detta stadgande har dock verket en annan mening än utredningen. Verket anser att det skulle strida mot grundlagen om en företrädare för regeringskansliet sökte påverka en förvaltningsmyndighet i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild, dvs i myndigheternas domstolsliknande funktioner (5 44 och 58). Skyddet för självständigheten vid sådant beslutsfattande är detsamma inom förvaltningen som inom domstolsvä- sendet (se Petrén, Gustaf, Domstolarnas ställning enligt 1974 års regeringsform, SvJT 1975 s 1). Utredningens uttalande skulle alltså kunna tydas så, att utredning- en menar att ett statsråd skulle kunna kontakta en domstol eller en enskild domare och uttala sin mening om utgången i ett anhängigt mål. Visserligen konstaterar utredningen att myndigheten/domstolen inte skulle vara bunden av ett sådant uttalande men enligt domstolsverkets mening måste regeringsformen förstås så, att det är förbjudet för ett enskilt statsråd eller dennes medarbetare att framföra synpunkter till en myndighet/domstol vid dess tillämpning i enskilt fall av lag. Domstolsverket uppfattar förvaltningsutredningens uttalande på denna punkt som ett olycksfall i arbetet.”

Såväl JK som domstolsverketjämför sålunda RF 1 l :7 med RF I I :2, som avser domstolarnas självständighet i deras dömande och rättstillämpan- de verksamhet. ll:2 lyder:

”Ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall."

RF ll:2 och ll:7 har alltså erhållit en snarlik utformning.

Men domstolarnas förhållande till regeringen är inte reglerat på sam- ma sätt som förvaltningsmyndigheternas. Enligt 1 l :6 lyder förvaltnings- myndigheterna under regeringen och i detta lydnadsförhållande ligger som nämnts en direktivrätt för regeringen. Ingen motsvarande regel finns för domstolarnas del. Domstolarna lyder alltså inte under regering- en och sin centralmyndighet, dvs domstolsverket, på samma sätt som övriga myndigheter. Och detta bör observeras även vid bedömningen av RF ll:7.

Å andra sidan är att märka att förvaltningsutredningen här uttrycker sig mycket försiktigt: den säger bara att det inte är ”säkert” att det strider mot RF att ett statsråd eller dennes medarbetare anför synpunkter på hur en myndighet bör avgöra ett ärende om myndighetsutövning enligt RF ] l :7. En sådan försiktighet synes starkt motiverad. Frågan har såvitt känt inte ställts på sin spets i praxis.

Som tidigare nämnts är syftet med RF ll:7 att garantera rättssäker- heten för enskilda och kommuner vid förvaltningsmyndigheters myn- dighetsutövning eller lagtillämpning.

Även om informella kontakter mellan regeringskansli och myndighe- ter inte är konstitutionellt reglerade, kan det kanske därför förefalla djärvt att därav dra den slutsatsen att det är konstitutionellt tillåtet att — även för de frågor som behandlas i RF ] l :7 — genom ”synpunkter” söka påverka myndigheternas handlande. Rättssäkerhetsgarantin i RF ll:7 skulle då kunna bli ganska prekär.

Delvis beror detta på hur ”synpunkterna" rättsligt sett skall uppfattas. Som förvaltningsutredningen påpekar, saknar sådana viljeyttringar rättslig giltighet. Men trots detta förutsätts tex ett uttalande i ett visst statsråds namn ge uttryck för uppfattningar som omfattas av hela rege- ringskretsen. Man kan alltså inte hävda att ett statsråds uttalande i en viss fråga är ett uttryck endast för hans eller hennes personliga uppfatt- ning. Något krav på att följa RFS regler om avgörande i regeringsären- den finns inte vid sådana uttalanden. Bara när det är fråga om att fatta formella beslut, dvs främst att framträda i regeringens konstitutionella roll som det organ som styr riket eller som högsta förvaltningsmyndig- het, måste RFs regler om avgörande av regeringsärenden följas.

Det är enligt kommittén svårt att se att tex ett statsråds informella kontakter med en myndighet i en konkret fråga om myndighetsutövning eller lagtillämpning skulle vara helt skyddad från rättsliga invändningar som grundar sig på den rättssäkerhetsgaranti som ligger i RF ] I :7.

Som nämnts finns det anledning att vara försiktig vid ett övervägande av i vad mån regeringen och dess tjänstemän får påverka en myndighets avgöranden i ärenden som omfattas av RF [ l :7. Att underhandskontak- ter inte är uttryckligen reglerade betyder dock inte att det är fritt fram för statsråd och departementstjänstemän att påverka myndigheterna i en- skilda ärenden. Tvärtom bör bestämmelsen tolkas på det sättet att stats- råd och regeringstjänstemän inte bör påverka en myndighet så, att den i praktiken känner sig bunden av hur den skall avgöra ett ärende som avses i RF ll:7.

Huruvida en viss påverkan är mer eller mindre förenlig med grundla- gen torde nödvändigtvis ytterst bli en bedömningsfråga i varje särskilt fall.

Vissa allmänna riktlinjer för en sådan rättslig bedömning bör dock enligt kommitténs mening kunna ställas upp.

Det torde då närmast vara följande faktorer som är av betydelse:

— vem som tar kontakt med myndigheten: statsrådet, statssekretera- ren eller en handläggare etc, vem som kontaktas: verkschefen, styrelseordföranden eller annan ledamot av styrelsen, föredraganden etc, i vilken form yttranden och liknande framförs: offentligt, under hand etc, — hur yttranden etc framförs: som råd eller dekret etc, — i vilken fråga kontakten tas.

Om t ex statsrådet själv tar kontakten, blir naturligtvis viljeyttringen mer auktoritativ än om någon departementstjänstemän tar samma kontakt. Risken att myndigheten de facto känner sig bunden är då också större.

Bland tjänstemännen i regeringskansliet intar statssekreterarna en särställning. De är tillsatta på politiska grunder och leder närmast under statsråden arbetet inom departementen. En kontakt med statssekretera— ren kan därför ofta antagligen bedömas på nästan samma sätt som om statsrådet själv tagit eller tagit emot kontakten.

När det gäller informationssekreterare eller andra innehavare av po- litiska befattningar i regeringskansliet (s k politiskt sakkunniga), blir

sannolikt bedömningen av varje tjänstemans uttalanden beroende av hans eller hennes ställning som företrädare för regeringen och respektive statsråd. Motsvarande torde gälla kontakter med ickepolitiska chefs- tjänstemän, huvudmän eller handläggare i regeringskansliet.

På samma sätt får naturligtvis ett budskap från regeringskansliet en större tyngd, om det riktas till den högsta beslutande instansen på myndigheten, t ex verkschefen eller styrelseordföranden, än om det rik- tas till någon annan tjänsteman i myndigheten. Å andra sidan kan man kanske utgå ifrån att en lägre tjänsteman ibland kan känna sig mer bunden av ett budskap än en högre tjänsteman. Avgörande för i vad mån rättssäkerhetsgarantin i RF ll:7 träds för när blir därför också i detta avseende närmast hur bunden myndigheten känner sig vid sitt besluts- fattande.

Det är allmänt känt att kontakter mellan departementstjänstemän och handläggande tjänstemän i myndigheterna är och alltid har varit mycket vanliga. Sådana kontakter betraktas av alla som helt naturliga'och torde förekomma i hundratals fall varje dag, inte minst mellan ickepolitiska tjänstemän (ca 97 % av alla tjänstemän i regeringskansliet) och tjänste- männen ute i myndigheterna. Och detta gäller antagligen även frågor som täcks av RF ll:7. Det kan tex gälla synpunkter på hur olika författningar om förmåner skall tolkas och tillämpas eller på vem som skall förordnas på en viss tjänst etc. Så länge sådana kontakter från regeringskansliets sida inte ges en auktoritativ form utan endast innebär tex ett meddelande av hur någon där personligen ser på frågorna, är säkerligen kontakterna och därmed även den påverkan som kan ligga däri —— helt acceptabla med hänsyn till RF. Från departementens sida bör man dock hålla sådana diskussioner på ett allmänt plan. Ju mer auktoritativ form budskapet ges, desto närmare ett överskridande av RF ll:7 kommer man. Och om initiativet kommer från myndigheten, är risken att påverkan skall strida mot RF mindre än om initiativet kommer från departementet. Kontakterna kan dessutom naturligtvis ge upphov till jävsproblem vid senare överklaganden av ärenden.

Även karaktären på den fråga som kontakten avser är av betydelse i sammanhanget, även om RF i detta avseende i och för sig inte gör någon skillnad mellan olika typer av frågor. RF ll:7 rymmer emellertid många olika typer av ärenden, där rättssäkerhetsaspekten gör sig gällande med olika styrka. Att någon från regeringskansliet t ex försöker påverka en myndighet att besluta på visst sätt i ett ärende om frihetsberövande, avskedande e d är inte förenligt med RF ll:7. Rättsskyddsgarantin i detta lagrum gör sig ju särskilt starkt gällande i bl a sådana ärenden. Om kontakten däremot gäller t ex någon form av bidrag till organisationer, är däremot utrymmet för påverkan rimligen betydligt större.

Det torde knappast ha någon betydelse om ett uttalande tar sikte på ett avgörande i ett enda konkret ärende eller om det gäller flera konkreta ärenden. Inte heller torde bedömningen påverkas av om uttalandet istället tar sikte på hur myndigheten generellt skall avgöra vissa RF ll:7-ärenden. Sådan ”informell normgivning” är nämligen inte heller reglerad i RF eller någon annanstans. Vad som sägs i detta avsnitt gäller således även den typen av uttalanden även om större försiktighet allmänt

sett antagligen är påkallad ju mera avsikten är att påverka ett visst konkret ärende.

Det torde alltså enligt kommitténs uppfattning finnas ett visst utrym- me för informella kontakter mellan ett statsråd eller en departements- tjänsteman och förvaltningen även i frågor som täcks av RF 1 1:7. Det är emellertid en grannlaga uppgift att använda detta instrument på ett godtagbart sätt. Det bör dock erinras om att kontakten i en RF l ] :7-fråga liksom andra kontakteri princip alltid sker inom områden där riksdagen eller regeringen tidigare i någon form fattat ett formellt beslut. Vid myndighetsutövning agerar myndigheten i kraft av en maktbefogenhet från antingen riksdagen eller regeringen. Och denna maktbefogenhet har tillkommit genom ett formellt beslut. Den informella kontakten måste därför tolkas som önskan att förtydliga eller fylla ut en redan tidigare i formell ordning meddelad bestämmelse. När RF ll:7-frågan gäller lagtillämpning framstår detta särskilt tydligt. Kontakten sker allt- så inom de ramar som riksdag och regering har angett.

Det bör slutligen erinras om att reglerna om riksdagens kontrollmakt i 12 kap RF kan bli tillämpliga om någon bryter mot RF t ex genom att otillbörligt påverka en myndighet i ett RF ] 1:7-ärende.

5.3. Fler informella kontakter

Som tidigare konstaterats kräver formell påverkan formella regerings- beslut. Regeringens direktiv till myndigheterna sker alltså genom att regeringen kollektivt fattar beslut härom enligt reglerna i RF 7:3.

Åtskilliga skäl kan emellertid anföras för att många av dessa formella regeringsbeslut behöver förtydligas eller kommenteras. Ökad motivering av regeringens beslut är ett medel för detta. Förordningsmotiv är en annan möjlighet. Kan de nu nämnda alternativen inte lämpligen använ- das kan olika former av informella kontakter knytas mellan företrädare för regeringen och ledningen för myndigheterna.

Den ur både regeringens och myndigheternas synvinkel mest betydel- sefulla typen av informella kontakter är de där viktigare regeringsbeslut närmare klargörs, preciseras och motiveras. Formella beslut kan ofta inte bli så heltäckande och nyanserade att några ytterligare förtydligan— den inte behövs. Det ligger i sakens natur att formella beslut ofta blir allmänt och principiellt hållna. Och detta gäller både generella regler i form av förordningar som tex myndighetsinstruktioner och enskilda beslut av typen uppdrag till en viss myndighet att vidta en av regeringen önskad åtgärd.

Även de regeringsbeslut som har sin grund i ställningstaganden i riksdagen kan behöva förtydligas eftersom även utlåtandena från utskot- ten kan ha tillkommit i kompromissens tecken.

Ibland kan själva ämnesområdet för ett regeringsbeslut vara sådant att det inte är lämpligt eller ens möjligt att utforma det på ett tillräckligt utförligt och detaljerat sätt. Det kan tex gälla ett tekniskt komplicerat ärende eller en allmänt sett känslig fråga. Förtydliganden, preciseringar och motiveringar från närmast berörd regeringsledamots sida framstår då som naturliga.

Ett annat skäl till väl utvecklade informella kontakter mellan regering- en och myndigheterna är de förändringar som den statliga verksamheten fortlöpande ställs inför. Inte minst innebär det statsfinansiella läget och därmed sammanhängande frågor att kontakterna behöver hållas levan- de och även vidareutvecklas.

Behovet av informella kontakter har också i olika sammanhang fram— förts från myndigheternas sida. Att myndigheterna i ökad utsträckning efterlyser informella kontakter med regeringen och regeringskansliet har t ex kommit fram vid den verkschefsutbildning som genomförts. Resul- taten av de strukturerade samtal som kommittésekretariatet genomfört med verkscheferna talar i samma riktning.

Informella kontakter mellan statsråden, regeringskansliet och förvalt- ningsmyndigheterna tas också upp i några yttranden över förvaltnings- utredningens slutbetänkande.

Sålunda framhåller SIDA nyttan av att informella kontakter förekom- mer, inte minst mellan departements- och verkschefer, på vilken nivå de emellertid enligt SIDA torde vara alltför sällsynta. SIDA tillägger dock att detta gäller ”så länge det står klart att det är verket, som har ansvaret för därav eventuellt föranledda åtgärder”.

UHÅ'framhåller att dessa informella kontakter innehåller en betydan- de styrningspotential, även om myndigheten har frihet att bortse från vad som framförs på detta vis. UI-IÄ anför vidare:

"Det är naturligt för en central myndighet att söka efter lösningar som ligger inom ramen för det politiskt möjliga, och sökandet underlättas av goda kontakter med departementet. Inte minst i tider av ökade krav på förändrad och effektivare statlig verksamhet växer troligen myndigheternas behov av att genom under— handskontakter söka informell vägledning från sina departement.”

Även domstolsverket redovisar en del erfarenheter från nuvarande infor- mella kontakter och de brister som föreligger med nuvarande ordning.

”Självfallet får det inte föreligga något motsatsförhållande mellan departementet och ämbetsverk. De samlade resurserna för utvecklingsarbete som finns i depar- tementen och i de centrala förvaltningsmyndigheterna skulle kunna utnyttjas bättre med en samordning av insatserna. En sådan samordning kunde ske genom sammankomster med statsråd och chefstjänstemän i ett departement på den ena sidan och verkschefer och ledande tjänstemän i ämbetsverken under departemen- tet på den andra sidan där såväl departement som verk presenterar aktuella utvecklingsplaner och gör prioriteringar.”

Mot bakgrund av vad som nu nämnts konstaterar kommittén att infor- mella kontakter är viktiga och nödvändiga inslag i regeringens relationer till myndigheterna.

Kontakterna måste inrymma en hel del information till myndigheter- na om aktuella och förestående aktiviteter och planer. Men även rege- ringens intentioner och de krav som regeringen ställer på myndigheterna bör avhandlas och preciseras.

När det gäller frågan om vilka ämnen som lämpligen bör avhandlas vid de informella kontakterna vill kommittén påpeka det självklara i att kontakterna inom området för RF ll:7 bör präglas av stor försiktighet

med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som ligger bakom detta lag- rum.

Kontakterna kan hållas på olika nivåer inom regeringskansliet respek- tive myndigheterna. Det är emellertid viktigt att den politiska ledningen inom departementen aktivt deltar i de viktigaste kontakterna. Ett system med utvecklade informella kontakter mellan regeringen och myndighe- terna kräver därför ökade insatser från de politiskt tillsatta tjänstemän- nen i regeringskansliet. Dessa kan därför kanske behöva bli fler. Någon väsentlig volymökning av regeringskansliet är det dock inte fråga om.

De kontakter som det här gäller kan naturligtvis tas på olika sätt. Det kan vara personliga sammanträffanden, telefonkontakter, uttalanden, mer organiserade sammankomster, konferenser etc. I kapitel 14 behand- lar kommittén tex en del frågor som gäller utbildning av verkschefer m fl. Den utbildning som där förordas kan vara en lämplig form för informella kontakter. Men det kan ibland kanske också finnas skäl för berört statsråd att kalla myndighetsföreträdare till information om in- nehållet i viktigare propositioner eller andra regeringsbeslut. Det kan även finnas skäl att information lämnas med viss regelbundenhet till myndigheternas styrelser.

" ali-t gnat-aj

älv

. m..! tratt

på: ft.-131, it't "tätt”. "Åä'fåiå-Ejimm-".ii'tiäl tl'uv flagg) ." m ;.s timmen

' _' ukå'ttmd

'» fref'tättår:

'i li" frotté

(

MYNDIGHETERNAS LEDNINGSFUNKTIONER

Regeringen har idag små möjligheter att annat än indirekt och på lång sikt sätta press på en myndighetsledning som enligt regeringen har handlat olämpligt. En verkschef är praktiskt taget oavsättlig. Inte heller kan han eller hon förflyttas mot sin vilja. Och en lekmannastyrelse, i de myndigheter där sådana finns, har inget uttalat ansvar överhuvudtaget inför regeringen. Ofta har lekmannastyrelsernas ledamöter aldrig träffat sitt statsråd, långt mindre diskuterat den egna myndighetens uppgifter eller problem med statsrådet. Att regeringen i dagens läge skulle kunna eller vilja utkräva ansvar av en lekmannastyrelse är praktiskt taget omöjligt med tanke på lekmannastyrelsens bristande koppling till rege- ringen/uppdragsgivaren. Hittills har heller ingen ledamot i en lekman- nastyrelse avgått annat än på egen begäran. Det här styrker påståendet att länken mellan regeringen och myndigheterna är svag. I ett trängt läge har inte regeringen med nuvarande regelsystem tillräckliga garantier för att snabbt kunna påverka en myndighet i dess handlande.

Kommitténs överväganden och förslag i den del som följer syftar därför inte enbart till att ge myndigheterna en verksamhetsmässigt effek- tivare ledningsfunktion utan framförallt till att stärka länken mellan regeringen och myndigheterna. Förslagen syftar sålunda till att tydlig- göra regeringens politiska ansvar för myndigheternas handlande. Den demokratiska ansvarskedjan kan därigenom stärkas. Myndigheterna skall göras mer styrbara sett ur regeringens synvinkel. Detta uppnår man

bl a genom att man i framtiden lägger större vikt vid personfrågor än hittills, att man sätter samman myndigheternas olika ledningsorgan på ett sätt som svarar mot regeringens behov och att man gör det möjligt för regeringen att utkräva ansvar av en myndighetsledning. Ett ansvarsut- krävande är möjligt i de fall en myndighet leds av en styrelse som på uppdragsbasis ansvarar för en myndighets verksamhet. Ett ansvarsut- krävande är också möjligt om man förser en inför regeringen ansvarig verkschef med förflyttningsskyldighet.

Valet mellan att låta en myndighet ledas av en styrelse med maktbe- fogenheter eller av en ensam ansvarig verkschef med eller utan externa rådgivare bör bero av omfattningen och arten av den delegation rege- ringen har beslutat om. Det är en huvudtanke i kommitténs resonemang. Det kan givetvis resas invändningar av principiell karaktär mot detta synsätt. Sålunda har man hävdat att det kan vara betänkligt att låta en styrelse, som till stor del måste förutsättas bestå av politiker, istället för en ämbetsman, svara för hur det delegerade mandatet skall förvaltas. Särskilt betänkligt skulle detta vara i tider av politisk instabilitet i landets ledning. Man har hävdat att det i tider av politisk instabilitet är en styrka att ha en oavsättlig ämbetsman som kan svara för en kontinuitet i verkställigheten av politiska beslut inom ett verksamhetsområde.

Mot detta kan anföras att regeringen ansvarar enligt regeringsformen inför riksdagen för hur hela den statliga verksamheten bedrivs. Täta regeringsväxlingar måste kunna återspeglas också i verkställigheten av politiska beslut inom områden där en regeringsväxling betyder en för- ändrad politisk vilja. Inom ett sådant verksamhetsområde borde rimli- gen en styrelse, med en sammansättning som ger majoritet för den för tillfället sittande regeringen, vara mer lyhörd för förändringar på verk- ställighetsplanet än vad den oavsättliga byråkratin kan förutsättas vara, hur lojal den senare än är.

Ett annat principiellt skäl som har framförts mot att ge en styrelse mandatet att verkställa politiska beslut är att det från effektivitetssyn- punkt blir krångligare och sämre än att låta en ämbetsman ensam ha ansvaret för verkställigheten.

Mot detta kan sägas att effektiviteten i en myndighets verksamhet inte kan mätas enbart utifrån rent företagsekonomiska synvinklar. Tillmäter man externt inflytande i ledningen av en myndighets verksamhet ett värde, vilket man har gjort i Sverige sedan årtionden tillbaka, måste det även från effektivitetssynpunkt vara till gagn att de strategiska och de för verksamhetsområdet avgörande besluten i en myndighet med vidsträck- ta befogenheter inte fattas av en ensam ansvarig ämbetsman utan av ett kollektivt ledningsorgan. Ett ledningsorgan som, förutom av verksche- fen, består av personer som kan tillföra myndigheten erfarenhet och kunskap utifrån. Detta förutsätter dock att dessa personer tar det fulla ansvaret för verksamheten och för de beslut de har att fatta. Det är i princip samma syn som ligger till grund för det sätt på vilket större företag i det svenska näringslivet enligt lag sedan lång tid tillbaka skall ledas.

Men effektivitetsargumentet är giltigt för myndigheter som inte har omfattande befogenheter delegerade. Därför bör inte heller sådana myn- digheter ledas av styrelser.

6. Historik

6.1. Centrala förvaltningsmyndigheter

När den kollegiala organisationsformen så småningom fick vika för enrådighetssystemet under senare hälften av förra seklet var skälen myndigheternas effektivitet och rationalitet. Man ansåg att de centrala ämbetsverken tog för lång tid på sig i sin ärendehandläggning och att de inte hade tillräcklig initiativkraft. Man jämförde med länsstyrelserna som skötte länsförvaltningen med, som det hette, fart och kraft och till allas belåtenhet med hjälp av ett ringa antal tjänstemän. Att länsstyrel- serna kunde arbeta effektivt tillskrevs förhållandet att de styrdes av en enda person.

I början av detta sekel var enrådighetssystemets överlägsenhet en allmänt omfattad sanning och det ansågs t ex vid socialstyrelsens inrät- tande år 1912 att den kollegiala formen hade förlorat sitt berättigande och att den inte överensstämde med moderna förvaltningsprinciper. Detta betydde i och för sig inte att det kollegiala systemet var ur bruk eller utan förespråkare helt och hållet. Det ansågs visserligen vara un- derlägset enrådighetssystemet på grund av bristande rationalitet, men det ansågs alltjämt tillgodose rättssäkerheten bättre än ett system där beslutet fattades av en person. Det kollegiala systemet levde sålunda i viss utsträckning kvar vid sidan av enrådighetssystemet. Det vari första hand i nyinrättade myndigheter som enrådighetssystemet kom till an- vändning även om kollegierna successivt togs bort också i äldre myndig— heter.

Men trots den allmänna övertygelsen om det kollegiala systemets bristande modernitet återuppstod det, om än i modifierad form, redan så tidigt som 1909, när vattenfallsstyrelsen bildades. För de affärsdrivan- de verken gällde speciella förutsättningar som ansågs kräva en reforme- ring av deras ledningsfunktion. Affärsverken skulle hävda sig i fri kon- kurrens med privata företag. Kraven på affärsmässighet talade för en ledningsform som nära anslöt till de stora affärsföretagens. Vattenfalls- styrelsen inrättades sålunda som en form av kollegialt organ men inte med de gamla ämbetskollegierna utan med den privata bolagsstyrelsen som förebild. Man ansåg därför att styrelsen i det nya och affärsdrivande verket inte enbart skulle bestå av tjänstemän utan också innehålla per- soner med praktisk erfarenhet från näringslivet. En förutsättning för att kunna rekrytera sådana ledamöter ansågs då, som nu, vara att de bered- des ett verkligt inflytande i verkets ledning.

Vattenfallsstyrelsen utgjorde därmed en organisatorisk nyhet i svensk statsförvaltning. Den var den första lekmannastyrelsen och den kan med fog sägas utgöra förebilden för dagens lekmannastyrelser, även om en lekmannastyrelse på den tiden inte uteslutande bestod av lekmän. Med lekman menas i detta sammanhang en person som inte är anställd i myndigheten ifråga.

Det var det praktiska livets krav på ett smidigt förfarande som låg bakom den nya kollegiala formen, lekmannastyrelsen, dvs exakt samma krav som samtidigt gjorde att man övergav eller begränsade den tradi- tionella kollegiala arbetsformen på andra håll. Men bakom den nya ledningsfunktionen för affärsmässig verksamhet låg också tanken att man kunde erhålla en viss förnyelse och en större dynamik genom att begränsa tjänstemännens inflytande. Inom andra affärsdrivande verk sökte man uppnå det effektivitetsfrämjande lekmannainflytandet ge- nom delvis andra organisatoriska konstruktioner. Det vanligaste var att man vid sidan av verken inrättade särskilda fullmäktige som kallades in vid behandlingen av vissa ärenden. Det bildades järnvägs-, telegraf— och domänfullmäktige som stöd för de affärsdrivande verken.

Så småningom vann den för affärsverksamheten skapade lekmanna- styrelsen allt mera terräng inom statsförvaltningen. Alltfler myndigheter som bildades försågs med denna ledningsform. Men det var inte längre i första hand fråga om att vinna företrädare för näringslivet till förvalt- ningen. Det var helt andra intressen som främst krävde och fick repre- sentation.

Lekmannastyrelsen som allmän ledningsmodell fick sitt genombrott vid tiden för andra världskriget. Beslutande lekmannainflytande före- kom nämligen i stor utsträckning i de olika kristidsförvaltningarna. Man valde sedan denna ledningsform också i de permanenta förvaltningsor- gan som inrättades efter kriget. Men det var först under 1960-talet som den stora ökningen av antalet lekmannastyrelser kom. Av diagrammet på sid 105, som är hämtat från en arbetspromemoria av experten Ulf Wennerberg, framgår hur andelen centrala förvaltningsmyndigheter med lekmannastyrelse har ökat från år 1920 till år 1980. Med central förvaltningsmyndighet menar kommittén ett statligt or- gan som är direkt underställt regeringen, har hela riket som verksamhets- område samt är indelat i enheter av vilka minst en leds av en byråchef (motsv) eller högre. Dock ingår inte militära förband och staber, utbild- ningsanstalter, muséer, domstolar m m i diagrammet även om de i och för sig kan anses svara mot definitionen av central förvaltningsmyndig- het.

Den starka ökningen av andelen verk med lekmannastyrelser har inte föregåtts av något samlat beslut från statsmakternas sida om att införa lekmannastyrelser. Beslut har istället tagits i varje särskilt fall — vanli- gen utan några mer omfattande analyser. Att antalet lekmannastyrelser började att öka så kraftigt från 1960 och ca tio år framåt beror på att många verk ny- och ombildades under denna tid. Dessa omorganisatio- ner medförde att man fick anledning att överväga formerna för verkens högsta ledning. Tidsandans betoning av värden som samverkan och medinflytande gjorde det naturligt att satsa på en kollektiv ledningsform

SOU 1985140 % 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980

framför enrådighetsstyret. Införandet av lekmannastyrelser under och efter andra världskriget får sålunda ses mot bakgrund av de krav på nationell samling som gjorde sig gällande under krigsåren och av orga- nisationssveriges framväxt. Dessa omständigheter medförde att det upp— stod ett behov av att låta utanförstående grupper delta i beslutsfattandet inom förvaltningen, ett behov som sedan har levt kvar och ytterligare förstärkts.

Lekmannastyrelsernas genomslag i statsförvaltningen innebar en and- ra omkastning i den utveckling som pågått allt sedan ämbetskollegierna inrättades. Den första omkastningen var enrådighetssystemets införande några decennier tidigare. Emellertid framstår inte den omkastning som

bestod i införandet av lekmannastyrelser i förvaltningen som onaturlig eller särskilt förvånande om man betraktar den i ett historiskt perspektiv. Som bl a förvaltningsutredningen visade i sitt slutbetänkande är princi- pen om självstyrelse fast rotad i det svenska samhällsskicket.

Man kan urskilja tre huvudmotiv för ett lekmannainflytande, nämli- gen behovet av olika slags sakkunskap, behovet av partsrepresentation samt behovet av medborgerligt omdöme. Det är samma motiv som förvaltningsutredningen i sitt slutbetänkande anger vara förhärskande vid samtliga de tillfällen en mer utförlig argumentation förekommit i denna fråga. Men förvaltningsutredningen pekar samtidigt på att många myndigheter har fått sina lekmannastyrelser utan närmare motivering. I det offentliga trycket är det inte ovanligt att det endast anses ”lämpligt” eller ”välmotiverat” med lekmannainflytande. I många fall redovisas överhuvudtaget inte några motiv. Förvaltningsutredningen slår fast att sedan förekomsten av lekmannastyrelser blivit regel snarare än undan- tag har motiven för att inrätta nya lekmannastyrelser redovisats alltmer knapphändigt.

Om man studerar de diskussioner som förts i det offentliga trycket kring lekmannastyrelser från 1920-talet fram till idag finner man, som nämnts, att de tre huvudmotiven ständigt återkommer. Vad man där- emot inte kan finna lika lätt är några väl urskiljbara principer för när, eller snarare inom vilka verksamheter, statsmakterna anser att motiven är tillräckligt starka för en lekmannastyrelse och när de inte är det. Ännu svårare att finna är någon form av mönster för de förutsättningar som skall föreligga för att statsmakterna skall välja endera av de tre huvud- motiven för att inrätta en lekmannastyrelse och därmed ge vägledning för hur styrelsen bör vara sammansatt. De resonemang som förs gäller genomgående enskilda myndigheter och de har inte givits någon prin- cipiell räckvidd. Motiven för styrelsen och därmed dess sammansättning har därför varierat inom en och samma myndighet eller mellan jämför- bara myndigheter från en tid till en annan.

Det osystematiska sätt på vilket statsmakterna utser lekmannastyrelser är särskilt påtagligt ifråga om de myndigheter som har och de som inte har, men skulle kunna ha, partssammansatta lekmannastyrelser. Litet tillspetsat skulle man kunna hävda att statsmakterna väljer den parts- sammansatta styrelsen för de verksamheter där de berörda parternas acceptans av ett myndighetsbeslut är en förutsättning för att beslutet skall kunna verkställas. På så sätt kan man lösa de konflikter som naturligen uppstår vid sådana beslut inom myndighetens styrelserum och man slipper få dem på regeringens bord.

Det är idag 19 centrala myndigheter som inte har lekmannastyrelse och som leds av en enrådig verkschef. De flesta av de 19 myndigheterna kan hänföras till två grupper. Den ena består av myndigheter som lyder under försvarsdepartementet medan den andra består av myndigheter som lyder eller före år 1976 lydde under finansdepartementet.

6.2. Forskningsråden

De forskningsråd som skapades under 1940-talet tillkom i samband med en omfattande upprustning av universitetens resurser, inte minst deras forskningsresurser. De tillkom således under en tid då lekmannastyrel- serna började få allmänt genomslag i de centrala ämbetsverken. Men medan motiven för att förse de centrala förvaltningsmyndigheterna med styrelser var att skapa ett ökat inflytande för medborgarna, var motiven bakom forskningsråden delvis andra.

I och med att forskningen tilldelades allt större resurser fanns det behov av organ som hade överblick över forskningen, som kunde bedö- ma den och som därmed kunde se till att resurserna fördelades på ett effektivt och för forskningen optimalt sätt. Att samordna forskningen inom respektive ämnesområde, sedermera också den tvär- eller mång- vetenskapliga forskningen, och att göra den effektiv var det bärande motivet bakom forskningsrådens tillkomst. Forskningsråden skulle ock- så tillgodose de krav på flexibilitet som ställs på ett ledningsorgan i tider av stark expansion, något som i hög grad gällde inom det vetenskapliga området vid tiden för forskningsrådens bildande.

Att man inte valde att inrätta forskningsråden som en traditionell myndighet utan som ett kollektivt beslutsorgan med säte för de närmast berörda intressenterna torde ha mer än en förklaring. Där fanns inom universiteten sedan gammalt en tradition att ledningen av fakulteter utövades i kollektiva former. Där fanns också i organ med uppgifter inom forskningen ett behov av rotation för att nya kunskaper skulle kunna tillföras och för att en anpassning till nya rön inte skulle försvåras. En sådan rotation är lättare att åstadkomma i ett kollektivt beslutsorgan. Men ett av skälen torde också här, liksom i många andra myndigheter, ha varit att man genom denna konstruktion åstadkom att myndighetens intressenter inom myndighetens ram kunde komma överens. De beslut som myndigheten fattade var beslut som var kända och accepterade av de närmast berörda.

Några krav på egentligt inflytande för medborgarna i forskningsråden framfördes inte vid deras tillkomst. De sattes samman med uteslutande professionella ledamöter, dvs företrädare för vetenskap och universitet. Forskningsråden har också idag en professionell sammansättning. Forskningsråden skiljer sig från övriga statliga myndigheter och deras lekmannastyrelser också ifråga om statsmakternas inflytande över deras verksamheter. Forskningens frihet har alltid betonats och en politisk styrning av forskningens utformning är främmande för vårt samhälle. Statsmakternas styrning är sålunda begränsad till anslagens storlek och till vilka slags företrädare som skall finnas representerade i forsknings- råden. Vilka personer som skall upprätthålla ledamotskapen avgör däre- mot inte regeringen helt och hållet, det avgörs både av regeringen samt genom val av särskilda elektorsförsamlingar. Forskningsrådens ordfö- rande utnämns däremot direkt av regeringen. Från att till en början ha rekryterat i första hand personer med anknytning till vetenskap och forskning har regeringen alltifrån slutet av 1970-talet börjat utnämna personer med en annan bakgrund.

slagträ”!-

7. Nuläge

7.1. Rättsläget

7.1.1. Befogenhets— och ansvarskedjan

Befogenhet och ansvar är två sidor av samma mynt. Den som har fått en befogenhet eller en uppgift anförtrodd ansvarar för att befogenheten förvaltas på rätt sätt; att den ges rätt innehåll, rätt utformning och rätt omfattning. När något går galet skall ansvar normalt kunna utkrävas genom någon form av sanktion. Förvaltningsutredningen har i sitt slut- betänkande klargjort hur befogenhet att utöva offentlig makt enligt RF utgår från folket i en kedja från riksdagen till regeringen och därifrån till de statliga förvaltningsmyndigheterna. På motsvarande sätt ansvarar de statliga förvaltningsmyndigheterna inför folket i en ansvarskedja; myn- digheterna ansvarar inför regeringen som i sin tur ansvarar inför riks— dagen.

En myndighet får sina befogenheter genom en lag, förordning eller ett beslut. Ansvaret för uppgifternas fullgörande regleras emellertid nor- malt inte i samma författningar. Reglerna om ansvar skall tillsammans med andra regler om t ex förfarande, insyn och — inte minst — revision garantera att en myndighet förvaltar sina maktbefogenheter rätt och att övrig förvaltningsverksamhet bedrivs oväldigt och effektivt i överens- stämmelse med lagar och avtal. Att säga att en myndighet ansvarar inför regeringen är i och för sig riktigt, om än något teoretiskt. För en myn- dighet år inte någon juridisk person utan ett teoretiskt eller organisato- riskt begrepp och den har varken status eller tillgångar som gör ett ansvarsutkrävande möjligt. Man brukar visserligen tala om en myndig- hets ansvarsområde men huruvida detta begrepp betecknar myndighe- tens befogenheter eller dess ansvar ärinte alltid klart. Man kan i och för sig hävda att myndigheten som sådan har ett ansvar och att det går att utkräva. En myndighet kan t ex läggas ned eller bli av med delar av sina uppgifter.

Men i praktiken blir resonemang om utkrävande av ansvar fruktbara först när man tar in i resonemanget de personer som i en eller annan form är knutna till myndighetens verksamhet. De personer som är be- höriga att företräda myndigheten utövar också dess befogenheter. Det är av personerna statsmakterna i praktiken utkräver ansvar, inte av det abstrakta begreppet myndigheten.

Behörig att företräda en myndighet är tex den som är anställd vid myndigheten. I vilken utsträckning den anställde äger rätt att utöva myndighetens befogenheter regleras närmare i tex myndighetens in- struktion, arbetsordning eller i särskilda beslut. Den anställde ansvarar enligt de regler som finns för sina åtgärder i motsvarande mån som han äger utöva myndighetens befogenheter. Behörig att företräda myndig- heten kan också den vara som är förordnad vid myndigheten utan att vara anställd. Styrelsen är ett organ som enligt instruktionen är behörig att utöva myndighetens befogenheter. En enskild styrelseledamot torde emellertid inte kunna utöva någon befogenhet, det krävs normalt enligt instruktionen att styrelsen agerar i plenum. Men ansvaret för styrelsens utnyttjande av myndighetens befogenhet får sökas hos den enskilde ledamoten.

7.1.2. Styrelseledamöternas arbetsrättsliga status

En styrelseledamot är uppdragstagare och inte anställd vid myndighe- ten. Det betyder att lagen om offentlig anställning (LOA) och de författ- ningar om är utfärdade i anslutning till den inte gäller styrelseledamöter. Det betyder dessutom att inte heller lagen om anställningsskydd (LAS) gäller styrelseledamöter. En styrelseledamot har således inte något en- ställningsskydd och kan när som helst entledigas från sitt uppdrag.

Emellertid kan många uppdragsförhållanden vid närmare prövning visa sig vara anställningsförhållanden. Men det är ett problem som inte närmare behöver avhandlas här eftersom det endast undantagsvis skulle kunna hävdas att ett styrelseuppdrag av idag normal omfattning kan utgöra en form av anställning.

Kommittén utgår därför från att regeringen kan entlediga en styrelse- ledamot när som helst.

7.1.3. Ansvaret för verksamheten som sådan

Verksamhetsansvaret kan teoretiskt delas upp i två huvudbeståndsdelar. Den ena är att målen för verksamheten nås eller att myndigheten löser de uppgifter den har sig ålagda. Den andra är att verksamheten inte :'år kosta mer än vad som är avsett och att de ekonomiska resurserna han- teras på rätt sätt. Huruvida myndigheten når målen för sin verksamhet eller löser sina uppgifter kontrolleras av regering och riksdag i den årliga budgetprocessen samt i de förvaltningsrevisioner som RRV och/eller riksdagens revisorer genomför inom de olika samhällsverksamheterna. Att myndigheterna hanterar sina ekonomiska resurser på ett sätt som överensstämmer med regler och givna riktlinjer kontrolleras i den årliga redovisningsrevision som revisionskontoren genomför inom varje m_vn- dighet.

Kommittén har i kapitel 3 påvisat bristerna idag både i den årliga budgetprocessen och i de olika revisionsresultatens utnyttjande. Brister- na gäller i hög grad regeringens uppföljning av hur de befogenheter som man har delegerat förvaltas av de personer eller organ som bär ansvaret. En sådan uppföljning bör enligt kommitténs mening normalt vara en

förutsättning för att frågan om ansvarsutkrävande i enskilda fall skall få aktualitet.

Enligt allmänna verksstadgans (AVS) 5 & är det verkschefen som har ansvaret för verksamheten: ”För fullgörandet av myndighetens uppgif- ter är dess chef ansvarig i första hand.” Lekmannastyrelsens eller leda- möternas ansvar finns inte generellt reglerat på motsvarande sätt. En styrelses uppgifter och arbetsformer regleras särskilt för varje myndighet i dess instruktion. I de flesta myndighetsinstruktioner anges att verket leds av en styrelse. Innebörden av leda är i detta sammanhang inte alldeles klar. Däremot innehåller instruktionerna normalt en viss preci- sering av styrelsens uppgifter. Huruvida denna precisering är en defini- tion av ordet leda eller om den anger en sorts miniminivå för styrelsens agerande åtminstone i dessa ärenden skall styrelsen besluta är oklart. Preciseringen omfattar vanligen sju punkter.

De flesta myndighetsinstruktioner har sitt ursprung i statsrådsbered- ningens sk normalinstruktion. Vid en närmare granskning kan man konstatera att många av myndighetsinstruktionerna nästan ordagrant ansluter till denna normalinstruktion vad gäller styrelsens arbetsuppgif- ter oavsett typ av myndighet eller slag av verksamhet. Det framstår enligt kommitténs mening som om man har uppfattat normalinstruktionen som en norm och inte som ett exempel på lösning, vilket den i själva verket är. Kommittén anser att detta förhållande tyder på att man hittills har försett de olika myndigheterna med lekmannastyrelse utan att när- mare analysera eller pröva vilken uppgift styrelsen egentligen skall fylla.

Generaldirektören är myndighetens chef och det är chefen som bär ansvaret för verksamheten. I vissa myndigheter har chefen en annan titel. Någon formell sanktion, som regeringen kan ta till mot en verks- chef, som inte lever upp till sitt verksamhetsansvar, finns emellertid inte. En verkschef som är förordnad för viss tid kan inte entledigas i förtid eller flyttas mot sin vilja, i varje fall inte så länge som han eller hon inte har gjort sig skyldig till något lagbrott eller någon annan grov tjänsteför- seelse. De enda sanktioner som regeringen har tillgång till mot en verks- chef som enligt regeringens uppfattning inte sköter sin uppgift på avsett sätt är ett antal informella sanktioner som kan vara mer eller mindre effektiva. Regeringen kan t ex övertala en verkschef att byta verksamhet eller man kan ändra i instruktionen och ersätta verkschefen med någon annan på ordförandeposten i verkets lekmannastyrelse. En annan form av informell sanktion kan vara att regeringen gör en hårdare och mer detaljerad budgetprövning än brukligt för myndigheter där verkschefen inte lever upp till verksamhetsansvarets ekonomiska sida. Men som kommittén redan har konstaterat ägnar sig inte regeringen idag åt någon regelbunden uppföljning av hur ansvaret uppfylls varför frågor om ansvarsutkrävande och eventuella sanktioner endast undantagsvis och ganska slumpmässigt får aktualitet i statsförvaltningen idag.

Lekmannastyrelsen har inte något verksamhetsansvar. Enligt instruk- tionen leder visserligen styrelsen verksamheten vid en myndighet men det finns inget ansvar kopplat till denna befogenhet. Det är verkschefen som ansvarar för att myndigheten fullgör sina uppgifter. För att styrelsen eller styrelseledamöterna skulle ha ett motsvarande ansvar skulle det

krävas att ansvaret fanns uttryckt och preciserat i de uppdrag regeringen ger de enskilda styrelseledamöterna. Någon sådan precisering existerar inte idag. Lekmannastyrelsen har inte heller någon form av ekonomiskt ansvar trots att styrelsen enligt instruktionen skall besluta i frågor av större ekonomisk betydelse. Till skillnad från styrelsen i ett aktiebolag beviljas t ex inte en lekmannastyrelse ansvarsfrihet.

7.1.4. Andra former av ansvar

Det finns emellertid former av ansvar som kan utkrävas också av leda- möter i en lekmannastyrelse. Enligt de förvaltningsrättsliga reglerna ansvarar var och en som deltar i ett beslut för dess innehåll. De sanktio- ner som finns för att utkräva detta ansvar är för vissa beslut straffrätts- liga.

[ brottsbalkens (BrB) 20 kap 1 5 finns stadgat om det uppsåtliga brottet myndighetsmissbruk och det motsvarande grova oaktsamhetsbrottet vårdslös myndighetsutövning. Gärningen består i att någon åsidosätter vad som till följd av lag eller annan författning gäller för myndighets- utövning. Med myndighetsutövning menas i princip enligt 3 & förvalt- ningslagen ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om för- män, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annatjäm- förbart förhållande”. Någon särskild personkrets finns inte angiven utan ansvarsreglerna gäller för var och en som utövar offentlig myndighet, både arbetstagare och uppdragstagare, både tjänstemän och styrelsele- damöter.

I brottsbalkens 20 kapitel finns ytterligare några sanktionsregler mot oegentligheter inom den offentliga verksamheten. Dessa är inte begrän- sade till myndighetsutövning utan gäller all offentlig verksamhet. De är reglerna om tagande av muta och brott mot tystnadsplikt i 20 kap 2 5 respektive 3 & BrB. Mutbrottet omfattar varje arbetstagare hos stat eller kommun och därutöver vissa särskilda uppräknade uppdragstagare, bland dem ledamot av styrelse. För brott mot tystnadsplikt framgår i varje särskilt fall av sekretesslagen eller, i vissa fall av någon annan författning, vilken personkrets som omfattas av tystnadsplikten och hos vilken man därmed kan utkräva ansvar. Generellt gör inte sekretesslagen skillnad mellan arbetstagare och uppdragstagare. I detta sammanhang vill kommitten peka på en otydlighet i straffbestämmelsen om mutbrott i 20 kap 2 (j BrB. Enligt kommitténs uppfattning bör detta lagrum förtyd- ligas så att det klarare än idag framgår att det är bl a styrelseledamöter som avses. Kommittén återkommer till detta i sina författningsförslag i bilaga 7.

För tjänstemän finns dessutom ett tjänsteansvar som kommer till uttryck i LOA. I LOA finns bl a regler om disciplinansvar, tvångsentle- digande, avskedande, åtalsanmälan, avstängning och läkarundersök- ning. LOAs sanktionsregler är inte begränsade till myndighetsutövning. Reglerna kan ses som ett komplement till brottsbalkens bestämmelser. Liksom dessa riktar de sig mot den enskilde myndighets- eller förvalt- ningsutövaren och liksom dessa siktar de till att garantera statsmakterna och ytterst medborgarna en oväldig och effektiv förvaltning. Man skall

kunna straffa, entlediga eller ingripa disciplinärt mot personer som åsidosätter statsmakternas och medborgarnas krav i dessa hänseenden. LOAs regler om tjänsteansvar torde emellertid endast ha marginell be- tydelse inom de problemområden som kommittén behandlar. LOA gäl- ler dessutom, som nämnts tidigare, enbart för tjänstemän och inte för uppdragstagare.

För de beslut som en styrelseledamot deltar i och som ligger utanför det straffbara området gäller endast det ansvar som regeringen som uppdragsgivare kan utkräva. Det ansvaret måste under nuvarande rätts- förhållanden i så fall finnas preciserat i regeringens uppdrag till styrel- seledamoten. Det är enligt kommitténs mening tveksamt om styrelseupp- dragen som de ser ut idag kan anses innefatta något preciserat ansvar utanför det straffbara området.

7.2. De empiriska undersökningarna — några slutsatser

7.2.1. Inledning

Kommitténs sekretariat har hämtat in ett omfattande empiriskt material om dagens verksledningar, vad verkscheferna anser om sitt samarbete med dagens lekmannastyrelser och hur ledamöterna i dessa styrelser uppfattar sin arbetssituation. Materialet som i sammandrag redovisas i bilaga 3 har haft stor betydelse för kommitténs bedömning av vad som brister i dagens ledningsfunktioner och hur dessa brister skall kunna avhjälpas.

I detta avsnitt ger kommittén sina slutsater av de empiriska studierna.

7.2.2. Lekmannastyrelsernas ställning och ansvar

Som framgår av avsnitt 7.1 har inte lekmannastyrelserna idag något verksamhetsansvar. Ansvaret vilar på verkscheferna. Det är således verkscheferna som har ambitionen och legitimiteten att styra myndighe- ternas verksamhet. Lekmannastyrelserna är idag hänvisade till att agera på verkschefernas villkor och styrelsen kan egentligen inte resa krav på något annat. Och i de fall en styrelse ändå uppfattas som det verkliga ledningsorganet idag måste slutsatsen vara att den är det på grund av att verkschefen tillsammans med styrelsen vill ha det så.

Regleringen av lekmannastyrelsernas ansvar idag är därför enligt kommitténs mening inte tillfyllest. Den ger inte styrelsen eller styrelse- ledamöterna något klart och uttalat ansvar inför regeringen/ uppdragsgivaren. Ej heller finns det uttalat vilka sanktioner regeringen har att ta till mot en styrelse eller mot en ledamot som regeringen är missnöjd med. Dagens reglering av lekmannastyrelsen gör dess faktiska roll avhängig av verkschefen. Den formella regleringen hindrar nämli- gen inte att verkscheferna väljer styrelsernas arbetsuppgifter i stort och

styrelsernas ärenden i detalj. En styrelses roll blir därmed beroende av verkschefens person och inställning till styrelsen. I de flesta myndigheter utgör inte detta något problem i alla de situationer där verksamheten flyter normalt. De flesta av dagens verkschefer är öppna och har en positiv inställning till sin styrelse. Det visar inte minst sekretariatets undersökningar. Men det finns också exempel på organisationer i kris där verkschef och styrelse går på kollisionskurs. Det är i krissituationer som den formella regleringen prövas och regleringen av lekmannastyrel- serna håller, enligt kommitténs uppfattning, inte måttet. En verkschef kan, om han vill, hålla en styrelse utanför väsentliga frågor utan att riskera alltför mycket.

Samtalen med verkscheferna i kommitténs myndighetsurval visar att verkscheferna så gott som undantagslöst förbereder styrelsesammanträ- dena själva eller i myndighetens direktion. Även om verkschefen i de flesta myndigheter i och för sig förbereder styrelsesammanträdena i sin egenskap av styrelsens ordförande så torde det i alla fall vara verkschefs- skapet som i första hand styr hans eller hennes handlande. Rutinmässigt är det således inte styrelsen eller enskilda styrelseledamöter som är med och fastställer vilka ärenden som skall behandlas i styrelsen. Av detta har kommittén dragit slutsatsen att det är verkschefen och inte styrelsen som i det enskilda fallet tolkar instruktionen och avgör vad som är viktigare frågor och vad som inte är det, dvs vad som skall behandlas av styrelsen och vad som inte skall det.

Detta går naturligtvis bra så länge som förtroendet mellan styrelse och verkschef finns, men det är oacceptabelt i en krissituation. I ett krisläge måste styrelsen, om avsikten är att den skall vara det högsta ledningsor- ganet, kunna ta sitt ansvar och antingen reda ut krissituationen eller avgå. Styrelsen måste därvid själv kunna avgöra vilka frågor eller ären- den som den bör behandla. Den kan inte ifråga om sina möjligheter att agera vara utlämnad åt en verkschef som den saknar förtroende för.

7.2.3. De enskilda ledamöternas ansvar inför regeringen/ uppdragsgivaren

Regeringen ger idag ledamotsuppdragen utan att någon precisering av deras materiella innehåll sker. Det betyder att varje sådant uppdrag innehållsligt sett från början utgör ett tomrum som kan fyllas med ett innehåll av någon annan än regeringen/ uppdragsgivaren. Det vanligaste torde vara att ledamoten själv tolkar uppdragets innebörd och skapar sig en roll i styrelsen. Men det förekommer också att verkschefer ger sina styrelseledamöter en utbildning som bl a siktar till att klarlägga deras roll och påverka deras agerande i styrelsen. Vidare lägger en del av de intresseorganisationer som nominerar ledamöter stor vikt vid styrelse- uppdragen och ger de egna ledamöterna intern utbildning och intern vägledning om hur de skall agera som styrelseledamöter. Svaren på ledamotsenkätens frågor ger en tydlig bild av att styrelseledamöter upp- fattar sina roller olika och framför allt att det för nästan hälften av ledamöterna är oklart vilken mission de egentligen har och vad deras uppdrag går ut på.

Verkscheferna å andra sidan menar så gott som samtliga att ledamö- terna skall företräda myndighetens och verksamhetens intressen. Det vill säga de skall på bästa möjliga sätt tillgodose de samhällsintressen som myndigheten givits att bevaka eller förvalta. En ledamots bakgrund eller hemvist bör enligt de flesta verkschefer inte ha någon annan betydelse än att den indikerar ledamotens erfarenhetssfär och särskilda kunskaps- område.

Sekretariatets undersökningar har bekräftat att det idag råder ett oklart ansvarsförhållande mellan en stor del av de enskilda styrelse- ledamöterna och regeringen. Detta kan leda till för regeringen oönskade konsekvenser när det gäller styrelsernas arbete och de enskilda ledamö- ternas förmåga och benågenhet att ta ställning. Ett grundläggande pro- blem tycks vara att regeringen över huvudtaget inte gör klart uppdragets innebörd för de enskilda ledamöterna, än mindre ger man dem någon löpande information under uppdragsperioden om vad som förväntas av dem. Medan samtliga verkschefer har genomgått en chefsutbildning har styrelseledamöterna varken fått del av någon utbildning eller av några kontakter med regeringen som uppdragsgivare överhuvudtaget.

7.2.4. Lekmannastyrelsernas arbetsuppgifter

Det är enligt kommitténs uppfattning uppenbart att lekmannastyrelser— na inom de flesta typer av myndigheter behandlar verkställighetsären- den i en omfattning som är förvånansvärt stor med tanke på styrelsens tänkta roll av ledningsorgan. Det enda klara undantaget är affärsverken. Förklaringarna till att det förhåller sig så här torde vara flera och samverkande. En grundläggande förklaring kan ha med förutsättning- arna för styrelse att göra. I många statliga myndigheter finns inte de avgörande besluten tillgängliga. I strategiska ärenden är det många gånger inte ens fråga om beslut. Kommittén behandlar detta närmare i avsnitt 8.2. Att förse lekmannastyrelsen med verkställighetsärenden för beslut är därför i många myndigheter ett sätt att låta styrelsen få fatta verkliga och slutliga beslut; att upprättahålla bilden av lekmannastyrel- sen som ett beslutande högsta organ.

Andra förklaringar kan vara att verkställighetsärenden ger kunskap och information om verksamheten, att verkschefen vill ha styrelsens stöd i viktiga ärenden eller i ärenden som är uppmärksammade utom verket eller i vilka det råder delade meningar inom verket. Man får heller inte blunda för att många av dagens ledamöter vill och begär att få behandla verkställighetsärenden. Sådana ärenden upplevs som mer handfasta och gripbara för många lekmän än vissa strategiska ärenden av t ex ekono- misk natur.

Den bild som undersökningarna har givit av hur servicefrågor hand- läggs inom myndigheterna är att ledamöter och verkschefer är väl med- vetna om servicefrågornas betydelse och att man därför också diskuterar dem i lekmannastyrelserna. De praktiska lösningarna på serviceproble- men överlåter man däremot som regel på verkschefen och dennes med- hjälpare. I fråga om styrelsernas behandling av servicefrågor visar de empiriska undersökningarna enligt kommitténs uppfattning en bild av

lekmannastyrelsen som ledningsorgan. Servicefrågornas operativa han— tering och de operativa lösningarna på serviceproblem överlåts åt den professionella organisationen. Det är kommitténs uppfattning att det är så en styrelse kan och skall ta sig an servicefrågor. Om man önskar en mer operativ eller preciserad behandling av servicefrågor med deltagan- de av andra intressenter är det inte en styrelse man skall ha. En kontakt- grupp, ett kundråd eller dylikt på lämplig nivå, som i och för sig inte behöver vara den högsta inom myndigheten, tjänar enligt kommitténs mening ett sådant syfte bättre.

Förutsättningarna för en styrelse att ägna sig åt slutlig besvärspröv- ning varierar enligt kommitténs uppfattning mellan myndigheterna be- roende på slag av verksamhet, styrelsens sammansättning samt myndig- hetens storlek och organisation. Kommitténs slutsats av ledamöternas och verkschefernas synpunkter blir att det kan stöta på avsevärda prin- cipiella och praktiska olägenheter att låta en styrelse svara för all slut- lig besvärsprövning inom en myndighets verksamhetsområde. Däremot kan det för vissa myndigheter finnas både anledning och möjlighet att låta styrelsen ta ställning till principiellt viktiga besvärsärenden vilka sedan kan bli av prejudicerande betydelse för verkets fortsatta handläggning av liknande ärenden. Emellertid tycks förutsättningar- na för styrelsens möjlighet och lämplighet att slutligt pröva sakbesvär variera mellan myndigheterna i så hög grad att några generella re- kommendationer är svåra att ge. Styrelsens engagemang i besvärsären- den kan bara bedömas myndighet för myndighet eller verksamhet för verksamhet, dvs på det sätt som finns angivet i de riktlinjer som riksda- gen har antagit.

De flesta av dagens lekmannastyrelser ägnar sig i alltför hög grad åt verkställighetsärenden och detaljfrågor istället för åt strategiska frågor. Detta tycks gälla inom alla typer av myndigheter utom affärsverken. Förklaringarna till att det förhåller sig på det här sättet kan vara många. Kommittén har försökt ange några. Det viktiga är emellertid att den bild av lekmannastyrelsernas arbetsuppgifter och arbetsinriktning som sekre- tariatets undersökningar ger bekräftar att de många gånger inte är styrel- ser i ordets egentliga bemärkelse. För en styrelse i egentlig mening bör enligt kommitténs mening koncentrera sina arbetsinsatser mot de över- gripande eller på annat sätt strategiska frågorna, detaljfrågor och verk- ställighetsbeslut bör lämnas till den professionella organisationen.

7.2.5. Lekmannastyrelsernas sammansättning

Lekmannastyrelsernas arbetsuppgifter m m är idag schablonartat regle- rat i de olika myndighetsinstruktionerna, som alla ansluter till statsråds- beredningens exempel på normalinstruktion. Däremot är inte de olika styrelsernas sammansättning reglerad på samma schablonartade sätt. Det är också enligt kommitténs mening uppenbart att de olika lekman- nastyrelsernas sammansättning är gjord utifrån de enskilda myndighe- ternas olika verksamheter. Det visar de olikheter respektive överens- stämmelser i styrelsernas sammansättning som redovisas i bilaga 3. Förvaltningsutredningens påstående att det saknas övergripande prin-

ciper för styrelsernas sammansättning och att variationerna i samman- sättningen istället kan förklaras av att styrelserna tillkommit vid olika tidpunkter, bekräftas sålunda till viss del av sekretariatets undersöknin- gar.

Det är enligt kommitténs uppfattning riktigt att sätta samman en styrelse utifrån de enskilda myndigheternas egenskaper och behov. Så sker också idag. Men man måste enligt kommitténs mening också utgå ifrån regeringens behov när man sätter samman en myndighets styrelse. Det är regeringen som inför riksdagen ansvarar för myndighetens verk- samhet och det är regeringen som skall avgöra för vilket syfte en styrelse skall finnas och hur den därmed bör vara sammansatt. Sammansättning- en av lekmannastyrelserna har hittills skett på ett osystematiskt sätt, där man sökt tillgodose önskemål från både myndigheten själv och från intressenter i dess omvärld. Att en styrelse skall vara ett organ för ledningen av en verksamhet och ett instrument för regeringens styrning av verksamheten ifråga återspeglas däremot inte alltid lika väl i samman- sättningen av de olika lekmannastyrelserna.

Det är kommitténs uppfattning att vissa utgångspunkter eller princi- per måste göras klara innan man beslutar om hur en styrelse skall vara sammansatt. Det kan t ex vara syftet med styrelsen, av vilket skäl eller med vilket motiv vill regeringen ha en styrelse i en myndighet och vilken typ av externt inflytande kräver detta respektive kräver inte detta. Kom- mittén återkommer till dessa principiella resonemang i kapitel 8. Hittills har uppenbarligen ingen sådan aktiv prövning av de olika lekmannasty- relserna skett. Istället har lekmannastyrelserna mer eller mindre auto- matiskt tillförts de statliga myndigheterna och satts samman på ett sätt som vittnar om en viss omedvetenhet om eller passivitet inför en styrelses möjligheter. Kommittén skall i detta avsnitt bara peka på ett par exempel som styrker denna slutsats.

De allra flesta myndigheter utom affärsverken har en styrelse som inrymmer företrädare för de flesta ledamotskategorier. En sådan spridd sammansättning är enligt kommitténs uppfattning ägnad att skapa mål- konflikter inom en och samma styrelse.

Eftersläpningen i styrelsernas politiska sammansättning tyder på att regeringen inte kopplar styrelsens roll eller mandat till den politiska beslutskompetens som idag finns inom många myndigheter. Det fram- står därmed som om den precisering av den politiska viljan, som det i praktiken åligger många myndigheter att göra, förutsätts ske vid sidan av lekmannastyrelserna.

De flesta myndigheter, i vilkas lekmannastyrelser huvudorganisatio- nerna på arbetsmarknaden har representation, kan enligt kommitténs uppfattning inte anses bedriva verksamheter som berör dessa organisa- tioner på något annat sätt än vad de berör medborgarna i övrigt. Likväl är fördelningen av styrelseposter dem emellan gjord som om de satt i styrelsen som partsrepresentanter. I många lekmannastyrelser har sålun- da arbetstagarnas tre huvudorganisationer säte med en fördelning dem emellan som återspeglar deras storlek och betydelse som förhandlings— part på arbetsmarknaden.

Det är uppenbart att de jämställdhetssträvanden som har känneteck-

nat samtliga regeringar på senare tid inte har lyckats slå igenom i lek- mannastyrelsernas sammanställning. Trots att det är regeringen som förordnar styrelseledamöter är endast 14 % av dagens ledamöter kvin- nor.

Problemet med sammansättningen av dagens lekmannastyrelser kan enligt kommitténs mening sammanfattningsvis anses vara följande. Sammansättningen idag tyder på att den för många myndigheter är passivt gjord. Det saknas utgångspunkter och principer för hur en styrel- se bör vara sammansatt för att kunna vara så effektiv som möjligt. Sammansättningen återspeglar idag många gånger en vilja att tillgodose så många intressenters behov av representation som möjligt istället för att återspegla varför regeringen anser att en viss myndighet skall ledas av en styrelse och inte av en enrådig verkschef. Man bygger enligt kommit- téns uppfattning många gånger in olösliga målkonflikter i en myndighets styrelse genom dess sammansättning.

Affärsverken utgör undantag från detta. Deras styrelser är mer aktivt och omsorgsfullt sammansatta. Sammansättningen av dem bygger i ringa utsträckning på representation för olika intressen. Istället tycks det i första hand vara ledamöternas personliga kunskaper och erfarenheter som gör att de får sina ledamotsuppdrag. Det är också framför allt affärsverksstyrelserna som idag fungerar som styrelser i egentlig mening.

7.2.6. Ordförandeskapet

Kommitténs samlade slutsats av styrelseledamotsenkäten är på denna punkt att en klar majoritet av dagens styrelseledamöter anser att styrel- sens ställning stärks om någon annan än verkschefen är styrelseordfö- rande. Verkscheferna tillmäter emellertid inte ordförandeskapet denna betydelse. Det tydligaste resultatet av sekretariatets undersökningar är därmed den skillnad i synen på ordförandeskapets betydelse för styrel- sens ställning och arbete som tycks föreligga mellan styrelseledamöter och verkschefer.

Kommittén vill med utgångspunkt i det empiriska materialet betona den betydelse personfrågorna har i detta sammanhang. Personer med i stort samma syn på myndighetens arbete kan oftast samverka på ett smidigt sätt och till gagn för verksamheten oavsett formella regler, beslutsområden m m. Däremot torde det knappast vara möjligt att åstad- komma en effektiv ledningsorganisation, vilken ordning man än väljer, om de inblandade personerna inte har ömsesidigt förtroende för varand- ra.

7.2.7. Ledamöternas engagemang i offentlig verksamhet

De siffror som sekretariatet redovisar i bilaga 3 tyder på att många styrelseledamöter har alltför många uppdrag. För en ledamot med många uppdrag måste rimligen något uppdrag bli eftersatt och det finns en uppenbar risk för att det kan bli styrelseuppdraget. Detta eftersom man idag inte har något uttalat ansvar för arbetet i lekmannastyrelserna.

8. Principiella överväganden om ledningsfunktionen

8.1. Utgångspunkter

Kommitténs direktiv anger som utgångspunkt att olika slag av myndig- heter bör ha ledningsfunktionen organiserad på olika sätt. En andra utgångspunkt är enligt direktiven att det är regeringens sak att bedöma, ta initiativ till och avgöra hur ledningsfunktionen skall vara utformad i de enskilda myndigheterna.

Det sätt varpå en myndighets ledningsfunktion organiseras är en del av hur regeringen styr en myndighets verksamhet. Kommittén har tidi- gare klargjort sambandet mellan regeringens direkta styrning och orga- nisationen av myndigheternas ledningsfunktioner. Som kommittén har framhållit i andra delar måste regeringen i allt större utsträckning överge de traditionella styrmetoderna, detaljerade föreskrifter och detaljbeslut, och istället styra genom att ange riktlinjer, mål och ramar för verksam- heten samt genom att följa upp hur verksamheten bedrivs inom dessa. Därmed kan en situation uppstå där regeringen delegerar till myndig- heterna befogenheter atti större eller mindre utsträckning själva inrikta, leda och ta ansvar för utvecklingen inom sina respektive verksamhets- områden. I de fall en sådan delegering ger en myndighet ett stort mått av handlingsfrihet är det motiverat att myndigheten på regeringens upp- drag leds av en styrelse istället för av en ensam ansvarig myndighetschef. Men som föredragande departementschef framhåller i regeringens skri- velse 1984/85 :202 om den offentliga sektorns förnyelse måste en styrelse fullgöra de uppgifter och följa de föreskrifter och direktiv som ges i lagstiftningen och av regeringen. En styrelse skall inte ha någon själv- ständig allmänpolitisk uppgift.

I de myndigheter som bör ha en styrelse i kommitténs bemärkelse ansvarar styrelseledamöterna som uppdragstagare inför regeringen för en myndighets verksamhet och regeringen har vid behov möjlighet att utkräva detta ansvar. En ledningsfunktion med en styrelse som högsta ansvariga ledningsorgan ansluter därför till den förvaltningssyn som 1974 års RF ger uttryck för, nämligen att regeringen har det politiska ansvaret för förvaltningens verksamhet. En sådan ledningsfunktion ger nämligen regeringen möjlighet att i sin tur utkräva ansvar för hur de delegerade befogenheterna förvaltas på myndighetsnivån. Motsvarande möjlighet till ansvarsutkrävande har regeringen gentemot en lednings- funktion som består av en ensam ansvarig verkschef som har förflytt- ningsskyldighet.

Ledningsfunktionen inom en myndighet utgör en enhet. Förvaltnings- utredningen och de flesta debattörer skiljer mellan lekmannastyrelse och verkschef. Det är emellertid kommitténs uppfattning att styrelsen och verkschefen ifråga om ansvaret gentemot regeringen, ställningen inom myndigheten, arbetsuppgifter m m är som två kommunicerande kärl. Det som inte den ena har, det faller på den andra. Varje övervägande som rör styrelsen får återverkningar på verkschefens roll och tvärtom. Styrelse och verkschef eller, när styrelse saknas, verkschefen ensam utgör därmed en myndighets ledningsfunktion. Därutöver finns det vissa frågor som direktiven anger och som rör verkscheferna uteslutande i deras egenskap av högsta verkställande tjänsteman. Verkschefernas rekrytering, rörlighet, anställningsformer och pensionsvillkor är sådana frågor. Kommittén behandlar därför dessa frågor för sig och i ett sam- manhang i kapitel 10. Dessa frågor finns berörda även i regeringens skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse.

En grundläggande utgångspunkt för kommitténs överväganden är vidare att en styrelse, i de fall en myndighet skall ledas av en styrelse, måste vara något annat än en rådgivande församling. Den måste vara myndighetens högsta ledningsorgan, en styrelse i ordets egentliga me- ning. Organ för externt inflytande i andra myndigheter bör ha andra benämningar. Av detta följer att en styrelse i kommitténs bemärkelse skiljer sig från dagens lekmannastyrelse. Av detta följer också, vilket kommittén återkommer till, att en ledningsfunktion med en styrelse som högsta ledningsorgan inte är den effektivaste ledningsfunktionen för alla myndigheter. Kommitténs uppgift är dock inte att ompröva lekmannain- flytandet som sådant i den centrala statsförvaltningen. Uppgiften är istället att pröva vilka organisatoriska former som ger det externa infly- tandet största möjligheter att påverka de statliga verksamheterna på ett både demokratiskt och verksamhetsmässigt effektivt sätt.

Kommitténs överväganden och förslag rör uteslutande centrala myn- digheters ledningsfunktioner. I och för sig är de till stor del tillämpliga också på andra nivåer inom statsförvaltningen. Emellertid vill inte kom- mittén utesluta att det för myndigheter på regional och lokal nivå kan finnas skäl att organisera ledningsfunktionen enligt andra modeller än de två som kommittén förordar. För länsstyrelserna gäller särskilda förhållanden som framgår av kapitel 13. För övriga regionala myndig- heter kan befogenhetsfördelning, arbetsuppgifter m m skilja sig från vad som gäller på den centrala nivån på ett sätt som gör att en annan ledningsfunktion, än de som kommittén förordar, kan vara motiverad.

Kommitténs sista utgångspunkt är att regeringen har stor frihet i konstitutionellt hänseende att organisatoriskt utforma en myndighets ledningsfunktion. Det finns inte några formella begränsningar i grund- lagen för hur fördelningen av befogenheter, ansvar, arbetsuppgifter m in mellan ett lekmannaorgan och en verkschef kan göras. Det enda egent- liga konstitutionella begränsning som finns rör verkschefernas ställning. Enligt RF 11:10 skall nämligen grundläggande bestämmelser om stats- tjänstemännens rättsställning meddelas i lag. Sådana bestämmelser finns idag i LOA. Det innebär att en förändring av verkschefernas ställning, t ex deras anställningstrygghet, torde kräva en lagändring medan övriga

beslut som rör en myndighets ledningsfunktion i princip torde falla inom regeringens egen beslutskompetens.

Emellertid har det hittills varit brukligt att riksdagen har tagit ställning i frågor om enskilda myndigheters inre organisation. I vilken utsträck- ning beslut om organisationen av myndigheternas ledningsfunktion kan fattas av regeringen ensam får således avgöras bl a med hänsyn tagen till på vilken nivå tidigare beslut är fattade. Regeringen kan därmed i princip organisera ledningsfunktionerna utifrån vad som är politiskt lämpligt och verksamhetsmässigt effektivt. Men för åtskilliga myndig- heter torde en förändrad ledningsfunktion i praktiken kräva ett riksdags- beslut i någon form.

8.2. Myndigheternas beslutskompetens

I den allmänna debatten gör man ofta jämförelser mellan en bolagssty- relse och styrelsen i ett statligt verk. Det är i och för sig naturligt att göra sådana jämförelser både med tanke på att bolagsstyrelsen en gång stod som förebild för verksstyrelsen och med tanke på de organisationsteo- retiska strömningar som idag genomsyrar förvaltningen.

Men man bör observera en skillnad i förutsättningarna för att ha en styrelse i egentlig mening i ett aktiebolag respektive i en statlig myndig- het. Mycket förenklat kan man säga att det i ett aktiebolag som inte ingår i en koncern egentligen inte finns några andra begränsningar för vad styrelsen kan besluta om än de som tillgången på pengar ger. Givetvis måste man iaktta alla regler som finns i aktiebolagslagen, bolagsord- ningen och bokföringslagen m m, men i princip bestämmer ingen annan än bolaget och dess ägare över vad bolaget skall göra. Styrelsen, som representerar ägarna, har därmed tillgång till vad man skulle kunna kalla verksamhetsområdets totala beslutskompetens. Bolagsstyrelsens faktiska beslutskompetens överensstämmer med den totala beslutskom- petensen inom verksamhetsområdet.

I en statlig myndighet förhåller det sig annorlunda. Många viktiga beslut om en myndighets verksamhet fattas inte inom myndigheten utan av regeringen eller riksdagen. Det är statsmakterna som beslutar om vad som skall göras och i vilken omfattning det skall ske. Det finns normalt heller inga tillgångar som en myndighet kan disponera fritt. Kvar för många myndigheter och deras styrelser blir en begränsad beslutskom- petens jämfört med vad som gäller för bolaget och dess styrelse. En myndighets lednings faktiska beslutskompetens är mindre än den totala beslutskompetensen inom myndighetens verksamhetsområde. Motsva— rande beslut som en styrelse i ett aktiebolag fattar finns således bara i viss utsträckning tillgängliga för en styrelse i många statliga myndigheter. De besluten fattas istället av regering eller riksdag. Detta bör man hålla i minnet för att undvika att dra falska paralleller mellan myndighetssty- relser och bolagsstyrelser.

Liksom inom ett bolag fattas inom en myndighet en stor mängd beslut som förutsätter yrkesmässig kompetens och/eller som är av en art eller en omfattning, som gör att de inte är lämpliga för eller bör belasta

styrelserna. I skiktet mellan statsmakternas beslutskompetens och den beslutskompetens av verkställighetsärenden och andra operativa beslut, som tillkommer den professionella organisationen, återfinns utrymmet för en styrelse eller styrelsens beslutskompetens. Att utrymmet eller innehållet i detta skikt idag varierar mellan olika slag av myndigheter är klart. I affärsverken med deras vittgående ekonomiska befogenheter finns det gott om utrymme och uppgifter för en styrelse, liksom i de myndigheter vilkas uppgift är att fylla en ramlag med materiellt innehåll. För i båda dessa fall har statsmakterna medvetet avhänt sig delar av sin strategiska beslutskompetens genom den ekonomiska delegeringen re- spektive genom att avstå från att fylla ramlagen med detaljerat innehåll. I en stabsmyndighet däremot eller en myndighet som tillämpar ett detal- jerat regelverk är motsvarande utrymme starkt begränsat.

Man bör också observera att det kan finnas en viss skillnad mellan inriktningen av eller innehålleti den strategiska beslutskompetensen i ett bolag och i en förvaltningsmyndighet. En bolagsstyrelse fattar för det mesta ekonomiska beslut, dvs beslut vilkas förutsättningar och konse- kvenser är beskrivna i företagsekonomiska termer. Strategiska beslut som en myndighetsstyrelse fattar är däremot inte sällan beskrivna i andra termer, tex i termer av rättssäkerhet, politisk lämplighet eller medborgarönskemål, och inte huvudsakligen i ekonomiska termer, även om besluten i och för sig oftast är förenade med ekonomiska konsekven- ser. Denna skillnad mellan en bolagsstyrelses och en förvaltningsmyn- dighets styrelses beslutskompetens har betydelse på många sätt, inte minst för hur respektive styrelse lämpligast bör vara sammansatt.

Förutsättningarna för en styrelse i egentlig mening i en statlig myn— dighet är därmed mer eller mindre annorlunda än i ett aktiebolag. De centrala och avgörande besluten beskrivs i andra termer än inom ett aktiebolag och de finns inte alltid tillgängliga inom myndigheten. För att en verksstyrelse skall kunna fungera på motsvarande sätt som en bolags- styrelse krävs sålunda att statsmakterna lämnar ifrån sig strategiska beslutsbefogenheter inom en myndighets verksamhetsområde, tex be— slut som avgör verksamhetens inriktning, omfattning och kvalitet eller som eljest är av strategisk betydelse. Bland de viktigare beslut som en bolagsstyrelse har att fatta är utnämningar av personer i bolagets verk- ställande ledning. De statliga lekmannastyrelserna däremot saknar helt inflytande över utnämningar på motsvarande nivå. Vill man skapa myn- dighetsstyrelser i egentlig mening måste styrelserna ovillkorligen också ges ett helt annat inflytande på verkschefsval och verkschefsbyten samt andra högre chefsutnämningar än vad dagens lekmannastyrelser har.

Inom varje sektor eller samhällsverksamhet måste en arbetsfördelning finnas mellan regeringen och myndigheterna. Hur stor faktisk besluts- kompetens en myndighet skall ha, hur vida ramarna skall vara i lagar och budgetbeslut är en politisk avvägningsfråga. Avvägningen får göras mellan vad regeringen som politiskt ansvarigt organ bör besluta om och vad regeringen som högsta statsmyndighet kan eller förmår besluta om.

Kommittén kan i detta avsnitt enbart konstatera att det finns myndig- heter med strategisk beslutskompetens tillgänglig dvs med befogenheter som kan medföra både skäl och arbetsuppgifter för en styrelse. Samtidigt

har inte alla myndigheter sådana befogenheter delegerade, vilket gör det svårt att i sådana myndigheter finna uppgifter för en styrelse i kommit- téns bemärkelse. Det betyder då inte utan vidare att en sådan myndighet inte är betjänt av både demokratisk insyn och externt kunnande. Men det externa inflytandet bör för sådana myndigheter kanaliseras in i myndigheten via andra organ än en styrelse.

8.3. Motiv för styrelse i statliga myndigheter

8.3.1. Inledning

Det som i första hand avgör om en myndighet kan ha en styrelse eller ej är om regeringen i väsentlig omfattning har delegerat befogenheter som inrymmer ett stort mått av handlingsfrihet för myndigheten i dess upp- gift att leda och ansvara för utvecklingen inom den egna sektorn. En styrelses uppgift kan förenklat sägas vara att i regeringens ställe men på regeringens uppdrag precisera en politik eller inrikta och utforma en verksamhet inom myndighetens ansvarsområde. Styrelsen har ett klart mandat från regeringen, men styrelsen har ingen självständig allmänpo- litisk uppgift. Den öppna delegeringen är den grundläggande förutsätt- ningen eller egentliga motivet för att regeringen skall låta en myndighet ledas av en styrelse och inte enbart av en myndighetschef. Myndighetens verksamhet och därmed beslutskompetensens eller befogenheternas art avgör sedan styrelsens arbetsuppgifter, sammansättning m m. Det even- tuella motivet för en styrelse finns således i den delegering som regering- en har beslutat om, inte i det för de flesta myndigheter uppenbara behovet av externt inflytande.

8.3.2. Olika slag av delegering som motiverar styrelse

Delegering till affärsdrivande myndigheter

Det finns myndigheter med vittgående befogenheter att på affärsmässig grund tillhandahålla tjänster och produkter åt företag, kommuner och enskilda. Framför allt har affärsverken sådana befogenheter men också många av de uppdragsfinansierade myndigheterna har en stor ekono- misk självständighet. Affärsverken har i budget- och redovisningsprin- cipiellt hänseende sedan länge intagit en särställning. Detta markeras genom den s k affärsbokföringsprincipen, vars innebörd är att den eko- nomiska omslutningen i affärsverken inte redovisas över statsbudgeten. Endast nettot, dvs inleverans av överskottsräntor till inkomsttitel, anslag till täckning av underskott och driftbidrag redovisas över statsbudgeten. För andra myndigheter gäller genom de 5 k brutto- och centraliserings- principerna att all omslutning av myndighetens verksamhet skall redo- visas brutto över statsbudgeten. Uppdragsmyndigheterna behandlas emellertid i praktiken på likartat sätt som affärsverken, även om man

håller fast vid centraliseringsprincipen genom de fiktiva 1 OOO-kronors- anslagen under vilka myndigheternas verksamhet redovisas.

En konsekvens av affärsbokföringsprincipen är att affärsverken kan resultatstyras i ekonomiskt hänseende enligt gängse företagsekonomiska principer, bl a finns möjligheten till periodisering på samma sätt som i företag. Affärsbokföringsprincipen ger också möjlighet till specialdesti- nering av statlig inkomst. De inkomster som affärsverken har får sålunda användas för att täcka verksamhetens kostnader.

Affärsverken är slutna ekonomiska enheter i förhållande till statsbud- geten genom att de ansvarar för egna balansräkningar. I balansräknin- gen kan ett affärsverk, till skillnad från en traditionell förvaltningsmyn- dighet, föra med sig de över- respektive underskott som uppstår i verk- samheten till kommande budgetår. Ett affärsverk har dessutom ett tyd- ligt ansvar för förvaltningen av det kapital som disponeras i verksam- heten. Genom insatser av olika typer av statskapital och reglering av rörliga krediter uppträder riksdagen och regeringen via statsbudgeten i en ägar- och bankmässig relation i förhållande till affärsverken. Den senaste tidens utveckling innebär emellertid att statsmakterna släpper en del av bankfunktionen och istället överlåter denna på marknaden. Det faktum att affärsverken utgör slutna ekonomiska enheter i förhållande till statsbudgeten torde ha bidragit till att dialogen mellan regering och affärsverk även i andra än rent ekonomiska frågor allt mer kommit att likna den mellan regeringen och en juridiskt självständig person, som t ex ett statligt bolag. Hit kan bl a räknas den offertsyn som har utveck- lats i och med att verken tar betalt från statsbudgeten för verksamheter som riksdagen och regeringen önskar utförda men vilkas kostnader inte kan täckas med avgifter.

Ju större avseende statsmakterna fäster vid det ekonomiska resultatet för verksamheten, desto naturligare får det också anses vara att affärs- drivande myndigheter strävar efter ledningsmönster och befogenheter som gör det möjligt att ikläda sig detta resultatansvar. Det är kommitténs uppfattning att de stora ekonomiska befogenheterna och det tydliga ekonomiska ansvar, som affärsdrivande myndigheter har i sitt utövande av de serviceuppgifter som statsmakterna har ålagt dem, är bärande motiv för en styrelse av i princip samma grundläggande skäl som ligger bakom aktiebolagslagens krav på styrelse i ett aktiebolag. Befogenheten att bedriva verksamheten på affärsmässig grund torde kräva ett väl sammansatt kollektivt ledningsorgan.

Som kommittén framhåller i betänkandet Affärsverken och deras företag har affärsdrivande enheter inom statsförvaltningen successivt utvecklats mot ett tillstånd där företag kan sägas vara en relevant benäm- ning. Dessa myndigheter har som ekonomiska enheter en självständig ställning i förhållande till riksdagen och regeringen. Regleringen från statsmakterna inskränker sig till slag och omfattning av samhällelig service medan kopplingen till statsbudgeten i första hand gäller finan- sieringen, dvs anslag till investeringar och övriga kapitalbehov för pro- duktionen. Driftsanslag till verksamheten likställs i myndigheternas re- dovisning med andra inkomster. Dialogen mellan regeringen och myn- digheterna liknar även i andra väsentliga avseenden den mellan rege-

ringen och juridiskt självständiga enheter under statens huvudmannas- kap. Det är då enligt kommitténs uppfattning rimligt att också myndig- heternas ledningsfunktioner speglar detta förhållande.

En ledningsfunktion med en styrelse som högsta ledningsorgan med- för att regeringen minskar sin egen detaljerade styrning av myndigheten. Den kan sägas innebära att regeringen överlåter sin möjliga styrelse- funktion i förhållande till verkschefen till en styrelse inom myndigheten. Detta liknar vad som sker när man bryter ut en enhet inom ett företag till ett eget bolag dock med den väsentliga skillnaden att en myndighet aldrig kan bli en juridisk person. Samtidigt som regeringen låter införa en ledningsfunktion med en ansvarig styrelse i en affärsdrivande myn- dighet, kan det finnas skäl som talar för att regeringen preciserar sina beställningar eller uppdrag till verket ifråga, för att på så sätt åstadkom- ma en önskad styrning.

Skälet till att ha en styrelse är att regeringen — genom att avstå från en del av sin makt till ett organ mellan sig och den för den löpande verksamheten ansvarige chefen — förväntar sig en i slutändan mer effektiv serviceproduktion och därmed ett bättre resultat av verksamhe- ten. Man uppnår effektivitet genom delegering. Styrelsen bör därvid representera en breddning av myndighetens kompetens. Det kollektiva beslutsorganet torde genom sin kompetensbredd vara ett bättre besluts- organ för den övergripande tolkningen av statsmakternas riktlinjer än vad en ensam ansvarig verkschef är. I en verksamhet som bedrivs i konkurrens på en marknad är det dessutom viktigt att beslut kan fattas utan krav på betungande beslutsprocesser. Ett kollektivt beslutsorgan med hög kompetens och långtgående självständighet bör därvid kunna underlätta en delegering från regeringens sida, en delegering som leder till snabbare beslutsprocesser.

Kommittén anser, vilket framgår av betänkandet Affärsverken och deras företag, att ett affärsverk med flera dotterföretag bör vara upp- byggt i koncernliknande form. Detta motiverar en styrelse i affärsverket utöver de motiv som befogenheten att bedriva verksamheten på affärs- mässig grund ger. Affärsverket har en position i koncernen som motsva- rar moderbolagets. En styrelse underlättar möjligheterna att fördela ansvaret mellan kollektiva beslutsorgan och enskilda befattningshavare i kedjan av beslutsnivåer. Behovet av en sådan ansvarsfördelning blir särskilt starkt genom den blandning av offenligrättslig och privaträttslig lagstiftning som blir tillämplig inom en affärsverkskoncern.

Delegering till myndigheter som tillämpar ramlag och vissa andra tillsynsmyndigheter inom centrala politikområden

Omfattningen, komplexiteten, teknifieringen av den statliga verksamhe- ten har lett till att allt fler offentliga verksamheter regleras med stöd av ramlagar. En sådan lag anger ramen för en verksamhet eller preciserar dess mål. Några materiella regler innehåller inte lagen utan det ankom- mer på andra än riksdagen att fylla en ramlag med materiellt innehåll och sålunda praktiskt verkställa de politiska intentioner som ligger bak- om lagen. Det vanligaste är att regeringen utan egna materiella ställ-

ningstaganden delegerar till en myndighet att göra detta.

Det kan i vissa fall enligt kommitténs mening förhålla sig så att den nuvarande ramlagsstiftningstekniken för ner beslut av politisk art på myndighetsnivån. Det kan vara fråga om att omforma politiska intentio- ner från en enig eller oenig riksdag till konkreta handlingslinjer. De föreskrifter, som utfärdas med stöd av en ramlag, kan många gånger till sitt innehåll vara sådana att de mycket väl skulle ha kunnat utfärdas av regeringen. Statskontoret framhåller i sitt remissvar på förvaltningsut— redningens slutbetänkande att det idag är svårt att stämma av en myn- dighets handlande, som innebär utfyllnad av en ramlag, mot de politiska organens intentioner. Ett skäl till detta är enligt statskontoret att styrning genom ramlag ställer alldeles särskilda krav på återkoppling till den politiska nivån, eftersom myndighetens handlande grundar sig på ett enda politiskt beslut. En återkoppling som garanterar riksdagen insyn i hur de politiska intentionerna tolkas och verkställs saknas idag.

Kommittén delar statskontorets uppfattning att en mer ändamålsenlig återkoppling av ramlagarnas verkställighet till riksdagen är av nöden. I kapitel 2 föreslår kommittén hur riksdagen allmänt sett skall kunna precisera och följa upp verkställighetsuppgifter som givits till en myn- dighet med stöd av ramlag. En annan åtgärd, i syfte att garantera att verkställigheten följer de politiska intentionerna, när direktiv till verk- ställighetsnivån givits i form av en ramlag, är att ge styrelsen en särskild roll. Det är nämligen kommitténs övertygelse att en lämpligt sammansatt styrelse med klarare uttalat ansvar och klarare formulerat uppdrag än vad dagens lekmannastyrelser har, kan borga för att de politiska grund- tankarna går igen i den process av kompromissande och skapande av lämplig teknik, som föregår varje konkretisering inom den givna ramen eller mot det givna målet. Kommittén anser därför att det kan finnas skäl att ha en styrelse i en myndighet som har till uppgift att fylla en eller flera ramlagar med materiellt innehåll.

Befogenheter delegeras också på annat sätt än genom en ramlag och åtföljande verkställighetsföreskrifter. Alla de verkställighetsföreskrifter som regeringen utfärdar på riksdagens uppdrag eller inom restkompe- tensen medför en delegering av någon form av befogenheter till en myndighet. I den mån sådana befogenheter inrymmer en väsentlig hand- lingsfrihet för myndigheten torde motivet för en styrelse i en sådan myndighet vara lika starkt som i en ramlagsmyndighet. Delegeringen idag till tillsynsmyndigheterna inom de olika politikområdena är olika både vad gäller delegeringens art och dess omfattning. Vissa tillsyns- myndigheter, framför allt de större, har stor handlingsfrihet inom sina respektive verksamhetsområden. För andra tillsynsmyndigheter är handlingsfriheten mindre. Kommittens förslag i kapitel 2—4 om en förbättrad direkt styrning kan leda till en precisering av statsmakternas intentioner på ett sätt, som kommer att beskära den handlingsfrihet vissa myndigheter har idag. En sådan skärpning av riksdagens och regering- ens styrning av en myndighet reducerar därmed behovet av en styrelse som högsta ledningsorgan. Kvar står dock det faktum att för en över- skådlig framtid en del stora, tunga tillsynsmyndigheter antagligen kom- mer att ha befogenheter inom verksamhetsområdet delegerade som mo-

tiverar en styrelse. Det mandat en sådan myndighet har och kommer att ha delegerat från regeringen inrymmer en vidsträckt handlingsfrihet för myndigheten, oavsett om den tillämpar en lag som faller in under en snäv definition av begreppet ramlag eller ej.

Delegering till myndigheter som utan detaljstyrning fördelar stora anslag eller bedriver starkt specialiserade verksamheter

Många myndigheter bedriver olika slag av verksamheter av kunskaps- utvecklande eller rent teknisk art. Det kan vara fråga om olika slag av utvecklingsverksamhet, om forskningsverksamhet, om olika vetenskap- liga verksamheter i övrigt, om tekniska verksamheter eller om att fördela statliga medel. Statsmakternas beslut inom sådana verksamheter handlar i princip bara om att verksamheten ifråga skall finnas och om de eko- nomiska ramarna för den. 1 övrigt har myndigheter som bedriver veten- skapliga eller specialiserade verksamheter av det här slaget stor frihet att själva inrikta och utforma sin verksamhet. De har vittgående befogen- heter inom själva sakområdet, de har därmed en beslutskompetens som måste anses vara strategisk.

Vilket som är bäst för en myndighet, att ha en pluralistisk sammansatt styrelse eller ledas av en ensam ansvarig myndighetschef får avgöras från fall till fall. I myndigheter av det här slaget torde det vara en given styrka att ha ett kollektivt ledningsorgan sammansatt genom en avvägning mellan olika slag av sakkunskap och det medborgerliga omdömet. Att en myndighet har befogenheter att utan närmare reglering från statsmakter- nas sida inrikta och utforma sin verksamhet, är enligt kommitténs upp- fattning ett motiv för att låta en sådan myndighet ledas av en styrelse. Man får med ett sådant kollektivt högsta ledningsorgan en professionellt bättre verksamhet än om den leds av enbart en myndighetschef.

8.4. Olika slag av externt inflytande i myndigheterna

8.4.1. Sakkunskap

Att tillföra sakkunskap var motivet för den första lekmannastyrelsen. Som framgår av avsnitt 8.3.1 utgör inte vare sig sakkunskap, medborger- ligt omdöme eller partsrepresentation motiv för styrelse enligt kommit- téns synsätt, utan de utgör olika slag av externt inflytande. Det externa inflytande som krävs i en myndighet ställer nämligen i sig inte några specifika krav på hur myndighetens ledningsfunktion bör vara organi- serad. De kraven ställer arten och omfattningen av de befogenheter som regeringen har delegerat till en myndighet. Motiv för styrelse är sålunda att ett visst mått av delegering föreligger. Att tillföra sakkunskap kan mer eller mindre antas ha legat till grund för tillkomsten av samtliga lekman- nastyrelser. Någon form av sakkunskap företräder nämligen även de som sitter i en styrelse och som i första hand skall tillföra medborgerligt omdöme. Kommittén begränsar sig dock till att med sakkunskap avse sådan yrkesmässig eller annan expertkompetens eller erfarenhet som externa krafter tillför en myndighet i avsikt att göra myndighetens verk-

samhet professionellt bättre. Det kan också vara fråga om olika slag av ekonomisk sakkunskap för att t ex underlätta en styrelses möjligheter att göra effektbedömningar och andra utvärderingar. De externa ledamö- ternas kunskaper skall professionellt komplettera den yrkeskunskap och erfarenhet verkets egna tjänstemän besitter.

Sakkunskap är en typ av externt inflytande som de allra flesta myn- digheter torde ha behov av. Sakkunskap får i många myndigheter vägas mot det medborgerliga omdömet medan det i andra myndigheter bör vara det externa inflytande som helt dominerar. Avvägningen är beroen- de av regeringens behov samt vilken uppgift en myndighet har och vari dess verksamhet består. Myndigheter med ett utpräglat behov av extern sakkunskap är bl a affärsdrivande myndigheter och i än högre grad medelsfördelande myndigheter samt myndigheter som bedriver veten- skapligt eller annat specialiserat arbete på hög nivå. I den mån en sådan myndighet skall ledas en en styrelse bör sakkunskapen tillföras genom denna, i övriga myndigheter bör den tillföras genom rådgivande organ.

8.4.2. Medborgerligt omdöme

Ett förstärkt allmänt medborgarinflytande och en medborgarkontroll av förvaltningen har angivits som ett grundläggande motiv för att inrätta lekmannastyrelser. Det allmänna medborgerliga omdömet, lekmanna- förnuftet eller det praktiska lekmannaförståndet måste få påverka of- fentliga beslut. Allmänna medborgarrepresentanter skall utgöra ett folk- ligt värn mot byråkratisk formalism och tjänstemannavälde. Ett för- stärkt allmänt medborgarinflytande som motiv för styrelse har under åren särskilt betonats ifråga om politiskt eller demokratiskt känsliga delar av den statliga verksamheten. Kommittén använder termen med- borgerligt omdöme som samlingsgrepp för detta allmänna intresse. Kommittén har hämtat termen från förvaltningsutredningen. När en styrelse eller ett råd skall tillföra medborgerligt omdöme och garantera medborgerlig insyn står det helt klart att syftet med styrelsen eller rådet är att säkra eller fördjupa demokratin inom verksamheten ifråga.

Det är kommitténs övertygelse att behovet av medborgerligt omdöme är starkt inom alla slag av statliga verksamheter som riktar sig direkt till medborgarna eller till vida grupper av medborgare. Det är vidare kom- mitténs övertygelse att behovet är särskilt starkt inom verksamheter som är demokratiskt känsliga, dvs där myndigheternas verksamhet och åtgär- der innebär ingrepp i den enskilde medborgarens frihet eller ekonomis- ka situation. Ett externt inflytande grundat på allmänt medborgerligt omdöme inom sådana verksamheter är en demokratisk styrka. Det bi- drar till en bättre verksamhet och det skapar framför allt förtroende hos allmänheten för de statliga verksamheter som är av tvingande natur. 1 myndigheter som bedriver verksamhet riktad mot medborgarna men där förutsättningarna eller motiv för styrelse i egentlig mening saknas, torde det medborgerliga omdömet istället motivera någon annan form av organ för insyn och påverkan.

I verksamheter som inte berör de enskilda medborgarna på samma sätt framstår inte behovet av allmänt medborgerligt inflytande som lika

starkt. Man kan utgå ifrån att det i allmänhetens ögon är tillräckligt att sådana verksamheter styrs och kontrolleras med hjälp av de gängse medel, som står till buds inom ramen för den parlamentariska ansvars- kedjan. De verksamheter det här kan vara fråga om är olika slag av planerande, utredande, metodutvecklande eller producerande verksam- heter, som medborgarna inte berörs av annat än indirekt.

8.4.3. Partsrepresentation

Med partsrepresentation menas representation för intressen som är sär- skilt berörda av en myndighets verksamhet som t ex näringsliv, arbets- marknadens parter eller andra intresseorganisationer. Om man ser till förvaltningen i dess helhet så är avnämarna eller kunderna detsamma som medborgarna. Om man ser till en myndighet i taget kan man för ett fåtal myndigheter finna att vissa grupper av medborgare eller vissa intressesammanslutningar berörs på ett annat sätt av myndighetens verksamhet än andra. Det är enligt kommittén i första hand i fråga om sådana myndigheter som principen om partsrepresentation kan bli ak- tuell. Tanken är att de som särskilt berörs särskilt bör representeras.

Emellertid är det kommitténs uppfattning att representanter som kan anses företräda särintressen inte bör ingå i en styrelse i kommitténs bemärkelse. Styrelsen ansvarar på regeringens uppdrag för ett mandat över vilket ingen medborgargrupp eller intressegrupp bör få råda mer än någon annan. I en styrelse kan man således endast göra en avvägning mellan allmänna intressen. Särintressen eller rena partsintressen bör istället återfinnas i formellt rådgivande organ tex speciella partssam- mansatta organ inom eller i anslutning till en myndighet. För att en myndighet skall ha ett partssammansatt organ av detta slag, bör det i det regelverk, som myndigheten har att tillämpa, finnas markerat från stats- makterna att det är fråga om att göra speciella intresseavvägningar; att i lämplig form lösa intressekonflikter i verkställighetsledet. Inom myn- dighetens ram skall intressekonflikterna sålunda lösas med hjälp av förhandlingar och jämkningar mellan berörda intressegrupper.

Kommittén menar att det finns tre kriterier med hjälp av vilka man kan ange om det finns behov av partsrepresentation i en myndighet eller ej. För det första måste det för den myndighet det gäller finnas klart urskiljbara intressegrupper. Verksamheten får inte vara sådan att den i princip berör alla i samhället lika mycket. För det andra måste intresse- grupperna vara organiserade för och kring de angelägenheter det gäller. Till detta kommer det tredje och grundläggande kriteriet att regeringen har funnit det vara rationellt, eller på annat sätt i överensstämmelse med statsmakternas behov, att låta sär- eller rena partsintressen vara företräd- da i en myndighet.

Kommittén vill hävda att behov av partsrepresentation endast finns i myndigheter där dessa tre kriterier är uppfyllda. Detta medför i och för sig en annan form av intresseavvägning i just dessa myndigheters verk- samhet än i andras genom att regeringen lämnar delar av den belutskom— petens som myndigheten förfogar över öppen för direkt påverkan av dem som berörs. Men det innebär framför allt, sett ur regeringens per-

spektiv, en administrativ effektivisering av dessa myndigheters verksam- heter genom att de oundvikliga konflikterna mellan motstående intres- sen löses inom myndigheterna istället för att hamna på regeringens bord. Att partsrepresentanterna eller intresseföreträdarna agerar som språkrör för sina egna intressen blir i dessa fall inte någon belastning utan en tillgång. Särintressena vägs mot varandra i ett speciellt organ och när de är sammanvägda kan myndigheten fatta sitt beslut.

8.5. Modeller för ledningsfunktionen

8.5.1. Inledning

Kommitténs principiella resonemang om motiv för styrelse i statliga myndigheter leder till att vissa myndigheter bör ha styrelse medan andra inte bör ha det. Detta ger kommittén anledning att presentera två orga- nisatoriska modeller för ledningsfunktionen, en där myndigheten leds av en styrelse och en annan där myndigheten leds av en ensam ansvarig myndighetschef. Som kommittén har framhållit i avsnitt 8.1 kan emeller- tid andra modeller tänkas förekomma på den regionala och lokala nivån av statsförvaltningen.

Vad som är avgörande för om en myndighet bör ledas av en styrelse eller ej är huruvida regeringen i sin direkta styrning av myndighetens verksamhet har delegerat beslutsbefogenheter som inrymmer ett stort mått av handlingsfrihet för myndigheten ifråga. Enligt kommitténs me- ning kan en sådan delegering skapa beslutskompetens av olika slag. Detta ger kommittén anledning att resonera kring olika tillämpningsal- ternativ av styrelsemodellen, närmare bestämt fyra olika typer av styrel- se. Vad som i första hand skiljer de olika typerna av styrelse är vilka avvägningar som bör göras mellan olika allmänna intressen i styrelser- nas sammansättning samt vilka villkor för och krav på ordförande respektive verkschef som delegationens art leder till. Kommittén har valt att först föra ett resonemang som gäller stora och medelstora myndig- heter, vad som i andra sammanhang kallas ämbetsverk eller motsvaran- de. Därefter för kommittén ett kompletterande resonemang för små myndigheter under rubriken Mindre nämndmyndigheter och forsk- ningsråd. Kommittén är medveten om den namnförbistring som idag är förenad med begreppet nämnd och återkommer till detta.

Men även om förutsättningarna eller motivet för en styrelse inom en myndighet eller en verksamhet inte föreligger kan t ex behovet av insyn i verksamheten vara mycket starkt. Det erforderliga externa inflytandet bör då för sådana myndigheter kanaliseras in på annat sätt än via en styrelse i egentlig mening. Kommittén för därför under den andra mo- dellen för ledningsfunktionen principiella tillämpningsresonemang som innefattar externt inflytande genom formellt rådgivande organ. Det finns nämligen ingen anledning för kommittén att ompröva insyn och externt inflytande som sådant. Lekmannamedverkan i offentlig verk- samhet har en lång tradition och kommer att ha ett stort demokratiskt värde i den centrala statsförvaltningen också i framtiden. De organ för

insyn, inflytande, förankring, stöd, samordning, kunskapsutveckling m in som varje myndighet har behov av bör dock ifråga om myndigheter som inte har sådana befogenheter delegerade som motiverar en styrelse, kallas vid sina rätta namn och regleras på ett sätt som skiljer dem från en styrelse. Kommittén vill avslutningsvis bara framhålla att många myn- digheter redan idag har institutionaliserat sina kontaktnät vid sidan av lekmannastyrelserna. Att tillföra externt inflytande via olika former av rådgivande organ är alltså en lösning som man har funnit vara effektiv.

8.5.2. Myndighet med styrelse

Styrelsen är högsta beslutsorgan inom myndigheten och är inför rege- ringen ansvarig för myndighetens verksamhet och organisation. Myn- dighetschefen ansvarar inför styrelsen för myndighetens löpande för- valtning enligt riktlinjer som styrelsen beslutar om i en arbetsordning eller på annat sätt. Styrelsen skall kunna ingripa i den löpande förvalt- ningen om den så vill.

Den här modellen är i första hand tillämplig på myndigheter som har en från regering och riksdag delegerad strategisk beslutskompetens att förvalta. Myndigheten har ett mandat från regeringen som inrymmer en vidsträckt handlingsfrihet inom verksamhetsområdet. Regeringens di- rekta styrning av myndighetens verksamhet innefattar således en dele- gering av strategiska befogenheter inom verksamhetsområdet och inom myndighetens egen organisation. Regeringens direkta styrning innefat- tar också en uppföljning av verksamheten och, vid behov, ansvarsutkrä- vande. En styrelse i en myndighet av det här slaget kan i princip sägas träda i regeringens ställe när det gäller att utforma en affärsverksamhet, en verksamhet inom ett politikområde eller någon annan typ av verk- samhet. Regeringen överlåter åt en på visst sätt sammansatt styrelse att under ansvar och efter förmåga göra de bedömningar och fatta de beslut inom en statlig verksamhet som regeringen inte kan, vill eller mäktar göra själv. Styrelsen skall sålunda inte ha någon självständig allmänpo- litisk uppgift. Regeringen uppnår en höjd effektivitet genom delegering. Vid behov kan och bör regeringen utkräva ansvar av en styrelse för hur de delegerade befogenheterna förvaltas. Den sanktion som står till rege- ringens förfogande är att entlediga styrelsen eller enskilda ledamöter.

En styrelse bör tillföra myndigheten externa krafter på ett sätt som gör att styrelsen har så goda förutsättningar som möjligt att förvalta regeringens mandat. Av detta följer att det i myndigheter med olika slag av befogenheter delegerade krävs olika avvägning mellan olika slag av externt inflytande. Också i fråga om ordförandeskapet och sättet att förordna myndighetschef kan det finnas anledning till vissa skillnader mellan olika typer av myndigheter. Alla övriga frågor som berör styrel- sen behandlar kommittén generellt i kapitel 9. Där behandlar kommittén således styrelsens kollektiva ansvar, de enskilda ledamöternas uppdrags- ansvar, styrelsens arbetsuppgifter, sammansättning i praktiken, arbets- former och storlek m in.

För affärsverk som för statens räkning förvaltar flera bolag finns enligt vad kommittén har framhållit i avsnitt 8.3 ett kompletterande

motiv för att låta myndigheten ledas av en styrelse istället för av en myndighetschef. Kommittén behandlar därför tillämpningen av model- len på sådana myndigheter som en särskild typ av styrelse, kallad kon- cernstyrelse. Koncernstyrelsen finns ytterligare utvecklad i betänkandet Affärsverken och deras företag.

A ]färsdrivande myndigheter

Styrelsen i en myndighet med affärsdrivande verksamhet bör sättas samman så att den representerar en lämplig avvägning mellan allmänt medborgerligt omdöme och olika typer av expertkunskap, vetenskaplig kompetens inom myndighetens område, affärsmässig kompetens m m. Kommittén ansluter sig till synsättet att marknaden skall ha ett avgöran- de inflytande på en affärsmässigt bedriven verksamhets inriktning och på produkternas eller tjänsternas utformning. Många av verkens pro- dukter eller tjänster tillhandahålls emellertid under skydd av på olika sätt uppkomna monopol. Kunderna kan därför ställa krav på särskilda möjligheter till inflytande utöver vad den rena marknadsfunktionen erbjuder. Samtidigt måste man konstatera att verksamhetens utform- ning, de produkter som erbjuds, övervägande om kvalitet, servicenivåer mot olika kundkategorier och inom olika regioner måste ske med hänsyn tagen till olika, sinsemellan kanske motstridiga krav.

Det är därför kommitténs uppfattning att konsumentintressena i förs- ta hand skall tillgodoses genom kundrelationen och inte genom en representation av kunder i myndighetens ansvariga ledningsorgan. Till den del verksamheten riktar sig mot allmänheten i stort representerar för övrigt ledamöter som företräder det medborgerliga omdömet i och för sig samtidigt kundintresset. På något annat sätt torde det vara svårt att få en representativ sammansättning som tillgodoser alla kundkategorier. Styrelserepresentation för vissa eller samtliga kundkategorier skulle ock- så kunna skapa oklara ansvarsförhållanden. Den risken är speciellt stor för verksamheter som kunden som beställare har möjlighet att detaljut- forma.

Sålänge som enskilda står i ett fritt affärsmässigt kundförhållande till en myndighet finns det enligt kommitténs mening inte tillräckliga motiv för en styrelse som huvudsakligen tillgodoser det allmänna medborger- liga omdömet. Om man i andra fall vill komplettera det kundinflytande som myndighetens marknad ger är det enligt kommitténs mening både effektivare och lämpligare att kanalisera in detta inflytande via andra organ än myndighetens ansvariga ledningsorgan. Vissa myndigheter har t ex idag särskilda kundråd för att tillgodose avnämarnas krav på infly- tande. En sådan lösning ligger i linje med kommitténs uppfattning. Kommittén vill för övrigt peka på det principiellt olämpliga i att låta samma intressen, i det här fallet kunderna, inom politiskt beslutade riktlinjer styra en affärsdrivande eller uppdragsfinansierad verksamhet både ovanifrån och underifrån. Kommittén behandlar denna fråga när- mare i betänkandet Affärsverken och deras företag.

Vissa av de affärsdrivande myndigheternas verksamhet medför inves- teringar som är av stort samhällsintresse och med effekter långt utöver

myndighetens egen verksamhet. Även i denna verksamhet behövs en avvägning mellan medborgerligt omdöme och expertkunskap. Avväg- ningen bör från denna aspekt styras dels av vilken samhällsplanerande roll de affärsdrivande myndigheterna har i förhållande till berörda sek- tors- eller länsorgan, dels av hur precist regeringen kan formulera sitt produktionsuppdrag till myndigheterna. Ju klarare beställningen eller uppdraget kan formuleras, desto mindre blir behovet av det medborger- liga omdömet i styrelsen.

Regeringen bör utse alla ledamöter i styrelsen. Härigenom markeras att styrelsen har sina befogenheter givna uteslutande från regeringen och att den formellt också ansvarar enbart inför denna. För att ytterligare förstärka en klar rollfördelning i befogenhets- och ansvarskedjan bör ordföranden alltid utses av regeringen i särskild ordning. Ordföranden kommer att ha en central roll både i formella och informella kontakter med regeringen och det egna statsrådet. Regeringen måste därför kunna hysa ett oinskränkt förtroende för den som är styrelsens ordförande. Det nödvändiga förtroendet kan komma att innebära att en styrelseordfö- rande bör lämna sitt uppdrag vid ett regimskifte efter val.

Verkschefen bör inte utses till vare sig ordförande eller vice ordföran- de i myndigheter som bedriver affärsverksamhet. Det är här särskilt viktigt med tydliga ansvarsförhållanden och en klar åtskillnad mellan styrelsens funktion och den verkställande funktionen. För verkschefen liksom för ordföranden gäller att han eller hon bör vara förfaren i affärsverksamhet och ha regeringens förtroende. Men framför allt måste verksschefen ha styrelsens förtroende. Av detta följer att styrelsen skall ha en avgörande roll i frågor som rör verkschefens rekrytering, utnäm- ning, förflyttning m m även om detär regeringen som formellt fattar alla beslut. Verkschefen i detta alternativ förordnas av regeringen för viss tid efter förslag av styrelsen enligt den modell som kommittén anger i kapitel 10. l verkschefens förordnande skall ligga en förflyttningsskyl- dighet.

Kommittén förutsätter att en informell dialog mellan regeringen/ regeringskansliet och styrelsen, dvs i första hand styrelsens ordförande, kommer att föregå varje utnämning av en verkschef. Det torde i prakti- ken vara omöjligt för regeringen att gentemot styrelsen hävda en kan- didat som inte båda parter är överens om utan att det uppstår en förtro- endekris. Det kommer sålunda att i hög grad vara styrelsen som har initiativet och i viss mån avgörandet i sin hand i alla frågor som rör verkschefens utnämning, villkor, förflyttning rn in, även om regeringen formellt fattar besluten.

A jfärsverk med bolag

Denna typ av styrelse, koncernstyrelse, överensstämmer i grunden och till stora delar med styrelsen i affärsdrivande myndigheter. Vad som tillkommer jämfört med det förra alternativet är i första hand ansvars- frågorna inom koncernen. Dessutom skiljer den sig ifråga om verksche- fens uppgifter och anställningsvillkor. Kommittén behandlar under den- na rubrik endast de omständigheter som skiljer koncernstyrelsen från en

styrelse i en affärsdrivande myndighet utan bolag. Koncernstyrelse som ledningsorgan utvecklas närmare i kommitténs betänkande Affärsver- ken och deras företag.

Befogenhets- och ansvarsfördelningen i en affärsverkskoncern kan schematiskt illustreras enligt nedan.

Regeringen

Bolagsstämma .— _________ __| Bolag

l 1

Styrelse

__________ __ ordförande

1 l

Verkställande direktör

Koncernstyrelsens ansvar inför regeringen omfattar — förutom af- färsverkets egen verksamhet — även verksamheten inom alla de företag där verket, direkt eller genom underlydande bolag, har ett bestämmande inflytande. Det innebär att styrelsen ansvarar för alla nivåer i koncernen. Styrelsen skall därför, med utgångspunkt i de riktlinjer som regeringen har givit, fastställa de övergripande mål, strategier, långsiktiga planer, beslutsregler, regler för rapportering, finansiell planering och samord- ning m in som skall gälla inom koncernen. Koncernstyrelsen skall bl a godkänna köp, bildande, avyttring eller avveckling av bolag. 1 verksche- fens ansvar för den löpande förvaltningen skall ligga verkställande av de styrelsebeslut som rör verkets bolag.

Begreppen koncernstyrelse och koncernchef finns inte rättsligt regle- rade. Verksstyrelsens mandat att fungera som koncernstyrelse i förhål- lande till ett aktiebolag kan istället härledas från verkets uppdrag att förvalta aktierna i bolagen. Som högsta ansvarigt organ inför regeringen bör koncernstyrelsen också ha långtgående befogenheter och ansvar ifråga om bolagens verksamhet. Det är verkstyrelsens uppfattning som skall manifesteras då verket uppträder i sin ägarroll gentemot bolagen, oavsett om ägarrollen utövas direkt av styrelsen eller på styrelsens upp- drag av verkschefen eller någon annan tjänsteman. Vid bolagsstämma bör koncernstyrelsen normalt utse någon inom sig att representera kon- cernstyrelsen som ägare och att företräda dess uppfattning.

Bolagsstämman brukar ofta undertryckas och behandlas som en for- malitet i koncernförhållanden där en enda ägare har röstmajoritet. Äga- rens inflytande i en sådan koncern brukar istället komma in informellt och genom att moderföretagets verkställande direktör och övriga i bo- lagsdirektionen bildar majoritet i dotterbolagets styrelse. Genom att i en affärsverkskoncern utnyttja bolagsstämmofunktionen och knyta den till verksstyrelsen markeras samhällets inflytande över bolagen men också dess ansvar för deras verksamhet. Konstruktionen syftar till att realisera en koncernstrategi där verk och bolag betraktas som en väl sammanhål- len grupp av företagsenheter. En sammanhållen styrning från riksdagen och regeringen av respektive grupp kombinerad med ett långtgående ansvar för koncernstyrelsen och dess ledamöter, gör det möjligt att delegera befogenheter från regeringen och därmed att effektivera styr— ningen inom koncernen. Beslut som fattas av koncernstyrelsen skall uppfattas som ägarbeslut/bolagsstämmobeslut när de berör både verket och bolagen.

Uppdragsavtalen mellan regeringen och koncernstyrelsens ledamöter bör vara formulerade så att det eventuella skadeståndsansvar, som drab- bar staten som ägare i vissa fall, kan föras vidare till ledamöterna i de fall de allmänna skadeståndsrättsliga reglerna inte ger denna möjlighet. Om ledamöterna tex grovt har underlåtit att vidta erforderliga åtgärder inom ramen för det ägaransvar som verkets befogenheter möjliggör, eller om de har underlåtit att påkalla nödvändig åtgärd från regeringens sida, bör ett skadeståndsansvar kunna aktualiseras. Skadeståndsansvar bör också kunna utkrävas av koncernstyrelsens ledamöter, om styrelsen mot en bolagsstyrelses eller mot koncernchefens vilja genomdriver en åtgärd, som visar sig vara till skada för bolaget, verket/staten eller annan. Detta skiljer ledamotskapet i en koncernstyrelse i viss utsträckning från leda- motskapet i andra styrelser.

Koncernchefens operativa uppgift gentemot bolagen utövas genom att han eller hon är ordförande i åtminstone de mest betydelsefulla dotterbolagens styrelser. Även andra chefstjänstemän i första hand på direktionsnivå bör ingå i dotterbolagsstyrelserna och tillsammans med koncernchefen bilda ägarmajoritet i de företag som domineras av verken. I koncernchefsrollen kombineras därmed ett förvaltningsrätts- ligt och ett aktiebolagsrättsligt ansvar. Koncernstyrelsen får med denna konstruktion en entydigt styrande roll i förhållande till koncernchefen i hans eller hennes båda funktioner. Koncernchefens befogenheter utgår i båda fallen från koncernstyrelsen och det är inför denna han eller hon ansvarar.

Koncernchefen skall kunna entledigas från sin befattning med ome- delbar verkan. Bristande förtroende från styrelsens och regeringens sida skall utgöra tillräckliga skäl eller saklig grund för en uppsägning. Detta kräver förändringar i dessa verkschefers anställningsvillkorjämfört med idag. Kommittén behandlar dessa förändringar närmare i kapitel 10. Koncernchefens ställning i affärsdrivande myndigheter innebär egent- ligen att han eller hon bör utses av styrelsen. Verkschefen måste också alltid lyda under styrelsen. Men med tanke på verksamhetens karaktär och regeringens yttersta ansvar ligger det i sakens natur att regeringen

måste kunna hysa ett oinskränkt förtroende för den person, som under styrelsen innehar den högsta verkställande makten inom myndigheten. Detta gäller i särskilt hög grad myndigheter som producerar och förval- tar en infrastruktur vilket de flesta affärsverk gör.

Kommittén vill därför förorda att även en koncernchef tillsätts och entledigas av regeringen efter förslag från styrelsen. Om regeringen motsätter sig styrelsens förslag bör styrelsen föreslå en ny kandidat. Initiativet bör ligga på styrelsen i konsekvens med styrelsens övriga befogenheter och ansvar. Detta utesluter naturligtvis inte en informell dialog mellan regeringskansliet och styrelsen innan anmälan avges.

Myndigheter som tillämpar ramlag och vissa andra tillsynsmyndigheter inom centrala politikområden

Styrelsen i en myndighet av det här slaget bör huvudsakligen sättas samman så att den representerar en avvägning mellan medborgerligt omdöme samt kunskaper inom verksamhetsområdet. Givetvis behöver inte ledamöterna vara politiker. Regeringen kan alltid utse personer som man uppfattar som lämpliga oavsett deras bakgrund eller yrke. Det är viktigt att det medborgerliga omdömet är väl representerat i en myndig- het vars verksamhet berör kommuner, företag eller enskilda, eftersom styrelsens uppgift är att på regeringens uppdrag och under regeringens kontroll rikta in och utforma en verksamhet av politisk betydelse och stödja arbetet med att omsätta politiska intentioner till konkreta hand- lingslinjer. Uppgiften bör också vara att se till att myndigheten förser regeringen med de redovisningar som är nödvändiga för regeringens uppföljnings- och omprövningsarbete. Detta torde ställa krav på med- borgerligt omdöme i styrelsen likaväl som på ekonomisk sakkunskap och kunskap inom sakområdet.

Regeringen bör alltid utse styrelseordförande genom särskilt beslut. Detta ger regeringen frihet att till ordförande utse den person som man finner lämpligast. En ordförande måste inte bara kunna sakområdet. Han eller hon måste också vara väl insatt i förvaltningsprocessen och dessutom ha goda kontakter med den politiska nivån och goda relationer till regeringskansliet. Detta kan synas tala för att verkschefen normalt är den lämpligaste styrelseordföranden i den här typen av myndigheter, även om regeringen i och för sig bör utse honom eller henne särskilt. Kommittén vill emellertid peka på att en lösning med verkschefen som ordförande kan försätta övriga styrelseledamöter i en situation där det blir svårt för dem att i praktiken kunna leva upp till sitt ansvar.

En ansvarig styrelse måste kunna rikta maktspråk och ställa krav gentemot den verkställande ledningen för att det skall kunna anses garanterat att verksamheten följer styrelsens intentioner. Styrelseordfö- randen har därvid en nyckelroll. Med en och samma person som både styrelseordförande och verkställande chef suddas enligt kommitténs mening gränserna mellan styrelse och verkställande ledning ut. 1 prak- tiken har inte styrelsen samma möjligheter att fritt och oberoende kunna kontrollera att den verkställande ledningen bedriver verksamheten i överensstämmelse med styrelsens riktlinjer. Sådana möjligheter torde

emellertid utgöra en grundläggande förutsättning för att ledamöter av en styrelse skall vara beredda att äta sig ansvaret för en myndighets verk- samhet. Det är därför kommitténs uppfattning att styrelseordförande och högsta verkställande tjänsteman inte bör vara en och samma person.

Eftersom regeringens förtroende är det grundläggande kravet bör en ordförandes mandatperiod i den här typen av myndigheter inte sträcka sig längre fram i tiden än vad regeringens valperiod gör. I de fall ett regeringsskifte inträffar under en löpande valperiod kan en ordförande antingen ställa sin plats till förfogande eller fortsätta mandatperioden ut med regeringens goda minne eller, slutligen, entledigas av regeringen under löpande mandatperiod. Ytterligare krav som ställs på en ordfö- rande i en myndighet av det här slaget är att han eller hon har en god kännedom om verksamhetsområdet och att han eller hon inte är enga- gerad i alltför många andra uppdrag. Ett ordförandeskap kommer att kräva ett omfattande engagemang, både tidsmässigt men framför allt kvalitetsmässigt. Det krävs ett seriöst och djupt känt engagemang snara- re än ett engagemang som manifesterar sig i ett visst antal timmar.

Lämpliga kandidater till en ordförandepost torde regeringen kunna hitta bland politiker med kunskap inom verksamhetsområdet, bland ledamöterna i den berörda myndighetens styrelse eller på annat håll, där det finns högt kvalificerade personer som har regeringens förtroende och en kännedom om verksamhetsområdet parad med en kunskap om den politiska processens och förvaltningsprocessens krav. Enligt kommit- tens bedömning kan det ligga i regeringens intresse att låta erfarna och framgångsrika verkschefer efter ett visst antal år övergå från en verkställande ledningsfunktion till att på regeringens uppdrag inneha ordförandeposten i en eller flera myndigheter.

Verkschefen förordnas också i detta alternativ av regeringen för viss tid efter förslag från styrelsen och efter en erforderlig dialog mellan styrelse och regering. Regeringen skall kunna förflytta en verkschef till en likvärdig tjänst. Liksom i alla andra alternativ kommer styrelsen som högsta ansvariga organ att i hög grad ha initiativet och i praktiken avgörandet i alla frågor som rör verkschefen även om regeringen for- mellt fattar besluten.

Myndigheter som utan detaljstyrning fördelar stora anslag eller bedriver starkt specialiserade verksamheter

Det finns myndigheter med kunskapsutvecklande eller rent tekniska uppgifter och som har en omfattande strategisk beslutskompetens inom sitt verksamhetsområde genom att statsmakterna i princip bara faststäl- ler att myndigheternas verksamheter skall finnas och beslutar om de ekonomiska ramarna för dem. Det kan tex vara myndigheter som på eget ansvar fördelar medel på vetenskapliga eller andra grunder. Det kan också vara myndigheter som bedriver eget vetenskapligt, tekniskt eller i övrigt starkt specialiserat arbete.

I en myndighet av det här slaget torde det krävas ett externt inflytande

i en delvis annan avvägning än vad som krävs i tillsynsmyndigheter inom centrala politikområden. Vilket externt inflytande som bör dominera är avhängigt av vilken verksamhet myndigheten bedriver. I de flesta myn- digheter torde det emellertid krävas en avvägning mellan olika rena expertkunskaper och det medborgerliga omdömet. Huruvida det ena eller det andra skall dominera får man avgöra med hänsyn till om de strategiska bedömningarna skall göras på vetenskapliga respektive tek- niska eller på mer skönsmässiga grunder.

Inte heller i detta alternativ bör ordförande och verkschef vara samma person. Av en ordförande i en myndighet av det här slaget torde det i första hand krävas en god kännedom om myndighetens verksamhetsom- råde. Det rör sig här om myndigheter med en många gånger högt utveck- lad vetenskaplig eller teknisk verksamhet. Den som skall leda en sådan verksamhet får inte vara främmande för verksamheten ifråga. I den här typen av myndigheter, där det inte kan anses föreligga några partiskil- jande uppfattningar angående innehållet i deras verksamheter, framstår det som att regeringens förtroende i första hand bör vara ett allmänt förtroende för ordföranden som yrkesman eller som sakkunnig. Ordfö- randens mandatperiod i myndigheter av det här slaget behöver därför inte knytas till regeringens egen valperiod på samma sätt som för till- synsmyndigheter inom centrala politikområden. Tvärtom kan en nytill- trädande regering känna behovet av kontinuitet i myndighetens ledning starkare än behovet av att utnämna ny ordförande.

Vilka som kan komma ifråga för ordförandeposten i detta tillämp- ningsalternativ går inte att säga generellt. Myndigheternas verksamheter och kompetensområden är alltför olika. Men det torde för många av myndigheterna vara fråga om personer med gott renommé som experter eller vetenskapsmän. I andra myndigheter kan det vara fråga om perso- ner med gott anseende och som kan anses representera allmänintresset, det medborgerliga omdömet. Huruvida en person som tidigare har varit chef för en annan myndighet är lämplig som ordförande får avgöras utifrån vilken kompetens som i första hand krävs för ordförandeposten. I vissa myndigheter av det här slaget kan detta enligt kommitténs upp- fattning vara en bra lösning. För vissa starkt specialiserade myndigheter måste kanske ordföranden t o m rekryteras inom en ännu trängre krets. För sådana myndigheter finns det enligt kommitténs uppfattning skäl att överväga om en person som tidigare varit verkschef kan övergå till att bli ordförande i samma myndighet.

Verkschefen bör också i detta alternativ förordnas av regeringen för viss tid efter förslag av styrelsen. Han eller hon bör ha förflyttningsskyl— dighet. Liksom i övriga alternativ kommer styrelsen ha ett avgörande inflytande på frågor som rör verkschefen även om regeringen fattar de formella besluten.

Mindre nämndmyndigheter och forskningsråd

Det finns idag i statsförvaltningen ett stort antal myndigheter både på central och regional nivå som kallas nämnder. Bland myndigheter som

kallas nämnd på central nivå finns alltifrån rena ämbetsverk som tex jordbruksnämnden eller statens pris- och kartellnämnd och mindre nämnder med politiskt eller på andra sätt betydelsefulla ansvarsområ- den som tex forskningsråden, presstödsnämnden eller fartygskredit- garantinämnden till mycket små myndigheter med begränsade ansvars- områden som t ex tjänstebostadsnämnden eller nämnden för hemslöjds- frågor.

De större nämnderna skiljer sig enligt kommitténs sätt att sei princip inte från övriga stora eller medelstora myndigheter. Trots deras benäm- ning bör därför sådana myndigheter från ledningssynpunkt betraktas som stora eller medelstora myndigheter eller vad som brukar kallas för verk. Det betyder att kommitténs principiella resonemang ifråga om större myndigheters ledningsfunktion äger bärighet också på åtskilliga myndigheter som idag går under benämningen nämnd.

Man måste således skilja själva benämningen nämnd från kommitténs begrepp mindre nämndmyndighet. Detta begrepp är enligt kommitténs sätt att resonera förbehållet mindre eller mycket små myndigheter med en liten organisation och med en förhållandevis begränsad uppgift. Nämndmyndighetens uppgift kan tex vara att tillämpa ett antal väl avgränsade lagrum, att ta ställning i frågor som via en ventil i någon lagstiftning förs till nämndens avgörande eller att lösa ekonomiska angelägenheter mellan staten och enskilda eller mellan motstående en- skilda intressen i speciella fall. En nämndmyndighets uppgift kan också vara att, i anslutning till någon större myndighets verksamhet, ha att fatta vissa verkställighetsbeslut, i vilka det krävs att det medborgerliga omdömet är företrätt också i själva verkställighetsbeslutet. Forsknings- rådens uppgift är att fördela statliga medel.

Vad som enligt kommitténs mening bör konstituera en nämndmyndig- het är således inte i första hand att myndigheten har att förvalta en strategisk beslutskompetens som regeringen har delegerat, det är istället ansvarsområdets begränsade omfattning och organisationens ringa stor- lek. Man bör därvid observera att på motsvarande sätt som en myndighet med styrelse kan benämnas nämnd så kan en nämndmyndighet i kom- mitténs bemärkelse idag heta något annat än nämnd, t ex delegation, råd eller t o m styrelse. Avsaknaden av sammanhållna organisatoriska prin- ciper för statsförvaltningens expansion har bl a lett till en namnförbi- string som är total.

Grunden för att man väljer och bör välja att inrätta en nämndmyndig- het torde vara att man i en så liten organisation måste anses få bättre beslut genom att de fattas av ett kompetent kollektivt beslutsorgan istället för av en tjänsteman. Bakgrunden till att forskningsrådens verk- samhet leds av ett kollektivt organ har kommittén givit i kapitel 6.

Det är nämnden eller det kollektiva beslutsorganet som skall utgöra myndigheten och detär därmed nämnden som bör ha alla myndighetens befogenheter. I den mån kanslichefen eller någon annan tjänsteman har några befogenheter bör dessa vara delegerade från nämnden. En nämndmyndighet överensstämmer därmed i befogenhets- och ansvars- hänseende med en myndighet som leds av en styrelse i kommitténs bemärkelse. Däremot bör nämnden skilja sig från en styrelse i vissa

andra avseenden framför allt ifråga om arbetsuppgifter. En styrelse är ett ledningsorgan. Detta avspeglar sig i en styrelses arbetsuppgifter. En nämnd i en mindre nämndmyndighet eller det kollektiva beslutsorganet i ett forskningsråd kan inte vara ett ledningsorgan i samma mening. Det betyder att en nämnd i en mindre nämndmyndighet eller ett forsknings- råd i stor utsträckning bör besluta i rena verkställighetsärenden. Detta skiljer dem klart från en styrelse som i första hand har ett i någon mening strategiskt mandat att förvalta. Regeringen bör utse ordföranden i en nämndmyndighet särskilt. Den högste kanslitjänstemannen bör inte va- ra ordförande.

8.5.3. Myndighet utan styrelse

I en myndighet utan styrelse har myndighetschefen ensam ansvaret inför regeringen för verksamheten som sådan. I vissa myndigheter torde mo- dellen kunna tillämpas strikt, dvs myndighetschefen leder verksamheten utan annat stöd än direktionen och myndighetens anställda. Men i de flesta myndigheter utan styrelse torde verksamheten vara betjänt av att chefen har stöd av ett rådgivande organ. Ett sådant råd bör regleras i myndighetens instruktion och regeringen bör utse dess ledamöter på motsvarande sätt som man utser styrelseledamöter. Ett råd till stöd för en myndighetschef har inga direkta maktbefogenheter från regeringen att förvalta. Regeringens uppdrag till rådet och dess ledamöter innebär att det inte är rådet som har ansvaret för att omsätta den politiska viljan, så som de kommit till uttryck i författningar och beslut från riksdagen och regeringen, till konkret handlande. Det ansvaret har myndighetsche- fen. I avsnitt 9.9 behandlar kommittén närmare de praktiska krav som måste tillgodoses för att ett råd skall kunna fungera väl, bl a vilka rättigheter rådet måste vara tillförsäkrat i en myndighets instruktion.

Myndigheter där den strategiska beslutskompetensen inom verk- samhetsområdet ligger hos regeringen eller hos någon annan myndighet bör ha en ledningsfunktion som är utformad enligt denna modell. Detsamma torde kunna gälla myndigheter i vilkas verksamheter det inte finns behov av annat externt inflytande än från andra statliga myndig- heter, oavsett arten och omfattningen av de befogenheter som regeringen har delegerat till myndigheterna ifråga.

Ett råd i myndigheter utan styrelse kan inrättas av två skäl. Antingen skall rådet tillföra ren sakkunskap till en myndighets verksamhet eller skall rådet utöva en form av insyn i myndighetens verksamhet. I det ena fallet är det fråga om att tillföra myndigheten teknisk, vetenskaplig eller annan expertkompetens. I det andra fallet är det fråga om att tillföra medborgerligt omdöme. I många myndigheter torde råden få sättas samman utifrån en lämplig avvägning mellan båda dessa typer av ex- ternt inflytande. Eftersom ett råd saknar verksamhetsansvar kan även rena partsintressen finnas företrädda om regeringen bedömer att det finns skäl för detta. Kommittén behandlar den typen av råd närmare i nästa avsnitt.

Trots att regeringen i det formella regelverket ger dagens lekmanna- styrelser en viss roll så intar många av dessa i praktiken en annan roll. Detta betyder inte att dagens lekmannastyrelser saknar inflytande eller betydelse. Men det betyder att den formella regleringen av lekmannasty- relserna många gånger har tillkommit utan närmare analys av förutsätt- ningarna. Den formella regleringen ger för många myndigheter inte uttryck för den från demokratisk och verksamhetsmässig synpunkt ef- fektivaste organisatoriska lösningen. Många av dagens lekmannastyrel- ser styr och påverkar sålunda verksamheten genom i huvudsak indirekta metoder, som rådgivning, förankring och stöd, medan den formella regleringen anger att en styrelse aktivt skall leda en verksamhet, i första hand genom direkt beslutsfattande.

Att ersätta den nuvarande lekmannastyrelsen i den här typen av myndigheter med ett formellt rådgivande organ är således inte en åtgärd som vare sig siktar till eller har som effekt att lekmannainflytandet reduceras. Effekten blir tvärtom för myndigheter av det här slaget ett effektivare externt inflytande än vad dagens lekmannastyrelser ger, bl a genom att man skapar klara ansvarsförhållanden som överensstämmer med de verkliga förutsättningarna. Ledamöterna i ett rådgivande organ slipper dessutom den frustation som många av dagens styrelseledamöter har givit uttryck för i kommitténs undersökningar. Olika lojaliteter, som i många av dagens lekmannastyrelser kan skapa konflikter, handlings- förlamning eller inte önskade kompromisslösningar, kan i ett formellt rådgivande organ utgöra en dynamisk kraft, när ansvaret för verksam- heten som sådan ligger vid sidan av lekmannaorganet. Ledamöterna behöver inte kompromissa fram sina ståndpunkter. De kan ta en klar ställning. Avvägningen mellan olika intressen får i de flesta frågor istäl- let göras av myndighetschefen som också bär ansvaret. Med en sådan lösning vinner man enligt kommittén i effektivitet för många myndig- heter.

Kommitténs uppfattning är således att medborgarnas inflytande i demokratiskt känsliga frågor också i myndigheter utan styrelse skall vara starkt. I övrigt är kommitténs ståndpunkt att den externa inflytandet, oavsett dess art, skall effektiveras genom att den formella regleringen av ledningsfunktionen bringas i överensstämmelse med de reella förutsätt- ningarna. Rådets uppgift är att stödja och underlätta för verkschefen att uppfylla sitt ansvar på ett sätt som passar medborgarnas krav och behov eller är så professionellt bra som möjligt. Det är alltså fråga om externt inflytande i form av insyn, rådgivning, förankring och stöd och inte i form av ledning, uppföljning och kontroll.

Partsammansattförhandlingsdelegation

Det kan inom vissa myndigheters verksamhetsområden finnas skäl för regeringen, myndighetens styrelse eller myndighetens chef att delegera förberedelserna i vissa frågor, som kräver förhandlingslösningar mellan staten och de partsintressen som är direkt berörda, till ett speciellt partsammansatt organ. Kommittén föreslår därför ytterligare en typ av

rådgivande organ för externt inflytande. Detta organ — förhandlings- delegationen — bör således inte vara något beslutsorgan. Alla beslut biör fattas av myndigheten, dvs av styrelsen eller av myndighetschefen. För- handlingsdelegationens uppgift är istället att genom förberedande för- handlingar mellan de berörda parterna eller intressegrupperingarna skra- pa underlag för myndighetens beslut. Förhandlingsdelegationen b>ör därvid repliera på myndigheten ifråga om personalbehov, administrativ service m m. Den berörda myndighetschefen bör vara förhandlingsdele- gationens ordförande.

En förhandlingsdelegation är i första hand lämplig när en speciell form av intresseavvägning på myndighetsnivån ligger i regeringens im- tresse, dvs inom sådana verksamheter där regeringen finner det både rationellt och effektivt att hålla konfliktlösningarna inom myndigheter- na istället för att få dem på sitt eget bord. Det kan därmed enligt kommitténs uppfattning vara i vissa myndigheter inom arbetsmarknads- och jordbrukssektorerna som en förhandlingsdelegation kan bli aktuell i första hand. Lekmannastyrelserna i dessa myndigheter fungerar idag i stor utsträckning som förhandlingsorgan, dvs de utgör var och en ett forum där de berörda parterna kan komma överens inom myndighetens ram. Dessa myndigheter har att hantera åtskilliga frågor som kräver en förhandlingslösning mellan de parter som berörs. Det är i första hand frågor som har direkt ekonomisk betydelse för de berörda intressena. Den svenska modellen bygger av tradition på att de berörda och motstri- diga intressen som berörs skall kunna enas inom ramen för den sakan- svariga myndighetens beslut. Kommittén har ingen anledning att om- pröva den formen av intresseavvägning, den följer en accepterad tradi- tion.

Däremot är det kommitténs uppfattning att denna speciella form av intresseavvägning, förhandling mellan motstående partsintressen, pri- märt inte skall ske i en myndighets styrelse. Kommittén har flera skäl för sin uppfattning. De två viktigaste är dessa. Var och en av de myndigheter som har att hantera frågor av den här typen har också andra och mer vidsträckta uppgifter. Om man som idag förlägger hela förhandlings- verksamheten, som bara är en del av myndighetens verksamhet, till styrelsen får man en koncentration i styrelsen kring förhandlingsfrågor- na. Myndighetens övriga verksamhet kommer på mellanhand i en sådan styrelse. Detta rimmar inte med den roll och de arbetsuppgifter en styrelse i kommitténs bemärkelse bör ha, dvs en styrelse som är högsta ledningsorgan och som bär ansvaret för myndighetens hela verksamhet. Det andra skälet är att en styrelse är tillsatt att förvalta ett mandat från regeringen. Ledamöter i en styrelse kan därmed inte bevaka och tillgo- dose särintressen. Ledamöterna i en styrelse sitter där uteslutande för att tillföra olika former av sakkunskap eller medborgerligt omdöme. Ett hävdande av ett särintresse i en ansvarig myndighetsstyrelse kommer enligt kommittén uppfattning i konflikt med den representativa demo- kratin. Kommittén utvecklar detta närmare i avsnitt 9.4.

Vid sammansättningen av en förhandlingsdelegation bör en avväg- ning ske mellan de intressen som är direkt berörda av myndighetens verksamhet eller mellan staten och de berörda intressena. Man bör i

sammansättningen sträva efter att få en jämvikt mellan motstående intressen. Myndighetschefen, som alltid bör vara ordförande i en för- handlingsdelagation, får därmed utslagsrösten.

Inte heller en förhandlingsdelegation bör vara stor. Storleken är emel- lertid i hög grad beroende av antalet intressen som bör vara företrädda. Men enligt kommitténs uppfattning är detta ett organ där ledamöterna bör ha suppleanter. I annat fall skulle styrkeförhållandena rubbas på ett inte önskvärt sätt vid en ledamots frånvaro. Suppleanterna kan enligt kommitténs mening bidra till att hålla nere delegationens storlek genom att regeringen utser dem bland intresseorganisationer, som inte har ordinarie ledamotskap, men vilkas intresse i stort sammanfaller med intresset hos en organisation som har ordinarie representation.

Kommittén vill till sist framhålla att en partssammansatt förhand- lingsdelegation inte alltid är den bästa lösningen. Inom andra verksam- hetsområden kan det istället vara lämpligt att endast låta en part vara företrädd i förhandlingsdelegationen och låta motparten(-erna) formera sig efter eget önskemål. När staten t ex uppträder som arbetsgivare och vissa förberedande förhandlingar är delegerade till en förhandlingsde- legation, torde den effektivaste förhandlingslösningen nås om endast arbetsgivaren är företrädd i den statliga förhandlingsdelegationen.

9. Styrelser och råd

9.1. Styrelsernas ansvar för verksamheten

En grundläggande förutsättning för att en styrelse skall kunna styra en verksamhet och vara myndighetens högsta ledningsorgan är att det formella ansvaret för verksamheten vilar på styrelsen. Det är egentligen först då som en styrelse kan förutsättas ha ambitionen att verkligen styra verksamheten. Ansvaret utgör det nödvändiga incitamentet. Det är ock- så först då som en styrelse kan hävda att det är den och inte någon annan inom myndigheten som skall styra. Ansvaret legitimerar kravet.

Dagens organisatoriska dubbelkommando i myndigheternas ledning är enligt kommitténs uppfattning olyckligt från flera synpunkter, inte minst från ansvarssynpunkt. Skall man ha en styrelse måste denna bära hela ansvaret för verksamheten. Skall verkschefen ha detta ansvar skall man inte ha någon styrelse, utan det externa inflytande som krävs får kanaliseras in via någon form av rådgivande organ. Regeringen bör därför i varje myndighets instruktion, i de fall myndigheten skall ha en styrelse, slå fast att styrelsen ansvarar inför denna för myndighetens verksamhet och organisation. Genom dir 1985234 har en särskild utre- dare nyligen fått regeringens uppdrag att utarbeta en verksförordning. Det torde därvid ankomma på den särskilda utredaren att anpassa allmänna verksstadgans och normalinstruktionens lydelser i detta av- seende. Att ha ansvaret betyder inte att styrelsen skall besluta i alla frågor inom en myndighet. Det mesta bör den givetvis delegera. Kommittén behandlar detta närmare i avsnitt 9.3.

Styrelsen skall ha det yttersta avsvaret för verksamheten som sådan inför regeringen. Förutom att ansvara för att verksamhetens inriktning överensstämmer med den politiska viljan skall styrelsen således ansvara för att de ekonomiska resurserna används på ett både optimalt och korrekt sätt. Styrelsen skall ha resultatansvaret. Regeringen skall ha möjlighet att entlediga hela styrelsen eller en enskild ledamot när den så önskar. Enligt kommitténs analys i avsnitt 7.1 har regeringen denna möjlighet under nuvarande rättsförhållanden. Detta bör, som kommit- tén framhållit tidigare, regeringen också göra när det finns anledning till det.

Om en krissituation skulle uppstå i den meningen att regeringen inte godtar hur en styrelse bedriver verksamheten eller förvaltar resurserna inom politikområdet kan regeringen antingen ta tillbaka den delegation

man har givit till myndigheten, vilket knappast är troligt, eller lösa styrelsens ordförande och/eller övriga styrelseledamöter från deras upp- drag.

Det kan diskuteras om en styrelseledamot i en affärsdrivande myndig- het utan bolag bör kunna drabbas av ett personligt skadeståndsansvar. I så fall måste detta formuleras i uppdragsavtalet mellan staten och den enskilde ledamoten. Ett skadeståndsgrundande fall skulle tex kunna vara att en ledamot utnyttjar sitt styrelseuppdrag till egen fördel eller till fördel för någon konkurrent till myndigheten. Enligt kommitténs upp- fattning finns det emellertid ingen anledning att uttrycka skadestånds- skyldigheten för en ledamot på annat sätt, eller att ge den en annan innebörd, än vad som gäller enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler. Vid allvarliga oegentligheter från en ledamots sida torde dessa regler ge staten möjligheter att hålla sig skadeslös. För ledamöter i koncernstyrel- ser förhåller det sig delvis annorlunda, vilket kommittén utvecklar när- mare i betänkandet Affärsverken och deras företag.

9.2. De enskilda ledamöternas uppdragsansvar inför regeringen

En framträdande skillnad mellan styrelsen i ett aktiebolag och i en statlig myndighet idag är ledamöternas koppling till ägaren/uppdragsgivaren. En majoritet av ledamöterna i en aktiebolagsstyrelse företräder bolagets ägare och en ledamots ansvar går i stort ut på att det kapital som ägaren har satsat inte förverkas utan förmeras. En sådan konkret grund för styrelseuppdraget gör kopplingen till ägaren stark och gör att ledamöter- na sällan behöver riskera att hamna i lojalitetskonflikter. Det som är bra för bolaget är bra för dess ägare. Åtminstone gäller detta så länge som det är fråga om bolag som inte ingår i en koncern och sålänge som ägarint— ressena inte är mer spridda än att samtliga finns företrädda i bolagssty- relsen.

Någon helt jämförbar grund för styrelseuppdraget i statliga verkssty- relser finns inte. Ägaren, företrädd av regeringen, utser ledamöter som ofta idag nomineras av politiska partier eller intresseorganisationer utan någon anknytning till regeringen. Vilken innebörd ett statligt styrelse- uppdrag har är därmed inte lika lätt att generellt slå fast. Grunden för uppdraget är inte att bevaka förvaltningen av ett visst kapital. Grunden är något annat, mindre tydligt, som kan göra det svårt att klart utsäga vilket intresse en styrelseledamot skall verka för och som gör att lojali- tetskonflikter lätt kan uppstå. Om inte grunden för eller innebörden av det enskilda styrelseuppdraget preciseras finns det t o m risk för att ledamöterna" anser sig böra verka för särintressen på ett sätt som inte förväntas av dem i en statlig styrelse.

En förutsättning för en styrelse i ordets egentliga bemärkelse är såle- des, vid sidan av att statsmakterna delegerar större eller mindre delar av sina beslutsbefogenheter och att styrelsen har ansvaret, att styrelseupp- dragets innebörd är någorlunda preciserat och att preciseringen är för- stådd och accepterad av de enskilda styrelseledamöterna. Först då har

man den nödvändiga kopplingen mellan uppdragsgivaren och den sty- relseledamot som åtar sig att utföra uppdraget.

Myndigheterna lyder under regeringen. Uppdraget att ingå i en myn- dighets styrelse är ett uppdrag som regeringen ger enskilda personer på grund av deras personliga kvalifikationer inom sakområdet eller på grund av att de har legitimitet att företräda medborgarna. Det är, enligt kommitténs uppfattning, ett grundläggande krav att regeringen för de enskilda uppdragstagarna anger uppdragets innebörd och vad regering- en som uppdragsgivare förväntar sig av den enskilde ledamoten. Varje ny styrelseledamot bör få möjlighet att genomgå en utbildning för att underlätta hans eller hennes verksamhet som ledamot. Regeringen bör också fortlöpande informera de olika styrelserna och hålla sig informe— rad om deras verksamheter genom regelbunden utbildnings- och konfe- rensverksamhet. Kommittén behandlar dessa utbildningsåtgärder när- mare i kapitel 14.

Idag underrättas en styrelseledamot om sitt förordnande eller upp- drag genom ett utdrag ur regeringens beslutsprotokoll eller genom en kopia av regeringens beslut. Detta är en ordning som enligt kommitténs uppfattning inte bidrar till att för ledamoten själv eller för omvärlden klargöra uppdragets betydelse. Nämndemän i en domsaga får innan de börjar sin verksamhet avge en edsförsäkran inför tingsrätten. Att kräva någon form av edsförsäkran av statliga styrelseledamöter skulle föra för långt. Däremot borde ledamotsförordnandet kunna uttryckas i ett an- norlunda dokument än ett protokollsutdrag eller en kopia. Om regering- en på lämpligt sätt markerar betydelsen av ledamotsuppdragen under- stryker detta den vikt regeringen lägger vid uppdragen ifråga. Att pre- cisera uppdragens materiella innehåll underlättar för ledamöterna och ger en bättre styrelseverksamhet. Att förse uppdragen med en viss for- mell inramning ger dem den status de bör ha.

9.3. Styrelsernas arbetsuppgifter

Kommittén har tidigare konstaterat att dagens lekmannastyrelser med undantag av dem i affärsverken i alltför hög grad ägnar sig åt beslut i enskilda verkställighetsärenden. Sådana ärenden är enligt kommitténs sätt att se inte vad en styrelse i första hand skall ägna sig åt. En styrelse är ett högsta ansvarigt ledningsorgan som på mandat från regeringen har att se till att en verksamhet överensstämmer med statsmakternas inten- tioner och att den är så professionellt bra som möjligt. En styrelse skall ägna sin tid åt de övergripande strategiska frågorna inom en myndighet. Att myndigheten fullföljer den löpande verksamheten på ett sätt som överensstämmer med styrelsens vilja kan styrelsen kontrollera i första hand gemom t ex frågor till och begäran om redovisningar av verksche- fen, inte genom att delta i de enskilda besluten. Det är således kommit- téns uppfattning att en styrelse vid sidan av det klart uttryckta ansvaret bör befästa sin ställning som högsta ledningsorgan genom sitt val av arbetsuppgifter och genom sitt val av nivå för sina beslut. Det är nämli- gen i första hand genom styrelsens val av arbetsuppgifter och beslutsni-

våer som skillnaden mellan styrelsen som högsta ansvariga ledningsor- gan och verkschefen som högsta verkställande chef kommer till uttryck. En styrelse bör därför omsorgsfullt pröva i vilka frågor den skall besluta samt i vilka frågor den bör styra genom övergripande beslut i kombina- tion med uppföljning och kontroll av verkställigheten.

Styrelsen i ett aktiebolag fattar långt ifrån alla beslut inom bolaget. Men de beslut bolagsstyrelsen fattar ger återverkningar på besluten i övrigt inom bolaget. Det är mera fråga om kvaliteten och nivån på styrelsens beslut än fråga om mängden beslut. På motsvarande sätt avgör kvaliteten eller nivån på de ärenden en myndighetsstyrelse behandlar om styrelsen styr eller inte och inte mängden beslut som styrelsen fattar.

Vad som skall inrikta en styrelses arbete är således inte en uppräkning i instruktionen av enskilda beslutsområden utan i första hand den all- männa verksamhetsformulering som finns i varje myndighetsinstruk- tion. Att få en myndighet att fullgöra sina ålägganden på bästa sätt är styrelsens främsta uppgift. Detta kräver att styrelsen ägnar sig åt utvär- dering och uppföljning av myndighetens arbete och att den stakar ut den utveckling som myndighetens verksamhet bör genomgå i framtiden. Det är sådana frågor som bör ligga på de externa ledamöterna. Löpande frågor och beslut i verkställighetsärenden är tjänstemännens sak under verkschefens ledning.

Eftersom en styrelse har det totala ansvaret inför regeringen bör den inte bara ha befogehet att inom givna regler och ramar ange hur den löpande verksamheten skall bedrivas utan också av vilka den skall ledas. Som exempel på strategiska frågor som bör ankomma på styrelsen kan kommittén nämna följande.

]. Budgetfrågor

Den paragraf i en myndighetsinstruktion som en styrelse i första hand bör utgå ifrån i sitt arbete är målparagrafen. Att pröva huruvida de senaste årens verksamhet har lett till att målen har nåtts eller att bedöma hur målen skall nås i framtiden är styrelsens sak. Det är styrelsen som skall utforma myndighetens strategier och polycies.

Under överskådlig tid kommer statsförvaltningen att få administrera resurser som krymper och göra detta med nedskärningskrav på den egna organisationen. Rationaliseringar och nedskärningar måste göras. Men också ambitionsnivån för de olika statliga verksamheterna måste om- prövas i tider av resursneddragningar. Det gäller att hitta en jämvikt mellan vad regeringen bör besluta om och vad som kan delegeras. Det är i princip riksdagen och regeringen som skall ange vilka verksamheter eller politikområden som skall prioriteras och vilka som inte skall pri- oriteras. Det är i princip myndigheternas sak att förse regeringen med underlag för sådana ställningstaganden. Det är också myndigheternas sak att ansvara för och närmare utforma rationaliseringar och nedskär- ningar inom det egna ansvarsområdet, liksom inom den egna organisa- tionen, på motsvarande sätt som man tidigare tog ansvar för utveckling- en inom dessa. Detta bör tillhöra styrelsens arbetsuppgifter. Det är i dessa frågor viktigt att styrelsen har en fristående ställning i förhållande

till chefer och personal inom myndigheten. En styrelse får inte vara en automatisk förstärkare i artikuleringen av de resurskrav som finns inom en myndighets organisation. Det är istället styrelsens uppgift att pröva kraven och ta ställning till om de skall föras vidare.

Det bör också vara styrelsens sak att, inom ramen för bl a den dele- gation som ligger i den treåriga budgetprocessen, ta ställning till hur myndighetens medel har använts och hur de i framtiden bör användas för att målen skall nås. Prioriteringar inom myndigheten som inte an- kommer på regeringen är styrelsenssak. Av kapitel 3 följer att en styrel- sen kan få viktiga uppgifter när det gäller att precisera och konkretisera regeringens styrimpulser i de myndighetsspecifika anvisningarna till myndigheten. Dels gäller detta den närmare uppläggningen av den upp- följning och utvärdering av verksamheten som regeringen begär, inklu- sive eventuell uppföljning och utvärdering av ramlagstillämpning och avreglering/regelförenkling. Dels handlar det här om att närmare pre- cisera verksamheten i det treårsperspektiv som myndighetens fördjupa- de rapportering till regeringen vart tredje år bygger på. Det är i myndig- heter med styrelse styrelsens uppgift att utforma denna rapport från myndigheten till regeringen.

Styrelsen kommer i myndigheter med styrelse att ha central betydelse i myndigheternas förändrade budgetarbete. Särskilt viktig kommer sty- relsen att vara under de första åren när en myndighet går över till den treåriga budgetprövningen. Det blir styrelsens sak att pröva tidigare verksamhet och att leda in den framtida verksamheten i önskad riktning. Detta är en process som torde ta åtminstone ett par år i anspråk.

En styrelse bör arbeta med ett längre tidsperspektiv än det innevaran- de budgetåret. Det är styrelsens sak att göra bedömningar för framtiden. I vilken riktning myndighetens verksamhet bör utvecklas både inne- hållsligt och tekniskt för att svara mot de krav som kommer att ställas i framtiden är en fråga för styrelsen. En styrelse måste samtidigt vara medveten om vilken utveckling som pågår utanför myndigheten, utanför statsförvaltningen och för många myndigheters styrelser även utanför landet.

Det är av flera skäl viktigt att styrelsen har greppet om myndighetens budgetfrågor och att styrelsen fattar de avgörande besluten. Ett skäl är att det är i budgetbehandlingen och i de dokument som är knutna till den, som man gör de strategiska ställningstagandena och som man stakar ut en myndighets framtida verksamhet. Ett annat skäl är att styrelsen är obunden av överenskommelser inom myndigheten eller dess direktion, som kan leda till att nödvändiga prioriteringar inte alltid uformas på ett sätt som är bäst från medborgarnas synpunkt. En styrelse kan och bör ha en fristående ställning i förhållande till en myndighets olika chefer, enheter och personalorganisationer och de krav som dessa kan ställa. En styrelse får inte vara bunden av eventuella allianser mellan en verkschef och underlydande chefer eller mellan en verkschef och lokala personalorganisationer.

Sådana mer eller mindre oheliga allianser kan tex uppstå i det för- handlingsspel som ständigt pågår inom varje myndighet. I varje för- handling är det fråga om att ge och ta. En ohelig allians kan också uppstå

genom att man inom en myndighet har slutit medbestämmandeavtal utan att ta hänsyn till vad som är lämpligt att avtala om i tider av omprövning och nedskärning. En styrelse har sitt uppdrag från regering- en, inte från dem som verkar inom en myndighets organisation.

2. Servicefrågor och förenklingar

I nära anslutning till styrelsens ansvar i övrigt, inte minst utvecklingsan- svaret, ligger ett ansvar för myndighetens servicenivå och hur myndig- heten uppfattas av medborgarna. Styrelsen är inte en myndighets ansikte utåt men den ansvarar för detta. Det är inte styrelsens sak att operativt lösa en myndighets serviceproblem men det är styrelsens sak att, med statsmaktens uttalanden som grund, besluta om servicenivåer, service- mål m m samt att följa upp att man när dessa i den löpande verksamhe- ten.

3. Interna organisations— och utnämningsfrågor

På motsvarande sätt som utformningen av en myndighets ledningsfun- tion är ett uttryck för en indirekt styrning från regeringens sida, är utformningen av en myndighets inre organisation och utnämningar till chefsposter två sätt för styrelsen att säkra att den löpande verksamheten bedrivs i överensstämmelse med styrelsens riktlinjer och ansvar. Som kommittén redogör för i kapitel 10 bör styrelsen för regeringen föreslå ny verkschef, föreslå utnämningar på avdelningschefsnivån samt själv fatta beslut i utnämningar på byråchefsnivån. Övriga utnämningsbeslut bör fattas av verkschefen eller efter delegation av någon annan tjänste- man. Styrelsen respektive verkschefen bör besluta i organisationsfrågor på motsvarande nivåer som man fattar beslut i utnämningsärenden. Även om regeringen fattar vissa utnämningsbeslut inom en myndighet är det i sådana utnämningsfrågor nödvändigt med ett nära samarbete mellan företrädare för regeringen och en myndighetsstyrelse, dvs i första hand dess ordförande. Att styrelsen och inte verkschefen beslutar i alla utnämningsärenden på högre chefsnivåer inom en myndighet är särskilt viktigt på grund av styrelsens fristående ställning och frihet från even- tuella överenskommelser inom myndighetens organisation.

4. Övriga strategiska frågor

Givetvis står det en styrelse fritt att fatta beslut också i verkställighets- ärenden, framför allt då sådana som kan anses ha strategisk betydelse eller vara prejudicerande. I de fall ett avgörande i ett verkställighetsären- de har betydelse för myndighetens framtida verksamhet bör styrelsen enligt kommitténs mening fatta beslutet. Det normala torde vara att myndighetschefen på eget initiativ för upp sådana ärenden till styrelsen för avgörande.

I fråga om remissärenden är det kommitténs uppfattning att sådana normalt inte bör behandlas i styrelsen. Beslut i remissärenden innefattar för det mesta inte några för myndigheten strategiska avgöranden. Det är istället regeringen som fattar de avgörande besluten i remitterade ären- den. Remitteringen är till för att hämta in olika expertutlåtanden och andra synpunkter för att få ett beslutsunderlag. När en myndighet får en fråga på remiss är det således myndighetens professionella bedömning som regeringen frågar efter i första hand. Remissen bör därför behandlas och avgöras inom en myndighets verkställande funktion tex i myndig- hetens direktion på det sätt som kommittén redogör för i avsnitt 1 1.3.

9.4. Styrelsernas sammansättning i praktiken

9.4.1. Inledning

I en styrelse i kommitténs bemärkelse torde behovet av en viss eller vissa kompetenser vara mer differentierat men också mera uttalat än i ett rådgivande organ. I en styrelse i egentlig mening måste nämligen rege- ringen mycket omsorgsfullt knyta de rätta personerna till styrelsen. Oavsett typ av externt inflytande är det således viktigt att regeringen utser styrelseledamöter efter person och inte efter något annat kriterium. En styrelses sammansättning skall således i princip bygga på att man till myndigheten knyter ett antal personer som man har förtroende för och som kan tillföra en kompetens, en erfarenhet eller ett omdöme som man vill ha. En styrelses sammansättning skall därmed inte bygga på repre- sentation av olika intressen i myndighetens omvärld, vilket är fallet i många av dagens lekmannastyrelser.

Emellertid torde regeringen också för de nya styrelserna i viss ut- sträckning komma att bli hänvisad till att hämta in förslag på ledamöter från olika slag av organ eller sammanslutningar. Det är mot denna bakgrund som de följande avsnitten om vilka slag av personer, som kan anses tillföra olika slag av externt inflytande, skall ses. Kommittén är medveten om svårigheterna att skilja den ena typen av externt inflytande från den andra. Men som kommittén konstaterade i bl a kapitel 6 har frånvaron av principer för lekmannastyrelsernas sammansättning lett till att vi idag i stor utsträckning har lekmannastyrelser, som är samman- satta utifrån olika typer av representation, där myndigheter med likar- tade uppgifter har kommit att få lekmannastyrelser med vitt skilda sammansättningar. Samma konstaterande har också förvaltningsutred- ningen gjort.

9.4.2. Personer som kan tillföra sakkunskap

En styrelse som skall tillföra sakkunskap syftar i första hand till att höja myndighetens professionella kompetens och dess effektivitet. Olika principer för sammansättningen är då möjliga. För det första bör styrel- sens ledamöter ha den kompetens som krävs inom myndighetens verk- samhetsområde. Vidare har man för många myndigheter ansett det vara

till fördel att som styrelseledamöter ha personer som kan fungera som förbindelselänkar till andra näraliggande förvaltningsorgan, så att ad- ministrativ samordning underlättas. Slutligen har man ansett det vara av värde att via styrelsen upprätta den typ av kontakter som syftar till att förankra myndighetens verksamhet och beslut bland strategiskt viktiga intressegrupperingar.

Från effektivitetens synpunkt gäller det främst att till verkets styrelse knyta sådana personer som är till störst nytta för själva verksamheten. Någon generell mall för sammansättningen kan enligt kommitténs me- ning inte upprättas. Istället bör man från fall till fall pröva vilken sammansättning som är mest ändamålsenlig med tanke på en myndig- hets speciella verksamhetsinriktning. Någon inskränkning ifråga om vilka som kan anses företräda sakkunskap kan inte anges på principiell grund. Man kan vidare vid en prövning lägga lika stor vikt vid en ledamots rent personliga egenskaper som vid hans eller hennes organi- satoriska bakgrund eller hemvist.

9.4.3 Personer som kan tillföra medborgerligt omdöme RF I:], andra stycket lyder:

"Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.”

Den representativa demokratin är därmed grundlagsfäst och enigheten om att de politiska organen i vårt land skall fatta sina beslut utan inblandning av utomstående intressen torde vara stor. Det representati- va systemet innebär att de beslutande organen sammansätts genom val med allmän och lika rösträtt. ] detta system är det således individer som representeras, medborgare i alla deras roller och egenskaper samtidigt. Det är därmed inte speciella intressen eller funktioner som ges represen- tation, vilket är fallet i ett korporativt system. De politiska partierna, på vilka man röstar, har därmed som uppgift att företräda allmänintresset.

De särskilda intressen som varje medborgare har i sina olika egenska— per eller roller kan företrädas av organisationer. Intresseorganisationer väljer man inte. Man kan vara med eller man kan stå utanför, dvs bli utan inflytande. Någon annan valfrihet finns inte. Organisationerna i vårt land är uppbyggda kring speciella intressen och det torde föreligga en stor enighet bland medlemmarna om vad dessa intressen kräver.

För partiernas vidkommande skapar de allmänna valen ett ansvarsut- krävande som i fråga om genomlysning och aktivitet saknar motstycke. För de politiskt valda utgör ett allmänt val en offentligt hållen prövning som en organisationsledning aldrig behöver ställas inför. Partierna är från den synpunkten överlägsna organisationerna som företrädare för den enskilde medborgaren i allmänhet i en demokrati.

Det medborgerliga omdömet eller allmänintresset är det generella intresse som förutsätter en sammanvägning av alla olika intressen som berör alla medborgare. Allmänintresset kommer till uttryck genom den

representativa demokratins beslut. De politiska partierna kan sägas fö- reträda allmänintresset. Detta betyder enligt kommitténs uppfattning att det i första hand är politiskt förtroendevalda som har legitimiteten att företräda det medborgerliga omdömet och medborgarna. Men det ute- sluter inte att regeringen kan utse andra än politiskt förtroendevalda att tillföra medborgerligt omdöme till en myndighets verksamhet. Förutsätt- ningen är att regeringen preciserar de enskilda ledamöternas uppdrag och anger vad detta kräver och att ledamöterna, vare sig de eljest verkar inom de politiska partierna eller annorstädes, i praktiken lever upp till det ansvar regeringen lägger på dem.

Att tro att enskilda styrelseledamöter inte hamnar i lojalitetskonflikter efter att ha åtagit sig ett styrelseuppdrag är orealistiskt. Inte ens en restriktiv inställning till vilka kretsar man bör hämta styrelseledamöter från förhindrar att lojalitetskonflikter kommer att uppstå för en enskild ledamot. Det är därför viktigt att regeringen väljer att sätta samman en styrelse, som man vill ha som ansvarig för en förvaltningsverksamhet under sig, på ett sätt som gör att ledamöternas övriga lojaliteter inte kan anses ligga i direkt konflikt med verksamheten som sådan. Man bör så långt möjligt undvika en sammansättning som gör att myndighetens beslut direkt berör en eller flera styrelseledamöters egna särintressen. Undviker man inte detta uppstår, trots alla intentioner, i praktiken en konflikt med det representativa systemet, genom att sådana ledamöter av naturliga skäl intar en position till förmån för sitt eget särintresse på bekostnad av övriga berörda särintressen.

Det kan också finnas skäl att peka på att även politiker med ansvar för eller uppgift inom partiets politik inom ett speciellt sakområde i prakti- ken kan ha svårt att i en myndighetsstyrelse frigöra sig från sina parti- politiska ställningstaganden i andra sammanhang, t ex i riksdagen. Det har hittills varit brukligt att låta politiker, främst riksdagsledamöter, företräda det medborgerliga omdömet i myndigheternas styrelser. Detta överensstämmer väl med kommitténs uppfattning om vad den represen- tativa demokratin kräver. Det är politikerna som i första hand har legitimiteten och den praktiska möjligheten att företräda medborgarna i allmänhet. Men riksdagsledamöter sitter i myndigheternas styrelser för att de personligen har åtagit sig uppdraget att förvalta ett mandat från regeringen. Att de är riksdagsledamöter eller politiker i övrigt ger dem speciella förutsättningar att förvalta ett sådant mandat, men styrelseupp- draget måste hållas åtskilt från en riksdagsledamots uppgifter i riksda- gen. Det åligger regeringen att för de enskilda styrelseledamöterna klar- göra ett styrelseuppdrags innebörd i det här avseendet.

Det här kan enligt kommitténs mening betyda att det inte alltid är självklart att det i första hand är ledamöter av det berörda riksdagsut- skottet som skall ta plats i en myndighets styrelse. Många gånger kanske andra riksdagsledamöter eller andra politiskt förtroendevalda har väl så goda förutsättningar som utskottsledamöter att fullgöra ett styrelseupp- drag på det sätt som regeringen förväntar sig.

Det ligger emellertid i sakens natur att den sittande regeringen i fråga om vissa, tunga tillsynsmyndigheter, där det föreligger partiskiljande uppfattningar om den närmare utformningen av den politik, som myn-

digheterna har att omsätta till praktiskt handlande, kan ha skäl att mäta politiskt tillsatta ledamöters ansvarsuppfyllande med något olika mått- stock. Regeringen torde kunna ställa de ledamöter som utsetts från det egna eller de egna partierna inför en hårdare ansvarsprövning än vad som är möjligt i fråga om ledamöter som kommer från oppositionen. Denna nyansskillnad i ansvarsbedömningen kan, om det enligt regering- en finns skäl för det, kompenseras genom styrelsens majoritetsförhållan- den. Som framgår av bilaga 3 kan regeringen i de flesta av dagens lekmannastyrelser förändra majoritetsförhållandet genom att byta ut en enda ledamot. Detta förhållande torde komma att kvarstå också i de framtida styrelserna.

9.4.4. Partsrepresentanter

I en styrelse bör som regel allmänna intressen som sakkunskap och medborgerligt omdöme finnas företrädda. Partsintressen eller särintres- sen överhuvudtaget bör därmed i en myndighet i första hand vara företrädda i formellt rådgivande organ.

Som kommittén har framhållit tidigare är det i myndigheter inom arbetsmarknads- och jordbrukssektorerna som en partsrepresentation är aktuell i första hand. De intressen det är fråga om är arbetsgivar- och arbetstagarintressena inom arbetsmarknadssektorn. Inom jordbrukssek- torn är det olika producentintressen, jordbrukarintresset och konsu- mentintresset som står emot varandra.

Vilka som kan företräda olika producentintressen torde vara uppen- bart. Det är representanter för olika intresseorganisationer, branschför- eningar eller andra branschorgan. Konsumentintresset däremot är enligt kommitténs uppfattning mer problematiskt att få företrätt på ett effektivt sätt i en statlig myndighet. Konsumenterna har aldrig kunnat organise- ras i egna intressesammanslutningar i en utsträckning som gör en jäm- bördig partsrepresentation i en myndighet möjlig. Konsumenternas in- tressen bevakas normalt inte av intresseorganisationer utan av statliga och kommunala myndigheter. Ett sätt att matcha producentintressena kan vara att uppdra åt politiker att företräda konsumentintresset i de myndigheter inom vilkas verksamheter konsumentintresset har en part- ställning i förhållande till andra intressegrupperingar. Ett annat sätt har varit att uppdra åt representanter för de centrala arbetstagarorganisatio- nerna, för konsumentkooperationen eller för andra organisationer att företräda konsumenternas intressen.

9.4.5. Kvinnliga ledamöter

Som sekretariatet redovisar i bilaga 3 är endast 14 % av styrelseledamö- terna i de av kommittén undersökta myndigheterna kvinnor. 15 av de 64 myndigheterna saknar helt kvinnor i sina styrelser. Hittillsvarande an- strängningar att öka andelen kvinnor i myndigheternas ledning har varit otillräckliga. Det är kommitténs uppfattning att regeringen framdeles kraftfullare än hittills måste tillse att könsfördelningen blir jämnare i de statliga styrelserna och råden.

9.5. Ordförandeskapet

Kommittén har tidigare konstaterat att en klar majoritet av dagens styrelseledamöter anser att en lekmannastyrelse får en starkare ställning med en annan ordförande än verkschefen. Verkschefernas uppfattning däremot är att ordförandeskapet inte har någon avgörande betydelse för lekmannastyrelsens ställning eller inflytande idag.

Det är kommitténs uppfattning att ordförandeskapet under rådande ansvarsförhållanden är av underordnad betydelse. Det är idag verksche- fen som har verksamhetsansvaret oavsett om han eller hon är styrelse- ordförande eller ej. Visserligen framhåller flera ledamöter i olika lek- mannastyrelser att en annan ordförande ger ett starkare inflytande för styrelsen och ett mer stimulerande styrelsearbete. Samtidigt är det up- penbart att en styrelseordförande idag många gånger tenderar att bli blott och bart en mötesordförande. Lekmannastyrelsens inflytande på verksamheten är därmed, under rådande ansvarsförhållanden mer av- hängigt av verkschefens agerande och inställning till styrelsen än av om styrelsen har en annan ordförande eller ej.

1 ett läge där styrelsen har hela verksamhetsansvaret inför regeringen är däremot frågan om ordförandeskapet av central betydelse. I en styrel- se enligt kommitténs modell intar styrelsens ordförande en nyckelposi- tion både ifråga om styrelsens faktiska möjligheter att ta sitt ansvar och ifråga om möjligheten att kunna rekrytera övriga ledamöter som är villiga att ta detta ansvar.

Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt att i de nya styrelserna skilja vad som är styrelsens roll och uppgifter från vad som bör ankom- ma på den verkställande ledningen. Att ha den högsta verkställande tjänstemannen som ordförande i en styrelse i kommitténs bemärkelse är enligt kommitténs mening ägnat att skapa oklarheter i detta avseende. Verkschefen, som högste verkställande tjänsteman, bör leda den löpan- de verksamheten enligt styrelsens riktlinjer och direktiv och han eller hon bör rapportera eller redovisa sitt värv inför styrelsen. Det måste för en verkschef som samtidigt är styrelseordförande vara svårt, för att inte säga omöjligt, att kunna skilja sina båda roller från varandra. Ett allvar- ligare problem är emellertid att styrelsens övriga ledamöter riskerar att komma på mellanhand när verkschefen samtidigt är styrelseordförande. Styrelsen kan med verkschefen som ordförande få svårt att rikta de krav gentemot den verkställande ledningen som en ansvarig styrelse måste kunna göra. Detta måste anses var mycket allvarligt i en situation där ledamöterna trots allt gemensamt bär ansvaret för verksamheten. Det torde därför enligt kommitténs uppfattning komma att visa sig svårt att rekrytera ledamöter till en styrelse som, trots att den har ansvaret för verksamheten, i praktiken saknar möjligheter att rikta maktspråk och krav gentemot den verkställande ledningen.

Å andra sidan vill kommittén samtidigt peka på att ordförandeposten kräver inte bara en kunnig och stark person med goda kontakter med regering och regeringskansli utan också en person, som förutom förut- sättningarna för att fullgöra sitt uppdrag, också har faktiska möjligheter till det. För många lagtillämpande myndigheter, tex de tunga tillsyns-

myndigheterna inom de olika sektorerna, torde det av styrelseordföran- den bl a krävas en djup och bred erfarenhet av sakområdet parad med en god kännedom om förvaltningsprocessen. En person som fyller alla sådana krav är verkschefen. Detta talar för att verkschefen samtidigt bör vara ordförande. Man skulle to m med visst fog kunna hävda att det vore slöseri med resurser att inte tillvarata en verkschefs kunskaper på en så strategisk post som ordförandeposten i en myndighet med sak- ansvar inom en sektor eller politikområde.

Men kommittén vill för sin del framhålla att den sammanblandning av styrelsens funktion och den verkställande funktionen samt den mellan- hand som övriga ledamöter riskerar att hamna på, när verkschefen är ordförande, talar för att en och samma person inte bör vara styrelseord- förande och verkschefi en och samma myndighet.

9.6. Arbetsformer och mandatperiod

Efter vad kommittén har inhämtat kommer chefen för justitiedeparte- mentet att inom kort lägga fram ett förslag till ny förvaltningslag i vilket också finns reglerat hur beslut skall fattas av kollektiva beslutsorgan. Enligt vad kommittén har erfarit kommer man att föreslå att den kollek- tiva beslutsmetoden skall tillämpas inom hela den offentliga förvaltning- en. Det betyder att formerna för styrelsernas beslutsfattande i framtiden kommer att vara reglerat på ett enahanda sätt. Någon ytterligare regle- ring av styrelsernas arbetsformer är inte nödvändig eller ens önskvärd enligt kommitténs mening.

UHÄ framhåller i sitt remissvar på förvaltningsutredningens slutbe- tänkande värdet av att en styrelse hittar andra arbetsformer än de tra- ditionella. Detta är enligt UHÄs uppfattning ägnat att effektivera styrel- searbetet och öka styrelsens inflytande. Kommittén kan i och för sig hålla med UHÄ om att andra arbetsmetoder för en styrelse än de mer traditionella kan vara av värde för en myndighets verksamhet. Det finns emellertid ingenting i de empiriska undersökningarna som tyder på att styrelsens arbetsformer bör regleras på det ena eller andra sättet. Hur varje enskild styrelse skall arbeta beror enligt kommitténs mening i hög grad på myndighetens uppgifter och styrelsens sammansättning och bör därför inte regleras generellt. Varje styrelse bör fritt kunna välja sina arbetsformer. Det förtjänar påpekas i detta sammanhang att en styrelse, som har högsta ansvaret för verksamheten, givetvis kan avdela de resur- ser som den anser sig behöva för sin verksamhet.

Det står också styrelsen fritt att avgöra vilken typ av information styrelsen skall ha och i vilken form informationen skall ges.

De nya styrelserna skall ägna sig åt andra frågor än vad de flesta av dagens lekmannastyrelser gör. Det kommer därför att ställas helt andra krav på ledamöterna och på deras engagemang i de nya styrelserna jämfört med vad som krävs idag. Idag sammanträder lekmannastyrelser- na i genomsnitt ca nio gånger per år, dvs i stort sett en gång i månaden med undantag av sommarmånaderna. Styrelsefrågornas övergripande karaktär och styrelsens långsiktiga agerande i framtiden kommer att kräva ingående förberedelser från de olika styrelseledamöterna. Huru-

vida en styrelse behöver sammanträda oftare än nio gånger eller mindre ofta i framtiden får avgöras med utgångspunkt i myndighetens verksam- het och styrelsens sammansättning. Olika styrelser kan ha olika behov. Som en jämförelse kan nämnas att en bolagsstyrelse oftast sammanträ- det 4—6 gånger per år. Givetvis måste styrelsens ordförande och verks- chefen dessemellan ha täta, löpande kontakter och sammanträden. Det är också självklart att ordföranden bör ta fram styrelsens föredragnings- lista i samråd med verkschefen.

En förutsättning för att en styrelse skall kunna leva upp till sitt namn och styra en verksamhet är att ansvaret finns klart uttryckt, en annan förutsättning är att kopplingen till uppdragsgivaren finns. Men det räc- ker inte. Det krävs dessutom att styrelsen består av ledamöter med den rätta erfarenheten eller den rätta kompetensen. Annars kan inte styrelsen och dess ledamöter leva upp till sitt ansvar. För när det gäller makt och inflytande över en verksamhet är det i hög grad en fråga om hur verklig- heten ser ut, dvs de inblandades personliga egenskaper samt relationer- na dem emellan och till övriga intressenter. Det är inte enbart fråga om formuleringar i instruktioner och andra författningar. Ty även om någon utpekas som ansvarig för en verksamhet krävs de att denne har den rätta erfarenheten och de rätta egenskaperna för att kunna leva upp till och aktivt ta ansvaret.

Men allra viktigast är trots allt enligt kommitténs mening att en styrelse består av ledamöter som både har viljan och möjligheten att fullgöra sitt uppdrag på ett bra sätt. En grundläggande förutsättning är därvid att ledamöterna har faktisk möjlighet att avsätta den tid som krävs för uppdragets fullgörande. 1 den allmänna debatten har man talat om ledamöters mångsyssleri som en orsak till att styrelserna idag inte fungerar som de bör göra. Med mångsyssleri menas att en person inne- har ett så stort antal uppdrag att han eller hon inte har möjlighet att fullgöra alla på det sätt som krävs. Kommittén har därför låtlt ledamö- terna ange hur många andra offentliga uppdrag de har vid sidan av det styrelseuppdrag som gjorde att de kom med i kommitténs enkät. Man kan därvid konstatera, som sekretariatet gör i bilaga 3, att det i stor utsträckning är personer med många förtroendeuppdrag som idag ingår som ledamöter i de statliga myndigheternas lekmannastyrelser.

Att kategoriskt slå fast att ett visst antal offentliga uppdrag är detsam- ma som mångsyssleri medan ett annat antal inte är det, låter sig givetvis inte göra. Det rimliga antalet uppdrag varierar med uppdragens art och den enskildes erfarenhet och kapacitet. Men i de myndigheter där styrel- ser i kommitténs bemärkelse kommer att ersätta de nuvarande lekman- nastyrelserna är det uppenbart att regeringen måste, för att styrelserna skall kunna fungera på avsett sätt, vid sitt val av styrelseledamöter ta hänsyn till hur många övriga uppdrag en kandidat till en ledamotspost har. Det torde var nödvändigt att de som får förtroendet att fullgöra ett styrelseuppdrag också har faktisk möjlighet att avsätta den tid och kraft som de framtida styrelseuppdragen kommer att kräva. Särskilt viktigt kommer det att vara att den person som får regeringens förtroende att vara ordförande i en myndighetsstyrelse inte förenar detta med alltför många andra uppdrag.

Det är kommitténs uppfattning att det är lämpligt med treåriga man- datperioder för styrelseordförande och -ledamöter. Ifråga om sektor- myndigheter och andra myndigheter med tillsynsuppgifter inom centra- la politikområden bör mandatperioden följa regeringens valperiod. För övriga myndigheter bör mandatperioden följa den treåriga budgetpro- cess som varje myndighet kommer att ha. Mandatperioden för ledamö- ter i en koncernstyrelse behandlar kommittén särskilt i betänkandet Affärsverken och deras företag. Mandatperioden bör gå ut samtidigt för alla ledamöter i en styrelse oavsett när de förordnas. Erforderlig konti- nuitet i en myndighets styrelse får istället upprätthållas genom ett visst mått av omförordnanden. För forskningsråden gäller idag särskilda bestämmelser. Kommittén anser att det för dessa myndigheter inte finns anledning att ändra de förhållanden som gäller.

9.7. Storlek och suppleanter

Viktigast för en styrelses möjligheter att fungera är dess ansvar, uppgifter och sammansättning. Men sekretariatets empiriska undersökningar talar för att också styrelsens storlek har en avgörande betydelse för hur den fungerar. En alltför stor styrelse har svårt att arbeta effektivt, det visar inte minst förekomsten av arbetsutskott i stora styrelser. Sannolikt sjun- ker också närvarofrekvensen i stora styrelser. Ledamöternas engage- mang liksom styrelsernas möjligheter att arbeta effektivt står många gånger i ett omvänt förhållande till antalet ledamöter. Därför gäller det att för varje styrelse hitta den balanspunkt där antalet ledamöter på bästa sätt blir en sammanvägning av de olika krav som ställs på en styrelse. Att med generella regler söka bestämma styrelsernas storlek är varken möjligt eller lämpligt. Däremot anser kommittén att man bör lägga fast ett riktmärke som inte utan starka skäl bör överskridas. Kommittén anser att det normalt inte bör ingå fler än tio ledamöter i en styrelse i en central myndighet. Kommittén bygger detta riktmärke på resultaten av de empiriska studierna samt på praktiska erfarenheter i övrigt. Med ett mindre antal ledamöter kan varje ledamot lättare känna ett personligt engagemang i och ett ansvar för arbetet. I en alltför stor styrelse är det svårare för alla ledamöter att kunna vara aktiva och känna detta enga- gemang. Det kan då i sin tur leda till en benägenhet att prioritera andra uppdrag framför styrelseuppdraget både ifråga om förberedelser och i fråga om närvaro. Om en styrelse består av få ledamöter tvingas dessa engagera sig djupare i styrelsearbetet och i myndighetens verksamhet. Det är kommitténs uppfattning att alla som ingår i en styrelse bör vara lika väl insatta i arbetet. En sådan insikt kan bara uppnås genom egen medverkan i styrelsearbetet. Att suppleanter som bara kallas till vissa sammanträden får sämre möjligheter att kunna verka i styrelserna är därmed enligt kommitténs uppfattning en realitet. Men att ha supplean- ter för de ordinarie styrelseledamöterna och att alltid låta dem delta i styrelsernas sammanträden, på det sätt som man föreslår i en skrivelse från socialdemokratiska partiet i Stockholms län, som regeringen har överlämnat till kommittén, innebär i praktiken — om inte en fördubb-

ling så i varje fall en utökning av antalet styrelseledamöter. Mot bakgrund av vad kommittén har framhållit om nödvändigheten av att begränsa antalet ledamöter för att kunna få effektivitet i styrelsearbetet, finns det enligt kommitténs mening därför anledning att ifrågasätta förekomsten av suppleanter överhuvudtaget i de flesta centrala myndig- heternas styrelser.

[ de fåtal styrelser där det trots allt kan finnas skäl att ha suppleanter bör suppleanterna enligt kommitténs mening ges möjlighet att konti— nuerligt följa styrelsearbetet. Detta innebär i praktiken att de bör kallas till samtliga styrelsesammanträden i överensstämmelse med önskemålet i den tidigare nämnda skrivelsen. Detsamma gäller för de partssamman- satta förhandlingsdelegationerna.

9.8. Lokal personalrepresentation

9.8.1. Rättsläget

De lokala personalföreträdarnas roll och uppgifter regleras i KK l974z224 (omtryckt l982:1279) om personalföreträdare i statlig myndig- hets styrelse m m. I en myndighet med lekmannastyrelse har personal- företrädarna rätt att närvara och yttra sig vid all handläggning i styrel- sen. Personalföreträdarna är dessutom ledamöter i styrelsen och deltar i dess beslut i alla frågor utom sådana som rör det slag av verksamhet som myndigheten skall bedriva. Personalföreträdarna är vidare förbjud- na att delta i eller närvara vid styrelsens handläggning av alla sådana frågor där de kan anses vara jäviga på grund av sin partsställning.

För personalföreträdare i enrådighetsverk är situationen något annor- lunda. De kan aldrig delta i ett verkschefsbeslut, men de har rätt att närvara och yttra sig när verkschefen slutligt handlägger ärenden som rör vissa uppräknade frågor. Dessa frågor överensstämmer i stort sett med lekmannastyrelsens arbetsuppgifter eller beslutsområden i de flesta myndigheter med styrelse. Personalföreträdarnas roll i ett enrådighets- verk skiljer sig sålunda från den roll eller den status de har i myndigheter med lekmannastyrelse.

Personalföreträdarna utses och entledigas av de statliga arbetstagar- organisationerna enligt speciella regler. Det betyder att personalföreträ- darna i myndigheter med lekmannastyrelse har en annan uppdragsgiva- re än övriga styrelseledamöter.

9.8.2. Problem — resultatet av de empiriska undersökningarna

Sekretariatets empiriska undersökningar inom 64 statliga myndigheter med lekmannastyrelse visar att samtliga studerade myndigheter utom sju har lokala personalföreträdare i sina styrelser. I de flesta myndigheter finns två personalföreträdare, i några av de största myndigheterna finns tre. De lokala personalföreträdarna uppgår till 17 % av samtliga styrel- seledamöter i de undersökta myndigheterna. Tillsammans med företrä-

darna för arbetstagarnas huvudorganisationer uppgår andelen ledamö- ter med arbetstagarförankring till 26 % och utgör därmed den största ledamotsgruppen, att jämföra med andelen politiker som uppgår till 23 %.

Enligt personalföreträdarkungörelsen skall styrelsen avgöra i vilka ärenden personalföreträdarna endast skall ha närvaro- och yttranderätt och inte delta i besluten. Kommitténs undersökningar visar att endast fyra av de studerade myndigheterna fattade sådana beslut under 1983. Någon myndighet framhåller att man inte fattar regelrätta beslut i detta avseende men att det framgår av beslutsmeningen huruvida personalfö- reträdarna har deltagit i beslutet eller ej. Inom ytterligare ett par myn- digheter anger man att personalföreträdarna av praxis aldrig deltar i andra beslut än sådana som rör personalfrågor eller anslagsframställ- ningen. Men i det stora flertalet myndigheter torde det förhålla sig så att man inte skiljer beslut i vilka personalföreträdarna har rätt att delta från beslut där de enligt kungörelsen är förbjudna att delta. Det normala för de flesta myndigheter torde därmed vara att personalföreträdarna agerar som fullvärdiga styrelseledamöter i alla ärenden som inte rör interna parts- eller förhandlingsfrågor.

En klar majoritet av styrelseledamöterna anser att detär viktigt att ha med personalföreträdare i styrelsen eller att detta innebär klara fördelar. Det finns givetvis också nackdelar men enligt de allra flesta överväger fördelarna. Styrelseledamöterna har i kommitténs ledamotsenkät angi- vit bl a följande fördelar. Personalföreträdarna fungerar enligt styrelse- ledamöterna som en smidig informationskanal och som en säkerhets- ventil. Deras närvaro åstadkommer en kanal mellan styrelsen och per- sonalen och de förmedlar viktig kunskap om hur personalen upplever verksamheten, om verkets arbetsformer, om lokala förhållanden m m. De kan också berika beslutsunderlaget, särskilt i personalärenden. Men ledamöterna anser också att personalföreträdarna tillför erfarenheter och kunskaper mera generellt.

Också personalföreträdarna själva har besvarat kommitténs leda- motsenkät. Från deras håll har man bl a framhållit att deras närvaro utgör en viktig kontroll av hur verksledningen presenterar verksamheten för styrelsen och en kontroll av att medbestämmandereglerna har följts. De framhåller också att det är viktigt att personalen har full insyn i en verkslednings planer inför framtiden.

De ledamöter som inte tycker att personalföreträdarnas medverkan i styrelsen är viktig eller till fördel har motiverat sitt ställningstagande utifrån tre olika utgångspunkter. Den första har med myndigheternas demokratiska legitimitet att göra. Styrelsen skall enligt vissa ledamöter representera medborgarna inte personalen; myndigheten är till för sina kunder och det är de av regeringen utsedda ledamöterna som skall ta sitt politiska ansvar - inte tjänstemännen. Den andra uppfattningen är att det finns andra kanaler för information än myndighetens styrelse, att personalföreträdarna är osjälvständiga och låsta och att alla från perso- nalens synpunkt viktiga frågor skall vara förhandlade före styrelsens sammanträden. Den tredje ståndpunkten är att personalföreträdarna inte tillför styrelsearbetet något i sak på grund av att de sällan yttrar sig

eller genom att de inte har något att tillföra utöver föredraganden. En del ledamöter framhåller också att styrelsearbetet tyngs av att för många av verkets tjänstemän är närvarande vid styrelsesammanträdena.

Litet drygt hälften av verkscheferna anser att det är till fördel att ha lokala personalföreträdare i styrelsen. Några nackdelar ser inte dessa verkschefer eller också uppvägs de av fördelarna. De fördelar som framhålls är t ex: Styrelserepresentation ger en bra psykologisk effekt; personalföreträdarna känner sig delaktiga i myndighetens ledning och de kan motverka mytbildning kring vad som egentligen tilldrar sig i Styrelserummet. De flesta framhåller värdet av personalens insyn i sty- relsearbetet genom den information som personalen kan få genom per- sonalföreträdarna. Flera verkschefer uppskattar också övriga ledamö- ters möjlighet att vid sittande bord skaffa sig information om persona- lens syn på vissa frågor och om hur saker och ting uppfattas av myndig- hetens anställda.

Med det finns också nackdelar. En del verkschefer framhåller det principiellt felaktiga i att ha personalföreträdarinstitutet vid sidan av det medbestämmandesystem som byggts upp inom konstitutionens ram. Personalföreträdare som styrelseledamöter och delaktiga i beslutsfattan- det går på tvärs i detta system. Andra verkschefer upplever representa- tionen i styrelsen som i första hand en extra möjlighet för personalorga- nisationerna att hindra eller påverka beslut.

Det finns också andra nackdelar med personalföreträdare i en styrelse enligt verkscheferna. Det förekommer att personalföreträdarna fortsät- ter formellt avslutade förhandlingar i detta forum. Ett antal verkschefer har råkat ut för att personalföreträdare har läckt information medan någon verkschef lider av att personalföreträdarna saknar förankring bakåt. Ett inte helt ovanligt problem är att vissa personalföreträdare inte i första hand agerar som företrädare för personalen utan för det sakom— råde inom myndigheten inom vilket han eller hon verkar yrkesmässigt.

9.8.3. Överväganden och förslag

Reformen år 1974 att låta lokala personalföreträdare ingå i statliga myndigheters styrelser torde ha genomförts för att åstadkomma en över- ensstämmelse mellan de rättigheter som tillkom anställda i näringslivet och de som tillkom statligt anställda. Anställda i aktiebolag och ekono- miska föreningar fick år 1972 genom en särskild lag (1972c829, ersatt 1976:351) rätt till styrelserepresentation.

Men det finns avgörande skillander mellan ett bolags verksamhet och en statlig myndighets verksamhet. En grundläggande sådan är att myn- digheterna lyder under regeringen och att alla medborgare i princip skall kunna påverka arten av myndigheternas verksamhet lika mycket. De statsanställda skall inte i denna sin egenskap, dvs som part, kunna påverka arten av den verksamhet staten tillhandahåller medborgarna mer än andra medborgare. Det är detta förhållande som återspeglas i inskränkningen i personalföreträdarnas rätt att delta i en styrelses beslut i vissa frågor.

Emellertid har kommittén i sina undersökningar kunnat konstatera att

inskränkningar i personalföreträdarnas rättigheter i praktiken inte re- spekteras i de flesta myndigheter. Man skiljer inte beslut som personal- företrädare har rätt att delta i från beslut som de är förbjudna att delta i. Den slutsats kommittén vill dra av detta är att personalföreträdarinsti- tutets tillämpning i praktiken inte överensstämmer med tanken bakom och avsikten med regleringen av detsamma. Detta inger enligt kommit- téns mening betänkligheter. I princip ger denna tillämpning nämligen myndigheternas personal i egenskap av part ett större inflytande över myndigheternas verksamhet än vad som tillkommer andra medborgare.

Med stöd av grundlagen och det offentligrättsliga systemet i övrigt är den statliga verksamheten uppbyggd enligt en befogenhets- och ansvars- kedja. Vid sidan av detta system, som anger hur det allmännas verksam- het gentemot medborgarna skall bedrivas, finns ett regelsystem med MBL som grund som syftar till att ge de anställda medinflytande. Detta senare system reglerar de offentliganställdas möjligheter till inflytande på den verksamhet som helt eller delvis riktar sig mot dem i deras egenskap av anställda. Kungörelsen om personalföreträdare i statliga styrelser ligger vid sidan av detta system, vilket kan vara ägnat att skapa oklarheter. Personalinflytande och medbestämmande skall enligt MBL i första hand åstadkommas genom information och förhandling samt genom medbestämmandeavtal, inte genom ledamotskap i beslutsorgan. En effekt av den nuvarande situationen är att en myndighet är skyldig att förhandla med personalorganisationerna om ett beslut som därefter fattas av styrelsen där personalorganisationerna äger ledamotskap.

Om man ser till hur personalföreträdarinstitutet har utvecklat sig i praktiken, och om man ser till hur det förhåller sig till medbestämman- delagstiftningen, finns det enligt kommitténs mening mycket som talar för att personalföreträdarinstitutet i dess nuvarande form avvecklas. Men det finns också en annan och mindre formell sida av personalföreträdarin- stitutet. Kommittén har genom sina undersökningar kunnat konstatera att en klar majoritet av styrelseledamöter och verkschefer anser att fördelarna med att ha personalrepresentation i styrelsen överväger nackdelarna. Kom- mittén har vidare noterat att de fördelar man har angivit nästa uteslutan- de beskrivs i termer av information och kontakt. Representationen ger positiva effekter i dessa avseenden både för personalen och för övriga ledamöter.

Av detta drar kommittén slutsatsen att fördelarna med personalföre- trädare i styrelserna i första hand uppstår genom att de är närvarande vid styrelsens sammanträden och inte genom att de deltar i styrelsens beslut. Kommittén anser därför att man bör ersätta det nuvarande personalfö- reträdarinstitutet med ett personalrepresentantsinstitut genom vilket man behåller fördelarna med det nuvarande systemet samtidigt som nackdelarna av formell art elimineras. Det betyder att personalrepresen- tanter i en myndighet styrelse bör ha närvaro- och yttranderätt men att de aldrig skall delta i besluten. Med en sådan ordning får också perso- nalrepresentanterna samma ställning i myndigheter med styrelse som i myndigheter utan styrelse.

Kommittén vill emellertid peka på att det för affärsverkens koncern- styrelser kan finnas anledning att pröva ett system som mera överens-

stämmer med vad som gäller för personalrepresentation i aktiebolagssty- relser. Å ena sidan är visserligen koncernstyrelsen en myndighetsstyrelse med den ställning och det ansvar som följer av att lyda under regeringen. Detta talar för att personalrepresentationen i dessa styrelser inte utfor- mas på annat sätt än i övriga myndighetsstyrelser. Å andra sidan kan det trots detta enligt kommitténs mening finnas skäl som talar för en annan form av personalrepresentation i dessa koncernstyrelser. Det främsta skälet är att personalrepresentationen bör vara så lika utformad som möjligt i samtliga styrelser som ingår i en koncern. Genom att utform- ningen av personalrepresentationen i koncernernas bolagsstyrelser är given blir det i så fall personalrepresentationen i verkets styrelse, kon- cernstyrelsen, som får anpassas till detta så långt det är möjligt.

Det är emellertid kommitténs uppfattning att lokal personalrepresen- tation i koncernstyrelsen bör utformas i överensstämmelse med vad som gäller för övriga myndigheter. Det kommer därmed att vara olika typ av personalrepresentation i styrelserna i verken och i bolagen. Men före- komsten av de samhällsfunktioner som affärsverken har att utöva och de samhällstillgångar som de har att förvalta har för kommittén varit ett avgörande skäl att inte låta personalrepresentationen i affärsverkens styrelser avvika från vad som bör gälla för övriga myndigheter.

9.9. Råden

Eftersom regeringen inte har delegerat några befogenheter till råden finns det heller inte något ansvar att utkräva. Ett råd och dess ledamöter har att lösa sina uppgifter efter bästa förstånd och med hänsyn tagen till medborgarnas, avnämarnas eller sakkunskapens krav. Avvägningen hu- ruvida rådets eller dess ledamöters ståndpunkter är förenliga med stats- makternas intentioner ankommer på myndighetschefen. Men för att rådet skall kunna fullgöra sina uppgifter måste det vara tillförsäkrat vissa rättigheter gentemot myndighetschefen. En styrelse i kommitténs bemärkelse kan kräva den information eller handläggning som den anser vara lämplig. Rådet däremot måste ha motsvarande rättigheter tillförsäkrade i myndighetens instruktion. Vad deti första hand gäller är rätten att yttra sig över förslag till beslut och att få yttrandet bifogat till beslutet. Det kan också vara fråga om rätten till viss information eller rätt att få resurser avdelade inför rådets behandling av vissa ärenden.

Det är kommitténs uppfattning att råden i första hand skall ägna sig åt myndigheternas utåtriktade verksamhet, t ex frågor som rör myndig- heternas förhållande till enskilda, andra myndigheter eller kommuner. Det är i myndigheternas utåtriktade verksamhet som behovet av externt inflytande återfinns och det är i sådana frågor de externa krafterna kan tillföra kunskaper och omdöme utöver vad som finns inom en myndig- het. Ett råds arbetsuppgifter bör framgå av myndighetens instruktion. Av instruktionen bör också framgå att de interna frågorna i huvudsak ankommer på myndighetschefen ensam. Gemensamt för alla råd bör vara att de vid sidan av sina egentliga arbetsuppgifter skall hållas infor- merade om allt av vikt som rör myndigheternas verksamhet. Också detta

bör framgå av respektive myndighetsinstruktion. Att ett råd skall ha möjligheter att påverka hur myndigheten löser sina serviceåligganden framstår som självklart, särskilt i de fall då rådet skall utöva insyn och förmedla inflytande från allmänhet eller avnämare av myndighetens tjänster.

Vilket slag av externt inflytande de olika råden bör förmedla är till stor del avhängigt av respektive myndighets verksamhet. Ett råd, vars uppgift i första hand är att tillföra någon form av professionell sakkunskap eller kunskap om avnämarnas krav och behov, bör därföri de olika myndig- heterna sättas samman av experter respektive företrädare för kundintres- sena. Vilken fackkunskap eller vilka kundintressen som bör vara före- trädda är beroende av en myndighets verksamhet och regeringens eller verksledningens bedömning av vad som krävs. I den mån en myndighet riktar sin verksamhet direkt mot medborgarna bör representanter för det allmänna medborgerliga omdömet ingå i rådet. För ett råd med insyns- uppgifter gäller att dess främsta uppgift är att tillföra medborgerligt omdöme till en demokratisk känslig verksamhet, att slå vakt om det allmänna intresset och medborgarnas rätt. För expertråd däremot behö- ver inga sådana restriktioner gälla.

Enligt kommitténs uppfattning bör verkschefen kunna vara ordföran- de i ett råd som har till uppgift att tillföra olika slag av expertkompetens. Inte minst praktiska skäl talar för detta. En annan ordförande har inte samma möjligheter att hålla rådet orienterat om verksamheten i stort som verkschefen. Många har riktat principiella invändningar mot att verkschefen är ordförande i dagens lekmannastyrelser. Några motsva- rande invändningar torde inte kunna riktas mot att myndighetschefen är ordförande i ett expertråd. De äri formell mening rådgivande organ vars främsta uppgift är att stödja och påverka verkschefen, inte att ansvara för verksamhetens bedrivande. I fråga om råd med enbart insynsuppgifter förhåller det sig annorlunda. De skäl som enligt vad kommittén framhåller i avsnitt 9.5 talar mot att en myndighetschef är ordförande i sin styrelse talar också mot att han eller hon är ordförande i ett råd med insynsuppgifter. Det ligger i sakens natur att de övriga rådsledamöternas ställning blir starkare om inte myndig- hetschefen är ordförande.

Kommittén vill slutligen framhålla att det förutom ett råd på myndig- hetschefsnivå många gånger kan finnas skäl att förse myndigheter med olika slag av konsument- och expertorgan på olika nivåer inom myndig— heten. Detta gäller för övrigt även myndigheter som leds av en styrelse.

10. Verkschefer och närmast underställda chefer

10.1. Inledning

Kommittén har enligt direktiven också att utreda ett antal personalpo- Iitiska frågor rörande verkscheferna.

Sålunda har kommittén haft i uppdrag att undersöka hur aktuella krav på ökad personalrörlighet också på verkschefsnivå skall kunna tillgodo— ses, att söka efter möjligheter att åstadkomma en lämplig cirkulation bland cheferna och en bredare rekrytering till chefsposterna och dess- utom överväga hur man skall lösa de problem som uppkommer om en chef visar sig mindre lämplig för sin befattning. Kommittén har vidare haft i uppgift att lämna förslag om arbetsformer och hjälpmedel för att förbättra underlaget för olika beslut som rör verkscheferna och deras tjänster samt att överväga om den nuvarande ordningen för förordnande och entledigande av verkschefer, inräknat pensionsfrågorna, är den mest ändamålsenliga eller om regler och praxis bör ändras i något hänseende.

Kommitténs förslag om ledningsfunktionen i myndigheter med styrel- se innebär för verkschefens del stora förändringar. En av dessa innebär att rekryteringen av verkschefer i styrelseledda myndigheter normalt är en uppgift för styrelsen. Denna nya roll för styrelsen tas upp först i detta kapitel. Därefter behandlas i tur och ordning vissa generella frågor om rekrytering, frågor om rörlighet, frågor om utformningen av verkschefer- nas förordnande samt vissa pensionsfrågor. Kommittén har dessutom funnit det lämpligt att i detta sammanhang ta upp och föreslå vissa förändringar vad gäller bl a tillsättningen av de chefer som är närmast underställda verkschefen.

10.2. Styrelsens roll vid verkschefsutnämningar

Kommitténs förslag till alternativa ledningsfunktioner möjliggör en större differentiering när det gäller sättet att organisera myndigheternas ledningsfunktion, bl a att rekrytera verkschef, än vad som nu gäller. Idag svarar regeringen ensam för rekrytering och utnämning av samtliga verkschefer och i stort sett gäller samma anställningsförhållanden för alla verkschefer.

Enligt kommitténs förslag för myndigheter med styrelse ges styrelsen

och inte verkschefen totalansvaret för myndighetens verksamhet. En särskild styrelseordförande leder arbetet.

En konsekvens av att styrelsen ges en ny roll blir att styrelsen också måste ges ett ansvar för beredning och beslut i de viktigaste chefsfrågor- na i myndigheterna. Styrelsen bör därför få ett betydande inflytande över rekryteringen av verkschef och över bedömningen av vederböran- des sätt att leda verksamheten inför en förlängning av förordnandet. Styrelsen måste nämligen för att kunna ta sitt ansvar för verksamheten ha fullt förtroende för verkschefen och dennes ledning av den dagliga verksamheten. Dessa krav tillgodoses bäst genom en aktiv medverkan från styrelsens sida vid förordnande och omförordnande av verkschef. Styrelsen bör därför få i uppdrag att avge förslag till regeringen om vem som skall utses till ny verkschef om sådan skall utses. Om en verkschef står inför ett omförordnande bör styrelsens uppfattning i frågan inhäm- tas av regeringen före beslut i frågan. Kommittén förutsätter dock att regeringen även fortsättningsvis i samma utsträckning som nu kommer att förbehålla vissa chefstjänster åt politiker som regeringen efter even- tuella kontakter med andra partier utser. Att i sådana situationer styrel- sen i berörda myndigheter i god tid underrättas före beslutet synes vara naturligt.

10.3. Rekrytering

Besluten om tillsättningarna av verkschefer fattas idag av regeringen på föredragning av ansvarigt statsråd. Ärendena bereds dessförinnan på det sätt som krävs i varje enskild tillsättningssituation, men för samtliga tillsättningsärenden gäller att det sker utan föregående ansöknings- eller anmälningsförfarande.

Enligt meritutredningen (Ds C l983:16) tillsätts alltför ofta chefsbe- fattningar med personer vilkas meriter framför allt består av högt kun— nande inom fackområdet. Med de krav som numera måste ställas i de befattningar det här gäller blir det enligt samma utredning mer och mer självklart att betrakta chefsuppgiften som en profession i sig. Av de mångfacetterade krav som ställs på dessa höga chefsbefattningar följer också ökade krav på att både kunna se den egna verksamheten i ett helhetsperspektiv och att kunna utveckla för verksamheten nya och särskilt anpassade former.

Av en studie som verksledningskommittén låtit utföra framkommer följande bild av rekryteringen av chefer för centrala statliga myndigheter under åren 1970—1982.

Av 37 nyutnämnda verkschefer under perioden oktober 1970 —— sep- tember 1976 kom vid utnämningstillfället 9 från politiska uppgifter, 26 från byråkratin och 2 från näringslivet.

Av 42 verkschefer som rekryterades under perioden oktober 1976 september 1982 kom 7 från politiska uppgifter, 3] från byråkratin och 4 från näringslivet.

Som politiska uppgifter har i detta fall räknats en eller flera av funk- tionerna statsråd, statssekreterare, riksdagsledamot, landstings— eller

kommunalpolitiker. Byråkratin står som samlingsbegrepp för tjänster inom den statliga eller kommunala förvaltningen.

Studien visar klart att byråkratin, som i detta fall nästan uteslutande är liktydig med statlig förvaltning, har varit den helt dominerande rekry— teringsbasen oavsett politisk sammansättning av regeringen. 57 av totalt 79 verkschefer har rekryterats från detta område.

En studie av hur de verkschefer som tjänstgjorde 1984 rekryterats visar, att två tredjedelar av dessa rekryterats från samma departements- område som deras myndighet tillhör.

Utan överdrift kan hävdas att dagens rekryteringsbas för chefer för centrala myndigheter är mycket snäv.

Kommittén har också studerat utnämningarna av politiskt verksamma personer till verkschefer efter 1976 års regeringsombildning. Studien återges i bilaga 4. Den visar att utnämningarna av politiskt verksamma personer till verkschefer mellan åren 1976 och 1982 gällt tidigare stats- - sekreterare som lämnat sina befattningar i samband med regeringsom- bildningar. Sammanlagt utgör dessa utnämningar ca 20 % av alla verks- chefsutnämningar dessa år. Studien visar också att utnämningarna av politiskt verksamma personer till ambassadörs- och landshövdingebe- fattningarna har varit 10 % respektive 75 %. Utnämningarna till dessa båda senare befattningarna har gällt såväl statsråd, riksdagsledamöter, kommunpolitiker som statssekreterare.

Förberedelserna i regeringskansliet vid tillsättande av verkscheferna har också sin betydelse. Meritutredningen berörde hithörande frågor i sitt betänkande. Efter en genomgång av tillsättningsordningen för de regeringstillsatta tjänsterna och efter en beskrivning av hur berednings- arbetet bör bedrivas i dessa ärenden sammanfattar utredningen sin syn på frågan genom konstaterandet att:

”det synes vara angeläget att snarast förbättra kvaliteten på regeringens underlag för besluten i tillsättningsärenden genom analys av kraven och framtagning av sökprofll samt en väl genomförd sökprocess."

Frågan om mera samlade och departementsövergripande åtgärder i regeringskansliet för att förbättra underlaget för regeringens beslut om tjänstetillsättningar har i olika sammanhang också diskuterats, bl a på statssekreterarnivå. Sålunda diskuterades i mitten av 1970-talet möjlig- heterna att för ändamålet inrätta en särskild personalplaneringsdelega- tion i kanslihuset. Delegationens uppgifter skulle, utöver personalpla— neringen i kanslihuset, också omfatta planeringen för de högsta tjänster- na i den övriga förvaltningen. Därigenom tänktes den dels kunna i tid ”matcha fram” och utbilda lämpliga förvaltningschefer dels också kunna planera för den successiva förnyelsen i regeringskansliet.

I diskussionen om delegationens befogenheter gjordes jämförelser med hur chefsförsörjningen fungerar i vissa storföretag där cirkulation och befordran av lämpliga chefsämnen styrs mycket hårt på central nivå.

I rapporten Statliga chefsfrågor, (Ds B 198214) efterlyses organisato- riska förutsättningar för en samlad överblick och åtgärder rörande be- redningen av de högre chefsfrågorna.

Regeringen har under våren 1985 aktualiserat vissa av här berörda frågor. Det har skett dels i regeringens proposition om den statliga personalpolitiken (prop 1984/85:219), dels i regeringens beslut 1985- 05-23 om meritvärdering i statlig tjänst m m (SFS l985z334 och 335, Regeringens förordningsmotiv 19853). De frågor kommittén har att överväga behandlas dock i nämnda dokument utan ställningstagande.

Kommittén vill för sin del framhålla att vid varje chefstillsättning hänsyn alltid måste tas till den rådande situationen. Men några former av ett grundligare förberedelsearbete än vad som nu är brukligt bör fortsättningsvis äga rum inför flertalet verkschefstillsättningar.

Som visats sker f n rekryteringen till verkschefsbefattningar från en mycket snäv rekryteringsbas. Så kommer tex 2/3 av nu verksamma verkschefer från det egna departementsområdet. För att bättre utnyttja den möjliga chefspotentialen och tillföra verksamheten nya impulser

. utifrån bör rekryteringsbasen breddas. I verk med styrelser bör detta vara en uppgift för denna styrelse, främst för dess ordförande att aktivt medverka till att en sådan breddning kommer till stånd. Men också i de fall regeringen själv ensam svarar för rekryteringen bör denna kunna breddas genom ökad rekrytering utanför det egna departementsområ- det.

Flertalet tillsättningar sker i samband med pensioneringen av den sittande verkschefen. Detta gäller numera sedan antalet nyinrättade statliga centrala myndigheter starkt reducerats. Utnämningen av efter- trädaren dröjer i många fall in i det sista trots kännedom om det förestå- ende bytet. Erfarenheten visar att en del myndigheter i sådana situatio- ner förlorar ”styrfart”. Därför bör utnämningen av ny chef ske tidigare än som normalt är fallet i de fall det går att förutse när ny chef skall utses. I varje fall något kvartal innan bytet skall äga rum bör ny chef kunna utses. Därtill bör en tillträdande chef ges möjlighet till viss tids introduk— tion och inskolning i uppgiften. Det är vidare angeläget att nyutnämnda verkschefer utsedda före tillträdet ges möjlighet till deltagande i en form av introduktionsutbildning som föreslås i kapitel 14.

10.4. Rörlighet

Rörligheten är låg bland verkscheferna. En genomgång som kommittén låtit göra av förordnandetiden för 123 verkschefer som avgått åren 1964—1983 visar, att verkscheferna genomsnittligt innehaft sina befatt— ningar i elva år. De individuella skillnaderna i tjänstetid i verkschefs- gruppen är emellertid mycket stora och varierar mellan 2 och 28 år. 75 % av verkscheferna hade mer än en förordnandeperiod (6 år) och 36 % hade suttit mer än tolv år i samma verkschefsbefattning. 13 % av verks- cheferna hade innehaft sina poster i mera än 19 år. I tre fall har tjänst— göringen varit 27 år för verkschefen.

Av en studie genomförd av Ingalill Holmberg redovisad i skriften Företagsledarskiften i börsbolagen (1982) framgår det att åldersavgång bland verkställande direktörer under senare år har minskat i betydelse som avgångsorsak inom denna kategori. Åldersavgång i 39 % av inträf-

fade avgångar 1960— 1963 har minskat till att under 1980— 1981 endast omfatta 9 % av avgångarna. Det innebär att i 91 % av de fall där verkstäl- lande direktörer avgår sker det genom aktiva åtgärder antingen från ägarens eller befattningshavarens egen sida. En motsvarande studie bland avgångna verkschefer de senaste fem åren i de 62 största statliga myndigheterna visar att endast 38 % av verkschefsavgångarna, mot 91 % i börsföretagen tillkom genom aktiva åtgärder från endera parten.

Förhållandena i dessa avseenden är naturligtvis inte helt jämförbara mellan statliga myndigheter och börsföretagen. Men att man i statsför- valtningen, jämfört med näringslivet, i mycket mindre utsträckning tar initiativ till chefsskiften på toppnivå torde vara ostridigt.

Kommittén tog i intervjuerna med de 66 verkscheferna också upp frågan om deras syn på rörligheten i verkschefsbefattningen. Av inter- vjuerna framgår att det finns ett klart intresse bland många av verksche- ferna för att gå vidare med nya arbetsuppgifter. De flesta av de tillfrå- gade verkscheferna anser dock att en sådan ökad rörlighet måste anpas- sas med hänsyn till det slag av verksamhet myndigheten bedriver samt till vilken person som innehar chefsfunktionen ifråga.

Man är också överens om att det nuvarande systemet med sexårs- förordnande ger möjlighet till större rörlighet än den som nu förekom- mer. Metoden för att åstadkomma detta ligger, menar man, inte i föränd- ringar i regelsystemet utan i en chefsplanering i regeringskansliet som kan bedrivas ovanför fack- och sektorintressena. En chefsavgång får inte, menar några, som nu ibland sker vara ett ad hoc-ärende som plötsligt dyker upp på de ansvarigas bord. Som ytterligare hjälpmedel för att öka rörligheten utöver en ordnad chefsplanering, anges ekono- miska incitament samt smidigare möjligheter att förena verkschefstjäns- ter med tjänster i andra befattningar.

Dessa fakta talar sitt tydliga språk. En mycket stor rörlighet och på alla poster är självfallet inte eftersträvansvärd. Men åtgärder bör enligt kom- mitténs bestämda uppfattning vidtas som syfter till en klar ökning i den rörlighet som finns idag.

De åtgärder som bör vidtas i syfte att öka rörligheten bland verksche- ferna måste vara av den arten att det allmänt kommer att uppfattas som legitimt, naturligt och positivt att byta chefsbefattning och arbetsuppgif- ter. Klart är att om denna attitydförändring kommer till stånd kan effekten bli en allmän stimulans inom berörda myndigheter och därige- nom också en positiv påverkan på effektiviteten i myndigheterna.

För att främja en ökad rörlighet bör enligt kommitténs mening åtgär- der vidtas av både formell och praktisk art.

De nuvaranade chefsförordnandena omfattar som regel perioder om sex år. Kommittén har stannat för att rekommendera ett bibehållande av förordnandeperiodens längd för första utnämningstillfället. Sex år har visat sig vara en lämplig förordnandetid som ger stadga åt systemet både för regeringen och för den enskilde verkschefens del. En verkschef behöver ett par års inkörningstid varefter han eller hon kan verka med full kraft i fyra år. Mot slutet av förordnandeperioden bör en prövning göras om förordnandet skall förnyas för ytterligare en period.

Om det första förordnandet också skall följas av ett andra finns det

enligt kommitténs mening anledning ta fasta på uttalandena från många verkschefer att tolv år i en och samma befattning är en alltför lång tid. Att efter en avslutad sexårsperiod binda sig för ytterligare sex åri samma tjänst känns för många tungt. Verkschefernas arbete har blivit allt mer krävande. En förkortning redan vid tidpunkten för omförordnandet av andra perioden till fyra eller kanske tre år är då enligt kommittén en möjlig lösning. En annan lösning är att låta också den andra förordnan- deperioden formellt omfatta sex år men med möjlighet till senare för- kortning av tiden. Båda lösningarna ger stora möjligheter till anpassning efter individuella förhållanden. Väljs den första lösningen måste vid omförordnandet även träffas överenskommelse om vilka pensionsvill- kor som skall gälla när förordnandet går ut. Uppskjuts enligt den andra lösningen avgörandet om den andra förordnandeperiodens längd till en senare tidpunkt bör gälla att såväl regeringen, styrelsen som verkschefen själv kan ta initiativ till sådan avkortning av den andra förordnandepe- rioden. Om detta sker efter t ex tre år skall verkschefen kunna fullgöra återstoden av förordnandetiden i en annan roll, eventuellt avgå med pension.

En eventuell tredje förordnandeperiod bör också den kunna bestäm- mas omfatta alltifrän ett till sex år. Ytterligare omförordnande bör ej få förekomma, dvs ingen bör i fortsättningen få sitta som verkscheflängre än 18 år.

Naturliga uppgifter för en verkschef som väljer att lämna sin chefsbe- fattning före två hela förordnandeperioder i samma tjänst kan t ex vara att tjänstgöra som chef för annan myndighet, att fullgöra uppdrag som ordförande i en annan myndighets styrelse, att arbeta som utrednings- man åt regeringen eller att tjänstgöra i regeringskansliet. Självklart vore det ur allmän synpunkt vitaliserande om fler verkschefer än idag finge använda sitt kunnande och sin erfarenhet på chefsposter inom närings- livet eller i kommunala chefsbefattningar. Några möjligheter att främja en sådan utveckling synes dock ej föreligga för andra än näringslivet självt. Möjligen kan aktiva styrelseordförande speciellt i affärsverks- koncernerna i en framtid medverka till att underlätta för chefer i dessa koncerner att få anställning i statliga, kommunala eller privata bolag.

Ingen lösning och ingen alternativtjänst inom den statliga sektorn bör vara mer naturlig än någon annan. Varje verkschefsfråga kräver sin speciella lösning för att bli lyckad och till gagn för alla berörda parter. De nämnda alternativa uppgifterna skall heller inte ses som alternativ som utesluter varandra. Många gånger torde det vara lämpligt att kom— binera flera av uppgifterna och/eller att fullfölja t ex flera uppdrag som utredningsman inom kommittéväsendet eller som ordförandei en myn- dighets styrelse. Sistnämnda slag av uppgift kommer, om kommitténs styrelsemodell införs, att kräva väsentligt mer tid och engagemang från ordförandens sida än vad som nu är vanligt även i de myndigheter som redan nu har särskild styrelseordförande. Ordföranden i många av de nya styrelserna förväntas lägga ner så mycket tid på uppdraget att han eller hon kan utveckla styrelsen och dess arbete. Styrelsen skall både på ett övergripande sätt leda myndigheten i dess pågående arbete och inom ramen för bl a den nya budgetprocessen ge underlag för riksdagens och

regeringens ställningstagande till myndighetens utveckling på längre sikt. Huvudansvaret för att styrelsen skall utvecklas och kunna arbeta på detta sätt måste naturligen läggas på styrelsens ordförande som därmed också måste ha tillräcklig tid härför.

Också den pågående successiva ändringen av arbetssättet inom kom- mittéväsendet med färre och under kortare tid arbetande utredningar torde kräva större samlade arbetsinsatser från kommittéordförandenas sida. Uppgifter som i många fall kan vara väl lämpade för kunniga och erfarna verkschefer.

Kommittén förordar därför att regeringen aktivt verkar för att ge avgående verkschefer nya arbetsuppgifter där deras stora erfarenheter och kunnande efter verkschefstiden tas tillvara.

Nya uppgifter av detta slag för en verkschef innebär emellertid att vederbörande också måste kunna få en ny tjänst från vilken dessa uppgifter kan fullgöras. Verkschefen kan visserligen bli tjänstledig från sitt förordnande som chef för myndigheten och är då alltjämt general- direktör (motsv) med den ställning och anställningstrygghet som är förknippad med tjänsten. Detta innebär emellertid olägenheter både för regeringen och för verkschefen. Den som förordnas ersätta generaldirek- tören kan då bara erhålla ett förordnande som tf generaldirektör. Ökar rörligheten bland verkscheferna innebär det en risk för att vi får många verkschefer som bara är tf. Det är en dålig lösning både för regeringen och för den som förordnas som tf eftersom ett sådant förordnande skapar oklarheter om chefsskapet. Därmed försvåras verkschefens arbe- te onödigtvis. Väljs däremot den lösningen att den tidigare chefen helt lämnar sitt verkschefsförordnande, uppstår inga problem av detta slag. Efterträdaren kan direkt ges ett eget sexårs-förordnande. Men ett hinder idag för denna lösning är att regeringen inte har någon möjlighet att själv inrätta sådana ordinarie tjänster med beteckningen p. För en verkschef som är beredd övergå till att arbeta med uppgifter direkt för regeringen är det otryggt att lämna sitt verkschefsförordnande utan att kunna till- träda någon annan motsvarande tjänst. Rörligheten kan bli lägre än vad som önskas eftersom många verkschefer säkert hellre kvarstår i tjänsten än lämnar denna för mindre trygga förordnanden.

Att regeringen saknar formella möjligheter att praktiskt lösa chefsfrå- gor av detta slag beror på att det inte finns några tjänster för regeringen att disponera. Den tekniska lösning på detta problem som kommittén funnit är att regeringen ges rätt att vid behov inrätta ett antal generaldi- rektörstjänster i regeringskansliet.

Förordnande för en verkschef på en av dessa tjänster bör meddelas bara för den tid som det arbete beräknas ta om vilket regeringen och den avgående verkschefen kommer överens. Skulle ett sådant arbete inte räcka för hela återstoden av den sexårsperiod för vilken den avgående verkschefen är förordnad, bör antingen uppgörelse träffas före tillträ- dandet av det nya arbetet om storleken på den pension som bör utgå efter arbetets avslutande eller överenskommelse göras om att ett nytt arbete skall ordnas för återstoden av förordnandeperioden.

Undviks längre förordnandetider än tolv år och väljer också ett antal verkschefer att inte fullgöra hela andra sexårsperioden som verkschef,

underlättas regeringens möjligheter att åstadkomma en ökad rörlighet också i verkschefsbefattningarna. Regeringen kan vidare finna det nöd- vändigt att under en löpande förordnandeperiod för en verkschef mot dennes vilja ändra hans förordnande. Den situationen kan uppstå att regeringen finner det önskvärt att bryta ett i och för sig väl fungerande chefsskap för att av en mer övergripande orsak kunna genomföra en ommöblering som berör flera verk och verkschefer. En annan situation är den att en chef visat sig mindre lämplig i sin befattning och regeringen av denna anledning finner det önskvärt att förflytta verkschefen till en annan uppgift.

Användningen av anställningformen förordnande på bestämd tid in- nebär, som framgår av redogörelsen i bilaga 5, att det idag saknas praktiska möjligheter för regeringen att i situationer som de två nu nämnda förflytta en verkschef från sin tjänst. Som samtalen med våra verkschefer visat kan vidare situationer uppkomma då ett byte av verks- chef är politiskt om inte nödvändigt så dock i hög grad önskvärt. Rege- ringen bör ges möjlighet att lösa sådana situationer. Kommittén anser därför att en särskild bestämmelse om förflyttningsskyldighet bör föras in i regelsystemet. En sådan förflyttningsskyldighet förändrar inte de ekonomiska förhållandena för verkschefen under kvarvarande delen av den ursprungliga förordnandetiden och inte heller de med tjänstgöring- en förenade pensionsvillkoren.

Att avgå med pension bör enligt kommitténs mening också kunna vara ett av de alternativ som kan diskuteras om en verkschefinte vill fullfölja en hel andra förordnandeperiod. I dagsläget framstår detta emellertid inte som ett attraktivt alternativ eftersom verkschefen inte automatiskt har rätt till förordnandepension. Men regeringen kan i varje särskilt fall bevilja pension om den finner det vara till gagn för staten varvid pensio- nens storlek bestäms enligt gällande regler i förordningen om förordnan- depension. För att högre pension skall kunna beviljas krävs riksdagens bemyndigande i varje särskilt fall.

Enligt kommitténs mening finns det anledning att förstärka verksche- fernas rättigheter på denna punkt. Dels med tanke på deras arbetsupp- gifters krävande natur, dels för att underlätta en ökad rörlighet på verkschefsposterna. Eftersom utformningen av pensionsbestämmelser- na har ett nära samband med de övriga anställningsfrågor som regering- en har ansvar för, bör regeringen få vidsträcktare bemyndigande än det som idag gäller att lösa pensionsfrågorna utan riksdagens medverkan i varje särskilt fall. Kommittén anser det rimligt att regeringen skall kunna förhandla om de ekonomiska villkoren med en verkschef som vill avgå under den andra förordnandeperioden och att vederbörande verkschef sålunda skall kunna ges skälig pension.

Nuvarande pensionsbestämmelser enligt förordningen om förord- nandepension är förmånligare än de pensionsbestämmelser som gäller för statstjänstemän som följer det allmänna pensionsavtalet. Riksdagen uttalade i samband med behandling av en motion till l983/84 års riks— möte att det var rimligt att bestämmelserna om samordning av förord- nandepension med andra inkomster sågs över i syfte att begränsa möj- ligheterna till pension om pensionstagaren också har andra inkomster.

Utskottet förutsatte att verksledningskommittén i sitt arbete skulle utgå från de principer som riksdagen på förslag av ett enhälligt utskott anslutit sig till. Med tanke på den utsatta position flertalet verkschefer har och också med tanke på att kommittén vill att en pensionsavgång redan under den andra förordnandeperioden skall kunna vara ett bra alternativ till annan tjänstgöring, anser kommittén att verkschefernas pensionsförmåner bör bibehållas och också förbättras i så måtto att pension alltid skall kunna utgå efter två förordnandeperioder och att pensionens storlek skall vara oberoende av verkschefens ålder vid pen- sionstillfället. Samtidigt instämmer kommittén i riksdagens uttalande att det finns anledning att öka samordningen mellan pension och andra inkomster. Pensionen skall vara ersättning istället för lön och inte utgå samtidigt med lön från annan arbetsgivare.

Kommittén förordar en utvidgad samordning med hänvisning till det nu anförda så att även inkomster från kommunala och privata arbetsgi- vare beaktas vid pensionsberäkningen.

Det ligger utanför kommitténs uppdrag att gå in på regleringen av löneförmånerna i chefstjänsterna. Kommittén tar därför inte upp frågan om chefslönernas storlek. Kommittén vill emellertid i sammanhanget beröra frågan om förfarandet när verkschefslönen skall bestämmas. Idag avgör regeringen ensam lönens storlek. Kommittén har övervägt vilken roll den nya styrelsen bör spela i detta sammanhang och därvid även frågan om styrelsen bör fastställa verkschefens lönevillkor som en konsekvens av styrelsens totala ansvar för myndighetens verksamhet. Frågan är aktuell främst för affärsverkens del. Kommittén har bedömt att det inte är rimligt att regeringen avstår från ett avgörande inflytande över chefslönesättningen med tanke bl a på de långtgående förpliktelser för staten som denna innebär för kostnaderna för pensionerna. Däremot finner kommittén det naturligt och lämpligt att styrelsen via sin ordfö— rande ges ett visst inflytande även i fråga om lönen för verkschefen. Kommittén föreslår därför att verkschefens löneförmåner i verk med styrelse i fortsättningen fastställs av regeringen efter hörande av styrel- sens ordförande.

10.5. Förordnandefrågor

Kommittén har i föregående avsnitt om metoder för att stimulera till ökad rörlighet i chefsbefattningar visat på behovet av en bestämmelse som gör det möjligt för regeringen att i vissa situationer ålägga verksche— fer förflyttningsskyldighet. I bilaga 7 visas exempel på hur denna fråga författningsmässigt kan lösas genom ett tillägg i lagen om offentlig anställning (LOA). Detta tillägg förutsätts gälla alla verkschefer med ordinarie tjänster och som förordnats för bestämd tid.

Ett annat förslag som också leder till behov av författningsändring gäller verkscheferna i affärsverkskoncernerna.

Med hänsyn till de speciella krav som ställs på ledningen för affärs- verkskoncernerna, dvs affärsverk med ett antal underlydande bolag, är det naturligt att verksamheten inom dessa koncerner får bedrivas så

långt som möjligt på de villkor som gäller på den marknad som affärs- verken verkar på. Utöver vad som gäller i annan statlig verksamhet tillkommer för affärsverken ett ekonomiskt risktagande som verksche- fen och styrelsen till sist blir ansvariga inför regeringen för. Regeringen bör därför ha möjlighet att kunna byta ut en verkschef för en affärsverks- koncern om denne inte klarar att bedriva verksamheten på det sätt som förväntas. Ytterst bör det som i näringslivet vara möjligt att entlediga verkschefen. Det bör ankomma på styrelsen att anmäla för regeringen om den inte längre anser sig kunna ta ansvar för verksamheten om myndigheten inte får en annan verkschef. Regeringen har sedan att ta den slutliga ställningen till hur ledningsfrågan för myndigheten skall lösas.

Genom att affärsverken för sin ledning kräver affärsmässig kompe- tens i högre grad än andra myndigheter, torde som regel affärsverkens chefer behöva ha annan bakgrund och också rekryteras på annat sätt än chefer för mer renodlade förvaltningsmyndigheter. Detta gör att de i sin tur vid ett eventuellt tvångsentledigande som koncernchef torde vara mindre användbara för andra kvalificerade uppgifter inom den statliga förvaltningen. En konsekvens av de i viss mån speciella krav som gäller för dem som utses som chefer för affärsverkskoncernerna blir att anställ- ningsförmånerna för cheferna för affärsverk med företag får bedömas annorlunda än för flertalet andra verkschefer. En annan konsekvens är att praktiska förutsättningar behöver skapas för att avveckla ett inte längre önskat chefskap för en affärsverkskoncern.

Till detta senare hör, förutom de rent juridiska frågorna i samman- hanget, att frågan om verkschefens ekonomiska villkor vid ett entledi- gande kan lösas på ett för berörda parter tillfredsställande sätt. Att så kan ske har väsentlig betydelse för möjligheterna att rekrytera kvalifice- rade chefer till de myndigheter det här gäller. Kommittén föreslår att de ekonomiska villkoren regleras i ett särskilt avtal mellan verkschefen och regeringen i den mån nuvarande generellt tillämpliga regler inte anses tillfyllest. Styrelseordföranden för koncernen bör höras innan avtalet slutligt fastställs.

Nuvarande löne- och pensionsbestämmelser för en verkschef med förordnande på bestämd tid berättigar denne till full lön under hela förordnandetiden. Avbryts förordnandet av annan orsak än den anställ- des egen vilja har vederbörande rätt till full pension om han/hon har minst tolv års tjänst med förordnandepensionsrätt, i annat fall reduceras pensionen, dock maximalt med 15 %. Detta innebär att om en affärs- verkschef tvingas avgå efter tex 5 år så är han med dagens regler garanterad 85 % pension från dagen för hans avgång. Detta förhållande bör enligt kommittén gälla även fortsättningsvis. Villkoren är väl så förmånliga som de som i regel gäller inom bolagssektorn.

De ersättningar som utgår till en verkställande direktör i näringslivet som tvingas avgå, regleras alltid i det individuella anställningskontrakt som finns mellan styrelsen och vd. Villkoren varierar men tex inom SFO-området är det vanligt att en verkställande direktör, om han får gå, minst har rätt till 90 % lön l:a året, 80 % 2:a året, 70 % 3 :e året och sedan ingenting. Som regel står det också i kontraktet att de exakta villkoren skall läggas fast efter förhandling.

I den tidigare nämnda bilagan 7 ges exempel också på hur denna fråga om entledigande av en affärsverkschef kan lösas genom ett tillägg i LOA.

10.6. Chefsfrågor i nämndmyndigheter

Kommittén talar i avsnitt 85 om två slags nämnder: dels större nämnder eller politiskt eller ekonomiskt betydelsefulla nämnder och dels nämnd- myndigheter eller små myndigheter med ett litet kansli och med en förhållandevis begränsad uppgift.

De större nämnderna skiljer sig i princip inte från övriga stora eller medelstora myndigheter. Det betyder att kommitténs förslag rörande rekrytering, rörlighet och förordnanden för verkscheferna också bör tillämpas för cheferna i dessa nämnder. Verksamheten inom var och en av nämndmyndigheterna är däremot så speciell att det inte finns anled- ning att föreslå några ändringar i fråga om tjänstekonstruktion för kanslicheferna i dessa myndigheter.

Ordförandena i nämndmyndigheterna bör utses på samma sätt som ordförandena i styrelser och i de större nämnderna.

10.7. Chefer närmast under verkschefen

Kommittén har i kapitlet om budgetprocessen föreslagit att myndighe- terna själva skall få besluta i flera tillsättningsärenden än nu. Myndig- heterna föreslås sålunda få själva tillsätta också byråchefstjänster (motsv). Affärsverkskoncernerna föreslås dock, som en konsekvens av deras ekonomiska särställning, också själva få tillsätta tjänsterna när- mast under verkschefen.

För chefstjänsterna som överdirektör och avdelningschef föreslår kommittén således, med undantag för affärsverkskoncernerna, ingen formell ändring vad gäller själva tillsättningsbesluten. Liksom hittills förutsätts det vara regeringen som beslutar om dessa tillsättningar. Sty- relsens utökade befogenheter och ansvar för verksamheten gör det där— emot naturligt att styrelsen aktivt bereder ärenden om förändringar på dessa poster. Det innebär således att styrelsen lämnar ett förslag till regeringen på kandidat i de fall regeringen bibehåller beslutanderätten och att styrelsen beslutar i alla tillsättningsärenden på byråchefsnivå. Styrelsen avgör i sin tur själv i vilken utsträckning olika tillsättningsären- den skall delegeras till verkschefen att ensam besluta i.

Det bör påpekas att detta förslag skiljer sig från tillsättningen av s k förslagstjänster. Dessa tjänster tillsätts efter ett formaliserat ansöknings- förfarande och gäller för tjänster inom vissa speciella verksamhetsom- råden.

Någon besvärsrätt finns inte idag vid regeringens tillsättning av tjäns- ter. Enligt kommitténs mening bör det inte heller i fortsättningen finnas besvärsrätt när tillsättningarna delegeras till myndigheterna. Det bör ankomma på styrelsen att utse de mest meriterade och lämpade för uppgifterna och att se till att rättssäkerheten för den enskilde sökande inte åsidosätts.

Som ovan angetts föreslår kommittén för affärsverkskoncernerna att också chefer direkt under verkschefen tillsätts av styrelsen efter förslag av verkschefen. Detta i analogi med vad som anförts beträffande styrel— sens roll när det gäller tillsättningen av verkscheferi dessa myndigheter. Någon besvärsrätt bör inte heller finnas i dessa fall. Den som från denna krets av divisions-, enhets- och stabschefer skall tjänstgöra som general- direktörens ställföreträdare bör dock förordnas av regeringen men efter förslag av styrelsen.

Anställningsvillkoren för här berörda chefstjänstemän, i den mån de redan nu anställs på ordinarie tjänster med förordnande på bestämd tid, bör vidare enligt kommitténs mening anpassas till de ändringar som föreslås genomföras för verkschefer med motsvarande typ av förordnan- de. Det innebär att också dessa chefstjänstemän skall kunna förflyttas och beträffande affärsverkskoncernerna också under vissa förutsätt— ningar entledigas.

Kommer också dessa chefstjänstemän att omfattas av förflyttnings- skyldigheten innebär det att bättre möjligheter skapas att vid nybesätt- ning på verkschefstjänster också låta denna förändring åtföljas av even- tuella förändringar i ledningsnivån närmast under verkschefen. Inom näringslivet är det vanligt att nytillträdande verkställande direktörer successivt försöker omge sig med personer som han har varit med om att välja själv. Detta bl a för att underlätta en eventuell nyordning av verk- samheten. Inom den offentliga verksamheten torde behovet av sådana följdändringari organisationen vara väsentligt mindre än inom närings- livet genom att myndigheternas verksamhet i högre grad är regelstyrd, även om flera verkschefer i kommitténs samtal med dessa fört fram önskemål om större frihet i denna fråga än vad som nu råder. Kommittén anser för sin del att den nya utformning av verksledningsfunktionen som kommittén föreslår talar för nödvändigheten av en större flexibilitet än nu också vad-gäller chefsnivån närmast under verkschefen.

En annan metod att åstadkomma rörlighet på nivån under verksche- fen är att tillämpa någon metod för periodiserat chefskap. Sådana me- toder tillämpas bl a inom Vattenfall. Genom periodiserat chefsskap ska- pas möjligheter att successivt bemanna nivån närmast under verkschefen på sätt verksledningen finner önskvärt.

Vattenfalls modell omfattar chefer i Vattenfalls direktion och chefer direkt underställda direktionsmedlem och som inte tillsätts av regering- en. Alla får anställning t v i Vattenfall men chefsförordnandet begränsas till fem år genom ett särskilt avtal. Förordnandet ger garanti för att lägst oförändrade lönevillkor skall gälla vid övergång till annan arbetsupp- gift. Härtill kommer ett antal regler om uppsägning av avtalet, om chefskap efter fyllda sextio år m m.

Åtgärder i syfte att utveckla den statliga chefspolitiken i denna rikt— ning har också nyligen föreslagits i regeringens proposition om den statliga personal politiken (prop 1984/85:219).

11. Direktionen

1 1.1 Direktionen som rådgivare

Kommittésekretariatets empiriska undersökningar har visat att det i så gott som alla de undersökta myndigheterna finns en direktion. I de flesta myndigheter kallas det för direktion, i några myndigheter för verksledning i ytterligare några för chefsmöte. Benämningarna kan variera men alla har de gemensamt att de består av myndighetschefen och hans eller hennes närmast underlydande chefer och att deras existens eller verksamhet inte är reglerade i myndigheternas instruktioner. I två av myndigheterna, CSN och RSV, ingår dessutom representanter för de lokala personalorganisatio- nerna i direktionen.

Sekretariatet har inte undersökt vilken typ av ärenden som verksche- ferna tar upp i direktionen. Man kan dock utgå ifrån att det främst är ärenden av övergripande eller strategisk art, ärenden som berör mer än en avdelning eller motsvarande samt vidare verkställighetsärenden av betydelse för myndighetens relationer till sina kunder. Kommittén har förstått av samtalen med cheferna för de undersökta myndigheterna att lekmannastyrelsernas föredragningslistor i stor utsträckning förbereds i myndigheternas direktioner.

Det är kommitténs uppfattning att cheferna i alla stora eller medelsto- ra myndigheter, oavsett om myndigheten kommer att ledas av en styrelse eller ej, bör samla sina närmast underlydande chefer i en direktion. Direktionen, som kan anses vara en modern variant av den gamla kollegiala styrelsen eller ämbetsmannastyrelsen, bör ha en informell status och en i förhållande till verkschefen rådgivande funktion med två undantag som kommittén återkommer till i nästa avsnitt. Dess existens men inte dess verksamhet som rådgivare bör vara reglerad i myndighe- tens instruktion. Det bör i stället ankomma på varje verkschef att själv utforma dess rådgivande verksamhet.

Direktionens uppgift bör vara att behandla frågor av stor betydelse för myndigheten eller av gemensamt intresse för avdelningarna eller mot- svarande. Några beslut skall dock inte direktionen fatta med två undan— tag som kommittén återkommer till i nästa avsnitt. Direktionen skall således vara den verkställande chefens rådgivare, informationsgivare och informationsmottagare.

Av detta följer att direktionen uteslutande skall vara sammansatt av tjänstemän vid myndigheten. Styrelsens ordförande eller någon annan

styrelseledamot bör inte ingå i direktionen av två skäl. Det ena är att varken styrelsen eller dess ledamöter skall delta i den verkställande funktionens arbete. Styrelsen, som i och för sig skall ansvara för det löpande arbetet, skall istället styra och följa detta genom direktiv samt uppföljnings- och kontrollåtgärder. Det andra och kanske viktigare skä- let är att styrelsen och dess ledamöter måste stå fria i förhållande till myndighetens chefer; deras krav, önskemål och eventuella överenskom- melser. Det är inte styrelsens uppgift att fungera som en automatisk förstärkare i artikuleringen av chefernas krav i förhållande till regering- en, det är styrelsens uppgift att ta ställning till kraven och pröva om de skall föras vidare. Inte heller representanter för de lokala personalorga- nisationerna bör ingå en myndighets direktion.

11.2. Direktionen som beslutande i disciplin- och besvärsärenden

Den sista kollegiala styrelsen i central statsförvaltning försvann 1972 när kammarkollegiets ledningsfunktion ombildades. Långt tidigare hade emellertid de flesta andra kollegiala verksstyrelser utmönstrats från den centrala förvaltningen. Anledningen till att denna typ av ledningsfunk- tion försvann var att den ansågs skapa alltför stor byråkrati och alltför låg effektivitet i myndigheternas handläggningsrutiner även om den garanterade en hög rättssäkerhet. Dessa styrelser tillförde heller inte verksamheterna något inflytande eller omdöme utifrån och de avväg- ningar och bedömningar som ledamöterna gjorde vilade alla på en och samma grund. De kollegiala styrelserna tillförde därmed inte en verk— samhet något som inte kan tillföras inom ramen för den handläggnings- ordning som enrådighetssystemet utgör. Också i ett enrådigt beslut kan fler än föredragande och beslutande vara närvarande vid den slutliga handläggningen. Det är kommitténs uppfattning att de skäl som anför— des för att avveckla de kollegiala verksstyrelserna alltjämt gäller.

Kommittén vill också framhålla att den typ av ärenden, vilka en gång motiverade den kollegiala styrelsen och den rättsliga prövning dessa krävde, i ringa utsträckning finns kvar inom de centrala statliga myndig- heternas direkta beslutskompetens. Den typen av ärenden återfinns idag huvudsakligen inom regionala respektive lokala statliga myndigheters eller kommunala myndigheters beslutskompetens. I den mån centrala myndigheter har sådana ärenden är det fråga om verkställighetsärenden och sådana bör, som framhållits tidigare, en styrelse inte ägna sig åt annat än undantagsvis. Kommittén vill också peka på den något annor- lunda ansvarsställning eller lojalitetskänsla som en avdelningschef eller motsvarande harjämfört med en verkschef. En avdelningschef ser till och bör se till — sin avdelnings intressen i första hand. Sådana lojaliteter bland ledamöterna i en verksstyrelse kan enligt kommitténs uppfattning inte anses vara effektivitetsbefrämjande i t ex beslut som rör avvägning- ar mellan de olika enheternas resursbehov, dvs i den typ av beslut som i första hand ankommer på en styrelse. Ämbetsmannakollegiet som myndighetsstyrelse har således enligt kommitténs uppfattning spelat ut sin roll i den centrala statsförvaltningen.

Ämbetsmannakollegiets svaghet var låg effektivitet och dess styrka var och är att en ärendebehandling som innebär lagtillämpning i ett sådant kollegium garanterar en hög rättssäkerhet i ärendenas avgörande. Det finns enligt kommitténs .uppfattning två typer av ärenden i centrala myndigheter där rättssäkerhetskravet även idag måste anses väga så mycket tyngre än effektivitetskravet att en handläggning i ett ämbets- mannakollegium är motiverad. Den ena typen av ärenden är disciplin- ärenden enligt LOA och den andra typen är besvärsärenden, i all syn- nerhet om det rör sig om slutlig besvärsprövning.

Det är kommitténs uppfattning att disciplinärenden normalt utgör personalärenden av icke-strategisk natur. De bör därför inte avgöras i en myndighets styrelse. I den mån man inte väljer att förlägga disciplin- ärenden till en särskild disciplinnämnd bör regeringen i myndigheternas instruktioner ge myndighetschefen och hans närmast underlydande che- fer, dvs direktionen, beslutsbefogenheten i disciplinärenden. Inte heller besvärsärenden torde vara av strategisk natur, varför även sådana ären- den bör beslutas av myndighetschefen och hans närmast underlydande chefer. Även detta bör regleras i en myndighets instruktion. Det är ofrånkomligt att vissa besvärsärenden kan vara av den arten att de bör beslutas av myndighetens styrelse i de fall det finns en sådan. Vissa besvärsärenden kan nämligen vara ägnade att skapa en praxis av stor betydelse för framtiden. Andra besvärsärenden kan innebära att praxis ändras. Besvärsärenden av sådan vikt bör ankomma på styrelsen medan övriga och därmed de flesta besvärsärenden bör ankomma på direktio- nen.

11.3. Direktionen och remissärenden

Det har i den allmänna debatten men också i en promemoria från statsrådsberedningen framförts att remissärenden inte bör beslutas i myndigheternas styrelser. Det har i debatten också framförts att beslut i remissärenden istället bör fattas i en myndighets direktion. Det är kommitténs uppfattning att remissärenden normalt inte innefattar de strategiska avvägningar eller ställningstaganden som en styrelse med högsta ansvaret för verksamheten är lämpad för. Ett ställningstagande i ett remissärende innebär överhuvudtaget inte något slutligt beslut på myndighetsnivån. Tvärtom är det regeringens avsikt med en remittering att samla in de expertsynpunkter man anser sig behöva för att kunna fatta det slutliga beslutet. Ett remissärende har därför enligt kommitténs uppfattning normalt inte i en styrelse i kommitténs bemärkelse att göra. Det bör istället beslutas inom myndighetens verkställande funktion, av myndighetens tjänstemän med utgångspunkt i deras professionella kun- skaper och erfarenheter. Det är därvid särskilt lämpligt att låta direktio- nen delta i den slutliga handläggningen av viktigare remissärenden. Däremot finns det enligt kommitténs uppfattning inte någon anled- ning att göra direktionen till beslutsorgan i remissärenden. I remissären- den väger inte rättssäkerhetskravet så mycket tyngre än effektivitetskra- vet att det motiverar en sådan beslutsordning. Remissärenden bör beslu-

tas av myndighetschefen eller, efter delegation, av någon annan tjänste- man även om de slutligt handläggs i direktionen. Efter vad kommitten har inhämtat under hand kommer den nya förvaltningslagen att kodifie- ra en tjänstemans rätt att reservera sig mot ett beslut i vilket han eller hon är närvarande vid den slutliga handläggningen. Detta kommer att ge tillräckliga garantier för att regeringen får in alla de expertsynpunkter som kan finnas inom en myndighet i anledning av ett remitterat ärende.

PRAKTISKA KONSEKVENSER

I det följande behandlas vissa praktiska konsekvenser som ett genomfö- rande av kommitténs förslag medför för grupper av myndigheter och för regeringen och dess kansli.

Ett genomförande av kommitténs förslag får vissa konsekvenser för regeringens och regeringskansliets sätt att arbeta. Främst torde detta gälla förslagen rörande budgetprocessen.

Vidare innebär ett genomförande av kommitténs förslag olika konse- kvenser för vissa av de stabsmyndigheter som är knutna till civildepar- tementet. Detta gäller i första hand RRV, men även statskontoret, SIPU, SAMN och SAV berörs.

I fråga om länsstyrelserna är kommitténs förslag av mycket begränsad räckvidd med hänsyn till innehållet i den proposition rörande försöks- verksamhet i Norrbotten med ändrat ansvar för länsstyrelserna som nyligen avlämnats.

Kommitténs förslag medför även behov av utbildning för verksled- ningar m fl, vilket också behandlas nedan.

Kommitténs förslag till genomförande av de nya ledningsfunktioner- na är utformat så att syftet med reformen inte förfelas, dvs att genomfö- randet sker i en takt och en omfattning som är rimlig med hänsyn till de resurser som krävs både inom regeringskansliet och de myndigheter det gäller. Det betyder att kommittén förordar ett genomförande i två steg.

Kommitténs förslag om verkscheferna, direktionen och de lokala personalrepresentanterna kan genomföras över hela fältet oavsett vilken takt regeringen väljer för genomförandet av de nya ledningsfunktioner- na. Förslagen om verkscheferna kommer att ställa krav på regerings- kansliets resurser och arbetSmetoder medan övriga förslag i första hand kommer att beröra myndigheterna.

Avslutningsvis redovisar kommittén i detta avsnitt översiktligt beräk- nade kostnader för förslagens genomförande.

|'_U,' ,_. am,, '

' l,L "| |

I.., ””J"! ut. till .H.). 15355ng 131) v . .:.ft.'s;;ila_g:r:

12. Regeringskansliet och vissa stabsmyndigheter

12.1. Regeringskansliet

Ett genomförande av kommitténs förslag får förhållandevis få och små direkta konsekvenser för regeringens och regeringskansliets sätt att ar- beta.

De största förändringarna på regeringskansliets arbetssätt torde ett genomförande av förslagen rörande budgetprocessen få. 1 ett inled- ningsskede bör en arbetsgrupp med representanter för finans- och civil- departementen tillsammans med företrädare för fackdepartementen ut- arbeta en plan för flerårsbudgeteringens successiva införande vid myn- digheterna. Denna arbetsgrupp bör också i detta skede kunna leda arbetet med utarbetandet av de myndighetsspecifika budgetanvisning- arna vilka är en viktig del av förslaget till förnyelse av budgetarbetet.

I fråga om vissa av våra förslag kommer ett genomförande att inne— bära en ökad arbetsbelastning inom kanslihuset.

Mer intensiva informella kontakter ställer ökade anspråk på statsrå- den och deras politiska medarbetare. Därför räknar kommittén med förstärkning i särskilt arbetstyngda departement på statssekreterare- eller sakkunnignivån.

Genomförandet av förslagen rörande en mer aktiv utnämningspolitik och en rörlighetsfrämjande politik kräver periodvis mer arbetsinsatser av statsråd och chefstjänstemän, främst expeditionschefer.

Förslagen om utbildning för verksledningar och personal i regerings- kansliet ställer på planeringsstadiet men även vid genomförandet krav på större arbetsinsatser än för närvarande i regeringskansliet, framför allt i civildepartementet.

Sammantagna är dock konsekvenserna av förslagen så pass måttliga att deras genomförande inte motiverar annat än marginella personalför- stärkningar inom regeringskansliet. Några organisatoriska förändringar synes inte vara erforderliga.

Dock vill kommittén till detta foga följande. Ett genomförande av förslagen kan för regeringens del betyda att fatta mycket mer precisa beslut, ofta av föga populär natur, om den fortsatta färdriktningen för enskilda myndigheter inom ramen för krympande resurser. Det kan också betyda att en nytillträdande regering, vid sidan av alla reala problem som pockar på omedelbar lösning, måste ge sig tid att pröva om det finns befogad anledning att göra byten i ledningen för betydelsefulla myndigheter.

12.2. Vissa stabsmyndigheter

Ett genomförande av kommitténs förslag i kapitlen 2, 3, 4 och 14 rörande vissa stabsmyndigheter innebär nytillkommande och ändrade arbets- uppgifter för i första hand riksrevisionsverket. Men även statskontoret, SIPU, SAMN och SAV berörs i någon män i organisatoriskt avseende av våra förslag.

Våra förslag får vidare direkta konsekvenser för dessa myndigheters planering och arbetssätt.

En undersökning som kommitténs sekretariat genomförde hösten 1984 rörande dagens planering vid de här nämnda myndigheterna (se bilaga 6) visar tydligt att den inbördes samordningen och samplanering- en inte är särskilt omfattande.

Det förekommer således inga systematiska överläggningar mellan dessa stabsmyndigheter om vilka problem som i dagsläget och inom överskådlig tid kommer att dominera för enskilda myndigheter, för grupper av myndigheter eller för delar av eller hela statsförvaltningen. Det förs inte heller regelbundet några gemensamma diskussioner om vad som blir följden av viktiga utredningsinsatser från någon av stabsmyn- digheterna för andra myndigheter, regeringskansliet eller förvaltningen i dess helhet.

Sådan samordning av dessa stabsmyndigheters resurser vid gemen- samma, regelbundna överläggningar är, enligt kommitténs uppfattning, önskvärd för att dessa resurser i fortsättningen mer än idag skall kunna inriktas på de frågor som regeringen bedömer som speciellt angelägna att få belysta.

Det är således angeläget att införa fastare former för planeringssam- arbetet mellan dessa stabsmyndigheter och för kontakterna mellan dessa myndigheter och regeringens kansli. I annat fall begränsas regeringens möjligheter att effektivt utnyttja stabsmyndigheterna för genomförandet av våra förslag.

Stabsmyndigheterna bör därför enligt vår uppfattning i ökad utsträck- ning genomföra delar av sin verksamhetsplanering i nära kontakt med regeringskansliet. Det ökade samarbetet med regeringskansliet i detta sammanhang bör enligt kommitténs uppfattning ske inom ramen för en interdepartemental arbetsgrupp ledd av civildepartementet. Cheferna för stabsmyndigheterna bör inbjudas medverka i arbetsgruppen. Grup- pen bör ha till uppgift att diskutera sådana delar av stabsmyndigheternas verksamhet som är av speciellt intresse för regeringskansliets arbete, främst i anslutning till den förändrade budgetprocessen.

Den programindelning som skall gälla för RRV måste vara sådan att statsmakterna smidigt kan påverka inriktningen och omfattningen av RRVs arbete. Vår förslag i kapitel 4 bör få konsekvenser för RRVs programindelning.

Ett exempel på en sådan ny programindelning är följande:

Program 1 Förvaltningsrevision . Program 2 Redovisningsrevision Program 3 Prognoser, budget och redovisning

Program 1 skulle i detta exempel omfatta bl a av regeringen initierade förvaltningsrevisionella granskningar. Vidare skulle detta program om- fatta RRVs egna initiativ på förvaltningsrevisionens område, eventuellt inom ramen för ett eget delprogram. Program 2 i exemplet skulle omfatta den vid RRV bedrivna redovisningsrevisionen. Denna kommer enligt kommitténs förslag att fortsättningsvis även omfatta ansvaret för redo- visningsrevisionen vid de statliga förvaltningsmyndigheterna. RRVs in- satser i samband med koncernrevisionen vid affärsverken skulle också höra hemma inom detta program. Exemplets program 3 skulle huvud- sakligen omfatta den verksamhet som idag ryms inom RRVs program 2.

Den av oss föreslagna utredningen om revisionskontoren bör få i uppdrag att även lägga fram förslag till ny programindelning med ut- gångspunkt från våra samlade förslag.

Statskontorets, SIPUs och SAMNs organisation torde inte behöva ändras om våra förslag genomförs. Däremot påverkas SAVs organisa- tion av ett genomförande av vårt förslag, att en särskild förhandlings- delegation bildas inom SAV för affärsverken. SAV har redan fått i uppdrag att se över sin organisation. Våra förslag bör prövas i det sammanhanget.

I kapitel 15 föreslår kommittén hur och i vilken takt de nya lednings- funktionerna skall genomföras. De här berörda myndigheterna med undantag av SAV föreslås därvid fr o m budgetåret 1986/87 ledas av myndighetschefen med stöd av ett råd. De förslag vi framfört rörande verksamhet och organisation vid dessa stabsorgan förstärker den all- männa bilden av att dessa myndigheter i fortsättningen bör ledas av verkschef med rådgivande organ. Oavsett i vilken takt och omfattning statsmakterna genomför våra konkreta förslag beträffande stabsmyn- digheterna bör deras ledningsorganisation ändras i enlighet med bedöm- ningen i kapitel 15. Redan idag är nämligen dessa myndigheters uppgif- ter sådana att de inte bör ledas av en styrelse av den typ kommittén förordar.

I fråga om SAV vill vi i detta sammanhang göra det påpekandet att dess styrelse med hänsyn till den beslutskompetens myndigheten har, till sin majoritet borde bestå av företrädare för departementen. Dessutom kan ifrågasättas om styrelsen bör ha mer än 10 ledamöter.

i' tlf-sal &» Me”.; åta

ut)! ...

' "- "Ir? l

13. Länsstyrelserna

13.1. Ledningsfunktionen

Enligt direktiven har kommittén att behandla också ansvaret för sådana valda ledamöter som finns i t ex länsstyrelsernas styrelser. Ordningen för att göra gällande ledamöternas individuella ansvar för sitt uppdrag bör sålunda tas upp.

När det gäller länsstyrelsens ledningsfunktion har kommittén först konstaterat att det är uteslutet att återgå till ordningen före 1971, då landshövdingen ensam bar ansvaret för verksamheten. I sin analys av en länsstyrelses roll, ansvar och befogenheter har kommittén bl a kunnat konstatera följande.

Det finns inslag i detta ledningsorgans utformning som är ovanliga för en statlig myndighets styrelse. Det gäller t ex sammansättningsprinciper och valsätt. Med dessa särdrag följer också en särpräglad ansvarssitua- tion.

Som kommer att framgå av det följande saknas här förutsättningarna för att regeringen skall kunna hävda ett strikt ansvarsutkrävande. Det förhållandet att staten har uppdragit åt landstinget att såsom valkorpo- ration välja samtliga ledamöter, utom ordföranden, innebär att regering- en saknar möjligheter att vid behov kräva ut ansvar. Regeringen kan, enligt kommitténs bedömning, kräva ut ansvar endast av den av rege- ringen utsedda ordföranden i styrelsen, landshövdingen.

Den ställning i makt- och ansvarskedjan, som enligt kommitténs me- ning bör känneteckna en myndighetsstyrelse inom centralförvaltningen låter sig därför inte konsekvent tillämpas beträffande länsstyrelsens styrelse. Med hänsyn till den vikt som kommittén i sina generella över- väganden lägger vid att regeringens politiska ansvar för myndigheternas handlande görs tydlig och att den demokratiska ansvarskedjan stärks, väcker detta förhållande en särskild problematik.

Länsstyrelsen skall vara det ledande statliga länsorganet och såsom sådant ta initiativ och verka inom ett mycket vidsträckt område. Den förskjutning som under senare år har ägt rum i länsstyrelsens uppgifter kan sägas innebära att den utåtriktade, mer ”offensiva” verksamheten för att främja länsinvånarnas intressen och länets utveckling har kommit allt mer i förgrunden. Denna tendens, nämligen att samhällsutveckling- en aktualiserat frågor och problem som motiverat att länsstyrelsen mer och mer måste markera sin roll som regionens företrädare och språkrör

uppåt, har också fått genomslag i organisatoriska och andra förändring— ar inom den statliga länsförvaltningen. Det regionalpolitiska planerings— arbetet har ändrat karaktär och inriktats mot en mer regionalt anpassad planering med tyngdpunkten på aktiva utvecklingsinsatser. Uppmärk- samheten riktas nu mot de regionala problemens sektorövergripande natur och reformsträvanden på regional nivå i syfte att ge länsstyrelsen ett ännu mer markerat samordningsansvar. Av stor betydelse är därvid den försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning i Norrbottens län som föreslås av regeringen i en nyligen avlämnad proposition.

I propositionen 1985/86:5 om försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning föreslås bl a att länsstyrelsen under en treårig försöks- period skall fullgöra de uppgifter som för närvarande ankommer på länsvägnämnden, länsskolnämnden, lantbruksnämnden, fiskenämnden och länsbostadsnämnden i länet. Inriktningen och utformningen av försöksverksamheten i Norrbottens län avser långtgående strukturför- ändringar, som påverkar styr- och ledningsfunktionen. På den högsta nivån, länsstyrelsens styrelse, kommer styrelsearbetet sannolikt att änd- ra karaktär. Beslut i vissa ärenden som inte gäller övergripande frågor och i ärenden av speciell natur skall enligt förslaget fattas av särskilda s k funktionsstyrelser sammansatta av förtroendevalda. Sådana funktions- styrelser skall finnas för beslut i ärenden som gäller utbildning, lantbruk, rennäring, fiske och bostadsförsörjning. Samtliga ledamöteri funktions- styrelserna skall utses av länsstyrelsens styrelse. Denna utser också ord- förande och vice ordförande i funktionsstyrelserna. Enligt propositio- nen skall det vidare för beredande uppgifter inom kommunikationsom- rådet inrättas ett råd för trafikfrågor vid länsstyrelsen.

En utveckling av den statliga länsförvaltningens arbetsformer och organisation enligt försöksverksamhetens riktlinjer skulle komma att vidga länsstyrelsens framtida verksamhetsområde och innebära ett för- ändrat ansvar för länsstyrelsens ledning. Erfarenheter av betydelse för samlade överväganden om bl a ändamålsenlig ledningsfunktion på läns- planet kommer att föreligga först vid försöksperiodens slut. En utvärde- ring av försöksverksamheten i Norrbottens län avses då läggas till grund för mer generella överväganden om den framtida statliga länsförvalt- ningens uppgifter och organisation.

Med hänsyn till detta har kommittén funnit det lämpligt att inte gå närmare in på de konsekvenser för länsstyrelsernas ledningsfunktion som påkallas av de av kommittén särskilt prövade ansvarsförhållande- na. Kommittén behandlar heller inte länsnämnderna och andra statliga regionala myndigheter, eftersom flera föreslås inordnade i länsstyrelsen under försöksperioden med särlösning för de förtroendevaldas inflytan- de. Konstruktionen är helt ny och innebär att den regionala förtroende- mannaorganisationen och länsmyndigheternas ledningsfunktioner ra- dikalt förändras, bl a vad gäller mandat, befogenheter och ansvar. Det synes naturligt att dessa frågor blir föremål för prövning i samband med utvärderingen av Norrbottenprojektet.

Med beaktande av föreslagen försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning skulle kommittén kunna fatta sig mycket kort i frågan om länsstyrelsens ledningsfunktion. Kommittén har emellertid gjort den

bedömningen att det kan vara av värde att i detta betänkande ändock något belysa länsstyrelsens styrelsefunktion enligt nuvarande ordning, utan att för den skull lägga några förslag till förändringar. Kommittén vill därför inte avstå från att

* dels redovisa några av de viktigare synpunkterna som kom fram i

länsstyrelseundersökningen och förmedla några iakttagelser

* dels föra ett relativt ingående resonemang om ansvarsförhållandena.

13.2. Länsstyrelseundersökningen

13.2.1. Inledning

Fakta och synpunkter från de empiriska undersökningar som kommittén har låtit utföra kommer att förhållandevis utförligt återges i en av sekre- tariatet sammanställd redovisning. I det följande återges en mera sam- manfattande redogörelse för några av de viktigare synpunkterna som kom fram i enkätsvaren och landshövdingeintervjuerna beträffande sty- relserepresentationen liksom på frågor om arbetet i länsstyrelsens styrel- se.

13.2.2. Styrelsens sammansättning

Enligt den allmänna motiveringen (prop 1976/77:19) skall de politiska partiernas styrka i länet återspeglas i förtroendemannastyrelsen, vilket tillgodoses genom att landstingen utser samtliga styrelseledamöter utom ordföranden. Bland ledamöterna och suppleanterna bör enligt länssty— relseinstruktionen kommunal och landstingskommunal erfarenhet samt erfarenhet från verksamhet i näringslivet och arbetstagarorganisationer vara företrädda. Det har inte ansetts nödvändigt att dessutom uttryckli- gen föreskriva att ledamöterna bör representera olika delar av länet. Undersökningen bekräftar att det företrädesvis är personer med fram- skjuten ställning i länet som utses. Ledamöterna förenar i stor utsträck- ning flera uppdrag av politisk, facklig och näringslivskaraktär. De inne- har oftast centrala positioner i primärkommunala och landstingskom— munala organ — varannan ledamot i styrelsen är landstingsråd eller kommunalråd. Primärkommunala intressen är mest företrädda i styrel- sen. Vidare kan konstateras att drygt 15 % av ledamöterna kombinerar sitt styrelseuppdrag med uppdrag som ledamot i statliga länsnämnder samt att drygt 11 % tillika är riksdagsledamöter. Andelen kvinnor i styrelserna är låg, runt 10 %. Tre styrelser har inte någon kvinnlig leda- mot.

Vad gäller styrelsens sammansättning var det stora flertalet av leda- möterna nöjda med representationen i styrelsen som helhet. De som var missnöjda (18 %) menade huvudsakligen att statens intresse skulle kunna tas bättre tillvara genom en bredare representation från näringsliv och arbetsmarknad. Andra motiverade sin tveksamhet med att styrelsens sammansättning bör stämma bättre överens med politiken på riksnivån

än vad som idag är fallet. Flertalet landshövdingar ansåg en förändring av styrelsens sammansättning motiverad utifrån principiella utgångs- punkter. Länsstyrelsen skall ju dels företräda statsmakten i länet, dels företräda länet inför statsmakten. Detta förhållande menade man bör återspeglas bättre i styrelsens sammansättning. En vanlig invändning från landshövdingarnas sida var vidare att näringslivs- och arbetsmark- nadsintressena idag inte är tillräcklig tungt representerade i styrelsear- betet.

13.2.3. Det politiska inslaget

Med den speciella sammansättningen som länsstyrelsens styrelse har är frågor om omfattningen av partisammanhållning, partisamarbete eller förekomsten av ”oheliga” allianser av visst intresse. Undersökningen visade att det partipolitiska inslaget vid beslut och andra ställningstagan- den i styrelsearbetet är framträdande. Här tycks frågornas karaktär inte så sällan inbjuda till partipolitiska avvägningar. Politiska grupperingar är vanliga. Men det är inte heller ovanligt med rörliga majoriteter med andra skiljelinjer än de blockpolitiska. Närmare hälften av ledamöterna ansåg att den partipolitiska tillhörigheten har haft betydelse vid ställ- ningstaganden i många frågor. Samtalen med landshövdingarna ger samma bild.

I styrelseärenden är det relativt vanligt med kontakter mellan styrel- seledamöterna och deras respektive partiorganisationer. Avsikterna med kontakterna är naturligt nog att rapportera och förankra ståndpunkter eller ärenden.

Ledamöterna har i regel gruppvisa förmöten före styrelsens samman— träden, antingen egna gruppmöten eller förmöten som är gemensamma för två eller flera av de borgerliga styrelseledamöterna.

Förtroendemannastyrelsen som en vid sidan av landshövdingen poli— tiskt sammansatt församling sätter givetvis sin prägel på beslutsfattandet i styrelsen och samarbets- och konfliktmönstret i styrelsen. Meningsmot- sättningarna spelar också en något större roll än i de centrala verkssty- relserna, även om åsiktsöverensstämmelsen också i länsstyrelsens styrel- se är det mest framträdande draget. De partipolitiska konflikterna mätta främst som reservationer och voteringar dominerar därvid konfliktmönstret. I 85 % av de ärenden där reservation har anförts under år 1983 uppges partipolitiska aspekter ha spelat en avgörande roll för meningsmotsättningarna. Detta bekräftas av flertalet landshövdingar.

Ser man närmare på när partipolitiseringen är särskilt vanlig blir bilden mindre entydig. Det finns anledning att skilja mellan partipolitis- ka konflikter av rikspolitisk art och partipolitiska meningsskiljaktigheter som kan ha initierats på landstings- och primärkommunala planet och även i förtroendemannastyrelsen blir föremål för partipolitiska ställ- ningstaganden.

Klart vanligast är de partipolitiska konflikterna i remissvar på statliga utredningar. Dessa ärenden utgör en speciell ärendegrupp i länsstyrel— sens styrelse på grund av sin höga politiseringsgrad. Grupperingarna förefaller i dessa ärenden relativt stabila och förutsägbara partilinjer

och meningsskiljaktigheter som avspeglas i betänkandet blir tydliga även i styrelsen. Det är också den ärendegrupp där meningsmotsättning- ar i styrelsen särskilt kommer till uttryck i form av reservationer, skilj- aktiga meningar och särskilda yttranden. Det är vidare den ärendegrupp som är störst i styrelsen cirka 1/4 av styrelseärendena utgörs av remissyttranden. Många av landshövdingarna ifrågasatte det menings- fulla i att belasta styrelsen med så många remissärenden, när de oftast bara blir ett eko av partipolitiska ställningstaganden på riksplanet.

Landshövdingarna menade genomgående att intressemotsättningar- na märks mindre i länsfrågorna, även om det även här antyds inslag av partipolitik i styrelsen. Men här tycks det gå att på ett helt annat sätt våga ihop politiska bedömningar med den sakliga och praktiska bedömning- en som också måste göras vid ställningstagandena. Konflikter i rena ”sakfrågor” förekommer enligt landshövdingarna mera sällan.

Flera landshövdingar menade att utbytet av styrelsens insatser ibland begränsas av överenskomna blockpolitiska ställningstaganden vid för- möten. Man framhöll att en sådan mötesordning lätt leder till att styrel- searbetet inskränks mer eller mindre till en registrering av de olika gruppernas och landshövdingens ståndpunkter.

Intervjuerna med landshövdingarna gav dock vid handen att betydan- de regionala skillnader föreligger vad gäller politiseringens omfattning och karaktär. Några deklarerade klart att ledamöterna i deras styrelser inte ofta är detaljbundna och att det är sällan som politiska begrepps- bindningar tillåts dominera eller praktiska eller sakliga hänsyn behöver ställas mot partipolitiska bedömningar. I sådana styrelser går det påfal- lande ofta att finna lösningar som hela styrelsen kan ansluta sig till.

Det är ovanligt att ledamöterna deltar i beredningen av ärenden. Under beredning av ärenden, som man vet kan orsaka starka motsätt- ningar, händer det ibland att arbetsgrupper/beredningsgrupper tillsätts. Ett annat sätt att lösa eventuella motsättningar är att informera om ärendet vid ett sammanträde, ha en vägledande diskussion och sedan ta ställning i ärendet först vid nästa sammanträde. Det är oftast när det gäller remissärenden som man väljer en sådan arbetsform.

Slutligen kan konstateras att landshövdingarna sällan hamnat i mino- ritetsställning (53 ärenden av totalt 1 753 ärenden under år 1983). I endast tio fall kan man av styrelseprotokollen läsa ut att landshövdingen utnyttjat sin utslagsröst vid lika röstetal.

13.2.4. Mandat och ansvar

Vilken är innebörden av det mandat som ledamöterna i länsstyrelsens styrelse har? I vilken utsträckning anser sig den enskilda ledamoten böra uppfatta sig som företrädare för länsstyrelsen och de samhällsintressen som länsstyrelsen har att bevaka eller förvalta? Det gäller här själva identifikationen, att uppleva sig själv som statens ”representant” när man verkar i länsstyrelsens styrelse.

Uppfattningarna bland ledamöterna om vad de anser sig böra repre- sentera är långt ifrån entydiga. Den enskilde ledamoten som anser sig representera ett allmänt länsintresse menade ofta samtidigt att den egna

bygdens intressen utgör en viktig anledning till aktiva ställningstagan- den i styrelsearbetet. Kluvenheten är tydlig och ganska utbredd.

De nuvarande styrelsernas svaghet bottnar enligt en del landshöv- dingari att många ledamöter har en för svag känsla för det ansvar mot staten som följer med uppdraget. Ibland blir ledamöternas lojalitets- konflikter tydliga. Enligt landshövdingarnas bedömning — i varje fall en majoritets tenderar de kommunalpolitiska intressena att ta över- handen över riksintressen och till och med över länsintressen.

13.2.5. Styrelsearbetet

Resultatet av länsstyrelseundersökningen tyder på ett aktivt deltagande från ledamöternas sida i styrelsearbetet.

Ledamöterna har som regel en klart mer positiv inställning till sin styrelses funktion och sitt eget engagemang och agerande i styrelsen än många av ledamöterna i de centrala verksstyrelserna. Svaren tyder på att styrelsearbetet generellt känns angeläget och betydelsefullt. Skillnader i synen på sin styrelseroll kan till viss del ha sin förklaring i att länsstyrel- sens styrelse handlägger ärenden inom ett vidsträckt och näraliggande kompetensområde och ledamöterna kan falla tillbaka på sitt expertkun- nande som politiker.

Landshövdingarnas erfarenheter av hur styrelserna fungerar praktiskt är i stort sett positiva. De har med några undantag framhållit att de är nöjda med styrelseledamöternas insatser. Genom att man till styrelsen huvudsakligen har utsett personer med framskjutna positioner och med ”tunga” uppdrag av politisk, facklig och näringslivskaraktär, så har styrelserna därigenom tillförts en bred allmän kunskap. Att styrelsen har denna breda kunskap och kompetens i skiftande länsfrågor samt såväl politisk som geografisk förankring i länet utgör enligt landshövdingarna de största fördelarna med gällande ordning.

Men också vissa olägenheter av praktisk natur följer med denna ordning. Mångsyssleriet är vida utbrett i länsstyrelsernas styrelser. För- troendeuppdragens omfattning tvingar ledamöterna att dela sin tid mel- lan en mängd aktiviteter och de måste prioritera hårt mellan sina olika engagemang.

En nödvändig förutsättning för ett reellt inflytande i beslutsprocessen är självfallet att ledamöterna i sitt styrelseuppdrag får tillräckligt besluts- underlag till sitt förfogande. Av enkätsvaren framgår att ledamöterna på det hela taget är nöjda med den information som lämnas till styrelsen, såväl de handlingar som tillhör de ärenden som behandlas i styrelsen som övrig information. Endast ett fåtal (8 %) har ansett sig behöva hämta in kompletterande material vid enstaka tillfällen.

13.2.6. Styrelsens arbetsuppgifter

En faktor av betydelse vad gäller ledamöternas inflytande är den faktis- ka ärendefördelningen mellan styrelsen och tjänstemännen och de fak- tiska handlingsramarna i styrelsen.

Länsstyrelseinstruktionen förutsätter att styrelsen skall besluta i de viktigaste frågorna inom länsstyrelsens verksamhetsområden. Bestäm- melserna lämnar dock stort utrymme för styrelsen att fastställa vilka ärendegrupper som skall avgöras av styrelsen samt bestämma om gräns- dragningen mellan styrelsen och förvaltningen. I arbetsordningen, som styrelsen fastställer, anges i detalj beslutskompetensen både för styrelsen och tjänstemännen. Ordföranden, landshövdingen, har dessutom möj- ligheter att hänskjuta andra frågor till styrelsen. Så brukar ske när ärendet av särskild vikt, när frågan är kontroversiell eller av prejudice- rande karaktär eller om någon ledamot så begär.

Ledamöternas syn på möjligheterna att agera inom de av författning- ar, instruktioner och arbetsordningar givna handlingsramarna var i stort positiv. Drygt 1/3 ansåg också att de själva har tillräckligt goda möjlig- heter att ta upp frågor i styrelsen. Det är dock ovanligt att ärende initieras direkt av enskild styrelseledamot.

Flertalet ledamöter ansåg att den nuvarande avgränsningen av styrel- seärenden är lämplig. Av de som önskade förändringar (1/4) i den nuvarande ärendefördelningen ville huvuddelen ha fler frågor, som generellt bedöms ha ett brett allmänt intresse, till styrelsen. Endast ett fåtal förordade en utvidgad delegering av ärenden till tjänstemännen (disciplinärenden och frågor som rör länsstyrelsens inre angelägenhe— ter).

Styrelsen sammanträder vanligen en gång per månad. Av dessa utgör ca 90 % halvdagssammanträden eller kortare. Det är inte särskilt vanligt att styrelsen samlas vid sidan av sina ordinarie möten för t ex policydis- kussioner eller överläggningar kring större frågor.

Slutligen skall här återges några fakta om styrelsens ärendemängd och ärendetyper.

Kommitténs kartläggning av vilka typer av ärenden länsstyrelsens styrelse ägnar sig åt tog sikte på hur stor andel av ärendena som kom från respektive verksamhetsområde och hur stor andel besluts-respektive orienteringsärenden som styrelsen behandlade år 1983.

Ser man närmare på styrelsens ärendemängd och ärendetyperna fin- ner man följande. Styrelsen behandlar årligen ett hundratal ärenden, vilket är mindre än en procent av alla ärenden vid länsstyrelsen. Fakta- svaren från länsstyrelserna bekräftade planeringsverksamhetens tyngd- punkt i styrelsearbetet, drygt 2/ 3 av styrelsens ärenden ligger inom planeringsavdelningens verksamhetsområden. Förvaltningsärenden (från allmänna enheten) är få och är i regel fråga om remissärenden av allmän karaktär. Skatte- och taxeringsfrågor behandlas mycket sällan i styrelsen och utgör i så fall praktiskt taget uteslutande remisser.

Sammanfattningsvis kan konstateras att av den totala ärendemängden 1983 utgjorde i runda tal 25 % informations- och orienteringsärenden, 25 % remisser eller ärenden initierade från centralt håll och 10 % orga— nisatoriska eller andra myndighetsärenden. Endast 40 % av det totala antalet ärenden berörde direkt länets befolkning. (Stora variationer fö- rekommer mellan länen vad gäller remissärenden; storstadslänen har förhållandevis få remissärenden).

13.2.7. Kommentarer

I länsstyrelsens styrelse ingår ledande företrädare för de politiska par- tierna inom landsting och primärkommuner. Detta sätter självfallet sin prägel på styrelsens arbete. Situationen kan närmast beskrivas så att styrelsen är det organ där den politiska samordningen äger rum. Det är där de stora och principiellt viktigare besluten i de länsövergripande frågorna och frågorna som gäller relationerna mellan länsstyrelsen och omgivningen kan få en avstämning. Det är där som de regionala plane- ringsproblemen i sin helhet kan uppmärksammas och de regionala ut- vecklingsinsatserna kan få sin politiska förankring.

Länsstyrelsens styrelse är emellertid till sin konstruktion sådan att den inte kan vara en arbetande styrelse med gott om tid för diskussioner och förberedelser inför ställningstaganden. Styrelsen kan främst tjänstgöra som en övergripande besluts- och kontrollnivå, där styrelseledamöterna på basis av sina erfarenheter och kunskaper kompletterar och korrigerar det material som länsstyrelsen framställer i sådana ärenden som är av stort allmänt intresse för länsinvånarna. I styrelsearbetet kan framför allt uppnås en insyn i och styrning av presenterade ställningstaganden samt tillförande av ideér, kunskaper och impulser.

Kommittén finner denna huvudinriktning av styrelsens arbete princi- piellt motiverad och ändamålsenlig. Härigenom skapas goda förutsätt- ningar för meningsfulla insatser för förtroendemännen över hela det regionala fältet.

Utifrån denna grundsyn finns det enligt kommittén anledning att uppmärksamma styrelsens befattning med remissärenden. Vid en jämfö- relse med en undersökning är 1978” kan konstateras att ärendemängden varit konstant under de 14 år länsstyrelsens styrelse har funnits. Detta trots att utvecklingen givit länsstyrelsen fler ansvarsområden och styrel- sen numera fattar beslut i ett större antal faktiska sakfrågor. Förklaring- en ligger i att antalet informationsärenden kraftigt har minskat (från 33 % 1973 till 23 % 1983). Man utnyttjar i ökad utsträckning andra sätt att ta del av information än på styrelsens sammanträden. En annan viktig anledning är att styrelsen i mindre grad tar upp remisser (från 40 % 1973 till 25 % 1983).

Ett huvudintryck av länsstyrelseundersökningen är dock att alltför stor del av styrelsernas arbete går åt att behandla remisser av rikspolitisk karaktär. Detta kan, enligt kommitténs mening, starkt ifrågasättas. I de flesta fall har ledamöterna redan fört fram sina synpunkter i andra organ, vars yttranden tillställs länsstyrelsen. Det finns också anledning att ifrågasätta om det är särskilt meningsfullt att ägna så mycken möda åt statliga remisser, eftersom man här tycks ganska slaviskt följa de rikspolitiska grupperingarna i utredningarna.

Sådana insatser ger tämligen obetydligt utbyte. För att skapa erforder- ligt utrymme för frågor som bör vara styrelsens huvuduppgift, nämligen de viktigare länsfrågorna, bör styrelsens befattning med remisser kraftigt begränsas och endast avse de för länet viktiga remissärendena. De flesta

|*Bo Hagströms undersökning: 1971 års länsförvaltningsreform, en utvärdering

remisserna torde kunna skickas direkt till förvaltningen för tjänsteman- nautlåtande. För styrelsens information bör det räcka med att remisser- na endast förtecknas och anmäls i styrelsen. Detta kan regleras i den interna arbetsordningen.

Kommittén vill också ta upp en närmast teminologisk fråga, nämligen länsstyrelsebegreppet. Beslut fattas i länsstyrelsens namn, vare sig läns- styrelsens styrelse, landshövdingen, enhetschef eller annan tjänsteman är beslutsfattare.

I enkätsvaren har från ganska många ledamöter påtalats att detta i viss utsträckning har visat sig leda till missuppfattningar bland allmänheten. Ett beslut i länsstyrelsens namn torde inte sällan uppfattas som meddelat av de förtroendevalda, även när det i verkligheten har fattats av förvalt- ningen. Informationen i massmedia blir lätt vilseledande. Det vore där- för önskvärt om man kunde åstadkomma en nomenklatur så att det klarare framgår vem som fattat beslutet i länsstyrelsens namn.

En väg att komma tillrätta med den oklarhet som uppmärksammats skulle i och för sig vara att övergå till en annan benämning för länssty- relsens styrelse. En annan väg skulle kunna vara att myndighetens namn ändras, exempelvis till länskansliet. Begreppet länsstyrelsen skulle i så fall bara användas som beteckning för myndighetens styrelse. Endast beslut som meddelats av styrelsen skulle då anges som fattat av länssty- relsen. Kommittén ser fördelar med en sådan ordning, men ser det inte som sin uppgift av föreslå förändringar i detta avseende. Begreppsfrågan får en ytterligare dimension i den föreslagna försöksverksamheten med samordnad länsförvaltning i Norrbottens län, eftersom även 5 k funk- tionsstyrelser, enligt propositionen, skall fatta beslut i länsstyrelsens namn. Det här uppmärksammade förhållandet synes, enligt kommitténs mening, även lämpligen böra beaktas i samband med utvärderingen av försöksverksamheten.

13.3. Ansvarsfrågan

En uppmärksammad fråga i den allmänna debatten under senare år har gällt den ansvarssituation som följer av att länsstyrelsens styrelse, med undantag av landshövdingen som ordförande, utgör ett politiskt sam- mansatt ledningsorgan, där landstinget utgör valkorporation och valet sker efter strikt proportionella principer.

Allmän enighet torde råda om att länsstyrelsen inte till följd av detta förlorar karaktären av en självständig statlig myndighet som lyder direkt under regeringen. Kritiska bedömare har dock hävdat, att en sådan styrelse kan bryta den makt- och ansvarskedja som går från riksdag via regeringen till förvaltningen och omvänt i vår parlamentariska demo- krati, att man skapar ett s k ”länsparlament” som skulle beskära stats- makternas möjligheter att styra utvecklingen efter mer övergripande och riksomfattande målsättningar.

En konstruktion av detta slag leder enligt andra kritiker med nödvän- dighet till oklara ansvarsförhållanden, som försätter ledamöterna i kon- fliktsituationer.

Grundläggande är, enligt kommitténs mening, vilken funktion förtro- endemännen i länsstyrelsens styrelse har, och den praktiska innebörden i deras mandat.

Man kan mycket förenklat särskilja två synsätt på länsstyrelsens funk- tion genom åren. Det ena ser länsstyrelsen blott och bart som ett verk- ställande organ för den centrala statsmakten och för regeringen. Det andra ser länsstyrelsen visserligen som ett verkställighetsorgan för den statliga förvaltningen, men under i hög grad markerat hänsynstagande till varierande regionala förutsättningar och den politiska opinionen. Länsförvaltningen har betraktas på båda dess sätt, men tyngdpunkten har förskjutits. I båda fallen utövar styrelseledamöterna uppenbarligen ett uppdrag som är statligt till sin natur. Man har att verka inom de statliga författningarnas ramar och med de krav på rättssäkerhet och konsekvens som därav följer.

Ledamotsenkäten visar att uppfattningarna bland ledamöterna år långt ifrån entydiga i frågan om innebörden av deras mandat, dvs om och i vilken utsträckning ledamöterna själva anser sig böra uppfatta sig som representanter och företrädare för vissa speciella intressen i styrel- sen. Åtskilliga ledamöter upplever inte sig själva som ”statens represen- tanter” när de verkar i styrelsen. Flera av landshövdingarna har också framhållit, som en svaghet med nuvarande styrelse, att ledamöterna har en för svag känsla för det ansvar mot staten som följer av uppdraget. Detta antyder att uppdraget inte preciserats och ej heller alltid är så lätt att precisera på sådant sätt, att dess innebörd blir fullt klar för alla berörda. __ _. _____ _

Klart är att länsstyrelsernas verksamhet på intet sätt skall kunna regleras av något kommunalt beslutande organ. Landstinget måste i detta hänseende betraktas enbart som en administrativ valkorporation, som genom föreskrifter ålagts skyldigheten att genom val utse ett antal ledamöter i länsstyrelsens styrelse. Det betyder inte att de förtroendeval- da representerar landstingen. Den väljande församlingens uppgift är inte att tillsätta egna förtroendemän, utan att utse ledamöter i ett statligt organ, vilket företräder riksstyrelsen. Därutöver har landstinget inte något inflytande på eller ansvar för arbetet. Sedan landstinget (och i förekommande fall kommunfullmäktige) valt ledamöterna kopplas det ur alla beslutsfunktioner för länsstyrelsen. Landstinget kan låta bli att välja om ledamöterna när mandatperioden går ut.

Mandaten i länsstyrelsens styrelse och andra statliga länsorgan med ledamöter valda av landstinget skall betraktas som statliga ämbetsupp— drag — man utövar en statlig förvaltningsuppgift. I enlighet med detta betraktelsesätt har ledamöterna inte något formellt eller politiskt ansvar gentemot landstinget som sådant. Ett landsting kan inte kräva ut ansvar av ett statligt organ. Styrelseledamöterna kan därför inte avkrävas redo- visning inför landstinget (inte heller inför en primärkommunal försam- ling) för sina ställningstaganden i egenskap av ledamöter i länsstyrelsens styrelse. Inte heller kan enskilda styrelseledamöter ställas till svars för vad länsstyrelsen som kollektiv med gemensamt ansvar har beslutat. Länsstyrelsens styrelseordförande, landshövdingen, som är den som kan företräda länsstyrelsen, utses av regeringen och kan inte ställas till an- svar inför landstinget.

I fråga om den politiska kontrollen av förtroendevalda kommer den främst till uttryck i partiorganisationernas inflytande. Det mönster som vuxit fram inom länsstyrelsernas förtroendemannastyrelser innebär ett betydande inflytande från partiorganisationernas sida. I den meningen står styrelseledamöterna i gemen inte utanför intern partikontroll. Ge- nom nomineringsförfarandet kräver partiorganisationen ut sitt ”upp- dragsansvar” av den enskilde ledamoten.

Samtidigt bör det emellertid understrykas, att i styrningshänseende är länsstyrelsen och dess styrelse direkt underställd regeringen och styrs på samma sätt som den övriga statsförvaltningen i samma positioner. Det- samma gäller det konstitutionella ansvarsförhållandet.

Utgångspunkten är att länsstyrelsen är ett statligt organ som regionalt svarar för att riksdagens och regeringens målsättningar och beslut full- följs, liksom att de centrala verkens direktiv, normer och råd utfär- dade i enlighet med riktlinjer av regering och riksdag —— effektueras i länet.

Länsstyrelsen är med andra ord ett decentraliserat statligt organ. Arbets—, närings- och lokaliseringspolitiken innehåller grundläggande styrinstrument gentemot den regionala och den lokala nivån.

Ett spörsmål gäller då möjligheten för regeringen att kräva ut ett politiskt ansvar av ett statligt organ som den inte tillsätter fullt ut. Enligt regeringsformen skall regeringen styra riket och är ansvarig inför riks- dagen. Regeringen har sålunda ett parlamentariskt ansvar även för den del av den statliga verksamheten som länsstyrelserna svarar för. Från konstitutionell synpunkt torde kunna förutsättas att ansvaret för politi- kens effekter skall kunna krävas ut av dem som har den författningsen- liga rätten att fatta besluten.

Man kan till en början konstatera att i förhållandet mellan regering och förvaltningsorganen är det helt klart lättare att såväl formulera ett ansvar för som att utkräva detta av en lekmannastyrelse som i sin helhet utses av regeringen. Härigenom markeras att styrelsen har sina befogen- heter givna av regeringen enbart och i formellt avseende ansvarar enbart inför regeringen. Regeringen kan, när den så önskar, återkalla ett upp- drag som styrelseledamot eller entlediga hela styrelsen.

Vad beträffar ledamöter som utses av ett annat organ än regeringen ställer det sig praktiskt sett svårare för regeringen att förbehålla sig regeringsmaktens befogenheter till ansvarsutkrävande, t ex genom åter- kallade av uppdrag som ledamot under pågående mandatperiod. Det synes i normalfallet förutsätta att regeringen har att ta tillbaka ett en gång givet bemyndigande eller föra in kompletterande föreskrifter i verksinstruktionen.

När det gäller länsstyrelsens förtroendemannastyrelse, kännetecknas den av vissa avvikelser från den allmänna strukturen i förvaltningssyste- met. Den speciella egenheten, som följer av att riksdagen genom särskild lag överlåtit åt landstinget att välja ledamöterna utgör i sig en formell och teknisk invändning mot tanken på att direkt ansvar kan utkrävas av regeringen med entledigandepåföljd. Riksdagen har här tagit över och uttömmande reglerat tillsättningsmaktens utnyttjande när det gäller sty- relsens sammansättning och valet av ledamöter.

Vad ansvarsutkrävandet av styrelsen beträffar kan visserligen teore- tiskt göras gällande att regeringen som överordnat verkställande organ är oförhindrad att frånta en statlig myndighets styrelse en viss uppgift (eller delar av en uppgift) eller göra inskränkningar genom att aktuali- sera en omorganisation.

Men ordningen att göra gällande ledamöternas individuella ansvar för sitt uppdrag saknar tillämpning när det gäller sådana valda ledamö- ter som finns i t ex länsstyrelsernas styrelser. När och hur skall en sådan vald styrelseledamot kunna entledigas under mandatperioden? Av all- männna grundsatser för funktionsfördelningen följer att särskilda befo- genheter, som av riksdagen genom lag tillagts landstinget, inte kan inskränkas genom direktiv från regeringen, med mindre bemyndigande härom givits i vederbörande lagstiftning. Någon sådan möjlighet finns inte anvisad med gällande ordning.

Att märka är vidare att det här rör sig om en situation ej blott i förhållandet mellan regeringen och en statlig myndighet och dess styrel- se, utan även i förhållandet mellan landsting och de landstingsutsedda. I likhet med vad som gäller för andra politiskt valda, men till skillnad från bolagsrätten, kan entledigande under löpande mandatperiod ej heller ske av landstinget. När det gäller det politiska ansvaret för förtro- endevalda i kommuner, landstingskommuner och församlingar kan konstateras, att något ansvarsutkrävande/sanktionssystem med därtill knuten entledigandepåföljd inte föreligger inom ramen för kommunal- lagen. En lösning av politiska ansvarsfrågan genom reglementsföreskrif— ter synes ha saknat aktualitet. Enskilt förtroendeuppdrag är därför i princip tidsbegränsat. Förtroendevald kan i princip inte tvångsvis entle- digas från sitt uppdrag före mandatperiodens utgång annat än genom domstols dom. Det föreligger här inte någon skillnad i fråga om det kommunala förtroendeuppdragets art eller i fråga om ledamotskap i olika organ. En avgång under löpande mandatperiod förutsätter frivillig avgång och är en fråga mellan den enskilda ledamoten och hans parti- organisation. Det huvudsakliga remediet mot brister i lekmannastyret torde vara underlåtet omval.

Kommittén har för sin del inte kommit till någon annan tolkning av rättsläget. De materiella förutsättningarna för regeringen att hävda ett strikt ansvarsutkrävande — i analogi med vad som gäller för regering- sutsedda ledamöter — föreligger inte beträffande de landstingsvalda ledamöterna. Den omständigheten att staten har uppdragit åt landsting- et att såsom valkorporation utse ledamöter i ett statligt organ leder till denna konsekvens, även om möjligheterna till ansvarsutkrävande lo- giskt sett inte bör ses som mindre angeläget än om det ombesörjdes av regeringen.

En annan fråga är hur betydelsefull denna brist i den konsekventa tillämpningen i makt- och ansvarskedjan skall anses vara, främst från kontrollmaktens synpunkt. Hittills har frågan, enligt vad vi känner till, i varje fall saknat aktualitet. Att en sådan situation i extremfallet skulle behöva uppstå och gå så långt att den kräver prövning framstår inte som särskilt sannolik, även om möjligheten inte heller låter sig avfärdas med någon absolut säkerhet. Vi avstår dock från att förorda en rättslig regle- ring av frågan.

14. Utbildning för verksledningar m fl

14.1. Inledning

Personalutbildningsutredningen (SOU l978z4l) inventerade förekoms- ten av utbildning för ledande personal inom statsförvaltningen och fann att den var klart otillräcklig. Mot bl a den bakgrunden utreddes behovet och uppläggningen av en utbildning för myndigheternas högsta chefer av den s k chefsutbildningskommittén 1979. (Delbetänkande Ds B 1980:2 och Ds B 1981zl4.)

Enligt regeringsdirektiven skulle den utbildning det här är fråga om i första hand ses som ett av statsmakternas instrument för att utveckla statsförvaltningens funktion och effektivitet.

Den högre chefsutbildning som regeringen på chefsutbildningskom- mitténs förslag sedermera genomförde koncentrerades mot denna bak- grund till frågorna om ledning och effektivisering av verksamheten. Därvid skulle möjligheterna till erfarenhetsutbyte och till dialog med regeringsmaktens företrädare särskilt beaktas.

Deltagarna i utbildningen blev verkschefer, landshövdingar, avdel- ningschefer och byråchefer — sammanlagt ca 3 000 befattningshavare.

Den utbildning som genomförts och till en del alltjämt är under genomförande är arrangerad stegvis. Verkschef, landshövding och ställ- företrädare deltar först i centralt arrangerad utbildning om ca 10 dagar. Hemkomna till sin myndighet leder de därefter i samverkan med civil— departementet genomförandet av en myndighetsintern utbildning av motsvarande längd för chefer på byråchefsnivå och högre.

Den centralt arrangerade utbildningen avslutades med en sista om- gång verkschefer under hösten 1984. Myndighetsinterna kurser har ge- nomförts eller påbörjats vid drygt hälften av de lOO-talet myndigheter som berörts.

14.2. Behov av fortsatt utbildning

Kommittén har enligt direktiven i uppdrag att se över behovet och utformningen av introduktion och annan utbildning av ledamöter och ersättare i lekmannastyrelser. Också det mer långsiktiga utbildningsbe- hovet skall kartläggas i syfte att åstadkomma förbättringar i styrelsear- betet. Regeringen har i sin skrivelse (1984/85:302) till riksdagen om den

offentliga sektornsförnyelse ytterligare strukit under bl a denna del av kommitténs uppdrag.

De föreslagna förändringarna i budgetprocessen får konsekvenser för arbetet i myndigheterna, i regeringskansliet och i riksdagens utskott. Många även utanför myndigheternas direkta ledningsorgan kommer därför att påverkas i sitt arbete av detta förslag. De utökade informella kontakterna mellan regeringskansliet och myndigheterna som kommit- tén förordar påverkar också arbetet inom regeringskansli och berörda myndigheter. Myndigheternas styrelser ges större ansvar och helt andra befogenheter än vad dagens lekmannastyrelser har. Styrelsen blir ansva- rig för myndighetens hela verksamhet. Väsentligt större arbetsinsats kommer att krävas av den enskilde styrelseledamoten. Styrelseordföran- denas arbetsbörda kommer att bli betydande.

Ett genomförande av förslagen kommer att leda till sådana föränd- ringar av myndigheternas och regeringskansliets arbete att det blir nöd- vändigt förankra förändringarna genom information och utbildning. Alla som kommer att beröras av förslagen, dvs styrelseordförande, sty- relseledamöter, rådsledamöter, verkschefer och andra personer i myn- digheternas direkta ledning samt nyckelpersoner inom regeringskansliet bör få del av denna information och utbildning. Eftersom främst försla- gen om ändringarna i budgetprocessen även kommer att påverka riks- dagens arbete bör motsvarande information och utbildning erbjudas riksdagens utskott och utskottskanslier.

Enligt kommitténs mening är det emellertid inte tillfyllest att bara anordna information och utbildning som en engångsinsats i samband med att en ny ordning införs. Alla nytillkommande efter förändringar- nas införande bör få samma information och utbildning så snart som möjligt.

Det utbildningsbehov som bl a chefsutbildningskommittén konstate- rade förelåg för myndigheternas högre chefer resulterande i att ett stort antal chefskurser genomfördes under åren 1980—1984. Detta behov kvarstår för nytillträdande verkschefer och deras närmaste medarbetare. För att inte utbildningssituationen för denna grupp inom förvaltningen skall återgå till vad som gällde före det chefsutbildningarna startade, bör en fortlöpande utbildning organiseras och erbjudas successivt till nytill- trädande verkschefer och deras närmaste medarbetare.

14.3. Olika slag av information och utbildning

A. Första introduktionsutbildning

Huvudsyftet är att ge information och utbildning om beslutade föränd- ringars innebörd och syften. Vidare bör utbildningen ge kunskaper och erfarenheter som underlättar genomförandet av förändringarna och till- lämpningen av de nya arbetsformerna.

Enligt kommitténs mening bör denna information/utbildning ges till följande kategorier:

Funktioner Personer Verkens ledningsorgan Ordförande (styrelser eller råd) Ledamöter Övrig verkspersonal Verkschefer

Ställföreträdare Direktionsmedlemmar Personalrepresentanter

Regeringskansliet Expeditionschefer Rättschefer Enhetschefer

Politiska ledningen Statssekreterare, ev statsråd

Kommittén förordar att myndighetsvisa seminarier anordnas för ordfö- rande, ledamöter i styrelse och/eller råd, personalrepresentanter, verks- chefer och ställföreträdare samt ett begränsat antal ledamöter i myndig- heternas direktion. Myndighetsvisa seminarier av detta slag ger möjlig- heter att anpassa informationen/utbildningen efter varje myndighets speciella förutsättningar och behov samtidigt som alla i ledningen får en gemensam plattform för det fortsatta arbetet i myndigheten. I stort bör utbildningen omfatta genomgång av följande frågeställningar/ ämnesområden:

]) Regeringens metoder att styra myndigheterna. 2) Ledningsorganets (styrelse eller råd), ställning, befogenheter, uppgif- ter och ansvar. 3) Den enskilda ledamotens ställning, uppgift, ansvar. 4) Rollfördelningen mellan ledningsorgan och verkschef. 5) Förvaltningsrättsliga frågor (ex jäv, tystnadsplikt, etc).

För myndigheter med koncernstyrelse även: 6) Koncernfrågor.

På motsvarande sätt bör departementsvisa seminarier anordnas för stats- råd (ev), statssekreterare, rätts- expeditions- och enhetschefer om samma frågor.

Kommittén förordar vidare att budgetkonferenser anordnas som upp- takt till arbetet med flerårsbudgetar. Dessa bör ordnas som gemensam- ma konferenser för departementsledningen och en eller flera myndighe- ter inom departementets område som samtidigt skall gå in i den nya budgetprocessen.

Många av de förändringar som kommer att genomföras som resultat av kommitténs förslag och den information/utbildning som här skisse- rats — det gäller inte minst den nya budgetprocessen —— får konsekven- ser också för arbetet i riksdagen. Kommittén förutsätter att berörda utskott och utskottskanslier när de så önskar också ges erforderlig infor- mation om den nya ordningen.

B. Introduktionsutbildningför nyutnämnda ordförande och ledamöter

Nyutnämnda ordförande och ledamöter i styrelser och råd bör i anslut- ning till att de utses genomgå introduktionsutbildning som den ovan skisserade. Denna kan inte ske myndighetsvis utan får i stället anordnas gemensamt för flera myndigheter.

C. Introduktionsutbildning för nyutnämnda verkschefer

Syftet med denna utbildning är att ge nyutnämnda verkschefer stöd i introduktionen i verkschefsuppgiften. Kommittén föreslår att denna utbildning genomförs enligt tidigare mönster för verkschefsutbildning- arna men med en mindre total omfattning. Till en del bör utbildningen också kunna samordnas med den utbildning som ges till nyutnämnda ordförande och ledamöter i styrelser och råd. Förslaget (nedan) till återkommande utbildning bidrar också till att göra det möjligt att med bibehållen ambitionsnivå genomföra introduktionsutbildningen på ett färre antal dagar än tidigare.

D. Återkommande utbildning

Syftet med denna utbildning är att med viss periodicitet förslagsvis vart tredje år — informera ordförande och ledamöter i styrelser och råd, verkschefer och ställföreträdare samt chefer i regeringskansliet om vik- tigare förändringar som rör regeringsarbetet och ledningen av myndig- heterna.

l4.4 Tidsplan

Genomförandet av den första introduktionsutbildningen (A) föreslås starta hösten 1986 och börja med den departementsvisa utbildningen. Därefter bör den myndighetsvisa utbildningen lämpligen genomföras successivt allteftersom de olika ledningsorganen bemannas. Utbildning- arna torde i båda fallen kunna genomföras på en och en halv dag och som seminarier med ca 20 deltagare per grupp. Dock kan troligen utbild- ningen för myndigheter med enbart råd genomföras på en dag.

Introduktionsutbildningen för nyutnämnda ordförande och ledamö- ter i styrelser och råd (B) torde i likhet med den första introduktionsut— bildningen kunna genomföras på en och en halv dag. Med ca 20 delta- gare per seminarium behöver minst två seminarier ordnas varje år.

Introduktionsutbildningen för nyutnämnda verkschefer (C) bör enligt kommitténs bedömning kunna genomföras med en kurslängd om 2 x 3 dagar. Om en ökad rörlighet i verkschefsbefattningarna kommer till- stånd torde som regel en sådan utbildningsomgång per år behöva ge- nomföras. Denna utbildning bör starta så snart tillräckligt många nytill- trädande verkschefer finns för att bilda underlag för en kurs.

De föreslagna budgetkonferenserna med departements- och verksled- ningarna (A) bör i normalfallet kunna genomföras i anslutning till att

respektive myndighet går in i den nya budgetprocessen. Kommittén bedömer att varje konferens kan genomföras på en dag.

De föreslagna vart tredje år återkommande utbildningarna (D) bör omfatta en och en halv dag. Utbildningarna bör starta tidigast tredje året efter det att de första myndighetsledningarna erhållit sin första utbild- ning.

Kommittén anser att SIPU bör ges i uppdrag att genomföra här föreslagna utbildningar. Planeringen av de olika utbildningarna bör göras gemensamt av stabsmyndigheterna och under ledning av rege- ringskansliet. Föreläsare och kursledare vid utbildningarna bör i första hand sökas bland företrädare från regeringskansliet och stabsmyndig- heterna.

15. Genomförandet

15.1. Regeringens direkta styrning av myndigheterna

Kommittén anser att förslagen rörande regeringens direkta styrning av myndigheterna bör genomföras snarast möjligt.

Det är således viktigt, av de skäl som angivits i kapitel 3, att den av kommittén föreslagna förändrade budgetprocessen får fullt genomslag i myndigheterna och i regeringskansliet så snart de praktiska förutsätt- ningarna är för handen. Ett genomförande i full skala bör därför inledas när erfarenheter föreligger av den i kapitel 3 berörda försöksverksam- heten. Om myndighetsspecifika direktiv för en första tredjedel av myn- digheterna kan utfärdas redan våren 1987 så skulle de första treårsra- marna kunna fastställas av statsmakterna med början 1 juli 1989.

Den omprövning av ramlagar och andra ramnormer som kommittén förordar bör, i den utsträckning detär möjligt, ansluta till budgetproces- sen. Ramnormerna bör i normalfallet omprövas i samband med att verksamheten i övrigt granskas. De direktiv som regeringen utfärdar beträffande den förändrade budgetprocessen bör alltså ta sikte även på dessa normomprövningar. Direktiven bör också ange vilka ramnormer som är särskilt angelägna att ompröva.

I fråga om regelförenklingar bör regeringen så snart som möjligt ge statskontoret och RRV i uppdrag att biträda ett antal myndigheter i deras arbete att förenkla sina regler. RRV bör vidare ges i uppdrag att snarast utarbeta riktlinjer för myndigheternas utarbetande av årliga verksam- hetsberättelser.

Den av kommittén föreslagna särskilda utredningen avseende former- na för att knyta revisionskontoren närmare riksrevisionsverket bör sna- rast genomföras.

När det gäller affärsverken och deras företag bör ett uppdrag snarast ges till RRV beträffande utredning om koncernredovisning och kon- cernrevision.

15.2. Centrala myndigheters ledningsfunktion

15.2.1. Inledning

Kommittén har i kapitel 8 anvisat två organisatoriska modeller för ledningsfunktionen, myndighet med styrelse respektive myndighet utan

styrelse. Det är kommitténs uppfattning att en ledningsfunktion som är utformad enligt någon av dessa två modeller uppfyller grundläggande konstitutionella och organisationsteoretiska krav på klara befogenhets- och ansvarsförhållanden. Dagens lekmannastyrelser år både formellt och i praktiken hänvisade till verkschefens goda vilja. I ett krisläge, t ex när styrelse och verkschef är på kollisionskurs, har inte en lekmannasty- relse möjlighet att ingripa och ange hur krisen skall lösas. Detta är enligt kommitténs uppfattning principiellt oacceptabelt. Dagens oklara dub- belkommando i de flesta myndigheters ledningar bör därför i princip ersättas med en ledningsfunktion utformad enligt någon av kommitténs två modeller.

Men kommittén är samtidigt medveten om att en förändring av en myndighets ledningsfunktion kräver stora omställningar om förändring- en skall leda till avsett resultat. I synnerhet gäller detta ett införande av en styrelse i kommitténs bemärkelse. Att schablonartat ändra i en eller flera myndigheters instruktioner leder inte till att kommitténs övervä- ganden och förslag om styrelser får avsedd effekt. Det krävs betydligt mer än så. Inte minst måste befogenhetsfördelningen mellan regeringen och den eller de myndigheter det gäller samt alla personfrågor analyse- ras och få en välavvägd lösning. Det kommer att krävas resursinsatser som inte är ringa både från regeringskansliet och från den eller de myndigheter som det gäller.

Även om kommittén sålunda i princip anser att samtliga centrala myndigheters ledningsfunktioner bör vara utformade i överensstämmel- se med endera av de två redovisade modellerna, är kommittén angelägen om att syftet med reformen inte förfelas; att lekmannastyrelserna också i praktiken och inte bara på papperet ersätts med ledningsfunktioner som fungerar på ett annat och bättre sätt. Kommittén vill därför förorda ett genomförande i två steg. Det första steget innebär att man för de centrala myndigheter, som kommittén anser sig med visshet kunna be- döma, ersätter dagens ledningsfunktioner med ledningsfunktioner enligt någon av kommitténs två modeller. Det andra steget innebär att man bland övriga myndigheter som finns förtecknade i bilaga 3 under en period prövar kommitténs båda modeller på ett tiotal myndigheter, varefter man utvärderar vilken effekt de nya ledningsfunktionerna har haft jämfört med dagens lekmannastyrelser. Resterande myndigheter bör, i avvaktan på utvärderingen, tills vidare behålla sina nuvarande ledningsfunktioner, som för de flesta är verkschef med lekmannastyrelse.

15.2.2. Myndigheter med styrelse

Det är kommitténs uppfattning att samtliga sju affärsverk bör ledas av koncernstyrelser.

Aff ärsverken dominerari alla avseenden den affärsdrivande verksamhet som staten bedriver i myndighetsform. Affärsdrivande verksamhet som till stor del riktar sig mot en marknad utanför statsförvaltningen före-

kommer emellertid även inom vissa uppdragsmyndigheter. När den af- färsdrivande verksamheten har byggts upp som komplement till anslags- eller avgiftsfinansierade myndighetsuppgifter, har motivet bl a varit att ta till vara och effektivt utnyttja de resurser som finns investerade i verksamheten. Inom många av myndigheterna har tyngdpunkten i verk- samheten förskjutits från myndighetsuppgifter till affärsdrivande verk- samhet. Dessa myndigheter har ifråga om styrning, i kopplingen till statsbudgeten och i krav på redovisning kommit att hanteras på ett sätt som i många avseenden liknar hur affärsverken styrs. Följande tre myn- digheter är sådana uppdragsmyndigheter som enligt kommitténs gemen- samma uppfattning bör ledas av styrelser.

SM HI Statens lantmäteriverk

Statens provningsanstalt DA FA

Regeringen har i prop 1984/85:225 om statsförvaltningens användning av ADB m m lagt fram förslag att DAFA skall ombildas till aktiebolag, vilket kan leda till att DAFA inte längre kommer att vara myndighet, när kommitténs förslag skall genomföras.

Även vissa andra producerande myndigheter kan föras till denna grupp även om de formellt saknar kundrelationer på grund av sin finansiering. De övriga två stora kommunikationsmyndigheterna som förvaltar en infrastruktur — vägverket och sjöfartsverket — är sådana myndigheter. De är inte affärsdrivande i samma mening som myndig- heterna ovan, men de bedriver verksamheter och har en handlingsfrihet som motiverar styrelser också i dessa myndigheters ledning. STUs me- delsfördelande uppgifter till stöd för forsknings- och utvecklingsprojekt inrymmer också de en handlingsfrihet av betydande omfattning. Även STU bör därför ledas av en styrelse i kommitténs bemärkelse. Det ger följande tre myndigheter som också bör ledas av styrelser i kommitténs bemärkelse.

Vägverket Sjöfartsverket STU

Samtliga dessa 14 myndigheter har idag lekmannastyrelser. När det gäller organisationen av affärsverkens ledningsfunktioner kan kommittén kon- statera att en process i överensstämmelse med kommitténs överväganden och förslag redan har inletts i flera av verken. Fortsatta förändringar enligt kommitténs förslag i betänkandet Affärsverken och deras företag kan göras och verksinstruktioner och bolagsordningar härvid anpassas, så att samtliga affärsverk med dotterföretag har en koncernstyrelse som ansvarigt ledningsorgan fr o m budgetåret 1986/87.

För de övriga sju angivna myndigheterna gäller att också de bör förses med styrelser i kommitténs bemärkelse under budgetåret 1986/ 87.

15.2.3. Myndigheter utan styrelse

Som kommittén har konstaterat i kapitel 12 bör vissa av de stabsmyndig- heter som tillhör civildepartementets ansvarsområde inte ha styrelse utan ledas av myndighetschefen med stöd av råd. Det främsta skälet är att dessa myndigheters verksamhet enligt kommitténs förslag skall kny- tas närmare regeringens eget utvecklingsarbete inom den statliga sek- torn. Det betyder att det inte kommer att finnas någon större handlings- frihet för dessa myndigheter att själva inrikta sin verksamhet. Deras verksamhet kommer med kommitténs förslag atti än högre grad än idag styras av regeringens överväganden och beslut. Detta gäller följande fyra stabsmyndigheter.

RRV SIPU Statskontoret SAM N

För många centrala förvaltningsmyndigheter som lyder under försvarsde- partementet är förhållandena speciella i den meningen att de är en del av försvarsmakten. Detta innebär bl a att de är underkastade överbefälha- varens direktivrätt vilket i hög grad begränsar deras handlingsfrihet. Enligt kommitténs mening medför detta att de inte förfogar över besluts- kompetens av den art som motiverar en styrelse. Det externa inflytande, som kan vara erforderligt i dessa myndigheters verksamheter, bör därför kanaliseras in via andra former av organ som råd eller särskilda nämn- der med verkställighetsuppgifter. Följande sex myndigheter bör enligt kommitténs uppfattning ledas av myndighetscheferna.

FMV

Flygtekniska försöksanstalten Försvarets civilförvaltning Försvarets sjukvårdsstyrelse Fortifikationsförvaltningen Värnpliktsverket

Inte heller inom myndigheter vilkas verksamheter riktar sig mot statsför- valtningen i övrigt — statsinterna servicemyndigheter som inte hänförs till stabsmyndigheter i snäv bemärkelse finns den handlingsfrihet delegerad som motiverar en styrelse. Det torde inte heller i dessa myn- digheters verksamheter finnas skäl att tillföra annat externt inflytande än inflytande från andra statliga myndigheter. Myndigheter som av dessa skäl bör ledas av myndighetschefen med stöd av råd är följande.

Domstolsverket Byggnadsstyrelsen Statens löne- och pensionsverk

Utöver dessa 13 myndigheter är det kommitténs uppfattning att följande tolv myndigheter i första hand har en specialistkompetens att förvalta.

Någon styrelse är därför heller inte motiverad i dessa myndigheter, utan de bör ledas av myndighetscheferna i de flesta fall med stöd av råd.

Riksåklagaren Kommerskollegium Konjunkturinstitutet

Statens pris- och kartellnämnd Försäkringsinspektionen Bankinspektionen Riksantikvarieämbetet Riksarkivet Patent- och registreringsverket Sveriges geologiska undersökning SCB

Kammarkollegiet

I samtliga dessa 25 myndigheter bör den nya ledningsfunktionen införas fr o m budgetåret 1986/87.

15.2.4. Forskningsråden och vissa nämndmyndigheter

Ledningsfunktionen i forskningsråden och de mindre nämndmyndighe- terna överensstämmer redan idag i stor utsträckning med styrelser i kommitténs bemärkelse ifråga om det formella verksamhetsansvaret. Det är det kollektiva beslutsorganet eller dess ordförande som bär ansva- ret inför regeringen. I så måtto utgör dessa ledningsorgan en styrelse i egentlig mening. Däremot skiljer de sig från styrelserna i övriga myndig- heter i de flesta andra avseenden. Sålunda skall inte forskningsrådens lekmannaorgan eller nämnderna i första hand ägna sig åt övergripande, strategiska frågor. Tvärtom är deras uppgift många gånger att fatta de detaljerade verkställighetsbeslut som åligger respektive myndighet.

Forskningsrådens ledamöter utses dessutom inte enbart av regeringen. De utses till stor del av särskilda elektorsförsamlingar. Detta torde vara ett uttryck för statsmakternas inställning att forskningsrådens verksam- het inte i detalj skall vara mottaglig för politisk styrning. Detta förändrar emellertid inte kommitténs bedömning att forskningsrådens lekmanna- organ bör ha det fulla ansvaret för verksamheten. De bör därmed i formellt ansvarshänseende utgöra styrelser i kommitténs bemärkelse. De råd det i första hand är fråga om är

Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet Medicinska forskningsrådet Naturvetenskapliga forskningsrådet Forskningsrådsnämnden Skogs- och jordbrukets forskningsråd Byggforskningsrådet

Exempel på nämndmyndigheter, vilkas nämnder ansvarsmässigt bör

överensstämma med forskningsrådens lekmannaorgan och därmed med styrelser i egentlig mening, är:

Presstödsnämnden Fartygskreditnämnden

15.2.5. Övriga centrala myndigheter

De stora och medelstora myndigheter på central nivå som återstår det rör sig om 35—40 myndigheter som framgår av bilaga 3 — är i första hand myndigheter med olika lagtillämpande uppgifter. Det är i denna grupp de flesta traditionella tillsyns- och förvaltningsmyndigheterna återfinns. Samtliga dessa myndigheter utom generaltullstyrelsen har lek- mannastyrelser idag.

Enligt kommitténs bedömning kan det finnas skäl för att vissa av dessa 35—40 myndigheter bör ledas av styrelse i egentlig bemärkelse. Likaså förefaller det sannolikt att andra av dessa myndigheter bör ledas av en ensam ansvarig verkschef med råd.

Kommittén vill här ånyo understryka att en förändring av en myndig- hets ledningsfunktion enligt någon av kommitténs modeller för de flesta myndigheter i praktiken förutsätter en omfattande och djup föränd- ringsprocess, som kommer att ställa stora krav inte bara på myndighe- terna utan också på regeringskansliet.

Inom kommittén har delade meningar rätt om principerna för utform- ningen av ledningsfunktionen inom de aktuella 35—40 myndigheterna. Dessa omständigheter leder till att de av kommittén föreslagna model- lerna för ledningsfunktionen bör prövas på ett begränsat antal av dessa myndigheter och under begränsad tid. Efter en sådan prövning bör regeringen ha underlag för att kunna ersätta de nuvarande lekmannasty- relserna med någon av de två modellerna för ledningsfunktionen som kommittén har föreslagit.

Kommittén föreslår därför att regeringen till en början prövar de nya ledningsfunktionerna i tio myndigheter. Fem myndigheter bör på försök förses med styrelse medan fem myndigheter försöksvis bör ledas av myndighetschefen med stöd av ett råd. Försöksmyndigheterna bör enligt kommitténs uppfattning väljas bland följande 20 myndigheter:

Styrelse M yndighetschef med råd Kriminalvårdsstyrelsen Civilförsvarsstyrelsen SIDA ÖEF Socialstyrelsen Trafiksäkerhetsverket Riksförsäkringsverket UHÄ Riksskatteverket Centrala studiestödsnämnden Skolöverstyrelsen Strålskyddsinstitutet Naturvårdsverket Planverket Livsmedelsverket Kärnkraftsinspektionen AMS Industriverket

Arbetarskyddsstyrelsen Energiverket

Försöken med nya ledningsfunktionerna bland dessa myndigheter bör påbörjas under budgetåret 1986/87. Försöken bör utvärderas efter tre år, då försöken med en samordnad länsförvaltning enligt prop 1985/865 också skall utvärderas.

De återstående 25—30 myndigheterna bör tills vidare behålla sina lekmannastyrelseri avvaktan på utvärderingen av de nya ledningsfunk- tionerna i de tio myndigheterna.

15.3. Övriga genomförandefrågor

Kommitténs förslag om direktionen bör kunna genomföras i samtliga myndigheter oavsett om ledningsfunktionen i övrigt omprövas eller ej.

Också kommitténs förslag om att ge personalföreträdare i de statliga styrelserna närvaro- och yttranderätt men inte rätt att delta i besluten kan och bör genomföras budgetåret 1986/87.

Styrelsens medverkan i rekrytering av verkschefer samt i bedömning- en av om en verkschef skall ges nytt förordnande har direkt koppling till de nya styrelserna. Kommitténs förslag till förändrad rekrytering av verkschefer bör således genomföras successivt i takt med att myndighe- terna ges nya ledningsfunktioner.

Å andra sidan bör de av kommittén föreslagna formella och reella rörlighetsbefrämjande åtgärderna kunna genomföras oberoende av i vilken takt övriga förslag i betänkandet genomförs. Regeringen bör således skaffa sig bemyndigande att fr o m budgetåret 1986/87 få inrätta ett antal generaldirektörstjänster i regeringskansliet och ett vidgat be- myndigande att besluta om förordnandepensioner från samma tidpunkt.

Kommitténs förslag till tillägg i LOA om förflyttningsskyldighet och om möjlighet att entlediga en verkschef kan endera genomföras med omedelbar verkan för alla berörda verkschefer eller med övergångsbe- stämmelser som gör att reglerna blir tillämpliga först i och med att en ny verkschef förordnas eller att en tidigare verkschefomförordnas. Föränd- ringarna i LOA ändrar de förutsättningar som nu gäller för verkschefer som redan har i kraft varande förordnande. Kommittén anser att det andra av de två alternativen bör väljas med undantag för affärsverk med företag. Bestämmelserna om förflyttningsskyldighet bör således tilläm- pas successivt i takt med att nya förordnanden eller omförordnanden meddelas medan bestämmelserna om möjlighet till entledigande bör införas fr o m budgetåret 1986/87.

Vidare bör kommitténs förslag rörande ny handläggnings- och be- slutsordning vid tillsättande av verkschefens närmast underställda che- fer genomföras successivt och i takt med att myndigheternas lednings- funktioner ändras.

Den till affärsverken och deras företag speciellt kopplade frågan om hur arbetsgivarfunktionen skall utformas bör enligt kommitténs mening bli föremål för fortsatta överväganden inom främst SAV i anslutning till den pågående översynen av SAVs organisation.

Kommitténs förslag på utbildningsområdet är självklart kopplade till

genomförandetakten för övriga förslag. Den introducerande utbildning- en till verksledningarna och berörd personal i regeringskansliet bör genomföras i takt med att nya styrelser inrättas och därvid börja med den departementsvisa utbildningen. På samma sätt bör budgetkonferenserna genomföras successivt i takt med att myndigheterna fasas in i den nya budgetprocessen. Introduktionsutbildningen för nyutnämnda verksche- fer bör genomföras så snart tillräckligt många nytillträdande verkschefer finns för att bilda underlag för en kurs. Introduktionsutbildningen för nyutnämnda ordförande och ledamöter i styrelser och råd och den återkommande utbildningen för verksledningarna blir aktuella först efter det att den första introduktionsutbildningen avslutats.

16. Kostnader

Kommittén har beträffande kostnaderna för genomförande av kommit- téns förslag gjort följande uppskattningar.

Kapitel 2. Föreskrifter

Framlagda förslag om åtgärder för regelbunden omprövning av ramla- gar och andra normer av ramkaraktär föreslås genomföras av berörda myndigheter med visst stöd av statskontoret och RRV. Kommittén för- utsätter att uppgifterna kan lösas genom utnyttjande av de resurser berörda myndigheter har till sitt förfogande.

Kommittén har vidare föreslagit att regelförenklingsarbetet och strä- van efter avreglering intensifieras i regeringskansliet och att regeringens stabsmyndigheter, främst statskontoret och RRV, engageras för stödjan- de insatser. Också dessa åtgärder från regeringskansliets respektive stabsmyndigheternas sida förutsätter kommittén skall kunna genomfö- ras utan ökade kostnader.

Kapitel 3. Budgetprocessen

Kommitténs förslag på budgetprocessens områden bör tack vare perio- diceringen av arbetet både i myndigheterna och i regeringskansliet kun- na ske inom ramen för befintliga resurser. Detta gäller även de insatser stabsmyndigheterna skall bidra med i budgetprocessen.

Kapitel 4. Revision

Kommitténs förslag innebär dels att RRV skall ges ett större ansvar för redovisningsrevisionen, dels att RRV skall få ansvaret för koncernrevi- sionen av affärsverken. Förslagens genomförande kräver en resursför- stärkning hos RRV. Kommittén uppskattar att denna kommer att behö- va uppgå till 5 milj kr per år.

Kapitel 5. Informella kontakter

Kommittén har framhållit betydelsen av att den politiska ledningen inom departementen aktivt deltar i de viktigaste kontakterna med myn- digheternas ledningar. Det kräver Ökade insatser inom regeringskansliet. Kostnadskonsekvensen har schablonmässigt beräknats till ca 2 milj kr per år.

Kapitel 9. Styrelser och råd

Statens nuvarande kostnader för styrelsearvoden för samtliga myn- digheter på central nivå har schablonmässigt uppskattats till ca 6 milj kr per år. Till dessa kostnader kommer kostnader för Iönekostnadspålägg, ersättning för resor och traktamenten samt, i vissa fall, ersättning för förlorad arbetsinkomst.

Ledamotskapet i styrelser av ny typ kommer att kräva mer än vad ett ledamotskap i dagens lekmannastyrelser gör. Både kvaliteten och kvan— titeten i ledamöternas insatser måste höjas jämfört med idag. Det är därför rimligt att styrelsearvodet i de framtida styrelserna höjs jämfört med nuvarande ersättningar.

Det höjda arvodet bör enligt kommitténs mening endast komma de ledamöter till del som har sitt ledamotskap på regeringens uppdrag. Personalrepresentanterna som inte sitter med i en styrelse av samma skäl eller på regeringens uppdrag bör därför arvoderas som idag. För leda- möter i andra typer av styrelser, t ex forskningsråd och nämnder, kom- mer inte ledamotskapet att förändras på motsvarande sätt. Arvodesni- vån kan ändå behöva justeras i dessa styrelser.

I de fall det finns suppleanter för styrelseledamöter och dessa är utsedda av regeringen bör även suppleanterna arvoderas på samma sätt som de ordinarie ledamöterna. Som kommittén har framhållit i avsnitt 9.7 torde det vara nödvändigt att suppleanter kallas till styrelsesamman- trädena i samma utsträckning som de som innehar ordinarie platser i styrelserna. Suppleanterna bör därför också arvoderas som dessa.

Ordförandeposten i de nya styrelserna kommer att vara en nyckelpost. På ordföranden kommer stora krav att ställas och han eller hon blir den som kommer att personifiera ansvaret inför regeringen även om styrel- sen i och för sig bär det kollektivt. Arvodena för ordförandena måste därför enligt kommitténs mening räknas upp jämfört med arvodesnivån för ordförandena i sådana myndigheters styrelser som idag leds av annan ordförande än den egna verkschefen.

Kommittén uppskattar att arvodesnivån för styrelseuppdrag genom- snittligt bör höjas med 50 %. Statens kostnader ökar då från ca 6 milj kr per år till i runda tal 10 milj kr.

Kapitel 10. Verkschefer och närmast underställda chefer

Kommitténs förslag innebär att rörligheten i verkschefsbefattningarna skall främjas och att möjligheter skall skapas för verkschefer som så önskar att fullgöra en del av sin andra förordnandeperiod i annan funktion än som verkschef, eventuellt ska en verkchef också kunna avgå med pension under denna tid. De verkschefer som avgått åren 1964— 1983 har i genomsnitt innehaft sina poster i elva år. De individuella skillnaderna i tjänstetid är stora och varierar mellan 2 och 28 år.

Kommitténs förslag innebär en sänkning av den genomsnittliga verks- chefstiden. Hur mycket den kommer att sänkas går inte att nu bedöma. Men förslaget kan innebära ett behov av nya tjänster för generaldirek- törer och ökade pensionskostnader genom längre pensionsåtagande för staten. Kommittén uppskattar schablonmässigt merkostnaderna för sta- ten till ca 6 milj kr per år.

Kapitel 14. Utbildning för verksledningar mfl

Kommittén förslår att en första introduktionsutbildning ges till de per- soner som har nyckelroller i frågor som berörs av beslutande förändring- ar till följd av kommitténs förslag. Informationen/utbildningen skall lämnas successivt i takt med att berörda myndigheter övergår till de nya arbetsformerna. Den skall ges både till berörda verksledningar och till anställda inom regeringskansliet. Utskottsledamöter och anställda inom utskottskanslierna skall också erbjudas motsvarande information.

Kostnaderna för denna engångsintroduktion beräknas totalt uppgå till ca 3 milj kr. Hur stor del av denna kostnad som belastar respektive år blir beroende av genomförandeplanen för hela omläggningen. I de beräknade kostnaderna ingår endast de direkta merutgifter som upp- kommer för utbildningens genomförande i form av internatkostnader och kostnader för kursledning och kursadministration.

En-dags budgetkonferenser föreslås anordnas som upptakt till arbetet med flerårsbudgetarna. Denna utbildning/information bedömer kom- mittén helt och hållet ligger inom ramen för det ordinarie informations- utbytet mellan departementen och myndigheterna. Några k05tnader har därför inte beräknats för dessa konferenser.

Den årliga kostnaden för övriga föreslagna utbildningsinsatser upp- skattar kommittén schablonmässigt till ca 1 milj kr.

Finansiering av förslagen

Kommitténs förslag syftar till ett effektivare samspel mellan regeringen och myndigheterna och till en ledningsorganisation för myndigheterna som är bättre anpassad till dagens behov än de nuvarande verksledning- arna. Det övergripande målet är att göra myndigheterna till ännu bättre instrument att fullgöra de uppgifter som de ålagts genom riksdagens och regeringens beslut. Kommittén är övertygad om att de föreSIagna åtgär- derna på sikt kommer att innebära besparingar för samhället. Att på ett realistiskt sätt beräkna storleken av och uttrycka dessa besparingar i kronor är dock enligt kommitténs mening inte möjligt. Men kommittén är övertygad om att merkostnaderna för en effektivare ledningsorgani- sation enligt kommitténs förslag är väsentligt lägre än samhällets vinster på sikt.

Väsentliga delar av kommitténs åtgärder föreslås genomföras succes- sivt. Det ger riksdagen och regeringen möjligheter att se den första genomförandefasen som en försöksverksamhet med de möjligheter som en sådan ger också till utvärdering av förslagens ekonomiska konsekven- ser. Många av kommitténs förslag förutsätter istället för nya resurser omdisponering av befintliga resurser såväl inom regeringskansliet som inom myndigheterna. T ex uppgår nuvarande kostnader för utbildning av detta slag till ca 5 milj kr per år och de nu föreslagna utbildningsin- satserna blir av samma storleksordning.

Härtill skall också läggas de möjligheter som kommittén anser finns att genom ökad samplanering av stabsmyndigheternas insatser bättre utnyttja de resurser som redan nu disponeras var för sig av dessa myn- digheter.

Om engångskostnaden för introduktionsutbildning för genomföran- det av kommitténs förslag räknas bort, återstår ca 18 milj kr som behöver finansieras långsiktigt. De besparingar som blir möjliga hos myndighe- terna genom effektivare ledning av dessa kommer enligt kommitténs bestämda mening att väsentligt överstiga denna kostnad. Dock är det inte möjligt för kommittén att peka ut någon direkt finansiering av denna kostnad.

Sammanfattning Kapitel Milj kr 4. Revision 5 5. Informella kontakter 2 9. Styrelser och råd 4 10. Verkscheferna och närmast underställda chefer 6 13. Utbildning för verksledningar m fl 4 Summa kostnader 21 varav engångskostnad (introduktionsutbildning) —3

Summa merkostnader per år 18

Reservationer och särskilda yttranden

Reservation av ledamoten Grethe Lundblad

Det är viktigt att statliga myndigheters beslut sker utifrån en bred refe- rensram samtidigt som de följer riksdagens beslut och regeringens före- skrifter, speciellt i tider då besparingar måste göras och verksamhet be- gränsas.

Under l950—70-talet har som ett led i den demokratiska utvecklingen av lagstiftning och förvaltning så gott som alla statliga myndigheter för- setts med lekmannastyrelser — ofta efter riksdagsbeslut i samband med organisationsändringar eller ny lagstiftning på berörda områden. I verksledningskommitténs enkäter och utredning påvisas att dessa styrel- ser fått för lite riktlinjer och information. Bland styrelseledamöterna an- ser nästan hälften att det behövs mera kontakt och information från dels regeringen/ uppdragsgivaren, dels från myndigheten för att skapa ett bättre beslutsunderlag. Av styrelseledamöterna varav en stor del är riks- politiker anser endast 3 % att styrelseuppdraget är onödigt. En del verks- chefer och statssekreterare är dock negativa till verksstyrelser.

Verksledningskommittén har i kap 8 och 9 kommit med konstruktiva förslag till förbättrade styrelsefunktioner inom de statliga myndigheter- na, som jag anser bör genomföras. Den tveksamhet som kommitténs majoritet ger uttryck för kring genomförandet av sina förslag i andra centrala myndigheter än affärsverk delar jag inte. Jag vill därför reserve- ra mig mot skrivningen i kap 15.2 till förmån för att acceptera styrelser för alla centrala myndigheter, där man förvaltar lagstiftning, som berör större delen av befolkningen. Det behövs bara vissa undantag från denna princip vad gäller stabsmyndigheter och försvarsmyndigheter. Naturligt- vis kan det finnas skäl för en försöksverksamhet för att i praxis utvärdera hur styrelsefunktionerna bör utformas.

Lagar och föreskrifter är numera ofta mycket allmänt formulerade och ett betydande mått av avgörande och anpassning återstår som myndighe- ternas uppgifter. Det kan gälla omfång, art och kvalitet samt kostnad på de tjänster eller den kontrollverksamhet som statliga myndigheter skall prestera och marknadsföra. Om inte styrelserna fanns skulle troligen många informella grupper med partsrepresentation skapas för att funge- ra som referensram för myndigheternas beslut. Jag är också orolig för att en kraftig minskning av olika lekmannafunktioner med beslutsrätt i stat- liga myndigheter ger mindre utrymme för öppenhet och debatt kring statsförvaltningen.

Reservation av ledamoten Daniel Tarschys

Verksledningskommitténs uppdrag har varit tidsbegränsat. De förslag om myndigheternas ledningsfunktioner som kommittén framlägger byg— ger enligt min mening inte på en tillräckligt inträngande analys. Mina

invändningar — som utvecklas nedan går i korthet ut på att kom- mittén

(l) i alltför stor utsträckning utgår från att myndigheter kan styras som kommersiella företag,

(2) ser styrningsproblemet i ett alltför snävt och statiskt perspektiv, samt

(3) underskattar behovet av en fortlöpande öppen och obunden gransk- ning av den offentliga sektorns insatser.

I Aktiebolagsstyrelsen en missvisande förebild

Kommittén skisserar två huvudmodeller för ledningen av statliga myn- digheter. Verk som av regeringen har fått en betydande handlingsfrihet ska ledas av en styrelse med totalt ansvar, även kallad ”styrelse i egentlig mening”. Övriga myndigheter ska ledas av verkschefen, som dock till sitt stöd normalt ska ha ett ”instruktionsreglerat råd på myndighetschefsni- vå”.

Den förstnämnda modellen ansluter nära till den ordning som råder inom företagen. Det krav på styrelsens fulla ansvar som kommittén ut- vecklar är, heter det, ”i princip samma syn som ligger till grund för det sätt på vilket större företag i det svenska näringslivet enligt lag sedan lång tid tillbaka skall ledas”. I beskrivningen av ledamöternas uppgifter och skyldigheter är det omisskännligen aktiebolagets styrelse som har varit förebild för den nya verksstyrelsen.

Men är detta en rimlig förebild? Enligt min mening har analogin bär- kraft endast för sådana delar av statsförvaltningen som kan beskrivas som affärsdrivande. Hit hör affärsverken och vissa myndigheter som helt eller huvudsakligen bedriver uppdragsverksamhet. I den utsträckning som dessa verk arbetar under fri konkurrens utövas en konsumentkon- troll direkt från marknaden, och det behöver då inte ankomma på stats- makterna att bestämma innehållet och omfånget av samhällets efterfrå- gan. Riksdag och regering framstår i stället som ”ägare” och produk- tionsansvariga. Myndigheter som drivs på detta sätt bör kunna ledas på det sätt som kommittén föreslår genom en s k styrelse i egentlig mening. I den mån verksamheten bedrivs i monopolform krävs det dock särskilda åtgärder för att tillse att konsumentintressena bevakas.

När det gäller icke-affärsdrivande, anslagsfinansierade statliga myn- digheter är det däremot olämpligt att konstruera en ledningsfunktion med aktiebolaget som förebild. I fråga om sådana myndigheter har stats- makterna nämligen en dubbel uppgift. Å ena sidan är de ”ägare” och produktionsansvariga, vilket bl a inrymmer ett arbetsgivaransvar för den anställda personalen. Å andra sidan har de uppgiften att företräda med- borgarna som verksamhetens beställare och betalare. I den senare egen- skapen har statsmakterna att bestämma inriktningen och omfånget av

den konsumentefterfrågan som myndigheten avses tillfredsställa. I den- na egenskap har politikerna skyldighet att formulera samhällets efterfrå- gan gentemot statsapparaten. För att fylla den funktionen måste stats- makterna stå fria att registrera och reagera på förändringar i medborgar- nas preferenser. De måste också stå fria i valet av medel för att uppnå eftertraktade mål.

Vad som inte nog kraftigt kan understrykas är att dessa båda funktio- ner ställer olika krav på sina utövare. Ägarrollen och produktionsansva- ret förutsätter lojalitet med myndigheten, omsorg om dess personal och engagemang för dess framtida utveckling. Som ”huvudmän” för den stat- liga förvaltningen måste riksdag och regering på olika sätt slå vakt om de myndigheter som bär upp verksamheten. Konsumentföreträdarrollen förutsätter till skillnad härifrån en självständig och oberoende hållning gentemot myndigheterna. Likaväl som konsumenter på den privata marknaden kan flytta sin efterfrågan från ett företag till ett annat måste också politikerna i sin egenskap av konsumentföreträdare vara oförhind- rade att överföra samhällets efterfrågan på gemensam varu- och tjänste- produktion från en producent till en annan.

Saken kan också uttryckas på följande sätt. De organisationer som står för utbudet av olika slags varor och tjänster såväl företag som myndig- heter — har ofta ambitioner att vidga och utveckla sin verksamhet. Deras reella möjligheter till kvantitativ och kvalitativ expansion begränsas emellertid av konsumenternas betalningsvilja. Mot utbudssidans ambi- tioner står efterfrågesidans återhållande sparsamhet. Producenternas tryck möter konsumenternas mottryck. På marknaden sker denna kon- frontation direkt mellan köpare och säljare, medan den i den offentliga sektorn sker indirekt genom politiska och administrativa organ. Men dessa organ har samtidigt ett produktionsansvar. Den avgörande frågan för utfallet i den offentliga sektorn blir därför i vilken utsträckning som myndigheter och politiker identifierar sig med den ena eller andra sidan i konfrontationen mellan utbud och efterfrågan.

Något renodlat svar kan inte ges på den frågan, men huvudtendenser- na är helt entydiga, inte enbart i Sverige utan också i andra länder, inte enbart på riksnivå utan även på kommunal nivå. Vad som har utvecklats är ett slags informell arbetsfördelning mellan sektoriella och centrala organ. Inom förvaltningssystemet uppträder myndigheterna i allt väsent- ligt som ”producentorgan” och sökeri denna egenskap vidga och utveck- la sitt utbud av prestationer. De centrala ekonomiansvariga organen (så- som finansdepartementet, kommunala ekonomi- och drätselförvaltning- ar och liknande) spelar däremot rollen av ”konsumentorgan” i den me- ningen att de verkar återhållande och selekterande inför det massiva utbudet som emanerar från myndigheterna. Vad fackdepartementen an- belangar tyder erfarenheterna på att de vanligen hamnar i en mellanställ- ning som ett slags ”mäklare” mellan sektoriella och centrala intressen.

På ett likartat sätt förhåller det sig med politikerna. Det är säkert inte ovanligt att ledamöter i verksstyrelser och än mer förtroendevalda i kom- munala styrelser och nämnder i viss utsträckning agerar utifrån ett kon- sumentperspektiv. Lika klart är det emellertid att sådana lekmannaföre- trädare i allt väsentligt anlägger samma betraktelsesätt som tjänstemän-

nen och därigenom kommer att solidarisera sig med myndigheten som produktionsenhet. I detta hänseende fungerar lekmannastyrelsen och den kommunala nämnden ungefär på samma vis som aktiebolagets sty- relse, med den skillnaden att den ”marknad” som hägrar inom den of- fentliga sektorn i första hand är de anslagsbeviljande organ som bestäm- mer om inriktning och dimensionering av myndighetens verksamhet. Även politiker i sådana fackorgan som riksdagsutskotten har en klar tendens att uppfatta sig som talesmän för respektive sektor. Som vittnes- börd härom kan återges ett aktuellt debattinlägg vari ordföranden i riks- dagens kulturutskott (Ingrid Sundberg) beskriver utskottets uppgifter:

Krasst talat kan man säga att huvuddelen av vårt arbete består i att hävda kulturens krav gentemot krav på barndaghem och nya busslinjer. Flyttas frågeställningen till ett lokalt plan, kan det gälla att avväga behovet av en skulptur till pensionärshemmet mot ökad subvention av fotvård till pen— sionärer. Om det inte finns kulturpolitiker som slåss för kulturen, blir det busslinjer och fotvård för hela slanten hur många konstnärer och musik- er det än finns och hur mycket de än producerar. (DN 85-04-16)

Vad som här sagts ska givetvis inte tolkas så att sektoriella myndigheter och politiker skulle vara blinda för konsumentintressen eller att centrala ekonomiansvariga organ inte tar någon hänsyn till producentintressen. De forskningsresultat som finns ger heller inte någon bekräftelse åt den ibland framförda hypotesen att ”byråkratin” enbart skulle verka i sitt eget intresse. De önskemål som myndigheterna framför om fortsatt ut- veckling av den offentliga verksamheten på sitt eget område bottnar tvärtom ofta i insikter om trängande sociala behov. Att det från tjänste- mannasidan ständigt förs fram förslag om nya satsningar på olika områ- den är ingenting att beklaga eller kritisera. Tvärtom — en förvaltning med ambitioner är avgjort att föredra framför en förvaltning utan ambi— tioner. Men om konsumenterna verkligen ska få sista ordet måste det också finnas en institutionell balans mellan utbud och efterfrågan.

Problemet med dagens verksstyrelser och kommunala nämnder är att lekmännen i alltför stor utsträckning har kommit att fjättras vid ett pro- ducent- och utbudsperspektiv på den offentliga verksamheten. Detta problem lindras inte utan kan möjligen förvärras genom de ”styrelseri egentlig mening” som verksledningskommittén föreslår. Om styrelsen inför regeringen ska bära ett totalt ansvar för myndighetens verksamhet är det nämligen sannolikt att den i än högre grad glider in i rollen som ”företagsledning”.

2 Myndigheten som verkställare ett alltför snävt perspektiv

Styrning och styrbarhet är komplicerade och kontroversiella begrepp. Eftersom verksledningskommittén bygger flera av sina rekommendatio- ner på slutavsnittet i SOU 1983:39 Politisk styrning — administrativ självständighet finns det skäl att erinra om att styrbarheten i detta betän- kande inte upphöjdes till något överordnat mål för förvaltningspolitiska reformer. Tvärtom framhävdes det att många olika värden kan stå i cen- trum för sådana strävanden. Tidigare åtgärder har bl a syftat till att främ-

ja stabilitet, öppenhet, rättssäkerhet, samordning, enkelhet och smidig- het, spridning av befogenheter, lokal och regional förankring samt med- inflytande för de anställda. Reformer som gått ut på att skapa garantier fört ex rättssäkerhet, mångfald och affärsmässighet har inte sällan inrik- tats just på att begränsa förvaltningens styrbarhet. Styrbarheten är, för- klarar förvaltningsutredningen, ”ett av flera önskemål som riktas mot förvaltningen och måste följaktligen vägas mot andra sådana önskemål”.

Verksledningskommittén har inriktat sig på ”att föreslå åtgärder som dels kan förtydliga regeringens styrsignaler till den statliga förvaltning- en, dels kan öka denna förvaltnings styrbarhet”. Regeringens styrning av de statliga myndigheterna är, skriver kommittén, ”helt enkelt detsamma som att regeringen ser till att myndigheterna gör vad regeringen vill att de skall göra och i en omfattning som regeringen anser vara lämplig”.

Med detta synsätt uppfattas ”den politiska viljan” som given och hu- vudfrågan blir i stället hur politiskt fastställda mål och riktlinjer ska kunna verkställas. Enligt min mening är emellertid detta ett alltför snävt och statiskt perspektiv. Hur politiska intentioner omsätts i handling är självfallet en viktig fråga, men även från styrningssynpunkt är det väl så viktigt att överväga hur dessa intentioner successivt revideras och utveck- las i ett samspel mellan politiska önskemål och administrativa erfarenhe- ter.

I ett starkt differentierat samhälle är det ofrånkomligt att kunskapsut- vecklingen i stor utsträckning sker inom den professionella expertisen på olika områden. I den offentliga sektorn är det inte minst inom och runt- omkring de olika myndigheterna som det växer fram nya uppfattningar om vad som är möjligt och önskvärt att uträtta. Den moderna förvalt- ningsforskningen talar gärna om myndigheter som ”läraktiga organisa- tioner”. Mot den bakgrunden kan det hävdas att den viktigaste uppgiften för lekmännens medverkan i förvaltningen inte så mycket är att förmedla ”politiska intentioner” uppifrån och ner som att delta i de erfarenhets- vinster och i den kunskapsutveckling som sker och därifrån förmedla impulser till den politiska åsiktsbildningen.

Inom kommittén har jag utan större framgång pläderat för ett sådant mera dynamiskt perspektiv på styrningsproblematiken. God styrning förutsätter både kunskaper och styrmedel — och det är knappast styr- medlen som saknas. Huvudproblemet är snarare att de politiska besluts- fattarna i många fall inte har tillräckligt inträngande kunskaper för att kunna utsända annat än mycket allmänt hållna signaler. Ska samspelet mellan den politiska nivån och statsförvaltningen fungera väl behövs det en bättre kunskapsmässig bas för åsiktsbildningen om olika myndighe- ters verksamhet. Både de politiker som f n regerar och de som kan tänkas göra det på ett senare stadium måste ges bättre förutsättningar att utveck- la välgrundade föreställningar om vad som är önskvärt och möjligt att uppnå.

Vissa av kommitténs förslag verkar säkert i denna riktning. Hit hör propåerna om årsredovisning, treårsbudget, periodiska översyner, etc. Men man får inte överskatta den kännedom om förvaltningen som kan uppnås genom ett skriftligt, abstrakt och kvantitativt informationsflöde. För en större förtrogenhet krävs mer av personliga och omedelbara kon-

takter. Detta är ett viktigt motiv för lekmannamedverkan i förvaltningen, kanske rentav det allra viktigaste.

Detta betraktelsesätt leder mig i flera avseenden till andra slutsatser än dem som kommittén har dragit. För det första finner jag det alltför be- gränsat att koncentrera uppmärksamheten på relationerna mellan rege- ringen och statsmyndigheterna. Eftersom ett centralt syfte med lekman- namedverkan i förvaltningen är att stärka hela det politiska fältets kun- skapsförsörjning är det viktigt att också beakta oppositionens behov. Ett viktigt motiv för detta är att varje oppositionsparti också är ett potentiellt regeringsparti. Om nytillträdande regeringar behöver en lång inlärnings- period uppstår det lätt för hela samhället skadliga tempoförluster i led- ningen av den offentliga förvaltningen. Därför är det angeläget att stärka kontakterna mellan riksdagen och statsförvaltningen.

För det andra blir de kriterier för behovet av lekmannamedverkan som kommittén uppställer mindre relevanta från mitt perspektiv. En ”styrelse i egentlig mening” ska enligt kommittén finnas i myndigheter till vilka regeringen har delegerat en betydande handlingsfrihet. Vid övriga myn- digheter kan det finnas råd till stöd för verksledningen. Kommittén utgår i sina överväganden i första hand från vad det är som lekmännen kan tillföra myndigheten. Från min utgångspunkt är det emellertid väl så väsentligt vad de kan föra därifrån. Lekmän behövs i statsförvaltningen varhelst det finns viktiga erfarenheter och kunskaper att förmedla till den åsiktsbildning som fortlöpande sker i det politiska systemet.

För det tredje har jag kommit till en annan uppfattning än kommittén om det ansvarsom lekmannaorganen bör tilldelas. Detta sammanhänger med min syn på behovet av en obunden granskning av förvaltningen, som utvecklas i följande avsnitt.

3 Ska lekmännen företräda producenterna — eller konsumenterna ?

Två centrala utgångspunkter för verksledningskommittén är att (1) rege- ringen bör bedriva en mer aktiv ledning av myndigheterna och att (2) lekmannadeltagandet i statsförvaltningen är värdefullt och värt att ut- veckla. Jag delar båda dessa ståndpunkter. Vad jag däremot inte finner självklart är att det ena ska uppnås genom det andra att en aktivare styrning ska åstadkommas just genom en vidgad lekmannamedverkan. Efter den analys som verksledningskommittén har genomfört framstår detta tvärtom som ett dubbelt misstag. Dels skulle regeringens ledning av myndigheterna försvåras, och dels skulle modellen innebära en dålig hushållning med lekmännens insatser.

1. Vill man åstadkomma en ökad styrbarhet av statsförvaltningen är lek- mannastyrelser knappast något bra medel för att nå det målet.

Kring dagens lekmannastyrelser råder, som båda utredningarna har konstaterat, en hel del ovisshet. Styrelseledamöterna nomineras i många fall av en instans, utnämns av en annan och förväntas mestadels identifi- era sig med en tredje, nämligen verket självt. Verksledningskommittén söker lösa upp denna härva av rollförväntningar genom att fastslå att styrelserna ska vara regeringens redskap: ”En styrelses uppgift kan för- enklat sägas vara att i regeringens ställe men på regeringens uppdrag

precisera en politik och inrikta och utforma en verksamhet inom myndig- hetens ansvarsområde. Styrelsen har ett klart mandat från regeringen.” Den enskilde ledamoten ska inte företräda sitt parti eller sin organisation utan just regeringen. ” Det ankommer på ledamoten att fullgöra uppdra- get på avsett sätt. Om en ledamot inte lever upp till sitt uppdragsansvar, genom att t ex inte delta i styrelsemötena eller genom att driva särintres- sen och därmed visa prov på fel lojalitet, åligger det regeringen att utkrä— va ansvaret och entlediga ledamoten.”

Så enkelt klyvs emellertid inte knuten. Nya problem uppstår, gamla kvarstår. För det första kan man fråga sig om rekryteringen kommer att bli densamma med denna starkare betoning av att verksstyrelsen är rege- ringens förlängda arm. Är dett ex självklart att företrädare för den politi- ska oppositionen kommer att vilja tjänstgöra på sådana premisser? För det andra återstår lojalitetskonflikten mellan rollen som regeringsombud och rollen som myndighetsledning. Som ovan har utvecklats ställer dessa båda funktioner olika krav på sina utövare, i varje fall så länge det är fråga om en anslagsfinansierad verksamhet. Om rollerna förenas i en och samma personkrets kommer endera ofelbart att betonas på bekostnad av den andra. Vad vi vet om administrativa och politiska processer talar entydigt för att verksstyrelserna även i framtiden huvudsakligen kommer att identifiera sig med sina myndigheter.

En tredje konsekvens av verksledningskommitténs modell kan bli att kontakterna mellan regeringen och generaldirektören kompliceras. Ef- tersom verkschefen ska vara ansvarig inför styrelsen och denna inför regeringen blir kommandokedjan längre än vad som fn är fallet. Kom- mittén beskriver styrelsen och verkschefen som ”två kommunicerande kärl”. Vad den ena inte har faller på den andra, heter det (avsnitt 8.1). En förstärkning av styrelsens ställning borde då rimligen leda till en motsva- rande försvagning av generaldirektörens position. Detta kan inte vara särskilt effektivt från en ren styrningssynpunkt. Inom organisationsläran är det en mycket gammal insikt att enrådighet och kollektivt ledarskap har olika komparativa fördelar. I den franska doktrinen brukar detta uttryckas med orden ”agir est le fait d'un seul, déliberer est le fait de plusieurs” (Poul Meyer, Administrative Organization, 1957, s 177). Att placera ett kollektivt organ mellan departementschefen och verkschefen underlättar inte regeringens styrning av statsmyndigheterna.

2. Men inte heller lekmännen kommer till sin rätt med den styrelsemo- dell som kommittén anvisar. Deras komparativa styrka ligger inte i att förmedla och konkretisera regeringens styrimpulser utan i att ställa kloka frågor, tillföra friska synpunkter och dra värdefulla slutsatser. Organisa- tioner i allmänhet och marknadsavskärmade organisationer i synnerhet har stor nytta av ett tankeutbyte med omvärlden. De idéer som utvecklas inom organisationen behöver konfronteras med andra perspektiv och infallsvinklar. Till detta kommer det demokratiska systemets behov av att myndigheternas verksamhet kontinuerligt prövas från konsument- och skattebetalarsynpunkt. En lekmannamedverkan i förvaltningen kan motiveras från båda dessa utgångspunkter. Men hur kommer den att gestalta sig om lekmännen också ska ges ett ”totalt ansvar” för myndig- heternas verksamhet? Den prognos man kan ställa utifrån hittills vunna erfarenheter är

knappast uppmuntrande. Lekmannastyrelser som tilldelas ett lednings- ansvar för verksamheten glider lätt in i rollen som produktionsföreträda- re och mister därvid förmågan att anlägga ett ”utanförperspektiv” på myndigheternas insatser. Även om lekmännen också i denna kapacitet kan tillföra fruktbara synpunkter har de ändå en tydlig tendens att identi- fiera sig med det tänkande och de ambitioner som ryms inom myndighe- terna. Verksledningskommittén vill visserligen förstärka styrelseledamö- ternas bindning till regeringen, men den vill samtidigt förstärka banden också till myndigheten. Allt talar för att kommitténs ”styrelse i egentlig mening” liksom dagens verksstyrelse i första hand kommer att engagera sig för myndigheternas ”utbud” och endast i ringa utsträckning kommer att betrakta verksamheten från ett konsument- och skattebetalarperspek- tiv.

Ett långt bättre sätt att tillvarata lekmännens komparativa fördelar vore enligt min mening att tilldela dem ett granskningsansvar. Lekmän- nens främsta uppgift skulle vara att utröna hur statsmakternas beslut (målangivelser, resursramar, anslagsvillkor, etc) fungerari praktiken och med ledning härav föreslå de förändringar som kan befinnas motiverade. För att nå detta mål bör lekmännen ges tillfälle att följa verksamheten, ta del av synpunkter som delges dem från olika håll (verksledningen, de anställda och deras fackliga organisationer, externa intressenter, press- rapporter, revisionsrapporter, forskningsrapporter, etc) och att aktivt in- samla sådana synpunkter. Vid myndigheter som ägnar sig åt normgiv- ning och rättstillämpning bör det vara naturligt att granska utfärdade författningar och undersöka myndighetsutövningens effekter. En annan viktig uppgift bör vara att överväga om verksamhetens dimensionering och inriktning är ändamålsenlig.

Den rollfördelning som jag mot denna bakgrund förordar är följande. Generaldirektören tilldelas ledningsansvar för myndigheten och dess verksamhet. I den utsträckning som det krävs interna kollektiva rådslag för att konkretisera de riktlinjer som statsmakterna angivit och hantera interna organisationsfrågor sker sådana överläggningar i direktionen. Härigenom kan enrådighetsmodellen kompletteras med vissa element av den kollegiala ledningsmodellen. Genom generaldirektörens lednings- ansvar underlättas å ena sidan kontakter med regeringen och regerings- kansliet och å andra sidan hans eller hennes arbete inom verket.

Till flertalet myndigheter knyts vidare ett lekmannaorgan med gransk- ningsansvar. Ledamöterna i detta organ rekryteras i första hand från de politiska partierna och utses av regeringen. Lekmannaorganen får till uppgift att utvärdera den offentliga verksamheten inom sitt ansvarsom- råde och lämna förslag till de eventuella åtgärder som kan anses påkalla- de. Deras formella rapportering bör riktas till regeringen, men informel- la kontakter kan självfallet ske också med andra, tex de nominerande instanserna. I förhållande till respektive verksledning bör lekmannaor- ganen ha en enbart rådgivande funktion. I detta avseende påminner de om det ”råd” som verksledningskommittén föreslår, men skillnaden i mandat blir ändå relativt betydande: medan det här föreslagna lekman- naorganet i huvudsak företräder konsumentintresset och bör ses som en utlöpare från den politiska nivån är kommitténs råd mera inriktat på att ge stöd åt myndighetens ledning i dess arbete med olika verkställighets- uppgifter.

Verksledningskommittén ger lekmannastyrelsen och generaldirektö- ren samma ansvarsområde, med påföljd att den nu rådande osäkerheten om deras inbördes relationer befästs. Det alternativ som här skisseras innebär att generaldirektören och hans direktion får ett ansvarsområde medan lekmannaorganet får ett annat. Det blir ”raka rör” mellan rege- ringen och verksledningen samtidigt som lekmännen utnyttjas för upp- gifter som de har särskilt goda förutsättningar att lösa. Slutligen ges kon- sumentintresset en avsevärt starkare ställning. Myndigheterna stimuleras att utveckla sina ambitioner, men konfronteras också med en mer in- trängande granskning. Lekmännens uppgift blir inte längre att ta ansvar för de beslut som växer fram inorn myndigheterna, utan i stället att bedö- ma effekterna av dessa beslut och överväga vilka förändringar som kan anses önskvärda i statsmakternas styrning av förvaltningen.

Den statliga förvaltningens uppgifter är ytterst mångskiftande. Kom- mittén har inte haft möjlighet att tränga in i alla myndigheters funktio- ner, och den alternativa modell som jag här har skisserat kan heller inte tillämpas över hela fältet. I första hand tar den sikte på myndigheter som bedriver egen verksamhet. Åtskilliga myndigheter är emellertid mera renodlade beslutsorgan med anslagsfördelande eller rättstillämpande uppgifter, t ex forskningsråden, presstödsnämnden, valprövningsnämn- den, m fl. Någon generell förändring av dessa myndigheters konstruk- tion är knappast påkallad. Nämndmodellen kan snarare ges ett vidgat utrymme i den mån som myndigheter med verksamhetsuppgifter har att fatta beslut av mer eller mindre politisk art. Det kan i sådana fall vara motiverat att till myndigheten knyta en eller flera nämnder med uppgift att garantera ett pluralistiskt inflytande över besluten i vissa frågor. Såda- na nämnder bör dock i allmänhet inte ges något verksamhetsansvar.

4 Slutsats

Mina huvudsakliga invändningar gäller analysen i kap 8 och 9 samt därpå grundade förslag. Spår av dessa tankar återfinns även i andra delar av betänkandet.

Min sammanfattande bedömning är att kommittén i fråga om myndig- heternas ledningsfunktioner inte har presterat ett tillräckligt solitt under- lag för vare sig definitiva eller provisoriska reformer. Jag avstyrker där- för förslagen i kap 8, 9 och 15, bortsett från dem som gäller affärsverken. I denna del har jag dock kompletterande synpunkter, som utvecklas i ett särskilt yttrande till betänkandet Affärsverken och deras företag.

Särskilt yttrande av ledamoten Olof Ruin

Verksledningskommitten har arbetat under en betydande tidspress. Det- ta är i sin tur en spegling av ett hetsigare tempo som numera överhuvud taget präglar svensk politik. Mandatperioderna är korta; en regering har en naturlig ambition att inom ramen för dessa korta perioder hinna få ut resultat av de utredningar den tillsatt. Denna nya och nervösa rytm i vårt politiska liv är i sig beklaglig men den blir alldeles särskilt beklaglig för

enskilda utredningar av den typ som verksledningskommittén varit ex- empel på: alltså utredningar som behandlar både besvärliga och centrala samhällsorganisatoriska problem. Skiljelinjerna i denna utrednings ar- bete och interna diskussioner har i huvudsak inte heller gått efter olika politiska värderingar utan efter olika bedömningar av verkligheten.

Vår kommitté har alltså haft två huvuduppgifter: dels att undersöka förutsättningarna för regeringars styrning av myndigheternas arbete, dels att undersöka förutsättningarna för själva ledningen av en myndig- het. Många av de förslag till en förbättrad styrning av myndigheternas arbete som lagts fram i detta betänkande ansluter jag mig i princip till. Vidare ansluter jag mig till förslagen om en annorlunda ledning av affärsverken liksom jag finner det motiverat att vi föreslår regeringen att på prov tillämpa de två ledningsmodeller som skisseras i betänkandet på ett antal andra myndigheter. Däremot känner jag ett behov att i detta särskilda yttrande upprepa fyra principiella resonemang som jag fört under kommittéarbetets gång och där det visat sig att mitt tonläge är ett annat än det som kommit att prägla texten i vårt betänkande. Två av dessa principiella resonemang anknyter till kommitténs ena huvudupp- gift, två till den andra.

1 Regering och centralförvaltning

I och för sig delarjag den tolkning av vår nya regeringsform som förvalt- ningsutredningen ursprungligen gjorde och som verksledningskom- "-. mittén anslutit sig till: inga konstitutionella hinder föreligger för en rege- ring att styra de statliga myndigheterna på det sätt och i den omfattning som i varje situation befinnes önskvärd. Ansvarskedjan är och bör vara entydig. Medborgare i val väljer en riksdag; en regering baserad på riks- dagens förtroende regerar; en centralförvaltning, underställd regering- en, förverkligar regeringens beslut. Samtidigt vill jag, starkare än vad förvaltningsutredningen gjorde och starkare än vad verksledningskom- mittén varit beredd att göra, betona att även om en styrning av centralför- valtningen i flera avseenden kan och bör effektiviseras är det en illusion att tro att det helt går att ”styra” denna apparat. Framförallt vill jag påminna om att mycket stora styrambitioner i sig inrymmer risker.

En risk är att man, i en strävan att stärka greppet om centralförvalt- ningen, lockas att ytterligare bygga ut departementen. En sådan ytterli- gare utbyggnad kan i sin tur få som konsekvens att dagens styrproblem som framförallt ligger mellan departement och verk — mer och mer flyttas in i departementens egen vardag och gäller relationerna mellan å ena sidan politiskt utnämnda och deras närmaste medarbetare, å andra sidan det stora flertalet permanenta departementstjänstemän. Jag kan visst tänka mig, såsom förutsättes i detta betänkande, att det kan bli nödvändigt att inrätta ett begränsat antal ytterligare tjänster i kanslihu- set. Men det gäller att vara ytterst försiktig i denna utbyggnad. Det fram- står fortsättningsvis som ett mycket stort värde att våra departement kan förbli jämförelsevis små, att de även i framtiden kan ha karaktär av stabsorgan.

En annan risk med mycket stora ambitioner att styra de centrala äm-

betsverken är att dessa i sin tur försvagas i sin förmåga att själva fatta beslut och ta ansvar. Naturligtvis skall våra ämbetsverk i sitt handlande följa av regeringen givna regler och anvisningar men det är samtidigt både ur regeringens och hela samhällets synpunkt också ett värde att dessa ämbetsverk förmår bibehålla egen beslutskapacitet. I efterhand kan en regering rätta till om den anser att ett ämbetsverk agerat för självständigt och kommit i otakt med de värderingar som för närvarande är majoritetsförankrade i riskdagen.

Alltså: det framstår för mig som ett fortsatt stort värde att våra departe- ment kan få förblijämförelsevis små och våra centrala ämbetsverk kan få fortsätta att inom av regeringen angivna ramar verka jämförelsevis själv- ständigt även om vi inte skall uppfatta denna ”självständighet” som grundlagsfäst.

2 Styrning genom angivande av mål

Det har också under våra diskussioner kring en regerings möjligheter att bättre styra den centrala förvaltningen skett en anknytning till den på- nyttfödda tron på styrning genom angivande av ”mål”. En filosofi med denna innebörd utvecklas också i detta betänkande när det heter att en regering på en och samma gång förväntas både ”styra mer" och ”styra mindre”. Den är tänkt att kunna styra mer i så måtto som de politiskt ansvariga på riksdags/regeringsnivå skall ange mål och ramar för en förvaltnings verksamhet: den är tänkt att komma att styra mindre i så måtto som myndigheterna i sin verksamhet skall befrias från onödigt detaljerade regler rörande sin verksamhet. Jag har under våra diskussio- ner i kommittén av två skäl markerat skepsis inför denna typ av resone- mang.

Ett skäl är att all erfarenhet hitintills lärt oss att mål formulerade på politisk nivå lätt blir mycket vaga. Situationen är ofta annorlunda och lättare inom näringslivet där styrning genom målangivelse är vanlig. Må- len kan sålunda ofta göras mer entydiga och precisa. Skillnaderna mellan politik och näringsliv, mellan offentliga organisationer och privata är stora. Den ligger både i olika karaktär hos verksamheten och i olika förutsättningar för de beslutsprocesser som föregår formulering av s k mål. Beslut inom politiska församlingar har ofta föregåtts av nog så be— svärliga förhandlingar mellan olika intressen, ideologier, partier m m man har därvid lockats, för att överhuvud kunna komma överens, att bli ganska vag vid formulering av sina beslut inklusive formulering av s k mål. Men mål av sådan art får ofta en begränsad styrkraft; uttolkningen av dem ger lätt administratörer väl stor rörelsefrihet.

Ett annat skäl till min skepsis inför förhoppningarna att på en och samma gång uppnå ett tillstånd där en regering kan förväntas både styra mer och styra mindre sammanhänger just med en insikt att mål som skall ha styrkraft måste formuleras mycket precist. Det är i och för sig en insikt som delas också av verksledningskommittén. I samma andetag i vår text där det talas om styrning genom mål och ramar betonas det sålunda att reglerna i dessa avseenden måste ”göras både fullständiga och tydliga”, i andra sammanhang i texten betonas också behovet av precision i de

signaler som utgår från kanslihuset. Men vad blir då, om man resonerar på detta i och för sig rimliga sätt, kvar av filosofin att både styra mer och styra mindre? Vari ligger slutligen den stora skillnaden mellan de mycket preciserade mål som man tydligen vill ha och de detaljerade regler som man inte vill ha?

3 Styrning genom lekmän

Det har under verksledningskommitténs arbete rått full enighet om att ett fortsatt lekmannainslag inom vår centralförvaltning är både angeläget och värdefullt. Många skäl härför har framhållits. Själv harjag framför- allt fäst mig vid två skäl: dels att lekmän med sina speciella erfarenheter och kunskaper kan balansera och komplettera myndigheternas förvalt- ningstjänstemän i deras arbete, dels att myndigheternas förvaltnings- tjänstemän i sin tur, i sitt samspel med lekmän, kan bidra till att bibringa dessa lekmän fördjupade kunskaper inom den sektor där en myndighet verkar. Denna ”utbildningsuppgift” är av stort värde för hela det politi- ska systemet. En självfallen konsekvens av denna typ av uppskattning av en lekmannanärvaro i centralförvaltningen är dock att lekmannarepre- sentationen skall vara pluralistiskt sammansatt, dvs att den skall bestå av personer hämtade både från regeringssida och opposition, både från organisationsvärld och expertgrupper av olika slag.

En klar oenighet har däremot rått inom verksledningskommittén om huruvida lekmän också är lämpliga instrument i en regerings hand när den önskar styra centralförvaltningen. Den text som presenteras i detta betänkande präglas av en föreställning att så är fallet. Det sägs sålunda att genom ett förstärkt lekmannainflytande i myndigheternas ledning förbättras länken mellan regering och myndigheter, underlättas rege- ringens direkta styrning av centralförvaltningen, stärks också den demo- kratiska kedjan osv. Jag delar inte alls denna föreställning om man samti- digt tänker sig vilket vår text förutsätter att detta lekmannainflytan- de i verkens ledning samtidigt skall vara pluralistiskt sammansatt: alltså just omfatta personer hämtade både från regeringssida och opposition, både från organisationsvärld och expertgrupper. Oförenliga ambitioner har kopplats samman.

Mitt resonemang är mycket enkelt. Det är orimligt att förvänta sig att en oppositionspolitiker, som av en regering inbjuds att ingå i en myndig- hets styrelse, i realiteten — även om han eller hon kanske förbundit sig att verka i den av regeringen angivna andan — i sin styrelseverksamhet skulle vara beredd att överge sina egna partiståndpunkter inom det poli- tikområde som myndigheten har ansvar för. En oppositionspolitiker skulle inte fortsättningsvis kunna känna sig helt förankrad i sitt eget partis värderingar och ståndpunkter om han eller hon samtidigt i sitt uppdrag som ledamot av en verksstyrelse skulle förväntas tjäna som re- geringens effektiva styrinstrument och därmed kanske också uttryckli- gen ta avstånd från det egna partiets värderingar och ståndpunkter. Det som gäller för oppositionspolitiker gäller i någon mån också personer hämtade från organisationsvärld och expertgrupper av olika slag.

Situationen med lekmän som styrinstrument blir självfallet annorlun-

då om man tänker sig verksstyrelser enbart befolkade med lekmän som uttryckligen delar den regerings värderingar som utsett dem. Det kan t ex vara fråga om politiker hämtade från regeringens eget underlag i riksda- gen eller departementetstjänstemän med självfallen skyldighet att verka i sin departementschefs anda; det kan vidare tänkas att man till ordföran- de i denna typ av styrelse utser en statssekreterare. Man bör dock fråga sig om inte verksstyrelser av denna typ, framförallt tillkomna för att effektivisera regeringsstyrning av förvaltningen, egentligen är ett både onödigt och olämpligt mellanled. Den effektivaste styrningen kan för- modligen uppnås utan omvägar över en lekmannastyrelse — genom direkta, nära och löpande kontakter mellan departementsledning och verksledning.

Min slutsats blir denna: de som i dagens läge framförallt är upptagna med att finna former för en effektivare regeringsstyrning av den centrala förvaltningen bör klart ifrågasätta värdet av pluralistiskt sammansatta lekmannastyrelser i spetsen för de centrala ämbetsverken. Det går inte att på en och samma gång både förstärka regeringens styrning av centralför- valtningen och förstärka denna förvaltnings pluralistiskt sammansatta ledningsorgan. Jag för min del behöver inte besväras av denna spänning eftersom jag som sagt inte så starkt känner behovet av en förstärkt rege- ringsstyrning av den centrala förvaltningen. En fortsatt icke obetydlig självständighet för ämbetsverk framstår för mig både som ett värde och som en ofrånkomlighet.

4 De två huvudmodellerna

Ett värdefullt drag i verksledningskommitténs arbete har varit att kon- struera ett antal verksledningsmodeller för regeringen att välja mellan. Min tveksamhet på denna punkt gäller antalet modeller och framförallt utformningen av den modell som kommittén kallar "styrelse i egentlig mening”.

Man har alltså stannat blott och bart vid två huvudmodeller, den ena dock med en serie olika tillämpningsalternativ. Modellerna presenteras som varandras motsatser. En renodling av ansvarsfördelningen har ef- tersträvats. Å ena sidan styrelser som i sin helhet har totalt ansvar för verksamheten, å andra sidan enrådighetsverk där generaldirektören en- sam har hela ansvaret för verksamheten men vid sin sida har råd. Den verklighet som dessa modeller skall appliceras på är emellertid samtidigt, såsom också framhålles i detta betänkande, mycket mångfacetterad. Det finns affärsverk; det finns centrala ämbetsverk med mycket olika grad av ett eget beslutsområde, det finns nämnder av olika slag. Mångfalden i den faktiska verkligheten borde ha motiverat att man konstruerat mer än två huvudmodeller i stället för att försöka pressa in mycket av denna mångfacetterade verklighet inom den ena huvudmodellens olika tillämp- ningsalternativ. I någon mån är detta bara en nomenklaturfråga, i någon mån har det visat sig vara ett verkligt bekymmer. Det framgår bl a när man skall försöka koppla samman dagens väl fungerande forskningsråd med ett av dessa tillämpningsalternativ.

Modellen ”styrelse i egentlig mening” förefaller mig starkt präglad av

näringslivets bolagsstyrelser. Den passar också bäst in på affärsverken. Jag ställer mig mer tveksam till dess användbarhet på andra områden av statlig förvaltning även om jag anslutit mig till kommittémajoritens förs- lag att på försök pröva den på ett antal myndigheter utanför affärsverk- sområdet.

Den främsta svagheten i den skisserade modellen ”styrelse i egentlig mening” ligger enligt mitt sätt att se i dess orealistiska förutsättningar. Det förutsättes sålunda att ledamöterna i dessa nya styrelser på ett helt annat sätt än ledamöterna i dagens lekmannastyrelser skall engagera sig i en myndighets verksamhet. Ledamöterna antas komma att göra detta därför att de, i motsats till dagens styrelseledamöter, utrustas med fullt ansvar. Jag ställer mig tvivlande till att skillnaden kan bli så stor när det fortfarande är fråga om personer som bara har en mycket begränsad tid till förfogande för sitt styrelseuppdrag. Det förutsättes vidare att dessa ledamöter framför allt skall ägna sig åt s k strategiskt beslutsfattande och inte fastna i ärenden av verkställighetskaraktär. Jag ställer mig tvivlande till om detär möjligt och önskvärt för ledamöter i en styrelse i spetsen för ett centralt ämbetsverk att bara hålla sig på detta mer abstrakta och gene- rella plan; ett sysslande med verkställighetsproblem ger ofta styrelsele- damöter en nödvändig konkret kunskap om den verksamhet de är satta att leda. Det förutsättes slutligen också att ledamöterna i dessa nya styrel- ser mer än ledamöterna i dagens lekmannastyrelser skall erhålla en ”ut- bildning” för sina uppdrag. Det är i och för sig bra. Jag tror dock samti- digt inte att särskilt mycket kan uppnås med sådan utbildning.

En annan svaghet i denna nya modell är enligt mitt sätt att se att det förutsättes att uppdraget som styrelseordförande i regel alltid skall vara skiljt från uppdraget som verkschef. Denna åtskillnad motiveras med att meniga styrelseledamöters ställning visavi verkschefer härigenom kan stärkas. Jag tror visst att ett sådant arrangemang kan vara befogat i våra affärsverk; man skulle tex kunna tänka sig, för att därmed garantera regeringens insyn i och ledning av affärsverken, att en statssekreterare utses till ordförande i affärsverkets styrelse. En liknande konstruktion kan möjligen också te sig motiverad när detär fråga om myndigheter som har sig anförtrodda kompetens att fylla ut ramlagar med föreskrifter och regeringen känner ett behov både att klart kunna styra dessa myndighe- ter och samtidigt ha hjälp av ett antal lekmän i form av ”styrelse i egentlig mening” i spetsen för dem. Myndigheter av detta slag harju nästintill fått departementala uppgifter. Generellt upplever jag dock att en åtskillnad i ledningen för ett verk mellan uppdragen som styrelseordförande respek- tive verkschef innebär stora risker för ett icke önskvärt dubbelkomman- do.

En risk för ett sådant icke önskvärt dubbelkommando förefaller mig särskilt stor om en regering skulle följa ett förslag som antyds i vårt betänkande, nämligen att till ordförande i dessa ”styrelser i egentlig me- ning” utse f d chefer för andra verk. Min skepsis inför tanken att utnyttja fd generaldirektör just som ordförande i verksstyrelser innebär emeller- tid inte att jag finner förslaget att skapa ett antal reträttplatser för f d generaldirektörer som felaktig. Tvärtom är detta ett bra förslag. Det fram- står som väl motiverat att både underlätta cirkulation på generaldirek-

törsposter och skapa möjligheter att utnyttja f d generaldirektörers tjän- ster i vårt politiskt-administrativa system efter det de upphört med sitt arbete som chef för en myndighet.

Slutligen vill jag betona att jag inte ser det som något värde i sig att försöka inskränka på generaldirektörers nuvarande maktställning. Det har inte blivit mindre motiverat än förr, snarare mer, att utrusta enskilda personer i ledarställning med stor beslutskapacitet och klart ansvarsta- gande under förutsättning självfallet att det samtidigt skapas mekanis— mer för ett snabbt entledigande av dessa personer om de inte uppfattas hålla måttet. Jag kan också mycket väl tänka mig att en verkschef redan under sin första förordnandeperiod ombeds lämna sitt verkschefsupp- drag även utan att han eller hon, som verksledningskommittén förutsät- ter, erbjudits ett jämförbart arbete.

Min allmänna bedömning är alltså — om inte den av oss föreslagna försöksverksamheten kommer att ge klara beläggi en annan riktning — att vår andra modell, enrådighetsverk med råd av olika slag samt med en direktion, är den modell som generellt bäst lämpar sig för myndigheter utanför affärsverksområdet. Verk styrda på detta sätt ansluter sig i reali- teten mycket nära till dagens organisatoriska förhållanden; verk styrda på detta sätt ger också maximala förutsättningar att på en och samma gång bevara ett pluralistiskt sammansatt lekmannainflytande inom för- valtningen och samtidigt möjliggöra för en regering, om den så önskar, att aktivt ”styra” förvaltningen.

Särskilt yttrande av experten Ulf Wennerberg

1 Utgångspunkter

Få — om ens några —- av de lekmannastyrelser som idag finns vid för- valtningsmyndigheterna torde fungera som ledningsorgan i egentlig me- ning. Det faktiska läget är istället att verken leds av beslutande verksche- fer som till sitt förfogande har externt rekryterade referensgrupper med rådgivande och informationsförmedlande uppgifter. Detta torde också vara anledningen till att lekmannastyrelserna utan alltför stora kompli- kationer har kunnat inlemmas i det svenska förvaltningssystemet.

Förvaltningen har till uppgift att verkställa de beslut som statsmakter- na har fattat. Ett väsentligt krav på ledningsfunktionen inom myndighe- terna är därför att den är utformad på ett sådant sätt att regeringens styrning av myndigheterna underlättas. Behovet av nedskärningar och omprioriteringar i statsverksamheten ger detta krav ökad tyngd.

Generellt sett torde de bästa förutsättningarna för en effektiv styrning av förvaltningen skapas om myndigheterna leds av enrådiga verkschefer som känner lojalitet med och har nära och förtroendefulla relationer till regeringen. Kollektiva beslutsorgan som består av personer som företrä- der utanförstående intressen kan knappast förväntas uppvisa samma följsamhet mot regeringen. I vissa lägen kan användningen av sådana beslutsorgan därför medföra att styrningen försvåras.

Med dessa utgångspunkter ligger det nära till hands att se enrådighets- styre — i vissa fall kompletterat med ett rådgivande lekmannainflytande — som en normalmodell för ledningsfunktionen inom myndigheterna. Styrelse med fullt verksamhetsansvar bör med detta synsätt endast tillgri- pas i undantagsfall. Då så sker bör styrelsen ges en sammansättning som garanterar att den verkar för de syften som regeringen har med verksam- heten.

2 Kommitténs modeller för myndigheternas ledningsfunktion

Kommittén redovisar två huvudmodeller för ledningsfunktionen inom myndigheterna: styrelse i egentlig mening och enrådig myndighetschef som vid sin sida har någon form av rådgivande lekmannaorgan. Vidare öppnas en tredje möjlighet för bl a stabsmyndigheterna: enrådig myn- dighetschef utan stöd av något lekmannaorgan.

Modellerna som sådana har enligt min uppfattning åtskilliga förtjäns- ter. Bl a undanröjs den oklarhet om ansvarsfördelningen mellan verks- chef och styrelse som behäftar dagens lekmannastyrelser. Meningarna om modellernas tillämpning har dock varit delade inom kommittén. Vis- sa har förordat en mycket begränsad användning av styrelsemodellen medan andra synes utgå ifrån att flertalet förvaltningsmyndigheter i framtiden bör vara försedda med styrelser i kommitténs mening. En så utbredd användning av styrelsemodellen skulle enligt min mening med- föra betydande risker för att regeringens styrning av myndigheterna för- svåras. Även andra olägenheter kan uppstå. Bl a kan man befara att be- slutsfattandet inom myndigheterna centraliseras till styrelserna. Införan- det av styrelser som har ett reellt verksamhetsansvar kan således motver- ka strävandena att decentralisera och förenkla beslutsfattandet inom myndigheterna.

Som nämnts vill jag betrakta enrådighetsstyre — med eller utan rådgi- vande lekmannaorgan som en normalmodell för myndigheternas led- ningsfunktion. Jag bortser då från nämndmyndigheter och andra små- myndigheter för vilka särskilda lösningar kan behöva tilllämpas. Styrelse i egentlig mening bör användas restriktivt och endast i situationer då normalmodellen av speciella skäl bedömts vara oanvändbar. Så kan vara fallet om en myndighet har sådana befogenheter att den i praktiken kan sägas utöva en slags ställföreträdande regeringsmakt. Jag syftar härvid på lägen då regeringen av administrativa och praktiska skäl till myndig- heter har tvingats delegera beslut som har en sådan dignitet att de nor- malt skulle fattas av regeringen. I en sådan situation kan det av legitimi- tetsskäl vara befogat att anförtro de viktigaste besluten inom myndighe- tens verksamhetsområde till personer som besitter någon form av poli- tiskt mandat. Det kan också vara befogat att använda sig av styrelse i situationer då myndigheten tilldelats ekonomiska beslutsbefogenheter som är jämförbara med de som tillkommer styrelsen i ett aktiebolag. I dessa situationer kan det finnas behov av att sprida det ekonomiska ansvaret på flera personer.

Dessa kriterier medför att kretsen av myndigheter som bör tilldelas styrelse i egentlig mening blir mycket begränsad. Till denna krets av myndighet torde endast kunna föras affärsverken samt ett fåtal betydel- sefulla ramlags- och sektormyndigheter. Totalt torde det röra sig om 15 20 centrala myndigheter (inkl affärsverken).

3 Styrelsernas sammansättning

En styrelses sammansättning bör återspegla den roll som styrelsen har i förhållande till regeringen och den egna myndigheten. Min uppfattning om hur en styrelse bör vara sammansatt avviker därför i vissa avseenden från kommitténs. Avvikelserna gäller i första hand valet av ordförande och vilka intressen som bör vara företrädda i styrelsen.

Beträffande valet av ordförande serjag framför mig situationer då det kan vara lämpligt att statssekreteraren i det berörda fackdepartementet utses till ordförande i styrelsen. Främst torde detta gälla de ramlags- och sektormyndigheter som förses med styrelse.

Styrelsens sammansättning i övrigt är beroende av vilken uppgift som styrelsen har. I affärsverken är det naturligt att tillföra företagslednings- kompetens samt ekonomisk sakkunskap. I ramlags- och sektormyndig- heterna bör huvuddelen av styrelsen bestå av personer som har goda förutsättningar att uttolka regeringens politik.

Vidare har jag betänkligheter mot att myndigheternas personal ges representation i styrelsen för de ramlags- och sektormyndigheter som förses med styrelse. Denna grupp av myndigheter är speciell i den me- ningen att de har att ta ställning till ärenden som normalt avgörs på regeringsnivå. Det är enligt min mening olämpligt att myndighetens i personal genom styrelserepresentation ges möjlighet att påverka denna typ av beslut.

4 Genomförandefrågor

Kommittén anser att förslagen beträffande myndigheternas lednings- funktion bör genomföras i två steg. Det första steget innebär att vissa myndigheter omgående förses med styrelse eller råd i enlighet med någon av kommitténs huvudmodeller. Det andra steget innebär att man först genomför en försöksverksamhet i ett begränsat antal myndigheter. Där- efter skall man på grundval av erfarenheterna från försöksverksamhe- ten — pröva vilka ytterligare myndigheter som bör förses med styrelse eller råd.

Jag delar kommitténs uppfattning att styrelse kan införas omgående i affärsverken. Däremot bör de övriga myndigheter som föreslås få styrel- se i det första genomförandesteget enligt min mening inte förses med styrelse vare sig nu eller i framtiden. Beträffande de myndigheter som omfattas av det andra genomförandesteget föreslår kommittén en för- söksverksamhet med styrelse och råd. Kommittén redovisar en lista över myndigheter från vilken försöksmyndigheterna bör väljas. Enligt min

uppfattning omfattar denna lista i viss utsträckning fel myndigheter. Jag vill föreslå att man låter försöksverksamheten med styrelse omfatta någ- ra betydelsefulla ramlagsmyndigheter, tex arbetarskyddsstyrelsen och naturvårdsverket samt några tunga sektormyndigheter, t ex arbetsmark- nadssstyrelsen och invandrarverket.

Bilagal Kommittédirektiv

Statliga myndigheters ledning Dir 1983 :48

Beslut vid regeringssammanträde l983-07-28

Chefen för civildepartementet, statsrådet Holmberg, anför.

1 Förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att utreda frågan om ledningen av de statliga myndigheterna.

2 Bakgrund

Behovet av en utredning

Den svenska statsförvaltningen vilar på flerhundraåriga traditioner. Dess framväxt har präglats av stegvisa förändringar bl a för att tillgodo- se ökad efterfrågan på tjänster av olika slag. Det har _ ända till de allra senaste åren inneburit att antalet anställda har ökat. I fråga om organisationen av myndigheterna har därvid efter hand ett stort antal olika former utbildats.

Samtidigt som den offentliga förvaltningen har vuxit, har dess roll delvis ändrats. Medan förvaltningen tidigare främst hade att avgöra ärenden som gällde medborgares rättigheter och skyldigheter i förhål- lande till varandra eller till samhället, har nu många myndigheter att tillhandahålla tjänster, ekonomiskt stöd mm till medborgare och före- tag. Kort sagt: de fördelar välfärd. Beslut i dessa frågor — som skall avgöras inom de vida ramar som riksdagen och regeringen drar upp med möjlighet till olika alternativa lösningar — är ofta av stor betydelse för den enskilde individen och det enskilda företaget. Det är därför värde- fullt att beslut på sådana områden kan fattas av organ med bred repre- sentation från olika delar av samhället.

Ett grundläggande krav på den offentliga förvaltningen är att den

236

fungerar som ett effektivt redskap för förverkligandet av riksdagens och regeringens intentioner. De krympande ekonomiska ramarna för den offentliga verksamheten ökar detta effektivitetskrav. Det är samtidigt angeläget att förena en produktiv organisation med en verksamhet som så väl som möjligt anpassas till behoven hos dem allmänheten, nä- ringslivet och organisationerna — som myndigheterna skall tjäna. Ett annat viktigt krav är att förvaltningen är så organiserad, att den offentliga verksamheten snabbt kan anpassas till förändrade situationer. Avgörande för hur väl förvaltningen skall kunna leva upp till de krav jag nu har nämnt är bl a hur myndigheternas ledning är organiserad. Något samlat grepp på denna fråga har knappast tagits under nyare tid utöver den översyn av verksinstruktionerna som gjordes år 1965 och de utredningar som rört formerna för den statliga affärsverksamheten. Frågan om bättre metoder för planering och hushållning i statsförvalt- ningen har bearbetats av förvaltningsutredningen (B 1977:01), som vän- tas avge sitt slutbetänkande under år 1983. Ytterligare utredningsarbete behövs dock. I årets budgetproposition (prop 1982/83: 100 bil 2 s 9, KU 29, rskr 302) aviserade jag därför ett förslag om en särskild utredning. Frågorna har senare ytterligare aktualiserats genom vad som har inträffat i domänverket.

De rättsliga ramarna

Den konstitutionella relationen mellan regeringen och de statliga för- valtningsmyndigheterna regleras i regeringsformen (RF). Jag kan här bl a peka på reglerna om kravet på kollektiv beslutsform för regeringens beslut (RF 7 :3), om förvaltningsmydigheternas principiella lydnadsplikt mot regeringen (RF 1 1:6) och om deras självständighet i vissa hänseen- den (RF ll:7). Man kan utgå från att dessa frågor kommer att belysas närmare i förvaltningsutredningens kommande betänkande.

Olika ledningsformer

Det finns i dag tre grundmodeller för ledningen av de statliga förvalt- ningsmyndigheterna.

En form är att chefen ensam är högsta beslutande organ i myndighe- ten, s k enrådighetsverk. Denna form är vanligast i mindre myndigheter, men den förekommer fortfarande också i några få medelstora verk.

En annan ledningsform är ämbetsmannastyrelsen. En sådan styrelse utgör ett kollegium som utöver eventuellt utomstående personalföre- trädare — uteslutande består av tjänstemän i myndigheten, bland dem verkschefen som ordförande. Utanför domstolsväsendet är det nu för tiden ganska få myndigheter som har ämbetsmannastyrelse.

Den dominerande formen för ledningen av dagens medelstora och större myndigheter är i stället att det vid sidan av verkschefen finns en lekmannastyrelse. I typfallet består en sådan styrelse av verkschefen och ett antal utomstående personer, representerande skilda delar av samhäl- let. I bla de centrala ämbetsverken är det oftast verkschefen som är ordförande i styrelsen. Men det förekommer också lekmannastyrelser med en från myndighetens anställda fristående ordförande.

En styrelse av det ena eller det andra slaget utövar formellt ledningen av myndigheten. ”Verket leds av en styrelse”, brukar det sålunda heta i verksinstruktionerna. Styrelsen utgör också det högsta beslutande orga- net hos myndigheten i de frågor som enligt instruktionen ankommer på styrelsen; de frågor som inte faller inom dess beslutsområde hör i stället till chefens. Men enligt 55 allmänna verksstadgan (1965:600, ändrad senast 19832342) —— som i regel gjorts tillämplig på statsmyndigheterna -— är det chefen som ”i första hand” är ansvarig för fullgörandet av myndighetens uppgifter.

Uttrycket ”verksledningen” brukar därför i allmänhet syfta på chefen och dennes närmaste medarbetare i myndigheten. Däremot brukar ut- trycket ”ledningen” oftast inkludera styrelsen eller till och med syfta bara på den. Vad som avses framgår väl i regel av sammanhanget.

3 Utredningsuppdraget

Ramarna för uppdraget

Den utredning som jag har nämnt i det föregående bör avse hela led- ningsfunktionen vid förvaltningsmyndigheter under regeringen. Tyngd- punkten i en sådan utredning bör ligga på frågorna hur ledningen för myndigheterna bör utformas för att garantera dessas effektivitet och en god samhällsservice samt möjliggöra medborgerlig insyn och påverkan.

Uppdraget bör begränsas så, att utredningen koncentrerar sig på styrelsernas och verksledningarnas funktion och ansvar m m. Däremot anser jag inte att den stora frågan om myndighetsstrukturen och myn- digheternas ställning i samhället bör behandlas här. Den utredning som jag nu förordar bör således inte syfta till att rubba det konstitutionella förhållandet mellan regering och myndigheter.

Utredningen bör främst pröva vilka uppgifter och vilket ansvar som en styrelse bör ha. Dagens regler är oklara. I utredningsarbetet bör man sträva efter att åstadkomma en ledningsfunktion som med största möj- liga effektivitet kan svara för och styra genomförandet av de uppgifter som regeringen lägger på myndigheten. Det är också angeläget att den ges en sådan utformning att det skapas goda förutsättningar att tillgo- dose aktuella medborgar- och samhällsintressen. Verksledningen skall också kunna utgöra ett vitaliserande inslag i utformningen av samhälls- verksamhet och samhållsorganisation. Styrelsernas ansvar för förvalt- ningsmyndigheternas interna ledning och arbete bör belysas bl a mot bakgrund av ett ökat krav på långsiktig planering och resursutveckling.

Utredningen bör omfatta förvaltningsmyndigheter av skilda slag. Den bör avse såväl centrala som regionala och lokala myndigheter, även om intresset främst bör inriktas på de centrala ämbetsverken, inräknat af- färsverken.

Utredningen kan inte omfatta riksdagens verk. Även domstolarna bör lämnas utanför uppdraget.

Inom den sålunda angivna ramen bör det överlämnas åt utredningen att själv göra de detaljavgränsningar som kan bli nödvändiga.

Olika lösningar för olika slags myndigheter

Även om de statliga myndigheternas ställning formellt sett är reglerad på ett enhetligt sätt, varierar deras förhållande till regeringen med deras uppgifter. Ett begränsat antal myndigheter — bl a konjunkturinstitutet, statskontoret och statens arbetsgivarverk riktar i huvudsak sin verk- samhet mot andra myndigheter och är närmast att se som ett slags stabsorgan åt regeringen, medan de flesta andra myndigheter har arbets- uppgifter som oftast riktar sig mer mot kommuner eller företag eller direkt med allmänheten.

En inventering bör göras av de olika formerna för att organisera ledningsfunktionen med utgångspunkt i en indelning av myndigheterna efter deras uppgifter i stort, tex affärsdrivande myndigheter, myndig- heter som svarar för s k faktiskt handlande (forskning, undervisning, vård, tillverkning, byggande etc), myndigheter med utpräglat förvaltan- de uppgifter samt stabsmyndigheter.

Även när det gäller finansieringsformerna måste i sammanhanget vissa betydelsefulla skillnader uppmärksammas. Jag avser utöver distinktionen anslagsfinansiering/intäktsfinansiering — främst skillna- den mellan å ena sidan myndigheter med sådan ”egentlig” näringsverk— samhet som ger intäkter utifrån och som helt eller delvis bedrivs under konkurrens, t ex vissa affärsverk och deras koncerner, och å andra sidan myndigheter där uppdrags- och avgiftsfinansieringen inte har kommer- siella orsaker.

Utredningen bör belysa hur olika skillnader i fråga om uppgifter, finansieringsformer etc bör påverka organisationen och sammansätt- ningen av verksledningen. Lösningarna bör anpassas till skilda förutsätt- ningar. En grundläggande utgångspunkt skall härvid vara att det är regeringen som i varje enskild situation skall bedöma, ta initiativ till och avgöra hur ledningsfunktionen skall vara utformad i de olika myndig- heterna.

En viktig fråga i denna del är om stabsmyndigheterna på grund av sin särskilda ställning bör ha en annorlunda ledning än andra statliga för- valtningsmyndigheter.

Det bör bli en uppgift för utredningen att jämföra och analysera vilka fördelar och nackdelar som i olika fall är förenade med att organisera en myndighet som ett verk med lekmannastyrelse, som ett ämbetsmanna- kollegium eller som ett enrådighetsverk. Därvid bör också övervägas vilka kriterier som bör vara vägledande, när man inrättar t ex en myn- dighet som består bara av en styrelse, nämnd etc.

En väsentlig fråga är om någon av de tre grundmodellerna i sig kan sägas vara särskilt lämplig för vissa former av verksamhet med utgångs— punkt i det förut nämnda behovet för riksdag och regering att få sina intentioner i tillräcklig mån förverkligade genom statsförvaltningen.

Lekmannastyrelsernas ställning

Även om samtliga styrformer inom den statliga förvaltningen måste jämföras och analyseras, bör särskild uppmärksamhet ägnas lekmanna- styrelserna.

Dessa styrelsers allmänna ställning är f n — frånsett vad som framgår av verksinstruktionerna och av förarbetena vid myndigheternas inrät- tande — till övervägande delen oreglerad.

En viktig utgångspunkt för utredningen bör vara att klarlägga vilka krav som ställs på styrelserna i olika slag av verksamhet. På grundval härav bör utredningen redovisa modeller som anpassar lekmannastyrel- sernas uppgifter, storlek och sammansättning till vad verksamheten kräver.

Som framgått utövar styrelserna formellt ledningen av myndigheter- na. Viktigare frågor skall enligt instruktionerna också avgöras av styrel- sen. Reellt är förhållandena ofta annorlunda. I praktiken är lekmanna- styrelsen ofta främst en referensgrupp, där generaldirektören och andra ledande tjänstemän vid myndigheten före beslut kan få synpunkter från olika intressegrupper i samhället eller inhämta vägledning från sakkun- niga på olika områden. Utredningen bör bedöma om detta bör vara en styrelses viktigaste funktion eller om styrelsens ställning när det gäller ledningen av verksamheten bör stärkas. Det gäller med andra ord an- svarsfördelningen mellan styrelsen och verkschefen.

En avgörande förutsättning för denna diskussion bör vara att rege- ringen bör kunna välja att dra gränsen så, att i ett visst läge, för en viss kategori av myndigheter eller under vissa personella eller organisatoris- ka förhållanden styrelsen gentemot regeringen ges ansvar för vissa frå- gor, medan i andra fall verkets chef ges ansvaret för dessa frågor.

Det bör ankomma på utredningen att belysa de olika funktioner som en styrelse bör ha under skilda omständigheter och lägga förslag till lämpliga lösningar för framtiden.

En följdfråga som utredningen bör uppmärksamma är styrelsernas (ledamöternas) ställning internt inom myndigheterna med hänsyn till den del av ansvaret för ledningen av verksamheten som de i skilda fall skall ha enligt vad utredningen kan komma fram till. Det får exempelvis inte råda någon oklarhet om i vilken utsträckning en styrelse eller en ledamot kan begära information om olika ärenden etc inom myndighe- ten, inte heller om var ansvarsgränserna går för styrelserna hos de många myndigheter som bedriver verksamhet på både central, regional och lokal nivå. Det bör samtidigt poängteras att verkschefen måste ha en stark ställning, när det gäller att leda och organisera myndigheternas interna arbete.

Lekmannastyrelsernas beslutsområde

Vilka ärendeslag som skall avgöras av en styrelse framgår av myndighe- tens instruktion, som utfärdas av regeringen i form av en förordning. Verksinstruktionerna för myndigheter med lekmannastyrelser är i regel ganska likartat uppbyggda.

Utredningen bör söka kartlägga vilka ärendetyper som brukar tas upp i styrelserna och mot den bakgrunden bedöma vilka typer av frågor som i framtiden huvudsakligen bör vara styrelseärenden. Också här bör utredningen beakta möjligheten till skilda lösningar.

En viktig uppgift blir här att finna lämpliga former för att rikta in

styrelsearbetet på frågor som gäller de grundläggande dragen i myndig- heternas verksamhet: planering på kort och lång sikt, uppföljning och utvärdering av verksamheten i stort, anslagsframställningarnas utform- ning i viktigare resursfrågor etc. Frågor som tex enskilda förvaltnings- ärenden, vissa personalärenden eller rent tekniska frågor bör, på grund- val av riktlinjer från styrelsen där så behövs, i regel kunna avgöras på tjänstemannanivå inom myndigheten.

Utredningen bör vidare komma med förslag till hur styrelserna kan engageras i arbetet med att förbättra myndigheternas service gentemot avnämarna och att förenkla regelsystemet i samhället. Vad gäller regel- förenklingen bör beaktas ändamålet med den allmänna översyn av bemyndiganden åt myndigheterna att besluta föreskrifter som pågår i regeringskansliet på initiativ av statsrådsberedningen och justitiedepar- tementet.

Lekmannastyrelsernas sammansättning

I allmänhet ankommer det på regeringen att utse ledamöterna i en verksstyrelse, i vissa fall efter förslag från intresseorganisationer eller andra utomstående organ. I några fall ankommer det på utomstående organ att utse hela, eller delar av styrelsen.

Syftet med utredningsarbetet blir här att lägga fram principer till vägledning för framtiden.

Avgörande för utredningens prövning i denna del blir i första hand vilka uppgifter som styrelsen i olika typer av myndigheter bör ha enligt utredningens mening. Att märka är därvid återigen att kraven på en myndighets styrelse kan variera också med hänsyn till utvecklingen av myndighetens verksamhet. Målet bör naturligtvis vara att få fram en grupp som kan fungera så bra som möjligt i den aktuella situationen.

Utredningen bör också analysera formerna för rekryteringen av leda- möter i förvaltningsmyndigheternas styrelser.

Viktig är frågan om det politiska inslaget i styrelserna. I vilken mån bör förtroendevalda från riksdag, landsting eller kommuner sitta med i styrelserna, t ex för att tillgodose lokala och liknande intressen? Jag kan här erinra om lagen (l976:89l) om val av ledamöter i länsstyrelses styrelse (ändrad senast 1983:169). Det kan också finnas skäl att överväga om det är lämpligt att departementen eller andra statliga myndigheter är företrädda i en verksstyrelse. Här ligger det nära till hands att behandla stabsmyndigheterna för sig. När det gäller exempelvis statens arbetsgi- varverk, har frågan redan övervägts särskilt (prop 1977/78:157 s 32).

Utredningen bör utöver representationsaspekten också väga in beho- vet av professionellt kunnande i styrelserna. Ytterligare frågor som kan behöva belysas är förekomsten av mångsyssleri och den brist på tid att fullgöra styrelseuppdrag som många kandidater till styrelseposter kan ha.

Utredningen bör också utarbeta riktlinjer för bestämmandet av anta- let ledamöter i en styrelse.

Ordförandeskapet har självfallet stor betydelse. I dag är som har framgått oftast myndigheternas chef ordförande i styrelsen. Utredning-

en bör undersöka fördelar och nackdelar med en sådan ordning. Därvid bör — i varje fall för vissa typer av myndigheter —- övervägas, om ordföranden i en lekmannastyrelse i framtiden i regel bör hämtas från något annat håll. Utredningen bör därvid belysa hur ansvaret gentemot regeringen i sådana fall bör fördelas och vilka för- och nackdelar ett sådant system kan medföra, t ex risken för att ordförandefunktionen kan betunga kontakterna mellan myndigheten och regeringen. Vidare bör övervägas, efter vilka principer vice ordförande bör utses.

Vid bedömningen av frågan om styrelsernas sammansättning får ut- redningen inte försumma att söka former som medverkar till att bryta den ojämna könsfördelningen i styrelserna. I de flesta verksstyrelser är fn andelen kvinnor påfallande liten. Jag betraktar jämställdhetsaspek- ten som viktig i sammanhanget.

De anställdas medverkan i styrelsearbetet regleras i kungörelsen (l974z224) om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m m (omtryckt 1982:1279). Sedan personalföreträdarkungörelsen kom till (jfr prop 197411 bil 2 p 7, InU 4, rskr 95; även SOU 1973 :28), har arbetsrätts- reformen (prop 1975/76:105, InU 45, rskr 404) och därpå följande statliga kollektivavtal främst medbestämmandeavtalet för det statliga arbetstagarområdet (MBA-S) och avtalet om förhandlingsordning i frå- gor om tillsättning av vissa tjänster hos staten (ATS) lett till en betydande förstärkning av det fackliga inflytandet över myndigheternas verksamhet. Man har därvid stannat för att förhandlingar bör vara den viktigaste formen för medbestämmande, men också andra former har tillmätts stor vikt. Den sålunda gällande och tillämpade ordningen bör naturligtvis såväl principiellt som praktiskt vägas in när det gäller arbets- tagarnas styrelserepresentation.

Utredningen bör se över frågan om personalföreträdarna och deras ställning med hänsyn tagen till statsförvaltningens speciella uppgifter och organisation samt den konstruktion och de uppgifter som utredning- en föreslår för styrelserna.

Lekmannastyrelsernas arbetsformer

Utredningen bör presentera överväganden om styrelsernas arbetsfor- mer. Härvid bör bl a belysas system med en hel- eller deltidsarbetande styrelseordförande, behovet av arbetsutskott och liknande frågor. Men hit hör också den praktiska möjligheten för en styrelseledamot att på eget initiativ ta upp frågor till behandling i styrelsen. En viktig fråga blir att belysa formerna för och graden av information från verksledningen till styrelsen.

Även en del andra rent praktiska frågor som hör samman med styrel- sernas sätt att arbeta kan behöva beröras. Av betydelse är att styrelsen själv i betydande utsträckning skall kunna välja sina arbetsformer.

Jag vill på denna punkt erinra om att frågan om omröstningsreglernas utformning inom statliga myndigheter med lekmannastyrelser behand- las i förvaltningsrättsutredningen (Ju I978:09), som avses avsluta sitt arbete till hösten 1983.

Lekmannastyrelsernas ansvar

En huvudfråga för översynens skall som redan har framgått vara vilket ansvar myndigheternas styrelse bör ha. Det gäller främst ansvaret gentemot regeringen som överordnat verkställande organ.

Detta ansvar bör vägas mot de formlösa ”mandat” från andra håll som en del ledamöter kan anse sig ha att ta hänsyn till. Att en ledamot har nominerats av en intresseorganision utgör självfallet inte någon grund för att i styrelsearbetet sätta organisationens intresse före myndighetens.

Jag anser att utredningen bör behandla också ansvaret för sådana valda ledamöter som finns i t ex länsstyrelsernas styrelser.

Ordningen för att göra gällande ledamöternas individuella ansvar för sitt uppdrag bör sålunda tas upp.

Utredningen bör se över mandatperiodens längd och lämpligheten att i framtiden anknyta dessa till exempelvis riksdagens valperioder. Vidare bör övervägas när och hur en styrelseledamot skall kunna entledigas under förordnande perioden.

En näraliggande fråga som utredningen också bör ta upp är förhållan- det mellan styrelserna samt externa och interna revisionsorgan. Det gäller både de löpande kontakterna och ansvarsfördelningen i samband med en granskning. I den delen bör även styrelsens befattning med frågor om förvaltningsrevision, produktivitetsbedömning samt resultat- och verksamhetsredovisning närmare belysas.

Alternativa styrformer m m

En möjlighet till utformning av ledningsfunktionen kan vara att i ökad omfattning bredda funktionen genom att inrätta en direktion eller lik- nande, bestående av ledande tjänstemän i myndigheten, och tilldela den verkställande uppgifter.

En annan alternativ styrform som kan övervägas av utredningen är någon form av ”verksråd”. Ett sådant skulle utgöra ett rådgivande, lekmannarekryterat organ, som med nära insyn i verksamheten skulle ges yttrande- och förslagsmöjligheter i fråga om myndigheternas verk- samhet. Syftet med verksrådet skulle bl a vara att möjliggöra en vidgning av samhällsrepresentationen och kontakterna med myndighetens avnä- mare — ungefär på samma sätt som i lekmannastyrelserna på många håll enligt den praxis som har utvecklats. Utredningen bör i denna del särskilt pröva och analysera förhållandet mellan styrelsen, verksrådet och en ev direktion. Det ligger för övrigt i linje med vad jag nyss anfört om styrelsernas beslutsområde.

Även relationerna mellan myndigheterna och till myndigheterna knutna nämnder, råd etc behöver ses över i sammanhanget. Inte sällan är förhållandena här rättsligt sett oklara.

Statliga koncernbildningar

Det är inte ovanligt att staten bildar aktiebolag eller andra juridiska personer för speciella ändamål, där staten i en del fall företräds av en myndighet under regeringen. Ibland har dessa bolag i sin tur bildat

dotterbolag eller förvärvat redan befintliga bolag. Dessa koncernbild- ningar har ibland fått en mycket stor omfattning. Skälen till dessa bolagsbildningar är skiftande.

Det är ofta från affärsmässig synpunkt motiverat att en viss gren av en större verksamhet redovisningsmässigt avskiljs och ges ett eget resultat- ansvar. I sådana fall är det många gånger lämpligt att man genom att förlägga verksamhetsgrenen i fråga till ett särskilt aktiebolag låter de speciella reglerna om redovisning, revision, ansvar m m i aktiebolagsla- gen (l975:l385) bli tillämpliga.

I vissa fall bedriver affärsverken ett ekonomiskt samarbete med andra, t ex utomstående företag, kommuner m fl. Detta förutsätter ofta att man bildar en särskild juridisk person för ändamålet. Också andra skäl till bolags- och koncernbildningar på myndighetsområdet kan anföras. Jag kan i detta hänseende hänvisa till vad som sägs i prop 1980/81:66 (s 27).

Det är sålunda angeläget att framhålla att det ofta kan vara kommer- siellt riktigt att affärsverksamhet inom det statliga området drivs i aktie- bolagsform. Samtidigt innebär emellertid bolagsbildningarna från bl a insynssynpunkt vissa problem.

Eftersom de grundlagsfästa offentlighets- och objektivitetsprinciper- na inte gäller när statlig verksamhet drivs i aktiebolagsform, minskar möjligheterna till kontroll från riksdagens och dess kontrollorgans och andra statliga organs sida, exempelvis justitiekanslerns. Likaså försvåras kontrollen från enskilda, organisationer och massmedia.

Dessa frågor har också uppmärksammats av riksdag och regering under senare tid och vissa åtgärder har vidtagits. Som ett exempel på detta kan nämnas att sedan år 1981 riksdagsledamöterna har rätt att närvara vid och ställa frågor i anslutning till bolagsstämmorna i aktie- bolag som ägs direkt av staten, under förutsättning att bolaget är av en viss storlek. Bestämmelser om detta har tagits in i dessa bolags bolags- ordningar. Dessutom har förändrade bolagsordningar medfört att tex vissa investeringsbeslut i en del fall måste underställas regeringens pröv- ning.

Även om vissa åtgärder sålunda har genomförts, kvarstår emellertid att riksdagens, regeringens och allmänhetens insyn eller inflytande i de av myndigheterna bildade bolagen är mindre än när verksamheten be- drivs direkt i myndighetsform. Begränsningarna i fråga om insyn och inflytande kan emellertid också gälla myndigheterna själva och deras styrelser.

Mot denna bakgrund bör kommittén se över relationerna mellan riksdagen, regeringen, fackdepartementen och myndigheterna samt de bolag och andra juridiska personer som ligger under myndigheterna, likaså de styrmöjligheter som regeringen bör ha. En utgångspunkt bör därvid vara att man inte bör förhindra eller försvåra för de affärsdrivan- de verken att bedriva verksamheten på ett kommersiellt riktigt sätt. Verkens förutsättningar att i förekommande fall konkurrera med andra på lika villkor bör givetvis inte heller försämras.

En särskild fråga blir förekomsten av personalunioner mellan moder- myndigheten och dess dotterföretag och de skäl som talar för och emot en sådan ordning.

En annan speciell aspekt är utövandet av olika arbetsgivarfunktioner vad gäller dotterföretagens personal, exempelvis handhavandet av kol- lektivavtalsförhandlingar och andra kontakter med de fackliga organi- sationerna.

Verksch eferna

När det gäller verkschefernas ställning, bör utredningen överväga, om man för framtiden bör ha olika modeller för olika slags myndigheter. Sålunda hävdas ibland att chefer för myndigheter med framför allt myndighetsutövning bör ha en annan utformning av sin självständiga ställning än chefer för myndigheter som under konkurrens sysslar med ren affärsverksamhet eller chefer för stabsmyndigheter. Utredningen bör söka anlägga en helhetssyn på frågan om verkschefernas ställning både gentemot regeringen och gentemot en verksstyrelse.

Jag vill på nytt betona att det är angeläget att generaldirektörerna och andra verkschefer har en stark ställning, när det gäller att leda och organisera arbetet internt inom myndigheten. Utredningen bör undersö- ka, om det inte kan finnas skäl att förstärka detta ansvar.

Utredningen bör undersöka hur man kan tillgodose de aktuella kraven på en ökad personalrörlighet också på verkschefsnivå. Utredningen bör sålunda söka efter möjligheter för att åstadkomma en lämplig cirkula- tion bland cheferna och en bredare rekrytering till chefsposterna och dessutom överväga hur man skall lösa de problem som uppkommer om en chef visar sig mindre lämplig för sin befattning. En uppgift för utredningen blir därvid också att föreslå arbetsformer och hjälpmedel för att förbättra underlaget för olika beslut som rör verkscheferna och deras tjänster.

Utredningen bör alltså överväga, om den nuvarande ordningen för förordnande och entledigande av verkschefer, inräknat pensionsfrågor- na, är den mest ändamålsenliga eller om regler och praxis bör ändras i något hänseende. Förordnandeperiodernas längd bör granskas, likaså längden av de sammanlagda perioderna i samma tjänst. Däremot avser jag inte att utredningen skall gå in exempelvis på regleringen av löneför- månerna i chefstjänsterna.

Behandlingen av frågan om sättet att utse och entlediga en verkschef blir beroende av vilken ledningsfunktion och vilket verksamhetsansvar som styrelsen resp verksledningen skall ha.

Erfarenheten talar för att det kan finnas anledning att också närmare gå in på formerna för en verkschefs löpande kontakter såväl med andra tjänstemän inom myndigheten som med regeringen och regeringskans- liet, exempelvis för att säkerställa att informationsflödet hålls på en välavvägd nivå.

Regeringens kontakter med verksstyrelserna och verksledningarna

Den utredning som jag förordar bör ta itu med den både principiellt och praktiskt viktiga frågan huruvida myndigheternas verksamhet inom rådande konstitutionella system — kan styras på ett bättre och smidigare

sätt genom mindre trubbiga former för tillkännagivanden från regering- ens sida och genom nya kontaktformer som fångar upp verkens syn- punkter på ett tidigt stadium. Men också andra, mer vedertagna former för regeringens styrning av myndigheterna bör belysas. Med det sist- nämnda syftar jag på fastställandet av ramar för mål och inriktning av verksamheten genom normgivning, anslagsbeslut och annan ekonomisk styrning samt prejudikatsbildning. På denna punkt kan det finnas skäl att betona skillnaden mellan affärsverk och andra myndigheter. Förhål- landet mellan olika styr- och kontaktformer bör särskilt övervägas.

En uppgift för utredningen bör sålunda — som också redan framgått — vara att föreslå förbättrade former för fortlöpande ömsesidiga kon- takter mellan regeringen och departementen på den ena sidan samt verksstyrelserna och verksledningarna på den andra.

I detta avsnitt kan utredningen också beröra ett förslag som har skymtat i debatten, nämligen att öka samverkan mellan en del grupper av myndigheter.

Utbildning

Generaldirektörer och andra högre chefer inom statsförvaltningen har sedan ett par år tillbaka möjlighet till utbildning i form av särskilda kurser, främst verkschefskurser (jfr prop 1981/82:100 bil 3 p 6). Denna utbildning har visat sig värdefull och uppskattad.

Behovet och utformningen av introduktion och annan utbildning även av ledamöter och ersättare i lekmannastyrelser bör övervägas.

Även det mer långsiktiga utbildningsbehovet bör kartläggas i syfte att åstadkomma sådana förbättringar i styrelsearbetet som kan ge utslag i en effektivare, rationellare och mer användaranpassad verksamhet från den statliga förvaltningens sida.

Lösningen på en del av de ledningsproblem som jag har berört i det föregående kanske kan sökas inom ramen för en sådan utbildning.

4 Utredningsarbetet

Jag vill stryka under att utredningen bör sträva efter lösningar som är ägnade att förbättra myndigheternas effektivitet -— inräknat deras ser- vice mot allmänheten — och förutsättningarna för att verksamheten skall kunna bedrivas rationellt och korrekt, smidigt och säkert. Vad jag har anfört om styrelsernas ställning syftar självfallet till att förbättra ledningen av de statliga förvaltningsmyndigheterna.

Utredningen bör undvika att komma med förslag som medför att grundlag behöver ändras. I övrigt bör utredningen redovisa vilka kon- sekvenser som förslagen kan få för gällande författningar, såsom all- männa verksstadgan och myndighetsinstruktionerna.

Utredningen bör utnyttja det rikhaltiga material som förvaltningsut- redningen lär lägga fram inom kort och som bl a rör relationerna mellan statsmakten och den statliga förvaltningen. Detta material kan förväntas bilda en god grundval för stora delar av det nya utredningsarbetet.

Utredningen bör å andra sidan fortlöpande hålla sig informerad om sådana åtgärder inom uppdragets arbetsområde som kan komma att vidtas av regeringen och av myndigheterna själva.

Vad gäller myndigheterna under försvarsdepartementet, har en del av de frågor somjag nu har berört redan behandlats av en arbetsgrupp inom det departementet. Detta arbete har utförts på begäran av riksdagen. Vidare har vissa frågor om styrelser inom försvarsmaktens myndigheter på lokal nivå för några år sedan studerats av försvarsmaktens lednings- utredning (Fö 1974:03). En hel del av de frågor som jag har tagit upp har således redan behandlats för denna del av statsförvaltningen (SOU 1979:84). Även inom polisområdet har utredningar behandlat frågan om lekmannastyrelsernas ställning (jfr Ds Ju l983:10). Det är självfallet lämpligt att utredningen utnyttjar detta material.

Utredningen bör vidare samråda med utredningen (A l981:02) om arbetsmarknadsverkets ansvarsområde och organisation, som enligt til- läggsdirektiv (Dir 1983216) skall se över bl a arbetsmarknadsstyrelsens styrelserepresentation.

Utredningen bör både vid arbetets början och under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall andra centrala arbetstagarorganisationer med vilka staten har eller bru- kar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor och bereda dem tillfälle att föra fram synpunkter.

Utredningen skall beakta direktiven (Dir l980:20) till samtliga kom- mittéer och särskilda utredare angående finansiering av reformer.

Arbetet i utredningen bör slutföras under våren 1985. Det är önskvärt att utredningen redan dessförinnan avger delbetänkanden i sådana av- gränsade, konkreta frågor där dess förslag kan ligga till grund för ome- delbara ställningstaganden och åtgärder.

5 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för civildepartementet — att tillkalla en kommitté med högst tio ledamöter med uppdrag att utreda frågan om ledningen av de statliga myndigheterna, — att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar — att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns kommittéan- slag.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Civildepartementet)

Bilaga 2 Myndigheternas inplacering i en treårig budgetprocess (till kapitel 3)

I det följande redovisas ett inom kommitténs sekretariat utarbetat exem- pel på hur centrala myndigheter inom respektive departementsområde skulle kunna fördelas över en treårsperiod vid ett införande av den föreslagna förändrade budgetprocessen.

De myndigheter som fördelats är de 66 i kommitténs empiriska studier särskilt utvalda centrala myndigheterna, ett femtontal ytterligare centra- la myndigheter och de 24 länsstyrelserna.

Den slutliga fördelningen kommer att avgöras av flera skilda faktorer. Hit hör de inbördes sambanden mellan myndigheterna, myndigheters storlek, hur ”komplexa” de är i budgetarbetet etc. Fördelningen kan också komma att förändras över tiden, t ex efter ett politiskt regimskifte.

Några myndigheter, t ex vissa av affärsverken, har redan fått respek- tive är i färd med att få ett flerårsperspektiv fastlagt vid budgetprövning- en av sin verksamhet. Planeringen av dessa myndigheters verksamhet bör samordnas med det föreslagna systemet med en treårig budgetpro- cess för samtliga myndigheter.

En av utgångspunkterna för fördelningen av myndigheterna i förelig- gande exempel har varit att söka placera länsstyrelserna i samma treårs- cykel som vissa centrala myndigheter med vilka länsstyrelserna sampla- nerar eller i fortsättningen i större utsträckning kommer att samplanera sin verksamhet. Således har till samma är (år 1 i exemplet) förts dels samtliga länsstyrelser, dels de centrala myndigheter som har en mer eller mindre omfattande men dock direkt koppling till verksamheten vid någon eller några av länsstyrelsens enheter. Hit hör f n rikspolisstyrel- sen, Civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen för ekonomiskt försvar, social- styrelsen, riksskatteverket, pris- och kartellnämnden, riksantikvarieäm- betet, Iantbruksstyrelsen, livsmedelsverket, naturvårdsverket, industri- verket, lantmäteriverket och planverket. Vidare har till detta år förts vissa av de ytterligare myndigheter med vilka länsstyrelsen vid en ökad regional samplanering av den statliga verksamheten kan förväntas få ökade kontaktbehov, nämligen vägverket, skolöverstyrelsen och arbets- marknadsstyrelsen.

Bostadsstyrelsen, fiskeristyrelsen och trafiksäkerhetsverket har i ex- emplet förts till ett annat år, av hänsyn till fördelningen över de tre åren av budgetarbetet inom respektive berört departementet.

Ytterligare en utgångspunkt har varit att samla flera myndigheter med koppling till energiområdet till ett och samma år (är 3 i exemplet). Inom

248

kommunikationsdepartementets område har vidare till ett och samma budgetår förts sådan verksamhet för vilken det får anses finnas ett påtagligt behov av samplanering. Till år 1 har således i exemplet förts statens järnvägar, vägverket och luftfartsverket medan till år 2 förts bl a postverket och televerket. Dessutom har forskningsråden i exemplet förts samman till ett och samma år (är 2).

Departementsområde Startår för treårig budgetperiod Myndighet År 1 Ar 2 Ar 3

Justitie

Domstolsverket x Rikspolisstyrelsen x Kriminalvårdsstyrelsen x Datainspektionen x Riksåklagaren x

Antal myndigheter 2 1 2 ___—___

Utrikes SIDA x Komerskollegium x Exportkredinämnden x ___—___ Antal myndigheter 1 1 1 _____

Försvars Försvarets civilförvaltning x Försvarets sjukvårds—

styrelse x Fortifikationsförvaltningen x Försvarets materielverk x Värnpliktsverket X Försvarets forsknings- anstalt x Civilförsvarsstyrelsen x

Överstyrelsen för ekono-

miskt försvar x Flygtekniska försöks- anstalten x

Antal myndigheter 2 4 3

Social Socialstyrelsen x

Riksförsäkringsverket x SBL x

Antal myndigheter 1 l l E_h—

Departementsområde Startår för treårig budgetperiod Myndighet Ar 1 Ar 2 Ar 3

Kommunikation

Postverket x

Televerket x Statens järnvägar x Vägverket x Trafiksäkerhetsverket x Sjöfartsverket x SMHI x Luftfartsverket x Transportrådet x

Antal myndigheter 3 3 3

Finans Generaltullstyrelsen X Byggnadsstyrelsen x Bankinspektionen x Försäkringsinspektionen x Riksskatteverket x Konjunkturinstitutet x Statens pris— och kartell— nämnd x Konsumentverket x

Antal myndigheter 3 3 2

Utbildning

Riksarkivet x Riksantikvarieämbetet x

Universitets- och hög-

skoleämbetet x ' Centrala studiestöds-

nämnden x Skolöverstyrelsen x Humanistisk samhällsveten-

skapliga forskningsrådet x Medicinska forskningsrådet x Naturvetenskapliga

forskningsrådet

Forskningsrådsnämnden x Presstödsnämnden x

__________———————

Antal myndigheter 2 5 3

__________——___—

Departementsområde Startår för treårig budgetperiod Myndighet Ar 1 Ar 2 Ar 3

Jordbruks

Lantbruksstyrelsen x Skogsstyrelsen x Statens livsmedelsverk x Fiskeristyrelsen x Statens jordbruksnämnd x Statens naturvårdsverk x Statens strålskyddsinstitut x Produktkontrollnämnden x

Skogs— och jordbrukets

forskningsråd x

Antal myndigheter 3 3 3

Arbetsmarknad

Arbetsmarknadsstyrelsen x Arbetarskyddsstyrelsen x Statens invandrarverk x

Antal myndigheter 1 1 1

Industri

Statens industriverk x Sveriges geologiska

undersökning

Statens energiverk Vattenfall Statens kärnkraftsinspektion Styrelsen för teknisk

xxxx

utveckling x Statens provningsanstalt x Patent— och registrerings- verket x Domänverket x Affärsverket FFV x Fartygskredinämnden x Kärnbränslenämnden x Antal myndigheter 4 3 5 Bostads Bostadsstyrelsen x Statens planverk x Byggforskningsrådet x Lantmäteriverket x

Antal myndigheter 2 1 1

___—___—

Departementsområde Startår för treårig budgetperiod Myndighet Är 1 År 2 År 3

Civil

Kammarkollegiet x Riksrevisionsverket x SCB x DAFA x SAV x Statens löne— och pensionsverk x SAMN x

SIPU x

Statskontoret x Länsstyrelserna x Räknas här som en myndighet

Antal myndigheter 4 3 3

Totalt antal myndigheter 28 29 28 som fördelats i exemplet

Bilaga 3 Vissa resultat från de empiriska undersökningarna av betydelse för problembeskrivningen i kapitel 7

En av de grundläggande tankarna i kommitténs direktiv är att regering- ens styrning av statsmyndigheterna kan effektiviseras om myndigheter- nas ledningsfunktioner organiseras med utgångspunkt i arten av en myndighets verksamhet och i formen för dess finansiering. Kommitténs uppdrag har bl a varit att göra en inventering av de olika formerna för att organisera ledningsfunktionen som finns och deras lämplighet för olika slags myndigheter.

Sekretariatet valde ut sammanlagt 66 myndigheter på central nivå för denna inventering. Urvalet av myndigheter har gjorts efter samråd med statssekreterarna i respektive departement. Urvalet har skett bland myn- digheter som står i direkt lydnadsförhållande till regeringen och som avlämnar anslagsframställning enligt budgethandboken och/eller upp- rättar årsbokslut enligt den statliga bokföringsförordningen. Definitio— nen utesluter bl a kommittéer och andra tillfälliga organisationer. Riks- dagens verk, domstolarna, myndigheter tillhörande svenska kyrkan, de operativa myndigheterna under försvarsdepartementet samt utrikesde- partementets myndigheter utomlands är också undantagna.

Dessa myndigheter på central nivå har delats in med hjälp av främst de två kriterier som direktiven anger, nämligen regeringens metod för att styra en myndighet samt den typ av avnämare som myndigheten har.

De undersökta myndigheterna fördelas på följande sju myndighets— grupper. Utvalda myndigheter och deras placering i respektive grupp framgår av sammanställningen sist i denna bilaga.

1. Stabsmyndigheter med uppgifter mot regering och/ eller annan statlig myndighet

2. Myndigheter som tillämpar utpräglad ramlag och/eller utfärdar fö- reskrifter, anvisningar, råd till institutioner och/eller till allmänheten

3. Myndigheter som tillämpar lag i övrigt och/eller utfärdar anvisning- ar, råd främst till institutioner

4. Myndigheter som tillämpar lag i övrigt och/eller utfärdar anvisning- ar, råd främst till allmänheten

5. Myndigheter som utan stark regelstyrning fördelar anslag Affärsverk

7. Övriga myndigheter som producerar varor, anläggningar eller tjäns- ter. ?

254

Undersökningarna vid de 66 myndigheterna har omfattat

— faktainsamling om främst arbetet i myndigheternas lekmannasty- relser

strukturerade samtal med verkschefer och externa styrelseordfö- rande — enkät till samtliga styrelseledamöter fördjupade ärendestudier vid sex av de 66 myndigheterna.

Lekmannastyrelsens roll och dess ställning i förhållande till verkschefen

De 66 verkscheferna fick i de strukturerade samtalen ta ställning till påståendet att det inte är styrelsen som styr verksamheten. (Tabell 1). Någon närmare definition av begreppet styra gavs emellertid inte i samband med frågan. Några verkschefer drog därför likhetstecken mel- lan att styra och att formellt fatta beslut medan andra hävdade att själva beslutsfattandet är ointressant från styrsynpunkt. Bara det faktum att styrelsen existerar, avger värderingar och har kända preferenser styr verksamheten. Vem som formellt fattar besluten saknar enligt dessa verkschefer betydelse så länge som de fattas i styrelsens anda eller i överensstämmelse med den policy som styrelsen utmejslat.

Tabell ] Påstående: Styrelsen styr inte myndighetens verksamhet ______________________________________________________________________

Verkschefens svar

Myndighets— Sant Delvis Fel- Annat Ej Summa grupp sant aktigt svar svar Stabsmyndigheter

(Grupp 1) 6 - - - 1 7 Ramlagsmyndigheter (Grupp 2) 1 5 3 - - 9 Lagtillämp/inst

(Grupp 3) 6 8 4 1 1 20 Lagtillämp/allm

(Grupp 4) - 2 1 - - 3 Medelsfördelande (Grupp 5) 4 1 1 - — 6 Affärsverk

(Grupp 6) - 1 3 2 1 7 Producerande (GFUDP 7) 8 5 1 - - 14 ___—___ Samtliga 25 22 13 3 3 66

___—_

Den största enskilda gruppen verkchefer (25 st) anser att påståendet är sant. Majoriteten av cheferna för stabsmyndigheterna, för de medelsför- delande och för de producerande myndigheterna anser så, liksom nästan en tredjedel av cheferna för myndigheter som tillämpar lag främst mot institutioner. l3 st menar att påståendet är felaktigt, bland dem flera av cheferna för ramlagsmyndigheter och affärsverk. De 22 som anser påstå- endet delvis sant är chefer för ramlagsmyndigheter, lagtillämpande eller producerande myndigheter.

Tabell 2 Styrelsens roll (relativa tal)

Ledamöternas svar

Hyndighets- Högsta Räd- Kon- Ambas- Informa— Intres— Annan % grupp besluts— givan— troll— sadörs tions se beva- roll

organ de or— organ roll roll kare

gan

Stabsmyndig— 37 42 6 2 5 6 2 100 heter Ramlagsmyndig- 39 29 11 4 7 8 1 100 heter Lagtillämp/mot 38 29 11 7 8 6 2 100 institutioner Lagtillämp/mot 43 25 12 4 6 6 4 100 allmänheten Medelsförde- 36 37 6 4 8 8 2 100 lande Affärsverk 46 30 10 4 4 3 3 100 Producerande 34 39 11 4 5 5 2 100 Samtliga 38 39 10 5 7 6 2 100

Den fullständiga lydelsen i enkäten av styrelsen olika roller

Högsta beslutsorgan

Att i första hand utgöra en styrelse i ordets egentliga bemärkelse och vara verkets högsta beslutsorgan som självständigt fattar de viktiga besluten.

Rådgivande organ

Att i första hand tillföra verket kunskaper och erfarenheter och sålunda vara verksledningens rådgivare eller referensorgan.

K on trollorgan

Att i första hand utgöra ett organ för kontroll av myndighetens verksam- het.

Ambassadörsroll

Att i första hand bevaka och tillvarata myndighetens intressen i andra sammanhang t ex riksdagsarbetet.

Informationsroll

Att i första hand ge styrelseledamöterna kunskap och insyn i verksam- heten för att de skall kunna fungera bättre i sina andra befattningar, t ex som riksdagsledamöter.

Intressebevakare

Att i första hand bevaka och tillvarata olika partsintressen.

Annan roll

(öppet svarsalternativ)

Styrelseledamöterna fick följande fråga: Vilken eller vilka roller tyc- ker Du är viktigast för det här verkets styrelse? Svaren visar att det är uppfattningarna att styrelsen skall vara verkets högsta beslutsorgan re- spektive vara rådgivare eller referensorgan till verkschefen, som klart dominerar bland styrelseledamöterna. (Tabell 2.) Det gäller inom alla myndighetsgrupper. Däremot finns det en viss skillnad i bedömningen grupperna emellan var tyngdpunkten bör ligga. Ledamöterna i affärs- verken och i de lagtillämpande myndigheterna betonar den styrande rollen framför den rådgivande. Det omvända förhållandet gäller för ledamöterna i stabsmyndigheterna och de producerande myndigheterna medan de båda rollerna tillmäts ungefär samma vikt bland styrelseleda- möter inom de medelsfördelande myndigheterna.

Störst överensstämmelse mellan verkschefernas och ledamöternas syn på styrelsens roll finns således i stabsmyndigheterna, ramlagsmyndighe— terna och affärsverken. [ stabsmyndigheterna är man överens om att styrelsens främsta uppgift är att vara ett rådgivande organ medan upp- fattningen i ramlagsmyndigheter och affärsverk är den motsatta.

Ledamöterna fick i enkäten vidare svara på frågan om de ansåg att styrelsens inflytande över verksamheten borde ändras. Ungefär lika många som ansåg att styrelsen borde få mer att säga till om ansåg att nuvarande inflytande var lagom. Endast ett fåtal ledamöter uttalade sig för att styrelsens inflytande borde minska. Ledamöterna angav flera skäl för ett ökat inflytande. Ett av skälen var att styrelsen och verksledningen tillsammans har för litet handlingsutrymme för att styrelsearbetet skall vara meningsfullt. Den tillgängliga beslutskompetensen är för liten efter- som viktigare övergripande beslut fattas av riksdagen och regeringen. Men som skäl angavs också att styrelsen idag alltför ofta bara har en bekräftande roll eller att det inom styrelsen finns traditioner att inte rubba verkschefens planer.

En myndighets instruktion garanterar inte att det är styrelsen som avgör vilka frågor som skall behandlas i styrelsen. Frånvaron av ett formellt ansvar för verksamheten gör dessutom att de flesta styrelser inte har ambitionen att avgöra sådant själva. Tvärtom överlåter styrelsen i de flesta myndigheter regelmässigt detta åt verkschefen, som många gånger samtidigt är styrelsens ordförande. Samtalen med verkscheferna visar nämligen att verkscheferna så gott som undantagslöst förbereder styrel- sesammanträdena och föredragningslistorna till dessa själva eller i myn- dighetens direktion. Regelmässigt är det således inte styrelsen eller en— skilda styrelseledamöter som är med och fastställer vilka ärenden som skall behandlas i styrelsen. Av detta kan man dra slutsatsen att det är verkschefen och inte styrelsen som i det enskilda fallet tolkar instruktio- nen och avgör vad som är viktigare frågor och vad som inte är det.

Lekmannastyrelsens arbetsuppgifter (beslutsområden )

Direktiven och förvaltningsutredningen leder till misstanken att dagens lekmannastyrelser inte i första hand ägnar sig åt den typ av frågor som bör ankomma på en styrelse i egentlig mening. Hypotesen inför de empiriska studierna var sålunda att styrelserna i dag i alltför hög grad ägnar sig åt detaljfrågor, som tex beslut i enskilda verkställighetsären- den, istället för åt de stategiska frågorna.

Fem olika typer av ärenden, eller ärendekategorier, användes vid kartläggningen nämligen:

Strategiska ärenden. T ex långsiktig planering, policy, anslagsfram- ställning, verksamhetsplan eller internbudget, verksamhetsberättelse (motsv), bokslut, förvaltningsrevision samt viktiga remisser.

Verkställighetsärenden. Ärenden i övrigt som i första hand rör myn- dighetens uppgifter enligt instruktionen eller annan författning.

Serviceärenden. Andra ärenden som i första hand rör det sätt på vilket myndigheten utför sina tjänster gentemot avnämarna.

Interna ärenden. T ex ekonomiadministrativa, personaladministrativa och organisationsärenden som inte är att hänföra till någon av de tidi- gare grupperna.

Övriga ärenden. Ärenden som inte går in under någon av de andra kategorierna. _

Kartläggningarna bekräftar att styrelserna i samtliga myndighets- grupper utom affärsverken behandlar avsevärt fler verkställighetsären- den än strategiska ärenden och att de därmed lägger stor del av sin tid på ärenden som inte kan anses vara övergripande eller stategiska. (Tabell 3-)

Serviceärenden i formell mening utgör bara en liten del av de ärenden som styrelserna behandlar. Samtidigt framhåller flera myndigheteri sina svar att servicefrågor behandlas i styrelsen, men inte i form av ärenden. Servicefrågor ingår snarare som en dimension i andra ärenden, framför allt i de strategiska, och i styrelsens diskussioner av dessa. Detta styrks också av styrelseledamöternas svar på en fråga om man i styrelsen behandlar serviceärenden. Man kan konstatera att servicefrågor enligt styrelseledamöternas uppfattning förekommer mest i styrelserna i myn—

som anser att det är styrelsens sak att precisera lösningar på myndighe-

Flera verkschefer anser att myndighetens servicenivå är och bör vara en väsentlig fråga för verkets styrelse. Men det finns knappast någon svarade 44 % av samtliga styrelseledamöter ja och 56 % nej. digheter som vänder sig till allmänheten och i affärsverken. På vår fråga till styrelseledamöterna om de anser att styrelsen bör engagera sig ytter— ligare för att förbättra servicen mot allmänheten eller verkets kunder

Tabell 3 Behandlade ärenden i myndigheternas styrelser, totalt per myndighetsgrupp (1983)

M..—___—

Ärendekategorier ___—___— Myndighets- Strategiska Verkställighet Service Interna Övriga Totala antalet grupp Beslut Orient Beslut Orient Beslut Orient Beslut Orient Beslut Orient beslutsärenden i myndigheterna

R_—

Stabsmyndig- 21 ' 27 50 59 10 1 8 10 22 25 70 100a) heter

Ramlagsmyndig- 108 60 180 69 3 3 60 15 21 38 86 719b) heter

Lagtillämp/ 200 132 286c) 226 8 28 155 59 13 74 650 254d) inst

Lagtillämp/ 26 16 105 35 2 5 18 8 21 26 236 307 allm Medelsför- 82 75 126 86 3 13 41 31 2 8 37 514e) delande Affärsverk 71 72 18 27 4 40 23 23 14 32

Producerande 132 167 517f) 55 14 23 110 74 20 81 169 538 _____________________2______________________________________________________________________________________ Samtliga 640 549 1 282 557 44 113 415 160 113 284 1 250 432

___—_______________

Beslutsärenden, totalt 2 494 (exkl EKN 1 993) a) Varav Kommerskollegium 60 000 b) " Socialstyrelsen 61 591 Orienteringsärenden, totalt 1 663 c) Tillkommer hemligt antal inom RPS d) Varav Riksförsäkringsverket 251 831 e) ” AMS 20 000 f) " EKN 501

tens serviceproblem. Detta är något som enligt många verkschefer tillhör den dagliga ledningen av verksamheten, även om enskilda ledamöter i och för sig kan väcka eller kanalisera in servicefrågori myndigheten. En verkschef formulerade sig på följande sätt: ”Styrelsen kan ge signaler, riktlinjer eller uppdrag i servicefrågor men det är den verkställande ledningens sak att lösa dem operativt. En styrelse skall aldrig ge sig in i den operativa verksamheten.” En annan verkschef ansåg att kontakt— grupper, kundråd o d är ett bättre sätt att lösa serviceproblem än att behandla dem i styrelsen.

Med anledning av direktiven och med anledning av att riksdagen 1983/84 antog riktlinjer för en systematisk översyn av regler om rätten att överklaga ärenden till regeringen (prop 1983/84:120, KU 23, rskr 250) frågade vi styrelseledamöterna och verkscheferna om slutlig be- svärsprövning är något som styrelserna bör ägna sig åt i framtiden.

59 % av samtliga ledamöter är positiva till att styrelsen istället för regeringen skall vara slutlig besvärsinstans i ärenden inom myndighe- tens ansvarsområde. De flesta verkschefer anser att det är olämpligt att styrelsen slutligt prövar besvärsärenden. Skälen till detta är många och bland de principiella kan, förutom tvåinstanskravet, följande anföras. Styrelsen är ett ledningsorgan och den bör inte ägna sig åt enskilda besvärsärenden anför några chefer, företrädesvis för större myndigheter. Andra anser att besvärsprövning är ett domstolsliknande förfarande som inte är lämpat för en styrelse med lekmän hos vilka kunskapen om förvaltningsprocessen är för låg. Vissa styrelser är enligt respektive verkschef partssammansatta på ett sätt som omöjliggör besvärshante- ring, eftersom både den besvärande parten och dennes motparter är företrädda i styrelsen. Slutligen menar också några verkschefer att leda- möternas kunskaper om myndigheternas många gånger tekniskt inveck- lade verksamhet är för dålig för att en besvärsprövning i sak skulle vara möjlig. Praktiska skäl som verkscheferna anför mot styrelsens besvärs- hantering är att det skulle innebära en starkt ökad arbetsbelastning på styrelsen med längre och tätare styrelsesammanträden som följd. Detta återverkar bl a på rekryteringsmöjligheterna.

I fråga om besvär över tjänstetillsättningar ansåg emellertid flera verkschefer att dessa borde prövas slutligt inom myndigheten och då lämpligen av styrelsen även om tvåinstanskravet därmed inte var upp- fyllt. Skälet till att man vill ha en särskild ordning för dessa ärenden är att man upplever regeringens prövning av tjänstetillsättningar som tids- ödande och föga meningsfull. En förutsättning för en sådan besvärsord- ning är dock, enligt några verkschefer, att styrelsen har en annan ordfö- rande än verkschefen.

Lekmannastyrelsernas sammansättning

Förvaltningsutredningen framhåller i sitt slutbetänkande att det saknas vedertagna principer för sammansättningen av myndigheternas lekman- nastyrelser. Samma resultat kommer också vi fram till i den historiska genomgång av lekmannainflytandet som redovisas i kapitel 6. Förvalt- ningsutredningen anser att detta bidrar till den rådande osäkerheten om styrelsens ställning och ansvar.

Tabell 4 Ledamöter per ledamotskategori och grupp av myndigheter (relativa tal)

___—äää—

Myndighets- Riks- Lands— Kom- Arb Arb Andra Rege— Andra Lokala Egna Andra % grupp poli- tings— mun tag giv intresse- rings- statl personal- mynd (exper- tiker politi— politi— huvud huvud org kansliet mynd före- ter m m) ker ker org org trädare

___—____——____

Stabsmyndig— 17 - - 6 - 7 14 25 14 11 6 100 heter Ramlagsmyndig— 25 4 4 13 3 9 — 7 19 11 4 100 heter Lagtillämp/ 22 0 2 7 1 11 1 10 16 15 14 100 inst Lagtillämp/ 37 3 11 - 9 3 6 11 11 9 100 allm Medelsförde- 15 - 3 21 4 16 - 4 16 10 11 100 lande Affärsverk 18 1 4 - - - 1 3 22 10 40 100 Producerande 13 1 1 8 1 8 6 20 19 10 15 100 _______________________________________________________________________________________________________________________ Samtliga 21 1 2 9 1 9 4 11 17 11 14 100

———_——___——_—

Om manjämför sammansättningen mellan de sju myndighetsgrupper- na kan man se vissa skillnader och vissa överensstämmelser. (Tabell 4.) Så är tex inslaget av företrädare för regeringskansliet kl art störst i gruppen stabsmyndigheter. De lagtillämpande myndigheterna har alla förhållandevis många rikspolitiker bland sina ledamöter. Vissa lagtil- lämpande myndigheter har många politiker (50 % eller mer) i sina styrel- ser medan andra helt saknar sådana ledamöter. Gruppen anslagsförde- lande myndigheter kännetecknas av ett stort antal företrädare för arbets- tagarnas huvudorganisationer och i gruppen affärsverk förekommer en hög andel andra ledamöter (experter). Slutligen har gruppen produce- rande myndigheter liksom stabsmyndigheterna en exceptionellt hög an- del företrädare för andra statliga myndigheter.

Vissa myndigheter har helt eller till övervägande del partssammansat- ta styrelser. Det gäller i första hand myndigheter som verkar inom sektorer där man har ansett det vara värdefullt eller t o m nödvändigt att de berörda intressena gemensamt är med och delar ansvaret för utveck- lingen inom sektorn. Partssammansatta styrelser har t ex AMS och ASS men också de flesta myndigheterna inom jordsbrukssektorn som tex livsmedelsverket, jordbruksnämnden och fiskeristyrelsen.

Tabell 5 Antal styrelser med jämvikt eller övervikt för endera av de politiska blocken (rikspolitiker)

___—___”

Antal S—politiker 0 1 2 3

___—_______—_————————

övervikt nuv regering

Antal 0 C+Fp+M— politiker 1

3a) 2 _ 3 1b) 3d)

övervikt nuv opposition

Av styrelsernas totalt 137 rikspolitiker representerar 63 S, 29 C, 18 Fp, 27 M och 0 VPK.

40 av de 64 styrelserna har jämvikt mellan de politiska blocken S resp C + Fp + M. 9 styrelser har övervikt för nuvarande regeringsparti och 15 har övervikt för oppositionen.

Nuvarande opposition har övervikt i

a) SMHI, riksarkivet, STU

b) skolöverstyrelsen

c) kriminalvårdsstyrelsen, televerket, bankinspektionen, försäkringsin- spektionen, statens naturvårdsverk, statens invandrarverk, statskon- toret

d) SIDA, socialstyrelsen, trafiksäkerhetsverket

Om man studerar styrelsernas sammansättning utifrån de två rikspolitis- ka blocken, finner man att, av de undersökta 64 myndigheterna med lekmannastyrelser, har hela 40 myndigheter en jämn fördelning mellan blocken i sina styrelser. (Tabell 5.) I nio av styrelserna finns en övervikt för den nuvarande regeringen medan 15 styrelser har övervikt för oppo- sitionen. I sex av de 24 myndigheterna med övervikt för andra blocket rör det sig om två eller tre ledamöters övervikt. I resterande 18 myndig- heter rör det sig bara om en enda ledamot. Det är således möjligt att i hela 90 % av verksstyrelserna förändra den politiska majoriteten genom att utöka styrelserna med en ledamot eller genom att byta ut en ledamot mot en annan.

En mer djupgående granskning av den politiska representationen visar att gruppen politiker helt domineras av nuvarande eller fd riks- dagsledamöter. Dessa utgör 21 % av samtliga styrelseledamöter medan landstings- och kommunpolitiker bara utgör en respektive två procent. Kommun- och landstingspolitiker ingår i första hand i styrelser i myn- digheter med uppgifter som speciellt berör kommuner och landsting. Kommunpolitiker finns också i några av de omlokaliserade verkens styrelser.

Om man istället fördelar ledamöter som är politiker efter partipolitisk hemvist finner man, som redan nämnts, en övervikt för den nuvarande oppositionen. 54% av alla politiker i lekmannastyrelserna företräder något av de nuvarande oppositionspartierna medan 46 % företräder regeringspartiet. Fördelningen av ledamöter mellan de tre oppositions- partierna visar en motsvarande eftersläpning i förhållande till den för- delning av röster och mandat som gäller efter det senaste valet. Opposi- tionens 54 % av samtliga styrelseledamöter som är politiker fördelar sig sålunda med 20 % för moderater, 21 % för centerpartister och 13 % för folkpartister. Vänsterpartiet kommunisterna saknar ledamotskap i de undersökta myndigheterna.

Företrädare för de fackliga organisationerna är den totalt sett största ledamotsgruppen om man till denna hänför både de lokala personalfö- reträdarna och företrädarna för arbetstagarnas huvudorganisationer. Tillsammans svarar dessa två ledamotskategorier för 26 % av samtliga styrelseledamöter. Inom kategorin företrädare för arbetstagarnas hu- vudorganisationer (9 % av samtliga styrelseledamöter) svarar LO för 45 % av ledamöterna, TCO för 35 %, SACO/SR för 15 % och andra huvudorganisationer för 5 %. Inom kategorien företrädare för arbetsgi- varnas huvudorganisationer (] % av samtliga styrelseledamöter) repre— senterar 90 % av ledamöterna SAF.

Regeringskansliet är företrätt i samtliga stabsmyndigheters styrelser utom i styrelsen i kommerskollegium. Förutom i stabsmyndigheterna förekommer företrädare för regeringskansliet i ytterligare sex myndig- heters styrelser.

11 % av samtliga styrelseledamöter kommer från en annan statlig myndighet. Andelen är störst i grupperna stabsmyndigheter (25 %) och producerande myndigheter (20 %). I de flesta lekmannastyrelser med representation för andra myndigheter är det fråga om en eller två sådana ledamöter. Det finns dock undantag. SAV hart ex elva styrelseledamöter

som kommer från andra myndigheter, byggnadsstyrelsen och FOA har fem, medan strålskyddsinstitutet, SPV, SBL och FFA har fyra sådana ledamöter.

I affärsverkens styrelser är andelen andra ledamöter (experter m m) påfallande hög (40 %). I övrigt ingår sådana ledamöter i de flesta styrel- ser till ett antal av en eller två. I några myndigheters styrelser är dock antalet experter något högre än så. Riksarkivet, statens provningsanstalt och kärnbränslenämnden är exempel på sådana myndigheter.

14 % av samtliga ledamöter är kvinnor. 15 av de 64 myndigheterna med lekmannastyrelse saknar helt kvinnliga styrelseledamöter. Myndig- heter som ansvarar för hälso- och sjukvårdsfrågor samt konsumentfrå- gor har den förhållandevis högsta andelen kvinnliga styrelseledamöter.

Samtliga tillfrågade styrelseledamöter har i allt väsentligt ställt sig bakom den sammansättning deras respektive styrelser har idag. Några ledamöter har dock i sina kommentarer framhållit att deras styrelser bör tillföras mer ekonomisk expertkunskap. Verkscheferna har så gott som samtliga uttalat att de i stort sett är nöjda med den sammansättning deras respektive styrelse har idag.

Lekmannastyrelsernas arbetsformer och storlek. Suppleanter och mandatperioder

De empiriska undersökningarna har i fråga om styrelsernas arbetsfor- mer koncentrerats kring förekomsten av och synpunkter på arbetsut- skott. Arbetsutskott inom styrelsen har under 1983 förekommit i sex myndigheter. Av det totala antalet styrelseledamöter som besvarat leda- motsenkäten är det ca 5 % som någon gång ingått i ett arbetsutskott. Ledamöter i styrelser som någon gång har haft arbetsutskott har överlag intygat nyttan av att ha ett sådant utskott. Antalet ledamöter som angivit positiva omdömen är större än antalet ledamöter som har varit verksam- ma i utskotten. Man framhåller bl a att styrelsearbetet har kunnat effek- tiviseras genom bättre förberedelser och därmed säkrare grunder för styrelsens beslut. Åtskilliga styrelsefrågor uppges också vara av så tek- nisk natur att de bör förberedas i ett utskott. Styrelserna i sin helhet har också enligt några ledamöter kunnat avlastas rutinärenden genom ar- betsutskottens verksamhet.

Men det finns ockå ledamöter som är kritiska till arbetsutskott. De menar att det finns risk för att arbetsutskott kan skapa vad man kallar ett A-lag och ett B-lag inom styrelsen, dvs att alla ledamöter inte får samma information om och delaktighet i en myndighets verksamhet. Effektivi- teten i styrelsearbetet påverkas enligt dessa ledamöter negativt av detta förhållande.

Verkscheferna har inte redovisat annan syn på frågan än att, i de fall de har ett arbetsutskott, så är det för att de funnit det vara rationellt på grund av styrelsens storlek.

Lekmannastyrelserna består idag i genomsnitt av elva ledamöter in- klusive ordförande och lokala personalföreträdare. Om de lokala perso- nalföreträdarna exkluderas är det genomsnittliga antalet nio ledamöter. Flest ledamöter har styrelserna i (samtliga siffror exklusive lokala per-

sonalföreträdare) SAV (16), därefter följer styrelserna i socialstyrelsen, CSN, UHÄ, RSV och AMS (alla med 13). Styrelser med få ledamöter finns i sjöfartsverket (5), statens jordbruksnämnd, försäkringsinspektio- nen, domänverket, vägverket och SMHI (alla med 6). Styrelser med många respektive få ledamöter återfinns i alla sju myndighetsgrupper utom i affärsverksgruppen, där ingen av myndigheterna har fler än åtta ledamöter.

Varken styrelseledamöter eller verkschefer hade att besvara någon fråga om styrelsens storlek. Ett fåtal ledamöter har emellertid i sina kommentarer till andra frågor berört också styrelsens storlek. Några har angivit att styrelsen idag är lagom stor medan andra anser att den bör vara mindre.

I direktiven sägs inget om suppleanter i lekmannastyrelserna. Frågan har dock ett direkt samband med en styrelsens storlek och möjlighet att arbeta effektivt. Regeringen har till kommittén överlämnat en skrivelse från socialdemokraterna i Stockholms län som rör denna fråga. 1 skri- velsen yrkar man att regeringen skall verka för att nuvarande regler ändras så att suppleanter/ersättare i statliga styrelser och nämnder alltid kallas till styrelsens sammanträden samt att samma arvode utgår oavsett om en suppleant tjänstgör eller ej.

Mer än hälften av de undersökta styrelserna (34 st) saknar helt och hållet suppleanter för de ordinarie ledamöterna. Den helt dominerande gruppen suppleanter utgörs av suppleanter för de lokala personalföre- trädarna. Sådana suppleanter finns vid minst 25 av myndigheterna. Suppleanter för politiker respektive organisationsföreträdare finns vid minst nio av myndigheterna. Suppleanter finns, men i undantagsfall, också för ledamöter i övriga ledamotskategorier.

I de allra flesta lekmannastyrelserna tillämpas treåriga mandatperio- der. Endast fem myndigheter har kortare mandatperiod, ett år, medan fyra myndigheter har fyråriga mandatperioder. Regeringen tillämpar olika praxis när det gäller mandatperiodens början och slut. I vissa lekmannastyrelser börjar och upphör mandatperioden samtidigt för alla ledamöter. Om en ledamot i en sådan styrelse avgår i förtid förordnas efterträdaren endast fram till den påbörjade mandatperiodens slut. I sådana styrelser är ledamöternas mandattid alltid i takt. I andra lekman- nastyrelser får ledamöterna förordnande för den fulla mandatperioden oavsett om en ledamot förordnas p g a att någon avgår i förtid. I sådana styrelser kan utgången för de olika ledamöternas mandatperiod variera.

Ordförandeskapet

Förvaltningsutredningen såg det faktum att generaldirektören som regel samtidigt är både verkschef och styrelseordförande som en förklaring till lekmannastyrelsens oklara ställning i förhållande till myndighetschefen. Förvaltningsutredningen hävdade att denna ordning är en reminiscens från den tid då myndigheterna uteslutande leddes av en enrådig verks- chef. I en riksdagsmotion (s) (l983/84:1413) framhöll motionärerna det olämpliga i att en myndighets generaldirektör samtidigt är ordförande i samma myndighets styrelse. Enligt motionärerna är ordförandeposten

en nyckelpost i fråga om styrelsens möjligheter att i praktiken fullgöra sina förpliktelser. Motionärerna påtalade särskilt den risk som liggeri att en verkschefi första hand för upp frågor av okontroversiell natur till styrelsen. Riksdagen besvarade motionärernas hemställan om riksda- gens viljeyttring med att hänvisa till verksledningskommitténs arbete.

Bland de undersökta myndigheterna har numera 13 myndigheter sär- skild styrelseordförande. De är SAV, riksantikvarieämbetet, riksarkivet, kärnbränslenämnden, SJ, LFV, domänverket, FFV, EKN, SBL, statens vägverk, SMHI och Sveriges geologiska undersökning. SJ erhöll särskild styrelseordförande efter det att vi hade genomfört våra undersökningar. De gjorda studierna baseras därför på uppgifter från tolv myndigheter med särskild styrelseordförande.

Av styrelseledamöterna i de verk där verkschefen också är styrelseord- förande — vilka utgör drygt 80 % av alla ledamöter — anser mer än hälften att styrelsens roll skulle stärkas om styrelsen fick en annan ordförande än verkschefen. Det är i första hand ledamöter i stabsmyn— digheternas, affärsverkens och de producerande myndigheternas styrel- ser som förespråkar en delning av ordförandeskapet och verkschefs- funktionen. Om man ser till de olika ledamotskategorierna visar det sig att bland företrädare för rikspolitiken (riksdagsledamöter), arbetsmark- nadens huvudorganisationer, regeringskansliet samt bland de lokala personalföreträdarna finns en majoritet som förespråkar åtskillnad mel- lan ordförandeskapet och verkschefsfunktionen.

De ledamöter som anser att styrelsens inflytande skulle stärkas med en annan ordförande än verkschefen motiverar sitt ställningstagande ut- ifrån olika utgångspunkter. Flera ledamöter hävdar att nuvarande ord- ning är principiellt felaktig och att lekmannainflytandet skulle stärkas och att rollfördelningen skulle bli klarare med en annan ordning.

Enligt dessa ledamöter blir alltför ofta verkschefens uppfattning i en fråga vägledande för styrelsens ställningstagande och ledamöterna har svårt att argumentera mot vad man kallar svårgenomträngliga allianser mellan verkschef och övriga tjänstemän. Det finns också ledamöter som menar att en delning av funktionerna skulle göra det svårare för verks- ledningen än vad det är idag att undanhålla upplysningar eller att ensidigt avgöra vilka ärenden som skall behandlas i styrelsen. Det före- kommer nämligen bland ledamöterna en kritik mot att verkschefer idag inte alltid medverkar till att en fråga får en förutsättningslös och allsidig behandling. Men samtidigt som många ledamöter i princip önskar en förändring på ordförandeposten anser de flesta att den nuvarande verks- chefen är lyhörd för styrelsens önskningar och att han fungerar utmärkt. Flera ledamöter har också betonat att de inte är övertygade om att besluten skulle bli bättre med en annan ordförande. Vissa frågor är nämligen enligt dessa ledamöter så komplicerade att det kan vara svårt för en fristående ordförande att hinna sätta sig in i dem på ett sätt som krävs.

De ledamöter som inte tycker att styrelsens inflytande skulle stärkas med annan ordförande än verkschefen har motiverat sin åsikt antingen med utgångspunkt i goda erfarenheter av nuvarande verkschefs sätt att leda styrelsens arbete eller i att den samordning/överblick/sakkunskap

som en ordförande måste ha inte alltid kan garanteras med en annan ordförande. Endast ett fåtal av dessa ledamöter har närmare kommen- terat frågan om styrelsens möjligheter att behandla kontroversiella frå- gor skulle öka med en annan ordförande än verkschefen. De kommen- tarer som finns går ut på att det i första hand beror på personen som är ordförande, på den tid och det engagemang som personen ifråga lägger ned på sitt uppdrag. Men ledamöterna har samtidigt framhållit att en fristående ordförande normalt sett skulle vara mer neutral och att styrel- sens dagordning skulle kunna få en större bredd än vad den har idag. De ledamöter som inte tror att möjligheten att behandla kontroversiella frågor skulle öka framhåller att kontroversiella frågor behandlas också nu och att nya problem kan skapas om verkschefen i alltför stor utsträck- ning desavoueras av sin styrelse.

Styrelseledamöterna i de myndigheter som har en särskild styrelseord- förande är så gott som samtliga positiva till denna ordning. Organisa— tionsformen skapar enligt dessa ledamöter ett större engagemang och ger styrelsen en status av ett opartiskt organ. Det blir med denna ordning bättre avvägning mellan ärenden som förs till styrelsen och ärenden som inte förs dit. Ordföranden är inte heller bunden av överenskommelser i myndighetens direktion.

Så gott som samtliga verkschefer anser attjust den lösning man har på sin myndighet är den bästa. Samtidigt anser de att ett skifte i ordföran- deskapet med övriga förutsättningar orubbade, inte skulle förändra styrelsens inflytande. Det framstår därmed som att de flesta verkschefer inte tillmäter ordförandeskapet någon avgörande betydelse för styrel- sens inflytande.

De enskilda ledamöternas ansvar inför uppdragsgivaren

Enligt direktiven är det en viktig uppgift för kommittén att precisera en styrelseledamots ansvar gentemot regeringen som uppdragsgivare. Detta ansvar bör enligt direktiven vägas mot det mandat eller det intresse från andra håll som en ledamot kan anse sig ha att ta hänsyn till. Denna avvägning tyckes enligt direktiven vara oklar. Det är således här fråga om uppdragsansvarets innebörd, om ledamöternas förväntade lojalitet i fullgörandet av sina uppdrag, snarare än om ansvar i strikt juridisk mening.

Förvaltningsutredningen och deltagare i den efterföljande debatten har hävdat att många ledamöter inte har klart för sig vilket intresse de skall företräda när de fullgör sina styrelseuppdrag. Det finns också forskare” som har framhållit att styrelsernas sammansättning och leda- möternas lojalitet gör att de stora tunga intresseorganisationerna skaffar sig ett alltför stort inflytande på alltför många nivåer. Man anser att det korporativistiska inslaget börjar bli påtagligt i utförandet av viktiga samhällsfunktioner.

Vi bad ledamöterna peka ut vilket intresse de företräder som ledamot i en myndighetsstyrelse. Svaren kan inte sägas följa något speciellt möns-

') Hadenius, Ämbetsverkens styrelser, Statsvetenskaplig Tidskrift 1976

ter. En del riksdagsledamöter har t ex uppgivit att de företräder riksda- gen (rikspolitiken), andra ett obestämt allmänintresse, åter andra rege- ringen eller det parti som de representerar. Några företrädare för intres- seorganisationer ser sin roll som företrädare för just sin egen organisa- tion. Andra, däremot, uttalar klart att även om de har nominerats av sin organisation så är det på grund av personliga kvalifikationer som de har fått uppdraget, inte för att företräda sin organisations intressen. Det kan vidare nämnas att det förekommer att styrelseledamöter från regerings- kansliet har angivit att de inte vet vilken uppgift de har i styrelsen.

På frågan till ledamöterna om de delar förvaltningsutredningens slut- satser att det råder ett oklart ansvarsförhållande mellan regeringen, som svarar för utnämningen, och ledamöterna svarade de enligt följande. Med ansvar avses här det uppdragsansvar som också kan kallas lojalitet. (Tabell 6.)

Tabell 6 Styrelseledamöternas bedömning av sitt ansvar

Ledamöternas ansvar

Myndighets- Oklart Klart Oklart Summa grupp ansvar ansvar svar Stabsmyndig— 26 30 2 58 heter

Ramlagsmyndig— 33 40 5 78 heter

Lagtillämp/ 73 81 10 164 inst

Lagtillämp/ 7 18 1 26 allm

Medelstör— 19 39 1 59 delande

Affärsverk 25 30 1 56 Producerande 44 68 3 115 Samtliga 227 306 23 556

Styrelseledamöterna i lagtillämpande myndigheter främst mot all- mänheten, medelsfördelande myndigheter samt producerande myndig- heter finner ansvaret mot regeringen förhållandevis klart. I övriga grup- per finner man uppdragsansvaret mera oklart. Det är trots allt nästan hälften av samtliga styrelseledamöter som fullgör sina uppdrag utan att vara säkra på vad uppdraget innebär och vad uppdragsgivaren förväntar sig av dem.

Det är många ledamöter som har lämnat kommentarer i anslutning till denna fråga. Orsakerna till att ansvaret upplevs oklart är många. En av de främsta anledningarna tycks vara att ledamöterna aldrig har fått någon information eller utbildning om uppdragets innebörd och vad som förväntas av dem som styrelseledamöter. De förordnas av regering- en men därefter sker ingen återkoppling. Flertalet ledamöter tycks inte ha någon form av kontakt med regering eller regeringskansli under den tid de är styrelseledamöter.

Många ledamöter efterlyser i sina kommentarer till denna fråga krav på någon form av redovisningsskyldighet inför regeringen. Flera fram- håller att det faktum att de nomineras av en intresseorganisation men utses av regeringen leder tillsammans med avsaknaden av regler och instruktioner för styrelsearbetet till att de känner sig frustrerade och upplever sin roll som oklar. Bland ledamöterna finns också en utbredd oklarhet ifråga om styrelsens förhållande till verkschefen, tex vilka uppgifter styrelsen skall ha respektive vad som bör ankomma på verks- chefen.

Styrelseledamöterna skall enligt de flesta verkschefer i första hand känna lojalitet med myndigheten. De bör oväldigt bidra till de intres-

Tabell 7 Verkschefernas syn på vilket intresse styrelseledamöterna bör företräda i första hand i styrelsearbetet.

Intresse Myndighets- Verksamheten/ Det egna Regering— Annat Inget Summa grupp myndigheten intresset/ en svar Svar partsin- tresset

___—___—

Stabsmyndig- 5 1 - - 1 7 heter

Ramlagsmyndig- 6 1 1 1 9 heter

Lagtillämp/ 16 2 - 2 20 inst

Lagtillämp/ 3 - _ _ . 3 allm

Medelsförde— 2 1 - 2 1 6 lande

Affärsverk 4 — 3 7 Producerande 11 - - 3 _ 14 Samtliga 47 5 1 8 5 66

___—___.—

seavvägningar en myndighet med ansvar inom ett sakområde måste göra i sina beslut. De skall inte ensidigt verka för ett av de särintressen som berörs av en myndighets verksamhet på bekostnad av andra intressen. (Tabell 7.)

I ett fåtal (5 st) myndigheter tycks det emellertid förhålla sig på det viset att styrelseledamöterna enligt verkscheferna bör företräda det egna partsintresset i första hand. Detta gäller vissa myndigheter som verkar inom sektorer inom vilka det existerar väldefinierade ekonomiska parts- grupperingar. Lekmannastyrelsen i en sådan myndighet får enligt verks— chefen karaktären av förhandlingsorgan där parterna enas om åtgärder som omfattas av alla berörda intressen och som därmed går att genom- föra inom sektorn. Vissa myndigheter inom framför allt jordbruks- och arbetsmarknadssektorernat ex ASS,jordbruksnämnden och livsmedels- verket har idag enligt verkscheferna i praktiken lekmannastyrelser av detta slag.

I 21 styrelser har ledamöterna enligt verkschefernas åsikt helt och fullt uppfattat sin lojalitet i utförandet av styrelseuppdraget i överensstäm- melse med verkschefens önskemål. (Tabell 8.) I flera av dessa fall har man dock nått dithän först efter utbildning och diskussioner under

Tabell 8 Verkschefernas bedömning om det råder oklarhet bland styrelseledamöter- na om deras roll i styrelsen med avseende på det intresse de skall (bör) företräda.

Verkschefens bedömning hur ledamöterna uppfattar sitt ansvar

Myndighets- Oklart Klart Klart Annat Inget Summa grupp men och svar svar

fel rätt _______________________________________________________________________ Stabsmyndig- 2 2 2 1 7 heter Ramlagsmyndig- 3 - 4 1 1 9 heter Lagtillämp/ 11 2 6 1 20 inst Lagtillämp/ 2 - 1 3 allm Medelsförde— 2 1 2 - 1 6 lande Affärsverk 3 1 3 - 7 Producerande 6 1 6 — 1 14

Samtliga 29 6 21 5 5 66

___—___—

verkschefens ledning. Men i de flesta styrelserna (29 + 6) anser verks- cheferna att ledamöterna känner en i deras ögon oklar eller felaktig lojalitet. Ledamöternas lojalitetskonflikter eller bristande lojalitet med verksamheten är också den nackdel som är vanligast förekommande bland svaren på kommitténs fråga om vilka fördelar respektive nackde- lar som verkscheferna anser att lekmannastyrelsen medför. Denna nack- del är enligt verkscheferna påtaglig i många myndigheters styrelse. Flera verkschefer anser att det inte är ovanligt att ledamöter sitter på för många stolar eller att de inte har förmågan att tona ned sitt hemmaintres- se till förmån för verksamheten som sådan. Följden blir att sådana ledamöter antingen vägrar att ta ställning i frågor som styrelsen behand- lar eller också tar de en ställning som inte rimmar med vad myndigheten som ansvarigt sakorgan bör ta.

Ledamöternas engagemang i offentlig verksamhet

Antalet styrelsesammanträden per myndighet har under år 1983 varierat från lägst tre till högst 37. Medeltalet för alla myndigheter ligger kring nio sammanträden. Drygt 80 % av dessa har varit halvdagssammanträ- den eller kortare. Flerdagssammanträden har förekommit ytterst sällan, i ca 3 % av alla styrelsesammanträden.

För dessa styrelsesammanträden kan man av ledamotsenkäten utläsa att drygt hälften (53 %) av ledamöterna använder mer än tre timmar för förberedelser inför de sammanträden som behandlar den årliga anslags- framställningen. För övriga sammanträden är motsvarande siffra 22 %. Tyngdpunkten för vanliga sammanträden återfinns i intervallet 1 till 3 timmar.

Tabell 9 Offentliga uppdrag bland politiker och andra styrelseledamöter (relativa tal)

Ledamöter

Antal offentliga uppdrag utöver ledamotskapet i styrelsen

Politiker Andra Samtliga

___—___—

5 eller fler 25 14 17 3—4 31 18 22 1-2 38 35 36 Inga övriga 6 33 25 uppdrag

___—___—

Summa (%) 100 100 100

___—___—

Majoriteten ledamöter (73 %) använder således som mest upp till tre timmar som förberedelser inför vanliga styrelsesammanträden samt nå- got mer tid inför de sammanträden där man behandlar den årliga an- slagsframställningen.

Ledamöterna ombads ange hur många andra offentliga upp-drag som de innehar utöver det aktuella styrelseuppdraget. Uppdrag iniom parti- organisationer, intresseorganisationer, andra föreningar eller märingsli- vet ärinte offentliga och finns därför inte med i ledamöternas svar. Det är emellertid högst troligt att de flesta styrelseledamöter också har upp- drag utanför den offentliga sektorn, vilket i praktiken innebär ett större engagemang totalt sett än vad våra siffror visar.

Antalet övriga offentliga uppdrag fördelar sig mellan politiker och övdgapåföUandesän.(Tabdl9)

Antalet ledamöter med styrelseuppdraget i den av oss undersökta myndigheten som enda offentliga uppdrag är 135, dvs 25 %. Bland politiker är denna andel 6 %, h05 organisationsföreträdare 25 % och hos de lokala personalorganisationsföreträdarna hela 75 %. I stabsmyndig- heterna, ramlagsmyndigheterna och affärsverken är det mellan 20 och 26 % av ledamöterna som har tre eller fler andra offentliga uppdrag. (TabeH 10)

Tabell 10 Antal offentliga uppdrag bland ledamöterna inom resp myndighetsgrupp (relativa tal)

Antal uppdrag

___—___—

Myndighets— Inga 1-2 3 eller grupp andra andra fler andra Summa uppdrag uppdrag uppdrag %

Stabsmyndig- 38 33 26 100 heter

Hamlagsmyndig— 55 22 21 100 heter

Lagtillämp/ 66 17 12 100 inst

Lagtillämp/ 38 46 15 100 allm

Medelsför— 66 14 15 100 delande

Affärsverk 57 16 20 100

Producerande 61 21 15 100

Gruppvis indelning av myndigheterna i de empiriska

undersökningarna

M yn digh etsgrupper

1. Stabsmyndigheter

2. Myndigheter som tillämpar utpräglad ramlag och/eller utfärdar föreskrifter, anvisningar, råd till institutioner och/eller till allmänheten.

3. Myndigheter som tillämpar lag i övrigt och/ eller utfärdar anvisningar, råd främst till institutioner.

" Enrådighetsverk

Myndigheter (huvudtitelordning)

Kommerskollegium

Statens pris- och kartellnämnd (SPK) Riksrevisionsverket (RRV) Statens arbetsgivarverk (SAV) Statens institut för personal- utveckling (SIPU) Statskontoret Statens arbetsmarknadsnämnd (SAMN)')

Socialstyrelsen Trafiksäkerhetsverket Försäkringsinspektionen Statens naturvårdsverk Statens livsmedelsverk Skogsstyrelsen Arbetarskyddsstyrelsen Statens planverk Statens strålskyddsinstitut

Rikspolisstyrelsen Kriminalvårdsstyrelsen Överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF) Civilförsvarsstyrelsen Försvarets civilförvaltning” Riksförsäkringsverket Transportrådet Bankinspektionen Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ)

4. Myndigheter som tillämpar lag i övrigt och/eller utfärdar anvisningar, råd främst till allmänheten.

5. Myndigheter som utan stark regelstyrning fördelar anslag.

6. Affärsverk

7. Övriga myndigheter som producerar varor, anläggningar, kunskaper eller tjänster.

Skolöverstyrelsen Centrala studiestödsnämnden (CSN) Riksantikvarieämbetet Riksarkivet Lantbruksstyrelsen Fiskeristyrelsen Bostadsstyrelsen Statens kärnkraftsinspektion Patent- och registreringsverket Kärnbränslenämnden Statens löne- och pensionsverk

Datainspektionen Riksskatteverket Statens invandrarverk

SIDA Jordbruksnämnden Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) Styrelsen för teknisk

utveckling (STU)

Statens industriverk

Statens energiverk

Postverket Televerket SJ Luftfartsverket Vattenfall Domänverket Förenade fabriksverken

Domstolsverket Exportkreditnämnden (EKN) Försvarets materielverk (FMV) Försvarets forskningsanstalt (FOA) Flygtekniska försöksanstalten (FFA) Statens bakteriologiska laboratorium (SBL) Konsumentverket

Statens vägverk Sjöfartsverket SMHI Byggnadsstyrelsen Sveriges geologiska undersökning (SGU) Statens provningsanstalt Statistiska centralbyrån (SCB)

Ytterligare myndigheter som omfattas av kommitténs förslag till genomförande (kapitel 15)

När det gäller andra myndigheter än de av sekretariatet undersökta är kommitténs kunskaper mer begränsade. Kommittén nöjer sig därför med, att av de myndigheter som inte har ingått i de empiriska undersök- ningarna, för genomförandet ta med ett antal centrala myndigheter, som för kommittén allmänt framstår som mer lättbedömda än övriga. Kom- mittén lägger till de 66 undersökta myndigheterna följande 18 myndig- heter:

Riksåklagaren

Försvarets sjukvårdsstyrelse Fortifikationsförvaltningen Värnpliktsverket Konjunkturinstitutet Generaltullstyrelsen Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet Medicinska forskningsrådet Naturvetenskapliga forskningsrådet Forskningsrådsnämnden Presstödsnämnden Produktkontrollnämnden Skogs- och jordbrukets forskningsråd Statens lantmäteriverk Byggforskningsrådet Fartygskreditgarantinämnden

Kammarkollegiet DAFA

Eftersom hela den centrala och delar av den regionala förvalttningen är direkt underställd regeringen säger det sig självt att regeringen haft, har och kommer att ha stort intresse för vem som skall bli chef för den enskilda myndigheten. Långt tillbaka i tiden utsågs till verksclhefliksom till landshövding i många fall konungens personliga vänner och förtrog- na. Efter den politiska demokratins genombrott var det lika naturligt att verkschefer och landshövdingar utsågs bland regeringen närstående per- soner, ofta ett statsråd, en riksdagsledamot eller någon ledande ämbets- man inom regeringskansliet.

Med en växande statlig centralförvaltning försvagas dessa band mel- lan regeringsledningen och verkscheferna. Den ökade teknifieringen och allt fler och allt mera utpräglade expertinsatser av de statliga myn- digheterna bidrar också till att mera expertbetonade bedömningar blir nödvändiga och naturliga när det gäller för regeringen att utse nya verkschefer. För landshövdingämbetena består dock ännu in i våra dagar uppfattningen att ämbetet bör beträdas av en regeringen närstå- ende politiker eller en företrädare för oppositionen i riksdlagen eller någon gång av en ämbetsman. Detta trots att även dessa ämbetens inne- havare numera har att besluta i allt flera ärenden av utpräglad expertka- raktär. ,

Med upphörandet av den politiska stabiliteten i riksdagen i mitten av 1970-talet kom en delvis ny aspekt på verkschefs- och landshövdingeut- nämningarna in i bilden. Det blev nödvändigt att finna lösningar på hur de led