SOU 1991:41

Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner : ny organisation av stödet till myndigheter och regeringskansli

. ....... Marknadsanpassada

SERVICE- OCH STABS- FUNKTIONER

ny organisation av stödet till '

. _______ Marknadsanpassade

SERVICE- OCH STABS-

FUNKTIONER

— ny organisation av stödet till myndigheter och regeringskansli

Bilagedel till betänkande av utredningen om stabsmyndigheternas verksamhet

SMU] "

& Statens offentliga utredningar &??? 1991:41 & Civildepartementet

Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner

Ny organisation av stödet till myndig- heter och regeringskansli

Bilagedel

Bilagedel till betänkande av Inredningen om stabsmyndigheternas verksamhet Stockholm 1991

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.

Adress: Allmänna Förlaget ' Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/139 96 30 Telefax: 08f739 95 48

Publikationema kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan 5, Stockholm.

ISBN 91-38-10788-0 Stockholm 1991 ISSN O375-250X

Bilageförteckning SOU 1991; 41

Bilaga 1 Kommittédirektiv (dir. 1990119) Bilaga 2 Tidigare utredningsförslag om stabsmyndigheternas verksam- het Bilaga 3 Särskilda rapporter och anslagsframställningar Bilaga 4 Nya ledningsformer för statsförvaltningen Bilaga 5 Myndigheternas behov av stöd Bilaga 6 Regeringens behov av stöd Bilaga 7 Centrala arbetsgivarfunktioner Bilaga 8 Pensionsadministration Bilaga 9 Stabsmyndigheternas föreskrifter Bilaga 10 Vissa ADB-frågor Bilaga 1 l Interna och externa samband i RRst ekonomiska avdelnings verksamhet Bilaga 12 Statsfinansiell information och det statliga betalningssystemet Bilaga 13 Administrativ service Bilaga 14 Stöd i lednings- och chefsfrågor Bilaga 15 Gemensamma ekonomi- och personaladministrativa informa-

tionssystem

Bilaga 16 För statsförvaltningen gemensamt utvecklingsarbete Bilaga 17 Anpassning av revisionen Bilaga 18 Viss utredningsverksamhet Bilaga 19 Tjänsteexport Bilaga 20 EG-aspekter Bilaga 21 Försvarets civilförvaltning Bilaga 22 Länsstyrelsernas organisationsnämnd Bilaga 23 Myndigheter som lämnar stöd Bilaga 24 Företag, organisationer och andra myndigheter som lämnar stöd Bilaga 25 Strukturering av stödmyndigheternas verksamhet

." i 1.. H MU; Batium” __._, ci. HC

l'l r - i. Eirik? Will'l'l EC till?”

iL'JFWhWWHW-II1IÄIEIDW

, -, II.-mfl 1 .. i ' , fl riv—."” | 'I | : - JL'HI' 111 ,i

' 11

Kommittédirektiv

SOU 1991:41

&

%% &?

Stöd till förnyelsearbetet i statsförvaltningen

Dir. 1990119

Beslut vid regeringssammanträde 1990-04-19

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

] Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över verksamheten vid de s.k. stabsmyndigheterna i syfte att förbättra stödet till effektivise- ringen av den statliga verksamheten.

2 Uppdragets bakgrund

Den offentliga verksamheten har byggts ut i snabb takt under efterkrigsti- den. Möjligheterna att tillföra den offentliga sektorn ytterligare finansiella och personella resurser är nu starkt begränsade. Det är därför viktigt att öka utbytet av insatta resurser.

För att höja effektiviteten pågår en målmedveten ändring av det sätt på vilket den statliga verksamheten styrs.

Myndigheterna ges nu ett ökat ansvar för resultaten av verksamheten och ökade befogenheter att avgöra hur den skall bedrivas. Denna ändring har åstadkommits genom verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226). genom utveckling av styrningen (prop. 1987/88:150, FiU 30, rskr. 394), genom den nya budgetprocess som föreskrivs med budgetförordningen (1989:400) och genom en successiv delegering av arbetsgivaruppgifter (prop. 1984/85:219, AU 1985/8616, rskr. 48) samt genom annan delegering och re- gelförenkling (prop. 1989/90:100 bil. 2 avsnitt 3.5).

En motsvarande utveckling pågår i andra länder (jfr prop. 1989/901100 bil. 2 avsnitt 3.7).

Det förutsätts att departementen inom sina respektive områden i ökad ut-

Dir. 1990: 19

De statliga myndigheterna har pa senare år fått ökade möjligheter att fi- nansiera sitt förnyelsearbete. Sedan ar 1987 kan de salunda få bidrag från de statliga förnyelsefonderna till större projekt. främst sådana där nya vägar och metoder för förnyelse prövas. 1 ramavtalet om löner 1989—1990 för stats- tjänstemän m.fl. (RALS 1989-90) har vidare parterna avsatt 300 milj. kr. för kompetensutveckling. Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1989/90: 100 bil. 15 s. 28) begärt medel för att genomföra dessa åtgärder.

Sedan lång tid lämnar nagra stabsmyndigheter stöd och service till rege- ringen. förvaltningsmyndigheterna och domstolarna i fråga om bl.a. effekti- visering och annan förnyelse av den statliga verksamheten. Flertalet av dessa stabsmyndigheter hör till civildepartementet och inriktar i huvudsak sin verksamhet pa att vara ett stöd för regeringen och andra myndigheter. Till gruppen stabsmyndigheter räknas i första hand statskontoret. riksrevisions- verket (RRV). statens arbetsgivarverk (SAV). statens Iöne— och pensions- verk (SPV) samt statens institut för personalutveckling (SIPU). Förekoms- ten av myndigheter med stabsuppgifter har medverkat till att regeringskans- liets resurser kunnat begränsas.

Utöver nu nämnda fem stabsmyndigheter finns andra myndigheter och or- ganisationer som lämnar stöd och service till förvaltningsmyndigheter och domstolar. Inom t.ex. försvarsdepartementets område arbetar försvarets ci- vilförvaltning ( FCF). försvarets datacentral (FDC) och försvarets rationali- sen'ngsinstitut ( FRI) med uppgifter som delvis motsvarar stabsmyndigheter- nas. Länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) bistår länsstyrelserna och domstolsverket (DV) har bl.a. till uppgift att se till att domstolarnas verk- samhet bedrivs effektivt. lnom högskolesektom har utrustningsnämnden för universitet och högskolor (UUH) vissa uppgifter inom ADB-området som motsvarar Statskontorets. Inom regeringskansliet lämnar vidare regerings- kansliets förvaltningskontor stöd och service till departementen av delvis lik- artat slag som stabsmyndigheterna.

Härtill kommer det stöd som olika kommersiella konsultföretag m.m. på uppdrag lämnar myndigheterna och regeringen.

Stabsmyndigheternas uppgifter och roller präglas av den hittillsvarande ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan regeringen och förvaltnings- myndigheterna. När denna ändras, förändras helt naturligt också förutsätt- ningarna för det centrala stödet till förnyelse- och utvecklingsarbetet. Da- gens myndighetsorganisation för stöd och service till regeringen och myndig- heterna behöver därför ses över med hänsyn till de nya förutsättningarna. Syftet är att den verksamhet som bedrivs av främst stabsmyndigheterna skall anpassas så att den blir ett effektivt stöd i arbetet med att utveckla och för- bättra verksamheten.

] årets budgetproposition (prop. 1989/90: 100 bil. 2 avsnitt 3.2.2) anger jag

SOU 1991 : 41 Bilaga 1

att en översyn planeras av stabsmyndigheterna för att deras verksamhet skall kunna bli ett effektivt stöd för den förvaltningspolitiska utvecklingen. Jag återkommer nu till denna fråga.

3 Utgångspunkter

Målet bör vara att förvaltningsmyndigheterna och regeringen får det stöd de behöver för att effektivisera den statliga verksamheten under de nya för- utsättningarna.

Förvalrningsmyndighetema behöver kunna erbjudas ett förstärkt verk- samhetsorienterat stöd på en mängd områden. t.ex. i fråga om ekonomi- och resultatstyrning, löne- och personalpolitik, användning av ADB. organisa- tionsutveckling, metoder för produktion av olika slag av offentliga tjänster och ledningsfrågor. Detta stöd kan lämnas bl.a. genom konsultinsatser och utbildning samt i form av metodstöd. Särskilt metodologiskt stöd kan behö- vas för att göra de fördjupade presentationer och analyser som ingår i den nya budgetprocessen.

Arbetsgivarbefogenheter delegeras successivt från SAV till myndighe- terna. Syftet härmed år bl.a. att myndigheterna skall kunna använda sina utökade befogenheter så att personal- och lönepolitiken aktivt främjar för- nyelsearbetet. Myndigheterna behöver kunna erbjudas ett stärkt stöd för att leva upp till sin nya arbetsgivarroll.

De nya styrmetoderna medför att regeringen behöver ett vidgat och stärkt stöd av revisionella insatser. Dessa kan avse granskning av årsredovisningar samt underliggande löpande redovisningar och resultatredovisningar samt granskning och analys av det fördjupade underlag som myndigheterna skall lämna vart tredje år. Revisionen behöver också på uppdrag av regeringen och på eget initiativ kunna granska effektiviteten i enskilda myndigheters verksamhet och de sektorsövergripande system och funktioner som finns hos flera myndigheter. Revisionellt stöd kan också behövas vid t.ex. handlägg- ning av vissa regeringsårenden.

Stöd behövs också för att vidareutveckla de metoder som regeringen styr myndigheterna med samt för att vidareutveckla och föra ut riksdagens och regeringens syn på hur den statliga verksamheten bör effektiviseras.

Regeringen behöver också erbjudas stärkt stöd för att analysera problem och möjligheter. utforma styrningen för enskilda verksamheter eller sam- hällssektoren ge särskilda direktiv och värdera förslag. Som ett komplement till myndigheternas egen fördjupade analys behövs dessutom kvalificerat analysstöd för att utvärdera olika offentliga insatser samt för att finna nya sätt att nå de avsedda välfärdsmålen. Sådana anlyser kan vidare behöva gö- ras med ett sektorsövergripande perspektiv. Underlag i dessa frågor kan lämnas av bl.a. revisionen.

SOU 1991141 Bilaga 1

Regeringen behöver information om den statsfinansiella utvecklingen. Underlaget ges både i form av analys av utfall samt löpande prognoser på kort och lång sikt. Detta underlag är av stor betydelse för stabiliseringspoli- tiska bedömningar av den svenska ekonomin och behöver successivt utveck- las. En utveckling av det statliga betalningssystemet och metoderna för kas- sahållning m.m. som bidrar till en effektivare resurshushållning behövs också.

4 Närmare synpunkter på olika stabsmyndigheters verksamhet

Statskontoret år för närvarande i första hand ett utrednings- och utveck- lingsorgan åt regeringen. I viss utsträckning och på olika sätt lämnar stats- kontoret också stöd direkt till enskilda förvaltningsmyndigheter. Statskonto- ret utför även verksamhet på eget intiatixf. Statskontorets roller som stabsor- gan till regeringen samt stödjande och rådgivande organ till myndigheterna har visat sig innebära principiella och praktiska problem för såväl statskonto- ret som dess avnämare. En ny beslutsordning och en ny finansieringsform för ADB-investeringar håller på att införas. Detta påverkar det stöd som myndigheterna och regeringen kan behöva på området.

RRV utför bl.a. revision. meddelar föreskrifter i fråga om redovisning, utvecklar metoder för budgetering och redovisning, lämnar råd och svarar för utveckling och förvaltning av stora ekonomiadministrativa system. RRV framställer också riksredovisning. finansstatistik, budgetprognoser och in- komstberäkningar. Uppgiften att med revision granska andra myndigheters verksamhet kan i vart fall principiellt vara svår att förena med vissa av RRV:s övriga uppgifter. Enligt budgetförordningen skall myndigheterna år- ligen utöver det sedvanliga ekonomiska bokslutet lämna en resultatredo- visning och vart tredje år en fördjupad anslagsframställning. Det är viktigt att redovisnings- och förvaltningsrevisionen anpassas till de behov av revi— sion som följer av den nya budgetprocessen och till den förnyelse av den stat— liga verksamheten som pågår.

SIPU bedriver utbildnings- och konsultverksamhet för att främja kompe- tensutvecklingen i statsförvaltningen. ISlPU ingår statens institut för ledar- skap (Stil) som arbetar med chefsförsörjning och strategisk ledning. SIPU bedriver också en omfattande internationell konsultverksamhet. SIPU har även till uppgift att fortlöpande bevaka behovet av kompetensutveckling i statsförvaltningen och att föreslå regeringen åtgärder. Utbildnings- och kon- sultverksamheten avgiftsfinansieras. När SIPU bildades bestod verksamhe— ten i huvudsak av en central kursverksamhet till vilken myndigheterna sände deltagare. Avsikten var då att RRV. statskontoret, SAV och SPV inom sina respektive områden skulle svara för- den sakliga kompetensen i kurserna. Denna uppdelning har inte fullföljts i praktiken. Idag utgörs en stor del av

SOU 1991: 41 Bilaga 1

SIPU:s verksamhet av utbildnings- och konsultuppdrag som utförs vid re- spektive myndighet. För denna verksamhet har SIPU anskaffat egna resur— ser för att utveckla kunnande på olika ämnesområden. Samtidigt bedriver andra stabsmyndigheter utbildnings- och seminarieverksamhet för att få ut sitt kunnande i praktisk tillämpning

SAV företräder staten vid centrala förhandlingar om löner och andra an- ställningsvillkor för statsanställda samt för andra som har statligt reglerade tjänster. Förhandlingarna förs på grundval av den statliga arbetsgivarpolitik som SAV medverkar i att utforma. När en allt större del av arbetsgivarupp- gifterna delegeras. behöver verket i allt högre grad inrikta sin verksamhet på att lämna stöd till de enskilda myndigheterna, när de utövar sin arbetsgivar- roll. Som ett led i förnyelsearbetet kan myndigheterna behöva stöd att ut- veckla produktivitets- och effektivitetsfrämjande löne- och arbetsformer. Vidare kan av arbetsgivaren observerade hinder mot förnyelse behöva tas upp i lokala eller centrala förhandlingar.

Statskontoret, RRV. SAV och SIPU arbetar alla med att utveckla styr- ningen av förvaltningen och ge stöd åt myndigheterna och regeringen i olika faser av den nya budgetprocessen. Behovet av samverkan på detta område mellan stabsmyndigheterna har blivit alltmer påtagligt. Det har också i öv- rigt visat sig vara nödvändigt med ett väl utvecklat samarbete mellan stabs- myndigheterna, bl.a. för att kunna erbjuda myndigheterna ett samlat stöd inom flera kompetensområden. En vidareutveckling av den samordning som inletts är nödvändig.

SPV beslutar om och betalar ut tjänstepension och förmåner från statens tjänstegrupplivförsäkring. SPV lämnar vidare stöd åt myndigheter genom att svara för automatisk matrikelföring och genom att förvalta och tillhanda- hålla personaladministrativa informationssystem. generella löneuträknings— system samt för- och eftersystem till dessa. Verksamheten avses från budget- året 1990/91 vara helt avgiftsfinansierad. SPV utför således i stor utsträck- ning produktions- och serviceuppgifter åt anställningsmyndigheterna. De datoriserade löne- och pensionssystemen anpassas till de avtal som SAV träf- far. SPV framställer också visst analysunderlag till SAV. Förutsättningarna för SFV:s verksamhet kan påverkas av det ändrade huvudmannaskapet för vissa lärartjänster samt av pensionsavtal bl.a. för affärsverk och bolag.

RRV och SPV utvecklar, förvaltar och driver stora, generella ekonomi- resp. persona/administrativa informationssystem. Hos användarmyndighe- terna finns informationsmässiga samband mellan dessa system och ibland an- vänder en myndighet delar av systemen i en och samma tekniska miljö. På båda områdena går utvecklingen också mot ökad användning av för- och ef- tersystem och i viss mån även lokala system som särskilt anpassas till en myn- dighets behov. RRV och SPV behöver då ange de krav som olika former av lokala system skall tillgodose. Behovet av samordning blir allt tydligare på

SOU 1991: 41 Bilaga 1

dessa områden och åtgärder utöver vad de två myndigheterna vidtagit be- hövs.

Med hånsyn till att i vissa avseenden särSkilda förutsättningar gäller för den statliga verksamheten behöver visst gemensamt utvecklingsarbete bedri- vas. Utvecklingsarbetet kan i den del fall avse kompetensområden som för närvarande är företrädda hos olika stabsmyndigheter. Utvecklingsarbetet bör inriktas enligt riksdagens och regeringens intentioner.

Kammarkollegiet bedriver en ganska omfattande avgiftsfinansierad admi- nistrativ serviceverksamhet, bl.a. när det gäller ekonomisk redovisning. i för- hållande till ett stort antal myndigheter. Denna verksamhet har emellertid endast ett begränsat samband med kammarkollegiets övriga verksamhet.

Inom försvarsdepartementets vcrksamhetsområde lämnar FCF och FRI stöd till myndigheterna. Inriktningen är för närvarande att så långt möjligt undvika organisatoriska särlösningar för försvaret.

Slutligen kan nämnas att myndigheternas ökade ansvar och befogenheter i första ledet vilar på myndighetscheferna. Myndighetschefer och även sty- relser behöver tillgång till kvalificerat stöd [ lednings- och utvecklingsfrågor.

Sammantaget innebär de nu redovisade förhållandena att stödverksamhe- ten bör ses över i syfte att göra den så effektiv som möjligt.

5 Utredningens inriktning

Vid översynen bör prövas hur ett behovsanpassat och kvalificerat stöd kan erbjudas avnämarna, hur rollkonflikter betingade av olika stödorgans upp- gifter, uppdragsgivare och finansieringsformer kan begränsas, hur överfö- ring av kompetens och erfarenheter mellan utvecklings-, revisions-, utred- nings—, konsult- och utbildningsverksamhet kan underlättas och hur en bättre samordning av insatserna skall kunna uppnås. Sådana styr- och finan- sieringsformer bör användas som kan medverka till en effektivare stödverk- samhet. Översynen skall omfatta främst strukturella frågor om stödverksam- hetens inriktning, omfattning, organisation och finansiering.

Utredaren skall också beakta regeringens behov av riksredovisning, fi- nansstatistik, budgetprognoser och inkomstberäkningar samt annat under- lag för statsfinansiella beräkningar och prognoser. Vidare skall behovet av fortsatt utvecklingsarbete avseende bl.a. betalnings- och redovisningssystem beaktas.

Översynen skall gälla verksamheten inom statskontoret, RRV, SAV, SPV och SIPU samt kammarkollegiets administrativa serviceverksamhet, men kan om så visar sig nödvändigt också beröra verksamhet vid andra myndig- heter.

Varje organisatorisk utformning av stöd- och kontrollverksamheten är

SOU 1991: 41 Bilaga 1

förenad med för- och nackdelar i olika avseenden. En ändrad struktur med- för inte enbart fördelar, utan troligen även vissa nackdelar som inte är av övergående natur. Detta kan t.ex. gälla uppdelning och överföring av kom- petens och erfarenhet mellan organisationer. Utredaren bör belysa om upp- kommande nackdelar kan begränsas med olika åtgärder.

Mot bakgrund av den analys som utredaren gör och den allmänna inrikt- ning jag nu har angett. bör utredaren pröva att utforma verksamheten i hu- vudsaklig överensstämmelse med de riktlinjer för olika områden som jag an- ger i det följande.

5.1 Stöd till myndigheterna

Det förhållandet att myndigheter kan behöva stöd är inte ett tillräckligt skäl att hålla en statlig stödorganisation med myndighetskaraktär. Åtskilligt av det stöd som myndigheterna behöver kan nämligen köpas från konsult- företag som finns eller växer fram på marknaden. Enligt min mening finns främst tre motiv för att tillhandahålla stöd av olika slag från en särskild statlig stödorganisation. Det ena är att en sådan kan vara särskilt väl förtrogen med de regler. metoder. synsätt och förhållningssätt som gäller i statsförvalt- ningen men som inte alltid låter sig uttryckas i bestämmelser som är lätta tillämpa. Det andra motivet är att staten behöver ha en organisation som kan utföra utvecklingsarbete för den typ av verksamhet som statliga förvalt- ningsmyndigheter driver och som dessutom kan föra ut resultaten i praktisk tillämpning vid myndighetsinriktat stöd. Det tredje motivet år att markna- den av olika skäl inte alltid erbjuder det stöd som de statliga myndigheterna efterfrågar.

Behovet att kunna erbjuda stöd och bedriva utvecklingsarbete som samti- digt innefattar flera kompetensområden kan. enligt min mening. tala för att detär önskvärt att hålla samman åtminstone stora delar av den stödverksam- het som är riktad till myndigheterna. Denna verksamhet skulle kunna om- fatta bl.a. löne- och personalpolitik, ekonomi- och resultatstyrning, organi- sationsutveckling. användning av ADB. metoder för produktion av olika slag av offentliga tjänster, ledningsfrågor samt förvaltnings- och arbetsrätts- lig kompetens. För att främja kunskaps- och crfarenhetsöverföringen kan fördelar finnas i att inom respektive kompetensområde hålla samman de olika former i vilka stöd kan lämnas, nämligen utveckling, utredning. kon- sultverksamhet och utbildning. Utredaren bör lämna förslag om hur stödet till myndigheterna och utvecklingsarbete av gemensamt statliga intresse bör finansieras.

I den samlade stödverksamheten ingår förhandlingar avseende kollektiv- avtal för statsanställda. Hur beslutsfunktionerna avseende olika förhand- lingsfrågor och förhandlingsfunktioner i övrigt bör förankras i stödorganisa-

SOU 1991: 41 Bilaga 1

tionen bör övervägas särskilt av utredaren. Förhandlingsverksamheten. lik- som den övriga stödverksamheten. bör utgå från verksamhetsintresset.

En sammanhållen stödorganisation kan bli ganska omfattande. Detta kan resa särskilda problem i en verksamhet av aktuellt slag. Utredaren kan där- för behöva överväga olika organisatoriska och ledningsmässiga konstruktio- ner som gör det möjligt att hålla samman verksamheten och bedriva den ef- fektivt. Om utredaren finner att det inte är lämpligt eller möjligt att hålla samman stödverksamheten i en organisation bör en i ansvarsområden delad organisation föreslås. I så fall skall utredaren också föreslå erforderliga sam- ordningsatgärder mellan stödverksamhetens olika organisationsdelar.

Lokaliseringen av den verksamhet som SPV bedriver skall inte prövas av utredaren.

Utredaren skall pröva om kammarkollegiets avgiftsfinansierade admini- strativa serviceverksamhet bör anknytas till stödverksamheten.

I fråga om de för statsförvaltningen gemensamma personal- och ekono- miadministrativa systemen bör utredaren lämna förslag om hur beställar- och leverantörsfunktionerna bör utformas för dessa system. Vidare bör prö- vas om och hur ansvaret för utveckling. förvaltning respektive drift av dessa olika system kan samordnas.

SIPU bedriver i dag verksamhet inom ledarskapsområdet. Utredaren bör belysa hur kvalificerat stöd till myndighetschefer och styrelser i lednings- och utvecklingsfrågor fortsättningsvis kan tillgodoses.

Omfattningen och inriktningen av stödverksamheten bör på sikt bestäm- mas av efterfrågan. För att få en grund för den initiala inriktningen och di- mensioneringen av stödorganisationen bör utredaren i lämplig form inhämta bedömningar fran avsedda avnämare. Myndigheternas finansiella förutsätt- ningar att efterfråga stöd bör också belysas av utredaren.

5.2 Stöd till regeringen

Regeringen behöver stöd i för departementen gemensamma frågor om metoder och former för att styra den statliga verksamheten samt för analyser m.m. av sektorsövergripande karaktär. Vidare behöver initiativ tas till ut- vecklingsinsatser av gemensamt intresse.

Departementen kan behöva stöd i fråga om analys. styrning och utvärde- ring av verksamhet som en viss myndighet bedriver eller svarar för. Dess- utom kan stöd behövas för att utarbeta och bedöma alternativ till aktuell utformning av verksamheten.

I samråd med företrädare för regeringskansliet bör en översiktlig kartlägg- ning göras av arten och omfattningen av dessa behov av stöd. Mot bakgrund av vad som därvid framkommer. bör utredaren pröva hur stöd av gemensam karaktär till regeringen respektive stöd inom ett departements verksamhets—

SOU 1991: 41 Bilaga 1

område kan erbjudas. Därvid bör utredaren överväga om det bör organise- ras särskilda resurser för att lämna sådant stöd på vissa områden. Vidare bör prövas om och i så fall i vilka avseenden och former resurser inriktade på stöd till myndigheterna också kan användas för att lämna stöd till rege- ringen.

Utredaren bör vid utformningen av förslagen beakta att regeringens be- hov av underlag för analys av den statsfinansiella utvecklingen kan tillgodo- ses. Lämpligheten att samordna här aktuell verksamhet med likartad eller angränsande verksamhet hos andra myndigheter bör prövas av utredaren. Riksgäldskommittén har nyligen avlämnat slutbetänkandet (SOU 1989:95) Riksgäldskontoret en finansförvaltning i staten. Utredaren bör uppmärk- samma bl.a. de möjligheter till ändrad fördelning av vissa arbetsuppgifter mellan RRV och riksgäldskontoret som riksgäldskommittén har redovisat. Utredaren bör föresla finansieringsformer för stödet till regeringen.

5.3 Rätten att besluta föreskrifter

Vissa stabsmyndigheter har för närvarande bemyndigande att utfärda föreskrifter riktade till statsmyndigheterna. Om det behövs för att renodla rollerna inom stödorganisationen, kan utredaren pröva om föreskrifter bör beslutas i ett särskilt eller flera särskilda organ. Andra organisationer kan ha till uppgift att bevaka behovet av nya eller ändrade föreskrifter liksom att utforma förslag till föreskrifter. Utredaren bör ange på vilka områden det är särskilt viktigt att gemensamma regler finns för statsförvaltningen.

5. 4 Revision

Revision på regeringens vägnar av statlig verksamhet bör utföras av en myndighet under regeringen. Sådan revision är extern i förhållande till de granskade myndigheterna. I revisionen bör ingå att genomföra löpande och ärlig revision av räkenskaper och förvaltning. Dessutom bör särskilda granskningar kunna utföras på uppdrag av regeringen och på revisionens eget initiativ. Utredaren bör belysa i vilken mån revisionens inriktning och tidsplanering bör anpassas till det nya ledningssystemet och den nya budget- processen. Både metod- och verksamhetsmässigt kan en bättre samverkan mellan redovisnings- och förvaltningsrevisionen behövas.

Revisionen måste självfallet vara obunden i förhållande till den verksam- het som granskas. Starka begränsningar kan därför finnas i fråga om möjlig- heterna för den myndighet som skall bedriva revision att också bedriva an- nan verksamhet. Utredaren skall pröva hur revisionsmyndigheten bör av- gränsas för att den skall vara obunden i förhållande till den verksamhet som skall granskas och för att förutsättningar skall finnas att fortsättningsvis och

SOU l99l:41 Bilaga 1

uthålligt upprätthålla en effektiv revision. Mot bakgrund av en analys skall utredaren därför föreslå lämplig organisatorisk anknytning för de verksam- heter som för närvarande bedrivs vid RRV:s ekonomiska avdelning. Utreda- ren bör översiktligt belysa revisionens roll i utvecklingen och förnyelsen av den statliga verksamheten. Utredaren kan vid behov pröva finansieringsfor- merna för revisionen.

I samband med verksledningsbeslutet uttalade konstitutionsutskottet (KU 1986/87229 s. 23) att förslagen med fördjupade anslagsframställningar och treåriga budgetramar kan medföra att en översyn senare behöver göras av riksdagsrevisorernas organisation. resurser och samverkan med andra riksdagsorgan. Mitt uppdrag till utredaren innefattar inte den granskning av den statliga verksamheten som görs på riksdagens vägnar.

5. 6 Försvarsdepartementels område

Några av de myndigheter som har berörts i det föregående lämnar också inom försvarsdepartementets område stöd till regeringen och myndighe- terna. RRV utför sålunda revision av den verksamhet som försvarsdeparte- mentets myndigheter bedriver, statskontorets verksamhet inom ADB-områ- det omfattar delvis även försvaret, SAV har en särskild förhandlingsdelega- tion för dessa myndigheter och SPV beräknar och betalar ut tjänstepensio- ner för försvarsanställda. Därutöver finns det ett par myndigheter som är helt inriktade på att ge stöd inom försvarets område. FCF lämnar sålunda råd om utformning av redovisningssystem, svarar för koncernredovisning inom försvarsmakten och tillhandahåller myndigheterna lönesystem. FRI medverkari rationaliseringsarbete på uppdrag av regeringen och myndighe- ter.

På motsvarande sätt som för den civila statsfön/altningen pågår inom för- svarssektorn sedan flera år en utveckling som innebär att befogenheter dele- geras samt att uppföljning och resultatrapporteringen förbättras. Den verk- samhetsmässiga och organisatoriska anpassningen av stödet till myndighe- terna och regeringen har dock inte heller på försvarets område skett fullt ut. Mot bakgrund av de förslag som lämnas för främst den civila statsverksam- heten, bör utredaren därför även belysa vilka förändringar som kan behövas på försvarets område.

6 Ramar för utredningens arbete

Utredaren skall presentera ett eller flera förslag som utgår från de riktlin- jer som jag nu har angett. Om utredaren. mot bakgrund av den analys han gör. anser det lämpligt kan också förslag med annan inriktning lämnas.

En del av de frågor som utredaren skall behandla belyses i de särskilda

SOU 1991: 41 Bilaga 1

rapporter som statskontoret, RRV och SAV enligt särskilda direktiv från re- geringen nyligen lämnat. Dessa och andra frågor kommer också att belysas i de fördjupade anslagsframställningar som skall lämnas senast den 1 sep- tember 1990. Utredaren skall ta del av detta material.

En särskild utredare (C l989:05) tillkallades år 1989 med uppgift att se över den statliga redovisningsrevisionen. Utredningen behandlar bl.a. frå- gor om utvecklingen av redovisningsrevisionen inom ramen för den nya bud- getprocessen. Med hänsyn till de samband som finns mellan de två utred- ningsuppdragen bör utredaren hålla kontakt med den tidigare tillkallade sär- skilde utredaren.

Utredaren bör bedriva sitt arbete i kontakt med berörda stabsmyndighe- ter.

Utredaren bör informera berörda huvudorganisationer samt bereda dern tillfälle att föra fram synpunkter både vid arbetets början och under dess gång.

Utredaren skall beakta regeringens allmänna direktiv (dir. 198415) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Utredaren skall också beakta regeringens direktiv (dir. 1988143) till kommittéer och särskilda utredare angående EG-aspekter i utrednings- verksamheten.

Utredaren bör redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 maj 1991. Om utredaren anser det lämpligt. kan delrapporter lämnas.

7 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyn- digar chefen för civildepartementet

att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförordningen (1976:119) — med uppgift att se över verksamheten vid de s.k. stabsmyndig— heterna i syfte att förbättra stödet till effektiviseringen av den statliga verk- samheten,

att besluta om sakkunniga, experter. sekreterare och annat biträde åt utre- daren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

8 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Civildepartementet)

SOU 199lz4l Bilaga 1

, IWF

aaiuhmrU livet '.) 1'41 Jkl-lim filninki » 7

robin 'gi'lfna rail, 'i.— » I ta 11me bn'tm rn 1 '

tu.-fl tt isbiquru nanm-atta :i. A

t'nrtim md tl'rr'ilibul' 1 (har; (& fru.-ft- mot m ast-mim- ”La ad lib-ite ns.-smitt) mimtnmt ugtllmr 'WHU .gtiirmlj cm

dm %Mmmml llt!

, ,, nwaifmasuav "dha! md "Mr-433191

li Maritha-uu n'()

iblivis wi estate tagit:

Miit ina sstltnttir: m. Within: 4491”th edit.-'i ne silver emm! .naratimsa

*n ilsa mo end.-sad nu | L. ; * .rt'amh

biti matteman samt? . ' uttala maailmaa) ng

IM

MI

Promemoria 1990-04-23

Tidigare utredningsförslag om stabsmyndigheternas verksamhet

De s.k. stabsmyndigheternas uppgifter och verksamhet har förändrats påtagligt under senare decennier. Detta har ofta skett efter förslag från utredningar som på uppdrag av regeringen utförts av kommittéer eller berörd myndighet. Förändringarna har varit uttryck för att nya förutsätt- ningar successivt har inträtt, att statsmakterna har ändrat synsätt i olika frågor eller att olika frågor fått ökad resp. minskad betydelse. I denna promemoria presenteras översiktligt några utredningar som utförts på uppdrag av regeringen och som sedan mitten av 1960-talet lämnat underlag för förändringar i fråga om den statliga, centrala organisationen för revi- sion, rationalisering och ADB samt personaladministration m.m. I bilaga 23 om myndigheter som lämnar stöd beskrivs mer detaljerat hur dagens s.k. stabsmyndigheter har vuxit fram.

1. Redovisningsrevision

Riksrevisionsverket gjorde under 1965 och 1966 en utredning om verkets framtida arbetsuppgifter och organisation. Med anledning härav beslöt statsmakterna att omorganisera den statliga revisionsverksamheten. Beslu- tet innebar att RRV:s verksamhet skulle inriktas på en utvidgad och intensifierad sakrevision, s.k. förvaltningsrevision. Redovisningsrevisio- nen decentraliserades och omvandlades till myndighetsintern revision vid s.k. revisionskontor som var anslutna till värdmyndigheter. Efter förslagi utredningar som RRV utförde på uppdrag av regeringen ändrades därefter verksamheten successivt under 1970-talet och början av 1980-talet. Syftet härmed var att stärka revisionens oberoende ställning i förhållande till granskningsobjekten. Bl.a. minskades antalet revisionskontor, benäm- ningen intern revision slopades och RRV fick rätt att utse cheferna för revisionskontoren. I ett förslag 1979 avstyrkte dock RRV att revisionskon- toren skulle inordnas som lokala enheter under RRV.

Verksledningskommittén (VLK) behandlade bl.a. frågan om redovis- ningsrevisionens ställning och föreslog (SOU 1985: 40) att revisionskonto- ren skulle gå upp i RRV:s organisation. Syftet härmed var att effektivisera verksamheten och stärka revisionens oberoende.

Med anledning av VLK:s förslag fick RK-utredningen 1985 i uppdrag att föreslå de åtgärder som erfordrades för att RRV skulle kunna överta ansvaret för den statliga redovisningsrevisionen och att förslå hur omorga- nisationen skulle genomföras. Förslag härom lämnades i betänkandet (Ds C 1986: 1) Den statliga redovisningsrevisionen. Med anledning av tilläggsdirektiv behandlade (Ds C 1986: 13) RK—utredningen därefter bl. a.

SOU 1991: 41 Bilaga 2

frågor om samverkan mellan redovisningsrevision och förvaltningsrevi- sion samt frågor om RRV:s rådgivande och stödjande verksamhet på det ekonomi-administrativa området.

Efter statsmakternas beslut har fr.o.m. den 1 juli 1986 revisionskonto— ren uppgått i RRV. Revisionskontoret vid försvarets civilförvaltning upp- gick dock i RRV först den 1 juli 1987.

I vissa avseenden har dock redovisningsrevisionen fortfarande karaktär av internrevision. Sålunda överlämnas revisionsrapporten till myndighe- ten inte till regeringen och det är myndighetens styrelse som enligt verksförordningen (1987: 400, 13 &) fastställer bokslutet och beslutar om revisionsberättelsen.

Utredningen om redovisningsrevisionen i framtiden fick 1989 i uppdrag att göra en översyn av den statliga redovisningsrevisionen. En viktig utgångspunkt för utredningen var den nya budgetprocessen som håller på att införas i den statliga förvaltningen. I betänkandet (SOU 1990: 64) Årlig revision i statsförvaltningen föreslår utredaren bl.a. att myndigheterna skall lämna en samlad årsredovisning till regeringen. Den skall innehålla ekonomiskt bokslut och resultatredovisning. Redovisningen skall vara klar den 1 oktober efter utgången av budgetåret och myndighetens styrelse skall besluta om årsredovisningen. Hela årsredovisningen skall revideras, dvs. även uppgifterna i resultatredovisningen. Revisionsrapporten skall av re- visionsorganet lämnas till regeringen. Betänkandet bereds f. n. i regerings- kansliet.

2. Förvaltningsrevision

Den statliga förvaltningsrevisionen började byggas upp vid RRV efter statsmakternas beslut 1967. Bakgrunden till förändringen var bl.a. en önskan att inrikta revisionsverksamheten mot prövning av prestationernas förhållande till kostnaderna. Därigenom skulle statsmakterna och de en- skilda myndigheterna få en redovisning av lönsamheten inom skilda verks- amhetsgrenar. Den organisatoriska uppbyggnaden var i huvudsak klar i början av 1970-talet. ,.

År 1974 uppdrogs åt revisions- och rafionaliseringsutredningen (RRU) att bl.a. överväga om den gränsdragning som gällde mellan rationalisering- sverksamhet och förvaltningsrevision behövde förändras eller ytterligare preciseras. Samverkan mellan de berörda centrala myndigheterna, dvs. främst RRV, statskontoret och FRI, borde också prövas. Utredningen konstaterade (Ds Fi 1976: 3) att svårigheter förelåg att på principiella eller logiska grunder finna en administrativt tillämpbar avgränsning mellan förvaltningsrevision och rationaliseringsverksamhet. RRU föreslog därför bl.a. ökad samverkan mellan förvaltningsrevision och rationaliserings- verksamhet. Samverkan borde ske i planeringen av resp. verks verksamhet och i samband med att viktigare revisionsrapporter färdigställdes. Reger- ingen anslöt sig i huvudsak till förslagen och beslutade bl.a. om ändringar i statskontorets och RRV:s instruktioner.

SOU 1991:41 Bilaga 2

RRU föreslog (Ds B 1978: 9) också att RRV även framdeles skulle svara för förvaltningsrevisionen inom försvaret. Regeringen anslöt sig härtill.

RRV:s förvaltningsrevision uppmärksammades av förvaltningsutred- ningen i betänkandet (SOU 1979161) Förnyelse genom omprövning. Ut- redningen föreslog att RRV, vid sidan av den revisionella verksamheten, skulle genom utredningar m.m. stödja regeringens översynsarbete. Utred- ningen erinrade härvid om att revisionsrollen innebar restriktioner för RRV. Verket kunde i revisionen nämligen inte granska och ifrågasätta de mål och riktlinjer som statsmakterna har angett för en verksamhet. En utvärdering av en verksamhet krävde dock att också sådana frågeställ- ningar skulle kunna beaktas.

Även verksledningskommittén (VLK) behandlade (SOU 1985140) frå- gor om förvaltningsrevisionen. VLK betonade att förvaltningsrevisionen är mjukdataorienterad och rör tolkningen av mål och prövning av målupp- fyllelse. Starka inslag av bedömningar måste ingå i en förvaltningsrevision. Dess resultat är i hög grad av intresse för regeringen, oftast t.o.m. i högre grad än för den reviderade myndigheten. Det var därför VLK:s uppfatt- ning att RRV:s förvaltningsrevision i ökad utsträckning borde styras av regeringen. Regeringen borde fortsättningsvis i ökad utsträckning före- skriva t.ex. vilka samhällsområden eller vilka frågor som bör bli föremål för förvaltningsrevisionell prövning. Lämpliga tillfällen härför kunde vara olika skeden i anslutning till den treåriga budgetcykeln. Med anledning av VLK:s förslag på denna punkt disponerar regeringen numera en mindre del av RRV:s anslag för särskilda utredningsuppdrag.

3. Rationaliseringsverksamhet och ADB

Under 1960-talet formades grunddragen i den statliga organisationen för rationaliseringsverksamhet. År 1960 beslöt sålunda statsmakterna efter förslag av 1956 års rationaliseringsutredning att lägga samman statens organisationsnämnd och dåvarande statskontoret.

ADB-frågorna blev viktiga i statsförvaltningen under 1960-talet. Efter förslag (SOU 1962: 32) av kommittén för maskinell databehandling tillde- lades statskontoret vissa centrala uppgifter gällande användningen av ADB inom statsförvaltningen och anskaffningen av datamaskiner. Innebörden härav är att från 1963 svarade statskontoret för upphandling av ADB- utrustning för de statliga förvaltningsmyndigheterna.

I mitten av 1960-talet prövade en utredning hur den centrala ledningen av rationaliseringsverksamheten inom det militära försvaret borde organi- seras. Med anledning av utredningens förslag (stencil Fö 1965: 7) bildades 1968 försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) genom att den militära enhe— ten bröts ut ur statskontoret.

Av väsentlig betydelse för rationaliseringsverksamheten var också att Statskonsult AB bildades 1969 efter ett utredningsförslag från statskonto- ret. Företaget övertog bl. a. delar av statskontorets konsultinriktade verk- samhet.

Efter förslag från organisationskommittén för datamaskincentralen vid

SOU 1991: 41 Bilaga 2

SCB bildades 1970 datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA). Detta skedde genom att den administrativt inriktade delen av databehandlingsverksamheten vid SCB organiserades som en uppdragsfi- nansierad myndighet för vilken statskontoret var chefsmyndighet.

I början av 1970-talet framstod uppgiftsfördelningen mellan statskonto— ret, Statskonsult AB och DAFA som oklar. En utredning (SDS) fick därför i uppdrag att undersöka om en ändrad inriktning eller ökad samordning var önskvärd för att resurserna skulle utnyttjas på bästa möjliga sätt. Även organisationsformen för DAFA skulle prövas. SDS föreslog (Ds Fi 1974: 1 l ) att statskontorets chefsmyndighetsskap för DAFA skulle slopas men att aktiebolagsform inte borde komma i fråga. Utredningen föreslog också en klarare ansvars- och uppgiftsfördelning samt en stärkt samordning mellan organisationerna. SDS ansåg att statskontoret. Statskonsult AB och DAFA borde ses som delar av en samlad statlig organisation för rationalisering m.m. Uppgiftsfördelningen dem emellan föreslogs bl.a. regleras i förord- ningar. Förslagen togs in i det som blev den s.k. rationaliseringsförord- ningen (1975: 567).

I betänkandet (SOU 1978z48) Konkurrens på lika villkor föreslog mono- polutredningen att Statskonsult AB:s särställning i fråga om vissa rationa- liseringsuppdrag för civila statsmyndigheter skall upphävas. Detta skulle åstadkommas genom att rationaliseringsförordningen ändrades. Förord- ningen ändrades på i huvudsak föreslaget sätt.

Monopolutredningen behandlade i sitt andra betänkande (Ds B 1979: ]) Datakonkurrens DAFA:s särställning. Utredningen ansåg att samordning av enskilda myndigheters datorutnyttjande sannolikt medför mer kostna— der än besparingar. Även framgången med styrning av myndigheternas behov av datorbearbetningar till att utnyttja statliga datamaskincentraler med överkapacitet ansåg utredningen varit ytterst begränsad. Rationalise- ringsförordningen (1975: 567) borde därför ändras så att DAFA:s särställ- ning i fråga om uppdrag avseende utveckling och drift av ADB—system upphörde. DAFA borde också få samma frihet att anskaffa datamaskin- utrustning som affärsverken. Förordningen ändrades på i huvudsak före- slaget sätt.

Frågan om DAFA:s associationsform hade berörts av flera utredningar. År 1984 uppdrogs åt en särskild utredare att pröva om DAFA:s associa— tionsform var den för verksamheten mest ändamålsenliga. Utredaren föreslog (Ds C 1985: 1) att DAFA skulle ombildas till ett aktiebolag. Sedan den 1 juli 1986 har DAFA:s verksamhet också denna form och bolaget ingår numera tillsammans med Statskonsult AB i SKD-företagen AB.

Datasamordningskommittén (DASK) arbetade under första hälften av 1970-talet. Dess uppgift var att behandla den sektors- och myndighetsöver- gripande samordningen på ADB-området i den offentliga förvaltningen, dvs. pröva om och på vilka sätt samordning i databehandlingen kan och bör ske över sektors- och myndighetsgränser. DASK ansåg (SOU 1976: 58) att statskontoret även i fortsättningen skulle vara centralt samordningsor— gan på ADB-området. Statskontoret och Statskonsult AB förutsattes kunna tillhandahålla ADB—specialister och annan systemutvecklingspersonal. DASK ansåg att statskontoret som samordningsorgan borde ha det över-

SOU 1991: 41 Bilaga 2

gripande ansvaret för att det kommer till stånd en rimlig avvägning mellan olika intressenters krav på registerinnehållet i och användningen och utformningen av de administrativa ADB-systemen. Statskontoret kunde också ha viktiga uppgifter vad gäller säkerhetsfrågorna i samband med ADB. Behov fanns av en statlig servicebyråorganisation och denna borde även i fortsättningen vara DAFA. Viss grundbeläggning borde garanteras. Statskontorets samordning av anskaffningen av ADB—utrustning i statsför- valtningen borde fortsätta.

I slutet av 1970-talet uppdrogs åt en utredning att se över statskontorets uppgifter och roll vad gäller rationalisering och ADB inom statsförvalt- ningen. I betänkandet (SOU 1979: 72) föreslog utredaren bl. a. att statskon- toret i sina rationaliseringsutredningar borde verka i en myndighetsroll med främst regeringen som uppdragsgivare. Utredningen föreslog också att ett särskilt granskningsorgan för statliga ADB-investeringar skulle inrättas för en femårsperiod. Med anledning av utredningens förslag ändrades statskontorets instruktion så att där bl.a. angavs att statskontoret på uppdrag av regeringen skulle utföra och medverka i utredningar.

År 1979 tillkallades en särskild utredare för att se över bl. a. frågor om arbets- och ansvarsfördelningen mellan centrala anskaffningsorgan och ADB-användande myndigheter. 1 betänkandet (Ds B 1980: 19) Anskaff— ning av ADB-utrustning ansåg utredaren att upphandlingsbeslut borde fattas av drift- och användarmyndigheterna, eventuellt i eller efter samråd med statskontoret. Eftersom detta synsätt stred mot direktiven föreslog utredningen i stället åtgärder som skulle stärka myndigheternas ställning inom ramen för en i stort bibehållen anskaffningsordning. Bl.a. föreslogs att upphandlingsbeslut särskilt i fråga om mindre anskaffningar — skulle kunna delegeras till berörda myndigheter och att statskontoret i övriga fall skulle fatta upphandlingsbeslutet i samråd med berörd myndig- het. Regeringen skulle heller inte behöva pröva små eller principiellt betydelselösa anskaffningsärenden. Handläggningsordningen anpassades i huvudsaklig överensstämmelse med förslagen.

På uppdrag av regeringen utredde statskontoret och lämnade 1985 förslag till en ny handläggnings- och beslutsordning för statliga ADB- investeringar. Innebörden härav var att utvecklingen av informationssys- tem inte borde avskiljas från den administrativa utvecklingen i övrigt vid myndigheterna. På uppdrag av regeringen har statskontoret 1987 lämnat ytterligare förslag som innebär att ett allt större ansvar för ADB- anskaffningen läggs på de verksamhetsansvariga myndigheterna. Statskon- torets centrala samordningsroll försvagades därmed successivt. Statsmak- terna har beslutat i enlighet härmed under senare år.

4. Personalpolitik

Under 1970-talet genomfördes ett omfattande reformarbete på arbetsrät- tens område. Detta ställde ökade och delvis nya krav på staten som arbetsgivare. Regeringen beslöt därför om direktiv till en utredning som skulle pröva vilka organisatoriska åtgärder som behövdes för att staten som

SOU 1991: 41 Bilaga 2

arbetsgivare skulle kunna leva upp till de nya kraven. I betänkandet (Ds B 1977: 9) Staten som arbetsgivare principförslag till organisation och arbetsformer framlades förslag till en ny organisatorisk struktur för den centrala arbetsgivarfunktionen som innebar att sådana uppgifter som renodlat kunde hänföras till statens roll som arbetsgivarpart fördes sam- man till en myndighet statens arbetsgivarverk som skulle svara för samordningen på myndighetsnivå av den statliga arbetsgivarpolitiken. Förslaget genomfördes i sina huvuddrag från den 1 januari 1979.

Med anledning av utredningens förslag har senare statens personalut- bildningsnämnd (PUN) och delar av statens personalnämnd (SPN) ombil- dats till statens institut för personalutveckling (SIPU) samt statens arbets- marknadsnämnd (SAMN) bildats.

5. Försvarets civilförvaltning

Liksom flertalet myndigheter inom det militära försvaret har FCF berörts av ett antal utredningar under 1980-talet.

Kommittén om försvarets gemensamma myndigheter (huvudprogram 5) lämnade 1983 betänkandet (Ds Fö 1983: 5) Strukturförändringar och samordning. Utredningen prövade olika organisationsutformningar för personal— och ekonomiadministration m.m. och fann att då gällande orga- nisation på kort sikt borde behållas. Utredningen föreslog dock att en huvudstudie skulle genomföras av de personal- och ekonomiadministra— tiva områdena.

Med anledning härav tillsatte regeringen 1984 en utredning om personal- och ekonomiadministrationen inom försvaret. I betänkandet (Ds Fö 1985: 6) Personaladministration m.m. inom försvaret lämnades bl.a. förslag som berörde de statliga arbetsgivarbefogenheterna. Genom riksda— gens beslut fick FCF 1987 en renodlad expertroll i dessa frågor inom försvaret.

Utredningen om den statliga redovisningsrevisionen föreslog (Ds C 198621) som tidigare nämnts att revisionsverksamheten vid FCF skulle övertas av RRV. Huvuddelen av revisionsbyrån vid FCF, som ansvarade för redovisningsrevisionen av myndigheterna inom försvarsdepartemen- tets område, överfördes med anledning härav den 1 juli 1987 till RRV.

Regeringen gav 1987 chefen för försvarets rationaliseringsinstitut i upp- drag att studera huvudprogram 5 mot bakgrund av utvecklingen inom ledningssystemet m.m. Uppdraget genomfördes i anslutning till övriga studier inom försvarsmaktens utredning 1988 (FU 88). Några konkreta förslag om huvudprogram 5:s roll och inriktning lämnades dock inte i FU 88.

Överbefälhavaren gav hösten 1990 uppdrag till chefen för försvarsstaben att leda förberedelsearbetet för en övergång till efterfråge- eller kundstyr- system inom huvudprogram 5:s verksamhetsområde. Arbetet skall bl.a. säkerställa att verksamheten inom huvudprogrammet anpassas till övriga huvudprograms behov av stöd både kvalitativt och kvantitativt. Uppdra- get skall redovisas våren 1991 inför arbetet med programplanen 92—97.

SOU 1991: 41 Bilaga 2

6. Övrigt

Statsskuldspolitiska kommittén föreslog (SOU 1986: 22) bl.a. att huvud- mannaskapet för riksgäldskontoret skulle överföras från riksdagen till regeringen. Ett av motiven för förändringen var att vissa finansförvaltande myndigheter hade olika huvudmän och att detta begränsade möjligheterna att utveckla förvaltningsstrukturen på detta område. Efter statsmakternas beslut är nu riksgäldskontoret en myndighet under regeringen. Riksgälds- kommittén behandlade i betänkandet (SOU 1989: 95) Riksgäldskontoret en finansförvaltning i staten bl.a. frågor om arbetsfördelningen mellan riksgäldskontoret och RRV vad gäller statlig betalningsverksamhet, pro- gnoser över utfallet på statens budget och inkomstberäkningar. Kommittén föreslog själv inte någon ändring av arbetsfördelningen utan förordade att dessa frågor borde utredas i ett större sammanhang.

7. Några iakttagelser

Den översiktliga presentation som nu lämnats kan föranleda vissa iaktta- gelser.

Sedan redovisningsrevisionen avskiljdes från RRV har den behandlats av en rad utredningar. Exempel härpå är utredningar inom RRV samt VLK och RK. Dessa har alla syftat till att effektivisera och stärkarevisio- nens ställning. Efter två decennier har nu förslag lämnats som innebär att redovisningsrevisionen i väsentlig mån återupprättats som en i förhållande till myndigheterna extern revision. Mot bakgrund av den ställning som revisionen principiellt bör ha och har i andra sammanhang framstår det i efterhand som svårförklarligt att RRV och statsmakterna någonsin kan ha önskat att revisionen skall ha en annan roll.

Sedan förvaltningsrevisionen tillkom i slutet av 1960-talet har flera utredningar. t. ex. RRU, förvaltningsutredningen och VLK, sökt att på ett lämpligt sätt placera in förvaltningsrevisionen i ledningssystemet och i effektivitetprocessen. Ändå framstår ännu i dag dess syfte, roll samt rela— tioner till andra verksamheter som delvis oklar.

Organisationen för statlig rationalisering och ADB har förändrats kraf- tigt under perioden. Med viss förenkling kan sägas att under 1960- och 1970-talen var strävan att med främst administrativa medel samordna verksamheten. Förslag från SDS, RRU och DASK är exempel härpå. Därefter har utvecklingen präglats av decentralisering och efterfrågestyr- ning. Förslag från monopolutredningen, förslag om ny handläggningsord— ning för ADB-investeringar, uppdragsfinansiering av SIPU och aktiebo- lagsform för DAFA är exempel härpå.

SOU 1991: 41 Bilaga 2

_lh

"juh!l &tiilrntbllma g,] 11.7 Namn irn ? .":tmla'mn

meomtu. .iij. nmgnh-- n

(tin .vlmurmwbmi ,...;1 L. :. . * &%wt flm 'EMJUHL -.. "Miri'wtlktidi ' tiduluf

1' .nu-"Å

huggit: av | ' iir; 301. ['if-( " dbz—nu emot! war.- f1 tf ;;,-

!aga;mtr;tmg£zw ?

| U * ".H.1i..|'f'miq *:g'ilbl'ilnmö mtl 393133

kw. iafl-ål ,;n." nita-i;. man

% nwoiqymegninzwnbui 11315 ämm-'Jäiän'gm lli! * . leJltjmnitr'j trbnninvm

,'t- m. sinuit; 11334! milf-[mål * .mmqrm'wu 5315 iw: utan: Hits:-11,00

. =. mom am MH grri'n ; Simi-HC”. 'tö amn

Promemoria 1990-04-23

Särskilda rapporter och anslagsframställningar

l direktiven anges att en del av de frågor som utredningen skall behandla belyses i de särskilda rapporter som statskontoret, RRV och SAV lämnar under våren 1990 enligt särskilda direktiv från regeringen. Vidare skall utredningen ta del av relevant underlag i de fördjupade anslagsframställ- ningar som dessa myndigheter lämnar under hösten 1990. I denna prome- moria presenteras översiktligt de delar av innehållet i de särskilda rappor- terna och de fördjupade anslagsframställningarna som är av särskild bety- delse för utredningens arbete. I promemorian presenteras också översikt- ligt delar av innehållet i SIPU:s anslagsframställning och särskilda rapport samt delar av innehållet i anslagsframställningar från FCF, FRI och LON.

1 Statskontoret 1.1 Direktiv

I de myndighetsspecifika direktiven för statskontorets fördjupade anslags- framställning för budgetåren 1991/92 1993/94 anges att verket särskilt skall belysa följande frågor: Inriktning av verksamheten avseende l) stödinsatser i anslutning till omläggningen av budgetprocessen och utvecklingen av styrningen av den statliga verksamheten, 2) utveckling av metoder för effektivisering och Strukturförändringar, 3) upphandling och normering inom ADB-området. Verkets roll och relationer till regeringen, andra stabsmyndigheter och myndigheterna i övrigt.

1.2. Särskild rapport

1 den särskilda rapporten anför statskontoret att försöken att fungera som ”länk" mellan regeringskansliet och myndigheterna inte har varit fram- gångsrika utan i stället lett till en besvärande otydlighet och osäkerhet både för regeringskansliet, myndigheterna och statskontoret. Osäkerheten har gjort det svårt att prioritera mellan olika insatser, vilket i sin tur lett till en splittrad verksamhet med åtföljande kompetensproblem.

Statskontoret anser inte det är meningsfullt att föreslå tydligare priori- teringar, bättre marknadsföring, kompetensutveckling eller andra åtgärder innan de grundläggande villkoren för statskontorets verksamhet har be- stämts. Klarhet måste fås i vem som skall vara verkets uppdragsgivare,

SOU 1991: 41 Bilaga 3

under vilka förutsättningar verket skall verka och till vilka områden verksamheten skall koncentreras.

Enligt statskontoret står valet mellan två olika huvudinriktningar. An- tingen kan statskontoret bli en konsultorganisation som erbjuder stöd och rådgivning på marknadsmässiga villkor, eller kan verket bli ett renodlat stabsorgan till regeringskansliet.

Statskontoret erinrar om att på dess verksamhetsområde redan i dag SKD-företagen och SIPU verkar på marknadsmässiga villkor. Dessutom finns en rad privata konsultföretag med liknande inriktning. Statskontoret menar därför att inte kan vara ett koncerngemensamt intresse att skapa ytterligare ett statligt konsultorgan. Regeringskansliets behov av stöd _— särskilt av långsiktig natur måste däremot i regel tillgodoses på andra sätt än genom att anlita konsulter på den öppna marknaden. Mot bl.a. denna bakgrund anser statskontoret att det är mest ändamålsenligt att statskontoret renodlas till ett stabsorgan till regeringen samtidigt som verksamheten koncentreras till koncerngemensamma och sektorövergri- pande frågor.

Innebörden av detta förslag är, enligt statskontoret, att regeringskansliet och inte myndigheter bör vara verkets uppdragsgivare, vilket i allt väsent- ligt även gällt hittills. Egeninitierad verksamhet skall förankras i regerings- kansliet. Verksamheten bör inriktas mot förvaltningsgemensamma frågor och koncentreras till ett antal områden. Verksamheten bör anslagsfinansie- ras. Organisationens utformning och dess storlek bör anpassas till uppdrags- profilen och bedömd efterfrågan. Andelen fria resurser bör öka på bekost- nad av fast anställd personal. Samverkan i projekt bör eftersträvas med RRV, SAV och SIPU.

1.3. Fördjupad anslagsframställning

Analysen, motiven och slutsatserna i den särskilda rapporten ligger till grund för statskontorets förslag i den fördjupade anslagsframställningen.

Statskontoret föreslår i den fördjupade anslagsframställningen en ny verksamhetsinriktning som innebär att statskontorets roll som regeringens stabsorgan renodlas. Det innebär att verket i princip endast skall arbeta på uppdrag av regeringen. Statskontoret preciserar sin inriktning genom att föreslå ett antal mandatområden för utrednings- och utvecklingsverksam- heten. Dessa är effektiv ansvarsfördelning och finansieringsform, effektiv styrning och uppföljning, effektiv myndighetsverksamhet, effektivt utnytt— jande av IT i verksamheten och effektivt utnyttjande av IT inom statsför- valtningen som koncern samt informationssäkerhet.

I enlighet med den föreslagna verksamhetsinriktningen avser verket öka insatserna på områden som rör koncerngemensamma, sektorövergripande och strategiska frågor och avsätta mindre resurser till stöd åt enskilda myndigheter.

Som en konsekvens av stabsrollen föreslår statskontoret att all verksam- het skall finansieras med anslag. Verksamheten föreslås bedrivas inom två

SOU 1991:41 Bilaga 3

områden, nämligen förvaltningsekonomi och förvaltningsstruktur (FE) samt informationsteknologi (IT).

2 Riksrevisionsverket 2.1 Direktiv

I de myndighetsspecifika direktiven för RRV:s fördjupade anslagsfram- ställning för budgetåren 1991/92—1993/94 anges att verket skall belysa bl.a. följande frågor.

Beträffande utveckling av budgetprocess och styrning anges att RRV skall redovisa en plan för att under treårsperioden fullfölja den utveckling av styrningen av statlig verksamhet som regeringen redovisade i 1988 års kompletteringsproposition i de delar där RRV har ett huvudansvar.

Beträffande redovisningsrevisionen skall RRV göra en bedömning av hur den s.k. affärsverksmodellen fungerat och redovisa sin syn på en eventuell vidgad användning av denna. Affärsverksmodellen innebär att RRV:s resurser förstärks genom anlitande av revisionsbyråer.

Beträffande förvaltningsrevision skall RRV behandla vilka återverk- ningar ändrade förhållanden bör få på inriktningen av förvaltningsrevisio— nen. RRV skall bl.a. lämna förslag till former för bättre tidsmässig koordi- nering mellan förvaltningsrevisionens insatser och den uppföljning och utvärdering som vart tredje år skall ske av myndigheternas verksamhet.

Beträffande verksamhetsområdet ekonomi skall RRV belysa konsekven- ser av att en inte obetydlig del verksamheten består av regeringsuppdrag eller av projekt som bedrivs i nära samarbete med regeringskansliet.

RRV skall vidare redovisa sin bedömning av hur verket fungerat i sina båda roller som stabsorgan åt regeringen resp. som stödjande och rådgi- vande organ åt förvaltningsmyndigheterna. RRV skall särskilt beskriva i vilka avseenden rollerna kompletterat varandra och i vilka avseenden rollerna varit svåra att förena. RRV skall också belysa förutsättningarna för utökad avgiftsfinansiering av verksamheten. Även erfarenheterna av samverkan med övriga stabsmyndigheter skall redovisas.

2.2. Särskild rapport

1 den särskilda rapporten redovisar RRV att verkets kommande insatser rör förmedling av kunskaper till regeringskansliet vid utarbetande av myndighetsspecifika direktiv och vid den fördjupade prövningen, där förvaltningsrevisionen blir förmedlare av kunskap från hela verket. Ver- kets insatser rör även de årliga resultatredovisningarna och redovisnings- revisionens granskning av dessa.

RRV kommer vidare att bedriva utvecklingsarbete avseende regler, metoder och system, inklusive ADB-system, samt att förmedla resultatet till myndigheterna genom normering, utbildning, rådgivning och annat stöd.

1 den särskilda rapporten anför RRV vidare att verket har tre verksam-

SOU 1991 : 41 Bilaga 3

hetsgrenar, nämligen redovisningsrevision, förvaltningsrevision och eko- nomi. Samarbetet och kontakterna mellan de tre grenarna är omfattande och sambanden mellan de tre verksamhetsgrenarna har förstärkts. RRV uppfattar inte rollen som stabsorgan åt regeringen resp. stödjande och rådgivande organ åt förvaltningsmyndigheterna som separata och särskilj- bara i verksamheten. För RRV är de oftast två utflöden av samma verk- samhet. RRV:s slutsats är att de två rollerna kompletterar varandra.

RRV:s bedömning är att verket under senare år fungerat bra i sin roll som stabsmyndighet. Det finns dock anledning för verket att ytterligare etablera sin roll som informationsgivare till departementen. RRV:s be- dömning är att verket fungerat tillfredsställande i sin stödjande och rådgi— vande roll åt förvaltningsmyndigheterna. Stödet har emellertid varit av otillräcklig omfattning och RRV kommer att ytterligare förstärka den stödjande inriktningen av verksamheten inom samtliga avdelningar och bygga ut stödet inom den ekonomiska avdelningen.

Efterfrågan från myndigheterna vad gäller stöd, rådgivning och konsul- tation i fråga om bl.a. ekonomisystem är, enligt RRV, stor och har hittills inte kunnat tillgodoses i tillräcklig utsträckning. Särskilda insatser görs för att bygga upp en bättre kapacitet för detta. Här handlar det om ett område där det alternativa utbudet av kompetens på marknaden i övrigt är mycket begränsat. RRV överväger därför att bygga upp en speciell avgiftsfinansie- rad stödfunktion.

RRV:s erfarenheter av samarbete med de andra stabsmyndigheterna är generellt sett goda. Ett skäl härtill är sannolikt att samarbetet oftast har utvecklats i dialog och inte ålagts berörda parter utan diskussion. RRV betonar att även ett omfattande samarbete bedrivs vad gäller breda utveck- lingsinsatser och att kontakterna med statskontoret och SPV, men även med SIPU och SAV i vissa frågor, är omfattande. Det finns dock inte enligt verket något behov av permanent samarbete med de andra stabsorganen för att verket skall kunna fullgöra sin uppgift att vara centralt organ för redovisning och revision.

2.3. Fördjupad anslagsframställning

1 den fördjupade anslagsframställningen anför RRV att verkets policy är att de tre professionerna redovisningsrevision, förvaltningsrevision och ekonomi, med betydande självständighet utvecklar sin kompetens och verksamhet samtidigt som sambanden dem emellan tas till vara. RRV anser att verkets hela bredd måste användas för att granska och främja, utveckla och stödja. Utökad samverkan mellan granskning, utveckling och stöd är angelägen.

Ambitionen att stödja förnyelsearbetet i statsverksamheten har, enligt RRV, lett till en starkare betoning av de främjande och stödjande inslagen inom såväl de båda revisionsavdelningarna som den ekonomiska avdel- ningen. Det kommande arbetet med att granska och i olika former stödja myndigheterna i deras utvecklingsarbete samt bistå regeringskansliet utgår från en ökad samverkan mellan RRV:s verksamhetsgrenar.

RRV konstaterar att resurserna inom avdelningen för redovisningsrevi—

SOU 1991 : 41 Bilaga 3

sion kvantitativt inte har räckt till för att tillfredsställa myndigheternas efterfrågan på rådgivning. Vidare konstaterar RRV att den ekonomiska avdelningens resurser inte räckt till för att tillfredsställa myndigheternas efterfrågan på direkta stödinsatser. Tyngdpunkten i avdelningens arbete förskjuts från reglering till stöd. Rådgivning, utbildning och konsultation bidrar, enligt RRV:s mening, till att förenkla normerna. På rådgivningssi- dan bygger verket ut sitt stöd med avgiftsfinansierade konsultinsatser för att hjälpa myndigheterna att förbättra sin ekonomistyrning på sina egna villkor. RRV anför att det är angeläget att mindre och medelstora myndig- heter har resurser att utnyttja RRV:s stöd.

RRV berör också frågan om framtida samverkan med andra stabsmyn- digheter. Ett omfattande samarbete kommer att bedrivas med statskonto— ret avseende metodutveckling, information och utbildning i samband med att den nya budgetprocessen införs och i fråga om utveckling av nya ekonomisystem.

Samarbetet med SPV avser den långsiktiga samordningen av utveck- lingen av ekonomisystem och löne- och personaladministrativa system samt den löpande utvecklingen av PA och EA i staten.

Samarbetet med SIPU kommer att avse fortsatta insatser inom områden som upphandling och samhällsekonomisk kalkylering.

RRV kommer vidare att utveckla samarbetet med riksgäldskontoret, bl.a. vad avser kassahållning och prognoser.

RRV föreslår en utökad avgiftsfinansiering av sin verksamhet. Bl.a. skall regeringsuppdrag med mer än 25 dagars arbete faktureras uppdragsgiva- ren.

3 Statens arbetsgivarverk 3.1 Direktiv

I de myndighetsspecifika direktiven för SAV:s fördjupade anslagsframställ- ning för budgetåren 1991/92—1993/94 anges att verket skall belysa bl.a. följande frågor.

SAV skall redovisa sin bedömning av hur verket fungerat i sina roller som stabsorgan åt regeringen resp. som stödjande och rådgivande organ åt myndigheterna. Verket bör beskriva i vilka avseenden rollerna varit svåra att förena.

SAV skall vidare redovisa sina erfarenheter av samverkan med övriga stabsmyndigheter och bedöma vilka resultat som uppnåtts genom gemen- samma insatser från stabsmyndigheterna.

SAV skall också redovisa en bedömning av hur verket fungerat dels i funktionen som förhandlingsorgan, dels i funktionen som organ för utveck- ling och stöd inom det personalpolitiska området. SAV bör beskriva i vilka avseenden dessa funktioner kompletterar varandra och i vilka avseenden de är svåra att förena.

SAV skall dessutom belysa sitt arbete på ett antal områden. Bl. a. gäller det uppgiften att initiera, beställa och genomföra personalutbildning och

SOU 1991 : 41 Bilaga 3

chefsutbildning. Vidare skall arbetet med att åstadkomma en koppling mellan löne- och personalpolitiken och produktivitetsutvecklingen inom statliga myndigheter belysas.

SAV skall slutligen överväga om det finns andra sätt att organisera förhandlings-, stöd- och utvecklingsfunktionerna än de nuvarande. SAV skall också redovisa förslag till en ökad avgiftsfinansiering av SAV:s verk- samhet.

3.2. Särskild rapport

1 den särskilda rapporten anför SAV att behovet av att öka tillväxten i den svenska ekonomin kommer att ge arbetsgivarfunktionen och ledarskaps- frågorna en ytterligare tyngd under 1990-talet. Förnyelsen av den statliga sektorn ökar behovet av personalutveckling och strategisk rekrytering.

Beträffande SAV:s olika roller finner verket att rollen som stabsmyndig- het har kunnat förenas med den stödjande och rådgivande rollen, då båda i stort avser arbetsgivarpolitikens utformning. För att kunna utforma arbetsgivarpolitiken anser SAV att det är nödvändigt att verket kan förfoga över båda funktionerna, dvs. som förhandlingsorgan och som utvecklings- och stödorgan.

I fråga om samverkan med övriga stabsmyndigheter anser SAV att strävandena att förbättra samordningen av den statliga arbetsgivarfunktio- nen bör fortsätta. Samarbetet med övriga stabsmyndigheter bör utvecklas för att integrera dessa myndigheters kompetens i en sammanhållen arbets- givarpolicy.

När det gäller personalutbildning och chefsutveckling anser SAV det angeläget att låta utbildningsaktiviteterna utgå från verksamhetens krav och vara inriktade på att ge resultat. Kurser, seminarier och konferenser bör vidare mer än i dag användas för att stödja utvecklingen inom priori- terade områden. Centrala aktiviteter bör i högre grad kompletteras med myndighetsanpassade aktiviteter som genomförs regionalt eller lokalt. Vidare bör stabsmyndigheterna samordna sina aktiviteter när det gäller att engagera verksledningarna i bl. a. policydiskussioner.

Beträffande arbetet med att utforma lönesystem som kan bidra till ökad produktivitet har SAV och statskontoret publicerat ett antal praktikfall som beskriver resultatdelningssystem och deras effekter på verksamheten inom olika statliga myndigheter.

Vad så gäller Strukturförändringar och trygghet anser SAV att det är angeläget att kunna ge råd och stöd till lokala arbetsgivare och underlag till regeringen i samband med planering av större Strukturförändringar och omorganisationer.

Slutligen anser SAV att dess verksamhet liksom hittills skall finansieras genom anslag för myndigheterna och med avgifter för affärsverken för basutbudet av tjänster. Härutöver prövar SAV att finansiera övriga tjäns- ter, som inte är obligatoriska, med avgifter.

SOU 1991: 41 Bilaga 3

3.3. Fördjupad anslagsframställning

SAV:s fördjupade anslagsframställning bygger på de slutsatser verket nådde i den särskilda rapporten.

I den fördjupade anslagsframställningen anser SAV att under 1990-talet kommer den påbörjade decentraliseringen av löne- och personalpolitiken inom den statliga sektorn att fortsätta och konsolideras. Det är en utveck- ling som är nödvändig för att statsmakternas intentioner i fråga om förnyelse av statsförvaltningen skall kunna förverkligas.

Denna utveckling, som visar tydliga tecken på att gå allt snabbare, ställer, enligt SAV, nya krav på verket i dess roll som central arbetsgivar- organisation för de statliga verken och myndigheterna.

En fortsatt decentralisering ställer, enligt SAV, allt större krav på en samordning av den statliga arbetsgivarpolitiken i stort. Det är viktigt att de signaler som kommer från centralt håll till myndigheter och verk är tydliga och samstämda. SAV har en självklar uppgift i att ta ett övergripande ansvar för att stabsmyndigheternas agerande i frågor som rör den statliga arbetsgivarpolitiken blir samordnat.

Den fackliga organisationsstrukturen är på väg att förändras till följd av decentraliseringen. Mycket tyder, enligt SAV, på att förhandlingsrätten i åtminstone viss utsträckning kommer att decentraliseras från förhandlings- kartellerna inom TCO och SACO till förbunden. Detta medför ökad belastning på SAV:s förhandlingsorganisation och ett ökat krav på att utveckla förhandlingsmodeller och arbetsformer som medger en samord- ning av arbetsgivarintressena även i denna nya situation.

SAV anser det nödvändigt att verket under 1990-talet fortsätter utveck- lingen mot en allsidigt sammansatt kompetent arbetsgivarorganisation som uthålligt kan klara både ett komplicerat förhandlingsläge och ett effektivt stöd till myndigheterna när det gäller arbetsgivarfrågor i vid mening.

4 SIPU 4.1 Anslagsframställning

I anslagsframställningen för budgetåret 1991/92 redovisar SIPU sin syn på vad som är en lämplig utformning av organisationen för stabsmyndighe- ternas verksamhet. Enligt SIPU:s mening finns sex för staten viktiga stabsfunktioner, nämligen en kontrollfunktion (revision), normering inom t. ex. IT—området, centrala förhandlingar, expertstöd till departementen, utveckling av nya metoder och tekniker för förvaltningsarbetet, — stöd till myndigheterna i form av konsultverksamhet och kompetens- utveckling. Stödet till myndigheterna handlar, enligt SIPU, om att erbjuda tjänster som myndigheterna har frihet att använda eller inte använda. Denna del

SOU 1991: 41 Bilaga 3

bör vara efterfrågestyrd. Utvecklingsarbete som syftar till att förändra och utveckla de statliga myndigheternas verksamhet bör fördelas över de olika delarna där emellertid huvuddelen av utvecklingsarbetet bör ha en nära anknytning till stödet till myndigheterna. De övriga delarna bör, enligt SIPU, styras mer direkt av regeringen.

SIPU anser att det är viktigt att stödet till myndigheterna för att utveckla organisationers och enskilda anställdas kompetens är av hög kvalitet. För att nå hög kvalitet på konsulttjänster och utbildning krävs en professionell organisation med kunskap om förvaltningens arbetssätt och villkor. Nor- merande uppgifter kan inte med bibehållen trovärdighet förenas med en rådgivande, konsultativ roll i förhållande till myndigheterna. Förvaltnings- revision och en konsultativ roll kan självklart inte förenas. Härav följer, enligt SIPU, att det finna en naturlig uppgiftsfördelning mellan stabsmyn- digheterna.

Den övervägande delen av SIPU:s uppdragsverksamhet sker i dag i konkurrens med andra utbildnings- och konsultorganisationer. En väsent- lig åtgärd för att stärka SIPU:s konkurrenskraft är att inte längre binda SIPU till sådana särskilda statliga regler som hämmar verksamheten. Det är regler som rör personal, ekonomi, ADB, lokaler m.m.

Fr.o.m. den 1 januari 1991 införs nya regler för mervärdeskatt som, enligt SIPU, bl.a. innebär att statliga myndigheter som inte är affärsverk inte får dra av ingående moms. Detta medför, enligt SIPU, en förödande konkurrensnackdel. En stor del av de nuvarande stabsorganens verksam- het bör kunna bedrivas i rent affärsmässiga former där bolagsformen kan te sig naturlig. I avvaktan på förslag från USV och ställningstagande härtill föreslår SIPU att verket snarast ombildas till affärsverk. Det är annars, enligt SIPU, nödvändigt att verket ombildas till statligt aktiebolag.

4.2. Särskild rapport

SIPU:s särskilda rapport i januari 1991 utgör en resultatanalys. I denna behandlas vad SIPU har åstadkommit samt hur SIPU bör utvecklas för att effektivare stödja myndigheternas arbete med förnyelse och utveckling.

Vaa' SIPU åstadkommit

SIPU har en stark position inom flera verksamhetsområden. En kundenkät visar att positionen är särskilt stark när det gäller verksamhetsanalys och -ide', lednings- och organisationsutveckling, personal- och kompetens- utveckling samt förvaltningsarbete och administrativa stödfunktioner.

De utvecklingsbehov som myndigheterna framhåller i SIPU:s enkät rör en rad områden där SIPU redan idag agerar och har utvecklade koncept och tjänster, t. ex. chefsutveckling samt utvärdering, förvaltningsrätt och handläggning. Statliga myndigheter dominerar bland SIPU:s kunder. Bland stora kunder dominerar myndigheter med regional och lokal orga- nisation, stora och medelstora centrala myndigheter samt regionala myn- digheter.

SIPU:s kunder har en hög återköpsfrekvens. Av de 50 största kunderna

SOU 1991: 41 Bilaga 3

våren 1988 tillhörde 40 % de största kunderna även hösten 1990, vilket kan ses som indikation på kvaliteten i SIPU:s stöd till myndigheterna.

Kraven på kostnadstäckning och lönsamhet har positiv inverkan på SIPU:s verksamhet. Det medför att SIPU:s utbud av koncept och tjänster kontinuerligt utvecklas och anpassas till kundernas behov och efterfrågan samt att SIPU:s resurser och kompetens styrs in på områden där efterfrå- gan är störst.

SIPU:s framtida utveckling

SIPU bör ombildas till affärsverk och finansieringsformerna renodlas i samband därmed. Som ett led i den föreslagna förändringen bör ägaren engångsvis tillskjuta kapital till en utvecklingsfond för att säkerställa SIPU:s långsiktiga utvecklingsarbete. Fortsättningsvis bör SIPU:s instruk- tionsenliga uppgifter i stället läggas ut i form av specificerade regerings- uppdrag.

Förslaget är en konsekvens av SIPU:s målsättning att som marknadso- rienterad konsult- och utbildningsorganisation främja förnyelsearbetet i förvaltningen. En renodling av ansvars- och arbetsfördelning i förhållande till regeringens stabsorgan, där det bör undvikas att skillnader i finansie- ring och associationsform tillåts påverka och styra stödet till myndighe- terna, är en viktig förutsättning för detta.

5 Försvarets civilförvaltning

I anslagsframställningen för budgetåret 1991/92 föreslår FCF en utökad avgiftsfinansiering av verksamheten. Den utökade avgiftsfinansieringen omfattar enligt förslaget driften av förmånssystemen (system för löne-, rese— och värnpliktsförmåner) samt trafikskaderegleringen avseende för- svaret.

Regeringen har godtagit att driften av förmånssystemen redovisas som uppdragsverksamhet (prop. 1990/91: 102 bil. 1). Avgiftsfrnansiering av trafikskaderegleringen avseende försvaret avvisas däremot för budgetåret 1991/92. Skälet härtill är främst att det för närvarande pågår ett antal utredningar som berör denna verksamhet.

Verksamheten för perioden 1992/93 1993/94 skall enligt FCF inriktas på att stödja den utveckling av produktionsledningen inom det militära försvaret som för närvarande pågår. Utvecklingen innebär bl.a. att ett tydligt kund leverantörsförhållande utvecklas mellan uppdragsgivarna (myndigheterna inom huvudprogram 1—4) och huvudprogram 5- myndigheterna.

Ett större inslag av resultatstyrning på alla nivåer tillsammans med en ökad decentralisering av planering och beslut kan, enligt FCF, förväntas leda till mer uttalade krav på att bl.a. ekonomisystemet ”skräddarsys” för olika myndigheters behov. Ekonomisystemet har en central roll och skall på ett enkelt sätt kunna utbyta nödvändig information med andra infor- mationssystem.

SOU 1991: 41

FCF planerar för en i stort oförändrad omfattning av verksamheten under budgetåret 1991/92 och åren närmast därefter. Inriktningen mot en utveckling av servicerollen innebär bl.a. att FCF för budgetåret 1992/93 avser att, oavsett finansieringsform, redovisa all sin verksamhet som

uppdrag.

6 FRI

FRI föreslog att intäktsfinansiering skulle tillämpas för institutet fr.o.m. budgetåret 1991/92. I huvudsak följande motiv anfördes för förändringen.

Under 1980-talet har FRI i allt mindre utsträckning genomfört utred- ningar med strukturella inslag. En orsak till detta är det allt snabbare tempot och de allt mer svåröverblickbara sammanhangen i sådant utred- ningsarbete. FRI deltar däremot med personal i många av myndigheternas utredningar. Utvecklingen har härutöver gått mot ett direkt stöd från FRI:s sida till myndigheterna efter deras behov och önskemål inom området organisationsutveckling. Härvid har även skett ett omfattande metodut- vecklingsarbete.

Några regeringsuppdrag till FRI förekommer nu knappast. Uppdragen kommer i stället från myndigheter och enskilda chefer på alla nivåer i försvarsmakten och inom det civila totalförsvaret. De rör i allt större utsträckning centrala ledningsfunktioner och chefers ledningsutveckling och primära funktioner. Uppdrag inom stödfunktionerna är mer sällsynta.

Under hösten 1989 genomfördes en undersökning av externa konsulter bland ett urval av FRI:s ”kunder” om deras syn på FRI. Härvid framkom att FRI behövs men inte får vara ett reviderande organ om det skall kunna

göra ett bra arbete. De vill se ett fortsatt konsultativt förhållningssätt till kunderna.

”Kunderna” vill se FRI vara intäktsfinansierat både för att bli effekti- vare och för att ”kunderna” skall bli bättre beställare. FRI skall ytterligare koncentrera sig till vissa områden och bli ännu bättre inom dessa. Mot bakgrund av förutsedd utveckling inom totalförsvaret de närmaste fem åren har FRI i samarbete med närmast berörda intressenter funnit att verksamheten skall koncentreras till stöd och utveckling av kompetens inom följande tre områden: Utveckling av övergripande ledningssystem.

Organisationsutveckling.

Metodik och utveckling beträffande uppföljning/analys/produktivitet leffektivitet. ÖB har tidigare motsatt sig en intäktsfinansiering av bl.a. FRI. Enligt FRI har en omsvängning emellertid nu skett. Det är numera en allmänt accepterad förutsättning inom försvarsmakten att ansvar och resurser skall följas åt. I stället för att de gemensamma myndigheterna styrs via instruk- tioner skall styrningen ske från ”kunderna”, varvid dessa även har ekono- miska resurser. Den allmänna grunden för förbättrad efterfrågestyrning av

SOU 1991 : 41 Bilaga 3

mast när en sådan kan ske.

Utöver de motiv som nu anförts för intäktsfinansiering finns vissa allmänna resp. för FRI specifika motiv. Såväl inom försvaret som inom samhället i övrigt sker nu en övergång mot former för att snabbt ge grund för att effektivisera verksamheten genom ett tydligare kund leverantörsförhållande. -— FRI bör som försvarets expertorgan inom förändringområdet kunna stödja övriga myndigheter vid en sådan övergång. Detta underlättas såväl psykologiskt som sakligt om FRI har egna erfarenheter inom området. FRI föreslår att verket skall anvisas ett anslag på drygt 6 milj.kr. för myndighetsuppgifter (4 personår) och metodutveckling (6 personår). Till FRI:s kunder bör fördelas återstoden av innevarande års prisomräknade anslag på inemot 22 milj.kr.

Vid behandlingen i FRI:s styrelse reserverade sig en ledamot som företrä- der försvarsdepartementet mot beslutet i avvaktan på resultat av förvar- ande utrednings arbete.

1 prop. 1990/91: 100 föreslår regeringen att FRI upphör som egen myn- dighet den ljuli 1991.

7 LONs anslagsframställning

LON pekar i sin anslagsframställning för budgetåret 1991/92 på att myn- digheten har två roller, den ena att vara ett gemensamt rationaliserings- och samordningsorgan för länsstyrelserna, den andra att vara stabsorgan till regeringen.

Vidare framhålls att ett rationaliseringsorgan som LON, vars huvudsak- liga arbetsuppgifter inte är av löpande natur eller styrda av lagstiftning, givetvis kan minska resurserna om statsmakterna samtidigt minskar kra- ven på myndigheten. Tilldelningen av resurser måste relateras till den nytta statsmakterna förväntar sig att rationaliseringsorganet kan göra. Möjligheterna att inom en organisation av LONs karaktär och omfattning åstadkomma besparingar genom rationalisering av interna rutiner etc. är begränsade.

SOU 1991 : 41 Bilaga 3

. tummar) * P mål.?rli'fl UH 454335 ' |" IHJ—éwttgihmgg WW Wåähmri arm?! tdn-EL teatern A_q gsm ' årl'miiöujw ,,,-,. rffmimåmwmm tab ' % 281385in 5150!- t'ltkmål .qmql &lt- HDE 1 mb bdsm

.. ' -.I'|' l."_-

ährflana emm r

r.!!- mz i tf.-m VlOJ . mf nurjttgib WQMMH doo Matthew un

- 1.1-%]?th P-q nov ”1 ånnåås'mclwe Md'qn atti-lmmmtgiitm law-pd sammma

.:;bswä-tged

Promemoria 1991-04-23

Nya ledningsformer för statsförvaltningen

Under 1980-talet har statsmakterna fattat en rad beslut om att utveckla formerna för ledningen av den statliga verksamheten. Förändringarna syftar till att förnya den offentliga sektorn så att produktivitet, effektivitet och service löpande kan förbättras. Inom ramen för i stort oförändrade resurser skall därmed ytterligare behov kunna tillgodoses. Känneteck- nande för beslutens inriktning är att befogenheter och möjligheter delege- ras till de verksamhetsansvariga myndigheterna samtidigt som kraven på resultatredovisningen skärps. Även inom regeringskansliet avses en för- skjutning i_arbetsinriktningen äga rum. Denna innebär att fackdeparte- menten förutsätts i betydande utsträckning ta ett samlat ansvar, även finansiellt, för sin verksamhet. Finans- och civildepartementens uppgifter avseende den statliga verksamheten förutsätts bli av mer stödjande och kravställande karaktär gentemot övriga departement.

I denna promemoria presenteras statsmakternas viktigare beslut om förnyelse av ledningsformema samt återges uttalanden om de s.k. stabs- myndigheterna som gjorts i dessa sammanhang.

1 Den offentliga sektorns förnyelse

Den nu pågående reformeringen av den offentliga verksamheten antyddes i sina huvuddrag redan 1985 i regeringens skrivelse (1984/85: 202) om den offentliga sektorns förnyelse. Presentationen baserades i stor utsträckning på överväganden som våren 1985 gjordes i olika av regeringen tillsatta utredningar.

I fråga om regeringens förhållande till sina myndigheter och arbetet inom de statliga myndigheterna uttalades bl.a att statsmakterna tydligare bör ange vad man förväntar sig att myndigheterna bör åstadkomma i fråga om verksamhetens resultat. Myndigheterna bör samtidigt ges ökad frihet och ökat eget ansvar genom minskad detaljreglering och ökad ramstyrning genom uppställande av ekonomiska ramar.

Enligt skrivelsen måste statsmakterna göra sina ställningstaganden så att de täcker längre perioder för att få en bättre framförhållning och möjlighe- ter till en stabil planering av verksamheten. Detta bör också gälla de rationaliseringsmål som regeringen och riksdagen ställer upp för myndig- heterna. l utvecklingsarbetet bör regeringens stabsorgan, främst RRV och statskontoret, utnyttjas i ökad utsträckning. Stabsorganen borde närmare knytas till arbetet i regeringskansliet.

Den ökade långsiktigheten skulle uppnås bl. a. genom att en genomgri- pande budgetprövning görs endast vart tredje år. Mellanliggande års bud- getprövning får uppföljningskaraktär. Denna ordning kräver fördjupat underlag för statsmakternas ställningstaganden, liksom förbättrad återfö-

SOU 1991: 41 Bilaga 4

ring av information om ekonomiskt utfall m.m. Kraven på effektivitet, produktivitet och service betonas.

För att underlätta för myndigheterna att driva sitt arbete mera långsik- tigt och med ett ökat ansvar för de inre angelägenheterna avsågs lednings- funktionerna i myndigheterna förbättras bl.a. genom att styrelsernas roll preciseras i förhållande till regeringen och verkschefen. Särskilda åtgärder behövs för rekrytering, rörlighet och utbildning av myndigheternas chefer. En större frihet för myndigheterna att själva leda, planera och organisera sin verksamhet är en förutsättning för ett ökat resultatansvar. Detta förut- sätter i sin tur att redovisningen av resultat och effekter av myndigheternas verksamhet förbättras och att redovisningsrevisionen förstärks.

1 skrivelsen anmäldes att de olika frågorna avsågs följas upp genom olika förslag och beslut från regeringens sida. Riksdagen fann inte anledning att ta ställning till innehållet i skrivelsens olika delar (FiU 1984/85: 35, rskr. 407).

2 De statliga arbetsgivaruppgifterna

Den samlade statliga arbetsgivarfunktionen utövas av främst riksdagen, regeringen, SAV och resp. anställningsmyndighet. Det materiella innehål- let i arbetsgivaruppgifterna regleras av lagar, förordningar och föreskrifter samt genom kollektivavtal och tillämpningsföreskrifter i anslutning till avtalen. Under senare decennier har inriktningen varit att en allt större del av regelsystemet skall grundas på kollektivavtal mellan staten som arbets- givare och arbetstagarorganisationerna.

Till följd av bl.a. ny lagstiftning och ökad avtalsreglering fick SAV ändrade och utökade arbetsuppgifter 1979. Strävan mot en decentralise- ring av arbetsgivaruppgifterna markeras i och med statsmakternas beslut (prop. 1984/85:219, AU 1985/86:6, rskr. 48) om den statliga personalpo- - litiken. Av avgörande betydelse är den nya syn på arbetsgivarens lönepoli- tik som där presenterades. [ propositionen uttalas att verksamhetsintresset tydligare än under 1970-talet bör vara styrande för statens positioner i löneförhandlingarna. Lönepolitiken skall således främst syfta till en ända- målsenlig personalförsörjning. Avsikten är att personal- och lönepolitiken skall anpassas och utvecklas på sätt som ansluter till förutsättningarna inom olika verksamheter. Allmänna principer och grundläggande avtal avses vara lika för statsförvaltningen. 1 övrigt avses en långtgående anpass- ning ske till förutsättningarna för olika myndigheter.

För att öka möjligheterna till verksamhetsanpassning avses arbetsgivar- befogenheter delegeras från arbetsgivarverket till anställningsmyndighe- terna. Dessa får därmed ett större ansvar för förhandlingsarbetet och ökade beslutsbefogenheter inom vissa ekonomiska ramar. Det centrala förhand- lingsarbetet utförs i allt större utsträckning under medverkan av sektors- anknutna förhandlingsdelegationer inom SAV där berörda myndigheter är väl företrädda. En allt större del av löneutrymmet fördelas också i lokala förhandlingar. Sammantaget innebär detta att myndigheterna fått allt större inflytande över lönebildningen i dess helhet.

SOU 1991 : 41 Bilaga 4

I sammanhanget kan nämnas att, efter förslag i verksledningspropositio- nen (prop. 1986/87: 99), rätten att utnämna byråchefer successivt delegeras från regeringen till myndigheterna. De enskilda myndigheternas ansvar och handlingsutrymme ökar därmed.

Nu beskriven inriktning av personal- och lönepolitiken är ett uttryck för att denna i större utsträckning bör vara ett instrument i förnyelsen av den statliga verksamheten.

3 Verksledningsbeslutet

På grundval av förslag från främst förvaltningsutredningen (i SOU 1983: 40), verksledningskommittén (i SOU 1985: 40), insynsutredningen (i Ds C 1986: 5) och RK—utredningen (i Ds C 1986: 13) kunde regeringen med prop. 1986/87:99 lämna konkreta förslag i en rad viktiga frågor om ledningen av den statliga förvaltningen. De i förevarande sammanhang viktigaste frågorna återges i det följande.

Propositionens utgångspunkt är att regeringen har till uppgift att styra riket under ansvar inför riksdagen. Regeringsformens regler anses utgöra en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation. Riksdagen (KU 1986/87:29, rskr. 226) hade ingen annan mening.

De statliga myndigheternas styrelsers verksamhetsansvar var tidigare oklart. Även ansvarsfördelningen mellan lekmannastyrelsen och verksche- fen var oklar. Motstridigheter fanns t.ex. mellan allmänna verksstadgan (1965: 600) och resp. verks instruktion. Med verksledningsbeslutet anges i vilka frågor styrelserna har beslutanderätt. Detta gäller främst i fråga om föreskrifter som riktar sig till allmänheten samt beslut om anslagsframställ- ning och verksamhetsberättelse. Mot denna bakgrund har regeringen ut- färdat en verksförordning (1987: 1100) som ersätter allmänna verksstad- gan. 1 förordningen preciseras bl.a. myndighetschefens resp. styrelsens ansvar och uppgifter. Myndigheternas instruktioner har under 1988 an- passats till de nya förutsättningarna.

' Enligt propositionen bör riksdagen och regeringen tydligare ange vad man förväntar sig att myndigheterna skall åstadkomma i fråga om verksamhetens resultat. Detaljstyrningen av myndigheterna bör minska genom bl.a. fleråriga budgetramar, rätt att föra medel mellan budgetår samt rätt att gör omorganisationer och tillsätta vissa chefer. Myndighe- terna å sin sida måste förse regeringen med långsiktigt underlag för riksda- gens och regeringens ställningstaganden. Detta underlag måste hålla hög kvalitet. Myndigheterna skall redovisa uppnådda resultat såväl ekonom- iskt som verksamhetsmässigt med avseende på de uppdrag de fått. Lämp- liga produktivitets- och effektivitetsmått bör utvecklas. Riksdagen har godkänt propositionens förslag.

När myndigheterna får ökade befogenheter är det också naturligt att stärka regeringens möjligheter att utkräva ansvar av verkschefer m. fl. Med verksledningsbeslutet införs därför också en flyttningsskyldighet för verks-

SOU 1991:41 Bilaga 4

chefer. Beslut om förflyttning kan med omedelbar verkan fattas av rege- ringen av organisatoriska skäl eller om chefen visar sig vara mindre lämplig eller en förflyttning av andra skäl är nödvändig av hänsyn till myndig- hetens bästa.

I verksledningsbeslutet görs åtskilliga uttalanden om hur de s.k. stabs- myndigheterna kan påverkas av de nya ledningsformema. När det gäller förvaltningsrevision framhöll regeringen att det är väsentligt att RRV kan planera och genomföra egeninitierad revision enligt nuvarande ordning. Samtidigt finns det emellertid ett behov av att på ett bättre sätt än nu kunna ta till vara resultaten och erfarenheterna av granskningen samt att kunna utnyttja RRV:s revisionella kompetens för särskilda granskningsin- satser. Det föreslås därför att regeringen skall kunna uppdra åt RRV att genomföra projekt som omfattar bl. a. hela eller delar av verksamheten vid en viss myndighet. Resurser för sådana insatser bör, vid behov och efter prövning, kunna ställas till RRV:s förfogande från andra anslag.

I ett yttrande till konstitutionsutskottet anför finansutskottet (FiU 1986/87:3y) bl.a. att regeringen har ett berättigat behov av att kunna utnyttja egen förvaltningsrevisionell expertis och att RRV:s förvaltnings- revision utgör ett viktigt underlag för de initiativ till förnyelse och ompröv- ning av statlig verksamhet som det ankommer på regeringen att ta. KU framhåller att RRV såsom ett regeringen underställt organ bör kunna utnyttjas av regeringen för särskilda granskningsuppdrag. Detta får emel- lertid inte på något sätt gå ut över verkets möjligheter att ta initiativ till och genomföra egna undersökningar. Regeringsuppdragen bör därför i huvud- sak finansieras utanför det ordinarie förvaltningsanslaget.

I propositionen erinras om att de s.k. stabsmyndigheterna har en viktig funktion i förnyelsen av den offentliga förvaltningen. Det gransknings-, utrednings- och utvecklingsarbete som stabsmyndigheterna bedriver bör därför knytas närmare utvecklingsarbetet i regeringskansliet.

RRV berörs enligt propositionen i flera avseenden av ledningsreformen. Förändringarna innebär betydande förstärkning av redovisningsrevisionen samtidigt som förvaltningsrevisionen vidgas till att omfatta nya objekt. Utvecklingsinsatser skall också göras inom området för budgetprocessen och vad gäller föreskrifter. Statskontoret skall fortsätta utvecklingsinsat- serna gällande produktivitets- och servicemått. Statskontoret och RRV skall även fortsättningsvis biträda med insatser när det gäller underlag för flerårsramar till myndigheter som ingår i försöksverksamhet med sådana. Vissa utvecklingsinsatser gällande regelöversyner, effektbedömningar och kostnadsberäkningar av normgivning avkrävs också statskontoret och RRV, Dessa uppgifter är i vissa delar inriktade på att vara ett stöd för myndigheterna, i andra delar inriktade på att vara stöd för regeringskans- liet. Stabsmyndigheterna bör därför enligt regeringen i ökad utsträckning genomföra sin verksamhetsplanering i nära kontakt med regeringen och regeringskansliet och i kontakt med varandra.

I yttrande (FiU 1986/87:3y) till konstitutionsutskottet anser finansut- skottet att inte bara RRV utan även övriga s. k. stabsmyndigheter fyller en viktig funktion i arbetet på att förnya den offentliga sektorn. Sålunda bör även det utrednings- och utvecklingsarbete som bedrivs inom statskonto-

SOU 1991: 41 Bilaga 4

ret, SIPU och SAV knytas närmare utvecklingsarbetet inom regeringskans- liet. Härigenom erhålls en viktig kunskapsförstärkning i regeringens ar- bete. Konstitutionsutskottet hade ingen annan uppfattning och riksdagen godkände propositionens förslag om stabsmyndigheternas roll.

4 Utvecklingen av budgetprocessen

Verksledningskommittén föreslog att fördjupad prövning av myndigheter- nas förvaltningsanslag skall äga rum vart tredje år. Även folkstyrelsekom- mittén (i SOU 1987:6) lämnade ett motsvarande förslag men ansåg att också sakanslag borde behandlas på samma sätt.

Förslaget om de treåriga budgetramarna kan ses som en vidareutveck- ling av det treårsperspektiv som enligt direktiven för anslagsframställning avseende budgetåret 198 5/86 skulle tillämpas på myndigheterna genom det s.k. treåriga huvudförslaget. Dessa direktiv lämnades våren 1984. Treårs- perspektivet förstärktes ytterligare i de av regeringen våren 1985 och våren 1986 fastställda direktiven för myndigheternas anslagsframställningar för budgetåren 1986/87 och 1987/88. Långsiktsbedömningen skall där integre- ras med redovisningen av det treåriga huvudförslaget.

Redan innan verksledningskommittén lämnade sina förslag inleddes våren 1985 arbete med en försöksverksamhet med treåriga budgetramar vid sex myndigheter. Våren 1986 utvidgades försöksverksamheten till att omfatta ytterligare elva förvaltningsmyndigheter och fyra domstolar.

I verksledningspropositionen konstaterar regeringen att ett bättre be- slutsunderlag krävs för att statsmakterna skall kunna lägga fast verksam- hetsinriktningen och de ekonomiska förutsättningarna för mer än ett budgetår i sänder. En central del i beslutsunderlaget är en väl genomarbe- tad analys av verksamhetens resultat. I fråga om några myndigheter som ingår i försöksverksamheten har beslutsunderlaget inte kunnat utgöra grund för att lägga fast en treårig budgetram.

Regeringen konstaterade i verkledningspropositionen att samspelet mel- lan departement och myndigheter måste utvecklas och förbättras. Även samarbetet med expertis från statskontoret och RRV bör utvecklas. Erfa- renheten visar att metoder behövs för att följa verksamhetens utveckling. Resultatredovisning och resultatanalys behöver förbättras. Ytterligare an- strängningar behöver göras för att ge myndigheterna möjlighet att utveckla de analyser som krävs. I propositionen aviserades en fortsatt utökning och fördjupning av försöksverksamheten.

Riksdagen godkände propositionens förslag till riktlinjer för försök med fördjupade anslagsframställningar och treåriga budgetramar.

För att ge myndigheterna ökad frihet föreslog verksledningskommittén att ökade möjligheter att överföra förvaltningsmedel mellan budgetåren skulle införas så snart som möjligt. Efter det att RRV på uppdrag av regeringen utrett hur ett sådant system kunde utformas, föreslog regeringen i 1987 års budgetproposition (prop. 1986/87: 100 bil.1) att en ny anslags- typ, benämnd ramanslag, skulle införas. Med denna anslagstyp får under-

SOU 1991: 41 Bilaga 4

utnyttjade medel sparas för förbrukning under senare budgetår, resp. genom överskridande kredit utnyttjas på nästkommande års anslag.

Utvecklingen av regleringsbreven har också präglats av en strävan att minska antalet anslagsposter under förvaltningsanslagen. Detta ökar myn- digheternas handlingsfrihet och underlättar användningen av ramanslag.

I kompletteringspropositionen 1988 (prop. 1987/88: 150 bil. 1) redovi- sade regeringen det arbete som pågick för att utveckla styrningen av den statliga verksamheten. Föredraganden föreslog att den statliga budgetpro- cessen läggs om för i princip hela förvaltningen på ett sätt som syftar till att skapa bättre förutsättningar för en långsiktig och fördjupad verksamhets- analys. Den modell som prövats i försöksverksamheten kan utgöra ut- gångspunkt.

Övergången till en förändrad budgetprocess föreslogs ske genom att en fördjupad verksamhetsprövning genomförs inför budgetåret 1991/92 för verksamhet som svarar mot ca en tredjedel av de myndigheter och andra organ som lämnar anslagsframställning. Ytterligare ca en tredjedel avses bli föremål för fördjupad prövning inför budgetåret 1992/93 och återstå- ende verksamhet inför det därpå följande budgetåret.

Förslaget innebär att regeringen, senast i juni året innan den fördjupade anslagsframställningen skall lämnas, meddelar myndighetsspecifika direk- tiv. I dessa kan regeringen ge olika planeringsriktlinjer för verksamheten, beställa särskilda redovisningar eller analyser, ange avgränsning och inrikt- ning av den fördjupade analysen för stora och komplicerade verksamheter.

Den fördjupade anslagsframställningen, som således lämnas vart tredje år, är det centrala informationsdokumentet. Redovisningen skall omfatta myndighetens hela verksamhet. Det betyder att förvaltning, transfere- ringar, regelsystem, tillsyn m.m., som myndigheterna administrerar och ansvarar för, skall behandlas. Så långt möjligt skall även effekterna av verksamheten bedömas och redovisas.

Under de två mellanliggande åren lämnar myndigheterna en förenklad anslagsframställning som för många myndigheter bör kunna begränsas till tekniska beräkningar.

Samtliga myndigheter skall också årligen lämna en resultatredovisning till regeringen. Denna skall kortfattat och på ett även i övrigt lättillgängligt sätt med information om kostnader, prestationer, nyckeltal produktivitets- utveckling m.m. redovisa hur verksamheten utvecklats under föregående budgetår, ekonomiskt och verksamhetsmässigt. Vidare skall ett bokslut lämnas.

Riksdagen (FiU 1987/88:30, rskr. 394) hade inget att erinra mot den lämnade redogörelsen.

I budgetpropositionen 1989 (prop. 1988/89: 100 bil. 1 5 underbilaga 15.1) redovisade regeringen hur de myndigheter och andra organ som lämnar anslagsframställning har delats in i tre grupper som successivt går in i den nya budgetprocessen. Med utgångspunkt häri angav regeringen, i direktiv för myndigheternas anslagsframställningar för budgetåret 1990/91 , i febru- ari 1989 när resp. myndighet skall gå över till den nya budgetprocessen. En fördjupad verksamhetsprövning genomförs för den första gruppen myn-

SOU l991:41

digheter inför budgetåret 1991/92. Myndighetsspecifika direktiv har ut- färdats för flertalet myndigheter i gruppen.

1 april 1989 utfärdade regeringen en budgetförordning (19891400). I denna anges hur anslagsframställningarna och resultatredovisningarna skall utformas. Till stöd för myndigheternas arbete med dessa dokument har vidare ett antal Vägledningar utformats. Dessa ersätter Budgethandbo- ken.

RRV och statskontoret lämnar stöd i form av utbildning m.m. till myndigheterna när de går in i den nya budgetprocessen. Utvecklings- och informationsinsatserna behöver efter hand öka i och med att nya myndig- heter går in i den nya budgetprocessen. Stabsmyndigheterna arbetar suc- cessivt fram och deltar i olika former av stödinsatser. Det kan gälla exempelvis metodutveckling, tillämpning av metoder, allmän rådgivning och medverkan i utbildning.

Regeringen betonar också (prop. 1988/89: 150 bil.12) att utvecklingsar- betet måste präglas av verklighetsförankring och pragmatism och anpass- ning till resp. verksamhets förutsättningar. Det betyder att verksamhetsan- svariga inom departement och myndigheter behöver ta huvudansvar för förändringsarbetet inom sina områden. Stabsmyndigheterna blir då mer inriktade på att stödja, snarare än att driva projekt. Sådana insatser som departement och myndigheter tar initiativ till bör stödjas i lämpliga for- mer. Detta kan ske exempelvis med finansiella resurser, kompetens och resurspersoner eller lämpliga former för samverkan.

5 Nya finansiella förutsättningar

När ett ökat ansvar för utveckling och förnyelse läggs på förvaltningsmyn- digheterna är det nödvändigt att dessa också kan få förfoga över finansiella resurser för att täcka en del av de kostnader som förnyelseåtgärder över- gångsvis kan vara förenad med. Det kan gälla kostnader för t. ex. personal- utbildning, konsulthjälp och metodutveckling.

Statsmakterna har under senare år på olika sätt avdelat särskilda ekono- miska resurser för att stödja myndigheternas förnyelse och kompetens- utveckling.

År 1985 enades sålunda SAV och de statsanställdas huvudorganisationer om att inrätta förnyelsefonder på det statligt reglerade området. I enlighet härmed har för budgetåren 1985/86—1988/89 avsatts resp. 50, 100, 100 och 50 milj. kr.(prop. 1985/86:100 bil. 15, AU 12, rskr. 232). Medlen fördelas på olika projekt av en partssammansatt nämnd.

I 1989 års ramavtal om löner för statstjänstemän m.fl. (RALS 1989 90) enades parterna om att på nytt avsätta medel till förnyelsefonderna. Vidare kom parterna överens om att permanenta fonderna. I enlighet härmed föreslogs (prop. 1989/90:100 bil. 15) att 50 milj. kr. skulle anvisas för ändamålet. Riksdagen har godkänt detta.

Hittills har förnyelsefonderna lämnat mer än 150 milj. kr. i bidrag till finansieringen av förändrings- och utvecklingsarbete vid ca 180 myndighe- ter.

SOU 1991 : 41 Bilaga 4

Förnyelsefonderna har till syfte att stimulera och stödja utvecklingen av verksamheten inom myndigheterna genom att utveckla personalens arbets- betingelser. I detta ingår större förändringar av verksamhetens organisa- tion och arbetsformer, såsom utvidgning av de anställdas arbetsuppgifter, ökat ansvar och större befogenheter, utvecklade samarbetsformer samt nya arbetsmetoder.

Ett centralt moment i förnyelsen och utvecklingen av den statliga verk- samheten är utveckling av kompetensen hos de anställda. I RALS 1989-90 har parterna därför också avsatt 300 milj. kr. för att statsanställda skall kunna erbjudas en viss personalutbildning varje år. Av beloppet har 50 milj. kr. reserverats för små myndigheter och för metodutveckling. I prop. 1989/90: 100 bil. 15 föreslogs att nämnda belopp skulle anvisas för ända- målet. Riksdagen har godkänt detta och medlen har fördelats till myndig- heterna i regleringsbrev för budgetåret 1990/91.

Också det nya trygghetsavtal som ingår i RALS 1989—90 ökar möjlig- heterna till kompetensutveckling för de anställda. Från april 1990 har inrättats en partsgemensam Trygghetsstiftelse. Om en arbetsgivare anser att någon form av utbildnings- eller annan form av utvecklingsåtgärd kan bereda uppsägningshotade ny anställning kan arbetsgivaren få stöd från stiftelsen för detta. I prop. 1989/90: 100 bil. 15 föreslogs för ändamålet 300 milj. kr. anvisas för budgetåret 1990/91. Riksdagen har godkänt detta.

Avslutningsvis kan också nämnas att i prop. 1990/91: 100 bil. 15 föreslås anvisas 38 milj. kr. för vissa utvecklingsåtgärder avseende den offentliga sektorn. Anslaget disponeras av civildepartementet och skall användas för sådant utvecklingsarbete som erfordras för att avsett förnyelsearbete skall kunna genomföras.

Tillsammans med resurser som finns hos förvaltningsmyndigheterna och de s.k. stabsmyndigheterna innebär detta att numera avsevärda finan- siella och personella resurser finns tillgängliga för att stödja förnyelsen av den statliga verksamheten.

6 Fackdepartementens ökade ansvar

1 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 1) uttalas att en neddragning av den offentliga sektorns utgifter bör ske utifrån ett långsik- tigt synsätt. Med en ökad långsiktighet som grund skapas förutsättningar att för det enskilda budgetåret tidigt klargöra de budgetpolitiska riktlin- jerna och ge de ramar både för den verksamhetsplanering som bedrivs inom regeringskansli och myndigheter och för kommande budgetarbeten. En ökad långsiktighet underlättar också en utvidgning av det faktiska budgetansvar som bör åligga varje departement i förhållande till dess verksamhetsområden och ett ökat utnyttjande av rambudgeteringstekni- ker.

För att skapa utrymme för mer kvalificerade budgetanalyser i regerings- kansliet bör arbetet inriktas mot delegering av budgetansvar, budgetbered- ning på ramnivå och schablonisering av omräkningsmetoder. Det är där- med inriktat på att klarare ge uttryck för fackdepartementens samlade ansvar, också det finansiella, för sina verksamheter.

SOU 1991 : 41 Bilaga 4

7 Summering

Genom en rad ställningstaganden under 1980—talet har statsmakterna angett i vilken riktning ledningen av den statliga verksamheten bör ut- vecklas i framtiden.

Med verkledningsbeslutet klargörs sålunda ansvarsförhållandet mellan regeringen och myndigheterna. Regeringen avses bättre än i dag precisera sina krav på myndigheterna, medan dessa avses få större frihet än nu att välja det sätt på vilket verksamheten skall genomföras.

De nya ansvarsförhållandena skall utvecklas inom en ny budgetprocess som ger bättre förutsättningar för långsiktighet och fördjupad verksamhets- analys. Grundläggande i denna är att hela den verksamhet som myndighe- ten ansvarar för prövas noga vart tredje år. Särskild uppmärksamhet avses ägnas åt resultaten av verksamheten.

Myndigheternas personalförsörjning är av grundläggande betydelse för effektivitetsutvecklingen. Personalpolitiken avses därför bli ett medel för att genomföra förändringar i statsförvaltningen. Verksamhetsintresset av- ses också vara styrande i löneförhandlingarna. För att nå anpassning till myndigheternas behov ges anställningsmyndigheterna också ett ökat an- svar för arbetsgivaruppgifter genom att befogenheter delegeras från statens arbetsgivarverk.

Förutsättningarna för myndigheterna att utveckla den statliga verksam- heten förbättras också genom att avsevärda medelsramar i bl. a. kollektiv- avtal mellan statens arbetsgivarverk och arbetstagarorganisationerna avde- lats för att främja förnyelse och kompetensutveckling.

Inom regeringskansliet avses vidare fackdepartementen genom bl.a. rambudgeteringstekniker få ett större ansvar för resursfördelningen inom sina respektive områden.

8 Bedömning

Utvecklingen av nya ledningsformer för statsförvaltningen innebär tydli- gare och mer renodlade ansvarsförhållanden för å ena sidan statsmakterna i form av riksdagen och regeringen och å andra sidan myndigheterna. Regeringen får en tydligare roll som både beställare av offentlig produktion och som ägare av de resurser som investerats i statlig verksamhet. Myndig- heterna får en tydligare roll som producenter eller leverantörer av beställd verksamhet.

Samtidigt skärps kraven på både beställare och ägare liksom på produ- center. Regeringen måste kunna precisera vilka resultat som myndighe- terna skall uppnå, bedöma resultat och vidta erforderliga åtgärder. Myn- digheterna måste kunna redovisa uppnådda resultat och ge förslag till förändringar i verksamhetsinriktning och resursbehov.

För att kunna leva upp till dessa delvis nya krav behöver såväl rege- ringen som myndigheterna ha tillgång till erforderligt stöd.

Av de beslut om nya ledningsformer som redovisats, framgår att rege- ringen kan behöva stöd vad gäller formulering av relevanta resultatmål,

SOU 1991 : 41 Bilaga 4

bedömning av resultatredovisningar samt revision och annan granskning av myndigheternas resultatredovisningar. Samtidigt kan inte den enskilda myndigheten normalt väntas föreslå åtgärder av strukturell natur eller genomgripande omprövning av den egna verksamheten. Regeringen behö- ver kunna ta initiativ till sådana insatser varför externt stöd kan behövas.

Myndigheterna behöver också stöd för att leva upp till de ökade kraven. Ett område där sådant stöd är nödvändigt är olika tekniker och metoder för att åstadkomma begärda resultatredovisningar och effektbedömningar. Vidare behöver myndigheterna stöd i syfte att säkerställa att den egna löne- och personalpolitiken blir ett effektivt instrument i verksamhetens förny- else. Ökade krav på ledningsfunktionerna ger upphov till stödbehov inom lednings- och organisationsutvecklingsområdet.

Den tydligare ansvarsfördelningen innebär också att fackdepartementen och myndigheterna får ett större ansvar för förändringsarbetet inom sina respektive områden. I detta ansvar ligger också att identifiera stödbehov samt att skaffa och bekosta stödet.

Av det sagda följer att regeringen och myndigheterna inte alltid kan förutsättas ha gemensamma intressen. Detta är självfallet inte en principi- ell motsättning utan en naturlig följd av de mer renodlade roller och ansvarsfördelningsprinciper som de nya ledningsformema för med sig. Den stödorganisation som skall finnas behöver återspegla den renodlade ansvarsfördelningen mellan beställare och leverantörer, dvs. mellan rege- ringen och myndigheterna. Stödorganisationens uppgifter och befogenhe- ter får inte vara oklara för respektive typ av uppdragsgivare.

Statsmakterna ställer alltså krav på myndigheterna att förbättra produk- tiviteten, redovisa resultat och effekter av sin verksamhet, ge bättre avkast- ning på av ägaren gjorda investeringar och utveckla ledningen och styr- ningen av sin verksamhet. Då sådana krav ställs måste statsmakterna också säkerställa att myndigheterna har ekonomiska och kompetensmässiga för- utsättningar att anskaffa erforderligt stöd. Vidare måste statsmakterna säkerställa att det stöd som myndigheterna behöver för att leva upp till ställda krav finns tillgängligt på ett tillräckligt stabilt och kontinuerligt sätt. Slutligen behöver statsmakterna säkerställa att det finns utrymme för utveckling av bl.a. metoder och analystekniker som är angelägna för statsförvaltningen.

Självfallet måste regeringen också förvissa sig om att det stöd som den själv och dess kansli behöver finns tillgängligt på ett tillräckligt stabilt och kontinuerligt sätt.

SOU 1991: 41 Bilaga 4

Promemoria 1991—04-23

Myndigheternas behov av stöd

De av utredningen berörda stabsmyndigheterna bedriver samtliga i varierande utsträckning verksamhet som utgör stöd till myndigheterna i statsförvaltningen. [ direktiven anges att omfattningen och inriktningen av denna stödverksamhet på sikt bör bestämmas av efterfrågan. För att få en grund för den initiala inriktningen och dimensioneringen av stödorganisa- tionen bör utredaren enligt direktiven i lämplig form inhämta bedöm- ningar från avsedda avnämare.

De avsedda bedömningarna har inhämtats med hjälp av en enkät till ett stort antal myndigheter m.fl. I denna promemoria redovisas huvuddragen i resultaten från denna enkätundersökning.

] Bakgrund undersökningens genomförande

Utredningen har under hösten 1990 låtit genomföra en omfattande enkät- undersökning i syfte att kartlägga myndigheternas behov och efterfrågan av stöd på de områden inom vilka de av utredningen berörda stabsmyndighe- terna bedriver verksamhet. För genomförande av undersökningen an- litades IMU-Testologen AB. Enkäten sändes ut och besvarades under perioden oktober november 1990.

I enkäten svarade myndigheterna på frågor om behovet av externt stöd för ett 90-tal produkter och tjänster. Dessa speglar det utbud av produkter och tjänster som de av det ursprungliga utredningsuppdraget omfattade sex stabsmyndigheterna samt SKD-företagen AB i någon form samlat till- handahåller bl. a. statliga myndigheter. Enkäten sändes till ca 220 myndig- heter och svarsfrekvensen var mycket god ca 96 %.

I avsnitten 1.1— 1.3 redogörs något närmare för undersökningens upp- läggning. Dessa avsnitt kan läsas översiktligt av den läsare som inte är särskilt intresserad av undersökningsmetodiken och dess förutsättningar och begränsningar.

SIPU har, i anslutning till verkets resultatanalys inför 1991 års fördju- pade anslagsframställning, genomfört en behovsundersökning bland stat- liga myndigheter av de tjänster som verket tillhandahåller. Som komple- ment till utredningens undersökning refereras i några fall till resultat från SIPU:s behovsundersökning.

1.1 Urval av myndigheter

Enkäten sändes till ett urval om sammanlagt 222 myndigheter m.fl. Dessa var utvalda så att de skulle innefatta alla viktiga typer av organisationer i statsförvaltningen - med undantag för statliga bolag och stabsmyndighe- terna själva och alla departementsområden. De utvalda myndigheterna

SOU 1991: 41 Bilaga 5

m.fl. delades in i 14 grupper enligt redovisning i tabell 1. Av tabellen framgår också hur många anställda som varje myndighetsgrupp represen- terar.

Det kan nämnas, att bland de stora och medelstora civila myndighe- terna, vilka inkluderar försvarets civila myndigheter, togs de flesta myn- digheterna med i urvalet. Detsamma gäller affärsverkens centralförvalt- ningar. I övriga myndighetsgrupper har ett urval gjorts.

Sammanlagt inkom 213 enkätformulär.

1.2 Produkter och tjänster

I enkätformuläret ombads myndigheterna ta ställning till sammanlagt 92 olika enskilda produkter och tjänster, grupperade i följande åtta s.k. produktområden:

Verksamhetsanalys, Ekonomi och redovisning, Lednings- och organsiationsutveckling, Arbetsgivar- och personalpolitik, Personaladministration,

Kompetensutveckling för vissa uppgifter,

ADB, Övrigt.

Sist nämnda produktområde omfattar ett antal sinsemellan heterogena produkter och tjänster såsom t. ex. trycksaksframställning, språkvård och konferensservice.

De i enkätformuläret angivna produkterna och tjänsterna avsåg att spegla det utbud som de av utredningen berörda stabsmyndigheterna i någon form tillhandahåller myndigheterna. Till grund härför låg produkt- och tjänstförteckningar upprättade av stabsmyndigheterna själva. Utred- ningen beslöt också att i enkäten ta med vissa produkter och tjänster som tillhandahålls av SKB-företagen AB.

Bland de i enkätformuläret förtecknade produkterna och tjänsterna togs inte med sådana som definitionsmässigt beställs av och/eller levereras till andra kunder än statliga myndigheter, exempelvis revisionella insatser

Däremot finns bland produkterna och tjänsterna sådana som arbetsmäs- sigt har klara inslag av t. ex. revisionell kompetens, såsom produkten Analys av redovisning och internkontroll.

Vidare ingår inte utvecklingsarbete bland de produkter och tjänster som myndigheterna ombads ta ställning till i enkäten. Utvecklingsarbete be- handlas närmare i bilaga 16. Det bör dock understrykas, att vissa av de produkter och tjänster som myndigheterna ombads ta ställning till är resultat av ett på stabsmyndigheter bedrivet omfattande utvecklingsarbete. Sådana produkter finns bl.a. inom områdena Verksamhetsanalys, Eko- nomi och redovisning, Personaladministration och ADB.

SOU 1991:41 Bilaga 5

Tabell 1 Grupper av myndigheter m. fl. i enkät rörande myndigheternas behov av stöd

Myndighetsgrupp Antal Antal Beteckning Typ av organisation enheter i anställda (Kategori) urvalet totalt, avrundat l Myndigheter med stor/rikstäckande regional/lokal organisation 33 15 700 2 Stora myndigheter utan stor reg./lok. organisation (fler än 150 anställda) 23 18 300 3 Medelstora myndigheter (dito) (50150 anställda) 27 4 550 4 Små myndigheter (dito) (färre än 50 anställda) 24 1 800 5 Regionala organ: 5a Regionala/lokala organ inom myndig- heter med reg./lok. organisation (kat 1 ) 50 127 300 Sb Regionala organ av särskild typ: Domstolar 5 7 100 5c Regionala organ av särskild typ: Universitet och högskolor 5 43 000 5d Regionala organ av särskild typ: Länsstyrelser 4 6 800 6 Stiftelser och andra organisationer 13 35 650 7 Affärsverk 7 8 700 8 Regionala/lokala enheter inom affärsverk 14 142 800 9 Militära myndigheter förband 7 33000 10 Militära myndigheter —- staber etc. 6 3 800 l 1 Svenska Kyrkan 4 700 Totalt 222 449 200

Flertalet av de angivna produkterna och tjänsterna var sådana där myndig- heterna har en reell möjlighet att välja om de vill ha tjänsten utförd eller inte. Vissa av produkterna, exempelvis centrala avtal (SAV:s område) och pensionsadministration m.m. (SFV:s område) är dock inte av den karak- tären. Som kommenteras närmare längre fram är det i det förstnämnda fallet rimligt att anta att det av myndigheterna uttryckta behovet avser information om ingångna avtal snarare än attityden till ett centralt avtals- system, medan deras behov av pensionsadministration m. m. snarast torde vara en avspegling av den centraliserade stödorganisation som finns på området.

Myndigheterna hade också möjlighet att komplettera med andra pro- dukter och tjänster inom resp. produktområde. Endast ett fåtal svarande utnyttjade denna möjlighet, varför de i enkätformuläret angivna produkt- erna och tjänstema relativt väl får anses spegla det tillgängliga och efter- frågade produktsortimentet inom resp. produktområde.

1.3 Frågeställningar

För vaije enskild produkt eller tjänst ombads myndigheterna att ange hur stort behovet av externt stöd hade varit under den senaste tvåårsperioden samt om behovet av externt stöd bedöms öka, minska eller vara oförändrat

SOU 1991: 41 Bilaga 5

under nästkommande tvåårsperiod. Vidare ombads myndigheterna att för varje produkt eller tjänst ange i vilken form man önskar få stödet levererat.

Myndigheterna ombads också att ange om man under den senaste tvårsperioden anlitat någon av de angivna stabsmyndigheterna eller någon annan organisation för att få behovet tillgodosett. Denna fråga avsågs spegla konkurrenssituationen för produkten eller tjänsten i fråga. Vid den tidpunkt då enkäten sändes ut betraktades vissa myndigheter av stabska- raktär, främst FCF, LON och FRI, i detta sammanhang som ”andra organisationer”.

Förutom att på detta sätt ta ställning till de 92 enskilda produkterna och tjänsterna, ombads myndigheterna att för resp. produktområde göra en samlad bedömning i motsvarande termer.

Att tidsperspektivet i dessa frågor kring myndigheternas behov av ex- ternt stöd begränsades till sistlidna och nästkommande tvåårsperiod sammanhänger med erfarenheter från liknande undersökningar, vilka visat på svårigheter att få svar på frågor om mer långsiktiga bedömningar, speciellt i situationer där framtiden tycks svårbedömbar.

Samlat för vart och ett av de åtta produktområdena ställdes frågor bl. a. om vilka andra leverantörer än de angivna stabsmyndigheterna som myn- digheten har anlitat och om regionala/lokala organs utnyttjande av sin resp. centralförvaltning för att få stöd.

Slutligen ombads myndigheterna att fördela en tänkt knapp resurs (100 ”pinnar”) för köp av tjänster mellan de åtta produktområdena. Denna sistnämnda fråga avsåg att spegla myndigheternas efterfrågan då de skall prioritera en tillgänglig men knapp resurs mellan de produktområden som stabsmyndigheterna tillhandahåller.

Utrymme fanns också för egna kommentarer från de svarande, bl.a. om vilka viktiga förändringar som myndigheten är inne i eller står inför.

2 Generella bedömningar i enkätresultaten

En tämligen genomgående bedömning för flertalet produkter och tjänster är att majoriteten anger att behovet av externt stöd under sistlidna tvåårs- period har varit litet eller inget. För nästkommande tvåårsperiod har majoriteten också angett att behovet bedöms bli oförändrat. För de av stabsmyndigheterna tillhandahållna produkterna och tjänsterna tycks såle- des myndigheternas behov av externt stöd generellt sett vara stabilt blyg- samt.

Även om denna iakttagelse är slående, är viss försiktighet befogad vid tolkningen. Av kommentarerna till enkäten framgår således att en del svarande kopplat ihop bedömningen av behovet med tillgängliga resurser för köp av externt stöd. Några svarande har noterat att behov finns men att medel saknas varför de angivit att de inte är i behov av stöd. Några andra har angivit stort behov samtidigt som de har noterat att medel för köp av stödet saknas. Samtidigt bör framhållas att flera myndigheter spontant —- dvs. utan att frågan fanns med i enkäten har påpekat vikten av att de själva får vara med och besluta vilket stöd de vill ha och av vem de vill ha

SOU 1991: 41 Bilaga 5

det, varvid de anser att stabsmyndigheterna bör konkurrera på lika villkor med andra organisationer. Samtidigt finns kommentarer om att höga avgifter från t. ex. SIPU utgör ett hinder för att kunna tillgodose ett visst stödbehov.

I enkätmaterialet finns vidare, som nedan skall visas, klara skillnader mellan olika produkter och tjänster och ibland även mellan vissa grupper av myndigheter vad gäller det bedömda behovets storlek, öknings- resp. minskningstendenser och variationer i konkurrensutsatthet. Som nedan framgår är det vidare vanligt att regionala eller lokala organ vänder sig till sin centralförvaltning för att få stöd inom de områden som enkäten avhandlar. De regionala och lokala organens behov av externt stöd kan därigenom komma att kanaliseras genom att en central förvaltning uttrycker behov av externt stöd.

Den av SIPU genomförda behovsundersökningen visar vidare att många myndigheter har behov av stöd och att de kan tänka sig att anlita externt stöd för att få behovet tillgodosett. Detta gäller särskilt områdena lednings- och organisationsutveckling och personal- och kompetensutveckling. Det bör här noteras, att SIPU:s behovsundersökning skilde sig från utredning- ens undersökning vad gäller bl.a. undersökningsmetodik och frågeställ- ningar, vilket kan vara en förklaring till skenbart olika iakttagelser.

Av nämnda skäl synes det klokt att generellt sett inte underskatta myndigheternas stödbehov. Vi har därför valt att inte utgå från att myn- digheternas behov av stabsmyndigheternas tjänster allmänt sett är litet, utan att i stället analysera och redovisa enkätresultatet ur en synvinkel som utgår från att myndigheterna faktiskt har redovisat behov av stöd i olika former på många olika områden.

Ytterligare en tämligen genomgående bedömning gäller den form i vilken myndigheterna önskar få stödet. För flertalet produkter och tjänster har en majoritet av myndigheterna angivit konsultation/rådgivning som den mest efterfrågade stödformen, ofta i kombination med utbildningsin- satser eller skriftlig inforrnation. Enkätresultaten indikerar att stödorgani- sationer som i hög grad inriktar vissa tjänster på enbart skriftlig informa- tion eller utbildning kan göra klokt i att komplettera dessa insatser med visst konsultativt stöd. Endast i ett fåtal fall efterfrågar myndigheterna i större omfattning stöd av ”fullservice”- eller entreprenadkaraktär. Vad gäller behov av någorlunda stor omfattning avser detta främst vissa perso- naladministrativa tjänster som beräkning och utbetalning av pensioner och matrikelföring samt trycksaksframställning.

Vidare är det generellt sett vanligt att regionala eller lokala organ helt eller delvis får stöd från sin centralförvaltning (motsv.) i de avseenden som behandlas i enkäten. Detta gäller både civila myndigheter, affärsverk och militära förband. Ett fullständigt stöd från centralt håll är vanligast inom området Ekonomi och redovisning. Bland de stora myndigheterna med regional eller lokal organisation är beroendet av centralt stöd störst inom åklagarväsendet, Sveriges lantbruksuniversitet, trafiksäkerhetsverket, räddningsverket och sjöfartsverket. Ovanligast med centralt stöd är det inom universitets- och högskoleväsendet samt svenska kyrkans regionala statliga organ, dvs. domkapitlen.

SOU 1991: 41 Bilaga 5

Ytterligare en tydlig tendens, som framgår av undersökningen, är att försvarets myndigheter särskilt militära förband inom alla de områ- den som undersökningen behandlar i mycket stor utsträckning anlitar stöd inom försvarets organisation. Till följd av rollspelet inom det militära försvaret, uttryckt i den s.k. verksamhetsförordningen (1983:276), skall de militära myndigheterna vända sig till försvarets stödmyndigheter inom Huvudprogram 5 — snarare än till den öppna marknaden då de skall anlita externt stöd.

I enkäten ombads myndigheterna att namnge de organisationer förutom stabsmyndigheterna —- från vilka de fått stöd under den senaste tvåårsperioden. För försvarsmyndighetemas del är FCF den mest anlitade stödorganisationen. Detta gäller särskilt inom områdena verksamhetsana- lys, ekonomi och redovisning, arbetsgivar- och personalpolitik samt perso- naladministration. Vad gäller lednings- och organisationsutveckling är det oftast FRI som nämns, inom kompetensutvecklingsområdet FörvS och inom ADB-området FörsvarsData och FMV. Även inom det heterogena området Övrigt, som innefattar diverse tjänster som t. ex. trycksaksfram- ställning och konferensservice, tenderar militära myndigheter att i första hand anlita försvarsintemt stöd. Man namnger här bl.a. Försvarsmedia och försvarsstabens enheter Försvarsresor och MSK (Militära Service Kontoret).

Det bör slutligen påpekas att flera svarande har kommenterat begreppet stöd. Man saknar möjligheter att ge synpunkter på kvaliteten av det stöd man fått. Många påpekar att de är tvungna att anlita stabsmyndigheter för visst stöd och att svaren därför kan bli missvisande när man inte kan tala om vilken nytta man haft av stödet. Flera anger att de enbart anlitar stabsmyndigheter därför att tvång föreligger.

3 Viktiga förändringar bland myndigheter

I utredningsdirektiven framhålls att förnyelsearbetet inom den statliga förvaltningen medför att myndigheterna behöver kunna erbjudas ett för- stärkt verksamhetsorienterat stöd på en mängd områden. Vilka föränd- ringar ser då myndigheterna själva som de viktigaste inom en nära fram- tid? I syfte att belysa denna fråga ombads myndigheterna i en avslutande fråga i enkäten att ange vilka viktigare förändringar som myndigheten är inne i eller står inför.

Omkring tre fjärdedelar av myndigheterna har angivit sådana viktiga förändringar. De grupper av svarande som i minst utsträckning angivit några viktiga pågående eller förutsedda förändringar är små myndigheter (färre än 50 anställda) och kyrkan (representerad av några domkapitel). Svaren på frågan har kunnat grupperas i nio större förändringsområden. Nedan redovisas dessa i frekvensordning, dvs. de vanligast angivna för- ändringsområdena först. Observera att det är vanligt att en och samma myndighet angivit viktiga förändringar inom flera områden. Organisationsjörändring/Organisatiansutveckling. Denna förändring har angivits av 73 svarande. Här har tagits upp förändringar som

SOU 1991 : 41 Bilaga 5

innebär nya uppgifter, sammanslagning med andra myndigheter, orga- nisationsförändringar och samverkan med andra myndigheter. Denna typ av förändring bedöms särskilt vanlig bland stora rikstäckande civila myndigheter och regionala och lokala organ inom sådana myndigheter, dock inte alltid inom samma "koncem". Exempel på stora organisatio- ner där flera organ angivit organisationsförändringar som viktiga är skatteväsendet, tullverket, vägverket, värnpliktsverket, lantmäteriet och invandrarverket. Även bland militära staber och statliga stiftelser ser många organisationsförändringar som en viktig förändring. Omvärldsförändringar. Här har 45 svarande angivit förändringar av sådan art som myndigheten inte direkt själv kan påverka. Det man tagit upp är riksdagsbeslut, nya lagar och förordningar. skattereformen och pågående utredningar. Denna typ av förändring noteras särskilt ofta bland medelstora civila myndigheter, länsstyrelser och bland regionala och lokala organ inom stora myndigheter med rikstäckande verksamhet. Införande av ADB har angivits av 38 svarande och bedöms även den vara en särskilt vanlig förändring av regionala och lokala organ inom rikstäckande civila myndigheter. Marknadsanpassning. Denna förändringstyp har 33 svarande noterat. Man har här tagit upp övergång från anslagsfinansierad verksamhet till uppdragsfinansierad (helt eller delvis). bolagisering samt ändring av verksamheten till att bli mer kundanpassad och därmed införa ett nytt synsätt på verksamheten. Övergång till det nya budgelsystemet har angivits av 30 svarande. Dessa myndigheter har angivit att de arbetar eller kommer att börja arbeta med treårsbudgetering och att detta kommer att medföra förändringar, bl.a. en ändrad ekonomistyrning, bättre och effektivare uppföljning, målstyming, resultatuppföljning osv. Några av dessa (bl.a. vissa myn- digheter med forskningsverksamhet) kommenterar att de har haft sär- skilda svårigheter med resultatanalysen och att den information man fått från stabsmyndigheter har varit otillräcklig. Decentralisering och delegering har angivits som en viktig förändrings- typ av 21 svarande. Föga förvånande dominerar denna förändringstyp bland myndigheter med rikstäckande verksamhet och regionala eller lokala organ inom sådana myndigheter dock i få fall bland organ inom samma ”koncern”. Det kan nämnas, att i 1990 års utgåva av Konsultguiden, utgiven av tidskriften Ledarskap, nämns särskilt den pågående decentraliseringen och divisionaliseringen på kundsidan som ett utmärkt underlag för konsulter eller, med andra ord, som motiv för att anlita externt stöd. Skälen uppges vara två: Dels återfinns konsultköpama allt längre ner i organisationen. Dels gör decentralise- ringen att det har blivit mer komplicerat att leda företag samtidigt som de centrala stabemas numerär minskar kraftigt, varvid den högsta ledningen behöver ökat konsultativt stöd. Nedskärningar är en förändringstyp som angivits av 16 svarande. Det man här tar upp är personalminskningar, budgetminskningar och ned- läggning av delar av eller hela organisationen. Expansion (12 svarande). Här noteras nya arbetsuppgifter, ökningar av

SOU 1991 : 41 Bilaga 5

budgeten, ökad personalstyrka, fler enheter på grund av organisatoriska sammanslagningar samt effektiviseringar av verksamheten.

EG-anpassning och internationalisering har markerats av 7 svarande. Det man här anger rör anpassning av arbetssätt och införande av nya regler. Det bör alltså sammanfattningsvis särskilt noteras, att när myndighe- terna tillfrågas om vilka förändringar man för egen de] upplever som viktigast, dominerar förändringar av mer ”'traditionell'” typ såsom organi- sationsförändringar, omvärldsförändringar och ADB-utveckling över för- ändringar som normalt associeras med förnyelsearbetet i statsförvalt- ningen, såsom omläggning av budgetsystemet, kundanpassning och ned- skärningar.

4 Myndigheternas efterfrågan på stöd om de skulle betala för det

De tillfrågade myndigheterna ombads i enkäten att fördela en simulerad knapp resurs i form av 100 ”pinnar” för köp av tjänster mellan de angivna åtta produktområdena. Här angavs som förutsättning att allt externt stöd skulle tänkas erhållas mot betalning.

Det bör noteras att denna förutsättning är delvis hypotetisk, och detta i två avseenden. Dels tillhandahålls visst stöd i dag kostnadsfritt, medan detta inte är fallet med annat stöd. Dels har inte alla myndigheter tillräck- liga resurser att köpa erforderligt stöd för, vilket också framgår av en del kommentarer till enkäten. Samtidigt avspeglar frågan ett renodlat kund — leverantörsförhållande som flera myndigheter i sina kommentarer angivit som önskvärt. På många områden och för många myndigheter är också köp av konsulttjänster ett normalt sätt att skaffa externt stöd. Detta belyses närmare i bilaga 24.

Avsikten med frågan var att få en bedömning av hur myndigheterna i ett läge med begränsade resurser är beredda att satsa dessa för köp av stöd- tjänster inom de angivna områdena. Därmed kan svaren på frågan sägas spegla myndigheternas efterfrågan i form av prioritering av en tillgänglig men begränsad resurs mellan de områden som behandlas i undersök- ningen, snarare än det behov som myndigheterna i nuläget har upplevt. Svaren har gjort det möjligt att för resp. produktområde beräkna ett medelvärde, som alltså kan sägas visa hur stor del av de tänkta begränsade resurserna (summa 100) som myndigheterna är beredda att satsa för köp av tjänster inom området. De framräknade medelvärdena fördelar sig på följande sätt:

Verksamhetsanalys 1 1,7 Ekonomi och redovisning 13,5 Lednings- och organisationsutveckling 14,9 Arbetsgivar- och personalpolitik 8,2 Personaladministration 7,1 Kompetensutveckling för vissa uppgifter 14,4 ADB 19,8

Övrigt 2,9

SOU 1991: 41

I en efterfrågestyrd situation är, enligt utredningens undersökning, så- lunda ADB det mest prioriterade området för köp av externt stöd, medan arbetsgivar- och personalpolitik och personaladministration är minst efter- frågat. Här bortses från produktområdet Övrigt, som är en samlingsbe- nämning snarare än en homogen grupp av produkter.

Det kan nämnas att resultaten från SIPU:s behovsundersökning inte visar på en helt likartad bild. Detta gäller framför allt en högre prioritering av områdena Arbetsgivarpolitik och Personaladministration. Vidare tycks det stora behovet av ADB-tjänster enligt SIPU:s undersökning särskilt avse tekniskt stöd. Skillnaderna kan delvis sammanhänga med skillnader i undersökningsmetodik. Bl.a. avsåg SIPU:s undersökning sådana avgiftsbe- lagda tjänster som SIPU tillhandahåller snarare än det generella utbud av tjänster som stabsmyndigheter tillhandahåller inom ett visst område, t. ex. Arbetsgivarpolitik.

Olika myndighetskategorier uppvisar dock klara skillnader i prioritering mellan produktområden. Detta gäller speciellt om man ser till de organi- sationer av koncerntyp som är representerade i urvalet. Härvid kan följ- ande framhållas.

Stöd inom området Verksamhetsanalys är särskilt efterfrågat inom so- cialförsäkringsväsendet och vägverkets organisation.

Stöd vad avser Ekonomi och redovisning är särskilt efterfrågat inom universitets- och högskoleväsendet.

Stöd för Lednings- och organisationsutveckling efterfrågas i särskilt hög grad inom posten, tullverket, skatteväsendet, AMU—organisationen och invandrarverkets organisation.

Stöd inom området Arbetsgivar— och personalpolitik efterfrågas i särskilt stor omfattning hos posten, lantbruksuniversitetet och domkapitlen. Dom- kapitlen efterfrågar också, liksom värnpliktsverkets organisation, i särskilt hög grad stöd på Personaladministrationsområdet.

Stöd vad gäller Kompetensutveckling efterfrågas i speciellt hög grad inom räddningsverket, televerket samt arbetsmarknads- och arbetarskyddsorga- nisationerna.

Stöd inom ADB -— alltså det totalt sett mest efterfrågade området för köp av externt stöd — efterfrågas i särskilt hög grad inom domstolsväsendet, åklagarväsendet. militära staber, marinen, banverket, televerket, studie- medelsväsendet, skogsvårdsorganisationen, arbetarskyddsverket, bover- kets organisation och inom polisen.

5 Myndigheternas behov och anlitande av stöd

I detta avsnitt redovisas för resp. produktområde hur behovet av stöd under sistlidna och nästkommande period ser ut för enskilda produkter och tjänster, och i vilken utsträckning som myndigheterna under den senaste tvåårsperioden har anlitat externt stöd för att få behovet tillgodo- sett. Till skillnad från föregående avsnitt — i vilket redovisades efterfrågan

SOU 1991 : 41 Bilaga 5

under antagen resurknapphet i en i viss mån hypotetisk, men av flera svarande önskad, situation speglar denna redovisning de behov man faktiskt har upplevt och hur dessa på kort sikt bedöms utvecklas.

I avsnitt 5.1 redovisas vilka bedömningsgrunder som har använts i analysen av materialet. Detta avsnitt bör av de flesta läsare kunna läsas översiktligt.

En sammanfattande behovsbild för de olika produktområdena illustre- ras grafiskt i figur 1. En motsvarande grafisk illustration av konkurrenssi- tuationen för resp. produktområde redovisas i figur 2. Närmare kommen- tarer kring dessa bilder och resp. produktområde återfinns inledningsvis under resp. avsnitt 5.2—5.9.

5.1 Bedömningsgrunder

Genom att sätta upp vissa gränsvärden för hur stor en svarsfrekvens skall vara för att konstituera ett stort resp. litet behov, ökande resp. minskande behov etc. har det sedan varit möjligt göra en karaktäristik av behovsbilden för resp. produkt och tjänst enligt följande:

1. Stora och/eller ökande behov. Sådana behov kan anses finnas för totalt 45 eller drygt hälften av de i enkäten angivna produkterna och tjänsterna och behovsbilden kan nyanseras enligt följande: Stort och ökande behov (stort i nuläget, bedöms öka ytterligare), Ökande behov (ej stort i nuläget men bedöms öka), Stabilt behov (stort i nuläget men bedöms inte öka). I nuläget litet behov som bedöms öka kraftigt.

2. Litet och/eller minskande behov. Sådan behovsbild kan anses finnas för en dryg femtedel totalt 18 av de 92 förtecknade produkterna och tjänsterna och behovsbilden kan nyanseras på följande sätt: — Litet behov med tendens till ytterligare minskning, Litet behov utan tendens till minskning, Stort behov som minskar kraftigt.

SOU 1991: 41 Bilaga 5

LITET/INGET BEHOV STORT BEHOV —100—80 —60 —40 —20 0 20 40 60 80 100

VERKSAMHETSANALYS

EKONOMI OCH REDOVISNING

LEDN.— OCH ORG.UTV.

ARBETSG.— OCH PERSONALPOL.

PERSONALAOMINISTRATION

KOMPETENSUTVECKLING

ADB

ÖVRIGT

åLITET/INGET BEHOV SENASTE 2—ÅFlSPEFlIOD _NETTOÖKNING KOMMANDE 2—ÅRSPERIOD _NETTOMINSKNING KOMMANDE 2—ÅRSPERIOD _NETTOMINSKNING KOMMANDE 2—ÅRSPERIOD -NETTOÖKNING KOMMANDE 2—ÅRSPERIOD åsrom BEHOV SENASTE 2—ÅRSPERIOD

SOU 1991: 41 Bilaga 5

Figur 2 Anlitande av extern organisation områdesöversikt

EJ AHLITAT

—100—80 —60 I—40 —20 0

VERKSAMHETSANALYS

EKONOMI OCH REDOVISNING

LEDN.— OCH DRG.UTV.

ARBETSG.— OCH PERSONALPOL.

PERSONALADMINISTRATION

KOMPETENSUTVECKLING

ADB

ÖVRIGT

_ EJ ANLITAT

ANLITAT: STABSMYNDIHET DOMINERAR

ANLITAT

VII/II)

' 20 '_40 'BOj 60 100 '

_ANLITAT: STABSMYNDIGHET = ANNAN ORGANISATION

'IIIII ANLITAT: ANNAN DRG. DDMINERAR

SOU 199 1 : 41 Bilaga 5

3. ”Entreprenadtjänster”. dvs. produkter och tjänster där stödbehovet inte är stort i nuläget men då behov uppstår det är vanligt att anlita extern organisation för att få det tillgodosett. Endast 3 av de 92 förtecknade produkterna och tjänsterna kan beskrivas på detta sätt.

Produkter och tjänster vilkas behovsbild inte kan karaktäriseras på något av de beskrivna sätten kan betecknas som ”neutrala” och utgörs alltså av resterande 26 eller omkring en fjärdedel av de förtecknade produkterna och tjänsterna.

En analys har också gjorts av hur pass vanligt det är att anlita externt stöd för att få behovet tillgodosett. Om ett sådant anlitande är vanligt har också analyserats vilken typ av leverantör som man vanligast har anlitat någon av de sex i enkäten angivna stabsmyndigheterna eller någon annan stödorganisation. På detta sätt ges en bild av leverantörs- och konkurrens- situationen för sådana produkter och tjänster där inhämtande av extern hjälp är vanligt förekommande.

Anmärkning kan givetvis riktas mot att på basis av subjektivt satta gränsvärden för procentsatser klassificera behov som stora eller små etc. I syfte att medge en lättöverskådlig beskrivning av de i många fall tydliga tendenser som finns i materialet, har dock denna metodik bedömts lämp- lig.

I anslutning till enkätens frågor om behov av stöd avseende enskilda tjänster och produkter ombads myndigheterna också att göra en samman- tagen bedömning av behovet och anlitandet av externt stöd för resp. produktområde (ADB, Verksamhetsanalys osv.) som helhet. Detta har gjort det möjligt att även på produktområdesnivå göra en motsvarande karaktäristik av behovsbilden. Det bör understrykas att den sammanvägda bedömningen av behovet inom ett visst produktområde har gjorts av de svarande myndigheterna själva. Den är alltså inte en inom utredningen gjord sammanvägning av behovsbilden för de olika produkterna och tjäns- terna som ingår i produktområdet i fråga.

För tydlighetens skull behöver nämnas, att i redovisningen nedan av myndigheternas samlade bedömning av stödbehovet inom resp. produkt- område kommenteras de skillnader som kan finnas mellan samtliga i enkäturvalet ingående myndighetsgrupper. Vid redovisningen av stödbe- hovet avseende enskilda produkter och tjänster, kommenteras dock nor- malt bara skillnader mellan de i urvalet mest representerade och därmed mest frekvent förekommande myndighetsgruppema, dvs. civila myn- digheter av olika storlek (betecknade 1 t.o.m. Så i den tidigare redovisade tabell 1). Detta i syfte att inte belasta redovisningen med alltför många detaljer.

5.2 Verksamhetsanalys Myndigheternas samlade bedömning Behovet av stöd inom området verksamhetsanalys kan generellt sett be-

tecknas som stort och ökande. Detta gäller i flertalet av de myndighetsgrup- per som ingick i enkäturvalet (och som närmare redovisats i tabell 1), dock

SOU 1991: 41 Bilaga 5

med undantag för alfärsverken, militära staber och domkapitlen. där behovet av stöd inom verksamhetsanalysområdet är litet. Det är mindre vanligt att anlita extern organisation för att få behovet tillgodosett. Då så sker, har stabsmyndigheterna och andra organisationer ungefär lika stor del av marknaden.

Myndigheternas bedömning av enskilda produkter och tjänster

Området omfattar nio angivna enskilda produkter och tjänster. För flerta- let (sex) av dessa kan behovsbilden karaktäriseras som stor/och eller ökande:

Stort och ökande behov: Resultatanalys av samband mellan prestationer (åtgärder) och effekter, Utformning av lednings- och uppföljningssystem inkl. resultatmått och nyckeltal, Omvärlds- och framtidsanalys, t.ex. service-, kvalitets och marknads- analyser. Ökande behov: Resultatanalys av samband mellan prestationer (åtgärder) och resurser, Utformning av årlig resultatredovisning, Kostnadsanalyser och kostnadsjämförelser.

Flera av de angivna produkterna och tjänsterna har ett nära samband med omläggningen av budgetprocessen. Behovet av stöd i dessa avseenden ökar bland myndigheter i alla budgetcyklar. Ökningen av stödbehovet i frågor som rör resultatanalys och uppföljningssystem är dock inte lika påtaglig bland de myndigheter som tillhör budgetcykel 1, dvs. som redan är inne i det nya budgetsystemet.

För två av produkterna kan behovet totalt betecknas som litet, dock utan tendens till ytterligare minskning: Samhällsekonomiska analyser, inkomstfördelningsstudier, Stöd vid formell hantering i budgetprocessen. För denna produkt kan dock ett ökat behov noteras hos bl.a. vissa större civila myndigheter och bland regionala och lokala organ.

Förekomst av konkurrens

För ingen av de enskilda produkterna och tjänsterna har det varit särskilt vanligt att inhämta externt stöd för att få behovet tillgodosett. Då detta skett, har det varit vanligare eller ungefär lika vanligt att anlita andra organisationer som stabsmyndigheter, dvs. en faktisk konkurrenssituation föreligger. Detta gäller i ännu högre grad om man undantar försvarsmyn- dighetemas anlitande av försvarsintemt stöd, främst från FCF och FRI.

5.3 Ekonomi och redovisning

Myndigheternas samlade bedömning

Stödbehovet vad avser Ekonomi och redovisning kan generellt sett beteck- nas som stabilt. Inom vissa myndighetskategorier är dock behovet ökande,

SOU 1991:41 Bilaga 5

nämligen universitet och högskolor. länsstyrelser och stiftelser. Bland affärsverken och domstolar är däremot behovet av stöd inom detta område litet eller vikande. Det är relativt vanligt att anlita extern hjälp för att få stödet. Stabsmyndigheter och andra stödorganisationer har totalt sett unge- fär lika stor del av denna marknad. Dominansen för andra leverantörer inom ekonomi- och redovisningsområdet är dock mest uttalad hos militära myndigheter (staber och förband) och länsstyrelser, och en närmare analys visar att FCF resp. LON dominerar bland de andra leverantörer som dessa myndighetsgrupper har anlitat för stöd inom området. FCF och LON kan också betecknas som stabsmyndigheter, varför stabsmyndigheter kan sägas vara ledande leverantör av stöd vad gäller ekonomi och redovisning.

Myndigheternas bedömning av enskilda produkter och tjänster

Området omfattar elva angivna enskilda produkter och tjänster. För fyra

av dessa kan behovsbilden betecknas som stor eller ökande: Ökande behov: Användning av för- och eftersystem till de statliga redovisnings- systemen, t.ex. Cesam, BUS och PC-Lisa, Utformning av egna lokala redovisningssystem. Behovet av stöd för denna tjänst är dock litet (och inte ökande) bland regionala och lokala organ inom större myndigheter, Användning och utformning av kontoplan.

Stort stabilt behov:

Användning av de statliga redovisningssystemen (System S och Cos- mos). Vid behov vad gäller denna tjänst är anlitande av externt stöd vanligt och då i form av stabsmyndighet. För tre av produkterna och tjänsterna inom ekonomi- och redovisnings- området kan behovsbilden karaktäriseras som liten och/eller minskande: Litet behov med tendens till ytterligare minskning: Ekonomiadministrativ personal att hyra. Litet behov utan tendens till ytterligare minskning: Användning och utformning av avgifter och avgiftssystem. För stora och medelstora civila centralmyndigheter är dock behovet av stöd för denna tjänst i stället ökande. I nuläget stort behov som minskar kraftigt: Dataregistrering av EA-uppgifter. Detta är faktiskt den enda i enkäten förtecknade tjänsten där stödbehovet generellt bedöms minska kraftigt. Detta gäller dock inte för gruppen små myndigheter (färre än 50 an- ställda). av vilka många har bedömt stödbehovet som stort och stabilt.

Förekomst av konkurrens

I vilken utsträckning extern stödorganisation anlitats för att tillgodose behov varierar rejält mellan de enskilda produkterna inom området Eko- nomi och redovisning. I de fall detta är vanligast stöd vid användning av de statliga redovisnings- och betalningssystemen dominerar stabsmyn- dighet som leverantör, men för övriga produkter och tjänster för vilka anlitandegraden är lägre föreligger genomgående konkurrens. Detta gäller i ännu högre grad om man bortser från det förhållandet att försvars-

SOU 1991:41 Bilaga 5

myndigheterna oftast anlitar av stödmyndigheter inom försvaret, främst FCF.

5.4 Lednings- och organisationsutveckling

Myndigheternas samlade bedömning

Behovet av stöd för Lednings- och organisationsutveckling kan generellt betecknas som stort och ökande. även om det bland vissa, främst regionala, myndigheter snarast bör beskrivas som stabilt. Det är relativt vanligt att anlita extern stödorganisation för att tillgodose behovet. Detta gäller särskilt bland större myndigheter och organ, medan det är mindre vanligt bland små myndigheter och regionala och lokala organ av olika slag. Bland de anlitade organisationerna dominerar andra organisationer över stabs- myndigheter.

Myndigheternas bedömning av enskilda produkter och tjänster

Området omfattar nio angivna produkter och tjänster. För över hälften (fem) av dessa kan sägas att behovet är stort och ökande:

Utveckling av ledningsgrupp,

Utveckling av chefer. Detta är den tjänst i enkäten där stödbehovet är störst. För att tillgodose behovet är det vanligt att anlita externt stöd och då i form av annan leverantör än stabsmyndighet, Chefen i arbetsgivarrrollen, Organisationsutveckling: Utveckling av arbetsformer, Organisationsutveckling: Utformning av organisationen.

För två av produkterna och tjänsterna kan att stödbehovet betecknas som litet, dock utan tendens till ytterligare minskning: Avveckling av chefer, -— Utveckling av kvinnliga chefer.

För båda dessa tjänster bör dock noteras en bedömd kraftig ökning av ett i nuläget litet stödbehov bland stora centrala myndigheter.

Förekomst av konkurrens

Den enda tjänst inom området där stabsmyndighet är dominerande leve- rantör är Utveckling av styrelsearbete, för vilken dock inte behovet kan betecknas som stort eller ökande. För övriga produkter och tjänster finns i stor utsträckning alternativa leverantörer och således konkurrens. Detta gäller i ännu högre grad om man undantar försvarsmyndighetemas an- litande av stödorganisationer inom försvaret, främst FRI.

5.5 Arbetsgivar- och personalpolitik

Myndigheternas samlade bedömning

Om man ser till myndigheternas samlade bedömning av stöd inom området Arbetsgivar- och personalpolitik, kan detta beskrivas som en typisk entre-

SOU 1991: 41 Bilaga 5

prenadtjänst, dvs. behovet är generellt sett inte stort eller ökande men då det uppstår är det vanligt att anlita extern organisation för att få behovet tillgodosett. Detta gäller särskilt de flesta typer av myndigheter inom den civila statsförvaltningen. Affärsverkens behov av stöd inom området kan dock betecknas som större eller ökande, särskilt på regional nivå. Ökande behov inom området finns också hos universitet och högskolor samt militära staber. Stabsmyndighet dvs. SAV är den klart dominerande leverantören av tjänster inom området. Andra leverantörer dominerar visserligen bland militära myndigheter (förband och staber) och länsstyrel- ser, men man avser här i många fall FCF resp. LON, varför stabsmyndig- hetsdominansen inom området kan sägas vara tämligen generell.

Myndigheternas bedömning av enskilda produkter och tjänster

Området omfattar fjorton angivna enskilda produkter och tjänster. Då dessa studeras var och en, kan för hälften av dem behovet av stöd beteck- nas som stort och/eller ökande:

Stort och ökande behov:

Utformning av egen lokal arbetsgivarpolitik vad avser arbetsmiljö, företagshälsovård, rehabilitering och jämställdhet. Det är dessutom vanligt att för denna tjänst anlita extern hjälp för att tillgodose behovet, varvid andra leverantörer dominerar över stabsmyndighet. Kommenta- rerna till enkäten visar att det då i många fall är Statshälsan som avses. Ökande behov:

Löne- och personalstatistik,

Utformning av egen lokal arbetsgivarpolitik vad avser lön, lönepolitik och belöningsformer. Stort stabilt behov:

Centrala ramavtal om löner m.m., Centrala sektoravtal om löner m.m., _ Andra centrala avtal, t. ex. pensionsavtal och trygghetsavtal.

För dessa tre tjänster har också många angivit att det är vanligt att anlita externt stöd. Eftersom de tre tjänsterna är obligatoriska och skriftlig information dessutom är en ofta efterfrågad stödform, kan antas att be- hovsbilden närmast speglar behovet av information om slutna avtal.

I nuläget litet behov som ökar kraftigt: Analys av kostnader för frånvaro, personalomsättning m.m. Ökningen av stödbehovet för denna tjänst gäller dock främst stora och medelstora centralmyndigheter, däremot inte bland små myndigheter och regionala och lokala organ. För tre av produkterna och tjänsterna inom området kan behovet betecknas som litet, dock utan ytterligare tendens till minskning: Centrala tvisteförhandlingar och domstolsprocesser. Här är det rimligt att anta att det blygsamma behovet av stöd snarast avspeglar en ringa förekomst av sådana förhandlingar och processer, snarare än att det inte finns något stödbehov då det är aktuellt, Lokala förhandlingar. För små myndigheter (färre än 50 anställda) gäller dock att behovet av externt stöd vid lokala förhandlingar kan

SOU 1991: 41 Bilaga 5

betecknas som stort och stabilt, Utformning av egen lokal arbetsgivarpolitik vad avser effektivitet och medbestämmande. En av tjänsterna, nämligen avtalstolkning, kan närmast betecknas som en entreprenadtjänst, dvs. behovet är inte stort och/eller ökande men det är vanligt att anlita externt stöd då det uppstår. Föga förvånande är då stabsmyndighet dominerande leverantör av stöd.

Förekomst av konkurrens

Över huvud taget gäller för flertalet produkter och tjänster inom området att stabsmyndighet är dominerande leverantör. Vad gäller särskilt Utform- ning av lokal arbetsgivarpolitik på arbetsmiljöområdet m.m. som är en ofta efterfrågad tjänst dominerar dock som ovan nämnts annan leveran- tör i form av Statshälsan. Statshälsan nämns i själva verket av inte mindre än en tredjedel av de myndigheter, som har namngivit vilka andra leveran- törer av stöd som de har anlitat inom området (se också bilaga 24). Även för vissa andra tjänster föreligger konkurrens, nämligen Planering av genomförandet av omorganisationer och andra strukturförändringar, Ana- lys av kostnader för frånvaro, personalomsättning m.m., Utformning av lokal arbetsgivarpolitik vad gäller effektivitet och medbestämmande samt Personal- och kompetensplanering (behov. tillgång, arbetsmarknad, sam- hällsekonomi). För dessa konkurrensutsatta tjänster är det dock mindre vanligt att anlita externt stöd över huvud taget.

5.6 Personaladministration

Myndigheternas samlade bedömning

Om man ser till myndigheternas samlade bedömning, är stödbehovet inom Personaladministrationsområdet generellt sett av entreprenadkaraktär. dvs. behovet kan inte beskrivas som stort eller ökande men då det uppstår är det vanligt att anlita hjälp utifrån. Ett stort eller ökande stödbehov kan dock noteras bland domstolar, universitet och högskolor samt militära staber, medan behovet är klart litet bland länsstyrelser och affärsverkens regionala organ. Stabsmyndigheter är dominerande leverantör av tjänster på det personaladministrativa området. Visserligen dominerar andra leve- rantörer bland militära myndigheter och länsstyrelser, men av kommenta- rerna framgår att det här ofta är frågan om FCF resp. LON, dvs. också de stabsmyndigheter.

Myndigheternas bedömning av enskilda produkter och tjänster

Området innefattar arton angivna enskilda produkter och tjänster. För sju av dessa kan behovsbilden karaktäriseras som stor och/eller ökande: Ökande behov: Utformning av egna lokala löne- och personalinforrnationssystem. Bland små myndigheter (färre än 50 anställda) kan dock stödbehovet

SOU 1991: 41 Bilaga 5

System för reseadministration.

Stort stabilt behov:

Matrikelföring av uppgifter om tjänstemän, Prövning och beräkning av pensions-, avgångs- och grupplivförrnåner, Utbetalning av pensions- och grupplivförmåner, Användning av statliga löne- och personalinformationssystem.

Det är också vanligt att anlita externt stöd i form av stabsmyndighet för att få behovet tillgodosett, vilket är föga förvånande eftersom dessa fyra utpräglat ”stabila” stödtjänster kan sägas utgöra ”stommen” i SFV:s och FCF:s verksamhet. Behovet kan därför sägas avspegla den rådande centra— liserade stödorganisationen för hantering av pensions- och löneadministra- tion. Denna iakttagelse understryks ytterligare av att dessa fyra tjänster de enda av de i enkäten förtecknade för vilka fullt genomförande är den dominerande önskade stödformen.

I nuläget litet behov som ökar kraftigt: _ Omplacering och avveckling av personal. Det kraftigt ökade behovet finns dock främst hos stora centrala myndigheter medan det är fortsatt litet bland medelstora och små myndigheter. För fem av produkterna och tjänsterna inom personaladministrations- området är stödbehovet litet, dock utan tendens till ytterligare minskning: Personaladministrativ personal att hyra,

Rekrytering av personal, Tillämpning av gällande bestämmelser om förhandlingsrätt, Tillämpning av gällande bestämmelser om anställningsskydd, — Tillämpning av gällande bestämmelser om jämställdhet.

Två av produkterna och tjänsterna inom området kan slutligen sägas vara av utpräglad entreprenadkaraktär, dvs. stödbehovet kan inte beteck- nas som särskilt stort eller ökande men det är vanligt att anlita externt stöd då det uppstår. De är:

— Tillämpning av gällande bestämmelser om pensioner, —- Tillämpning av gällande bestämmelser om löner.

För dessa två tjänster är stabsmyndighet dominerande leverantör av stöd. Bland framför allt små myndigheter är dock behovet av stöd för dessa frågor snarast att beteckna som stort och stabilt.

Förekomst av konkurrens

För flertalet produkter och tjänster inom personaladministrationsområdet är stabsmyndighet dominerande leverantör av stöd. Det gäller, framför allt den centrala löne- och pensionsadministrationen och stöd vid tillämp- ningen av gällande bestämmelser av olika slag. För övriga tjänster inom området är det mindre vanligt att anlita externt stöd över huvud taget, men för dem gäller å andra sidan att de är klart konkurrensutsatta. Bl.a. är de ovan nämnda stödtjänster där myndigheterna bedömer att behovet är ökande, d v s. utformning av lokala lönesystem, system för reseadministra- tion och omplacering/avveckling av personal, konkurrensutsatta tjänster.

SOU 1991: 41 Bilaga 5

Myndigheternas samlade bedömning

Stödbehovet för Kompetensutveckling av olika slag uppvisar inte generellt sett någon markerad behovsprofil utan kan betecknas som "neutralt”. Flera myndighetskategorier anger dock ett stort eller ökande behov av stöd, särskilt civila myndigheter av olika storlek samt universitet och högskolor, medan behovet är litet eller vikande bland affärsverk och länsstyrelser. Det är jämförelsevis mindre vanligt att gå externt för att få stödbehovet tillgodosett. Många svarande har också i sina kommentarer angivit att den största delen av personalutbildning etc. sker internt inom myndigheten. ] de fall man har valt att anlita externt stöd dominerar andra organisationer över stabsmyndigheter som leverantör.

Myndigheternas bedömning av enskilda produkter och tjänster

Området omfattar åtta förtecknade enskilda produkter och tjänster. För

två av bedöms behovet öka:

Kompetensutveckling för controlleruppgifter, Kompetensutveckling för uppgifter inom områdena information och kontakt med massmedia.

Övriga tjänster inom kompetensutvecklingsområdet kan närmast sägas vara ”neutrala”, men för vissa av dem finns stora och/eller ökande behov bland vissa myndighetsgrupper. Det gäller framför allt kompetens- utveckling för projektarbete och för assistentuppgifter hos större och medelstora myndigheter, och för registrators- och arkivuppgifter hos små myndigheter. Den sistnämnda tjänsten är också den enda inom området för vilken det är någorlunda vanligt att anlita externt stöd.

Förekomst av konkurrens

Alla produkter och tjänster inom kompetensutvecklingsområdet är klart konkurrensutsatta. I inget fall är stabsmyndighet dominerande leverantör. Det bör dock särskilt framhållas, att inom området Kompetensutveckling har andra statliga myndigheter än stabsmyndigheterna en betydligt större marknadsandel som leverantörer än inom övriga konkurrensutsatta pro- duktområden som t. ex. Verksamhetsanalys, Lednings- och organisations- utveckling och ADB. Detta gäller även om man bortser från försvarsmyn- dighetemas anlitande av stödorganisationer inom försvaret — främst FörvS, FCF, FRI och centrala staber. De vanligast anlitade andra myndig- heterna inom kompetensutvecklingsområdet är förutom försvarsmyn- digheter olika arkivmyndigheter och televerket (se vidare bilaga 24).

5.8 ADB

Myndigheternas samlade bedömning

Behovet av stöd inom ADB-området kan generellt betecknas som stort och/eller ökande, även om vissa variationer finns mellan olika grupper av

SOU 1991: 41 Bilaga 5

myndigheter. Ingen av de myndighetsgrupper som ingick i urvalet uppvisar dock i sin sammanvägda bedömning ett litet eller vikande behov av stöd på ADB-området. Det är relativt vanligt att anlita externt stöd för att få behovet tillgodosett, varvid andra leverantörer dominerar över de angivna stabsmyndigheterna. För en grupp myndigheter, nämligen små myndighe- ter (färre än 50 anställda) är dock stabsmyndighet dominerande leverantör.

Myndigheternas bedömning av enskilda produkter och tjänster

Området består av sjutton förtecknade enskilda produkter och tjänster. För majoriteten av dessa tolv stycken kan myndigheternas stödbehov beskrivas som stort och/eller ökande:

Stort och ökande behov: Systemutveckling. Bland många små myndigheter (färre än 50 an- ställda) bedöms dock det i nuläget stora behovet av stöd i systemutveck- lingsarbete minska kraftigt. För att få stöd för att tillgodose behovet av systemutveckling är det generellt sett mycket vanligt att anlita extern hjälp varvid andra leverantörer dominerar över stabsmyndigheter,

Extern datakommunikation,

Lokala nätverk, ADB-säkerhet (system och kommunikation).

Ökande behov:

Systemförvaltning,

System för ärendehantering, — Leverantörsoberoende teknik, kommunikation och tillämpningar (”Öppna system”), —- Offentlighet och sekretess i ADB-miljö.

Stort stabilt behov: ADB-strategi och ADB-planering. Det i nuläget stora behovet av stöd vad gäller denna tjänst bedöms dock minska kraftigt bland små myndig- heter, Upphandling av utrustning och program för den enskilda myndigheten. Stödbehovet, som alltså är stort i nuläget, kan dock beskrivas som kraftigt minskande bland stora centralmyndigheter och också bland de små myndigheterna. Det är vanligt att anlita externt stöd vid ADB- upphandling, varvid stabsmyndighet och andra stödorganisationer to- talt sett har ungefär lika stor del av marknaden. En intressant iakttagelse är att den stödform som vid sidan av konsultation/rådgivning är mest efterfrågad vid ADB-upphandling inte är fullt genomförande (av upp- handlingen) utan skriftlig information,

Utnyttjande av avropsavtal på ADB-området.

I nuläget litet behov som ökar kraftigt: Post- och konferenssystem. En sådan ökning kan dock inte noteras bland regionala och lokala organ inom större myndigheter. Inom ADB-området finns endast en tjänst där stödbehovet kan beteck- nas som litet (dock utan tendens till ytterligare minskning), nämligen Organisationsanpassning vid införande av ADB. Bland de små myndighe-

SOU 1991 : 41 Bilaga 5

terna (färre än 50 anställda) bedöms dock det i nuläget blygsamma stödbe- hovet för denna tjänst öka kraftigt.

Förekomst av konkurrens

I vilken utsträckning myndigheterna anlitar externt stöd för att tillgodose behov på ADB-området varierar mycket mellan de enskilda produkterna och tjänsterna. Att anlita extern hjälp är vanligast för tjänster som rör systemutveckling, datakommunikation, nätverk, ADB-säkerhet och ADB- upphandling, dvs. tjänster för vilka stödbehovet också kan betecknas som stort och/eller ökande. För dessa och de flesta övriga tjänster inom området gäller att andra stödorganisationer dominerar (i de flesta fall) eller har ungefär lika stor marknadsandel (i några fall) som stabsmyndighet. Dvs. de flesta produkterna och tjänsterna är i hög grad konkurrensutsatta. Detta gäller i särskilt hög grad om man bortser från det förhållandet att försvars- myndigheterna normalt anlitar försvarsintemt stöd, främst från Försvars- Data och FMV. I två fall är dock stabsmyndighet dominerande leverantör, nämligen utnyttjande av avropsavtal för vilken stödbehovet är stort och stabilt och utnyttjande av standardavtal (formulär, innehåll).

5.9 Övrigt

Myndigheternas bedömning av enskilda produkter och tjänster

Produktområdet Övrigt är en samlingsbenämning för en heterogen grupp av sex angivna enskilda produkter och tjänster, varför det inte bedöms meningsfullt att kommentera myndigheternas sammanvägda bedömning av behovet på detta område. Två av tjänsterna kan sägas karaktäriseras av att behovet är stort eller ökande:

Ökande behov: Tillgång till informationsdatabaser, t.ex. författningar, rättsfall, riks- dagstryck, SPAR, BASUN m.fl. Det bör noteras att den mest efterfrå- gade stödformen här är skriftlig information (om tillgängliga databaser) men inte i särskilt stor utsträckning ”fullservice”, dvs. stöd som innebär uppkoppling till databaser. Domstolar utgör dock ett påtagligt undantag i det sistnämnda avseendet.

Stort stabilt behov:

Trycksaksframställning. För denna tjänst är det vanligt att anlita extern hjälp. naturligt nog i form av annan leverantör än stabsmyndighet eftersom den inte ingår i dessas produktsortiment utan har medtagits eftersom den är en del i SKD-företagens utbud. Det är också en av de få tjänster för vilka ”fullservice” är en vanligt efterfrågad stödform. För två av tjänsterna kan stödbehovet generellt betecknas som litet. dock utan tendens till ytterligare minskning, nämligen Språkvård och Konfe- rensservice (utformning och bokning).

Förekomst av konkurrens

Med undantag för trycksaksframställning är det mindre vanligt att anlita extern hjälp för att få behovet inom området tillgodosett. För ingen av de

SOU 1991:41 Bilaga 5

under rubriken Övrigt medtagna produkterna och tjänster är stabsmyndig- het dominerande leverantör. dvs. det är fråga om konkurrensutsatta pro- dukter och tjänster. Detta gäller i än högre grad om man undantar försvars- myndighetemas anlitande av försvarsintemt stöd, vilket är vanligt inorn även detta heterogena områdena. Sådant stöd ges från bl. a. FörsvarsMedia och Försvarsresor.

6 Diskussion

Området Verksamhetsanalys kan beskrivas som ett område med växande behov, och där myndigheterna vid en inbördes prioritering mellan om- rådena är beredda att satsa en del dock inte mest -— av tillgängliga men begränsade resurser för att få stöd. Många av produkterna och tjänsterna inom området uppvisar ett ökningsmönster och är kopplade till införandet av treårsbudgetering t. ex. stöd vid resultatanalys, framtidsanalys, upp- följningssystem och årlig resultatredovisning. Åtskilliga myndigheter upp- lever också omläggningen av budgetprocessen som en viktig förändring. Detta avspeglar sig alltså i ett ökande stödbehov. Motsvarande slutsats kan dras med anledning av resultaten från SIPU:s behovsundersökning. Sam- tidigt kan konstateras att myndigheterna har flera leverantörer, inte bara stabsmyndigheter, att välja mellan. I några avseenden, som stöd vid resultatanalys och utformning av uppföljningssystem, visar det sig att ökningen av stödbehovet är mindre för de myndigheter som redan är inne i det nya budgetsystemet. Detta indikerar att myndigheternas stödbeh0v helt naturligt kan komma att minska i takt med att omläggningen genom- förs.

Inom området Ekonomi och redovisning finns stora och stabila behov av stödtjänster, framför allt rörande användningen av de etablerade statliga redovisnings- och betalningssystemen (System S). För att få detta stöd är det vanligt att myndigheterna vänder sig till stabsmyndigheter. Om man bortser från dessa tjänster är detta inte ett ”stödtungt” område. Det är däremot inom ekonomi- och redovisningsområdet särskilt vanligt att re- gionala organ får stöd från sin centralförvaltning, dvs. ”stöd inom koncer- nen”. Ökande behov men också konkurrerande leverantörer — finns bl.a. då myndigheterna skall utforma och utnyttja lokala ekonomi- och redovisningssystem.

Stödbehovet inom lednings- och organisationsutvecklingsområdet är stort och ökande och svarar mot den typ av förändring som de flesta myndigheter upplever som viktig, dvs. organisationsutveckling och orga- nisationsförändringar. Myndigheterna har många leverantörer att välja bland och de är, vid en inbördes prioritering mellan områdena, också beredda att satsa en del av tillgängliga men knappa resurser för att få stödet.

Inom vare sig det arbetsgivar- och personalpolitiska eller det personal- administrativa området är myndigheterna vid en inbördes prioritering mellan områdena beredda att avdela lika mycket av tillgängliga men knappa resurser för att få stöd som de är för att få stöd inom övriga

SOU 1991: 41 Bilaga 5

områden. Behovet av stöd i anslutning till centrala avtal och den centrali- serade pensions- och löneadministrationen är stort och stabilt. Myndighe- terna är här hänvisade till och vana vid att få stöd från stabsmyndigheter. Inget av områdena är särskilt konkurrensutsatt utom i några avseenden. Inom arbetsmiljöområdet, där stödbehovet är stort och ökande, är det ofta Statshälsan som myndigheterna vänder sig till. På det personaladministra- tiva området har stabsmyndigheterna konkurrens bl.a. då myndigheterna behöver ökat stöd vid utformningen av lokala lönesystem och vid ompla- cering av personal.

För stöd vad gäller kompetensutveckling av olika slag är myndigheterna vid en inbördes prioritering mellan områdena beredda att använda en hel del av tillgängliga men begränsade resurser. Samtidigt är behoven av externt stöd inte så stora här. Undantag finns, främst vad gäller controller- och inforrnatörsutbildning. Många myndigheter genomför själva utbild- ningsinsatser. Här kan noteras att i 1990 års utgåva av Konsultguiden, utgiven av tidskriften Ledarskap, pekas på en generell trend mot en ökad andel företagsinterna skräddarsydda kurser. vilket medför en vikande marknad för konsultorganisationer på utbildningsområdet. Om myndighe- terna likväl vill ha externt stöd finns många leverantörer att välja mellan, inklusive andra myndigheter i statsförvaltningen.

Stödbehovet inom ADB-området är stort och ökande och här finns många ”tunga” tjänster inom t.ex. systemutveckling och data- kommunikation där det är vanligt att myndigheterna skaffar stöd utifrån. Många myndigheter anger att införande och utveckling av ADB-stöd är en viktig typ av förändring i deras verksamhet. Det är också på ADB-området som många myndigheter, då de skall prioritera mellan områdena, är beredda att satsa mest av tillgängliga men knappa resurser för att få stöd. Myndigheterna har dessutom genomgående flera leverantörer att välja mellan. Den enda mer påtagliga ”stabsmyndighetsnischen” gäller avrops- avtal på ADB-området, som svarar mot ett stort och stabilt stödbehov.

Ett sammanfattande intryck av myndigheternas behov och efterfrågan av stöd är att de i en situation då en tillgänglig men begränsad resurs skall användas för köp av stödtjänster är beredda att prioritera sådana områden där de redan i dag är vana vid att köpa tjänster på marknaden och då har stora valmöjligheter, dvs. områdena ADB, Lednings- och organisationsut- veckling samt Kompetensutveckling. Det finns alltså ett klart samband mellan efterfrågan (uttryckt i hur man vill prioritera tillgängliga resurser) och förekomst av konkurrens. Dessa efterfrågade och konkurrensutsatta områden svarar också mot några av de vanligaste typerna av förändring som många myndigheter upplever som viktiga, nämligen organisationsför- ändringar och införande eller utveckling av ADB-stöd. Inom de arbetsgivar- och personalpolitiska resp. personaladministrativa områdena är myndigheterna inte beredda att satsa så mycket av tillgängliga men begränsade resurser för att få stöd. Utbudet från alternativa leverantörer är här begränsat och myndigheterna är hänvisade till, och vana vid, att få stöd från stabsmyndigheter inom ramen för en etablerad och ”centraliserad” ordnig. Möjligen kan de som en följd härav inte riktigt värdera de tjänster det är frågan om.

SOU 1991 : 41 Bilaga 5

7 Bedömning

Vid bedömningen av myndigheternas behov av stöd är det möjligt att på grundval av den undersökning som utredningen låtit göra anlägga två infaIISVinklar.

Den ena infallsvinkeln innebär att ta fasta på det faktum att en majoritet av myndigheterna har uppgivit litet eller inget behov av stöd under den senaste tvåårsperioden och likaså att detta blygsamma behov bedöms förbli oförändrat under nästkommande tvåårsperiod. Detta gäller för snart sagt varje angiven produkt och tjänst i stabsmyndigheternas myndighetsin- riktade sortiment. Undantag härifrån är dock chefsutveckling och system- utveckling. En handgriplig slutsats av detta skulle kunna vara att det finns liten anledning för staten att hålla en myndighetsinriktad stödorganisation över huvud taget.

Den andra infallsvinkeln, som också har styrt analysen av enkätresulta- ten, är att i stället ta fasta på de tydliga tendenser vad gäller behov av och efterfrågan på stöd som många myndigheter faktiskt redovisar. Detta är, enligt utredningens mening, en betydligt mer konstruktiv ansats. Härtill bör också läggas det faktum, att omkring hälften av de myndigheter som besvarat SIPU:s behovsundersökning, har angivit att de ser fördelar med att anlita SIPU just på grund av att SIPU är en statlig myndighet.

Det kan mot denna bakgrund konstateras att behov av stöd uttrycks inom alla de produktområden som behandlas i enkäten. Drygt hälften av de angivna produkterna och tjänsterna kan sägas svara mot ett stort i vart fall inte obetydligt och/eller ökande behov av stöd. Det finns således inget skäl att föreslå drastiska ändringar i det utbud av stödtjänster som myndigheterna har bedömt i enkäten.

Det som närmast kan diskuteras är den femtedel av stödtjänsterna där många myndigheter har uppgivit ett ringa och/eller vikande behov. Även denna reflektion kan dock behöva nyanseras.

Vissa grupper av myndigheter har således speciella behov av stödtjänster som i övrigt är ringa efterfrågade. Här kan speciellt nämnas de mycket små myndigheternas jämförelsevis stora behov av stöd vid lokala förhand- lingar, för dataregistrering av EA-uppgifter och av konsultation kring organisationsanpassning vid införande av ADB. Dessa mycket små myn- digheter representerar dock sammantagna mindre än 2 000 anställda och kan inte betecknas som en köpstark grupp.

Vidare måste alla myndigheter vid behov kunna få stöd vid t. ex. centrala tvisteförhandlingar och i form av information vad gäller formell hantering i budgetprocessen och om gällande bestämmelser om exempelvis förhandlingsrätt, anställningsskydd och jämställdhet, även om dessa behöv inte uppstår ofta.

Tas hänsyn till dessa faktorer, är det endast en liten del av produkterna och tjänsterna vilkas förekomst i ett samlat produktutbud kan diskuteras.

I vilken utsträckning är det då möjligt att förlita sig på marknaden för att myndigheterna skall få det stöd de behöver? Klart är att inom de områden där myndigheterna generellt sett synes vara beredda att avdela mest av knappa resurser ADB, lednings- och organisationsutveckling samt

SOU 1991:41 Bilaga 5

kompetensutveckling av olika slag har de åtskilliga leverantörer att välja mellan. Klart är också att många myndigheter önskar full frihet att välja leverantör och inte erhålla ett ”påtvingat” stöd. Flera myndigheter menar också att de anlitar stabsmyndigheter enbart för att tvång föreligger. För framför allt dessa tre områden kan därför generellt sett det stöd som myndigheterna behöver synas kunna tillgodoses på marknaden.

Myndigheterna behöver stort och i vart fall på kort sikt oförändrat stöd i anslutning till ordningen med centrala löneavtal, sektoravtal och pensions- avtal, den centrala löne- och pensionsadministrationen (SLÖR) och det centrala ekonomi- och redovisningssystemet (System S). Här finns inga egentliga konkurrenter till berörda stabsmyndigheter. Inom dessa områden handlar det närmast om att säkerställa mekanismer som gör att efterfråge- styrningen kommer till reellt uttryck i den statliga stödorganisationen. Det pågår dock också en utveckling mot bl. a. lokala EA- och PA-system. För stöd vid utformningen av sådana system är myndigheterna mindre bero- ende av stabsmyndigheter.

Myndigheterna kan sägas utgöra en del av den statliga koncernen. I ägarnas och ”koncemledningens” intresse ligger då att försäkra sig om att myndigheterna inom koncernen kan få erforderligt stöd. Särskilt i de fall ägarna och ”koncemledningen” har klara intentioner på t. ex. det förvalt- ningspolitiska och datapolitiska området kan det ifrågasättas om tillhanda- hållandet av stöd helt kan överlåtas åt marknaden. Här kan exempelvis nämnas de jämförelsevis stora och/eller ökande behov av stöd som myn- digheterna har avsende många tjänster inom området verksamhetsanalys resultatanalys, uppföljningssystem m.m. och av controllerutbildning, för vilka det i och för sig finns konkurrens. Samma gäller för t.ex. till- gången till avropsavtal på ADB-området, där marknaden i nuläget dock knappast kan sägas erbjuda något alternativ till den befintliga stabsmyn- dighetsverksamheten.

Den ovan relaterade iakttagelsen att flertalet myndigheter generellt sett anger ett litet och oförändrat behov av stöd är betydelsefull vid bedöm- ningen av förutsättningarna för en statlig stödorganisation att i en rent efterfrågestyrd situation klara sig på de intäkter som statsförvaltningen som marknad kan erbjuda. Denna marknad kan ju, bl.a. mot bakgrund av det treåriga programmet för minskning av statlig administration med tio procent generellt sett knappast sägas expandera. Dock kan vissa ökade stödbehov tänkas uppstå som en följd av själva genomförandet av denna minskning, bl. a. av råd och stöd, utbildning och information i frågor som rör Strukturförändringar och trygghet.

Erfarenheterna från de statliga stödorganisationer som redan -i nuläget arbetar på rent marknadsmässiga villkor kan ge viss vägledning. Inom SIPU har uppskattats att den del av verkets omsättning budgetåret 1989/90, vilken härrörde från inhemsk statlig förvaltning (inkl. affärsver- ken), uppgick till drygt 53 % av den uppdragsfinansierade verksamheten. Vid denna uppskattning har bortsetts från både den del av omsättningen som utgjordes av anslag och den del som utgjordes av regeringsuppdrag. Intäkterna från utlandsverksamheten (tjänsteexporten) stod för ca 28 %, från kommunal och landstingskommunal förvaltning för ca 8 % och från

SOU 1991: 41 Bilaga 5

övriga kunder, dvs. främst näringslivet, för ca 11 % av omsättningen. En inte obetydlig del av intäkterna från näringslivet härrörde dock från konferensverksamheten på kursgården Sjudarhöjden.

Inom SKD-företagen AB utgjorde verksamhetsåret 1989 omkring 55 % av den budgeterade omsättningen intäkter från statlig förvaltning, ca 10 % intäkter från kommunal och landstingskommunal förvaltning och ca 35 % intäkter från den privata marknaden. Denna bild behöver dock nyanseras.

Inom DAFA-koncernen, som står för drygt hälften av SKB-företagens omsättning, utgjordes omkring 70 % av den budgeterade omsättningen av intäkter från statlig förvaltning. Dessa intäkter kommer till stor del från drift av de stora statliga systemen (SLÖR, Systern S och vissa myndighets- inriktade system). Resterande ca 30 % kommer från privata kunder och består till inte obetydlig del av avgifter för uttag från SPAR-registret. En dryg fjärdedel av SKD-företagens omsättning härrör från hård- och mjuk- varuförsäljning m.m. Här svarade statlig förvaltning för omkring hälften av den budgeterade omsättningen, och kommunal eller landstingskommu- nal förvaltning resp. näringslivet för omkring en fjärdedel vardera. De beskrivna delarna av SKB-företagens verksamhet utgörs av speciella tjäns- ter på ADB-området (ADB-drift och försäljning av utrustning m.m.), vilka uppvisar få likheter med tjänster som tillhandahålls av stabsmyndighe- terna.

Mer intressant i detta sammanhang är Statskonsultkoncernen, som står för bortåt en fjärdedel av SKD-företagens omsättning. Här är bilden en annan. Statlig förvaltning svarade endast för ca 30 % av den budgeterade omsättningen, kommunal och landstingskommunal förvaltning för ca 10 % och näringslivet för hela 60 %.

Både i SIPU:s fall och för de delar av SKD-företagens verksamhet som har störst likheter med verksamhet hos stabsmyndigheter kan alltså kons- tateras, att stora delar av omsättningen utgörs av intäkter från andra kunder än inhemsk statlig förvaltning (tjänsteexport resp. stöd åt närings- livet). Dessa två statliga stödorganisationer, vilka båda arbetar på rent marknadsmässiga villkor, finansierar alltså betydande delar av sin verk- samhet på annat sätt än genom att sälja stödtjänster till myndigheter i statsförvaltningen. I sammanhanget kan också noteras DAFAzs ombild- ning från myndighet till aktiebolag och SIPU:s förslag att ombildas till affärsverk varvid alternativet aktiebolag föreslås studeras vidare (verkets anslagsframställning för budgetåret 1991/92; jfr. bilaga 3). Statliga stödor- ganisationer som opererar på rent marknadsmässiga villkor tenderar alltså att skaffa även andra intäktskällor än statsförvaltningens myndigheter.

Liknande konstateranden görs av Arbetstagarkonsult AB/Castor AB i rapporten ”Mot bättre vetande om nya mönster för kompetens- utveckling i förvaltningen” (oktober 1990), framtagen på uppdrag av arbetstagarorganisationerna inom den statliga sektorn. I rapporten ut- trycks en positiv syn på bildandet av offentliga eller statliga konsultföretag, men det konstateras också: ”Man skall vara medveten om att ett konsultfö- retag skapat med myndighetspersonal och förvaltningsvärderingar i botten mycket snart genom den professionella yrkesutvecklingen, nyrekryteringar och intryck från andra marknader kan komma att förflackas från de

SOU 1991: 41 Bilaga 5

ursprungliga värderingarna. Å andra sidan kan det vara en poäng att få in nytt tänkande utifrån.” Vidare görs i rapporten också följande reflektion kring tanken på ett gemensamt stöd till myndigheterna i form av konsult- bolag: ”Men det är inga långsiktiga strukturer man bygger upp med detta med tanke på att förvaltningen ska utvecklas även på den andra sidan år 2000. Konsultföretag är och förblir kortsiktiga lösningar.”

Av det resonemang som förts kan bedömningen göras, att den eller de organisationer som skall lämna stöd åt myndigheterna i en både efterfrå- gestyrd och konkurrensutsatt situation, måste ha en diversifierad verksam- het av sådan volym att det finns förutsättningar för flexibelt resursutnytt- jande och för anpassning till förändringar i den marknad som stödorgani- sationen främst skall betjäna, dvs. statsförvaltningens myndigheter. Voly- men behöver vidare vara av en sådan omfattning att det finns ekonomiska förutsättningar för ett kontinuerligt angeläget produktutvecklingsarbete. Slutligen behöver organisationens och produktsortimentets storlek medge kontinuitet och stadga i verksamheten. Detta är en förutsättning både för bibehållen hög kvalitet och för arbetsglädje hos personalen.

SOU 1991: 41 Bilaga 5

Promemoria 1991—04-23

Regeringens behov av stöd

Enligt utredningsdirektiven behöver regeringen stöd i för departementen gemensamma frågor om metoder och former för att styra den statliga verksamheten samt för analyser m.m. av sektorövergripande karaktär. Vidare behöver initiativ tas till utvecklingsinsatser av gemensamt intresse.

Vidare anges i direktiven att departementen kan behöva stöd i fråga om analys, styrning och utvärdering av en myndighets verksamhet. Dessutom kan stöd behövas för att utarbeta och bedöma alternativ till verksamheten.

Ett viktigt underlag vid en bedömning av omfattningen och inriktningen av detta stöd är vilka behov av stöd som finns inom regeringskansliet. För att få ett underlag för att bedöma regeringskansliets behov av stöd har utredningen genomfört en serie intervjuer med chefstjänstemän och enhets- chefer i fackdepartementen. Resultaten från dessa intervjuer presenteras i denna promemoria.

1 Intervjuernas uppläggning och genomförande

Sammanlagt intervjuades 8 statssekreterare och 11 departementsråd eller totalt 19 personer. Varje intervju tog ca en timme och genomfördes i stort enligt följande struktur.

A. Förändras departementets behov av analytisk kompetens?

Hur förändras departementets arbetsuppgifter av den nya budgetprocessen och inriktningen mot en tydligare mål- och resultatstyrning? Ökar behovet av analytisk kompetens inom regeringskansliet?

B. Påverkas behovet av externt stöd?

Räknar departementet med att tillgodose ett eventuellt ökat behov av analytisk kompetens internt eller behöver man externt stöd?

SOU 1991: 41 Bilaga 6

- I vilka situationer och på vilka områden behöver departementet stöd? Kan omfattningen av det efterfrågade stödet uppskattas? Ökar eller minskar det framtida behovet?

I vilken form bör det externa stödet tillhandahållas? När är det tänkbart att lägga uppdrag på exempelvis sakmyndigheter, stabsmyndigheter eller privata konsulter? När anlitas utredningsväsen- det? Finns önskemål om stöd i mera informella former som rådgivning, diskussioner och promemorior av förstudiekaraktär?

D Övriga frågor

Bör en framtida stabsmyndighet vara huvudsakligen anslags- eller in- täktsfinansierad? Är det en för- eller nackdel att samma stabsmyndighet arbetar på uppdrag av både regeringskansliet och myndigheter? Innebär det en rollkonflikt att samma myndighet utfärdar föreskrifter /normer samtidigt som den inom samma område även verkar genom andra styrmedel? Innebär det en rollkonflikt att samma myndighet har granskande/revi- derande uppgifter samtidigt som den även påverkar utvecklingen ge- nom olika styrmedel, t. ex. utfärdande av föreskrifter, information, rådgivning etc. Det visade sig vara mycket svårt att genom intervjuerna få en uppfatt- ning om de intervjuades bedömningar av omfattningen av sina framtida stödbehov. Övriga frågor belystes på ett någorlunda tillfredsställande sätt.

2 Departementen som analytiska centra

I de dokument där den nya förvaltningspolitiken utmejslats framträder bilden av departementen som ett slags analytiska centra. Det är inom dessa som de centrala frågorna skall formuleras som avgör vilken information som tas fram för en mer resultatorienterad styrning, präglad av en succes- siv omprövning av olika verksamheter. Det är också departementen som så småningom skall ta emot informationen, värdera den och pröva den mot olika beslutskriterier. För att kunna spela denna roll torde departementen på olika sätt behöva tillföras vad som i intervjuerna kallat analytisk kraft eller analytisk kompetens.

Så gott som alla intervjuade ansluter sig också till denna föreställning om departementen som ett slags analytiska centra. Med vilken styrka man gör detta, varierar dock mellan olika kategorier av befattningshavare.

2.1 Den politiska nivån

På den politiska nivån har alla utom en av de åtta intervjuade statssekre- terarna mycket starkt poängterat att departementen fortsättningsvis måste spela en annan roll. Statssekreterarna har ofta utvecklat sina åsikter om

SOU 1991: 41 Bilaga 6

detta med ett mycket medvetet och personligt färgat språk. Det har t. ex. formulerats som att departementen måste bli ”forskningsinstitut med uppgift att ställa frågor” eller, som en annan statssekretare uttryckte saken, departementen skall bli ”professorer på helheten” som kan identifiera och formulera problem och därefter vända sig till olika specialister för att få olika analyser utförda.

Statssekreterarna ger således intryck av att mycket starkt identifiera sig med den nya styrfilosofin. Flera betonar att de varit engagerade i detta arbete med att ge departementen en annan och mer kraftfull roll innan ”dessa signaler blev mer allmänna i statsförvaltningen”. En statssekrete- rare betonar till exempel att han sedan länge försökt ”distansera” departe- mentet från att arbeta med detaljstyrning. En annan talar om det ökade behovet av ”strategisk kompetens” och det minskade behovet av ”traditio- nell handläggarkompetens”.

Flera framhåller att denna nya roll på ett dramatiskt sätt skiljer sig från den roll departementen traditionellt haft och delvis måste ha även i framtiden och att den därmed inrymmer betydande svårigheter. Att arbeta långsiktigt är en grundläggande svårighet just för regeringskansliet, framhåller en av statssekreterarna, eftersom regeringskansliets verksamhet är och kommer att vara i hög grad reaktivt. En annan statssekreterare framhåller att departementen alltid måste ägna sig åt sådana frågor av ”detaljkaraktär” som tas upp i t. ex. massmedia eller av enskilda riksdags- män.

Denna insikt om grundläggande svårigheter förenas vanligen med en uttalad ambition om att överbrygga dessa. Det förefaller betydelsefullt att se i vilken omfattning statssekreterarna kopplar samman de mer övergri- pande tankegångarna med olika konkreta åtgärder för att öka den analyt- iska kraften i departementens verksamhet. Skälet till detta är att det kan vara ett sätt att pröva i vilken utsträckning den positiva hållningen till att utveckla den analytiska kraften i departementen verkligen har en konkret innebörd.

Fem av de åtta intervjuade statssekreterarna nämner redan på ett tidigt stadium i diskussionen om de analytiska inslagen exempel på konkreta åtgärder för att förstärka dessa. I tre fall handlar det om att man skapat eller är i färd med att skapa speciella funktioner i departementen i syfte att säkra en analytisk kompetens.

Den statssekretare som talar om de reaktiva beteendemönstren pekar på flera exempel på hur det egna departementet försökt utveckla den analyt- iska kompetensen och det långsiktiga tänkandet.

Bilden av statssekreterarnas hållning till frågan om departementen som analytiska centra blir dock inte fullständig om det inte samtidigt noteras att en av statssekreterarna dock var tveksam till möjligheterna att öka de analytiska inslagen i departementens arbete. Han konstaterade att departe- mentens arbete är och kommer att vara händelsestyrt och att den nya budgetprocessen fungerar endast pro forma på departementsnivån.

SOU 1991: 41 Bilaga 6

På tjänstemannanivån är uppfattningarna avsevärt mer skiftande. Av de sju chefer för sakenheter som vi intervjuat är det bara två som betonar vikten av de analytiska inslagen i departementens framtida arbete på ett sätt som kan jämföras med statssekreterarnas.

Ett par av departementsråden ger intryck av ett slags villkorlig anslut- ning. En tror t.ex. att behovet av analytisk kraft kommer att öka med hänvisning till att den nuvarande statssekreteraren är mycket inställd på att departementet skall arbeta på ett resultatorienterat sätt.

Ett par av enhetscheferna intar en än mer reserverad hållning. En ställer sig frågande till om intentionerna i den nya förvaltningspolitiken kommer att slå igenom. Om de gör det, kommer behovet av analytisk kraft att öka. En annan enhetschef betonar att behovet av analytisk kraft inte kommer att öka särskilt mycket. Orsakerna är att departementet sedan länge har höga krav på sådan kompetens.

De chefer för planerings- och budgetsekretariaten som intervjuats har attityder som ligger avsevärt närmare statssekreterarnas. De förefaller i högre grad anse sig som företrädare för den nya styrfilosofin.

2.3 Skillnader i bedömning

Det tycks alltså finnas betydande skillnader i synen på dessa frågor på de olika nivåerna inom departementen. Det är ett resultat som åtminstone delvis är ganska rimligt. Att det är på den politiska nivån som intresset är störst att finna former för att kunna ompröva olika verksamheter och styra dem i önskad riktning är väl något som borde kunna förväntas.

Skillnaden i attityder mellan PBS-chefer och sakansvariga enhetschefer kan kanske förklaras av att PBS-cheferna har tillgång till och replierar på helt andra informationsstrukturer än enhetscheferna. Dessa arbetar ju med sakområdena (polis, miljö, skola, sjukvård etc.), medan PBS-cheferna är inriktade på frågor som handlar om styrning, budgetering etc. Vilken roll de kan spela inom sina departement är ju också beroende på hur centrala denna typ av frågor anses vara. De är alltså en grupp av departementstjäns- temän som har intresse av att dessa frågor ägnas uppmärksamhet.

3 Hur långt kan departementen vara självförsörjande med analytisk kompetens?

Vid en diskussion om i vilken utsträckning departementen kan och bör vara självförsörjande med erforderlig kompetens och i vilken utsträckning departementen har behov av stöd utifrån, kan det vara fruktbart att skilja mellan olika faser i regeringskansliets arbete. I intervjuerna har vi använt följande indelning: - En fas i vilken departementen beställer den information som behövs i den politiska beslutsprocessen.

SOU 1991 : 41 Bilaga 6

En fas i vilken denna information tas fram kunskapsproduktionsfa- sen. En fas i vilken departementen tar emot, analyserar och värderar den information som man får från olika håll.

3.1 Beställar- och mottagarfaserna

Både bland statssekreterarna och tjänstemännen finns en stor sam- stämmighet om att departementen själva måste ha kompetens att avgöra vilken information som skall beställas. De måste också kunna analysera och värdera den information som de får. Den enda av de intervjuade som inte direkt betonar detta är den statssekretare som redan tidigare i mer generella termer uttalat sin tveksamhet till synen på departementen som analytiska centra.

Detta förtär dock inte på något sätt helhetsintrycket av att de intervjuade här är överens om att beställar- och mottagarrollerna tillhör det mest essentiella i departementens verksamhet. Detta är därför också något som departementen i princip skall ”klara själva”. Från flera håll betonas dock att man ännu inte kommit dithän.

På den politiska nivån markerar ett par av statssekreterarna också mycket klart att detta förutsätter ändrad kompetens och en annan yrkesroll för departementens tjänstemän. ”Ett problem”, säger en av statssekrete- rarna, ”är att de som i dag är anställda på departementen kanske inte passar för att arbeta på ett strategiskt kompetensmässig sätt”. En annan talar om behovet av ”attitydförändringar”. Flera talar i olika vändningar om att ”det kommer att ta tid” och betonar skillnaden mellan de arbets- uppgifter som är förknippade med ”handläggning” och de som ingår i ett mer analytiskt inriktat departementsarbete.

Några av statssekreterarna framhåller också att politikernas egna arbets- former också kan försvåra för departementen att utveckla beställar- och mottagarrollerna. Det ligger i politikens natur, tycks de mena, att den fokuseras på adhoc-betonade frågor. En illustration till detta kan vara att flertalet statssekreterare visserligen ser det som en angelägen uppgift att delta i arbetet med myndighetsspecifika direktiv, men när det kommer till praktiskt utförande har dock statssekreterarnas deltagande i detta arbete varit mycket begränsat.

Det förefaller därför som att statssekreterarna känner stor samhörighet med den nya styrfilosfin, samtidigt som de starkt markerar skillnaden mellan den roll departementen har spelat och den roll som följer av den nya styrfilosofin. Det är inte minst mot denna bakgrund flertalet av statssekre- terarna betonar vikten av externa stödinsatser vid etablerandet av den nya styrfilosofin och även behovet av dialogpartners i beställar- och mottagar- faserna.

Denna skillnad tas upp även av flera av tjänstemännen, om än inte i lika tydliga former eller i samma utsträckning. För det första anser sig ett par av enhetscheferna ha tillräcklig kompetens redan idag för att klara beställar- och mottagarrollerna. För det andra är det uppenbart att de flesta enhets-

SOU 1991 : 41 Bilaga 6

chefer inte anser att det är särskilt svårt att klara dessa uppgifter i framti- den.

Huvuddelen av enhetscheferna ger dock uttryck åt tanken att det kan behövas dialogpartners i dessa faser. En faktor som kan påverka synen på behovet av kompetens i beställar- och mottagarfaserna är synen på relatio- nen mellan departement och myndigheter. De enhetschefer som anser att de nya styrmetoderna kommer eller åtminstone bör påverka departe- mentets sätt att arbeta är de som mest eftertryckligt framhåller dualismen mellan departement och myndigheter. En framhåller exempelvis att depar— tementen ”ju kan ha andra utgångspunkter än sakmyndigheterna” och att departementen därmed måste ha egen kompetens för att avgöra vilken kunskap som är viktig. En annan enhetschef ser det som ett problem att myndigheterna är mer ”professionella med avseende på de nya styrformer- na” än departementen. Han konstaterar att detta innebar att ”departemen- tet var handikappat i förhållande till myndigheterna”. Flertalet förefaller dock inte se det som ett problem att myndigheterna är mer analytiskt avancerade än departementen.

Även här är det möjligt att se vissa skillnader mellan enhetscheferna och PBS-cheferna, som i likhet med statssekretarna förefaller mer benägna att betona de krav på ny kompetens som de nya styrprocesserna kräver.

Sett mot denna bakgrund är det inte förvånande att de intervjuades egna utsagor av stödbehov i beställar- och mottagarfaserna är föga enhetliga. Det är dock möjligt att identifiera på följande behov: Behovet av utbildningsinsatser i ett initialskede betonas av flertalet, oberoende av vilken kategori de tillhör. Uppfattningen om den närmare inriktningen på dessa utbildningsinsatser varierar dock. I flera fall anses behovet vara särskilt stort för mer avgränsade och vad som kanske uppfattas som tekniskt inriktade områden; exempelvis nämns t. ex. förmågan att läsa bokslut av flera av de intervjuade. Några av tjänste- männen och flertalet av statssekreterarna har dock gett uttryck åt uppfattningen att det behövs en mer grundläggande inskolning i de nya styrprocesserna och en utbildning för att göra det möjligt att höja den analytiska nivån i departementen. —- Flertalet pekar på behovet av dialogpartners i samband med att man formulerar kraven på den information som skall tas fram och när denna information skall bedömas. Det kan, säger någon, behövas experter som kan ”bedöma vettigheten” i siffror och som kan ”läsa bokslut”. När det t. ex. gäller omfattande ADB-planer säger sig flera departementsföreträ- dare uppleva en trygghet i att kunna be någon utomstående gå igenom och bedöma dessa planer. _ När det gäller stödet i beställar— och mottagarfaserna behövs dock framför allt kvalificerad analytisk kompetens och kunskap på ett mer generellt plan med erfarenheter från andra områden. För flertalet fram- står det också viktigt att mer specifik kompetens kombineras med förtrogenhet med ”den statliga kulturen”.

SOU 1991: 41 Bilaga 6

Den fas som ligger mellan beställning och mottagande av olika slag av information har här kallats ”kunskapsproduktionsfasen”.

I princip är verksamheten i denna fas något som bedrivs utanför depar- tementen. Eftersom det är kanske framför allt i denna fas som departemen- ten behöver externt stöd är det betydelsefullt att se på i vilken utsträckning dagens stabsmyndigheter uppträder som kunskapsproducenter, vilka fak- torer som påverkar valet mellan stabsmyndigheterna och andra tänkbara kunskapsproducenter samt vilken efterfrågan på insatser som i fortsätt- ningen kan komma att riktas mot olika kunskapsproducenter.

3.2.1 Sakmyndigheter, stabsmyndigheter och kommittéväsendet

Generellt sett är de ”egna myndigheterna” dominerande leverantörer av kunskap till departementen. Nästan samtliga intervjuade har dock fram- hållit vikten av att i skilda sammanhang kunna få alternativ till de förslag som myndigheterna lämnar samt att få information som bygger på en annan typ av kompetens än den sakmyndigheterna kan besitta. I dessa situationer behöver departementen anlita andra kunskapsproducenter.

Flertalet av de intervjuade nämner både kommittéväsendet och stabs- myndigheterna som de då kanske viktigaste producenterna. Vad gäller stabsmyndigheterna har så gott som samtliga intervjuade på något sätt använt sig av dem. Erfarenheterna av detta har varierat. Flera säger att de haft direkt nytta av insatser av RRV och statskontoret.

3.2.2 Stabsmyndighet eller kommittéväsendet

Mot bakgrund av att kommittéväsendet och stabsmyndigheterna framstår som de kanske viktigaste ”alternativa” leverantörerna framstår det som intressant att se vad som avgör valet mellan dem. Här har flertalet av de intervjuade lämnat tämligen likartade svar.

För det första framhävs kompetensen som ett viktigt kriterium. Om stabsmyndigheterna bedöms ha kompetens för att hantera det aktuella problemet är detta naturligen en faktor som kan vara utslagsgivande. Den kompetens det vanligen har handlat om är en bred erfarenhet av statsför- valtningen. Det framgår tydligt att stabsmyndigheterna har en viktig kon- kurrensfördel genom sin generella kunskap om statsförvaltningen. Även i utredningar där olika ”tekniska frågor” står i förgrunden anses stabsmyn- digheterna vara lämpliga att utföra uppdragen. Däremot anlitas inte lika gärna stabsmyndigheterna när det bedöms att det behövs mer djupgående kunskaper om ett särskilt område som en sakmyndighet ansvarar för.

För det andra spelar frågans politiska karaktär in. Ju mer politiskt känslig en fråga uppfattas, desto mindre benägen är departementen att lägga den på stabsmyndigheterna. I vissa fall kan frågans politiska känslig- het medföra att man vill ha en parlamentarisk utredning och eventuellt också förankra denna i berörda organisationer. I andra fall kan departe- menten vilja ha en utredare med stor personlig auktoritet. Det senare kan

SOU 1991: 41 Bilaga 6

också gälla för frågor som visserligen inte kanske framstår som politiskt känsliga men där det gäller att ha en utredare med stor sakkunskap och som därför accepteras som en auktoritet av dem som berörs av utredningen.

Ett par av de intervjuade tjänstemännen har dock lämnat svar som skiljer sig från detta mer generella mönster. De har i stället betonat att stabsmyndigheterna kan vara användbara just i situationer där frågorna framstår som politiskt kontroversiella. Den bakomliggande föreställningen förefaller vara att stabsmyndigheterna just i dessa lägen kan utgöra en garant för att utredningsarbetet bedrivs objektivt.

3.2.3 Forskare

I vilken utsträckning de intervjuade går utanför dessa mer grundläggande formella strukturer de egna myndigheterna, stabsmyndigheterna och kommittéväsendet varierar från område till område. I vissa fall förefal- ler steget till forskarsamhället vara mycket långt. Information därifrån erhålls indirekt via de ansvariga sakmyndigheterna.

I andra fall betonar de intervjuade vikten av att departementet inte tar omvägen över t.ex. sakmyndigheterna utan har egna direkta kanaler till forskningen.

I detta sammanhang nämner också några av de intervjuade att viktiga producenter av analyser är de speciella organ som finns för vissa områden och som närmast kan karaktäriseras som *'sektors-stabsmyndigheter”. Exempel är brottsförebyggande rådet och universitets- och högskoleämbe- tet.

3.2.4 Konsulter

Slutligen har flertalet nämnt privata konsulter. Nästan samtliga markerar här en positiv grundsyn. Endast tre säger sig allmänt vara tveksamma till konsulter och vill således vända sig till sådana bara när motsvarande kompetens inte finns inom staten. Det är dock få av de intervjuade som säger sig ha använt eller avser att använda konsulter i någon mer betydande utsträckning.

En av de tillfrågade, som har erfarenhet från olika departement, fram- håller att om konsulter anlitas eller inte beror på sakområdets karaktär. I vissa fall är sakområdet sådant att det är naturligt att vända sig till konsulter. Det har från början krävt kompetenser som varit ovanliga i staten och har därmed blivit så att säga ”konsultifierat”.

Slutligen kan nämnas att det stora flertalet av de intervjuade, framför allt enhets- och PBS-chefer, understryker att vem man anlitar i mycket handlar om vilka personliga kontakter som finns mellan företrädare för departement och kunskapsproducenterna. Departementen vänder sig inte till en myndighet eller konsultfirma som sådan, utan till specifika personer inom dessa organisationer som man lärt känna och har förtroende för.

SOU 1991 : 41 Bilaga 6

En allmän bedömning bland de intervjuade är att behovet av utifrån kommande analyser kommer att vara oförändrat eller, kanske vanligare, kommer att öka i framtiden. En orsak är, som ett par av de intervjuade uttrycker det, att de frågor departementen måste behandla blir alltmer komplexa och att det inte är möjligt att lösa detta genom att öka departe- mentens personalstyrka.

Vad gäller de intervjuades inställning till vilka kunskapsproducenter som bör anlitas framöver kan man inte se några radikala förändringar av den ”producentmix” som beskrivits ovan. De flesta understryker dock att de vill se någon form av förändring. En sådan är att anlita de tänkbara kunskapsproducenterna på ett mer varierat sätt än i dag, dvs. att ”spela mer med hela registret”. En i detta sammanhang ganska vanlig åsikt är en önskan att anlita stabsmyndigheterna i större utsträckning än i dag. Över hälften av de intervjuade anser därvidlag att samarbetet med stabsmyndig- heterna skulle förbättras och bli mer förtroendefullt om de informella kontakterna mellan departement och stabsmyndigheter kunde utvecklas. Häri ligger också önskemål om att kunna utnyttja stabsmyndigheterna utan formell upphandling av tjänster.

4 Slag av kompetens

När det gäller vilka slags kompetenser som departementen efterfrågar i de olika faserna. ger intervjuerna knappast underlag för helt klara slutsatser. Flera av de intervjuade har inte haft anledning att bilda sig en bestämd uppfattning i dessa frågor. Mer normativa påståenden blandas därför ofta med utsagor om hur man anser att det är eller kanske kommer att bli. I en del fall har de intervjuade överhuvudtaget inte kunnat göra några bedöm- ningar av vilka behov som kan komma att bli aktuella, eftersom departe- mentets arbete även i framtiden förutses i hög grad bli händelsestyrt. Trots dessa reservationer går det dock att utläsa vissa tendenser från intervjusva- ren.

Beträffande kompetens på sakfrågor inom departementets verksamhets- område anser många men inte alla att departementet här skall vara i princip självförsörjande. De som vill ha externt stöd framhåller exempelvis att departementen skall vara små och effektiva organisationer som varken kan eller bör upprätthålla egen kompetens på alla delområden. Andra tycker det är viktigt att även i rena sakfrågor få nya idéer och infallsvinklar utifrån.

Behovet av stöd från generalister med bred erfarenhet av statsförvalt- ningen var mera skiftande, men knappt hälften av de tillfrågade hade intresse av sådant stöd. En inte ovanlig åsikt bland dessa var att departe- mentet egentligen borde ha sådan kompetens, men att det till följd av hög personalomsättning och rekryteringsproblem var svårt att upprätthålla den.

När det gäller olika slag av specialkompetenser ställdes de intervjuade

SOU 1991: 41 Bilaga 6

inför en lista som i stort upptog det tjänster stabsmyndigheterna idag erbjuder. De förtecknade tjänsterna visade sig väl motsvara de behov som enligt de intervjuade är eller kan bli aktuella. De kompetensområden som utöver detta nämndes under intervjuerna kan i de allra flesta fall sorteras in under tjänsterna på listan. Mer än hälften av de tillfrågade anger spontant att de till och från har behov av alla de kompetenser som togs upp i listan. Därvid betonade man också vikten av att ett framtida stabsorgan får ett brett utbud av tjänster, vilket naturligtvis hänger samman med de tidigare nämnda starka önskemålen om att ha dialogpartners och informella kon- takter.

Vid intervjuerna ombads departementsföreträdarna att om möjligt sär- skilt peka ut några områden där behovet av externt stöd var störst resp minst nu eller på sikt. Svaren framgår av följande sammanställning.

Antal ”markeringar”

Kompetensområde Störst behov Minst behöv Arbetsgivarpolitik 4 4 Ekonomi och finansiering 7 3 Redovisning 4 ] Redovisnings- och förvaltningsrevision 6 ADB 9 Samhällsekonomiska analyser och

inkomstfördelningsstudier 5 2 Organisationsutveckling 7 1 Ledningsutveckling 6 1 Kompetensutveckling 6

Sammanställningen visar bl. a. följande.

ADB, resultatanalys, organisationsutveckling samt ekonomi och finan- siering utpekas som särskilt viktiga områden. Just ekonomi, med beto- ning på företagsekonomi, ansågs i många fall som särskilt högt priori- terat.

Behovet av externt stöd är mindre uttalat när det gäller redovisning, arbetsgivarpolitik samt samhällsekonomiska analyser och inkomstför- delningsstudier. Kring området arbetsgivarpolitik råder ganska delade meningar. Som- liga ansåg att det i dag var ett eftersatt område, där staten borde spela en långt mer aktiv roll. Samtidigt är stödbehovet på olika nivåer mycket stort. Andra däremot underströk att behovet av en gemensam arbetsgi- varpolitik kommer att minska i och med decentraliseringen och de nya styrformerna. Av det senare synsättet följer att sådana frågor helt borde skötas av den lokala arbetsgivaren. Sammanfattningsvis var det många av de intervjuade som fann det fördelaktigt att samma organisation kunde erbjuda inslag av alla de tre kompetensinriktningar som har berörts. Värdet av efterfrågade specialist- kompetenser höjs om de kan kombineras med kunskap om statsförvalt- ningen och en viss insikt i sakfrågor i departementens verksamhetsområde.

SOU 1991 : 41 Bilaga 6

5 Utbudet av statlig kompetens

De intervjuade departementsföreträdarna efterlyser generellt mer av kon- kurrens och marknadstänkande vid anskaffning av tjänster som inte är av utpräglad stabskaraktär. I regel vill man pröva från fall till fall vem som skall anlitas för olika uppgifter. Men på vissa områden ser man det som angeläget att kompetensen kan erbjudas av en statlig organisation, som också kan bevaka området och svara för viss policyutveckling. Särskilt viktigt anses detta vara inom redovisnings- och förvaltningsrevision, redo- visning samt ekonomi och finansiering.

Detta innebär dock inte nödvändigtvis att de intervjuade ens på dessa områden alltid vill anlita en stabsmyndighet. Däremot förefaller det vara helt klart att man anser att stabsmyndigheterna har en klar konkurrensför- del i sin kunskap om statsförvaltningens beslutsvägar och sätt att fungera. Särskilt under beställnings- och mottagningsfasen bör specialkompeten- serna kombineras med en sådan generell kunskap om den statliga miljön.

I viss mån ansågs det också angeläget att staten har egen kompetens inom arbetsgivarpolitik, resultatanalys och organisationsutveckling. Där- emot ansågs det mindre viktigt att det finns statliga organisationer som verkar inom ledningsutveckling, kompetensutveckling samt samhällseko- nomiska analyser och inkomstfördelningsstudier.

På dessa områden skall valet av uppdragstagare avgöras på rent mark- nadsmässiga grunder.

Avslutningsvis bör de intervjuades inställning till ADB-frågorna berö— ras. Som framgått ovan har departementen eller deras myndigheter ett stort behov av stöd på ADB-området. Det är dock i de allra flesta fall då fråga om konsultativt stöd som att utforma avtal, förmedla kontakter, göra marknadsbedömningar o.dyl. För de intervjuade framstår det dock inte som alldeles nödvändigt att det är en statlig organisation som skall utföra detta arbete.

När det gäller styrande insatser på ADB-området är uppfattningen en annan. De intervjuade verkar i stort sett vara eniga om att det inte behövs någon gemensam statlig ADB-politik. Därmed krävs inte heller någon koncerngemensam styrning på området. De uttalar generellt en ganska stor skepsis mot alla slags standardiserande och normerande insatser på ADB- området. Inställningen tycks främst grundas på en uppfattning att styr- ningen lätt blir alltför rigid och att standardiseringen snarast leder till negativa ekonomiska konsekvenser när myndigheterna ibland tvingas köpa annan utrustning än de skulle välja själva.

Det är dock inte förvånande att fackdepartement eller myndigheter har denna inställning till strategiska och koncerngemensamma riktlinjer. Stra- tegin motiveras just av att fördelarna inte minst ekonomiska visar sig först på längre sikt för den enskilda myndigheten.

SOU 1991: 41 Bilaga 6

Vid intervjuerna har ett antal frågor tagits upp som rör de yttre formerna för och organisationen av stödverksamheten.

6.1 Finansiering

Tanken att kostnaderna skall belasta den som använder en resurs är något som i princip har vunnit stark anklang bland många av de tillfrågade. Det är dock endast fem av de tillfrågade som anser att stöd från ett statligt stabsorgan skall vara avgiftsfinansierat fullt ut. Lika många förordar en generell anslagsfinansiering. Återstoden alltså ungefär en tredjedel av de intervjuade föredrar en blandad finansiering.

Flera av dessa förordar att det bör finnas någon form av ”fritt” grund- stöd, där man inte har känslan av att ”taxametern slås på” vid varje diskussion, men att större uppdrag som ofta torde sammanfalla med analyser som görs i de vi här kallar kunskapsproduktionsfasen skall vara avgiftsfinansierade. Det är ju också i samband med sådana uppdrag som marknadstänkandet förefaller vara mest utvecklat när det gäller valet av leverantör.

6.2 Olika uppdragsgivare

Drygt hälften av de tillfrågade har inte kunnat se det som något mer betydelsefullt problem för departementen att stabsmyndigheterna arbetar både med departementen och myndigheterna som uppdragsgivare. Det är t.o.m. några som betonar värdet ur kompetsuppbyggnadssynpunkt att stabsmyndigheterna kan arbeta åt olika uppdragsgivare.

Andra pekar att det här kan föreligga praktiska problem som blir mest tydliga för stabsmyndigheterna själva. Det kan dessutom vara problema- tiskt för myndigheterna, föreställer sig flera av de intervjuade, om det framstår som oklart vems intressen stabsmyndigheterna företräder.

Vidare har fyra av de intervjuade spontant tagit upp stabsmyndigheter- nas relation till fackdepartement respektive civil- och finansdepartemen- ten. Stabsmyndigheterna uppfattas av dessa som finans- eller civildeparte- mentens ”handgångna män”. I några fall har det förekommit att stabsmyn- digheterna har berättat om resultat från revisioner eller rapporter för finansdepartementet innan vederbörande fackdepartement informerats. Resultaten och bedömningarna i de än så länge opublicerade rapporterna har då förvandlats till argument i förhandlingar med det fackdepartement som från början kanske anser sig ha initierat studierna.

Detta problem förfaller att ur fackdepartementens synvinkel vara större och har åtminstone beskrivits med större emfas än det mellan myndig- heter och departement.

SOU 1991 : 41 Bilaga 6

6.3 Olika styrmedel

När det så gäller det förhållandet att flera av stabsmyndigheterna både utfärdar föreskrifter, normer och verkar genom andra styrmedel, t.ex. olika informations- och rådgivningsverksamheter, gentemot myndighe- terna, så upplevs detta av så gott som samtliga inte som något problem. Här betonas snarast att de kunskaper som vinns genom t. ex. rådgivning och konsultativa insatser kan komma den normerande verksamheten till godo. ”Det ärju en fördel om den som utfärdar normer vet hur det ser ut.”

6.4 Granskning och påverkan genom olika styrmedel

Den närbesläktade frågan om nackdelar och fördelar med att samma organisation har granskande uppgifter och även har till uppgift att genom olika styrmedel påverka utvecklingen, har ungefär hälften sett som ett praktiskt problem. Det kan t. ex. vara en olycklig sammanblandning att en stabsmyndighet granskar en verksamhet som man tidigare utvecklat meto- der för eller lämnat förslag till förbättringar på. En tredjedel av de inter- vjuade betonar dock fördelarna ur kompetensuppbyggnadssynpunkt med att styrning och granskning kombineras.

7 Diskussion

Det är självklart att en intervjuundersökning av det slag som här har presenterats inte direkt kan transformeras till en bedömning av regerings- kansliet behov av externt stöd. Det huvudsakliga värdet ligger i stället i att den kan fungera som utgångspunkt för en fortsatt diskussion av regerings- kansliets behov av stöd, liksom inriktningen på och formerna för detta.

7.1 Efterfrågan på externt stöd

Det behov regeringskansliet har av externt stöd beror i grunden på följande två faktorer.

-— Hur den nya styrfilosofin kommer att påverka den utsträckning i vilken departementen kommer att spela rollen av analytiska centra. - I vilken utsträckning departementen har möjligheter att rekrytera och utbilda personal och bedriva arbetet i sådana former att de analytiska behoven kan tillgodoses inom departementen. Behovet av externt stöd avgörs av diskrepansen mellan dessa två fakto- rer. Den ena kan ju sägas gälla vilka ambitioner departementen har och den andra kan anses gälla departementens egna möjligheter att fullfölja dessa ambitioner.

7.1 .] Stöd för att utveckla de analytiska ambitionerna

Departementens ambitioner kan dock inte betraktas som en ”given stor- het”. Den torde i sin tur kunna påverkas med olika former av externt stöd.

SOU 1991 : 41 Bilaga 6

Genom intervjuerna har kunnat konstateras att uppfattningen om de- partementens roll som analytiska centra varierar mellan olika kategorier av befattningshavare. Det torde inte heller vara så enkelt att det är möjligt att utgå från att den grupp som är hierarkiskt mest välplacerad. är den vars attityder får störst genomslagskraft. Departementens framtida roll i dessa avseenden är därför långt ifrån självklar.

En viktig utgångspunkt är dock att den nu inledda förändringsprocessen kommer att pågå avsevärt längre tid än det tar att t.ex. införa den nya budgetprocessen i en snävare tekniskt mening. Bakom denna bedömning ligger uppfattningen att det inte finns några skäl för att departementen skall bete sig väsentligt annorlunda än andra typer av organisationer.

Studier har nämligen gjorts av spridningen av mer ”mjuka förhållnings- sätt” och olika slag av praxis i organisationer. Dessa pekar på att hur snabbt ”nymodigheter” anammas varierar mellan olika organisationer, även om de i formella avseenden kan betraktas som likartade.

Tempot i sådana spridningsprocesser kan dock påskyndas. Vilken roll departementen kommer att få härvidlag avgörs därför i väsentlig grad av vilka olika insatser som görs för att stödja utvecklingen. Aktiva stödinsat— ser torde vara en nödvändig, om än inte tillräcklig, förutsättning för att departementens verksamhet i ökad grad skall präglas av deras roll som analytiska centra.

Oberoende av bedömningen om vilka stödinsatser som i övrigt kan anses önskvärda är det därför nödvändigt med stödinsatser för att påverka departementens uppfattning om betydelsen av att de analytiska ambitio- nerna höjs.

7.1.2 Stöd i styrprocessen

Om det kommer till stånd en ökning av departementens analytiska ambi- tioner, är konsekvenserna av detta för efterfrågan på externt stöd från departementen inte självklar. Efterfrågan på externt stöd beror också, som tidigare framhållits, på hur de analytiska ambitionerna kan förverkligas inom ramen för departementets egna resurser. Eftersom förändringar i uppfattningen om departementens roll kan antas påverka rekrytering och arbetsformer är det svårt att bedöma hur ändrade analytiska ambitioner påverkar efterfrågan på externt stöd. Två skäl talar dock för att departe- menten generellt sett inte kan vara ”kompetensmässigt självförsörjande” ens i beställar- och mottagarfaserna, vilket också gäller på längre sikt.

För det första så är det sannolikt att en ökad analytisk kompetens och ökad tid för sådana verksamheter i departementen ökar efterfrågan på externa tjänster i stället för att minska den. Ökad verksamhet på detta område leder ju rimligen till ett ökat intresse för dessa frågor och därmed, får det antas, en ambition att ta del av andras kunskap och erfarenheter.

För det andra är det i flera fall mer rationellt att anlita utomstående expertis. Att ha kompetens för att t. ex. pröva hållbarheten i ett visst slag av analys ter sig föga meningsfullt om det aktuella slaget av analyser bara förekommer med stora mellanrum. Det finns alltså en stordriftsaspekt på

SOU 1991 : 41 Bilaga 6

detta område. Samtidigt strävar regeringen att begränsa storleken på de— partementen.

En annan fråga som måste beaktas i detta sammanhang är behovet att bevaka och analysera departementsövergripande frågor. Detta behov tas också upp i finansplanen i årets budgetproposition. Det kan förutsättas att sådana behov kommer att föreligga även fortsättningsvis inom ramen för förnyelsearbetet. I intervjuerna ger också många befattningshavare uttryck för tanken att man behöver en dialogpartner när det gäller att beställa information från myndigheter och andra kunskapsproducenter och däref- ter ta emot och värdera denna. I detta sammanhang förefaller det som mest efterfrågas vara analytisk förmåga tillsammans med kunskap om den statliga kulturen. Det är dock självklart att en meningsfull dialog om t. ex. hur långt fram i en effektkedja det kan krävas att en resultatanalys görs, eller rimligheten i att efterfråga olika kvalitetsindikationer etc. kräver förtrogenhet med grundläggande metoder på resultatanalysområdet. En diskussion med en utomstående part om t. ex. kvaliteten på bedömningar av en myndighets kompetensutveckling i den årliga resultatredovisningen kräver på samma sätt kunskap om kompetensutvecklingsfrågor.

I det som här kallas kunskapsproduktionsfasen krävs dock ofta en avsevärt större specialisering. Här handlar det om att göra olika slag av utredningsinsatser knutna till olika politiska sakområden och till discipli— ner.

En mer utvecklad och analytisk präglad beställarroll kommer också att påverka omfattningen av viljan att engagera olika kunskapsproducenter. Denna efterfrågan kommer givetvis till betydande del även i fortsättningen att riktas till sakmyndigheterna. En mer utvecklad beställarroll torde dock också kunna medföra att man i ökad omfattning kommer att vilja hämta kunskap från flera håll och få fler kompetenser företrädda.

En sådan efterfrågan kan antas innebära att kontakterna med forskar- samhället intensifieras. Det framstår också som sannolikt att utrednings- och revisionsorgan inom den statliga sfären kan ha en betydelsefull roll i detta sammhang.

7.1.3 Efterfrågan på tre slag av stöd

Sammanfattningsvis innebär diskussionen att följande tre slag av stöd kan

urskiljas.

Stödinsatser som gäller själva genomförandet av de nya styrprocesserna. Det bör då observeras att detta inte bara gäller det tekniska genomfö- randet av t. ex. den nya budgetprocessen, som ju är avslutat om några få år, utan också etablerandet av nya attityder och rolluppfattningar.

SOU 1991: 41 Bilaga 6

—— Stöd till departementen i de faser där departementen klargör vilken information som skall tas fram och när denna skall värderas. I hög grad gäller det här att kunna fungera som en dialogpartner och t.ex. göra enklare analyser som kan vara en hjälp när det gäller att urskilja vilken typ av expertis som kan vara lämplig att anlita i kunskapsproduktions- fasen. Stöd till departementen med att genomföra olika analyser, dvs. att producera kunskap.

SOU 1991: 41 Bilaga 6

Promemoria 1 991-04-23

Centrala arbetsgivarfunktioner

l direktiven till USV berörs olika frågor kring de statliga arbetsgivarfunk- tionerna. När en allt större del av arbetsgivaruppgifterna delegeras, behö- ver SAV i allt högre grad inrikta sin verksamhet på att lämna stöd till verk och myndigheter i deras arbetsgivarroll. Som ett led i förnyelsearbetet kan myndigheterna, enligt direktiven, behöva stöd för att utveckla produktivitets- och effektivitetsfrämjande löne- och arbetsformer. Vidare kan av arbetsgivaren observerade hinder mot förnyelse behöva tas upp i lokala eller centrala förhandlingar.

I denna promemoria behandlas hur den centrala arbetsgivarfunktionen för statsförvaltningen kan utformas under de nya förutsättningar som inträtt.

l Förhandlingar om kollektivavtal 1.1 SAVs uppgifter

SAV är enligt förordningen (1989: 517) med instruktion för SAV central förvaltningsmyndighet bl. a. för förhandlingar i och samordning av frågor som rör reglering av förhållandet mellan offentliga arbetsgivare och deras arbetstagare, när det gäller anställnings- och arbetsvillkor som fastställs under medverkan av regeringen eller myndighet som regeringen bestäm- mer. Enligt förordningen (1976: 1021) om statliga kollektivavtal sluts kol- lektivavtal på statens vägnar av SAV. SAV får dock till andra statliga myndigheter lämna över uppgifter som annars åligger SAV, t. ex. att sluta kollektivavtal.

Enligt lagen (1965: 576) om ställföreträdare för kommun vid vissa av- talsförhandlingar skall SAV på kommuns vägnar föra förhandling samt sluta och säga upp kollektivavtal om vissa slag av anställnings- eller arbetsvillkor. Med kommun likställs härvid landstingskommun, kommu- nalförbund, församling, kyrklig samfällighet, allmän försäkringskassa och annan arbetsgivare med offentlig ställning. Hittills har detta inneburit att SAV träffat kollektivavtal om löner och allmänna anställningsvillkor för lärare, syofunktionärer och skolledare i det allmänna skolväsendet. Den statliga regleringen av läraravtalen upphörde emellertid fr.o.m. den 1 januari 1991 varför SAV inte längre har denna arbetsuppgift.

Ett kollektivavtal sluts i allmänhet under förbehåll om regeringens godkännande. Avtalen publiceras ofta i cirkulär innan regeringens godkän- nande har inhämtats. Därvid anges att avtalet inte får tillämpas förrän godkännande meddelats i Post- och Inrikes Tidningar. Regeringen kan också på särskild hemställan av SAV besluta att vissa typer av avtal inte behöver godkännas av regeringen. Detta förekommer t. ex. när det gäller

SOU 1991 : 41 Bilaga 7

avtal om den närmare dispositionen av lönepotter, som har avsatts i ett avtal som redan har godkänts av regeringen.

Finansutskottet överlägger i förhandlingsfrågor rörande anställnings— villkor med statsråd som regeringen bestämmer. Avtal om anställnings- villkor skall på riksdagens vägnar godkännas av riksdagens finansutskott (RF 9:11) innan avtalen godkänns av regeringen.

SAV har hittills slutit avtal med statstjänstemännens tre huvudorganisa- tioner (SACO, SF och TCO-S). Detta föreskrivs i det statliga huvudavtalet, som reglerar ordningen för olika slag av förhandlingar. Organisationsstruk- turen på arbetstagarsidan är emellertid på väg att förändras i riktning mot större decentralisering. Detta kan innebära att enskilda förbund kommer att uppträda som förhandlingsmotparter till SAV.

SAV strävar efter att i allt större utsträckning överlämna till myndighe- terna att förhandla och sluta kollektivavtal. Syftet härmed är att ge möjlig- het till mera verksamhetsanpassade avtal.

Spelreglerna på arbetsmarknaden kan komma att förändras med anled- ning av förslag från en särskild utredare (A 1991303) som nyligen lämnat ett betänkande. Vidare kan den rättsliga regleringen av statlig anställning komma att förändras på ett antal punkter när LOA-utredningen lämnar sina förslag.

1.2 Frågor som regleras i kollektivavtal

De avtal som SAV sluter eller överlämnar till andra myndigheter att sluta kan grovt indelas i följande två grupper.

Den ena gruppen utgörs av tidsbegränsade avtal. Sådana avtal används för löner och allmänna anställningsvillkor (lönetillägg, förmåner vid sjuk- ledighet och annan ledighet, reseförmåner, semester, arbetstid m. m.). Dessa avtal sluts numera i form av sektoravtal för olika delar av statsför- valtningen.

Den andra gruppen utgörs av avtal som löper tills vidare. Sådana avtal används för trygghetsåtgärder vid arbetsbrist o.d., pension. grupplivför- säkring och ersättning vid personskada, medbestämmandeavtal, arbets- miljöavtal, avtal om företagshälsovård, avtal om facklig förtroendemans ställning m.fl. avtal.

Vissa frågor i de avtal som SAV sluter är reglerade i lag. Det gäller t. ex. frågor om anställningsskydd, arbetstid, arbetsmiljö, semester, föräldra- ledighet och ledighet för utbildning. Dessa lagar gäller även för arbetsta- gare i offentlig tjänst. Vissa lagbestämmelser är emellertid dispositiva, dvs. kollektivavtal får slutas om avvikelse från bestämmelserna. Denna möjlig— het har utnyttjats i stor utsträckning inom SAVs förhandlingsområde. särskilt när det gäller arbetstid och semester.

Utöver de lagar som avses ovan är vissa anställnings- eller arbetsvillkor för offentliga arbetstagare reglerade i särskilda lagar, främst lagen (19761600) om offentlig anställning. Det gäller här frågor om tjänstetillsätt- ning, om förening av fullmaktstjänst och annan tjänst samt om avskedande och andra disciplinpåföljder. I dessa frågor får f.n. kollektivavtal inte slutas.

SOU l99l:41 Bilaga 7

[ de flesta avtal som SAV sluter finns bestämmelser där parterna över- lämnar till ”arbetsgivaren” att besluta om den närmare regleringen av vissa frågor eller om avvikelse från avtalet. Vilken instans som utövar arbetsgi- varens befogenhet enligt de olika bestämmelserna (SAV, central förvalt- ningsmyndighet, regional eller lokal myndighet) regleras däremot inte i själva avtalet, utan i föreskrifter som SAV utfärdar ensidigt, s.k. arbetsgi- varnycklar. Regeringen har också förbehållit sig att i ett fåtal speciella avtalsfrågor utöva arbetsgivarens befogenhet. Detta gäller t. ex. i fråga om dispens från förbud mot konkurrensbisyssla.

1.3 RALS-avtalets uppbyggnad

Sedan 1986 har överenskommelserna om löner inom SAVs förhandlings- område för respektive avtalsperiod fått formen av ett ramavtal, förkortat RALS. Fr.o.m. 1989—90 års avtalsrörelse sluts detta avtal med varje huvud- organisation för sig, liksom fallet är med motsvarande avtal på övriga sektorer av arbetsmarknaden.

Innehållet i sådana ramavtal kan belysas med att RALS 1989-90 bestod av följande avsnitt. Ändringar i sektoravtal och andra centrala avtal om allmänna anställningsvillkor. Löner för avtalsperioden i fråga (generella lönehöjningar, avsättning av olika potter för lokala lönehöjningar samt avsättning av potter för vissa centrala förhandlingar under avtalsperioden).

_ Prisutvecklingsgaranti.

Klausul om jämförelse med löneutvecklingen inom den privata sektorn och om möjlighet till förhandlingar vid konstaterad sämre löneutveck- ling inom den statliga sektorn. Anteckningar om centralt partsarbete i vissa frågor (t.ex. effektivitet och medbestämmande, statistikfrågor). _ Fredsplikt i förhandlingar som sker med stöd av RALS. - Nya lönesystem. Nytt trygghetsavtal. Medel för kompetensutveckling.

RALS gäller under angiven avtalsperiod. De avtal som har sin grund i RALS, t. ex. sektoravtalen, gäller också under avtalsperioden men förlängs med ett år i sänder om de inte har sagts upp senast tre månader före giltighetstidens utgång.

Förhandlingsordningen enligt RALS innebär att parterna brukar sätta av potter för lokala lönehöjningar, s.k. lönerevision. Förhandlingar om löne- revision förs av myndigheten och de lokala arbetstagarorganisationerna. Resultatet av förhandlingarna framgår av ett lokalt kollektivavtal. Om parterna inte kan enas brukar förhandlingarna ajourneras och myndighe— ten tar kontakt med SAV inför de fortsatta förhandlingarna. Om de lokala parterna ändå inte kan enas avslutas förhandlingarna. SAV eller en huvud- organisation kan då begära central förhandling i frågan. Om även denna förhandling slutar i oenighet skall frågan avgöras av en skiljeman, om en huvudorganisation begär det. Annars fördelas lönepotten enligt SAVs

SOU 1991 : 41 Bilaga 7

slutliga förslag i den centrala förhandlingen. Skiljemannen utses av de centrala parterna gemensamt. Skiljemannaförfarande har hittills använts ytterst sällan.

1.4 Hur förhandlingarna genomförs

Anställningsvillkoren regleras i allt väsentligt i kollektivavtal liksom på den övriga arbetsmarknaden. I den mån lagstiftning förekommer är den ofta dispositiv och överlåter därmed till parterna att komma överens om vissa frågor. Detta medför att förhandlingarna spänner över i stort sett allt som rör arbetslivet. Det som uppmärksammas mest är dock lönefrågorna.

Uppmärksamheten som knutits till de centrala löneförhandlingarna kan nog till en del förklaras av att de centrala löneförhandlingarna bedrivs i ett s.k. öppet läge. Detta innebär att endera parten kan ta till konfliktvapnet för att påverka förhandlingarna i den riktning han önskar. Intresset för löneförhandlingarna kan också förklaras med att på det statliga området bestäms nästan hela den faktiska löneutvecklingen av avtalsramens stor- lek, medan löneglidningen är förhållandevis liten.

SAV utformar i samverkan med myndigheter och verk en arbetsgivarpo- litik i de frågor som kommer i fråga för kollektivavtalsförhandlingar. I dessa företräder SAV de statliga myndigheterna. I det följande ges exempel på sådana frågor.

Lön

SAVs övergripande mål är att utforma avtalsvillkoren så att statliga verk och myndigheter kan rekrytera och behålla kompetent personal och hävda sin ställning på arbetsmarknaden. Vidare skall SAV medverka till en arbetskraftskostnadsutveckling inom ramen för vad som är förenligt med en balanserad samhällsekonomisk utveckling.

Upptakten till avtalsrörelsen kännetecknas ofta av samhällsekonomiska resonemang kring problematiken om konkurrenskraft och löneöknings- utrymme. Vidare förs diskussioner om olika gruppers lönelägen och om vilka åtgärder som kan behöva vidtas.

I avtalsrörelserna förs också diskussioner kring utformningen av lönesy- stemen. Lönesystemen skall främja kompetensförsörjningen, stödja en effektiv verksamhet och motivera goda arbetsinsatser.

Det är en naturlig uppgift för SAV att hålla sig orienterat om hur olika lönesystem tillämpas på arbetsmarknaden och till vilket resultat dessa leder när det gäller kompetensförsörjning, motivation och styrning av verksamheten. Särskilt utvecklingsarbete bedrivs också för att kontinuer- ligt anpassa de centrala avtalen till myndigheternas behov för att främja en effektiv verksamhet.

Som underlag för förhandlingar på central och lokal nivå spelar statisti- ken en viktig roll. Statistikens utformning är också en avtalsfråga.

SOU 199lz41 Bilaga 7

Allmänna anställningsvillkor som semester, arbetstid, pensioner, tillägg för t.ex. övertid och obekväm arbetstid är ofta föremål för revideringsför- handlingar, t.ex. på grund av ändrad socialförsäkringslagstiftning.

A rbetsm i ljö

Ett arbetsmiljöavtal har träffats för det statliga avtalsområdet. Det reglerar formerna för samarbetet mellan arbetsgivare och de fackliga organisatio- nerna.

Anställningstrygghel

Ett nytt trygghetsavtal har träffats som underlättar Strukturförändringar.

Medbestämmande

Parterna är överens om att utgångspunkter för ett nytt medbestämmande- avtal är att skapa former som dels ger den enskilde arbetstagaren ett större inflytande över det dagliga arbetet, dels ger de lokala parterna får större handlingsfrihet. I utformningen av ett nytt avtal skall erfarenheterna från de senaste årens försöksverksamhet och förnyelsearbete tas till vara.

Metoder för att jämföra arbeten av lika värde

I det senaste ramavtalet har parterna bestämt sig för att inleda ett gemen- samt arbete som syftar till att utveckla metoder och system för att kunna jämföra arbeten av lika värde.

Effektivitet och medbestämmande

Parterna har bildat en central utvecklingsgrupp för att stimulera, stödja och utvärdera utvecklingsarbetet på myndigheterna.

Kontakter med myndigheterna m. m.

SAVs kontakter med myndigheterna, är mycket frekventa. SAVs kontakt- män har ofta kontakt med myndigheternas arbetsgivarföreträdare. Frågor om materiellt innehåll i avtalen, diskussioner om förhandlingsbud, mark- nadslöner för viss grupp samt lön vid nyanställning är sådant som kontakt- mannen måste kunna ge råd om.

Vid arbetsgivarkonferenser, till vilka myndighetschefer och administra- tiva chefer inbjuds, behandlas de frågor som förbereds inför förhandling- arna. Dessa konferenser är nödvändiga för att ge och hämta information. Det centrala förhandlandet syftar till att åstadkomma lösningar som är bra för den statliga mångskiftande verksamheten, samtidigt som det behövs stöd från myndigheterna för att uppnå detta.

SOU 1991: 41 Bilaga 7

Förhandlingsdelegationer finns för tre sektorer. I sektor affärsverks delegation ingår representanter för samtliga affärsverk, i sektor försvar finns representanter för militära och civila myndigheter inom försvarsde- partements område, sektor civils delegation består av företrädare från de olika myndighetsområdena. Dessa förhandlingsdelegationer fyller en myc- ket viktig roll som initiativtagare till och bedömare av olika förhandlings- frågor. Vidare fungerar de som sakkunniga, granskare och rådgivare.

Samtliga förhandlingsfrågor, strategiska som taktiska, behandlas i SAVs styrelse.

Landstingsförbundet och kommunförbundet samt SAV har regelbundna möten i Offentliga arbetsgivares samarbetsnämnd (Oasen) och dess arbets- utskott. Också kontakter med andra arbetsgivarorganisationer förekom- mer, t.ex. SAF och Verkstadsföreningen.

Kontakter med regeringen

Tidigare sökte regeringen använda lönerna för de statsanställda som in- strument för att främja bl. a. fördelningspolitiska och samhällsekonomiska målsättningar. Under denna tid var det nödvändigt att de politiska inten- tionerna i dessa avseenden skulle nå fram till SAV. Många formella och informella samband fanns då mellan SAV och regeringen. Detta markera— des genom att några statssekreterare ingick i verkets styrelse. Under en period var dessutom den för lönefrågor ansvarige statssekreteraren ordfö- rande i styrelsen.

Förhandlingsresultaten visade att det inte var lämpligt att söka tillgo- dose fördelningspolitiska intressen genom den statliga lönepolitiken. Framgången var begränsad och negativa konsekvenser kunde spåras. Vid jämförelse med övrig arbetsmarknad visade det sig att det uppstått obalan- ser i lönestrukturen. Mot denna bakgrund beslöt statsmakterna 1985 att i fortsättningen verksamhetsintresset skulle styra statens position i löneför- handlingarna. Regeringen presenterade den nya politiken i en proposition (prop. 1984/85:219) om den statliga personalpolitiken.

Denna inriktning har därefter varit vägledande. Det betyder att lönepo- litiken främst ska möjliggöra för de enskilda statliga myndigheterna att behålla och rekrytera personal i nödvändig omfattning och med erforderlig kompetens. Statsmakterna använder således numera inte lönepolitiken som fördelnings-, löne- eller arbetsmarknadspolitiskt instrument på andra villkor än vad som gäller på andra arbetsmarknadssektorer.

Den nya inriktningen innebär att staten som arbetsgivare i allt väsentligt accepterar de villkor och förhållanden som gäller på arbetsmarknaden. Vidare är det viktigt att de enskilda myndigheternas behov kan påverka förhandlingarna. Detta har lett till att regeringens inflytande och medver- kan i förhandlingsarbetet kunnat tonas ned kraftigt, samtidigt som myn- digheternas inflytande och medverkan har förstärkts.

SAVs styrelse domineras numera av verkschefer. De stora, konkurrens- utsatta affärsverken är väl företrädda. Även ordföranden är en verkschef. Regeringskansliet är företrätt av två tjänstemän på lägre nivå än statssek- reterare.

SOU 1991 : 41 Bilaga 7

Nu gällande rollfördelning mellan regeringen och SAV har belysts vid en utfrågning inför konstitutionsutskottet (KU 1989/90:30). Där anförs bl. a. följande.

Alla viktiga kollektivavtal träffas med förbehåll om regeringens godkän- nande. Avtal som har stor ekonomisk betydelse underställs finansutskottet. En faktor av stor betydelse i sammanhanget är att regering och riksdag har blivit tydligare i sina målangivelser när det gäller lönepolitiken på det statliga området. Den personalpolitiska propositionen från år 1985 inne- håller sålunda målformuleringar, principer och riktlinjer som arbetsgivar- verket kunnat följa i förhandlingsarbetet. Av betydelse är också att rege- ringen skall godkänna verkets treårsplan. Vägledande och styrande för förhandlingsarbetet är vidare budgetpropositionen och andra propositio- ner och de riksdagsbeslut dessa föranlett. En annan viktig faktor är de kontakter arbetsgivarverket har med statliga myndigheter och verk både före och under avtalsrörelserna. Kontakterna med regeringen sker i första hand genom de departementstjänstemän som ingår i arbetsgivarverkets styrelse. Verkschefen och förhandlingschefen håller under hand civilmi- nistern kontinuerligt informerad om alla viktiga händelser som inträffar under avtalsrörelser och även om de avtalsfrågor som skall lösas. Mycket sporadiskt förekommer kontakter med andra statsråd. Birger Bäckström har erinrat om att verkschefen regelbundet lämnar finansutskottet infor- mation under pågående avtalsrörelse.

F örhandlingsskede

På SAVs avtalsområde bedrivs förhandlingar i stort sett samtidigt med alla huvudorganisationerna. Förhandlingarna sker ofta under hot om konflikt. De lokala arbetsgivarna måste hållas väl informerade om vad som händer dels för att de ska ha beredskap för eventuella stridsåtgärder, dels därför att de utgör ett viktigt stöd för att åstadkomma de resultat man vill i förhand- lingarna. Behov av snabb informationstillgång är också avgörande för hur förhandlarna ska lyckas.

Uppföljning

När centrala avtal har slutits måste resultaten snabbt förmedlas till myn- digheterna. Eftersom avtalen i ökande utsträckning innebär lokala fördel- ningsförhandlingar eller andra lokala åtgärder är snabb information om avtalen viktig. Denna information genomförs såväl skriftligt som muntligt, t. ex. i form av arbetsgivarkonferenser.

Utbildning i strategiska frågor, t. ex. lönepolitik, genomförs i respektive sektors regi före, under och efter förhandlingarna. SAVs förhandlarkurser behandlar också strategiska frågor.

Kontinuerligt pågår kontakter mellan SAVs kontaktmän och myndig- hetsföreträdare om t. ex. tolkning av och förhållningssätt till de olika avtalen. En viktig del i uppföljningen är analys av de lokala förhandlingar- nas utfall.

SOU 1991:41

2 Arbetsgivarpolitik och arbetsgivarrollen

För inte så särskilt länge sedan ansåg de flesta chefer, även högt upp i organisationen, att de var anställda ämbetsmän och inte arbetsgivare. Inställningen har successivt ändrats och statliga chefer är i dag mer med- vetna om sin arbetsgivarroll. Med arbetsgivare menas den som i någon form har att företräda arbetsgivarparten. Arbetsgivarpolitik är en partssyn på t. ex. hur man ska använda personal- och lönepolitiska medel för att nå olika mål.

I en process som tagit många decennier - och som ännu inte är avslutad har den offentliga sektorn genom lagstiftning och praxis successivt anpassat sig till vad som gäller på den övriga delen av arbetsmarknaden. Ett avgörande steg i denna riktning togs 1965 genom riksdagsbeslutet om en ny förhandlingsordning för statsanställda och om inrättandet av ett centralt arbetsgivarorgan för det statliga området statens avtalsverk numera statens arbetsgivarverk (SAV).

Utformning av en tydlig arbetsgivarpolitik är viktigt i verksamheter som är så personalintensiva som de statliga myndigheterna. De mycket starka arbetstagarorganisationerna på området gör också detta särskilt viktigt. Arbetsgivarpolitik måste finnas på alla de områden som till någon del berör de anställda. I lönepolitiken betraktas den som självklar idag efter tolv år med lokala löneförhandlingar, men också inom t. ex. arbetsmiljöområdet måste arbetsgivaren tänka igenom och prioritera vad han vill uppnå.

En viktig uppgift vid utvecklandet av arbetsgivarpolitiken är att bevaka det statliga arbetsgivarintresset i olika sammanhang. Detta gäller t.ex. gentemot myndigheter som arbetsmarknadsstyrelsen, arbetarskyddsstyrel- sen, AP-fonderna, statistiska centralbyrån, arbetsmiljöfonden och statens arbetsmiljönämnd samt mot andra organ som arbetslivscentrum och arbets- livsfonden och stiftelsen Statshälsan, nämnden för statliga förnyelsefonder och Trygghetsstiftelsen. Bevakningen sker t.ex. genom medlemsskap i styrelser och ledningsgrupper samt genom medverkan i arbetsgrupper av olika slag. Intressebevakningen sker också genom representation i olika kommittéer och andra utredningsorgan. Vidare förekommer täta kontakter med andra arbetsgivarorganisationer, främst Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Syftet med denna intressebevakning är att upplysa och påverka samt till statliga myndigheter återföra de olika resultat som intressebevakningen ger. Till uppgiften hör bl. a. att stimulera statliga verk och myndigheter att ta till vara de möjligheter att få fondmedel för satsningar på förnyelsear- bete, arbetsmiljö och rehabilitering m.m. som i dag föreligger samt att bevaka att statliga arbetsgivare får tillgång till en rimlig andel av dessa medel. SAV använder i likhet med andra centrala arbetsgivarorganisatio- ner betydande resurser för intressebevakning.

Ett löpande, men till sin inriktning skiftande behov finns också av utrednings-, utvecklings-, informations- och utbildningsinsatser inom olika områden inom arbetsgivarpolitiken. Sådana områden är för närva- rande arbetsmiljö, chefsförsörjning, jämställdhets- och medinflytandefrå-

SOU 1991: 41 Bilaga 7

gor samt olika kompetensförsörjningsfrågor, bl.a. internationaliserings- och EG-frågor.

Organisationsstnikturen på arbetstagarsidan håller på att förändras till följd av decentraliseringen. Mycket tyder på att förhandlingsrätten i åtmins- tone viss utsträckning kommer att decentraliseras från förhandlingskartel- lerna inom TCO och SACO till förbunden. Inom TCO och SACO finns förbund som kan komma att uppträda som förhandlingsmotparter gent- emot SAV. Detta medför dels ökad belastning på SAVs förhandlingsorga- nisation, dels ett ökat krav på att utveckla förhandlingsmodeller och arbetsformer som medger en samordning av arbetsgivarintressena även i denna nya situation.

Arbetsgivarpolitik och arbetsgivarroll är också mycket viktig på myndig- hetsnivå. Arbetsgivarrollen förenas här ofta, men inte alltid, med chefsrol- len. Ju mer statsförvaltningen decentraliserar desto viktigare blir arbetsgi- varrollen. Det blir fler frågor att ta ställning till och ofta vinner besluten både i snabbhet och ”riktighet” om arbetsgivaren har hjälp av en i förväg upprättad arbetsgivarpolitik. Under årens lopp har SAV lagt ned stora resurser på att utveckla och sprida medvetande om arbetsgivarrollen. Arbetstagarorganisationerna har också efterlyst tydliga arbetsgivarföreträ- dare på såväl central som lokal nivå. Det treåriga budgetsystem som är under införande skapar också behov av en tydlig arbetsgivarpolitik. Sam- tidigt gör det resultatorienterade styrsystemet som nu utvecklas att myn- digheterna har större möjligheter att bedriva en medveten löne- och perso- nalpolitik för att nå de avsedda verksamhetsresultat.

3 Samband med verksamheten hos andra stabsmyndigheter

I flera avseenden finns samband mellan SAVs verksamhet och verksamhet som utförs av de andra s.k. stabsmyndigheterna.

I en del fall, som när det gäller t.ex. SPV, förekommer ett långsiktigt gemensamt utvecklingsarbete på områden av ömsesidigt intresse. I andra fall, som när det gäller RRV och statskontoret och tidigare även SIPU, har kontakterna hittills främst varit föranledda av de behov av samarbete som uppstått inom enskilda utvecklingsprogram. Några påtagliga undantag finns från dessa ad hoc-kontakter. Hit hör det samarbete som inletts med RRV och statskontoret i samband med den nya budgetprocessen samt i vissa regeringsuppdrag tillsammans med SIPU.

SAVs samarbete med statskontoret och RRV har bl.a. rört det s.k. småmyndighetsprojektet. Syftet var dels att kartlägga vilka speciella behöv av stöd från stabsmyndigheterna som kan finnas hos små myndigheter, dels att diskutera hur dessa behov skulle kunna tillgodoses. Som en följd av detta gemensamma projektarbete genomförde SAV under budgetåret 1989/90 en kurs för chefer för ett tjugotal små myndigheter. Under kursens behandlades frågor om kompetensförsörjning, ledarskap, effektivitet och medbestämmande, lönepolitik, förhandlingsarbete m.m.

SOU 1991 : 41 Bilaga 7

Ett annat samarbete mellan SAV och statskontoret har under senare år handlat om att beskriva och publicera ett antal praktikfall om resultatdel- ning. De publicerade praktikfallen har bl.a. använts som underlag vid SAVs seminarieserie om effektivitet och medbestämmande. Statskontoret medverkade också i den rapport om Resultatdelning och belöningsformer som behandlades vid SAVs arbetsgivarforum hösten 1989.

Med RRV har SAV under senare tid också fört diskussioner i frågor som rört olika former av belöningar. Diskussionerna har främst gällt synen på olika belöningssystem och förmåner som inte är reglerade i kollektivavtal. SAVs ambitioner med dessa kontakter är att söka nå en bättre samsyn om vilken flexibilitet som behövs när det gäller att konstruera ett belöningssy- stem som på bästa sätt gynnar effektiviteten och kompetensförsörjningen inom den statliga sektorn. Detta arbete har numera utvidgats till ett samarbete mellan SAV, RRV och riksskatteverket under civildepartemen- tets ledning.

Ett strategiskt samarbetsområde mellan SAV och övriga stabsmyndighe- ter gäller hur kompetensförsörjningsfrågorna skall lyftas fram som ett naturligt inslag i planeringsarbetet hos alla statliga myndigheter och om- fattas av en helhetssyn på analys- och planeringsarbetet i budgetprocessen. SAV arbetar därför med att utveckla modeller och metoder som skall vara ett stöd för myndigheterna i deras arbete med personal- och kompetensför- sörjning, bl.a. inom den nya budgetprocessens ram. Som ett led i detta arbeta har SAV samverkat med RRV och statskontoret vid utbildning för de statliga myndigheterna i samband med att det nya budgetsystemet satts i sjön. SAV har medverkat i utbildningarna för de myndigheter som ingår i budgetcykel 1 och 2.

När det gäller samarbetet med SIPU och SAV kan följande framhållas. Den tänkta uppdelningen mellan SAV:s ansvar för kompetensutveckling och SlPUs utbildningsinsatser på samma område har, enligt SAVs uppfatt- ning. fungerat mindre tillfredsställande. Under senare tid har emellertid samverkan mellan SAV och SIPU förbättrats.

På övergripande nivå har ett antal kontaktträffar ordnats mellan de två myndigheternas ledningsgrupper för allmän avstämning och information. Vidare ingår numera SAVs förhandlingschef som ledamot i SIPUs pro- gramråd. Tjänstemän inom SAV har i ökad omfattning medverkat i SIPUs kurser och seminarier. Vidare gör verksamhetsansvariga vid de två myn- digheterna numera regelbundna avstämningar. I frågor som rör samråd och samarbete som följd av olika regeringsuppdrag, t. ex. beträffande chefsförsörjning, har kontakter etablerats mellan de kontaktmän som utsetts av SAV och SIPU för respektive fråga.

En omständighet som enligt SAVs mening underlättat kontakterna mel- lan SAV och SIPU är att SIPU numera hanterar alla personalutvecklings- frågor inom en och samma enhet.

SAV har naturligtvis det fulla ansvaret för de budskap som förs ut i kurser och seminarier i frågor som har anknytning till avtal, förhandlings- strategier, personalpolitik, personalförsörjning och arbetsgivarpolicy i öv- rigt. Detta gäller oavsett om SAV själv genomför utbildningen eller om

SOU 1991: 41 Bilaga 7

verket anlitar SIPU eller annan utomstående utbildningsorganisation för ändamålet.

Att föra ut de personal- och arbetsgivarpolitiska budskapen i dessa frågor måste ske klart och entydigt. Mot den här bakgrunden är det väsentligt att SAV har det avgörande inflytandet när det gäller innehållet i information och utbildning i dessa sammanhang.

4 Andra arbetsgivarorganisationer

Som en bakgrund till diskussionen och bedömningen av hur den centrala statliga arbetsgivarfunktionen kan utformas, beskrivs i det följande fem andra arbetsgivarorganisationer. Beskrivningen omfattar vissa basdata om de olika organisationerna, nämligen antal medlemsföretag/delägare, om arbetsgivarorganisationen är del av annan organisation, _ antal anställda hos medlemmarna, kansliorganisation, antal anställda, vilka grundläggande tjänster som erbjuds, vilka avgiftsfinansierade tilläggstjänster som finns, grund för beräkning av avgift.

Vidare beskrivs förändringar och utvecklingstendenser som kan ge im- pulser eller underlag vid utformningen av en ny statlig arbetsgivarorganisa- tion.

4.1 Svenska Kommunförbundet

Kommunförbundet är arbetsgivarorganisation för landets 284 kommuner som har ca 700000 anställda med de nytillkomna lärarna. Förhandlings- delegationen som utses av styrelsen företräder förbundet och dess medlem- mar vid förhandlingar som rör frågor i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare avseende kommunal personal och träffar för förbundet bindande avtal. Personalpolitiska avdelningen vid Kommunförbundet fungerar som förhandlingsdelegationens kansli och har ca 75 anställda.

Avdelningens övergripande mål är att stödja och utveckla den kommu- nala självstyrelsen utifrån kommunernas krav och önskemål. Härvid skall avdelningen stimulera, stödja och utveckla kommunerna som arbetsgivare inom områdena löner och allmänna anställningsvillkor, pensions- och trygghetsförmåner (även för förtroendevalda), arbetsrätt, arbetsmarknads- politik, medbestämmande, personalförsörjning, personalutveckling, jäm- ställdhet, arbetsmiljö, företagshälsovård samt förändringsarbete.

Avdelningen är indelad i en utrednings- och utvecklingssektion som bl.a. sysslar med arbetsmarknadspolitik och personalförsörjning, en för- handlingssektion som ger förhandlings- och arbetsgivarservice inom hela det personalpolitiska området samt en arbetsrättssektion.

Avdelningen genomför centrala förhandlingar och ger stöd vid lokala förhandlingar i arbetsrättsfrågor. Den service som avdelningen ger ingår i allmänhet i grundavgiften, men viss utbildning t.ex. löneförrättarkurser,

SOU 1991 : 41 Bilaga 7

förhandlarutbildning samt viss medverkan i kommunernas interna utbild- ning och viss konsultverksamhet är avgiftsbelagd. Viss löne- och personal- statistik ingår men man avser att framdeles tillhandahålls vissa Statistikpa- ket som blir avgiftsbelagda. Vidare har avdelningen vissa inkomster för service till andra organisationer. Lönesystem tillhandahålles av Kommun- Data AB.

Kommunerna betalar ingen speciell avgift för kommunförbundets ar- betsgivarfunktion, utan denna utgör en del av den avgift på 2,9 öre per skattekrona som medlemsavgiften i förbundet utgör. Icke obligatoriska tjänster finansieras genom att man i princip tar ut självkostnad.

4.2 Landstingsförbundet

Landstingsförbundet är en samarbetsorganisation för landets 23 landsting samt de tre kommunerna Göteborg, Malmö och Gotland. Antalet anställda i landstingen är 400 000. Landstingsförbundet leds av en styrelse. Styrelsen utser fem politiska beredningar. Beslut i förhandlingsfrågor fattas av sty- relsen efter förslag från förhandlings- och personalberedningen, som utgör förhandlingsdelegation.

Personalpolitiska avdelningen har ca 45 anställda. Avdelningschefen är förbundets förhandlingsdirektör. Avdelningen är indelad i följande fyra sektioner, som täcker olika delar i landstingens personalpolitiska arbete. Löne- och förhandlingssektionen. Denna för centrala löneförhandlingar

och även förhandlingar som avser anställningsvillkor, pensionsvillkor

m.m.

Fortbildningssektionen. Denna svarar för utbildning för chefstjänste- män och politiker i landstingen. Sektionen anordnar utbildning, konfe- renser m.m. för avdelningen och andra verksamheter inom förbundet. Arbetsrättssektionen ägnar sig åt arbetsrätt och juridik samt ger rådgiv- ning och stöd till landstingen. Sektioner företräder landstingen i arbets- domstolen. PA-sektionen arbetar med frågor om arbetsmiljö, arbetstider, arbets- marknad, jämställdhet och Trygghetsfonden i kommuner och landsting m.m.

Vid behov medverkar förbundet vid lokala förhandlingar. Förbundet tillhandahåller även löne- och personalstatistik. Den utbildning som sker i arbetsgivarfrågor är i huvudsak avgiftsfri.

Landstingsförbundets verksamhet finansieras genom en avgift på 3 öre per skattekrona vilket då inkluderar avgift för arbetsgivarfunktionen.

4.3 Kooperationens förhandlingsorganisation

KFOs högsta beslutande organ är överstyrelsen, som håller ordinarie sammanträde en gång om året. Överstyrelsen består av representanter för de olika medlemsgrupperna och väljer KFOs styrelse. Styrelsen utgör organisationens högsta beslutande organ under tiden mellan de ordinarie överstyrelsesammanträdena och har bl. a. till uppgift att utse förhandlings- delegationer efter förslag från medlemsföretagen.

SOU 1991:41 Bilaga 7

Största medlemsföretag är Konsumentföreningarna, KFs olika verksam- heter samt Folksam, OK, HSB, BPA och Riksbyggen. Vidare ingår t. ex. ett antal kooperativa daghem. Totalt finns ca 1 000 medlemsföretag med ca 100 000 anställda.

Verkställande direktören leder KFOs löpande verksamhet, som är inde- lad i ett antal förhandlings- och sakområden. Varje område förestås av en ombudsman. Samverkan mellan ombudsmännen sker dels i permanenta grupper, dels i projekt. I första hand vänder sig medlemsföretagen till respektive avtals- eller fackområdesansvarig. Ca 30 personer är anställda vid kansliet.

Organisationens huvuduppgift är att biträda medlemmarna i förhand- lingar med fackförbund och träffa kollektivavtal för medlemmarnas räk- ning. De av KFO genomförda förhandlingarna indelas i avtalsförhand- lingar, medbestämmandeförhandlingar och tvisteförhandlingar. Därut- över lämnar KFO service i frågor som uppkommer i medlemsföretagens löpande personaladministrativa verksamhet.

Ärenden som blir föremål för avtalsförhandlingar rör i främsta rummet löner och allmänna anställningsvillkor samt frågor om försäkringar, med- bestämmande, utbildning och arbetsmiljö. De avtal, som kommer till stånd efter sådana förhandlingar, ansluter i huvudsak till vad som gäller inom respektive bransch på övriga delar av arbetsmarknaden. Förhand- lingarna genomförs med särskilt utsedda delegationer för berörda verksam- hetsområden. I den händelse de av KFO träffade avtalen blir föremål för lokala anpassningar, kan medlemmarna erhålla råd och stöd från KFO.

KFO insamlar och bearbetar lönestatistik för medlemsföretagen. Vidare har KFO statistiksamarbete med övriga arbetsgivar- och arbetstagarorga- nisationer inom den privata sektorn. KFO genomför dessutom olika utred- ningar och beräkningar avseende alternativa löneformer och dylikt.

Förutom den konsultation, som KFO ger i arbetsrättsliga frågor, erbjuds medlemsföretagen kostnadsfritt juridiskt ombud i samtliga arbetsrättsliga processer vid domstol eller i skiljenämnd.

KFO har fastställt ett lönepolitiskt program och inrättat en särskild enhet för att bistå företagen i lönepolitiska frågor genom utbildning och företagsanpassade program.

Den löpande informationen till medlemsföretagen sker genom KFO- cirkulär. Fyra gånger per år utges informationsbladet ”KFO-information”. Genom en särskild enhet, KFO Information & Samhällskontakt, samord- nas KFOs externa och interna information.

KFOs medlemsavgift för 1990 utgör för årslönesumma upp till 28 basbelopp, 10 procent av basbeloppet för januari 1990.

På den del av årslönesumman som överstiger 28 men inte 4 500 basbelopp utgår 0,17 procent, 4 500 men inte 10 000 basbelopp utgår 0,12 procent, — 10000 men inte 25 000 basbelopp utgår 0,08 procent, - 25 000 basbelopp utgår 0,04 procent.

Årsavgifterna fastställs av överstyrelsen. För viss medverkan förekom- mer att en mindre avgift debiteras. Medlemsföretag har möjlighet att till förmånligt pris anlita KFO-Konsult AB, ett helägt dotterföretag till KFO.

SOU 1991: 41 Bilaga 7

KFO-KONSULT AB, som 1990 hade en omsättning på ca 8 milj.kr., har en bred och mångsidig erfarenhet av olika slags rationaliserings- och utredningsarbeten samt av rörliga lönesystem. Bolaget erbjuder konsult- tjänster inom följande områden.

— Organisationsutredningar — Kontorsrationaliseringar Bemanningsplanering inkl. schemaläggningar Rörliga löneformer Lokalplanläggning Produktionsplanering

Produktkalkyleringsunderlag - Arbetsmätningar

Utbildning Problemidentifiering

Kravanalyser.

4.4 Arbetsgivarföreningen SFO

SFO är en av arbetsmarknadens huvudorganisationer och har mer än 1000 arbetsgivare anslutna. I medlemskretsen ingår bl.a. statliga bolag, stiftelser och föreningar. SFOs motsvarighet till arbetsgivarförbund be- nämns SFO-branschkommittéer. Branschkommittéerna utser, beroende på sin storlek, 1—5 ombud till stämman. Denna är föreningens högsta beslutande organ och beslutar om bl.a. årsavgift och utser styrelse och revisorer. Styrelsen har det löpande ansvaret för SFOs verksamhet och deltar t.ex. genom sitt avtalsutskott i förhandlingsdelegationens arbete.

SFO träffar rekommendationsavtal på huvudorganisationsivå med LO respektive PTK om t.ex. löner, försäkringar, pensioner, miljöfrågor och medbestämmande. Förhandlingar om övergripande avtal liksom merpar- ten av förekommande tjänstemannaavtal, som i vissa fall ska godkännas av styrelsen, sker under medverkan i den av styrelsen utsedda förhandlings- delegationen. Med utgångspunkt från rekommendationsavtalen sluts kol- lektivavtal mellan SFOs branschkommittéer och fackförbunden.

Antalet anställda hos medlemmarna är ca 1 15000. Verksamheten genomförs av ett kansli under ledning av verkställande direktören och består av avdelningar för förhandling, utveckling och miljö, företagstjänster samt administration.

SFOs service till medlemmarna omfattar bl. a. rådgivning i det löpande personalarbetet, t.ex. avseende löner, allmänna anställningsvillkor och medbestämmande. Rådgivning sker också i arbetsmiljöfrågor och frågor om företagshälsovård. SFOs förhandlare medverkar vid avtalsförhand- lingar, handlägger tvister som inte kan avgöras på lokal nivå och tillhanda- håller statistik förjämförelser på riks- och branschnivå. Utbildning i olika arbetsgivarfrågor bedrivs genom egen kursverksamhet och medverkan sker även i företagsanpassad utbildning.

SFO träffade 1972 arbetsmarknadens första trygghetsavtal som nu om- fattar PTK-området. Motsvarande trygghetsavtal träffades 1990 med Statsanställdas Förbund för affärsverksbolag.

SOU 1991: 41 Bilaga 7

Den huvudsakliga servicen till medlemmarna beträffande rådgivning och övrig medverkan sker inom ramen för grundavgiften som för närva- rande utgör 0,4 procent av lönesumman.

Avgiftsfinansiering av vissa tjänster förekommer om dessa i huvudsak anses gynna en enskild medlem.

SFO har ett dotterbolag, CERTO AB, som drivs på kommersiella grun- der. CERTO AB arbetar med utbildning och uppdragsverksamhet inom olika områden som stöder företagens möjlighet till ökad lönsamhet samt utför förlagsverksamhet. Omslutning utgör 2 milj. kr.

4.5 Verkstadsföreningen

Verkstadsföreningen är enligt sina stadgar arbetsgivarorganisation för ar- betsgivare som i Sverige idkar mekanisk verkstads- eller gjuterirörelse eller därmed likartad verksamhet. Föreningen har ca 2 700 medlemmar med ca 325000 anställda. Föreningen har en regional uppbyggnad bestående av fem geografiska kretsar samt en speciell krets för småindustrin. Kretsarna utser medlemmar i överstyrelsen. VF håller ett årsmöte.

VF har över 105 lokala samarbetsgrupper som omfattar mer än 1000 medlemsföretag med sammanlagt 250 000 anställda. Grupperna verkar på många håll som verkstadsindustrins språkrör i opinions- och rekryterings- frågor. I grupperna sker ett ömsesidigt utbyte av synpunkter om t. ex. löner, anställnings- och arbetsvillkor. Den ursprungliga uppgiften för dessa grup- per var att värna om solidariteten i lönefrågor och grupperna ser detta fortfarande som en huvuduppgift.

VF är det största medlemsförbundet i Svenska arbetsgivarföreningen. Kansliorganisationen omfattar ett huvudkontor, ett regionkontor i Stockholm och nio regionkontor på andra orter i landet. Totalt har för- eningen ca 150 anställda varav ca 35 i den regionala organisationen. På huvudkontoret finns en förhandlingsenhet, en utbildningsenhet samt en miljöenhet som bl. a. handhar en produktbank som kan ge upplysning om olika produkters innehåll.

VF förhandlar om centrala avtal med SIF, SALF, CF och Svenska Metallarbetarförbundet. Under senare år har VF ställt sig utanför de ”samordnade förhandlingar” som förts mellan SAF, LO och PTK.

Rådgivning och hjälp med lokala förhandlingar sker i första hand från regionkontoren som har en bred erfarenhet i olika arbetsgivarfrågor. Re- gionkontoren förmedlar om så skulle behövas kontakter med den kompe- tens som finns på VFs kansli i Stockholm. Regionkontoren deltar också allt mer i lokala och regionala intressefrågor där VF och företagen samverkar.

Några huvudfrågor för VF är att bevaka medlemmarnas intresse gent- emot beslutsfattare på olika nivåer i samhället. En annan fråga är att stimulera yrkesutbildningen så att medlemmarna skall få tillgång till yrkes- utbildad personal. Genom VFs försorg utbildas lärare och instruktörer och ges information till yrkesråd, kursnämnder och utbildningsmyndigheter. Motsvarande intressebevakning sker när det gäller ingenjörer och civilin- genjörer.

Verkstadsföreningen har en omfattande utbildning för att stödja företa-

SOU 1991 : 41 Bilaga 7

gens kompetens i olika arbetsgivarfrågor. Kurser arrangeras i bl.a. arbets- rätt, förhandlingsteknik, lönesättning, lönerevision, arbetsvärdering, kva- lifikationsvärdering, arbetsmiljö, medbestämmande och löneadministra- tion.

Kurserna är anpassade till olika personalkategorier inom företagen och upplagda med utgångspunkt från ett resultatinriktat synsätt på arbetsled- ning. Chefer och andra arbetsgivarrepresentanter får en grundlig utbild- ning i regelsystemen i avtalen och lagarna inom arbetsrätten. Vidare skräddarsys kurser, anpassade till det enskilda företaget. Huvuddelen av utbildningen är finansierad genom särskilda avgifter och erbjuds till själv- kostnad.

Vid sidan av kurserna bidrar årliga konferenser, t. ex. om arbetsorgani- sation och arbetsmiljö, till att erfarenheter överförs mellan medlemsföre- tagen och medarbetarna. I konferenserna medverkar också expertis utifrån med praktisk erfarenhet av företagsledning, undervisning och forskning.

Medlemsavgifterna består av inträdesavgift och årsavgift. Inträdesavgif- ten har för 1989 utgått med 40 kronor per arbetstagare. Den tillförs i sin helhet understödsfonden. Årsavgifterna till VF och SAF för 1989 beräkna- des på medlemsföretagens lönesummor för 1988.

Avgiften debiteras enligt en skala i fem steg med olika procentssatser för olika lönesummedelar. Avgiftens storlek framgår av följande sammanställ- ning.

Steg Företagets löne- Uttagsprocent summa 1988 till VF till SAF Totalt arb tjm arb tjm 1 upp till 14 milj. kr. ' ,60 % 0,42 % 0,40 % 02 % 1,00 % 0 1, 14 28 milj kr 0,58 % 0,42 % 0,40 % 1,00 % 0,98 % 28 70 milj kr 0,56 % 0,42 % 0,40 % 0,98 % 0,96 % 70 140 milj kr 0,54 % 0,42 % 0,40 % 0,96 % 0,94 % 140— milj kr 0 0,94 % 0,92 %

Lh-IÄWN

,52 % 0,42 % 0,40 %

Exempel: Ett företag med en lönesumma på 30 milj.kr. betalar till VF för lönesummedelen upp till 14 milj.kr. 0,60 %, för lönesummedelen mellan 14 och 28 milj.kr. 0,58 % och för lönesummedelen mellan 28 och 30 milj.kr. 0,56 %.

4.6 Summering

En summering ger vid handen att arbetsgivarorganisationerna är något olika utformade och har olika uppgifter allt utifrån de förutsättningar som gäller för respektive medlemmar eller delägare. En allmän iakttagelse som kan göras efter kontakter med berörda organisationer är att medlemmar- nas krav på snabb hjälp vid förhandlingsarbete, effektiv intressebevakning och initiativkraft vid genomförande av gemensamt utredningsarbete be- döms som mycket viktigt. En allmän uppfattning som kommit till uttryck är att grundavgiften bör ge medlemmarna ett brett stöd ”utan att taxame- tern börjar ticka”. För mer specifik service har flera av organisationerna

SOU 1991 : 41 Bilaga 7

byggt upp olika former för stöd och konsultmedverkan som bedrivs som uppdragsverksamhet. Denna verksamhet sysslar allt efter uppdragsgivar- nas önskemål med arbetsgivarfrågor i vid bemärkelse, dvs. allt från löne- system och organisationsutformning till stöd vid utformningen av lokal personalpolitik i specifika frågor och arbetsplatsinriktade personalförsörj- ningsutredningar.

5 Diskussion

Viktiga utgångspunkter för de förändringar som skett inom den statliga arbetsgivarpolitiken är den personalpolitiska propositionen ( prop. 1984/85:219 ). Här fastslogs att verksamhetsintresset skall styra statens position i löneförhandlingarna och att myndigheterna skall ha ett ökat ansvar i arbetsgivarfrågor. Statsmakterna använder numera heller inte statsförvaltningen som fördelnings-, löne- eller arbetsmarknadspolitiskt instrument på andra villkor än vad som görs på andra arbetsmarknadssek- torer. En annan viktig utgångspunkt är statsmakternas mål- och resultat- styrning av myndigheterna samt decentraliseringssträvanden i statsförvalt- ningen.

5.1 SAV idag

Den under l980-talet förändrade synen på lönepolitiken inom statsförvalt- ningen har åtföljts av ändringar i formerna för SAVs verksamhet.

SAVs styrelses sammansättning har sålunda förändrats. I början på l980-talet var löneministerns statssekreterare ordförande och regerings- kansliet representerades av ytterligare några statssekreterare. Efter 1985 har regeringskansliets representation i styrelsen förändrats så att de poli- tiska tjänstemännen utgått och ersatts med en planeringschef och chefen för den personalpolitiska enheten från civildepartementet. Övriga styrelse- ledamöter utgörs huvudsakligen av myndighetschefer, varav fyra från affärsverken. Sedan 1985 är ordföranden en verkschef. Styrelsen beslutar i alla större frågor som berör avtalen och i övrigt när det gäller av arbetsgi- varpolitiken.

De sektorvisa förhandlingsdelegationerna, som utses av SAVs styrelse, har en rådgivande roll i förhållande till styrelsen. I delegationerna ingår administrativa chefer och personalchefer samt från stora myndigheter ibland förhandlingschefer.

Under förhandlingsarbetets gång förekommer informella kontakter med regeringen för information och diskussion.

I och med att verksamhetsintresset satts i förgrunden har SAV kraftigt ökat sina kontakter med myndigheterna. Detta sker genom den sektorvis uppbyggda kontaktmannafunktionen som har de löpande kontakterna med myndigheterna.

Vidare genomför SAV avtalskonferenser till vilka myndighetschefer och administrativa chefer inbjuds. Vid dessa konferenser avhandlas olika arbetsgivarpolitiska frågor. SAV genomför vidare sektorvisa myndighets-

SOU 1991: 41 Bilaga 7

träffar för information och erfarenhetsutbyte. De sektorvisa förhandlings- delegationerna har också regelbundna träffar utanför förhandlingsperio- derna.

En annan form för kontakt mellan SAV och myndigheterna är det s.k. arbetsgivarforum i vilket deltar ett stort antal personalchefer. Vid dessa sammankomster behandlas ett antal arbetsgivarpolitiska utvecklings- projekt. Vidare medverkar myndigheterna i olika referensgrupper för att lösa uppkommande sakproblem. SAV bedriver även och medverkar i ett stort antal arbetsgivarinriktade utbildningar för myndigheterna.

Under 1989 träffades ett affärsverksavtal (AVA) och ett avtal för affärs- verkens helägda bolag kallat bolagsavtalet (BOA). Avtalen är träffade mellan SAV och de tre huvudorganisationerna som verkar inom statens område. För bolag som tillämpar BOA har en särskild arbetsgivarförening bildats benämnd Arbetsgivarföreningen BOA. SAV företräder i förhand- lingar m.m. de företag som tillhör BOA.

Sammanfattningsvis har utvecklingen under 1980-talet inneburit att regeringen i praktiken överlåtit till myndigheterna att enskilt och i samver- kan utforma arbetsgivarpolitiken efter de egna behoven. Huvuddelen av löneutrymmet fördelas också vid lokala förhandlingar. SAV medverkar genom att utföra sådana uppgifter som är till nytta för myndigheterna och i övrigt biträder SAV myndigheterna i olika sakfrågor, i lokala förhand- lingar och med att utveckla den lokala arbetsgivarollen. SAVs organisation och arbetsformer har utvecklats för att på alla nivåer och i olika samman- hang stödja den nödvändiga förändringen av verksamheten hos myndighe- terna.

I det nya ledningssystemet har myndigheterna fått ett ökat ansvar för sin verksamhet. Även i ett decentraliserat system finns behov av ett samfällt agerande från de statliga arbetsgivarna. Det är naturligt att detta gemen- samma intresse kommer till uttryck i en arbetsgivarorganisation. En ge- mensam arbetsgivarpolitik inom olika områden är en förutsättning för att myndigheterna skall kunna utveckla och tillämpa en egen löne- och perso- nalpolitik som instrument för att nå verksamhetsmålen och åstadkomma en förnyelse.

Mot bakgrund av den långtgående delegation av arbetsgivarfunktio- nerna till myndigheterna som skett under senare delen av 1980-talet och den ytterligare delegering som avses ske framöver, är det naturligt att överväga hur de centrala arbetsgivarfunktionerna framdeles bör utformas. Mycket talar för att dessa funktioner bör handhas av en organisation som verkar som en arbetsgivarorganisation.

5.2 Finansiella begränsningar för lönekostnadsökningar

Nuvarande system för ekonomisk reglering mellan regeringen och anslags- myndigheterna medför att myndigheterna i princip får täckning för de kostnader som uppstår till följd av träffade kollektivavtal. Så är det inte för uppdragsfinansierade myndigheter eller för affärsverken, vilka med ökade rörelseintäkter måste kompensera ökade personalkostnader.

Enligt nuvarande ordning skall träffade kollektivavtal underställas rege-

SOU 1991: 41 Bilaga 7

ringen för godkännande. Regeringens godkännande skall i vissa fall föregås av godkännande av riksdagens finansutskott (RF 9: l 1).

För att myndigheterna och en av myndigheterna styrd arbetsgivaror- ganisation på eget ansvar skall kunna förhandla och träffa avtal om löner m.m. krävs någon mekanism som ger en finansiell begränsning för löne- kostnadernas stegring. Med andra ord behövs en mekanism motsvarande den som gör att konkurrensutsatta företag inte kan gå med på vilka lönestegringar som helst.

Här kan erinras om att 1988 tillämpades en lönekostnadsram för de statliga förvaltningsmyndigheterna. I budgetpropositionen 1989 föreslog regeringen att en lönekostnadsram på 5 procent skulle användas för 1989. Riksdagen avstyrkte detta. Enligt finansutskottets mening (FiU 1988/89: 20) kunde lämpligheten av att begränsa en utgiftsram till endast ett resursslag lönekostnader — ifrågasättas. I stället borde ett nytt system ta sikte på att lägga en fast ram för myndigheternas samlade förvaltningsutgifter.

I 1991 års finansplan (prop. 1990/91:100 bil. 1) redovisar regeringen synpunkter på hur utgiftsramar kan utformas utan att lämna något förslag.

Med anledning av vad riksdagen har anfört och strävan att ge myndig- heterna ökad handlingsfrihet inom ramanslag framstår det som naturligt att en finansiell begränsning bör avse en myndighets samlade förvaltnings- utgifter.

Affärsverken styrs numera med avkastningskrav och arbetar under mer eller mindre uttalad konkurrens. Deras position är därmed sådan att de i praktiken är underkastade i huvudsak samma villkor som företagen. I den mån affärsverkens intäkter utgörs av taxor eller avgifter som regeringen fastställer, kan dessa användas som begränsningsinstrument. Någon ytter- ligare finansiell begränsning behövs därmed inte. I propositionen (prop. l990/91:87) om näringspolitik för tillväxt föreslår regeringen vidare att några affärsverk skall ombildas till aktiebolag. Det får förutsättas att behovet av att använda administrativa begränsningsinstrument för löne- kostnaderna helt bortfaller när bolagsformen väljs.

Uppdragsfinansierade myndigheter verkar också under mer eller mindre konkurrensutsatta villkor. I några fall fastställer regeringen också deras taxor och avgifter. Samma styrinstrument som för närvarande används för affärsverken bör därför kunna tillämpas för dessa myndigheter.

Mot bakgrund av vad som nu sagts synes finansiella begränsningsmeka- nismer, t. ex. i form av utgiftsramar, kunna utformas för att främst tilläm- pas på anslagsfinansierade myndigheter. Vid dessa myndigheter finns drygt 200000 anställda, vilket motsvarar ca 5 procent av den samlade arbetstyr- kan i landet.

Staten som arbetsgivare kan antas agera med ledning av förhållandena på övriga arbetsmarknaden bl. a. Denna utgångspunkt bör utgöra grunden för den finansiella begränsningen. Ett nytt system för utgiftsramar bör därför kunna bygga på att de fastställs med utgångspunkt i bl.a. löneut- vecklingen på övrig arbetsmarknad.

Om effektiva utgiftsramar kan skapas, bör befogenheten att förhandla och träffa avtal om anställningsvillkor kunna delegeras från riksdagen till

SOU 1991 : 41 Bilaga 7

regeringen och vidare till myndigheterna och arbetsgivarorganisationen. Det blir då naturligt att myndigheterna genom en arbetsgivarorganisation söker tillgodose sina gemensamma intressen.

Effektiva utgiftsramar finns ännu inte. I avvaktan på att sådana ut- vecklas och införs, utgör nuvarande ordning att SAV träffar kollektivavtal med förbehåll för regeringens godkännande en praktiskt verkande begräns- ningsfaktor. I och med att regeringens godkännande behövs, är det nöd- vändigt att de som förhandlar för arbetsgivarens räkning håller sådan kontakt med regeringen att de kan vara säkra på att träffade avtal verkligen godkänns av regeringen.

Även om förutsättningarna ännu inte fullt ut finns att skapa en helt medlemsstyrd arbetsgivarorganisation, kan det ändå vara av värde att ta steg för att anpassa den institutionella strukturen till vad som är en önskvärd utveckling av verksamheten. Vidare har delegeringen av arbets- givarfunktionen till myndigheterna gått så långt att det är naturligt att SAVs relation till myndigheterna anpassas till de faktiska förhållandena. Goda skäl finns därför att forma om SAV till en statlig arbetsgivarorganisa- tion.

6 Bedömning

I en arbetsgivarorganisation uppbyggd för att ta tillvara medlemmarnas intresse blir givetvis medlemmarnas inflytande och delaktighet en avgö- rande utgångspunkt. Formerna för inflytandet bör närmast vara desamma som gäller i andra arbetsgivarsammanslutningar.

Detta innebär att alla medlemmarna skall kunna utöva inflytande ge- nom att delta i en stämma. Denna stämma bör utse eller nominera styrelse och ordförande för styrelsen. Vidare bör den fastställa avgifter och inrikt- ningen av verksamheten i stort. Närmast till hands ligger att ge arbetsgi- varorganisationen verksamhetsformen ekonomisk förening. Ett alternativ kan vara att anpassa en s.k. uppdragsmyndighet så att medlemmarnas inflytande kan komma till uttryck även i en sådan.

Styrelsens beslutskompetens bör bl.a. omfatta att utse eller nominera verkställande chef för organisationen, fastställa verksamhetsplan och före- slå stämman utdebitering. Detta innebär att styrelsen och i sista hand medlemmarna tar ställning till vad som skall finansieras genom medlems- avgifter och vad som skall debiteras särskilt.

Styrelsen bör fungera som ”stor förhandlingsdelegation”. Det synes lämpligt att konflikträtten ligger hos styrelsen. Ett arbetsutskott med upp- gift att vara ”liten förhandlingsdelegation” bör också finnas. Mycket av organisationens arbete kan troligen byggas upp runt branschvisa delegatio- ner. Dessa delegationer kan ges olika grad av befogenheter beroende på hur de närmare utformas.

Om medlemsskapet i organisationen skall vara obligatoriskt för myndig- heterna kan detta åstadkommas t. ex. genom en föreskrift härom i resp. myndighets instruktion eller i verksförordningen.

Finansieringen bör ske genom medlemsavgifter och genom debitering

SOU 1991 : 41 Bilaga 7

llO

för särskilda tjänster. Vilka resurser som skall tillföras organisationen liksom verksamhetens innehåll och former avgörs av medlemmarna. Med utgångspunkt från erfarenheter vid andra arbetsgivarorganisationer finns det anledning att förmoda att myndigheterna önskar att organisationen skall tillhandahålla vissa grundtjänster som t.ex. centrala förhandlingar, råd vid lokala förhandlingar, hjälp med avtalstolkning, rättsligt stöd, intressebevakning, utredningsarbete och statistik. Vidare kan medlem- marna komma att önska att organisationen mot särskild avgift skall kunna erbjuda anpassad arbetsgivarinriktad utbildning, kompetensbevakning samt myndighetsanpassat stöd för att hantera olika problem.

Ett finansieringsalternativ är att ta ut en schablonavgift, t.ex. ett visst procentuttag på lönesumman hos medlemmarna. Dessa skulle då bli berät- tigade att få del av alla de tjänster arbetsgivarorganisation presenterar.

Ett annat alternativ är att avgifterna delas upp så att en schablonavgift uttas för en normalservice som berör alla myndigheter och att en kost- nadsrelaterad avgift erlägges för tilläggstjänster som vänder sig direkt till en medlem.

Det ankommer på styrelsen i arbetsgivarorganisationen att besluta om avgiftskonstruktioner och avgiftsnivåer. En överslagsberäkning visar dock att det med nuvarande omfattning av verksamheten bör räcka med en genomsnittlig grundavgift på 0,1 —0,2 procent av lönesumman, beroende på om avgiftssatsen skall vara lika stor för alla eller om de större myndig- heterna och affärsverken skall få rabatt genom att ett trappstegssystem används som innebär att avgiften proportionellt blir lägre ju fler anställda arbetsgivaren har. Detta motsvarar ett par hundralappar per anställd per år. Detta bygger på att en del tjänster debiteras särskilt.

Utvecklas SAV till en arbetsgivarorganisation behöver detta också på- verka regeringens sätt att handla på det statliga arbetsgivarfältet. Hittills har det varit vanligt att regeringen önskat påverka de statliga myndigheter- nas agerande i olika arbetsgivarfrågor genom att ge uppdrag till SAV. Exempel på detta finns i 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91: 100 bil. 15, s. 26—27). Verkar SAV om en medlemsstyrd arbetsgivarorganisa- tion blir det naturligt att regeringen som koncernledning riktar krav direkt till myndigheterna. Dessa kommer då i många fall att finna det förenligt med sina intressen att efterfråga stöd från sin gemensamma organisation för att kunna leva upp till kraven.

Även som arbetsgivarorganisation för bl.a. statliga myndigheter bör SAV kunna utföra vissa uppdrag åt regeringen. Det kan gälla t.ex. att utforma statistik och göra kostnadsberäkningar i samband med löneavtal. Organisationen bör också på regeringens uppdrag kunna utföra utred- ningar eller vidta åtgärder eller genomföra utvecklingsinsatser som är av intresse för medlemmarna i deras arbetsgivarroll.

SOU 1991: 41 Bilaga 7

Promemoria 1991-04-23

Pensionsadministration

Enligt direktiven skall utredningen pröva hur de statliga myndigheternas behov av stöd på det löne- och pensionsadministrativa området bör tillgo- doses i framtiden, bl.a. med beaktande av vissa ändrade förutsättningar för verksamheten. SPV lämnar för närvarande stöd på dessa områden. I direktiven anges att lokaliseringen av den verksamhet som SPV bedriver inte skall prövas. I denna promemoria behandlas administrationen av pensioner till statstjänstemän m.fl.

1 Nuvarande ordning

Med pensionsadministration avses i det följande den administrativa han- teringen av främst den statliga tjänstepensionen och den statliga gruppliv- försäkringen. I anslutning härtill utförs också prövning av frågor rörande pensionsersättning och särskild pensionsersättning, kansliverksamhet för statens tjänstepensions- och grupplivnämnd samt utbetalning av vissa andra förmåner.

De i statsförvaltningen centrala pensionsadministrativa uppgifterna ut- förs vid SPV i Sundsvall. Den statliga pensions— och grupplivadministra- tionen tar centralt i anspråk närmare 200 personer och beräknas under budgetåret 1990/91 kosta ca 96 milj. kr. Av detta belopp är 41 milj. kr. lönekostnader, 30 milj. kr. ADB-kostnader inkl. lön för egen ADB- personal och ungefär 25 milj. kr. övriga kostnader som hyror, gemensam administration m.m.

De administrativa kostnaderna finansieras i huvudsak genom att de statliga myndigheterna erlägger en avgift för varje anställd. Avgiften upp- går för närvarande till 1 19 kr. per år.

Utgifterna för utgående pensioner och gruppliversättningar finansieras i huvudsak genom det lönekostnadspålägg som myndigheterna betalar. Lö- nekostnadspålägget motsvarar privata företags socialförsäkringsavgifter m.m. och täcker bl. a. kostnaderna för folkpension och ATP samt kostna- derna för den statliga kompletteringspensionen. De affärsdrivande verken m.fl. svarar själva i särskild ordning för sina pensionskostnader.

De statliga pensionsförmånerna är sedan 1974 reglerade i kollektivavtal. Grupplivförmånerna är avtalsreglerade sedan 1988. Statens företrädare i förhandlingar om dessa förmåner är statens arbetsgivarverk. I förord- ningen (1988: 113) med instruktion för verket, förordningen (1984: 1039) om handläggning av ärenden om statliga tjänstepensionsförmåner och förordningen (1980: 759) om utbetalning av statliga tjänstepensionsförmå- ner och vissa socialförsäkringsförmåner ges föreskrifter om anställnings- myndigheternas och SPVs pensionshantering.

I den administrativa hanteringen av de statliga pensionsförmånerna

SOU 1991 : 41 Bilaga 8

ingår att löpande samla in uppgifter om löne- och tjänstgöringsförhållan- den som är av betydelse för en tjänstemans framtida pensionsförmåner. När en person ansöker om en pensionsförmån skall de tidigare insamlade uppgifterna ligga till grund för beräkningen av förmånens storlek. Ofta behöver de dock kompletteras med liknande uppgifter från tidigare icke- statlig anställning. Vid beräkningen skall beaktas de specifika avtalsregler som kan vara giltiga i varje särskilt fall.

På begäran av en tjänsteman utförs beräkningar av detta slag även under den anställdes aktiva tid, t.ex. vid övergång till privat eller kommunal arbetsgivare och vid tveksamhet om vilket förmånsalternativ som är mest fördelaktigt. När en ansökan görs om en förmån, exempelvis ålderspen- sion, prövas om avtalet ger vederbörande rätt till den sökta förmånen och med vilket belopp den skall utgå.

Den statliga pensionsadministrationen omfattar också samordning med socialförsäkringsförmåner, i detta fall främst folkpension och allmän tjäns- tepension. Samordningen innebär att den framräknade statliga pensions- förmånen(tjänstepensionen), som motsvarar ca 70 — 74 % av tjänsteman- nens slutlön, reduceras med den allmänna försäkringens förmåner. Pris- och löneutvecklingen i samhället har medfört att samordningen i åtskilliga fall leder till att folkpensionen och ATP-beloppet tillsammans är så stora att de helt motsvarar eller t.o.m. överstiger -den tjänstepension som tjänstemannen är berättigad till. Detta leder till s.k. nollpension, vilket innebär att någon statlig kompletteringspension inte utgår utan endast folkpension och ATP.

Nollpensioner är en följd av att den statliga pensionen är en s.k. bruttoförmån. Med detta menas att de olika pensionsförmåner en person tjänat in utgår med ett belopp som motsvarar värdet av den förmånligaste (högsta) pensionen. De privata tjänstepensionerna enligt ITP- och STP- systemen är av s.k. nettotyp, med vilket menas att ett nettotillskott alltid utgår till de allmänna pensionsförmånerna. Det kommunala pensionsavta- let, PA-KL, är i likhet med det statliga avtalet också ett bruttosystem men innehåller garantier mot s.k. nollpension.

Pensionerna betalas ut av SPV tillsammans med folkpension och ATP. I praktiken innebär det att SPV i skattehänseende fungerar som huvudar- betsgivare för förmånstagarna när de lämnat sin anställning. Utgående pensioner förändras årligen på grund av ändring av basbeloppet. Andra tillfällen är adressändringar eller förändrade skatte- och förmånsregler, civilståndsändringar m.m. som på olika sätt påverkar den utgående pen- sionsförmånen.

Arbetet med att samla in uppgifter för framtida förmåner, att faställa förmånerna och att därefter utbetala förmånerna är inom det statliga området således samlat till SPV. Skälet till att administrationen centrali- serats är att det ansetts rationellt att låta en organisation specialisera sig på uppgiften, i stället för att varje statlig myndighet skall sköta den för sig. SPV utför på så sätt en serviceuppgift åt de statliga myndigheterna. Det kan noteras att bl. a. de stora affärsverken tidigare skötte sin egen pensions- administration, men även den uppgiften utförs sedan 1963 av SPV.

Bl.a. på grund av att de statliga pensionsförmånerna tidigare var offent-

SOU 1991: 41 Bilaga 8

ligrättsligt reglerade i ett statligt pensionsreglemente, är SPV enligt instruk- tionen s.k. central förvaltningsmyndighet inom området. I dag regleras emellertid i stort sett hela den statliga pensions- och grupplivverksamheten med kollektivavtal mellan staten som arbetsgivare och arbetstagarorgani- sationerna på det statliga området. SFV:s ställning har därmed alltmer kommit att likna den som privata och kommunala pensionsadministrativa organisationer har.

Motivet till att det på arbetsmarknaden finns sektorvisa organisationer som utför liknande uppgifter är att avtalen är olika inom de olika samhälls- sektorerna. Även i detta fall har behovet av specialisering ansetts vara väsentlig.

För den verksamhet som nu beskrivits anges i tabell 1 ett antal kvanti- tativa uppgifter.

Tabell 1 Uppgifter om pensionsverksamheten budgetåret 1989/ 90

Antal personer i SFV:s matrikelregister, st. 720000 Antal personer som får pension genom SPV, st. 280000 Antal 5. k. nollpensioner, st. 28 000 Kostnad per handlagt pensionsärende, kr. 1 570 Årlig avgift per personför pensionsadministration, kr. 119 Utbetalda pensioner, exkl skatt, milj. kr. 27 556 (varav folkpension och ATP, milj. kr.) 20235

2 Aktuella förändringar

Förutsättningarna för den statliga pensionsadministrationen ändras från tid till annan. Ibland är förändringarna av mer genomgripande slag.

Nyligen beslutades (prop. 1989/90:41, UbU 1989/90: 9, rskr. 1989/90: 58) således att från den 1 januari 1991 överföra lärare och viss annan skolpersonal till det kommunala avtalsområdet. Detta medför att denna personalgrupp i fortsättningen pensioneras genom kommunernas försorg. Det statliga pensionsområdet reducerades därmed med cirka 150 000 tjänstemän. Kvar inom det statliga pensionsområdet finns då omkring 450 000 personer som är anställda inom den civila statsförvaltningen (200 000), försvaret (50 000), affärsverk (160 000) och övriga institutioner som har statliga bidrag (35 000).

Inom det statliga området har under senare år diskuterats att införa ett helt nytt pensionsavtal. Inom affärsverksområdet slöts under 1990 ett avtal om pensionsförmåner till anställda i affärsverk, som övergår i bolagsform. Avtalet (BOA-P), som har stora likheter med ITP, bygger på nettopensions- formen och innebär administrativa förenklingar i hanteringen jämfört med det tidigare avtalet. Avtalet träder i kraft från 1 januari 1992 och skall administreras av SPV.

I mars 1991 kom parterna på det statliga området överens om ett nytt pensionsavtal för hela det statliga området, förutom affärsverken. Den nya

SOU 1991: 41 Bilaga 8

pensionsplanen kan sägas vara en utveckling av det regelverk som kom med BOA-P. Även detta avtal träder i princip i kraft den 1 januari 1992.

I samband med övergången till de nya pensionsplanerna övervägs andra finansieringsformer, i första hand för pensioner till anställda i statliga bolag. Det är också troligt att en individualisering av pensionerna enligt ITP-planens modell för ITK kommer att genomföras inom det statliga området.

De beskrivna förändringar medför att det statliga pensionsområdet kommer att minska i omfattning, att avtalen närmar sig de som finns på den svenska arbetsmarknaden i övrigt och att även premiereservsystem kan aktualiseras. Den framtida utvecklingen är i övrigt starkt knuten till den fortsatta utvecklingen av det statliga pensionsavtalet och den omfatt- ning som BOA/P kommer att få.

3 Pensionsadministrationen hos kommuner och privata arbetsgivare

Kollektivavtal finns också som reglerar pensionsförmåner för kommun- och landstingsanställda, anställda inom kooperationen och för privat an- ställda. Inom vart och ett av avtalsområdena finns särskilda organisationer som svarar för administrationen av pensionsavtalen.

Privata företag utnyttjar i stor utsträckning försäkringsbolaget SPP, som administrerar privata tjänstemannapensioner enligt den s.k. ITP-planen. Kollektivanstållda arbetare omfattas av den s.k. STP—planen som admi- nistreras av AMF och AFA. Kommuner och landsting använder kommu- nernas pensionsanstalt (KPA), medan den kooperativa sektorn har koope- rationens pensionsanstalt (KP). Olika branscher som t. ex. banker och försäkringsbolag har egna pensionsinstitut.

Riksförsäkringsverket svarar för administrationen av de lagfästa pen- sionsförmånerna. I likhet med SPV betalar KPA ut även dessa förmåner i och med att de samordnas med den statliga respektive kommunala tjänste- pensionen.

På grund av att anställda under sin yrkesverksamma tid ofta har arbets- givare inom flera av de olika sektorerna behövs ett omfattande infor- mationsutbyte mellan de olika pensionsadministrerande organisationerna för att reglera olika mellanhavanden. Grundregeln är att pensionen skall vara så stor, som den skulle ha varit om tjänstemannen hela tiden tillhört den sektor han pensionerats från. I många fall har emellertid en blivande pensionär intjänad pensionsrätt inom mer än ett avtalsområde och detta måste regleras när en pensionsförmån skall fastställas och betalas ut.

4 Jämförelse av administrationskostnader

En jämförelse mellan de olika pensionsorganens kostnader för pensionsad- ministrationen är av intresse för att belysa den statliga verksamheten. En sådan jämförelse är emellertid inte helt lätt att göra. Även om mycket

SOU 1991: 41 Bilaga 8

förenar verksamheterna och åtskilliga arbetsmoment är gemensamma, är det också en hel del som skiljer dem åt. SPP har t. ex. ett renodlat nettosystem till skillnad från KPA och hittills även SPV, vilket bland annat innebär att SPP inte betalar ut den allmänna försäkringens pensionsförmå- ner. Detta underlättar pensionsadministrationen men samtidigt har SPP en mer arbetskrävande uppgift genom den premieberäkning som görs för att finansiera pensionerna och det stora antal företag som organisationen ger service till.

Utredningen har inhämtat uppgifter om kostnaderna för pensionshan- teringen vid de olika pensionsadministrerande organen. Förutsättningen har varit att endast ta med sådana kostnader som ger möjlighet till jämförelse. Uppgifterna i tabell 2 bygger på 1989 års förhållanden.

Tabell 2 Jämförelse av kostnader för pensionsadministration 1989

AMF SPV KPA SPP KP Registrerade arbets- tagare (1000-tal) 1 741 720 61 1 914 102 Antal pensionsmot- tagare ( 1000-tal) 296 280 203 232 43 Totala adm. kostnader (milj. kr.) 160,0 92,1 91,0 275,9 40,5 Kr/år per registrerad arbetstagare 46 64 74 151 196 Kr/år per utbetald pension 270 164 224 595 465 Kr/år, totalt 79 92 112 241 279

På raden Kr/år, totalt, anges genomsnittskostnaden för summan av antalet registrerade arbetstagare och antalet pensionsmottagare.

Även om reservationer måste göras när det gäller denna jämförelse, beroende på de skillnader som finns i arbetsinnehållet i de olika organisa- tionerna, är dock en rimlig slutsats att statens kostnader för pensionsadmi- nistration inte torde vara högre än andra samhällssektorers.

5 Diskussion

Ett antal frågor om förutsättningarna för den statliga pensionsadministra- tionen behöver diskuteras.

Central administration

En principiell fråga är självfallet motivet för att hålla pensionsverksamhe- ten samlad på nuvarande sätt.

Den statliga pensionsadministrationen består för närvarande av i prin- cip tre delmoment, nämligen matrikelföring, beviljande och utbetalning. Ansvaret för matrikelföringen låg tidigare på varje anställningsmyndighet, som på speciella matrikelkort hade att föra sådana löne- och andra händel- ser som kunde påverka den framtida pensionen. Matrikelkortet fick inte

SOU 1991: 41 Bilaga 8

gallras ut och skulle förvaras av myndigheten även efter det att tjänsteman- nen lämnat sin anställning på myndigheten.

Problemet med den ordningen var att myndigheterna hade svårigheter att föra in alla relevanta uppgifter. Det krävdes en god kunskap om de statliga pensionsreglerna som inte fanns överallt, särskilt inte hos mindre myndigheter. Matrikelföringen betraktades såsom ett något udda inslag i lönearbetet, som inte alltid utfördes i den utsträckning som var nödvän- digt. I praktiken gjordes ofta matrikelföringen först vid pensionstillfället, vilket gjorde det svårt att i efterhand rekonstruera de pensionspåverkande uppgifterna. Resultatet av detta kunde bli att en korrekt pension inte kunde garanteras varje tjänsteman. Svårigheter fanns också att på förfrå- gan upplysa en tjänsteman om de pensionsförmåner han själv eller hans efterlevande skulle få.

I syfte att öka informationskvaliteten och för att få en effektivare hantering av matrikeluppgifterna har SPV utvecklat ett ADB-baserat ma- trikelregister (MAREG), som i sin nuvarande version varit i drift sedan 1985. MAREG bygger på att alla myndigheter, som under ett kalenderår betalat ut en pensionsgrundande förmån, automatiskt får uppgifterna införda i matrikelregistret. Överföringen sker maskinellt vid ett tillfälle per år genom att varje lönesystem för sig lämnar uppgifter som SPV bestäm- mer. Som mest har tretton olika lönesystem överfört uppgifter till matri- kelregistret. Antalet kommunicerande system kommer att minska något i och med att lärare m.fl. överförs till det kommunala området.

Fördelarna med det centrala matrikelregistret är att informationskvali- teten avsevärt förbättrats, att myndigheterna slipper manuellt arbete med överföring av uppgifter från ”lönekort” till matrikelkort och förvaring av de senare och att uppgifter om en enskild persons framtida pension ständigt finns aktuella. Det senare ger möjligheter till bättre service från SPV vid förfrågningar m.m. För SPV:s del ger MAREG också möjlighet till en intern effektivisering. Centraliseringen av matrikelföringen har också sparat in ett hundratal tjänster inom statsförvaltningen totalt sett, enligt SPVs beräkningar.

Även om det statliga pensionsavtalet nu förändras, torde någon form av registerhållning behövas även i framtiden. Informationsmängden bör dock kunna reduceras i betydande grad.

När det gäller pensionsprövningen, dvs. att göra nödvändiga beräk- ningar av pensionsgrundande uppgifter samt tillämpa och tolka avtal, har det ansetts lämpligt att låta en organisation svara för uppgiften. Arbetet kräver en kunskap som är svår att upprätthålla om verksamheten skall ske decentraliserat. Om uppgifterna hanteras av anställningsmyndigheterna finns det risk för olikheter i bedömning i olika fall. Man kan i detta fall säga att rättssäkerhetsmotiv talar för en centraliserad pensionsprövning.

Att utbetalningen av pensionerna görs av en gemensam organisation betingas främst av kostnadsskäl. Som framgått i det tidigare finns flera organisationer som centralt sköter liknande uppgifter. Det rationella i detta förfarande har stärkts genom den tekniska utvecklingen, främst utvecklingen av den administrativa databehandlingen. Det bör också be- tonas att de för staten unika samordningsbestämmelserna för de nuva-

SOU 1991:41 Bilaga 8

rande statliga bruttopensionerna kräver någon form av samlad central administration.

Avsevärda fördelar torde således finnas med en centraliserad hantering. Det synes inte troligt att enskilda funktioner i administrationen skulle kunna fördelas på myndigheterna utan att effektivitetförluster upp- kommer.

Stordrijtsfördelar

De effektivitetsfördelar som kan vinnas av en centraliserad pensionsadmi- nistration beror i stor utsträckning på att den effektivt kan hantera stora volymer.

När lärarna m.fl. förts över till det kommunala avtalsområdet minskar det statliga pensionsområdet med ca 150000 anställda till omkring 450000 anställda. Det leder i sin tur till högre administrationskostnader per ärende genom att vissa fasta kostnader måste slås ut på färre individer. Överslags- vis ökar kostnaden per ärende med ca 25 % i förhållande till vad som anges i tabell 2.

En långtgående bolagisering av de statliga affärsverken med eller utan privatisering kan ytterligare reducera antalet anställda som har statliga pensionsförmåner om bolagen väljer en privat pensionsform. Även detta kan leda till en ytterligare minskning av antalet individer inom det statliga området och därmed förhöjda kostnader per ärende. Statliga myndigheter och organisationer har dock för överskådlig tid behov av stöd när det gäller pensionsadministration. Det är däremot inte självklart att detta stöd enbart skall ges genom en statlig stödorganisation.

För en del statliga organisationer är det i varje fall teoretiskt tänkbart att föra över hela eller delar av pensionsadministrationen till något annat pensionsorgan. Några beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna av sådant förfarande finns emellertid inte gjorda.

Det bör noteras att den ordning som här beskrivs, när det gäller den statliga pensionsadministrationen, inte skiljer sig särskilt mycket från den som finns inom andra sektorer på den svenska arbetsmarknaden. Uppdel- ningen på olika pensionsorgan följer avtalsområdena och verksamhetsom- rådena är tämligen strikt sektorindelade.

Möjligheterna att uppnå administrativa stordriftsfördelar genom en avtalsmässig samordning, som skulle underlätta t. ex. en organisatorisk förändring, har inte närmare prövats ännu i vårt land.

Nettosystem

Det nya statliga pensionssystemet bygger på nettopensionsformen. Över- gång till ett nettosystem för statsförvaltningens tjänstepensioner öppnar på sikt möjligheten att, i likhet med t.ex. SPP, låta riksförsäkringsverket betala ut folkpension och ATP direkt till förmånstagaren. Det statliga pensions-organet skulle då enbart betala ut kompletteringspensionen och andra specifika statliga förmåner.

Förfarandet skulle medföra att ett successivt ökande antal statspensio-

SOU 1991: 41 Bilaga 8

närer skulle få sin månatliga pension både från riksförsäkringsverket och SPV. Pensionerna skulle med ett sådant förfarande sättas in av båda organisationerna för sig på ett av pensionären angett bankkonto eller utbetalas via utbetalningskort. Den enskilde skulle möjligen kunna upp- leva det som en serviceförsämring att behöva ha kontakt med två instanser. Denna ordning gäller dock redan för flertalet tidigare privatanställda. Porto- och förmedlingskostnaderna skulle sannolikt öka något i sådant system, liksom belastningen på de allmänna försäkringskassorna. Vinsterna med ett sådant förfarande ligger främst hos det organ som administrerar de statliga pensionerna och bör vägas mot nackdelarna.

Summering

De i statsförvaltningen centrala pensionsadministrativa uppgifterna utförs vid SPV i Sundsvall.

Med pensionsadministration avses den administrativa hanteringen av främst den statliga tjänstepensionen och den statliga grupplivförsäkringen. I anslutning härtill utförs också prövning av frågor rörande pensionsersätt- ning och särskild pensionsersättning, kansliverksamhet för statens tjänstepensions- och grupplivnämnd samt utbetalning av vissa andra för- måner.

SPV är enligt instruktionen s.k. central förvaltningsmyndighet inom sitt verksamhetsområde. I dag regleras emellertid i stort sett hela den statliga pensions- och grupplivverksamheten med kollektivavtal mellan staten som arbetsgivare och arbetstagarorganisationerna på det statliga området. SPV:s ställning har därmed alltmer kommit att likna den som privata och kommunala pensionsadministrativa organisationer har.

Motivet till att det på arbetsmarknaden finns ett flertal olika, sektorvisa organisationer som utför liknande uppgifter är att avtalen är olika inom de olika samhällssektorerna.

Den utvecklingen som nu kan förutses inom det statliga området medför att avtalen om pensioner m.m. närmar sig de som i övrigt finns på den svenska arbetsmarknaden och att den statliga pensionsverksamheten kom- mer att minska i omfattning. N är lärarna m.fl. överförs till det kommunala området minskar den statliga volymen med en tredjedel till cirka 450 000 individer. Bolagiseringen av affärsverken kan ge ytterligare minskningar om bolagen väljer en annan pensionsform än den statliga.

Vissa inslag i utvecklingen kan dock få motsatt effekt, t.ex. ändrade finansieringsformer, en ökad individualisering och de speciella avtalslös- ningar som görs för affärsverk och statliga bolag.

Avsevärda fördelar torde finnas med en fortsatt centraliserad hantering. Det synes inte troligt att enskilda funktioner i administrationen skulle kunna fördelas på myndigheterna utan att effektivitetförluster upp- kommer.

För en del statliga organisationer är det teoretiskt tänkbart att föra över hela eller delar av pensionsadministrationen till något annat pensionsor- gan. Några beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna av sådant förfarande finns emellertid inte gjorda.

SOU 1991: 41 Bilaga 8

Den starka sektoriseringen inom pensionsområdet och pensionssyste- mens sakliga uppbyggnad kan tala för att en samordning av näringslivets pensionsplaner för sig och den offentliga sektorns för sig skulle kunna ses som den mest framkomliga vägen för att kunna skapa sådant samarbete som kan ge stordrifts- och samordningsfördelar i vid bemärkelse. Även mellan de olika sektorerna kan dock förutsättningar finnas för samarbete i bl. a. tekniska frågor.

Även om utvecklingen är osäker och konsekvenserna därav kommer att få bedömas i särskild ordning, bör den statliga pensionsadministrationen, såsom en del av en ny stödorganisation, utformas på så sätt att framtida förändringar och anpassningar inte försvåras.

6 Bedömning

Den statliga pensionsverksamheten kommer att minska i omfattning ge- nom lärarnas m.fl. kommunalisering. Det kan heller inte uteslutas att ytterligare minskningar kommer att ske genom den pågående bolagise- ringen och privatiseringen av affärsverken.

Ett nytt avtal för de statliga pensionerna införs som bygger på nettopen- sionsformen, vilket i varje fall på sikt bör leda till en förenkling av hanteringen. Nya uppgifter kan tillkomma som delvis uppväger de som faller ifrån. Trots detta kan det ifrågasättas, om det i längden är ekonomiskt försvarligt för staten att behålla en egen organisation för pensionsadmini- stration eller om andra lösningar skall övervägas.

När förutsättningarna för en eventuell strukturell förändring kan inträda är svårt att bedöma. Detta avgörs när förutsättningarna är de rätta hos staten och hos tänkbara samarbetsparter. Utredningen har haft under- handskontakter med ett par pensionsadministrerande institut och därvid diskuterat långsiktiga strukturfrågor.

Skall staten ha kvar en egen pensionsadministration, talar de föränd- ringar som kan förutses för att sådan verksamhet bör kombineras med annan stödverksamhet riktad till myndigheterna som sakligt och tekniskt kan utgöra ett lämpligt komplement.

En stödorganisation uppbyggd på detta sätt, där pensionsadministratio- nen är en av flera verksamhetsgrenar, torde ge bättre förutsättningar att på sikt avskilja hela eller delar av denna om fördelar står att vinna med detta. Möjligheterna att samverka med olika pensionsadministrerande institut behöver löpande bevakas av ansvarig myndighet och av regeringen.

SOU l991:41 Bilaga 8

Promemoria 1991-04-23

Stabsmyndigheternas föreskrifter

Vissa stabsmyndigheter har för närvarande rätt att besluta föreskrifter riktade till bl.a. övriga statsmyndigheter. Enligt direktiven kan utred- ningen, om det behövs, pröva om föreskrifter bör beslutas i ett särskilt eller flera särskilda organ. Andra organisationer än det beslutande organet kan ha till uppgift att bevaka behovet av nya eller ändrade föreskrifter liksom att utforma förslag till föreskrifter. Utredningen bör också ange på vilka områden det är särskilt viktigt att gemensamma regler finns för statsför- valtningen.

I denna promemoria behandlas frågor om föreskrifter som stabsmyndig- heterna lämnar andra statsmyndigheter. I syfte att erbjuda en jämförelse presenteras även resultatet av kartläggningar av det sätt på vilket några stora företag använder interna föreskrifter på olika områden.

1 Aktuella begrepp

Föreskrifter som begrepp diskuteras i propositionen (prop. 1983/842119) om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd. Där anges att föreskrifter i princip kännetecknas av att de är bindande för myndigheter och enskilda, samtidigt som de är generellt tillämpbara.

En föreskrift är en författning. En sådan definieras i författningssamlings- förordningen (19761725) och kungörandelagen (l977:654) som lagar, för- ordningar och andra rättsregler som i regeringsformen (8 kap. RF) beteck- nas som föreskrifter.

Enligt RF 8: 1 1 kan riksdagen ge regeringen rätt att meddela föreskrifter i visst ämne. Regeringen kan i sin tur i viss utsträckning överlåta till förvaltningsmyndighet att utfärda föreskrifter i ämnet.

Anvisningar är en beteckning på regler som använts i olika sammanhang. Ibland avses bindande regler och ibland icke-bindande regler. Termen får numera inte användas för bindande rättsregler. För att undvika oklarheter förordas i prop. 1983/84:119 att termen anvisning helst inte heller skall användas för regler som inte är bindande.

Allmänna råd är ett begrepp som tas upp i författningssamlingsförord- ningen. Där anges att allmänna råd är sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Sådana rekommendationer är inte bindande regler.

Enligt den nämnda propositionen torde varje myndighet kunna utfärda allmänna råd inom sitt område utan något särskilt tillstånd. Däremot har regeringen genom instruktionsbestämmelser o.dyl. gett vissa myndigheter särskilt uppdrag att utfärda allmänna råd.

Innebörden av vad som nu sagts är att föreskrifter är bindande regler och

SOU 1991: 41 Bilaga 9

en myndighet måste ha bemyndigande av regeringen för att få meddela sådana regler. Anvisningar är inte ett entydigt begrepp och skall helst inte användas alls. Allmänna råd är inte bindande regler. Myndigheter behöver inte ha särskilt bemyndigande för att utfärda sådana råd.

En föreskrift som en s.k. stabsmyndighet beslutar och som endast gäller hur andra statliga myndigheter skall handla torde inte betraktas som föreskrift i den mening RF avser, eftersom RF främst tar sikte på föreskrif- ter som påverkar förhållandet för enskilda, t.ex. personer, företag och kommuner.

Enligt 18 cg författningssamlingförordningen skall en myndighet i en förteckning redovisa samtliga gällande föreskrifter och allmänna råd som beslutats av myndigheten. Ett exemplar av förteckningen skall varje år lämnas till regeringen i samband med anslagsframställningen.

2 Områden för föreskrifter

I detta avsnitt beskrivs de områden där RRV, SAV, SPV och statskontoret beslutar föreskrifter eller allmänna råd. SIPU och den del av kammarkol- legiet som behandlas av utredningen utfärdar inte några föreskrifter eller allmänna råd.

Enligt instruktionen (l989z517) skall SAV utfärda föreskrifter i frågor som rör förhållandet mellan staten som arbetsgivare och arbetstagare hos sta- ten. SAV skall också meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av kollektivavtal som verket har slutit. Samma gäller när verket på något annat sätt än genom kollektivavtal enhetligt reglerar anställnings- och arbetsvillkor. När SAV meddelar föreskrifter som gäller tillämpningen av kollektivavtal krävs inte något bemyndigande av regeringen. Sådana före- skrifter är bindande men utgör inte författningar i regeringsformens me- ning.

Härutöver har SAV enligt förordningen (1974: 225) om utmärkelse ”För nit och redlighet i rikets tjänst” rätt att meddela föreskrifter om verkställ- lighet av förordningen.

I SAV:s författningssamling (SAVFS) samlas de författningar som ut- färdats inom SAV:s område. SAV får även publicera författningar i SAV- cirkulär. F.n. gäller en sådan författning. Vid ingången av 1991 fanns det 27 gällande författningar i SAVFS. Av dessa har 26 beslutats av regeringen

SOU 1991 : 41 Bilaga 9

och en av SAV, nämligen en om utmärkelsen ”För nit och redlighet i rikets tjänst”.

I sina cirkulär ger SAV ut gällande avtal, föreskrifter och råd för hur avtalen skall tolkas och tillämpas. Där förmedlas också allmänna råd och information i en rad olika frågor av intresse för de statliga arbetsgivarna i s.k. temacirkulär. Det kan gälla t.ex. anställningsskydd, tjänsteansvar, tjänstledighet, bisysslor, delpension, meritvärdet av forskarutbildning m.m.

Cirkulär serie A är gemensam för de sektorer av statsförvaltningen som SAV förhandlar för. Vid ingången av år 1991 fanns det 79 sådana gällande cirkulär och av dem är sex uttalat föreskrifter helt eller delvis. I dessa fall är det i regel inte offentligrättsliga föreskrifter, utan föreskrifter som grundas på att SAV enligt kollektivavtal är avtalspart med vissa rättigheter och skyldigheter. Även i anslutning till vissa avtalstexter kan föreskrifter före- komma. Det gäller då vanligen att klargöra vem som är ”arbetsgivare” i ett avtal.

Förutom cirkulär A ger SAV ut cirkulärserier för affärsverken, försvaret och civila statsförvaltningen samt det kyrkliga området. Dessa innehåller i huvudsak avtal och föreskrifter för hur avtal skall tillämpas som är intres- santa för respektive sektor och område.

Varje år i första numret av resp. cirkulärserie (ej affärsverken) ger SAV ut en förteckning över vilka cirkulär i serien som gäller och vilka som upphört att gälla under föregående år. I cirkulär Al för året anges även motsvarande uppgifter för SAVFS samt vilka tillägg som skall göras i temacirkulären.

SPV:s ansvarsområde ligger ganska nära SAV:s. Statstjänstemännens pen- sioner bestäms genom kollektivavtal där SAV är avtalspart. SPV har verkställighetsuppgifter på området. SPV förvaltar vidare SLÖR-systemet med vilket löneuträkning, semesteravräkning och löneutbetalning admi- nistreras.

SPV utfärdar på pensionsområdet föreskrifter med stöd av handlägg- ningsförordningen (1980:759) och utbetalningsförordningen (1984: 1039) samt olika regeringsbeslut. SPV:s beslut om avgifter för SLÖR-användare torde ha karaktär av föreskrift. I övrigt utfärdar SPV allmänna råd i fråga om användningen av SLÖR, P1 och PIR.

I instruktionen till SPV finns inte begreppet föreskrifter nämnt. Där- emot anges bl.a. att verket skall besluta i frågor om pensions- och social- försäkringsförmåner samt svara för den automatiska matrikelföringen och det generella lönesystemet SLÖR.

I SPV:s anslagsframställning för 1990 finns i den bifogade regelförteck- ningen nio gällande föreskrifter för extern tillämpning. Därtill finns sex externt gällande allmänna råd.

SPV utfärdar föreskrifter inom följande områden.

SOU 1991: 41 Bilaga 9

—- Blanketter beträffande ansökan om pensionsförmån. Dessa innehåller bl. a. text som reglerar förmånstagarens uppgiftsskyldighet. Blanketter som används när SPV begär levnadsintyg m.m. från utlands- boende pensionärer.

Matrikelregistret, t. ex:

MAREG-handbok med föreskrifter för myndigheterna beträffande rap- portering av matrikeluppgifter m.m. till SPV. Handbok VISA-MAREG med föreskrifter för rapportering av matrikel- uppgifter och handläggning av pensionsärenden för vissa icke statligt anställda som har rätt till statlig pension.

Föreskrifter inom pensionsområdet sammanställs i publikationen Före- skrifter om statlig tjänstepensionering (FSP). Den ges ut av SAV, men SPV står för redigering och urval.

I FSP redovisas också SPV:s allmänna råd. Dessa gäller arbetsgivarens åtgärder vid t. ex. nyanställning, avgång, frånfälle och ändrat huvudman- naskap.

Föreskrifterna syftar till att säkerställa att korrekta uppgifter lämnas till SPV. Statens intresse är att rätt summa pengar utbetalas till rätt personer. I individens intresse ligger att få den förmån vederbörande är berättigad till.

SPV påverkar också myndigheternas agerande genom utbildning om de regler som finns på det pensions- och löneadministrativa området samt genom att tillhandahålla handböcker m.m. för hur systemen kan handhas.

2.1. RRV

RRV:s befogenhet att meddela föreskrifter finns intagen i RRV:s instruk- tion. Befogenhet finns också inskriven i olika förordningar som t. ex. förordningen (1975zl318) om dröjsmålsränta på statliga fordringar. RRV ges där rätt att meddela närmare föreskrifter för verkställigheten av förord- ningen.

Varje år ger RRV ut EA-boken. I den finns samlade alla ekonomiadmi- nistrativa bestämmelser m. m. för statlig verksamhet. För närvarande finns ca 30 föreskrifter och allmänna råd på EA-området som beslutats av RRV.

RRV meddelar föreskrifter inom följande EA-områden.

Redovisning, bokföring m. m., t.ex:

Cirkulär med föreskrifter och allmänna råd till bokföringsförordningen (1979:1212). — Cirkulär med föreskrifter för tillämpning av förordningen (1985:498) om avräkning av utgifter på statsbudgeten. - Cirkulär med föreskrifter och allmänna råd för verkställigheten av förordningen (l98lz530) om statsverkets checkräkning i riksbanken.

Upphandling, [. ex:

—Föreskrifter och allmänna råd till upphandlingsförordningen (1986z366).

SOU 1991: 41 Bilaga 9

Kompletterande föreskrifter och allmänna råd till förordningen (1980:849) om tillämpningen av GATT-överenskommelsen om statlig upphandling.

Taxor och avgifter, t. ex:

Föreskrifter rörande tillämpningen av förordning (1975: 586) om regis- ter över statliga avgifter.

Statliga kreditgarantier, [. ex:

Föreskrifter för verkställigheten av förordningen (1988:778) om avgifter för vissa statliga garantier. Föreskrifter till kreditinstituten resp. stödförvaltande myndigheter om statligt stöd till näringslivet (1988: 764).

Övrigt, t. ex:

Föreskrifter för verkställigheten av begränsningsförordningen

(1987zl347).

För att stödja myndigheterna ger RRV även ut handböcker och exem- pelsamlingar förutom de mer formella reglerna. Det finns sålunda exem- pelsamlingar angående upphandling samt begränsningsförordningen vad gäller samhällsekonomiska bedömningar. Det finns också handböcker för redovisningssystemet system S. RRV stödjer också myndigheterna genom rådgivning och utbildning i olika former.

RRV strävar efter att minska antalet föreskrifter. I stället ökar antalet allmänna råd, utbildningsverksamheten o.dyl. Med en väl etablerad god praxis minskar behovet av föreskrifter.

2.4. Statskontoret

I statskontorets instruktion finns inte intagen någon befogenhet för verket att utfärda föreskrifter. Inte heller ger någon specialförfattning statskonto- ret någon sådan befogenhet. Statskontorets verksamhet är ändå av visst intresse i sammanhanget.

Statskontoret bedriver normeringsarbete på ADB-området. I den data- politiska propositionen (prop. 1987/88195 bil. 1) anför föredraganden följande.

Ansvaret för normeringsarbetet bör ligga på statskontoret. Statskontoret bör verka för att normer i form av officiella standarder i så stor utsträck- ning som möjligt används vid upphandling, underhåll, vidareutveckling och drift. Det är viktigt att förståelsen för normer förstärks genom ett nära och aktivt samarbete mellan statskontoret och användarmyndigheterna.

En del av statskontorets verksamhet med normering omfattar vägledning i form av rapporter m.m. och avser råd till myndigheterna om lämpliga metoder och tekniker.

En annan del avser standardisering inom ADB-området. Arbetet utgår från det internationella och europeiska standardiseringsarbetet. Statskon-

SOU 1991 : 41 Bilaga 9

toret fastställer tekniska normer m.m. för statsförvaltningens ADB- användning. Detta görs främst på områden där internationella organ lagt fast mer än en standard. Det finns i dag ca 35 gällande tekniska normer som statskontoret gett ut. Dessa är rådgivande. Genom Sveriges anslutning till EFTA (Guidelines EFTA 14/18 från januari 1988) gäller dock följande.

EFTA countries shall take the neccessary steps to ensure that reference to international standards and European standards and European prestan- dards is made in public procurement orders relating to information tech- nology.

EFTA:s rekommendation är en motsvarighet till de regler som gäller inom EG. För information om EFTA:s rekommendationer svarar i Sverige kommerskollegium och statskontoret.

I förordningen (1980: 849) om GATT-överenskommelsen om statlig upphandling föreskrivs att varje teknisk specifikation som används av upphandlande myndighet skall, då så är lämpligt, baseras på internatio- nella föreskrifter eller erkända standarder.

Statsförvaltningen bör således följa europeiska och internationella stan- darder på IT-området. Av statskontoret utgivna normer och standarder på IT-området kan därför ses som information och vägledning till myndighe- terna.

Statskontoret träffar avropsavtal för ADB-utrustning av olika slag. En- ligt RRV:s föreskrifter till upphandlingsförordningen (1986:366) skall myndigheterna utnyttja tillgängliga avropsavtal och andra former av in- köpssamordning, om myndigheten inte finner att en separat lösning ger förmånligare villkor. Statskontorets avropsavtal utgör ett stöd till myndig— heterna som dessa kan utnyttja om det är fördelaktigt för dem. RRV:s föreskrift gör att de behöver känna till avropsavtalen.

Statskontoret ger också ut information om gällande avropsavtal till alla myndigheter samt håller utbildning i ADB-upphandling. Statskontoret ger även ut Vägledningar beträffande kalkylering av ADB-investeringar.

Statskontoret påverkar myndigheternas handlande på ADB-området också genom den av regeringen föreskrivna medverkan i beredningen av enskilda anskaffningsärenden. Detta har då inget med föreskrifter att göra eftersom sådana skall vara generellt tillämpbara. 1 dag skall civil statlig upphandling av ADB-utrustning för belopp som överstiger GATT-gränsen (ca 1,1 milj.kr), och för vilken det inte finns avropsavtal, göras av statskon- toret. Myndigheten fattar beslut om val av leverantör i samråd med statskontoret. Vid oenighet mellan statskontoret och myndigheten hän- skjuts ärendet till regeringen. Denna ordning håller nu på att ändras.

Statskontoret överlämnar inte till regeringen i samband med anslags- framställningen någon förteckning enligt l8c & författningssamlingsför- ordningen över gällande författningar och allmänna råd som har beslutats av statskontoret. Detta bör kunna ses som ett tecken på att av statskontoret beslutade gällande föreskrifter och allmänna råd saknas. Däremot till- handahåller statskontoret myndigheterna stöd i form av rekommendatio- ner och vägledningar. Dessa får viss styrka genom uttalanden och föreskrif- ter beslutade av andra organ, t.ex. regeringen eller RRV. Genom sin medverkan i beredningen av vissa anskaffningsärenden kan statskontoret också påverka myndigheternas agerande på ADB-området.

SOU 1991:41 Bilaga 9

3 Beredning och beslut

Stabsmyndigheterna har ett ganska likartat tillvägagångssätt för att bereda och besluta föreskrifter.

Initiativ till nya föreskrifter eller ändringar i befintliga föreskrifter kan komma från regeringen, från den föreskrivande myndigheten eller från externa intressenter. Exempelvis kan ändrade eller nya författningar från riksdagen eller regeringen medföra konsekvensändringar o.dyl. Det kom- mer också initativ från den egna personalen som arbetar nära de myndig- heter som berörs av föreskrifterna. Initiativ kan även komma direkt från de myndigheter som berörs av föreskrifterna.

Vid RRV finns en redovisningskommitté (REK) som bereder föreskrif- ter inom området redovisning. Dessa utgör huvuddelen av RRV:s före- skrifter. Föreskrifter som riktar sig till andra myndigheter får bara beslutas av verkschefen.

SPV bereder sina föreskrifter i en sektion inom pensionsavdelningen. Föreskrifter beslutas av verkschefen eller avdelningschef efter bemyndig- ande av verkschefen.

På SAV är det verkschefen som beslutar föreskrifter, utom föreskrifter i anslutning till kollektivavtal.

Statskontorets tekniska normer och standardiseringsinformationer be- reds av insatsområdet Standardisering efter samråd med det Standardise- ringsråd som är knutet till statskontoret. I detta råd finns representanter från ett antal större statliga myndigheter samt representanter från kommu- ner, landsting samt ITS (informationstekniska standardiseringen, tidigare kallad SIS-ITS). I standardiseringsarbetet ingår också ett remissförfarande, där statskontoret hämtar in synpunkter från externa intressenter. Beslut om att ge ut en norm fattas av verkschefen eller ansvarig avdelningschef.

4 Föreskrifter och myndighetsutövning

De föreskrifter som stabsmyndigheterna beslutar är i regel riktade till de statliga myndigheterna. Dessa föreskrifter innefattar då inte myndighets- utövning, eftersom sådan utgörs av befogenhet att enligt författning för en enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd. av- skedande eller annat jämförbart förhållande.

Endast ett fåtal av SPV:s och SAV:s föreskrifter innefattar myndighets- utövning. Detta gäller vissa pensionsförmåner som SPV beslutar om, t. ex. för statsråd och vissa arbetstagare med icke statlig anställning, vilka grundas på förordningar. När SPV beslutar om de uppgifter som skall ingå i en ansökan om pensionsförmån, torde det också vara myndighetsutöv- ning. SAV:s verkställighetsföreskrifter till förordningen om utmärkelsen ”För nit och redlighet i rikets tjänst” har samma karaktär.

Huvuddelen av de föreskrifter som SAV och SPV beslutar är riktade till myndigheterna och avser förvisso förmåner för enskilda. Föreskrifterna avser emellertid hur träffade kollektivavtal, som har civilrättslig ställning, skall tillämpas av de statliga arbetsgivarna. Dessa föreskrifter utgör där-

SOU 1991: 41 Bilaga 9

med inte myndighetsutövning. SAV:s och SPV:s föreskrifter har i dessa fall således inte offentligrättsligt ursprung utan grundas på träffade avtal.

Innebörden av vad som nu sagts är således att endast en ringa del av det föreskriftsgivande som stabsmyndigheterna ägnar sig åt har karaktär av myndighetsutövning.

5 Föreskrifter inom stora företag

På uppdrag av utredningen har konsultföretaget SIAR-Bossard genomfört fyra fallstudier i syfte att identifiera i vilken utsträckning stora decentrali- serade företagskoncerner utfärdar interna föreskrifter inom områdena redovisning, ekonomi, personal och ADB. De företag som undersökts är IBM, General Electric, Electrolux och Procordia. Av kartläggningen fram- kom i huvudsak följande.

Allmänt

Konsulterna identifierar två övergripande mål, som de undersökta koncer- nerna försökt uppnå när de organiserat stabsfunktionerna. Det ena har varit att skapa en arbets- och ansvarsfördelning, som stödjer decentralise- ring och hög operativ självständighet för divisioner och dotterbolag och samtidigt tillgodoser koncernledningens behov av styrning och kontroll av dessa. Det andra målet har varit att finna metoder att sätta effektivitets- press på specialist- och servicefunktionerna och komma till rätta med svårigheten att kontrollera den inneboende tendensen till tillväxt och kostnadsökning hos centrala funktioner.

Fallstudierna kan, enligt konsulterna, eventuellt ge stöd åt dem som hävdar att de centrala staberna är de stora förlorarna vid divisionalisering. Men som visas finns det flera områden där centrala föreskrifter och regler har stor betydelse vid styrningen av koncernerna, även om de centrala stabernas roller kan bli starkt förändrade.

Redovisningsfunktionen

I samtliga fallstudier framhålls ett enhetligt redovisningssystem som det viktigaste området för koncerngemensamma föreskrifter. Här finns tving- ande redovisnings- och ekonomimanualer som innehåller dels gemen- samma regler för kontering, avskrivningar, resultatredovisning etc., dels krav på rapporteringsrutiner och rapporternas disponering och innehåll. Huvudsyftet är att skapa ett ”språk” som möjliggör en enhetlig mätning och styrning av resultatet inom koncernernas olika rörelsegrenar. Systemen har ofta utvecklats och förfinats under längre tidsperioder och de utsätts sällan för mer radikala förändringar. Varje koncerns interna redovisning är naturligtvis utformad utifrån den speciella affärssituatio- nen, ledningsfilisofin etc. och det finns variationer i det som mäts, hur ofta det följs upp. i vilka fora resultatet diskuteras och i vilken utsträckning sifferuppföljningen kompletteras med mer kvalitativa inslag.

SOU 1991 : 41 Bilaga 9

Uppföljning och revision av redovisningens formalia och innehåll är genomgående mer detaljerad och formell i de två amerikanska koncern- erna, vilkas staber också är proportionellt större än i de svenska koncern- erna. Detta avspeglar en generell kulturskillnad, när det gäller stabers inflytande och storlek i de båda länderna.

F inansieringsfunktionen

I samtliga studerade koncerner finns centraliserade finansfunktioner. Det betyder dels att alla vinster som genererats i ett dotterbolag automatiskt dras in till den centrala finansfunktionen, dels att förvaltningen av likvidi- tetsöverskott och anskaffande av kapital är centraliserad. Vanligtvis har detta motiverats dels med skalfördelar, när det gäller det stora företagets förmåga att mobilisera kapital och sköta cash management, dels med kravet att kunna omfördela kapital mellan de olika rörelsegrenarna. Detta gäller för studerade koncerner med en viss modifiering i ett av företagen, där den centrala finansfunktionen i vissa fall blir en bland flera tänkbara ”banker”, som divisions- och dotterbolagschefer kan utnyttja. Man har en regel om ”first refusal”.

Det är således vanligt bland stora koncerner att det finns strikta regler för styrning av kassaflöden, men eftersom det alltid finns möjligheter för chefer att kringgå dessa typer av regler på ett eller annat sätt, är det svårare att kontrollera dessa regler än de tidigare nämnda redovisningsprinci- perna.

Internbanksfunktionen inom svenska företags finansförvaltningar har i huvudsak varit en l980-talsföreteelse och i vissa fall har man utvecklat verksamheten till ett eget affärsområde mot den öppna marknaden. Valu— taregleringar och skatteaspektens minskade betydelse indikerar dock en återgång till en renodlad internbanksfunktion för många koncerner under 1990-talet.

Personalfunktionen

Fallstudierna bekräftar en generell trend när det gäller områden där före- tagen har ambition att utveckla en koncerngemensam policy. Det innebär att centrala funktioner skapas för chefsförsörjning och chefsplanering samt för övergripande personalplanering. Vidare bestäms chefers löner och andra förmåner av centrala policyorgan.

I övrigt är personalfunktionen i stora koncerner till största delen decent- raliserad till dotterbolagen eller divisionerna, där det finns kompetens och instrument för att stödja verksamheten och situationsanpassade personal- ide'er. Samtidigt finns det en central, effektiv service när det gäller formell administration av löner, försäkringar etc. ibland organiserad i bolags- förrn.

ADB-funktionen

Inom ADB-funktionen finns det framför allt två områden där koncernerna eftersträvar en ökad samordning. Det är principer för upphandling av

SOU 1991 : 41 Bilaga 9

hårdvara och enhetliga kommunikationsstandards. Men mot bakgrund av enskilda rörelsegrenars olika behov samt kostnaderna för att övergå till nya system leder det till att centrala instanser i första hand utfärdar olika typer av rekommendationer.

Några slutsatser

Eftersom de flesta av de utvalda koncernerna historiskt både varit fram- gångsrika och fungerat som förebilder inom många områden, formulerar konsulterna avslutningsvis några slutsatser baserade på dessa koncerners erfarenheter under 1980-talet.

1. Minimera antalet centrala stabsmedarbetare och antalet formulerade policies, program, procedurer, manualer etc., men se till att de som finns kvar har hög kvalitet och baseras på att de fungerar mycket väl.

2. Låt övergången till renodlad resultatstyrning beledsagas av nya fora för ”linjen” att aktivt delta i beredning och implementering av koncern- gemensamma policies och program på centrala verksamhetsområden.

3. Renodla den centrala koncernstaben framför allt inom redovisning och finansiering - så att de får ansvar för rent koncernövergripande frågor och utgör ett stöd för koncernledningen, när det gäller samordning, policy, kontroll och utveckling.

4. Garantera en situationsanpassning av stödfunktioner inom områden som personal och ADB. Centrala direktiv kan här lätt bli hämmande för en sund utveckling inom starkt diversifierade koncerner. Låt därför centrala staber framför allt sprida information om väl fungerande lösningar. Av den nu återgivna konsultrapporten framgår den stora betydelse som ekonomistyrningen spelar i stora, decentraliserade och resultatstyrda kon- cerner. Mycket strikta bestämmelser gäller för hur dotterbolagens redovis- ning och rapportering skall gå till. Det närmare innehållet i kraven från koncernledningen kommer främst till uttryck_i regler och bestämmelser som utformas och förvaltas av stabsfunktioner knutna till koncernled- ningen. De resultatansvariga dotterbolagen eller divisionerna har frihet att välja de ekonomi- och redovisningssystem som passar verksamhetens art så länge de centrala kraven samtidigt uppfylls. Med hänsyn till den stora betydelse som en välfungerande ekonomistyr- ning har i stora företag och i koncernen statsförvaltningen har utredningen med två konsultstudier särskilt låtit belysa hur stora koncer- ner i näringslivet löst problemet att säkerställa kunskapsutbytet mellan en ekonomistabsfunktion och bl. a. en ekonomiservicefunktion. Studierna har utförts av konsultföretagen SIAR-Bossard och KPMG Bohlins. Av konsultrapporterna framgår att ekonomistabens främsta uppgift är att forma och övervaka regel- och styrsystemet. Det åligger också ekono- mistaben att ansvara för de övergripande systemen för redovisning och budgetering. Det är viktigt att kunskapsutbytet mellan ekonomistaben, serviceorgan. dotterbolagen och revisorer fungerar väl. En rad olika aktivi- teter används för att uppnå detta. Exempel är regelbundna möten om förändringar i regelsystemen, arbete i projektform, remisser, utbildning

SOU 1991 : 41 Bilaga 9

och kurser samt dialog med revisionen. Kunskapsåterföringen synes ske i ett delvis formaliserat förfarande och enligt väl etablerad praxis.

6 Diskussion 6.1 Syften

Formerna för statsförvaltningens administrativa verksamhet regleras ge- nom en lång rad bestämmelser av olika karaktär. Med lagar, som beslutas av riksdagen, regleras frågor som rör förhållandet mellan myndigheter och enskilda. Exempel härpå är förvaltningslagen och lagen om offentlig anställning. Med förordningar, som beslutas av regeringen, regleras hur myndigheterna skall förfara i vissa avseenden. Exempel härpå är verksför- ordningen och bokföringsförordningen. Med föreskrifter, som beslutas av bl.a. stabsmyndigheterna, regleras mer i detalj hur de statliga myndighe- terna skall förfara på vissa områden. Stabsmyndigheternas beslut om dessa föreskrifter grundas på bemyndiganden av regeringen.

De förordningar som regeringen beslutar om och som avser administra- tiva formfrågor m.m. i statsförvaltningen syftar bl.a. till att skapa ett enhetligt och som önskvärt ansett beteende hos myndigheterna. Typiskt sett syftar bestämmelserna till att tillgodose koncerngemensamma mål. Sådana mål kan avse möjligheter att hålla samman och styra koncernen och önskvärdheten att den i vissa avseenden iakttar ett enhetligt uppträ- dande gentemot omvärlden. I och med att det är koncernens bästa som skall främjas innebär det att den enskilda myndighetens bästa kan få underordnas detta mål. Det torde numera vara mycket sällsynt med föreskrifter som motiveras med att myndigheterna är okunniga på området och därför inte vet sitt eget bästa. Det är heller knappast så att det är enhetlighet som sådan som eftersträvas, utan en bestämd enhetlighet som är i koncernledningens intresse. En viss intressemotsättning kan därför finnas mellan den som beslutar bestämmelserna och den som skall följa dem. Även om bestämmelserna ger myndigheterna vägledning för hand- landet minskar de trots allt de flesta myndigheternas handlingsfrihet. Om en intressemotsättning inte funnes vore det naturligt att ”bestämmelsen” i stället gavs formen av en rekommendation ett allmänt råd.

När stabsmyndigheterna på grundval av regeringens bemyndigande be- slutar föreskrifter riktade till övriga myndigheter fyller dessa samma funk- tion som de förordningar som nu berörts och avser i regel samma sakom- råden. Bestämmelserna som stabsmyndigheterna beslutar är mer detalje- rade, men syftet är att främja koncernledningens intresse, även om det skulle innebära att den enskilda myndighetens intresse eftersätts. Det betyder att en motsättning kan finnas mellan den stabsmyndighet som för att tillgodose ett koncerngemensamt syfte beslutar en föreskrift och de myndigheter som skall följa bestämmelserna. Inte bara formellt utan även sakligt agerar en stabsmyndighet i denna situation på regeringens, dvs. koncernledningens, vägnar.

Om en stabsmyndighets föreskrift inte innefattade att det gemensamma

SOU 1991 : 41 Bilaga 9

skall ha företräde framför det partikulära, vore formen allmänt råd det naturliga. När stabsmyndigheterna beslutar allmänna råd innebär det att en regel ges som anvisar hur en myndighet lämpligen kan förfara i något hänseende, men där det likväl står myndigheten fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet. De allmänna råden ger således myndig- heten en vägledning men är inte bindande.

Mot bakgrund av vad som nu sagts synes en väsentlig skillnad finnas i fråga om syftet med bindande regleri form av förordningar och föreskrifter samt icke bindande allmänna råd m.m. De förstnämnda kan förutsättas i första hand syfta till att främja koncerngemensamma mål, medan de sistnämnda syftar till att åstadkomma bästa möjliga lösning för en enskild myndighet. Trots att denna principiella skillnad finns, innebär det inte att regler som i dag ingår i en föreskrift inte kan omvandlas till en vägledning som tas in i allmänna råd och vice versa. Ändrad syn på vilket intresse som bör skyddas kan ge anledning till detta.

En annan väsentlig skillnad finnas mellan föreskrifter som utfärdas som led i tillämpningen av träffade kollektivavtal och föreskrifter som står på offentligrättslig grund. Föreskrifter grundade på kollektivavtal kan ses som den disciplin myndigheterna underkastar sig som led i ett samfällt ager- ande.

6.2. Områden och omfattning

Tendensen är att antalet föreskrifter som beslutas av stabsmyndigheterna och riktas till myndigheterna minskar. Under de senaste 20 åren har sålunda antalet föreskrifter från RRV minskat med hälften. SAV skriver numera ofta in föreskrifter om tillämpningen direkt i avtalen i stället för i separata föreskrifter. Det blir också vanligare att SAV delegerar till lokala arbetsgivare att besluta. På olika sätt ersätts föreskrifter med andra åtgär- der.

Av de drygt 30 föreskrifter och allmänna råd som RRV beslutat avser 20 redovisnings- och ekonomifrågor. Syftet med dessa är i stor utsträckning att åstadkomma en enhetlig och säker redovisning och medelshantering inom statsförvaltningen. Därmed skapas förutsättningar för finansiell styr- ning och för att utforma en riksredovisning för hela koncernen på grundval av de olika myndigheternas redovisning. Sju av föreskrifterna och de allmänna råden gäller statliga myndigheters upphandling. Syftet med dessa är att säkerställa dels att myndigheterna iakttar ett affärsmässigt förfarande som gynnar den enskilda myndigheten, dels att upphandlingen sker i former som tillgodoser anbudsgivarnas rättssäkerhet och statens interna- tionella åtaganden.

De föreskrifter riktade till statsmyndigheterna och till icke statliga arbetsgivare med offentlig ställning som SAV och SPV beslutar är till helt övervägande delen sådana som avses tillämpningen av träffade kollektiv- avtal. Det är helt naturligt att SAV som avtalspart måste se till att de statliga arbetsgivarna tillämpar avtalen på avsett sätt. Även motparten har rätt att kräva detta. SPV:s föreskrifter till myndigheterna avser främst

SOU 1991141 Bilaga 9

rapportering av matrikeluppgifter som grund för korrekta beslut om pen- sionsförmåner enligt gällande kollektivavtal.

De tekniska normer som statskontoret beslutar på ADB- området och tillämpningen av standards motiveras av att enhetlighet inom statskoncer- nen antas medför ekonomiska fördelar för de enskilda myndigheterna. Omedelbara sådana fördelar kan nås genom att konkurrensen skärps samt genom att system och program kan användas hos flera myndigheter. Vidare skapas möjlighet till ett rationellt elektroniskt datautbyte mellan olika myndigheter inom koncernen. Dessutom har svenska staten, som led i strävan att underlätta den internationella handeln, gjort åtaganden gent- emot GATT, EFTA och EG om att vid statlig upphandling så långt möjligt använda internationella standarder. Sammantaget motiverar dessa kon- cerngemensamma och myndighetsvisa intressen att för närvarande visst arbete utförs av statskontoret i fråga om att sprida information om stan- darder, medverka i utformningen av standarder samt att utforma och fastställa tekniska normer.

Även om de statliga myndigheternas verksamhet styrs av en mängd regler vad gäller form för handlandet och det sakliga innehållet i handlan- det, kan ändå konstateras att få föreskrifter och allmänna råd har beslutats av de s.k. stabsmyndigheterna. Vid sidan av föreskrifter som är en följd av tillämpningen av träffade kollektivavtal är det sammantaget inte fråga om mer än några tiotal föreskrifter och allmänna råd. Huvuddelen av dessa avser delegationer, redovisnings- och ekonomifrågor.

Det betyder att behovet av enhetligt handlande på redovisnings- och ekonomiområdet är lika utpräglat och dominerande i koncernen statsför- valtningen som i de mycket stora företag som kartlagts för utredningens räkning.

6.3. Särskilda frågor

Redovisning

De föreskrifter och allmänna råd som RRV beslutar efter beredning i sin redovisningskommitté (REK) kan jämföras med de anvisningar som bok- föringsnämnden (BFN) beslutar och de rekommendationer som För- eningen Auktoriserade Revisorer FAR lämnar i redovisningsfrågor. Kän- netecknande är att BFN är en myndighet och således fristående från företagen och revisorerna. Dess styrelse innehåller dock en bred represen- tation av experter och intressenter på redovisningsområdet. REK:s uppgift är att främja god redovisningssed inom statlig verksamhet och anges på i huvudsak samma sätt som BFN:s uppgift.

I REK ingår för närvarande endast tjänstemän från RRV. Avsikten är dock att bredda REK:s sammansättning med företrädare för myndighe- terna och med personer med god kännedom om utvecklingen av god redovisningssed inom företagen. En utveckling av detta slag kan ses som positiv.

Det naturliga vore dock att ytterligare steg togs så att beslut om redovis- ningsföreskrifter m.m. fattades av en fristående enhet. Därmed skulle

SOU 1991 : 41 Bilaga 9

vinnas den fördelen att RRV inte behövde besluta de föreskrifter och allmänna råd i fråga om ekonomi och redovisning mot vilka myndigheter- nas handlande prövas av RRV:s revisorer. Även om RRV söker utföra de två rollerna med integritet, kan ändå inte uteslutas att tjänstemän i en organisation som beslutat föreskrifter och allmänna råd anser sig ha rätt och särskild förmåga att uttolka föreskrifterna och kanske också att de betraktar de allmänna råden som något mer än icke bindande vägledning.

Parallellen med den omsorgsfulla åtskillnad som görs mellan den lagstif- tande och makten och den dömande makten är långt ifrån fullständig, men likväl utgör föreskriftsgivande och granskning av efterlevnaden av före- skrifter olika funktioner som på detta område bör utföras med full integri- tet i förhållande till varandra. Den organisation som finns i fråga om företagens redovisning och revision, och som statsmakterna medverkat till att den kommit till stånd, kan ses som ett uttryck för detta synsätt.

Anställnings- och arbetsvillkor

Föreskrifter baserade på kollektivavtal ger inte upphov till några särskilda problem i detta sammanhang. Dessa föreskrifter är resultat av myndig- heters samfällda agerande som arbetsgivare genom SAV. Det är naturligt att en för myndigheterna gemensam arbetsgivarpart lämnar myndighe- terna de föreskrifter som de behöver för att riktigt tillämpa träffade kollektivavtal.

Standards

Genom åtaganden gentemot EFTA och EG kan staten vara skyldig att tillse att europeiska standards på ADB-området används inom statsförvalt- ningen. Viss oklarhet synes dock föreligga om hur regeringen för denna skyldighet vidare till myndigheterna. Visserligen ger upphandlingsförord- ningen m.m. viss status åt internationella och särskilt europeiska standar— der. Något särskilt regeringsbeslut synes emellertid inte finnas som faststäl- ler europeisk standard som en standard som skall tillämpas av de svenska myndigheterna. Statskontorets fåtaliga tekniska normer är i vart fall kvan- titativt inte särskilt betydelsefulla i detta sammanhang.

En möjlig ordning vore att regeringen med en förordning föreskrev att EG:s standarder på ADB-området, eventuellt med vissa specificerade undantag, skall gälla inom statsförvaltningen. Där undantag görs behöver anges vilken standard som i stället skall tillämpas. En sådan förordning skulle rymma de koncerngemensamma krav som betingas av interna och externa omständigheter. Information om dessa standarder behöver sanno- likt spridas inom statsförvaltningen. Utöver sådana tvingande standarder kan tekniska normer utformas som bedöms vara fördelaktiga för myndig- heterna att tillämpa. Dessa får dock inte strida mot europeiska standarder. Det måste ankomma på myndigheterna att själva avgöra om de skall använda sådana tekniska normer.

Det begränsade antal föreskrifter rn. m. som finns på andra områden än de som nu särskilt berörts bör prövas närmare. Det kan därvid undersökas

SOU 1991: 41 Bilaga 9

om de kan slopas, delas upp i föreskrifter och allmänna råd samt om föreskrifter till någon del kan tas in i en förordning. Vidare kan prövas om någon annan organisation än den nuvarande kan svara för beslut om föreskrifter.

6.4. Olika uppdragsgivare

På de områden där stabsmyndigheterna beslutar föreskrifter lämnar de i några fall också stöd till myndigheterna. De agerar därvid i två roller, nämligen som ombud för koncernledningen och som servicegivare åt myndigheterna. I den första rollen är uppgiften att se till att de koncern- gemensamma kraven blir tillgodosedda, medan i den andra rollen uppgif- ten är att inom ramen för de restriktioner som gällande bestämmelser utgör åstadkomma för den enskilda myndigheten bästa möjliga lösning.

Det är svårt att föreställa sig att tjänstemän i en stabsmyndighet utan identifikationsproblem samt med högsta effektivitet och målmedvetenhet kan växla mellan arbetsuppgifter där uppdragsgivarna kan ha olika in- tressen. Det är också svårt att föreställa sig att myndigheterna med fullt förtroende är beredda att frivilligt och mot betalning anlita någon som rätt eller fel upplevs som koncernledningens ombud.

Dessutom kan det inte uteslutas att en servicegivare som har en organi- satorisk anknytning till den föreskriftsgivande verksamheten kan ha en benägenhet att förorda en standardlösning med vissa variationer. Lösning- arna riskerar i så fall att bli mindre väl anpassade till den enskilda myndighetens behov. En från föreskriftsgivandet fristående servicegivare kan antas ha bättre förutsättningar att utforma lösningar som svarar mot den enskilda myndighetens behov.

Något hinder att en organisation som ägnar sig åt att ge stöd till myndigheterna i lämplig form medverkar i beredningen av föreskrifter finns inte. Detta är tvärtom önskvärt.

I sammanhanget bör betonas att en och samma stödorganisation utan principiella svårigheter bör kunna besluta allmänna råd och ge myndighe- terna individualiserat stöd på dessas villkor. Detta är en följd av att allmänna råd icke är bindande utan följs av en myndighet om denna anser att de är lämpliga med hänsyn till resultatet.

För ordningens skull bör också betonas att något principiellt problem inte bör uppkomma om en och samma organisation t.ex. beslutar före- skrifter, meddelar allmänna råd sprider information och tillhandahåller utbildning på sitt kompetensområde.

7 Bedömning

I det föregående har utredningen belyst på vilka områden olika slag av bestämmelser m. m. finns, som har belutats av stabsmyndigheterna. Före- skrifternas syfte är att i koncernens intresse på visst område åstadkomma

SOU 1991 : 41 Bilaga 9

ett enhetligt beteende hos myndigheterna i statskoncernen. Diskussionen visade att det främst är två områden som av olika skäl behöver uppmärk- sammas, nämligen redovisning och ekonomi samt ADB.

Redovisning och ekonomi

Föreskrifter finns i första hand på redovisnings- och ekonomiområdet i vid bemärkelse. Antalet föreskrifter är dock ganska litet. För att statsförvalt- ningen skall fungera som en koncern och kunna styras av regeringen är det särskilt viktigt att gemensamma regler finns på detta område. Utredningen har kunnat konstatera att ett motsvarande synsätt finns i de mycket stora företagen.

Det betyder också att de olika rollerna tenderar att bli särskilt markerade på detta område. Föreskrifterna skall tillgodose regeringens behov av enhetlighet och information för att den skall kunna leda och kontrollera verksamheten vid de olika myndigheterna. Efterlevnaden av reglerna kon- trolleras och sanktioner kan vara aktuella. Det är därför en utpräglad stabsfunktion att för ledningen utforma och besluta dessa föreskrifter. Sådana föreskrifter gäller bl.a. bestämmelser för redovisning, bokföring, betalning, finansiering och rapportering.

Ett helt annat perspektiv behöver anläggas när stöd lämnas till myndig- heterna på detta område. Denna service innebär att system och metoder tillhandahålls, anpassas eller utvecklas för att ge myndigheten bästa möj- liga förutsättningar för att genomföra, leda och styra just dess verksamhet och produktion. Självfallet beaktas de koncerngemensamma föreskrifter som finns på området.

De olika uppdragsgivarna och de skilda syftena talar för att det på området redovisning och ekonomi kan vara fördelaktigt med en tydlig uppdelningi en stabsfunktion resp. en servicefunktion. På samma sätt som i de stora företagen behöver då lämpliga mekanismer utformas för att säkerställa det betydelsefulla kunskapsutbytet mellan stabs- och service- funktionerna.

I det föregående diskuterades frågan om förhållandet mellan föreskrifts- givande på redovisningsområdet och revision. Därvid konstaterades att detta är två funktioner som bör utföras med full integritet i förhållande till varandra. Den ordningen gäller för föreskriftsgivande och revision av företagen och bör också vara tillämplig i statsförvaltningen. Det skulle betyda att den statliga revisionsorganisationen inte bör besluta föreskrifter mot vilka revisionens granskning sker.

I bilaga 17 behandlas frågan om en obunden revision. Där görs bedöm- ningen att det stärker revisionsmyndighetens obundna och opartiska ställ- ning om den inte tillhandahåller ekonomisystem och konsultstöd i anslut- ning till dessas utformning och användning. Sådana uppgifter kan i stället åvila någon annan organisation.

SOU 1991141

För myndigheternas ADB-användning finns för närvarande inga föreskrif- ter beslutade av någon stabsmyndighet. Några av regeringen beslutade och i förordning intagna föreskrifter finns heller inte på området. Detta är ett ' uttryck för att det inte har ansetts nödvändigt att uppnå en långtgående enhetlighet. Tillräcklig samordning har måhända ansetts uppkomma ge- nom de riktlinjer som varit vägledande för statskontoret vid dess medver- kan i upphandling av statliga myndigheters ADB-utrustning m.m.

Myndigheterna avses nu få större befogenheter att själva besluta om anskaffning av ADB-utrustning. En ny beslutsordning för ADB- investeringar och en ny finansieringsform håller på att införas. Det kan ifrågasättas om det inte är lämpligt att i denna nya situation föreskrifter utformas t.ex. för att enhetliga förutsättningar skall skapas för data- kommunikation mellan statliga myndigheter. Det kan noteras att de stora företagen använder rekommendationer på detta område.

Det kan också behöva övervägas om svenska myndigheter skall vara skyldiga att använda t. ex. EG-standards på ADB-området. Skall en sådan skyldighet föreligga, ligger det nära till hands att den slås fast i en föreskrift som beslutas av regeringen eller en stabsmyndighet på regeringens bemyn- digande.

Frågor om regeringens och myndigheternas behov av stöd och service på ADB-området behandlas särskilt i bilaga 10.

SOU 1991:41 Bilaga 9

Promemoria 1991-04-23

Vissa ADB- frågor

I direktiven anförs att en ny beslutsordning och en ny finansieringsform för ADB-investeringar håller på att införas i statsförvaltningen. Detta anges kunna påverka det stöd som myndigheterna och regeringen och dess kansli kan behöva på ADB-området.

I denna promemoria redovisas de nya förutsättningar som inträtt på ADB-området och görs allmänna bedömningar om behovet av stöd. Frågor med delvis näraliggande innehåll behandlas i bilaga 9.

l Ändrade förutsättningar

ADB-tekniken har numera nått en sådan utvecklingsnivå att tekniska begränsningar inte lika påtagligt som tidigare behöver avgöra det sätt på vilket en statlig myndighet använder ADB i sin verksamhet. Med andra ord kan tekniken i stor utsträckning underordnas tillämpningen och inte tvärtom. Vidare har den tekniska utvecklingen under senare år gått i riktning mot standardiserade lösningar. Detta har sin grund i krav som användare m.fl. ställt på leverantörerna av datateknik. Mot denna bak- grund framstår det knappast längre som nödvändigt att statsmakterna annat än undantagsvis tar ställning till teknikfrågor avseende datorstödet på olika tillämpningsområden. I stället kan ADB-användningen infogas i hela myndighetens verksamhet och det är denna och ADB-stödets effekter på denna som kan behöva prövas.

Huvuddelen av myndigheternas ADB-användning kan därför styras och följas med ledning av allmänna krav på ADB-tillämpningarna som stats- makterna reser och som det ankommer på ansvariga myndigheter att beakta. Exempel på sådana är rättssäkerhet, respekt för individens integri- tet och rationalitet. Inom ramen för kraven - och den kontroll som utövas kan därmed en långtgående delegation av beslut på ADB-området ske till myndigheterna. De ADB-tekniska frågorna övergår därmed i stor utsträckning från att under några decennier ha varit politiska till att bli administrativa.

När ADB-tekniken för ca 25 år sedan började att tas i bruk i statsförvalt- ningen fanns helt naturligt få personer som hade kompetens på området. Detta talade för att de begränsade resurserna i statsförvaltningen i viss mån hölls samlade vid statskontoret. Vidare var det få myndigheter som hade egen ADB-utrustning. Numera är situationen en helt annan. Nästan alla myndigheter använder ADB i sin verksamhet och har egna datorer för sina tillämpningar. Några myndigheter tillhör de mest ADB-intensiva verksam- heterna i landet. Exempel härpå är skatteadministrationen och administ- rationen av den allmänna försäkringen.

Kompetensen i ADB-frågor varierar starkt mellan stora och små myn-

SOU 1991:41 Bilaga 10

digheter. De stora ADB-intensiva myndigheterna har numera en hög kompetens på det datatekniska området och förkovrar denna genom dag- ligt arbete med drift och utveckling av sina tillämpningar. Kompetensen skiftar dock mellan myndigheterna och i olika sakfrågor. Kompetensen är inte alltid spridd till de sakansvariga. Fortfarande är det således vanligt att ADB-teknikerna har stort inflytande över hur tekniken används och inte- greras i myndigheternas verksamhet. De sakansvarigas ADB-kompetens behöver därför utvecklas väsentligt under de närmaste åren för att verksamhetens krav och önskemål om decentralisering skall få fullt genom- slag i ADB-användningen.

Små och medelstora myndigheter- har ännu samma förutsättningar att basera utvecklingen av teknikstödet på egen kompetens. Dessa myndighe- ter behöver i väsentligt högre grad förlita sig på leverantörer av utrustning och tjänster samt på för statsförvaltningen gemensamma rekommendatio- ner och utvecklingsresultat. *

Några områden där kompetensen oavsett myndighetsstorlek bör kunna utvecklas väsentligt är t. ex. förmågan att upphandla konsulttjänster och att driva projekt. Även om detta är generella frågor och inte primärt ADB-frågor, är det dock inte ovanligt att förvaltningsmyndigheter just på ADB-området möter de problem som är förenade med att leda stora projekt och att använda externa resurser.

Det finns många och stora konsultföretag på marknaden som kan er- bjuda myndigheterna kvalificerat stöd. Företagens kompetens präglas i dag i viss mån av de stora leverantörernas etablerade tekniska lösningar. De konsultföretag som är väl förtrogna med öppna systemlösningar är fortfa- rande sällsynta på marknaden, beroende på att efterfrågan hittills inte varit tillräcklig stor och intressant. I takt med att tillämpningar som bygger på öppna systemlösningar blir fler och därmed av ekonomiskt intresse, finns det anledning att vänta sig att konsultföretagens kompetens komma att förändras i riktning mot öppna system.

Den utveckling som beskrivits gör att behovet minskat att på ADB- området hålla en stor och för statsförvaltningen gemensam expertresurs. Dessutom försämras successivt förutsättningarna för att hålla en samlad kompetens, som är jämbördig med kvalificerade användares och konsul- ters, om denna resurs inte löpande kan delta i att lösa tillämpningsnära problem.

Det finns dock behov av visst gemensamt agerande på ADB-området i statsförvaltningen, även när de mer tekniknära ADB-frågorna främst blir av administrativ karaktär. Detta belyses i det följande.

2 Särbehandlingen av ADB-investeringar upphör

De ändrade förutsättningarna kan ses som en bakgrund till den förändring av hanteringen av de statliga myndigheternas ADB-investeringar som skett under senare är, bl. a. i anslutning till utvecklingen av det statliga budget- systemet. Innebörden är att Särbehandlingen av ADB-investeringarna upp- hör och att dessa i stället prövas i den normala budgetbehandlingen av

SOU 1991:41

respektive myndighets verksamhet. Finansieringen av investeringarna an- passas i enlighet härmed. Det särskilda investeringsanslaget för ADB- utrustning avvecklas således och ersätts med en räntebelagd kredit till myndigheten.

Hittills har i större anskaffningar av ADB-utrustning till statliga myndig- heter ingått någon form av medverkan från statskontoret innan ärendet prövats av regeringen. Senast har detta skett genom att verksamhetsansva- rig myndighet samrått med statskontoret innan den fattat beslutet. Stats- kontorets medverkan har förutsatts innebära en granskning av att ärendet är ordentligt berett och har en inriktning som motsvarar statsmakternas datapolitiska intentioner m.m.

I den nya ordningen upphör således Särbehandlingen av ADB- investeringarna. Det innebär att myndigheternas behov av datorstöd prö- vas som en del av den samlade verksamheten. Med ett sådant förfarande - som numera framstår som självklart finns det inte något skäl för det slag av förhandsgranskning som statskontoret hittills har utfört. I stället blir det naturligt för departementen att vid behov skaffa sig det stöd som i det enskilda fallet kan behövas vid prövningen av ADB-frågor i en myndighets anslagsframställningar. Det kan förutsättas att de olika departementen i regeringskansliet under överskådlig tid kommer att ha behov av att kunna få analytiskt stöd i granskningen av förslag till större och mer komplexa system. Granskningen kan avse t. ex. tekniska grunddrag, ekonomiska kalkyler, säkerhetsaspekter samt konsekvenser för kundernas service och de anställdas arbete. Vidare är det angeläget att frågor om integritet och rättssäkerhet vid behov kan belysas. De organisationer som lämnar stöd till regeringskansliet bör ha god kännedom om aktuell datapolitik och riktlin- jer samt överblick över den statliga sektorn.

Med den nya ordningen läggs ett ökat ansvar på myndigheterna att det underlag, som de lämnar till regeringen, är korrekt och behandlar de viktiga aspekterna. Hittills har statskontorets medverkan syftat till att säkerställa detta. Ett bristfälligt underlag kommer i den nya ordningen att medföra hög risk för att förslaget faller i den aktuella budgetprövningen. Förseningar uppkommer därmed i projektarbetet. Myndigheterna får där- för god anledning att skaffa sig det stöd de behöver i bl.a. strategisk ADB-planering och i upphandlingsfrågor. De organisationer som lämnar stödet till myndigheterna behöver, utöver tekniskt kunnande, också ha god kännedom om aktuell datapolitik och andra riktlinjer.

3 Upphandling

Ett gemensamt agerande från myndigheternas sida vid upphandling av utrustning gör de statliga myndigheterna till en stark part på marknaden gentemot de stora leverantörerna. Erfarenheterna visar att förmånliga köp- och servicekostnader kan uppnås med ett gemensamt uppträdande. Det innebär att de enskilda myndigheterna kan nå omedelbara ekonomiska fördelar genom samverkan. Avropsavtal, ramavtal och standardavtal är påtagliga former för detta. Användning av dessa typer av avtal minskar

SOU 1991: 41 Bilaga 10

också myndigheternas administrativa upphandlingskostnader. Gemensam service till myndigheterna på upphandlingsområdet förefaller därför vara väl motiverad. Myndigheternas intresse för stöd på detta område bekräftas av enkäten (se bilaga 5). Utredningen har kunnat konstatera att det på detta område är vanligt att koncernledningarna i de mycket stora företagen lämnar rekommendationer till dotterbolagen.

4 Standards

Myndigheterna i statsförvaltningen kan också ha fördel av ett enhetligt uppträdande i fråga om de tekniska förutsättningarna för kommunikation mellan ADB-system hos olika myndigheter inom ramen för bl. a. gällande integritetsregler. En gemensam infrastruktur innehållande kommunika- tionsmöjligheter samt användning av gemensamma programvaror kan på lång sikt medverka till en positiv produktivitetsutveckling i statsförvalt- ningen. Om regeringen önskar lägga fast för statsförvaltningen gemen- samma bestämmelser för ADB-kommunikation kan ett visst användarför- ankrat beredningsstöd behöva kunna lämnas till regeringen. Utredningen har kunnat konstatera att datakommunikation är ett av de områden där koncernledningarna i mycket stora företag är benägna att utfärda rekom- mendationer till dotterbolag m.fl.

Oavsett i vilken form vårt land medverkar i den europeiska integratio- nen, kan det förutsättas bli allt nödvändigare för offentliga organ att i ökad utsträckning följa de standards som bl. a. EG lägger fast. Redan nu gäller att svenska myndigheter vid upphandling bör tillämpa internationell stan- dard, europeisk standard eller europeisk interimsstandard. Information om standards på IT—området behöver därför spridas till myndigheterna inom statsförvaltningen. Om inom statsförvaltningen en avvikelse skall ske från en internationell standard, eller om val behöver träffas mellan olika möjliga standards, bör det ankomma på regeringen eller på ett särskilt organ efter regeringens bemyndigande att besluta härom. Visst användarförankrat beredningsstöd kan härvid behöva lämnas regeringen inför sådana ställningstaganden.

Inom ramen för fastställda standards kan myndigheterna var och en eller gemensamt söka sina lösningar. Följsamhet mot standards kan i vissa fall innebära att andra krav kan behöva eftersättas. Det tekniska arvet kan vidare göra att kostnaderna för att tillämpa standards tillfälligt kan bli höga. Av dessa skäl kan myndigheter helt naturligt ha begränsat intresse av att tillämpa standards. Det är därför naturligt att regeringen anger vilken status olika standards skall ha i statsförvaltningen.

Standards växer fram och beslutas så småningom. Det är självklart att ADB-användarna skall medverka i utvecklingen av standards. Det är rimligt att begära att en så stor ADB-användare som den svenska statsför— valtningen aktivt deltar i svenska och internationella organs arbete med att utforma standards. Det bör också ligga i myndigheternas gemensamma intresse att så sker. För att sådant arbete skall vara meningsfullt, krävs att en mycket hög och verklighetsförankrad kompetens kan uppvisas. Endast

SOU 1991:41 Bilaga 10

därigenom kan respekt och framgång för de egna intressena vinnas i standardiseringsarbetet. Medverkan i arbete av detta slag kan ses som en för myndigheterna gemensam uppgift.

Vad nu sagts betyder att en samverkan kan behövas mellan myndighe- terna för att medverka i och följa utvecklingen på standardiseringsområdet samt för att sprida information om gällande standards. För att nödvändig användarförankring skall nås i detta arbete, behöver det ske i nära kontakt med den praktiska driften och utvecklingen av ADB-system och upphand- ling av utrustning.

5 Datasäkerhet, offentlighet, integritet och informationsförsörjning

I prop. 1987/88:95 om datapolitik för statsförvaltningen angavs att varje myndighet med ansvar för ADB-system även är ansvarig för att dessa system har en tillräckligt hög datasäkerhet. I syfte att uppmärksamma myndigheterna på detta ansvar har regeringen föreskrivit (1989:29) att myndigheterna skall göra säkerhetsanalyser av sina ADB-system och att utarbeta en plan för de säkerhetshöjande åtgärder som kan behövas. Analysresultaten och nödvändiga åtgärder skulle senast 1990 redovisas för statskontoret resp. för ÖB i fråga om försvarsmaktens myndigheter.

Under de närmaste åren är det angeläget att myndigheterna kan erbjudas råd och stöd i arbetet att komma till rätta med eventuella brister i datasäkerheten. Flera av dessa åtgärder kan beröra många myndigheter, bl.a. som en följd av de överföringar av information som sker mellan myndigheter. Vidare finns det anledning att uppmärksamma verksche- ferna på deras ansvar för datasäkerheten samt på att de måste göra en medveten riskbedömning för att nå en tillfredsställande datasäkerhet.

I prop. 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB föreslog rege- ringen att sekretesslagen (19802100) skall kompletteras med regler för att uppnå en god offentlighetsstruktur på de ADB-system som finns i den offentliga sektorn. Riksdagen har godtagit förslaget. Lagändringen, som träder i kraft den 1 januari 1992, innebär att bl.a. de statliga myndighe— terna under de närmaste åren skall se över sina ADB-system och register så att de överensstämmer med de nya lagreglerna. Det är inte enkelt att åstadkomma en god offentlighetsstruktur på ADB-systemen. Detta är därför ett område där myndigheterna kan väntas efterfråga råd och stöd i det kommande arbetet.

I samma proposition uttalar sig regeringen för en ökad författningsregle- ring av ADB-register i syfte att stärka skyddet för integriteten i samband med nödvändig registrering av känsliga uppgifter i myndighetsregister. Konstitutionsutskottet delade denna uppfattning. Utskottet förutsätter att frågan om vilka register som bör regleras ägnas fortlöpande uppmärksam- het från regeringens sida och att åtgärder vidtas för att sådana regleringar kommer till stånd.

Mot denna bakgrund kan ett arbete med att harmonisera författnings-

SOU 1991:41 Bilaga 10

regleringen behöva ske. Grundat på en modell för registerlagar bör utform- ningen av enskilda registerlagar eller annan typ av reglering kunna komma att ske med större träffsäkerhet och konsistens. Informationssambanden mellan olika ADB-register talar också för en harmonisering av författning- sregleringen. '

För att åstadkomma detta kan berörda departement och myndigheter behöva få stöd.

Andra frågor av betydelse på detta område gäller informationskvalitet, normering och standardisering av informationsbegrepp, basregister och deras användning, prissättning av information, information för uppfölj- ning av verksamheter i treårsbudgeteringen, ärendehanteringssystem samt gemensamma gränssnitt och lösningar vid överföring av information från företagen till myndigheterna.

6 Utvecklingsarbete

Data- och kommunikationstekniken utvecklas snabbt. Tillämpade tek- niska förfaranden blir föråldrade och nya möjligheter öppnas. För att takten i rationaliseringsarbetet inom statsförvaltningen skall kunna hållas uppe, är det nödvändigt att i vissa fall teknikens möjligheter prövas redan innan tekniken är helt etablerad och kända föregångslösningar finns. Som stor och kompetent användare med stor variation i tillämpningarna, kan staten sägas ha goda förutsättningar att göra tidiga och viss mån riskfyllda försök. Detta kan innebära att en ny teknik prövas i en verksamhet som erbjuder lämpliga förutsättningar. Det är inte självklart att en enstaka ADB-användande myndighet har anledning att uppmärksamma denna möjlighet, särskilt inte om den förutsätter samverkande åtgärder hos flera myndigheter. I vart fall är det osannolikt att den ensam är beredd att ta risken och kostnaden för en oprövad teknik. Det är därför önskvärt att regeringen genom någon annans försorg kan uppmärksammas på intres- santa möjligheter av detta slag.

7 Övrigt

Den bild som tecknats i det föregående år något idealiserad i och med att den bygger på att ärenden och beslut kan hanteras av de enskilda myndig- heterna, av myndigheterna gemensamt och av regeringen i ett fast mönster. Även om detta kan antas vara möjligt i de allra flesta fallen, måste det ändå förutsättas inträffa oförutsedda störningar som bryter mönstret. Störning- arna kan hänga samman med att driften eller vidareutveckling av ett äldre system eller utveckling av en ny ADB-tillämpning av någon inre eller yttre anledning hamnar i blickfånget. I samband med stora reinvesteringar i äldre datasystem kan också aktualiseras frågan om inte en övergång till modernare teknik rymmer sådana arbets- och verksamhetsmässiga förde- lar att detta bör ske, även om det övergångsvis ger upphov till höga

SOU 1991 : 41 Bilaga 10

kostnader. I situationer av dessa slag kan regeringskansliet ha behov av kvalificerat stöd för att analysera olika frågeställningar sammanhängande med en enskild ADB-tillämpning.

8 Bedömning

Mot bakgrund av vad som nu anförts om utvecklingen på ADB-området kan följande sammanfattande bedömningar göras.

Även om huvuddelen av besluten på ADB-området bör kunna fattas av de enskilda myndigheterna eller i samverkan mellan myndigheterna, åter- står dock frågor där regeringen kan behöva agera. För att klara detta kan regeringen behöva ha tillgång till visst stöd. Regeringen kan sålunda under överskådlig tid behöva kvalificerat stöd vid prövningen av ADB-frågor som aktualiseras i myndigheternas anslagsframställningar eller som behö- ver uppmärksammas av andra skäl. Datasäkerhetsfrågor i vid bemärkelse kan antas vara intressanta. Det är vidare önskvärt att regeringen vid behov uppmärksammas på fördelar som kan vinnas genom att en gemensam infrastruktur skapas, t. ex. genom att en viss standard läggs fast eller att viss programvara används gemensamt. Dessutom kan det vara fördelaktigt om regeringen kan uppmärksammas på intressanta utvecklingsprojekt, som av någon anledning riskerar att inte komma till utförande.

Myndigheterna kan enskilt och gemensamt ta ett större ansvar för ADB-teknikens användning i statsförvaltningen. I en sådan situation kan myndigheterna bedömas i skiftande utsträckning ha behov av service vid upphandling av ADB-utrustning och konsultmedverkan. De mindre myn- digheterna torde ha särskilt stort behov av stöd och särskilt mycket att vinna på ett gemensamt uppträdande. Stödet kan ha formen av rådgivning vid upphandling, utnyttjande av avropsavtal, ramavtal och standardavtal samt medverkan i upphandling på uppdrag av ansvarig myndighet. Ett gemensamt agerande gör det möjligt för myndigheterna att vara en stark kund och kravställare på marknaden och därigenom uppnå goda villkor. Vidare kan information behöva spridas bland myndigheterna om stand- ards samt gemensamt arbete bedrivas för att i olika organ främja utveck- lingen av standards som är av gemensamt intresse för myndigheterna. Ett gemensamt arbete kan också behöva bedrivas för att utveckla nya metoder och tillämpningar som i vart fall på sikt är intressanta för flera myndighe- ter.

SOU 1991:41 Bilaga 10

Promemoria 1991-04-23

Interna och externa samband i RRV:s ekonomiska avdelnings verksamhet

I denna promemoria presenterar utredningen inledningsvis den verksam- het som bedrivs vid RRV:s ekonomiska avdelning. Därefter analyseras vilka samband som finns mellan dessa verksamheter, mellan dessa verk- samheter och verksamhet vid RRV:s andra två avdelningar samt mellan verksamheten vid ekonomiska avdelningen och verksamhet vid andra myndigheter. Avslutningsvis görs vissa bedömningar av sambanden.

1 Verksamheten vid den ekonomiska avdelningen

Vid den ekonomiska avdelningen bedrivs en mångskiftande verksamhet som syftar till att tillhandahålla tjänster och produkter för ekonomisk styrning och uppföljning i staten. I detta ligger också att utveckla regler, metoder och system. En mängd produkter och tjänster på detta område tillhandahålls regeringen och myndigheterna. I detta avsnitt beskrivs vilka huvudsakliga produkter och tjänster som framställs och den organisation i vilket detta sker.

1.1 Produkter och tjänster

I tabell 1 presenteras de produkter och tjänster som framställs vid den ekonomiska avdelningen. Sammantaget rör det sig om ca 40 produkter och tjänster. I tabellen lämnas också uppgift om uppdragsgivare, användare, marknadsförutsättningar och finansiering för de olika produkterna och tjänsterna.

När marknadsförutsättningarna karaktäriseras används beteckningarna monopol, viss konkurrens och konkurrens. Särskilt beteckningen monopol är därvid i en del fall inte helt adekvat. Uttrycket används här med den förenklade innebörden att RRV genom tillgång till information, relation till uppdragsgivarna och finansieringsform på kort sikt har en så stark marknadsställning att den kan likställas med ett monopol.

Något tiotal produkter utgör ekonomisk information om den statliga verksamheten. Exempel härpå är budgetprognoser avseende den löpande statsbudgetens inkomster, utgifter och saldo. Sådana prognoser lämnas sex gånger per år till regeringen. Vidare utformas två officiella beräkningar av statsbudgetens inkomster för det kommande budgetåret. Dessutom lämnas löpande underlag till finansdepartementets egna beräkningar ett tiotal gånger per år.

SOU l991:41 Bilaga 11

Tabell 1 Produkter och tjänster vid ekonomiska avdelningen

Nr

11 12

13 14 15

16 17 18 19

20

31 32

33 34 35 36 37

38

51 52 53 54 55

56

57 58 59 60 61 62 63 64

65

Produkt/tjänst

Ekonomisk information Statens finanser (publ) Riksredovisning av kredit- arantier rsbokslut för staten (publ) Statsbudg. månadsutfall Realekonomiska fördelningar för staten (publ)

Budgetprognoser (6 st/år) Inkomstberäkningar (2 + 10 st/år) Inkomstliggaren (publ) Utfallet av statsbudgeten för budgetåret (publ och SCB-SM) Tax.statist.undersökn.

Avgifter

Register om avgifter Om avgifter och andra ersättningar (publ) Samråd om avgifter Remisser om avgifter Fördjupade granskningar eller utredningar Utveckling av regler, principer och metoder för avgiftssättning Rådgivning och utbildning

Föreskrifter och allm.råd utformas

Ekonomiska redovisningssystem Listning RRV-regist. Detaljerad riksbokföring Drift av betaln.syst. Statskassans utfall Tillhandahåller statsverkscheckar Vidareutveckling av betalningssystemet

Prövning av mynd. egna ekonomisystem Rådgivning om ekonomisstyrning

Utbildningi anv. av System S Drift av System KG förv + vidareutveckling Drift av System S Upplysningar om System S Drift av Cosmos Utveckling av EA-system

Föreskrifter och allmänna råd utformas

Uppdrags- givare

Reg Reg Reg Reg Reg Reg Reg Reg

Reg Reg

Reg Reg Mynd Reg Reg Reg Mynd

Reg

RRV Mynd Mynd Reg Reg

Reg

Mynd Mynd Mynd RRV Mynd Mynd Mynd Reg, mynd

Reg

Användare

SOU 1991:41

Marknadsför- utsättningar

Finansiering

Reg. allmänhet

Reg, banker Reg, m fl Reg, m fl

Reg, SCB, IMF, OECD m fl Reg, m fl Reg, m fl Reg, m fl

Reg, m fl Reg, SCB, m fl

Reg

Reg, mynd Mynd Reg

Reg

Mynd Mynd Mynd

Mynd Red.rev Mynd Reg Mynd

Mynd

Mynd Mynd Mynd Mynd Mynd Mynd Mynd Mynd

Mynd

Monopol Anslag Monopol Avgifter Monopol Anslag Monopol Anslag Monopol Anslag Monopol Anslag Monopol Anslag Monpol Anslag Monopol Anslag Monopol Anslag, avgifter Monopol Anslag Monopol Anslag Monopol Anslag Monopol Anslag Monopol Anslag Monopol Anslag Viss konkurrens Anslag, avgifter Monopol Anslag Monopol Anslag Monopol Anslag Monopol Avgifter Monopol Anslag Monopol Anslag Monopol Anslag. avgifter Monopol Anslag Konkurrens Anslag, avgifter Kunkurrens Avgifter Monopol Avgifter Viss konkurrens Avgifter Monopol Avgifter Viss konkurrens Avgifter Viss konkurrens Anslag, avgifter Monopol Anslag

Tabell 1 Produkter och tjänster vid ekonomiska avdelningen Bilaga 1 1 (forts.)

Nr Produkt/tjänst Uppdrags- Användare Marknadsför- Finansiering givare utsättningar

Redovisning och finansiering

71 Utveckling av metoder och modeller för redovisning och

finansiering Reg Reg, mynd Monopol Anslag 72 Rådgivning i finansiering och

redovisning, ansl.konstr. Reg, mynd Reg, mynd Viss konkurrens Anslag 73 Rådgivning om cash-

management Reg, mynd Reg, mynd Viss konkurrens Anslag 74 Controllerutbildning Mynd Mynd Viss konkurrens Anslag 75 Föreskrifter och allmänna råd

utformas Reg Mynd Monopol Anslag Resultatstyrning

81 Utveckling av budgetprocessen, resultatanalys, anslagskonstr., regl.brev Reg Reg, mynd Monopol Anslag Konsultationer 91 Rådgivning och konsultation om ekon. adm. Mynd Mynd Konkurrens Avgifter

Baserat på det myndighetsvis redovisade ekonomiska utfallet samman- ställs statsbudgetens inkomster och utgifter per månad och budgetår. Vidare sammanställs myndigheternas bokslut till ett statistiskt koncern- bokslut för staten.

Finansstatistik med realekonomiska indelningar produceras också avse- ende såväl statsbudgetens som myndigheternas totala verksamhet, också med prognosperspektiv.

I allmänhet är det regeringen som är uppdragsgivare och användare av de produkter och tjänster som utgör den ekonomiska informationen.

Ett antal produkter och tjänster hänger samman med RRV:s uppgifter (1975:586) i fråga om statliga avgifter. Grundläggande här är det register över statliga avgifter som RRV har i uppdrag av regeringen att föra. Myndigheter som inte är affärsverk samrådet årligen med RRV om sina avgifter. Det gäller även när regeringen fastställer avgifterna. Sedan RRV yttrat sig beslutar myndigheten självständigt i frågan, respektive överläm- nar ärendet till regeringen för beslut. Det förekommer också att regeringen överlämnar ärenden som avser vissa ersättningar till affärsverken till RRV för yttrande.

Den volymmässigt dominerande delen av verksamheten vid den ekono- miska avdelningen utgörs av drift, förvaltning och utveckling av ekono- miska redovisningssystem m.m. för statsförvaltningen. Något dussintal produkter och tjänster tillhandahålls på dessa områden. Exempel på detta är system S, som är det redovisnings- och betalningssystem som de allra flesta statsmyndigheter för närvarande använder. Vidare tillhandahålls Cesam som är ett terminalbaserat försystem till system S, betalningssyste- metCassaNovaochsystemCosmossombyggerpåenmodernareredovisnings- modell än system S. Utveckling bedrivs av nya ekonomisystem som kan 151

användas av myndigheterna. Dessutom drivs system KG för redovisning av statliga kreditgarantier.

Utbildning, upplysningar och rådgivning om användning av de statliga ekonomisystemen lämnas till myndigheterna. När en myndighet önskar ta i anspråk ett ekonomisystem som inte tillhandahålls av RRV skall myndig- heten samråda med RRV som prövar om systemet uppfyller vissa krav.

Statsbokföring sker månadsvis och årsvis av statens inbetalningar och utbetalningar, inkomster, utgifter, tillgångar och skulder samt av statsga- rantier som underlag för utformningen av riksredovisningen och den ekonomiska informationen i övrigt.

Vidare administreras centrala delar av de statliga betalningssystemen. Avstämningar görs också av statens betalningar och statsverkets checkräk- ning. Myndigheterna tillhandahålls även postgirokonton och andra betal- ningssätt.

Några produkter och tjänster avseende redovisning och finansiering tillhandahålls. Sålunda utvecklas metoder och modeller för redovisning och finansiering, föreskrifter och allmänna råd om redovisning m.m. och utbildning lämnas.

Metodutveckling, utbildning och rådgivning avseende resultatstyrning i statsförvaltningen samt budget- och anslagsteknik tillhandahålls också.

Inom ekonomiavdelningen håller på att byggas upp en kapacitet att mot avgift tillhandahålla konsultation till myndigheterna i fråga om ekono- miadministrativa regler, metoder och system.

1.2 Organisation

Inom den ekonomiska avdelningen är arbetsuppgifterna fördelade på sju enheter. Dessa är enheten för ekonomisk information, enheten för avgifter, enheten för redovisning och finansiering, enheten för resultatstyrning, enheten för ekonomisystem, enheten för system S och enheten för system- utveckling. Inom de olika enheterna är den löpande verksamheten inde- lade i ett antal funktioner. Utvecklingsarbetet bedrivs i projektform. l tabell 2 redovisas vilka enheter som ansvarar för de olika produkterna och tjänsterna, liksom de resurser de olika enheterna förfogar över.

Av tabellen framgår att systemverksamheten tar i anspråk ca 56% av kostnaderna och sysselsätter ca 47 % av personalen, medan övriga delar använder 53% av årsarbetskrafterna och ca 44 % av de ekonomiska resur- serna. Härtill kommer stordatorkostnaderna på 58,2 milj. kr., vilka till största delen härrör från systemverksamheten. Avgiftsfinansiering före- kommer främst i fråga om systemverksamheten. Ca 85 % av denna verk- samhet finansieras sålunda med avgifter från användarna.

SOU 1991:41 Bilaga 11

Enhet Produkter Kostnader Intäkter Års-

och tjänster (tkr) (tkr) arbets-

krafter

Ekonomisk information 11—20 12 286 25 20 Avgifter 31 —38 5 280 100 9 Redovisning och finansiering 56, 65,

71 73, 75, 91 6 319 7 Resultatstyrning 58, 74, 81,

91 7 707 200 1 [ Ekonomisystem 51 —60 14 743 5 680 21 Systems 61—63,9l 17376 16676 12 Systemutveckling 64 8 416 3 000 9 Avdelningsledning, administration, viss utbildning m. m. 4676 2262 7 Stordatorkostnad 38 683 38 683 Summa 115486 66 626 96

Anm. Enligt internbudget för budgetåret 1990/91.

2 Samband mellan olika verksamheter inom ekonomiska avdelningen

RRV har till utredningen överlämnat en beskrivning (PM 1990-10-16) av verksamheten och sambanden inom den ekonomiska avdelningen. Efter en granskning har utredningen funnit att den i allt väsentligt kan godta de beskrivningar som lämnas. Presentationen i det följande bygger därför på RRV:s promemoria.

Av beskrivningen framgår att mellan de fyra funktionerna inom enheten för ekonomisk information är sambanden genomgående mycket täta. Sam- banden karaktäriseras av att utbyte av kvantitativa data sker regelbundet och ofta, utbyte av kunskaper sker löpande och ett gemensamt ansvar finns för produkter och tjänster. Vidare finns ett starkt produktionsmässigt samband med systemverksamheten vid framställning av riksredovisning m.m. som enheten för ekonomisk information har produktansvaret för. Med övriga enheter och funktioner sker utbytet av data och kunskap i några fall mindre ofta. I flertalet fall sker dock detta sällan eller inte alls.

Mellan de tre funktionerna inom enheten för avgifter är sambanden genomgående mycket täta. Sambanden karaktäriseras av att utbyte av kvantitativa data sker regelbundet och ofta, utbyte av kunskaper sker löpande och ett gemensamt ansvar finns för produkter och tjänster. Sam- bandet med andra enheter är starkt med främst enheten för redovisning och finansiering i fråga om metodutveckling. I några få fall i övrigt förekommer ett regelbundet men inte frekvent utbyte av data och ett visst men inte löpande utbyte av kunskaper. I flertalet fall förekommer utbyte av kunskaper och data sällan eller inte alls.

Mellan de sex funktionerna inom enheten för ekonomisystem är sam- banden i flertalet fall mycket täta. Dock gäller att sambanden mellan funktionen för kreditgarantier och övriga funktioner är obetydliga. Denna

SOU 1991:41 Bilaga 11

funktion synes ha större produktions- och kunskapsmässigt samband med enheten för ekonomisk information än med övriga funktioner inom enhe- ten för ekonomisystem. Vidare finns för samtliga funktioner utom kredit- garantier starka produktions- och kunskapsmässiga samband med enheten för system S i frågor om drift, förvaltning och vidareutveckling. Som angetts i det föregående finns också täta produktionsmässiga samband med enheten för ekonomisk information.

Mellan de två funktionerna inom enheten för system 5 finns ett mycket starkt kunskapssamband. Som har angetts i det föregående finns också starka produktions- och kunskapsmässiga samband mellan enheten för system S och flertalet funktioner inom enheten för ekonomisystem. I övrigt finns ett regelbundet men inte frekvent utbyte av data och kunskaper med enheten för ekonomisk information vad gäller främst riksredovisningen.

Mellan enheten för systemutveckling och enheten för redovisning och finansiering sker ett löpande utbyte av kunskaper. Även med flera andra enheter förekommer ett utbyte av kunskaper.

Mellan enheten för redovisning och fnansiering samt enheterna för avgifter, system S och systemutveckling förekommer ett löpande utbyte av kunskaper i första hand i utvecklingsfrågor. [ övrigt är sambanden mindre starka. Enheten fullgör de flesta kansliuppgifterna för RRV:s redovisnings- kommitté (REK) men även andra enheter deltar i detta.

Enheten för resultatstyrning har i första hand ett utbyte av kunskap med enheten för redovisning och finansiering. Detta utbyte karaktäriseras dock inte som löpande. Båda enheterna utför endast metod- och utvecklingsar- bete. I övrigt har verksamheten vid enheten svaga eller inga samband med andra enheter och funktioner inom den ekonomiska avdelningen.

Diskussion

Beskrivningen av samband mellan verksamheten vid olika enheter och funktioner inom den ekonomiska avdelningen visar att det finns totalt sett en mängd samband med olika innehåll och frekvens. För att bli överskådlig behöver bilden ytterligare något förenklas.

Huvuddelen av verksamheten vid enheterna för ekonomisystem, system S och systemutveckling kan ses som ett centralt sammanhängande verk— samhetsområde. Verksamheten består i att tillhandahålla statsmyndighe- terna ekonomiadministrativa system och att lämna stöd till myndigheterna beträffande användningen av dessa system. Praktiskt taget alla produkter och tjänster används av myndigheterna och finansieras med avgifter. Från detta sammanhang avviker främst vissa kontrolluppgifter avseende stats- kassan och tillhandahållandet av statsverkscheckar. Hanteringen av redo- visningen av statliga kreditgarantier sker på uppdrag av regeringen och hänger produktions- och kunskapsmässigt inte särskilt nära samman med verksamhetsområdet i övrigt.

Utformningen av den ekonomiska informationen om den statliga verk- samheten bygger i mycket hög grad på underlag som centralt hanteras inom den systemverksamhet som beskrevs i föregående stycke. Ett omfattande och regelbundet utbyte av data och kunskaper förekommer således. För

SOU 1991:41 Bilaga 11

några produkter föreligger också ett gemensamt ansvar. Alla produkter och tjänster finansieras med anslag och används av regeringen.

1 avgiftsverksamheten förekommer ett ganska begränsat utbyte av kun- skaper och data med flertalet andra verksamheter inom den ekonomiska avdelningen. Produkterna och tjänsterna är praktiskt taget helt anslagsfi- nansierade och regeringen och myndigheterna är uppdragsgivare och an- vändare.

Av metod- och utvecklingsenheterna har redovisning och finansiering ett nödvändigt men inte regelbundet utbyte av kunskaper med samtliga enhe- ter. Resultatstyrningen däremot har genomgående obetydligt kunskapsut- byte med övriga enheter i avdelningen. Båda verksamheterna finansieras helt med anslag och sker på uppdrag av regeringen.

Med ledning av den förenklade beskrivning av sambanden mellan de olika verksamheterna inom den ekonomiska avdelningen som nu lämnats, kan följande diskussion föras.

Starka skäl synes finnas att i en organisation hålla samman huvuddelen av verksamheten i enheterna för ekonomisystem, system 5 och systemut- veckling. Framställningen av några få produkter och tjänster synes dock inte nödvändigtvis behöva integreras med den övriga verksamheten. Myn- digheterna använder huvuddelen av de produkter och tjänster som enhet— erna framställer.

Produktionen av ekonomisk information bygger i hög grad på underlag som lämnas av den i det föregående behandlade systemverksamheten. Informationsflödet är starkt rutinartat. De problem som uppstår behandlas i en gemensam arbetsgrupp. Förhållandet mellan enheten för ekonomisk information och systemverksamheten liknar det som råder mellan en beställare och en underleverantör. Samarbetet bör kunna klaras även om de två leden inte ingår i samma organisation. Regeringen är avnämare av tjänsterna.

Utbytet av data och kunskap mellan å ena sidan enheterna för avgifter, redovisning och finansiering samt resultatstyrning och å andra sidan sys- temverksamheten synes inte vara av sådan karaktär att de nödvändigtvis behöver ingå i samma organisatoriska enhet. Mellan de tre enheternas verksamhet finns dock vissa kunskapsmässiga samband av betydelse och regeringen är till helt övervägande delen uppdragsgivare.

3 Samband mellan verksamhet vid ekonomiska avdelningen och verksamhet vid revisionsavdelningarna

I den promemoria (PM 1990-10-16) om sambanden inom ekonomiska avdelningen som RRV överlämnat till utredningen berörs även samban- den med verksamheten inom avdelningen för redovisningsrevision och avdelningen för förvaltningsrevision. I promemorian har RRV för de olika funktionerna inom den ekonomiska avdelningen angett styrkan i samban- den. Efter en granskning har utredningen funnit att den i allt väsentligt kan

SOU 199lz41 Bilaga 11

godta de beskrivningar av sambanden som lämnas. På de områden där RRV angett att sambanden är obetydliga har utredningen därför inte funnit det nödvändigt att ytterligare analys görs. På de områden däremot där RRV angett att mer betydande samband existerar, har utredningen gjort fördjupade analyser av sambandens art. Resultatet av den analysen presenteras i det följande. På de nivåer som sakförhållandena föranleder, kommenteras innebörden av vissa samband i organisatoriskt avseende. Därefter diskuteras på ett sammanfattande sätt sambanden mellan den ekonomiska avdelningen samt avdelningen för redovisningsrevision resp. avdelningen för förvaltningsrevision.

3.1 Art av samband

Innebörden av sambanden mellan verksamheterna vid den ekonomiska avdelningen och de två revisionsavdelningarna fångas in genom att följ- ande frågor så långt möjligt besvaras. Vilken omfattning har de olika sambanden? Är det fråga om samband som följer av att enskilda ärenden kommit in till myndigheten? Gäller sambandet kunskaper och erfarenheter som inte knyts till ären— den eller rutiner? Är sambandet tillfälligt eller mer löpande? Är sambandet formellt ordnat eller baseras det på informella kontakter? Är sambandet en följd av att samma kompetens kan nyttjas i flera olika produktionsprocesser eller är det fråga om att flera olika enheter eller funktioner gemensamt svarar för en viss produktion? Det kan erinras om att den följande presentationen avser endast de områden där mer betydande samband anses finnas mellan verksamhet vid den ekonomiska avdelningen och de två revisionsavdelningarna. Någon heltäckande bild redovisas således inte.

3.2 Verksamhet inom enheten för ekonomisk information

Inom ramen för funktionen riksredovisning äger regelmässigt kontakter rum med berörda revisorer inom redovisningsrevisionen då en myndighets redovisning uppvisar brister eller oklarheter som påverkar riksredovis- ningen. Dessa kontakter har skiftande bakgrund.

Inom avdelningens arbetsgrupp för ”Statens finanser”, i vilken ingår företrädare både för enheten för ekonomisk information och enheten för ekonomisystem, upprättas löpande felkontolistor som tar upp fel på över 10 milj. kr. Om inte dessa fel åtgärdas av myndigheterna efter muntliga påstötningar sänds ett brev till myndigheten. Kopia av detta brev går rutinmässigt till berörd revisor. Behovet av särskilda granskningsinsatser från revisorerna diskuteras bl.a. i verksamhetsplaneringen. Syftet med denna typ av åtgärder är att den löpande riksredovisningen skall bli tillräckligt rättvisande för bl.a. prognoser. Kraven är givetvis högre på redovisningen inför myndigheternas bokslut.

I vissa fall förutsätts överenskommelser mellan två eller flera myndighe-

SOU 1991:41 Bilaga 11

ter vid upprättande av bokslut. I vissa fall bör eller kan inte berörda revisorer ta ställning i sådana frågor. Avgörandet kan då lämnas till enheten för ekonomisk information.

Revisorerna aktualiserar ibland frågor i samband med löpande revision. Revisionen gör också särskilda granskningsinsatser på basis av behovs- analyser som görs tillsammans med enheten för ekonomisk information, t. ex. har det gällt hur riksredovisningens krav tillgodoses i de data som myndigheterna levererar till RRV.

Myndigheterna kan vidare ibland ta kontakt och efterhöra om stånd- punkter som enskilda revisorer intagit överensstämmer med uppfattningen inom enheten för ekonomisk information.

Sammantaget är kontakterna mellan funktionen för riksredovisning och berörda revisorer frekventa. Nästan varje dag förekommer kontakt med någon revisor och kontakterna är ett ofrånkomligt inslag i verksamheten. Bortsett från de s.k. felkontolistorna har huvuddelen av kontakterna samband med bedömningar och problem som uppstår löpande i en arbets- process. Även i övrigt är de dock ofta baserade på någon form av konkret ärende. När vissa frågor aktualiseras är det självklart för revisorerna att från professionella utgångspunkter ta kontakt med enheten för ekonomisk information. Tjänstemännen behöver ha kontakt med varandra för att kunna utföra sina uppgifter och sambandet är av produktionsteknisk natur.

Det uppges att kontakternas omfattning inte uteslutande bestäms av frågornas karaktär utan också av de personkontakter som etablerats.

Revisorerna gör ibland vissa iakttagelser i den revisionella verksamhe- ten. Att förmedla dessa till enheten för ekonomisk information är inte nödvändigt för att revisorerna skall utföra sin primära uppgift. Förmedling av sådana iakttagelser bygger i viss män på kontakter som etablerats i andra sammanhang.

Följande kommentar kan göras till de beskrivna sambanden. Huvudde- len av kontakterna mellan enheten för ekonomisk information och redo- visningsrevisionen sker som rutinmässiga led i en arbetsprocess och är helt naturliga för att tjänstemännen på ett tillfredsställande sätt skall kunna fullgöra sina uppgifter. Kontakterna förefaller inte vara beroende av att verksamheterna ingår i samma organisation. När det gäller rådfrågning från redovisningsrevisionen, liksom redovisningsrevisionens överförande av kunskap kan de olika kontakter som upprättas i anslutning till hante- ringen av ärenden och frågor i arbetsprocessen också användas. För här aktuella arbetsuppgifter är det vid enheten för ekonomisk information fråga om en ganska liten grupp av personer vilkas olika uppgifter är stabila över tiden och väl kända av de revisorer som granskar de olika myndighe- terna.

Funktionen för inkomstberäkningar har som ett löpande inslag i verk- samheten kontakt med förvaltningsrevisionen när det gäller remisser med förslag till ändrade regler för skatter och arbetsgivaravgifter. Bortsett från mer skattepolitiskt dramatiska år förekommer sådana remisser tre eller fyra gånger per år. Här är det fråga om ett samband som är baserat på klart definierade ärenden och som det också skapats rutin kring.

SOU 1991241 Bilaga 11

Sambandet innebär att RRV:s yttranden över t. ex. nya skatteregler kan avse såväl materiella effekter, statsfinansiella konsekvenser som kostnader för skatteadministrationen.

Följande kommentar kan göras till det beskrivna sambandet. Främst innebär sambandet att förvaltningsrevisionen inhämtar information för att ett visst yttrande skall täcka hela myndighetens kunskapsområde. Samban- det är alltså en följd av att de två verksamheterna nu ingår i samma organisation. Det framstår som rimligt att anta att denna typ av klart definierad information kan inhämtas oberoende av den organisatoriska tillhörigheten för de olika verksamheterna.

RRV har regeringens uppdrag att årligen revidera löntagarfonderna från mer förvaltningsrevisionella utgångspunkter. Detta uppdrag genomförs med biträde från enheten för ekonomisk information. Från enhetens sida har erfaren utredningspersonal eller personal med specialistkompetens deltagit.

Detta samband innebär att RRV utnyttjar den kompetens som finns inom olika delar av myndigheten för att fullgöra en uppgift.

Följande kommentar kan göras till det beskrivna sambandet. Möjlighe- ten att utnyttja olika kompetenser står och faller knappast med att kompe- tenserna finns i samma organisation.

3.3 Verksamhet inom enheten för avgifter

Inom enheten förekommer årligen ca 100 samrådsärenden med myndighe- ter och ett tiotal remisser i de fall regeringen och inte en myndighet fastställer avgifterna eller i de fall ny avgiftsbelagd verksamhet introduce- ras.

Vid beredningen av samrådsärenden tar enheten kontakt med redovis- ningsrevisionen när det är frågan om myndigheter med mer omfattande avgiftsbelagd verksamhet. Med denna urvalsprincip inhämtas redovis- ningsrevisionens synpunkter på ca 25 ärenden per år.

När det gäller remisser av betänkanden som fördelats på avdelningen för förvaltningsrevision och där avgiftsfrågor förekommer, föranleder detta kontakter från förvaltningsrevisionen med avgiftsenheten och även med enheten för redovisning och finansiering. Ett 15-tal ärenden av denna typ förekommer årligen.

Dessa olika kontakter mellan avgiftsenheten och revisionen är baserade på klart definierade ärenden. Kontakterna kan ses som ett fast inslag i den löpande verksamheten och omfattningen av de olika ärendena gör att kontakterna förekommer i betydande omfattning och på ett formellt ord- nat sätt.

Samband av annan karaktär finns också. Avgiftsenheten är angelägen att avgiftsfrågorna tas upp av berörda revisorer vid myndighetsrevisioner och att myndigheternas frågor besvaras på samma sätt av revisorerna som av avgiftsenheten. Därför har avgiftsenheten sökt informera de olika enhet- erna inom avdelningen för redovisningsrevision. Omfattningen i vilken revisorerna tar kontakt uppges bl. a. bero på hur väl man känner persona- len inom avgiftsenheten.

SOU l991:41 Bilaga 11

Avgiftsenheten söker också att genom kontakter med redovisningsrevi- sorerna fånga upp synpunkter och erfarenheter som kommit fram vid revisionen och andra myndighetskontakter som rör avgiftsbelagd verksam- het.

Följande kommentar kan göras till de beskrivna sambanden. Huvudde- len av sambanden sker kring formella ärenden. Dessa kontakter torde vara lätta att upprätthålla oberoende av organisatorisk utformning. Det före- kommer också informella kontakter som inte är utan betydelse. De olika personkontakter som etableras i anslutning till hanteringen av ärendena är väl lämpade även för mer informella kontakter i närbesläktade frågor.

Vid granskningsprojekt, som utförs av avgiftsenheten, inhämtas syn— punkter från både förvaltnings- och redovisningsrevisionen löpande under projektet. Budgetåret 1989/90 genomfördes 1 granskningsprojekt med en sammanlagd resursinsats motsvarande 0,5 årsarbetare. Vid utvecklings- projekt inhämtas erfarenheter från redovisningsrevisionen om inte projek- tet drivs tillsammans med redovisningsrevisionen. Enheten deltar, liksom också enheten för redovisning och finansiering, tillsammans med förvalt- ningsrevisionen i en referensgrupp under verkschefen som behandlar frå- gor om myndighetsverksamhet med blandade finansieringsformer.

Följande kommentar kan göras till de beskrivna sambanden. Kontakt- erna med revisorer inför och under granskningsprojekt är naturliga och knappast beroende av att verksamheterna ingår i samma organisation. Det särskilda projektet är ett exempel på en form i vilken kompetens från olika håll kan utnyttjas. Motsvarande form bör kunna användas oavsett organi- sationsstrukturen i stort.

3.4 Verksamhet inom enheten för ekonomisystem

Inom funktionen för statsbokfo'ring hanteras bl. a. frågor om vilken eller vilka myndigheter som har behörighet att förfoga över ett visst anslag eller en viss anslagspost. Detta förutsätter en tolkning av regleringsbreven. Detta föranleder ett par kontakter per vecka med berörda redovisningsre- visorer och får ses som inslag i den löpande verksamheten.

lnordnandet av myndigheter i redovisningsorganisationen, betalnings- systemet och RRV:s ansvarsområde för revisionen handläggs till stor del av funktionen för Statsbokföring. Beslut i sådana ärenden kräver nära kontakter med övriga avdelningar.

Ett annat inslag i den löpande verksamheten är att enheten för ekonom— iska system ger visst stöd till departementen när det gäller utformningen av regleringsbreven. Ofta dryftas frågor som därvid väcks med berörda redo- visningsrevisorer. Under de senast åren har avdelningen för redovisnings- revision och ekonomiska avdelningen vänt sig med en skrivelse till samt- liga departement och erbjudit stöd i samband med utformningen av regleringsbreven. Departementen har ombetts kontakta i skrivelsen an- givna revisorer. Ekonomiska avdelningen har sedan haft till uppgift att stödja berörda revisorer i särskilt komplicerade fall.

Funktionen för Statsbokföring får också del av s.k. orena revisionsberät- telser från redovisningsrevisionen för att pröva de bokföringsmässiga

SOU 1991: 41 Bilaga 11

konsekvenserna av dessa på koncernnivå. Olika former av misstämningar i den månatliga och årliga redovisningen analyseras också ofta tillsammans med berörda revisorer inom redovisningsrevisionen.

Följande kommentar kan göras till de beskrivna sambanden. Huvudde- len av kontakterna gäller tolkning av regleringsbrev. Här är det alltså fråga om kontakter som har sin grund i en fråga som ytterst väcks av en myndighet eller ett departement. Det kan förutsättas att revisorerna obe- roende av organisationsform kan ta de rätta kontakter. Samband baserade på sådana yttre krav torde inte vara beroende av organisationsformen. Helt naturligt förekommer också att revisorer vänder sig till personer inom funktionen för att få råd. De olika kontakter som etableras i anslutning till hanteringen av ärenden är väl lämpade även för mer informella kontakter. För här aktuella arbetsuppgifter är det fråga om en ganska liten grupp av personer vilkas olika uppgifter inbördes är stabila över tiden och väl kända av revisorerna.

När det gäller betalningssystemet initieras ibland olika former av utveck- lingsinsatser av redovisningsrevisorer. Inom revisionen aktualiseras också problem som motiverar nya normer och rutiner som därmed leder fram till utvecklingsprojekt inom enheten. Denna kunskapsöverföring inleds ofta tämligen informellt och baserar sig då på olika personkontakter.

Följande kommentar kan göras till det beskrivna sambandet. Det bör kunna förutsättas att de viktigare iakttagelser som revisorer gör på ett formellt eller informellt sätt kan framföras till enheten oavsett organisa- tionsform.

Inom funktionen för prövning och rådgivning hanteras årligen ett hund— ratal samrådsärenden när myndigheterna vill ha egna eller kompletterande ekonomisystem. Handläggningen av dessa ärenden innefattar alltid kon- takt med berörd revisor inom redovisningsrevisionen. Samarbetet med redovisningsrevisorerna kring dessa ärenden är ett löpande och permanent inslag i funktionens verksamhet. Samarbetet kring ett enstaka ärende kan ibland sträcka sig över lång tid. Även utvärdering av system av standardtyp sker i samarbete med redovisningsrevisionen.

Följande kommentar kan göras till det beskrivna sambandet. Samarbe- tet är ett exempel på ett formellt samband av produktionskaraktär. Det är självklart att kontakt skall tas med berörd revisorer. Sambandet kan utan svårighet upprätthållas oavsett organisationsform. Det förhållandet att sambandet kan sträcka sig över lång tid underlättar närmast kontakterna.

Enheten för ekonomisystem och enheten för ekonomisk information genomför i nära samarbete med berörda redovisningsrevisorer en genom- gång för att föreslå åtgärder för att rätta till de problem som konstaterats i boverkets lånehantering. Liknande projekt har tidigare genomförts, t. ex. beträffande vägverket, byggnadsstyrelsen, riksskatteverket och riksförsäk- ringsverket. Även om detta är tillfälliga projekt kan de ses som ett exempel på ett utnyttjande av de olika kompetenserna i organisationen för en verksgemensam produkt.

Följande kommentar kan göras till det beskrivna sambandet. Utnyttjan- det av olika kompetenser kan givetvis ske även om de finns i olika organisationer. I sammanhanget kan möjligen ifrågasättas det lämpliga i

SOU l991:41 Bilaga 11

att berörda revisorer engagerar sig i utformning av förslag till konkreta lösningar av olika missförhållanden, t. ex. boverkets lånehantering.

I de utbildningsinsatser som riktas till myndigheternas ekonomipersonal används bl. a. revisorer från redovisningsrevisionen som lärare. I övrigt tas också de revisionella aspekterna upp i denna utbildning även av de förelä- sare som kommer från den ekonomiska avdelningen. Stommen i den utbildningsverksamhet kring vilken detta löpande samarbete rutinmässigt bedrivs är 4 å 5 kurser per år.

Följande kommentar kan göras till det beskrivna sambandet. Det är helt naturligt att bl.a. revisorer används i utbildningen av myndigheternas ekonomipersonal. Detta kan ske oavsett organisatorisk utformning.

När det gäller kreditgarantisystemet fungerar redovisningsrevisionen som ett kontrollinstrument för att se till att garantier hanteras på ett korrekt sätt i årsboksluten. Innebörden är att en föreskrift beslutad av RRV skall beaktas när bokslut upprättas i det sextiotal myndigheter som har ställt ut olika former av kreditgarantier.

Följande kommentar kan göras till det beskrivna sambandet. Det måste förutsättas att av RRV beslutade föreskrifter för redovisning av t.ex. kreditgarantier kan vinna beaktande oavsett organisatorisk struktur i stort.

Enheten svarar också för RRV:s uppgifter i fråga om beredskapsplan- läggning för redovisning och revision under kriser och krig.

3.5 Verksamhet vid enheten för system S

Redovisningsrevisionen och förvaltningsrevisionen begär vissa rapportut— tag från system S. Oftast kanaliseras dessa frågor över enheten för ekono- misk information.

Följande kommentar kan göras till det beskrivna sambandet. Denna typ av väldefinierade beställningar av registeruttag kan tillgodoses oberoende av organisationsform.

Kravspecifikationer för ekonomisystem diskuteras regelmässigt med re- dovisningsrevisorerna. Detta sker i vissa fall mer formellt men också genom löpande underhandskontakter. När det gäller utveckling av helt nya och mer omfattande rutiner deltar ofta revisorerna direkt i arbetet. Reviso- rernas uppgift är då att medverka till att säkerhets- och kontrollaspekterna beaktas i arbetet, men också medverka till att systemet blir användarvän- ligt.

Enheten diskuterar också regelmässigt med redovisningsrevisorerna hur nya krav på redovisningen skall lösas i systemet. Syftet är då att lösning— arna skall bli så utformade att de motsvarar de säkerhets- och internkon- trollkrav som kan ställas.

Följande kommentar kan göras till de beskrivna sambanden. Huvudde- len av kontakterna är naturliga och självklara moment i utvecklingen av ekonomisystem. Dessa samband kan ordnas oberoende av organisations- form. De olika kontakter som etableras i anslutning till olika ärenden m. m. är väl lämpade även för informella kontakter baserade på professionell gemenskap. [ sammanhanget kan erinras om att revisionskontoret vid regeringskansliet har revisionsansvar för system S m.fl. system.

SOU 1991: 41 Bilaga 11

Enheten svarar för utbildning av redovisningsrevisorer när det gäller system S.

Följande kommentar kan göras till det beskrivna sambandet. Utbildning av revisorer i system S och andra ekonomisystem kan självfallet tillhanda- hållas oavsett organisationsform.

3.6 Verksamhet vid enheten för redovisning och finansiering

Enheten har täta kontakter med redovisningsrevisionen i några olika avseenden.

Enheten tolkar redovisningsföreskrifter och formar redovisningspraxis inom staten. Vid sidan av de ärenden som har en sådan dignitet att de tas upp i redovisningskommittén (REK) tar redovisningsrevisorer några gånger i veckan upp frågor på mer informell väg.

När det gäller nya föreskrifter initierar redovisningrevisionen ibland insatser från enheten. Detta kan t.ex. leda till inlåning av personal från redovisningsrevisionen för att möjliggöra ett projekt. Redovisningsrevisio- nen ingår i referensgrupper till flera större projekt, t.ex. utvecklandet av den nya redovisningsmodellen.

För att underlätta rekrytering av kvalificerad personal har en speciell samarbetsform utvecklats med aflärsverksrevisionen. Auktoriserade revi- sorer anställda vid affärsverksrevisionen deltar på en viss del av sin tid i projekt inom enheten för redovisning och finansiering. Enheten kan själv inte anställa sådan personal eftersom auktoriserade revisorer som inte medverkar i revision förlorar sin auktorisation.

Denna samarbetsform avses användas i ökad utsträckning bl. a. för att underlätta fullgörandet av enhetens uppgifter i REK-arbetet.

Sammanfattningsvis kretsar en stor del av samarbetet kring avgränsade och väldefinierade frågor. Samarbetet sker ibland i projekt. Samtidigt förekommer även rådgivningsverksamhet av mer informellt slag baserad på att redovisningsrevisorer känner vissa kompetenta personer inom enhe- ten. Likaså bygger överföringen av erfarenheter från revisorerna delvis på informella kontakter.

Följande kommentar kan göras till de beskrivna sambanden. Huvudde- len av kontakterna sker i anslutning till ärenden och frågor samt i ett formellt mönster. Kontakterna är professionellt självklara och sambanden kan upprätthållas oberoende av organisationsform. De informella sam- band som förekommer kan i stor utsträckning utnyttja de kontakter som skapas i anslutning till ärenden, REK och projekt. Sambanden är således inte organisationsberoende. Organisationsformen kan knappast heller för- hindra inlåning av kompetent personal från t.ex. affärsverksrevisionen. Breddas REK:s sammansättning kan förutsättningar skapas att även från andra håll tillföra den kompetens som auktoriserade revisorer företräder.

3.7 Verksamhet inom enheten för resultatstyrning

Enheten har omfattande kontakter med både förvaltnings- och red0vis- ningsrevisionen. Kontakternas karaktär kan belysas med några exempel.

SOU 1991:41 Bilaga 11

I genomförandet av olika aktiviteter i samband med den nya budgetpro- cessen har enheten samverkat med både redovisnings- och förvaltningsre- visionen. Samverkan har vidare skett med statskontoret. Det har gällt olika utbildningsaktiviteter för myndigheter och regeringskansliet. Dessutom har flera olika utbildningsaktiviteter genomförts inom RRV.

Ett gemensamt uppföljningsprojekt mellan förvaltningsrevisionen och enheten har genomförts i form av en genomgång av de särskilda direktiven för myndigheterna i första budgetcykeln. Liknande aktiviteter pågår för närvarande, bl. a. kring de fördjupade anslagsframställningarna.

När det gäller resultatanalysen har enheten ofta anlitats som expert av framför allt förvaltningsrevisionen. Detta har inneburit att personal från enheten har medverkat i projekt inom förvaltningsrevisionen. Samtidigt har exempel på resultatanalys ofta hämtats från förvaltningsrevisionella rapporter för att användas i olika skrifter och seminarier.

Motsvarande utnyttjande av den expertkompetens som finns inom en- heten, och även inom enheten för redovisning och finansiering, har skett bl. a. när det gäller regeringsuppdrag som förvaltningsrevisionen haft be- träffande användningen av stiftelseformen i statlig verksamhet och förut- sättningarna för styrning av verksamhet som bedrivs i stiftelseform. När det gäller den studie som förvaltningsrevisionen utfört om förutsättningarna för att avveckla byggnadsstyrelsens lokalförsörjningsmonopol, deltog både enheterna för resultatstyrning samt redovisning och finansiering med ex- pertkompetens.

Inom enheten pågår för närvarande ett arbete kring anslagskonstruktio- ner och en förbättrad utformning av regleringsbreven i första hand inriktad på myndigheterna i budgetcykel l . I detta arbete har enskilda redovisnings- revisorer på en mer informell basis bidragit med sina erfarenheter. Dess- utom genomför enheten vissa informationsinsatser riktade till redovis- ningsrevisorerna vad gäller nya anslagskonstruktioner och förändrade krav på regleringsbreven.

Statskontoret har haft i uppdrag att tillsammans med RRV kartlägga olika typer av resultatmått som används inom bl. a. myndigheterna. Enhe- ten har samordnat RRV:s insatser. I projektet har tjänstemän från förvalt- ningsrevisionen och redovisningsrevisionen deltagit.

Det projekt om årliga resultatredovisningar som avslutades i september 1989 och den fortsatta försöksverksamhet som bedrivits har präglats av en hög grad av samverkan med redovisningsrevisionen. Denna har bl.a. på försök granskat de resultatredovisningar som ett femtontal myndigheter gjort inom ramen för försöksverksamheten.

Företrädare för enheten har deltagit i det projekt om effektivitet i statsverksamhet som bedrivs inom förvaltningsrevisionen. Projektet kom- mer att resultera i en skrift med bidrag från både förvaltningsrevisionen och enheten.

Sammantaget kan konstateras att enhetens olika kontakter med de två andra avdelningarna inom RRV är av betydande omfattning och kan betecknas som dagliga. Samarbetet kretsar till stor del kring väl avgrän- sade, ofta projektlagda aktiviteter. Till en del handlar det också om ett utnyttjande av den kompetens som finns inom enheten, ofta baserat på

SOU 1991: 41 Bilaga 11

informella kontakter. Detta synes vara den del av ekonomiska avdelningen där sambanden till förvaltningsrevisionen för närvarande är starkast.

Följande kommentar kan göras till de beskrivna sambanden. Huvudde- len av kontakterna mellan enheten för resultatstyrning och andra enheter inom RRV hänger samman med den aktuella utvecklingen av budgetsyste- met. Detta arbete leds på olika sätt från civildepartementet. Viktigt arbete utförs av särskilda utredare som regeringen tillkallat. RRV och statskonto- ret medverkar med sitt samlade kunnande. Inom RRV sker formella kontakter på detta område i väsentlig mån inom ramen för projekt. I projekt över myndighetsgränser sker också samverkan med statskontorets avdelning för förvaltningsekonomi. Dessa kontakter och samband bör kunna vidmakthållas oavsett organisationsform. Den splittring av kompe— tens och resurser som på detta område föreligger mellan RRV och statskon- toret ställer nu stora krav på att civildepartementet på olika sätt samordnar ansträngningarna. Utvecklingsarbetet bygger också på en mängd infor- mella kontakter mellan tjänstemän vid enheten för resultatstyrning och övriga RRV. En del av dessa innebär att i projekt och liknande upparbe- tade kontakter kan utnyttjas. I en del andra fall kan sambanden vara baserade på helt informella individkontakter som underlättas av att perso- nerna tillhör en gemensam organisation.

3.8 Verksamhet vid enheten för systemutveckling

I arbetet med regeringens uppdrag till RRV avseende framtida statliga ekonomiadministrativa system, deltog redovisningsrevisionen genom att precisera vissa krav på ett framtida ekonomisystem. Detta resulterade i en bilaga i rapporten om bl.a. revisionens krav i fråga om kontroll och säkerhet i ekonomisystem.

När det gäller det fortsatta arbetet med systemframtagning är företrä- dare för redovisningsrevisionen aktiva medarbetare. De tillför både en bred erfarenhet när det gäller ekonomifrågornas hantering och problem i myndigheterna och kunskap om de krav som ställs för att uppnå revider- barhet och säkerhet. Tillsammans med företrädare för förvaltningsrevisio- nen ingår de också i en särskild referensgrupp.

Följande kommentar kan göras till de beskrivna sambanden. Vid ut- veckling av nya ekonomisystem av större eller mindre omfattning har redovisningsrevisorerna en given roll. Detta gäller antingen det är ett myndighetsspecifikt eller ett generellt system. (Jfr vad som anfördes i avsnitt 3.4 om prövning och rådgivning). Det är en självklarhet att reviso- rernas synpunkter och krav skall inhämtas under arbetets gång. Kontakt- erna sker kring väl definierade aspekter och sakfrågor. I allmänhet doku- menteras revisorernas krav. Oavsett organisatorisk struktur kan säkerstäl- las att revisorernas krav kommer fram med full tydlighet.

3.9 Diskussion

Beskrivningen och analysen av de olika verksamheterna vid RRV:s ekono- miska avdelning har gjorts bl.a. för att belysa vilka sakliga och verksam-

SOU 1991241 Bilaga 11

hetsmässiga konsekvenser som uppstår om verksamheterna bedrivs utan en omedelbar organisatorisk anknytning till RRV:s två revisionsavdel- ningar.

Presentationen av sakförhållandena visar att särskilt omfattande sam— band finns mellan verksamhet vid den ekonomiska avdelningen och redo- visningsrevisionen. I praktiskt taget alla samband somkunnat identifieras rör det sig om kontakter som tas i beredningen av ärenden eller frågor som aktualiserats utifrån eller om kontakter som är helt självklara för den personal som utför arbetsuppgifterna. Detta gäller t. ex. kontakterna med revisorerna i anslutning till arbetet med riksredovisningen, utformning av ekonomisystem och utformning av redovisningsföreskrifter. I dessa fall skapas oberoende av organisatorisk struktur rutiner och kontaktmönster för att lösa aktuella uppgifter. Revisorernas väl definierade roll och uppgift medverkar härtill.

Det ligger i sakens natur att behov också finns av kontakter i lösligare former. Idéer, upplysningar, erfarenheter och råd kan förmedlas på detta sätt. De personkontakter som etableras i de formella kontakterna är nor- malt också väl lämpade för informella kontakter.

Presentationen har också visat att tjänstemännen vid den ekonomiska avdelningen behöver ha kontakt direkt med ”berörd revisor”, dvs. den revisor som ansvarar för revision av en viss myndighet. Även det omvända gäller, dvs. revisorer tar kontakt med den person på den ekonomiska avdelningen som är ansvarig för ett sakområde och som har kunskap. En mindre del av kontakterna kanaliseras över avdelningarnas ledningar. Detta är ett tecken på att här aktuella samband och kontakter inte behöver och kan lösas med organisatoriska åtgärder.

I detta sammanhang kan erinras om att redovisningsrevisionen så sent som under 1986 och 1987 inordnades i RRV. Tidigare hade denna revision under lång tid utförts av tio fristående revisionskontor som var knutna till värdmyndigheter samt av försvarets civilförvaltning. Såvitt bekant fram- fördes under denna tid inte några synpunkter som innebar att nödvändigt samarbete försvårades av då rådande organisatorisk uppdelning av redo- visningsrevisionen och verksamheten inom den nuvarande ekonomiska avdelningen.

lnordnandet av redovisningsrevisionen i RRV syftade till att göra redo- visningsrevisionen oberoende och extern i förhållande till revisionsobjek- ten samt till att på olika sätt öka effektiviteten i revisionen. Förslaget lämnades av verksledningskommittén (VLK). Det är värt att notera att varken VLK eller RRV i sitt tillstyrkande remissyttrande över VLK moti- verade införlivandet av redovisningsrevisionen i RRV med att några fördelar skulle vinnas däri att sambanden och kontakterna mellan redovis- ningsrevisionen och verksamheten vid den ekonomiska avdelningen skulle främjas av en sådan åtgärd. Inte heller sågs några nackdelar med att ur försvarets civilförvaltning bryta ut redovisningsrevision avseende försva- ret och således organisatoriskt skilja den från den centrala ekonomiadmi- nistrativa verksamheten inom försvaret.

Dåvarande chefen för RRV betonade i sin skiljaktiga mening till verkets remissyttrande att VLK underlåtit att nämna de problem som dess förslag

SOU 1991: 41 Bilaga 11

skapar. Ett problem av principiell art är, enligt verkschefen, att förslaget medför att det högsta myndighetsansvaret för den statliga redovisningen och den statliga redovisningsrevisionen kommer att ligga på en hand, vilket gör att redovisningsrevisionens oberoende trots allt kan ifrågasättas. Verkschefen såg också fördelar i om RRV:s stabsuppgifter, dvs. ansvaret för redovisningen och därmed sammanhängande frågor samt frågor om taxor och avgifter, upphandling och normeringsverksamhet, förs bort från RRV vid bildandet av ett nytt RRV under riksdagen.

Mot bakgrund av den genomgång som nu gjorts är det svårt att tro att de nödvändiga och önskvärda sambanden och kontakterna mellan den eko- nomiska avdelningen och avdelningen för redovisningsrevision är av så- dant slag att de kan nå en tillräcklig omfattning endast om de två avdel- ningarna ingår i samma organisation. Det förefaller också vara klart att verksamheterna i de två avdelningarna inte behöver samordnas av en gemensam ledning för att ett gott resultat skall erhållas. En annan sak är att, om en åtskillnad görs, vissa åtgärder kan behöva vidtas för att skapa fora och kanaler som underlättar kontakter över myndighetsgränser. Ge- mensamma arbetsgrupper, ömsesidig medverkan i projekt, bildandet av referensgrupper, samverkan i planering, inlåning och utbyte av personal, produktionsavtal och samlokalisering är exempel på sådana åtgärder.

Vad så gäller sambanden mellan verksamhet vid ekonomiska avdel- ningen och förvaltningsrevisionen har kunnat konstateras att dessa utom på ett område genomgående är svaga. Det är i första hand enheten för resultatstyrning som i nuvarande utvecklingsfas av det nya budgetsystemet har behov av att i projekt och informellt ha väl utvecklade kontakter med avdelningen för förvaltningsrevision och även med avdelningen för för- valtningsekonomi vid statskontoret. Arbetet med att utveckla och införa det nya budgetsystemet i statsförvaltningen leds aktivt från civil- departementet och innefattar vid sidan av arbete inom RRV och statskon- toret också verksamhet som samordnat utförs inom ramen för kommitté- väsendet. Betänkanden från revisionsutredningen (SOU 1990:64) och bud- getpropositionsutredningen (SOU 1990:83) samt förevarande utrednings arbete är exempel härpå. I ett sådant perspektiv ter sig sambanden och behovet av kontakter mellan vissa enheter inom RRV inte som en central samordningsfråga som kan ha organisatoriskt styrande verkan.

4 Samband med verksamheter vid andra myndigheter

RRV:s ekonomiska avdelning har många kontakter med andra myndighe- ter m.m. Det är möjligt att skilja mellan olika roller som dessa myndighe- ter kan ha gentemot ekonomiska avdelningen. De kan sålunda vara bestäl- lare eller uppdragsgivare, medproducent eller leverantör samt användare eller kunder. I det följande beskrivs sambanden mer ingående.

SOU l99lz4l Bilaga 11

Civildepartementet

Kontaktytorna med civildepartementet är betydande. RRV hör till civil- departementet och många kontakter är de som normalt förekommer mel- lan ett fackdepartement och en myndighet.

Regeringen lämnar också genom civildepartementet uppdrag till RRV som handläggs vid den ekonomiska avdelningen. Uppdragen kan gälla att utföra olika uppgifter inom framför allt områden som budgetprocessen, statens redovisning och finansiering. Vid sidan av formella uppdrag kan många gånger projekt eller verksamheter inom RRV komma till stånd efter mer informella diskussioner med företrädare för civildepartementet. Kon- takterna i samband med sådana uppdrag kan vara mycket intensiva.

När det gäller insatser på olika utvecklingsområden kan regeringen genom civildepartementet lämna underlag som kan påverka inriktningen på arbetet. Så har t. ex. skett i samband med RRV:s insatseri samband med den nya budgetprocessen.

F inansdepartementet

Också kontaktytorna med finansdepartementet är stora. Avdelningens funktion som ekonomistab föranleder nära nog dagliga kontakter med tjänstemän i finansdepartementet i diverse löpande ärenden eller när komplikationer inträffar i den statliga ekonomiadministrationen. Därut- över lämnar regeringen genom finansdepartementet utvecklingsuppdrag inom främst områden som finansiering, betalningar och cash- management, avgifter och anslagssystemet. Vidare ansvarar finansdepar- tementet för de föreskrifter som styr stora delar av det löpande arbetet inom avgiftsenheten.

Finansdepartementet är uppdragsgivare och närmaste användare av produkterna och tjänsterna inom området ekonomisk information. Det gäller t. ex. riksredovisning, budgetprognoser, inkomstberäkningar och viss finansstatistik.

Finansdepartementet lämnar också visst underlag för arbetet med bl.a. budgetprognoser och inkomstberäkningar. Det gäller t. ex. antaganden om pris- och löneutveckling och vissa regeringsbeslut.

Övriga departement

Inom ekonomiska avdelningen genomförs ibland uppdrag knutna till en enskild myndighet eller sektor. Särskilt vanligt är detta på avgiftsområdet. Vid sidan av formella uppdrag förekommer även här mer informella råd- givningsinsatser av kortare varaktighet, t. ex. i samband med upprättandet av regleringsbrev. Frekvensen av dessa kontakter är mycket varierande. När det gäller större uppdrag kan de betraktas som sporadiska. Insatserna av rådgivningskaraktär kan däremot vara tämligen frekventa. Med de olika fackdepartementen sammantagna torde några kontakter förekomma varje vecka.

SOU l991:4l Bilaga 11

Andra stabsmyndigheter

Verksamheten vid den ekonomiska avdelningen medför omfattande kon- takter med de övriga stabsmyndigheterna. De frågor där kontakt behövs har ökat och omfattningen på kontakterna har vuxit de senaste åren.

Med statskontoret förekommer nära nog dagliga kontakter. Det gäller bl. a. olika former av erfarenhetsutbyte och ömsesidigt deltagande i olika projekt vid respektive myndighet. De senaste årens omfattande aktiviteter riktade till myndigheterna i samband med den nya budgetprocessen har också genomförts i samarbete med statskontoret. Under senare tid har även SAV medverkat häri.

Med SAV äger därutöver kontakt rum i samband med enskilda projekt, bl.a. i fråga om småmyndigheter.

Tjänstemän vid ekonomiska avdelningen har under senare år vid flera tillfällen medverkat som experter vid utarbetandet av material som getts ut av SIPU. Dessutom har personal från avdelningen medverkat vid kurser och konferenser.

Beträffande SPV äger kontakter rum bl.a. inom ramen för en permanent styrgrupp kring samordning av EA- och PA-systemen. I denna ingår bl. a. generaldirektörerna i respektive myndighet samt tjänstemän från statskon- toret och SAV. Avdelningen och SPV har dessutom löpande kontakter när det gäller drift och förvaltning av system.

Statliga myndigheter

Kontakterna med de statliga myndigheterna är givetvis mycket omfatt- ande.

En formellt reglerad relation är att samtliga myndigheter genom system S eller genom statsbokföringen lämnar underlag för riksredovisningen. 50 a 60 myndigheter lämnar också särskilt underlag för budgetprognoser och inkomstberäkningar. Det kan gälla t. ex. utvecklingen av vissa anslag och skatter.

Andra formella relationer gäller samråd vid beslut om taxor och avgifter samt vid prövningen av myndighetsegna redovisningssystem.

I driften och förvaltningen av olika ekonomisystem är kontakterna med myndigheterna intensiva. Exempelvis besvarade system S-upplysningen under ett år över 2 000 förfrågningar.

Ett antal myndigheter medverkar i avdelningens utvecklingsarbete ge- nom direkt arbete i projekt eller genom medverkan i referensgrupper. Exempel på detta är arbetet med de årliga resultatredovisningarna i vilket sammanlagt ett 20-tal myndigheter deltagit och försöken med ett nytt generellt redovisningssystem (Cosmos).

Kontakterna med myndigheter i samband med seminarier och konferen- ser är också mycket omfattande. Sammanlagt har företrädare för ett par hundra myndigheter deltagit i sådana verksamheter de senaste två å tre åren. Med de 70 a 80 största myndigheterna äger i regel flera sådana kontakter rum årligen. Ekonomiska avdelningen har inom RRV huvudan- svaret för utbildningen av myndigheterna i den nya budgetprocessen,

SOU 1991: 41 Bilaga 11

vilket betyder att avdelningen har kontakt med alla myndigheter vid några tillfällen under varje treårsperiod.

Det blir allt vanligare att myndigheterna efterfrågar direkta konsultin- satser från avdelningen. I takt med att avdelningen bygger ut kapaciteten för sådana insatser kan allt fler önskemål tillgodoses.

Statistiska centralbyrån

Underlaget från avdelningens finansstatistiska verksamhet ställs regelbun- det till SCB:s förfogande vid några tillfällen per år för att användas vid sammanställning av nationalräkenskaperna.

Skatteförvaltningen

Riksskatteverket och de lokala skattemyndigheterna medverkar årligen i arbetet med att ta fram urval av deklarationer som underlag för de taxeringsstatistiska beräkningarna.

Konjunkturinstitutet

Konjunkturinstitutet lämnar vid några tillfällen per år vissa antaganden för inkomstberäkningarna.

Riksgäldskontoret

Kontakter med riksgäldskontoret förekommer på flera olika områden. Ett område är avstämningar av statens kassaflöden som underlag för RRV:s prognoser och riksgäldskontorets löpande likviditetsprognoser. Vidare ut- nyttjar riksgäldskontoret uttag ur betalningssystemet Cassa Nova. Dess- utom genomförs flera olika samarbetsprojekt, t. ex. kring räntekonto med kredit och låneformer för investeringar. Vissa kontakter sker också kring redovisningen av kreditgarantier. RRV har också utvecklat riksgäldskonto- rets redovisningssystem för kreditgarantier.

DAFA Data AB

DAFA svarar för datordriften av system S, inkl. beordrade ändringar i system och program, hantering av in- och utdata, utskick m.m. Driften av systemet är för närvarande reglerat i ett treårigt avtal med DAFA. Kontak- terna i olika produktionstekniska frågor är. mycket omfattande och sker dagligen.

Postgirot

Postgirot är en viktig leverantör och medproducent när det gäller hante- ringen av det statliga betalningssystemet. RRV och postgirot har löpande

SOU 1991241 Bilaga 11

kontakter. Det nya statliga betalningssystemet Cassa Nova har utvecklats av postgirot på RRV:s uppdrag och tagits i bruk av myndigheterna för något år sedan.

Banker

Informationen om statliga kreditgarantier hämtas bl.a. från bankerna. Dessa, tillsammans med andra aktörer på kreditmarknaden, är också användare av ekonomisk information och prognoser från ekonomiska avdelningen.

Det förekommer också kontakter med enskilda banker, främst Nordban- ken, i vissa frågor som gäller statliga betalningar. Även kontakter med bankgirocentralen förekommer ibland i principfrågor som gäller bankernas ställning i det statliga betalningssystemet.

Konsulter

Konsulter är en viktig grupp av medverkande när det gäller att i praktiken ta fram olika analytiska underlag som används i myndigheternas budget- process. RRV har därför genomfört utbildningsinsatser riktade till konsul- ter som har statliga myndigheter som kunder. Den ekonomiska avdel— ningen använder vidare konsulter vid utveckling av ekonomiadministra- tiva system.

Diskussion

I den mångskiftande verksamhet som bedrivs vid RRV:s ekonomiska avdelning förekommer omfattande kontakter av olika slag med departe— ment, myndigheter och andra organisationer.

Ett mycket stort verksamhetsområde är drift och förvaltning av de statliga redovisnings- och betalningssystemen. Regeringen är här den yt- tersta uppdragsgivaren, men myndigheterna är de primära användarna av systemen. I den löpande hanteringen samverkar RRV med främst DAFA, postgirot, banker och riksgäldskontoret. På grundval av en samverkan i fasta former sker också på ett naturligt sätt ett smidigt informellt samar- bete. De etablerade kontakterna har också i flera fall kunnat användas för utvecklingsarbete på området.

Ett annat stort område är ekonomisk information om den statliga verksamheten. I detta fall är regeringen den yttersta uppdragsgivaren och också den primära användaren av informationen. Även konjunkturinsti- tutet och statistiska centralbyrån är användare. Formellt och informellt ger regeringen och även konjunkturinstitutet förutsättningar för olika beräk- ningar. Riksskatteverket och myndigheterna medverkar med underlag. Den ekonomiska informationen överlämnas till uppdragsgivaren formellt eller i några fall informellt under hand.

Utvecklingsarbete avseende t. ex. budgetprocessen och ekonomisystem sker i regel på grundval av formella uppdrag från regeringen genom civil—

SOU 1991141 Bilaga 11

och finansdepartementena. Uppdragen utformas vid behov i en dialog mellan berört departement och RRV. Det förekommer också att departe- menten är företrädda i styr- eller referensgrupper för olika, särskilt större, projekt. Vid sidan härav finns en mängd informella kontakter mellan berörda tjänstemän så att i utvecklingsarbetet vederbörlig anpassning till intentioner och föreliggande förhållanden kan ske smidigt.

Med de statliga myndigheterna förekommer samband och kontakter av olika slag. I några fall är det fråga om reglerade kontakter där myndighe- terna är skyldiga att ta kontakt med RRV, t.ex. i fråga om avgifter och redovisningssystem. I andra fall skall vissa föreskrivna ekonomiska upp- gifter lämnas. De flesta kontakter bygger emellertid på att den ekonomiska avdelningen lämnar service till de statliga myndigheterna i fråga om redovisning och betalningar.

Det är uppenbart att, på de områden som här har beskrivits, uppdrag kan lämnas, leveranser kan fullgöras och information kan flöda utan hinder av att ett stort antal departement, myndigheter och andra organisa- tioner deltar i verksamheten. På några områden är produktionsuppgifterna reglerade i avtal, på andra områden har de en motsvarande stadga utan att avtal föreligger. Vid sidan av de reglerade kontakterna sker också ett informellt utbyte av information och synpunkter i syfte att säkerställa att olika mål blir tillgodosedda.

Det har inte gjorts gällande att det förhållandet att verksamheten är uppdelad på ett antal medverkande organisationer skulle försvåra nödvän- diga kontakter och därmed försämra resultatet i denna för staten så betydelsefulla verksamhet. I stället kan nog hävdas att förekomsten av flera oberoende deltagare i flera fall bidragit till att en effektiv verksamhet kunnat komma till stånd genom att klara relationer skapats mellan bl.a. beställare och leverantörer av olika ekonomiska produkter och tjänster. I detta sammanhang kan dock hänvisas till vad som i bilaga 0 anförs om behov av samordning i fråga om gemensamma ekonomi- och personalad- ministrativa informationssystem.

5 Bedömning

I denna promemoria har interna och externa samband i RRV:s ekono- miska avdelnings verksamhet beskrivits och diskuterats. En uppfattning kan därmed fås om de verksamhetsmässiga förutsättningarna att dela upp verksamheten på olika myndighetsorganisationer om denna fråga blir aktuell för utredningen.

Mot bakgrund av beskrivningen och diskussionen i avsnitt 2 kan följ- ande bedömningar göras av sambanden inom den ekonomiska avdel- ningen.

Sambanden mellan verksamheterna i enheterna för ekonomisystem, system S och systemutveckling är av sådan art och styrka att skäl finns att i en organisation hålla samman huvuddelen av dessa verksamheter. Redo- visningen av statsgarantier synes dock inte nödvändigtvis behöva integre- ras med den övriga verksamheten.

SOU 1991141 Bilaga 11

Produktionen av ekonomisk information bygger i hög grad på underlag från systemverksamheten. Informationsflödet är starkt rutinartat. Om de två verksamheterna, som har olika uppdragsgivare, organisatoriskt skiljs åt, bör samverkan mellan de två verksamheterna regleras i ett avtal och den nuvarande gemensamma arbetsgruppen får då också en viktigare roll.

Utbytet av data och kunskap mellan å ena sidan enheterna för avgifter. redovisning och finansiering samt resultatstyrning och å andra sidan enhe— terna inom systemverksamheten synes inte vara av sådan karaktär att de nödvändigtvis behöver ingå i samma myndighetsorganisation. Mellan de tre förstnämnda enheternas verksamhet finns vissa kunskapsmässiga sam- band av betydelse och regeringen är till helt övervägande delen uppdrags- givare.

Innebörden av vad som nu sagts är att det, om övergripande skäl skulle finnas, bör vara möjligt att dela upp verksamheten vid RRV:s ekonomiska avdelning i en stabsfunktion som kan ha regeringen som uppdragsgivare och som på det ekonomiska området mot regeringen och myndigheterna arbetar med koncernledningens perspektiv för ögonen. En annan del är en servicefunktion som kan ha myndigheterna som uppdragsgivare och verksamhetens syfte är då att ge service till myndigheterna på dessas villkor.

Vad så gäller sambanden mellan verksamhet vid den ekonomiska avdel- ningen och redovisningsrevisionen kan följande bedömning göras.

Presentationen och diskussionen i avsnitt 3 visar att omfattande sam- band finns mellan verksamhet vid den ekonomiska avdelningen och redo— visningsrevisionen. I praktiskt taget alla samband som kunnat identifieras rör det sig emellertid om kontakter som tas i beredningen av ärenden eller frågor som aktualiserats utifrån eller om kontakter som är helt självklara för den personal som utför arbetsuppgifterna. Revisorernas väl definierade roll och uppgift medverkar härtill.

Det ligger i saken natur att behov också finns avi-kontakter i lösligare former. De personkontakter som etableras i de formella kontakterna är normalt också väl lämpade för informella kontakter.

Genomgången visar också att tjänstemännen vid ekonomiska avdel- ningen behöver ha kontakt direkt med den revisor som ansvarar för revision av en viss myndighet. En mindre del av kontakterna kanaliseras över avdelningarnas ledningar. Detta är ett tecken på att organisatoriska åtgärder inte är särskilt betydelsefulla för att säkerställa dessa samband och kontakter.

Det förefaller osannolikt att de nödvändiga och önskvärda sambanden och kontakterna mellan ekonomiska avdelningen och avdelningen för redovisningsrevision är av sådant slag att de kan nå en tillräcklig omfatt- ning endast om de två avdelningarna ingår i samma organisation.

Innebörden av vad som nu sagts är att det, om övergripande skäl skulle finnas, bör vara möjligt att bedriva verksamheten vid den ekonomiska avdelningen och redovisningsrevisionen i skilda myndighetsorganisatio- ner. En annan sak är att då vissa åtgärder kan behöva vidtas för att skapa fora och kanaler som underlättar kontakter över myndighetsgränser.

Vad så gäller sambanden mellan verksamhet vid ekonomiska avdelningen

SOU l991:4l Bilaga 11

och förvaltningsrevisionen synes dessa, mot bakgrund av beskrivningen och diskussionen i avsnitt 3, vara svaga utom på ett område.

Det är i första hand enheten för resultatstyrning som i nuvarande utvecklingsfas av det nya budgetsystemet har behov av att i projekt och informellt ha väl utvecklade kontakter med avdelningen för förvaltnings- revision och även avdelningen för förvaltningsekonomi vid statskontoret. Arbetet med att utveckla och införa det nya budgetsystemet i statsförvalt- ningen leds aktivt från civildepartementet och innefattar vid sidan av arbete inom RRV och statskontoret också verksamhet som samordnat utförs av andra stabsmyndigheter och inom ramen för kommittéväsendet. I ett sådant perspektiv kan emellertid sambanden och behovet av kontakter mellan vissa enheter inom RRV inte anses vara av sådan art och styrka att de kan tillmätas organisatoriskt styrande verkan.

Innebörden av vad som nu sagts är att det, om övergripande skäl skulle finnas, bör vara möjligt att bedriva verksamheten vid den ekonomiska avdelningen och förvaltningsrevisionen i skilda myndighetsorganisationer. En annan sak är att i så fall även på detta område vissa åtgärder kan behöva vidtas för att skapa fora och kanaler som underlättar kontakter över myndighetsgränser.

I avsnitt 4 har översiktligt kartlagts de kontakter och sambanden mellan den ekonomiska avdelningen och utomstående organ. Därvid har framkom- mit att avdelningen har omfattande kontakter av olika slag med departe- ment, myndigheter och andra organisationer.

Av de beskrivningar som lämnats är det uppenbart att på aktuellt område uppdrag kan lämnas, leveranser kan fullgöras och information kan flöda utan hinder av att ett stort antal departement, myndigheter och andra organisationer deltar i verksamheten. På några områden är produktions- uppgifterna reglerade i avtal, på andra områden har de en motsvarande stadga utan att avtal föreligger. Vid sidan av de reglerade kontakterna sker också ett informellt utbyte av information och synpunkter i syfte att säkerställa att olika mål blir tillgodosedda.

Med något undantag har det inte gjorts gällande att det förhållandet, att verksamheten är uppdelad på ett antal medverkande organisationer, skulle försvåra nödvändiga kontakter och därmed försämra resultatet i denna för staten så betydelsefulla verksamhet. I stället kan hävdas att förekomsten av flera oberoende deltagare i flera fall bidragit till att en effektiv verksamhet kunnat komma till stånd genom att klara relationer skapats mellan bl.a. beställare och leverantörer av olika produkter och tjänster.

SOU 1991141 Bilaga 11

Promemoria 1991-04-23

Statsfinansiell information och det statliga betalningssystemet

Utredningen skall enligt direktiven uppmärksamma att regeringens behov av ekonomisk information kan tillgodoses och att fortsatt utvecklingsar- bete kan bedrivas när det gäller det statliga betalnings- och redovisnings- systemet. Arbetsuppgifter på dessa områden utförs av olika enheter inom RRV:s ekonomiska avdelning. Hur produktionen är organiserad och för- utsättningarna för den behandlas i bilaga 1 1 om interna och externa samband i RRV:s ekonomiska avdelnings verksamhet.

1 Statsfinansiell information

I utredningens direktiv anges att regeringen behöver information om den statsfinansiella utvecklingen. Sådant underlag ges både i form av analys av utfall och som löpande prognoser för statsbudgeten på kort och lång sikt. Underlaget är av stor betydelse för stabiliseringspolitiska bedömningar av den svenska ekonomin och behöver successivt utvecklas.

I direktiven anges också att utredaren skall beakta regeringens behov av riksredovisning, finansstatistik, budgetprognoser och inkomstberäkningar samt annat underlag för statsfinansiella beräkningar och prognoser. Vidare anges att regeringens behov av underlag för analys av den statsfinansiella utvecklingen bör beaktas vid utformningen av förslagen.

I RRVs instruktion finns angivet särskilda uppgifter som rör redovisning (3 6). RRV skall ha hand om riksredovisningen (punkt 5), göra prognoser över statsbudgetens inkomster och utgifter (punkt 6),

utarbeta statistik över statens finanser (punkt 7).

När det gäller rapporter skall RRV enligt instruktionen (6 &) varje år till regeringen lämna beräkningar av statsbudgetens inkomster för nästkommande budgetår,

avsedda som underlag för inkomstberäkningen i budgetpropositionen (punkt 2), reviderad beräkning av statsbudgetens inkomster för nästkommande budgetår, avsedd som underlag för inkomstberäkningen i komplette- ringspropositionen (punkt 3), prognoser över utfallet av statsbudgeten (punkt 4), — redovisning av statsbudgetens utfall för det senaste budgetåret (punkt 5), realekonomisk statistik över statens finanser (punkt 6).

Förutom kraven avseende beräkningarna av statsbudgetens inkomster är formuleringarna allmänt hållna. För tydlighets skull kan nämnas att redovisningen av statsbudgetens utfall och prognoser över statsbudgetens utfall också omfattar månadsvisa uppgifter. Vidare har regeringen i skri- velse 1987-12-03 givit RRV i uppdrag att till den 15 februari varje år i särskild ordning och i särskild struktur redovisa statsbudgetens utfall för sex budgetår bakåt i tiden.

Vid två tillfällen per år lämnar riksrevisionsverket beräkningar av stats- budgetens inkomster för det innevarande och kommande budgetåret. Dessa utgör underlag för inkomstberäkningarna i budgetpropositionen och kompletteringspropositionen. Som förberedelse görs inom enheten för ekonomisk information ett antal beräkningar av statsbudgetens inkomster, som regelmässigt diskuteras och analyseras tillsammans med budgetavdel- ningen. Vissa av dessa beräkningar utgör dessutom underlag för inkomst- sidan i de prognoser över statsbudgetens utfall för det innevarande budget- året som riksrevisionsverket lämnar genom budgetprognoserna. I anslut- ning såväl till dessa beräkningstillfällen som till de ordinarie kräver total- sammanställarna en mycket hög tillgänglighet — i princip kontinuerlig

SOU 1991:41 Bilaga 12

av de beräkningsansvariga för att vid behov förklaringar omedelbart skall kunna ges till beräkningsresultaten.

När det gäller budgetprognoser och inkomstberäkningar har en praxis utvecklats som innebär att beräkningsansvariga på RRV utöver löpande kontakter minst en gång per halvår möter tjänstemän som arbetar med totalsammanställningarna på finansdepartementets budgetavdelning för att diskutera det aktuella halvårets produktion och tidplaner (skriftliga). Vid dessa tillfällen behandlas också andra EI-produkter, t. ex. statsbudge— tens preliminära utfall och aktuell finansstatistik.

För finansstatistiken gäller att en årlig (skriftlig) produktionsplan görs upp i samråd med finansdepartementets budgetavdelning (totalsamman- ställningarna) och ekonomiska avdelning, konjunkturinstitutet (KI) och statistiska centralbyråns (SCB) nationalräkenskaper, oftast via bilaterala kontakter.

Vidare gäller för finansstatistiken att en skriftlig begäran om vissa tabeller kommer från finansdepartementets ekonomiska avdelning inför arbetet med preliminär resp. reviderad nationalbudget. I denna begäran ingår också att tabellerna skall tillställas KI och SCBs nationalräkenskaper.

I anslutning till prognostillfällena har EI kontakt med tjänstemän i finansdepartementet och KI för att få erforderliga förutsättningar för beräkningarna. För att underlätta överföringen av information mellan RRV och finansdepartementet förbereds för närvarande en direkt PC- PC-koppling över telenätet.

För beräkningarna till preliminär resp. reviderad nationalbudget forma- liseras kontakterna i två sammanträden. Det är tjänstemän vid finansde- partementets stabiliseringspolitiska enhet som sammankallar och leder dem. Till dessa sammanträden kallas totalsammanställarna, KI, RRV (El) och SCBs nationalräkenskaper. Även tjänstemän från civildepartementet och socialdepartementet har på senare tid kallats. Speciellt berörs löneut- vecklingen, både vad gäller utfall och prognoser.

Som underlag till KIs skatteberäkningar, såväl till den sedvanliga höstrapporten som till nationalbudgetarna, gör EI specialkörningar av taxeringsstatistiken och ibland även av bolagsenkäten. Preciseringar av förutsättningar sker genom kontakter med Kl, oftast per telefon.

Till vissa delar blir den ekonomiska information som EI producerar föremål för vidare bearbetningar och sammanställningar, t.ex. i SCBs nationalräkenskaper, i KIs beräkningsmodeller och i riksgäldskontorets arbete med den statliga upplåningen. I samband med sådana bearbetningar framkommer ofta behov av förklaringar till varför en post har förändrats och då efterfrågas analysinsatser av EI för förklaringar. Eftersom Els produktionstider är anpassade till avnämarnas, aktualiseras denna slags efterfrågan oftast i anslutning till att EI har överlämnat någon rapport. Generellt gäller att EI har en i stort sett daglig kontakt med någon av huvudavnämarna, dvs. finansdepartementet, KI, riksgäldskontoret eller SCB.

De månadsvisa prognoserna har sådan precision att de är mindre intres- santa för riksgäldskontoret. Riksgäldskontoret använder enbart RRVs prognoser över vissa inkomster och gör självständiga bedömningar av

1.1. Produkter, tjänster och avnämare

I bilaga 11, tabell 1, anges de viktigare produkter som hänförs till ekono- misk information.

När det gäller utfall för en gången period är det uppgifter ur system S eller ur kreditgarantisystemet (KG) som utgör den huvudsakliga källan för de bearbetningar och sammanställningar som görs inom enheten för eko- nomisk information (EI). Vissa kompletteringar är dock nödvändiga att göra med utgångspunkt i material från annat håll. Exempelvis behövs till produkten ”Årsbokslut för staten” kompletteringar rörande förmögenhets- redovisningen. Därför skickas en särskild enkät ut till ca 130 myndigheter med begäran om uppgifter om icke redovisade tillgångars värde och om nukostnader för vissa förmögenhetsobjekt.

För prognosdelarna som ingår i budgetprognoserna, inkomstberäkning- arna och finansstatistiken krävs uppgifter såväl för inkomster som utgifter. Åtskilliga statliga myndigheter (inkl. affärsverken), riksbanken, statliga bolag och vissa departement gör på anmaning av EI särskilda beräkningar.

En speciell form av underleveranser utgör den information som EI

SOU 1991:41 Bilaga 12

producerar med utgångspunkt i två särskilda urvalsundersökningar. Den ena gäller den årliga taxeringsstatistiska undersökningen, där ca 23000 deklarationer slumpmässigt väljs ut från vilka de lokala skattemyndighe— terna på särskilda blanketter gör vissa utdrag. Materialet bearbetas sedan av El och sammanställs till ett basår från vilket framskrivningar görs för att beräkna fysiska personers inkomstskatt.

Den andra urvalsundersökningen gäller den s.k. bolagsenkäten som EI två gånger om året tillställer ca 4 000 aktiebolag m.fl. Efter bearbetning på EI utnyttjas materialet som underlag för beräkning av juridiska personers inkomstskatt.

SOU 1991141

deras tillförlitlighet. I övrigt använder kontoret eget material för sina SOU 1991:41 kortfristiga prognoser. Vidare prognostiserar riksgäldskontoret de statliga Bilaga 12 betalningarna för den närmaste 2-3 månadersperioden och följer upp dessa på en dag-för-dag bas. Detta innebär bl.a. att riksgäldskontoret upptäcker när utvecklingen börjar avvika från RRVs prognos. Denna information förmedlas till RRV.

En beskrivning av huvudavnämarnas krav på information från EI finns i rapporten (RRV dnr 1985z744) Den fortsatta utvecklingen av statens redovisningssystem. I huvudsak är de där framförda kraven aktuella även i dag.

Det finns också inslag av mer tillfällig efterfrågan på material och analyser såväl från de sedvanliga avnämarna som från andra. I många fall går det att tillgodose sådan efterfrågan. Ibland går det dock inte. Det beror då oftast på att möjlighet saknas att med rimliga resursinsatser ta fram den begärda informationen. Under senare år har det funnits en efterfrågan på beräkningar av effekter av olika förslag som funnits med i arbetet med skattereformen.

En speciell efterfrågan på ekonomisk information riktas mot RRVs taxeringsstatistiska undersökning. Genom regeringsbeslut 1981-07-09 har RRV medgivits rätt att i mån av resurser utföra uppdragsverksamhet knuten till denna undersökning. Det är speciellt intresseorganisationer, massmedier och departement som begärt specialbearbetningar av detta material. Hittills har denna efterfrågan dock varit av förhållandevis blyg- sam omfattning.

Det finns slutligen en internationell efterfrågan på statsfinansiell och ekonomisk information. OECD publicerar sedan länge årligen boken ”Re- venue Statistics” vari den offentliga sektorns inkomster redovisas i viss struktur. Begäran om underlag för detta kommer till RRV i särskilda skrivelser från OECD. Vidare levererar EI på skriftlig begäran från riks- banken uppgifter om statens inkomster och utgifter som sedermera publi- ceras i den årliga publikationen ”Government finance statistics yearbook” från Valutafonden.

I RRV:s interna kostnadsredovisning är verksamhetsområdet ekonom- isk information indelat i två produktgrupper, nämligen riksredovisning med finansstatistik samt budgetprognoser och inkomstberäkningar. Var och en av produktgrupperna är indelade i ett tiotal produkter och tjänster. Budgetering och redovisning sker mot dessa.

2 Den statliga kassahållningen och betalningssystemet i staten

I utredningens direktiv anges att en utveckling av det statliga betalningssy- stemet och metoderna för kassahållning m. m. som bidrar till en effektivare resurshushållning behövs. Vidare anges att behovet av fortsatt utvecklings- arbete avseende bl.a. betalnings- och redovisningsystemet skall beaktas. 178

. . . . Bila a 12 I bilaga 11, tabell 1, anges de Viktigare produkter och tjänster som 3

sammanhänger med det statliga betalningssystemet m.m.

För närvarande föreligger det en skyldighet för statliga myndigheter att anlita riksbanken och postgirot för betalningar. Rätt att anlita statsverkets checkräkning (SCR) med anslutna postgirokonton ges en myndighet av RRV. Betalnings- och kassahållningsfrågorna är inom RRV koncentrerade till enheten för ekonomisysteml

Enligt regeringen (prop. 1989/90:100 bil. 1) bör det statliga betalnings- systemet på längre sikt i princip utformas så att det skapas en valfrihet för allmänheten och myndigheterna att välja betalningsförmedlare. Riksdagen har dock framhållit (FiU 1989/90: 24, rskr. 197) att, i avvaktan på en översyn av postverkets ekonomi, inga betalningsomläggningar bör ske som ger betydande konsekvenser för postgirot.

Det totala betalningsflödet genom statens betalningssystem beräknas innevarande år uppgå till cirka 3 000 miljarder kronor. Drygt hälften av betalningsflödet går via postgirot. '

Det statliga betalningssystemets grundutformning illustreras i figur 1. Figuren har förenklats och visar endast de två statliga betalningsinstituten. Merparten av betalningsavsändama och betalningsmottagarna har kontakt med det statliga betalningssystemet via postgirot.

Figur 1 Det statliga betalningssystemet

RDGBANKEN SIAI'SVERKBIS GECKRÄMIG

MYNDHL mm SAMI)

RRV RRV RRV SCRINSCRUI' SGÖVR

POSI'GIIUI' ("ASSA NOVÄ

l RRV PG IN MYND

! ___.

RRVs uppgifter när det gäller förvaltningen av det statliga betalningssyste- met innebär bl.a. att betalningskonton som är anslutna till SCR kan erhållas efter ansökan hos RRV. Särskilt när myndigheter bildas och avvecklas är detta en viktig funktion. Många ärenden initieras även när större omorganisationer sker. Det anses också vara angeläget att konto- strukturen är så uppbyggd att betalningarna direkt kan bilda underlag för den statsfinansiella informationen.

För att få en löpande överblick över vilka betalningsvägar en viss myndighet tillämpar, underhåller RRV ett centralt register. Registret byggs för närvarande ut så att det på sikt även kan användas för avstämnings- och analysändamål.

RRV kontrollerar att myndigheterna varje kvartal och budgetår gör särskilda avstämningar av sina betalningar. Ett icke avsett utnyttjande av SCR har uppmärksammats. Detta medför ökade räntekostnader för staten. För närvarande pågår ett arbete med att införa förbättrade rutiner för de mycket stora betalningar som sker via riksbanken.

RRV redovisar löpande Statskassans saldo och bruttoutfall. Statskassans saldo utgör skillnaden mellan in- och utbetalningar i statens betalningssy- stem. Variationerna är mycket stora mellan de olika månaderna och budgetåren.

Riksgäldskontoret har till uppgift att följa de statliga betalningarna. Flödet av betalningar slussas genom uppbyggnaden av det s.k. CassaNova till statsverkets checkräkning. I vissa fall sker betalningar direkt till eller från statsverkets checkräkning. Det uppkomna saldot hanteras dag för dag av riksgäldskontoret och riksbanken. Ett plussaldo används för amortering av statsskulden och ett minussaldo täcks genom ökad upplåning i riksban- ken.

När det gäller insatser för att utveckla betalningssystemet kan bl.a. nämnas att RRV tillsammans med riksbanken utvecklat helt nya rutiner för SCR inom det centrala interbanksystemet. SCR består numera av cirka 100 underkonton för myndigheter som har RRV:s medgivande att göra direkta insättningar, uttag och överföringar. I interbanksystemet finns även särskilda konton för RRV:s avräkning med postgirot och ett särskilt konto för regleringen mot statsskulden.

RRV har för statens räkning tecknat ett avtal med postverket om medelshantering i postgirot via ett koncernsystern kallat CassaNova. Sy— stemet har utvecklats i samarbete mellan postgirot och RRV. I CassaNova har ca 2 500 statliga postgirokonton anslutits till en koncernstruktur med automatiska tömningar till och täckningar från postgirokonton för statens betalningar. En ny rutin för rörlig kredit införs för närvarande i syfte att skapa större ränteincitament för myndigheterna.

För närvarande studeras konsekvenserna av ett ökat utnyttjande av bankgiro för statliga betalningar. Särskilt studeras effekterna avseende avstämningspunkter i rutinerna och kravet på snabbt informationsunder- lag till den statsfinansiella informationen.

För att förbättra säkerhet och effektivitet i systemet pågår för närva- rande arbetet med en ”CassaBok" för att beskriva hur det statliga betal- ningssystemet skall kunna utnyttjas på ett säkert och effektivt sätt. Fyra

SOU 199lz41 Bilaga 12

delar av CassaBoken har utgivits under april 1991. Resterande delar beräknas utkomma under 1991.

Inom ramen för förvaltningen av det statliga betalningssystemet ingår också bl. a. löpande lägesrapportering samt åtgärder i samband med bank- konflikter och andra betalningsproblem och bistånd till regeringskansliet avseende postgirot/bankgirot och bankernas medverkan i statens betal- ningsverksamhet. Andra viktiga uppgifter i detta sammanhang är utform- ningen av informationsunderlag för statsfinansiell information och revi- sion samt nykonstruktion av informationsunderlaget för arbetet med för- valtningen av statsskulden. Inom ramen för förvaltningsverksamheten ingår också att upprätta nya rutiner för vissa myndigheter som fått rege- ringens tillstånd att utnyttja bankgiro och banker.

Enheten för ekonomisystem delas in i åtta funktioner, nämligen stats- kassan, statsbokföring, statsgarantier, systemekonomi, systemprövning, koncernanalyser, koncernekonomi och ekonomutbildning. Var och en av funktionerna är indelad i ett tiotal delfunktioner med produkter och tjänster. Planering, budgetering och redovisning sker i denna struktur.

2.2 Efterfrågesituationen

Betalningssystemet för statsförvaltningen är väl reglerat med lagar, förord- ningar, instruktioner och föreskrifter. Ett antal av dessa regler innefattar stående beställningar till RRV, t. ex. att företräda och kontrollera check— räkning i riksbanken med anslutna postgirokonton, utfärda föreskrifter och allmänna råd avseende statens betalningar samt att förnya kassahåll- ningsmetoderna och betalningsrutinerna för statsförvaltningen i sin helhet.

Vidare förekommer kontakter mellan regeringskansliet och RRV i löp- ande ärenden som kan gälla t. ex. avsteg från det generella betalningssyste- met eller yttranden i ärenden som gäller principer och tillämpningen vid en enskild myndighet. Det kan också innebära att RRV gör utredningar om möjligheterna att utnyttja bankgirot i det statliga betalningssystemet eller att lämna underlag till propositioner inom ämnesområdet.

Regeringen avser att ge RRV i uppdrag (prop. 1990/912150) att belysa alternativa former för ersättning till postgirot för förmedling av statliga betalningar. Resultatet skall användas i den inom regeringskansliet pågå- ende översynen av postverkets verksamhet, bl. a. för att bedöma om mer omfattande förändringar i den statliga betalningsförmedlingen bör komma till stånd. En viss ökad möjlighet för bankerna att delta i förmedlingen av statliga betalningar föreslås också. Berörda myndigheter kommer i samråd med RRV att pröva alternativa lösningar.

Huvudintressent inom regeringskansliet när det gäller det statliga betal— ningssystemet och kassahållningen i staten är finansdepartementet. Fi- nansdepartementet har vid kontakter betonat att den miljö i vilken betal- ningsverksamheten är placerad har stor betydelse för i vilken utsträckning regeringskansliets krav kan tillgodoses. Från finansdepartementet har sär- skilt betonats vikten av att en sammanhållen kontrollfunktion genomför löpande avstämningar av betalningsströmmar över statsverkets checkräk- ning, statskassans saldo m.m.

SOU 1991:41 Bilaga 12

Denna funktion behöver även kunna bedriva ett löpande analysarbete för att insatser snabbt skall kunna göras på kassahållningsområdet. Kun- skap från denna verksamhet kan sedan föras vidare och omsättas i före- skrifter, allmänna råd och utvecklingsarbete. Samarbetet med riksgälds— kontoret i kassahållningsfrågor kommer att fortsätta och intensifieras.

Riksgäldskontoret skall följa bruttoflödet av de statliga betalningarna och vid behov lämna förslag till regeringen på ändringar i regler för statliga inbetalningar och utbetalningar för att därigenom effektivisera den statliga betalningsverksamheten.

3 Diskussion

I de föregående avsnitten har beskrivits verksamheter som syftar till att säkra tillgången på information om den ekonomiska och finansiella situa- tionen inom staten samt till att inom staten upprätthålla krav på säkerhet och effektivitet i de betalningssystem som staten använder. Verksamhe- terna utgör centrala delar i statens ekonomiförvaltning. Enheterna för ekonomisk information och ekonomisystem har en gemensam arbetsgrupp för samarbete om publikationen ”Statens finanser”.

När det gäller ekonomisk information har enheten för ekonomisk infor- mation inom RRV:s ekonomiska avdelning till uppgift att förse regeringen och några myndigheter med bl. a. underlag för uppföljning av statsbudge- ten, för finanspolitisk analys och för bedömningar av upplåningsbehov. Som led i detta arbete samlas in, sammanställs, bearbetas samt analyseras information som ofta hämtas från de enskilda myndigheterna. Detta arbete resulterar i ett antal rapporter. Vissa delar av informationen överförs dock genom olika underhandskontakter.

När det gäller utveckling och förvaltning av statens betalningssystem utförs detta främst av enheten för ekonomisystem vid RRV:s ekonomiska avdelning. Verksamheten innebär att förutsättningar skapas för effektiv betalningshantering inom statsförvaltningen.

Det kan erinras om att hur här aktuell produktion är organiserad och förutsättningarna för den behandlas i bilaga 1 l.

Statens behov av ekonomisk information om sin verksamhet samt tillgång till effektiva betalningssystem och kassahållningsfunktioner är inte olika de behov som de mycket stora företagen har. I en konsultrapport, vars resultat kortfattat återges i bilaga 9, har förhållandena inom några olika koncerner belysts.

På samma sätt som inom dessa koncerner syftar den statsfinansiella informationen till att möjliggöra en effektiv uppföljning och styrning av resurserna. Koncerngemensamma föreskrifter för redovisning och rappor- tering är viktiga i ett sådant sammanhang. Även motsvarigheter till statens verksamhet när det gäller upprätthållandet av ett gemensamt betalnings- system återfinns inom de stora koncernerna. Dessa syftar till att styra kassaflödena för att möjliggöra effektiva centrala finansfunktioner.

Riksgäldskontoret har till uppgift att följa flödet av statliga betalningar.

SOU 1991: 41 Bilaga 12

Riksgäldskontoret kan sägas bl. a. fylla funktionen av internbank för staten samt tar upp lån, förvaltar lån och placerar kassaöverskott.

Inriktningen på RRV:s verksamhet på dessa områden sker med både formella och informella styrmetoder. När det gäller betalningssystemet är detta väl reglerat i lagar, förordningar, instruktioner och föreskrifter. När det gäller den ekonomiska informationen framgår vissa krav av instruktio- nen. Den konkreta inriktningen för de olika produkterna och tjänsterna har formats successivt under tidens gång. Produkterna har utvecklats i ett nära samspel mellan regeringskansliet, andra intressenter och RRV.

Finansdepartementet har framhållit betydelsen inte bara av det skrift- liga materialet utan också av de informella kontakterna med tjänstemän- nen inom RRV. När det gäller inkomstberäkningarna framhålls t. ex. vikten av att de tjänstemän som utför beräkningarna finns tillgängliga för att förklara och analysera beräkningarna. Vidare sägs det ofta uppkomma behov av att göra specialanalyser av effekterna av olika åtgärder med konsekvenser för statsbudgetens inkomstsida. När det gäller kontrollfunk- tionen framhålls att denna bedriver ett löpande analysarbete för att insat- ser snabbt skall kunna göras på kassahållningsområdet.

De former som präglar kontakterna mellan framför allt finansdeparte- mentet och RRV möjliggör att RRVs insatser kan anpassas till de behov som finns. Samtidigt kan det noteras att det regleringsbrev varmed RRV anvisas resurser för verksamheten för närvarande inte alls definierar vilka produkter och tjänster som skall framställas. Med hänsyn till den betydelse som tillmäts här aktuella produkter och tjänster samt det goda sätt på vilket de i flertalet fall kan preciseras till innehåll, egenskaper och kostna- der, framstår det som önskvärt att beställningarna ges en långt klarare form. Behovet av analys avseende ekonomisk information är i stor ut- sträckning beroende av den ekonomiska och politiska utvecklingen. Detta medför att analysbehovets innehåll och omfattning är svårt att bedöma på förhand.

4 Bedömning

Verksamheten med att sammanställa ekonomisk och finansiell informa- tion om statsförvaltningen och rapportera denna till regeringen bör ses som en typisk stabsuppgift. Motsvarande gäller i de mycket stora företagen. Det är också en typisk stabsfunktion att styra, kontrollera och effektivisera kassaflödena så att likviditetsmässiga över- och underskott samlas och blir tillgängliga för en central finansfunktions hantering.

Styrning från regeringen och dess kansli av dessa stabsfunktioner sker med skriftligt angivna uppdrag och med muntligt framförda önskemål. De produkter och tjänster som framställs är ganska väldefinierade och resurs- åtgången är också känd. Med hänsyn till den betydelse som uppdragsgiva- ren tillmäter verksamheten och dess olika delar är det naturligt att beställ- ningar av produkter och tjänster görs tydligare.

Det bör därför övervägas att regleringsbrevet för denna verksamhet utformas så att uppdrag lämnas för varje produkt eller produktgrupp. För varje uppdrag bör anges uppgift, handlingsregler och resurser samt de

SOU 1991: 41 Bilaga 12

resultat som förväntas uppnås. Den utförande myndigheten bör lämna en häremot svarande redovisning i sin årsredovisning. När det gäller analys av ekonomisk information kan helt naturligt specifika uppdrag avseende detta inte infogas i regleringsbreven. Däremot kan ett uppdrag lämnas att hålla- viss resursmässig beredskap för ändamålet.

SOU 1991141 Bilaga 12

Promemoria 1991-04-23

Administrativ service

1 direktiven till utredningen uttalas att kammarkollegiet bedriver en ganska omfattande avgiftsfinansierad administrativ serviceverksamhet, bl. a. när det gäller ekonomisk redovisning, i förhållande till ett stort antal myndig— heter. Denna verksamhet anges emellertid ha endast ett begränsat sam— band med kammarkollegiets övriga verksamhet. Utredningen har i upp— drag att pröva om denna verksamhet bör anknytas till den övriga stödverk- samheten.

1 Behov och efterfrågan

Den administrativa service som behandlas här rör personal- och ekono- miadministration, dvs. vad som brukar benämnas PA- resp. EA-tjänster. De EA-tjänster som är aktuella är dataregistering av uppgifter, utformning av kontoplaner, bokslut, utbildning och konsultverksamhet m.m. PA- tjänsterna avser främst löneadministrativa tjänster av olika slag inklusive reseräkningsgranskning.

Motiven för att myndigheterna efterfrågar dessa tjänster kan variera, men den främsta anledningen synes vara att många myndigheter är för små för att det skall vara ekonomiskt försvarligt att med egen personal utföra EA- och PA-uppgifterna. Myndigheterna väljer i en sådan situation att köpa den nödvändiga kompetensen och kapaciteten från annat håll.

Det finns också situationer där även större myndigheter kan ha behov av att tillfälligt få disponera administrativa stödresurser, t.ex. vid nedlägg- ningar eller andra omstruktureringar. Sammanslagningen av civilförsvars- styrelsen och statens brandnämnd till det nya räddningsverket samt av- vecklingen av statens förhandlingsnämnd var sådana fall. Vid händelser av detta slag inträffar ofta personalavgångar i ett tidigt skede som kan göra det svårt att upprätthålla den administrativa kompetensen. Tillfälligt inlånad personal och kunskap kan då vara en god lösning. Den omställning och bantning av den statliga administrationen som pågår talar för att statsför- valtningen i framtiden kommer att möta flera sådana situationer.

Statskontoret genomförde 1985 en utredning om små myndigheters behov av stöd i sin ekonomi- och personaladministrativa verksamhet (rap- port 1985z35). Statskontoret konstaterade att behovet var särskilt påtagligt hos de mycket små myndigheterna, dvs. de som hade högst 40 anställda, men även vissa myndigheter med upp till 100 anställda hade behov av sådan service.

Drygt hälften av det 80-tal myndigheter som statskontorets utredning berörde hade redan någon form av ekonomi- eller personaladministrativt stöd. Vid ytterligare 25 av myndigheterna bedömdes sådant stöd leda till en mer rationell verksamhet.

SOU 1991:41 Bilaga 13

Statskontoret ansåg att stödbehovet även kunde uppkomma akut, t. ex. vid långtidsfrånvaro eller vid uppbyggnad, omlokalisering och avveckling av statliga myndigheter.

Statskontoret menade att sårbarheten Var den aspekt, som framstod som viktigast att beakta vid en bedömning av de mindre myndigheternas behov av administrativt stöd. Sårbarheten sammanhänger med att det i mindre organisationer saknas reservpersonal eller specialistkompetens ofta bå- dadera inom EA/PA-området. Åtminstone tre skäl för detta kan anföras. Ett skäl är att verksamheten inom en liten organisation inte kan splittras på alltför många kompetensområden utan att effektivitetsförluster uppstår. Ett annat skäl är att det är svårt att bygga upp och vidmakthålla kompetens på grund av att vissa ärendetyper återkommer mycket sällan. Viktigaste skälet är dock att det i allmänhet är alltför resurskrävande att bygga upp specialistkompetens och samtidigt hålla reservpersonal vid en liten myn- dighet.

Bedömningen av vilka rationaliseringsvinster som kan erhållas genom att externt administrativt stöd utnyttjas, måste sålunda ses mot den bak- grunden. Även om många små myndigheter i och för sig kan handlägga EA/PA-ärenden helt inom den egna organisationen, sker det till en hög kostnad och dessutom till priset av en lägre kvalitet. Risk föreligger därmed för med en besvärande sårbarhet och för att felaktigheter upp-står främst vid handläggningen av PA-ärenden.

När det gäller rationaliseringsvinsterna till följd av utnyttjandet av externt erhållen EA/PA-service, sammanfattar statskontoret dem på följ- ande sätt:

Myndigheterna får tillgång till specialistkompetens och reservkapacitet, vilket säkerställer handläggningen av EA/PA-ärendena. Den internadmini- strativa verksamheten blir mindre resurskrävande, vilket skapar ett större utrymme för sakverksamheten.

Den enkätundersökning av myndigheternas behov och efterfrågan på ex- ternt stöd som utredningen låtit genomföra, visar generellt att särskilt de små (färre än 50 anställda) och i viss mån medelstora (50-150 anställda) myndigheterna har särskilda behov av externt stöd vad gäller administra- tivt stöd inom EA- och PA-områdena. Övriga myndighetsgruppers behov av extern administrativ service är mycket litet. Undersökningen bekräftar således den bild som statskontorets utredning tidigare givit.

2 Diskussion

Den administrativa serviceverksamhet på EA- och PA—området' som be- handlas här utfördes tidigare i stor utsträckning av de s.k. redovisnings- centralerna (RC). Dessa upphörde den 1 juli 1989 då myndigheterna själva tog över de uppgifter som RC-organisationen utfört.

Kammarkollegiet var värdmyndighet för den största RCzn. Uppdrags-

SOU 1991:41 Bilaga 13

verksamheten har fortsatt och ingår numera som en organisatorisk del i kammarkollegiet, kallad enheten för administrativ service.

Inte bara kammarkollegiet tillhandahåller denna typ av tjänster. Mot- svarande tjänster erbjuds också av andra större myndigheter vilka ibland tidigare varit värdmyndigheter för en redovisningscentral.

Inom försvaret tillhandahålls administrativ service i Stockholmsområ- det av det militära servicekontoret (MSK) som inrättades 1989. MSK:s verksamhetsfält är dock vidare och organisationen tillhandahåller en mängd andra uppgifter av administrativ karaktär än EA- och PA- verksamhet, t. ex. även transporter, lokalvård, lokaler, bevakning, kontors- administrativa tjänster och telefonväxeltjänster.

Under den tid som förflutit sedan statskontoret gjorde sin utredning om administrativ service till de små myndigheterna har knappast behovet av stöd förändrats. Visserligen har obligatoriet att använda en s.k. redovis- ningscentral upphört och den tekniska utvecklingen har fortsatt, men det har inte påverkat de förhållanden som föranleder efterfrågan. En tydlig tendens är emellertid att myndigheternas efterfrågan minskar när det gäller ADB-registrering och liknande uppgifter och ökar när det gäller rådgivning och mer kvalificerat stöd.

I sin fördjupade anslagsframställning för perioden 1991/92 - 1993/94 pekar för övrigt RRV på att den avgiftsfinansierade verksamhet som verket bedrivit på det ekonomiadministrativa området varit mycket efterfrågad. Vidare uppges RRV:s resurser inte ha räckt till för att tillfredsställa myndigheternas efterfrågan på direkta stödinsatser. För att förbättra situa- tionen avser RRV arbeta med utbildning, rådgivning och information. På rådgivningssidan bygger verket ut sitt stöd med avgiftsfinansierade insatser för att hjälpa myndigheterna att förbättra sin ekonomistyrning på sina egna villkor.

Frågan kan dock ställas om administrativ service behöver tillhandahål- las i statlig regi. En liten statlig myndighets servicebehov kan liknas vid den som mindre, privata företag efterfrågar. Det finns en påtaglig efterfrågan från sådana företag, som tillgodoses av redovisningsbyråer. Skillnaden mellan dessa båda typer av verksamhet ligger i att de styrs av olika regler. För de statliga myndigheterna gäller bokföringsförordningen och statliga löne- och pensionsavtal, medan för företagen gäller bokföringslagen och aktiebolagslagen samt privata anställnings- och pensionsavtal. Detta synes ha gett en grund för marknadsmässig specialisering. Privata byråer har hittills inte visat något större intresse för den statliga marknaden. Det finns dock, vilket är väsentligt att framhålla, en potentiell konkurrens från privata företag när det gäller administrativa servicetjänster inom EA- och PA-området. Utredningens enkät visar detta.

Några formella hinder för att privata byråer att erbjuda tjänster finns inte i och med att här aktuell serviceverksamhet inte innefattar myndighets- utövning. För att administrativ service av detta slag skall finnas tillgänglig för myndigheterna torde det dock för närvarande vara nödvändigt att verksamheten sker i statlig regi. Privata byråer får emellertid inte ute- stängas. En statlig organisation på området måste därför verka under former som inte är konkurrensbegränsande. Någon företrädesrätt får såle-

SOU l991:41

des inte finnas, tjänsterna måste vara avgiftsbelagda och priserna skall spegla den verkliga kostnaden för att producera tjänsten.

Många mindre myndigheter ser det som en fördel att inte bara kunna få löpande arbete utfört. De vill också från samma organisation vid behov kunna få utnyttja mer kvalificerad kompetens, t. ex. i samband med bok- slut, upprättande av kontoplaner eller tillämpning av löneavtal. För den organisation som tillhandahåller servicen är detta också en fördel, eftersom särskilt redovisningsservicen har periodmässiga toppar som tidvis binder en hel del resurser. Under andra tider kan resurserna användas för mer tillfälliga insatser av konsultativ karaktär.

Även om de administrativa EA—tjänster som kammarkollegiet erbjuder till stor del är enklare och inriktade på det löpande arbetet, ingår även mer kvalificerade tjänster liknande de som RRV avser tillhandahålla i en konsultorganisation. Det gäller exempelvis utformning av kontoplaner och rapportrutiner och utlåning av kvalificerade ekonomiadministratörer. Det är således fråga om delvis likartade tjänster som på samma villkor skall erbjudas samma kundkrets.

3 Bedömning

Främst de mindre myndigheterna i statsförvaltningen efterfrågar externt administrativt stöd inom främst EA- och PA-området. Det finns inget som tyder på att detta förhållande skulle förändras under överskådlig tid.

Vid utformningen av stödfunktioner i detta avseende måste dock beak- tas, att de små myndigheterna representerar ett mycket litet antal an- ställda, närmare bestämt mindre än 2 000 av statsförvaltningens mer än 450 000 anställda). Efterfrågevolymen inom den statliga sektorn är alltså begränsad.

Skäl talar emellertid för att staten bör kunna erbjuda administrativt stöd för att möta den efterfrågan som trots allt finns. Detta måste dock ske i sådana former att tjänsterna är frivilliga och avgiftsbelagda samt att priserna på ett riktigt sätt speglar kostnaden för att producera dem. Stödets inriktning och omfattning skall helt bestämmas av den efterfrågan som finns.

Den administrativa servicen spänner över ett brett fält som innefattar löpande registrering, redovisning och konsultation. Den administrativa servicen bör drivas i en professionell miljö som ger goda förutsättningar för verksamheten att utvecklas innehålls- och marknadsmässigt. En sådan miljö ger också personalen möjligheter till en tillfredsställande yrkesmässig utveckling. Kammarkollegiet kan bedömas på sikt ha små möjligheter att erbjuda en sådan miljö. Skäl talar därför för att kammarkollegiets admi- nistrativa serviceverksamhet kan erbjudas gynnsammare förutsättningar om den fogas in i en organisation som lämnar stöd till myndigheterna bl.a. på det ekonomiadministrativa området.

SOU l991:41 Bilaga 13

Promemoria 1991-04-23

Stöd i lednings- och chefsfrågor

Det är myndigheternas ledning som har det primära ansvaret för att verksamheten bedrivs rationellt och effektivt och som svarar för att pro- duktiviteten ökar inom myndighetens ansvarsområde. Myndigheternas ökade ansvar och befogenheter för att utveckla och förnya sina verksam- hetsområden inom ramen för myndigheternas uppdrag kräver kvalificerat stöd till myndighetschefer, deras närmaste medarbetare samt myndigheter- nas styrelser med tonvikt på ledarskapsfrågor och verksamhetsutveckling. Det stöd som staten och privata företag nu tillhandahåller samt behovet och efterfrågan på stöd i framtiden belyses i denna promemoria.

1 Bakgrund

Under 1980-talet har betydande insatser gjorts för att utveckla ledarska- pet och chefsrollen inom statsförvaltningen. Särskild betoning har skett av ansvaret att förändra och förnya verksamheten och organisationen. En allmän ansats har varit att regeringen mer tydligt har givit uttryck för krav och förväntningar på de statliga cheferna genom att bl.a inpränta chefernas ansvar för förändring, förnyelse och effektivisering av den statliga sektorn, samt att klargöra arbetsgivaransvaret. Cheferna har även informerats om rationaliseringsinsatser som bedrivits centralt och som regeringen har förväntat skall fortsätta på myndighetsnivå.

Ett övergripande mål har varit att i både allmänna och i mer konkreta termer få myndigheternas ledning att rätt tolka regeringens uppdrag till myndighetens ledning.

I takt med att myndigheterna i allt större utsträckning i en målstyrd verksamhet skall anpassa verksamheten till nya ekonomiska villkor, har också arbetsgivaransvaret delegerats till myndigheterna. De statliga verken skall ikläda sig en tydligare arbetsgivarroll. Arbetsgivar— och lönepolitiken skall utformas och utvecklas på myndighetsnivå. För att personalpolitiken skall bli ett effektivt stöd i verksamheten, skall inte bara myndighetens ledning utan även chefer längre ner i organisationen ha kunskap om och känna ansvar för att personalpolitiken omsätts i konkreta verksamhetster- mer. En effektiv statlig verksamhet kräver att personalpolitiken används som ett viktigt instrument för att utveckla verksamheten.

Civildepartementet har tagit många initiativ för att utvecklingsinsat- serna har kommit till stånd med utnyttjande av personella insatser från andra departement. Stabsmyndigheterna har i varierande grad fått i upp- drag att genomföra insatserna. Civildepartementet och stabsmyndighe- terna har således själva i stor omfattning agerat både som organisatörer, inspiratörer och som föreläsare.

Regeringens målgrupp för dessa centralt administrerade insatser har

SOU 1991: 41 Bilaga 14

varit generaldirektörerna och landshövdingarna samt deras närmaste med- arbetare. dvs. de högre tjänstemän som normalt är föredragande i de statliga styrelserna. Dessa insatser har med få undantag finansierats av centrala medel. Regeringen har förutsatt att myndigheterna efter dessa utvecklingsinsatser själva skall genomföra ytterligare chefs- och ledningsut- vecklingsprogram för övriga chefer inom myndigheten. Detta har också skett i stor utsträckning.

2 Ledningsutveckling

De myndighetsanpassade chefs- och ledningsutvecklingsinsatsema har naturligtvis strukturerats efter myndigheternas speciella behov.

Vanligt förekommande inslag har varit: —- Ökad effektivitet och produktivitet med koppling till en ökad målupp- fyllelse.

Utveckling av chefernas arbetsgivarroll. Chefernas ansvar och deltagande i utveckling av verksamhet och arbets- former.

Strategier för chefs- och personalledarerollen. Kommunikation och samverkan inom myndigheten. Förändringsarbetets begränsningar och möjligheter. En kundorienterad och serviceinriktad verksamhet.

Utvecklingsinsatserna har i allmänhet inriktats mot att diskutera före- ställningar och värderingar kring chefs- och ledarskapet med betoning på att cheferna skall erkännas som ledare och förutsättas utöva ledarskap. Genom utveckling och nyrekrytering skall den statliga förvaltningen få ledare som tar vara på ledarskapets möjligheter och förpliktelser och som sätter verksamheten i centrum för sitt agerande. De anställda har berätti- gade krav att ställa på ledarskap och ledningsformer som innebär ökad självständighet, ansvar och personlig utveckling.

Insatserna har ofta inriktats mot att utveckla ledningsgruppen, dvs. hela ledningen för myndigheten. Dessutom har utrymme givits för individuella utvecklingsprogram. För att ledningsgruppen skall bli en resurs för verk- samheten och inte enbart ett informationsforum, ställs krav på såväl kompetenta chefer, rätt sammansatt ledningsgrupp som lämplig lednings- organisation och arbetsformer. Ledningsfrågorna har därför behandlats både på individnivå och på gruppnivå.

Ett annat syfte med ledningsutvecklingen har varit att skapa nätverk mellan statliga chefer med olika ansvarsområden. Civildepartementet har t.ex. svarat för målgruppen generaldirektörer och landshövdingar, SAV har skapat bredare kontaktytor för personalchefer och administrativa chefer medan RRV i viss utsträckning bidragit till att skapa kontaktnät mellan ekonomichefer. SIPU har genom olika utbildnings- och utveck- lingsinsatser i form av regeringsuppdrag samt egna seminarier och kurser m.m. bidragit till att statliga chefer har knutits närmare varandra. Av- sikten har varit och är att skapa kontakter som kan främja en dynamisk utveckling av statsförvaltningen.

SOU 1991141

Stödet till myndigheternas chefer och ledningsgrupper för utveckling av strategier, verksamhetsidé, mål för verksamheten och planer för hur myn— digheterna skall nå målen för verksamheten är i hög grad en fråga om förtroende mellan myndigheten och de stabsmyndigheter eller konsultfö— retag som erbjuder stöd inom området. Därtill kommer att det ofta är en fråga om personliga relationer och kontakter. Myndigheterna anlitar sär— skilda personer inom stabsmyndigheten eller konsultföretaget för visst uppdrag eller för vissa typer av uppdrag. Överenskommelserna specificerar i de flesta fall vilka personer som skall anlitas.

Denna typ av konsultation, s.k top management consulting, kräver en bred och djup kompetens samt erfarenhet hos konsulterna.

Som ett led i regeringens strävan att stärka och utveckla ledarskapet inom den statliga sektorn inrättades statens institut för ledarskap ( STIL) år 1988, som en särskild avdelning inom SIPU. Till STIL är knutet ett särskilt råd bestående av chefer från den civila förvaltningen, försvaret och affärsverken. STILs insatser inom ledningsområdet omfattar utveckling och genomförande av utbildning och konsultinsatser som i huvudsak berör chefsutveckling, chefsförsörjning och verksamhetsutveckling. Många in— satser har koncentrerats kring att utveckla och förtydliga verksamhets- idéer, planeringsinstrument och uppföljningssystem för de myndigheter som anlitat STIL. Målgruppen för STILs verksamhet är myndigheternas ledning samt de chefstjänstemän som ingår i ledningsgruppen. STIL ar- betar genom konsulter anställda inom avdelningen STIL samt med kvali- ficerade konsulter från andra delar av SIPUs verksamhet.

Statens Managementprogram (SMP)

SMP-utbildningen syftar till att högre chefer skall diskutera erfarenheter och, genom utbildning och projektarbete, få impulser till förändringar och ett stärkt nätverk mellan statliga chefer. Utbildningen genomförs under ett år och omfattar sju seminarier med mellanliggande arbete. Utbildningen riktas mot ledarskap, utveckling, förnyelse och förändring, målstyrning och effektivitet, rättssäkerhet och offentlighet.

Myndighetsinterna chefsutvecklingsprogram

Gemensamt för de för myndigheterna skräddarsydda programmen är att de syftar till att hos deltagarna öka förmågan att leda verksamheten, öka kunskaperna om planering, resursanvändning och utvärdering av verk- samhet samt öka kunskapen om förändringsarbetet och organisationsut- veckling.

SOU 1991:41 Bilaga 14

All meningsfull ledningsutveckling, särskilt på myndighetsnivå, kombine- ras med verksamhetsutveckling, dvs. att uppnå ett bättre resultat. Många uppdrag innefattar arbete med att utveckla klarare verksamhetsidéer och mål för verksamheten.

Av den enkät till myndigheterna om deras behov av stöd som utred- ningen genomfört, och presenterar i bilaga 5, framgår att behovet av stöd inom området chefsutveckling bedöms öka starkt. Resultatet är inte förvå- nande mot bakgrund av l980-talets fokusering på behovet av att utveckla statliga chefer. Det är de myndigheter som inom andra delar av området lednings- och organisationsutveckling anmält stora behov som högpriori- terar chefsutveckling, nämligen centrala myndigheter med regional organi- sation, statliga stiftelser, universitet och högskolor, större myndigheter samt affärsverken inkl. deras regionala organisation. De små myndighe- terna avviker påtagligt och har uppgett ett litet behov av stöd.

Av enkäten framgår att externa organisationer har utnyttjats i stor omfattning för chefsutveckling. Både konsultföretag och stabsmyndighe- ter, främst SIPU, har anlitats i chefsutvecklingsarbetet. Det är främst civila myndigheter av olika storlek som i viss utsträckning vänt sig till stabsmyn- digheter. De nu omfattande behoven av stöd för chefsutveckling bedöms öka ytterligare i framtiden. Det är främst utbildningsinsatser som kommer att efterfrågas som externt stöd.

2.2 Ledningsutveckling för ett ökat myndighetsansvar i arbetsgivarfrågor

Avtalsbefogenheter och andra partsbefogenheter avseende arbetsgivarfrå- gor har i hög grad delegerats från SAV till myndigheterna under 1980-talet. Detta har ställt stora krav på en effektiv kommunikation mellan SAV och myndigheterna, bl.a för att SAV skall kunna samordna den statliga arbets- givarpolitiken. Denna kommunikation har bl.a skett i form av chefsutveck- lingsaktiviteter av olika slag.

Ett genomgående tema i av SAV anordnade seminarier, konferenser och kurser har gällt användningen av olika personalpolitiska instrument för att nå ett bra verksamhetsresultat. Inriktningen har varit att ge råd och stöd för ett arbetsgivaragerande som tillgodoser regeringens och myndigheter— nas intressen inom ramen för gällande författnings- och avtalsregler.

SAV har svarat för chefsutvecklingsinsatser på följande sätt: 1) Förhandlarkurser som riktar sig till personalchefer och andra för- handlingsansvariga. Under utbildningarna varvas policydiskussioner med förhandlingsspel.

2) Seminarier om Effektivitet och medbestämmande med deltagande från verksledningar och fackliga företrädare vid samma myndighet. Semi— narierna syftar till att kartlägga respektive myndighets utgångsläge samt definiera och arbeta med konkreta utvecklingsprojekt med inriktning att ta tillvara och utveckla de anställdas kompetens och engagemang för en effektivare och mer resurssnål verksamhet.

SOU 1991141 Bilaga 14

3) Särskilda ”managementkurser” om arbetsgivarrollen och verksam- hetsansvaret vid små myndigheter med högst 50 anställda.

4) VEPA seminarier (Verksamhetsresultat, Ekonomi, Personalpolitik och Arbetsgivaragerande) där administrativa chefer, ekonomichefer och personalchefer samlas för att diskutera sambandet mellan de olika ansvars- områdena.

5) Personalchefsutbildningar. Dessa utbildningar, som totalt samlade 125 deltagare, genomfördes 1980—1985 av SAV och SIPU. Insatsen omfat- tade sammanlagt 6 internatveckor, gruppvisa projektarbeten samt självstu- dier under en sjumånadersperiod för varje grupp om 25 personer. Insatsen har nyligen utvärderats för att klarlägga bl. a. på vilket sätt arbetsgivarmed- vetandet ökat, vilka nätverk som bildats och vilka kunskapshöjande effek- ter som uppnåtts. Utvärderingen visade att detta har varit en av de viktigaste insatserna för att öka de deltagande personalchefernas kompe- tens.

6) Arbetsgivarforum. Denna konferensform växte fram som en följd av personalchefsutbildningen för att främja kontinuitet och utveckling av ny och förändrad personalpolitik som en gemensam aktivitet mellan SAV och myndigheterna. Forumfrågorna anpassas till aktuella krav och utvecklings- områden. Policypapper framställs av arbetsgrupper utsedda av varje ar- betsgivareforum samt presenteras, diskuteras och antas vid nästkom- mande forum. Dessa årliga konferenser har varit viktiga för att skapa gemensamma uppfattningar om förändring och förnyelse av den statliga personalpolitiken.

7) Avtalskonferenser. SAV anordnar konferenser för att med verksled- ningarna diskutera läget under de centrala avtalsförhandlingarna. När nya avtal slutits kommenteras avtalsresultatet. Ett genomgående tema under konferenserna är vilken arbetsgivarpolitik som leder till en förbättrad kompetensförsörjning.

Övriga insatser situationsanpassas och är styrda av efterfrågan vid de olika myndigheterna och kan beröra områden som jämställdhet, arbets- miljö och kompetensförsörjning m.m.

En genomgående strategi för insatserna har varit att myndigheterna på ett tidigt stadium skall kunna påverka både innehåll och inriktning av personalpolitiken samt att skapa nätverk mellan de olika myndigheterna. SAVs arbete har gradvis förändrats i takt med att löne- och avtalsfrågorna har decentraliserats till myndigheterna. Det har blivit en allt viktigare uppgift för SAV att föra ut intentionerna bakom den statliga arbetsgivar- politiken.

I arbetet att få statliga chefer att förstå och utveckla sitt kunnande om arbetsgivarfrågor samt att ta sitt ansvar som arbetsgivare har behovet av stöd varit förhållandevis stort. Enligt enkäten är det särskilt de statliga Stiftelserna, universitet och högskolor samt de centrala myndigheterna med regional organisation och de stora myndigheterna som har uttryckt störst behov av stöd. Affärsverken och de små myndigheterna anser sig ha minst behov av stöd eller har klarat uppgifterna själva.

När det gäller frågan om externt stöd faktiskt använts är det enligt enkäten de stora myndigheterna, de centrala myndigheterna med regional

SOU 1991:41 Bilaga 14

organisation, de statliga Stiftelserna och länsstyrelserna som varit de främ- sta användarna. Affärsverken har nyttjat externt stöd i ringa omfattning.

Behovet att utveckla cheferna i deras arbetsgivarroll bedöms i enkätsva- ren öka av omkring en tredjedel av myndigheterna. Det gäller de flesta myndighetstyper, dock inte i samma utsträckning regionala organ av olika slag.

2.3 Utveckling av styrelsearbetet

Förändringsarbetet har fortsatt med olika åtgärder för att få styrelserna mer engagerade i en effektivare budgetdialog och budgetprocess samt med att anslagsframställningarna skall utgöra bättre beslutsunderlag för rege- ringen. Samtidigt har regeringen försökt skapa en större flexibilitet på myndighetsnivå genom att minska detaljstyrningen.

Behovet att förbättra styrelsearbetet har att döma av enkätresultatet — varit relativt lågt från samtliga myndighetstyper. Behovet har dock varit något större bland civila myndigheter av olika storlek. Många myndigheter lågprioriterar området såsom universitet och högskolor, länsstyrelser, af- färsverken samt de militära myndigheterna. Myndigheternas bedömning av det framtida behovet är oförändrat lågt. Stabsmyndigheterna dominerar när det gäller vanliga civila myndigheters anlitande av extern organisation, däremot inte bland affärsverken.

SIPU/STIL har regeringens uppdrag att utbilda de centrala ämbetsver- kens styrelser om de så önskar. Uppdraget föranleddes av verkslednings- beslutet, den nya verksförordningen, den nya budgetprocessen, nya in- struktioner för myndigheterna samt delvis annan sammansättning av sty- relserna.

Utbildningen ”Aktiv Styrelse” har fått formen av styrelsekonferenser för varje verksstyrelse som så önskar. STIL har utvecklat läromedel och utbildningsinnehåll. Normalt behandlas under konferenserna inriktningen av myndigheternas verksamhet, styrelsens roll, diskussion med departe- mentsföreträdare om nuvarande och framtida verksamhet, treårsbudgete- ring, ledamöternas enskilda roller samt styrelsens arbetsformer. Utbild- ningen har ofta kombinerats med att grunderna för styrelsens arbetsplane- ring har bestämts av styrelsen med hjälp av STIL-konsulter. Under bud- getåret 1990/91 beräknas huvuddelen av konferenserna ha genomförts.

En av SIPU nyligen genomförd utvärdering av den utbildning som bedrivits visar att styrelseutbildningen bör genomföras enligt planerna för styrelser som

ännu inte utbildats och för nytillkommande ledamöter, kombinationen reform-styrelseutbildning har varit framgångsrik,

— smärre modifieringar av utbildningen bör göras, uppföljningsåtgärder bör erbjudas redan utbildade styrelser, en del myndighetsinstruktioner bör modifieras så att styrelsens roll och arbete bättre harmonierar med intentionerna bakom förändringsarbe- tet, sammansättningen av vissa myndighetsstyrelser bör ses över, utbildningsinsatser för dem som nominerar styrelseledamöter behövs.

SOU l991:4l Bilaga 14

Vikten av att rekrytera rätt chefer för varje myndighets specifika verksam- het har rönt allt större uppmärksamhet i takt med att insikten om lednings- funktionens betydelse för ett effektivt förändringsarbete har ökat. De högre cheferna skall vara pådrivande i arbetet med att förändra myndigheterna från den traditionella myndighetsrollen till en mer kundorienterad verk- samhet. Bra chefer är en grundläggande förutsättning för att förnyelsen av den statliga sektorn skall lyckas. Myndigheterna ställer allt större krav på att cheferna skall ha de rätta ledaregenskaperna.

I verksledningspropositionen (1986/87:99) anges skäl för ett fördjupat engagemang från regeringens sida i myndigheternas chefsförsörjning. Om regeringens roll sägs bl.a att regeringen genom olika åtgärder skall verka för att myndigheternas chefsförsörjning inriktas mot att åstadkomma en väl planerad chefsförsörjning,

möjligheter till ökad chefsrörlighet, ersättarplanering för chefsbefattningar, identifiering och utveckling av tänkbara chefer och med särskild inrikt- ning att öka andelen kvinnliga chefer, systematisk utveckling av chefer.

Rekrytering av högre chefer inom den statliga sektorn sköts utom vad gäller verkschefer i allt större utsträckning av myndigheterna själva. När regeringen utser cheferna sker det i de flesta fall efter förslag från myndig- hetens chef. Det är alltså inte regeringen utan myndigheten själv som förutsätts ta initiativ till och som skall svara för rekryteringsarbetet från vakans till slutligt förslag, dvs. sökning och urval av kandidater. Även själva tillsättningsbeslutet åvilar i allt högre grad myndighetens chef.

Det finns ingen heltäckande genomgång av på vilket sätt myndigheterna sköter sin chefsförsörjning. Följande översiktliga beskrivning är grundad på utredningens erfarenheter. De små och medelstora myndigheterna saknar ofta en chefsförsörjningsplan, dvs. en analys av behov av extern och intern kompetens. Dessa myndigheter genomför i regel heller inte meto- diska kompetensanalyser där verksamhetens behov av kompetens i ett framtidsperspektiv analyseras, den befintliga kompetensen beskrivs samt utvecklingsinsatser som internt behöver vidtas specificeras för ett mer effektivt utnyttjande av befintliga chefer. I större myndigheter är situatio- nen i regel bättre.

När det gäller den enskilda rekryteringen bör ofta mer kraft läggas ner för att upprätta en arbets- och kravspecifikation eller en kompetensprofil, som blir grunden för hela rekryteringen. Detta arbete bör normalt föregås av en analys av verksamhetens strukturella utveckling och av målen för verksamheten.

I takt med att personal- och verksamhetsansvaret delegeras ut i myndig- heternas organisation, sköter högre linjechefer även delar av chefsrekryte- ringen med personalfunktionen som ett professionellt stöd i rekryteringsar- betet. Även om tillsättningsbeslutet ligger kvar hos myndighetens chef, sker mycket av rekryterings- och urvalsförfarandet ute i organisationen. Detta betyder inte nödvändigtvis att kvaliteten i rekryteringen försämras.

SOU 1991:41 Bilaga 14

Det har dock tillkommit fler personer i rekryteringsprocessen, vilka helt eller delvis saknar utbildning och erfarenhet för de nya uppgifterna.

Stabsmyndigheterna erbjuder f.n. inget organiserat stöd i det praktiska rekryteringsarbetet av högre chefer.

SAV anordnar kortare kurser om rekrytering i allmänhet. Chefsförsörj- ningsfrågor behandlas från allmänna utgångspunkter i samband med t. ex. personalchefskonferenser.

SIPU erbjuder kurser i rekryteringsförfarandet samt har haft uppdrag som avsett stöd till personalenheter vilka för tillfället saknat eller haft låg kompetens i sitt rekryteringsarbete, t.ex. inför en omlokalisering eller en större omorganisation. I den mån SIPU-konsulter i övrigt anlitats har detta varit inom ramen för eller som en följd av kontakter som uppkommit i samband med ledningskonsultation.

SIPU och STIL har mer inriktat sina tjänster mot chefsförsörjningen som ett viktigt strategiskt instrument för att nå målen för verksamheten. Boken ”Rätt Chef” har legat till grund för ett antal seminarier för att öka insikten om en större professionalism och planmässighet i arbetet med att skaffa och utveckla högre chefer, för att utveckla rörligheten och att kunna avveckla chefsskapet.

STILs studiematerial ”Steget vidare” genomförs som handledarutbild- ning för att väcka intresse för chefsarbete och för att identifiera chefsäm- nen inom den egna myndigheten som ett första led i ett chefsförsörjnings— program. Intresset för på vilket sätt avveckling av chefsskap skall kunna ske på ett för individen acceptabelt sätt och som ett led i myndighetens utveckling har varit stort och har varit huvudämnet för ett stort antal seminarier. SIPUs utbildningar för kvinnliga chefer syftar till att stärka och utveckla det egna ledarskapet och lära sig hantera attityder och beteenden som skapar svårigheter för kvinnliga chefer.

Regeringen har nu ansvaret för tillsättningen av ca 4 500 statliga tjäns- ter. Sedan 1987 har tillsättningsansvaret för ett drygt tusental tjänster delegerats till myndigheterna. Civildepartementet har ett särskilt samord- nande ansvar för rekrytering till de tjänster som regeringen tillsätter och har tillgång till experter inom området chefsförsörjning. Dessa experter medverkar i att förmedla kontakter mellan myndigheter och chefer som vill pröva andra chefsuppgifter inom statsförvaltningen. Experterna med- verkar även i utformningen av regeringens strategiarbete för rekrytering och utveckling av högre statliga chefer samt i frågor rörande samordning och råd. En uppgift är att den reella chefspolitiken skall stämma överens med intentionerna bakom verksledningspropositionen.

Även om det mer traditionella sökförfarandet genom annonser fortfa- rande dominerar. efterfrågar myndigheterna nu i begränsad omfattning externt konsultstöd för punktinsatser under en rekryteringskedja. Exem- pelvis kan de önska hjälp med —- att formulera en platsannons på ett professionellt sätt och/eller för

mediaval i allmänhet, att använda olika urvalsinstrument vilket ofta innefattar konsultstöd för att rätt använda instrumenten, expertstöd vid intervjuer.

SOU 1991: 41 Bilaga 14

Variationerna på formerna och innehållet i externt stöd är alltså stora. Det förekommer även att större myndigheter, som ofta rekryterar chefer, har etablerat kontakt med en viss konsultorganisation där stöd avropas efter behov.

Att helt överlåta sökförfarandet till en extern konsult, för s.k. head- hunting eller executive search, förekommer men är inte vanligt.

I enkätsvaren lågprioriterar myndigheterna stöd inom området chefsre- krytering och verkar vilja klara rekryteringsarbetet själva. De kategorier som har haft störst behov av stöd är universitet och högskolor, militära myndigheter samt centrala myndigheter med regionala organisationer (in- klusive dessas regionala organisationer). Affärsverken och deras regionala organisationer, länsstyrelser samt medelstora och små myndigheter har uppgett lägst behov av stöd.

Samma mönster går igen i enkätsvaren när det gäller att anlita externa organisationer. Centrala myndigheter med regionala organisationer samt universitet och högskolor är mest vana vid att anlita externa organisationer för chefsrekrytering. Små myndigheter samt militära förband använder externa konsulter mycket sällan på detta område.

Stabsmyndigheterna är endast marginellt involverade i själva rekryte- ringsarbetet vilket är förklarligt eftersom de inte aktivt erbjuder sådana tjänster. Stabsmyndigheterna har dock anordnat konferenser, seminarier m.m, som varit välbesökta och där chefsförsörjningsfrågor och strategier från mer allmänna utgångspunkter diskuteras och belysts. Med anledning härav har säkert många myndigheter bättre kunnat utföra rekryteringsar- betet själva. Det stöd som efterfrågas är konsultinsatser och rådgivningsin- satser.

2.5 Avveckling av chefer

Alla myndigheter strävar efter en planenlig och ”balanserad” omsättning av chefer. Ett sätt är att åstadkomma chefsrörlighet inom myndigheten. Tidsbegränsning av chefsskap inom ramen för en tillsvidareanställning är en allt vanligare metod. Detta ger fler personer chansen att pröva på chefsuppgifter som ett led i den personliga och yrkesmässiga utvecklingen. En annan fördel är att chefsskapet kan anpassas till personens hela livssi- tuation. Det är inte ovanligt att chefer som suttit länge i sina chefspositio— ner önskar ägna sig åt andra uppgifter.

En medveten satsning på chefsrörlighet skapar dessutom bättre underlag för att chefer skall bli generalister snarare än specialister med än bättre överblick över myndighetens samlade verksamhet. När det gäller rörlighet från en myndighet finns nu inget bra och utvecklat system annat än att personer söker tjänster vid andra myndigheter. Detta är främst en fråga om att förändra attityder hos myndigheternas ledning, nämligen att dessa skall verka för en större rörlighet från och till myndigheten av personer med erfarenhet från andra delar av den offentliga sektorn eller från den privata sektorn.

Chefsavveckling har i debatten under senare år ansetts som en för statsförvaltningen nödvändig och viktig uppgift, allt i syfte att tillföra nya,

SOU 199lz4l Bilaga 14

duktiga och driftiga chefer som med kraft kan förändra och förnya verk- samheten mot uppställda mål. Detta behov kan öka när Strukturföränd- ringar blir allt vanligare i förvaltningsorganisationer.

I arbetet med att avveckla chefer som inte motsvarat nya krav, har enligt enkätsvaren behovet av externt stöd varit förhållandevis litet bland samt- liga typer av myndigheter. Regionala organ inom större myndigheter samt de statliga stiftelserna avviker något från genomsnittet och har i några fall haft ett större behov av externt stöd. Myndigheterna synes ha klarat uppgifterna själva. I de få fall extern stödorganisation har anlitats gäller det främst konsultföretag. Stabsmyndigheterna har anlitats endast marginellt.

De framtida behoven förväntas av alla myndigheter inte ligga på samma relativt låga nivå. En viss ökning förutses av främst centrala myndigheter med regional organisation samt statliga stiftelser. Det stöd som förutses omfattar främst konsultinsatser och rådgivning, men i viss mån även utbildning och skriftlig information. Myndigheterna avser även i framti- den att klara uppgiften själva med stöd i hur man praktiskt och formellt kan gå tillväga. Endast ett fåtal myndigheter tänker sig att använda externt stöd för hela avvecklingsprocessen. I enkäten har ingen skillnad gjorts mellan avveckling av anställningen och avveckling av chefsskapet, dvs. chefsrörlighet från en chefstjänst till en annan eller till ett expertuppdrag inom samma myndighet. Intresset från myndigheterna för råd och stöd gäller nu ofta det senare, nämligen olika former av chefsrörlighet "och tidsbegränsade chefsskap.

2.6 Särskilda insatser för kvinnliga chefer

Behovet av särskilt stöd för kvinnliga chefer har enligt enkäten varit påfallande litet bland flertalet myndighetstyper. Det framtida behovet bedöms vara oförändrat litet, dock med en tendens till svag ökning. Större civila myndigheter samt de centrala affärsverken planerar särskilda insat- ser.

I sammanhanget bör uppmärksammas att chefsutveckling i allmänhet är ett område där efterfrågan har varit stor och där behovet förväntas öka. Chefsutvecklingsinsatser riktar sig normalt till såväl manliga som kvinn- liga chefer.

3 Ledningens ansvar för verksamhetsutveckling

Det grundläggande syftet med insatserna för att utveckla ledningens kom- petens är att få en bättre och mer effektiv verksamhet. Det är de krav som kan härledas ur nuvarande villkor för verksamheten som är grunden för att utveckla och stärka förvaltningens ledning. Samtidigt beaktas självfallet de krav som kan härledas ur ett framtidsperspektiv. Ledningsutveckling kan ses som en investering för framtiden och kräver en uppfattning om hur den specifika verksamheten kommer att utvecklas. Den offentliga sektorns

SOU l99l:4l Bilaga 14

framtida roll och uppgifter skall brytas ner i konkret verksamhet för den egna myndigheten. Förutsättningar skall finnas att förändra verksamheten för att möta nya krav från både regeringen och samhället i övrigt.

Det är cheferna som skall se till att mål och strategier utvecklas och blir kända inom myndigheten. Mål och resultatkrav skall uttryckas på en konkret och mätbar nivå för organisationens olika verksamheter. Detta har förutsatt förändringar av styrsystem och förskjutningar av gränser mellan olika uppgifter och arbetsroller.

Den statliga sektorns krav på ledningen och cheferna har förändrats och förtydligats. Den tidigare betoningen av expert- och ämbetsmannarollerna har förskjutits mot egenskaper och kunskaper som entreprenörsanda och helhetssyn på verksamheten. Ledningens roll har i väsentlig mån föränd- rats från styrande och kontrollerande till att vara samordnare, uttolkare av uppdrag och att vara utvecklande. En stark betoning har givits åt decentra- lisering och delegering i syfte att verksamheten skall utvecklas och refor— meras snarare än byggas ut och förvaltas. Den bästa utvecklingen sker i kontakt med allmänheten, d.v.s. med kunderna.

3.1 Analys av mål och verksamhetsinriktning

I 1989 års kompletteringsproposition behandlades områden för förnyelsen av den offentliga sektorn. Följande områden nämns särskilt.

1) Ansvarsförhållanden mellan stat, kommuner och landsting liksom mellan olika myndigheter bör vara klara och tydliga.

2) De former för mål- och resultatstyrning och den nya budgetprocessen som successivt införs i den statliga verksamheten syftar bl.a till förbättrade former för uppföljning och utvärdering av uppnådda resultat.

3) Delegering och decentralisering bör öka därför att de direkt verk- samma på ett område vanligen är bäst skickade att avgöra hur uppgifterna skall lösas.

4) Om den offentliga sektorn skall möta de enskilda medborgarnas krav på ett mer varierat utbud och valfrihet är det nödvändigt med större flexibilitet i fråga om verksamhetsformer och arbetssätt.

5) Personalpolitiken är av stor betydelse för att förnya den offentliga sektorn. Utveckling och goda arbetsresultat skall uppmuntras. Det är viktigt att den offentliga sektorn lyckas med att rekrytera och behålla kvalificerad personal.

Dessa riktlinjer och uppdrag till enskilda myndigheter är grunden för förnyelse, förändring och effektivisering av de enskilda myndigheterna. En utbyggd målstyrning bygger på att de politiska organen tar fram och preciserar målen och anger de resurser som ställs till förfogande. Det är myndigheternas ledning som ansvarar för att målen tydliggörs och därefter uppnås inom respektive verksamhetsområde. Syftet är att den statliga administrationen skall ställas om från utgiftsexpansion till resultatoriente- ring. Förvaltningsanslagen reglerar inte längre i detalj på vilket sätt myn- digheterna skall använda sina resurser. Myndigheterna avgör om de skall skaffa sig egna resurser i detta arbete eller om myndigheterna skall nyttja externa resurser.

SOU 1991: 41 Bilaga 14

Stöd i detta analysarbete kan erbjudas från stabsmyndigheterna i mån av tid och tillgängliga resurser eller från t. ex. konsult- och utbildningsorgani- sationer inklusive stabsmyndigheten SIPU som tar betalt för sina tjänster. Det står myndigheterna fritt att inom en given ram besluta om en budget som bäst främjar en effektiv utveckling och ett rationellt användande av förvaltningsanslaget. Verksamhetsansvaret för chefer blir allt tydligare fokuserat på målkonkretisering, på förhållandet mellan prestationer och resurser, på instrument för att följa upp resultatet av verksamheten. Det finns naturligtvis inga enhetliga resultatmått vilka kan appliceras lika på alla statliga myndigheter. Det är varje myndighets ledning som ansvarar för att utforma de verksamhetsanpassade kvantitativa och kvalitativa mått och styrsystem som krävs för att kunna mäta myndighetens produktivitet och effektivitet.

Det svåra vid införande av målstyrning på myndighetsnivå är att närma sig den för den specifika myndigheten önskvärda balansen mellan en decentraliserad, målstyrd organisation som ger stor handlingsfrihet för professionella medarbetare och ett väl fungerande styrsystem. Ett annat problem är förankringen av målen, d.v.s. att se till att målen blir kända, uppnåeliga och förankrade bland de anställda.

Förändringsarbete kräver normalt tålmodiga och planmässiga insatser för informationsspridning, delaktighet och utbildning. Externa konsultor- ganisationer med bred erfarenhet från liknande utvecklingsarbete kan vara till stor hjälp vid utformningen samt i genomförande av denna typ av förändringsarbete.

Behovet av stöd för analys av verksamhetens mål och inriktning har enligt enkäten varit ganska stort eller mycket stort bland närmare 30% av myndigheterna. Ett relativt större behov har funnits hos centrala myndig- heter med regional organisation och hos större myndigheter. De centrala affärsverken och deras regionala organisationer har haft litet eller inget behov av stöd. Två tredjedelar av myndigheterna har utfört arbetet själva och inte anlitat externa organisationer. De centrala myndigheterna med regional organisation, de stora och medelstora myndigheterna samt affärs- verken har större vana att anlita externa organisationer.

Stabsmyndigheterna har enligt enkäten anlitats av 10% av myndighe- terna att jämföra med att ca 27% anlitat andra organisationer. Det är relativt vanligt att större centrala myndigheter med regional organisation samt medelstora myndigheter söker stöd från stabsmyndigheter. Myndig- heterna förväntar ett något minskat behov av egna och externa insatser för analys av mål och verksamhetsinriktning i framtiden. Insatser behövs i form av konsultinsatser, utbildning och allmän information.

3.2 Utveckling av ledningsgrupper

Förutsättningarna för de statliga myndigheternas verksamhet varierar starkt mellan olika områden. Någon mellan myndigheterna gemensam styrform och ledningsfilosofi finns därför helt naturligt inte. Det är nöd- vändigt att varje myndighet väljer en för verksamheten lämplig modell. Vid val av lämplig styrform behöver den enskilda myndigheten ta hänsyn

SOU 1991141 Bilaga 14

_ verksamhetsidéen som anger huvudinriktning, uppgiften, t. ex. om det är hela verksamheten eller delar av verksamhe- ten som omfattas, _ vad som produceras och tillhandahålls inom ramen för verksamheten, vilka personalkategorier som arbetar inom myndigheten och vilken kultur som råder inom myndigheten.

Utformningen av lednings- och styrsystemen för den statliga sektorn har inte samordnats eller utarbetats centralt av någon särskild myndighet eller ett departement. De system som skall utformas eller som rekommenderas syftar till att skapa underlag för regeringen att få tillförlitlig information om på vilket sätt myndigheterna når målen för sin verksamhet, på vilket sätt produktiviteten ökar, mått på yttre och inre effektivitet hos myndig- heterna m.m. Ett övergripande syfte är att att skapa den enhetlighet som krävs för en effektiv budgetdialog och att skapa underlag för att aggregera för statsförvaltningen värdefull information om de offentliga utgifterna. Någon central utveckling av ledningssystem som underlättar för myndig— heterna att effektivt leda och styra sin verksamhet förekommer inte.

Utvecklingen av ledningsfunktionerna för myndigheterna sker därför huvudsakligen hos den enskilda myndigheten. I detta utvecklingsarbete tar myndigheterna stöd av såväl olika konsultföretag som av stabsmyndighe- terna. I anslutning till införandet av treårsbudgeteringen utvecklar och genomför främst statskontoret och riksrevisionsverket utbildningsinsatser samt utformar skriftlig information som främst riktar sig till myndigheter— nas ledning.

Till SIPU/STILs samt andra organisationers konsultstöd koncentreras ofta insatserna kring att hjälpa ledningsgruppen att definiera målen för verksamheten och att utarbeta strategiska styrformer för myndigheterna. Insatserna berör ofta frågor kring grupper och gruppeffektivitet, organisa- tionskulturer, ledarskapsmodeller, olika ledartyper samt vanligt motstånd mot förändringar och organisatorisk tröghet.

Det är den specifika myndighetens behov som styr insatserna. Ofta skräddarsys insatsen i en dialog med uppdragsgivaren.

Ungefär en tredjedel av myndigheterna har enligt enkäten haft ett litet eller inget behov av stöd. Gruppen statliga stiftelser ligger i topp vad gäller behov av stöd följt av större myndigheter med regional organisation inklusive dessas regionala organisationer. Även medelstora myndigheter har haft ett relativt stort behov av externt stöd. Att affärsverken samt de militära organisationerna har haft ett litet behov av stöd kan dock tyckas förvånande.

De myndighetsgrupper som har haft störst behov av stöd har även i högre utsträckning anlitat externa resurser. Dessutom har dessa myndighe- ter, t. ex. större myndigheter med regionala organisationer och medelstora myndigheter, förhållandevis ofta nyttjat stabsmyndigheter som externt stöd. Andra konsult och utbildningsorganisationer dominerar dock stort och används relativt jämnt av samtliga myndighetsgrupper; statliga stiftel- ser är den grupp som i störst utsträckning anlitar andra organisationer för utveckling av ledningsgrupper. De flesta myndighetskategorier förutser ett

SOU l99lz41 Bilaga 14

ökat behov av att satsa på utveckling av ledningsgrupper, ett område som redan nu ligger högt på skalan över prioriterade områden.

4 Utveckling av arbetsformer och organisation

Arbetet med att skapa nya arbetsformer och ny arbetsorganisation för den statliga förvaltningen har sammankopplats med strävan att förbättra resul- tatet och att få mer reformer för pengarna. Effektivitetsbegreppet i det statliga medbestämmandeavtalet (MBA-S) är kanske det enda försöket under senare tid att ge uttryck för en samlad värdering av de komponenter som tillsammans skall visa på ett bra resultat. Dessa komponenter är främst

de mål som preciseras i den politiska processen, myndigheternas inre effektivitet uttryckt som en god hushållning med resurserna, höga krav på kvalitet och service i kontakter med medborgarna, de anställdas krav på arbetsformer och organisation som främjar ut-

veckling, bra arbetsmiljö, m.m. De olika försök till nya arbetsformer som introducerats i förvaltningen har oftast utvecklats för samhället i stort, både nationellt och internatio- nellt. Därefter har försök gjorts att anpassa modellerna till den offentliga sektorn. Arbetstagarorganisationerna har fäst särskilt avseende vid att arbetsformerna och organisationen inte skall lägga hinder i vägen för ett ökat medinflytande och medbestämmande. Dessa har därför själva varit pådrivande i utvecklingsarbetet och har i programförklaringar och i egna utredningar lagt fram förslag, vilka ofta syftar till meningsfullhet och personligt engagemang i uppgifterna, självständigt ansvar, gemenskap på arbetsplatsen, ett utvecklande arbete samt trygghetsfrågor. Regeringen och myndigheternas ledning har samtidigt arbetat efter motsvarande tankeba- nor. Det som skiljt parterna har varit synen på om de nya arbetsformerna även bidragit till en ökad produktion och på så sätt är till gagn för medborgarna. Frågan om inflytande har även kretsat kring den enskilde anställdes möjlighet att påverka arbetet och organisationen. Det har också gällt gränsdragningar för inflytande, dvs. ”att den politiska demokratin inte får trädas för när”.

Utvecklingsarbetet har ofta rört former för arbetsutvidgning, arbetsväx- ling och självstyrande grupper. De kraftiga förändringarna till följd av datoriseringen och automatiseringen påverkar yrkesrollerna för breda grupper av anställda. Ny informationsteknologi ändrar organisationers utformning. Billig teknologi och minskade löneskillnader har förändrat arbetsgränser och arbetsroller.

Kraven på god hushållning med resurserna har ställt större krav på ett rationellt utnyttjande av personalens samlade kompetens utan hänsyn till traditionella hierarkier. Den statliga sektorns betoning på serviceproduk- tion snarare än varuproduktion, kombinerat med krav både från rege- ringen och från allmänheten om ett mer kundorienterat arbetssätt, har lett till en ny syn på personalens del i samspelet med kunderna. De anställdas

SOU 1991:41 Bilaga 14

motivation, kunnighet och agerande tillsammans med medborgarnas för- väntningar på myndigheterna avgör på vilket sätt tjänstens kvalitet uppfat— tas.

När det gäller förändringsarbetets inriktning för nya arbetsformer är det små skillnader mellan den privata Och den offentliga sektorn. Det specifika för stora delar av den offentliga sektorn är svårigheter att mäta och värdera effekterna av verksamheterna i allmänhet, vilket även försvårar bedöm- ningar av på vilket sätt t.ex. nya arbetsformer har inneburit en högre effektivitet. Varken myndigheternas ledning eller de anställda upplever i allmänhet att en ökad kundorientering är en fråga om överlevnad. Den offentliga sektorn tillämpar delvis andra framgångsfaktorer. Härtill kom— mer att det i en offentlig förvaltning, till skillnad från en privat verksamhet, generellt finns ett visst motstånd mot att mäta effekter av förändrings- arbete. Den offentliga sektorn har först under senare år diskuterat belö- ningar och incitament till personalen vid ökad produktivitet och effektivi- tet.

Utveckling av organisationer

De traditionella organisationsprinciperna är normativt inriktade och förutsätts gälla i så gott som samtliga situationer.

Vid modern organisationsplanering utformas inte en lämplig organisa- tion förrän en organisationsdiagnos gjorts avseende den situation myndig- heten befinner sig i och de uppgifter och problem som myndigheten har att lösa. Vid utveckling av organisationer är det ofta vanligt att inrikta plane- ring efter begrepp som graden av specialisering och arbetsfördelning, krav på samordning och styrning, särskilda behov av ledarskap, verksamhetsmålen och särskilt vem som formulerar målen.

Den nu tillämpade situationsbaserade synen på organisationsutveckling påverkas likväl av moderna uppfattningar om vad som kännetecknar en framgångsrik organisation, oftast utvecklade av ”organisationsgurus”. Dessa generella och normativa uppfattningar om vad som utmärker ”go- da” organisationer, påverkar i hög grad diskussionerna om lämplig färd- riktning även inom den statliga sektorn. Avgörande för organisationsut- veckling är att skapa klarhet om myndigheternas uppgifter och verksam- hetsmål.

Regeringen ger nu mera sällan direktiv om hur myndigheterna internt skall organisera sig för att nå målen för verksamheten.

I målstyrningsbegreppet ligger att de som anger målen inte bör låsa organisationen för myndigheternas ledning. Förvaltningsanslagen ger allt- mer utrymme för myndigheterna att välja den organisation som ledningen anser passa en verksamhet som skall vara öppen för förändring och förnyelse för att utföra olika uppgifter bättre eller på ett nytt sätt. Inrikt- ningen har varit att skapa organisationer med hög utvecklings- och inlär- ningsförmåga. Det blir därför ledningens uppgift att skapa utrymme för förändringsbenägenhet eller probleminsikt inom organisationen.

Målet är att regeringen endast i undantagsfall skall styra innehållet i

SOU 1991141 Bilaga 14

förändringsarbetet på myndighetsnivå. Kraven på förbättringar och ökad måluppfyllelse skall föras fram på ett betydligt tidigare stadium. Det är myndigheternas ledning som skall bedöma om en förändring är motiverad och hur de förväntade effekterna skall mätas samt välja en bra och billi metod för genomförande.

De två områdena utveckling av arbetsformer och organisation visar i enkäten samma mönster och tendenser. Något mindre än hälften av myndigheterna har haft ett ganska stort eller mycket stort behov av stöd. Främst gäller detta de centrala myndigheterna med regional organisation samt deras regionala organisationer, de stora myndigheterna, de statliga stiftelserna samt länsstyrelserna.

Mot bakgrund av de jämförelsevis stora behov av stöd som uttryckts har externa organisationer inte anlitats i särskilt hög grad. I de fall där så har skett, har andra organisationer än stabsmyndigheterna dominerat med undantag av främst medelstora myndigheter. bland vilka stabsmyndighe- ter och andra stödleverantörer har ungefär lika stor marknadsandel.

En betydande ökning av behovet av insatser förutses av nästan samtliga typer av myndigheter och då särskilt av universitet och högskolor, stora myndigheter med regional organisation, små myndigheter samt av affärs- verkens regionala organisationer. De insatser som efterfrågas är främst konsultinsatser och därefter utbildningar.

5 Diskussion

Att statliga stiftelser, centrala myndigheter med regional organisation, stora myndigheter och de centrala affärsverken ligger i topp vad gäller behov av externt stöd under de senaste två åren är inte särskilt förvånande mot bakgrund av vad stabsmyndigheter, främst SIPU, och konsultorgani- sationer som tillhandahåller sådant stöd har erfarit. Det är dock mer överraskande att universitet och högskolor synes ha behov av stöd i ungefär samma omfattning.

Det finns anledning att notera att domstolar samt regionala och lokala organisationer som lyder under centrala myndigheter och de militära staberna i mindre utsträckning har efterfrågat externt stöd. Dessa organi- sationer får ofta ett reellt stöd samt vägledning från sina modermyndighe- ter i lednings- och organisationsfrågor och efterfrågar därför ringa hjälp utanför den egna organisationen. Dessutom hindrar befogenhetsfördel- ningen ofta dessa myndigheter att själva anlita konsultorganisationer.

En generell tendens är att ju större organisationen är, desto större behov av externt stöd har man. Detta kan vara förståeligt utifrån det förhållande att organisationerna är komplexa, att det finns många utvecklingsområden att arbeta med och att myndigheterna har tillgång till de medel som behövs för att anlita externt stöd. Kunskapen och insikten om vad marknaden har att erbjuda i form av externt stöd är också högre.

De små myndigheterna har generellt inte tillgång till kvalificerad egen personal och expertis för att ensamma klara av de krav på förändring, förnyelse och effektivisering som ställs på den statliga sektorn. Det borde

SOU l991:41 Bilaga 14

därför vara mer rationellt för de mindre organisationerna att ”köpa in” extern expertis för specialuppdrag. Så sker dock inte. Små myndigheter anser sig ha ett relativt mindre behov av stöd och anlitar externa organisa- tioner i mindre omfattning.

Det finns inte grund för att påstå att det föreligger ett generellt samband mellan framgångsrika, effektiva myndigheter och ett relativt högt utnytt- jande av externt stöd inom området lednings- och organisationsutveckling. För att kunna göra ett sådant uttalande skulle krävas en noggrann analys av varje myndighet eller ett representativt urval inom en viss grupp för att översiktligt bedöma eventuella positiva effekter av externt stöd.

De skilda myndigheternas bedömning i enkäten av vad de kan tänkas att prioritera, i den händelse myndigheterna skall fördela medel för externt stöd, följer i stor utsträckning de faktiska prioriteringar som gjorts. Inom området lednings- och organisationsutveckling är det universiteten och högskolorna samt de statliga stiftelserna som i framtiden i påtagligt högre grad skulle satsa på detta. Små myndigheter, den militära organisationen samt svenska kyrkan, skulle lågprioritera området jämfört med andra myndighetskategorier.

Vid en analys av specifika myndigheters skilda prioritering kan en tendens avläsas, nämligen att intäktsfinansierade myndigheter är beredda att satsa en större del av tillgängliga knappa resurser för att köpa stöd för lednings- och organisationsutveckling, jämfört med anslagsfinansierade myndigheter. Detta är speciellt för just området Lednings- och organisa- tionsutveckling. En rimlig tolkning kan vara att myndigheter, som i sin helhet eller till stora delar är beroende av kunder för sin finansiering, erfarit att effektiv ledning och organisation är viktiga framgångsfaktorer. Inom denna grupp faller stora organisationer som trafiksäkerhetsverket, vägver- ket, banverket, domänverket, lantmäteriverket samt vattenfall. Även an- dra myndigheter, som postverket, tullverket, riksskatteverket, AMU och invandrarverket högprioriterar också insatser inom området. En gemen- sam analys av anledningen till denna prioritering kan knappast göras, Flera av dessa myndigheter står dock inför särskilda utmaningar.

Bland de myndigheter som nu lågprioriterar särskilda insatser för lednings- och organisationsutveckling, finns myndigheter vilka nyligen gjort kraftiga satsningar inom området och vilka naturligen kan ha behov av att satsa på andra utvecklingsområden. Exempel på sådana stora orga- nisationer är SJ och televerket som arbetat med att bygga upp egna resurser för ledningsutveckling samt polisväsendet som har satsat stora resurser på ett omfattande förnyelsearbete, bl. a. med tonvikt på ledarskapsutbildning.

Stabsmyndigheterna spelar ingen framträdande roll för att tillhanda— hålla stöd inom något av de delområden som placerats under samlingsbe- greppet lednings- och organisationsutveckling. Inte ens när det gäller utveckling av chefer som arbetsgivare dominerar stöd från stabsmyndighe- ter. Det enda undantaget är utveckling av styrelsearbete där SIPU har ett regeringsuppdrag att för myndigheterna genomföra utvecklingsprogram- met ”Aktiv Styrelse”.

Det skulle vara förvånande om enskilda stabsmyndigheter spelat en ledande roll inom områden som inte domineras av en doktrin och ett

SOU 1991: 41 Bilaga 14

angreppssätt utan snarare bygger på mångfald och flexibilitet. Det är riktigt att myndigheterna väljer en inriktning av stödet som passar organisatio- nen. Det är därför naturligt att många aktörer erbjuder stöd och profilerar och positionerar sig inom vissa kompetensområden och för vissa koncept.

En parallell kan göras till den privata sektorn. Här finns visserligen stora konsultorganisationer som verkar inom området lednings- och organisa- tionsutveckling. Ingen organisation eller grupp av organisationer kan anses dominera marknaden inom den privata sektorn. Många av dessa privata konsultorganisationer verkar även med framgång inom den statliga och kommunala sektorn. Detta är naturligt mot bakgrund av att framgångsrikt förändringsarbete inom området lednings- och organisationsutveckling i stor utsträckning bygger på koncept som kan situationsanpassas.

Det är positivt att den statliga sektorn söker inspiration och idéer även från den privata sektorn. Det har dessutom under senare delen av 1980— talet varit en tendens och en önskan att statliga myndigheter skall bli mer kundorienterade, att intäktsfinansiering skall öka i omfattning och att bättre produktivitetsmått skall användas. Även om det finns viktiga skill- nader mellan offentlig och privat verksamhet i fråga om t.ex. styrning, belöningssystem, marknadskontakt, ägarstruktur och handlingsfrihet finns även mycket som förenar de olika samhällssektorerna. Det är därför viktigt att myndigheterna seriöst söker delvis nya lösningar för ledarskap och organisations- och verksamhetsutveckling utanför den offentliga sektorn.

6 Bedömning

Verksamhetsidéer, ledningspolicy och organisationsstrategier är områden som i hög grad skall spegla den specifika organisationens uppgifter och särart. Statsförvaltning utgörs av myndigheter och organisationer med vitt skilda målsättningar och inriktningar. Det är mer som skiljer än förenar t. ex. banverkets regionala organisation, en domstol, ett centralt ämbets- verk och en högskola. Vissa myndigheter är helt anslagsfinansierade och arbetar långt från kunderna och avnämarna. Andra myndigheter arbetar helt på affärsmässig basis och liknar mer privata företag. Det som är gemensamt är att de är statliga myndigheter.

Inom den privata sektorn accepteras skillnaderna som självklara. Där görs inga försök att t. ex. finna heltäckande och gemensamma nämnare för ledningsutveckling mellan ett mindre verkstadsföretag, ett medicinskt utvecklingsföretag och ett större exportföretag. Det är företagen själva som väljer det stöd som passar företagen.

Det sätt på vilket myndigheterna styrs varierar avsevärt. De affärsdri- vande verken styrs främst genom avkastningskrav och genom att de skall tillhandahålla viss bestämd service och produktion i nära kontakt med kunderna. Andra myndigheter som t. ex. invandrarverket och socialstyrel- sen arbetar med rättstillämpning eller med normerande uppgifter och styrs och bedöms enligt andra mallar.

Det finns därför ringa anledning att utveckla, tillhandahålla och inspi- rera till en mer enhetlig policy för lednings— och organisationsutveckling i

SOU 1991: 41 Bilaga 14

statsförvaltningen. Det är i vart fall få delområden som kan anses specifika för en statlig verksamhet annat än att dessa verksamheter kan vara svårare att leda och att effektivitets- och produktivitetsbedömning är mer kompli- cerad i den offentliga sektorn. Det är mer rationellt att varje myndighet och verk utvecklar sin egen syn på ledningsfrågor, styrsystem och organisation och beroende på uppgiften och organisationens storlek — utvecklar system och principer för vilka frågor som skall ligga på ledningen, vilken policy som skall vara gemensam och vad som kan decentraliseras eller delegeras inom organisationen.

När en myndighet behöver externt stöd för lednings- och organisations- utveckling är det oftast verksledningarna som bestämmer vilken organisa- tion som skall anlitas och även vilka konsulter som ledningen har förtro- ende för. Ett långsiktigt konsultstöd bygger på att konsulten får insikt i myndighetens skötsel och problem. Sådana uppdrag förutsätter att konsul- ten otvetydigt arbetar på uppdragsgivarens villkor samt att uppdragens innehåll och natur inte diskuteras utanför myndigheten. Uppdrag av denna typ kan inte utföras av myndigheter som står departementen nära eller, myndigheter som i andra sammanhang och kanske gentemot samma myn- dighet utövar kontroll och har inspektionsrätt. Det är väsentligt att värna om kundernas frihet att välja det stöd som svarar mot de upplevda behoven. Det är därför nödvändigt att det myndighetsanpassade stödet inom området lednings-, verksamhets- och organisationsutveckling i allt väsentligt är efterfrågestyrt.

Det nya ledningssystemet i statsförvaltningen lägger ett ökat ansvar på myndigheternas ledningar. Det är nödvändigt att statliga myndigheter då har tillgång till ett kvalificerat stöd inom områdena ledningsutveckling, organisationsutveckling och verksamhetsutveckling. Även om privata kon- sultföretag erbjuder värdefulla tjänster är det önskvärt att tjänster på dessa områden på marknadsmässiga förutsättningar också kan erbjudas av en organisation som är särskilt väl förtrogen med förutsättningarna för för- ändringsarbete inom den statliga sektorn.

SOU 1991:41 Bilaga 14

Promemoria 1991-04-23

Gemensamma ekonomi- och personaladministrativa informationssystem

I utredningsdirektiven konstateras bl. a. att RRV och SPV utvecklar, förvaltar och driver stora, generella ekonomi- respektive personaladmini- strativa informationssystem för statsförvaltningen.

I—los användarna finns informationsmässiga samband mellan dessa sy- stem och ibland använder en myndighet delar av systemen i en och samma tekniska miljö. På båda områdena går utvecklingen också mot ökad an— vändning av för- och eftersystem och i viss mån även lokala system som särskilt anpassas till en myndighets behov. RRV och SPV behöver då ange de krav som olika former av lokala system skall tillgodose. Enligt direkti- ven blir behovet av samordning allt tydligare på dessa områden och åtgärder utöver vad de två myndigheterna vidtagit behövs.

I fråga om de för statsförvaltningen gemensamma personal- och ekono- miadministrativa systemen bör utredaren lämna förslag om hur beställar- och leverantörsfunktionerna bör utformas för systemen. Vidare bör prövas om och hur ansvaret för utveckling, förvaltning respektive drift av dessa olika system kan samordnas.

l System som avses

Med gemensamt ekonomiadministrativt system avses i det följande i första hand det statliga redovisningssystemet S, som RRV har ansvaret för.

Den nuvarande, moderniserade versionen av system S infördes på myndigheterna etappvis under perioden 1983—1985. I systemet finns ett antal valfria sidorutiner tillgängliga såsom betalningsbevakning, fördel- ning med nyckeltal, tidredovisning, personreskontra, kundreskontra och bindning för bokföring och avräkning av leverantörsbeställningar. Syste- met har successivt utvecklats och kompletterats bl. a. med terminalrutiner (CESAM) för uppdaterings- och frågeverksamhet mot vissa av system S register. En vidareutvecklad version av systemet som kallas Cosmos er- bjuds nu myndigheterna.

Driften och den fortsatta utvecklingen av det centrala systemet leds av en enhet inom RRV:s ekonomiska avdelning. Den tekniska driften är förlagd till DAFA Data AB. Förhållandet mellan RRV och DAFA har reglerats i ett avtal. Systemets drift och förvaltning finansieras numera helt med avgifter från de myndigheter som använder systemet.

Med gemensamma personaladministrativa system avses de system SPV förvaltar i egenskap av central förvaltningsmyndighet för de personalad- ministrativa systemen i staten. Grunden är löneuträkningssystemet SLÖR, med vilket lön beräknas och utbetalas till den enskilde. Samtliga civila,

SOU 1991141 Bilaga 15

statliga myndigheter med undantag av de flesta affärsverk, polisväsendet och vägverket är sedan driftstarten 1980 anslutna till SLÖR. Försvaret har en variant av SLÖR, det s.k. F-SLÖR, till vilket även polisväsendet är anslutet.

SLÖR ersatte ett antal äldre datalönesystern inom statsförvaltningen. Syftet med SLÖR var att få en ökad enhetlighet och säkerhet vid löneut- räkningen och att avlasta myndigheterna administrativa uppgifter.

I anslutning till SLÖR finns utvecklat ett personaladministrativt infor- mationssystem (PI) och ett system för löneuppföljning och prognostisering (SLUG). Båda systemen utnyttjar registerinformationen i SLÖR.

SPV har efterhand utvecklat lokala system för inrapportering av löne- uppgifter och för uttag av information för olika PA-ändamål, det s.k. PIR-systemet. Till PIR är knutna olika tilläggsprodukter eller PA-rutiner, t. ex. för löneförhandlingar och utbildningsregister. ' SPV svarar för utveckling, drift och underhåll av systemen men anlitar DAFA för den centrala databearbetningen. Förhållandet mellan SPV och DAFA har reglerats i ett avtal. Även Uppsala Datacentral (UDAC) anlitas för viss del av SLÖR-driften.

2 RRV:s ansvar och uppgifter

RRV skall enligt sin instruktion bl. a. utveckla metoder för verksamhetsplanering, budgetering och redovisning inom statsförvaltningen, tillse att redovisningssystemen är ändamålsenliga, meddela föreskrifter och anvisningar för den statliga redovisningen, handha den löpande riksredovisningen och för varje budgetår redovisa utfallet av statsbudgeten, kontrollera statsverkets checkräkning i riksbanken och utarbeta statistik över statens finanser, svara för utbildning av berörd personal.

RRV är således tillsynsmyndighet för den statliga redovisningen oavsett vilket tekniskt system som används för bokföring m.m. Tillsynsansvaret utövas bl.a. genom att regler utvecklas för den statliga redovisningen i form av t.ex. föreskrifter och allmänna råd till bokföringsförordningen. Myndigheterna skall också inhämta RRV:s samråd innan man börjar utveckla eller använda myndighetsanpassade lokala ekonomiadministra- tiva system. Enligt RRV:s praxis har RRV därvid i första hand bedömt systemens möjligheter att lämna underlag till den s.k. riksredovisningen och verket har inte tagit ställning till ändamålsenligheten beträffande myndigheternas interna användning av systemet.

Vad gäller system S, som RRV tillhandahåller myndigheterna, är dock RRV systemägare vilket innebär att verket har systemförvaltningsansvaret och registeransvaret enligt datalagen (tillsammans med myndigheterna). Denna senare uppgift i förhållande till myndigheterna anges inte uttryck- ligen i instruktionen för verket.

SOU 199lz41 Bilaga 15

Inom ramen för systemägaransvaret svarar RRV bl. a. för utveckling av systemet samt för genomförande och utbildning.

I RRV:s systemförvaltningsansvar ingår bl. a. utarbetande av kravspeci- fikationer, systemdokumentation, systemunderhåll och systemtest.

I verkets ADB-tekniska förvaltningsansvar ingår bl.a. programutveck- ling. programdokumentation, programanpassning till teknisk utrustning och operativsystem etc.

I RRV:s driftansvar ingår slutligen förutom drift även in- och utdatahan- tering samt säkerhetsfrågor vid drift och registerhållning.

Driften av system S utförs av DAFA. För underhåll och utveckling av system S finns utvecklingsavtal mellan RRV och DAFA.

3 SPV:s ansvar och arbetsuppgifter

SPV är central förvaltningsmyndighet för ärenden som rör de centrala personaladministrativa systemen hos staten, allt i den mån dessa ärenden inte ankommer på någon annan myndighet.

Det åligger SPV bl. a. att särskilt svara för statens generella löneuträk- ningssystem (SLÖR), inbegripet för- och eftersystemet PIR, och det perso- naladministrativa informationssystem (PI). Verket är jämte övriga myn- digheter som är anslutna till systemen registeransvariga för dessa.

Till skillnad från RRV har SPV ett mer samlat ansvar för de personal- administrativa system som verket har om hand. För SLÖR gäller att SPV har systemägaransvar och systemförvaltningsansvar samt ADB-teknisklför- valtningsansvar. SPV har också driftansvar, men tjänsterna köps från DAFA och UDAC i Uppsala. Detta är reglerat med särskilt driftsavatalf

För PIR är ansvarsbilden något annorlunda med hänsyn till att det rör sig om ett lokalt system. Skillnaden är i huvudsak att användarmyndighe- ten har ansvar för driften, lokala anpassningar, det lokala registret osv. För installation och anpassning av databashanteraren MIMER finns ett speci- ellt ansvarstagande mot myndigheterna från leverantörens sida.

4 Regeringens uppdrag till SPV och RRV

I 1989 års budgetproposition (prop. 1988/89: 100 bil. 15) uttalade civilmi- nistern att förändringarna i bl.a. budgetprocessen innebär att riksdagen och regeringen kommer att ställa ökade krav på information från myndig- heterna i framtiden. Likaså ökar kraven på myndigheternas interna redo- visning när det gäller att åstadkomma en uppföljning av verksamhetens prestationer och effekter. Detta medför att behovet och utformningen av administrativa informationssystem behöver ses över.

Civilministern avsåg att återkomma till regeringen med förslag om hur arbetet med utveckling av olika informationssystem för styrning och upp- följning av verksamheter inom staten borde inriktas och genomföras.

I en bilaga till ett senare regeringsbeslutet (civildep. 1989-05-03) fram- hölls att statens behov av ekonomisk information kan delas in i centrala

SOU 1991:41 Bilaga 15

resp. myndighetsinterna informationsbehov. När det gäller myndigheter- nas behov av information för sin interna styrning och uppföljning på olika nivåer, kommer den att förändras vilket i sin tur kommer att ställa andra krav på myndigheternas administrativa informationssystem än sådana som gäller för närvarande.

I den nämnda bilagan konstateras vidare att det i dag finns huvudsakli- gen två stora centrala informationssystem inom området, system S och SLÖR. Dessa kommer inte, som de ser ut idag, att kunna tillgodose det förändrade informationsbehovet, utan andra verksamhetsinriktade infor- mationssystem kommer att behöva utvecklas. Vidare kommer olika verk- samhetsstödjande ADB-system, som t. ex. budgetsystem, likviditetsplane- ringssystem och projektuppföljningssystem, att efterfrågas.

Krav kommer också att ställas på att de olika framtida informationssy- stemen skall kunna kommunicera med varandra eller integreras för att göra det lättare att ta fram olika beslutsunderlag. Detta förutsätter emellertid en modern ADB-teknik och att standardisering utvecklas som reglerar gene- rella funktioner i olika system.

I budgetpropositionen 1990 (prop. 1989/90:100 bil.15) presenterade regeringen också sin syn på de framtida personaladministrativa informa- tionssystemen. Ett uppdrag till SPV om fortsatt utredning om det centrala lönesystemet SLÖR aviserades.

SPV:s utredningsuppdrag lämnades i februari 1989. Enligt detta skulle verket fortsätta arbetet med den långsiktiga utvecklingen av löne- och personaladministrativa system inom statsförvaltningen i huvudsaklig överensstämmelse med den rapport, som SPV lämnat i oktober 1988.

I uppdraget angavs att SPV i det fortsatta arbetet skulle samarbeta och samråda med statskontoret, RRV och SAV.

Regeringen uppdrog i maj 1989 åt RRV att -— i samråd och i samarbete med statskontoret utreda mål och krav för statliga ekonomiadministra- tiva system i framtiden.

5 RRV:s rapport

RRV redovisade i mars 1990 det ovan nämnda regeringsuppdraget i en rapport benämnd ”Ekonomistyrning i staten 90 talets verktyg”.

Med en enkät till myndigheterna har RRV sökt kartlägga dessas behov av ekonomiadministrativa system.

I rapporten understryks behovet av samverkan mellan ekonomi- och personaladministrativa system. En väsentlig förutsättning för myndig- hetens arbete, menar RRV, är att den har tillgång till och möjlighet att kombinera data från olika informationsområden. Även om detta inte är utmärkande för områdena ekonomisystem och personaladministration idag kommer det med stor sannolikhet att bli en viktig förutsättning framöver. Även de kontorsadministrativa systemen som statskontoret har samordningsansvaret för ingår i detta.

RRV och SPV har därför redan, med stöd från statskontoret, förstärkt samarbetet gällande såväl befintliga som framtida systemlösningar, fram-

SOU 1991:41 Bilaga 15

håller RRV i rapporten. Arbetet har sin grund i de standardiseringssträ- vanden som statskontoret arbetar med (s.k. öppna system). Samordnings- insatser på kortare sikt rör bl. a. säkerhetsfrågor samt systemförändringar på grund av reformer av typen skatteomläggningen. Samordningen på längre sikt kan t. ex. beröra val av användargränssnitt, operativsystem och databashanterare, men också avse ett bättre utnyttjande av respektive organisations komparativa fördelar.

Resultatet av utredningsarbetet redovisas i ett handlingsprogram i rap- portens avslutande del. En del av programmet rör förändrad ekonomiad- ministrativ kompetens. RRV föreslår där bl.a. att en stödorganisation inrättas för att biträda myndigheterna när det gäller att utreda, införa och använda myndighetsanpassade metoder för ekonomistyrning. Verksamhe- ten skall karaktäriseras av ett konsultativt arbetssätt och vara avgiftsfinan- sierad. Vidare föreslås att ett utbildningsmaterial för en grundläggande utbildning i ekonomistyrning för linjechefer och motsvarande färdigställs under budgetåret 1991/92.

I anslutning till modeller för bättre redovisning föreslås bl. a. att en ny principiell redovisningsmodell görs tillgänglig för myndigheterna och att det fortsatta utvecklingsarbetet koncentreras till metoder för att förbättra myndigheternas interna redovisning.

I handlingsprogrammet föreslås vidare att en ny systemgeneration tas fram. RRV avser sålunda att, som alternativ till system S, erbjuda myndig- heterna kompletta ekonomisystem för drift i myndigheternas egen miljö. De allmänna systemkraven redovisas.

När det gäller dagens system driftsätts för närvarande en ny version av system S (system Cosmos) och den tekniska miljön i system S ses över. Möjligheterna att använda relationsdatabasteknik kommer att prövas. Systemets samverkan med externa PC- eller basdatorsystem skall förbätt- ras.

När det gäller samordning ekonomiadministration och personaladmini- stration kommer RRV och SPV att förstärka samarbetet när det gäller såväl befintliga som framtida systemlösningar, avslutar RRV sitt hand- lingsprogram.

6 SPV:s rapport

SPV redovisade i april 1990 sitt regeringsuppdrag i en målstudierapport betecknad ”Personaladministration på 90-talet”.

I rapporten framhålls att datoriseringstakten ökar alltmer inom statsför- valtningen. Det är då av största betydelse att de olika ADB-system som tas i drift skall kunna utnyttja samma tekniska bas.

Av stor vikt är således att satsningen på s.k. öppna system fortsätter. Valda tekniker skall i allt väsentligt vara generella och var för sig utbytbara utan att helheten behöver påverkas.

När det gäller den tekniska plattformen för nya system är följande faktorer av avgörande betydelse.

SOU 1991: 41 Bilaga 15

Applikationer skall vara flyttbara mellan olika datormiljöer. Statens tekniska ADB-politik skall följas. Statskontorets basdatorkoncept och standardiseringsarbete skall utgöra en grundval. Teknisk samordning mellan PA- och EA-system vad gäller presenta— tionssätt, menyer och behörighetssystem skall eftersträvas. - Moderna utvecklingsverktyg skall kunna användas utan leverantörsbe- roende teknikkomponenter. SPV betonar att det finns flera nödvändiga likheter och samband mellan de personaladministrativa och ekonomiadministrativa områdena. Sam- ordningen mellan de båda områdena behöver dock ytterligare förbättras speciellt inom områdena ekonomiska prognoser och simuleringar, enhetlig teknik och gemensamma övergripande system av typ meny— och behörig- hetssystem.

SPV föreslår i sin rapport att ett nytt UNIX-baserat LA/PA-system utvecklas som kan utnyttjas såväl lokalt som i gemensam dator. Systemet tas fram med moderna hjälpmedel och får en teknisk grund som motsvarar kraven på en öppen systemlösning. Detta kommer att underlätta en sam- ordning mellan detta system och kommande EA- och PA-system.

Den samlade lösningen skall förena en generell, men ändå flexibel, löneadministrativ del med ett antal PA-delar som skall kunna väljas efter behov av användarna. Det skall även vara enkelt för användarna att själva tillfoga egna moduler eller rutiner.

På kort och medellång sikt förblir SLÖR/PIR SPV:s huvudalternativ. Underhåll och vidareutveckling styrs av användarkraven i kombination med gällande ekonomiska förutsättningar. Satsningen på generella PA- produkter avses fortsätta.

7 Regeringens direktiv om den fortsatta systemutvecklingen

I anledning av RRV:s och SPV:s rapporter har regeringen under hösten 1990 och våren 1991 beslutat om den fortsatta utvecklingen av gemen- samma personal- och ekonomiadministrativa system för statsförvalt- ningen.

Utgångspunkterna för ekonomiadministrationens del är att tillgodose de krav som utvecklingen av styrningen av den statliga verksamheten och den nya budgetprocessen ställer på ekonomisystem. Även riksredovisningens behov samt behovet av tillfredsställande internkontroll och reviderbarhet skall tillgodoses.

Utgångspunkten för personaladministrationens del är att tillgodose de krav som den nya budgetprocessen ställer på stöd vid planering, styrning och uppföljning av den statliga verksamheten.

Båda verksamhetsområdena skall formulera och dokumentera de krav som bör ställas på de nya systemen. Kraven skall hållas tillgängliga för myndigheterna. Av direktiven framgår att det kan bli aktuellt att de ges ut

SOU 1991:41 Bilaga 15

i form av föreskrifter. I övrigt skall systemen tillgodose de önskemål som statliga myndigheter kan ha utifrån deras behov och betalningsvilja.

Utvecklingsarbetet för de båda systemområdena skall samordnas. För att skapa förutsättningar för ett effektivt informationsutbyte mellan EA- och PA-områdena skall RRV i samråd med SPV samordna informationens form och innehåll.

Såväl SPV:s som RRV:s rådgivnings- och konsultfunktion för stöd till myndigheterna i PA- och EA-frågor skall utformas så att alla myndigheter kan ges tillfredsställande stöd.

För båda verksamhetsområdena skall vidare redovisas förslag om hur den långsiktiga finansieringen av systemstöd till myndigheterna bör lösas. Grundprincipen skall i båda fallen vara att full kostnadstäckning totalt sett skall uppnås.

8 Samarbetet mellan RRV och SPV

En återkommande punkt i regeringens olika direktiv till RRV och SPV är behovet av ökad samverkan mellan de båda verken och vidare med statskontoret i utvecklingen av EA- och PA-systemen.

Sådan samverkan har också skett i olika former sedan en tid tillbaka. Särskilda kontaktpersoner har utsetts inom de båda verken och möten hålls en gång per kvartal där aktuella problem diskuteras.

Vissa samordningsaktiviteter har också skett, t.ex. för att ta fram en gemensam kontrolluppgift för SLÖR och system S.

I april 1990 bildades vidare ett samarbetsprojekt för för att se över myndigheternas behov av EA- och PA-stöd och för att effektivisera system- utveckling, förvaltning och drift. En samordningsgrupp för samråd inom EA- och PA-områdena tillsattes också i det sammanhanget. I gruppen ingår cheferna för SPV, SAV, RRV och statskontoret.

I det arbete som hittills genomförts har sålunda en aktiv samverkan skett mellan främst RRV och SPV. Dessa två myndigheter har på så sätt enats om det samordningsbehov som finns, främst i tekniskt avseende, och som redovisats i det utredningsmaterial som presenterats.

Något reellt samarbete, i den meningen att verken konkret arbetar gemensamt i olika avseenden, har dock inte etablerats. Det torde heller inte vara naturligt mot bakgrund av nuvarande funktionella uppdelning på olika ansvariga myndigheter.

Samordningsbehovet understryks också av statskontoret i sitt samråds- yttrande över RRV:s rapport Ekonomistyrning i staten. Där anför stats- kontoret att ”flera myndigheter efterlyser mer samverkande system. Resul- tatorienterade styrsystem kräver att data om verksamhet, ekonomi och personal kan kopplas samman. Allt fler uppgifter av internadministrativ natur hamnar hos den enskilde tjänstemannen på linjen och det bör då vara ungefär samma handgrepp för att registrera en faktura, en semesteransö- kan eller för att diarieföra en skrivelse.”

Statskontoret konstaterar vidare att ”utredningen föreslår en bättre samordning på teknikområdet vilket är utmärkt men vi vill även hålla

SOU 1991: 41 Bilaga 15

öppet för en bättre samordning avseende funktionalitet, regelverk, admi- nistration, utvecklingsarbete och stöd/utbildning”.

Statskontoret menar också att det ur den enskilda myndighetens synvin- kel är viktigt att renodla RRV:s service- och myndighetsroller. ”Ett sätt att hantera denna typ av problem kan vara att uppgifter av servicekaraktär (tillhandahållande av system, rådgivning, konsulting, metodutveckling och utbildning) hålls samman och organisatoriskt skiljs från myndighetsupp- gifterna. Myndigheter och andra intressenter bör också ges ett större inflytande över serviceverksamhetens inriktning och omfattning”.

9 Diskussion

I utredningsdirektiven till USV anges bl. a. att RRV och SPV utvecklar, förvaltar och driver stora ADB-system inom respektive EA- och PA— området. Hos användarna finns informationsmässiga samband mellan dessa system som ofta drivs i en och samma tekniska miljö. På båda områdena går utvecklingen mot ökad användning av för- och eftersystem och i viss mån även lokala system som särskilt anpassas till en myndighets behov. Behovet av samordning blir allt tydligare på dessa områden och konstateras vidare åtgärder utöver vad de två myndigheterna vidtagit behövs.

Direktiven anger att utredaren bör lämna förslag om hur beställar- och leverantörsfunktionen bör utformas för de för statsförvaltningen gemen- samma personal- och ekonomiadministrativa systemen. Vidare bör prövas om och hur ansvaret för utveckling, förvaltning respektive drift av dessa olika system kan samordnas.

Med anledning av detta kan att antal frågor behöva diskuteras, bl.a. om behovet av ekonomi- och personaladministrativa system i stort samt behovet av och motiven för en samordning inom detta område. Detta görs i det följande.

9.1 Behov av ekonomi- och personaladministrativa system

Statsförvaltningen kan ses som en koncern. Regeringen leder och samord- nar koncernens verksamhet i syfte att nå vissa mål. För att kunna leda och hålla samman statsförvaltningen behöver regeringen olika instrument. Av grundläggande betydelse är därvid att ekonomi- och redovisningssystemen medger ledning samt analys, utvärdering och kontroll av de enskilda myndigheternas verksamhet och konsolidering av räkenskaperna till en koncernredovisning. Motsvarande gäller vissa delar av de personaladmini- strativa systemen. Regeringens krav går i riktning mot enhetlighet och jämförbarhet.

De ekonomi- och personaladministrativa system som myndigheterna inom statsförvaltningen använder och det sätt på vilket de använder dessa skall uppfylla regeringens, dvs. koncernledningens, krav. För myndigheterna utgör detta yttre krav.

Myndigheterna har själva behov av olika system för att inrikta och leda

SOU 1991: 41 Bilaga 15

verksamheten, följa och styra produktionen samt hålla kontroll över per- sonella och ekonomiska resurser. Myndigheternas närmare behov av ekonomi- och personaladministrativa systern måste härledas ur den en- skilda verksamhetens natur och förutsättningar. Myndigheternas krav och behov leder i riktning mot differentierade systern.

Under lång tid var inriktningen att söka samtidigt tillgodose regeringens och myndigheternas behov med ett ekonomi- resp. personaladministrativt system. Det ligger i sakens natur att med en sådan inriktning blir i första hand regeringens väl artikulerade krav på enhetlighet tillgodosedda. Efter hand har dock myndigheternas behov tillgodosetts, bl.a. med för- och eftersystem till de gemensamma ekonomi- och personaladministrativa systemen.

De stora statliga myndigheterna har successivt byggt upp kompetens i fråga om att formulera krav på sina ekonomi- och personaladministrativa system. De har också till fullo kunnat utnyttja de möjligheter som de centralt tillhandahållna systemen ger. I några fall har de t.o.m. valt att anskaffa andra eller utveckla egna system som bättre ansetts kunna tillgo- dose myndighetsbehoven.

De många små och medelstora myndigheterna kan i fråga om administ- rativa specialiteter helt naturligt inte hålla sig med samma höga kompetens som de stora myndigheterna. Detta betyder inte att deras behov skulle vara mindre viktigt att tillgodose. De kan behöva stöd för att analysera och systematisera sina behov mot bakgrund av vad som kan åstadkommas med måttliga anpassningar av tillgängliga standardsystem. Även de små och medelstora myndigheterna kan också i vissa fall behöva hjälp för att anskaffa andra system och konsultmedverkan vid anpassning av sådana system.

Under senare år har regeringens regelstyrning av myndigheternas verk- samhet minskat och dessa har fått ökade befogenheter att avgöra hur verksamheten skall bedrivas. Samtidigt har regeringen skärpt kraven på att myndigheterna skall förbättra produktiviteten och kunna redovisa resulta- ten av verksamheten. I denna delvis nya situation ökar myndigheternas behov av verksamhetsanpassade ekonomi- och personaladministrativa system som kan utgöra basen för effektiva lednings- och uppföljningssy- stem. Regeringen har dock fortfarande behov som kan härledas ur kon- cernledningsfunktionen.

9.2 Behov av samordning mellan EA- och PA- system

Som framgått av tidigare avsnitt i denna promemoria finns ett behov av samordning mellan EA- och PA-system. Det framgår bl.a. av RRVs och SPVs refererade utredningsrapporter. Den grundläggande frågan är då hur denna samordning skall komma till uttryck.

Det finns i detta sammanhang åter anledning att erinra om den uppfatt- ning som civilministern redovisade i 1989 års budgetproposition, där ökade krav på information från myndigheterna i framtiden förutses. Kra- ven ökar också på myndigheternas interna redovisning när det gäller att åstadkomma en uppföljning av verksamhetens prestationer och effekter.

SOU l991:41

System S och SLÖR kommer inte, som de ser ut idag, att kunna tillgodose det förändrade informationsbehovet. Andra mer verksamhets- anpassade informationssystem kommer därför att behöva utvecklas. Olika verksamhetsstödjande ADB-system, som t. ex. budgetsystem lik- viditetsplanerings- och projektuppföljningssystem kommer att efterfrågas, påpekas vidare i propositionen.

Myndigheterna kommer att ställa krav på att de olika framtida informa- tionssystemen skall kunna kommunicera med varandra eller integreras för att göra det lättare att ta fram olika beslutsunderlag. Detta förutsätter en modern ADB-teknik och att standardisering utvecklas som reglerar gene- rella funktioner i olika system.

Bakgrunden till dessa krav på den framtida utvecklingen ges bl a. i RRVs publikation Övergripande vägledning syfte och motiv för bättre budget- dialog. Skriften har utgivits på uppdrag av regeringen till ledning för myndigheternas arbete med anslagsframställningar och resultatredovis- ningar enligt budgetförordningen. Där konstateras i sammanfattad form bl.a. följande.

Utvecklingen av styrformerna inom det statliga området innebär bland annat en fördjupad prövning vart tredje år i vilken en myndighets hela verksamhetsområde och dess resultat prövas från grunden. En annan väsentlig förändring rör det faktum att riksdagen och regeringen tidigare ofta har detaljstyrt myndigheternas resurstilldelning och arbetsformer. Nu kommer riksdagen och regeringen inte enbart att styra genom att anslå resurser utan också genom att ange önskad inriktning och förväntat resul- tat för den närmaste treårsperioden, så kallad resultatstyrning. Kraven på uppföljning och utvärdering skärps.

De nya styrformerna ställer stora krav på förmågan att analysera resul- tat, både hos myndigheten och regeringen. Det är då inte bara kvantitet som räknas utan också kvalitet.

För att man skall kunna bedöma hur myndighetens verksamhet kan bli effektivare måste man kunna se hur resurser, prestationer och effekter hänger ihop. Då behövs en bra indelningsgrund, ett sätt att sortera fakta och begrepp så att de kan relateras till varandra. Den indelning man väljer blir utgångspunkt för de informationssystem som ska ge myndigheten nödvändigt underlag för analys och värdering.

Myndighetens informationssystem består av verksamhetsstatistik, kostnads- och personalredovisning och information om omvärldens be- hov, synpunkter och önskemål. För att det ska gå att bedöma om en verksamhet är effektiv måste resultaten jämföras med resursåtgången. Information om ett visst delresultat måste kunna ställas mot motsvarande resursförbrukning. Det måste också vara möjligt att jämföra utfall med planerad verksamhet. Kraven på ny och lämpligt indelad information innebär för de flesta myndigheter ett långsiktigt och målmedvetet utveck- lingsarbete.

Stort intresse har hittills inom statsförvaltningen ägnats åt redovisning av kostnaderna/utgiftsslagen mot anslag, dvs. koncernperspektivet har ansetts vara det primära. Utvecklingen går nu i en delvis annan riktning, vilket i och för sig inte betyder att koncernperspektivet blir ointressant. Koncern- intresset riktar sig nu dock mot måluppfyllelse och produktivitet/effekti- vitet, där den enskilda myndigheten kommer i förgrunden.

SOU 1991:41 Bilaga 15

I syfte att öka effektiviteten införs i många fall ändrade finansieringsfor- mer som är lämpliga för efterfrågestyrning, t.ex. olika slag av uppdrags- och intäktsfinansiering. Kraven ökar också inom myndigheterna på pro- jektuppföljning. inte minst gäller intresset lönekostnadernas fördelning på produkter och tjänster. Lönekostnaderna är för övrigt en dominerande post i de flesta statliga verksamheter och utgör ofta mer än 60 procent av totalkostnaderna. Andra kostnadsslag är för övrigt ofta direkt personalre- laterade.

Allt fler myndigheter kommer att bygga anpassade verksamhetsuppfölj- ningssystem som tar emot information från EA- och PA-system samt verksamhets- eller produktionssystem. Även kontorsinformationssystem torde komma att spela en roll i sammanhanget.

En i staten rådande filosofi har hittills varit att vart och ett av dessa system skall leva avgränsade i, som man säger, sina egna stuprör. Detta har varit naturligt i en miljö med olika huvudmän, som i första hand haft att slå vakt om det egna systemet.

Moderna ekonomistyrningssystem ser dock inte något av EA, PA, KA och produktionssystem som självklar centralpunkt eller naturlig riktkarl för de övriga. Mellan de olika systemområdena behöver ske ett ständigt flöde av data, dvs. information. Uppgifter som finns i ett system skall utgöra utgångspunkt för bearbetning i andra systern. De olika systemen utgör för- och eftersystem till varandra i ett växlande förlopp.

Det torde inte råda någon tvekan om att EA-, PA- och andra system bör stå i ett modulärt förhållande till varandra och inte i onödan integreras. Däremot bör fördelarna med en samordnad organisation för drift, under- håll och utveckling vara tämligen uppenbara. Det viktiga i det samman- hanget är sålunda inte att det sker en teknisk samordning av systemen, utan att det sker en datamässig integration.

Postverket har i sin avdelningen för administrativ service tagit fasta på detta och driver postkoncernens system i en gemensam organisation. I någon mån kan även försvarets civilförvaltning inom försvarsmakten anföras som ett exempel på en liknade struktur.

Denna principiella uppfattning om önskvärdheten av samordning och om inriktningen av den framtida systemutvecklingen delas i princip av både RRV och SPV, vilket framgår av de föregående avsnitten. Statskon— toret har vidare i sitt samrådsyttrande över RRVs EA 95-rapport förordat en långtgående samordning med en uppdelning på en service- respektive en myndighetsfunktion.

RRV och SPV har för övrigt nyligen genomfört en undersökning som haft till syfte att kartlägga myndigheternas behov av samordning mellan EA- och LA/PA-system idag och i framtiden. Projektgruppen har också haft i uppgift att presentera en ide”katalog över tänkbara samarbetsprojekt. 1 den rapport som lämnats över arbetet summerades bl. a. det samordnings- arbete som hittills skett. En gemensam kontrolluppgift för personer som finns registrerade i SLÖR och system 5 skall framställas. Vidare kommer underlagssumman att uppdateras (vad avser semesterersättning) med vad som registrerats i system S.

Med myndighetsföreträdare har därutöver diskuterats bl. a. att datord-

SOU 1991:41 Bilaga 15

riften kan samordnas lokalt, att ADB-säkerhetsfrågor också kan samordnas t. ex. med SÄK 90-projektet i Sundsvall, att SLÖR borde kunna uppdateras oftare, att uppdateringen av personregistren i SLÖR och system S borde kunna samordnas samt att fler konteringsrader i SLÖR behövs för fördel- ning av lönekostnader direkt.

Andra samordningsfrågor som diskuterats med myndighetsföreträdare är bättre och enhetliga användargränssnitt, en termkatalog och enhetliga definitioner av begrepp i respektive system för att underlätta för informationssamordning,

gemensamma fasta register, t. ex. att en personuppgift endast skall behöva matas in en gång för att sedan uppdatera registren i bägge systemen, överföring av kostnader på individnivå från SLÖR till system S, förbättrad'möjlighet till tidredovisning i de olika systemen, d.v.s. möj- lighet att fördela lönekostnader på projekt, aktiviteter etc., — prognos och simuleringsmöjligheter i de olika systemen.

Från utredningens sida har liknande frågor berörts med ett tiotal myn- digheter. Det har därvid framkommit, att dessa ser avgjorda fördelar med en utökad teknisk och datamässig samordning mellan EA- och PA- områdena. Detta bör avsevärt underlätta det fortsatta arbetet med utform- ningen av t. ex. produktionsstödjande systern. En samstämmig uppfattning är att ett sådant mål endast kan nås om det totala ansvaret för EA- och PA-systemen samlas till en organisation, som då har en serviceinriktad profil.

Det finns uppenbarligen en gemensam uppfattning mellan olika intres- senter om behovet av en mycket större samordning än vad som hittills kunnat komma till stånd.

Ansvarsuppdelningen i den civila statsförvaltningen har i varje fall hittills inte visat sig automatiskt leda till att dessa samordningsbehov uppfyllts. Ansvaret för samordning har legat på regeringen och det har krävts särskilda beslut av denna för att söka åstadkomma nödvändig samordning. Det är en metod som inte bedöms kunna fungera framgent i en mer marknadsorienterad miljö.

För att en tillräckligt långtgående samordning av utvecklingen av EA- och PA-system skall komma till stånd talar åtskilligt för att det är nödvän- digt med en organisatorisk samordning av drift, underhåll och utveckling inom EA- och PA-områdena. En sådan organisation synes också kunna omfatta den motsvarande verksamhet som idag utförs av FCF.

Skälet till att denna lösning inte på allvar övervägts tidigare, torde vara att den får praktiska konsekvenser för den rådande uppgifts- och ansvars- fördelningen i stabsmyndighetskretsen. Något lämpligt tillfälle att aktuali- sera förändringen har heller hittills inte funnits.

9.3 Beställar- och leverantörsrollen

Ett annat problem som blivit mer påtagligt på senare tid är beställar- och leverantörsrollerna inom de båda systemområdena. Hittills har system S

SOU 1991: 41 Bilaga 15

och i än högre grad SLÖR haft en monopolliknande ställning som medfört att båda dessa roller sammansmälts hos RRV och SPV i hög grad. När intresset nu alltmer fokuseras på myndigheternas internadministra- tion, innebär det att nya vägar måste prövas för att fånga upp koncernled- ningens och myndigheternas behov.

Ett sätt att lösa problemet kan vara att en tydligare uppdelning görs i centrala krav (koncernkrav) och i myndigheternas egna krav på de aktuella systemen. I de direktiv som regeringen hösten 1990 givit om EA- och PA-systemens framtida inriktning anges, att de centrala behoven bör preciseras och vid behov ges ut i form av föreskrifter. På så sätt skulle den allmänna ram kunna anges som de framtida myndighetssystemen skall arbeta inom.

Föreskrifter kan sålunda säkerställa de koncerngemensamma kraven. Det bör också vara av värde att staten kan tillhandahålla system som uppfyller dessa krav samtidigt som grundläggande myndighetskrav tillgo- doses.

Myndigheterna bör emellertid ha rätt att anskaffa eller utveckla egna system som bättre passar de egna önskemålen. Så har redan skett och detär troligt att flera myndigheter kommer att välja sådana lösningar. Många små och medelstora myndigheter torde dock knappast se egenutveckling som en realistisk väg att gå. För dessa myndigheter bör staten kunna erbjuda egna system eller ”godkända” system från annan leverantör.

Vad nu senast sagts om olika funktioner eller roller kan ges en tydligare presentation. Regeringen bör ange de koncerngemensamma kraven på EA- och PA-systemen. Detta kan ske genom att kraven anges i en förordning och kompletteras med föreskrifter beslutade av ett annat organ. Myndighe- terna är beställare av system. De kan välja att använda centralt tillhanda- hållna system, ”godkända” system eller utveckla egna system. I samtliga fall skall de koncerngemensamma kraven tillgodoses. Även regeringen kan med detta synsätt ses som en beställare.

Leverantörer av system kan vara stödmyndigheter eller externa organi- sationer, som således har en serviceroll. Innan ett system tas i drift bör samråd ske med en stabsfunktion om huruvida aktuellt system tillgodoser de koncerngemensamma kraven. Synpunkter bör också kunna inhämtas från ansvariga revisorer.

Kontroll och granskning av att systemen uppfyller de koncerngemen- samma kraven, liksom de krav som en effektiv och säker ledning och genomförande av myndighetens verksamhet ställer, kan utföras av ansva- riga revisorer i det löpande revisionsarbetet och i samband med den årliga revisionen. Om en controllerfunktion finns i en central ekonomistab är det naturligt av även denna uppmärksammar hur olika system och deras användning uppfyller ställda krav.

Som statskontoret uttalat i sitt samrådsyttrande är det angeläget att skilja service- och myndighetsrollerna från varandra. Först då kan till- handahållande av system, rådgivning, konsulting, metodutveckling och utbildning ske med myndigheternas bästa för ögonen. Myndigheterna, dvs. beställarna, och andra intressenter kan då också ges ett önskvärt inflytande över serviceverksamhetens inriktning och omfattning.

SOU 1991:41 Bilaga 15

Ytterligare aspekter på beställar- och leverantörsfunktioner behandlas sist i nu följande avsnitt.

10 Bedömning

Regeringen har i ett flertal sammanhang påpekat behovet av en utökad samordning mellan EA- och PA-system i statsförvaltningen. Att ett sam- ordningsbehov i realiteten finns mellan främst EA- och PA-systemen, och i viss mån även framgent med KA—system, är de flesta berörda ense om. Kärnfrågan är om detta behov kan tillgodoses inom den organisations- struktur som råder idag.

Mycket talar för att en organisatorisk samordning skulle ge större möj- ligheter att i framtiden tillgodose myndigheternas växande krav på teknisk, och framför allt datamässig, samordning mellan berörda system.

En väsentlig orsak till att detta hittills inte har skett i större utsträck- ning synes vara att de system som använts inom EA-, PA- och KA- områdena av de centralt ansvariga organen har ansetts vara ”sektorsy- stem” utan större beroenden av varandra. I framtiden när system, infor- mation och arbetsrutiner kommer att integreras mer på lokal nivå kommer samordningsbehovet att vara större.

Regeringen har i uppdraget hösten 1990 till RRV lagt det sammanhål- lande ansvaret för den totala samordningen mellan EA- och PA-systemen på RRV. Detta kan ses som ett uttryck för att myndighetsgränserna i befälshänseende måste överskridas för att en reell samverkan och samord- ning skall komma till stånd. Åtgärden är nödvändig, men måste sannolikt följas av att verksamheterna inordnas i en gemensam organisation efter- som SPV:s sakansvar för PA-systemen knappast i längden kan underord- nas en annan myndighet.

Det kan ifrågasättas om ett mer påtagligt samarbete skulle kunna ske så länge de berörda systemområdena har olika huvudmän. Omvänt kan konstateras att en samordning har kommit till stånd på försvarets område där FCF ansvarar för båda systemområdena. Motsvarande har skett inom postverket genom att ansvaret för de olika systemområdena sammanförts i enheten för administrativ service.

Ett samlat ansvar för utveckling, förvaltning och drift av ekonomisy- stem, personaladministrativa system och kontorsadministrativa system borde vara en fördel sett ur användarnas perspektiv. Det borde rimligen också ge ökade möjligheter att förse myndigheterna med den typ av verksamhetsstödjande system, som nämns i 1989 års budgetproposition och som exemplifierats ovan.

För att effektivt nyttja den potential som finns är det sannolikt fördelak- tigt att ha en gemensam organisation som kan arbeta på lång sikt med en gemensam inriktning. Goda förutsättningar kan då åstadkommas för att skapa dynamiska lösningar, som innebär en målmedveten och långsiktig utveckling, anpassning och utnyttjande av samordningsmöjligheter som är till användarnas fördel. Myndighetsgränsema torde vara ett hinder härför, vilket dagens situation kan ses som ett uttryck för.

SOU 1991:41 Bilaga 15

I en samlad serviceorganisation skulle kompetens behöva finnas på de olika sakområden där det är aktuellt att tillhandahålla statsförvaltningen gemensamma system m.m. Det betyder att i varierande utsträckning kompetens skulle behövs i fråga om ekonomi-, personal-, pensions- och kontorsadministrativa systern. Kompetensen på dessa sakområden skulle också kunna hållas samman och fungera som en intern beställare i förhål— lande till interna och externa resurser som på uppdrag utför utveckling, underhåll och drift av systemen. Vid sidan av att tillhandahålla system skulle organisationen också kunna lämna information, utbildning i och råd om användning av systemen. Vidare skulle organisationen i viss utsträck- ning kunna ge myndigheterna konsultstöd vid anpassning av system.

Inriktningen och omfattningen av organisationens verksamhet skulle praktiskt taget helt kunna styras av myndigheterna. Detta skulle ske genom att uppdragsfinansiering används och genom att myndigheterna är väl företrädda i serviceorganisationens styrelse.

SOU l991:41 Bilaga 15

Promemoria 1991-04-23

För statsförvaltningen gemensamt utvecklingsarbete

Målet för översynen av stabsmyndigheternas verksamhet är att förvalt- ningsmyndigheterna och regeringen skall få det stöd de behöver för att effektivisera den statliga verksamheten under de nya förutsättningarna.

Stöd kan lämnas i olika former. Utvecklingsinsatser av gemensamt intresse och metodstöd är viktiga former i vilka detta stöd kan ges. I direktiven anges att med hänsyn till att i vissa avseenden särskilda förut- sättningar gäller för den statliga verksamheten, behöver ett gemensamt utvecklingsarbete bedrivas. Utvecklingsarbetet kan avse kompetensområ- den som för närvarande är företrädda hos olika stabsmyndigheter. Utveck- lingsarbetet bör inriktas enligt riksdagens och regeringens intentioner.

Myndigheterna behöver kunna erbjudas ett förstärkt verksamhetsorien- terat stöd på en mängd områden. Detta förstärkta stöd kan i sin tur behöva byggas under med gemen samt utvecklingsarbete i fråga om t. ex. ekonomi- och resultatstyrning, löne- och personalpolitik, användning av ADB, orga- nisationsutveckling, metoder för produktion av offentliga tjänster och ledningsfrågor. Särskilt metodstöd kan behövas för att göra de fördjupade analyser som ingår i den nya budgetprocessen.

Regeringen behöver stöd i för departementen gemensamma frågor om metoder och former för att styra den statliga verksamheten. Vidare skall behovet av fortsatt utvecklingsarbete avseende betalnings- och redo- visningssystem beaktas.

Därutöver behöver regeringen stöd för att vidareutveckla och föra ut riksdagens och regeringens syn på hur den statliga verksamheten bör effektiviseras. Det gemensamma utvecklingsarbete som skall bedrivas i detta syfte behöver primärt belysa alternativa lösningar vad gäller bl. a. verksamhets- och finansieringsformer, en renodling av statliga åtaganden och relationerna mellan stat och kommun. Centrala frågor av detta slag behöver belysas i nära dialog med regeringen och dess fackdepartement.

I denna promemoria behandlas frågor om för staten gemensamt utveck- lingsarbete. Som underlag för diskussionen har en kartläggning gjorts av sådant utvecklingsarbete som är av gemensam natur och som för närva- rande bedrivs av stabsmyndigheterna. Resultatet av denna kartläggning presenteras i avsnittet 3. Den som inte är intresserad av detaljer kan läsa det avsnittet kursivt.

SOU 1991: 41 Bilaga 16

1 Gemensamt utvecklingsarbetet innebörd och särdrag

Innebörd

Utvecklingsverksamhet definieras vanligen med syftet att dra en skiljelinje mellan forskning och utveckling (FoU). Detta kännetecknar den vanligast förekommande definitionen som härrör från en överenskommelse inom OECD. FoU-begrepp et omfattar enligt denna definition tre komponenter.

Grundforskning innebär att systematiskt och metodiskt söka efter ny kunskap och nya idéer utan någon bestämd tillämpning i sikte.

Tillämpad forskning innebär att systematiskt och metodiskt söka efter ny kunskap och nya idéer med en bestämd tillämpning i sikte.

Utvecklingsarbete innebär att systematiskt och metodiskt utnyttja forsk- ningsresultat, ny kunskap och nya idéer för att åstadkomma nya produkter, nya processer, nya system eller väsentliga förbättringar av redan existe- rande sådana.

Avgörande för om en verksamhet skall anses vara FoU eller inte är inslaget av nyhet eller originalitet. Det är ibland svårt att bedöma vad som är nya inslag eller väsentliga förbättringar av verksamheten. Utvecklingen kan ibland drivas framåt genom flera små steg inom verksamhetens dagliga rutiner. För att skilja denna form av utvecklingsarbete från mer vittsyf- tande och målinriktade försök eller projekt kan begreppet vardagsutveck— ling användas. Vardagsutveckling ingår inte i vad som i detta sammanhang betecknas som gemensamt utvecklingsarbete.

I FoU—begreppet ingår inte heller utbildning. Utbildningsinsatser som en förutsättning för eller ett led i utvecklingsarbete tenderar dock att bli allt vanligare.

Det finns skäl att så långt möjligt knyta an till OECD:s definition, samtidigt som det bör framgå att i detta sammanhang avses utvecklingsar- bete av gemensamt intresse för statsförvaltningen. För staten gemensamt utvecklingsarbete definieras därför här på följande sätt.

Gemensamt utvecklingsarbete innebär att systematiskt och metodiskt utnyttja forskningsresultat, ny kunskap, nya idéer för att åstadkomma nya verksamhetsformer, nya metoder, nya processer, nya system eller väsent- liga förbättringar av redan existerande sådana. Resultaten skall så långt möjligt vara generellt tillämpbara och komma hela statsförvaltningen till godo.

Särdrag

För att ge ytterligare underlag för utredningens överväganden finns det skäl att närmare beskriva utvecklingsarbetets särdrag.

Utvecklingsarbete kan beskrivas som en process som kan delas in i ett antal faser. Innebörden av dessa är att en ny idé eller lösning (1) uppmärk- sammas, (2) prövas i förhållande till andra idéer och i ljuset av de problem de skall lösa, för att (3) slutligen omsättas praktiskt och ges bred spridning.

SOU 1991:41

Detta är i denna fas som med varandra konkurrerande förslag till utveck- lingsinsatser av gemensamt intresse ofta växer fram. Det är en vanlig uppfattning att förekomsten av problem är den viktigaste faktorn för initiering av utvecklingsinsatser. Ett sådant synsätt innebär att berörda aktörer börjar med att definiera problemet för att därefter utarbeta en lösning.

Det finns emellertid studier som har visat att det inte är de mest ”problemfyllda” organisationerna som är mest innovativa. Utvecklings- processer av olika slag initieras inte av medvetenhet om problemen utan medvetande om lösningar på problemen. Det är kunskap om nya lösningar som leder till att berörda aktörer i konkreta termer definierar sina problem.

Erfarenheten visar att initiativtagare till utvecklingsinsatser av gemen- samt intresse vanligen har en sådan organisatorisk position att de står i kontakt både med den löpande verksamheten och med forsknings- och utvecklingsmiljöer utanför den berörda verksamheten. Genom sin posi- tion ingår de på ett naturligt sätt både i ett internt och externt nätverk för ett informellt och oreglerat utbyte av idéer, lösningar, erfarenheter och kunskaper.

En väl fungerande initiering av utvecklingsinsatser av gemensamt in- tresse ställer krav på förutseende, att ligga ett steg före, överblick över förhållanden och problem i förvaltningens olika delar samt ett vitt förgre- nat nätverk också med forsknings- och utvecklingsmiljöer för att fånga upp nya forskningsrön och lösningsidéer.

Värdering och beslut

Medan initieringsfasen är inriktad mot att finna lösningar på problemen är värderingsskedet inriktat mot att värdera lösningar i förhållande till de problem som skall lösas.

I detta skede gallras åtskilliga utvecklingside'er ut för att de inte passar in i rådande värderingar eller uppfattas som riskfyllda eller osäkra.

En viktig faktor i värderingsfasen är beställarens förmåga att lotsa fram utvecklingsidén till ett positivt beslut. Det innebär att detta skede i mycket är en återkommande dialog mellan beställaren och de organ som har ett ansvar för utvecklingsfrågor av gemensamt intresse.

Sammanfattningsvis ställer värderings- och beslutsfasen krav på förbe- redande studier som gör det möjligt för beslutsfattare och andra aktörer att värdera föreslagna lösningsidéer, beställa ett genomförande av mål- inriktade och tidsbestämda utvecklingsinsatser och säkerställa att nödvän- diga resurser och kompetens finns till hands.

Genomförande och spridning

En förutsättning för att utvecklingsprocessen skall fullbordas är att berörda organisationer har förmåga att anpassa en ny lösningsidé till de egna förutsättningarna. Att möjligheter ges för en sådan anpassning är särskilt viktigt med tanke på att statsförvaltningen omfattar verksamheter _av mycket olika slag.

SOU 1991: 41 Bilaga 16

Det är i detta skede som berörda organisationer med viss säkerhet kan bedöma nyttan av en lösningsidé. Genomförandet äri mycket en inlärnings- process där de successivt vunna erfarenheterna leder till att lösningsidén anpassas till de berörda organisationerna och vice versa. Resultatet av detta arbete kan mycket väl bli att den lösningsidé som faktiskt genomförs mer eller mindre avviker från den idé som inledde utvecklingsprocessen.

Erfarenheten har visat att nyttan är osäker av utvecklingsinsatser som tillkommit fristående från de förvaltningsmiljöer vilka till slut tänkes genomföra förändringarna. Det är alltid svårt att genomföra utvecklings- insatser, särskilt sådana som bygger på självständiga aktörers" medverkan och intresse. I sådana lägen är det viktigt att försäkra sig om denna medverkan genom att göra berörda aktörer delaktiga i hela utvecklingspro- cessen. Gränsen mellan genomförandefasen och tidigare faser måste göras flytande.

Om någon gör något ökar sannolikheten för att andra kommer att göra detsamma. Påståendet utgör en grundval för överväganden om hur en spridning på bred front av nya lösningsidéer bäst uppnås. Någon prövar en ny idé (pionjären) och andra anammar därefter idén med olika tidsefter- släpning (efterföljare). För att dra nytta av ”det goda exemplets makt” är det ofta lämpligt att utvecklingsinsatser av gemensamt intresse prövas och genomförs stegvis och stöds av väl fungerande nätverk som gör det möjligt för ”efterföljare” att ta del av ”pionjärernas” erfarenheter.

En annan erfarenhet är att berörda organisationers t. ex. olika myn- digheter anammande av nya idéer påskyndas om de påverkas externt. Den externa påverkaren kan informera om nya lösningsidéer samt påverka de berörda organisationernas värderingsprocess genom olika typer av belöningar och sanktioner.

Sammanfattningsvis ställer genomförande och spridningsfasen krav på att departement och myndigheter ges möjlighet att anpassa nya lösnings- idéer till de egna förutsättningarna, att de görs delaktiga i utvecklingspro- cessens olika steg, att det finns väl fungerande nätverk, att regeringen genom belöningar — och sanktioner om så behövs — har en pådrivande roll samt att det finns kompetenta utvecklingsfunktioner vars resurser skyddas från att tas i anspråk av löpande och kortsiktiga uppgifter.

2 Forskningsprogram för den offentliga sektorn

Mot bakgrund av förslaget i 1990 års forskningsproposition har regeringen tillkallat en utredare för att utreda (dir. 1990: 22) forskningen om den offentliga sektorn.

Den särskilde utredaren har med betänkandet (SOU 1991 : 36) Ny kun- skap och förnyelse nyligen lämnat sitt förslag.

Utredaren föreslår att de nya forskningsresurserna främst bör koncentre- ras till två mångvetenskapliga forskningscentra i Göteborg och Stockholm. Det som står i fokus har att göra med samhällsstyrningens problem i vid mening. Det gäller folkstyrelsen, förvaltningen och den offentligt organise- rade lösningen av samhällsproblem. De skisser till program som presente-

SOU 1991:41 Bilaga 16

Utredningen föreslår vidare att HSFR (humanistisk-samhälls- vetenskapliga forskningsrådet) ges resurser för att kunna organisera högst femåriga stora forskningsprogram. Slutligen föreslår utredaren också att sektorforskningsorganen, främst statens råd för byggnadsforskning, (BFR), och arbetsmiljöfonden, (AMFO), undersöker möjligheterna att inom sina respektive program finansiera forskning med anknytning till det program som utredaren föreslagit.

3 Pågående gemensamt utvecklingsarbete

I SAV:s instruktion (1989: 516) sägs att verket är central förvaltningsmyn- dighet för dels förhandlingar i och samordning av frågor som rör reglering av förhållandet mellan offentliga arbetsgivare och deras arbetstagare, när det gäller anställnings- och arbetsvillkor som fastställs under medverkan av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, dels arbetsgivarpo- litiken och arbetsmarknadsfrågor inom statsförvaltningen. Av den särskilda rapporten våren 1990 framgår att verkets målformule— ring lyder: Verket skall utveckla och samordna en statlig arbetsgivarpolitik som underlättar för myndigheterna att bedriva verksamheten effektivt och

SOU 1991141 Bilaga 16

ge god samhällsservice. Verket skall stödja myndigheterna i deras funktion som arbetsgivare. -— Verket skall hålla regeringen informerad om sådana erfarenheter som kan bedömas ha betydelse för statsmakterna när de skall fastställa ramar och allmänna råd för den statliga personalpolitiken. Verkets mål inom olika utvecklingsområden beskrivs relativt övergri- pande. Generellt framgår att verket ser sig bl. a. som ett organ för utveck- ling inom det personalpolitiska området. Bl.a. framgår att verket skall verka för att utveckla metoder för att göra bedömningar av kostnader för personalinvesteringar och insatser för kompetensförsörjning. Vidare skall verket medverka till att en effektivare och attraktivare ledarroll utvecklas i staten samt utveckla metoder och teknik för att bl.a. med hjälp av sta- tistiska analyser förbättra underlaget och utvärderingen av lönepolitiska åtgärder. I samband med arbetet med ”effektivitet och medbestämmande” skall verket ge utvecklingsstöd till myndigheterna.

Verkets fördjupade anslagsframställning för budgetåren 1991/92— 1993/94 innebär ingen fördjupning eller komplettering till vad som sagts i den särskilda rapporten.

Företrädare för SAV menar att verket arbetar allt mer mot myndighets- världen. Sin stabsroll ser man som att samordna arbetsgivarfunktionen i statsförvaltningen. SAV bedriver i stor utsträckning partsgemensamt ut- vecklingsarbete, ofta är detta arbete avtalsbaserat. Centralt för det be- drivna utvecklingsarbetet är att det är till nytta i arbetsgivarrollen. Man menar också att det partsgemensamma utvecklingsarbete som idag bedrivs är en förutsättning för att t. ex. möjliggöra en kontinuitet i det utvecklings- arbete som bedrivs. Partsrollen, dialogen, är svår att substituera.

Förhandlings- och utvecklingsarbete bedrivs ofta parallellt eller avlöser varandra, varför det är svårt att på förhand beräkna resursåtgången. I partsarbete kan också frågor som i ett läge är mindre aktuella plötsligt få ny aktualitet och kräva betydligt mer resurser än vad som tidigare beräknats.

Översikt av utvecklingsprojekt

Uppgifter om utvecklingsprojekt har inhämtats från SAV. De 17 projekt som förtecknats i tabell 2 utgör de utvecklingsprojekt som har generell betydelse för statsförvaltningen.

SOU 1991: 41 Bilaga 16

Tabell 2 Pågående gemensamt utvecklingsarbete vid SAV

Litte- ra (l)

SAV-1 SAV-2 SAV-3 SAV-4 SAV-5 SAV-6 SAV-7 SAV-8 SAV-9 SAV-10 SAV-l 1 SAV- I 2 SAV— I 3 SAV-14 SAV-l 5 SAV- l 6 SAV-l 7

Noter (1) Litterering för denna undersöknings behov.

Benämning (Vid behov avkortad)

Tjänstenomenklatur

Arbetstidsbestäm- melser Företagshälsovårds- avtal

Sjuklöneavtal

Kompetensutveck- lingsavtal Strukturförändringar

Arbete av lika värde

Effektivitet och medbestämmande Arbetsgivarforum

Lönepolitiskt kompendium Arbetsmiljöarbete

Arbetstidsregler inom försvaret Kompetensförsörj- ning Lärande förvaltning Personalredovisning Frånvaro Datorstödda arbets- platser fhandikapp

Amnesom- råde (2)

Arbetsgiv- frågor Arbetsgiv- frågor Arbetsgiv- frågor Arbetsgiv- frågor Arbetsgiv- frågor Arbetsgiv- frågor Arbetsgiv- frågor Arbetsgiv- frågor Arbetsgiv- frågor Arbetsgiv- frågor Arbetsgiv- frågor Arbetsgiv- frågor V-analys

V-analys V-analys V-analys ADB

(2) Område enligt följande indelning.

EA PA

Arbetsgivarfrågor Lednings/organisationsutv

ADB Verksamhetsanalys (3) Internt alternativt vilken extern uppdragsgivare. (4) Totalkostnad eller årskostnad; budget eller utfall. Uppgift ej tillgänglig/tillämplig; Ej resurssatt. (5) Planerad projekttid. Ev. status (Pågående, Vilande).

SAV-1 Tjänstenomenklatur S

Uppdrags- givare ( 3)

Egen/SACO/ SF/TCO Internt Internt Regeringen Internt Internt Regeringen Internt Internt Internt Externt Internt Internt Internt Internt Regeringen Regeringen

Budget/ Utfall (4) (milj.kr.)

0,30

1,00

1,50 0,89 1,50 0,20 0,60

0,25

0,15 0,15 0,40

Kontorsadministration

Personalutveckling Ovrigt

SOU 1991:41 Bilaga 16

Varav för Tidrymd/ konsulter Status (5) (milj.kr.)

0,06 1986-1992 1990-1991 — l990- — 1990-1991 1,00 1990-1992 —- 1990- 1,00 1990-1992 — 1987— -— 1982- 0,02 1989-1990 0,04 1990- — 1989-1991 0,05 1990-1991 0,10 1990- 0,05 1990- 0,30 1990-1991 _ 1991-1993

Syftet med projektet är att införa uppgifter om arbetets art (funktion och svårighetsgrad) i SAV:s förhandlingsstatistik. Resultatet, TNS, kommer att bli ett viktigt instrument för myndigheterna i samband med personal- och löneanalyser. Samverkan sker med alla myndigheter (alla statliga befatt- ningar skall klassificeras). Arbetet sker i samverkan med de fackliga huvud- organisationerna samt andra arbetsgivarorganisationer. Projektet är i hu- vudsak anslagsfinansierat.

SAV—2 Förenkling av arbetstidsbestämmelser

Syftet med projektet är att förenkla och förkorta central reglering. Samver- kan bedrivs med myndighetsföreträdare som ingår i en referensgrupp. Projektet är anslagsfinansierat.

SAV-3 Företagshälsovårdsavtal

Syftet med projektet är att anpassa avtal för 90-talets förhållanden (bl.a. Statshälsans finansiering). Samverkan bedrivs med myndighetföreträdare som ingår i en referensgrupp. Projektet är anslagsfinansierat.

SAV-4 Sjuklöneavtal

Syftet med projektet är att anpassa avtalsregler tillbefintlig lagstiftning. Samverkan är med RFV och övriga arbetsgivarorganisationer. Projektet är anslagsfinansierat.

SAV-5 Kompetensutvecklingsavtal

Syftet med projektet är att kartlägga och anpassa kompetens till verksamhetsutveckling. Resultatet kommer hela statsförvaltningen till- godo. Samverkan bedrivs dels med en referensgrupp av ett antal myndig- heter, dels med Institutet för personal- och företagsutveckling samt en konsult för utvärderingar. Projektet finansieras med avtal.

SAV-6 Strukturförändringar

Syftet med projektet är att klargöra och finna praktiska lösningar på problem som är förknippade med Strukturförändringar. Resultatet äger generell tillämpbarhet. Samverkan sker med myndigheter med erfarenhet av eller som står inför förändringar. I viss mån föreligger samverkan med trygghetsstiftelsen. Projektet är anslagsfinansierat.

SAV-7 Metoder och system för arbete av lika värde

Syftet med arbetet (partsarbete) är att hitta metoder och system för jämfö- relse av arbete av lika värde. Samverkan sker med TCO-S, SF och SACO. Projektet är anslagsfinansierat.

SAV-8 Effektivitet och medbestämmande

Syftet med projektet är att stimulera till ökat arbete med effektivitetsfrågor i samverkan mellan myndigheters ledning och fackliga organisationer, dvs. att ta till vara den handlingsfrihet som ”avtal om effektivitet och medbe- stämmande” ger de lokala parterna. Aktiviteten vänder sig till hela stats- förvaltningen. Samverkan sker med statskontoret och RRV. Samverkan sker också med de fackliga organisationerna både centralt och lokalt. Projektet är anslagsfinansierat.

SOU 1991: 41 Bilaga 16

Syftet med projektet är att skapa och förstärka kontakter mellan statliga arbetsgivarföreträdare, att stimulera till utbyte av erfarenheter, informa- tion och nya ideer, att bidra till utveckling av den statliga arbetsgivarpoli- tiken och därmed också bidra till fortsatt effektivisering av statsförvalt- ningen. Samverkan sker med RRV och SIPU som medverkar inom respek- tive sakområde. Även regeringskansliet respektive Statshälsan deltar. Pro- jektet är anslagsfinansierat.

SAV-10 Lönepolitiskt kompendium

Syftet med projektet är att höja arbetsgivarföreträdarnas kunskap och medvetenhet om tekniken för att genomföra resultatorienterad lönepolitik. Resultatet äger generell tillämpbarhet. Ingen samverkan sker. Projektet är anslagsfinansierat.

SAV-l 1 Arbetsmiljöarbetet inom statsförvaltningen

Syftet med projektet är att med stöd från arbetslivsfonden möjliggöra en omfattande satsning på ett aktivt arbetsmiljöarbete och en bättre rehabili— tering. Utvecklingsprojektet har inletts med framtagandet av ett bransch- program för den statliga sektorn. Detta har i sin tur varit en förutsättning för att olika myndigheter och verk skall kunna söka medel ur arbetslivsfon- den. Arbetet syftar också till att genom utbildnings- och informations- insatser främja detta. Samverkan sker med i stort sett alla myndigheter och verk. Samverkan sker därutöver främst med de fackliga huvudorganisatio— nerna men även med Statshälsan och statens arbetsmiljönämnd. Konsulter anlitas i olika funktioner. Projektet finansieras både externt och över anslag.

SAV-12 Arbetstidsregler för samtliga myndigheter inom sektor försvar

Syftet med projektet är att främja en mer rationell arbetstidsförläggning genom att delegera verksamhetsanpassade kollektivavtal. Behov av bered- skap och tillgänglighet skall tillgodoses. Resultatet, dvs. ett förenklat, reducerat, moderniserat och förtydligat språkbruk i detcentrala avtalet, kommer hela statsförvaltningen tillgodo. Samverkan sker främst med ÖB och med försvarsgrenarna i övrigt genom en referensgrupp. Projektet är anslagsfinansierat.

SAV-13 Kompetensförsörjning, 3-årsbudgetprocessen

Syftet med projektet är att generera ökad kompetens på myndigheterna beträffande kompetensanalys och planeringsfrågor. Resultatet kommer att innebära generellt bättre förutsättningar för god kompetensförsörjning. Samverkan sker med RRV och statskontoret i delar av projektet. Ett antal försöksmyndigheter ingår också i projektet. Projektet är anslagsfinansierat.

SOU 1991:41 Bilaga 16

Syftet med projektet är att kartlägga och sprida erfarenheter kring de faktorer som påverkar arbetsorganisationen så att den motiverar de an- ställda att genom lärande i arbetet utveckla sin kompetens. Genom att resultatet och erfarenheterna delges myndigheterna genom dokument och konferensarrangemang väntas det äga generell tillämpbarhet. Samverkan sker idag med landstingsförbundet och kommunförbundet samt i viss utsträckning med arbetsmiljöfonden. Projektet är både anslags- och extern- finansierat.

SAV-15 Personalredovisning

Syftet med projektet är att skapa en modell för övergripande personalre- dovisning som skall användas i myndigheternas årliga resultatredovisning (ÅRR). Modellen skall även kunna användas i myndigheternas interna planering och budgetering. Den skall kunna byggas ut till ett personal- ekonomiskt bokslut. Samverkan sker med RRV, statskontoret och SPV. En viss försöksverksamhet bedrivs på några myndigheter. Samverkan sker också med departementen. Projektet är anslagsfinansierat.

SAV-16 Frånvaroprojektet

Syftet med projektet är att utarbeta en för statsförvaltningen gemensam statistik över frånvaro och sjukfrånvaro. Resultatet äger generell tillämp- barhet för hela statsförvaltningen. Kontakt äger rum med statskontoret, som gjort utredning inom området. För kontroll av att metoden praktiskt går att genomföra sker en samverkan med SCB och SPV. Med ytterligare ett tiotal myndigheter bedrivs en samverkan för att kontrollera att metoden är användbar på myndighetsnivå. Projektet är finansierat av civildeparte- mentet.

SAV-17 Datorstödda arbetsplatser för handikappade som är statligt anställda

Syftet med projektet är att skapa individuellt anpassade datorstödda arbetsplatser för arbetshandikappade och anställda som drabbas av funk- tionshinder genom att anläggaen helhetssyn på problemet. Resultatet inne- bär att ett nätverk skall bildas med alla aktörer som var och en förfogar över vissa nödvändiga resurser. Helhetssynen förutsätter sådant samar- bete. Goda exempel sprids vidare. Samverkan sker med statskontoret som har teknisk kompetens. För att utnyttja arbetsmarknadens samtliga möj- ligheter att åstadkomma individuella, datorstödda arbetsplatser sker sam- verkan med AMS, AMI, RFV och ALF. Även Statshälsan är inkluderat för att ta till vara dess erfarenhet av förebyggande verksamhet och rehabilite- ring. Projektet är i huvudsak finansierat av civildepartementet.

SOU 1991:41 Bilaga 16

De 17 projekten fördelar sig huvudsakligen på ämnesområdena Arbetsgi- varfrågor (70 % av antalet; 80 % av kostnaden) och Verksamhetsanalys (25 % av antalet; 15 % av kostnaden). Av projekten är 11 egeninitierade, medan 4 av resterande 6 projekt är regeringsuppdrag. Till övervägande del är projekten anslagsfinansierade (80 % av antalet; 90 % av kostnaden), medan 2 projekt ( 12 %) är blandfinansierade. Endast 1 projekt (6 %) är renodlat externfinansierat. Av projekten har 2 en total kostnadsram av minst 1 milj. kr. Båda dessa projekt är anslagsfinansierade.

Samverkan sker i dessa utvecklingsprojekt i flertalet fall med andra myndigheter, nämligen i 13 av de 17 projekten. I 10 av projekten sker samverkan även med övriga organisationer. I 6 av projekten har kontakt etablerats med övriga stabsmyndigheter.

I SIPU:s instruktion (1988: 1006) sägs att institutet är central servicemyn- dighet för kompetensutveckling inom statsverksamheten. Institutet skall särskilt bl.a. fortlöpande bevaka behovet av kompetensutveckling i stats- förvaltningen samt tillgodose de statliga myndigheternas efterfrågan på personalutbildning och konsulttjänster. Institutet får också i övrigt tillhan- dahålla tjänster med anknytning till kompetensutveckling. Institutet får inom sitt verksamhetsområde hjälpa också andra än myndigheter.

Av anslagsframställningen för budgetåret 1991/92 framgår att SIPU i framtiden kommer att arbeta mer på ett konsultativt sätt med myndighe- ter, förvaltningar och andra organisationer. Vidare framgår att kompetens- utveckling för SIPU:s kunder är ett strategiskt förändringsinstrument, där kopplingen mellan verksamhetsidé, ledarskap, effektivitet och service är framgångsfaktorer. SIPU har en viktig roll i arbetet med att stödja förvalt- ningens förnyelse, kvalitet och effektivitet.

Företrädare för SIPU menar att det är viktigt att det finns ett koncern- gemensamt ansvar för utvecklingsarbetet. En aktivt sorterande funktion (”gatekeeper”) och ett samlat ansvar för beställarkompetensen är härvid viktiga förutsättningar. Det handlar om att ”ligga ett steg före", att ”kika runt hörnet”; regeringskansliet hinner inte göra detta själv.

Man menar också att en koncentration av utvecklingsarbetet är väsent- ligt. Kvalificerade prioriteringar måste genomföras. En viktig aspekt är att utvecklingsarbetet skall innebära hjälp till självhjälp, dvs. att underlätta initiering av myndigheternas förändringsarbete. För att åstadkomma detta bör företrädare för myndigheterna ingå i arbetet från början. En viktig komponent i helheten är hjälp med specifik metodutveckling där resultatet måste innebära dels generell tillämpbarhet, dels en möjlighet till jämförelse mellan olika myndigheter.

SOU 1991:41 Bilaga 16

Översikt av utvecklingsprojekt Uppgifter om utvecklingsprojekt har inhämtats från SIPU. De 11 projekt

som förtecknats i tabell 3 utgör de projekt som har generell betydelse för

statsförvaltningen.

Tabell 3 Pågående gemensamt utvecklingsarbete vid SIPU

Litte- Benämning ra (1) (Vid behov avkortad)

SIPU-l Personalpolitik SIPU-2 Statliga chefer SIPU-3 Chefens informa- tionsansvar SIPU-4 Etik SIPU-5 Servicebarometem SIPU-6 Strategier för utvärdering SIPU-7 Beställarkompetens SIPU-8 Omvärldsanalys SIPU-9 Organisationsanalys SIPU-10 Projektorganisation SIPU-1 1 Språkvård

Noter

Ämnesom- råde (2)

Pers-utv Pers-utv Pers-ut v

Pers-utv V—analys V—analys

V-analys V-analys Org-utv Org-utv Ovrigt

(I) Litterering för denna undersöknings behov. (2) Område enligt följande indelning.

EA Arbetsgivarfrågor PA Lednings/organisationsutv ADB Verksamhetsanalys

Uppdrags- givare (3)

Regeringen Regeringen Internt

Internt Internt internt

Internt Internt Internt Internt Regeringen

Budget/ Utfall (4) (milj .kr.) 0,60 0,83 0,31

Kontorsadministration

Personalutveckling Ovrigt

(3) Internt alternativt vilken extern uppdragsgivare. (4) Totalkostnad eller årskostnad; budget eller utfall. (Uppgift om konsulter avser andra än egna konsulter.)

Uppgift ej tillgänglig/tillämplig; Ej resurssatt.

(5) Planerad projekttid. Ev. status (Pågående, Vilande).

SIPU-1 Statlig personalpolitik

Bilaga 16 Varav för Tidrymd/ konsulter Status (5) (milj.kr.) 0,55 1990- 0,70 1990-1991 0,02 1989-1991 1989-1991 0,01 1990-1991 0,03 1990-1991 0,03 1990-1991 — 1990-1991 0,03 1990-1991 __ 1991 0,50 1989-1992

Projektet syftar till att kartlägga befintlig personalpolitik vid fyra myndig- heter bl. a. med avseende på behov av externt stöd för en effektiv decent- raliserad personalpolitik samt verksledningens roll. Resultatet, i form av en skrift som vägledning för statliga myndigheter om hur en framgångsrik personalpolitik utformas, väntas komma hela statsförvaltningen tillgodo. Samverkan sker under hela utvecklingsarbetet med SAV samt de fyra myndigheter som utvaldes för utvärderingsarbetet. Projektet finansieras av civildepartementet.

SIPU-2 Rekrytering och introducering av statliga chefer

Projektet syftar till att utarbeta och genomföra ett program för att göra statlig förvaltning bättre på att rekrytera och introducera statliga chefer.

Resultatet väntas komma hela statsförvaltningen tillgodo. Samverkan sker med SAV samt konsultgruppen WINN. Projektet finansieras av civil- departementet.

SIPU-3 Chefens informationsansvar

Projektet syftar till att lägga upp en speciell utbildning för ledare inom statlig förvaltning. Resultatet av projektet innebär ett effektivt sätt att påverka attityder till kommunikationens betydelse som styrmedel inom den offentliga sektorn och skapa en förståelse för och samverkan med professionella informatörer. Ingen extern samverkan föreligger. Projektet är samfinansierat av SIPU och civildepartementet.

SIPU-4 Etikprojektet

Syftet med förstudien är att kartlägga kunskaper, medvetenhet, föreställ— ningar och praktiska erfarenheter av etiska problem i en organisation. Resultatet av pröjektet väntas ha en generell tillämpbarhet inom offentlig förvaltning. Ingen extern samverkan föreligger. Projektet är anslagsfinan- srerat.

SIPU—5 Servicebarometern

Syftet med projektet är att utveckla och förfina metoder och presentations- former för mätning av medborgarnas attityder till myndigheternas och den offentliga sektorns service. Resultatet av projektet väntas komma hela offentliga sektorn tillgodo, mer specifikt ett ZO-tal olika myndigheter. Samverkan med övriga stabsmyndigheter har inte aktualiserats. Viss me— todsamverkan har diskuterats med SCB och med SIFO. I dagsläget är projektet anslagsfinansierat, men medel har sökts från civildepartementet.

SIPU-6 Strategier för utvärdering

Syftet med projektet är att ta fram en lathund och underlag för myndighe— ternas val av strategier och metoder för utvärdering. Resultatet av projek— tet väntas i princip komma hela offentliga sektorn tillgodo. Samverkan är avsedd att ske med RRV, urval av några myndigheter som praktikfall samt olika privata konsulter. Projektet är anslagsfinansierat.

SIPU-7 Beställarkompetensen

Projektet syftar till att ta fram metoder och kalkylmodeller för utveckling av beställarkompetensen i entreprenadsituationer. Resultatet väntas komma myndigheter, där beställarfunktionen kan skiljas från producent- rollen, tillgodo. Samverkan är avsedd att ske med RRV, med kommuner och landsting och deras ”huvudorganisationer” samt arbetstagarorganisa- tioner. Projektet är idag anslagsfinansierat.

SOU 1991: 41 Bilaga 16

Projektet syftar till att hjälpa organisationer att rikta blicken utåt för att fånga upp och analysera förändringar i allmänna förutsättningar, krav och förväntningar. Resultatet, i form av en generell modell som översiktligt beskriver olika faktorer som bör behandlas i en omvärldsanalys, är gene- rellt tillämpbar inom hela statsförvaltningen. Samverkan sker löpande i diskussionsform med RRV. Metoddiskussioner förs med två kommuner, LON och Högskolan i Örebro. Projektet är anslagsfinansierat.

SIPU-9 Organisationsanalys

Syftet med projektet är att sammanställa modeller och metoder för arbete med organisatoriska förändringar samt att förfina, presentera och tillämpa dessa verktyg. Resultatet av projektet väntas i princip komma hela offent- liga sektorn tillgodo. Samverkan med statskontoret har diskuterats. Även samverkan i försöksform med ett par myndigheter, t.ex. länsstyrelser, är avsedd att komma till stånd. I dagsläget är projektet anslagsfinansierat.

SIPU-10 Arbete i projektorganisation

I en accelererande takt ökar uppdragsfinansieringen i den offentliga förvalt— ningen. Många organisationer övergår från renodlad linjeorganisation till renodlad projektorganisation. Övergången ställer krav på ändrade styr— former och förändrad ledning av verksamheten. Projektet syftar till att utveckla fördjupad kunskap inom området. Resultatet av projektet inne- bär olika typer av insatser i syfte att bistå organisationer vid en övergång från linjetill projektorganisation. Ingen extern samverkan sker. Projektet är anslagsfinansierat.

SIPU-11 Språkvård

Projektet syftar till att utveckla metoder för myndigheternas språkarbete. Resultatet väntas komma offentliga myndigheter generellt tillgodo. Sam- verkan sker med ett antal pilotmyndigheter (RSV och RPS) samt statsråds- beredningens språkexperter. Projektet är finansierat av civildepartemen- tet.

Karakteristik av utvecklingsarbetet

De 1 1 projekten fördelar sig huvudsakligen på ämnesområdena Personal- utveckling (36 % av antalet; 32 % avkostnaden) och Verksamhetsanalys (36 % av antalet; 7 % avkostnaden). Det resursmässigt mest omfattande enskildaprojektet (SIPU-ll Språkvård; 57 % av kostnaden) ligger dock inom ämnesområdet Övrigt. Av projekten är 10 egeninitierade, medan det återstående och största projektet (SIPU-11) är regeringsuppdrag. Detta är samtidigt det enda med en total kostnadsram av minst 1 milj. kr.

I 7 av 1 l projekt sker samverkan med andra myndigheter. Även kontak-

SOU 1991:41 Bilaga 16

ten med de övriga stabsmyndigheterna är väl utvecklad (i 6 av projekten). SOU 199 I : 41 Det resursintensiva projektet SIPU-ll (Språkvårdsprojektet) har externa Bilaga 16 kontakter med ett antal pilotmyndigheter samt med statsrådsberedningen. Språkvårdsprojektet är finansierat av civildepartementet. Övriga pro- jekt är i 7 fall av 11 anslagsfinansierade. De utöver Språkvårdsprojektet som är externt finansierade utgör också resursmässigt det andra respektive

tredje största projekten.

3.1. Riksrevisionsverket Utvecklingsuppgifter

I RRV:s instruktion (1988: 80) anges att verket är central förvaltningsmyn- dighet för statlig revision och redovisning. Revisionen omfattar både förvaltnings- och redovisningsrevisionen. I fråga om revision har verket till uppgift bl.a. att granska den statliga verksamheten från elfektivitetssyn- punkt och årligen granska myndigheternas redovisning. Verket har också uppgifter som rör redovisning, bl. a. att utveckla och tillhandahålla meto- der, regler och system för styrning och medelsförvaltning, såsom verksam- hetsplanering, budgetering, redovisning, resultatredovisning och resultat- analys.

Av den särskilda rapporten (februari 1990) framgår att tyngdpunkten i utvecklingsarbetet gäller den nya budgetprocessen. Utvecklingen av bud- getprocessen innebär att decentrala funktionerna för regel-, metod- och systemutveckling inom ekonomistyrningsområdet måste ha stadga och resurser för att kunna utgöra ett aktivt stöd åt kompetensutvecklingen i myndigheterna.

Decentralisering av befogenheter och ansvar till myndigheterna ökar, snarare än minskar, behovet av stöd från den centrala nivån. Den nya budgetprocessen ställer därför ökade krav på ett aktivt utvecklingsarbete. Nya metoder, regler och system liksom mer övergripande synsätt förs ut till myndigheterna genom normering, utbildning och rådgivning och stöd.

Av den fördjupade anslagsframställningen för perioden 1991/92 -— 1993/94 framgår att de viktigaste arbetsområdena för verket den kommande treårsperioden, förutom den nya budgetprocessen, är förnyelse av statlig och kommunal verksamhet, inriktning och utvidgning av redo- visningsrevisionen samt utvecklad ekonomistyrning.

RRV menar att koncernperspektivet är centralt vid en diskussion om utvecklingsarbete. En central expertfunktion behövs för att bl. a. ta till vara koncernövergripande aspekter. RRV menar också att det är viktigt att ett centralt utvecklingsarbete bedrivs som komplement till det lokalt bedrivna utvecklingsarbetet. Detta för att kunna beakta vissa grundläggande strate- giska koncerngemensamma intressen och stödja regeringskansli och myn- digheter.

SOU 1991: 41 Bilaga 16

Översikt av utvecklingsprojekt SOU 1991 : 41 Uppgifter om utvecklingsprojekt har inhämtats från RRV. De 25 projekt Bilaga 16 som förtecknats i tabell 1 utgör de utvecklingsprojekt som har generell betydelse för statsförvaltningen.

Tabell 1 Pågående gemensamt utvecklingsarbete vid RRV

Litte- Benämning Ämnesom- Uppd rags- Budget/ Varav för Tidrymd/ ra (1) (Vid behov avkortad) råde (2) givare (3) Utfall (4) konsulter Status (5)

(milj. kr.) (milj. kr.)

RRV-l Lån i riksgälden EA Regeringen 0,26 — 1990-1991

RRV-2 Statens betalnings- EA Regeringen 2,66 2,00 1985- system RRV-3 Generell modell för EA Internt 0,55 0,29 1986-1992 statlig redovisning RRV-4 Internredovisning EA Internt 0,29 — 1990—1991 RRV-5 Rörlig kredit EA Regeringen 0,25 0,05 1987-1991 RRV-6 Nytt betalningsmedel EA Regeringen 0,58 0,50 1989-1990 RRV-7 UHA styrnings- och EA Regeringen 0,1 I - l990- anslagssystem RRV-8 Kartläggning och ut- EA Internt 0,07 0,05 1990-1991 värdering i system S RRV-9 Nya redovisnings- EA Internt 2,80 1,50 1990-1991 metoder

RRV-10 Momsredovisning EA Internt — 1991 RRV-I 1 CESAM EA Internt 1,00 l990- RRV-12 Gemensam kontroll- EA Internt 0,20 1990-1991 uppgift i syst S/SLOR RRV-1 3 Arkivregler system 8 EA Internt 0,08 1990-1991

RRV-14 Systemlösningar för EA Regeringen 6,70 1,00 1990-1991 ekonomiadm RRV-15 Controllerutbildning V-analys Internt 3,70 0,90 1990-1992 RRV-16 Kostnadsuppgifter V—analys ESO 0,32 _— 1990-1991 statliga prestationer

RRV-17 Konkurrensutsatt V-analys Regeringen —- l990- affärsverksamhet RRV—l8 Regelsystem avgifts- V-analys Internt 0,48 — 1988-1991 finansierad verksamhet RRV-19 Framtidsanalys V-analys Internt 0,39 — 1989-1990

RRV-20 Resultatanalys V-analys Internt 0,76 0,03 1987—1990 RRV-21 Ramanslag uppföljn V-analys Regeringen 0,23 0,14 1989-1991 RRV-22 Översyn anslagssyst V—analys Internt 3,08 1,20 1990-1993 RRV-23 Handledning för V-analys Internt 0,48 0,25 1990-1991 resultatredovisning RRV-24 Vägledning uppföljn V-analys Internt 0,29 1990 av arbetad tid RRV-25 Kartläggning av V—analys Regeringen 0,68 1990

resultatmått

Noter (I) Litterering för denna undersöknings behov. (2) Område enligt följande indelning.

EA Arbetsgivarfrågor Kontorsadministration PA Lednings/organisationsutv Personalut veckl i ng ADB Verksamhetsanalys Ovrigt

(3) Internt alternativt vilken extern uppdragsgivare. (4) Totalkostnad eller årskostnad; budget eller utfall. Uppgift ej tillgänglig/tillämplig; Ej resurssatt. (5) Planerad projekttid. Ev. status (Pågående, Vilande).

RRV-1 Uppföljning av försöksverksamhet med lån i riksgäldskontoret

Syftet med projektet är att vidare utveckla en modell för finansiering av investeringar genom lån i riksgäldskontoret, bl. a. via uppföljning av pågå- ende försöksverksamhet. Resultatet av projektet planeras komma hela statsförvaltningen tillgodo. Samverkan sker med riksgäldskontoret och försöksmyndigheterna. Projektet är anslagsfinansierat.

RRV-2 Statens betalningssystem

Syftet med projektet är att effektivisera det statliga betalningssystemet. Resultatet, som innebär att myndigheterna får säkra och effektiva betal- ningsrutiner samtidigt som centrala intressenter får snabb tillgång tillbetal— ningsinformation, väntas komma hela statsförvaltningen till del. Samver— kan sker med riksgäldskontoret, riksbanken och postgirot med avseende på utvecklingsarbete av dessas respektive system. Samverkan sker också med användarmyndigheter och civil- och finansdepartementen som kravstäl- lare. Konsulter används som utredare och projektsamordnare. Projektet är anslagsfinansierat.

RRV-3 Generell modell för statlig redovisning

Syftet med projektet är att ta fram nya, mer ändamålsenliga, metoder för redovisning, såväl internt som externt, vid myndigheter. Resultatet äger generell tilllämpbarhet för hela statsförvaltningen. Samverkan sker med statskontoret (via ÅRR). Metoderna prövas för närvarande i COSMOS och i flera myndighetsspecifika redovisningsssytem (bl. a. SIDA). Samver kan sker även med Sveriges Industriförbund, Standardiseringskommissionen i Sverige samt redovisningskonsulter. Projektet är anslagsfinansierat.

RRV-4 Internredovisning förstudie

Syftet med projektet är att öka kunskaperna inom området internredovis- ning för att kunna möta behovet av råd och stöd till myndigheter som skall utveckla sin internredovisning. Resultatet äger generell tillämpbarhet för myndigheternas utveckling och användning av internredovisning. Viss samverkan sker med ”progressiva” myndigheter. Projektet är anslagsfinan- srerat.

RRV-5 Rörlig kredit för myndigheter med avgiftsfinansiering

Syftet med projektet är att förbättra kassahållningen hos myndigheter som utnyttjar rörlig kredit vid riksgäldskontoret. Resultatet, i form av rutiner motsvarande en checkräkningskredit, kommer att komma de ca 40 upp- dragsmyndigheterna till godo. Samverkan sker med riksgäldskontoret, postgirot och DAFA för utveckling av respektive del av rutinflödet. Även

SOU 1991:41 Bilaga 16

med användarmyndigheter och departement i roll som kravställare kom- mer en samverkan att äga rum. Konsulter används som utredare och för projektsamordning. Projektet är anslagsfinansierat.

RRV-6 Nytt betalningsmedel

Syftet är att skapa säkra, ändamålsenliga betalningsmedel för statliga myndigheter. Resultatet, i form av ett antal generella betalningsmedel, kommer att komma hela statsförvaltningen tillgodo. Samverkan sker med riksbanken och postgirot som utvecklare av betalningsmedel samt medan- vändarmyndigheter och departement i roller som kravställare. Utredning och projektsamordning sker i samverkan med konsulter. Projektet är anslagsfinansierat.

RRV-7 UHÄ Styrnings- och anslagssystem

Syftet med projektet är att anpassa den generella budgetprocessen till ett sektorsområde. Resultatet av projektet, erfarenheter av genomförd anpass- ning, kan äga tillämpbarhet inom andra sektorsområden med liknande organisation. Samverkan sker med statskontoret och UHÄ. Projektet (Etapp 1) är anslagsfinansierat.

RRV-8 Kartläggning och utvärdering av systemdokumentation och behandlingshistorik i system S

Syftet med projektet är att utvärdera och kartlägga systemdokumentation och behandlingshistorik i system S. Detta behövs som underlag för bokfö- ringsnämndens behandling av frågan och RRVs bedömning av om åtgär- der behövs för att korrigera, anpassa, förbättra eller ta bort något i doku- mentationen. System S dokumentationsstandard får betydelse för främst RRV. Även myndigheter med egna ekonomisystem påverkas direkt av dessa standarder.

Samverkan sker med myndigheter som förvaltar ekonomisystem samt bokföringsnämnden gällande standarder och överens-stämmelse med krav enligt bokföringslagen . Som stöd för kartläggningsarbetet ingår en konsult. Projektet är avgiftsfinansierat.

RRV-9 Genomförande av nya redovisningsmetoder i det statliga generella redovisningssystemet

Projektet syftar till att testa de nya redovisningsmetoderna i en praktisk miljö och att se hur man kan tillämpade nya redovisningsmetoderna i ett modifierat system S. Ambitionen är att ge ytterligare myndigheter möjlig- het att övergå till ett nytt redovisningssystem. Samverkan sker med SPV. Även bankinspektionen, CSN, Högskolan i Sundsvall/Härnösand, länssty- relsen i Kronobergs län och statens delegation för rymdverksamhet har anammat det nya systemet COSMOS. Även kammarkollegiet är involve-

SOU 1991:41 Bilaga 16

rat. Konsulterna WM-data och CIBOL deltog i analysarbetet med redovis- ningsplanen och hjälpte även till med att ta fram bokföringsexempel. Projektet är anslagsfinansierat.

RRV-10 Momsredovisning

Syftet med projektet är att klargöra hur myndigheterna skall redovisa moms (från och med 1991-07-01). Resultatetav projektet kommer att beröra alla myndigheter som tillämpar system S för sin ”dagliga” redovis- ning. Samverkan sker med någon eller några användarmyndigheter. Pro- jektet är avgiftsfinansierat.

RRV-11 CESAM

Syftet med projektet är att främja och förbättra åtkomsten till system S. Målet är att CESAM skall vara användar vänligt och snabbt. Resultatet av projektet förväntas få stor tillämpbarhet inom hela statsförvaltningen. Samverkansker med användarmyndigheter i form av ”användarmöten”. Projektet är avgiftsfinansierat.

RRV-12 Gemensam kontrolluppgift ur system S och SLÖR

Syftet med projektet är att ta fram rutiner och tekniska lösningar för samkörning av system S (personalrutinen) och SLÖR. Resultatet av pro- jektet innebär att man bygger upp kompetens och utvecklar rutiner för samarbete mellan statliga myndigheter i allmänhet och inom ADB i syn- nerhet. Samarbete sker med SPV och DAFA. Projektet är anslagsfinansie- rat.

RRV-13 Arkivregler för system S

Syftet med projektet är att sänka lagringskostnader för datafiler, skapa regler för gallringsrutiner av datafiler samt räkenskapsmaterial i system S (och COSMOS). Gallringsregler för räkenskapsmaterial väntas ha en gene- rell tillämpbarhet. Gallringsregler för datafiler väntas innebära kostnads- sänkningar för driften av system S och COSMOS. Samverkan sker med riksarkivet samt DAFA. Projektet är avgiftsfinansierat.

RRV-14 Vidareutveckling av systemlösningar för ekonomiadministration i staten

Syftet med projektet är att erbjuda myndigheterna kompletta ekonomisy- stem för drift i myndigheternas egen miljö. Samverkan sker med statskon- toret (referensgrupp; utvärdering/upphandling), men även med AMS, ASS, Skogsstyrelsen och Chalmers som ingår som pilotmyndigheter. Ett tjugutal övriga myndigheter utgör en referensgrupp. Statskontoret i Finland utgör även en referensgrupp. Projektet finansieras över anslag till 55 % och externt till 45 % (anslag Bl).

SOU 1991: 41 Bilaga 16

Projektet syftar till att utveckla en controllerutbildning för statsförvalt- ningen. Samverkan sker med statskontoretför kursutveckling och genom- förande. Samverkan sker med Bohlin & Strömberg för pedagogisk utform- ning. Projektet är dels anslagsfinansierat, dels externfinansierat (civil- departementet).

RRV—16 Sammanställning av kostnadsuppgifter för statliga prestationer

Projektet syftar till att utarbeta en sammanställning av ett antal uppgifter om kostnaderna för offentliga tjänster och produkter. Syftet är att pröva om det är relevant att presentera en mer omfattande kostnadsförteckning över den offentliga sektorns verksamhet. Resultatet avser såväl avgiftsbe- lagda som icke avgiftsbelagda verksamheter och inriktas på sådana tjänster och produkter som kan vara av allmänt intresse och som har en viss ekonomisk tyngd i samhällsekonomin. Samverkan sker i diskussionsform med berörda myndigheter och ESO. Arbetet är till ca 70 % anslagsfinansie- rat och till drygt 30 % externfinansieratvia ESO.

RRV-17 Verksamhetsform för konkurrensutsatt affärsverksamhet

Syften enligt 1990 års budgetproposition (prop. 1990/91, bil. 15, s 28 —29). Resultatet väntas bli tillämpat på förvaltningsmyndigheter med uppdrags- verksamhet. Eventuell extern samverkan är idag oklar. Finansieringsform är idag oklar.

RRV-18 Regelsystem för viss avgiftsfinansierad verksamhet

Syftet med projektet är att utveckla regelverket för att åstadkomma större enhetlighet och konsistens i styrningen. Resultatet, som dels innebär ett förslag till olika kapitalmodeller för myndigheter med formellt 1000- kronorsanslag, dels en förordning med generella föreskrifter för myndighe- ternas kapitalförsörjning, kommer att komma hela statsförvaltningen till del. Samverkan med riksgäldskontoret pågår i andra projekt vilket kom- mer detta projekt till godo. Underhand kommer synpunkter på förslagen att diskuteras med företrädare för departement och myndigheter. Projektet är anslagsfinansierat.

RRV-19 Framtidsanalys i 3-årsbudgeten

Syftet med projektet är att lyfta fram framtidsanalysens funktion i budget- processen. Detta sker genom att ett utbildningsmaterial om framtidsana- lyser utarbetas. Resultatet kommer hela statsförvaltningen tillgodo efter- som samtliga myndigheter och departement skall framställa respektive vara mottagare av framtidsanalyser i den nya budgetprocessen. Samverkan

SOU 1991:41 Bilaga 16

kommer att ske genom informella diskussioner med statskontoret och genom kunskapsinhämtning från myndigheter med praktisk erfarenhet. Projektetär anslagsfinansierat.

RRV-20 Resultatanalys innebörd och tolkning

Syftet med projektet är att förmedla metoder inom området resultatanalys. Resultatet, i form av en skrift av karaktären handbok, kommer att äga generell tillämpbarhet inom statsförvaltningen. Samverkan med andra stabsmyndigheter respektive myndigheter har inte ansetts nödvändig. Konsulter har deltagit i funktionerna läsning och språkgranskning. Projek- tet är anslagsfinansierat.

RRV-21 Ramanslag uppföljning

Syftet med projektet är att ta fram ett informationsmaterial om ramstyr- ning och ramanslag. Resultatet kommer att hjälpa myndigheter förstå hur ramanslaget fungerar i den nya budgetprocessen. Samverkan sker med statskontoret och de 10 försöksmyndigheterna. Även samtliga inblandade fackdepartement ingår i samverkan. En konsult tillhandahåller specifika ämneskunskaper. Projektet är anslagsfinansierat.

RRV-22 Översyn av anslagssystem

Projektet syftar till att uppnå anslagssystem som medger bättre avvägning mellan den finansiella styrningen och mål- och resultatstyrningen, regle- ringsbrev som konsekvent ger uttryck för avsedda styrimpulser, utkast till ”anslagsförordning” samt kompetensuppbyggnad i anslags- och reglerings- brevfrågor. Resultatet kommer att komma alla myndigheter i den nya budgetprocessen tillgodo. Samverkan sker inte med övriga stabsmyndighe- ter och andra myndigheter på grund av bristande kompetens. Samverkan sker med finans- och civildepartementen i form av en gemensam arbets- grupp. En konsult tillhandahåller specifika ämneskunskaper. Projektet är anslagsfinansierat.

RRV-23 Handledning för resultatredovisning

Syftet med projektet är att genomföra en fördjupad utvärdering av försöks- verksamheten med resultatredovisning och utformning av en skrift med kompletterande föreskrifter och råd. Resultatet av projektet äger generell tillämpbarhet för alla myndigheter i budgetprocessen. Samverkan sker med statskontoret (genomgång av redovisningar) samt försöksmyndighe- terna (särskilt statens energiverk). En konsult utgör ”bollplank”. Projektet är anslagsfinansierat.

RRV-24 Vägledning till myndigheter att följa upp arbetad tid

Syftet med projektet är att öka kunskapen om tidredovisning, att klargöra varför tidredovisning kan behövas, vilka metoder som finns tillgängliga

SOU 199lz4l Bilaga 16

och problem i samband med tidredovisning. Samverkan sker med stats- kontoret och SAV i form av informella diskussioner. Kunskapsinhämtning sker från ett urval av myndigheter som har, eller ämnar införa tidredovis- ning. Informella diskussioner förs också med industriförbundet gällande bl. a. erfarenheter från den privata sektorn. Projektet är anslagsfinansierat.

RRV-25 Kartläggning av resultatmått

Syftet med projektet är att genomföra en kartläggning som underlag för fortsatta studier. Resultatet innebär tips och idéer för resultatstyrning och resultatredovisning.

Samverkan sker med statskontoret (ansvarig för projektet, jfr projektet STK-31). Samverkan sker också med 17 myndigheter för själva kartlägg- ningen. Därutöver samverkar 5 företag, 5 kommuner och 1 landsting. Projektet är anslagsfinansierat.

Karakteristik av utvecklingsarbetet

De 25 projekten fördelar sig på ämnesområdena EA (55 % avantalet; 70 % av kostnaden) och Verksamhetsanalys (45 % avantalet; 30 % av kostna- den). Av projekten är 15 egeninitierade, medan 9 av resterande 10 projekt är regeringsuppdrag. 6 projekt har en total kostnadsram av minst 1 milj.kr varav 2 är regeringsuppdrag med övervägande anslagsfinansiering och 4 är egna initiativ, även de med övervägande anslagsfinansiering. Det mest resursintensiva projektet (RRV-14) har en totalkostnad på 6,7 milj.kr. och är ett regeringsuppdrag.

Samverkan sker i dessa utvecklingsprojekt i stor omfattning med myn- digheter och i kontakt med övriga organisationer. I 11 av projekten har kontakt etablerats med övriga stabsmyndigheter. Det resursintensiva pro- jektet RRV-14 har externa kontakter med alla tre kategorier, vilket i princip är fallet även för de andra 5 projektenmed minst 1 milj.kr. i total kostnad.

3.4. Statens löne— och pensionsverk Utvecklingsuppgifter

I SPV:s instruktion (1988: 113) sägs att verket svarar för systemförvaltning (matrikelföring, löneuträkning m.m.) och får utföra uppdrag, jämte sina handläggande uppgifter. Detta ger utrymme för utvecklingsarbete med generell tilllämpbarhet. I praktiken driver SPV utveckling i huvudsak endast riktat till det förvaltningsområde som verket ansvarar för.

I sina senaste anslagsframställningar har SPV betonat att verket i allt större omfattning blivit en intern serviceorganisation för statliga arbetsgi- vare. Gemensamt för alla uppgifter är att de är avgiftsfinansierade. Med denna ordning nås bättre kostnadsallokering konsekvens i finansieringen samt möjlighet till koppling mellan pris och kvalitet.

Översikt av utvecklingsprojekt

Uppgifter om utvecklingsprojekt har inhämtats från SPV. De tre projekt som förtecknats i tabell 4 innefattar det SPV gör av gemensamt utveck- lingsarbete. SPV är i första hand en produktionsmyndighet. Det utveck- lingsarbete som bedrivs kring det egna pensionssystemet, för att bl.a. få effektivare handläggning av pensionsärenden, bedöms exempelvis inte falla inom ramen för undersökningen.

Tabell 4 Pågående gemensamt utvecklingsarbete vid SPV

Litte- Benämning Ämnesom- Uppdrags- Budget/ Varav för Tidrymd/ ra (1) (Vid behov avkortad) råde (2) givare (3) Utfall (4) konsulter Status (5) (milj.kr.) (milj.kr.)

SPV-1 PA-90 EA + PA Regeringen 30 10 1988-1993 SPV-2 ARKIV-projektet ADB Internt 0,60 0,17 1987-1991 SPV-3 ATTACK-projektet Org-utv Internt 0,82 1990-1992

Noter (1) Litterering för denna undersöknings behov. (2) Område enligt följande indelning.

EA Arbetsgivarfrågor Kontorsadm inistrat ion PA Lednings/organisationsutv Personalutveckling ADB Verksamhetsanalys Ovrigt

(3) Internt alternativt vilken extern uppdragsgivare. (4) Totalkostnad eller årskostnad; budget eller utfall. Uppgift ej tillgänglig/tillämplig; Ej resurssatt. (5) Planerad projekttid. Ev. status (Pågående, Vilande).

SPV-1 PA-90

Syftet med projektet PA-90 är att utveckla ett nytt löne- och personalad- ministrationssystem som ersättning för SLÖR/PIR. Detta system bör 246

kunna användas av alla myndigheter. Samverkan sker med RRV i form av gemensamma tekniska lösningar för bl. a. informationsöverföring och med statskontoret för utnyttjande av dess allmänna kompetens. En referens— grupp har bildats, där övriga myndigheter ingår. Stöd av konsulter används för systemutvecklingen. Projektet finansieras med ackumulerade vinstme- del och med avgifterna i de centrala personaladministrativa systemen.

SPV—2 ARKIV-projektet

Syftet med ARKIV-projektet är att nå bättre arbetsmiljö, bättre systema- tik, säkrare hantering och minskat utrymmesbehov i arkivet. Detta be- döms svara mot behov hos många myndigheter. Information utbyts med statskontoret, men tills vidare inte med andra myndigheter. Finansie- ringen är extern och till 70 % genom Statens förnyelsefonder.

SPV-3 ATTACK-projektet

Syftet med ATTACK-projektet är att skapa en arbetsorganisation som kan tillvarata de anställdas kunnande och kompetens, samt som leder till hög effektivitet och god arbetstillfredsställelse. Erfarenheterna, arbetssättet m.m. väntas kunna spridas till SPV:s kunder, och därigenom kunna komma hela statsförvaltningen till nytta. SIPU anlitas som konsult. Sam- verkan finns med länsstyrelsen i Stockholm och med kriminalvårdsanstal- ten i Norrtälje. Finansieringen sker genom Statens förnyelsefonder.

Karakteristik av utvecklingsarbetet

Tre projekt är inte ett tillräckligt stort underlag för en allmän karakteristik av utvecklingsarbetet. Det noteras dock, att ett projekt (SPV-l) ägnas åt vidareutveckling av ett visst operativt ADB-system, medan de båda andra (SPV-2 och SPV-3) angriper mer generella problem: arkivfrågor och kompetensutveckling. Det operativa projektet är stort och har regeringen som uppdragsgivare, medan de mer generella projekten är avsevärt mindre och drivs på internt uppdrag.

Statens Förnyelsefonder är den dominerande källan till finansiering av de båda mindre projekten, och är i själva verket initiativtagare till det ena (SPV-3). Motiven synes i dessa båda fall vara att nå ett slags ”vardagsra- tionalisering”, med tänkt tillämpning också utanför den egna organisatio- nen.

Samverkan med andra stabsmyndigheter, och med övriga myndigheter, är välutvecklad. Utvecklingsarbetet bedrivs till en del med egen kompetens det kan läsas in en strävan till personalutveckling i de båda mindre projekten.

SOU 1991:41 Bilaga 16

3.5. Statskontoret Utvecklingsuppgijier

I statskontorets instruktion (1988: 959) anges att verket är central förvalt- ningsmyndighet för administrativ utveckling och rationalisering bl.a. automatisk databehandling (ADB) — i statsförvaltningen. Statskontoret skall följa utvecklingen inom området samt utveckla rationella arbets- metoder, administrativa och tekniska hjälpmedel. Dessa formuleringar pekar direkt på utvecklingsarbete med generell tillämpbarhet i statsförvalt- ningen.

I sin fördjupade anslagsframställning för budgetåren 1991/92 1993/94 ägnar statskontoret ett särskilt avsnitt åt utvecklingsverksamheten. Det betonas att denna verksamhet är långsiktig. Statskontoret inriktar sina insatser på sådana uppgifter som är angelägna i ett effektiviserings- perspektiv och som inte bättre utförs av andra organisationer. Valet av inriktning har vägletts av ett förvaltningsgemensamt perspektiv, inte av produkternas förväntade lönsamhet på en marknad. Vidare betonas att arbetet i ökad utsträckning skall ske på uppdrag av regeringen samt att spridningen av arbetsresultaten skall ägnas större uppmärksamhet än hit- tills. Statskontoret eftersträvar att bedriva sitt utvecklingsarbete i samar- bete med såväl förvaltningsmyndigheter, andra stabsorgan som olika FoU- organisationer.

I sin fördjupade anslagsframställning har statskontoret redovisat en treårig plan för sitt utvecklingsarbete. Arbetet skall inriktas på de två mandatområdena Förvaltningsekonomi och Informationsteknologi (IT). Insatserna inom det förvaltningsekonomiska området syftar till att uppnå en effektiv ansvarsfördelning och finansiering av den statliga verksamhe- ten, effektiv styrning och uppföljning och effektiv myndighetsverksamhet. Insatserna inom det informationsteknologiska området syftar till ett effek- tivt utnyttjande av IT i myndigheternas verksamhet och inom statsförvalt- ningen som koncern samt god informationssäkerhet. En stegvis omfördel- ning planeras av resurserna till en mer lika fördelning mellan områdena förvaltningsekonomi och informationsteknologi.

Utvecklingsverksamheten skall stödja regeringens förnyelsearbete av den offentliga sektorn och budgetpolitiken. Arbetet skall bedrivas i tre steg: 1) Bedöma behovet av utvecklingsinsatser, 2) Genomföra utvecklingsinsat- ser och 3) Sprida resultat och erfarenheter.

Regeringens styrning av arbetet bör, för att om möjligt stärka inslaget av efterfrågestyrning, i ökad grad ta formen av uppdrag från departementen utifrån deras sektoriella behov. Det mer allmänt behovsstyrda arbete som statskontoret bör kunna utföra på eget initiativ inom de angivna mandat- områdena får främst formen av bevakning, analys och förstudier. En dialog om behoven och prioriteringarna kan lämpligen ta sin utgångspunkt i statskontorets treåriga utvecklingsplan.

SOU 1991241 Bilaga 16

Översikt av utvecklingsprojekt

Uppgifter om utvecklingsprojekt har inhämtats från statskontoret. De 39

projekt som förtecknats i tabell 5 utgör de utvecklingsprojekt som har

generell betydelse för statsförvaltningen.

Tabell 5 Pågående gemensamt utvecklingsarbete vid statskontoret

________—__—-_—_——

Litte- ra ( 1 )

Benämning (Vid behov avkortad)

Ämnesom- råde (2)

Uppdrags- givare (3)

Budget/ Utfall (4) (milj.kr.)

____________.—___——_———_

STK-1

STK-2 STK-3

STK-4 STK-5 STK-6

STK-7 STK-8

STK-9 STK-10

STK-l 1 STK-12 STK-13 STK-14 STK-15 STK-16

STK-17

STK-18 STK-19 STK-20 STK-21

STK—22 STK-23 STK-24 STK-2 5

Utveckling offent- lighet och ADB STATNAT Användarorienterad systemutveckling Effektivare system- förvaltning Elektroniska ärendevägar Hjälpsystem fSQL

ADB-säkerhet Säkerhet i data- kommunikation Informationsplane- ring och infrastruktur Normering av nomenklatur Kunskapssystem Handläggningsstöd OSI-utveckling OSI-tillämpningar Arbetsplatser i nät Nordisk OSI-profil

EDI för offentlig förvaltning IT-standardisering OSINET—S Ergonomistandard Leverantörsobero- ende datorteknik Kravspecifikation f generella upphandl Resultatuppföljning Effektanalys Beställar- och producentrollen

ADB

ADB ADB

ADB ADB ADB

ADB ADB

ADB ADB

ADB ADB ADB ADB ADB ADB

ADB

ADB ADB ADB ADB

ADB V-analys

V-analys V—analys

Regeringen

Regeringen Regeringen

Regeringen Internt

Nordiska Min-rådet Internt Internt

Internt Internt

Internt Internt Internt Internt Internt Nordiska Min-rådet Internt

Internt Internt Internt Internt

Internt Internt Internt Internt

2,00

6,77 2,67 per år

0,67 per år 3,01 2,20

1,20 0,12

0,05 0,05

5,25 0,50 0,29 per år 0,24 per år 0,22 per år 0,20

0,35

1,44 per år 0,14 per år 0,40 per år 0,64 per år

0,27 per år 0,78

0,87 0,25

Bilaga 16 Varav för Tidrymd/ konsulter Status (5) (milj.kr.) 0,20 1988- Vilande 2,93 1988-1991 0,25 per år 1988-1991 Spridn.fas 0,23 per år 1988-1991 Spridn.fas 1,50 1989-1991 2,10 1988-1991 0,80 1988-1991 0,60 1989- 1990-1991 1990-1991 3,50 1986-1991 0,10 1990-1991 0,10 per år Löpande 0,05 per år 1991- 0,08 per år -l991 0,05 1989-1990 0,10 1990-1991 0,10 per år Löpande 1988- 0,01 per år Löpande 0,10 per år 1990- 0,09 per år 1990- O,20 1989-1991 0,10 1989-1991 0,04 1988-

Tabell 5 Pågående gemensamt utvecklingsarbete vid statskontoret Bilaga 16 (forts.) Litte- Benämning Ämnesom- Uppdrags- Budget/ Varav för Tidrymd/ ra (1) (Vid behov avkortad) råde (2) givare (3) Utfall (4) konsulter Status (5) (milj.kr.) (milj.kr.) STK-26 Serviceundersökning V—analys Internt 0,44 0,09 1990-1991 STK-27 Kalkyler och sam— V—analys Internt 0,32 0,03 1989-1991 hällsekonomi STK-28 KRON-grundskolan V—analys Regeringen 0,37 0,80 1988-1991 STK-29 Produktivitetsanalys V—analys Internt 0,43 1990-1991 STK-30 Styrning uppdrags— V-analys Internt 0,50 0,10 1989-1991 finasierad verks STK-31 Resultatmått V—analys Regeringen 0,75 0,33 1989-1990 STK-32 Resultatorienterad V-analys Internt 0,53 0,08 1990-1992 styrning STK-33 Controllerutbildning V-analys Internt 0,20 0,14 1990-1991 STK-34 Entreprenader V-analys Internt 0,49 0,04 1989-1990 STK-35 Väl fungerande V—analys Regeringen 3,00 0,80 1990-1991 myndigheter STK-36 Strategisk planering Ledn—utv Internt 0,70 0,20 1988-1991 och IT x STK-37 Förändrings- och Org-utv Internt 2,20 0,20 1986- utvecklingsmetodik STK-38 Förändringsmetodik Org-utv Internt 0,80 1989-1991 i samverkan m RSV STK-39 Erfarenhetsbildning Org-utv STU, MDA 1,48 per år 0,75 per år 1988-1991 Noter (I) Litterering för denna undersöknings behov. (2) Område enligt följande indelning. EA Arbetsgivarfrågor Kontorsadministration PA Lednings/organisationsutv Personalutveckling ADB Verksamhetsanalys Ovrigt (3) Internt alternativt vilken extern uppdragsgivare. (4) Totalkostnad eller årskostnad; budget eller utfall. Uppgift ej tillgänglig/tillämplig; Ej resurssatt. (5) Planerad projekttid. Ev. status (Pågående, Vilande).

STK-1 Utveckling av rådgivning om offentlighet och ADB

Syftet är att formulera och sprida råd för förvaltningen om hur man hanterar offentlighetsfrågor vid användning av ADB. RRV samverkar i projektet, liksom ÖCB, DI m.fl. myndigheter. Kommunförbundet och Landstingsförbundet har varit intressenter. Konsult har använts, bl. a. för mycket av skrivarbetet. Projektet har finansierats över anslag. Arbetet nådde ett temporärt slut i september 1989, men en fortsättning övervägs.

STK-2 STATNÄT

Syftet är att föreslå en telekommunikationsstrategi för statsförvaltningen, utforma en handlingsplan på området och utarbeta ett underlag för upp- handling. Företrädare för RRV har deltagit i en referensgrupp, samt även medverkat som bedömare. I referens- och arbetsgrupper har deltagit AMS, 250

RSV, RFV, RPS, SCB, LMV och VV. Samverkan har också funnits med DI och ÖCB. Konsulter har varit Statskonsult, Trigon, Teleplan och Infosec. Finansieringen har varit över anslag.

STK-3 Användarorienterad systemutveckling

Syftet med projektet är att utforma och sprida en vägledning för användar- orienterad systemutveckling inom civila myndigheter. Vägledningen vän- tas kunna användas av hela den civila statsförvaltningen, samt även av kommuner och landsting. SIPU medverkar i spridningsfasen med utbild- ning och RRV hålls informerat samt utgör diskussionspartner. En extern referensgrupp har bildats med andra myndigheter. Vägledningen prövas i projekt på UHÄ och KTH. Försvarsdata har bidragit med sin referensmo- dell.

Kommunförbundet, SISU, Kommundata, LON, standardiseringsorgan i Sverige och internationellt, Dataföreningen samt Posten ger kunskapsut- byte och erfarenhetsspridning. Entra och Kommundata är konsulter med speciell kompetens kring den valda metodiken. Många kontakter har tagits med andra konsulter som diskussionspartner. Projektet har finansierats över anslag.

STK-4 Effektivare systemförvaltning i staten

Syftet med projektet är att utforma och sprida en vägledning för effektivare systemförvaltning i staten. Vägledningen väntas kunna användas av alla myndigheter. SIPU medverkar i spridningsfasen med utbildning. RRV har givit samråd och ingår i projektets referensgrupp. RRV och statskontoret har även hållit en gemensam konferens i ämnet. En referensgrupp har bildats med andra myndigheter. Kommunförbundet, SISU, Kommundata, Dataföreningen m.fl. intressentföreningar har varit diskussionspartner. Särskilt stor kontakt har hållits med SKB-företagen och Data-Logic. Fi- nansieringen har varit över anslag.

STK-5 Elektroniska ärendevägar (”SÄND”)

Syftet har varit att utforma en teknisk, juridisk och handläggningsmässig lösning för ADB-stöd åt administration av ärenden i offentlig förvaltning, samt att tillämpa den lösningen på ett pilotfall administration av arbets-marknadsutbildning i Kalmar. En generell lösning eftersträvas som kan tillgodose hela förvaltningens behov av ärendehanteringsstöd. Sam- verkan har etablerats med AMS. SKB-företagen och Televerket ingår i projektstyrelsen. Som konsult har SKD—företagen fungerat. Finansieringen sker till stor del genom Statens förnyelsefonder.

STK-6 Hjälpsystem för SQL

Syftet är att påvisa och utveckla möjligheten att använda naturligt språk (i skriftlig form) för utnyttjande av innehållet i databaser som ansluter till

SOU 1991:41 Bilaga 16

standarden ISO 9075 (Structured Query Language SQL). Samverkan har skett med forskare och organisationer i de nordiska länderna. Flera konsulter har arbetat i projektet. Finansiering har erhållits från Nordiska Ministerrådet.

STK-7 Vägledning i ADB-säkerhet

Syftet är framtagning, utgivning och spridning av en ADB-säker- hetshandbok för statsförvaltningen, för att öka myndigheternas medveten- het och kunskaper på området. RRV och SIPU ingår i en referensgrupp. RPS, DI, RA, BS, RFV, ÖCB, Posten och Televerket deltar också i arbetet, liksom även Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Konsulter har varit projektledare samt använts för innehåll och samordning av de olika delarna i handboken. Finansieringen är över anslag.

STK-8 Säkerhet i datakommunikation

Syftet är att öka medvetenheten om risker och krav när det gäller säkerhet inom området datakommunikation. Arbetet är särskilt inriktat på statsför- valtningens behov. RRV utgör remissinstans, liksom RPS. SKD-företagen anlitas som konsult för grundmaterialet. Finansieringen är över anslag.

STK-9 Informationsplanering och infrastruktur för informationsstöd

Syftet är framtagning av vägledning för myndigheternas planering och administration av information. Kontakter finns med RRV och SIPU. Finansieringen är över anslag.

STK-10 Normering av nomenklatur

Syftet är att dokumentera praktikfall samt utforma råd och rekommenda- tioner för normering av begrepp och nomenklatur inom informations- försörjning, med tillämpning särskilt på länsstyrelse. Kontakter finns med RRV och SIPU. Finansieringen är över anslag.

STK-11 Kunskapssystem

Syftet är att identifiera möjligheter för kunskapstekniken i offentlig förvalt- ning, att formulera och utveckla modeller för utveckling av kunskapssy— stem samt att bidra till kunskap inom området. Resultatet har visat på avsevärda kvantitativa (besparings) effekter, såväl som kvalitativa (ser- vice) effekter. Samverkan har funnits med CSN, DI, SoS, AMS, universitet och socialförvaltningar. Leverantör av utrustning har varit IBM, Unisys, Statskonsult m.fl. Konsultföretagen Epitec och Infologics har också bidra— git med erfarenhetsutbyte. Finansieringen har varit både extern (ca 25 %) och över anslag (ca 75 %).

SOU 1991:41 Bilaga 16

Syftet är att tillvarataga och utveckla erfarenheter från pågående pilottill- lämpning av datorstödd ärendehantering, som underlag för marknadspå- verkan, formulering av råd och rekommendationer till statsförvaltningen samt framtagning av standard inom området. Till omkring hälften har arbetet bekostats av Televerkets s.k. Demotelprogram.

STK-13 OSI-utveckling

Syftet är att utveckla den s.k. statsförvaltningens OSI-profil (SOSIP) som underlag för myndigheters upphandling av dator- och kommunikations- utrustning. I en referensgrupp ingår RSV, RPS, RFV, AMS, KVS, LMV, VV, LON, Försvarsdata, Posten, Televerket, UHÄ och SCB. Finansie- ringen är över anslag.

STK-14 OSI-tillämpningar

Syftet är att ge stöd för användningen av OSI-baserade produkter samt samla in erfarenheter m.m. som grund för utformning av kravspecifikatio- ner. Finansieringen är över anslag.

STK-15 Arbetsplatsers samverkan i lokalnät

Syftet är att fastställa vilka kommunikationsfunktioner och protokoll som skall ingå i de system med kommunikation mellan t.ex. basdatorer och persondatorer, som anskaffas av statsförvaltningen. Kontakter finns med RRV. Konsult har varit Nobis Consulting HB för framställning av utkast till rapport. Finansieringen är över anslag.

STK-16 Nordisk OSI-profil

Syftet har varit att fastställa en gemensam OSI-profil (jfr projektet STK-13) för nordiska statsförvaltningar. Resultatet har intresse för enskilda svenska myndigheter vid kommunikation över nordiska gränser. Samverkan har skett med nordiska statsförvaltningar. För diskussion och allmän rådgiv- ning har Nobis Consulting HB anlitats. Finansiering har skett genom Nordiska Ministerrådet.

STK-17 EDI för offentlig förvaltning

Syftet är att sprida information och kunskap samt ge råd och stöd kring användningen av EDI (Electronic Data Interchange) i statsförvaltningen. EDI bedöms ha stor potential till rationalisering för hela förvaltningen. Kontakt har tagits med RRV. I en referensgrupp ingår RFV och AMS. I en styrgrupp sitter representanter för Kommunförbundet, Televerket och Landstingsförbundet. Underlag till en rapport har lämnats, delvis på konsultbas, av TeleDelta, Infosec, Swepro, SPRI,'EDI-konsu1t, Kommun-

SOU l99lz41 Bilaga 16

data och Televerket. Projektet är ett samarbete mellan statskontoret, Kommun-förbundet, Televerket och Landstingsförbundet, vilka även delat på finansieringen av externa kostnader.

STK-18 IT-standardisering

Syftet är att genom deltagande i nationellt, europeiskt och internationellt standardiseringsarbete samt utveckling och underhåll av statskontorets tekniska normer och standardiseringsinformation medverka till att lämp- liga IT—standarder finns för statsförvaltningen och kommunerna. Några av de större myndigheterna ingår i olika arbetsgrupper och t. ex. via standar- diseringsorganen och statskontorets standardiseringsråd. Exempel är Tele— verket, RSV, SCB, FRI och Posten.

Samverkan finns med ISO, SIS m.fl. standardiseringsorgan, med stats- kontorets utländska motsvarigheter, t.ex. NIST och CCTA, med motsva- rande nordiska organ samt med större privata företag. Konsulter utnyttjas, även som remissorgan. Finansieringen är över anslag.

STK-19 OSINET—S

Syftet för statskontorets del i IT4-projektet OSINET-S (ett svenskt data- kommunikationsnät enligt OSI) är att förbättra kunskaperna om OSI med sikte på tillämpningar inom statsförvaltningen. Flera av intressenterna i IT4-projektet är myndigheter. Exempel är Televerket, UDAC och UHÄ. Vidare ingår företag, däribland konsultföretag, bland intressenterna. Fi- nansieringen av statskontorets del är över anslag. Ordförandeskapet, som statskontoret har, är en intäktskälla.

STK-20 Ergonomistandardisering

Syftet är att ställa krav för och bedöma internationellt arbete inom ergo- nomistandardisering med sikte på statsförvaltningens behov. Televerket, Posten, FOA, AMI, ASS m.fl. deltar i arbetet, som sker inom en SIS- kommitté. Finansieringen är över anslag.

STK-21 Leverantörsoberoende datorteknik

Syftet är att fastlägga gemensamma krav för statsförvaltningen på en teknisk miljö för drift och utveckling av en enhetlig och utbytbar, småska- lig datorteknik för administrativa tillämpningar. Sådan teknik avses ge besparingar för statsförvaltningen i dess helhet. Samverkan sker i hög grad med internationella organ för standardisering och användarsamarbete på området. Finansieringen är över anslag.

STK-22 Kravspecifikation generell upphandling

Syftet är att utforma kravspecifikationer utifrån resultat av arbetet i pro- jektet STK-21. Kravspecifikationerna är generella och gemensamma för hela statsförvaltningen. RRV ingår i en referensgrupp, jämte RSV, RPS, RFV och FDC. Finansieringen är över anslag.

SOU 1991:41 Bilaga 16

Syftet med projektet är stödja genomförandet av den nya budgetprocessen och underlätta för departement och myndigheter att använda metoder för resultatuppföljning anpassade till olika typer av verksamhet. En metodväg— ledning för årliga resultatredovisningar kommer att utarbetas i samverkan med RRV. I samverkan med SCB utformas en metodvägledning för myndighetspecifika prisindexar. En vägledning för resultatuppföljning och produktivitetsanalyser vid länsstyrelser utarbetas i samverkan med LON och flera länstyrelser. Konsulter anlitas för att ta fram ett PC-baserat program för beräkning av produktivitetsutvecklingen i statlig tjänstepro- duktion. Projektet är anslagsfinansierat.

STK-24 Effektanalys

Projektet syftar till att bygga upp kompetens och skapa insikter i hur effekter kan mätas som ett led i omprövningen av statliga verksamheter och genomförandet av den nya budgetprocessen. Med utgångspunkt i de krav regeringen ställer i de myndighetsspecifika direktiven till enskilda myndigheter genomförs ett antal fallstudier. Dessa kommer att ligga till grund för en metodvägledning för hur effekter kan utvärderas. Även institutionella frågor vad avser hur utvärderingsfunktionen är organiserad inom olika samhällssektorer kommer att uppmärksammas. Projektet sker i samverkan med RRV och flera förvaltningsmyndigheter. Projektet är anslagsfinansierat.

STK-25 Beställar- och producentrollen

Syftet med projektet är att stimulera till ökad prövning av entreprenadlös- ningar samt att utveckla kalkyl- och utvärderingsmetoder. En central idé är därvid att skilja beställar— och producentrollerna, för att på detta sätt öppna möjligheter för konkurrens. Resultaten, bl. a. i form av en vägled- ning för egenregikalkylering, bedöms vara användbara i hela offentliga sektorn och kan väntas ligga till grund för speciella rekommendationer inom olika sektorer.

På uppdrag av produktivitetsdelegationen (1 1989102) görs en bedöm- ning av effekterna av anbudskonkurrens i offentlig sektor och potentialen för kostnadsbesparing. Sådana genomförda strukturförändringar som byg- ger på en åtskillnad av beställar- och producentrollen bl. a. SJ/Banverket och tillkomsten av AMU-gruppen studeras och avses ge erfarenheter för andra liknande strukturförändringar.