Beslut vid regeringssammanträde 1992-04-02

Chefen för Näringsdepartementet, statsrådet P. Westerberg, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att mot bakgrund av den pågående europeiska integrationen överväga

• vilken författningsreglering som i fortsättningen behövs för sådana revisorer som har särskild behörighet att utföra lagstadgad revision och
• om kompetens- och lämplighetsprövning samt tillsyn av sådana revisorer helt eller delvis kan administreras av någon annan än en statlig myndighet.

Reglerna för revisorer

Skyldigheten att anlita revisor samt revisorns funktion och uppgifter regleras på flera håll inom associationsrätten. Revisionsplikt åvilar i huvudsak aktiebolag, ekonomiska föreningar, banker och försäkringsbolag samt vissa handelsbolag. För aktiebolag föreskrivs t.ex. i aktiebolagslagen (1975:1385) att minst en av bolagsstämman utsedd revisor skall vara auktoriserad eller godkänd revisor. Större bolag och alla börsnoterade företag skall alltid ha en auktoriserad revisor. Ett auktoriserat eller godkänt revisionsbolag kan utses i stället för auktoriserad respektive godkänd revisor.

Regeringen har med stöd av lagen (1975:86) med bemyndigande att meddela föreskrifter om auktorisation och godkännande av revisorer meddelat närmare bestämmelser om revisorer i förordningen (1973:221) om auktorisation och godkännande av revisorer (revisorsförordningen).

Revisorsförordningen innehåller bestämmelser om vilken utbildning, praktik m.m. som krävs för att erhålla auktorisation eller godkännande som revisor (2, 15 §§). För auktorisation krävs ekonomexamen eller motsvarande utbildning på högskolenivå samt 5 års yrkeserfarenhet. För godkännande krävs en mindre omfattande utbildning samt 5 års yrkeserfarenhet. Revisorn skall dessutom vara känd för redbarhet och även i övrigt anses lämplig att utöva revisionsverksamhet. Auktorisation och godkännande meddelas för en tid av 5 år.

Förordningen innehåller vidare bestämmelser om auktoriserad och godkänd revisors verksamhet och oberoende (5 -- 14 och 17 §§). Bestämmelserna innebär bl.a. att en revisor inte utan tillstånd får vara anställd hos resp. driva eller äga revisionsbolag med annan än auktoriserad eller godkänd revisor.

Frågor om auktorisation eller godkännande prövas av Kommerskollegium (KK) som också utövar tillsyn enligt förordningen. De disciplinära åtgärder som kan komma i fråga är upphävande av auktorisation eller godkännande och meddelande av varning.

Till sitt förfogande i tillsynsverksamheten har kollegiet en rådgivande nämnd för revisorsfrågor. Nämnden, som konsulteras i principiellt viktiga eller komplicerade ärenden, består av representanter för revisorsorganisationerna, Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR och Svenska Revisorsamfundet SRS, samt företrädare för olika myndigheter och organisationer.

KK:s verksamhet på revisorsområdet finansieras i princip genom avgifter som tas ut i samband med prövningen av ansökningar om auktorisation och godkännande.

Revisorernas branschorganisationer har egna disciplinnämnder vars tillsynsverksamhet ytterst rör medlemskap i föreningen. Detta innebär att ett disciplinärende kan komma att behandlas både hos KK och inom branschorganisationerna.

Utvecklingen inom EG

Sveriges närmande till EG ställer bl.a. krav på en anpassning till EG:s bolagsrätt. Aktiebolagskommittén (Ju 1990:08, dir. 1990:46) har till uppgift att se över aktiebolagslagen. Kommittén skall bl.a. föreslå de lagändringar som behövs med hänsyn till den pågående europeiska integrationen.

Det pågår även en översyn av redovisningslagstiftningen (Ju 1991:07, dir. 1991:71). En huvuduppgift för den kommittén är att överväga vilka lagändringar och andra åtgärder som är påkallade för att anpassa redovisningslagstiftningen till den snabba utvecklingen på redovisningsområdet. Vid utformningen av den nya lagstiftningen skall hänsyn tas till EG-rätten på detta område.

De rättsakter som utgör EG:s bolagsrätt består av en förordning och elva direktiv. Tre av dessa rättsakter rör redovisningsfrågor och en rättsaktrör frågan om vilka personer och revisionsbolag som får godkännas för att utföra lagstadgad revision. Genom EES-avtalet förbinder sig Sverige att senast två år efter avtalets ikraftträdande ha anpassat sin lagstiftning på området så att den överensstämmer med de ifrågavarande rättsakterna.

Regeringen har i tilläggsdirektiv till aktiebolagskommittén (dir. 1992:18) begränsat aktiebolagskommitténs uppdrag så att det inte omfattar anpassningen till EG:s fjärde (om årsredovisning), sjunde (om koncernredovisning), åttonde (om godkännande av revisorer) och elfte bolagsrättsdirektiv (om redovisning i filialer).

Kommittén för översyn av redovisningslagstiftningen har i tilläggsdirektiv (dir. 1992:19) fått till uppgift att se över de rättsakter som rör redovisningsfrågor, dvs. det fjärde, sjunde och elfte bolagsrättsdirektivet. Regeringen meddelade samtidigt att EG:s regler om auktorisation och godkännande av revisorer skall utredas i särskild ordning.

EG:s regler för revisorer finns i det åttonde bolagsrättsdirektivet (84/253/EEG). I direktivet föreskrivs att en fysisk person får godkännas att utföra lagstadgad revision endast om han efter att ha kvalificerat sig för tillträde till universitetsstudier, genomgått en teoretisk och praktisk utbildning samt avlagt en statligt organiserad eller godkänd yrkesexamen som är jämförbar med slutexamen från ett universitet.

I Sverige saknas en särskild revisorsexamen. De auktoriserade revisorerna uppfyller i övrigt EG:s utbildnings- och praktikkrav med god marginal. De godkända revisorernas utbildning är däremot otillräcklig för att nå upp till direktivets nivå. I övrigt ställs krav på att medlemsstaterna säkerställer att personer som utför lagstadgad revision är oberoende. En sådan person får bl.a. inte utöva någon form av verksamhet som enligt medlemsstatens lagar är oförenlig med lagstadgad revision. De minimikrav som ställs i EG vad gäller ägande och ledning av revisionsbolag är något mindre stränga än de svenska bestämmelserna.

Det finns inga direkta krav på statlig auktorisation och tillsyn i EG-reglerna. Under vissa villkor får tillämpningen av bestämmelserna överlåtas på vissa yrkesföreningar. Medlemsland skall dock säkerställa att godkända personer blir föremål för lämpliga påföljder om de inte utför lagstadgad revision med yrkesmässig omsorg och oberoende.

Enligt de principer som fastställts i EG:s direktiv (89/48/EEG) från den 21 december 1988 om ömsesidigt erkännande av alla behörighetsgivande utbildningar på minst tre år skall kompetensen vid arbete i annat land anses säkerställd genom kvalifikationen i hemlandet. I vissa fall kan dock värdlandet kräva att den sökande genomgår praktik upp till tre år i värdlandet eller att sökandens lämplighet prövas i särskilt ordnat prov. Dessa principer blir genom EES-avtalet tillämpliga i Sverige och därmed också på revisorsområdet.

I det åttonde bolagsrättsdirektivet finns alternativa övergångsbestämmelser för redan yrkesverksamma revisorer eller personer som påbörjat sådan utbildning och som inte uppfyller direktivets kompetenskrav.

KK:s skrivelse m.m.

Kommerskollegium (KK) har i en skrivelse till regeringen den 26 oktober 1989 hemställt om en översyn av reglerna för auktoriserade och godkända revisorer. KK anför att regelverket för revisorer präglas av det synsätt som rådde då förordningen och dess förarbeten tillkom. Bestämmelserna är också i huvudsak oförändrade sedan dess, medan revisionsverksamheten genomgått stora förändringar såväl internationellt som i vårt land.

KK anser bl.a. att de krav som ställs för att äga eller leda revisionsbolag samt det därav följande hindret för utländska fysiska och juridiska personer att äga revisionsbolag bör ses över. KK anser vidare att kompetenskraven för revisorer bör ses över samt att förbudet för revisorer att driva annan verksamhet närmare bör klarläggas liksom revisorns roll som konsult. KK begär även en översyn av den rådgivande nämndens roll och sanktionsmöjligheterna i tillsynsärenden.

Regeringen har i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100, bilaga 4, s. 217 ff) anmält att KK bör renodlas som en handelspolitisk myndighet. Avsikten är att möjligheterna att överföra de uppgifter som KK nu har på det näringsrättsliga området till andra myndigheter skall undersökas.

Uppdraget

En särskild utredare bör tillkallas för att mot bakgrund av Sveriges närmande till EG överväga vilken författningsreglering som i fortsättningen behövs när det gäller sådana revisorer som har särskild kompetens att utföra lagstadgad revision. Utgångspunkten bör därvid vara att de regler som gäller i Sverige skall uppfylla kraven i EG:s åttonde bolagsrättsdirektiv och att revisorns oberoende ställning säkerställs. Utredaren bör även pröva om det bör finnas en särskild revisorskår utan kompetens enligt åttonde direktivet men med särskild behörighet att revidera mindre bolag. En jämförelse av regler och praxis vad gäller revisors oberoende bör göras med några andra relevanta länder.

Utredaren bör även överväga vilka övergångsbestämmelser som lämpligen skall gälla i Sverige för personer som påbörjat revisorsutbildning och som inte uppfyller kompetenskraven i det åttonde bolagsrättsdirektivet. En övergångslösning bör även omfatta de godkända revisorernas fortsatta yrkesverksamhet.

Utredaren bör pröva om auktorisation och tillsyn av revisorer helt eller delvis kan administreras av någon annan än en statlig myndighet. Utredaren bör särskilt beakta att någon lämplig påföljd bör kunna åläggas den som inte utför lagstadgad revision med yrkesmässig omsorg och oberoende. I sammanhanget bör sekretessfrågor kring tillsyn och annan lämplighetsprövning övervägas.

Utredaren bör föreslå vilket organ som bör handlägga frågor om auktorisation och tillsyn. Ett förslag i den delen skall lämnas efter beaktande av vad som anförts om KK:s verksamhet i 1992 års budgetproposition.

Utredaren bör vara oförhindrad att ta upp även andra frågor om revisorer och revisionsbolag som utredningsarbetet kan föranleda.

Utredaren bör ha nära samråd med de tidigare nämnda kommittéerna för översyn av aktiebolagslagen och redovisningslagstiftningen.

Utredaren skall beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43).

Utredaren bör presentera sina slutsatser och förslag senast den 1 juli 1993.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Näringsdepartementet

att tillkalla en utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att överväga den författningsreglering som behövs för sådana revisorer som har särskild behörighet att utföra lagstadgad revision samt göra en översyn av den prövning och tillsyn m.m. som krävs för denna verksamhet,

att besluta om experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tolfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Näringsdepartementet)