Beslut vid regeringssammanträde 1993-01-14

Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att se över invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken.

En huvuduppgift för kommittén skall vara att lägga fram förslag om hur invandrarpolitiken bör vara utformad för att ge bättre förutsättningar för invandrare att integreras i det svenska samhället. Särskilt intresse bör ägnas invandrarnas situation på arbetsmarknaden liksom svenskkunskapernas betydelse för integrationen.

Kommittén bör vidare överväga på vilket sätt Sverige kan vara ett samhälle med kulturell mångfald och vilka särskilda krav detta ställer i fråga om lika möjligheter, rättigheter och skyldigheter. Härvid bör särskilt beaktas hur politiken bör utformas för att tydligare skilja mellan åtgärder som riktar sig till relativt nyanlända invandrare och åtgärder som uttrycker ett förhållningssätt till kulturell mångfald i Sverige. Vidare bör kommittén pröva förutsättningarna att utveckla individens eget ansvar vad gäller integrationen i det svenska samhället, särskilt i fråga om upprätthållandet av det egna språket och kulturarvet.

En annan huvuduppgift för kommittén bör vara att se över hur människor från andra länder som söker en fristad undan förtryck av olika slag skall kunna få detta tillgodosett i vårt land, men även göra överväganden om flyktingpolitiska insatser internationellt. Kommittén bör närmare analysera och överväga hur invandringsreglerna i ett framtida system kan utformas så att de tydligare än för närvarande uttrycker ansvaret för att ge rättsligt skydd åt olika kategorier skyddsbehövande. Kommittén skall överväga frågor som kan komma att aktualiseras av en svensk Europaintegration

Kommittén bör lägga fram förslag om utformningen av övriga grunder för rätt eller möjlighet till bosättning i Sverige, t.ex. på grund av anknytning hit eller av andra humanitära skäl.

Jag har i ärendet samrått med statsråden Dinkelspiel, Svensson, Westerberg, Unckel, Ask, Hörnlund och Davidsson.

Bakgrund

Invandringen har förändrats

Under senare årtionden har invandringen till Sverige kraftigt förändrats både i fråga om antal och sammansättning. När den gällande politiken fastslogs, både i fråga om invandringsbestämmelserna och de åtgärder som samhället vidtar för dem som har fått rätt att bosätta sig här, var invandringen avsevärt mindre. Långt in på 1970-talet kom invandrarna från ett tämligen begränsat antal länder huvudsakligen i Europa. Nordbor utgjorde den i särklass största gruppen. Vid mitten av 1980-talet tog den utomeuropeiska invandringen överhanden. Förhållandena under senare år, med stora grupper som söker sig till Sverige, oftast åberopande asylskäl, har inte bara gett invandringen en ny karaktär utan också ställt nya och annorlunda krav på mottagande och integration i det svenska samhället.

Gällande invandrarpolitik

Invandrarpolitiken innefattar de åtgärder som vidtas för att underlätta invandrarnas integration i det svenska samhället. Målen för den svenska invandrarpolitiken är jämlikhet, valfrihet och samverkan. Målen gäller såväl flyktingar som övriga invandrare. Långsiktig invandrarpolitik sammanfaller i stora delar med den allmänna välfärdspolitiken. Den förstärks och kompletteras med de särskilda insatser som riktas mot enbart invandrare för att ge dessa likvärdiga villkor.

Jämlikhetsmålet innebär att invandrare skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt. När de invandrarpolitiska målen fastställdes av riksdagen år 1975, byggde de vidare på det jämlikhetsmål som riksdagen beslutat om redan år 1968.

Genom valfrihetsmålet markerades invandrarnas rätt att ge uttryck för en egen språklig och kulturell identitet. Den kulturella valfriheten utgick i grunden från individens önskan och behov, inte från gruppens, även om politiken i sin praktiska utformning ofta har inriktats mot grupper av människor. Ett exempel är stödet till invandrarnas föreningsverksamhet och religionsutövning.

Den s.k. hemspråksreformen år 1977 och stödet till invandrarnas förenings- och kulturliv blev en följd av denna nya inriktning. Motivet till hemspråksreformen var dock i allt väsentligt en fråga om att nå jämlikhetsmålet. Senare har insatserna för att utveckla och bibehålla det egna modersmålet, särskilt hemspråksundervisningen -- inte minst bland invandrarna själva -- kommit att ses som den kanske viktigaste förutsättningen för att nå valfrihetsmålet, det mål som varit föremål för mest diskussion och ifrågasättande.

Med samverkansmålet ville riksdagen markera nödvändigheten av ömsesidig tolerans och samverkan mellan majoritetsbefolkningen och invandrarna. Invandrarnas deltagande och delaktighet i samhällslivet var en förutsättning för detta.

Invandrarpolitiken bygger på en ansvarsfördelning mellan de myndigheter och andra ansvariga som har sakansvar för olika verksamhetsområden. En grundläggande princip är att varje myndighet inom sitt område har samma ansvar för invandrare som för den övriga befolkningen. Myndigheterna har utöver detta också ett ansvar för att särskilda åtgärder vidtas för invandrare när så behövs. Invandrarfrågorna är till följd av detta aktuella inom en rad skilda politikområden. Ansvaret för det praktiska genomförandet ligger i betydande utsträckning på kommuner och landsting. Statens invandrarverk har ett särskilt ansvar att bevaka och samordna de statliga myndigheternas arbete inom området.

Kunskaper och färdigheter i svenska språket spelar en central roll för invandrarnas integration i Sverige. Att medverka till att invandrarna -- såväl vuxna som barn -- lär sig svenska har därför setts som en av samhällets viktigaste uppgifter och många insatser har därför gjorts på svenskundervisningens område. Även andra reformer och åtgärder har syftat till en ökad integration, t.ex. beslutet om rösträttsreformen år 1975. Rösträttsreformen öppnade möjlighet för utländska medborgare, som varit bosatta i Sverige i minst tre år, att delta i det politiska livet på kommunal nivå.

Man brukar säga att 1975 års invandrarpolitiska beslut lade grunden för ett mångkulturellt samhälle. Någon närmare precisering av vad ett sådant samhälle är eller kan vara gjordes emellertid aldrig.

Den ändrade inriktning som riksdagens beslut år 1975 innebar återspeglas i regeringsformen, i vilken det året därpå slogs fast att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas (1kap.2§).

År 1980 fick den invandrarpolitiska kommittén (IPOK) i uppdrag att se över frågor rörande invandringen och invandrarnas situation i Sverige. Kommittén skulle bl.a. överväga den fortsatta inriktningen av åtgärder för invandrare och minoriteter. I uppdraget låg en precisering av valfrihetsmålet och en analys av minoritetsbegreppet. I enlighet med IPOK:s och regeringens förslag fastställde riksdagen år 1986 att minoritetsbegreppet fortsättningsvis skulle användas för att beteckna inhemska minoriteter och inte sådana som uppkommit genom invandring under senare tid. Detta innebar en anpassning till ett internationellt synsätt.

Om valfrihetsmålet ansåg riksdagen att det borde tolkas så "att det innefattar respekt för den enskildes integritet samt möjlighet att utveckla det egna kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som i det svenska samhället gäller för mänsklig samlevnad".

1986 års invandrarpolitiska beslut har kritiserats för att innebära en kursändring. Det är emellertid riktigare att hävda att riktlinjerna från år 1975 och det som då avsågs med begreppet "kultur" i allt väsentligt slogs fast genom 1986 års beslut.

Gällande invandringspolitik

Invandringspolitik omfattar både förhållningssättet till och den rättsliga regleringen av utlänningars rätt att bosätta sig i Sverige. Den svenska utlänningslagen (1989:529) innehåller regler både för invand-ringen till Sverige av arbetsmarknadsskäl, av humanitära skäl och den flyktingpolitiskt motiverade rätten och möjligheten till uppehållstillstånd här.

Invandringspolitiken vilar på tre huvudprinciper, som sedan lång tid åtnjutit brett parlamentariskt stöd. Den gemensamma nordiska arbetsmarknaden har varit ett faktum sedan år 1954, då de nordiska länderna avtalade om den fria rörligheten inom Norden och om passfrihet. Rätten för anhöriga till dem som bor i Sverige att få bosätta sig här är en annan grundpelare i den svenska invandringspolitiken. Slutligen är flyktingpolitiken en viktig del av invandringspolitiken. Flyktingpolitiken innehåller bestämmelser, dels för dem som Sverige är skyldigt att ge en fristad undan förtryck och förföljelse, dels för dem som, utan att kunna göra anspråk på rätt till asyl, får skydd här. Både i fråga om familjeåterförening och i fråga om det rättsliga skyddet för flyktingar finns internationella konventioner, som Sverige åtagit sig att följa.

Enligt 2 kap. 4 § 1 utlänningslagen får uppehållstillstånd ges till en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person. Enligt den praxis som har utvecklats på detta område avses med nära anhörig make/maka eller sambo, hemmavarande barn under 20 år som är ensamstående, föräldrar och andra släktingar som är väsentligt beroende av en i Sverige bosatt person samt personer vars samtliga nära släktingar finns i Sverige, s.k. sista länk-fall. En ordning med uppskjuten invandringsprövning under i princip två år tillämpas när det gäller nyligen ingångna äktenskap eller samboförhållanden. För anhöriga gäller som huvudregel att tillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige.

Rätten till familjeåterförening återkommer i en rad olika internationella konventioner och överenskommelser. I regel är det dock fråga om rekommendationer och inte om bindande överenskommelser. Endast Europarådets konvention om migrerande arbetstagares rättsliga ställning innehåller en bindande regel om rätt till familjeåterförening, som avser make/maka och ogifta barn som i det mottagande landet betraktas om minderåriga. Skyddet för familjeliv enligt artikel 8 i den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter har i Europakommissionens praxis ansetts i vissa fall ge en ovillkorlig rätt för en person att återförenas med make eller nära anhörig inom kärnfamiljen i ett främmande land.

I slutdokumentet från konferensen om säkerhet och samarbete i Europa, den s.k. Helsingforsöverenskommelsen uttalas att de deltagande staterna kommer att i positiv och humanitär anda behandla ansökningar från personer som önskar återförenas med medlemmar av sina familjer. Det sägs där ingenting om vilken krets av familjemedlemmar man skall underlätta återförening för.

Någon egentlig arbetskraftsinvandring från utomnordiska länder har Sverige inte haft, sedan den s.k. reglerade invandringen kom att tillämpas fullt ut under de första åren av 1970-talet. Utlänningslagstiftningen innehåller bestämmelser som tillkommit i syfte att kunna anpassa invandringen till rådande arbetsmarknadsförhållanden. Arbetskraftsinvandring skall, enligt föredragande statsråds uttalanden i prop. 1983/84:144 s. 62, komma i fråga endast i undantagsfall och då möta behov som inte kan tillgodoses av den inhemska arbetskraften eller när det finns särskilda skäl, t.ex. att bemanning av nyckelfunktioner inom industri och näringsliv. Den egentliga arbetskraftsinvandringen omfattar sedan många år en årlig invandring om några hundra personer. EES-avtalet, när det har trätt i kraft, innebär att medborgare i EG- och EFTA-länderna har rätt att bosätta sig och arbeta i Sverige.

Gällande flyktingpolitik

Den svenska flyktingpolitiken består av flera element:

• arbete inom FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra till att internationella konflikter motverkas och löses och för att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls,
• ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA och andra organisationer som bedriver flyktingarbete utanför Sverige,
• internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,
• överföring till Sverige, ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse,
• mottagande av flyktingar i Sverige, i enlighet med en asyllagstiftning som i vissa avseenden ger med flyktingar jämförbara grupper ett starkare skydd än vad 1951 års Genève-konvention föreskriver,
• ett av staten finansierat, kommunalt mottagande för flyktingar och därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället,
• särskilda insatser för att ge flyktingar och andra invandrare likvärdiga villkor och möjligheter till integration i Sverige,
• stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna Sverige för att bosätta sig i hemlandet eller annat land.

Flyktingpolitikens globala dimension och dess nära koppling till frågor om internationellt utvecklingssamarbete understryks av det faktum att en övervägande majoritet av världens 17 miljoner flyktingar och 23 miljoner internflyktingar finns i tredje världens länder.

Den del av flyktingpolitiken som avser rätten eller möjligheten att få asyl här i landet regleras i utlänningslagstiftningen. I utlänningslagen (UtlL) anges tre olika kategorier som kan få asyl nämligen

1. konventionsflyktingar (3 kap. 1 § 1) 2. krigsvägrare (3 kap. 1 § 2 ) 3. de facto-flyktingar (3 kap. 1 § 3 )

Genève-konventionens bestämmelser om skydd för flyktingar har tagits in i den svenska utlänningslagen. Endast en mindre del av de asylsökande som under senare år beviljats uppehållstillstånd i Sverige har emellertid fått stanna här med stöd av utlänningslagens skyddsbestämmelser för konventionsflyktingar (13% år 1989, 17% år 1990, 8% år 1991 och 6% första halvåret 1992). Under år 1991 fick 1404 personer stanna som konventionsflyktingar.

Enligt regler som infördes i utlänningslagen år 1976 och som återfinns i gällande utlänningslag har en utlänning rätt till asyl här också om han är krigsvägrare eller om han, utan att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Det är den sistnämnda gruppen som i Sverige kallas de facto-flyktingar. Den allmänna flyktingpolitiska debatten ger ofta intryck av att dessa s.k. de facto-flyktingar företer svagare skyddsbehov än de som får flyktingstatus. Detta är emellertid inte alltid förhållandet; de facto- flyktingar kan i sig ha väl så starka behov av fristad i Sverige som de som får asyl med tillämpning av Genève-konventionens skyddsregel. Under år 1991 fick 3 834 personer stanna som de facto-flyktingar .

En asylsökande kan även ges uppehållstillstånd inom ramen för tilllämpningen av en annan bestämmelse i utlänningslagen (2 kap. 4 § 2). Enligt denna bestämmelse får uppehållstillstånd ges till en utlänning som av humanitära skäl bör tillåtas bosätta sig här. Det är här inte fråga om någon egentlig skyddsbestämmelse utan om en möjlighet för den tillståndsgivande myndigheten att bevilja uppehållstillstånd när det är påkallat av humanitära skäl.

Uppehållstillstånd med stöd av denna regel kan beviljas för personer som på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras rätt att stanna här. Regeln är också avsedd att tillämpas för personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. UtlL, men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa ändå är sådana att det skulle te sig inhumant att tvinga honom att återvända dit, t.ex. på grund av ett pågående krig. Regeln har de senaste åren i betydande utsträckning tillämpats också i de fall en asylsökande väntat länge på ett slutligt beslut i ärendet. Antalet tillstånd som beviljades med stöd av den nämnda regeln år 1991 uppgick till 11 693.

År 1991 fick något färre än 20000 stanna i Sverige av skäl som i någon mening är asylrelaterade. Av dessa fick således endast en dryg tredjedel stanna som en följd av asylbestämmelserna i utlänningslagen, d.v.s. som konventionsflyktingar eller överförda inom ramen för den s.k. flyktingkvoten, som de facto-flyktingar eller som krigsvägrare. Närmare 12 000 fick tillstånd på humanitära grunder, främst därför att de fått vänta på beslut under lång tid i Sverige.

Tillstånd får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga skäl , exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till rikets säkerhet kräver det. För krigsvägrare och de facto-flyktingar får tillstånd vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl. Vid bedömning av om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga får -- till skillnad mot vad som gäller beträffande konventionsflyktingar -- hänsyn tas även till våra mottagningsresurser.

Möjligheterna att vägra asyl med hänvisning till att det föreligger särskilda skäl finns således endast beträffande krigsvägrare och de facto-flyktingar. Ett beslut om en sådan ordning kommer dock i realiteten även att påverka möjligheterna att få tillstånd av politiskt humanitära skäl. Möjligheterna att få tillstånd av renodlat humanitära skäl påverkas däremot inte.

Enligt nu gällande utlänningslag innebär asyl rätt till uppehållstillstånd i Sverige (3 kap 1§ UtlL). Även om det inte framgår av själva lagtexten skall den som får asyl i princip beviljas permanent uppehållstillstånd (prop. 1988/89: 86 s. 153). Denna princip lades fast i 1984 års proposition Invandrings- och flyktingpolitiken (prop. 1983/84:144 s. 88) och avsåg då även andra asylrelaterade situationer. Numera har i vissa fall tillfälligt uppehållstillstånd ansetts kunna beviljas av politiskt humanitära skäl.

Sambandet mellan invandrar- och invandringspolitik

Dagens politik bygger i allt väsentligt på riktlinjer som riksdagen beslöt om år 1968 och 1975. Kärnan i denna politik är den s.k. reglerade invandringen, som främst uttrycker att Sverige skall ta emot utomnordiska invandrare endast i den omfattning som förhållandena på arbets- och bostadsmarknaden medger. Denna politik grundades på ambitionen att främja jämlika villkor byggt på lika möjligheter, rättigheter och skyldigheter för såväl svenskar som invandrare.

Sedan några år in på 1970-talet har den utomnordiska invandringen huvudsakligen bestått av anhörig- och flyktinginvandring. Därmed har möjligheterna minskat att, på samma sätt som på arbetskraftsinvandringens tid, relatera målet om jämlika villkor för invandrarna till invandringens storlek och sammansättning. Hur väl man lyckas ta emot och integrera invandrare i det svenska samhället är emellertid, oavsett på vilka grunder bosättning tillåts, i stor utsträckning en fråga om samhällets ekonomiska förutsättningar, särskilt situationen på arbetsmarknaden. De gränser som sätts av opinioner och majoritetsbefolkningens attityder har också betydelse i sammanhanget. Den invandrades egen attityd och inställning till att leva i Sverige är också viktig. Hoppet om att förr eller senare kunna återvända till hemlandet kan t.ex. påverka viljan till integration.

Behovet av en ny politik

De kommande 15--20 åren kommer sannolikt Europa, och framför allt det område som kommer att omfattas av ett utvidgat EG, att få uppleva migrationsrörelser av ett slag som vi knappast sett tidigare. Frigörelsen i Öst- och Centraleuropa har givit människorna där möjligheten att röra sig fritt över sitt lands gränser. Den ekonomiska stagnationen och den hopplöshet som många känner kan få människor att utnyttja möjligheten att söka en bättre framtid för sig och sin familj utanför det egna landet.

Förföljelse av minoriteter, nationalitetskonflikter och gränsoroligheter riskerar att skicka många fler på en tillfällig eller mer varaktig resa till tryggare och mer löftesrika förhållanden. Utvecklingen i det uppsplittrade f.d. Jugoslavien kan tyvärr visa sig vara bara en början.

I Medelhavsområdet kan förväntas en kanske än mer omfattande migration. De närmaste 25 åren kan vi få uppleva en befolkningsökning som i flera nordafrikanska stater kan leda till en fördubbling av invånarantalet. Detta sker i stater där den för närvarande odlingsbara och beboeliga landytan redan idag i stort sett är tagen i anspråk. Miljömässigt är påfrestningarna mycket allvarliga. Befolkningsstrukturen gör att antalet personer i arbetsför ålder kommer att växa explosionsartat i ett område som har svåra sysselsättningsproblem. Liksom från Öst- och Centraleuropa har detta redan medfört ett allt starkare invandringstryck på Västeuropa. Sammantaget är Västeuropa utsatt för ett starkt växande invandringstryck från den närmaste omgivningen -- ett tryck som de europeiska staterna inte kommer att kunna hantera var för sig.

Oroligheter i vår omvärld, svåra ekonomiska förhållanden i många länder, miljöproblem och befolkningsökningen med en allt större arbetslöshet som följd, är några av de faktorer som redan har påverkat och fortsatt kommer att påverka Sverige, i första skedet genom ett ökat migrationstryck och genom att regelsystem och mottagningsapparat sätts på prov. I ett senare skede får den invandring som faktiskt ägt rum i sin tur konsekvenser på en rad områden, från utformningen och genomförandet av integrationsinsatser på lokal nivå till effekter på den svenska samhällsekonomin.

Invandringens ekonomiska konsekvenser, dels för stat och kommun, dels för samhällsekonomin i sin helhet, har diskuterats livligt under senare år. Den mycket kraftiga ökningen av antalet asylsökande innebär mycket stora kostnader ur ett budgetperspektiv, vilket är angeläget att vidta åtgärder mot. Huruvida de samhällsekonomiska konsekvenserna är positiva eller negativa beror till största delen på hur integrationen fungerar. Kan invandrarna integreras i närings- och arbetslivet är konsekvenserna positiva, men om politiken leder till arbetslöshet, passivisering, segregering och bidragsberoende är de negativa. Redan genomförd eller pågående forskning kan lämna visst underlag för en utveckling av dessa frågeställningar, men framför allt behöver ytterligare forskning bedrivas för att ge ökade kunskaper om invandringens påverkan på samhällsekonomin. Invandringen bör ses som ett positivt tillskott till det svenska samhället, vilket förutsätter att politiken utformas så att detta blir effekten.

Invandrarpolitiska frågeställningar

Den svenska invandrarpolitiken har ett gott rykte internationellt och i vissa avseenden kan den också -- särskilt i jämförelse med andra länder -- betraktas som framgångsrik. Detta till trots har frågan om invandrarnas bristande integrering i det svenska samhället, i takt med invandringens ökande omfattning och förändrade karaktär, blivit mycket uppmärksammad och flera problemområden har diskuterats. Det finns anledning att känna en växande oro inför de allt mer påtagliga svårigheter många invandrare har att komma in i det svenska samhället. Invandrare tycks vara mer utsatta och oftare hamna i sämre läge än befolkningen i övrigt.

I synnerhet är invandrarnas svårigheter på arbetsmarknaden oroväckande. Arbetsmarknaden för invandrare har försämrats. Dels har vi ett akut problem. Det relativa arbetslöshetstalet för utomnordiska medborgare var 13,5 procent under första halvåret 1992, vilket skall jämföras med 3,9 procent för svenska medborgare. Dels har vi ett långsiktigt problem. Under 1950- och 1960-talen hade invandrarna högre åldersspecifik förvärvsintensitet än svenskarna och arbetslösheten låg på ungeför samma nivå som för den övriga befolkningen. Dessutom var den långsiktiga socioekonomiska karriären och inkomstutvecklingen jämförbar med svenskarnas. Efter år 1975 har en förändring inträffat i och med att sysselsättningsläget har försämrats. Invandrargrupper som har anlänt under 1980-talet har en påfallande svag arbetsmarknadsanknytning. Detta är anmärkningsvärt, eftersom vi har haft en mycket god arbetsmarknad under större delen av 1980-talet.

Arbetsmarknadssituationen har självfallet påverkat inkomsterna. Den årliga per capita-inkomsten är numera väsentligt lägre bland utländska medborgare.

Andra tecken på utsatthet och svårigheter finns i studier som gjorts av sjukskrivningar och förtidspensioneringar. I dessa framkommer bl.a. att vissa grupper av invandrade kvinnor är särskilt utsatta. I rapporten Kvinna och invandrare från Statens invandrarverk (september 1992) ges ytterligare exempel på svårigheter som de invandrade kvinnorna kan möta i det svenska samhället.

Särskilt oroväckande är att så många unga invandrare, av vilka många har vuxit upp i Sverige, möter större svårigheter i Sverige än vad andra ungdomar gör. Olikheter vad gäller t.ex. utbildning, hälsa och större arbetslöshet har rapporterats. Det finns tecken som tyder på att vissa av ungdomarna löper risk att hamna, eller redan har hamnat, i kriminalitet och social utslagning, men om detta och om mekanismerna bakom vet vi inte tillräckligt. Vi vet inte heller om och på vilket sätt invandrarbakgrund kan förklara skillnaderna mellan vissa invandrarungdomar och andra ungdomar. De invandrade ungdomarnas villkor har behandlats i ungdomskommitténs betänkande (SOU 1991:60) Olika men ändå lika.

Bristande kunskaper i svenska språket är ett annat alarmerande tecken. Det är inte bara bland vuxna, t.o.m. bland dem som sedan länge bott i Sverige, som svenskkunskaperna kan vara mycket dåliga. Det som förr troddes vara en omöjlighet, att barn födda i Sverige skulle kunna växa upp utan att behärska svenska språket väl, har visat sig kunna inträffa. Boendesegregation och bristande kontakt med det svenska samhället liksom tillkortakommanden vad gäller invandrarpolitiken kan till en del vara förklaringar till detta.

Främlingsfientlighet och negativa attityder liksom i en del fall ansträngda etniska relationer bidrar sannolikt också till att förklara både svårigheter i fråga om integrationen, t.ex. på arbetsmarknaden, och den uppmärksamhet och diskussion som invandrarpolitiken väckt. Även om Sverige i dessa avseenden, åtminstone tills vidare, inte förefaller ha fått problem i samma utsträckning som flera andra länder, ser regeringen allvarligt på utvecklingen och har initierat flera insatser för att motverka främlingsfientlighet och rasism.

En likartad bild som den som tecknats ovan kommer fram i Riksdagens revisorers granskning av invandrarpolitiken (Rapporten 1991/92:12, Invandrarpolitikens inriktning och resultat), en granskning som bland annat tagit sin utgångspunkt i det allt vanligare ifrågasättandet av invandrarpolitiken, såväl i medierna som i övrigt i samhället.

Revisorerna finner tecken på ökande svårigheter att uppfylla de invandrarpolitiska målen och fäster särskild vikt vid den bristande integreringen på arbetsmarknaden. Dessa svårigheter förstärks ytterligare av dagens ekonomiska situation. Revisorerna tar också upp frågor som rör integrationen i vid mening: hemspråksundervisning, svenskundervisning, kriminalitet, främlingsfientlighet och rasism, kultur och religion. De finner en utvärdering av invandrarpolitiken nödvändig.

Att som ovan tala om "invandrarnas" integration och beskriva "invandrarnas" förhållanden kan ibland vara en nödvändighet. Man bör emellertid hålla i minnet att "invandrare" är ett oprecist och ibland mycket missvisande begrepp. Skillnaderna är och kan vara mycket stora såväl mellan etniska grupper som inom grupperna och den enskildes behov och önskemål kan skifta väsentligt. För att adekvata åtgärder skall kunna vidtas, måste sådana skillnader beaktas. Kvinnors och mäns skilda behov och önskemål bör beaktas.

Ett annan svårighet vad gäller beskrivningen av invandrarnas integration är att vi ofta saknar bra och informativa mått på integration. När statistiken t.ex. visar högre arbetslöshetssiffror för utländska medborgare och utrikes födda än för befolkningen i övrigt kan detta vara ett tecken på bristande integration, men först när denna statistisk kan nyanseras och detaljstuderas med hjälp av uppgifter om kön, ålder, vistelsetid i Sverige, utbildningsbakgrund, ursprungsland, etc. får vi en mer informativ bild av skillnaderna och vad som kan förklara dessa.

Många så kallade invandrarproblem är orsakade av skäl som inte primärt har med vederbörandes invandrarbakgrund att göra, utan delas med många i majoritetsbefolkningen. Vid utformningen av olika åtgärder bör de verkliga orsakerna till problemen vara det som avgör åtgärdernas inriktning, snarare än att invandrarnas kulturella bakgrund tas som utgångspunkt för insatserna.

I detta sammanhang finns skäl att beröra en annan typ av kritik, nämligen den som hävdar att invandrarpolitiken i alltför stor utsträckning passiviserat invandrare och gjort dem till "klienter", med den innebörden att invandrarnas egna resurser inte tas tillvara tillräckligt och att ett starkt beroende har uppstått av det stöd som ges från det allmänna.

Röster har också höjts -- framför allt från invandrarna själva -- för en annan politik än invandrarpolitik för dem som bott i Sverige länge. Dessa invandrare och deras barn och barnbarn känner sig inte tillfreds med att för evigt betraktas som invandrare utan efterfrågar en politik som syftar till en mer varaktig kulturell mångfald i Sverige. Ofta har de uttryckt detta som krav på en särskild minoritetspolitik, med hänvisning till både historia och till gruppens storlek i Sverige. Bland dem som aktivt drivit denna fråga märks särskilt Sverigefinska riksförbundet, som i skrivelser och vid uppvaktningar framfört sina synpunkter till regeringen. I detta sammanhang har skolfrågor och speciellt hemspråkets ställning, liksom hemspråksundervisningens organisation och kvalitet, ofta tagits som exempel på viktigt innehåll i en sådan politik.

Sammanfattningsvis står det klart att de invandrarpolitiska målen i många avseenden inte har kunnat förverkligas. Integrationen av invandrare har inte fortlöpt på det sätt som varit tanken, även om variationerna är stora och många är väl etablerade i det svenska samhället. Förklaringar till detta kan, som givits exempel på, sökas i själva invandrarpolitiken -- dess mål, medel och genomförande -- men också i omständigheter som ligger utanför det egentliga invandrarpolitiska området: ekonomiska förhållanden, situationen på arbets- och bostadsmarknaden, invandringens omfattning och sammansättning, inställningen till integration m.m..

Man bör i detta sammanhang hålla i minnet att riktlinjerna för den svenska invandrarpolitiken, liksom utformandet av åtgärder, i sina huvuddrag drogs upp för närmare 20 år sedan, då förhållandena både i Sverige och i omvärlden var väsentligt annorlunda än de är idag. Under några få decennier har Sverige utvecklats från ett samhälle med ett fåtal etniska grupper till ett samhälle med över hundratalet språk och nationaliteter, vilket bl.a. aktualiserar frågan vilken mångfald som är möjlig och hur den kan främjas.

Flyktingpolitiska frågeställningar

I takt med utvecklingen i Öst- och Centraleuropa samt det forna Sovjetunionen, och särskilt från åren 1988--89, har Västeuropa utsatts för ett kraftigt ökat invandringstryck. I avsaknad av reella möjligheter till invandring har detta utsatt asylsystemet, den enda "öppna dörren" in i Västeuropa, för en kraftig överbelastning. Den ekonomiska och demografiska utvecklingen särskilt i Nordafrika har på samma sätt ökat trycket på framför allt de europeiska Medelhavsstaterna.

Under senare år har därför antalet asylsökande till de västeuropeiska staterna, inkl. Sverige, ökat mycket kraftigt. När den nuvarande administrativa ordningen för mottagandet av asylsökande och flyktingar trädde i kraft i mitten av 1980-talet skedde det mot bakgrund av att mellan 5 000 och 10 000 personer fick stanna årligen. Antalet asylsökande översteg då inte 30 000 per år. Numera är anspråken på mottagningssystemet flera gånger större. I slutet av år 1992 befinner sig, främst som en följd av kriget i f.d. Jugoslavien, ca 80 000 personer i Invandrarverkets olika förläggningar. Andelen som ges asyl på de grunder som konventionen ställer upp har minskat genom åren och låg förra budgetåret under tio procent. Detsamma gäller för de facto- flyktingar. Andelen som fått uppehållstillstånd på politiskt-humanitära eller rent humanitära skäl har i motsvarande mån ökat.

Behoven av en internationell samordning av insatserna har blivit uppenbara och ett omfattande samarbete pågår mellan de länder som mottar invandrare och flyktingar. Därutöver är också ett samarbete under uppbyggnad mellan utvandrings- och invandringsländer. I det senare perspektivet har det ofta framförts att en inriktning bör ske av utvecklingssamarbetet på så sätt att också grundorsaker till påtvingad utvandring kan påverkas.

Inom den Europeiska Gemenskapen, EG, har man under de senaste åren sökt samordna invandrings- och flyktingpolitiken i allt större utsträckning. EG:s mål att fullt ut förverkliga den inre marknaden och avskaffa de inre gränserna för personer ökar behovet för EG-länderna av samordning och harmonisering av gränskontroll och flyktingpolitik. Vid en anslutning till EG kommer Sverige direkt att beröras, också bindande, av de konventioner och beslut som EG arbetat fram på detta område.

Inom EG finns redan idag en konvention för att bestämma i vilket land en asylansökan skall handläggas, den s.k. Dublin-konventionen. Sedan denna ratificerats inom EG-kretsen kommer icke-medlemsstater, främst inom EFTA-området, att erbjudas att ansluta sig till en parallell-konvention till Dublin-konventionen. Inom kort förutses en konvention träda i kraft också för den yttre gränskontrollen. Vid en svensk anslutning till EG kommer vi också att ansluta oss till dessa avtal.

Vid EG:s statschefsmöte i Maastricht år 1991 fördes de immigrations- och flyktingpolitiska frågorna in i den Europeiska unionen. Tills dess unionsfördraget ratificerats samarbetar EG:s immigrationsministrar mellanstatligt. I samband med Maastrichtmötet uppdrogs åt immigrationsministrarna att i en arbetsplan arbeta fram förslag till en harmonisering av immigrations- och flyktingpolitiken. Denna harmonisering kommer givetvis att direkt beröra Sverige vid ett EG- medlemsskap, men form och inriktning kommer även om Sverige skulle stå utanför att mycket direkt påverka förutsättningarna för vår invandrings- och flyktingpolitik.

Sverige har sedan länge tillämpat en flyktingpolitik i den anda som uttrycks i Genève-konventionen om flyktingars rättsliga ställning, som Sverige tidigt anslöt sig till. Denna politik innebär en skyldighet att ge skydd åt dem som kan åberopa att de utsatts eller riskerar att utsättas för förföljelse på vissa grunder. Flyktingpolitiken sätter på denna punkt inte upp några begränsningar i fråga om det antal flyktingar som skall ges skydd. Den svenska flyktingpolitiken innehåller också skyddsregler för dem som, utan att vara flyktingar i konventionsmening, söker asyl i Sverige. Motsvarande tillämpas också i flera andra europeiska länder. Regeringen förfogar över möjligheter att antalsmässigt begränsa denna grupp genom att hänvisa till att särskilda skäl -- i form av begränsade mottagningsresurser -- föreligger.

Flyktingpolitiken har vidare de sista åren utsatts för en utmaning av ett annat slag än det rent numerära. Bedömningen av den sökandes skyddsbehov skall i princip grundas på en individuell bedömning av trovärdigheten i de skäl den sökande själv åberopar och på en bedömning av säkerhetsläget för vederbörande i det fall han skall avvisas. Dagens asylsökande åberopar emellertid ofta inte någon individuellt grundad risk för förföljelse. Utvecklingen i det sönderfallande f.d. Jugoslavien illustrerar detta tydligt; många av de skyddssökande uppvisar svaga individuella skyddsbehov, samtidigt som situationen i deras hemområden måste bedömas som så osäker att ett återsändande ofta inte är möjligt.

Svensk utlänningslagstiftning innehåller inga särskilda bestämmelser för denna situation. Sannolikt kommer Sverige inför framtiden att möta ett betydande immigrationstryck, genom att hjälp- och skyddsbehövande av detta slag kommer att begära att få sina skäl prövade i Sverige. Man bör därför överväga om det finns skäl att skapa en beredskap för att kunna ge mer tidsbegränsat skydd åt dem som i större skaror söker skydd och hjälp här under förhoppningsvis mer tillfälliga omständigheter, samtidigt som vi ger ett mer varaktigt skydd åt dem som söker skydd undan förföljelse.

I Europa finns för närvarande inga rättsliga instrument kring vilka länderna kan samverka för att möta problem av detta slag. Det finns dock exempel på regionala anordningar, tex. i Afrika, som tar sikte på sådana problem.

Utredningsuppdraget

Sverige skall vara ett land präglat av tolerans och öppenhet. Människor från skilda kulturer och med skilda livsåskådningar skall här kunna leva sida vid sida i god samverkan. Vi känner stor tacksamhet för de insatser som gjorts av människor från andra länder för uppbyggnaden och utvecklingen av vårt gemensamma Sverige. Främlingsfientlighet och rasistiska tendenser skall bekämpas.

Invandrarpolitiken och invandrings- och flyktingpolitiken skall föras i en anda av internationalism och humanitet. Europas stater har ett gemensamt ansvar för flyktingar. Vårt land har en självklar skyldighet att ta sin del av ansvaret, såsom för den svåra flyktingsituationen i Europa på grund av kriget i f.d. Jugoslavien.

Invandrarpolitiska frågeställningar

Mot bakgrund av min redogörelse ovan anser jag att en översyn av den hittills förda invandrarpolitiken är nödvändig. Kommittén bör analysera vad som uppnåtts med den förda politiken och i vilken mån de åtgärder som vidtagits och de program som utarbetats för att nå de invandrarpolitiska målen varit relevanta och fungerat tillfredsställande. En avvägning bör göras mellan hur långt man når med generella insatser och vilka särskilda kompletterande åtgärder som erfordras.

Utifrån en utvärdering av politiken och de åtgärder som vidtagits inom olika samhällsområden, bör kommittén överväga den framtida invandrarpolitiken. Kommittén bör ta ställning till om nuvarande invandrarpolitiska mål och riktlinjer bör ligga fast eller om förändringar av dessa fordras för att förbättra invandrarnas integration i samhället. Vidare bör kommittén överväga hur åtgärder och program bör inriktas för att de politiska målen skall kunna uppnås.

Särskilt intresse bör ägnas frågor om invandrarnas situation på arbetsmarknaden liksom hur kunskaper och färdigheter i svenska språket påverkar invandrarnas förutsättningar i arbetslivet och delaktighet i samhället i övrigt. Kommittén bör överväga om det statistiska underlaget behöver förbättras. Det står i övrigt kommittén fritt att fördjupa sig i de frågor som utifrån utvärderingen av invandrarpolitiken framträder som relevanta och angelägna.

En viktig utgångspunkt för kommitténs arbete bör vara de möjligheter som regeringens politik för generellt ökad valfrihet på olika samhällsområden ger. Kommittén bör överväga vad dessa möjligheter till ett större eget handlingsutrymme och ansvarstagande kan betyda för förverkligandet av de invandrarpolitiska målen. De förändringar som redan skett som en följd av denna politik bör beaktas, t.ex. inom skolans område. Kommittén bör även beakta vilken betydelse den ideella sektorn kan ha med tanke på det forsknings- och utvecklingsarbete som planeras i civildepartementet för att förbättre samspelet mellan den offentliga och den ideella sektorn.

De riktlinjer som antogs av riksdagen år 1975 banade vägen för framväxten av ett mångkulturellt samhälle. Någon närmare precisering av vad för slags samhälle som skulle kunna eller skulle få växa fram har emellertid aldrig gjorts. Än mindre har konsekvenserna för individ och samhälle belysts. Invandrarpolitiken har sagts å ena sidan stödja livschanser, dvs. att verka för likvärdiga möjligheter, rättigheter och skyldigheter och å den andra sidan livsstilar, vilket inneburit stöd för kulturell och etnisk mångfald. De motsättningar som kan finnas inbyggda i en sådan politik bör belysas av kommittén.

Kommittén bör också överväga hur kulturell och etnisk mångfald i samhället kan stödjas och vilken roll och vilket ansvar staten, gruppen och individen bör ha i detta arbete. Föreningsliv, kulturella och religiösa aktiviteter och bibehållandet och utvecklandet av det egna språket, främst hemspråksundervisningen, är områden som bör stå i centrum för en sådan prövning.

Kommittén bör ta del av de principer för statsbidrag som läggs fram av Utredningen (dir C 1992:05) av statens bidrag till ideella organisationer och pröva dessa principers giltighet för invandrarnas organisationer i Sverige. Hur organisationsstödet kan utformas till sedan länge etablerade, resp. nybildade organisationer bör också belysas. I sammanhanget vill jag nämna att jag inom kort i regeringen avser att ta upp frågan om att tillsätta en kommitté med uppdrag att utvärdera den statliga kulturpolitiken.

Kommittén bör ta ställning till om invandrarpolitiken bör omfatta samma vida grupp "invandrare" som i dag, eller om invandrarpolitiken bör begränsas till personer som invandrat och som i någon mening är nyanlända. Målen för en sådan politik och vad den bör innehålla bör preciseras liksom den politik och de åtgärder som i övrigt behövs för de invandrade och deras efterkommande. Härvid bör belysas vilka särskilda åtgärder som kan vara aktuella för den sverigefinska gruppen. Konsekvenserna vad gäller ansvarsfördelning och organisation bör belysas.

I sitt arbete bör kommittén beakta vad invandringstryck, invandringens omfattning och sammansättning kan betyda för såväl politikens mål som för politikens närmare utformning. Kostnader för stat och kommun samt invandringens samhällsekonomiska konsekvenser bör belysas av kommittén.

Invandrings- och flyktingpolitiken

Mot bakgrund av vad jag har redovisat står det klart att dagens lagreglering av skyddsbestämmelserna och de övriga grunderna för rätten och möjligheterna till uppehållstillstånd i Sverige illa svarar mot de behov som den förändrade situationen kommit att innebära.

Kommittén bör inleda sitt arbete med att göra en sammanställning och analys av hur invandringsregleringen och skyddsbestämmelserna i andra jämförbara länder har kodifierats och hur dessa tillämpas. Detta bör ske i form av att kommittén avdelar en särskild expert för uppdraget. Kommittén bör därefter analysera de olika skyddsregler som finns och, i ljuset av de övriga grunder som finns för att få uppehållstillstånd, göra de överväganden och lämna de förslag som översynen kan aktualisera.

Kommittén bör vidare analysera och överväga hur invandringsreglerna i ett framtida system kan utformas så att de tydligare än för närvarande uttrycker ansvaret för att ge rättsligt skydd åt olika kategorier av skyddsbehövande. Utgångspunkten för kommittén skall vara att pröva hur skyddsregler bör utformas så att de innebär ett långsiktigt internationellt åtagande och inte kommer att bli beroende av kortsiktiga förändringar av mottagningsresurserna. Kommittén bör också överväga om det är möjligt och lämpligt att på andra grunder utforma mer flexibla regler för invandring. Kommittén skall vidare beakta och analysera frågor som kan komma att aktualiseras av den svensk Europaintegrationen, såväl inom det invandrarpolitiska som invandrings- och flyktingpolitiska området.

Kommittén bör vidare göra en bedömning av behovet av mer omfattande användning av tillfälliga skyddsanordningar. Ett utredningsförslag om Legal reglering av vissa massflyktssituationer (PM 1992-10-27) har nyligen överlämnats till regeringen och remissbehandlas för närvarande.

Möjligheterna att återvända om förhållandena i flyktingars hemländer så medger skall bedömas och förslag till en aktiv politik för frivillig repatriering bör läggas fram. Kommittén bör i detta sammanhang se över hur insatser inom det internationella utvecklingssamarbetet kan bringas i samband med åtgärder som vidtas i Sverige i syfte att förbereda och underlätta repatriering. Kommittén bör vidare lägga förslag till hur vårt land på ett resursmässigt effektivt sätt skall kunna bistå utanför Sverige -- i krisens eller konfliktens närområde och på annat sätt.

Arbetets bedrivande

Kommittén bör kunna redovisa sina förslag genom delbetänkanden. I den del som avser de invandrarpolitiska frågorna skall arbetet vara avslutat den 1 mars 1994. I den del som uppdraget berör invandrings- och flyktingpolitiken skall arbetet vara avslutat den 1 mars 1995. En särskild delstudie med en internationell översikt och analys av invandringsreglering och skyddsbestämmelser för flyktingar och hur dessa regler är utformade jämfört med de svenska, jämte de överväganden och förslag detta kan aktualisera, skall överlämnas till Kulturdepartementet senast den 1 september 1993. Kommittén skall likaledes i en särskild expertstudie redovisa det samlade kunskapsläget i frågor om invandringens samhällsekonomiska konsekvenser. Kommittén kan i övrigt initiera de expertstudier som anses nödvändiga. Kommittén bör lägga fram förslag till de författningsförändringar som föranleds av dess ställningstaganden.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare (dir. 1984:5 och dir. 1992:50) samt beaktande av EG-aspekten i utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Kommittén skall vidare redovisa och analysera effekterna av sina förslag ur ett jämställdhetsperspektiv.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Kulturdepartementet att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- om högst nio ledamöter med uppgift att göra en översyn av invandrar- samt invandrings- och flyktingpolitiken.

att utse en av ledamöterna till ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan

(Kulturdepartementet)