Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen redovisas principer för en ny organisation vid statens invandrarverk.

Invandrarverkets organisation regionaliseras. för att åstadkomma effek- tivare handläggning av utlänningsärenden och därmed kortare handlägg— ningstider. ett bättre flyktingmottagande och förbättrad samverkan mellan verket. andra berörda myndigheter och kommunerna.

Den nya organisationen skall kunna träda i kraft den I juli 1989. Föränd- ringen skall förberedas under budgetåret 1988/89. Riksdagen föreslås där— för upphäva sitt nu gällande beslut om organisationen vid invandrarverket.

• Sida 2
•  Original

2. Överväganden och förslag 2.1 Allmänna överväganden

2.1.1 Handläggningstider i asylärenden

Det finns fyra starka skäl för att minska väntetiderna i asylärenden.

Det första skälet är humanitärt. För många asylsökande är det påfrestan- de att under lång tid få vänta på beslut.

Det andra gäller rättssäkerheten. De länga väntetiderna i dag går knap- past att förena med kravet på rättssäkerhet.

Det tredje skälet är ekonomiskt. Med nuvarande antal asylsökande kan kostnaderna för bostäder. ekonomisk hjälp. sjukvård och andra åtgärder för asylsökande under de väntetider som nu gäller uppskattas till mellan 800 och 900 milj. kr. per år. Kortare väntetider minskar dessa kostnader.

Det fjärde skälet är invandrarpolitiskt. Långa väntetider motverkar och fördröjer en framgångsrik integration för de asylsökande som får stanna i landet.

För att avsevärt förkorta tiderna krävs säväl organisatoriska och admini- strativa förändringar som vissa resurstillskott till de handläggande myndig- heterna. Det krävs också att även andra medverkande i asylärendeproces- sen. främst de sökandes offentliga biträden. bidrar till en förkortning av väntetiderna.

2.1.2 Behovet av en omorganisation. Förväntad invandring

l direktiven för den aktuella organisationsöversyncn framhöll jag några särskilt viktiga motiv för att se över invandrarverkets organisation — vid

• Sida 4
•  Original

sidan av önskemålet att förkorta handläggningstiderna. Det kan finnas skäl att nu påminna om dem.

Arbetsvolymen i verket har vuxit dramatiskt i takt med att antalet asylsökande och flyktingar har ökat. En betydelsefulloch kraftig stegring inträffade under år 1984. Detta sammanföll i tiden med att invandrarverket tog över huvudmannaskapet på den statliga sidan för tlyktingmottagandet och med att det nya systemet med kommunalt omhändertagande började tillämpas. Flera mindre organisationsförändringar har genomförts. för att söka möta de förändrade förutsättningarna. Både permanenta och tillfälli- ga resursförstärkningar har tillförts verket. Stommen i verkets organisa- tion har emellertid varit i stort sett oförändrad sedan dess tillkomst är 1969.

Efter den stegring i invandringen som inträffade åren 1984—1985 har antalet asylsökande fortsatt att öka år för år. Jag har redogjort för denna utveckling i anslutning till mina förslag till statsbudgeten för budgetåret 1988/89 (prop. 1987/88: 100 bil. 12. sid. 45 f). Under år 1987 kom ungefär 18000 nya asylsökande hit. Situationen i vår omvärld ger inte underlag för att tro på någon omedelbar minskning härvidlag. Jag bedömer att vi under . de närmaste åren måste räkna med att antalet asylsökande kommer att vara av minst samma omfattning som under år 1987.

Riksdagen har bedömt invandrarverkets organisation vid två tillfällen sedan mitten av 1970-talet — dels i samband med 1975 års invandrarpoliti- ska beslut. dels vid behandlingen våren 1986 av regeringens proposition (1985/86198. SfU 20. rskr. 301) om invandrarpolitiken. Vid det förstnämn- da tillfället beslöt riksdagen att den organisation skulle gälla som i allt väsentligt finns kvar än idag. Riksdagsbehandlingcn är 1986 innebar ingen grundläggande förändring härvidlag. Jag menar att denna organisation nu måste anpassas till verkets nuvarande uppgifter. Annars blir det inte möj- ligt att nå radikalt kortare handläggningstider eller att ge asylsökande och flyktingar ett sådant mottagande som avsågs med 1984 års riksdagsbeslut om formerna för flyktingmottagandet.

2.1.3 Det kommunala flyktingmottagandet

För att ge dem som får stanna här ett bra mottagande krävs ett brett engagemang i samhället. De myndigheter som handlägger tillståndsärende- " na måste kunna klara sin uppgift inom en rimlig tidsram. Besluten måste fattas med fasthet. konsekvens och bibehållen rättssäkerhet.

Flyktingarna skall så snabbt som möjligt därefter få möjlighet att leva ett normalt liv med arbete eller utbildning. i en egen bostad. ute bland männi- skorna i dcn svenska vardagen. Just detta är målsättningen bakom det system med kommunalt flyktingomhändertagande. som infördes fr. o. m. är 1985. Systemet har satts på hårda prov. hårdare än någon kunde ana när det planerades.

Detta mottagningssystem förutsätter att kommunerna solidariskt ställer upp på den av riksdagen beslutade flyktingpolitikcn. Politiken kan därige- nom på ett konkret sätt bli förankrad hos hela det svenska folket. Jag anser att detta system bör kunna fungera också fortsättningsvis. trots att flyk- tinginvandringen ökat kraftigt sedan det började tillämpas.

• Sida 5
•  Original

Kommunerna har hittills i hög grad infriat riksdagens förhoppningar. Ytterligare. kontinuerliga åtaganden är emellertid nödvändiga. Annars tvingas allt ller flyktingar vänta på sin kommunplats i någon form av tillfälligt boende. mestadels i invandrarverkets förläggningar. Målsättning- en när systemet infördes var att väntetiden initialt i en förläggning bara skulle vara några få veckor. Utvecklingen har gjort det svårt att nu uppfyl— la denna målsättning. Med ett brett och solidariskt kommunalt engage- mang bör det vara möjligt att rejält minska förläggningstiderna.

Röster har höjts och hävdat att det skulle vara fel att försöka sprida flyktingarna över hela landet. De borde. enligt denna uppfattning. placeras i ett mer begränsat antal. främst större och medelstora. kommuner som skulle kunna erbjuda bättre möjligheter till arbete. Andra har menat att fri bosättning är det enda riktiga.

Flera av de kommuner. som tidigare fick ta den största delen av ansvaret för mottagandet av flyktingar. ställde då krav på ett ökat statligt ansvarsta- gande och en geografisk spridning av invandringen. Man ansåg med rätta att det var fel att koncentrera flyktingarna till några få kommuner. som därigenom fick svårigheter att ge en bra social service och utbildning. Regering och riksdag bedömde då att ett vidgat. solidariskt ansvarstagande bland kommunerna skulle förbättra möjligheterna att också i fortsättningen föra en generös flyktingpolitik. '

Riksrevisionsverket (RRV) har granskat tillämpningen av systemet för flyktingmottagandc i rapporten lnvandrarverket och den lokala flykting- mottagningen. Granskningen har i första hand avsett invandrarverkets ledning. genomförande och uppföljning av llyktingmottagandet. Centrala punkter i granskningen har emellertid också varit statsbidragens admini- stration. användning och effekter. kommunernas insatser i llyktingmotta- gandet samt resultaten för flyktingarna av myndigheternas insatser. RRV konstaterar vissa bristeri samarbetet mellan invandrarverket och kommu- nerna. Man redovisar också för- och nackdelar med de principer som invandrarverket hittills har tillämpat vid utplacering av flyktingar i kom— munerna. ' ' '

RRV påpekar även brister i invandrarverkets organisation beträffande bl.a. planering. ledning och samordning. RRV föreslär mot denna bak- grund att invandrarverkets verksamhet för flyktingmottagande decentrali- seras till regioner och att verksledningens resurser för bl.a. planering. ledning och uppföljning förstärks.

Jag anser att RRV:s slutsatser och förslag tillsammans med invandrar- verkets egna erfarenheter av verksamheten under de senaste åren ger anledning till att pröva och utveckla inVandrarverkets samarbete med kommunerna. Förslagen bör ingå i underlaget för det fortsatta organisa- tionsarbetet. '

2.1.4 Asylärendeutredningens förslag

Som jag har anfört inledningsvis. består det pågående översynsarbetet av flera delar. Förslagen från asylärendeutredningen i betänkandena (Ds A 198713) Kortare väntetider i asylärenden samt (SOU 1988:2) Kortare

• Sida 6
•  Original

väntan och från den särskilde utredare som sett över utlänningslagsstift- ningen — betänkandet (SOU 1988:1.) Översyn av utlänningslagen— äri vissa delar av grundläggande betydelse för hur invandrarverket bör organi- seras.

Asylärendeutredningen har - utifrån målsättningen att tiden från en ansökan till ett slutligt beslut från regeringen normalt inte skall behöva överstiga sex månader — föreslagit följande principiella organisation och rutiner för handläggningen: — Asylsökande hänvisas normalt till en s. k. utredningssluss där asylutred- ningen görs. Till dessa utredningsslussar. där de sökande alltså bor under utredningen. koncentreras polisens utredningsresurser så att ut- redningen skall kunna genomföras inom två veckor. — Personal från invandrarverket bör i direkt anslutning till polisens utred- ning kunna göra en sortering i klara ärenden och andra ärenden samt fatta beslut i de klara ärendena omgående. — 1 ärenden som inte är så klara att det är möjligt att direkt avvisa eller att ge tillstånd redan vid utredningsslussarna. skall invandrarverket kunna fatta beslut inom sex veckor från det att polisens utredning är slutförd. Detta förutsätter att det offentliga biträdet utan dröjsmål kommer in med yttrande. — En asylsökande som inte har en bostad ordnad hos någon nära anhörig bör inkvarteras på förläggning till dess att frågan om han eller hon får stanna i landet är slutgiltigt avgjord. Dessa principförslag ingick i den delrapport som överlämnades till mig i juni 1987. Delrapporten har sänts till berörda myndigheter och organisatio- ner och till de kommuner som har träffat överenskommelse med invandrar- verket om llyktingmottagande. Skriftliga synpunkter på delrapporten har kommit från några centrala myndigheter. ett tjugotal polismyndigheter. ett par rättshjälpsnämnder. ett trettiotal kommuner. vissa frivilligorganisa- tioner samt från ytterligare ett tiotal organisationer och enskilda. Synpunk- ter på principförslagen i delrapporten har också inhämtas vid ett seminari- um som har hållits med personal inom invandrarverket samt vid samman- träffanden med företrädare från frivilligorganisationer och offentliga biträ- den. De synpunkter som har lämnats på principförslagen är i allt väsentligt positiva.

Jag anser mot denna bakgrund att de principer för handläggningen som utredningen har föreslagit är så väl förankrade att de bör kunna läggas till grund för arbetet med en ny organisation för invandrarverket. Jag har i denna fråga samrått med chefen för justitiedepartementet.

Asylärendeutredningens principförslag har vidareutvecklats i utredning- ens slutbetänkande som för närvarande remissbehandlas. ()rganisationsut- redningen bör i sitt fortsatta arbete ta del av de synpunkter som kommer fram vid remissbehandlingen. Jag räknar med att själv. senare i är, åter- komma till regeringen med en bedömning i detalj av de delar i asylärende- utredningens förslag som kräver beslut av riksdagen eller regeringen.

• Sida 7
•  Original

2.1.5 Översynen av utlänningslagstiftningen

1 förslaget till ny utlänningslag. som överlämnades till mig ijanuari 1988. ingår andra element av betydelse för invandrarverkets organisation. ln- vandrarverket föreslås bl.a. vara första instans i samtliga asylärenden. Verket åläggs vidare. enligt förslaget. att ha muntlig handläggning i väsent- ligt större utsträckning än som sker i dag. Den muntliga handläggningen bör. enligt utredarens mening. leda till att alla relevanta omständigheter i ett asylärende kommer fram tidigare och att behovet av kompletterande utredningar därmed minskar. Därmed skulle det också bli möjligt att snab- bare verkställa fattade utvisningsbeslut.

Förslaget remissbehandlas alltså för närvarande. Jag avser att senare i år återkomma till regeringen i denna del. Jag vill inte nu ta ställning till enskildheter i betänkandet. Jag kan emellertid konstatera att det skulle bli lättare att förverkliga flera av förslagen med en organisationsmodell som bringar sökanden. hans eller hennes rättsliga ombud. utredaren och be- slutsfattaren geografiskt nära varandra.

2.1.6 lnvandrarverkets uppgifter

Organisationsutredaren har gjort sina överväganden om hur invandrarver- kets tillståndsprövning bör organiseras mot den bakgrund som jag nu har beskrivit. Förslagen tar sin utgångspunkt i att handläggare från invandrar- verket skall kunna fatta beslut i direkt anslutning till utredningarna vid slussarna. Utredaren har i detta sammanhang också tagit hänsyn till de förslag om ändrad handläggning av asylärenden som lämnats av utredning- en för översyn av utlänningslagen. Förslagen utgår från att verkets roll som central utlänningsmyndighet enligt utlänningslagen inte förändras.

Därmed markeras en av invandrarverkets huvuduppgifter. nämligen till- ståndsprövningen inkl. medborgarskapsfrågorna. Med det ökande antalet asylsökande har tillståndsprövningen och mottagandet av flyktingar ham- nat i förgrunden under senare år. Inte minst hänger detta samman med svårigheterna att finna ett tillräckligt antal kommunplatser för dem som får stanna i landet. Det har i sin tur lett till att verket fått ta ett större ansvar för omhändertagandet under tiden mellan beslut om uppehållstillstånd och utplacering i kommunen än som förutsattes när det kommunala flykting— mottagandet infördes.

lnvandrarverket skall självfallet fortsätta att vara huvudman på den statliga sidan för tlyktingmottagandet. som därmed blir verkets andra huvuduppgift. Samtidigt förutsätter jag att både utredaren. i sitt fortsatta arbete. och invandrarverket. i sin ordinarie verksamhet. överväger på vilka sätt man kan förkorta tiden i förläggningarna och därmed minska kostnaderna för staten.

Utvecklingen under de senaste åren har på sätt och vis överskuggat verkets samordnings- och bevakningsansvar i frågor rörande åtgärder för invandrare och språkliga minoriteter. Verkets pådrivande roll i dessa frå- gor har haft stor betydelse för fackansvariga statsmyndigheters och kom- muners arbete med att genomföra invandrarpolitiken. Det bör. enligt min

• Sida 8
•  Original

mening. absolut vara möjligt att sköta bevakningen och samordningen av statsmyndigheternas verksamhet med andra metoder och med annan in- riktning än hittills. Det hindrar inte att bevakning och samordning av frågor om åtgärder för invandrare och språkliga minoriteter bör vara invandrar- verkets tredje huvuduppgift.

2.1.7 Invandrarverkets organisation i princip

Utredarens överväganden har lett till ett principförslag som innebär att en del av verkets tillståndsprövning bör ske vid utredningsslussar. samt att" ledningen av förläggningsverksamheten och det direkta samarbetet med kommunerna kan ske från regionala kontor som samlokaliseras med utred- ningsslussar i regioner där sådana skall finnas.

Jag delar de slutsatser och principer som utredaren kommit fram till. En sådan organisation bör leda till ett bättre flyktingmottagande. utvecklade kommunkontakter. effektivare ärendehantering och — inte minst — korta- re handläggningstider. Behovet av organisatoriska förändringar är trängan- de. En ny verksorganisation bör kunna verka fr. o. m. den ljuli 1989.

1 frågor som rör myndighetsstrukturen har jag samrått med chefen för civildepartcmcntet.

2.2 'l'illståndsprövningen

Min bedömning: Utredningsslussar bör inrättas för utredningar i asylärenden. Vid utredningsslussarna bör finnas personal från in- vandrarverket för handläggning av och beslut i asylärenden. Asyl- ärenden bör också kunna handläggas inom en huvudenhet för till- stånds— och medborgarskapsärenden vid verkets centrala förvalt- ning.

Utredarens förslag: Överensstämmer med min bedömning.

Skälen för min bedömning: Jag har i det föregående konstaterat att de principiella rutiner för asylärenden som asylärendeutrcdningen föreslagit måste anses vara väl förankrade. Dessa rutiner förutsätter att man får en organisation. som gör det möjligt att fatta beslut i åtminstone alla klara ärenden redan i anslutning till utredningen. En sådan utveckling påbörja- des redan tidigare i och med inrättandet av utredningsförläggningen-i Flen år 1985. Flera steg i den riktningen har tagits sedan dess.

Efter förslag från invandrarverket.bemyndigade regeringen våren 1987 verket att fr. o. m. den ljuli samma år driva en permanent utredningssluss i Carlslund nära Arlanda flygplats och att utöka förläggningen i Flen med en utredningssluss. 1 augusti 1987 föreslog invandrarverket att en utrednings- sluss skulle inrättas i Alvesta. där' det sedan länge finns en permanent tlyktingförläggning. Asylärendeutredningen har beräknat behovet av för- läggningskapacitet vid utredningsslussarna. Utredningen har kommit fram

• Sida 9
•  Original

till att invandrarverket bör undersöka om det finns förutsättningar att utvidga platsantalct på de redan planerade slussarna eller. alternativt. överväga inrättandet av ytterligare en utredningssluss.

Organisationsutredaren har för sin del övervägt denna fråga tillsammans med behovet av att utveckla samarbetet med kommunerna och då kommit fram till att det för närvarande bör inrättas ytterligare Utredningsslussar i både södra och västra Sverige. Jag delar den bedömning som utredaren gör i dagsläget. Det är dock viktigt att man här så långt möjligt bevarar möjligheterna att anpassa organisation och resurser till förändrade förut- sättningar.

Handläggare från invandrarverket bör alltså finnas vid utredningsslus- sarna. Det finns flera skäl för detta. Asylärendeutredningen har bl. a. pekat på att det ger bättre möjligheter till crfarenhetsutbyte och andra direkta kontakter mellan utredare och beslutsfattare. Möjlighet ges också att i direkt anslutning till asylutrcdningarna sortera ärendenai klara bifallsären- den och ärenden i vilka offentligt biträde skall förordnas. l klara bifalls- ärenden kan beslut tas omgående. Personalen bör ha en sådan beslutskom- petens att de i lämplig utsträckning även kan fatta beslut om avvisning.

Det är nödvändigt att invandrarverket har en stark administrativ led- ningsfunktion för att kunna agera flexibelt och med kraft vid förändringari tillströmningen av asylsökande. Ledningen av tillståndsprövningen bör ske från en huvudenhet vid invandrarverkets centrala förvaltning. Vid huvudenheten bör de ärenden handläggas som inte lämpligen kan avgöras" vid en utredningssluss. Personalen för tillståndsprövning på utrednings- slussarna bör organisatoriskt ingå i huvudenheten.

Det är viktigt att invandrarverket upprätthåller en enhetlig praxis och bibehåller en god länderkunskap även då asylärenden handläggs vid utred- ningsslussar. För att säkerställa detta bör ett kvalificerat sekretariat för bl. a. sådana uppgifter finnas vid huvudenheten för tillståndsprövning.

2.3. Flykting- och invandrarfrågor

Min bedömning: lnvandrarverkets funktioner för mottagande av asylsökande och flyktingar bör organiseras i regioner. Inom varje region bör finnas ett kontor som svarar för det direkta samarbetet med kommunerna inkl. utplacering av flyktingar i kommunerna samt för ledningen av förläggningsverksamheten.

lnvandrarverket bör också beakta samhällets åtgärder till förmån för invandrare och språkliga minoriteter. Verket bör vidare vid- makthålla och utveckla kontakterna med invandrarnas organisatio- ner. bl.a. genom det särskilda stödet till deras verksamhet. Arbetet bör läggas upp så. att det kan utföras med andra metoder och med annan inriktning än vad som har varit fallet sedan verkets tillkomst. Det fortsatta organisationsarbetct bör belysa hur detta bäst kan ske.

Mitt förslag: Utplacering i en kommun skall normalt endast ske av den som fått uppehållstillstånd.

Gällande beslut beträffande behovet av fast förläggningskapacitet

upphävs.

• Sida 10
•  Original

Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med min bedömning och med mitt förslag.

Skälen för min bedömning och mitt förslag: Riksdagen preciserade hös- ten 1984 (prop. 1983/84: 124. SfU 27. rskr. 295) invandrarverkets ansvar för flyktingmottagandet och de principer som skulle gälla för verkets genomfö- rande av verksamheten. De riktlinjer för verksamheten som gäller sedan dess utgick från en betydligt lägre nivå på asylinvandringen än vad som är fallet i dag. .

Mot bakgrund av den aktuella nivån för asylinvandringen och de förhål- landen i övrigt som nu råder finns det stor anledning att ompröva på vilket sätt invandrarverket skall utöva sitt ansvar för de operativa funktionerna.

Det är i huvudsak inom två områden som väsentliga förändringar måste ske. Vad jag åsyftar är dels planering och samordning. dels samarbetet mellan verket och kommunerna.

Det är nödvändigt att tidigt bli varse förändringar i antalet asylsökande samt i fråga om de sökandes ursprung. Det är en grundförutsättning för att kunna planera dels för förläggningsplatser under deti primära asylutred- ningen. dels för det kommunala mottagandet av dem som fått uppehållstill— stånd i Sverige.

Jag bedömer. i likhet med utredaren. att ett system med utrednings- slussar kombinerat med regionala kontor för flyktingmottagandet bör ge stora samordningsvinster. Därigenom uppnås också flexibilitet. större ef- fektivitet och ett bättre samarbete med kommunerna. Jag bedömer att det för närvarande är lämpligt att — som utredaren föreslagit — dela in landet i fem regioner. Det bör ankomma på regeringen att besluta i denna fråga.

Vid invandrarverkets centrala förvaltning bör finnas en huvudenhet som svarar för övergripande planering. styrning. uppföljning och samordning av regionkontorens verksamhet. Huvudenheten skall också svara för sam- verkan och kontakter med centrala myndigheter och organisationer.

Enligt de riktlinjer för flyktingmottandet som antagits av riksdagen hös- ten 1984 är målet att asylsökande skall placeras ut i en kommun efter högst fyra veckors vistelse på en förläggning. Det ökande antalet asylsökande under de senaste åren och svårigheterna att få fram kommunplatser i tillräcklig omfattning har dock lett till väsentligt längre förläggningstider. Den totala genomsnittliga vistelsetiden är för närvarande normalt inemot tio månader. men kan i enskilda fall bli betydligt längre.

Enligt de gällande riktlinjerna skall man erbjuda kommunplats även åt den som fortfarande väntar på beslut. Detta. i kombination med svårighe- terna att få fram kommunplatser. har inneburit att även många flyktingar med uppehållstillstånd har fått vänta lång tid innan de har kunnat tas emot i någon kommun. Det är. enligt min mening. av flera skäl nödvändigt att i första hand de som har beviljats uppehållstillstånd får de bostäder som kommunerna kan ställa till förfogande i flyktingmottagningen. Riktlinjerna för flyktingmottagandet bör därför ändras på denna punkt.

De nämnda riktlinjerna från hösten 1984 innefattar också ett antagande om lämplig fast kapacitet för invandrarverkets förläggningar. Utifrån mål- sättningen att vistelsetiden vid förläggning bara skulle behöva vara några få veckor och utifrån ett antagande om ca 5 000 asylsökande per år.

Prop. 1987/881158

• Sida 11
•  Original

beräknades behovet av fast förläggningskapacitet till ca 400 platser (avsed- da för främst s.k. kvotflyktingar)jämte det antal platser som skulle finnas vid den då aviserade utredningsförläggningen i Flen. Frågan om behovet av fast förläggningskapacitet behandlades av riksdagen också hösten 1985 (prop. 1985/86125 bil. 5. SfU 7. rskr. 73).

Det är självfallet fortfarande en klar målsättning att den som har fått sina . tillstånd snarast möjligt skall få bosätta sig i en kommun. Man får emeller- tid räkna med att en betydande del av flyktingarna måste tillbringa någon tid vid en förläggning. Jag bedömer att man under överskådlig tid måste räkna med att det behövs ett betydligt större antal fasta förläggningSplatser än vad man antog är 1984. Av praktiska skäl bör emellertid inte riksdagen fixera antalet fasta förläggningsplatser. Riksdagen bör föreslås upphäva sina beslut från år 1984 och år 1985 i denna del.

Riksdagen beslöt våren 1986 om riktlinjer för den framtida invandrarpo- litiken. Då slog statsmakterna på nytt fast principen att varje faekmyndig- het inom sitt område har samma ansvar för invandrare som för den övriga befolkningen. Det innebär bl: a. att varje myndighet inom sitt sakområde skall se till att erforderliga åtgärder vidtas till förmån för invandrare. Det skall vara naturligt för myndigheterna att i sin planering även beakta invandrarnas särskilda behov. Ansvaret för samordning och bevakning av myndigheternas åtgärder för invandrare skulle ligga kvar på invandrarver- ket. Rollfördelningen lades fast i regeringens förordning (l986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för invandrare m.fl. Denna rollfördelning gäller också myndigheternas information till invandrare och de statliga insatserna för att sprida information om invandrare och invandringen och för att skapa en opinion som leder till ökad tolerans mellan olika befolk- ningsgrupper.

Kommuner och landsting har en central roll i arbetet med att förverkliga invandrarpolitiken. lnvandrarverket skall följa utvecklingen och bistå kommunerna och landstingen med råd. Slutligen markerades verkets an- svar för kontakter med invandrarnas organisationer.

Tyngdpunkten i invandrarverkets verksamhet har. som jag nämnde re- dan inledningsvis. under senare är flyttats mot de rent operativa uppgifter— na i samband med tillståndsprövningen och flyktingmottagandet. Det har skett gradvis i takt med det ökande antalet asylsökande. Förändringen i förutsättningarna för verkets arbete har varit dramatisk och omvälvande. men samtidigt nödvändig. Jag bedömer att denna tyngdpunktsförskjutning blir bestående för överskådlig tid. Detta förhållande måste nu också få återverkningar på verkets organisation.

Självfallet kommer det även i framtiden att behövas åtgärder av olika slag och inom skilda sektorer av samhället. i syfte att tillförsäkra invand- rarna samma rättigheter och möjligheter som den infödda befolkningen. Behovet kommer t. o. m. att accentueras av den flyktinginvandring som vi nu upplever. Samtidigt har statsmyndigheternas. kommunernas och orga- nisationernas medvetenhet och kompetens vuxit under de drygt tio år som gått sedan riksdagens första invandrarpolitiska beslut är 1975. lnvandrar- verkets pådrivande roll i dessa frågor har här haft stor betydelse.

Jag delar i princip utredarens uppfattning om vikten av att verket i

• Sida 12
•  Original

framtiden arbetar med andra metoder. bl.a. information och utbildning, och med en annan inriktning i sin samverkan med andra myndigheter. med kommuner och med landsting. Särskilt viktigt bör det vara att bevaka flyktingarnas och invandrarnas väg ut i arbetslivet. så att socialbidragsbe- roendet blir så kortvarigt som det över huvud taget är möjligt.

Det bör ingå i det fortsatta organisationsarbetct att belysa på vilket sätt man kan lägga upp verkets arbete i dessa delar. så att man får ut största möjliga effekt ur de resurser som kan anslås för ändamålet.

2.4 lnvandrarverkets organisation i huvuddrag och det fortsatta utredningsarbetet. Genomförande och resursbehov

Min bedömning: lnvandrarverkets organisation bör inte längre vara indelad i byråer på det sätt som nu gäller.

lnvandrarverket bör även i den nya organisationen ledas av'en styrelse. Chef för verket bör vara en generaldirektör.

Utredarens förslag: Överensstämmer med min bedömning.

Skälen för min bedömning: Jag har i det föregående redogjort för de starkt förändrade f("jrutsättningarna för verksamheten vid invandrarverket och för det omedelbara behovet av en omorganisation. Jag har vidare redovisat min syn på vilka uppgifter och verksamhetsgrenar som bör vara de huvudsakliga och på hur verksamheten bör decentraliseras. Nu återstår att sammanfatta de organisatoriska konsekvenserna härav för verkets cen- trala förvaltning.

Jag bedömer. i likhet med utredaren. att verket lämpligen kan organise- ras i huvudenheter för tillståndsprövning och medborgarskapsfrågor samt för invandrar- och flyktingfrågor. Jag räknar med att huvudenheterna kommer att ledas av avdclningsehefer.

Den organisationsstruktur som nu redovisas. förutsätter en långtgående delegering av ansvar och befogenheter inom respektive verksamhetsområ- de. Detta ställer stora krav på den verksövergripande styrningen och verksamhetsuppföljningen samt samordningen och på ett väl utvecklat internt styrnings- och uppföljningssystem. Som utredaren föreslår bör man därför till verkschefen knyta särskilda resurser som kan stärka greppet om verksgemensamma funktioner såsom planering. styrning och kontroll av verksamheten.

Både asylärendeutredningen och RR.V — liksom tidigare statskontoret år 1986 i rapporten Planering av verksamheten vid statens invandrarverk — framhåller nämligen att verket måste ha centrala resurser för verksövergri- pande planering. samordning och uppföljning av verksamheten. Särskilt betonas betydelsen av en utvecklad prognosverksamhet samt långsiktig planering och utvecklingsverksamhet. För att tillgodose dessa krav är. enligt min uppfattning, starka stabsresurser till verkschefens förfogande nödvändiga. ] detta sammanhang vill jag också ge mitt stöd åt utredarens

Prop. 1987/881158

• Sida 13
•  Original

ambitioner när det gäller att kraftigt förbättra verkets olika system för statistik och annan information av betydelse för beslut. resultatanalys och resultatuppföljning. '

Tillståndsprövningen kommer att spridas till flera platser. Dessa förhål- landen ställer betydande krav på kvalificerad administrativ ledning och beslutskapacitet på olika nivåer. Man kunde ha valt en uppdelning av verksamheten på flera enheter direkt under verkschefen. Kraven på en stabil tillämpning av praxis och behoven av att omfördela resurser och förändra rutiner när det behövs i olika situationer. talar dock för en sammanhållen och integrerad enhet direkt under generaldirektörcn. Verk- samhetens omfattning och spridning kräver emellertid att dess chef för- fogar över kvalificerade stabsresurser och får ett utvecklat administrativt stöd. Enligt vad jag har erfarit kommer dessa frågor att behandlas under organisationsutredningens andra etapp. . _

Huvudenheten för invandrar- och flyktingfrågor bör handlägga centrala frågor om överföring och mottagande av flyktingar och svara för utveck- ling och samordning av den regionala verksamheten. Denna funktion bör få en central roll för planering. samordning och uppföljning av det opera- tiva arbetet med kommunernas flyktingmottagande.

Utvecklingen av verkets verksamhet och ekonomi under de senaste åren har visat på att personal- och ekonomifrågorna måste ha en framträdande ställning i verkets organisation. I det fortsatta utredningsarbetet bör man närmare överväga vilka utvecklings-. informations- och utbildningsresur- ser som behövs centralt vid verket och vilka uppgifter som med fördel kan genomföras regionalt vid kontoren och lokalt vid förläggningarna. Detsam- ma gäller för personal- och ekonomiuppgifterna.

Sådana avvägningar mellan central och regional nivå måste självfallet också göras för förläggningsverksamheten och för planeringen och uppfölj- ningen av det kommunala flyktingmottagandet.

Under organisationsarbetets andra etapp kommer, enligt vad jag har erfarit. kompletterande utredningar att göras om verkets organisation och arbetssätt. En viktig uppgift blir att ge underlag för verkets anslagsfram- ställning för budgetåret 1989/90 samt att föreslå de förändringar som be- hövs i verkets instruktion.

lnvandrarverket skall kunna verka i den nya organisationen fr. o. m. den ljuli 1989. Förberedelser för och genomförandet av denna reform kommer att ställa stora krav på invandrarverket.

Asylärendeutredningen framhåller att vissa delar av dess förslag bör kunna genomföras successivt fram till den 1 juli 1989. För att det nya systemet skall fungera, är det enligt utredningens uppfattning nödvändigt att ärendebalanserna har nedbringats så långt möjligt och att det inte finns alltför många flyktingar med uppehållstillstånd på invandrarverkets för— läggningar när det nya systemet genomförs. Detta kräver särskilda insat- ser. samtidigt som den löpande verksamheten måste hanteras.

Regeringen har också. på min föredragning. vid flera tillfällen beslutat om särskilda resurser till invandrarverket för att nedbringa den existerande ärendebalansen. Detta skedde senast i samband med förslaget till statsbud- get för budgetåret 1988/89. Det har generellt sett varit svårt att rätt upp-

• Sida 14
•  Original

skatta verkets behov. beroende bl.a. på den hela tiden ökande tillström- ningen av nya asylsökande. En viktig orsak härför har också varit att verket successivt tvingats öppna alltfler förläggningar på olika håll i landet med allt vad detta inneburit av nya ansträngningar-för verkets administra- tion och arbetsförhållanden i övrigt.

Utredaren har bedömt att det redovisade organisationsförslaget kan komma att leda till större förvaltningskostnader för statens invandrarverk. Några utförliga kostnadsberäkningar har ännu inte kunnat göras. Dessa kommer att redovisas under utredningens andra etapp. Mot den bakgrun- den vill jag inte nu ta ställning i frågor som rör resursbehovet på sikt. Jag vill dock bestämt hävda att statens direkta kostnader för åtgärder under väntetiden kan minska avsevärt. om åtgärderna inom det planerade re— formprogrammet kan genomföras. Asylärendeutredningen beräknar den möjliga besparingen för staten till mellan 400 och 500 milj. kr. per år. förutsatt att handläggningstiderna kan kortas ned till den nivå som försla- gen anses möjliggöra och att flyktingmottagandet i övrigt fungerar effek- tivt.

Det räcker emellertid inte med att angripa brister i organisation och rutiner. Parallellt härmed måste man uppmärksamma samhällets åtgärder även i andra delar av den integrationsprocess som inleds i och med att en utlänning fått tillstånd att stanna häri landet. Jag tänker först och främst på vikten av att påverka kommunerna till att öka sitt mottagande och att underlätta flyktingarnas väg in i arbetslivet. Ju tidigare flyktingen kommer ut i en kommun. desto bättre förutsättningar har han eller hon att skapa sig en normal livssituation. Ju fortare flyktingen lyckas skaffa sig kunskaper i svenska. ett arbete och en egen inkomst. desto mer gynnsamma är hans eller hennes möjligheter att finna sig till rätta i sitt nya land. Arbetslinjen måste följas -— även för flyktingarna.

3. Hemställan

Jag hemställer att regeringen dels föreslår riksdagen att ]. upphäva sitt beslut om invandrarverkets nuvarande organisa- tion (prop. l975:26. an 6. rskr. 160). 2. upphäva sina beslut beträffande behovet av fast förläggningska- pacitet (prop. 1983/84:124. SfU 27. rskr. 295 och prop. 1985/86:25 bil. 5. SfU 7. rskr. 73) och 3. godkänna att utplacering i en kommun normalt endast bör avse den som fått uppehållstillstånd. dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag har anfört om principerna för invandrarverkets nya organisation och de riktlinjer för det fortsatta arbetet somjag har förordat.

4. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de åtgärder och det ändamål som föredraganden har hemställt om.

• Sida 15
•  Original

Utredningen (A 1987:07) om översyn av organisationen av Prop. 1987/881158 statens invandrarverk — sammanfattning av utredarens Bilaga ] principförslag den 1 februari 1988

Utgångspunkter

Utredningsarbetet har utgått från att invandrarverket även i fortsättningen skall vara central myndighet för invandrar- och medborgarskapsfrågor. Verket skall i likhet med tidigare bl.a. utöva ledningen av utlänningskon- trollen enligt utlänningslagen och den kontroll som regleras i medborgar- lagstiftningen. Verket skall också ha huvudansvaret för överföring och mottagning av flyktingar och för mottagning av asylsökande. Verket skall slutligen svara för central bevakning och samordning av dels åtgärder för invandrare och språkliga minoriteter. dels informationsinsatser som syftar till att öka allmänhetens kunskaper i invz'tndrarfrågor.

Betydelsefulla underlag för övervägandena och förslagen har varit dels den s. k. asylärendeutredningens betänkanden Kortare väntetider i asyl- ärenden (DsA 198713) och Kortare väntan (SOU 1988:2) med förslag om organisation m.m. för handläggning av asylärenden och mottagande av asylsökande. dels de förslag som utredningen om översyn av utlännings- lagen lämnat i betänkandet Översyn av utlänningslagen (SOU 1988: 1 ).

Förslaget

Den särskilda utredaren. generaldirektören Christina Rogestam. föreslår att en del av invandrarverkets tillståndsprövning i asylärenden skall ske vid fyra utredningsslussar. Samarbetet med kommunerna och ledningen av förläggningsverksamheten skall ske från fem regionkontor. Centralt för verket föreslår utredaren en avdelningsorganisation med starka lednings- funktioner.

Tillståndsprövningen

Fyra Utredningsslussar skall ta hand om utredningarna av merparten av de asylsökande som kommer till Sverige.

Det skall finnas en sluss i Carlslund utanför Stockholm. en i Flen samt en i södra och en i västra Sverige. Förutom utredande poliser skall där finnas tjänstemän från invandrarverket med beslutskompetcns. Detta vän- tas resultera i effektiva utredningar. i lämplig utsträckning med muntlig förhandling. som leder till snabba beslut i de enklare fallen.

Vid den centrala förvaltningen i Norrköping skall tillståndsbyrån slås samman med registerenheten och medborgarskapsbyrån till en huvuden- het för tillstånds- och medborgarskapsfrågor. Därigenom skall hanteringen av utlänningsärenden kunna ske integrerat. Huvudenheten skall inrymma ett kvalificerat sekreteriat som gör det möjligt att hålla samman och ut- veckla praxis för tillståndsärenden inom hela verket. inkl. utredningsslus- sarna. Sekreteriatet skall också upprätthålla aktuell länderkunskap.

lnvandrarverkets personal för tillståndsprt'ivning vid utredningsslussar- 15

• Sida 16
•  Original