Beslut vid regeringssammanträde 1992-04-23

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att utreda frågan om den framtida aviseringen av folkbokföringsuppgifter. Det är utredarens uppgift att lämna förslag till vilka uppgifter från folkbokföringen som skall tillhandahållas myndigheter, företag och enskilda och hur ett sådant tillhandahållande skall ske. Utgångspunkten vid utformningen av den nya aviseringsverksamheten skall vara att den enskilde tillförsäkras ett starkt skydd för den personliga integriteten. Utredaren skall därvid göra en noggrann avvägning mellan behovet av uppgifter och skyddet för den enskildes personliga integritet samt beakta kommande EG-direktiv angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Särskild vikt skall läggas vid att aviseringsverksamheten uppfyller högt ställda krav på kvalitet och snabbhet.

Utredaren skall vidare ta ställning till om statens person- och adress register (SPAR) skall avskaffas.

Bakgrund

Samhällets behov av basuppgifter om befolkningen tillgodoses i stor utsträckning genom uppgifter från folkbokföringen. Uppgiftslämnande sker främst genom att grundläggande personuppgifter i fråga om identitets-, adress- och civilståndsförhållanden samlas i folkbokföringens regionala ADB-register (personband) och veckovis sammanställs i det s.k. riksaviseringsbandet. Från riksaviseringsbandet lämnas sedan uppgifterna vidare till främst olika myndigheter. I första hand är det uppgifter om förändringar som aviseras. Genom personbanden sker också ett omfattande lokalt uppgiftslämnande till bl.a. olika kommunala organ. Personbanden innehåller huvudsakligen uppgifter om namn, personnummer, adress, födelsehemort, folkbokföringsort, medborgarskap, civilstånd och s.k. samhörighetsperson.

Personbanden och riksaviseringsbandet har varit i drift sedan slutet av 1960-talet. Registren är inte lagreglerade. Vissa bestämmelser finns i folkbokföringskungörelsen (1967:495) och i förordningen (1981:4) om det statliga person- och adressregistret.

En av de stora mottagarna av uppgifter från riksaviseringsbandet är det centrala statliga person- och adressregistret (SPAR) som inrättades enligt riksdagens beslut i december 1976 (prop. 1976/77:27, KU21, rskr. 87, SFS 1976:1114). SPAR tillskapades bl.a. för att begränsa behovet av andra befolkningsregister. Registret används för aktualisering, komplet tering och kontroll av uppgifter i andra personregister, komplettering och kontroll av personuppgifter i övrigt samt uttag av urval av person uppgifter (urvalsdragning).

SPAR innehåller uppgifter om alla personer som är folkbokförda, har skattsedel eller är inskrivna i allmän försäkringskassa i Sverige. I registret återfinns huvuddelen av de folkbokföringsuppgifter som regi strerats i personbanden liksom vissa uppgifter om den registrerades barn. I SPAR finns också en del uppgifter från skatte- och fas tighetsregistren, bl.a. uppgift om taxerad inkomst och visst fastighetsinnehav.

En särskild myndighet, statens person- och adressregisternämnd är registeransvarig för SPAR.

Bestämmelser om SPAR finns numera i datalagen (1973:289) samt i förordningen (1981:4) om det statliga person- och adressregistret. Enligt 28 § datalagen skall den som begär att få ut uppgifter ur en myndighets personregister för ett ändamål som kan tillgodoses genom SPAR i princip hänvisas till detta register. En omfattande försäljning sker av personuppgifter från SPAR.

Riksdagen fattade i december 1990 beslut angående de nya register för folkbokföringsverksamheten som fr.o.m. den 1 juli 1991 förs med hjälp av automatisk databehandling (prop. 1990/91:53, SkU19, rskr. 109). Enligt lagen om folkbokföringsregister (1990:1536) finns ett lokalt register för varje lokalt skattekontors verksamhetsområde och ett centralt referensregister för hela landet. Lagen innehåller bestämmelser om registrens ändamål, registeransvar, registerinnehåll, terminalåtkomst och utlämnande av uppgifter på ADB-medium samt sökbegrepp m.m. De lokala folkbokföringsregistren förser kontinuerligt personbanden med uppgifter. När de nya folkbokföringsregistren infördes förutsattes att frågan om ett nytt centralt register för aviseringsverksamhet och frågor som hängde samman med kopplingen till SPAR skulle utredas närmare (prop. 1990/91:53 s. 19).

Myndigheternas försäljning av personuppgifter ur ADB-register har stramats upp från den 1 januari 1992 genom en ändring i datalagen. Enligt 7 § datalagen får myndigheter inte utan den registrerades medgivande sälja personuppgifter utan stöd i lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen (prop. 1990/91:60, KU11, rskr. 160, SFS 1991:187). Samtidigt infördes också regler som syftar till att begränsa användningen av personnummer i ADB-register.

Inom EG har frågan om ADB-registrering av personuppgifter uppmärksammats. Så har EG-kommissionen utarbetat ett förslag till direktiv angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Förslaget revideras för närvarande. Enligt den grundläggande bestämmelsen, artikel 5, i EG-kommissionens förslag får som huvudregel personregister inrättas av en myndighet endast om det är nödvändigt för att utföra myndighetens uppgifter. Enligt artikel 6 i förslaget får information ur ett personregister inom den offentliga sektorn lämnas ut till en mottagare inom den offentliga sektorn endast om informationen är nödvändig för den myndighetsutövning som sker inom den utlämnande eller mottagande myndigheten. Uppgifter ur ett sådant register får lämnas till en mottagare inom den privata sektorn endast om en sådan mottagare kan åberopa ett legitimt intressse som tar över den registrerades intresse. Vid utlämnande skall underrättelse lämnas till den registrerade eller medgivande ha inhämtats av dataskyddsmyndigheten.

Utredningsuppdraget

En ny aviseringsverksamhet

Uppgifter om de förhållanden som finns registrerade inom folkbokföringen har stor betydelse i samhället. Folkbokföringsuppgifterna har inte bara direkt inflytande över beskattningen och olika förmåner inom socialför säkringen utan påverkar även i övrigt den enskildes rättigheter och skyldigheter. För den enskilde liksom för många myndigheter är det därför angeläget att uppgifterna från folkbokföringen tillhandahålls på ett tillförlitligt sätt. Samtidigt har den enskilde rätt att kräva att detta tillhandahållande inte inkräktar på den personliga integriteten.

Den nuvarande ordningen med personbanden och riksaviseringsbandet har på det hela taget fungerat väl. Kritik har dock framförts mot att det tar alltför lång tid innan uppgifter om olika förändringar inom folkbokföringen når fram till den som behöver uppgiften. Förseningar i detta avseende kan vålla betydande olägenheter för den enskilde och administrativt merarbete. Även i andra avseenden behöver kvaliteten på vissa registeruppgifter höjas. Exempelvis finns det brister i det samhörighetsbegrepp som används för att knyta samman familjemedlemmar. Vidare förekommer ofullständigheter när det gäller registreringen av adressuppgifter.

Mot den bakgrund som jag nu redovisat bör det framtida tillhanda hållandet av basuppgifter från folkbokföringen ses över.

Registerinnehåll m.m.

En av de väsentliga frågorna som utredaren har att ta ställning till är vilka personuppgifter som skall få tillhandahållas i den framtida aviseringsverksamheten. Härvid bör en utgångspunkt vara att register som tillskapas för aviseringsändamål endast skall innehålla ett begränsat antal uppgiftstyper.

Ett ställningstagande i frågan om registerinnehållet har betydelse för frågor om bl.a. åtkomst, sökmöjligheter och utlämnande av registerupp gifter.

För användarna är det självfallet av stor betydelse att de erhåller adekvata uppgifter. Samtidigt är det naturligtvis så att registrering och utlämnande av många typer av registeruppgifter ökar riskerna för integritetsintrång. Med detta för ögonen skall utredaren i detalj pröva vilka uppgifter från folkbokföringen som skall tilhandahållas i den nya verksamheten. I avvägningen mellan användarnas behov och de registre rades rätt till integritet bör utredaren självfallet inhämta synpunkter från myndigheter och andra som använder sig av folkbokföringsuppgifter i stor omfattning.

Om en viss typ av folkbokföringsuppgift efterfrågas endast i begränsad omfattning kan detta leda till att den som behöver uppgiften får tillgodoses vid sidan av ordinarie aviseringsverksamhet.

Som jag tidigare anfört tar det i dag ganska lång tid innan uppgift om olika förändringar, exempelvis adressändringar, når myndigheter som i sin verksamhet är beroende av sådana uppgifter. Det är angeläget att det nya aviseringssystemet innebär förbättringar i detta avseende. Härvid bör utredaren överväga om förändringar kan göras så att skattemyndig heterna i folkbokföringsverksamheten får del av uppgifter som skall registreras snabbare än vad som nu sker.

Även i framtiden kommer folkbokföringsuppgifter således att få stor spridning. Det är därför viktigt att aviseringarna inte innehåller oriktiga eller missvisande uppgifter. Förslag bör lämnas som syftar till att en hög datakvalitet upprätthålls. I det här sammanhanget bör utredaren bl.a. beakta Riksrevisionsverkets rapport Fel data kostar (dnr F 1992:2) som nyligen överlämnats till regeringen. Enligt rapporten uppfyller inte adresserna som registreras inom folkbokföringen alltid kraven som ställs på postadresser.

Datainspektionen har i olika sammanhang anfört att det är en brist att den nuvarande aviseringsverksamheten inte har varit föremål för riks dagens prövning genom en samlad lagstiftning. Jag instämmer i detta särskilt med hänsyn till att verksamheten omfattar bl.a. personuppgifter som under vissa förhållanden kan uppfattas som integritetskänsliga. Den framtida aviseringsverksamheten bör på grund av detta vara lagreglerad. Utredarens överväganden skall därför resultera i ett lagförslag. Lagför slaget bör särskilt syfta till att ge de registrerade personerna ett starkt integritetsskydd.

Självfallet skall den rättsliga regleringen styra aviseringssystemets tekniska uppbyggnad. Tyngdpunkten i utredarens förslag skall därför ligga i regleringen av aviseringsverksamheten. Utredaren bör emellertid även redovisa vissa principiella överväganden beträffande de tekniska system som skall användas i verksamheten. I detta ligger bl.a. att det får övervägas om all avisering skall ske centralt eller om verksamheten också skall inriktas på regionalt eller lokalt uppgiftslämnande i större eller mindre omfattning. En annan fråga av övergripande natur är om uppgifter i aviseringssystemet skall lagras permanent eller om de skall tas fram endast inför ett aviseringstillfälle.

Det ligger nära till hands att låta skatteförvaltningen, som sköter folkbokföringen, ansvara för den nya aviseringsverksamheten. Härvid måste de administrativa effekterna för skatteförvaltningen beaktas. Andra alternativ bör också belysas. I detta sammanhang är det viktigt att utredaren beaktar kommande direktiv från EG angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Det kan av kostnadsskäl vara lämpligt att registeransvarig myndighet kan få förlägga aviseringsverk samhet hos servicebyrå.

SPAR

När personbanden och riksaviseringsbandet ersätts kan det ifrågasättas om SPAR skall finnas kvar. Den nya aviseringsverksamheten för basuppgifter från folkbokföringen bör kunna få sådan utformning att den kan ta över de aktualiserings-, kontroll- och kompletteringsfunktioner som SPAR nu fullgör.

Förutom dessa funktioner används SPAR också för urvalsdragning. Vid en sådan dragning kombineras olika uppgiftstyper i avsikt att åstadkomma ett visst urval av registrerade personer. Urvalsdragningarna är möjliga bl.a. genom att SPAR förutom folkbokföringsinformation, även innehåller uppgifter från inkomst- och fastighetstaxeringen.

Kritik har riktats mot den omfattande försäljning av bl.a. urvals uppgifter som sker från SPAR. Det har satts i fråga om SPAR med sitt omfattande innehåll av folkbokförings- och skatteuppgifter överensstäm mer med den syn på integritet som numera råder i samhället. Det kan vidare framstå som tveksamt om det allmänna på det sätt som sker i SPAR skall samla personuppgifter från olika håll enbart för försäljning eller annat tillhandahållande.

Den pågående EG-anpassningen sätter SPAR under särskild belysning. Som jag tidigare nämnt anger huvudregeln i artikel 5 i EG-kommissionens förslag till direktiv angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter att en myndighet får inrätta personregister endast om det är nödvändigt för att utföra myndighetens arbetsuppgifter. Därmed kan konstruktionen med SPAR och SPAR-nämnden sättas i fråga.

Från de utgångspunkter som jag nu angett ankommer det således på utredaren att överväga om SPAR skall bibehållas i framtiden. I detta sammanhang måste utredaren bedöma vilka effekter ett avskaffande av SPAR får på efterfrågan av uttag bl.a. enligt offentlighetsprincipen från andra myndighetsregister samt i vad mån ett avskaffande leder till in rättande av nya register. Jag har i denna fråga samrått med chefen för justitiedepartementet.

Övriga frågor

Flera myndigheter kontrollerar i dag olika uppgifter med hjälp av personbevis som den enskilde anmodas att beställa från folkbokföringen. I det här sammanhanget kan det finnas skäl för utredaren att överväga om vissa delar av den omfattande användningen av personbevis kan minskas, exempelvis genom att användande myndighet själv hämtar in uppgifter från folkbokföringen.

Ett särskilt problem som bör uppmärksammas i utredningsarbetet är att register av den typ som nu används för aviseringar innehåller marke ringar som utvisar vilka personposter som svarar mot ett visst kriterium. Ett exempel är att personbanden, som bl.a. används för att uppdatera de lokala vapenregistren, genom förekomsten av en särskild teknisk markering för varje vapeninnehavare utgör vapenregister, vilket kan ifrågasättas av säkerhets- och sårbarhetsskäl. Det kan också finnas aviseringsmarkeringar som utvisar förhållanden av sådant slag att det enligt datalagen krävs särskilda eller synnerliga skäl för att de skall få förekomma. Utredaren bör undersöka om aviseringar kan göras utan att nu aktuella markeringar behöver förekomma i register som används för avisering.

När det gäller kopplingen till användarna bör utredaren också beakta att skärpningen i datalagen i fråga om användningen av personnummer kan innebära att främst vissa enskilda användare av folkbokföringsuppgifter måste aviseras utan att uppgift om personnummer lämnas ut.

Det kan även finnas skäl att ta reda på om främst ett avskaffande av SPAR påverkar forskningens behov av uppgifter om befolkningen.

Med hänsyn till effekterna av offentlighetsprincipen bör även behovet av sekretess för uppgifterna i det nya aviseringssystemet utredas.

Frågan om försäljning och avgiftsbeläggning vid uppgiftslämnande i den nya aviseringsverksamheten måste beaktas särskilt. Utredaren skall också redovisa de samlade ekonomiska konsekvenserna av framlagda förslag. En utgångspunkt skall vara att statens totala kostnader för aviseringsverk samheten hålls på en oförändrad nivå.

Självfallet måste utredaren också belysa de säkerhets- och sårbarhets frågor som hänger samman med en ny aviseringsverksamhet.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv (dir. 1984:5) angående utredningsförslagens inriktning och (dir. 1988:43) angående EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av oktober 1993.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om folkbokföring

att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen (1976:119), med uppdrag att lämna förslag till en ny aviseringsverksam het för folkbokföringsuppgifter,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Finansdepartementet)