Prop. 1983/84:144
om invandrings- och flyktingpolitiken
Prop. 1983/84: 144
Regeringens proposition 1983/84: 144
om invandrings- och flyktingpolitiken;
beslutad den 22 mars 1984.
Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda (lag för de åtgärder och det ändamål som framgår av föredragandens hemställan.
På regeringens vägnar OLOF PALME ANITA GRADlN
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen redovisas en översyn av gällande riktlinjer för flykting- politiken och invandringspolitiken i stort. Översynen sker på grundval av betänkanden från invandrarpolitiska kommittén (A 1980: 4) och föranleder en rad ändringar i utlänningslagen.
De gmndläggande principerna för vår nuvarande flyktingpolitik bibe- hålls. Denna innefattar främst mottagande i Sverige av flyktingar och därmed jämställda utlänningar samt bistånd till FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) och till flyktingar i u-länder. En årlig redovisning till riksdagen av flyktingpolitiken förordas. Vidare anmäls att en flyktingpolitisk bered- ning kommer att tillkallas för samråd i övergripande flyktingpolitiska frå- gor. UNHCR kommer att erbjudas bli företrädd i beredningen.
De bestämmelser i utlänningslagen som ger skydd i vårt land åt asylsö- kande som inte uppfyller flyktingrekvisiten föreslås förbli oförändrade. Vidare föreslås att asylsökande, som under färden hit på grund av färdsät- tet har kommit att som ett led i resan tillfälligt uppehålla sig i ett annat land. skall ges möjlighet att få asylansökningarna prövade här. Regeringen före- slås få bemyndigande att utfärda föreskrifter om detta.
Arbetskraftsinvandring föreslås även fortsättningsvis bli tillåten endast i vissa undantagsfall. Detta gäller dock inte sådan verksamhet som utgör ett led i ett internationellt utbyte eller som är till sin natur tidsbegränsad, exempelvis tjänstgöring på ledande befattningar i internationella företag eller verksamhet som gästande artist. [ stället begränsas möjligheterna för utlänningen att i sådana fall senare få uppehällstillstånd som invandrare.
l Rik—Magen 1983/84. I saml. Nr [44
l—J
Prop. 1983/84:144
1 fråga om invandring av make, maka och minderåriga barn föreslås ingen ändring. För uppehållstillstånd förutsätts i normalfallet att makarna är 18 år eller äldre. I fråga om anhöriginvandring i övrigt föreslås en viss uppmjukning av praxis. Detsamma gäller vid bedömningen av tillståndsfrå- gan i sådana fall. då uppehållstillståndet tills vidare har gjorts beroende av att ett äktenskap eller sammanboende består, men förhållandet upphör.
I fråga om besöksvisering och uppehållstillstånd för tillfälligt besök föreslås en generösare praxis.
Permanent uppehållstillstånd skall enligt propositionen. bl.a. av rationa- liseringsskäl. ges redan från början till utlänningar som tillåts att bosätta sig i Sverige. Liksom hittills skall tillståndet upphöra när utlänningen har upphört att vara bosatt i Sverige. Vid den återinvandring som i praxis medges inom viss tid från utresan får utlänningen nytt permanent uppe- hållstillstånd.
Polismyndigheterna får möjlighet att besluta om avvisning inom de förs- ta tre månaderna utan den veckobegränsning som nu i vissa fall gäller. Beslutet skall kunna verkställas utan hinder av att det har överklagats. Asylärenden skall dock normalt överlämnas till invandrarverket. Efter de tre första månaderna skall det liksom hittills vara invandrarverket som beslutar om utvisning.
Den som är under 16 år skall inte utan synnerliga skäl få tas i förvar. Detsamma föreslås gälla beträffande den ene av vårdnadshavarna. Vidare föreslås att den som kom hit som barn och därefter har varit bosatt här minst fem år inte skall få utvisas på grund av brott eller asocialitet.
Förberedelse till sådant brott som består i att hjälpa en utlänning att ta sig in i Sverige i strid mot gällande föreskrifter strafibeläggs. Dessutom föreslås en straffbestämmelse som tar sikte på den som i vinningssyfte främjar att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd för inresa.
Huvuddelen av ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1985.
Prop. 1983/84:144
Propositionens lagförslag
Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen( 1980: 376):
Härigenom föreskrivs att 12. 16. 17. 28. 31. 33. 34. 35. 41. 44. 50. 83. 85. 86 och 96 ååå utlänningslagen (1980: 376)] skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
1
Uppehållstillstånd får ges för viss tid. Är utlänningenfast bosatt här i riket, får Uppehållstillstånd ges utan tidsbegränsning (permanent uppe- hållstillstånd).
Föreslagen lydelse
&
Uppehållstillstånd får ges för viss tid. Avser utlänningen att bosätta sig här i riket. får Uppehållstillstånd ges utan tidsbegränsning (perma- nent Uppehållstillstånd).
Uppehållstillstånd får vägras en utlänning på grund av hans vandel endast om förhållandena är sådana som anges i 29 5 första stycket 2-4 eller 43 5.
16.5
På begäran av flykting som är i behov av fristad här i riket skall. när uppehållstillstånd meddelas ho- nom efter inresan. i beslutet eller i särskild handling anges att han är flykting i behov av fristad i Sverige (ilyktingförklaring).
På begäran av flykting som är i behov av fristad här i riket skall. när uppehållstillstånd meddelas ho- nom efter inresan. i beslutet eller i särskild handling anges att han är llykting i behov av fristad i Sverige (flyktingförklaring). Flyktingfb'r- klaring skall också utfärdas om så- dan begärs efter det att uppehålls- tillstånd har meddelats.
175
Har en utlänning fått Uppehållstillstånd genom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen förtiga vissa omständigheter. får tillståndet återkallas.
Har utlänningen ännu inte rest in i Sverige. får tillståndet återkallas även om det finns andra särskilda skäl.
Ett permanent Uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bo- sättning här i riket upphör.
' Lagen omtryckt 1982: 1111.
Ett permanent Uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bo- sättning här i riket upphör. Tillstån- detfår vidare återkallas. om förhål- Iandena är sådana som anges i 29 $$ första stycket 2-4 eller 435, dock endast om utlänningen innan han har varit bosatt här ett år underrät-
Prop. 1983/84: 144
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
tas om att frågan om återkallelse av tillståndet har tagits upp.
En tlyktingförklaring skall återkallas. om det framkommer att utlänning- en inte är att anse som flykting i behov av fristad i Sverige.
28.5
En utlänning som kommer till Sverige får avvisas.
1. om han saknar pass. visering. Uppehållstillstånd eller arbetstill- stånd. när detta fordras för inresa i Sverige.
2. om han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar er- forderligt tillstånd att resa in dit.
3. om han undandrar sig att vid inresan visa upp sitt pass för polis- myndigheten eller att lämna be- gärda upplysningar till denna, eller
4. om han vid inresan mot bättre vetande har lämnat polismyndighe- ten oriktiga uppgifter om någon om— ständighet som är av betydelse för rätten att resa in i riket eller svikli- gen har förtigit någon sådan om- ständighet.
En utlänning som kommer till Sverige får avvisas.
1. om han saknar pass. visering. Uppehållstillstånd eller arbetstill- stånd. när detta fordras för inresa eller vistelse i Sverige.
2. om han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar er- forderligt tillstånd att resa in dit.
3. om han undandrar sig att vid inresan visa upp sitt pass för polis- myndigheten eller att lämna be- gärda upplysningar till denna. eller
4. om han vid inresan mot bättre vetande har lämnat polismyndighe- ten oriktiga uppgifter om någon om- ständighet som är av betydelse för rätten att resa in i riket eller svikli- gen har förtigit någon sådan om- ständighet.
315
Avvisning enligt 28.6 skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller inom en vecka efter ankoms- ten. Har en utlännings rätt att resa in i Sverige inte prövats vid an- komsten till riket. får avvisning en- ligt 28 5 ske när han första gången uppsöker eller anträffas av en po- lismyndighet eller inom en vecka därefter, men inte senare än tre månader från ankomsten. Avvis- ning enligt 29 ä' skall ske när utlän- ningen kommer till Sverige eller inom tre månader från ankomsten.
Avvisning enligt 28 eller 29 .6 skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller så snart som möj- ligt efter ankomsten. Avvisning får inte ske senare än tre månader från ankomsten.
Beslut om avvisning enligt 28 eller 29 & meddelas av polismyndighet. om inte ärendet skall överlämnas till statens invandrarverk enligt 33- 35 55.
335
Anser en polismyndighet att det föreligger skäl till avvisning enligt 28 eller 29 5. men påstår utlänningen att han i det land. som han skulle komma att sändas till. löper risk att
1. bli utsatt för politisk förföljelse eller
Prop. 1983/84: 144
Nuvarande lydelse
'_'!
Föreslagen lydelse
2. bli sänd till en krigsskådeplats eller straffad för att han har övergett en krigsskådeplats eller annars vägrat att fullgöra krigstjänstgöring,
skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk som så snart som möjligt skall besluta i ärendet. Detsamma skall gälla, om utlänningen påstår att han i det landet inte är skyddad mot att sändas till ett land där han löper denna n'sk.
Ärendet skall inte överlämnas till invandrarverket, om utlänningens påstående är uppenbart oriktigt.
Om utlänningens påstående är uppenbart oriktigt, skall ärendet inte överlämnas till invandrarver- ket annat än när detta följer av 35 .5.
345
Vad som sägs i 335 om överlämnande av ärende gäller även. när utlänningen förklarar att han inte vill återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där.
Ärendet skall inte överlämnas. om de skäl som utlänningen åbero- par för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseen- de. eller. när utlänningen skall sän- das till ett annat land än hemlandet. om det är uppenbart att han inte löper risk att sändas vidare till hem- landet.
Där annat ej följer av 35 .5' skall ärendet inte överlämnas. om de skäl som utlänningen åberopar för att inte vilja återvända till hemlan- det kan lämnas utan avseende eller, när utlänningen skall sändas till ett annat land än hemlandet. om det är uppenbart att han inte löper risk att sändas vidare till hemlandet.
35.5
Avvisningsärenden skall överlämnas till statens invandrarverk även när det finns anledning till avvisning enligt 29.5 andra stycket. Detsamma gäller när en polismyndighet i andra fall än som anges i 33 eller 34 5 anser det tveksamt om en utlänning. mot vilken det finns grund för avvisning. skall avvisas.
Avvisningsärenden skall vidare Överlämnas till statens invandrar- verk när detta har föreskrivits av regeringen eller. efter regeringens bemyndigande, av invandrarver- ket.
415
När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 405. skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige. En utlänning. som hade permanent Uppehållstillstånd sedan minst ett år när åtalet väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om med-
När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 40.5. skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige.
En utlänning. som hade vistats i Sverige med permanent uppehålls- tillstånd sedan minst två år när åta- let väcktes cller som då var bosatt i
Prop. 1983/84: 144
Nuvarande lydelse
borgare i annat nordiskt land. sedan minst två år. får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har begått sådana handling- ar som anges i 78 &.
Föreslagen lydelse
Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medborgare i annat nor- diskt land. sedan minst två år. får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som an- nars uppenbart är att anse som flyk- ting och har behov av fristad i Sve- rige får utvisas endast om han har begått sådana handlingar som anges i 78 .5. En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde 15 år och som när åtalet väcktes hade vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.
445
När en förvaltningsdomstol över- väger om en utlänning bör utvisas enligt 43 5. skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familje- förhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige. En utlänning. som hade permanent Uppehållstill- stånd sedant minst ett år när utvis- ningsärendet anhängiggjordes vid länsrätten eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller. i fråga om medborgare i annat nor- diskt land. sedan minst två år. får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som an- nars uppenbart är att anse som flyk- ting och har behov av fristad i Sve- rige får inte utvisas.
När en förvaltningsdomstol över- väger om en utlänning bör utvisas enligt 43 å, skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familje- förhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige.
En utlänning. som hade vistats i Sverige med permanent uppehålls- tillstånd sedan minst två år när ut- visningsärendet anhängiggjordes vid länsrätten eller som då var bo- satt i Sverige sedan minst tre år el- ler, i fråga om medborgare i annat nordiskt land, sedan minst två år. får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som an- nars uppenbart är att anse som flyk- ting och har behov av fristad i Sve- rige får inte utvisas. En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde 15 år och som när utvisnings- ärendet anhängiggjordes vid läns- rätten hade vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.
505
En utlänning får tas i förvar om det föreligger sannolika skäl för av- visning eller för utvisning enligt 38, 43. 47 eller 48 5 eller om det upp- kommer fråga om verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på grund av brott. Förvar beslutas
En utlänning får tas i förvar om det föreligger sannolika skäl för av- visning eller för utvisning enligt 38. 43. 47 eller 48 5 eller om det upp- kommer fråga om verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på grund av brott. Förvar beslutas
Prop. 1983/84: 144
Nuvarande lydelse
av den myndighet som handlägger avvisnings- eller utvisningsärendet eller verkställighetsärendet. Beslut om förvar får dock meddelas endast om det med hänsyn till utlänning- ens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verk- samhet här eller om utlänningens identitet är oklar.
Föreslagen lydelse
av den myndighet som handlägger avvisnings- eller utvisningsärendet eller verkställighetsärendet. Beslut om förvar får dock meddelas endast om det med hänsyn till utlänning- ens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verk- samhet här eller om utlänningens identitet är oklar. Är utlänningen under 16 år. får han inte utan syn- nerliga skäl tas i förvar. Detsamma gäller hans vårdnadshavare eller. om de ärflera. en av dem.
Om det bedöms tillräckligt. kan myndigheten under de förutsättningar som anges i första stycket i stället för att ta utlänningen i förvar ålägga utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller föreskriva, att utlänningen skall lämna ifrån sig pass eller därmedjämställd legitimationshandling. eller föreskriva de andra villkor som behövs för att hålla utlänningen under uppsikt. Om utlänningen inte följer sådana före- skrifter. kan han tas i förvar.
1 ärenden som handläggs av regeringen får det statsråd som ansvarar för ärenden enligt denna lag. för tiden till dess regeringen avgör ärendet. meddela beslut i frågor som rör särskilda tvångsåtgärder.
83.5
Ett beslut om avvisning. som har meddelats av en polismyndighet vid utlänningens ankomst hit till riket eller inom en vecka därefter. skall verkställas utan hinder av att beslu- tet har överklagats. Detsamma gäl- ler avvism'ngsbeslut som har med- delats när en utlänning, vars rätt att resa in iSverige inte harprövats vid ankomsten, första gången har uppsökt eller anträffats av en polis- myndighet eller inom en vecka där- efter. Vad som nu har sagts gäller dock inte avvisningsbeslut som skall anmälas till statens invand- rarverk enligt 375". Ett sådant be- slut får. om inte utlänningen har avgett nöjdförklaring, verkställas först när invandrarverket har för- klarat att verket inte övertar ären- det.
En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas utan hinder av att beslutet har överkla- gats. Ett avvisningsbeslut som skall anmälas till statens invandrarverk enligt 37 5 och som utlänningen inte harförklarat sig nöjd med. får dock verkställas först när invand- rarverket har förklarat att verket inte övertar ärendet.
En dom eller ett beslut om utvisning får verkställas fastän domen eller beslutet inte har vunnit laga kraft. om utlänningen har avgett nöjdförkla- ring.
Prop. 1983/84: 144
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
85 5
Om en utlänning. när verkställighet skall ske av avvisning enligt 28 eller 29 5 eller av utvisning enligt 38, 40 eller 43 &. påstår att han i det land. till vilket han skulle komma att sändas. löper risk att
]. bli utsatt för politisk förföljelse eller
2. bli sänd till en krigsskådeplats eller straffad för att han har övergett en krigsskådeplats eller annars har vägrat att fullgöra krigstjänstgöring,
skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk som så snart som möjligt skall besluta i ärendet. Detsamma skall gälla. om utlännningen påstår att han i det landet inte är skyddad mot att sändas till ett land där han löper denna risk.
Ärendet skall inte överlämnas till int-'andrarverket. om utlänningens påstående är uppenbart oriktigt el- ler om det har prövats i ärendet om avvisning eller i samband med ut- visningsbeslut enligt 38 &.
Ärendet skall inte överlämnas. om utlänningens påstående är up- penbart oriktigt. Inte heller skall ärendet Överlämnas. om påståen- det har prövats i ärendet om av- visning. i samband med utvisnings- beslut enligt 38 5 eller i ett ärende som avses i 71 eller 72 .5.
86?"
Vad som sägs i 855 om överlämnande av ärende gäller även. när utlänningen förklarar att han inte vill återvända till hemlandet på grund av
de politiska förhållandena där.
Ärendet skall inte överlämnas. om de skäl som utlänningen åbero- par för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseen- de. eller. när utlänningen skall sän- das till ett annat land än hemlandet. om det är uppenbart att han inte löper risk att sändas vidare till hem- landet eller om utlänningens in- vändningar mot verkställigheten re- dan har prövats i ärendet om av- visning eller i samband med utvis- ningsbeslut enligt 38 &.
Ärendet skall inte överlämnas. om de skäl som utlänningen åbero- par för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseen- de. eller. när utlänningen skall sän- das till ett annat land än hemlandet. om det är uppenbart att han inte löper risk att sändas vidare till hem- landet. lnte heller skall ärendet överlämnas om utlänningens in- vändningar mot verkställigheten re- dan har prövats i ärendet om av- visning. i samband med utvisnings- beslut enligt 38 & eller i ett ärende som avses i 7] eller 72 5.
965
Till böter eller. när omständigheterna är försvårande. till fängelse högst sex månader döms
[. den som inte gör en sådan anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.
2. den som i en sådan anmälan eller i ett ansökningsårende enligt denna lag eller enligt en författning. som har utfärdats med stöd av denna lag. mot bättre vetande lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse.
Prop. 1983/84: 144
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3. den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid mot föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen. eller
4. en utlänning som. i annat hänseende än beträffande skyldighet att ha pass. visering. Uppehållstillstånd eller arbetstillstånd. överträdcr bestäm- melserna i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen.
Till fängelse i högst ett år eller. när omständigheterna är mildrandc. till böter döms. utan hinder av första stycket,
1. den som hjälper en sådan utlänning som avses i 30 & första och andra styckena att komma in i Sverige.
2. den som försöker hindra verk- ställighet av beslut om avvisning enligt 30 si eller utvisning enligt 47 eller 48 5. eller
3. den som genom att dölja en utlänning eller genom annan sådan åtgärd försöker hindra verkstäl- lighet av beslut om avvisning enligt 28 eller 295 eller utvisning enligt 38, 40 eller 43 %. såvida gärningen har förövats i vinningssyfte.
För försök till brott som avses i första stycket 3 eller andra stycket 1 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken .
2. den som försöker hindra verk- ställighet av beslut om avvisning enligt 30 si eller utvisning enligt 47 eller 48 ä.
3. den som genom att dölja en utlänning eller genom annan sådan åtgärd försöker hindra verkstäl- lighet av beslut om avvisning enligt 28 eller 29.5 eller utvisning enligt 38. 40 eller 43 &. såvida gärningen har förövats i vinningssyfte. eller
4. den som i vinningssyfte plan— lägger eller organiserar verksam- het som är inriktad på attfrämja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd till inresa i riket.
För försök eller _Rirberedelse till brott som avses i första stycket 3 eller andra stycket i döms till an- svar enligt 23 kap. brottsbalken. Er- sättning som har utgått till den som har begått brott som avses i andra stycket 3 ovh 4 skall förklaras för- verkad. om det ej är uppenbart obilligt.
Denna lag träder i kraft. såvitt avser 33. 34. 35 och 96 55 den [juli 1984. och i övrigt den ljanuari 1985.
] fråga om ärenden som har tagits upp hos en polismyndighet före ikraftträdandet tillämpas 28. 3l. 35 och 83 55 i sin äldre lydelse.
41 å andra meningen och 44 å andra meningen i sin äldre lydelse tilläm- pas i fråga om en utlänning som beviljats permanent Uppehållstillstånd före ikraftträdandet.
Punkt 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (1982zllll) om ändring i utlänningslagen(1980: 376) upphör att gälla den ljanuari 1985. då verkstäl- lighetsärendet skall överlämnas till behörig polismyndighet.
Prop. 1983/84:144 10
Utdrag ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL
vid regeringssammanträde 1984-02- 16
Närvarande: statsministern Palme. ordförande, och statsråden 1.Carlsson. Lundkvist, Feldt. Gustafsson. Leijon. Hjelm-Wallén. Peterson. Anders- son. Boström. Bodström. Göransson. Gradin. Dahl, R.Car1sson. Holm- berg. Thunborg
Föredragande: statsrådet Gradin
Lagrådsremiss om invandrings- och flyktingpolitiken
] Inledning
Den nu gällande utlänningslagen trädde i kraft den 1 juli 1980 (pr0p. l979/80:96. AU 1979/80: 27. rskr 1979/80: 378. SFS 1980: 376). Den ersatte 1954 års utlänningslag och utgjorde resultatet av ett omfattande reformar- bete under 1970-talet. Utlänningslagen har karaktär av ramlag. Samtidigt gäller i stor utsträckning de riktlinjer för utlänningspolitiken som antogs av riksdagen år 1968 (prop. 1968: 142).
lnvandrarpolitiska kommitténl (A l980:4-1POK). som tillsattes ijuni 1980. avlämnade i oktober 1982 betänkandet (SOU 1982: 49) lnvandrings- politiken-Bakgrund (bakgrundsbetänkandet). [ maj 1983 avlämnade kom- mittén sitt andra betänkande (SOU 1983: 29) lnvandringspolitiken — För- slag (förslagsbetänkandet). Till protokollet i detta ärende bör som bilaga [ fogas kommitténs sammanfattning av det senare betänkandet. Det förslag till ändring av utlänningslagen som lades fram i betänkandet bör fogas till protokollet som bilaga 2. Beträffande kommitténs närmare överväganden hänvisas i det följande till förslagsbetänkandet.
Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av Riksdagens ombudsmän (JO), Svea hovrätt. kammarrätten i Jönköping. justitiekans- lern (JK), riksåklagaren (RÅ). rikspolisstyrelsen (RPS). SlDA. socialsty-
' Ledamöter: Riksdagsledamoten Lahja Exner. ordförande fr.o.m. den 20 oktober 1982. kommunalrådet Conny Andersson. riksdagsledamöterna Rune Backlund. Alexander Chrisopoulos. Hans Göran Franck och Sten Svensson samt domkyr- koadjunkten Lennart Widing. Angående sakkunniga och experter hänvisas till be- tänkandet s. 283 och 284.
Prop. 1983/84: 144 . 11
relsen. riksskatteverket (RSV). skolövcrstyrelsen (SÖ). arbetsmarknads- styrelsen (AMS). statens invandrarverk (SIV). bostadsstyrelscn, statskon- toret. riksrevisionsverket (RRV). statistiska centralbyrån (SCB). länssty- relserna i Stockholms. Malmöhus. Göteborgs och Bohus samt Västerbot- tens län. ärkebiskopen, ILO-kommittén. diskrimineringsutredningen (A 1978:06). rättshjälpskommittén (Ju 1982:01). delegationen för invandrar- forskning (EIFO). Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet. Svenska arbetsgivareföreningen (SAF). Landsorganisationen i Sverige (LO). Tjänstemännens centralorganisation (TCO). Centralorganisationen SACO/SR. Sveriges advokatsamfund. Botkyrka. Sigtuna. Stockholms. Södertälje. Uppsala, Norrköpings. Jönköpings. Helsingborgs. Malmö. Ys- tads. Borås. Örebro. Västerås. Umeå och Vilhelmina kommuner, För- eningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer. Föreningen Sveriges socialchcfer. Svenska Röda Korset. Svenska Flyk- tingrådet. Svenska sektionen av Amnesty International. Sveriges frikyrko- råd/samråd. Rädda barnen. KFUM/KFUKzs riksförbund. Riksförbundet för personal vid invandrarbyråcr (RIB). Riksföreningen för familjepedago- giskt arbete (RFFA). Jugoslaviska Riksförbundet. Turkiska Riksförbun- det. Esternas representation i Sverige. Svenska barnläkarföreningen. Riksförbundet för sexuellt likaberättigande. Svenska kyrkans mission. Sveriges kristna socialdemokraters förbund (Broderskapsrörelsen) och Assyrisk-Syrianska flyktingfonden.
Yttrande har överlämnats. av RÅ från överåklagarna i Göteborgs och Malmö åklagardistrikt. länsåklagarmyndigheten i Stockholms län och Got- lands län samt åklagarmyndigheten i Södertälje åklagardistrikt, av länssty- relsen i Stockholms län från polisstyrelserna i Huddinge. Märsta. Stock- holms och Södertälje polisdistrikt. av länsstyrelsen i Malmöhus län från polisstyrelserna i Malmö. Helsingborgs och Ystads polisdistrikt. av läns- styrelsen i Västerbottens län från polisstyrelsen i Umeå polisdistrikt samt av LO från Svenska kommunalförbundet.
Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund — Delegationen för vissa trossamfund samt Ortodoxa och österländska kyrkors ekumeniska råd har anslutit sig till det remissyttrande som avgetts av Sveriges frikyr- koråd/samråd.
Slutligen har FN:s flyktingkommissariat avgett synpunkter på betänkan- det.
En sammanställning av yttrandena bör bifogas protokollet som bilaga 3.
2. Allmän motivering
2.1. Inledning
Vid tillkomsten av nuvarande utlänningslag (1980: 376 -Ut1L) återstod vissa frågor att utreda. På grundval av utlänningslagskommitténs slutbe—
Prop. 1983/84:144 12
tänkande (Ds A 1981:8) Ett särskilt utvisningsförfarande — Verkställighet och förvar — Straff och ansvar föreslogs i prop. 1981/82: 146 vissa ändring- ar beträffande bl.a. verkställighcts-. förvars-och ansvarsbestämmelserna i UtlL. Sedan riksdagen antagit propositionen trädde ändringarna i kraft den ljanuari 1983.
IPOK har haft till uppgift bl.a. att föreslå principer och riktlinjer för invandringen som ersätter 1968 års riktlinjer. Kommittén har vidare haft att pröva frågan om instansordningen i utlänningsärenden och att ägna särskild uppmärksamhet åt behovet av åtgärder för att väntetiderna i utlänningsärenden skall bli så korta som möjligt. Kommittén har i förslags- betänkandet behandlat bl.a. dessa frågor. Den föreslår att det övergri- pande målet för invandringspolitiken liksom hittills skall vara. att den utomnordiska invandringen regleras så. att den samordnas med samhällets politik på andra områden. En anpassning bör därför ske till Sveriges möjligheter att erbjuda arbete. bostad och social service. Flyktingar samt anhöriga tillhörande kärnfamiljen avses dock inte omfattas av regleringen. Grundprinciperna för nuvarande flyktingpolitik bör enligt kommittén bibe- hållas. Det innebär att humanitärt bistånd fortsatt utgår till flyktingar i och utanför eget land och att Sveriges generösa asylpolitik fortsätter att gälla samt att åtgärder vidtas för integrering av flyktingarna i samhället. Kom- mittén föreslår att den samlade flyktingpolitiken regelbundet redovisas för riksdagen.
Mot denna allmänna bakgrund redovisar kommittén på s. 19 och 20 i förslagsbetänkandet de viktigaste av sina förslag. Kommittén föreslår bl.a. följande. En effektivare reglering bör genomföras av den invandring som inte avser flyktingar. Vissa begränsade lättnader bör dock genomföras i fråga om anhöriginvandringen samtidigt som utomnordisk arbetskraftin- vandring medges endast i undantagsfall. Det första uppehållstillståndet (UT) skall normalt bli permanent. Viseringspolitikcn bör bli mera liberal. Polisen skall enligt kommittén ges vidgade möjligheter att besluta om avvisning och får rätt att besluta om utvisning av utlänningar som hade varit skyldiga att ordna föreskrivet U'l' före inresan. Skyddsbcstämmelsen i UtlL för utlänningar som åberopar politisk-humanitära skäl skall bibehål- las men omfattningen av skyddet inskränks. Samtidigt förbättras möjlighe- ten för en asylsökande att få sin ansökan prövad här trots tidigare uppehåll i tredje land. Möjligheten att ta barn i förvar begränsas. Regeringen skall vara kvar som besvärsinstans. I fråga om förslagen i övrigt fårjag hänvisa till betänkandet.
Åtskilliga av förslagen har godtagits av remissinstanserna men bl.a. de förslag som avser inskränkning av skyddet för dem som åberopar politisk- humanitära skäl och förslaget att ge polismyndigheterna rätt att meddela utvisningsbeslut har fått ett blandat mottagande.
Innan jag övergår till att behandla de skilda förslagen. vill jag i korthet beröra de allmänna utgångspunkterna för regleringen av invandringen till Sverige och invandringens betydelse i stort för vårt land.
Prop. 1983/84:144 13
2.2. Sverige och invandringen
Under de senaste trettio åren har den internationella migrationen i allt större utsträckning kommit att prägla utvecklingen i flertalet länder i världen. Medan utflyttningen från Europa till andra världsdelar dominera- de fram till mitten av 1900—talet. har befolkningsomilyttningarna i modern tid alltmer kommit att avspegla skillnaden i ekonomisk utveckling inom och mellan olika delar av världen. Idag lever uppskattningsvis 50 milj.X människor i världen som arbetare eller flyktingar i ett annat land än hemlandet. FN och dess fackorgan räknar med att den internationella migrationen kommer att öka betydligt under de närmaste årtiondena.
För Europas del har utvecklingen sedan mitten av 1960-talet känneteck- nats av en omfattande arbetskraftsutvandring från hela medelhavsområdet till Nord-Europa. Som en följd härav bor nu ungefär 15 milj. invandrare och deras barn i Europa. Även om denna arbetskraftsinvandring har upp- hört sedan mitten av 1970-talet fortsätter invandringen till praktiskt taget alla västeuropeiska länder att ligga på en betydande nivå. Detta beror på familjeåterförening och på en ökande illegal arbetskraftsinvandring från främst utomeuropeiska länder. Därtill kommer att antalet asylsökande och flyktingar från andra världsdelar är omfattande.
Även för Sveriges efterkrigsutveckling har invandringen haft stor bety- delse. Av den befolkningsökning på ungefär 2 milj. som har skett sedan dess kan hälften tillskrivas invandringen. Sammanlagt har 1 milj. personer invandrat till Sverige under efterkrigstiden. medan återvandringen uppgått till ungefär 600000. Övriga nordiska länder. främst Finland. har svarat för nästan hälften av efterkrigsinvandringen. Av invandrarna under efterkrigs- tiden har mer än 100 000 fått stanna av flyktingskäl. Ungefär 400 000 av invandrarna har erhållit svenskt medborgarskap. Sammanlagt har ungefär en miljon människor i Sverige anknytning till ett annat land. Genom sina insatser på den svenska arbetsmarknaden har invandrarna bidragit till välståndsutvecklingen. De har tillfört Sverige nya kulturdrag och har vid- gat våra internationella kontakter. Jag vill som en allmän bedömning understryka den positiva roll som invandringen har haft för vårt lands utveckling.
Bakgrunden till att invandrarpolitiska kommittén tillsattes år 1980 var främst invandringens förändrade karaktär. Arbetskraftsinvandringen från utomnordiska länder upphörde i mitten av 1970-talet och ersattes av en icke konjunkturbunden invandring av flyktingar och av anhöriga till tidi- gare invandrade. De riktlinjcr för invandringspolitiken som riksdagen an- tog år 1968. och som ännu idag gäller. utgår emellertid i stor utsträckning från den arbetskraftsinvandring som präglade utvecklingen under 1960-ta- let. IPOK fick mot denna bakgrund i uppdrag att se över 1968 års riktlinjer för den reglerade invandringen. och att pröva vilka principiella övervägan- den som bör läggas till grund för den fortsatta regleringen av invandringen till Sverige från skilda utgångspunkter.
Prop. 1983/84: 144 14
Den nu gällande invandringspolitiken kan sammanfattningsvis sägas utgå från två grundläggande principer. nämligen den fria rörligheten inom Norden och den reglering av den utomnordiska invandringen som vår utlänningslagstiftning förutsätter. Jag skall i korthet redovisa de nu gällan- de riktlinjerna.
Principen om den fria rörligheten inom Norden fick sitt främsta uttryck genom 1954 års överenskommelse mellan Danmark. Finland. Norge och Sverige om en gemensam arbetsmarknad. Samma år träffades även en överenskommelse om befrielse för medborgare i dessa länder från kravet att ha pass och Uppehållstillstånd vid vistelse i de övriga avtalsslutande länderna. Överenskommelsen om en gemensam nordisk arbetsmarknad. som trädde i kraft ijuli samma år. har den 6 mars 1982 ersatts med en ny överenskommelse. Till 1982 års överenskommelse har även lsland anslutit sig. Den nya överenskommelsen trädde i kraft den 1 augusti 1983. Över- enskommelsen bygger på principen om fortsatt fri migration inom Norden. Medborgarna i de nordiska länderna kan således fritt ta arbete och bosätta sig i annat nordiskt land utan att ha pass. uppehålls- eller arbetstillstånd. Arbetskraften skall dock i största möjliga omfattning förmedlas genom den offentliga arbetsförmedlingen. Sverige och Finland har år 1973 slutit en särskild överenskommelse härom. som nyligen har anpassats till l982 års nordiska arbetsmarknadsöverenskommelse. Jag får i övrigt i dessa delar hänvisa till 5. 52-56 i bakgrundsbetänkandet.
Regleringen av den utomnordiska invandringen genomfördes fram till mitten av 1960-talet utan några av statsmakterna fastslagna riktlinjer. Det ankom på de tillämpande myndigheterna. främst den centrala utlännings- myndighetcn och arbetsmarknadsstyrelsen. att göra de avvägningar som utlänningslagstiftningen gav utrymme för. Vissa grundläggande regler för arbetskraftsinvandringen utfärdades emellertid åren 1966-1967. På grund- val av förslag från 1961 års utlänningsutredning antog statsmakterna år 1968 för första gången riktlinjer beträffande den samlade invandringspoliti- ken (prop. 1968: 142. SU 1968: 405). Därvid uttalades bl.a. att invandringen till Sverige måste kontrolleras för att kunna anpassas till landets resurser och politik inom andra områden. Vidare lades fast principen att invandrare skall ha möjlighet att leva på samma standardnivå som den inhemska befolkningen. Uttrycket "samma standardnivå" i 1968 års riktlinjer kon- kretiserades sedan i prop. 1975: 26 angående invandrar- och minoritetspoli- tiken. Där anges målen som jämlikhet. valfrihet och samverkan. Dessa mål gäller enligt propositionen både nordbor och icke nordbor. l fråga om tillkomsten av och innehållet i l968 års riktlinjer fårjag vidare hänvisa till 5. 44-52 i bakgrundsbetänkandet. 1968 års riktlinjer har i vissa begränsade delar senare modifierats men gäller i allt väsentligt fortfarande. Som jag tidigare nämnt utgår emellertid dessa riktlinjer från att arbetskraftsinvand- ringen dominerar och de förutsätter att sådan invandring främst skall ske i kollektiva former. I praktiken har dock någon kollektiv arbetskraftsin-
Prop. 1983/84:144 15
vandring inte ägt rum sedan år 1972. Jag vill här erinra om att till följd av senare ändringar i UtlF inte endast arbetstillstånd (AT) utan numera även UT skall ha ordnats före inresan i Sverige.
Kommittén gör på s. 55-65 en utvärdering av den hittillsvarande samord- ningen av invandringspolitiken med Sveriges politik på övriga områden och med samhällets resurser. Sammanfattningsvis konstaterar kommitten att den utomnordiska invandringen under större delen av perioden på statlig nivå i stort sett har varit samordnad med politiken på andra områ- den, men att tillräcklig samordning inte har skett i förhållande till ett antal kommuner. som har fått ta en oproportionerligt stor del av ansvaret för invandrarnas välfärd. Samtidigt pekar kommittén bl.a. på att arbetsmark- nadsstituationen för flyktingar ofta är mycket svår och att metoder inte har utvecklats för en reglering av spontaninvandringen av personer som åbero— par flyktingskäl. Därmed har inte heller utvecklats några möjligheter att prioritera vilken flyktinghjälp som i första hand bör ges. Trots detta anser kommittén att den utomnordiska invandringen. om man ser till hela landets möjligheter. i huvudsak har kunnat regleras enligt de intentioner som legat till grund för politiken.
IPOK utvecklar på s. 67-71 i förslagsbetänkandet vissa grundläggande principer för den framtida invandringspolitiken. Såvitt gäller invandringen på grund av icke-politiska skäl framhåller kommitten bl.a., att det övergri- pande målet som hittills bör vara att invandringen skall regleras så att den samordnas med politiken på andra områden. Särskilt viktigt är sambandet mellan invandrings- och invandrarpolitiken. Kommittén hänvisar till att de invandrarpolitiska målen från år 1975. nämligen jämlikhet. valfrihet och samverkan. inte får äventyras genom en invandringspolitik som innebär en oreglerad invandring. Kommittén understryker i detta sammanhang att åtgärder som erfordras för att en utveckling skall kunna ske i riktning mot dessa mål måste övervägas i all samhällsplanering. lnvandringspolitiken måste enligt kommittén vidare vara underordnad övergripande samhälls- mål såsom demokrati. ekonomisk tillväxt. full sysselsättning. ekonomisk. social och ktrlturelljämlikhet. god arbetsmiljö.jämställdhet mellan kvinnor och män samt medbestämmande i arbetslivet. [ detta sammanhang fram- håller kommittén att generös flyktingpolitik och familjesammanföringspoli— tik bör vara självständiga övergripande mål. Kommittén har av både prin- cipiella och praktiska skäl dragit slutsatsen att invandringspolitiken inte skall tjäna som befolkningspolitiskt instrument. De grundläggande prin- ciper som kommittén föreslår godtas i allmänhet av remissinstanserna.
Ävenjag kan ansluta mig till kommitténs principiella överväganden. Jag anser det således vara av värde att den fria rörligheten inom Norden bibehålls och utvecklas. men att de nordiska arbetskraftsrörelserna i störs- ta möjliga omfattning förmedlas genom den offentliga arbetsförmedlingen. Regleringen av den utomnordiska invandringen bör bättre samordnas med politiken på övriga områden. men en generös flykting- och familjesamman-
Prop. 1983/84:144 16
föringspolitik bör vara självständiga och övergripande mål. lnvandringspo- litiken skall vidare inte tjäna som ett befolkningspolitiskt instrument. Även i övrigt ansluter jag mig i huvudsak till kommitténs överväganden om den principiella inriktningen av vårt lands invandrings- och flyktingpolitik.
Jag övergår nu till att behandla flyktingpolitiken och regleringen av flyktinginvandringen.
Hänvisningar till S2-2
- Prop. 1983/84:144: Avsnitt 4
3. Fiyktingpolitiken 3.1 inledning
Flyktingsituationen i världen har under särskilt det senaste decenniet allvarligt förvärrats. Mer än tidigare har den kännetecknats av massut- vandring på grund av bl.a. politiska skäl. Antalet flyktingar i vid mening beräknas nu uppgå till över 12 miljoner. Därtill kommer miljontals männi- skor som befinner sig i en flyktingliknandc situation i sina hemländer.
För att möta det enorma hjälpbehov som finns krävs att alla stater på olika sätt bidrar. Sverige har under årens lopp strävat efter att uppfylla sin del av ansvaret för världens flyktingproblem. Den flyktingpolitik som vi har fört har i huvudsak bestått av följande element — agerande i FN och andra internationella fora för att motverka och lösa
internationella konflikter och för upprätthållandet av de mänskliga rät- tigheterna i syfte att förhindra att människor tvingas lämna sina hemlän— der.
— ekonomiskt stöd till FN:s flyktingkommissarie (UNHCR). FN:s hjälp- program för palestinaflyktingar (UNWRA) samt bistånd i övrigt till flyktingar. — aktiva insatser. främst i samarbete med FN:s flyktingkommissarie för överföring till Sverige och omhändertagande här av flyktingar. som omedelbart behöver en säker tillflyktsort undan förföljelse, — en generös lagstiftning som i vissa avseenden ger flyktingar ett starkare skydd än vad 1951 års Geneve-konvention erbjuder. — mellanstatligt samarbete. bl.a. på traktatområdet. i syfte att stärka flyk- tingarnas internationella rättsliga skydd samt verka för en internationell ansvarsfördelning. - sociala och andra insatser för flyktingarna i det svenska samhället. som syftar till att främja deras möjligheter att finna sig tillrätta här. -— stöd till frivillig repatriering från Sverige.
Sveriges bistånd till flyktingverksamheten utanför Sverige omfattar bortåt en halv miljard kr. årligen. De viktigaste delarna utgörs dels av bidragen till FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) och FN:s hjälpprogram för Palestinaflyktingar (UNRWA). dels av humanitärt bistånd i Latiname- rika och södra Afrika. dels slutligen av insatser genom bidrag från kata- strofanslagct i akuta situationer.
Prop. 1983/84:144 17
Vad särskilt gäller det skydd som i vårt land erbjuds flyktingar och andra asylsökande vill jag erinra om att flera viktiga reformer har genomförts under den senaste tioårsperioden. senast genom prop. 1979/80: 96 an- gående ny utlänningslag.
] sitt betänkande har IPOK redovisat vår hittillsvarande flyktingpolitik. Kommittén anser att de olika delarna av flyktingpolitiken bör kunna inte- greras bättre. Kommittén har även lämnat förslag till vissa begränsade ändringar vad gäller rätten för flyktingar att invandra hit. Innan jag går närmare in på vad kommittén har föreslagit vill jag emellertid i korthet redovisa nuvarande regler för flyktinginvandringen. För en utförligare redogörelse hänvisas till 5. 107-119 i bakgrundsbetänkandet.
3.2. Nuvarande förhållanden
Sverige har anslutit sig till 1951 års FN-konvention angående flyktingars rättsliga ställning. Konventionen är juridiskt bindande för avtalsslutande stat. l konventionen finns bestämmelser bl.a. om skydd för flyktingar. Som flykting anses den som hyser en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet. tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som därför har flytt från sitt hemland eller är förhindrad att återvända dit.
l 3 & UtlL finns den grundläggande asylbestämmelsen. Där sägs bl.a. att en flykting inte utan synnerliga skäl skall vägras fristad i Sverige om han behöver sådant skydd. Definitionen av flyktingbegreppet i lagen ansluter till konventionens flyktingdefinition. I 5 s' UtlL anges att krigsvägrare inte utan särskilda skäl skall vägras rätt att vistas i Sverige. 1 6 & UtlL finns föreskrifter om motsvarande skydd för den som inte är flykting men som ändå på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill åter— vända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd härför.
Det särskilda skyddet för krigsvägrare infördes i UtlL med verkan fr.o.m. den ljanuari 1976. I propositionen (prop 1975/76: 181 anförs att ett betydande lagstadgat skydd bör finnas mot att utlänningar sänds till ett land där de kan komma att sändas till krigsskådeplats eller straffas för vägran att delta i krig. Det sägs vidare att risken för krigstjänstgöring måste ha varit påtaglig och att en förutsättning därför i allmänhet bör vara att utlänningens hemland för krig eller står i begrepp att inleda krigshandlingar samt att utlänningen skulle ha löpt risk att bli inkallad till militärtjänstgö- ring på krigsskådeplats. Bestämmelsen i 5 & UtlL är däremot enligt propo— sitionen inte avsedd att ge skydd åt vapenvägrare i allmänhet. Vid bedöm- ning av vad som skall anses utgöra "särskilda skäl" att vägra en krigsvä— grare tillstånd att stanna får enligt propositionen nödvändig hänsyn tas till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan av den reglerade invandringen.
Prop. 1983/84: 144 18
Även bestämmelserna i 655 om skydd för dem som — utan att vara flyktingar — kan åberopa flyktingliknandc skäl infördes i UtlL genom ändring fr.o.m. den 1 januari 1976. Enligt 6 & UtlL skall som nämnts en utlänning. som inte är flykting men som ändå på grund av de politiska förhållandena i Sitt hemland inte vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. inte utan särskilda skäl vägras rätt att vistas i Sverige. om han behöver skydd här. I propositionen anges följande exempel på kategorier. som avsågs omfattas av den nya skyddsregeln: ] Personer som kan anföra skäl av samma art som flyktingar men vilkas skäl inte är tillräckligt starka för att de skall omfattas av Geneve-konven- tionen och UtlL:s flyktingparagraf.
2 Personer vilkas trovärdighet kan ifrågasättas genom att de åberopar politiska skäl som förefaller starkt överdrivna. men där vad sökanden uppgett ändå har ansetts ge vid handen att han i van fall har utsatts för trakasserier i olika former.
3 Krigsvägrare som inte riskerar att sändas till krigsskådeplats men som kan räkna med att straffas för sin krigsvägran. 4 Värnpliktsvägrare som kan komma att få ett oproponionerligt strängt straff för sin vägran. Det betonades i propositionen att det inte var möjligt att göra någon fullständig uppräkning av det slag av åberopanden som skulle kunna hänfö- ras till den nya skyddsregeln. Det fick i varje enskilt fall övervägas om de anförda omständigheterna kunde anses vara tillräckligt tungt vägande.
Genom bestämmelserna i 5 och 6 åå avsåg statsmakterna att lagfästa gällande praxis.
I syfte att garantera att frågor om asyl alltid kommer under invandrar- verkets prövning föreskrivs i UtlL. att sådana avvisningsärenden i mycket stor utsträckning skall överlämnas till SIV av polismyndigheterna när utlänningen åberopar politiska skäl. När detta undantagsvis inte behöver ske. skall polismyndighetens avvisningsbeslut anmälas till SIV och får inte verkställas förrän invandrarverket har förklarat att verket inte övertar ärendet. Inom SIV finns en särskild jourverksamhct för prövning av så- dana anmälningar.
Den som är flykting har rätt till en skriftlig bekräftelse av sin status. en s.k. flyktingförklaring (16 & UtlL). Som framgår av den nämnda bestäm- melsen kan flyktingförklaring endast meddelas i samband med beslut om UT. Den som har fått ett permanent UT (PUT) är således härefter uteslu- ten från möjligheten att erhålla flyktingförklaring.
Vid sidan av Sådana utlänningar som får stanna på gnmd av 3. 5 eller (så tillåts i praxis även åtskilliga andra stanna av politisk-humanitära skäl. Det gäller bl.a. personer som har flytt undan krig eller krigsliknande förhållan- den som de riskerat att drabbas av som tillhörande civilbefolkningen. Sådana skäl grundar normalt inte flyktingskap enligt FN:s flyktingkonven-
Prop. 1983/84:144 19
tion och gör normalt inte heller 6 s UtlL tillämplig. Sådana förhållanden omfattas däremot av den afrikanska flyktingkonventionen från år 1969. OAU-konventionen. Denna flyktingkonvention omfattar bl.a. den som har tvingats lämna sitt hemland på grund av yttre aggression. ockupation. utländskt inflytande i landet eller på grund av händelse som allvarligt stört den allmänna ordningen i hela landet eller i en del därav. När U'l' beviljas den som har flytt av sådana skäl som nu har nämnts sker det enligt en praxis som har utvecklats på grundval av ett uttalande i 1968 års riktlinjer. att tillstånd kan beviljas andra hjälpbehövande än asylfall när "synnerliga skäl" föreligger.
De bestämmelser och den praxis som jag nu har berört avser asylsö- kande som kommer hit på egen hand. Vid sidan härav överförs till Sverige flyktingar och likställda skyddsbehövande i organiserade former. främst i samarbete med UNHCR. Dessa s.k. kvotflyktingar består dels av personer som genom att mottas här direkt räddas undan politisk förföljelse. dels av den vida större kategori som har lyckats fly undan förföljelse och som vistas i tredje land. där de har fått en tillfällig fristad i avvaktan påatt något annat land skall ta emot dem. När det gäller kvotflyktingar har Sverige under senare år tagit emot ca 1 250 flyktingar varje år och dessutom sammanlagt omkring 4 000 flyktingar från Sydostasien. Överföringen har skett oberoende av förhållandena på den svenska arbetsmarknaden. Jag får i övrigt hänvisa till kap. 7 i bakgrundsbetänkandet.
Som redan framgått innefattar vår flyktingpolitik även en lång rad åtgär- der för omhändertagandet av flyktingar och vissa därmed jämställda grup- per när de väl har kommit hit. Jag kan i den delen hänvisa till vad kommittén anför på s. 96-98 och 102 — 104 i förslagsbetänkandet. Jag vill i detta sammanhang även erinra om nu pågående beredning av en proposi- tion om mottagandet av flyktingar och asylsökande i Sverige.
3.3. Grundläggande bestämmelser för den framtida flyktingpolitiken
Kommitté/r
Kommittén redogör på s. 106— 111 i förslagsbetänkandet för de grund- läggande principer som den anser böra gälla för den framtida flyktingpoliti- ken. Inledningsvis understryks att de invandrarpolitiska målen — jämlik- het. valfrihet och samverkan — i fortsättningen liksom hittills bör gälla också för flyktingar. även om det medför att Sveriges flyktingöverföring vid en internationell jämförelse kan te sig begränsad. Det är emellertid enligt kommittén viktigt att vid en internationell jämförelse väga in inte bara antalet mottagna flyktingar och det mottagande de får — det gäller både överförda och enskilt inresta — utan också vilket bistånd och vilka resurser som ges till hjälp åt flyktingar i tredje land. främst genom UNHCR men också genom andra FN-organ och genom frivilliga organisationer.
De nuvarande. grundläggande principerna för vår flyktingpolitik. vilka
Prop. 1983/84:144 20
fastlades år 1979. bör enligt kommitten bibehållas. Det innebär enligt kommittén att flyktingpolitiken även i fortsättningen främst bör inriktas på att Sverige genom att delta i och bidra till internationellt samarbete söker motverka att flyktingproblem uppkommer och, när detta sker. i första hand ger bistånd till insatser för att flyktingarna skall kunna få skydd och omhändertagande i närheten av sina hemländer. Helst bör det gälla länder som ligger inom den egna språk- och kulturkretsen. Först i andra hand bör överföring till Sverige komma i fråga. Överföringen bör liksom hittills i första hand inriktas på flyktingar i akut behov av räddning. l fråga om flyktingar som individuellt kommer till vårt land framhåller kommittén. att de liksom nu bör ha en i praktiken obegränsad rätt till fristad i Sverige. Spontaninvandringen av personer med flyktingliknandc skäl eller andra politisk—humanitära skäl föreslås däremot i fortsättningen i stort anpassas till sysselsättningsläget. statens och kommunernas resurser samt landets politik i övrigt. Kommittén understryker att antalet kvotflyktingar och storleken av den individuella invandringen av icke-flyktingar som åberopar politiska skäl i stort bör vara beroende av sysselsättningsläget samt statens och kommunernas tillgängliga resurser. Såvitt gäller spontaninvandringen bör en återkommande prövning ske av frågan om behov av en sådan anpassning faktiskt föreligger.
Om en prioritering blir nödvändig beträffande den organiserade överfö- ringen av flyktingar som alla befinner sig i en lika utsatt situation. förordar kommittén att ett visst försteg ges åt dem som har någon anknytning till Sverige. Kommittén anser också att frånvaron i ett visst fall av hjälpinsat- ser från andra länders sida ibland kan motivera särskilda åtgärder från svensk sida. En annan aspekt sotn IPOK framför är att Sverige. med hänsyn till de praktiska och ekonomiska problem det innebär att här i landet bygga upp nya infrastrukturer för nya etniska grupper. inte utan synnerligen starka skäl bör påbörja överföring av en helt ny kategori. som redan är etablerad i andra länder.
Vad gäller själva mottagandet av flyktingar är det enligt kommittén väsentligt. att alla som beviljas tillstånd på grund av någon form av poli- tiska skäl får i princip samma hjälp att komma in på den svenska arbets- marknaden och i samhället i övrigt. Samma villkor bör således gälla för konventionsflyktingar och för dem som får stanna av flyktingliknandc eller av andra politisk-humanitära skäl. Den sistnämnda gruppen åtnjuter i dag inte den förmånen.
Kommittén understryker vidare behovet av en ingående sammanhållen offentlig redovisning av alla former av flyktinghjälp. Den föreslås ske i budgetpropositionen och anges bl.a. vara en förutsättning för att statsmak- terna skall kunna få en uppfattning om invandringens storlek under ett kommande år. Den anges också vara en förutsättning för överväganden om fördelningen mellan flyktinghjälp i tredje land och flyktinghjälp i Sverige. Också frågor om flyktinghjälp inom ramen för biståndspolitiken bör enligt
Prop. 1983/84:144 Zl
kommittén på myndighetsnivå kunna beredas i sådana organiserade sam- rådsformer som nu finns för flyktingöverföring och flyktingmottagning. ] fråga om fördelning mellan flyktinghjälp i Sverige och flyktinghjälp i tredje land framhåller kommittén. att FN:s flyktingkommissarie vid flera tillfällen har gett uttryck för uppfattningen, att den bästa lösningen för den enskilde flyktingen oftast är att han kan få en fristad i ett närbeläget land med en kultur och miljö som inte är alltför olika hemlandets. Med hänsyn till att flertalet länder som under senare år fått ta emot stora skaror flyktingar har varit fattiga länder i tredje världen är det enligt kommittén ytterst angelä- get. att dessa mottagarländer kan få ett effektivt internationellt stöd för att ta hand om flyktingarna. För sådana fall då flyktingarna måste placeras i ett annat land är det enligt kommittén angeläget att Sverige arbetar för att få till stånd en mera utvecklad internationell ansvarsfördelning i syfte att bäst utnyttja de basresurser som har byggts upp i olika länder för samhälls- service till olika språkliga. etniska och religiösa minoriteter.
Sammanfattningsvis säger sig kommittén vilja klargöra att den inte före- slår någon minskad generositet när det gäller att ta emot flyktingar och andra som åberopar skäl av politisk-humanitär art. Flyktingpolitiken måste präglas av en politisk vilja att skapa ökade resurser. Den måste vidare liksom hittills vara generös även i en internationelljämförelse. Med hänsyn till det växande invandringstrycket är det emellertid enligt kommittén nödvändigt för att de invandrarpolitiska målen (prop. 1975126 om riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken) skall uppnås. att invandringen av personer som åberopar flyktinglikande eller andra politisk-humanitära skäl fortlöpande anpassas till våra resurser.
Remissinstanserna
Samtliga remissinstanser stöder kommitténs förslag att den framtida flyktingpolitiken bör bygga på 1979 års flyktingpolitiska beslut. Det inne- bär bl.a. att Sverige skall arbeta internationellt för motverkande av upp- komsten av flyktingsituationer och prioritera flyktinghjälp i tredje land samt, då flyktingar överförs hit. ge förtur åt dem som är i akut behov av skydd. AMS framhåller i detta sammanhang att flyktingar med en helt annan kulturell bakgrund än vår har stora svårigheter att finna arbete och anpassa sig på arbetsmarknaden. Det är numera mycket svårt att arbets- placera flyktingar direkt efter vistelsen på mottagningsförläggningen. AMS måste därför kunna på ett okonventionellt sätt kombinera de olika arbets- marknadspolitiska hjälpmedlen för att nå resultat. Ärkebiskopen, Rädda Barnen, Svenska _flykringråder och Sveriges _ri'ikyr/t'oråd/sumråd pekar dock på att situationen i vissa regioner. t.ex. i Mellanöstern, Östeuropa och Latinamerika. endast erbjuder ett fåtal flyktingar möjlighet till ett regionalt omhändertagande och "ett minimum av skydd". Röda korset understryker att Sveriges insatser i tredje land inte får inverka på enskilt inresta asylsökandes rätt till ett långtgående skydd.
Prop. 1983/84: 144 ”>?
Nödvändigheten av att reglera invandringen av sådana asylsökande som inte är konventionsflyktingar godtas också av remissinstanserna. Kam- marrätten iJönköping understryker att den nämnda invandringen inte får tillåtas inverka på möjligheterna att ge skydd åt flyktingar. LO anser att detta är en mycket viktig punkt. Invandringen måste även i detta fall anpassas till våra möjligheter att erbjuda arbete. bostad och social service, inklusive svensk- och hemspråksundervisning. En generös tillståndsgiv- ning utan motsvarande resurstilldclning leder enligt LO på sikt till en allvarlig försvagning av invandrarpolitiken. Röda korset vill i detta sam- manhang betona vikten av att den föreslagna avvägningen inte får till följd att enskilt anlända asylsökande drabbas av en fluktuerande tillämpning av flyktingbestämmelserna i UtlL.
Om således enighet tycks råda om behovet av en reglering, råder olika uppfattningar om hur den skall tillämpas. Svenska kommunförhundct an- ser att den reglerade invandringen bättre bör anpassas till statens och kommunernas resurser. Flera remissinstanser riktar å andra sidan kritik mot vad man kallar kommitténs statiska "omföringspolitik". dvs. inord- nandet av förslagen inom en oförändrad kostnadsram. Det gäller bl.a. SIDA. som anser att vi bör vara beredda att vid behov öka insatserna. Ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenskajlyktingrådet och Sveriges frikyr- koråd/samråd anser att IPOKzs uppfattning är oroväckande och fram- håller, att en generös flyktingpolitik måste präglas av en politisk vilja att skapa ökade resurser för hela flyktingpolitiken. ] likhet med bl.a. För- eningen Sveriges .wt'ialrlteft'r och Botkyrka kommun menar dessa remiss- instanser, att enskilda kommuners begränsade resurser inte kan utgöra grund för en begränsning av invandringen av sådana asylsökande som omfattas av blå UtlL. Ett syfte med de aktuella försöken att styra invand- ringen ärju just att jämnare fördela bördorna mellan kommunerna.
Åtskilliga remissinstanser framhåller vikten av en fortsatt generös flyk- tingpolitik. Dit hör bl.a. SIDA. som säger att detta bör vara ett självstän- digt. övergripande samhallsmål. samt SIV, länxstyrelscrna i Stockholms län och i Göteborgs och 80/1le län, TCO och Amnesty International. TCO avser därmed en flyktingpolitik som innebär att Sverige bidrar till att största möjliga antal flyktingar får skydd. antingen inom biståndspolitikens ram eller genom mottagning i Sverige. Amnesty International och flera andra remiSSI'nstanser framhåller att det alltid i första hand måste vara den aktuella llyktingsituationen i världen som är vägledande när omfattningen av insatserna övervägs. ] några remissyttranden understryks värdet av att vi har en särskild bestämmelse om skydd för dem som åberopar flyktinglik- nande skäl. Inte i något yttrande ifrågasätts behovet av ett sådant skydd eller åberopas den reservation beträffande skyddsbestämmelsen som av- getts av en ledamot i kommittén.
Förslaget att den sammantagna flyktingpolitiken årligen skall redovisas av regeringen till riksdagen har allmänt tillstyrkts av remissinstanserna.
Prop. 1983/84:144 23
Ett antal remissinstanser har starkt kritiserat det förhållandet. att lPOK mycket knapphändigt har redovisat och analyserat Sveriges flyktinghjälp i tredje land. SIDA anser detta olyckligt med hänsyn till detta llyktingbi- stånds stora omfattning och dess samordning med flyktingmottagningen i Sverige. Framställningen sägs ha fått en kraftig slagsida som måste avhjäl- pas. Även ärkebiskopen. Rädda barnen, Svenska _flyktingråa'et. Sveriges frikyrkoråd/samråd och Röda korset är kritiska på denna punkt. Enligt Röda korset kan samordningen komma att innebära att Sverige — om överföring till tredje land eller repatriering i allmänhet försvåras — bereder sig på att ta emot ett relativt sett större antal flyktingar för permanent bosättning i Sverige. Röda Korset säger vidare att Sveriges stöd till FN:s flyktingkommissarie hittills till stor del har koncentrerats till kortsiktiga "relief-insatser” och måste kompletteras med "ett mer aktivt politiskt agerande rent allmänt när det gäller problematiken med flyktingarnas rehabilitering." Ärkebiskopen, Rädda Barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd/samråd föreslår bl.a. inrättandet av ett rådgivande organ där bl.a. frågor om flyktingskapets orsaker behandlas. ] en sådan beredning skulle ingå, förutom företrädare för regeringen och riksdagens partier. representanter för fackliga samt kyrkliga och andra humanitära organisationer.
I sammanhang med principerna för tlyktinginvandringen tar ett stort antal remissinstanser upp frågor som rör behandlingen av enskilt inresta asylsökande. SIDA understryker att strävandena att lindra flyktingproble- men också måste innebära en generös behandling av asylsökande. Ärkebi- skopen. Rädda barnen. S venska flyktingrådet och Sveriges ji'ikjvrkoråd/ samråd säger att en restriktiv tolkning av UtlL:s skyddsbestämmelser kan motverka huvudmålet för flyktingpolitiken, som är att internationellt stär— ka skyddet för de mänskliga rättigheterna. Röda korset ser sig föranlåtet att understryka vikten av att de rättssäkerhetsgarantier som har uppställts i UtlL efterföljs i den praktiska tillämpningen. Man tillägger att det idag finns "uppenbara tendenser till en alltför summarisk tillämpning av första asyllandsprincipen." Även adt-vkatsam/imdet framför kritik som rör asyl- bedömningen.
Slutligen kan nämnas att några remissinstanser. bl.a. Röda korset och advokatsamfundet, förordar att FN:s flyktingkommissarie inbjuds att öpp- na kontor i Sverige.
Föredraganden
För egen del vill jag framhålla följande. Som jag redan har antytt har under de senaste två decennierna människor i långt större omfattning än tidigare tvingats att lämna sina hemländer på grund av förföljelse men också på grund av politiska omvälvningar. krig eller svält. Flykten har ofta haft karaktär av massutvandn'ng och de direkta följderna i form av en omfattande flyktinginvandring har nästan genomgående drabbat mycket
Prop. 1983/84:144 24
fattiga utvecklingsländer i Afrika, Asien och Latinamerika. Antalet flyk- tingar beräknas idag uppgå till mer än 12 miljoner. Till detta kommer flera miljoner som vistas som flyktingar i sitt eget land på grund av bl.a. inbördesstrider. En lösning eller ett mildrande av flyktingproblemen i stort i världen torde i övervägande antalet fall vara möjligt endast genom att förutsättningar skapas för frivillig repatriering eller. när detta inte är möj- ligt, genom en integrering av flyktingarna i de s.k. första asylländerna med världssamfundets bistånd. Överföring till och bosättning i tredje land kan av olika skäl endast lösa en liten del av flyktingproblemen i världen. Trots att någon ny massflyktingsituation — med undantag för Centralamerika — inte har uppträtt under de allra senaste åren, har flyktingsituationen i världen ändå under denna tid försvårats av andra skäl. [ sin redogörelse för FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitté vid I983 års session pekade sålunda flyktingkommissarien på. att svårigheterna att finna permanenta lösningar på flyktingproblemen allvarligt har ökat. främst beroende på den aktuella ekonomiska krisen och därmed sammanhängande ökat motstånd hos industriländerna mot att ta emot flyktingar.
Vårt land har sedan länge tagit en aktiv del i arbetet med att motverka _uppkomsten av flyktingsituationer och med att bistå behövande flyktingar. både i tredje land och genom asyl i vårt land. Vi har sett detta som en självklar humanitär skyldighet. inte minst mot bakgrund av Sveriges gyn- nade ställning i världen. lPOK:s förslag. att vi också i fortsättningen skall föra en sådan flyktingpolitik och eftersträva att våra åtgärder får så stor effekt som möjligt. har fått remissinstansernas stöd. Jag delar uppfattning- en att flyktingpolitiken också i fortsättningen bör vara generös och att Sverige så länge det är praktiskt och ekonomiskt möjligt bör fortsätta att ta sin del av ansvaret för att lindra den tragiska flyktingsituationen i världen. Det är samtidigt självfallet att de invandrarpolitiska målen skall gälla även beträffande flyktingar. Redan av vår anslutning till flyktingkonventionen följer. att flyktingar i detta sammanhang skall behandlas som en i särskild grad gynnad grupp.
I likhet med kommittén och remissinstanserna anserjag att de grundläg- gande principer för den samlade flyktingpolitiken som riksdagen antog år 1979 (prop.]978/79zl00 bil. 15. s. l52) alltjämt bör gälla. Jag har redan inledningsvis angett dessa principer. Det kan ändå finnas anledning att något närmare utveckla dem. De olika beståndsdelarna i flyktingpolitiken kan sammanfattas i internationellt arbete på flyktingskyddsområdet. hjälp till behövande flyktingar i främst u- länder. kvotöverföring av flyktingar och en allmänt generös asylpolitik.
På det internationella planet. främst inom FN. pågår ett omfattande arbete som syftar till att stärka skyddet för de mänskliga rättigheterna och därigenom motverka flyktingsituationer. Sverige bör som hittills spela en aktiv roll i detta sammanhang. Den omfattande och accelererande ökning- en av antalet flyktingar under de två senaste decennierna. liksom de allt
Prop. 1983/84: 144 25
större svårigheterna att finna adekvata lösningar. har gjort det viktigare än någonsin att undersöka varje möjlighet att förhindra uppkomsten av nya flyktingströmmar. Jag vill i detta sammanhang nämna att FN:s generalför- samling den 16 december 1981 beslöt att etablera en expertgrupp med uppgift att undersöka frågan om bl.a. uppkomsten av flyktingströmmar och att överväga möjliga lösningar. Frågor om mänskliga rättigheter och massutvandring har vidare tagits upp i FN:s kommission för mänskliga rättigheter och blivit föremål för en omfattande utredning. Mot bakgrund av frågornas komplexitet kan eventuella resultat sannolikt väntas först på lång sikt. Mera närliggande är det arbete som bedrivs inom främst FN:s flyktingkommissaries exckutivkommitté och inom Europarådets expert— kommitté för flyktingfrågor (CAHAR). Arbetet syftar till att. på grundval av främst flyktingkonventionen. i rekommendationer eller andra instru- ment vidareutveckla och befästa grundläggande principer för skyddet av asylsökande och flyktingar. Detta arbete för att förmå stater att i fråga om flyktingar iaktta grundläggande humanitära principer -främst den att inte återsända en flykting till förföljelselandet — är enligt min mening av funda- mental betydelse och bör liksom hittills stödjas av Sverige.
En viktig del av vår flyktingpolitik är det bistånd som utgår till stöd åt flyktingar. Majoriteten av flyktingarna finns i u-länder. En varaktig lösning av deras problem kräver omfattande bistånd som möjliggör för flyktingar- na att få en ny tillvaro i en omgivning som i socialt och kulturellt hänseende liknar den de kommer från. Hjälp i ursprungslandets närhet underlättar vidare genomförandet av frivillig repatriering om möjlighet därtill uppkom- mer. Jag vill nämna att Sverige är en av de större bidragsgivarna till FN:s flyktingkommissarie. Omfattande stöd lämnas vidare till FN:s hjälporgani- sation för palestinaflyktingar (UNRWA). Vidare tas årligen betydande belopp från katastrofanslaget i anspråk för flyktingar och hemlösa. Belop- pen kanaliseras via berörda FN-organ. Röda Korset och svenska frivilli- gorganisationer. Flyktingbistånd utgår i övrigt till "flyktingar och befriel- serörelser i södra Afrika" samt som humanitärt bistånd till Latinamerika. Jag får i övrigt hänvisa till vad som i dessa hänseenden anges i årets budgetproposition (prop.]983/84: 100 bil. 5 och 10). Även i fortsättningen bör. av skäl som jag redan angett. flyktingbistånd inta en framskjuten plats. Det är enligt min mening angeläget att Sverige internationellt verkar för att biståndet för flyktinginsatser används på ett så effektivt sätt som möjligt. I denna fråga har jag samrått med chefen för utrikesdepartcmen- tet. statsrådet Bodström.
Flyktinghjälpen i Sverige avsåg från början främst s.k. kollektiv flykting- överföring. År 1950 beslöt riksdagen om sådan överföring av flyktingar hit. Denna form för flyktingöverföring kom under de följande decennierna att dominera svensk flyktingpolitik. Uttagningen skedde mestadels från flyk- tingläger i Europa under medverkan av en svensk delegation. Statsmak- terna beslöt varje år om en viss kvot. den s.k. llyktingkvoten. Under den
Prop. 1983/84:144 26
senaste IO-årsperioden har emellertid antalet enskilt hitresta asylsökande överstigit flyktingkvoten och oftast varit betydligt större. Även flykting- överföringen — som sker i nära samarbete med UNHCR — har under senare år förändrat karaktär. Regeringen beslutar årligen om den allmänna inriktningen av flyktingöverföringcn. Uttagningen sker sedan vanligen ge- nom att FN:s flyktingkommissarie eller våra utlandsmyndigheter lämnar förslag till SIV på enskilda eller grupper som behöver en fristad undan förföljelse. Sedan mitten av 1970-talet har flyktingkvoten varit 1 250 perso- ner och har i första hand avsett latinamerikaner. De sista åren har extra kvoter om ca 250 personer reserverats för anhöriga till bätllyktingar från Vietnam. Uttagning kan även avse sådana politiskt förföljda som fortfaran- de vistas i sitt eget land och därför inte formellt sctt är flyktingar enligt UtlL eller flyktingkonventionen. ] vissa fall har det rört sig om politiska fångar som har frigetts under förutsättning av bl.a. att de mottogs i annat land.
Jag delar kommitténs uppfattning att denna form av flyktingmottagning bör utgöra grunden för vår flyktinginvandring och att den bör fortgå i allt väsentligt oberoende av svängningar i konjunkturerna. Den möjliggör för Sverige att göra en humanitär insats för dem som vi bedömer bäst behöver hjälp. Liksom hittills bör förtur ges ät flyktingar. i eller utanför hemlandet. som är i akut behov av skydd. Sverige bör vidare också i fortsättningen ta emot handikappade eller i övrigt svårplacerade flyktingar. Omfattningen av kvotöverföringen bör liksom hittills bestämmas från år till år i särskild ordning. Med anledning av påpekanden under remissbehandlingen villjag understryka. att Sveriges insatser av naturliga skäl måste bero inte bara på interna resursöverväganden utan också på den aktuella flyktingsituationen i världen. Beredskap måste alltid finnas för en ökning av flyktingkvoten när situationen kräver det. Det är enligt min mening angeläget med en ökad samordning via FN:s flyktingkommissariat. så att flera länder solidariskt medverkar i flyktingmottagandet. Därigenom kan även ansvaret för olika flyktingkategorier fördelas med beaktande av om och i vad mån konven- tionsstaterna tidigare har tagit emot flyktingar av samma språkliga och kulturella kategori och byggt upp en organisation för deras omhänderta— gande.
Den tredje beståndsdelen i Sveriges flyktingpolitik bör liksom hittills vara en generös asyllagstiftning och asylpraxis. En generös asylpolitik är enligt min mening en viktig del av vår samlade flyktingpolitik. Flyktingar som söker asyl och är i behov av en fristad i Sverige skall även framgent ha rätt att få stanna. UtlL ger emellertid skydd. inte endast åt konventions- flyktingar utan även åt andra som åberopar tungt vägande skäl av politisk art mot att återvända till hemlandet. I likhet med IPOK och remissinstan- serna anser jag att ett lagstadgat skydd för asylsökande tillhörande denna grupp bör finnas även i framtiden. Jag återkommer senare till frågan hur skyddet skall utformas.
Prop. 1983/84:144 27
Flera av remissinstanserna har betonat att ett omfattande flyktingbi- stånd i tredje land inte får leda till en mindre generös inställning mot asylsökande som kommer till våra gränser. Jag delar den uppfattningen. ] den allmänna debatten har i detta hänseende ibland understrukits. att Sveriges resurser i första hand borde användas till organiserad överföring av flyktingar. Överföring av flyktingar till Sverige är självfallet en mycket viktig del av vår flyktingpolitik och bör vara det också i framtiden. En avvägning mellan kvotöverföring och mottagande av enskilt inresta asylsö- kande låter sig inte alltid så lätt göra i den praktiska tillämpningen. bl.a. därför att många av dem som kommer är konventionstlyktingar men också därför att man i asylsituationen har att göra med personer som faktiskt har brutit upp från sitt hemland och redan därigenom befinner sig i en utsatt situation. Till detta kommer följande. Genom lagstiftning har vi gjort en avvägning som innebär att vi har åtagit oss att. när inte särskilda skäl hindrar det. ge en fristad även åt asylsökande som inte riskerar politisk förföljelse men som åberopar tungt vägande politisk-humanitära skäl. En konsekvens av detta måste då bli. att sådana asylsökande i allmänhet accepteras utan någon jämförelse med mera skyddsbehövande flyktingar som finns i tredje land. Rent allmänt finner jag det vidare angeläget att förfarandet i samband med behandlingen av asylansökningar vid gränsen görs så rättssäkert och humant som är möjligt samt att det står i rimlig överensstämmelse med de principer för asylbedömning som har antagits av FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitté och Europarådet. Jag återkommer i det följande till denna fråga och till frågan om tillämpningen av vad som har kommit att kallas ”principen om första asylland".
Sedan detta har sagts villjag återknyta till den grundläggande frågan om behovet av en reglering av flyktinginvandringen. Jag har redan nämnt att en sådan reglering inte får omfatta asylsökande som är konventionsflyk- tingar och har behov av fristad i vårt land. Kommittén. som också har undantagit denna grupp. fäster stort avseende vid att invandringen av utlänningar som åberopar politisk-humanitära skäl fortlöpande granskas och vid behov regleras genom åtstramning i praxis. Flera remissinstanser. bland dem LO och kammarrätten (Jönköping stöder förslaget. Åtskilliga remissinstanser anser emellertid att kommittén för starkt har betonat nöd- vändigheten av en prioritering av vissa flyktingpolitiska insatser inom ramen för oförändrade resurser. Det förekommer även varningar för den orättvisa och osäkerhet som skulle bli följden om kontrollen av invandring- en skulle leda till en växlande praxis vid tillämpningen av bestämmelserna om skydd på grund av politisk-humanitära skäl.
Våra ekonomiska resurser är begränsade. Detta måste ofrånkomligen inverka OCkSå På delar av vår flyktingpolitik. även om möjlighet bör finnas för den flexibilitet som kan påkallas av dramatiska förändringar i llykting- situationen ute i världen. Mot den bakgrunden har det hittills ansetts nödvändigt att i rimlig mån reglera även delar av flyktingpolitiken. Detta
Prop. 1983/84: 144 28
blir nödvändigt också i framtiden. Som kommittén föreslår. måste en prioritering göras till förmån för vissa delar av flyktingpolitiken. Jag har redan understrukit att invandringen av enskilt inresta konventionsflykting- ar inte får regleras med hänsyn till ekonomiska resurser samt att tyngd- punkten även fortsatt måste ligga på llyktingbistånd i tredje land och därnäst på överförande hit av flyktingar i aktlt behov av skydd. Mot den bakgrunden måste regleringen träffa i första hand invandringen av asylsö- kande som åberopar politisk-humanitära skäl. Redan vid tillkomsten av 6.5 UtlL klargjordes begränsningen av det skydd 6 s avsågs ge. Av bestäm- melsen följer således att rätten att stanna kan vägras utlänningen. om det finns särskilda skäl. varmed särskilt åsyftades begränsningar av Sveriges möjligheter att ta emot sådana utlänningar. l sak innebär därför lP()K:s förslag främst den nyheten. att en mer målinriktad politik skall föras för att följa utvecklingen och tillgripa behövliga hegränsningst'ttgärder när det gäller denna invandring.
Även för egen del anser jag det angeläget att en fortlöpande och nog- grann uppföljning sker såväl av flyktingpolitiken i stort som av invandring- en på grund av politisk-humanitära skäl. Det är samtidigt viktigt att undvi- ka återkommande ändringar i praxis i fråga om denna invandring. något som skulle skapa rättsosäkerhet och för övrigt stå i dålig överensstäm- melse med gällande bestämmelser. Inte heller bör man utan starka skäl utnyttja möjligheten att med stöd av undantagsklausulen tillgripa generella begränsningar. En noggrann uppföljning möjliggör emellertid bättre fram- förhållning och planering och är redan därigenom värdefull. Skulle det emellertid — exempelvis till följd av en kraftig ökning av invandringen på grund av politisk- humanitära skäl — bedömas ofrånkomligt med en be— gränsning av denna. ger undantagsklausulen redan nu möjlighet att åstad- komma detta. Kommittén har framhållit att den nu aktuella invandringen måste regleras med hänsyn till inte bara landets utan även berörda kom- muners resurser. Mot förslaget har fi'irmiingpn Sveriges socialt/refer och Botkyrka kommun riktat kritik. För egen del menar jag. att våra möjlighe- ter att ta emot sådana asylsökande som nu avses i princip skall bedömas med utgångspunkt från landets samlade resurser.
Innan jag lämnar denna fråga vill jag nämna attjag. i likhet med en enig remissopinion. godtar förslaget om lika behandling i förmånshänseendc av alla som får stanna på grund av politiska skäl. antingen de omfattas av 3. 5 eller 6ä UtlL eller ej. Jag avser att i ett senare sammanhang återkomma till denna fråga.
IPOK har påtalat det förhållandet. att det idag saknas en samlad redovis- ning av vår flyktingpolitik. dvs. flyktinghjälp inom ramen för biståndspoli- tiken och i form av överföring till Sverige eller asyl åt enskilt inresta asylsökande. Jag delar i likhet med remissinstanserna kommitténs uppfatt- ning. att en årlig sammanhållen offentlig redovisning bör lämnas om alla former av flyktinghjälp. Därigenom blir det möjligt för regeringen att hos
Prop. 1983/84: 144 ' 29
riksdagen fortlöpande få till stånd en bedömning av flyktingpolitiken. bl.a. vad gäller fördelningen mellan llyktingbistånd i Sverige och i tredje land. omfattningen av flyktingöverföringen och åtgärderna för flyktingar som har tagits emot här samt. i förekommande fall. vad gäller åtgärder i syfte att begränsa invandring på grund av politisk-humanitära skäl. En sådan ordning skulle vidare ha den fördelen att vår samlade flyktingpolitik blir föremål för en omfattande insyn och en därmed sammanhängande allmän debatt. Jag återkommer i ett senare sammanhang till frågan hur en sådan samordnad redovisning bör utformas.
Ärkebiskopen. Rädda barnen. Svans/cuflykting/"ädel och St't'rigcsfrikyr- koråd/sumråa' har som jag nämnt föreslagit inrättandet av ett rådgivande organ för vissa flyktingfrågor. Det finns även enligt min mening behov av ett forum för övergripande samråd om flyktingpolitiken i dess helhet. bl.a. i syfte att bättre förankra denna i det politiska arbetet. Jag förordar mot denna bakgrund. att regeringen tillkallar en llyktingpolitisk beredning. i vilken företrädare för berörda organisationer och myndigheter m.fl. bör ingå. FN:s flyktingkommissarie bör erbjudas att vara företrädd i bered- ningen genom en ledamot. Det statsråd som ansvarar för invandrarfrågor bör vara beredningens ordförande. Det ankommer på regeringen att beslu- ta om inrättandet av beredningen . Jag avser senare att återkomma i denna fråga. 1 de frågor som jag nu har berört har jag samrått med chefen för utrikesdepartcmentet.
Vad slutligen gäller den under remissbehandlingen väckta frågan om inrättandet av ett kontor i Sverige för FN:s flyktingkommissarie vill jag säga följande. Ett regelbundet och omfattande samarbete har numera från svensk sida inletts med flyktingskommissariatet. Vid regelbundna möten behandlas frågor av gemensamt intresse. såväl av generell natur som med anknytning till flyktingärenden. Samverkan sker även på annat sätt. Frå- gan om ett inrättande av kontor för flyktingskommissarien är en gemensam nordisk fråga. En sådan åtgärd är emellertid inte för närvarande aktuell i något av de andra nordiska länderna. För vår del bör vi enligt min mening tills vidare följa erfarenheterna av det samarbete som har inletts.
Jag övergår nu till att närmare behandla vissa frågor som har samband med skyddet för asylsökande.
3.4 invandringen av andra asylsökande än konventionsflyktingar
Kommittén
Enligt kommittén bör liksom hittills även andra hjälpbehövande än kon- ventionsflyktingar ha möjlighet att få tillstånd att stanna i Sverige. Det är därvid enligt kommittén särskilt angeläget att ge en fristad åt vad kommit- te'n kallar "skyddsnätsfall". dvs. personer med sådana flyktingliknandc skäl som inte heller med en generös praxis räcker till för flyktingskap cnligt flyktingkonventionen och 3 & UtlL. '"Skyddsnätsfall" utgörs närmare be-
Prop. 1983/84:144 30
stämt av dels personer som har skäl av samma art som flyktingar men vilkas skäl inte är tillräckligt starka för att flyktingskap skall föreligga. dels personer vilkas trovärdighet kan ifrågasättas men vilkas uppgifter ändå har ansetts ge vid handen att de i vart fall har utsatts för trakasserier. Enligt kommittén bör liksom hittills möjlighet till fristad finnas också för personer med något mindre starka flyktingliknandc skäl. som i dag hänförs till 6 få UtlL utan att för den skull kunna betecknas som "skyddsnätsfall". Skydd bör också ges åt de övriga grupper som nu omfattas av 6 & UtlL. Därmed åsyftas främst de i praxis sällan förekommande värnpliktsvägrare som kan komma att få oproportionerligt strängt straff för sin vägran och krigsvägra- re som kan räkna med att straffas för sin krigsvägran. Det förväntade straffets svårighetsgrad bör enligt kommittén vara avgörande för bedöm- ningen av behovet av fristad. Även i övrigt föreslås att sådana skyddsbehö— vande som nu får stanna av politisk—humanitära skäl får göra det också i fortsättningen. Det gäller bl.a. i de fall där sökanden riskerar allvarligt straff för icke politiska handlingar eller förhållanden som inte är kriminella och heller inte förkastliga enligt svensk rättsuppfattning. Hit hör även personer som avses i den afrikanska OAU—konventionen. dvs. sådana som tvingas lämna sitt hemland på grund av yttre aggression. ockupation, utländskt inflytande i landet eller på grund av någon händelse som har allvarligt stört den allmänna ordningen i hela eller i en del av landet. De fall av denna art som har förekommit i praxis har i stor utsträckning rört personer, som utan att tillhöra någon av de stridande parterna. riskerat att råka illa ut som civilbefolkning på grund av pågående krig eller stridshand— lingar i hemlandet. I de båda sist nämnda fallen har inte 6 så UtlL ansetts tillämplig. [ stället har tillgripits den i 1968 års riktlinjer anvisade möjlighe— ten att ge tillstånd när "synnerliga skäl" föreligger. Kommittén redovisar även vissa andra och mera udda fall (5. llö i förslagsbetänkandet).
För det fall begränsningar måste tillgripas i rätten att stanna. bör enligt kommittén de s.k. skyddsnätsfallen tillerkännas ett starkare skydd än övriga kategorier. Även om lika fall bör behandlas lika medger kommittén, att det från ett visst land eller en viss folkgrupp kan uppkomma ett så omfattande reellt eller potentiellt invandringstryck att en särbehandling är ofrånkomlig.
En grundtanke i förslaget är att invandrirtgens storlek måste vad gäller nu aktuell kategori kunna variera från tid till annan. När det gäller invand— ring av personer som åberopar politiska skäl men inte är flyktingar betyder det i sin tur, att styrkan i de skäl som krävs för att tillstånd skall beviljas också måste kunna tillåtas variera. beroende på antalet personer som söker sig hit och möjligheterna att ta emot dem. För att detta skall kunna ske är det enligt kommittén nödvändigt med en bättre framförhållning. beredskap och planering än i dag när det gäller att ta emot llyktingar och personer med flyktingliknandc eller andra politisk-humanitära skäl. En förutsättning är då att regeringen får tillfälle att utbilda praxis genom att
Prop. 1983/84:144 31
SIV överlämnar ärenden rörande nya kategorier asylsökande till regering- en för avgörande. Systemet bör enligt kommittén utformas så att en återkommande bedömning av behovet av reglering och styrning av invand- ringen med hänsyn till angivna faktorer blir ett normalt inslag i invand- ringspolitiken — och naturligtvis också så. att åtgärder kan vidtas om det behövs.
Det bör tilläggas att kommitténs majoritet mot bakgrund av en utredning om gällande praxis har avfärdat tanken, att flyktingparagrafcn (3 & UtlL) skulle vara tillräcklig om den tillämpades mer generöst än nu. Majoriteten menar att en särskild bestämmelse behövs för upprätthållandet av nuva- rande praxis att ge skydd åt en vidare krets än konventionsflyktingar. (På denna punkt har ledamoten Sten Svensson reserverat sig.) Kommittén förordar emellertid samtidigt den ändringen. att något hinder inte längre skall finnas mot återsändande av den asylsökande till tredje land som ger skydd endast åt konventionsflyktingar. Det gäller även om utlänningen ifråga inte är en konventionsflykting och därför skulle komma att sändas vidare till hemlandet. En sammanfattning av kommitténs ståndpunkt åter- finns på s. 119 i förslagsbetänkandet.
När det gäller utformningen av författningsskyddet för de aktuella skyddsgrupperna kommer kommittén efter analys av bestämmelsen fram till. att nuvarande 6 ä UtlL bör behållas med ett visst tillägg (förslagsbetän- kandet 5.120 — 123). Enligt tillägget får s.k. direktavvisning till annat land än hemlandet i ökad utsträckning ske av personer som avses i 6 så UtlL. Jag återkommer strax till denna fråga. Kommittén föreslår emellertid också. att personer som riskerar allvarligt straff eller förföljelse för icke-politiska handlingar eller förhållanden som inte är kriminella i Sverige och inte heller förkastliga enligt svensk rättsuppfattning hänförs till 6 s UtlL. Hit hör de sökande som riskerar allvarligt straff cller förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. I praxis får som jag har nämnt sådana utlänning- ar nu stanna på grund av allmänt humanitära skäl. Utanför 6å UtlL bör enligt kommittén liksom hittills falla personer som åberopar att de tvingats lämna sitt land på grund av exempelvis yttre aggression. ockupation eller inbördeskrig. Det är här fråga om förhållanden som drabbar alla inom landet eller regionen och som inte har någon anknytning till den asylsö- kandes egna åtgärder eller politiska uppfattning. Kommittén understryker emellertid att Sverige liksom hittills bör erbjuda sådana människor ett skydd. Kommitténs ståndpunkt att inte inordna denna grupp under 65 hänger även samman med. att invandringstrycket i dessa fall är i särskilt hög grad oförutsebart och i vissa situationer skulle kunna bli mycket stort. Av samma skäl bör enligt IPOK hela folkgrupper inte genom förhandsbe- dömningar klassificeras som omfattade av 6 & UtlL.
Samtidigt som 6.5 UtlL sålunda behålls. bör det enligt kommittén i propositionen klargöras att tillstånd kan vägras på grttnd av vandelsskäl på samma sätt som gäller för andra tillståndssökande. Frågan behandlas på s. 126 och 127 i förslagsbetänkandet.
Prop. 1983/84: 144 32
Kommittén har. som jag nämnt. särskilt behandlat de problem som hänger samman med tillämpning av principen om första asylland på asylsö- kande som faller under 6.5 UtlL. Kommittén framhåller att det i de llesta länder saknas i vart fall ett lagstadgat skydd mot hetnsändning för denna grupp. Konsekvensen för Sveriges del har därför enligt IPOK blivit. att den som åberopar skäl som avses i 3å UtlL men redan har skydd i tredje land regelmässigt sänds tillbaka till detta land. när detta är praktiskt möjligt. medan den som åberopar sådana omständigheter som avses i 65 UtlL kan komma att få stanna i Sverige. även om praktisk möjlighet till återsändande finns. Praktisk möjlighet att återsända en asylsökande till tredje land föreligger enligt kommitten huvudsakligen vid direktavvisning samt i de fall då det är möjligt att tillämpa den nordiska passkontrollöver- enskommelsens regler om återsändande. Kommittén konstaterar att den olikartade behandlingen av flyktingar och av dem som hänförs till 6.5 UtlL är en logisk konsekvens av skyddsregeln. Avsikten med denna har nämli- gen bl.a. varitjust att se till. att den som omfattas av (så Litll- inte sänds till ett land där han riskerar att sändas tillbaka till hemlandet. Trots detta anser kommittén emellertid. att det även i denna fråga bör göras en flyktingpoli— tisk avvägning. Därvid bör avgörande vikt fästas vid det invandringstryck som kan bli följden av en asylbestämntelse som är väsentligt mera generös än bestämmelserna i våra grannländer.
I detta hänseende framhåller kommittén. att vad som i första hand får betydelse för det framtida invandringstrycket är hur nuvarande bestäm- melser fungerar vid gränsen. dvs. när polismyndigheten skall pröva om utlänningen skall avvisas eller ärendet överlämnas till SlV. Att det är så beror på att tredje land i allmänhet accepterar att återta en utlänning som avvisas. endast om han återsänds omgående. På s. l25 och Bo i förslags- betänkandet utvccklar kommittén närmare hur de nuvarande bestämmel- serna verkar när polismyndigheterna enligt 33 och 34 st UtlL bedömer. om de åberopade omständigheterna är uppenbart oriktiga eller om de kan lämnas utan avseende och således avvisning kan ske. Av redogörelsen. till vilkenjag hänvisar. framgår att det i allmänhet inte är möjligt att i samband med den prövning som föregår beslut om direktavvisning avgöra. om åberopade politiska skäl är att hänföra till 3 s eller 6 % UtlL eller om det eventuellt är fråga om sådana politisk- humanitära skäl som faller utanför dessa paragrafer. En förutsättning för att den som åberopar skäl som anges i 3 eller 6 %% UtlL skall kunna avvisas till tredje land är. att han där åtnjuter trygghet mot att bli sänd till hemlandet eller till land där han riskerar förföljelse. Om det inte är möjligt att i samband med direktavvisning klarlägga om utlänningen är flykting eller omfattas av ss UtlL är det därför enligt nuvarande regler heller inte möjligt att direktavvisa en asylsökande till ett tredje land. som inte ger skydd såväl åt flyktingar som åt dem som omfattas av 6 & UtlL. Principen om första asylland kan då inte upprätthål- las heller i fråga om konventionsflyktingar.
Prop. 1983/84:144 33
Kommittén anser det angeläget att möjliggöra ätersändning av en asylsö— kande flykting till tredje land från vilket han har kommit. om han kan få skydd där. För att detta skall kunna ske måste således återsändande till ett land som tillämpar flyktingkonventionen också kunna ske beträffande dem som enligt nuvarande regler hänförs till 6 & UtlL. Det ökade invandrings- tryck som skulle bli följden av en modifierad tillämpning av principen om första asylland talar enligt kommitten för. att polismyndigheterna får möj- lighet att direktavvisa den som åberopar politiska skäl till sådant tredje land som tillämpar konventionen eller där det är väl känt att den kategori det gäller eljest har skydd. Sverige bör samtidigt verka internationellt för att andra konventionsländer inför bestämmelser motsvarande dem som finns i 6 & UtlL.
Remissinsmnserna
Som jag redan tidigare har nämnt har remissinstanserna enhälligt ställt sig bakom förslaget att Sverige genom en uttrycklig lagbestämmelse bör erbjuda skydd. inte bara åt konventionsflyktingar utan även åt andra som har vägande politisk-humanitära skäl mot att återvända till hemlandet. Det i en reservation föreslagna avskaffandet av 65 UtlL har således inte vunnit något stöd vid remissbehandlingen. När det gäller den närmare utform- ningen av skyddsbestämmelserna går emellertid åsikterna isär.
IPOK har som jag nämnt närmare preciserat vilka som här bör beredas skydd utöver konventionsflyktingar. hit överförda flyktingar samt krigs- vägrare. Grupperna redovisas som "skyddsnätsfall". personer som omfat- tas av OAU-konventionens flyktingdeftnition. personer med svagare flyk- tingliknandc skäl vilka enligt praxis omfattas av 6 & UtlL men inte utgör "skyddsnätsfall". personer som har andra politiska skäl än som nu nämnts och som får stanna på humanitär grund. "Skyddsnätsfallen" föreslås få ett starkare skydd än övriga grupper. Flertalet remissinstanser har lämnat förslaget utan erinran. RRV anser det viktigt att de olika grupperna hålls isär. Kammarrätten [Jönköping menar att denna "prioritering" bör kom- ma till uttryck i en bestämmelse. Några remissinstanser efterlyser exempli- fteringar i lagtexten.
Flera remissinstanser är dock kritiska. SIV ifrågasätter således den kategorisering i skyddsnätsfall och andra fall som IPOK föreslär. Den skulle enligt verket inte fylla något behov och skulle medföra betydande merarbete. SlV betonar vikten av att regeringen genom sina beslut bildar praxis på området. En rad remissinstanser kritiserar förslaget från en a nan utgångpunkt. Ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska _flykringrådet och Sveriges _f'rikjtrknråd/samråd framhåller att de asylsökande som kom- mittén kallar "skyddsnätsfall'" bör betraktas som konventionsflyktingar. Mot bakgrund av sin bedömning. att IPOKzs förslag sammantaget leder till att färre asylsökande får stanna. understryker de fyra remissinstanserna att nuvarande praxis beträffande flyktingar och utlänningar som åberopar
3 Riksdagen ! 983/84 . I saml. Nr 144
Prop. 1983/84:144 34
politisk-humanitära skäl inte får skärpas. Även Röda korset anser att ”skyddsnätsfallen" i själva verket är sådana asylsökande som rätteligen skulle bedömas som konventionsflyktingar. Från den utgångspunkten fö- reslår Röda korset att 6 & i stället får omfatta dem som avses i OAU-kon- ventionens kompletterande tlyktingdeftnition. Endast under den förutsätt- ningen är man beredd att acceptera. att skyddet för personer som faller under Gå UtlL sätts ur spel i utsatta lägen. Advakatsantjitndct finner den av IPOK gjorda uppdelningen "näst intill obegriplig utom för ett begränsat antal i dessa tankegångar väl insatta experter". [ sak förordar samfundet att 6å UtlL får omfatta "OAU-flyktingarna". Advokatsamfundet medgeri princip att skyddsbehovet kan graderas och att en prioritering till förmån för de mest behövande kan behöva ske i ett trängt läge. Enligt samfundets mening bör man emellertid undvika att lagstiftningsvägen bygga vidare på en sådan gradering. Det leder till komplicerade regler, tidskrävande hand- läggning och. till följd därav. stötande avlägsnandebeslut.
Vad gäller själva utformningen av bestämmelsen säger sig FÅ".'.Tjt7_t'/(ling- kammissariut frukta, att likheten i ordvalet mellan 3 och 6 åå UtlL i sig kan leda till att en asylsökande hänförs till 6 5 i stället för att få llyktingstatus. I stället borde 6 & avse asylsökande som åberopar vägande humanitära skäl av annan art än de som anges i flyktingdefinitionen. Den senare föreslås få en mer liberal tolkning. Kammarrätten iJönköping. som ju har godtagit IPOK:s förslag i sak. förordar att 65 ersätts med en bestämmelse som tar sikte enbart på "skyddsnätsfallen" och att rättsskyddet i övrigt regleras i UtlF.
IPOK syftar med sin kategoriindelning och prioritering i första hand till att möjliggöra. att invandringen på grund av flyktingliknande skäl från tid till annan anpassas till våra möjligheter att ta emot dessa asylsökande. Förslaget innebär vidare att de krav i fråga om tyngden av åberopade omständigheter. som ställs för att utlänningen skall få stanna. skall tillåtas variera från tid till annan. beroende på invandringstrycket och våra mot- tagningsmöjligheter. Detta skulle liksom nu ske genom användande av den undantagsklausul som finns i 65 UtlL. Jag har i föregående avsnitt angett att IPOK:s förslag på denna punkt har mött kritik från åtskilliga håll med hänvisning till den orättvisa och rättsosäkerhet som ständiga förändringar i detta hänseende medför. Jag vill tillägga att ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenskaflyktingrådet och Sveriges_fri/qukoråd/samråd understryker. att resursskäl som motiv för att vägra Uppehållstillstånd klart måste deklare- ras som sådana. "Risk finns annars för att centrala värderingar i fråga om humanitet och mänskliga rättigheter undergår en icke önskvärd normför- ändring".
Kommittéförslaget innebär som nämnts vidare att skyddet för dem som omfattas av 6 & UtlL i praktiken begränsas till att gälla de fall, då utlän- ningen har kommit hit direkt från hemlandet eller från ett land som inte ger skydd ens åt konventionsflyktingar. Få remissinstanser har yttrat sig på
Prop. 1983/84:144 35
denna punkt. Kammarrätten th'inköping säger att man genom en sådan ordning undanröjer "on'mliga konsekvenser" som den nuvarande skydds- bestämmelsen kan medföra. Därvid anser kammarrätten bl.a. att utlän- ningar som tillhör denna grupp vid inresa från tredje land har stön'e möjligheter att få stanna än konventionsflyktingar. eftersom de vanligen inte åtnjuter skydd i det land de har rest in ifrån. Ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges _f'rt'kyrkort'id/sttmråtl motsätter sig däremot kraftigt förslaget. Den föreslagna försämringcn av skyddet för utlänningar som hänförs till 6 & UtlL sägs vara oacceptabelt. Det innebär att man på ett allvarligt sätt försämrar skyddet för denna grupp skyddsbe- hövande. Advokatsamfundet kritiserar likaså förslaget.
F öredraganden
Även jag anser det angeläget att särskilda bestämmelser behålls. som ger skydd åt asylsökande som inte är flyktingar men ändå anför vägande skäl av politisk-humanitär art mot att återvända till sitt hemland. Dessa asylsö- kande utgör. som IPOK har framhållit. en stor del av dem som får stanna i vårt land. Sverige har tidigare än andra länder genom lagstiftning utvidgat rätten till asyl till att omfatta dessa grupper (prop. 1975/76: 18). Även i vissa andra länder finns det dock i praxis ett motsvarande skydd. Jag vill nämna att Danmark nyligen har övergått till att lagfästa sin praxis av detta innehåll. Slutligen villjag erinra om att frågan om en utvidgning av skyddet för hithörande kategorier av asylsökande övervägs inom Europarådets flyktingkommitte' (CAHAR).
Med vad jag nu har sagt harjag antytt, attjag inte kan dela uppfattningen hos några remissinstanser att de som med nuvarande praxis omfattas av 6 & UtlL i själva verket borde ges flyktingstatus. För att bedömas. som flykting måste den asylsökande uppfylla rekvisitcn i 3.5 UtlL. vilka har hämtats från flyktingkonventionen. Även med en generös flyktingskapsbe- dömning och en tillämpning av principen om den sökandes rätt till ”the benefit of the doubt" i full överensstämmelse med motivuttalandena till bestämmelsen, finns det naturliga gränser för vilka som kan ges flykting- status. Den nämnda principen kan sägas innebära att den asylsökandes påstående om förföljelse bör läggas till grund för bedömningen. om de framstår som rimliga och de faktiska förhållandena inte kan klarläggas. Självfallet kan olika uppfattningar råda i frågan. om gränsen mellan flyk- tingar och asylsökande som får stanna på flyktingliknandc skäl dras på ett riktigt sätt enligt gällande praxis. Jag vill emellertid hävda att detta redan nu är fallet i fråga om regeringens praxis i besvärsärenden. vilken skall vara vägledande för SIV. Samtidigt vill jag kraftigt understryka. att vikten av en generös flyktingbedömning måste ägnas fortlöpande uppmärksamhet i den praktiska tillämpningen.
IPOK har noggrant redovisat de grupper av utlänningar som enligt praxis hittills fått stanna i vårt land på grund av politisk-humanitära skäl.
Prop. 1983/84: 144 36
Mot den bakgrunden har kommittén föreslagit en prioritering mellan olika grupper när det gäller styrkan av deras anspråk på att få stanna vid en eventuell ökad begränsning. Flera remissinstanser har bl.a. från praktiska utgångspunkter gjort invändningar mot förslaget. Å andra sidan efterlyser andra remissinstanser att prioriteringen kommer till uttryck genom en uttrycklig bestämmelse. För egen del anser jag det värdefullt att kommit- tén har redovisat hur praxis har utvecklats när det gäller hithörande grup- per. Av redovisningen framgår bl.a. att några andra kategorier av personer än de som förutsågs vid tillkomsten är 1976 av 65 UtlL inte har fått stanna med stöd av den paragrafen. Jag anser emellertid i likhet med bl.a. SIV att det för praktiska ändamål saknas anledning att upprätta någon pn'oritets- ordning mellan de olika grupperna. Den omständigheten att vissa kategori- er inte omfattas av 6 .5 UtlL medför dock i sig skillnader i fråga om rätten att stanna i Sverige.
Enligt min mening bör även fortsättningsvis i första hand prövas. om en asylsökande är att bedöma som flykting eller ej. Som jag redan har antytt är det angeläget att flyktingrekvisiten tolkas extensivt och att utlänningen i förekommande fall ges "the benefit ofthe doubt". Den som får flyktingsta- tus skall liksom hittills tillerkännas en i praktiken obegränsad rätt till fristad här. De som inte uppfyller flyktingrekvisitcn. men som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för sin ovillighet att återvända till hemlandet med hänsyn till de politiska förhållandena där. bör liksom nu ges rätt att stanna här enligt en uttrycklig bestämmelse i UtlL. Det saknas. som också IPOK har funnit. anledning att i detta hänseende ersätta 65 UtlL med andra bestämmelser. Som framgår av den paragrafen kan rätten att stanna sättas ur spel. om det finns särskilda skäl till detta. Därmed avses bl.a. våra möjligheter att med hänsyn till mottagningsresurser m.m. ta emot dessa utlänningar. Liksom hittills bör gälla, att tyngden av de åberopade omständigheterna skall tillmätas betydelse vid bedömningen av om undantagsklausulen skall tillämpas i det enskilda fallet Lifr prop. 1976/76: IS 5. l09). Uppkommer fråga om tillämpning av undantagsklausu- len. bör frågan prövas av regeringen genom att ärendet överlämnas dit. De som bedöms ha ett särskilt starkt behov av skydd bör därmed kunna räkna med att få stanna här, även om undantagsklausulen i 6.5 UtlL skulle komma att tillämpas. En sådan företrädesrätt till fristad i Sverige kan för övrigt komma att gälla även en utlänning som inte omfattas av 6.5 UtlL och som får stanna på humanitära grunder. Det avgörande måste vara skydds- behovet i det enskilda fallet oavsett vilken kategori utlänningen tillhör.
Kommittén har föreslagit att till 6.5 UtlL i fortsättningen skall föras även asylsökande som riskerar allvarligt straffför icke- politiska handlingar eller förhållanden som inte är kriminella eller förkastliga enligt svensk rättsupp- fattning. liksom den som i övrigt riskerar förföljelse på sådan grund. Som exempel nämner kommittén dem som riskerar allvarligt straff eller förföl- jelse på grund av kön eller homosexualitet. Förslaget har tillstyrkts eller
Prop. 1983/84:144 37
lämnats utan erinran av remissinstanserna. För egen del är jag emellertid inte beredd att låta dessa utlänningar normalt omfattas av 65 UtlL. Det är enligt min mening naturligare att även i fortsättningen låta sådana utlän- ningar stanna på grund av humanitära skäl. om en samlad värdering av utlänningens situation vid ett återsändande till hemlandet ger anledning till detta. Undantagsvis kan emellertid omständigheterna vara av så allvarlig natur. att 65 kan anses tillämplig. Det bör överlåtas åt rättstillämpningen att avgöra när detta är fallet. Jag vill erinra om att den beskrivning som lämnades i prop. 1975/76: 18 (s. 108 och 109) av dem som omfattades av 6.5 inte avsågs vara uttömmande.
Flera remissinstanser förordar. att en utlänning som har fått lämna sitt land på grund av sådana omständigheter som anges i art. 1 punkt 2 i OAU-konventionen. exempelvis yttre aggression. ockupation eller inbör- deskrig. och som enligt gällande praxis får stanna av humanitära skäl. skall omfattas av 65 UtlL. På denna punkt delar jag emellertid kommitténs uppfattning att nuvarande ordning bör behållas. Med hänsyn till att invand- ringstrycket i dessa fall äri särskild grad oförutsebart och kan bli mycket högt. bör rätten till fristad i Sverige kunna avgöras på ett friare sätt än som skulle bli fallet om gruppen inordnades under en rättighetsbestämmelse i UtlL. Av samma skäl ärjäg inte beredd att godta det förslag till ändring av 65 UtlL som FN:s flyktingkommissatiat har lagt fram. Vad jag nu har sagt innebär emellertid inte att Sverige får undandra sig sina humanitära plikter mot dessa skyddsbehövande eller andra grupper som åberopar vägande skäl av politisk-humanitär natur. Vi bör även i fortsättningen medverka till att de erbjuds skydd, i Sverige eller i annat land.
Ett väsentligt syfte med IPOK:s förslag är att åstadkomma en bättre kontroll över invandringen av utlänningar som åberopar politisk-humani- tära skäl. En återkommande bedömning av "behovet av reglering och styrning av invandringen" bör därför enligt kommittén bli ett normalt inslag i invandringspolitiken. Denna återkommande bedömning avses i sin tur föranleda de begränsningsåtgärder som behövs.
Som jag redan tidigare har understrukit skapar upprepade förändringar i rätten till invandring med stöd av 65 UtlL eller i övrigt av politisk- humanitära skäl en betydande rättsosäkerhet. ] likhet med kommittén och remissinstanserna anser jag att sådana förändringar inte är förenliga med vare sig 65 UtlL eller en generös flyktingpolitik. Väljer man. såsom Sveri- ge sedan år 1976 har gjort. att ta emot asylsökande som inte uppfyller flyktingrekvisiten men väl vissa andra preciserade krav. kräver logiken att dessa bestämmelser och den praxis som i övrigt har utbildats i anslutning till denna invandring följs med rimlig konsekvens. Utvecklingen efter införandet av 65 UtlL har enligt min mening heller inte gett anledning till att genomföra en ändring av denna del av flyktingpolitiken. De erfarenhe- ter som har vunnits av tillämpningen av den nuvarande lagstiftningen bl.a. i samband med invandringen av den assyrisk-syrianska gruppen från Tur- kiet, ger enligt min mening inte stöd för en annan bedömning i denna del.
Prop. 1983/84:144 38
Det bör mot denna bakgrund. som kommittén också har anfört. till en början inte komma i fråga att söka styra invandringen genom att från tid till annan ändra kraven på vad som skall anses vara "tungt vägande omstän- digheter”. Samtidigt är det uppenbart att rekvisitets utformning redan i sig lätt kan föranleda en mindre variation. Det medel som bör användas. om en mera restriktiv linje skulle vara påkallad. är undantagsklausulen i 65 UtlL. Det anser också kommittén. Men inte heller undantagsklausulen i 65 UtlL tillgripas utan tvingande skäl. Skulle det emellertid i en extraordinär situation visa sig nödvändigt att vidta invandringsbegränsande åtgärder beträffande dessa grupper av asylsökande. bör regeringen besluta att til- lämpa undantagsklausulen i 65 UtlL. vilken tillkom i detta syfte och också användes under flera år beträffande den nämnda gruppen. En sådan åtgärd är av förhållandevis långsiktig natur och klargör att en ändring av asylpoli- tiken i detta hänseende har bedömts nödvändig. Jag delar kommitténs uppfattning att en sådan begränsning bör. såsom redan har skett. även kunna avse en viss nationalitet eller en viss grupp i övrigt. om förhållan- dena nödvändiggör en sådan avgränsning.
Jag övergår härefter till en annan fråga. 1 sin nuvarande lydelse ger 65 UtlL en rätt för utlänningen att stanna i Sverige om han behöver sådant skydd. Det senare är fallet exempelvis om han har rest in hit från hemlan- det eller från ett tredje land i vilket han inte är skyddad mot att återsändas till hemlandet. Kommittén föreslår däremot att utlänningen skall kunna vägras rätt att stanna här. om han har kommit hit från något annat land än hemlandet och han i det landet inte riskerar egentlig politisk förföljelse eller vidaresändning till ett land där han riskerar sådan förföljelse. Att han kan kOmma att sändas vidare till hemlandet saknar däremot i och för sig betydelse. Genom förslaget begränsas således skyddet enligt 65 UtlL till de fall då utlänningen kommer till Sverige direkt från sitt hemland — i vilket fall ett avlägsnande skulle ha kommit att ske till detta land — samt då han har rest in från ett land till vilket en flykting inte skulle kunna återsän- das på grund av risken för vidaresändning till hemlandet. Flertalet remiss- instanser har lämnat förslaget utan erinran. Av bl.a. ärkebiskopen, advo- katsamfundet och vissa organisationer med humanitär inriktning har den föreslagna begränsningen av skyddet däremot starkt kritiserats.
För egen del vill jag framhålla följande. Nuvarande bestämmelser leder till att sådana asylsökande. som inte är flyktingar men omfattas av 65 UtlL och som har rest in från tredje land. har större faktiska möjligheter att få stanna i Sverige än en flykting har i motsvarande situation. Detta förhållan- de har av en remissinstans betecknats som orimligt. Skyddsreglernas syfte är emellertid iförsta hand att förhindra att utlänningen tvingas tillbaka till hemlandet eller till det land där han annars förföljs. Detta gäller både 3 och 655 UtlL. Mot bakgrund av att andra länder i betydande utsträckning saknar bestämmelser eller praxis till skydd för dem som avses i 65 UtlL. är det enligt mitt sätt att se enbart följdriktigt att Sverige tar sitt ansvar och
Prop. 1983/84:144 39
ger dem en fristad. Från denna utgångspunkt är nuvarande ordning därför inte alls orimlig.
IPOK tycks i princip acceptera detta senare synsätt. Kommittén föreslår ändå en begränsning av skyddet för denna grupp till att gälla endast i de fall då utlänningen kommer direkt från hemlandet eller direkt från ett land som inte ger skydd åt konventionsflyktingar. Det är här fråga om en avsiktlig begränsning av nuvarande rättsskydd som ett led i en llyktingpolitisk avvägning. Tyngdpunkten bör enligt kommittén även för Sveriges del ligga på skyddet av flyktingar enligt flyktingkonventionens definition. Det bör enligt IPOK ankomma på det andra landet att i likhet med Sverige tillskapa ett rättsskydd för den som återsänds dit och som har vägande politisk-hu- manitära skäl mot att sändas till hemlandet. Av avgörande betydelse för IPOK:s ställningstagande är emellertid också. att nuvarande bestämmelser ofta leder till att inte heller flyktingar genom direktavvisning kan återsän- das till det tredje land från vilket inresan skett och där flyktingen får skydd. Skälet härtill är. som jag tidigare har nämnt. att det på detta tidiga stadium normalt inte framgår om den asylsökande är flykting eller om han i stället omfattas av 65 UtlL.
Jag har en viss förståelse för IPOK:s synpunkter men jag är ändå inte beredd att ansluta mig till dess förslag. Det är för mig viktigt att vår flyktingpolitik är konsekvent också när det gäller skyddet för flyktinglik- nande grupper. Jag menar mot den bakgrunden att accepterandet i lagstift- ningen av en asylrätt för dem som åberopar tungt vägande politisk-humani- tära skäl inte gärna kan förenas med en möjlighet att regelmässigt avvisa samma slags asylsökande till ett land. varifrån de riskerar att återsändas till hemlandet.
Jag vill vidare på nytt erinra om att en praxis som ger skydd åt utlänning- ar med flyktingliknandc skäl förekommer även i vissa andra länder. att Danmark nyligen har infört sådana bestämmelseri lagstiftningen och att ett skydd mot återsändande till hemlandet av dessa asylsökande för närvaran- de diskuteras i Europarådets flyktingkommitté (CAHAR). Det är ännu för tidigt att säga i vilken takt nya sådana garantier kommer att införlivas i andra länders praxis eller lagstiftning. Det finns emellertid all anledning att avvakta utvecklingen. inte minst av arbetet i Europarådet som. enligt de upplysningarjag har fått. befinner sig i slutskedet. I den mån andra länder. inte minst i Västeuropa. utvecklar sin flyktingpolitik i denna riktning. minskar de svårigheter i den praktiska tillämpningen som IPOK syftar på. Jag delar IPOK:s uppfattning att Sverige. liksom hittills. bör vara pådri- vande i internationella sammanhang för att få till stånd en sådan ordning.
Mot bakgrund av vad jag nu har anfört föreslår jag således att någon ändring inte nu görs av 65 UtlL.
Med anledning av ett förslag av kommittén vill jag tillägga. att något hinder inte föreligger mot att vid bedömningen av om en utlänning skall få stanna enligt 65 UtlL beakta sådana förhållanden hänförliga till sökandens
Prop. 1983/84:144 40
vandel som avses i 295 första stycket 2-4 och 43 5 UtlL. Vilken vikt som bör fästas vid vandelssynpunkter blir självfallet beroende av tyngden av de omständigheter av humanitär-politisk art som sökanden kan åberopa.
3.5. Frågan om första asylland Kommittén
Den rätt för flyktingar och andra skyddsbehövande att få stanna i vårt land som läggs fast i 3. 5 och 6 55 UtlL förutsätter att utlänningen behöver sådant skydd. I betänkandet erinrar kommittén om att det i anslutning till 3 5 UtlL har utvecklats en praxis som innebär att en asylsökande. som kan återsändas till ett tredje land där han är skyddad mot förföljelse eller vidaresändning. inte ges asyl i Sverige. Kommittén talar i detta samman- hang om principen om första asylland. Enligt kommittén måste samma princip tillämpas även i fortsättningen. om Sverige skall kunna vidmakthål- la sin hittillsvarande flyktingpolitik och alltså i första hand inrikta verksam- heten på dem som behöver skydd mot förföljelse. IPOK framhåller i den delen att åtskilliga länder. även i Europa. som kan betecknas som primär- asylländer i den meningen att de får ta emot stora skaror av flyktingar som kommer direkt från hemlandet. för en generös politik när det gäller att bevilja en tillfällig fristad. Dessa länder förutsätter emellertid i många fall att flyktingarna skall finna en mer varaktig fristad i något annat land. [ avvaktan härpå hänvisas flyktingarna ofta till inkvartering i någon form av förläggning och får inte möjlighet att legalt gå ut på arbetsmarknaden. ] Sverige däremot gäller de invandrarpolitiska målen för alla flyktingar som tas emot. Det finns därför enligt kommittén ett starkt potentiellt invand- ringstryck från flyktingar med en tillfällig fristad i andra länder. Skulle principen om första asylland inte tillämpas konsekvent av oss i fortsätt- ningen. finns det enligt kommittén risk för att Sverige inte kommer att kunna göra en sådan avvägning att de mest hjälpbehövande i första hand får möjlighet till en fristad. Ett övergivande av principen skulle enligt kommittén för vår del sannolikt leda till en kraftig ökning av invandrings- trycket och invandringen.
Kommittén understryker samtidigt att det är viktigt att principen inte tillämpas alltför strikt. ] förslagsbetänkandet ts. l23) erinrar kommittén om att SIV har lämnat vissa råd till polismyndigheterna i detta hänseende. ] dessa anges att undantag bör göras. om den asylsökande på grund av trafiktekniska skäl som han själv inte råder över eller akut sjukdom under resan tvingas att under några dygn avbryta resan från hemlandet till Sveri- ge. Det förutsätts därvid att resan sker med flyg. Undantag anges också böra göras när utlänningen har stark anknytning till Sverige men inte till det land till vilket avvisning är möjlig. Sådan anknytning kan utgöras av här bosatta föräldrar eller syskon men kan också utgöras av lång tidigare vistelse med tillstånd i Sverige. t.ex. som gäststuderande. vilken inte får
Prop. 1983/84:144 41
ligga alltför långt tillbaka i tiden. Om utlänningen har vistats mer än tre månader i det land. till vilket avvisning kan ske. eller tidigare har avlägs- nats från Sverige. gäller inte den angivna rekommendationen.
Kommittén vill gzu. något längre än SIV i fråga om undantag från huvud- principen. Denna får inte tillämpas så att resultatet kan framstå som stötande. t.ex. om någon skulle vägras att få sin ansökan prövad i Sverige enbart på grund av att sökanden på resa. exempelvis med tåg. direkt till Sverige från flyktlandet passerar ett antal gränser. något som nu sker. Kommittén hänvisar vidare till att frågan om första asylland diskuteras i Europarådets flyktingkommitté. CAHAR.
Enligt kommitténs bedömning finns det behov av ett stadgande i UtlL som gör det möjligt att frångå första asylland-principen. om det med anledning av arbetet inom CAHAR skulle bli aktuellt att acceptera att en flykting kan vara "på väg" en viss tid till sitt planerade asylland. Med stöd av ett sådant stadgande skulle vidare den mindre modifiering av principen om första asylland som kommittén nu föreslär kunna föras in i UtlF. Ett bemyndigande för regeringen att utfärda föreskrifter i frågan föreslås där- för införas i 35 5 UtlL.
Remissinstanserna
Kommitténs förslag har fått ett blandat mottagande. Några remissinstan- ser anser det vara alltför långtgående. SIV avstyrker således att undantag från principen om första asylland görs för personer som under resan till Sverige har passerat genom olika länder. Ändringen skulle urholka gällan- de ordning och medföra ett kraftigt ökat antal inresor och asylansökningar ifall där ansökan och prövning hade bort ske i ett annat land. Den enskilde skulle komma att få välja asylland. SlV anför vidare att frågan inte är tillräckligt utredd. RPS anser att någon ändring i fråga om den som har varit på resa inte bör ske innan frågan har slutbehandlats inom Europarå- det. Även i övrigt bör man behålla den ordning som SIV har rekommende- rat. Kammarrätten iJönköping framhåller visserligen att första asylland- principen inte får ges en alltför strikt tillämpning eller tillämpas så att resultatet framstår som stötande. Samtidigt anser dock kammarrätten att det är tveksamt om man bör gå utöver SIV:s nuvarande riktlinjer.
Andra remissinstanser intar en positiv hållning till kommitténs förslag. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser det således vara en klar förbättring att de som åberopar politiska skäl kan få asylfrågan prövad även om de tidigare hade kunnat begära asyl i ett annat land som de har rest genom. t.ex. med tåg. Röda korset beklagar att första asylland—princi- pen i praktiken används mycket strikt. vilket har skapat en rad uppmärk- sammade fall där utlänningen har sänts fram och tillbaka mellan Sverige och andra länder. Man anser detta beklagligt inte minst därför att Sverige uppfattas som ett föredöme av flera länder. Advokatsamfundet har den uppfattningen att IPOK syftar till en striktare och flitigare användning av
Prop. 1983/84:144 42
första asylland-principen. vilket innebär en tillbakagång från internationell humanitär och flyktingrättslig utgångspunkt. Detta kan leda till beslut som är stötande för den allmänna rättsuppfattningen. En asylsökande bör enligt advokatsamfundet inte förvägras att få sin ansökan prövad av det skälet. att han hade kunnat söka asyl på vägen hit. Det bör få ske endast där det "med hänsyn till samtliga omständigheter framstår som rimligt att han hade sökt asyl tidigare". Även ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd/samråd tillstyrker förslaget om en mindre restriktiv tillämpning av principen om första asylland. IPOK:s förslag hälsas med tillfredsställelse av FN:sflyktingkommissariat. Flyk- tingkommissariatet framhåller samtidigt, med hänvisning till av exekutiv- kommittén antagna rekommendationer i frågan. att prövningen av en asyl- ansökan inte skall vägras därför att sökanden har uppehållit sig i en annan stat. om vistelsen där med hänsyn till dess längd och sökandens avsikter att fortsätta hit måste anses som "transitory". dvs. av genomresenatur.
F öredraganden
Våra asylbestämmelser förutsätter för rätten att stanna i Sverige att den asylsökande behöver sådant skydd. Så är fallet när han kommer direkt från hemlandet eller annars från ett land där han förföljs eller trakasseras. Har den asylsökande däremot efter flykten vistats i ett land där han har varit skyddad mot förföljelse. anses i praxis att han kan avvisas dit för att där söka asyl. Denna ordning har inte sin grund i flyktingkonventionen eller något annat internationellt instrument. Den är emellertid ett uttryck för uppfattningen. att en flykting bör söka asyl i nära anslutning till att han har nått trygghet utanför sitt hemland. Någon allmän rätt att välja asylland har heller inte stöd i några internationella rättsprinciper.
Frågan om första asylland gäller i grunden dels hur ansvaret mellan olika stater skall balanseras på ett rättvist och adekvat sätt. dels vilka hänsyn som bör tas till asylsökandens egna avsikter och önskemål. Inom FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitté har utarbetats riktlinjer för vad som bör ingå i mel'.rnstatliga överenskommelser i frågan. Enligt riktlinjer— na skall asyl inte vägras enbart därför att utlänningen kunde söka asyl i ett annat land. Det bör krävas att han har någon anknytning dit som gör det rimligt att begära att han i stället ansöker om asyl där. I möjlig mån bör den asylsökandes egen önskan beaktas. Som kommittén nämner pågår i Euro- parådets flyktingkommitté (CAHAR) diskussioner angående en europeisk överenskommelse i frågan. Någon sådan har dock ännu inte utarbetats och det är ovisst vad diskussionerna kan komma att ge som resultat.
Skilda stater tillämpar olika praxis i fråga om prövningen av asylansök- ningar från personer som inte kommer direkt från hemlandet. Av viss betydelse i sammanhanget är självfallet staternas geografiska läge och förekomsten av bilaterala återsändningsavtal. Allmänt sett är det emeller- tid vanligt bland europarådsstaterna att asylansökningar prövas även när utlänningen har passerat genom tredje land.
Prop. 1983/84: 144 43
Det är mot den bakgrunden IPOK:s förslag skall ses. Kommittén före- slår som nämnts en uppmjukning av vår förhållandevis restriktiva tillämp- ning av första asylland-principen. Om utlänningen har varit på resa (en route) till Sverige och därvid t.ex. med tåg passerat genom andra stater. skall detta enligt förslaget inte utan vidare leda till att hans asylansökan inte prövas och att han avvisas tillbaka till det land från vilket han har rest in i Sverige. De remissinstanser som kritiserar förslaget. främst SIV och RPS. gör det mot bakgrund av att en sådan uppmjukning antas leda till en ökad invandring av asylsökande. Att detta väntas bli fallet beror bl.a. på svårigheterna för passmyndigheterna i många fall att bevisa. att utlänning- en faktiskt har vistats under en längre tid i det andra landet och därför rimligen borde kunna avvisas dit. En lång rad remissinstanser anser å andra sidan liksom IPOK att en uppmjukning av den nuvarande ordningen är nödvändig.
För egen del görjag följande bedömning. De asylsökande som vi i första hand bör ge skydd är sådana som kommer direkt till Sverige från hemlan- det och som därför i allmänhet inte kan få skydd mot förföljelse i något annat land. En förutsättning för att vi också i fortsättningen skall kunna på ett rimligt sätt ta om hand flyktingari vårt land är att vi kan till tredje land återsända sådana asylsökande. som med hänsyn till tidigare vistelse där eller annan anknytning dit i första hand bör bli föremål för asylprövning i det landet. Jag förutsätter då självfallet att det är uppenbart att utlänningen inte i det landet löper risk för förföljelse eller vidaresändning. Vad jag nu har sagt bör utgöra en allmän utgångspunkt för bedömningen av första asylland-frågan. Frågan kommer då närmast att gälla i vilka fall ett återsän- dande till tredje land med hänsyn till omständigheterna kan bedömas som rimligt.
Enligt min mening är det inte önskvärt att Sverige utnyttjar varje möjlig- het att avvisa en asylsökande till det tredje land han närmast kommer från och där han åtnjuter skydd. En sådan ordning står i kontrast mot de strävanden och det synsätt i denna fråga som förekommer på det interna- tionella området. I vissa länder prövas en asylansökan oavsett om utlän- ningen kommer direkt från hemlandet eller via tredje land. I andra länder tillämpas någon form av s.k. en route-regel. vilket innebär att man bortser från kortare vistelser i annat land som endast utgör ett mer eller mindre nödvändigt led i själva resan från hemlandet.
SIV har nyligen. som framgått. genom allmänna råd till polismyndighe- terna förordat en uppmjukning av tidigare praxis. Jag kan hänvisa till 5. 123 och 124 i förslagsbetänkandet. SIV förordar således bl.a. att avvisning till tredje land inte skall ske endast därför att resan har avbrutits några få dagar på grund av sjukdom. traflkhinder eller annan orsak som utlänningen inte råder över. Det sagda gäller emellertid endast om resan sker med flyg. Inte heller skall den asylsökande avvisas om han har viss anknytning till Sverige men inte till det andra landet. Dessa riktlinjer är ett steg i rätt
Prop. 1983/84:144 44
riktning. Vilken ordning som i ett längre perspektiv bör gälla får enligt min mening bedömas mot bakgrund av de överenskommelser som kan komma att träffas inom ramen för arbetet ] Europarådet. l avvaktan på detta bör emellertid Sverige. i likhet med vad åtskilliga andra länder redan har gjort. vid tillämpningen av asylbcstämmelserna i 3. 5 och 6 55 UtlL bortse från kortare uppehåll i tredje land som utgör ett led i resan. Som IPOK har funnit är det svårt att från sakliga utgångspunkter och rättvisesynpunkt acceptera att åtskillnad görs mellan personer som kommer hit med flyg och dem som kommer med andra färdmedel. De rekvisit som SIV förordar men som för närvarande bara gäller om resan sker med flyg. bör gälla oavsett vilket färdmedel som används.
Jag föreslår således en viss uppmjukning i den ordning som nu gäller vid behandlingen av asylansökningar. Den omständigheten att utlänningen. sedan han lämnade hemlandet. har rest genom ett annat eller andra länder på vägen hit och där tillfälligt stannat till som ett led i resandet. skall inte i sig utgöra hinder mot att hans asylansökan prövas i vårt land. Blir resulta- tet av prövningen av hans asylansökan att han behöver skydd. bör han normalt få stanna här. Om denna prövning i stället leder till att han inte behöver skydd utan bör avvisas. skall verkställighet i princip ske till hemlandet. En sådan ordning kräver ingen ändring av 3. 5 eller 6 5 UtlL. Den asylsökande kan nämligen i dessa fall sägas ha behov av skydd i vårt land. om han inte kan sändas till hemlandet och hans i Sverige gjorda ansökan rimligen bör prövas i sak av svenska myndigheter. Däremot bör överlämnandebestämmelserna kompletteras på ett sådant sätt. att avvis- ningsärenden i dessa fall överlämnas till SIV. IPOK har föreslagit att regeringen genom ett tillägg i 35 5 UtlL bemyndigas att utfärda föreskrifter om överlämnandeskyldighet i dessa fall. Jag ansluter mig till förslaget. Det bör ankomma på regeringen att med ledning av vad jag nu har anfört och mot bakgrund av SIV:s allmänna råd till polismyndigheterna närmare precisera i vilka fall avvisningsärenden skall överlämnas till SIV. när en asylsökande har rest hit genom tredje land där han åtnjuter skydd mot förföljelse och vidaresändning till hemlandet. Det bör ankomma på rege- ringen att bedöma i vad mån undantag från huvudprincipen bör göras. exempelvis på grund av en organiserad eller mycket stor invandring. Regeringen bör slutligen kunna bemyndiga SIV att utfärda föreskrifter angående skyldighet att överlämna avvisningsärenden utöver den som anges i lag.
Jag har redan antytt att den föreslagna ordningen med nödvändighet ger upphov till bevissvårigheter som rör längden av utlänningens vistelse i tredje land. Det ligger i sakens natur att dessa förhållanden ofta inte helt kan klarläggas. Det är exempelvis inte ovanligt att utlänningen gör sig av med sin passhandling före ankomsten till Sverige. Jag är därför inte beredd att förorda. att avvisningsärendet skall överlämnas så snart sökanden bestrider att han har vistats längre tid i tredje land. Det bör enligt min
Prop. 1983/84:144 45
mening i stället ankomma på en asylsökande. som kommer hit från ett tredje land där han faktiskt åtnjuter skydd och dit han kan ätersändas. att göra troligt att han alltsedan flykten från hemlandet har varit på resa till Sverige och endast som ett led i resan tillfälligt har uppehållit sig i det tredje landet. Detta kan ske med hjälp av pass. resehandlingar och andra dokument men även genom de uppgifter utlänningen lämnar och omstän- digheterna i övrigt.
Hänvisningar till S3-5
- Prop. 1983/84:144: Avsnitt 10
3.6. Beviljande av flyktingförklaring
Kommittén
Kommittén erinrar om att flyktingförklaring enligt 16 5 UtlL kan medde- las endast i samband med beslut om UT. Bakgrunden till denna begräns- ning anges bl.a. ha varit. att man var orolig för att SIV i annat fall under loppet av relativt kort tid skulle få ta emot ett mycket stort antal ansök- ningar och att detta skulle kunna leda till längre handläggningstider även i andra typer av ärenden. Enligt kommitténs uppfattning bör det inte längre uppkomma någon större risk för ett stort antal ansökningar. om möjlighet ges att söka flyktingförklaring även utan samband med ansökan om UT. Många nyanlända flyktingar har efter den I juli 1980 fått flyktingförklaring och av dem som den I juli 1980 hade UT och var flyktingar har många hunnit bli svenska medborgare. Med hänsyn härtill föreslår kommittén att den nuvarande begränsningen utgår. Liksom hittills föreslås flyktingförkla- ring meddelas endast efter särskild ansökan. Enligt kommittén bör det emellertid även annars. när politiska skäl har åberopats i ett ärende an- gående UT. av motiveringen till beslutet framgå om utlänningen har be- dömts som flykting.
Kommittén tar vidare upp frågan i vilken utsträckning det bör krävas av utlänningen. att han lämnar ifrån sig sitt hemlandspass för att kunna förklaras som flykting. Många asylsökande avstår enligt kommittén från att söka flyktingförklaring därför att de önskar behålla sina hemlandspass. Skälen härtill kan vara flera. För en del kan det vara enklare att resa med hemlandspass i vissa länder än med ett svenskt resedokument. Andra kan vara ovilliga att avstå från sina hemlandspass därför att de hoppas att det inom en nära framtid skall bli möjligt för dem att återvända till hemlandet. Man kan dock enligt kommittén inte bortse från att en del kraftigt överdri- vit sina politiska skäl och önskar behålla hemlandspasset för att enklare kunna fara till hemlandet på besök. Enligt uttalanden i prop. l979/80:96 (5.45) bör den som kräver att få behålla sitt hemlandspass eller som skaffar sig nytt hemlandspass i allmänhet inte tillerkännas status som flykting. Kommittén anför att den omständigheten att en person önskar behålla sitt hemlandspass eller att han skaffar nytt eller förlänger giltighetstiden för tidigare utfärdade hemlandspass inte behöver innebära att han inte är flykting. Det kan däremot vara ett indicium på att så inte är fallet. I-Iem- landspassets betydelse vid flyktingskapsbedömningen beror vidare i hög
Prop. 1983/84:144 46
grad på från vilket land sökanden kommer. Vissa länder har en effektiv kontroll över vilka som får pass medan andra beviljar pass för alla som kan göra sannolikt att de är medborgare i landet. Med hänsyn härtill förordar kommittén att flyktingförklaring undantagsvis skall kunna utfärdas för den som önskar behålla sitt hemlandspass. om han kan lämna en godtagbar förklaring till denna sin önskan.
Remissinstanserna
Kommitténs förslag att flyktingförklaring skall kunna meddelas även utan samband med beviljande av UT har lämnats utan erinran av remissin- stanserna. SIV och Röda korset tillstyrker uttryckligen förslaget. Den senare remissinstansen tillägger. att den statliga ekonomiska hjälp som står till buds för flyktingar som här vill förenas med anhöriga därmed blir tillgänglig för fler än nu.
Enighet råder också om att myndigheterna i de fall då politiska skäl åberopas bör klargöra om utlänningen har bedömts som flykting eller ej. För att inte onödigtvis utsätta utlänningen för risker föreslår SIV att flyktingbedömningen inte återspeglas i det beslutsmeddelande som verket sänder ut vid bifall till en ansökan om Uppehållstillstånd. Bedömningen bör i stället framgå av en intern anteckning i handlingarna i ärendet.
Förslaget att flyktingförklaring undantagsvis skall kunna utfärdas även för den som önskar behålla sitt hemlandspass har väckt större intresse. Advokatsamfundet har tillstyrkt förslaget. 51 V betonar dock att en godtag- bar förklaring till önskemålet måste förutsättas. Enbart en önskan om att kunna resa lättare är enligt verket inte tillräcklig. Mer avvisande är kam- marrätten iJönko'ping som förordar att nuvarande ordning bibehålls. Skul- le förslaget godtas förutsätter kammarrätten ändå en restriktiv tillämpning. Föreningen Sveriges polischefer och Föreningen Sveriges Iänspolischefer är tveksamma till förslaget. Man bör enligt föreningarna vara mycket noggrann och precis vad gäller kravet på att förklaringen skall vara godtag— bar. I annat fall riskerar man att möjligheten kommer att missbrukas.
F öredraganden
Anledningen till att utlänningen enligt 165 UtlL kan få en flyktingförkla- ring endast i samband med att nytt eller förlängt UT beviljas har varit. att statsmakterna av främst resursskäl har velat motverka en mycket stor samtidig efterfrågan av flyktingförklaringar. Jag kan inte se att det vid sidan härav kan finnas något skäl att göra en sådan begränsning. I likhet med kommittén anser jag att förhållandena nu har ändrats på ett sådant sätt. att den nuvarande knytningen till beviljande av UT bör kunna avskaf- fas. Liksom hittills bör emellertid gälla att en flyktingförklaring får medde- las tidigast i samband med att den asylsökande får rätt att stanna här som flykting. I övrigt fårjag hänvisa till specialmotiveringen.
I likhet med kommittén anserjag att myndigheterna i asylärenden alltid
Prop. 1983/84:144 47
bör pröva om sökanden är flykting eller inte. Jag ansluter mig vidare till vad SIV anför om lämpligheten av att låta verkets flyktingbedömning komma till uttryck, inte i beslutsmeddelandet utan genom en anteckning i akten.
I likhet med vad som framhålls i prop 1979/80: 96 Ny utlänningslag bör den som kräver att få behålla sitt hemlandspass eller skaffar sig ett nytt hemlandspass i allmänhet inte tillerkännas status som flykting. Genom ett sådant handlingssätt får nämligen den asylsökande normalt anses ha gett uttryck för att han inte är beredd att avstå från hemlandets beskydd. något som ger anledning att betvivla hans påstående om politisk förföljelse. Detta-är dock inte alltid fallet. I praxis har en annan bedömning gjorts. när det ifrågavarande passet inte berättigade bäraren att återinresa i hemlandet utan särskild visering. Situationer kan även annars undantagsvis förekom- ma då det står utom allt tvivel att flyktingrekvisiten är uppfyllda trots att utlänningen önskar behålla hemlandspasset eller skaffar sig ett nytt sådant för ett visst ändamål. exempelvis en viss angelägen resa eller något annat företag som med hänsyn till omständigheterna framstår som rimligt. Det måste enligt min mening ankomma på flyktingen att visa. att skälen till hans önskan att behålla passet inte är sådana. att någon tvekan kan uppkomma om att han är flykting.
3.7 Handläggningen av asylärenden — F lyktingskapsbedömningen
Kommittén
Frågor som rör flyktingskapsbedömningen och formerna för prövning av en asylansökan behandlas av kommittén på två olika ställen i betänkandet. Till en början lämnar kommittén på s. 129 och 130 allmänna synpunkter på flyktingbedömningen med hänvisning till bl.a. en av FN:s flyktingkommis— sariat utgiven handbok i frågan. Kommittén framhåller att restriktioner i fråga om arbetskraftsinvandringen både i Sverige och utomlands har föran- lett ett ökat antal asylsökande. som i verkligheten saknar politiska skäl. Detta har i sin tur lett till att trovärdighetsbedömningar kommit att bli allt vanligare. Kommittén framhåller att dessa inte är enkla och att risk kan uppkomma för förhastade slutsatser om man kan påvisa ett stort antal fall med oriktiga uppgifter. Mot den bakgrunden framhåller kommittén att det måste kunna hållas för visst. att de uppgifter en utlänning lämnar om risk för förföljelse är felaktiga eller kraftigt överdrivna. för att asyl skall kunna vägras med hänvisning till att uppgifterna inte är trovärdiga. ] tveksamma fall bör den asylsökande få "the benefit of the doubt". Vidare är det enligt kommittén angeläget att understryka. att bedömningen av frågan om en asylsökande är flykting eller ej inte får influeras av den omständigheten. att utlänningen under alla förhållanden kan få stanna i Sverige av politisk-hu- manitära skäl.
I anslutning till sin genomgång av frågor rörande handläggnings- och
Prop. 1983/84:144 48
instansordningen behandlar kommittén på s. 195-202 i betänkandet hand- läggningen av avvisningsärenden i vilka politiska skäl åberopas.
Kommittén redogör på s. 195-197 för gällande ordning och införandet år 1980 av en skyldighet för polismyndighet att i de undantagsfall. då avvis— ningsbeslut meddelas beträffande en asylsökande. anmäla beslutet för SIV. som avgör om beslutet får verkställas. Enligt en utvärdering som kommittén har gjort är antalet anmälda avvisningsbeslut som meddelas av polismyndighet, sedan den bedömt att åberopade politiska skäl är uppen- bart oriktiga eller kan lämnas utan avseende. relativt stort. De uppgick till över 600 vart och ett av åren 1981 och 1982. Båda åren har SIV i ca tre fjärdedelar av fallen beslutat att inte övena handläggningen. Vidare redo- visas en av kommittén gjord undersökning av de under september 1981 till SIV anmälda avvisningsbesluten. Den visar bl.a. att det var mycket ovan- ligt att SIV övertog ärenden när det var fråga om verkställighet till tredje land. De flesta över-tagna ärenden avsågi stället verkställighet till hemlan- det. Kommittén nämner också att JO i en skrivelse ijanuari 1983 anfört. att polisen föreföll fatta beslut om avvisning i betydligt större utsträckning än som förutsattes vid tillkomsten av nuvarande utlänningslag. Det fanns därför enligt JO behov av ett förnyat ställningstagande i fråga om polisens rätt att meddela avvisningsbeslut när utlänningen åberopar politiska skäl för att få stanna i Sverige. Kommittén anser sig emellertid inte kunna dra några långtgående slutsatser av de ärenden som ingår i undersökningen av de i september 1981 till SIV anmälda avvisningsbesluten. Det beror bl.a. på att dokumentationen ofta är mycket knapphändig i de av ärendena som inte har övertagits av SIV. Ännu svårare är det enligt kommittén att dra några slutsatser av enbart antalet anmälningsärenden. När det gäller ären- den som har avsett verkställighet till tredje land anger kommittén. att de flesta besluten har avsett verkställighet till länder där det är uppenbart att flyktingar åtnjuter skydd mot att sändas till hemlandet. I några av de genomgångna fallen i septemberundersökningen har dock kommittén an- sett sig böra ifrågasätta. om de åberopade politiska skälen kan ha framstått som så uppenbart oriktiga att ärendet inte borde ha prövats av SIV. Det gäller såväl ett fall när verkställighet skedde till tredje land som vissa fall. där verkställighet skedde till hemlandet. I några av de senare fallen hade enligt kommittén såväl polismyndigheten som SIV . i stället för att ta ställning till om invändningarna var uppenbart ogrundade. gjort en materi- ell bedömning av ärendena och därvid kommit fram till att skälen var klart otillräckliga för att UT skulle kunna beviljas.
Kommittén anser det vara nödvändigt att vi även i fortsättningen kan direkt vid gränsen avvisa den. vars påstående kan bedömas vara uppenbart oriktigt respektive lämnas utan avseende. Det beror på den skadliga inver- kan på rätten till asyl som en omfattande prövning av ett stort antal helt grundlösa ansökningar bedöms kunna medföra och på den administrativa belastning som skulle bli följden av en sådan prövning. Det nuvarande
Prop. 1983/84:144 49
anmälningsförfarandet innebär att polismyndigheterna inte ensamma bär ansvaret för en eventuell avvisning av en asylsökande. Beslutet måste anmälas till SIV. som har att ta ställning till om polismyndigheten har gjort en riktig bedömning eller inte. Detta förhållande kan enligt kommittén ha ökat benägenheten hos polismyndigheterna att meddela avvisningsbeslut.
Eftersom polismyndigheterna kan antas meddela avvisningsbeslut i stör- re utsträckning efter anmälningssystemets införande än tidigare och i stör- re utsträckning än vad som förutsattes komma att ske när anmälningssys- _ temet infördes. anser kommittén att det är angeläget att bättre klargöra i vilken utsträckning det skall vara möjligt att direktavvisa den som åbero- par någon form av politiska skäl. Mot den bakgrunden gör kommittén vissa uttalanden på s. 199 och 200 i betänkandet. till vilka jag hänvisar. ! det sammanhanget framhåller kommittén. att ett avvisningsärende rörande en ”ny" grupp eller kategori alltid bör av polisen överlämnas till SlV som har möjlighet att i sin tur överlämna ärendet till regeringen. Sökanden har vidare själv möjlighet att genom besvär få ärendet prövat av regeringen. Det bör enligt kommittén vara fullt möjligt för SlV och regeringen att utforma beslut på ett sådant sätt att de kan tjäna som vägledning i liknande ärenden i framtiden. Vägledande beslut av SIV och regeringen anges vara av vikt i svårbedömbara politiska situationer. inte minst när det gäller frågan i vilka länder flyktingar kan bedömas åtnjuta skydd eller frågan om en viss grupp uppenbart har skydd i ett visst land. Kommittén understry- ker vidare värdet av nära kontakter med tillämpande myndigheteri Sverige och grannländerna och med företrädare för FN:s flyktingkommissarie samt vikten av att de tillämpande tjänstemännen har tillgång till aktuella lagmotiv och beskrivning av praxis.
Att besluta i ärenden rörande direktavvisning av den som åberopar någon form av politiska skäl är en grannlaga uppgift. Besluten väcker inte sällan debatt i massmedia. Det är därför enligt kommittén av vikt med en lekmannainsyn i denna typ av ärenden. En sådan insyn kan fås genom att SIV:s styrelse kontinuerligt följer och granskar handläggningen av anmäl- ningsärenden. Det föreslås därför att det anges i instruktionen för SlV. att detta är en uppgift för styrelsen.
Kommittén diskuterar vidare frågan om juridiskt biträde åt asylsökan- den i direktavvisningssituationer (förslagsbetänkandet s. 201 och 202). Den kommer fram till att ett system med advokatberedskap sannolikt inte kan införas annat än på lång sikt. Det skulle kräva medverkan av ett relativt stort antal advokater på olika orter och medföra betydande kostnader. Kommittén anser emellertid att det skulle vara av stort intresse att genom en försöksverksamhet söka få bättre underlag för bedömningen av förut— sättningarna för ett system med en advokatberedskap. som gör det möjligt att förordna offentligt biträde i ärenden rörande direktavvisning.
Prop. 1983/84:144 50
Remissinstunsernu
IPOK:s förslag att i huvudsak bibehålla nuvarande ordning samt kom- mitténs preciseringar. som syftar till att ärenden skall överlämnas till SIV i något fler fall än för närvarande. godtas eller lämnas utan erinran av flertalet av de myndigheter som har uttalat sig. Hit hör kammarrätten i Jönköping, RPS . Sl V samt länsstyrelserna i Stockholms län och Göre- borgs och Bohus län. Kammarrätten anser det dock angeläget att polisens befogenheter bättre preciseras. RPS understryker polismyndigheternas behov av länderkunskap och kunskap om praxis. Länsstyrelsen i Göte- borgs och Bohus län framhåller att större försiktighet än nu bör iakttas vid bedömningen av om ett påstående om risk för förföljelse är uppenbart oriktigt.
Flera remissinstanser ställer sig emellertid klart avvisande till att nuva- rande ordning bibehålls. Ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrå- det och Sveriges frikyrkoråd/sumråd anser det helt otillräckligt att med motivuttalanden söka ändra gällande praxis beträffande vad som skall anses uppenbart oriktigt. De uttalanden som har gjorts tidigare av regering och riksdag anses för övrigt mer klarläggande än IPOK:s förslag. En liknande inställning har advokatsamfundet. som anser att medverkan och insyn genom offentligt biträde är det rätta remediet. Även FN:s flykting- kommissarie anser det nödvändigt att ytterligare förstärka rättssäkerheten vid förfarandet i samband med direktavvisning i fall då politiska skäl åberopas. Flyktingkommissariatet anser att förfarandet är otillfredsställan- de från rättssäkerhetssynpunkt. genom att SIV:s bedömning baseras på en anmälan från polismyndigheten och inte på en framställning från utlänning- en själv eller hans rättsliga biträde. Det framhålls att avvisningsbeslut i anslutning till en asylansökan bör fattas av centralmyndigheten, bl.a. med tanke på frågans stora vikt och risken för misstag. Utlänningen bör höras av verket. Om ändå nuvarande ordning behålls. föreslår flyktingkommis- sariatet att man inför en besvärsrätt till SIV i ett förenklat besvärsförfaran- de. Det har därvid förutsatts att verkställighet inte får ske förrän verket har prövat besvären.
F öredragana'en
I den allmänna diskussionen angående Sveriges flyktingpolitik förekom- mer det ibland. att kravet på ökad generositet och rättssäkerhet vid pröv- ningen av enskilt hitrestas asylansökningar ställs i uttalad motsättning till önskemålet, att våra resurser på ett effektivt sätt används till flyktinghjälp i tredje land och den organiserade överföringen hit av flyktingar i starkt behov av skydd. Det synsättet kommer bl.a. till uttryck i vissa av de remissyttranden som har avgetts av myndigheter. Jag hari och för sig stor förståelse för kravet, att våra insatser görs där de får störst verkan. [ likhet med en lång rad remissinstanser anser jag ändå att denna polarisering är olycklig. Ökade insatser i tredje land kan aldrig utgöra ett godtagbart skäl
Prop. 1983/84:144 51
för en behandling av asylsökande —- flyktingar eller ej — som inte är rättssäker och human. Ger vi efter på den punkten lägger vi grunden för en på sikt alltmera negativ inställning till flyktingar och utlänningar över huvud taget. Jag anser att Sverige inte från moralisk synpunkt kan avstå från en asylprövning som i fråga om rättssäkerhetsgarantier och ett humant bemötande av den asylsökande i allt väsentligt motsvarar de principer som har godtagits på det internationella planet. En utveckling i motsatt riktning kommer vidare oundvikligen att negativt prägla omvärldens uppfattning av vår flyktingpolitik i stort, vilketjag skulle finna olyckligt mot bakgrund av vårt lands betydande insatser. inte minst internationellt. på flyktingområ- det.
FN:s flyktingkommissariat har i olika sammanhang uttryckt oro över det förhållandet. att asylförfarandet i ökande utsträckning utnyttjas av perso- ner som i själva verket endast har ekonomiska motiv för sitt handlande. Det är nämligen uppenbart att en sådan utveckling skadar flyktingars ställning. bl.a. genom att den i olika länder skapar ett ökat motstånd mot asylsökande. Från flyktingkommissariens utgångspunkt har det i första hand gällt att förhindra att missbruket av asylreglerna leder till en försäm- ring av rättssäkerheten för flyktingar som söker asyl. ] det syftet har principer för flyktingbedömningen antagits av flyktingkommissariens exe- kutivkommitté åren 1978. 1982 och 1983. Vid de senare tillfällena har särskilt behandlats de problem som hänger samman med uppenbart ogrun- dade asylansökningar. Av samma skäl har Europarådets ministerkommitté år 1981 antagit en rekommendation R (81) 16 angående harmonisering av förfarandet i asylärenden. Jag återkommer till dessa instrument.
Den i och för sig begripliga utveckling som har ägt rum i riktning mot ett ökat missbruk av asylreglerna försvårar självfallet ambitionen att ge varje asylsökande en tillräckligt grundlig och rättssäker prövning. Inte desto mindre måste detta krav enligt min mening upprätthållas. Prövningen syftar inte till att ge skydd åt den som inte är flykting och som inte heller omfattas av våra bestämmelser och vår praxis om skydd på politisk-hu- manitär grund. Den syftar emellertid till att garantera, att den som har rätt att få stanna därför att han behöver skydd inte genom en felaktig bedöm- ning förvägras detta.
Såväl exekutivkommittén som Europarådet har fastlagt att varje asylan- sökan skall prövas av en central utlänningsmyndighet. och detta oavsett styrkan av de skäl sökanden åberopar. Sedan gammalt har även hos oss gällt principen att invandrarmyndigheten är ansvarig för dessa beslut. Undantag har emellertid gjorts för de fall då utlänningens påstående är "uppenbart oriktigt”. Vid införandet i lagen av skydd för dem som åbero- par politisk-humanitära skäl infördes en liknande undantagsbestämmelse beträffande denna grupp. Genom propositionsuttalanden och uttalanden av riksdagen har vid upprepade tillfällen understrukits. att asylärenden praktiskt taget alltid skall överlämnas till SIV. Jag kan hänvisa till bl.a.
Prop. 1983/134le 52
arbetsmarknadsutskottets uttalande i mars 1978 (AU 1977/78z30) att en utlännings påstående om risk för politisk förföljelse kan lämnas åsido endast i helt klara fall. exempelvis därför att han kommer från ett land där förhållandena utesluter risk för förföljelse.
För att anpassa bestämmelserna till exckutivkommitténs rekommenda- tion. att besluten alltid skall träffas av centralmyndigheten, införde vi år 1980 genom den nya utlänningslagen en lagreglerad skyldighet för polis- myndigheterna att i dessa undantagsfall anmäla avvisningsbeslutet till SIV. Verkställighet får inte ske förrän SlV har förklarat sig inte överta ärendet. därför att utlänningens påstående har bedömts vara uppenbart oriktigt.
En undersökning av praxis vid tillämpningen av överlämnandebestäm- melserna visar att polismyndigheterna i betydande utsträckning beslutar om avvisning med stöd av undantagsbestämmelsen. I vart fall tycks detta vara fallet för tiden efter införandet av anmälningsskyldigheten. I likhet med IPOK vill jag inte utesluta att detta kan ha samband med att SIV i praktiken har det yttersta ansvaret för att ärendet blir prövat i dess fulla vidd i de fall då detta föreskrivs. Praxis visar också att SIV i betydande utsträckning övertar ärendet. när utlänningen vid verkställighet av avvis- ningsbeslutet skulle komma att sändas till hemlandet.
Allt fler asylärenden har sålunda kommit att avgöras och verkställas utan att prövas i den ordning och med de rättssäkerhetsgarantier som normalt har avsetts för asylärenden. IPOK bedömer också att avvisnings- beslut har kommit att träffas av polismyndigheterna i asylärenden i större utsträckning är vad som förutsattes komma att ske när anmälningssyste- met infördes. Jag anser att en sådan utveckling är betänklig. Det kan vidare ifrågasättas om den ordning som har kommit att gälla står i önskvärd överensstämmelse med den i internationella sammanhang fastlagda princi- pen. att asylärenden skall avgöras av centralmyndigheten. Jag vill i detta sammanhang tillägga att FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitte' detta år har antagit en rekommendation som syftar till att skapa ytterligare garantier för ett riktigt avgörande. i de fall då en asylansökan vid en första granskning bedöms som uppenbart ogrundad (manifestly unfounded or abusive). Enligt denna rekommendation gäller bl.a.. att prövningen av om en asylansökan är uppenbart ogrundad skall göras av den centrala utlän- ningsmyndigheten på grundval av vad som har framkommit vid ett ingåen- de förhör med utlänningen samt att utlänningen. mot bakgrund av de allvarliga konsekvenser som en felaktig bedömning kan få. skall ha möjlig- het att få beslutet omprövat innan det verkställs. [ sitt yttrande över IPOK:s förslag har flyktingkommissariatet också förordat att ett förenklat besvärsförfarande införs i detta sammanhang.
Kravet på långtgående rättssäkerhetsgarantier gör sig enligt min mening i särskild grad gällande i de fall då en avvisning innebär att utlänningen sänds till sitt hemland. Detta beror självfallet på att följderna av en felbe- dömning blir särskilt allvarliga i dessa fall, eftersom utlänningen efter
'.!] '.»)
Prop. 1983/84: 144
avvisningen vanligtvis saknar möjlighet att söka skydd i något land. Det är vidare i allmänhet mycket svårt eller omöjligt att i ett s.k. pre-screenings- förfarande. dvs. ett första gallringsförfarande. klarlägga vilken risk för förföljelse utlänningen löper i hemlandet. Dessa förhållanden leder redan nu till att SlV i avsevärd utsträckning övertar avvisningsärenden när verkställigheten skulle ha skett till hemlandet. Därmed har SlV också klargjort att verket i dessa fall ofta inte delar polismyndighetens uppfatt- ning att den asylsökandes påstående är "uppenbart oriktigt". Till skillnad från de fall då avvisning skall ske till ett tredje land gäller i fråga om hemlandsfallen, att möjligheten att verkställa beslutet kvarstår. även om det först efter en viss tids prövning av ärendet står klart att utlänningen inte bör få stanna i Sverige.
När det gäller polismyndigheternas beslut om avvisning av en asylsö- kande till tredje land. vanligen det land som utlänningen närmast kommer ifrån. ställer sig saken något annorlunda. Konsekvenserna av ett återsän- dande —- närmast vad gäller risken för vidaresändning till hemlandet — är ofta lättare att överblicka än riskerna för förföljelse i hemlandet. Bedöm- ningen av om avvisning skall ske när avvisningsrekvisiten är uppfyllda beror inte enbart på, om avvisningen kan medföra risk för politisk förföljel- se. främst genom att utlänningen sänds vidare till hemlandet. Den beror också på om det på grund av utlänningens korta vistelse i det andra landet. hans anknytning hit eller andra omständigheter är rimligt att hans asylan- sökan prövas här. trots att han inte löper någon risk i det land från vilket han rest in hit. Som jag har framhållit vid genomgången av denna senare fråga, den s.k. första asylland-frågan, bör vi bl.a. till skillnad från nu i allmänhet pröva ansökningar från sådana asylsökande. som alltsedan de lämnade hemlandet har varit på väg (en route) till Sverige. 1 de fall däremot, då liksom nu ansvaret för prövningen bör anses åvila ett annat land. i vilket varje risk för förföljelse eller vidaresändning är utesluten. är det emellertid viktigt att se till att avvisning dit sker skyndsamt. eftersom utlänningen annars erfarenhetsmässigt inte återtas.
Mot bakgrund av bl.a. FN:s flyktingkommissaries exekutivkommittés rekommendationer och vad IPOK anför i betänkandet om gällande praxis anser jag att det finns skäl att överväga om en ytterligare uppstramning bör ske av de bestämmelser som reglerar polismyndigheternas skyldighet att överlämna avvisningsärenden till SIV. I första hand gäller detta för fall då en eventuell avvisning skulle komma att ske till hemlandet. En tänkbar möjlighet är att föreskriva. att avvisningsärenden utan undantag skall avgöras av SIV. om en avvisning skulle komma att ske till sökandens hemland. Frågan har emellertid inte varit föremål för någon mera ingående utredning med hänsyn till tänkbara konsekvenser. Jag är därför inte beredd att nu föreslå ändringar i UtlL på denna punkt. I stället bör tillsättas en särskild utredningsman som, med biträde av sakkunniga och experter. närmare undersöker denna och andra närliggande metoder att förbättra
Prop. 1983/84: 144 54
rättssäkerheten i samband med asylprövningen vid gränsen. Det bör stå utredningsmannen fritt att behandla även de fall då verkställigheten sker till tredje land. Ett viktigt led i utredningsarbetet är enligt min mening en försöksverksamhet. som utgår från en ökad skyldighet för polismyndighe- terna att överlämna avvisningsärenden. Genom den komplettering av 35 & UtlL som jag har föreslagit (3.5) ges möjlighet för sådan försöksverksam- het. Jag ämnar senare återkomma med begäran om bemyndigande att tillkalla en särskild utredningsman.
Jag vill i detta sammanhang erinra om de uttalanden som har gjorts i propositionen till nuvarande utlänningslag (prop.]979/80196 5.51) och i arbetsmarknadsutskottets betänkanden (AU 1977/78: 30 5.18 och 1982/8313 5.48 ). Av uttalandena framgår bl.a. att avvisning får ske till hemlandet. endast om i det enskilda fallet varje risk för förföljelse där framstår som utesluten. När avvisning övervägs till tredje land måste varje risk för vidaresändning därifrån till hemlandet framstå som utesluten. Självfallet måste även varje risk för politisk förföljelse i det tredje landet kunna uteslutas. Av motiven till de aktuella bestämmelserna. 33 och 34 55 UtlL. framgår vidare. att ett påstående om risk för förföljelse i det land dit utlänningen skall sändas. skall föranleda överlämnande av ärendet i prak— tiskt taget alla fall.
Hänvisningar till S3-6
- Prop. 1983/84:144: Avsnitt 10
4. Invandring av icke-politiska skäl 4.1 Inledning
I fråga om invandringen i stort. dvs även sådan invandring som inte har politiska orsaker. har jag tidigare lämnat en allmänt hållen redovisning ( avsnitt 2.2 ). Jag hänvisar till vad jag då anförde. Jag vill emellertid tillägga följande ifråga om formerna för regleringen av främst den invandring som inte har politiska orsaker. ] prop. 1968: 142 (s. 104) erinras om att utlän- ningspolitiken i väsentliga stycken får sitt innehåll genom det sätt som tillståndsreglerna tillämpas på och att det därför kommit att vila på de tillämpande myndigheterna. främst den centrala utlänningsmyndigheten. att avgöra vad som skall fordras för tillstånd och därmed också att öva ett väsentligt inflytande över utformningen av Sveriges utlänningspolitik. En sådan ansvarsfördelning mellan statsmakterna och förvaltningsmyndighe- terna avvek emellertid från fördelningen inom andra förvaltningsområden. Föredraganden fann därför anledning att understryka. att statsmakterna så långt det var praktiskt möjligt borde ta det direkta ansvaret för utlännings— politiken genom att ge riktlinjer för tillståndsprövningen. Utrymmet för förvaltningsmyndigheternas prövning borde emellertid vara ganska vid- sträckt inom ramen för mera allmängiltigt utformade riktlinjer. Riktlinjerna borde därför inte bindas vid de förhållanden som rådde i dagsläget utan ge ledning för tillståndsbestämmelsernas tillämpning i ett längre perspektiv
Prop. 1983/84:144 55
och huvudsakligen klarlägga vilken inverkan olika faktorer borde ha på tillståndsärendenas avgörande. De gjorda uttalandena har enligt min me- ning fortfarande full giltighet. Jag vill emellertid tillägga att den förändring av praxis, som kan föranledas av ändrade förhållanden i mera principiella hänseenden bör åstadkommas genom att ärendet överlämnas till regering- en med stöd av 69% UtlL. Regeringen bör i dessa fall, när ändrade förutsättningar föreligger. inom vida ramar kunna utveckla och förändra gällande riktlinjer och således endast undantagsvis behöva underställa frågan rikdagens prövning. Motsvarande bör gälla när frågan aktualiseras i ett besvärsärende.
Hänvisningar till S4
4.2. Utomnordisk arbetskraftsinvandring
Gäl/ande ordning
De grundläggande principerna för den egentliga arbetskraftsinvandring- en fastlades av riksdagen på grundval av prop. 1968: 142 . De riktlinjer som riksdagen antog med anledning av propositionen innebär i huvudsak föl- jande. Invandrarna skall ges möjlighet att leva under samma betingelser som befolkningen i övrigt. Redan detta förutsätter att en reglering sker av den utomnordiska invandringen. En oreglerad invandring av arbetskraft skulle vidare försämra möjligheterna till sysselsättning för kvinnorna, de äldre och de handikappade. lnnan tillstånd till arbetskraftsinvandring läm- nas måste därför prövas om det är möjligt att fylla arbetskraftsbehovet genom att med utnyttjande av de arbetsmarknadspolitiska medlen under- lätta omflyttning inom landet eller utbilda arbetslösa inom landet till nya yrken.
Riktlinjerna innebär vidare att prövningen av arbetskraftsbehovet skall ske i ett långt perspektiv. dvs. utländsk arbetskraft skall inte få användas som regulator av arbetskrafttillgången. En större rekrytering av kvalifi- cerad arbetskraft skall förutsätta överenskommelse härom med utvand- ringsländerna. Arbetskraftsinvandrarna skall inte tillåtas bli koncentrerade till utpräglade låglönebranscher med osäkra anställningsförhållanden och hög arbetslöshetsrisk.
Riktlinjerna förutsätter att AMS. i stället för att yttra sig i varje ärende. i den mån det är möjligt och efter hörande av arbetsmarknadens parter. skall ange allmänna riktlinjer för tillståndsärendens bedömning med hänsyn till läget på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadens parter skall således ha ett avgörande inflytande på prövningen av arbetstillstånd. Möjligheten till generella ställningstaganden bör utnyttjas mer än tidigare. Bostadsfrågan måste vara löst innan tillstånd för arbetskraftsinvandring beviljas. Löne- villkor och anställningsförhållanden i övrigt skall motsvara dem som gäller på den svenska arbetsmarknaden.
Kommittén har i sitt bakgrundsbetänkande (kap. 5) redovisat hur arbets- tillståndsprövningen utvecklats i praxis under tiden 1968 — 1981. Av
Prop. 1983/84: 144 56
kommitténs redogörelse framgår bl.a. att den utomnordiska arbetskraftsin— vandringen under åren 1968—1981 har omfattat ca 27 000 personer och att den helt övervägande delen. ca 90 %. har skett efter prövning av arbets- kraftsbehovet och omständigheterna i övrigt i varje enskilt fall. Organi- serad överföring har inte förekommit sedan budgetåret 1971/72. Möjlighe- terna att göra en generell prövning har endast använts en gång när AMS år 1981 avstyrkte att AT för hembiträden skulle beviljas. Sedan år 1972 har den utomnordiska arbetskraftsinvandringen till ungefär hälften gällt an- ställda inom servicesektorn. huvudsakligen hembiträden och anställda inom restaurangbranschen. Arbetskraftsinvandringen uppgick under vart och ett av åren 1979 och 1980 till 700-800 och under 1981 till 500-600. Antalet under 1982 uppgick till 300-400. varav drygt 100 inom servicesek- torn — merparten av dessa kockar till kinesrestauranger.
Mot bakgrund av de undersökningar som kommittén har redovisat i bakgrundsbetänkandet bedömer kommittén vidare. att ca 15 % av arbets- kraftsinvandringen under senare år har gällt innehavare av s.k. halvoff'r- ciella anställningar (t.ex. vid utländsk handelskammare. utländskt flygbo- lag eller statlig turistbyrå). Ungefär lika stor andel bedöms ha bestått av ledande befattningar vid utlandsägda företag. De som kommer hit i halv- officiell tjänst eller i ledande befattning i utländska företag anses inte konkurrera med arbetskraften här och det sker inte heller någon reell arbetsmarknadsprövning annat än att frågan om gränsdragning mellan ledande befattning och annan befattning prövas. I övriga ca 70 % av fallen har arbetskraftinvandringen skett efter en reell arbetsmarknadsprövning i det enskilda fallet.
Arbetskraftsinvandringen har således under senare år till övervägande del skett efter prövning i det enskilda fallet. Avgörande har ofta varit om en i Sverige bosatt sökande har kunnat anvisas eller ej till den aktuella anställningen. Härigenom har det enligt kommittén endast undantagsvis funnits möjlighet att vidta arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att avhjäl- pa brist på sökande i det aktuella yrket. Det har inte varit möjligt att i tillräcklig grad beakta att det finns undersysselsatta och arbetslösa inom landet. De goda möjligheterna att få rekrytera utomnordisk arbetskraft under högkonjunkturåren i början av perioden 1968-1981 medförde enligt kommitténs mening vidare. att det mera sällan gjordes en långsiktig be- dömning av arbetskraftsbehovet. Prövning från fall till fall har också för- svårat möjligheterna till en sådan överblick som behövs för att man skall kunna undvika koncentration till låglönebranscher.
När det gäller bostadsfrågan har bevakningen skett i det enskilda ären- det om AT. Tillgången av bostäder på orten har inte kunnat inverka på grund av att det i det enskilda fallet ofta varit möjligt för arbetsgivaren att anskaffa bostad under tid det har rått bostadsbrist på orten.
Kommittén anser att principerna i 1968 års riktlinjer i fråga om arbets- kraftsinvandringen i princip fortfarande bör gälla. dvs. främst att invand-
Prop. 1983/234th 57
rarna skall ges möjlighet att få leva på samma standardnivå som befolk- ningen i övrigt. att uppkommande arbetskraftsbehov regelmässigt skall täckas med arbetskraft inom landet med hjälp bl.a. av de arbetsmarknads- politiska åtgärder som står till buds samt att prövningen av arbetskraftsbe- hovet skall bedömas i ett långt perspektiv så att utomnordisk arbetskraft inte blir en regulator på arbetsmarknaden. Kommittén påpekar dock att det inte är möjligt att inom ramen för ett system med en prövning av varje enskilt ärende för sig få en sådan överblick som krävs för att principerna skall kunna upprätthållas. Kommittén föreslår att riktlinjerna kompletteras på sådant sätt att prövningen av arbetskraftsinvandringen sker mer på ett principiellt plan än genom en prövning i varje enskilt fall. Detta blir enligt kommittén möjligt endast om klara kriterier ges för när arbetskraftsin- vandring skall tillåtas. Kommittén föreslår i detta hänseende att enskild arbetskraftsinvandring skall medges endast undantagsvis. och detta oav- sett konjunkturläget. Vidare föreslår kommittén att statsmakterna beslutar om de principer som skall gälla i nämnda avseenden. Genom arbetsmark- nadspolitiska åtgärder och på annat sätt bör i god tid tillses att den inhems- ka befolkningen och de nordbor samt flyktingar och nära anhöriga som kommer hit får möjlighet att ta lediga arbetsanställningar. Undantagen bör enligt kommittén främst komma ifråga för personer avsedda för nyckel- funktioncr inom industrin och näringslivet i övrigt och inom andra sam- hällsområden. Det kan t.ex. vara fråga om personer som behövs för kvalificerad forskning. produktutveckling eller introduktion av ny teknolo- gi. Även inom det kulturella området bör enligt kommittén undantag kunna få göras. När det gäller tillämpningen av riktlinjerna anser kommittén att AMS i samverkan med arbetsmarknadens parter också i fortsättningen bör ha huvudrollen.
Kommittén föreslår att såväl principiella frågor som enskilda ärenden rörande AT liksom hittills prövas av AMS efter hörande av arbetsmarkna- dens parter och att SIV meddelar beslut i det enskilda fallet. dvs. att nuvarande handläggningsordning i princip behålls. En klar kompetensför- delning bör enligt kommittén liksom hittills gälla mellan AMS. arbetsmark- nadens parter och SIV så att de två förstnämnda svarar för arbetsmark- nadsbedömning och SIV för bedömning av sådana till den enskilda indivi- den knutna faktorer som har betydelse för om invandring skall få ske. När tillräckligt starka skäl för tillstånd på grund t.ex. av anknytning föreligger. skall enligt kommittén inte remiss ske till AMS. Om anknytningen eller det skäl det annars gäller inte är tillräckligt starkt. skall arbetsmarknadspröv- ning ske i vanlig ordning utan att skäl av annat slag vägs in i bedömningen. 1 förekommande fall föreslås vidare att närmast berörda centrala ämbets- verks uppfattning inhämtas. t.ex. skolöverstyrelsens när det gäller hem- språkslärare och socialstyrelsens i fråga om medicinalpersonal. Kommit- tén förordar vidare att AMS när skäl föreligger efter hörande av arbets- marknadens parter beslutar att tillstånd generellt inte får beviljas för vissa yrken eller yrkesgrupper.
Prop. 1983/841144 58
IPOK går därefter in på frågor som rör AT ”inom ramen för internatio- nellt utbyte". Av arbetskraftsinvandringen har under senare är nästan en tredjedel avsett befattningar och yrken där någon arbetsmarknadsprövning i egentlig mening inte har bedömts vara möjlig. Det gäller framför allt vad som betecknas som "halvofficiella" anställningar samt även ledande be- fattningar i utlandsägda företag. Detsamma gäller även det normala per- sonalutbytet. ofta av utbildningsskäl. beträffande ledningspersonal och specialister mellan olika enheter inom svensk- eller utlandsägda internatio- nella företag. För personer tillhörande dessa kategorier är det enligt kom- mittén ofta bara fråga om vistelse här under en begränsad tid. Även för vissa andra kategorier. som regelmässigt arbetsmarknadsprövas i vanlig ordning. är det i realiteten ofta fråga om endast något eller några års vistelse i Sverige. Det kan exempelvis gälla kvalificerade kockar. artister. cirkelledare i språk och forskare. Både i fråga om "halvofficiella" anställ- ningar och ledande befattningar i utlandsägda företag är det normalt ingen konkurrens om de arbetstillfällen som är aktuella mellan personer som vistas i landet och dem som söker AT. Någon arbetsmarknadsprövning sker i dag inte beträffande de "halvoff'rciella” anställningarna. men där- emot beträffande de ledande befattningarna i utländska företag. Syftet är därvid närmast att dra gränsen mellan vad som är en sådan ledande befattning och vad som är en tjänst som bör kunna rekryteras här i landet. Kommittén anser att en strikt prövning bör göras av om anställningen är av sådant slag att inte personer som finns i landet bör få en möjlighet att komma ifråga och att SlV. AMS och arbetsmarknadens parter bör bevaka dessa frågor. Kommittén föreslår att AMS så långt som möjligt skall ge generella riktlinjer för denna prövning. I detta sammanhang betonar IPOK. att Sverige måste vara berett att bevilja AT i samma utsträckning som man anser det önskvärt att svenska medborgare skall kunna ta ställning utom- lands. Det är enligt IPOK angeläget att svenska medborgare skall kunna ta anställning utomlands. Det är också viktigt att undvika ett sådant handlan- de som motverkar lokalisering av internationella företags verksamhet till Sverige.
Utlänningar som beviljas ATi "halvoff'rciella" anställningar och ledande befattningar i utländska företag samt de som enligt internationell sedvänja efter arbetsmarknadsprövning får AT som kockar eller språkcirkelledare får i allmänhet efter ett eller två år möjlighet att arbeta i valfritt yrke och kan då även beviljas PUT. Med tanke på att grunden för det första tillstån- det är att det inte anses föreligga någon konkurrens inom landet om de aktuella arbetstillfällena, är det enligt kommitténs mening inte rimligt att dessa kategorier i framtiden ges möjlighet att utan särskild prövning byta till ett yrke. där vanlig arbetsmarknadsprövning skall ske och där alltså konkurrens inom landet om arbetstillfällena i princip föreligger.
För yrken av det slag som det nu är fråga om och där medgivande att vara verksam här kan sägas grundas på internationell sedvänja. föreslår kommittén att AT yrkesbegränsas under hela den tid anställningen avser.
Prop. 1983/84:144 59
lnnan byte av yrke eller anställning får ske bör enligt kommittén en ny prövning göras av AMS och arbetsmarknadsparterna. såvida det inte före- ligger tillräckligt starka personliga skäl att bevilja nytt tillstånd. För att byte av yrke på grund av personliga skäl skall medges bör enligt kommittén krävas t.ex. att anställningen har upphört utan utlänningens förvållande. att vistelsen i Sverige har varat länge eller att annat särskilt skäl föreligger. 1 det läget får således en invandringsprövning ske. Hur lång tids vistelse som bör krävas för att yrkesbegränsningen skall slopas anser kommittén vara en fråga för praxis.
Kommittén tar slutligen upp vissa frågor som rör AT för kortare. tidsbe- gränsat arbete. Jag får beträffande bakgrunden hänvisa till 5. 89-92 i betän- kandet. Antalet personer som varje år beviljas AT för kortare tidsbegrän- sad anställning är mycket stort. under år 1980 över 7 000 personer. De största grupperna utgörs av artister och montörer. IPOK föreslår lättnader för dessa utlänningar när det gäller att efter inresan få sina AT förlängda. Vidare förordas att artister och andra. vilkas vistelse här från början har varit avsedd att vara endast viss kortare tid. inte efter inresan skall kunna övergå till att bli invandrare genom flera på varandra följande kortare tillstånd. Det innebär att en restriktiv linje måste följas när det gäller att efter inresan pröva förlängningsansökningar som skulle kunna innebära att den sammanlagda vistelsen här i landet blir relativt långvarig. Undantags- vis bör dock arbetsmarknadsprövning efter inresan kunna ske. När det gäller montörer är enligt kommittén läget något annorlunda än i fråga om t.ex. artister. Det naturliga även för dem själva är att de när arbetet är slutfört lämnar landet och de har regelmässigt en fast anställning hos en utländsk arbetsgivare. I detta fall förordas ännu större restriktivitet när det gäller att senare acceptera utlänningen som invandrare.
Om tillstånd för en montör efter arbetsmarknadsprövning har beviljats för en sammanlagd tid som närmar sig kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap — detta har skett i fråga om t.ex. vissa anläggningsarbeten — är det enligt kommittén dock knappast rimligt att vägra tillstånd som invandrare.
Ett särdrag när det gäller montörer är att arbetsmarknadsprövningen regelmässigt har avsett arbete vid en bestämd arbetsplats. Det sägs vidare inte vara rimligt att en montör utan arbetsmarknadsprövning skall kunna övergå till arbete vid en helt annan arbetsplats. AT för montörer bör därför begränsas inte bara till yrke utan även till arbetsställe. särskilt när det rör sig om mycket långvariga arbeten.
Remissinsranserna
Förhållandevis få remissinstanser kommenterar förslagen rörande ar- betskraftsinvandringen. Det gäller främst AMS och SIV samt SAF. LO och TCO. Remissinstanserna delar i väsentliga hänseenden kommitténs upp- fattning. Enighet råder till en början om att uppkommande behov av
Prop. 1983/84:144 60
arbetskraft så långt som möjligt skall täckas med arbetskraft inom landet och att arbetskraftsinvandring från utomnordiska länder bör medges en- dast undantagsvis. AMS understryker att AT för icke tidsbegränsat arbete redan nu tillstyrks av styrelsen i mycket ringa omfattning. Under första hälften av år 1983 skedde det i 108 fall. AMS framhåller vidare att en planering och framförhållning som skulle göra arbetskraftsinvandringen helt överflödig inte är praktiskt möjlig. Styrelsen ser också svårigheter med att generellt stoppa arbetskraftsinvandringen för ett visst område. som skett beträffande hembiträden. men är ändå beredd att vid behov diskutera ett sådant beslut för något annat yrkesområde. Nuvarande former för ansvarsfördelningen mellan AMS och SIV bör enligt styrelsen behållas. SIV anser att möjligheten att tillhandahålla samhällsservice mer än nu bör vägas in vid bedömningen av om arbetskraftsinvandring skall tillåtas. Verket understryker behovet av sådana riktlinjer. att arbetslösa i Sverige i första hand kommer i fråga för uppkommande arbetstillfällen.
SAF anser att betänkandet ger uttryck för en omotiverat negativ attityd till den arbetskraftsinvandring som har ägt rum och som har varit till utomordentlig nytta för Sverige. Föreningen slår också fast. att någon form av reglering av den nordiska arbetskraftsinvandringen inte är möjlig. Mot bakgrund av den mycket ringa arbetskraftsinvandring som nu förekommer och kan förväntas i framtiden och med hänsyn till att organiserad arbets- kraftsinvandring inte har förekommit sedan 1972. anser SAF att kommit- tén har överdrivit sin kritik av en påstådd bristande anpassning till 1968 års riktlinjer. SAF tillstyrker att Sverige i fortsättningen i princip skall avstå från utomnordisk arbetskraftsinvandring. Däremot bör det inte förekomma att AMS för hela yrkesgrupper utfärdar generella förbud att ge AT. Arbets- kraftsinvandringen är redan så liten. att sådana förbud inte behövs. LO framhåller att kommittéförslaget ger uttryck för ett förändrat synsätt på arbetskraftsinvandringen. LO ställer sig helt bakom förslaget. som sägs innebära att de fackliga organisationerna i högre grad kommer att medver- ka i principiella bedömningar kring arbetskraftsinvandringen. Den restrik- tiva inställningen bör enligt LO gälla även vid högkonjunktur. Även TCO säger sig dela kommitténs väderingar.
De nämnda remissinstanserna delar med ett undantag kommitténs upp- fattning beträffande beviljandet av AT till arbetstagare i "halvofficiell anställning" och i ledande befattningari utländska företag. AMS anser att sådana utlänningar regelmässigt bör få tillstånd som bör vara tidsbegränsat och avse viss arbetsgivare. Med hänsyn till risken för smyginvandring bör AMS yttra sig i frågan om en befattning i ett företag är av den kvalificerade art som här krävs. SIV ger uttryck för samma uppfattning. Om arbetstaga- ren vill byta arbetsgivare eller yrke. bör AMS göra en ny prövning. Den tid efter vilken invandring kan tillåtas bör vara enhetlig och inte understiga tre år. SAF anser det utomordentligt angeläget. inte minst för svenska företag. att man får till stånd liberalare regler för sådan arbetskraftsinvandring som
Prop. 1983/84:144 6l
utgör ett led i ett internationellt utbyte. SAF har ingen invändning mot att tillstånden begränsas till ett visst yrke eller till anställning hos en viss arbetsgivare. Däremot motsätter sig SAF att AMS skall göra en strikt prövning av om en anställning är sådan att den bör ställas till förfogande för arbetssökande på den svenska arbetsmarknaden. En sådan ordning skulle komma i konflikt med ett grundläggande svenskt intresse av att underlätta personalutbyte inom internationella företag. Avgörande bör vara om anställningen kan bedömas vara väsentlig för företagets interna- tionella verksamhet. För internationella koncerner är det nödvändigt med en nära samverkan, kommunikation och kunskapsöverföring mellan enhe- terna i olika länder. Det är enligt SAF nödvändigt för svenska koncerner att kunna placera ut ledningspersonal och specialister från Sverige vid sina utländska dotterbolag och låta sådan personal vid koncernens utländska dotterbolag cirkulera inom koncernen inklusive tjänstgöra vid moderbola- get. Redan nuvarande prövningsförfarande utgör ett handikapp. Svårighe- ter och fördröjningar av detta slag påverkar utländska företags val av etableringsland. SAF hänvisar vidare till att Sverige har deklarerat sin anslutning till lLO:s trepartiska deklaration beträffande multinationella företag och arbetsmarknaden. som bl.a. föreskriver att sådana företag i samverkan med regeringarna skall ge chefer på olika nivåer inom dotter- företagen tillfälle att vidga sina erfarenheter inom koncernen i dess helhet. LO anser det viktigt att AT i nu aktuella fall begränsas till visst yrke och viss arbetsgivare, eftersom nuvarande ordning har skapat problem.
Såvitt gäller tidbegränsade anställningar, främst sådana som rör artister och montörer. tillstyrks kommittéförslaget. AMS och SIV förordar att en restriktiv praxis iakttas vid prövning av förlängningsansökningar. så att man inte tvingas att senare acceptera utlänningen som invandrare. SIV anser att dessa grupper bör kunna behandlas på samma sätt som de som får AT som ett led i ett internationellt utbyte.
F örea'raganden
De riktlinjer för arbetskraftsinvandringen som riksdagen antog år 1968 (prop. 1968: 142) och som jag förut har redovisat kom till i en situation av omfattande invandring av utländsk arbetskraft till vårt land. Enligt riktlin- jerna skulle kollektiv arbetskraftsöverföring prioriteras och riktlinjerna torde ha utformats främst med sikte på sådan invandring. De avsågs emellertid tillämpas även i fråga om enskild invandring. I likhet med kommittén anser jag att 1968 års riktlinjer i tillämpliga delar bör gälla även i fortsättningen. Deras faktiska betydelse har emellertid kraftigt minskat med upphörandet av den kollektiva arbetskraftsinvandringen och framför allt genom den starkt avtagande arbetskraftsinvandringen. [ ett hänseende föranleds vidare en ändring genom den ändrade ordning för erhållande av PUT som jag kommer att föreslå i det följande. I de fall PUT beviljas redan vid invandringen (se kap. 5) blir utlänningen liksom nu undantagen från
Prop. 1983/84:144 62
skyldighet att ha AT. Vid egentlig arbetskraftsinvandring förutsätter själv— fallet beviljandet av PUT. att AMS har tillstyrkt invandringen i vanlig ordning.
Den angivna utvecklingen av arbetskraftsinvandringen har självfallet sin grund i industrins minskade behov av arbetskraft från andra länder och den allmänna utvecklingen på arbetsmarknaden under den senaste tioårsperio- den. Mot bakgrund av den hittillsvarande utvecklingen och den nuvarande sysselsättningssituationen saknas anledning att räkna med något egentligt behov för Sveriges del av arbetskraftsinvandring under överskådlig tid. Det är angeläget att här i landet bosatta arbetssökande samt nordbor i första hand tillgodoses när arbetstillfällen finns. Jag anser därför i likhet med IPOK att arbetskraftsinvandring i fortsättningen bör tillåtas endast i undantagsfall och sedan det genom arbetsförmedlingens aktiva medverkan har visat sig att ett uppkommet arbetskraftsbehov inte kan tillgodoses genom arbetskraft som finns i Sverige. Det bör liksom hittills ankomma främst på arbetsmarknadsverket att genom arbetsmarknadspolitiska åtgär- der och på annat sätt verka för att här bosatta arbetssökande kommer ifråga för lediga anställningar. Arbetsgivarna bör genom planering och framförhållning möjliggöra sådana utbildningsinsatser och andra åtgärder att detta kan ske. Det bör vidare ankomma på AMS att avgöra, om det i en viss situation är lämpligt att beträffande en viss yrkeskategori generellt stoppa all utomnordisk arbetskraftsinvandring.
Om sålunda arbetskraftsinvandring i normalfallet inte längre bör tillåtas. bör undantag dock" kunna ske främst beträffande nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt samt inom vissa andra samhällsområden. Kommittén hänvisar till personer som behövs för kvalificerad forskning. produktutveckling eller introduktion av en ny teknologi liksom till att undantag måste kunna göras inom det kulturella området. Jag ansluter mig till vad kommittén har anfört. Även andra undantag bör under särskilda förhållanden vara möjliga, inte minst i fall då arbetstagare med den utbild- ning och erfarenhet som behövs i ett visst fall inte finns att tillgå i Sverige. Det får liksom hittills ankomma på AMS att i samråd med arbetsmarkna— dens parter genom praxis klarlägga i vilka fall undantag bör kunna ske.
I fråga om sådana anställningar som ingår som ett led i ett internationellt utbyte delarjag kommitténs och remissinstansernas mening, att AT regel— mässigt bör ges och att det bör begränsas till att avse anställning inom ett visst yrke hos en viss arbetsgivare. En förutsättning för att sådan arbets— kraft skall accepteras är att det är fråga om anställningar som inte står öppna för arbetsmarknaden. Under sådana förhållanden är det vidare angeläget att Sverige för en generös tillståndspolitik. särskilt som vi för egen del har behov av en motsvarande attityd från andra länders sida. SAF har som jag nämnt opponerat sig mot förslaget att AMS strikt skall pröva frågan. om anställningen faller inom ramen för sådan verksamhet som det här gäller. Jag har viss förståelse för vad SAF anför i denna del. Det är dock nödvändigt att AMS, liksom hittills. yttrar sig till SlV i den frågan.
Prop. 1983/84: 144 63
Samtidigt är det emellertid viktigt att myndigheterna intar en flexibel hållning. Sådan lednings- och specialistpersonal. som enligt ILO-deklara- tionen eller i övrigt med hänsyn till företagens normala verksamhet har ett godtagbart behov av tillfällig tjänstgöring inom ett företag i Sverige. bör regelmässigt ges ett på förut nämnt sätt begränsat AT.
Kommittén har i fråga om korttidsanställda. främst artister och mon- törer, föreslagit lättnader i kraven för att få ett AT förlängt medan inneha- varen vistas i Sverige. Förslaget har allmänt tillstyrkts. Även jag delar uppfattningen att reglerna på denna punkt i UtlF är något för hårda. Jag avser därför att senare återkomma med förslag till ändring i UtlF i detta avseende.
Kommittén tar även upp frågan under vilka förutsättningar det skall vara möjligt för en utlänning. som har fått ett tidsbegränsat AT inom ramen för internationellt utbyte av arbetskraft eller med anledning av ett tidsbegrän- sat arbete som artist. montör eller i övrigt, att senare byta yrke eller anställning efter en arbetsmarknadsprövning av AMS. Såväl IPOK som remissinstanserna förordar en betydande restriktivitet i detta hänseende. Jag delar den uppfattningen. Eftersom förutsättningen för att utlänningen i dessa fall har fått tillstånd att arbeta i Sverige är att hans verksamhet inte inkräktar på den svenska arbetsmarknaden. måste starka skäl kunna åbe- ropas för att en sådan förändring skall tillåtas. Normalt måste också några år ha förflutit från det han fick det första tillståndet innan någon ändring medges. Det bör även i detta hänseende ankomma på AMS att i samråd med arbetsmarknadens parter ange de närmare förutsättningarna för att utlänningen skall kunna få ett vanligt AT. Jag vill erinra om att utlänning- ens personliga förhållanden kan ändras på ett sådant sätt. att han enligt gängse praxis beviljas UT som invandrare. I sådant fall beviljar SIV honom även AT utan att det sker någon arbetsmarknadsprövning.
4.3. Utomnordisk invandring av anhöriga
Gällande ordning
Frågan om invandrares rätt att förenas med sina familjer har tagits upp i olika internationella sammanhang. Så har exempelvis skett i slutdokumen- tet från konferensen om säkerhet och samarbete i Europa, samt i ILO-kon- ventionen (nr 143) om missbruk i samband med migration m.m.. senast förelagd riksdagen gneom prop. 1981/82: l46. och Europarådets konven- tion om migrerande arbetstagares rättsställning (prop. 1977/78: 162. AU 33. rskr 252). ILO—konventionen nr 143 överlåter på medlemsstaterna att själva utforma sin familjeåterföreningspolitik. Konventionens art. 13: I är nämligen inte utformad som en skyldighet. Art. 13: 2 innehåller emellertid en rekommendation med avseende på familjekretsen vilken innefattar ma- ka/make samt barn och föräldrar som är beroende av den migrerande arbetstagaren.
Prop. 1983/842144 64
Till skillnad från ILO-konventionen innehåller Europarådets konvention (art. 12) en bindande regel om familjeåterförening avseende maka/make och ogifta barn som i det mottagande landet betraktas som minderåriga. Konventionen har. utom av Sverige. ratificerats av Frankrike. Nederlän- derna. Portugal. Spanien och Turkiet. och trädde för Sveriges del i kraft den 1 maj 1983. Konventionen är bindande med avseende på medborgare i andra ratificerande stater. Art. 12 medger dock ett bostadsvilkor och en väntetid som inte överstiger tolv månader. Också andra villkor för famil- jeåterförening kan få förekomma. Återförening av flyktingars familjer har vidare tagits upp av FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitté i dess konklusioner från år 1981. ] konklusion nr 24 uppmanas konventionssta- terna att underlätta sådan återförening.
I de flesta invandringsländer tillämpar man det egna familjebegreppet och till familjen hänförs då i regel endast make/maka och minderåriga barn. Dessutom finns i många länder regler som gör det möjligt för åldriga föräldrar att återförenas med sina barn. i vart fall om föräldrarna för sin försörjning är beroende av barnen.
Av 31 & UtlF framgår att UT får beviljas bl.a. om utlänningen har familjeanknytning till en person som är bosatt här. Enligt de beräkningar som kommittén har redovisat i sitt bakgrundsbetänkande utgjorde invand- ringen av anhöriga år 1980 mer än 40 % av hela den utomnordiska invand- ringen. De fall där utlänningar ansöker om UT och åberopar anknytning genom äktenskap eller sammanboende som har varat endast en kort tid. s.k. "snabba anknytningar”, uppgick till nästan 30 % av den utomnordiska invandringen. medan invandringen av make eller sammanboende i sedan tidigare bestående äktenskap eller motsvarande samboförhålladen samt barn i åldern 16-20 år uppgick till ca 7 %. Invandringen av andra anhöriga än de som nu har nämnts utgjorde likaså ca 7 % av den utomnordiska invandringen. De som tillåts invandra hit på grund av anknytning genom någon anhörig utgör den ojämförligt största kategorin bland de utomnor- diska invandrarna. Enligt vad kommittén anför i förslagsbetänkandet (s. 132) tycks antalet UT som årligen beviljas på grund av s.k. snabb anknyt- ning ha minskat med drygt en fjärdedel från oktober 1978 till oktober 1981 som en följd av det den 1 april 1981 införda kravet på att UT i normalfallet skall ha beviljats före inresan i landet. Av betänkandet framgår vidare att invandringen av anhöriga med stor sannolikhet har minskat såväl totalt som när det gäller relativ andel. Trots detta förefaller enligt kommittén de ”snabba anknytningarna" fortfarande utgöra den största enskilda katego- rin utomnordiska invandrare.
Make eller maka till den som är bosatt i Sverige. antingen denne är medborgare i Sverige eller annat nordiskt land eller är bosatt i Sverige med gällande UT, beviljas i praxis tillstånd. Sammanboende under äktenskaps- liknande förhållanden jämställs med äktenskap och homosexuella förhål- landen jämställs i princip med heterosexuella. Barn under 16 år är undan-
Prop. 1983/84:144 65
tagna från skyldigheten att ha UT. om någon av föräldrarna som har del i vårdnaden är bosatt här. För barn över 16 år beviljas UT under förutsätt- ning att barnet är under 20 år och ogift. För att UT för invandring skall beviljas make eller sammanboende krävs att det är fråga om ett etablerat förhållande. I regel krävs att parterna tidigare varit bosatta och samman- bott i ett gemensamt hem utomlands. 1 andra fall tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning.
För ingående av äktenskap mellan utländska medborgare gäller i regel hemlandets lag. Det innebär att giftermålsåldern i många fall kan vara lägre än den svenska som är 18 år. Enligt tidigare praxis beviljades normalt UT på grundval av ett äktenskap som var giltigt enligt tillämplig lag och under förutsättning att ingen av parterna längre var skolpliktig. Efter en praxis- ändring krävs numera i princip att ingen av parterna är under 18 år. Någon prövning av att bostadsfrågan är löst eller försörjningen tryggad innan tillstånd beviljas make eller sammanboende och barn sker inte i praxis.
De fall där en utlänning söker UT och åberopar äktenskap eller samman- boende som har varat endast en kort tid. s.k. "snabb anknytning". har som nämts under senare år varit vanligt förekommande. låt vara att antalet minskar. Även om det i de flesta fall är fråga om ett allvarligt menat äktenskap eller seriöst sammanboende. rör det sig sannolikt i inte så få fall om konstruktioner i avsikt att underlätta möjligheten att få U'l" i Sverige. I syfte att söka förhindra att skenförhållanden ger rätt till bosättning i Sverige. tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning, när ansökan avser en person som vid beslutstillfället har varit gift eller sammanboende endast under en kort tid. Det innebär att flera tidsbegrän- sade tillstånd beviljas — i regel fyra tillstånd om vardera sex månader — och att tillståndsförlängning varje gång görs beroende av att förhållandet fortfarande består. Först efter den normalt tvååriga prövotidens utgång accepteras utlänningen som invandrare. Har parterna gemensamt barn accepteras sökanden dock oftast som invandrare efter kortare tid än två år. När ett allvarligt menat äktenskap eller ett seriöst sammanboende upplö- ses efter kortare tid än två år och frågan således aktualiseras att inte förlänga tillståndet. beaktas omständigheter av humanitär natur som talar för en förlängning. t.ex. att den utländska kvinnan skulle tvingas återvända till ett land där hon som frånskild och ensamstående skulle hamna i en svår situation. Kommittén redovisar på s. 133-135 den debatt som har förekom— mit angående uppskjuten invandringsprövning i dessa fall samt kommit- téns undersökning av tillämpningen i praxis.
I fråga om beviljande av UT till andra anhöriga än make eller summan- boende och barn har mot bakgrund av 1968 års riktlinjer och uttalanden i prop. 1979/80: 96 av SIV utvecklats en omfattande och väl fastlagd praxis.
Kommittén har på s. 136 och 137 i förslagsbetänkandet redogjort för den praxis som tillämpas vid beviljande av UT för andra anhöriga än make och barn. Sammanfattningsvis innebär praxis följande. Ensamstående förälder 5 Riksdagen 1983/84. I saml. Nr 144
Prop. 1983/84:144 66
utan medföljande minderårigt barn beviljas UT för bosättning hos här i landet bosatt barn. Detsamma gäller i allmänhet beträffande ensamstående förälder med minderårigt barn. om majoriteten av de vuxna barnen är bosatta i Sverige. Föräldrapar som har samtliga sina barn i Sverige beviljas UT om de är 60 år eller äldre eller det föreligger starka humanitära skäl. Beträffande föräldrar i övrigt sker en bedömning av en rad förhållanden. såsom om de har barn med sig eller inte. antalet barn i Sverige. föräldrar- nas ålder och hälsotillstånd samt föreliggande humanitära skäl.
För andra anhöriga än föräldrar gäller i praxis följande. "Hemmavaran- de" ogifta barn över 20 år som inte följde med föräldrarna till Sverige. exempelvis på grund av militärtjänstgöring. beviljas normalt UT. Det- samma gäller annan nära släkting som har tillhört samma familjegemen- skap eller som kan betecknas som "sista länk". Med det uttrycket avses en person vars samtliga nära släktingar finns i Sverige. Undantagsvis kan mer än en person behandlas som "sista länk"- fall. Innan UT beviljas annan än förälder sker i praxis en samlad bedömning av olika omständighe- ter som släktskap. civilstånd. sökandens ålder. den tid sökanden och den härvarande bott tillsammans i hemlandet m.m.
I fråga om beviljande av UT åt anhöriga till flyktingar får jag hänvisa till uttalanden i prop. 1979/80: 96 s. 38 och 39. där det i fråga om dem föreslås en något utvidgad rätt till invandring.
Med anledning av uttalanden i prop. 1979/80: 96 gäller numera i praxis att någon prövning av försörjningen eller bostadsfrågan inte sker vid beslut att ge UT åt anhöriga.
Kommittén
IPOK anför att någon ändring av nuvarande principer för beviljande av tillstånd för make, maka eller minderåriga barn inte är motiverad. Till- stånd bör alltså regelmässigt beviljas för den som är gift med eller minder- årigt barn till en svensk eller nordisk medborgare eller en utländsk medbor- gare som är bosatt i Sverige. Samboende under äktenskapsliknande former föreslås liksom hittillsjämställas med äktenskap och homosexuella förhål- landen med heterosexuella. Den 20- årsgräns som i dag generellt tillämpas i praxis när det gäller att bevilja tillstånd anser kommittén vara väl avvägd för normalfallen.
I fråga om s.k. snabba anknytningar framhåller kommittén, att äkten- skap och samboende. som är konstruktioner i syfte att underlätta för utlänningen att få UT. i dag utgör ett stort problem i de flesta invandrings- länder. För att komma tillrätta med detta problem har vi i vårt land ansett det nödvändigt att tillämpa ordningen med s.k. uppskjuten invandrings- prövning. Kommittén pekar på de nackdelar som denna ordning medför för utlänningen. Den part som har beviljats tillstånd på grund av anknyt- ning kommer för sitt fortsatta UT i en beroendeställning till den här bosatta parten och kan därigenom komma att känna sig tvingad att stanna kvar i ett
Prop. 1983/84:144 67
förhållande som han eller hon helst skulle vilja lämna. Den som har varit bosatt i Sverige någon tid kan vidare komma i ett svårt läge. om han eller hon tvingas återvända till hemlandet. Det gäller särskilt kvinnor som skulle tvingas återvända till ett land där skilsmässa inte är socialt accepterad och där ensamstående kvinnor möter särskilda svårigheter. Det kan också framstå som stötande om en person som varit bosatt här en tid och hunnit anpassa sig till arbetslivet och till samhällsförhållandena i övrigt tvingas lämna landet. Att ersätta nuvarande ordning med en slutlig invandrings- prövning redan när det första tillståndet ges anser kommittén omöjligt. särskilt som tillståndet beviljas före inresan. Kommittén anser alltså att uppskjuten invandringsprövning även fortsättningsvis bör tillämpas när tillstånd beviljas på grund av äktenskap eller sammanboende som har varat endast en kort tid. I annat fall skulle risk uppkomma för en betydande oreglerad invandring.
I praxis tillämpas normalt en prövotid om två är. Mot bakgrund av de nackdelar som kan föranledas av uppskjuten invandringsprövning anser kommittén att två är bör vara en maximitid och att tiden för normala fall bör sättas kortare. Kommittén föreslår att regeringen skall bestämmma hur lång prövotid som normalt skall krävas och denna normaltid bör kunna frångås med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Som exem- pel på situationer då den normala prövotiden kan frångås nämner kommit- tén. att det vid prövningen av en förlängningsansökan framgår att parterna har ett gemensamt barn.
Om förhållandet upphör. bör enligt komittén tiden för vistelsen inte ensam avgöra ärendets utgång. Hänsyn bör i varje enskilt fall tas till samtliga omständigheter, främst förekomsten av gemensamt barn i förhål- landet. situationen för den utvisningshotade i hemlandet samt i vilken utsträckning han eller hon här har funnit sig till rätta i arbetslivet och i samhället i övrigt. Kan det visas att parterna från början har lämnat oriktiga uppgifter om sitt förhållande och dessa oriktiga uppgifter har varit grunden för tillstånd. bör det dock enligt kommittén föreligga synnerligen starka skäl för att fortsatt tillstånd skall beviljas.
Kommittén tar därefter upp frågan om godkännande för invandring av sådant äktenskap eller sammanboende där den ena eller båda parterna är minderåriga. Kommittén erinrar om att hemlandets lag i regel avgör äk- tenskapsåldern för medborgare i annat land. Äktenskapsåldern i utländsk lagstiftning är i många fall lägre än den svenska. som är 18 år. I november 1982 beslöt SIV. med ändring av praxis. att UT i fortsättningen normalt inte skulle ges. om inte parterna hade uppnått svensk äktenskapsålder. Ändringen motiverades av verket med de skäl som rent allmänt talar mot äktenskap mellan minderåriga. men också med att frågan ofta gäller unga flickor som har vuxit upp i en helt annan miljö än den svenska och som därför möter stora svårigheter när de kommer hit som mycket unga efter att ha lämnat sin familj och ursprungliga miljö.
Prop. 1983/84:144 68
Även kommittén framhåller att starka skäl talar mot att UT beviljas för minderåriga på grund av äktenskap eller sammanboende. framför allt när någon av parterna är skolpliktig. Kommittén anser det därför motiverat att i princip kräva att båda parter skall ha uppnått svensk äktenskapsålder för att UT skall kunna beviljas. Är omständigheterna sådana att det skulle framstå som mer stötande att vägra tillstånd än att bevilja sådant. anser dock kommittén att undantag bör göras. Som exempel nämner kommittén bl.a. att flickan är gravid eller att parterna redan har ett gemensamt barn. Undantag bör enligt kommittén medges endast när det är motiverat av starka humanitära skäl. Ju yngre någon av parterna är desto starkare skäl måste krävas för att tillstånd skall beviljas. Kommittén föreslår vidare att SIV i tveksamma fall rådgör med socialnämnden i kommunen innan till- ståndsfrågan avgörs.
När det gäller invandringen av anhöriga vid sidan av kärnfamiljen erin- rar kommittén om. att familjens sociala roll i många länder innebär bl.a. att den som inte kan försörja sig själv i allmänhet måste tas om hand av någon släkting. Det gäller t.ex. regelmässigt för åldriga föräldrar. Kommittén erinrar vidare om att det i många kulturer är mer eller mindre otänkbart att ogifta personer och då särskilt kvinnor bor ensamma och har ett eget hushåll. De är i stället hänvisade till att bo tillsammans med föräldrar eller hos någon gift släkting. I många utvandringsländer är det därför vanligt att ett hushåll består av betydligt fler familjemedlemmar än hos oss. Det är emellertid ovanligt i de flesta kulturkretsar att gifta syskon med egna familjer bor tillsammans. För många. invandrare i Sverige är det mot denna bakgrund enligt kommittén ett problem. att familjebegreppet i Sverige är betydligt snävare än det är i det gamla hemlandet. Man erinrar dock om att det under det senaste decenniet har skett en successiv utvidgning av kretsen anhöriga som tillåts komma till Sverige för bosättning. Bl.a. har alltfler föräldrar tillåtits invandra. Kommittén anför vidare att det i och för sig är fullt möjligt att ytterligare utveckla praxis på ett sådant sätt att en något vidare krets anhöriga än i dag får möjlighet till bosättning här. Enligt kommitténs mening är det emellertid svårt att med en generellt verkande men generös praxis uppnå någon nämnvärd vidgning av nuvarande familje- begrepp. utan att det samtidigt innebär att tillstånd beviljas för personer med jämförelsevis mindre starka skäl. Det anges sålunda knappast vara rimligt att relativt unga föräldrar med minderåriga barn medges rätt att bosätta sig i Sverige bara därför att ett vtrxet barn är bosatt här. När det gäller syskon är det enligt kommittén svårt att se hur någon nämnvärd utvidgning av nuvarande praxis skulle kunna ske utan att det innebär att' flertalet av de personer som har något syskon i Sverige får möjlighet till bosättning här. Kommitténs slutsats är att en utveckling av praxis. som innebär att fler generellt verkande kriterier (ålder. civilstånd. antal barn i Sverige och i annat land m.m.) ställs upp. inte är en lämplig metod om man önskar underlätta familjeinvandring. Praxis bör enligt kommittén i stället
Prop. 1983/84:144 69
utvecklas så att större hänsyn kan tas till ömmande men mer udda omstän- digheter som ligger vid sidan av de kriterier som finns i dag.
För att underlätta en sådan ytterligare liberalisering av praxis föreslår kommittén att statsmakterna antar vad kommittén kallar en "antalsmässig riktpunkt" för denna tillkommande anhöriginvandring. En antalsmässig riktpunkt kan enligt kommittén på det viset vara positiv för de anhöriga som önskar återförenas. att ett avslag inte behöver uppfattas som så definitivt som det ofta är i dag. Om sökanden tillhör den krets som har utsikter att få tillstånd inom denna ram. finns möjligheten kvar att kunna få tillstånd ett kommande år. även om det blir avslag på den första ansökning- en. Kommittén föreslår att en antalsmässig riktpunkt bör avse endast anhöriga som inte tillhör kärnfamiljen. Till denna hänförs först och främst make eller maka. sammanboende och minderåriga barn. Även andra anhö- riga. som har ingått i hushållsgemenskapen, föreslås dock i detta samman- hang hänföras till kärnfamiljen. särskilt som dessa i dag regelmässigt får UT. Dessa personer utgörs ofta av hemmavarande ogifta barn över 20 år. Det är vidare inte ovanligt att ogifta döttrar — oavsett ålder — bor hemma hos sina föräldrar och att de efter föräldrarnas död förutsätts bo tillsam- mans med någon nära manlig släkting. t.ex. en bror.
Kommittén anser att det bör ankomma på SlV att med nuvarande praxis som grund genom en prövning från fall till fall avgöra vilka ytterligare sökande som bör tas emot inom ramen för systemet med en antalsmässig riktpunkt. Det är därvid enligt kommitténs mening rimligt att försteg ges åt åldriga föräldrar. Avseende bör vidare fästas vid bl.a. hur länge den härvarande bott i Sverige och om han eller hon är svensk medborgare. Visst försteg bör ges anhöriga till flyktingar. Omständigheter av humanitär art bör också vägas in.
Kommittén har vidare övervägt tillämpning av ett utvidgat familjebe— grepp i fråga om anhöriga till personer från vissa länder eller kulturer. Den har emellertid funnit att det skulle möta stora svårigheter att avgöra för vilka länder eller kulturområden som ett sådant vidgat familjebegrepp skulle gälla. Invandrare från länder och kulturområden. som inte skulle omfattas av ett sådant vidgat familjebegrepp. skulle sannolikt också upp- fatta en sådan ordning som djupt orättvis. Däremot anser kommittén att särskild hänsyn vid tillämpningen av systemet med en antalsmässig rikt- punkt bör tas till sådana omständigheter som att i många länder ogifta kvinnor inte bor i eget hushåll. Det är emellertid då inte fråga om att tillämpa ett vidgat familjebegrepp för personer från vissa kulturkretsar utan i stället om att ta hänsyn till den rent faktiska familjesituationen i det enskilda fallet. Den i prop. l979/80: 96 förordade ökade generositeten mot anhöriga till flyktingar bör slutligen. enligt kommitténs mening. tillämpas även beträffande anhöriga till andra invandrare som har svårigheter att träffa de anhöriga i hemlandet och känner om för deras situation.
IPOK föreslår vidare att viss hänsyn bör tas till försörjningen och
Prop. 1983/84:144 70
bostadsfrågan när tillståndsfrågan övervägs beträffande andra anhöriga än dem som tillhör eller hänförs till kärnfamiljen. Jag kan hänvisa till 5. 147-148 i förslagsbetänkandet
Slutligen går kommittén in på frågan om tillämpningen vid anhörigin- vandring av kravet på UT före inresan. Undantag från skyldigheten att ha tillståndet ordnat före inresan gäller enligt 33 å UtlF bl.a. om utlänningen avser att förena sig med nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och utlänningen tidigare har sammanlevt med denna utom riket. eller om han av något annat skäl av synnerlig vikt bör tillåtas resa in. ] prop. 1979/80: 96 framhålls att undantagen. i fråga om andra än dem som kommer hit för återförening med härvarande make respektive föräldrar. bör begränsas genom en strikt tillämpning. Innebörden av gällande praxis framgår av förslagsbetänkandet (s. l49).
Kommittén erinrar om att kravet på att UT regelmässigt skall ha bevil- jats före inresan i landet främst infördes i syfte att komma till rätta med fall av s.k. snabb anknytning som kunde misstänkas vara skenförhållanden. Kravet på UT före inresan har enligt kommittén också fått önskvärd effekt. Kravet anges emellertid även ha medfört problem i vissa fall. Detta gäller enligt kommittén bl.a. i fråga om invandrare som under sin årliga semestervistelse i hemlandet ingår äktenskap med en landsman. [ sådana fall upprätthålls kravet på att UT skall ha beviljats före inresan. eftersom parterna inte tidigare har sammanlevt utomlands. Kommittén anser att den som ingår äktenskap i hemlandet under en semestervistelse där ofta ham- nar i ett orimligt läge. UT kan inte med utsikt till framgång sökas innan äktenskapet ingåtts och ansökan efter att detta har skett hinner i regel inte prövas under den tid en normal semester varar. Resultatet blir att makarna inte kan resa till Sverige gemensamt. vilket anges vara oacceptabelt. Ett problem är emellertid enligt kommittén. att man många gånger har anled- ning att misstänka att det är fråga om ett skenäktenskap. Kommittén anser dock att när det existerar en relation mellan parterna motsvarande vår förlovning och ibland även mellan familjerna med sikte på att äktenskap skall ingås. så bör detta kunna accepteras som tillräcklig grund för inresa och prövning av UT-ansökan här i landet. Motsvarande bedömning att ett äktenskap är seriöst bör enligt kommittén kunna göras också i andra fall. Prövningen av om äktenskap är bona frde måste ske med beaktande av seder och bruk i olika kulturer. Några andra riktlinjer kan enligt kommittén knappast ges. Kommittén anser vidare att det heller inte finns anledning att upprätthålla en strikt tillämpning av kravet på UT före inresan när det är fråga om andra anhöriga än medlemmar av kärnfamiljen och det är uppen- bart att en materiell prövning av ansökan skulle leda till bifall.
Remissinstanserna
Flertalet remissinstanser anser det nödvändigt att behålla ordningen med uppskjuten invandringsprövning i de fall då UT söks på grund av s.k.
Prop. 1983/84:144 71
snabb anknytning. Kammarrätten iJönköping anser således att nuvarande praxis bör bibehållas men att tillämpningen inte får leda till stötande resultat. RPS understryker vikten av att förstagångstillståndet grundas på en tillfredsställande utredning. SIV framhåller att inga omständigheter har kommit fram som tyder på att den nuvarande tvåårstiden är för lång. Om ett förhållande upphör tidigare bör liksom nu bl.a. omständigheter av humanitär natur vägas in i bedömningen av om utlänningen ändå skall få stanna. I flertalet fall måste emellertid tiden vara den avgörande bedöm- ningsgrunden. Anpassning till arbetslivet bör få spela in endast efter längre vistelsetider. SIV anser. liksom RPS. att ny prövotid bör löpa om utlän- ningen åberopar anknytning till en ny person. Länsstyrelserna i Stock- holms och Västerbottens län, Föreningen Sveriges länspolisehefer och Föreningen Sveriges polischefer understryker likaså vikten av att nuvaran- de ordning bibehålls. En rad kommuner förordar en kortare prövotid än två år. Socialstyrelsen. Jugoslaviska riksförbundet och KFUK/KFUM plä- derar för en generösare praxis vid bedömningen av situationer där förhål- landet har upphört före utgången av tvåårstiden. Några remissinstanser. bl.a. länsstyrelsen i Malmöhus län och Södertälje kommun. ställer sig mer eller mindre avvisande till en ordning med uppskjuten invandringspröv- ning. Länstyrelsen förordar i stället en mer rigorös kontroll vid första tillståndet.
Även när det gäller den åldersgräns för giftermål som skall accepteras vid prövningen av UT-ansökningar tillstyrker det stora flertalet remissin- stanser kommitténs förslag. Kammarrätten iJönköping anför att en till- ståndsgivning som strider mot övriga i det svenska samhället grundläggan- de omsorgs- och skyddsreglcr för unga människor inte bör komma i fråga. I stället får det invandrarpolitiska s.k. valfrihetsmålet vika. Huvudregeln måste enligt kammarrätten vara. att tillstånd inte får beviljas om parterna inte har uppnått svensk giftermålsålder. även om äktenskapet är giltigt enligt tillämplig. vanligtvis hemlandets. lag. Undantag bör kunna medges när det föreligger synnerliga skäl. Även SIV. länsstyrelsen i Stockholms län samt ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet. Sveriges frikyrkoråd/samråd och en lång rad kommuner tillstyrker kommitténs förslag i denna del. Socialstyrlsen och Malmö kommun vill utreda frågan ytterligare. Socialstyrelsen menar visserligen att starka skäl talar för att gränsen sätts vid l8 år men hänvisar samtidigt till den komplikation som det innebär. att äktenskap där en part eller båda är yngre än 18 år i dessa fall faktiskt är giltigt i Sverige. Hänvisning görs också till det s.k. Helsing- forsavtalet.
Kommitténs förslag om en s.k. antalsmässig riktpunkt för en utvidgad anhöriginvandring har mött ett blandat mottagande. De flesta av remissin- stanserna har emellertid avstyrkt förslaget. Till dem som ställer sig posi- tiva hör kammarrätten i Jönköping. som gör det mot bakgrund av att en generell ändring av nuvarande praxis skulle leda till en stor och oförutse-
Prop. 1983/84: 144 72
bar invandn'ng. Den senare synpunkten delas av AMS. Socialstyrelsen som ställer sig bakom kommittéförslaget vill starkt understryka att man bör ta hänsyn till situationen för minderåriga gifta kvinnor. som saknar anhöriga från sin ursprungliga familj i Sverige. Att få hit en släkting kan då innebära ett stöd. Ett försteg bör även ges anhöriga till flyktingar. Länssty- relsen i Stockholms län och några kommuner uttalar sig också för en begränsad utvidgning av invandringen av anhöriga utanför kärnfamiljen.
Till dem som tar avstånd från förslaget hör SIV. som säger sig ha starkt negativa erfarenheter av administrationen av ett system med en antalsmäs- sig riktpunkt. Systemet inger överdrivna förhoppningar och leder till ett stort antal ansökningar som i många fall måste avslås. Ordningen uppfattas som orättvis. Den är administrativt betungande. Det är enligt verket bättre att inom ramen för gällande ordning ta ökad hänsyn till fall där ömmande och udda omständigheter föreligger. Även ärkebiskopen. Rädda barnen, Svenska flyktingråa'et och Sveriges _frikyrkoråd/sumråd tar avstånd från förslaget. närmast från den utgångspunkten att det skulle kunna hindra befogad familjesammanföring i visst fall. Länsstyrelsen i Malmöhus län förordar en viss liberalisering av gällande kriterier för U'l". t.ex. beträffan- de föräldrarnas ålder. Röda korset säger att ett kvotsystem bäddar för kritik från likabehandlingssynpunkt. LO förordar ett bibehållande av nuva- rande praxis. som utgör resultatet av en fonlöpande uppmjukning av kraven under en följd av är.
IPOK:s förslag att i viss. begränsad omfattning införa krav på ordnad bostad godtas eller lämnas utan erinran av remissinstanserna.
Kommitténs förslag till en uppmjukning av praxis beträffande det gene— rella kravet på UTföre inresan har tillstyrkts av adt'okatsa/njumlet men har i övrigt mött ett starkt motstånd bland remissinstanserna. RPS säger att det skulle bli en mycket svår uppgift för passkontrollplersonalen att utröna om det i ett visst fall är fråga om skenäktenskap eller inte eller om det finns en tidigare relation mellan parterna av det slag kommittén avser i sitt förslag. Någon liberalisering av kravet på att UT skall vara ordnat före inresan bör därför inte ske. när ett nyligen ingånget äktenskap åberopas som grund för UT. Skulle man luckra upp tillämpningen av bestämmelser- na om UT före inresan beträffande anhöriga utanför kärnfamiljen. skulle man enligt RPS ta ett allvarligt och olyckligt steg tillbaka till den ordning som gällde före den 1 april 1981. Även SIV motsätter sig bestämt att praxis ändras i de båda av kommittén angivna hänseendena. Verket avvisar vidare tanken på att utlandsmyndigheterna skulle få bevilja visering i hithörande fall. eftersom dessa inte avser besök utan inresa för bosättning. En allmän liberalisering av praxis skulle avsevärt försvåra möjligheten att ge adekvat information om vad som gäller i en viss situation. Kammarrät— ten iJönköping anser det angeläget att undantagsfallen också fortsättnings- vis begränsas genom en relativt strikt tillämpning. Några generella lätt- nader bör inte ges. Kontakten med anhöriga i hemlandet bör enligt kam-
Prop. 1983/84:144 73
maträtten i vissa fall kunna underlättas genom en mindre restriktiv vise- n'ngspraxis. Beträffande specialfallet med invandrare som under semester— vistelse i hemlandet ingår äktenskap förordar kammarrätten den ordning— en. att den i Sverige boende före resan till hemlandet på grundval av befmtlig utredning erhåller ett icke bindande förhandsbesked. Ett positivt sådant besked kunde då i förening med ett bevis om äktenskapet godtas för inresa i avvaktan på UT.
F örea'raganden
] likhet med kommittén anserjag att nuvarande principer för beviljande av UT för make. maka eller minderåriga barn till den som är bosatt här bör bibehållas. Liksom hittills bör man vid bedömningen i detta sammanhang av minderårighet utgå från nuvarande 20-års gräns.
Jag anser också. i likhet med kommittén. att en ordning med uppskjuten invandringsprövning måste tillämpas även i fortsättningen när UT söks på grund av en nyligen etablerad anknytning till en här bosatt person. Beho- vet av en sådan ordning har också allmänt understrukits vid remissbehand- lingen. Utan en sådan möjlighet att pröva om det förhållande som åberopas som stöd för ansökningen är seriöst. skulle det bli nödvändigt att inta en synnerligen restriktiv hållning till invandring på denna grund. särskilt som stora svårigheter föreligger att redan före inresan göra en tillfredsställande utredning rörande allvaret i parternas förhållande. Från den utgångspunk- ten är ordningen alltså till förmån även för sökandena.
Det är samtidigt uppenbart att ordningen med uppskjuten invandrings- prövning för den utlänning som berörs kan medföra allvarliga svårigheter i de fall då förhållandet mellan parterna försämras eller bryts före tvåårsti- dens utgång. Den utpressningsliknande situation som utlänningen då kan hamna i. liksom den risk som kvinnor i vissa fall löper att bli socialt utstötta vid en utvisning till hemlandet. är exempel på detta. [ praxis tas emellertid avgörande hänsyn till sådana omständigheter vid bedömningen av om utlänningen skall få stanna. Jag delar kommitténs uppfattning att hänsyn i den situationen bör tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. främst till om utlänningen har misshandlats eller annars blivit illa behandlad under sammanboendet. om det finns barn i förhållandet. om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet och om han eller hon har hunnit bli väl etablerad i arbetslivet. Det är självfallet angeläget att undvika sådana beslut som framstår som stötande för den allmänna rättskänslan. Jag anser vidare att det finns skäl att i något högre grad än nu låta utlänningen få stanna kvar i Sverige när förhållandet har upphört före tvåårstidens utgång.
Jag är emellertid inte för närvarande beredd att förorda en generell sänkning av prövotiden från nuvarande två år. Ju närmare tvåårstiden äktenskapet eller sammanboendet har kommit att vara. desto lägre krav bör dock kunna ställas på tyngden av sådana tillkommande omständigheter
Prop. 1983/84: 144 74
av humanitär natur som talar för att utlänningen skall tillåtas stanna kvar. Vad jag nu har sagt tar självfallet sikte på de fall då förhållandet från början har varit seriöst menat. i vart fall från sökandens sida.
Jag delar inte kommitténs uppfattning att den ursprungliga tvåårstiden normalt skall gälla. även när utlänningen åberopar anknytning till en ny person sedan det gamla förhållandet har upphört. Frågan får avgöras från fall till fall. Förhållandena kan vara sådana att utlänningen. med anledning av någon sådan omständighet som jag förut har nämnt. kan böra godtas som invandrare redan på grundval av det tidigare äktenskapet eller sambo- förhållandet. l vissa fall och särskilt då det finns anledning att utgå från att upprepade anknytningsförhållanden primärt syftar till att utlänningen skall få stanna. hör han dock inte fullt ut få tillgodoräkna sig den tidigare prövotiden.
En viktig fråga som kommittén tar upp gäller vilken minimiålder för ingående av äktenskap som skall accepteras i invandringssammanhang. Enligt 2 kap. ] ågiftermålsbalken (GB) får den som är under 18 år inte ingå äktenskap utan tillstånd av länsstyrelsen i det län där den underårige har sitt hemvist. GB är emellertid inte tillämplig när utländska medborgare gifter sig här i landet utan då gäller i stället bestämmelserna i lagen (1904126 5. |) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap. Enligt 1 kap. i 1904 års lag gäller som huvudregel att om en utlänning vill ingå äktenskap skall hans eller hennes rätt därtill prövas enligt lagen i den stat där han eller hon är medborgare. Vissa undantag finns. Ett sådant undantag från huvudregeln är att den som är under 15 år inte får ingå äktenskap i Sverige utan tillstånd av länsstyrelsen (] kap. 3 5 första punkten), även om rätten att ingå äktenskap skall prövas enligt utländsk lag. Beträffande ett äktenskap som ingåtts utomlands gäller enligt 1904 års lag att det anses giltigt i Sverige. om det är giltigt antingen i den stat där det ingicks eller i den eller de stater som mannen och kvinnan var medborgare i och detta även om den svenska rätten lägger hinder i vägen för äktenskap.
Den omständigheten att ett utomlands ingånget äktenskap är giltigt i Sverige innebär emellertid inte utan vidare. att de principer som tillämpas i vårt land i fråga om en utlännings rätt att här förena sig med sin make eller maka skall gälla en utlänning som är minderårig. Avgörande för om ett äktenskap med en minderårig normalt kan godtas som tillståndsgrundande är ytterst. om sådana äktenskap är förenliga med grundläggande svenska värderingar. Vid den bedömningen skall även vägas in det för svensk invandrarpolitik centrala valfrihetsmålet. dvs. invandrarnas rätt att välja mellan att upprätthålla egna kulturtraditioner eller att låta sig assimileras av den svenska kulturen. Såväl kommittén som en nästan enhetlig remiss- opinion har bedömt att de nackdelar som barnäktenskapen leder till för främst unga flickor väger så tungt. att de motsätter sig att sådana äkten- skap generellt blir tillståndsgrundande. För närvarande tillämpas också i
Prop. 1983/84:144 75
tillståndsärenden enligt huvudregeln den svenska minimiåldern på 18 år. sedan SIV i november 1982 frångick sin tidigare praxis att godta äktenskap där kontrahenterna hade fyllt 16 år och avslutat sin skolgång.
Jag vill erinra om att frågan om äktenskap med minderåriga utländska medborgare nyligen har varit föremål för riksdagens behandling. Jag hänvi- sar till lagutskottets betänkande (LU 1980/81: 2). Som ett resultat av riks- dagsbehandlingen har utredningen (Ju 1977:08) om barnens rätt numera fått i uppdrag att företa utredning av vissa hithörande frågor och lämna förslag till åtgärder som kan vara påkallade (Dir. 1982: 25). Utredningsar- betet är inte slutfört. Närliggande frågor behandlas även av familjelagsak- kunniga (Ju 1970z521.
Även för egen del anser jag att ett generellt accepterande av äktenskap med minderåriga utländska medborgare skulle stå i klar strid mot grundläg- gande svenska sociala värderingar beträffande bl.a. barns och ungdomars rätt till en självständig utveckling och rätt till utbildning. deras rätt att själva träffa livsavgörande beslut samt strävandena motjämställdhet mel- lan könen. Jag delar därför kommitténs uppfattning att äktenskap med en utländsk medborgare som söker UT i allmänhet inte bör utgöra tillräcklig grund för att bevilja tillståndet. om någon av kontrahenterna är under 18 år. Någon ändring av praxis bör alltså inte ske på denna punkt. Den omständigheten att vissa hithörande frågor är föremål för utredning föran- leder. i vart fall för närvarande. inget annat ställningstagande.
1 likhet med IPOK och remissinstanserna anser jag att undantag bör göras när det skulle framstå som stötande att vägra UT. Det kan t.ex. gälla om flickan är gravid eller parterna har ett gemensamt barn eller om flickan skulle bli utstött om hon nödgades stanna kvar i hemlandet utan sin make. Som kommittén förslår bör SIV i tveksamma fall rådgöra med socialnämn- den i kommunen innan undantag görs från l8-årsregeln.
Den föreslagna ordningen innebär i allt väsentligt att samma äktenskaps- ålder och samma möjligheter till undantag kommer att gälla för tillstånds- grundande äktenskap som i fråga om ingående av äktenskap mellan svens- ka medborgare.
Vid bedömningen av vad remissinstanserna har anfört i fråga om en ordning med s.k. antalsmässig riktpunkt för den s.k. anhöriginvandringen harjag funnit övervägande skäl tala emot att införa ett sådant system. Ett sådant system skulle bl.a. lätt kunna medföra avsteg från principen att lika fall skall behandla lika.Någon generell utvidgning av anhöriginvanddngen kan heller inte komma i fråga. Nuvarande mångfacetterade tillståndpraxis ger enligt min mening förhållandevis goda möjligheter för anhöriga till dem som är bosatta här att förenas med dem. Någon nämnvärd förändring av gällande praxis anser jag därför inte vara påkallad. Det bör ankomma på SIV att — utöver beviljande av UT till dem som får komma hit för närvarande — i möjlig mån ta ökad hänsyn till fall där udda och ömmande omständigheter åberopas. I remissvaren har getts vissa exempel.
Prop. 1983/84: 144 76
Vad slutligen gäller kravet på UTföre inresan. har en kraftig remissopin- ion motsatt sig ändring av gällande praxis. Nuvarande praxis bygger på de uttalanden som i samband med UtlL:s tillkomst gjordes i prop. 1979/80: 96 (s. 33-37). Ordningen har tillämpats i bortåt två år. Erfarenheten visar att reformen har haft effekt när det har gällt att minska benägenheten att söka UT först efter inresan i Sverige.
Vid avgörande av enskilda ärenden görs undantag från huvudprincipen i den omfattning motiven tillåter. Att mera allmänt mjuka upp gällande praxis anser jag inte för närvarande vara lämpligt. Inte heller kan jag ansluta mig till det första av de två särskilda förslag som 1POK framför (betänkandet s. 150). När det gäller sådana anhöriga utanför kärnfamiljen. som uppenbarligen skulle ha fått stanna vid en materiell prövning, beaktas i praxis samtliga de omständigheter som talar för att tillåta sökanden att vänta på beslutet i Sverige. Tillämpningen av huvudregeln kan på detta sätt också i fortsättningen göras mindre strikt. Även om sålunda någon allmän förändring av praxis enligt min mening i vart fall inte för närvarande bör ske. är det även i dessa fall angeläget att undvika beslut som framstår som stötande för den allmänna rättskänslan eller humanitetens krav.
Vad jag nu har sagt förutsätter emellertid en generös tillståndpraxis när det gäller utlänningar som. efter att ha vägrats UT på grund av exempelvis anknytning till en här bosatt person. återvänder till hemlandet och ansöker om UT därifrån. Redan det förhållandet att parterna saknar möjlighet att etablera sig tillsammans i Sverige måste enligt min mening föranleda. att förhållandevis låga krav bör ställas i fråga om styrkandet av att förbindel— sen är seriös och beträffande den tid denna har varat. Ordningen med uppskjuten invandrarstatus är ju för övrigt avsedd att möjliggöra vägrad invandring i de fall. då det visar sig att förhållandet inte var seriöst.
4.4. Övrig invandring av icke-nordbor
Gällande ordning beträffande invandring av personer med anknytning hit på annat sätt än genom anhöriga
Några riktlinjer för invandring av personer med annan anknytning till Sverige än genom anhöriga har inte antagits av statsmakterna. Gällande principer för den invandringen har utvecklats i praxis. Det gäller här främst anknytning genom tidigare vistelse i Sverige. svenskt påbrå. anställning ombord på svenskt fartyg eller i svenskt företag utomlands samt anställ- ning vid utländsk ambassad eller konsulat i Sverige. Antalsmässigt är det fråga om små grupper. Kommittén har beräknat att dessa grupper är 1980 sammantagna utgjorde högst 5 % av den utomnordiska invandringen.
Praxis i fråga om beviljande av tillstånd på grund av anknytning genom förutvarande vistelse i Sverige var tidigare oklar. SIV har emellertid i december 1982 utfärdat interna anvisningar i frågan. Dessa innebär i hu- vudsak följande. Sökanden skall ha varit accepterad som invandrare i
Prop. 1983/84:144 77
Sverige för att hans tidigare vistelse här skall anses som tillståndsgrun- dande anknytning. I tillståndsfrågan vägs in längden av såväl utlandsvistel- sen som den tidigare vistelsen i Sverige. Har utlandsvistelsen varat i högst ett år beviljas UT oavsett längden av den tidigare vistelsen i Sverige. Detsamma gäller om utlandsvistelsen har varat i högst tre är och berott på något tvingande skäl, t.ex. militärtjänst eller sjukdom. Har utlandsvistel- sen i annat fall varat mellan ett och tre år. beviljas utlänningen UT om den tidigare vistelsen i Sverige har pågått under minst fyra år. Vid längre utlandsvistelse ges normalt inte UT på grund av den anknytning som tidigare vistelser innebär. Undantag kan göras om den tidigare vistelsen i Sverige har varit mycket lång. minst 10-15 år. eller om det föreligger starka humanitära skäl. Har sökanden bildat ny familj i hemlandet. ställs stränga- re krav för att tillstånd skall beviljas.
Den grupp av personer som till stöd för sin ansökan om UT åberopar anknytning genom svenskt påbrå är störst av de nu behandlade grupperna. Enligt den praxis som SIV har utbildat beviljas tillstånd för personer som är svenskfödda. liksom för dem som har en far eller mor som är svensk- född. För tredje generationens svenskättlingar räcker emellertid inte en- bart svenskt påbrå som grund för UT. En bedömning sker i stället från fall till fall. varvid hänsyn tas till bl.a. längre vistelser för besök i Sverige. anknytning genom släktingar här och kunskaper i svenska.
Även långvarig anställning ombord på svenskt fartyg eller i svenskt företag utomlands har i praxis ansetts kunna grunda sådan anknytning till Sverige att tillstånd har beviljats. Flertalet fall har rört anställda ombord på ett svenskt fartyg. Endast när det gäller sådana anställda finns det en klart utbildad praxis. Anknytning genom anställning i svenskt företag utomlands har åberopats i mycket få fall. Den som har varit anställd ombord på svenskt fartyg under ett tiotal år har i allmänhet ansetts ha sådan anknyt- ning hit att UT har kunnat beviljats. Har utlänningen varit rederianställd sedan minst tre år och blivit arbetslös och berättigad till ersättning från svensk arbetslöshetskassa. har likaså UAT brukat beviljas. efter det att AMS har lämnat sitt tillstyrkande.
Enligt reglerna om immunitet och privilegier i de två i Wien år 1961 och 1963 avslutade konventionerna om diplomatiska och konsulära förbin- delser skall personal vid en ambassad eller ett konsulat inte betraktas som bosatt i tjänstgöringslandet. Av 101 & Utleämförd med 85 & UtlF framgår att diplomatisk och konsulär personal jämte familjer och "betjäning" inte omfattas av bestämmelserna i UtlL om bl.a. UT. 1nte heller krävs AT för anställningen vid ambassaden eller konsulatet. En utlänning som är an- ställd vid främmande stats ambassad eller konsulat i Sverige betraktas inte som bosatt här. Anställning vid utländsk ambassad eller utländskt konsulat i Sverige medför därför enligt praxis normalt inte sådan anknytning till Sverige. att UT beviljas om anställningen upphör. Detta gäller även om den diplomatiske tjänstemannens maka eller make har beviljats AT under
Prop. 1983/84:144 78
den tid personen var anställd vid den utländska beskickningen. 1 fall då det har varit fråga om en mycket långvarig anställning vid utlandsmyndighe- ten. har undantagsvis tillstånd för bosättning beviljats efter det att anställ- ningen upphörde. I de fall som har förekommit har den anställde haft sin försörjning tryggad. exempelvis genom pension.
Kommittén
I betänkandet understryks att invandringen av personer med annan anknytning till Sverige än genom anhöriga är liten och att det är svårt att förutse om andra grupper än de som har nämnts kan bli aktuella i framti- den. Kommittén föreslår därför att endast mycket allmänna riktlinjer upp— ställs och att de närmare förutsättningarna för beviljande av UT liksom hittills i huvudsak får utformas i praxis. Enligt kommitténs mening är nuvarande praxis en god utgångspunkt för den fortsatta praxisutveckling- en.
IPOK erinrar om att invandrarorganisationerna till kommittén har fram- fört önskemål om att invandrare som har vistats i Sverige i minst tio år Skall ges rätt att fritt återinvandra till Sverige oavsett längden av deras vistelse utomlands. Redan enligt gällande praxis tas stor hänsyn till en mycket långvarig tidigare vistelse i Sverige. Kommittén föreslår att ytterli- gare steg nu tas och att den av invandrarorganisationerna föreslagna ord- ningen genomförs.
Kommittén ifrågasätter vidare om enbart anknytning till Sverige genom anställning i svenskt företag utomlands skall kunna anses utgöra sådan anknytning till landet att tillstånd på denna grund kan beviljas. Kommittén gör detta mot bakgrund av att det i dag finns utländska dotterbolag till svenska företag med tiotusentals anställda. där anställningen för de allra flesta inte innebär kontakter i någon form med vare sig Sverige eller med svensk personal inom företaget. Med hänsyn till att anknytning till Sverige genom anställning i svenskt företag utomlands enligt långvarig tidigare praxis har ansetts kunna utgöra grund för beviljande av UT. anser kommit- te'n att sådan anknytning i vissa fall bör kunna godtas som grund för UT även i fortsättningen. Detta bör emellertid gälla endast i klara undantags- fall och under förutsättning att det samtidigt föreligger någon annan form av anknytning till Sverige.
Gällande ordning beträffande invandring av personer med försörjningen tryggad utan anställning här.
Inte heller beträffande denna typ av invandring har några riktlinjer tidigare antagits av statsmakterna. Gällande ordning har utvecklats i prax- is. Utlänningar som har sin försörjning tryggad på annat sätt än genom arbete och som ansöker om UT utgörs främst av personer som uppbär pension, egna företagare och fria yrkesutövare.
Enligt tidigare praxis beviljades regelmässigt UT till personer med för- sörjningen tryggad genom pension eller annars genom egna medel. 1 stor
Prop. 1983/84: 144 79
utsträckning gällde detta utländska pensionärer som önskade bosätta sig på sin fritidsfastighet i Sverige. Undantagsvis kom det även att gälla yngre personer med egen förmögenhet och vanligen utan medföljande barn.
[juni l98l ändrade SIV sin praxis beträffande pensionärer. UT beviljas numera i dessa fall endast om det finns synnerliga skäl till detta. exempel- vis i form av någon särskild anknytning till Sverige utöver eventuellt fastighetsinnehav. En utlänning som har en fritidsfastighet i Sverige och som har sin försörjning tryggad beviljas i stället normalt UT för besök under högst sex månader per kalenderår.
När det gäller egna företagare krävs enligt praxis bl.a. att företagspla- nerna skall vara realistiska och att sökanden skall kunna visa att han har försörjning för minst ett år framåt. Efter två år godtas han i regel som invandrare, om han under denna tid har visat att han har kunnat försörja sig som egen företagare. En komplikation som har samband med bevil- jande av U'l” för en egen företagare är att det i allmänhet krävs näringstill- stånd för sökanden. Näringstillstånd beviljas av länsstyrelsen och medges normalt först sedan sökanden har kyrkobokförts i Sverige. I dessa fall beviljas enligt praxis tillstånd för sex månader. Kontroll av att sökanden har fått näringstillstånd görs när UT skall förlängas.
De fria yrkesutövare som har varit aktuella för prövning av frågan om UT har varit antingen författare eller bildkonstnärer. Även i dessa fall tillämpas en ordning med uppskjuten invandringsprövning för att sökan- dens försörjningsmöjligheter skall kunna bedömas. I en till kommittén överlämnad skrivelse har Sveriges invandrarförfattares förbund anfört. att inga andra krav bör ställas när det gäller försörjningen än att kulturarbe- taren själv anser sig klara sin försörjning inom sitt yrke.
Kommittén
] förslagsbetänkandet framhålls som gemensamt för de nu nämnda grup- perna. att deras vistelse här kan sägas utgöra en form av internationellt utbyte. Svenska pensionärer bosätter sig inte sällan utomlands och svens- ka medborgare bosätter sig i andra länder som egna företagare eller fria yrkesutövare. Detta internationella utbyte måste enligt kommitténs me- ning beaktas när praxis i Sverige utformas. så att de svenska reglerna inte avsevärt skiljer sig från dem som gäller i andrajämförbara länder.
När det gäller personer med_f't'irsörjningen tryggad genom pension från hemlandet anser kommittén att nuvarande praxis är mycket restriktiv. Bakgrunden till den mera restriktiva inställning till pensionärer som SIV inledde år l98l kan antas vara. att pensionärer i högre grad än invandrare i allmänhet bedöms komma att ställa anspråk på det svenska samhället i form av sjuk- och åldringsvård. samtidigt som många pensionärer inte betalar skatt i Sverige utan i hemlandet. Kommittén. som menar att farhå- gorna i sådana fall är överdrivna. anser det motiverat att praxis görs mindre restriktiv. Utöver eventuellt fastighetsinnehav i Sverige bör det
Prop. 1983/84:144 80
dock krävas. att det finns särskilda skäl att bevilja UT. exempelvis på grund av någon annan form av anknytning hit.
I fråga om egna företagare förordar kommittén att nuvarande praxis bibehålls. Vidare anför kommittén att det i tillståndsärendet görs en strikt prövning med kontroll av att sökanden har tillgång till uppgivet kapital. att tillstånd föreligger från riksbanken att införa detta kapital samt att verk- samhetsplanerna är realistiska.
Även i fråga om fria yrkesutövare är det enligt kommittén ofta svårt att i samband prövningen av den första UT-ansökningen bedöma sökandens möjligheter att försörja sig inom sitt yrke i Sverige. Normalt måste det därför enligt kommittén krävas att sökanden utomlands har varit etablerad inom yrket eller att han kan visa att han har egna medel som täcker försörjningen under den tid för vilken det första tillståndct beviljas. Kom- mittén erinrar samtidigt om att det i fråga om fria yrkesutövare måste beaktas. att det i stor utsträckning är fråga om ett internationellt utbyte. Ett sådant utbyte kan vara berikande för såväl länder som individer och är därför angeläget att praxis utvecklas i en generös anda.
Kommittén understryker att det även fortsättningsvis finns behov av att tillämpa en ordning med uppskjuten invandringsprövning i fråga om egna företagare och fria yrkesutövare.
Gällande ordning heträjjande invandring på grund av qunanitära skäl.
I avsnitt 3.4 har behandlats invandring av personer som åberopar huma- nitära skäl med politisk bakgrund. [ fråga om enskild invandring av andra hjälpbehövande än asylfall anges i prop. l968: 142 (s. 114). att den bör tillåtas endast i undantagsfall. ”när synnerliga skäl föreligger". Ärenden i vilka utlänningen till grund för sin ansökan om UT har åberopat enbart humanitära skäl. hänförliga till hans personliga förhållanden. har enligt komittén förekommit i ett mycket litet antal fall. Det har då främst gällt fysiskt eller psykiskt handikapp eller sjukdom. I några få sådana fall har UT beviljats. Det har exempelvis rört sig om personer med livshotande sjukdom för vilken adekvat vård inte har stått att få i hemlandet. Enbart ekonomiska problem med att få erforderlig vård i hemlandet har i praxis inte ansetts utgöra tillräckliga skäl för att tillstånd skall beviljas annat än tillfälligt vid akut sjukdom. I andra fall där tillstånd har beviljats har det funnits ett samband med de allmänna förhållandena i hemlandet. Det har rört sig om personer som t.ex. på grund av tillhörighet till en viss grupp skulle få särskilda svårigheter. jämfört med befolkningen i övrigt. att få erforderlig omvårdnad i hemlandet.
Kommittén
Liksom hittills bör enligt kommittén UT undantagsvis ges åt utlänningar som kan anföra mycket starka humanitära skäl för att få stanna. I dessa fall föreligger sådana synnerliga skäl som anges i l968 års riktlinjer för invand- ringen.
Prop. 1983/84:144 81
Remissinstanserna
Vad kommittén har föreslagit i fråga om övrig invandring av icke- nordbor har i allmänhet lämnats utan erinran av remissinstanserna. Kam- marrätten [ Jönköping och länsstyrelsen i Stockholms län anser att till- ståndspraxis i fråga om pensionärer kan mjukas upp mer än kommittén har föreslagit. Förslaget att den som har vistats i Sverige i tio år skall ha en ovillkorlig rätt att senare bosätta sig här tillstyrks av ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska jlyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd/samråd. Sl V och RPS motsätter sig däremot förslaget. I stället anges att SIV:s nuvarande praxis bör gälla. Advokatsamfundet hänvisar till att svårigheter ibland har förelegat för barn till härvarande diplomater att få tillstånd att stanna kvar för att avsluta sin utbildning när föräldrarna förflyttas. Samfundet säger att sådana ärenden bör prövas efter mer förstående riktlinjer än nu. inte minst av hänsyn till våra internationella relationer.
Allmänt säger sig SIV kunna ansluta sig till att generella riktlinjer läggs fast av statsmakterna och de närmare detaljerna utformas genom vidare utveckling av praxis. Utgångspunkt bör vara nu tillämpade principer. Så långt det är möjligt bör statsmakterna konkret lägga fast de ramar som bör gälla.
Föredraganden
Vid sidan av den invandring som behandlas i l968 års riktlinjer för utlänningspolitiken har i praxis utbildats principer för beviljande av UT åt vissa andra kategorier av utlänningar. I första hand gäller det utlänningar som, utan att ha anhöriga här, på annat sätt har fått en anknytning till Sverige. Det är enligt min mening naturligt att tillmäta tidigare vistelse i Sverige och svenskt ursprung betydelse vid bedömningen av en utlännings ansökan om UT. Detsamma gäller i fråga om längre anställning på svenskt fartyg eller i svenskt rederi och. om än i mindre grad, anställning vid svenskt företag utomlands. De principer som sålunda har vuxit fram i tillämpningen bedömerjag allmänt taget som välavvägda. I likhet med RPS och SIV anserjag det inte vara lämpligt att lägga fast en ovillkorlig rätt till återinvandring för den som har vistats i Sverige under en period av tio år. Däremot bör självfallet en särskilt lång tids vistelse i Sverige tillmätas stor vikt vid bedömningen av tillståndsfrågan. Det är också innebörden av SIV:s nuvarande praxis. Jag delar också kommitténs uppfattning att enbart det förhållandet. att sökanden har varit anställd vid ett svenskägt företag utomlands. inte gärna kan anses skapa någon för tillståndsfrågan avgöran- de anknytning till Sverige. Hinder bör däremot inte möta att tillmäta förhållandet viss betydelse i kombination med andra anknytningsfakta.
Sådana utlänningar vilkas försörjning i Sverige är tryggad utan anställ- ning omfattas inte heller av. 1968 års riktlinjer. Även här har gällande principer utvecklats i praxis. Den omständigheten att dessa utlänningar inte påverkar arbetsmarknaden kan sägas tala för att någon egentlig in-
Prop. 1983/84:144 82
vandringsreglering inte är påkallad. Å andra sidan påverkas i viss mån den sociala service som erbjuds dem som bor i Sverige. Jag delar kommitténs uppfattning att det i särskilda fall kan finnas fog för en mera generös bedömning än för närvarande när det gäller inflyttning av utländska pen— sionärer som önskar att bosätta sig på sin fastighet i Sverige och som har sin försörjning tryggad. Liksom hittills bör prövning av ansökningar om UT från egna företagare och fria yrkesutövare ske i en generös anda. Som kommittén framhåller får en sådan bosättning ses som ett led i ett interna- tionellt utbyte. Inte minst när det gäller författare. konstnärer och andra kulturellt verksamma fria yrkesutövare. är det från många utgångspunkter angeläget att vi deltar i det kulturutbyte som det här gäller. Självfallet gäller som utgångspunkt att försörjningen är tryggad. I likhet med kommit- tén anserjag det nödvändigt att behålla en ordning med uppskjuten invand- ringsprövning i dessa fall.
Det bör enligt min mening inte komma i fråga att statsmakterna i mera precisa termer lägger fast förutsättningarna för den nu aktuella invandring- en. Enligt min mening bör de i huvudsak välavvägda principer för denna invandring som har utbildats i praxis alltfort gälla, med de modifikationer som föreslås av kommittén och somjag även för egen del har förordat. Jag har redan tidigare framhållit. att den utveckling och förändring av riktlin- jerna för invandringen på grund av främst icke- politiska skäl som kan behöva ske bör utformas i praxis. I principiella frågor bör det ankomma på regeringen att utforma praxis. antingen efter ärendets överlämnande eller i samband med besvärsprövning.
Vad slutligen gäller beviljande av UT på humanitär grund ansluter jag mig till kommitténs förslag.
Hänvisningar till S4-4
5. Uppehållstillstånd vid invandring
Nuvarande förhållanden
Begreppet invandrare saknas i nuvarande och tidigare utlänningsförfatt- ningar. De typer av UT som finns — och som alltså inte formellt knyter an till ett invandrarbegrepp — är tidsbegränsat Uppehållstillstånd (UT) och permanent tillstånd (PUT). Den som önskar vistas här mer än tre månader måste i regel ha UT. Praxis innebär att den som tas emot i Sverige som arbetskraftsinvandrare. som anhörig till en här bosatt person. som flykting eller på grund av flyktingliknandc eller andra humanitära skäl först får ett UT som gäller ett år. Utlänningen är därmed regelmässigt accepterad som invandrare. Han kan räkna med att få tillståndet förlängt oberoende av konjunkturväxlingar eller andra förhållanden. Den som har haft tillstånd att vistas i Sverige under ett år kan i allmänhet också få PUT. Detta gäller under förutsättning att inte avslag på grund av vandelsskäl kan komma ifråga. För vissa fall tillämpas som nämnts en ordning med uppskjuten
Prop. 1983/84:144 83
invandringsprövning. Bestämmelserna om UT och PUT återfinnes i främst 10 samt 12—15 åå UtlL och i 36-45 åå UtlF.
En förutsättning för att få PUT är enligt 12 & UtlF att utlänningen är fast bosatt i Sverige. Härmed korresponderar bestämmelsen i 17 å fjärde stycket UtlL att ett PUT skall återkallas. om utlänningens bosättning häri riket upphör. Enligt 43 & UtlF får PUT beviljas en här fast bosatt utlän- ning, om det är uppenbart att han inte kan vägras fortsatt UT av vandels- skäl. I praxis beviljas PUT efter det att utlänningen har haft UT ett år. När tveksamhet råder om utlänningens försörjningsförmåga eller vandel eller när vistelsen här avses bli begränsad till viss tid eller annars särskilda förhållanden talar mot att PUT meddelas. får dock enligt uttalanden i prop. 1975/76: 18 (s 143) tillståndstiden begränsas.
Ett PUT ger enligt 12 & UtlL utlänningen rätt att resa in och vistas i Sverige utan tidsbegränsning. Den som har ett sådant tillstånd får vistas här även om han saknar pass. För att underlätta återkallelse av PUT för den som inte längre är bosatt här har emellertid giltighetstiden för själva beviset om tillståndet begränsats till tre år. Nytt bevis sänds emellertid automatiskt ut till alla som är bosatta i landet. vilket betyder personer som enligt folkbokföringsmyndigheterna har adress här. Enligt praxis återkallas PUT för den som vid två på varandra följande tillfällen inte kunnat nås från SIV med nytt bevis om PUT.
Kommittén
I betänkandet understryks att invandringsprövningen i realiteten sker i samband med beviljandet av det första. ettåriga uppehållstillståndet. Där- vid bortses från ordningen med s.k. uppskjuten invandringsprövning för vissa grupper. Någon statistik som visar antalet utlänningar som årligen vägras förlängt UT av vandelsskäl finns inte. Enligt bedömningar inom SIV till vilka kommittén hänför sig torde emellertid antalet ligga i storleks- ordningen 5-10 av minst 10.000 — 15.000 förlängningsansökningar årligen. Antalet utlänningar som vägras PUT på grund av vandel är också okänt. De som undantagsvis vägras PUT på grund av vandel beviljas i stället regelmässigt förlängt UT. Det rör sig i allmänhet om personer som har begått brott, som dock inte har föranlett utvisning.
Mot bakgrund av att endast en handfull personer årligen vägras förlängt UT av vandelsskäl tar kommittén upp frågan. om den nuvarande ordning- en med minst två tillståndsprövningar innebär en rimlig användning av tillgängliga resurser h05 SIV och polismyndigheterna. För att behålla en ordning med upprepade prövningar av tillståndsfrågan i sådana fall, där det från början står klart att förutsättningarna för invandring föreligger. måste det enligt kommittén finnas starka skäl. Det främsta skäl som har anförts är att det ligger ett psykologiskt värde i att en sökande vars vandel är tveksam vet att en prövning återstår. Det är alltså fråga om en preventiv funktion. Ett annat skäl skulle kunna vara att det finns personer som inte anser sig
Prop. 1983/84:144 84
vara invandrare och därför inte önskar PUT. Dessa lider emellertid enligt kommittén inte någon rättsförlust i att tillerkännas rätt att stanna i landet under obegränsad tid. Enligt kommitténs mening talar övervägande skäl för att PUT beviljas redan från början. i de fall då en verklig invandrings- prövning sker i förstagångsärendet. Det medför fördelar både från principi- ell synpunkt och genom att resurser för handläggning kan sparas och användas för mera angelägna ändamål. Besparingar uppkommer både hos polismyndigheterna och SIV. Minskningen av antalet ärenden beräknas av kommittén uppgå till 8.000 — 10.000. Den föreslagna ordningen beräknas medföra en besparing på sammanlagt ca 20 årsarbetskrafter hos SIV och polismyndigheterna.
IPOK tar också upp frågan om ändrade former för återkallelse av PUT när utlänningens bosättning i Sverige har upphört. Den förut nämnda ordningen. att PUT återkallas om innehavaren inte kan nås med nytt bevis vid två på varandra följande tillfällen. har fått till följd att utlänningen i regel kan vara utrest under 3-6 år utan att tillståndet återkallas. Att PUT inte återkallas redan första gången när vederbörande inte nås på den senaste adressen i folkbokföringen. torde bero på att SIV tidigare inte var säker på att överföringen av adresser från folkbokföringen med hjälp av ADB skulle komma att fungera tillfredsställande. Det har emellertid seder- mera visat sig att denna överföring fungerar. På senare tid har det därför även förekommit att PUT omgående har återkallats. Kommittén förordar nu till en början. att åtgärder vidtas i syfte att stärka rättssäkerheten vid återkallelse. Detta föreslås bl.a. ske genom att den som beviljas PUT i samband därmed också får utförlig information om vilka förutsättningar som gäller för återkallelse av PU'I' och om att tillståndet kan komma att återkallas under hans frånvaro från Sverige, om dessa förutsättningar föreligger. Vidare föreslås att PUT skall återkallas på grund av att bosätt- ningen här har upphört. när innehavaren anmäler utflyttning ur landet. För den som inte anmäler utflyttning skall PUT återkallas i samband med att PUT-innehavaren första gången söks för utbyte av bevis om PUT men inte kan anträffas. Hur denna ordning närmare skall utformas bör det enligt kommittén få ankomma på SIV att svara för. Kommittén diskuterar även möjligheten att polisen i samband med instämpling av ett nytt bevis om PUT i passhandlingen söker utröna om utlänningen fortfarande är bosatt i landet. IPOK kommer emellertid fram till att frågor i syfte att utreda vederbörandes faktiska bosättning endast bör ställas när omständigheterna i det enskilda fallet ger anledning till det. Så kan exempelvis vara fallet. om utlänningen infinner sig hos polisen först lång tid efter det att meddelande om nytt bevis har sänts ut.
I anslutning härtill föreslås övergångsvisa särregler för den som har flyttat ut från Sverige och då har fått besked om tidigare praxis. Tillståndet skall i sådana fall inte återkallas utan innehavarens vetskap innan den tidigare nämnda fristen om 3-6 år har gått ut. IPOK pekar också på att ett
Prop. 1983/84:144 85
tidsbegränsat UT till skillnad från PUT inte kan återkallas om bosättningen här upphör. Den som har valt att söka ett treårigt UT i stället för PUT efter det första året här kan alltså efter ett års bosättning i landet resa ut och ha kvar rätten att återvända till Sverige inom tre år. varför det kan förefalla märkligt att återkalla tillståndet för den som har PUT och som varit utrest kortare tid än tre år.
I sammanhang med frågan om återkallelse av PUT förordar kommittén att möjlighet införs att i vissa fall behålla PUT även om bosättningen upphör. Syftet är att underlätta för den som varit bosatt i Sverige några år att pröva på att återvända till hemlandet och samtidigt ha kvar rätten till bosättning i Sverige. En sådan möjlighet sägs ligga i linje med det invand- rarpolitiska valfrihetsmålet. PUT bör enligt kommittén kunna få behållas efter anmälan till SIV av den som har varit bosatt här viss tid. varvid tre-fyra år anges som en riktpunkt. Den som har bott här legalt i ca tio år föreslås få behålla PUT utan tidsbegränsning.
Remissinstanserna
En nästan enhällig remissopinion stöder förslaget att PUT redan från början skall beviljas utlänningar som accepteras för bosättning. SIV fram- håller att en sådan ordning är positiv för invandrarna. samtidigt som den medför besparingar. Verket pekar samtidigt på vissa konsekvenser. Kra- vet på ”synnerliga skäl" för att domstolsutvisning skall få ske kommer således i större utsträckning än nu att aktualiseras redan efter två års vistelse här (4l och 44 55 UtlL). Utlänningen får redan från början en rätt att fritt återvända till Sverige. Nuvarande möjlighet att vägra tillståndsför- längning av vandelsskäl upphör. Kammarrätten iJönköping förutsätter att arbetsmarknadsprövning sker i tillståndsärendet på samma sätt som nu. Några remissinstanser framhåller att näringsfrihetsbestämmelserna måste ses över i anslutning till ändringen. AMS anser emellertid att nyordningen inte bör gälla för de utlänningar som arbetsmarknadsprövas av styrelsen.
Även förslaget om en effektivare ordning för återkallelse av PUT har fått ett brett stöd under remissbehandlingen. RPS säger sig vara beredd att medverka till att en bättre ordning införs med kontroll av bosättningen vid behov i samband med förnyelse av PUT-beviset. SIV och RPS anser det vara en självklarhet att ett PUT förbehålls de utlänningar om faktiskt bori Sverige. RPS och SIV föreslår att även ett tidbegränsat UT skall kunna återkallas om utlänningen upphör att vara bosatt i landet. RSV anser nuvarande förhållanden otillfredsställande och efterlyser uppgifter från polismyndigheterna angående "avsaknad av faktisk bosättning i Sverige”.
IPOK:s förslag att en utlänning, som har varit bosatt här i minst tio år eller som har gjort en särskild anmälan till SIV. skall kunna behålla sitt PUT även efter utflyttning, har däremot allmänt kritiserats. SIV pekar på att den som har visats i Sverige vid 10—20 års ålder därigenom skulle få en rätt att långt senare i livet bosätta sig här tillsammans med sin familj eller
Prop. 1983/84: 144 86
som pensionär. Detta skulle enligt SlV väcka anstöt hos många. Vidare skulle arbetsbelastningen hos SIV komma att öka. Nuvarande ordning bör därför enligt verket behållas. Liksom nu bör den som återvänder till Sverige efter viss tids vistelse i det gamla hemlandet normalt få ett nytt UT. Föreningen Sveriges polischefer och Föreningen Sverige länspolis- chefer föreslår att PUT inte i fortsättningen automatiskt skall ge rätt till återresa. Därigenom kan man komma åt det missbruk som består i att utlänningen uppbär statliga förmåner fastän han i hemlighet vistas i hem- landet. Amnesty International tillstyrker emellertid förslaget. Organisatio- nen framhåller att möjligheten att ha kvar PUT kan väsentligt öka förut- sättningarna för flyktingar att återvända till hemlandet.
F öredraganden
Före år 1976 gällde att en utlänning. som sedan några år hade UT och som inte borde förvägras rätt att stanna i landet. kunde få ett s.k. bosätt- ningstillstånd. Den tid utlänningen fick vänta för att få ett sådant kvalifi- cerat UT sänktes under åren fram till år 1976. Den 1 januari 1976 ersattes bosättningstillstånden med PUT som kan erhållas när utlänningen har varit fast bosatt i Sverige med UT under ett år. I samband med införandet av den nya ordningen med PUT klarlades. att förlängning av UT mycket sällan vägrades på grund av vandelsskäl.
Bosättningstillstånden. som infördes år 1954. var avsedda för en mindre grupp utlänningar som hade vistats här så länge att deras personliga förhål- landen hade närmare kunnat prövas. Det fick inte råda någon tvekan om utlänningens vandel eller pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Det normala uppehållstillståndet avsågs även i fortsättningen vara ett tidsbegränsat UT. Vid tidpunkten för införandet av ordningen med PUT efter ett års bosätt- ning gällde. att bosättningstillstånd kunde meddelas efter två års bosättn- ing i Sverige. En anledning till reformen var att den antogs medföra en betydande lättnad av arbetsbördan för SIV och polismyndigheterna samt en förenkling för utlänningen. Genom denna reform (prop. 1975/76: 18 s. 143-145) bekräftades att PUT i fortsättningen skulle utgöra den normala tillståndsformen för invandrare.
IPOK föreslår nu att man tar ytterligare ett steg på den inslagna vägen. Även nu är huvudskälen dels att vägrad tillståndförlängning på grund av vandelsskäl är mycket ovanlig. dels att nuvarande ordning mot den bak- grunden utgör ett slöseri med tillgängliga resurser. Genom att SlV i de fall då utlänningen godtas för invandring, dvs. i de fall då han nu får ett ettårigt UT. redan från början utfärdar ett PUT, skulle enligt kommittén betydande rationaliseringsvinster kunna göras. I likhet med remissinstanserna anser jag den föreslagna ordningen vara tilltalande. Det framstår som mindre rationellt att behöva ompröva tillståndsfrågan i 10 000 — 15 000 fall om året för att finna ett litet fåtal ansökningar som på grund av vandelsskäl inte bör föranleda att utlänningen får PUT och ännu färre som leder till att utlän-
Prop. 1983/84: 144 87
ningens UT inte förlängs. AMS önskar från den föreslagna ordningen undanta de utlänningar som har arbetsmarknadsprövats av myndigheten. Jag delar emellertid inte den uppfattningen. En utlänning som efter arbets- marknadsprövning beviljas ett ettårigt uppehålls- och arbetstillstånd (UAT) är därmed i praktiken tillförsäkrad en rätt att i fortsättningen stanna i Sverige och arbeta här. om inte förlängning av hans UT undantagsvis vägras på grund av vandelsskäl. Jag ser därför inte någon anledning att göra skillnad mellan den som har fått stanna här på grund av anknytning och den som har accepterats inom ramen för vår mycket begränsade arbetskraftsinvandring.
Om sålunda fördelar står att vinna med den föreslagna ordningen. är det därmed inte sagt att förslagets nackdelar utan vidare bör accepteras. Även om synsättet i tillståndsfrågan har undergått en betydande förändring från år l954 fram till i dag. innebär lPOKzs förslag en betydande ändring av gällande ordning genom att möjligheten för SIV att vägra en utlänning fortsatt vistelse på grund av hans vandel bortfaller. Särskilt mot bakgrund av att tillstånd att vistas i Sverige normalt ges på grund av en ansökan från hemlandet. framstår det som olyckligt att nuvarande möjlighet att vid behov av vandelsskäl vägra PUT eller t.o.m. tillståndsförlängning helt försvinner.
För närvarande föreligger möjlighet att inom de i 12 å andra stycket UtlL angivna ramarna vägra förlängning av det första ettårstillståndet. Om det anses tillräckligt kan SlV i stället vägra att ge utlänningen ett PUT men förlänga hans tidsbegränsade UT. Om PUT beviljas från början måste enligt min mening motsvarande behov tillgodoses på annat sätt. Det kan därvid inte komma i fråga att generellt öppna möjlighet att i administrativ väg återkalla ett PUT på grund av vandelsskäl. En sådan ordning skulle på ett allvarligt sätt urholka tillståndet och undergräva den trygghet som ett PUT har avsetts ge innehavaren. [ den mån allvarliga vandelsanmärkning- ar förekommer. t.ex. avseende brottslighet, ger 40 och 43 5.5 UtlL möjlig- het till utvisning genom beslut av domstol. I vissa fall kan ett PUT återkal- las enligt l7ä UtlL. exempelvis om utlänningen har fått sitt tillstånd genom svikligt förfarande. I övrigt bör i princip tillståndet inte kunna upphävas på grund av utlänningens vandel. Även med denna principiella inställning anserjag emellertid att det bör vara möjligt att tillåta återkallel- se av ett PUT i administrativ väg på grund av vandelsskäl. Om förfarandet sker inom viss kortare tid från det utlänningen påbörjade sin vistelse här efter att ha fått PUT. Det bör dock vidare krävas att utlänningen inom samma tid underrättas om att ett ärende om återkallelse har anhängiggjorts hos SlV. I sak skulle situationen inte försämras för invandrarna. om en möjlighet infördes att under de förutsättningar som anges i l2 % andra stycket UtlL ta upp ett ärende om återkallelse av PUT under exempelvis det första året. Därmed skulle det, åtminstone i princip. bli möjligt att utnyttja fördelarna i IPOK:s förslag utan att förlora varje möjlighet för
Prop. 1983/84:144 88
myndigheterna att reagera i fall av sådana allvarliga vandelsanmärkningar. som nu föranleder att ett UT inte förlängs eller att ett PUT inte beviljas. Genom att möjligheten till återkallelse försvinner, om utlänningen inte har under-rättats inom ett år om att återkallelse övervägs, torde det permanenta uppehållstillståndets allmänna karaktär inte påverkas på ett avgörande sätt. Jag föreslår således att en bestämmelse införs i UtlL enligt vilken ett PUT på förut angivna grunder kan återkallas av SlV om utlänningen har varit bosatt här kortare tid än ett år. när han nås av underrättelse om att ett ärende om återkallelse har anhängiggjorts hos SlV. Det bör krävas att ärendet har registrerats hos verket. oavsett om det har anhängiggjorts genom en ingiven handling eller ex officio. Liksom nu får omständigheter- na avgöra, om utlänningen efter återkallandet skall utvisas enligt 38 5 eller få ett tidsbegränsat UT.
Sammanfattningsvis innebär vad jag nu har sagt. att de utlänningar som accepteras för invandring normalt får PUT från början. Det gäller i huvud- sak flyktingar. sådana som omfattas av 5 eller 6 & UtlL. de som får tillstånd på grund av familjeanknytning eller annan anknytning hit eller inom ramen för arbetskraftsinvandring samt utlänningar som får stanna i Sverige på grund av politisk-humanitära eller allmänt humanitära skäl. I de fall då s.k. uppskjuten invandrarprövning tillämpas skall dock tidsbegränsade UT all- tid utfärdas. Detsamma gäller vid vistelse för gäststudier eller besök. antingen besöket gäller turism, tillfälligt arbete eller något annat. Det får liksom hittills ankomma på SIV att i praxis fastlägga i vilka fall en utlän- ning skall godtas som invandrare och därmed från början normalt få PUT. Liksom hittills bör emellertid generellt gälla. att verket alltid har frihet att välja att utfärda ett tidsbegränsat UT även till en utlänning som avser att bosätta sig här och tillåts göra detta. Skäl kan ibland finnas till detta. exempelvis när tveksamhet råder om utlänningens vandel eller försörj- ningsförmåga. när vistelsen här avses bli begränsad till viss tid eller utlän- ningen har uttryckt önskan att endast få tidsbegränsat UT.
Jag övergår nu till frågan om återkallelse av PUT vid upphörd bosättning i Sverige. Det är också min uppfattning att nuvarande ordning inte är tillfredsställande. Utgångspunkten måste enligt min mening som hittills vara. att ett PUT skall upphöra när utlänningen upphör att vara bosatt i Sverige. Det innebär att den som återflyttar till hemlandet. även om det är fråga om ett försök för att se om en återanpassning i hemlandet är möjlig. inte bör få behålla sitt PUT. Jag kan alltså inte godta IPOK:s förslag. att en innehavare av PUT efter anmälan till SlV skall få behålla tillståndet även efter återflyttning till hemlandet. och att den som har bott legalt i Sverige i tio år skall få behålla sitt PUT för all framtid. även om han lämnar landet. Jag anser å andra sidan att det är viktigt att garantera de invandrare. som efter ett antal år i vårt land på försök återvänder till hemlandet men inte kan anpassa sig där. en rätt att återvända till Sverige för att på nytt bosätta sig här. De riktlinjer som SIV har utarbetat och följer i detta hänseende
Prop. 1983/84:144 39
innebär bl.a.. att den som har varit bosatt i Sverige i fyra år och som efter att ha lämnat landet återinvandrar hit inom tre år från utresan får ett nytt tidsbegränsat UT. Har utlänningen bott här mycket länge. dvs. minst lO-l5 år. beviljas inte sällan UT även om utlandsvistelsen har varit mycket lång. En sådan ordning måste anses tillfredsställa varje rimligt krav i detta hänseende. Om. som jag har föreslagit. PUT i fortsättningen normalt utfärdas från början. bör den återinvandrande utlänningen i stället få ett nytt PUT. Det bör han i allmänhet få efter ankomsten till Sverige. Även om de nu nämnda tidskraven inte är uppfyllda kan förhållandena ofta vara sådana. att utlänningen inte bör avvisas utan tillståndsprövningen sker medan sökanden är kvar i Sverige. När någon tvekan uppkommer bör polismyndigheterna därför enligt 355 UtlL överlämna avvisningsärendet till SIV.
Vad gäller formerna och tidpunkten för återkallelse av PUT på grund av upphörd bosättning. ansluterjag mig i allt väsentligt till vad kommittén har föreslagit. SIV har i sitt yttrande ytterligare preciserat förfarandet. Försla- get har också stötts av en enig remissopinion. I huvudsak bör således följande gälla. Om det kommer till SIV:s kännedom genom folkbokförings- registret eller på annat sätt att utlänningens bosättning i landet har upp- hört. bör PUT återkallas inom någon kortare tid efter det att giltighetstiden för beviset om hans PUT har gått ut. Om utlänningen i samband med förnyelse av PUT- beviset inte kan anträffas. bör frågan om hans bosätt- ning utredas och. om han inte längre är bosatt i Sverige. hans PUT inom viss tid återkallas. Jag vill emellertid understryka vikten av att en noggrann undersökning görs av frågan om bosättningen har upphört. Det måste sålunda tillses att ett PUT inte felaktigt återkallas på grund av att utlän- ningar har nödgats kvarstanna längre tid vid ett besök i hemlandet. Infor- mationen till utlänningen om vad som gäller beträffande deras PUT bör i flera avseenden förbättras i syfte att undvika missuppfattningar. Enligt vad SIV uppger i sitt remissyttrande pågår redan arbete med detta. Slutligen finns det anledning att närmare utveckla metoder för att komma tillrätta med försök till "skenbosättning" i Sverige i syfte att förhindra en återkal- lelse. Det bör ankomma på SIV att efter samråd med RPS och RSV utfärda erforderliga föreskrifteri nu angivna hänseenden.
Kommittén har uttalat sig till förmån för att den nya ordningen för återkallelse av PUT inte skall träffa dem som redan tidigare har rest ut ur Sverige. Jag är inte beredd att generellt acceptera en sådan ordning. Skulle det i det enskilda fallet visa sig att utlänningen har förlitat sig på äldre uppgifter om vad som gäller i fråga om PUT, bör emellertid detta självfallet vägas in i bedömningen av om han eller hon bör få stanna i Sverige efter återinflyttning.
Prop. 1983/84:144 90
6. Tillfällig vistelse i Sverige
Nuvarande förhållanden
Huvuddelen av antalet inresor av icke-nordiska medborgare i Sverige avser inte invandring utan i stället kortare eller längre besök. Det kan exempelvis vara fråga om turistbesök. besök hos anhöriga eller ett tillfäl- ligt arbetsengagemang.
Utgångspunkten är enligt 24 5 första stycket UtlF att en utlänning inte får resa in i eller uppehålla sig i Sverige utan visering. Som framgår av bestämmelsen har det dock emellertid gjorts så många undantag från huvudregeln att en utlänning skall ha visering vid inresa i Sverige. att de flesta utlänningar kan resa in och vistas här utan visering. Visering ges främst av SIV och av utlandsmyndigheterna enligt bemyndiganden av verket. Alla lönade svenska utlandsmyndigheter har mer eller mindre vidsträckta bemyndiganden att själva utfärda visering för besök i Sverige. En förutsättning är att utlandsmyndigheten är övertygad om att det rör sig om ett bona frde-besök här och inte om ett förtäckt försök till bosättning. Om utlandsmyndigheten bedömer att det föreligger tveksamhet om syftet med besöket i Sverige. måste ansökningen sändas in till SIV för beslut. SIV kan enligt UtlF inte bemyndiga en utlandsmyndighet att avslå en viseringsansökan.
Vid vistelser i Sverige under längre tid än tre månader. den s.k. uppe- hållstillståndsfria tiden. krävs att utlänningen har UT (30 & UtlF). Undan- tag gäller för nordbor samt för barn under l6 år. om någon av föräldrarna som har del i vårdnaden är svensk eller medborgare i annat nordiskt land eller är bosatt här och har UT. UT beslutas av SIV. Viss delegation förekommer dock till polismyndigheterna. Sedan den 1 april 1981 gäller som förut har framgått att UT skall ha ordnats före inresan och i princip inte får beviljas efter inresan eller på grund av en ansökan som har gjorts i Sverige (33 & UtlF). Det gäller även i fråga om UT för besök. Undantag kan göras om mycket tungt vägande skäl föreligger. Dessutom får enligt samma paragraf UT för viss kortare tid beviljas en utlänning som har rest in i Sverige för besök och som har vägande skäl för en förlängning av vistelsetiden.
Kommittén
IPOK tar på s 161-165 i förslagsbetänkandet upp till behandling utform- ningen av nuvarande viseringspolitik. Jag får hänvisa till vad som där anförs. Kommittén nämner att andelen avslagna ansökningar har ökat kraftigt sedan år 1975, vilket hänger samman med att viseringstvång däref- ter har införts för medborgare i bl.a. Turkiet. Bangladesh. Pakistan och Iran i syfte att minska spontaninvandringen från dessa länder. Den höga avslagsprocenten för medborgare i dessa länder — över 50 % —- kan dock
Prop. 1983/84:144 91
enligt kommittén inte helt förklara den kraftiga ökningen av andelen avslag vad gäller samtliga viseringar. Andelen avslag antas därför på grund av ett växande invandringstryck ha ökat även för medborgare i åtskilliga länder som har varit viseringspliktiga under hela perioden.
Kommittén understryker att det många gånger är en svår och grannlaga uppgift att bedöma om det i ett viseringsärende rör sig om en s.k. bona Fide-besökare. Om visum beviljas för en person. som sedan inte frivilligt lämnar landet. innebär det att man måste sätta igång ett både omständligt och tidsödande utvisningsförfarande. Det finns i dag inget enkelt system för att avlägsna den som inte reser ut vid viseringstidens utgång. Detta torde enligt kommittén vara en av de två främsta anledningarna till den restriktiva praxis som råder när det gäller att bevilja visering för besök för medborgare i många länder. Den andra anledningen till en restriktiv vise- ringspolitik torde vara att medborgare i vissa länder ofta efter inresan åberopar sådana skäl att de tillåts stanna i Sverige med stöd av 3.5 eller 6 % UtlL eller av andra politisk-humanitära skäl. Vid de konferenser om in- vandringspolitiken som kommittén har anordnat har starkt påtalats SIV:s. som man uppfattat. mycket restriktiva praxis när det gäller att bevilja visering för släktbesök. Kommittén anför för sin del att viseringspolitikens effektivitet är beroende av att man lyckas med att vägra tillstånd för personer som kan förmodas komma att "hoppa av" här samtidigt som tillstånd utan alltför stor tidsutdräkt beviljas alla bone frde-besökare. Det är enligt kommittén angeläget att Viseringspolitikcn är så generös som möjligt. eftersom en strikt viseringspolitik särskilt hårt drabbar invandrare häri landet som inte själva har möjlighet att resa till hemlandet för släktbe- sök och eftersom det under alla förhållanden måste vara en grundläggande rättighet för invandrare här i landet att få ta emot besök av släktingar från andra länder. Visering för släktbesök bör enligt kommittén beviljas. såvida det inte på grund av omständigheterna framstår som uppenbart att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna. Även i andra fall än vid släktbesök är det enligt kommittén angeläget med en generös viseringspoli- tik för att rörligheten över gränserna inte skall försvåras mer än nödvän- digt. vilket skulle kunna få konsekvenser för turistnäring och handelsför- bindelser och för det vetenskapliga och kulturella utbytet med andra länder.
Kommittén bedömer att en generösare viseringspolitik skulle underlät- tas. om avlägsnande kunde ske enklare och snabbare i bl.a. fall då besö- karen försöker stanna kvar i Sverige efter viseringstidens utgång och om utvisning i ökad utsträckning skedde i fall då en s.k. avhoppare inte riskerar någon allvarlig påföljd vid hemkomsten. Även i avvaktan på att dessa ändringar kan genomföras bör det enligt kommitténs mening vara möjligt att tillämpa en något mera generös viseringspolitik än vad som gäller i dag. Det bör vara en uppgift för SIV:s styrelse att avgöra var gränsen skall dras. Regeringen bör däremot inte utfärda några riktlinjer för beviljande av visering.
Prop. 1983/84: 144 92
Även när det gäller UTför besök är andelen avslag enligt kommittén relativt stor (förslagsbetänkandet s 165-166). Enligt SIV:s föreskrifter skall föräldrar efter inresan utan några speciella skäl kunna beviljas UT så att de får en vistelsetid om sammanlagt sex månader. Kommittén framhåller för sin del att det är angeläget med en generös praxis när det gäller att bevilja UT för besök. Särskilt gäller detta beträffande personer som önskar stanna på ett längre släktbesök i Sverige. Det kan enligt kommittén inte uteslutas att en restriktiv praxis i fråga om besökstillstånd leder till att anhöriga söker. UT för bosättning trots att deras syfte egentligen bara är att vistas här på ett längre besök. En förutsättning för att bevilja UT för besök är dock att det inte framstår som uppenbart. att sökandens verkliga avsikt är en annan än den uppgivna. Kommittén anför vidare att det i regel saknas anledning att efter inresan vägra tillstånd för en bona frde- besökare enbart av den anledningen att UT inte har sökts före inresan. Det gäller i vart fall när det är fråga om besök som understiger ett år. Kommittén föreslår att till skillnad från nu någon begränsning i UtlF inte skall finnas i fråga om möjligheterna att efter inresan bevilja UT för besök som innebär en kortare sammanlagd vistelse än ett år. Förslaget avser endast de formella möjlighe— terna att efter inresan pröva en ansökan om UT för besök. För att en ansökan i det enskilda fallet skall beviljas måste dessutom vanliga krav ställas på att det det är fråga om en hona frde-besökare och att den verkliga avsikten inte kan antas vara en annan än den uppgivna.
Remissinstanserna
Kommitténs förslag om en generösare viseringspolitik har fått ett syn- nerligen positivt mottagande av remissinstanserna. Samtliga remissinstan- ser som yttrar sig i frågan ställer sig bakom förslaget. i något fall med en mindre justering. SIV tillägger att verkets praxis redan har ändrats i den föreslagna riktningen och att visering för släktbesök beviljas. om det inte på grund av särskilda omständigheter kan antas att avsikten är bosättning snarare än besök. Till besökande föräldrar och barn ges normalt visering. om det inte är uppenbart att det är fråga om ett försök till bosättning. Riktlinjer för viseringspolitiken bör enligt SIV också i fortsättningen beslu- tas av SIV:s styrelse. Verket tillägger att en förutsättning för en generösare viseringspolitik i förhållande till vissa länder är. att ökade möjligheter införs att utvisa avhoppare därifrån som saknar egentliga politiska skäl. Kammarrätten iJönköping anför att den av kommittén föreslagna presum- tionsregeln är något långtgående. I stället bör gälla att visering bör ges om det inte är sannolikt att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna. Länsstyrelserna i Stockholms och Malmöhus län ger förslaget sitt stöd liksom ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktittgrådet och Sveriges frikyrkoråd/samråa'. vilka tillägger att en generösare viseringspraxis inte får leda till en mera restriktiv praxis än för närvarande när det gäller beviljande av UT. Advokatsamfundet anser att en generösare viseringspo-
Prop. 1983/84:144 93
litik. särskilt när det gäller släktbesök. är en humanitär angelägenhet av sådan vikt att den uppväger olägenheten av ett ökat antal avhoppare. Även Röda korset stöder förslaget men anser att det inte bör kopplas ihop med frågan om av- och utvisningsbefogenheter för polismyndigheterna.
I fråga om kommitténs förslag till ändringar beträffande UTför besök är meningarna något delade. SIV ställer sig bakom både förslaget att en generösare praxis bör införas vid beviljandet av UT för besök och kommit- téns förslag att förlängning av tillståndet i ökad utsträckning skall få ske efter inresan. Enligt verket bör tillstånd för besök normalt beviljas för högst ett års tid och undantagsvis upp till två är. främst vid besök hos nära släkting när det föreligger ömmande skäl. Ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd/samråd ansluter sig till kommitténs förslag. Kammarrätten iJönköping anser däremot att det inte finns behov av att införa en utvidgad formell möjlighet att efter inresan ansöka om förlängning. Nuvarande möjligheter anses räcka och långvariga besök kan planeras i förväg. Föreningen Sveriges Iänspolisehefer och Föreningen Sveriges polischefer har samma uppfattning och pekar vidare på risken för att utlänningen senare åberopar anknytning hit.
F öredraganden
Varje stat har rätt att genom att ställa upp krav på visering söka reglera inresor till sitt territorium. För svensk del tillämpas krav på inreseviseringi förhållande till en lång rad stater. bl.a. sådana från vilka det finns ett påtagligt invandringstryck. Det är emellertid olyckligt om viseringspraxis blir alltför restriktiv, särskilt när det gäller visering för besök hos släkting- ar. En sådan utveckling är bl.a. föga förenlig med uttalandena i slutdoku- mentet från den europeiska säkerhetskonferensen i Helsingfors om under- lättande av kontakter mellan och regelbundna möten på grund av familje- band och om förbättring av villkoren för individuell eller kollektiv turism. Det råder knappast någon tvekan om att SIV:s viseringspraxis under senare år och i förhållande till medborgare i vissa stater har blivit mer restriktiv än vad som kan anses önskvärt. Kommittén pekar på ett par orsaker till att det har blivit så. nämligen risken för avhopp i Sverige och avsaknanden av ett snabbt förfarande när det gäller att avlägsna den som vägrar att resa ut efter viseringstidens utgång.
Det är min bestämda uppfattning att en förändring mot en generösare viseringspraxis måste ske utan dröjsmål. Det gäller framför allt i fråga om släktbesök. Sverige har. inte minst som undertecknare av Helsingforsavta- let men också i övrigt. ett ansvar för att den förda invandringspolitiken inte leder till splittring av familjer. genom att anhöriga förlorar varje möjlighet att träffas. I särskild grad gäller detta i sådana fall. där den härvarande inte kan återvända till hemlandet. Jag hälsar därför med tillfredsställelse att kommittén förordar en långtgående liberalisering av gällande praxis. Den omständigheten att förslaget stöds av en stark remissopinion visar att en
Prop. 1983/84: 144 94
ändring är starkt påkallad. Det är också glädjande att SIV i sitt remissytt- rande redovisar en redan företagen ändring mot en generösare praxis.
Kommittén har föreslagit att visering för släktbesök bör beviljas, om det inte framstår om uppenbart att avsikten med besöket är en annan. Kam- marrätten iJönköping har i stället föreslagit att visering i dessa fall skall beviljas om det inte framstår som sannolikt att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna. Enligt min mening är det inte lämpligt att för alla situationer använda samma bedömningsgrund. I de fall då det t.ex. är fråga om mycket nära anhöriga och omständigheterna framstår som särskilt ömmande bör enligt min mening visering ges. ] ett sådant fall lämpar sig kommitténs bedömningsregel. 1 mindre behjärtansvärda fall kan det där- emot tinnas anledning att följa den av kammarrätten föreslagna principen. Med en sådan tillämpning skulle viseringspraxis förändras i en liberalare riktning samtidigt som man får en erforderlig nyansering. Som kommittén framhåller är en liberal viseringspraxis viktig även i andra fall för att rörligheten över gränserna inte skall försvåras mer än nödvändigt. Någon anledning att mera konkret lägga fast regler i detta hänseende föreligger dock inte. Jag delar SIV:s uppfattning att verkets styrelse bör leda utveck- lingen av SIV:s viseringspolitik. En utgångspunkt bör dock vara de syn- punkter på en generös viseringspraxis somjag. i likhet med kommittén och remissinstanserna. nu har gett uttryck åt.
Jag hyser självfallet förståelse för behovet att, när detta är möjligt. genom adekvata åtgärder söka motverka missbruk av viseringen. Jag åter- kommer i kap 7 till frågan om förbättrade möjligheter att avlägsna en utlänning som vägrar att efter viseringstidens slut återvända hem.
Jag delar vidare IPOK:s uppfattning, att det är angeläget med en generös praxis också när det gäller att bevilja UT för besök. Även i detta fall står släktbesöken i förgrunden. Att så är fallet beror bl.a. på vår omfattande invandring och på det förhållandet. att familjebegreppet ofta är långt vidare i de länder som invandrarna kommer ifrån. Även i detta fall går i allmänhet en gräns, när det på grund av omständigheterna framstår som uppenbart att avsikten med besöket är bosättning. Jag ansluter mig alltså till kommit- téförslaget på denna punkt.
Däremot är jag mera tveksam till förslaget att ett besök, efter ansökan här i landet, skall kunna förlängas med upp till ett år. och detta utan att något särskilt skäl anförs. Jag medger att nuvarande ordning är alltför restriktiv och att en utvidgad möjlighet till förlängning är befogad. En rimlig anledning till förlängningen bör dock liksom hittills krävas, låt vara att kraven kan ställas lågt. I normalfallet bör enligt min mening tiden för det nya besökstillståndet inte överstiga sex månader. Där omständigheter- na motiverar en längre tid bör dock hinder inte föreligga att förlänga vistelsen upp till ett år. Det förutsätts då att ingen risk bedöms föreligga för att utlänningen försöker stanna kvar genom att skaffa sig någon anknytning till Sverige.
Prop. 1983/84:144 95
7. Handläggningen av utlänningsärenden
7.1. Handläggning av avvisnings- och utvisningsärenden när inga politiska skäl anförs
Nuvarande förhållanden och kommittén
Kommittén går därefter in på formerna för handläggningen av avvis- ningsärenden i sådana fall då inga politiska skäl åberopas. För närvarande gäller följande. Avvisning får ske enligt 28 och 2955 UtlL. De vanligaste grunderna är att utlänningen saknar pass. visering. UT eller AT, när detta fordras för inresa i Sverige (28 5) eller att det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige samt för sin hemresa (29 5). I 31 åUtlL stadgas att beslut om avvisning enligt 28åUtlL måste fattas inom en vecka från ankomsten och beslut om avvisning enligt 29åUtlL inom tre månader från ankomsten. Tidsgränsen en vecka för beslut om avvisning enligt 28 & UtlL räknas från den dag utlänningen enligt stämpel i passet reste in i Sverige eller. när inresekontroll inte har skett. från den dag han efter ankomsten första gången kom i kontakt med en polismyndighet. Beslutet måste dock fattas inom tre månader från an- komsten. Har ett beslut om avvisning fattats inom en vecka från ankoms- ten. kan det verkställas utan hinder av anförda besvär (83 & UHL). För- farandet brukar kallas direktavvisning. Huvudregeln är enligt 81 äUtlL att beslut om avvisning skall verkställas till det land utlänningen har kommit ifrån. Om detta inte är möjligt eller om det föreligger särskilda skäl där- emot, får beslutet verkställas till det land som bedöms lämpligast. I 33. 34 och 35 55 UtlL finns föreskrifter om skyldighet för polisen att överlämna ärenden till SIV när politiska skäl åberopas eller annars tveksamhet före— ligger. Polismyndighetens avvisningsbeslut kan överklagas till SIV och över SIV:s beslut kan besvär anföras hos regeringen. Att beslutet redan har verkställts kan dock innebära stora olägenheter för sökanden. Få direktavvisningsbeslut överklagas och det är enligt kommittén ovanligt att beslutet ändras av SIV.
Under ettvart av åren l979 och 1980 meddelade polismyndigheterna ca 4000 avvisningsbelut. År 1982 var antalet ca 3000. IPOK framhåller att det i flertalet avvisningsärenden inte åberopas några politiska skäl. men att den övervägande delen utgörs av personer som själva uppger att de endast önskar besöka Sverige under begränsad tid. Grunden för avvisning är att sökanden saknar pass. visum. UT eller AT när detta krävs. eller att polismyndigheten bedömer att de medel sökanden har inte räcker till för vistelsen här och för återresan.
Mot bakgrund av kravet att erforderligt UT normalt skall ha ordnats före inresan måste det enligt kommittén också för den enskilde framstå som logiskt. att han inte kan resa in i lan—let och stanna här medan hans ansökan prövas. I sådana fall bör följden bli att han får återvända till hemlandet och
Prop. 1983/84:144 96
avvakta prövningen där. såvida han inte åberopar sådan stark anknytning eller sådana andra skäl av synnerlig vikt som kan föranleda att hans ansökan prövas materiellt efter inresan.
De tidsgränser om en vecka respektive tre månader som är avgörande för polisens möjligheter att avlägsna en utlänning enligt 28 och 29% UtlL kan enligt kommitténs mening inte försvaras på rationell grund. Kommit- tén anser det angeläget att man i alla situationer och oberoende av när inresan har ägt rum kan träffa ett snabbt avlägsnandebeslut rörande den som uppenbarligen inte har tillräckliga skäl för att få tillstånd efter inresan. och att man också kan verkställa ett sådant avlägsnandebeslut trtan hinder av anförda besvär. Enligt kommittén gäller det sagda omkring 400 ärenden per år. Erfarenhetsmässigt överklagas mer än 80% av samtliga avlägsnan- debeslut som meddelas av SIV. Även om besvärsfrekvensen sannolikt är något lägre i den senast angivna typen av ärenden. anförs besvär till regeringen i vart fall i en majoritet av sådana ärenden i vilka sökanden enligt gällande regler inte kan få tillstånd efter inresan. Om polismyndighe- terna frck möjlighet att meddela och omedelbart verkställa avlägsnande- beslut i dessa fall. skulle följden enligt kommittén sannolikt bli en väsentlig minskning av antalet avlägsnandeärenden hos SIV och antalet besvärs- ärenden hos regeringen. Kommittén föreslår därför att en polismyndighet skall få meddela avlägsnandebeslut som direkt kan verkställas beträffande alla som reser in utan UT. och som inte åberopar politiska skäl eller andra omständigheter som kan medföra att ansökan om UT får prövas efter inresan.
Det innebär till en början att avvisning enligt såväl 28 som 29%? UtlL skall kunna ske inom tre månader från inresan samt att avvisningsbesluten alltid skall kunna verkställas utan hinder av anförda besvär. Det nuvarande kravet på beslut inom en vecka från inresan eller påträffandet. för att avvisning skall få ske på formell grund och för att ett avvisningsbeslut skall kunna verkställas utan hinder av anförda besvär, föreslås således bli av- skaffat. Ändringen får enligt kommittén framför allt betydelse för den som är viseringspliktig. En utlänning som inte reser ut vid viseringstidens utgång har med gällande ordning i de flesta fall möjlighet att stanna kvar här medan SIV. låt vara formellt. prövar hans ansökan om UT samt beslutar i frågan om utvisning. Han kan vidare här i landet avvakta be- svärsprövningen. Detta gäller även om han har rest in med ett visum för endast någon veckas vistelse och även om han inte har några skäl som skulle kunna medföra undantag från kravet att UT skall ha beviljats före inresan. Om veckofristen avskaffas. kan utlänningen avvisas med omedel- bar verkställighet så snart viseringen har upphört. Avvisningsmöjligheten kvarstår fram till utgången av tremånadersperioden. För den som är vise- ringsfri innebär ändringen. att polisen regelmässigt kan meddela avvis- ningsbelut på grund av avsaknad av t.ex. erforderligt UT upp till tre månader från inresan i stället för som nu under högst en vecka. Beslutet
Prop. 1983/84: 144 97
kan då också verkställas omgående. Kommittén vill dock understryka. att en utlänning som uppsöker polisen för att ge in en ansökan om UT för bosättning inte bör avvisas på formell grund. om han ttpplyscs om att UT enligt huvudregeln måste sökas och beviljas före inresan och därvid avstår från att fullfölja sin ansökan och förklarar sig ha för avsikt att lämna landet senast vid utgången av tremånaderstiden. En förutsättning är självfallet att sökanden kan bedömas vara en bona lide-besökare. Kommittén erinrar också om polisens skyldighet att överlämna ett avvisningsärende till SlV när utlänningen åberopar någon form av politiska skäl eller polisen annars finner det tveksamt om en utlänning. mot vilken det finns grund för avvisning, skall avvisas.
IPOK:s förslag innebär vidare att en polismyndighet skall få möjlighet att efter tremånadersfristens utgång utvisa den som myndigheten dessför— innan har kunnat avvisa på formell grund. Detsamma gäller beträffande varje annan utlänning som efter tremånadersfristen saknar tillstånd att vistas här och som enligt gällande regler inte kan få UT efter inresan. Utvisningsbelut som meddelas av polisen föreslås kunna gå i verkställighet utan hinder av anförda besvär. Motsvarande regler. som enligt 33. 34 och 35% UtlL gäller för polisens skyldighet att överlämna avvisningsärende till SIV. skall gälla även i fråga om polisens skyldighet att överlämna utvisningsärende. Kommittén understryker att möjligheten för polismyn- digheterna att meddela beslut om utvisning endast skall finnas när grunden för beslutet är av formell natur. nämligen den att utlänningen saknar tillstånd att vistas här samtidigt som UT inte får beviljas efter inresan. I andra fall måste frågan överlämnas till SIV. Det bör enligt kommittén särskilt observeras att längden av vistelsen i Sverige i sig kan inverka på bedömningen av om UT skall kunna beviljas efter inresan. Kommittén medger att det ibland kan vara svårt att upprätthålla en strikt gräns mellan en formell och en materiell prövning. För att säkerställa att polismyndighe- ten meddelar utvisningsbesltrt endast i fall. där det är uppenbart att UT inte kan beviljas efter inresan och för att stärka rättssäkerheten i dessa fall. föreslår IPOK att polismyndighets samtliga beslut om utvisning skall an- mälas till invandrarverket på samma sätt som enligt 37.5 UtlL nu sker beträffande avvisningsbeslut. när polisen har bedömt att åberopade poli- tiska skäl är uppenbart oriktiga respektive kan lämnas utan avseende. Verkställighet av polismyndighetens utvisningsbeslut skall få ske först sedan SIV beslutat att inte överta handläggningen av ärendet. I 90as' UtlL föreskrivs en viss anmälningsskyldighet för polismyndighet i samband med verkställighet av myndighetens avvisningsbeslut. Samma anmälningsskyl- dighet föreslås nu införd vid verkställighet av ett av polismyndighet med- delat utvisningsbeslut.
Kommittén erinrar vidare om att ett verkställt avvisningsbeslut ofta kan medföra ekonomiska förluster för sökanden. Ersättning kan i dag utgå om avvisningsbeslutet har varit objektivt felaktigt men däremot inte om be-
Prop. 1983/84:144 98
svärsinstansen gjort en annan skönsmässig bedömning. Enligt kommitténs mening är det motiverat att ersättning utgår, om exempelvis SIV som besvärsinstans ändrar ett av polismyndigheten på formell grund meddelat avvisningsbeslut med motivering att förutsättningar redan vid tidpunkten för avvisningsbeslutet förelåg för bifall till ansökningen om UT efter inre- san. Frågan bör enligt kommittén övervägas av regeringen.
Slutligen framhåller IPOK att något behov av offentligt biträde i denna typ av ärenden inte föreligger. Med utgångspunkt i ett antagande att ca 400 utviSningsärenden per år skulle föras över från SlV till polisen. uppskattar kommittén att besparingen i fråga om rättshjälpskostnader skulle uppgå till drygt l milj. kr. om året.
Remissinstanserna
Kommitténs förslag på denna punkt har fått ett mycket blandat motta- gande. Många av de myndigheter som har yttrat sig över förslaget har tillstyrkt det. Några myndigheter och en lång rad organisationer har där- emot starkt motsatt sig att polismyndigheternas beslutanderätt utvidgas på det sätt lPOK har föreslagit. Kritiken gäller i huvudsak förslaget att polis- myndigheterna skall få rätt att besluta om utvisning.
Svea hovrätt anser att IPOK:s förslag är "relativt ingripande" men godtar dem ändå mot bakgrund av deras syfte och med hänsyn till att besluten alltid skall anmälas till SlV. JO ifrågasätter å andra sidan om ett så omfattande anmälningsförfarande verkligen behövs. Kammarrätten i Jönköping anser det föreslagna förfarandet tillräckligt rättssäkert. RPS och SIV ansluter sig också till vad kommittén föreslår. De motsätter sig dock att utlänningen i större utsträckning än nu ersätts med anledning av ett felaktigt beslut av polismyndigheten. SIV betonar att något behov av offentligt biträde inte finns vid avvisning eller utvisning av polismyndighet i de fall. då utlänningen har rest in utan att i förväg ha ordnat behövliga tillstånd. SlV ser emellertid även vissa nackdelar med förslaget. Anmäl- ningsförfarandet orsakar administrativa kostnader för verket, särskilt som anmälningarna förrycker den ordinarie verksamheten genom att de måste behandlas med förtur. SIV bedömer att resursbesparingen därför blir av begränsad omfattning. Man framhåller också att dessa anmälningsärenden innefattar helt andra och mer omfattande frågeställningar än det nuvarande anmälningsförfarandet. Länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län godtar förslaget samtidigt som man erinrar om att kritik har riktats mot polismyn- digheternas hantering av utlänningsärenden i vissa fall. Även LO ställer sig bakom förslaget, eftersom man säger sig inse behovet av ett enklare och mer ändamålsenligt förfaringssätt. LO gör dock flera reservationer. För- slaget sägs förutsätta att tjänstemännen får en förstärkt utbildning och en ökad kännedom om de särskilda problem som följer av arbetsuppgifterna. Vidare förutsätter LO kompletterande anvisningar som syftar till ett myc- ket varsamt tillvägagångssätt vid handläggningen av dessa uppgifter.
Prop. 1983/841144 99
Länsstyrelsen i Stockholms [(in och polisstyrelsen i Stockholms polisdis- trikt motsätter sig förslaget. Länsstyrelsen understryker att förslaget ofrånkomligen kommer att ge upphov till svåra gränsdragningsproblem för polismyndigheterna. Bedömningsproblemen antas bli större ju längre tid utlänningen har vistats i Sverige. Särskilt mindre polisdistrikt kommer enligt länsstyrelsens mening att få stora svårigheter när det gäller att tillämpa bestämmelserna. Polisstyrelsen [ Stm-kholms polisdistrikt anser det tveksamt om en polismyndighet över huvud taget skall besluta om avlägsnande så sent som mer än tre månader efter inresan. l yttrandet framhålls att sammanblandning inte heller bör ske av polisens och SIV:s uppgifter. Enligt myndigheten bör polisens uppgifter vid handläggning av utlänningsärenden endast avse ärenden där polisiär medverkan är nödvän- dig. I yttrandet pekas vidare på svårigheten att dra en gräns mellan en formell och en materiell prövning. Enligt polismyndigheten kommer vidare det anmälningsförfarande som kommittén av rättssäkerhetsskäl föreslår infön att eliminera rationaliseringsvinsten. Starkt negativa är vidare ärke- biskopen, Riidda barnen. Svenska jlyktingrådet och Sveriges frikj'rkoråd/ samråd. De motsätter sig bestämt att polismyndigheternas beslutsbefogen- heter utvidgas när det gäller avvisning eller utvisning och hänvisar i stället till möjligheten att regionalisera SIV:s verksamhet. Advokatsam/imdet karaktäriserar förslaget som IPOK:s "mest uppseendeväckande och långt- gående". Samfundet menar att polisens roll i möjlig mån bör begränsas till den pre-screening som hänger samman med gränsbevakningen. Att väsent- ligt utvidga polismyndigheternas behörighet att fatta avlägsnandebeslut leder enligt samfundet mycket långt. Särskilt anmärkningsvärt är detta när som i förslaget rätten till offentligt biträde föreslås utgå. Samfundet menar slutligen att den förutsatta gränsdragningen mellan en formell och en materiell prövning är ”en verklighetsfrämmande förenkling" och att för- slaget lägger utomordentligt svåra bedömningsfrågor på polismyndigheter- na. Röda korset motsätter sig likaså förslaget och betonar att polismyndig- heterna bör förbli i huvudsak verkställande organ. Slutligen bör tilläggas att SACO/SR underkänner kommitténs bedömning av kostnadsbesparin- gen. Organisationen anser att förslaget snarare kommer att medföra behov av en resursförstärkning. Det hänger samman med att anmälningsärendena förrycker den ordinarie verksamheten hos SlV.
F öredraganden
Sedan gammalt gäller att polismyndigheterna svarar för utlänningskon- trollen vid gränsen och beslutar om avvisning av utlänningar som saknar rätt att resa in i Sverige. När politiska skäl åberopas i ett avvisningsärende. skall ärendet dock överlämnas till SlV. Detta gäller även annars när det är tveksamt om avvisning skall tillgripas mot en utlänning. som i och för sig uppfyller förutsättningarna för avvisning. Frågor om utvisning — tidigare förpassning — av utlänningar som vistas i Sverige har däremot sedan
Prop. 1983/84:144 100
gammalt handlagts av en myndighet med ett samlat ansvar för utlännings- ärendena.
Avvisning fick ursprungligen ske endast vid utlänningens ankomst till Sverige eller "omedelbart därefter". År 1964 ändrades emellertid bestäm- melserna så, att avvisning på materiell grund, exempelvis därför att utlän- ningen saknade pengar för sin vistelse, lick ske upp till tre månader från inresan. Ett ytterligare steg i den riktningen togs den I juli 1977. Den ändring som då genomfördes innebar att avvisning på formell grund. dvs. på grund av avsaknad av pass eller tillstånd för inresan. i fortsättningen skulle få ske även senare än vid ankomsten eller i omedelban samband med denna. Avvisning är sedan dess möjlig inom en vecka från det utlän— ningen första gången uppsöker eller påträffas av en polismyndighet. men endast inom tremånadersperioden. En förutsättning är emellertid att utlän— ningens rätt att resa in i Sverige inte har prövats vid ankomsten. Har han passkontrollerats gäller fortfarande. att avvisning måste ske i samband med ankomsten, vilket i lagen har preciserats att avse tiden inom en vecka från ankomsten. Avvisning pä formell eller materiell grund. som har skett inom en vecka från ankomsten eller påträffandet. skall enligt 83.5 UtlL verkställas utan hinder av att besvär har anförts.
Genom denna utveckling har således gränsen för polismyndigheternas avvisningsrätt förskjutits. så att den nu för ett mycket stort antal fall omfattar de första tre månaderna. Mot den bakgrunden innebär IPOK:s förslag om slopande av veckobegränsningen vid avvisning på formell grund samt vid verkställighet inte någon mer avsevärd förändring av gäl— lande kompetensfördelning mellan polismyndigheterna och den centrala utlänningsmyndigheten. Den huvudsakliga skillnaden ligger i. att möjlighe- ten till avvisning inom tremånaderstiden inte avskärs enbart genom att utlänningen har blivit inresebehandlad. Nuvarande bestämmelser leder för övrigt till att en utlänning som avser att bosätta sig här kan omöjliggöra avvis .ing, genom att utge sig för turist vid inresekontrollen. även om han kort tid efter inresan klargör att han avsåg att bosätta sig här.
Flera remissinstanser har ställt sig avvisande till en utvidgning av polis- myndigheternas avvisningsbefogenheter. För egen del anserjag emellertid att det finns vissa skäl som talar för att en utlänning. oavsett om han har inresebehandlats eller inte, skall kunna avvisas av polismyndigheterna under den uppehållstillståndsfria tiden. om han exempelvis saknar sådant tillstånd som erfordras redan för inresan eller om han saknar medel för sin försörjning eller han kan antas arbeta eller komma att arbeta utan tillstånd. Inte heller finns det enligt (min mening något bärande hinder mot att polismyndighetens avvisningsbeslut verkställs utan hinder av anförda be- svär. Så sker redan nu, om avvisning sker inom en vecka från inresan eller. när inresebehandling inte har skett. från påträffandet av utlänningen. Jag kan inte se att någon avgörande vikt i avvisningshänseende bör fästas vid det förhållandet att utlänningen har inresebehandlats. om det senare visar
Prop. 1983/84: 144 101
sig att han på oriktiga grunder tilläts att resa in. Min bedömning har sin utgångspunkt i att de första tre månaderna utgör en uppehållstillståndsfri tid för att möjliggöra turism och andra tillfälliga besök. En utlänning. som har rest in i syfte att stanna kvar men utan att ha ordnat erforderliga tillstånd eller som inte kan försörja sig och som avvisas under denna period. har enligt min mening inte något berättigat intresse av att avvis- ningsbeslutet inte skall få verkställas förrän det långt senare har vunnit laga kraft. Vad jag nu har sagt tar självfallet sikte på normala avvisningssi- tuationer. Så snart utlänningen åberopar risk för politisk förföljelse eller någon annan omständighet. som enligt 33. 34 eller 35 & UtlL skall prövas av SlV. skall ärendet överlämnas dit. Jag har i annat sammanhang närmare behandlat vissa av dessa frågor (3.5 och 3.7). Det kan inträffa att en utlänning. under tid då han får vistas här på grund av visering eller som turist. frågar polismyndigheten om möjligheterna att få bosätta sig här och få tillståndsfrågan prövad under vistelsen här. Detta får inte föranleda ett avlägsnandebeslut. annat än om det finns grund för antagande. att han kommer att söka kvarstanna efter utgången av den tillåtna vistelsetiden.
När det däremot gäller kommitténs förslag att polismyndigheterna även efter den uppehållstillståndsfria tiden skall få besluta om avlägsnande av utlänningar. ställer sig saken enligt min mening annorlunda. Frågan har varit föremål för behandling tidigare och därvid har tanken på en sådan utvidgning av polismyndigheternas befogenheter i utlänningsärenden över- getts. l prop. (1981/82: 146) Verkställighet, förvar och ansvar enligt utlän- ningslagen anförde det statsråd som då var ansvarigt för utlänningsären- dena, att en överflyttning på polismyndigheterna av rätten att besluta om avlägsnande av utlänningar som vistas här. kanske sedan lång tid. skulle innebära ett långtgående avsteg från de principer som ligger till grund för utlänningslagen. Jag delar den uppfattningen. Erfarenheten hittills av til- lämpningen av bestämmelserna med krav på UT före inresan har vidare enligt min mening klart visat, att svåra gränsdragningar och bedömningar inte sällan förekommer i dessa ärenden. Det är enligt min mening inte tillfredsställande att dessa avgöranden. som nu träffas hos SlV och i regeringen och där utlänningen har offentligt biträde. skall ske i de former IPOK föreslår. I likhet med någon remissinstans menar jag att kommittén inte har tillräckligt beaktat den komplicerade verklighet det här rör sig om. Någon klar åtskillnad mellan en formell och en materiell prövning är för övrigt i praktiken mycket ofta inte möjlig att göra.
Kommittén har i syfte att stärka rättssäkerheten föreslagit att polismyn- digheternas samtliga utvisningsbelut skall anmälas till SlV. Mot bakgrund bl.a. av att utlänningen förutsätts sakna offentligt biträde och att SIV:s prövning bör ske med en viss Skyndsamhet för att syftet med reformen inte skall förfelas, menar jag för egen del att risken för felbedömningar trots anmälningskravet förblir betydande. Till detta kommer att såväl SlV som vissa andra remissinstanser framhåller. att det omfattande anmälningsför-
Prop. 1983/84: 144 102
farandet helt eller delvis förtär möjligheten till rationaliseringsvinster. ge- nom att den ordinarie verksamheten ständigt störs och genom att det nya anmälningsförfarandet ställer betydligt större krav på beslutsfattarna än det nuvarande.
Det är således enligt min mening klart att rättssäkerheten med kommit- téns förslag skulle försämras vid prövning av utvisningsärenden i de fall. då utlänningen har rest in utan att i förväg ha skaffat sig UT. Det är i verkligheten fråga om en mycket stor del av tillståndsärendena. Mot bak- grund av vad jag nu har anfört och med beaktande av de enligt min mening vägande invändningar som har gjorts av en rad remissinstanser, ärjag inte beredd att ansluta mig till IPOK:s förslag att polismyndigheterna skall få rätt att besluta om utvisning.
Jag vill slutligen tillägga följande. En sådan ordning som den IPOK föreslår skulle sannolikt stärka de effekter som åsyftades när kravet på UT före inresan infördes. Även inom ramen för nuvarande handläggningsord- ning har det emellertid. utan uppoffrande av rättssäkerheten. visat sig möjligt att i betydande utsträckning nå de fördelar för kontrollen av in- vandringen som reformen avsåg. Det är enligt min mening viktigt att inom denna ram fortlöpande pröva olika åtgärder i syfte att nedbringa hand- läggningstiden i dessa ärenden.
Vad gäller de närmare bestämmelserna om förutsättningarna för avvis- ning återkommerjag i specialmotiveringen.
7.2. Verkställighetsärenden
Nuvarande ordning och kommittén
På sidorna 202-205 i förslagsbetänkandet lämnar kommittén en redogö- relse för bl.a. nu gällande bestämmelser om handläggningen av verkstäl- lighetsärenden. Jag får hänvisa dit och vill här endast nämna följande. Polismyndighetens verställighetsbeslut kan inte överklagas. I 85. 86 och 89 5.5 UtlL finns emellertid föreskrifter om en långtgående skyldighet för polismyndigheten att överlämna ett ärende till SIV. om tidigare oprövade politiska skäl åberopas eller det av andra skäl är tveksamt om beslutet skall verkställas. I vissa fall skall verkställighetsbeslutet anmälas till SlV (90 a %$). Möjligheten för utlänningen själv att få till stånd en omprövning av ett avlägsnandebeslut på verkställighetsstadiet avskaffades genom den nya utlänningslag som trädde i kraft den I juli 1980. Detta skedde bl.a. mot bakgrund av att regeringens s.k. återbrytningsrätt hade medfört en kraftig arbetsbelastning i regeringskansliet och att den dåvarande möjligheten att begära upphävande eller återbrytning i stor utsträckning missbrukades i syfte att fördröja och förhindra verkställigheten av regeringens lagakraft- vunna beslut. Kommittén har övervägt frågan hur en omprövning på verkställighetsstadiet skall kunna åstadkommas och har därvid bedömt att en återgång till de regler som gällde före tillkomsten av l980 års utlännings-
Prop. 1983/84:144 103
lag inte är möjlig. En besvärsrätt över verkställighetsbeslutet skulle enligt kommittén i praktiken innebära en återgång till tidigare ordning med en obegränsad rätt till överprövning av lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Den nuvarande ordningen med skyldighet för polisen att överlämna verk- ställighetsärenden till SlV bör därför enligt kommittén bibehållas. Kom- mittén understryker vidare att det bästa sättet att minska antalet verkstäl- lighetsärenden torde vara att förkorta handläggningstiderna. Samtidigt un- derstryker kommittén att överlämnande enligt 89 å UtlL måste ske när det skulle framstå som stötande. om verkställighet skedde utan en förnyad prövning av ärendet. Detta kan enligt kommittén gälla inte bara vid svåra depressioner med risk för självmord utan även när de personliga förhållan— dena i väsentlig mån har ändrats efter avlägsnandebeslutet.
Kommittén redovisar en av regeringen till kommittén överlämnad skri- velse från SIV den 12 augusti 1982, i vilken SIV föreslår begränsningar i polisens skyldighet att överlämna verkställighetsärenden till SlV. Verket föreslår sådana ändringar i UtlL att möjlighet till omprövning kvarstår endast i två fall. När det gäller nya politiska skäl skall en omprövning kunna ske endast om dessa skäl hänför sig till händelser som inträffat i sökandens hemland efter det att avlägsnandebeslutet har vunnit laga kraft. Äberopas humanitära skäl skall det krävas exceptionella omständigheter för att polisen skall ha möjlighet att överlämna verkställighetsfrågan till SlV. om verkställighet sker inom en månad efter regeringens beslut. ()m minst tre-fyra månader har förflutit. skall polisen däremot ha möjlighet att göra en något generösare bedömning. Kommittén godtar inte för sin del förslagen. Beträffande åberopade politiska skäl framhåller den emellertid. att polisen vid bedömning av påståendenas trovärdighet måste kunna beakta. att sökanden har haft möjlighet att såväl i ärendet hos SlV som i besvärsärendet hos regeringen utveckla sin talan. Kan sökanden inte ange någon rimlig förklaring till att skälen åberopas först på verkställighetssta- diet. förringar detta enligt kommittén självfallet skålens trovärdighet i de flesta fall. Även i dessa fall måste emellertid gälla att polisen kan underlåta att överlämna verkställighetsärendet till SIV. endast om de åberopade skälen är uppenbart osanna eller orimliga när det är fråga om verkställighet till hemlandet. Sammanfattningsvis anser alltså kommitten att nuvarande regler för överlämnande och i visst fall anmälan av verkställighetsärenden bör behållas. På ett par punkter föreslås dock en förstärkning av rättssä- kerheten. De gäller bl.a., som senare berörs. en ökad rätt till offentligt biträde.
Beträffande formerna för verkställigheten anser kommittén. att tvångs- vis verkställighet i princip bör tillgripas endast om utlänningen inte har efterkommit ett åläggande att lämna landet. Det måste enligt kommittén föreligga synnerliga skäl för att tvång skall tillgripas utan att utlänningen först har fått möjlighet att lämna landet på egen hand. Vid behov bör även medicinsk personal medverka. Om tvångsvis verkställighet måste tillgripas
Prop. 1983/84:144 104
är det enligt IPOK angeläget att verkställighet inte sker av ett stort antal personer samtidigt samt att verkställighet om möjligt sker med reguljära traftkmedel. Vid verkställighet som rör barnfamiljer anges det vara en angelägen uppgift för socialnämnden att se till. att lämplig personal med- verkar vid samtal med familjen och söker övertyga föräldrarna om att frivilligt acceptera beslutet att familjen skall lämna landet. Tvång bör i dessa fall få tillgripas endast i yttersta undantagsfall.
Remissinstanserna
Kommitténs förslag att i huvudsak behålla nuvarande regler för hand- läggningen av verkställighetsärenden tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Kammarrätten [Jönköping betonar dock för sin del att sådana politiska skäl. som har förelegat under hela eller större delen av handläggningstiden men åberopas först på verkställighetsstadiet, i regel inte bör leda till omprövning. ] några yttranden förordas emellertid en begänsning av nuvarande skyldighet för polismyndigheterna att överlämna verkställighetsärenden till SlV. RPS pekar på möjligheten att ändra UtlL på sådant sätt att det klart framgår att ärenden får omprövas endast i absoluta undantagsfall. En sådan begränsning av överlämnandsskyldighe- ten skulle kunna leda till att samtliga skäl åberopas i tid. I detta samman- hang anför RPS att nuvarande bestämmelser inte medger att polismyndig- heten låter bli att överlämna ärendet i de fall då de åberopade skälen har prövats av regeringen i ett ärende angående upphävande enligt 71 eller 72 å UtlL eller tidigare i verkställighetsärendet. Polisstyrelsen i Stockholms polisdistrikt förordar likaså en begränsning av möjligheterna till ompröv- ning på verkställighetsstadiet.
Ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska_flyktingrådet och Sverigesfrikj'r- koråd/samråd anser det nödvändigt att införa besvärsrätt över polismyn- digheternas beslut att inte överlämna ett verkställighetsärende till SIV. De anser det vara anmärkningsvärt. att kommittén inte har tagit fasta på den allvarliga kritik som har riktats mot polismyndigheternas handläggning av verkställighetsärenden. Samma synpunkt framförs av Amnesty Internatio- nal. Organisationen menar vidare att endast expertis med kulturkompetens eller erfarenhet av utlänningsärenden bör få bedöma de medicinska ris- kerna med ett avslag på en asylansökan.
F öredraganden
I samband med tillkomsten av nuvarande UtlL avskaffades möjligheten för den enskilde att genom hänvändelse till regeringen få till stånd en omprövning hos denna av ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Det gäl- ler dock inte beslut som har meddelats av domstol. Reformen hade visat sig nödvändig bl.a. för att möjliggöra en förkortning av handläggningsti- derna och rimliga förhållanden vid prövning av besvärsärenden i regerings- kansliet. Behovet av omprövning i vissa undantagssituationer ansågs till-
Prop. 1983/84:144 105
godosett på ett från rättssäkerhetssynpunkt godtagbart sätt genom den i UtlL föreskrivna skyldigheten för polismyndigheterna att överlämna verk- ställighetsärenden till SlV. Sådan skyldighet föreskrivs i 85 och 86 åå UtlL för det fall nya politiska skäl åberopas. ] fråga om åberopade invändningar av icke-politisk natur mot verkställigheten framhölls i prop. 1979/80: 96 . att något överlämnande i allmänhet inte borde komma i fråga. Om det emeller- tid vid verkställigheten skulle föreligga eller uppkomma svårigheter av allvarlig natur som rimligen måste tas i beaktande, borde det ankomma på SIV att avgöra om. hur och när verkställigheten skall genomföras (s. 79).
När verkställighet aktualiseras av ett lagakraftvunnet avlägsnandebe- slut. har frågan om utlänningens rätt att stanna kvar i Sverige varit föremål för en ingående bedömning. normalt i flera instanser. Mot den bakgrunden och med hänsyn till den lagliga skyldighet som sålunda gäller för polismyn- digheterna att vid behov överlämna verkställighetsärendet till SlV kan det med visst fog hävdas att rimliga rättssäkerhetskrav har tillgodosetts med gällande ordning. Dessutom kvarstår de omständigheter som framtvingade avskaffandet av den s.k. återbrytningsrätten hos regeringen. Jag är därför inte beredd att nu på grundval av det utredningsmaterial som föreligger föreslå en annan ordning. Med hänsyn till bl.a. vad som framförs av ärkebiskopen och ett antal humanitära frivilligorganisationer om behovet av något slags klagorätt på verkställighetsstadiet föreslårjag emellertid. att denna fråga blir föremål för utredning. Vid den utredningen bör även beaktas art. 13 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Den nämnda artikeln anger att envar. vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har kränkts. skall ha en effektiv möjlighet att klaga över detta. Utrednings- uppgiften bör kunna tilldelas den särskilde utredningsman som jag avser att senare begära bemyndigande att tillkalla ( avsnitt 3.7 ).
Vad jag nu har sagt innebär emellertid också. att jag inte kan acceptera de förslag som SlV har lagt fram i den förut nämnda skrivelsen eller vad som anförs av några remissinstanser om en begränsning av nuvarande möjligheter till överlämnande och omprövning på verkställighetsstadiet. Samtidigt anser jag det vara självfallet att trovärdigheten av påståenden om risk för politisk förföljelse eller liknande allvarligt kan förringas. om de framförs först vid verkställigheten eller annars sent i förfarandet. trots att de avser förhållanden som mycket väl hade kunnat åberopas redan från början. Bedömningen av påståendena bör emellertid även i dessa fall ankomma på SlV och eventuellt regeringen och inte på polismyndigheter- na. l likhet med RPS anser jag det dock vara naturligt att överlämnande inte sker i de fall. då det framställda påståendet om politisk förföljelse redan har prövats av SIV eller regeringen i verkställighetsärendet eller i ett ärende om upphävande av avlägsnandebeslut enligt 71 eller 72 & UtlL. Den ändring av verkställighetsbestämmelserna som detta kan ge anledning till bör alltså ske.
Prop. 1983/84:144 106
Vad gäller påståenden av politisk ar! vill jag vidare framhålla. att nya sådana påståenden praktiskt taget alltid skall föranleda överlämnande. ] detta hänseende är förhållandenajämförbara med vad som gäller överläm- nande enligt 33 eller 34.5 UtlL. Den situation som polismyndigheterna ställs inför torde dock ofta vara den. att ett motsvarande eller likartat påstående har gjorts redan under prövningen av avlägsnandeärendet. Det är enligt min mening angeläget att vid bedömningen av överlämnandefrå- gan ta hänsyn till varje förändring av utlänningens påståenden och till sådana förändringar av övriga omständigheter. t.ex. ändrade uppgifter om förhållandena i hemlandet. som gör att invändningen från utlänningens sida inte utan vidare kan anses identisk med vad han tidigare har anfört. Särskilt viktigt är detta när en längre tid har hunnit förflyta sedan de politiska invändningarna senast prövades. Så snart någon tvekan föreligger bör ärendet överlämnas till SIV:s prövning. I fråga om verkställighetsin- vändningar ut' icke-politisk natur bör alltjämt gälla vad som anfördes i propositionen med förslag till nuvarande UtlL. Jag delar kommitténs upp- fattning att överlämnande enligt 89.5 UtlL alltid bör ske när det skulle framstå som stötande för rättskänslan. om verkställighet skedde utan att en förnyad prövning görs av verkställighetsärendet. och att detta kan gälla inte bara vid svåra depressioner med risk för självmord utan även i vissa fall när de personliga förhållandena i väsentlig mån har ändrats efter avlägsnandebeslutet. Jag vill i detta sammanhang tillägga följande. Pröv- ningen av ett påstående om verkställighetshinder inleds för närvarande först när utlänningen inställer sig hos polismyndigheten. Det är enligt min mening angeläget att undantag görs. i vart fall när tillfredsställande utred- ning ändå har förebringats och det med hänsyn till omständigheterna framstår som inhumant att fordra att utlänningen först inställer sig. Frågan bör behandlas av den särskilde utredningsmannen. En ansökan om att ett verkställighetsärende skall överlämnas till SlV skall utan dröjsmål prövas och föranleda ett skriftligt beslut. även när ansökningen avslås.
Vad kommittén anför om formerna för genomförande av verkställighe- ten ställerjag mig bakom. Redan nu sker verkställighet till övervägande del genom att utlänningen föreläggs att lämna landet. Enligt en undersökning som har gjorts inom Stockholms polisdistrikt för år 1981 och till vilken kommittén hänvisar tillgreps sålunda tvångsverkställighet endast i 15 % av fallen. Det är angeläget att så sker endast när det är nödvändigt. Detta gäller i särskild grad i de fall då barn berörs av ett verkställighetsärende. De frågor som aktualiseras vid verkställigheten är för närvarande föremål för överväganden inom en av RPS tillsatt arbetsgrupp med företrädare för bl.a. polismyndigheterna och SlV. Arbetsgruppen har tillsatts med anled- ning av ett uttalande i prop. 1979/80: 96 Ny utlänningslag.
Prop. 1983/84:144 107
7.3. Övriga handläggningsfrågor
Nuvarande ordning och kommittén
I betänkandet behandlas även frågan om rätten att besvära sig över avlägsnandebeslut samt instansordningen. Det är enligt kommittén en all- mänt accepterad princip i svensk förvaltningsrätt att man skall kunna överklaga myndighetsbeslut. l utlänningsärenden gäller emellertid som huvudprincip att beslut att vägra tillstånd. dvs. visering. UT eller AT. som i princip skall sökas före inresan. inte kan överklagas. Däremot föreligger besvärsrätt i avlägsnandeärenden. Den fullständiga besvärsrätten till rege- ringen över SlV:s beslut i avlägsnandeärenden infördes så sent som den 1 januari 1976. Den ledde till en mycket kraftig ökning av antalet besvärs- ärenden i regeringskansliet. Det totala antalet besvär i avlägsnandeärenden samt besvär över vägrat resedokument femfaldigades fram till år 1981. då det totala antalet besvärsärenden uppgick till över 2 000.
Ett sätt.att begränsa antalet besvärsärenden i regeringskansliet är att begränsa besvärsrätten över SIV:s avlägsnandebeslut. Kommittén pekar emellertid på att endast ett litet fåtal av avlägsnandebesluten fattas av SIV i egenskap av besvärsinstans över polismyndigheternas avvisningsbeslut. Den helt övervägande delen av besluten. sannolikt ca 90 %. fattar SlV som första instans. Om man beskär besvärsrätten över SIV:s beslut skulle det därför innebära att någon besvärsrätt inte skulle finnas i denna typ av ärenden. Kommittén hänvisar på s. 209 och 210 i betänkandet till departe- mentspromemorian (Ds Ju 1982: 14) Färre ärenden i regeringskansliet. Besvär i utlänningsärenden hör enligt departementspromemorian till den typ av ärenden beträffande vilka det inte är möjligt att utan vidare skära av besvärsrätten. eftersom regeringen prövar dessa ärenden som andra in- stans och man förordar en tvåinstansprincip. ] stället bör enligt promemo- rian övervägas möjligheten att flytta ner beslutanderätten i första instans ett steg. t.ex. från central till regional nivå. IPOK erinrar i det samman- hanget om att det inte skulle stå i överensstämmelse med rekommendatio- ner från Fst flyktingkommissariats exekutivkommitté och från Europarå- det att ta bort besvärsrätten i ärenden i vilka politiska skäl åberopas. Överväganden om en avskuren besvärsrätt måste därför enbart gälla ären- den där inga politiska skäl åberopas. Kommittén säger sig emellertid dela den i promemorian anförda uppfattningen. att ett avlägsnandebeslut med hänsyn till dess betydelse för den enskilde alltid är av den karaktären. att det bör ftnnas möjlighet att anföra besvär till minst en instans.
Kommittén tar vidare på s. 21 1-216 i förslagsbetänkandet upp frågan om handliiggningsurdningen i utlänningsärenden. Inledningsvis framhåller kommittén att samspelet mellan SlV och regeringen är ett av de viktigaste instrumenten när det gäller att ge invandringspolitiken ett konkret innehåll. Detta samspel bör visserligen till en stor del ske genom att SIV överlämnar ärenden som kan föranleda prejudicerande beslut eller som annars är av
Prop. 1983/84: 144 108
stor vikt till regeringen för prövning. Det förhållandet att regeringen prövar besvär kan emellertid enligt kommittén ändå antas komma att utgöra ett viktigt medel för praxisutvecklingen även i fortsättningen. Bara om det på grund av en mycket stor tillströmning av ärenden inte skulle vara praktiskt möjligt för regeringen att inom rimlig tid pröva alla besvärsärenden. bör man enligt kommitténs mening överväga en annan instansordning. Kom- mittén bedömer vidare att den samlade effekten av deras förslag borde bli en relativt kraftig minskning av antalet avlägsnandeärenden hos SlV. Minskningen av besvärsärenden i regeringskansliet antas bli förhållandevis något mindre eftersom besvärsfrekvensen kan antas vara något lägre än genomsnittligt i den typ av ärenden som med IPOK:s förslag försvinner från SIV. Det bör enligt kommittén mot den bakgrunden vara praktiskt möjligt att behålla regeringen som sista instans i avlägsnandeärenden. IPOK anser således inte att förhållandena i dag motiverar en så radikal ändring av den nuvarande ordningen för handläggningen av utlännings- ärenden som det skulle innebära om regeringen inte längre vore besvärsin- stans. Om däremot en ökning skulle inträffa av antalet besvärsärenden i regeringskansliet och denna skulle leda till att det inte längre blir praktiskt möjligt för regeringen att besluta i ärendena utan orimligt länga handlägg- ningstider_ och om dessutom andra lösningar skulle visa sig otillräckliga. bör enligt kommittén övervägas ett alternativ som innebär att regeringen kommer att utgöra besvärsinstans i en mer begränsad utsträckning än nu.
Retnissinstanxerna
Kommitténs synpunkter i denna del har berörts endast av ett fåtal remissinstanser. Svea Hovrätt anser att det finns anledning att ytterligare överväga frågan om inrättandet av en besvärsnämnd för utlänningsären- den. Kammarrättcn iJönköping anser att starka skäl talar för att överväga en sådan ordning. Det gäller även om ärendetillströmningen minskar. I annat fall kommer regeringen också i fortsättningen att handlägga ärenden där inga bärande skäl talar för att prövningsmyndigheten skall vara ett politiskt ansvarigt organ.
I.iitt.t'.s't)-'relsen i Göteborgs och Bohus län. ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska _flyktingrådet och Sveriges _/i'ik_vrÅoråd/samråd anser å andra si- dan. att det är synnerligen viktigt att dessa frågor även fortsättningsvis ”kommer under politikernas beslut". Även .vocia/stvrelsen anser det vik- tigt att regeringen behålls som besvärsinstans.
F (firedraganden
Generell besvärsrätt över SIV:s beslut i avvisnings-. utvisnings- och verkställighetsärenden infördes år 1976 efter förslag i prop. 1975/76: 18 om ändring i dåvarande UtlL. Med hänsyn till den betydelse för den enskilde som dessa beslut har, kan det knappast komma i fråga att avskaffa rätten för utlänningen att besvära sig. åtminstone i en instans. Jag delar alltså kommitténs uppfattning på denna punkt.
Prop. 1983/841le 109
Frågan huruvida besvär i sådana ärenden skall prövas av regeringen eller i annan ordning var föremål för överväganden i prop. 1977/78: 90 om ändring i dåvarande UtlL. Övervägandena skedde på grundval av ett av utlänningslagskommittén utarbetat förslag till en särskild besvärsnämnd för utlänningsärenden. ett förslag som i kommittén dock stöddes endast av minoriteten. ] propositionen (s. 60) fann sig regeringen inte böra vid den tidpunkten införa en besvärsnämnd, även om man från principiella ut- gångspunkter inte ansåg det uteslutet att välja en sådan lösning. Ytterligare erfarenheter av besvärsrätten och av föreslagna åtgärder för att minska handläggningstiderna borde först avvaktas innan frågan togs upp på nytt. Även IPOK har som jag nämnt vid sina överväganden kommit fram till. att något besvärsorgan för utlänningsärenden i stället för regeringen inte bör tillskapas. så länge det är praktiskt möjligt att låta regeringen pröva besvä- ren. Jag ansluter mig till de värderingar och den slutsats som kommittén redovisar. I likhet med kommittén anser jag inte att tillströmningen av besvärsärenden till regeringskansliet hittills har gett anledning till att över- väga en ändring. Tills vidare bör således nuvarande instansordning bibe- hållas. Frågan kan emellertid komma att prövas i anslutning till övriga frågor av mer långsiktig karaktär som rör delegering av ärenden från regeringskansliet.
8. Förvar i utlänningsärenden. Offentligt biträde vid förvar
Nuvarande förhållanden
En utlänning får enligt 50 & UtlL tas i förvar om det föreligger sannolika skäl för avvisning eller utvisning eller om det uppkommer fråga om verk- ställighet av en sådan åtgärd. Beslut om förvar får meddelas endast om ”det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här eller om utlänningens identitet är oklar". Om det bedöms tillräckligt kan utlänningen i stället för att tas i förvar åläggas anmälningsskyldighet hos polisen eller åläggas att till poli- sen överlämna sitt pass. Båda dessa former av mindre ingripande tvångsåt- gärder kallas med ett gemensamt namn uppsikt. Ett uppsiktsbeslut kan även ha annat innehåll. Beslut om förvar och uppsikt meddelas av den myndighet som handlägger ärendet. En utlänning får enligt 53 & UtlL inte utan synnerliga skäl hållas i förvar längre tid än två veckor eller. när beslut meddelats om avvisning eller utvisning. två månader. Beslut om kvarhål- lande i förvar längre tid måste föregås av förhandling. som enligt 57 & UtlL skall hållas inför förvaltningsmyndighet eller domstol.
En utlänning som har tagits i förvar har en ovillkorlig rätt till offentligt biträde först när han har hållits i förvar längre tid än en vecka. Han kan få
Prop. 1983/84:144 112
tvångsåtgärder. Jag vill i denna del vidare hänvisa till vad föredragandena anförde i prop. 1975/76: 18 och prop. 1981/82: 146 om ändringi UtlL ts. 130 resp. 37).
Särskilt viktigt är det att undvika förvarstagande av barn och deras vårdnadshavare. Som kommittén anger har en ändring genomförts ijanuari 1982. i fråga om formerna för förvarstagande av en utlänning som är under 16 år. En sådan utlänning får således inte utan synnerliga skäl tas in i kriminalvårdsanstalt, allmänt häkte eller polisarrest. Motsvarande gäller beträffande åtminstone den ene av vårdnadshavarna. som samtidigt hålls i förvar. '
Kommittén har gått ett steg längre och föreslår. att när utlänningen är under 16 är. varken denne eller hans vårdnadshavare skall få tas i förvar. om det inte föreligger synnerliga skäl. Förslaget har fått ett brett stöd vid remissbehandlingen. Jag ansluter mig även för egen del till att en sådan bestämmelse införs i UtlL. Jag vill dock göra den preciseringen. att det principiella förbudet inte bör gälla andra än barnet och den ena av vård- nadshavarna. 1 den mån det låter sig göra bör man dock söka undvika att splittra familjen genom att placera någon av föräldrarna i förvar.
Enligt kommitténs mening kan synnerliga skäl att ta dessa utlänningar i förvar föreligga i direktavvisningssammanhang. Jag vill heller inte utesluta att så även annars undantagsvis kan vara fallet. exempelvis i samband med verkställighet. Om det i dessa fall blir nödvändigt att ta den som är under 16 år och hans vårdnadshavare i förvar. är det angeläget att förvarstiden blir så kort som möjligt.
För att motverka att förvarsinstitutet används utan tvingande skäl före- slår kommittén att tillämpningen följs upp av SlV. En sådan ordning framstår som lämplig. Det ankommer på regeringen att meddela de före- skrifter som behövs härför och jag återkommer i annat sammanhang till den frågan.
Jag delar vidare kommitténs uppfattning att barn under 16 år och deras vårdnadshavare. när det undantagsvis föreligger synnerliga skäl för för- varstagande. inte bör få tas in i kriminalvårdsanstalt eller allmänt häkte. Så sker inte heller nu. sedan särskilda lokaler har inrättats för att tillgodose behovet av omhändertagande i så "civil" miljö som möjligt. Däremot måste det undantagsvis tillåtas att ett helt tillfälligt omhändertagande skeri polisarrest. t.ex. i samband med en direktavvisning. Det är då angeläget att nackdelarna på allt sätt motverkas och att barnet inte skiljs från vårdnads- havaren.
Vad gäller tillskapandet av särskilda förvarslokaler att användas vid förvar över huvud taget enligt UtlL är detta en fråga på längre sikt. Det är önskvärt att man på sikt får till stånd sådana särskilda förvarslokaler. När detta kan ske beror på bl.a. vilka kostnader som en sådan reform kräver. Jag är inte nu beredd att närmare ange vilka åtgärder som bör vidtas i detta syfte.
Prop. 1983/84:144 .' 113
Kommitténs förslag att den som har tagits i förvar skall få rätt till offcnlligt biträde redan efter ett dygn har fått ett blandat mottagande. Flertalet remissinstanser tillstyrker dock att rätten till offentligt biträde inträder tidigare än efter en vecka som nu är fallet. Ett par remissinstanser anför att kommitténs förslag kan medföra förlängning av förvarstiden. Det hänger samman med att ett offentligt biträde normalt inte kan ta itu med ärendet omedelbart och att beslut inte kan fattas förrän biträdet har satt sig in i ärendet.
Offentligt biträde utgör en form av rättshjälp enligt rättshjälpslagen(1972: 429). Rättshjälpskommittén skall enligt sina direktiv (Dir 1981: 75) se över rättshjälpslagstiftningen i syfte att öka effektiviteten och åstadkomma besparingar. I fråga om rättshjälpsformen offentligt biträde skall kommit- tén särskilt uppmärksamma nuvarande presumtionsregel att offentligt bi- träde skall förordnas om det inte framgår att behov av biträde saknas och se om det går att införa en mer restriktivt utformad regel utan att befogade rättssäkerhetsintressen sätts i fara. Kommittén skall också undersöka möj- ligheten av en avgiftsbeläggning av rättshjälp genom offentligt biträde och av införande av återbetalningsskyldighet för kostnaderna. Kommittén be- räknas avge Sitt förslag i dessa delar i början av år 1985.
Det finns i och för sig skäl som talar för att rätten till offentligt biträde utvidgas något i det nu aktuella fallet. Detta måste emellertid i så fall ske inom ramen för nuvarande kostnader. Jag förutsätter att rättshjälpskom- mittén prövar frågan. Jag är därför inte beredd att nu förorda någon utvidgning av rätten till offentligt biträde men avser återkomma i denna fråga när rättshjälpskommitténs förslag föreligger.
9. Upprättade lagförslag
I enlighet med vad jag nu har anfört har inom arbetsmarknadsdeparte- mentet upprättats förslag till lag om ändring i utlänningslagen(1980: 376). Förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4.
10. Specialmotivering
[25
Som närmare utvecklas i den allmänna motiveringen (kap 5) föreslås att utlänningar som tillåts invandra i Sverige redan från början skall få ett permanent Uppehållstillstånd (PUT). Normalt beviljas tillståndet före ut- länningens inresa i Sverige. Ändn'ngen medför en rad konsekvenser. Efter- som kravet på arbetstillstånd (AT) inte gäller den som har PUT. kommer bestämmelserna om AT i UtlL och UtlF att få begränsad betydelse. De kommer att gälla dem som blir föremål för s.k. uppskjuten invandrings- 8 Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 144
Prop. 1983/84:144 114
prövning samt personer som får tillstånd att arbeta här tillfälligt eller som ett led i ett internationellt utbyte. t.ex. i halvofficiella anställningar (se avsnitt 4.2.2 ). Arbetsmarknadsprövning motsvarande den som nu sker i samband med det första ettåriga uppehållstillståndet kommer i fortsätt- ningen att ske i PUT-ärendet. Kravet i vissa fall på visering för inresa i Sverige bortfaller i praktiken. eftersom innehavare av PUT enligt 24%) UtlF är viseringsfria. Det kan vidare nämnas att den som har PUT enligt 15 andra stycket UtlF är undantagen från skyldighet att ha pass under sin vistelse här.
Av den allmänna motiveringen framgår att SlV efter en diskretionär bedömning kan bevilja utlänningen tidsbegränsat UT i stället för PUT. exempelvis om tveksamhet råder om hans vandel eller försörjningsför- måga eller han önskar ett tidsbegränsat tillstånd.
1655
I avsnitt 3.6 av den allmänna motiveringen föreslås. att flyktingförkla- ring skall kunna meddelas även utan samband med beslut om UT. Å andra sidan bör liksom hittills förklaringen få meddelas först sedan utlänningen har fått rätt att stanna här som flykting. Det har förutsatts att flyktingför- klaring till alldeles övervägande del ges i samband med att asylansöknin- gen bifalls. även om möjlighet nu öppnas att när som helst därefter särskilt ansöka om en sådan förklaring.
Liksom hittills bör således upplysning om möjligheten att få en flykting- förklaring lämnas redan i asylärendet.
179”
Ändringen hänger samman med den föreslagna ändringen i 12.5. Den syftar till att liksom hittills möjliggöra en viss vandelsprövning under den första tiden av bosättningen i Sverige, trots att utlänningen har beviljats PUT. De fall i vilka återkallelse får ske av vandelsskäl motsvarar dem i vilka Uppehållstillstånd enligt 12% andra stycket får vägras på grund av utlänningens vandel.
Återkallelse får ske. endast om förfarandet inleds och utlänningen un- derrättas under det första året han är bosatt här. Det innebär att ett PUT som, i likhet med vad som nu normalt sker. har meddelats i anslutning till utgången av ett ettårigt UT inte kan återkallas av vandelsskäl.
Återkallelse på grund av vandelsskäl har förutsatts bli aktuell endast om någon relevant sådan omständighet blir känd för SlV.
28 ä'
Avskaffandet av den nuvarande veckofristen för avvisning enligt 31% UtlL föranleder ändring i förevarande paragraf. Avvisning bör således under de första månaderna kunna ske. även om utlänningen vid inresan hade föreskriven visering. men han kvarstannar efter giltighetstidcns ut—
gång.
Prop. 1983/841144 115
31 å
Avvisning skall som hittills få ske endast under de närmaste tre måna- derna från inresan. Som närmare utvecklas i avsnitt 7.2 föreslås emellertid. att den särskilda veckofrist som nu gäller för avvisning på formell grund avskaffas. En utlännning som saknar pass. visering. UT eller AT när detta behövs för inresan i Sverige skall alltså kunna avvisas när som helst under den första tremånadersperioden. Det kan exempelvis ske. om det efter en månad upptäcks att han saknar erforderlig visering, att viseringstiden då gått ut eller att han saknar det U'l" som han borde ha haft vid inresan med hänsyn till vad som har framkommit om hans planer att bosätta sig här. Endast en förfrågan om möjligheterna att ansöka om tillstånd efter inresan bör dock ej få medföra att den som har viseringsfri tid kvar avvisas.
Även om veckofristen avskaffas, är det inte heller i fortsättningen tillåtet för polismyndigheten att onödigtvis uppskjuta ett avvisningsbelsut. när väl frågan om avvisning har uppkommit. Det gäller inte minst när frågan aktualiseras redan vid inresan. lförxla stycket slås i detta hänseende fast. att avvisning skall ske vid ankomsten eller så snart det kan ske efter ankomsten. Av bestämmelsen följer att skyndsamhet krävs även när avvis- ningsfrågan uppstår först efter inresan.
33 och 34 5.5
Eftersom 35.5 föreslås kompletterad i visst hänseende. har för tydlighe- tens skull i förevarande paragrafer föns in en hänvisning till de grunder för överlämnande som anges i den paragrafen.
35.5
1 ett nytt andra stycke föreslås regeringen få bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet för polismyndigheterna. att i andra fall än de som nämns i lagen överlämna avvisningsärenden till SlV. Som framgår närmare i avsnitt 3.5 finns det behov av sådana föreskrifter när det gäller tillämpningen av principen om första asylland. Överlämnandeskyldighet kan böra övervägas även i andra situationer av nu angivet slag. där anled- ning saknas att att lägga fast sådana regler i lagtext. Det bör ankomma på regeringen att fortlöpande pröva denna fråga. Möjlighet bör finnas för regeringen att när så bedöms lämpligt delegera rätten att utfärda föreskrif- ter till SlV.
4! och 44 555
Som en konsekvens av att PUT föreslås meddelas redan från början, har den nuvarande ettårstiden i de båda paragraferna förlängts till två år. Vidare har införts en bestämmelse om förbud att utvisa den som kom hit som barn.
Vid tillkomsten av nuvarande UtlL framhölls av föredragande statsrådet ( prop. 1979/80: 96 ) samt av justitie- och arbetsmarknadsutskotten. att den
Prop. 1983/84:144 1 16
som har kommit hit som barn eller som har fått större delen av sitt liv präglat av förhållandenai Sverige. inte bör avlägsnas härifrån pågrund av brott. Uttalandena godtogs av riksdagen. En sådan tillämpning ansåg de båda utskotten inrymmas i de lagregler som föreslogs och som sedermera antogs av riksdagen. IPOK har i sitt betänkande anfört. att detär angeläget att klarlägga att denna tolkningsregel är avsedd att gälla oberoende av vilket brott det är fråga om samt att det bör vara tillräckligt att den det gäller har vistats här sedan ungdomsåren. Även jag har bedömt det som angeläget med ytterligare preciseringar i form av uttryckliga lagbestäm— melser. Med hänsyn härtill har gjorts förevarande tillägg till 41 och 44 åå. Det förutsätts att den angivna vistelsen om minst fem år har tagit sin början i och med utlänningens ankomst hit före 15 års ålder.
När förutsättningarna enligt paragrafen är uppfyllda föreligger ett abso- lut utvisningsförbud. Situationen är i praktiken densamma som om utlän- ningen hade erhållit svenskt medborgarskap. Även i andra fall bör stor restriktivitet iakttas i fråga om utvisning av den som har kommit hit som mycket ung och fått större delen av sitt liv präglat av förhållandena i vårt land.
De regler som gäller nordiska medborgare har lämnats oförändrade. Att särskild stor restriktivitet bör iakttas när det gäller utvisning av en här i riket bosatt nordisk medborgare får emellertid anses ligga i sakens natur.
50.5
I fråga om grunderna till ändringen i denna paragraf hänvisas till avsnitt 8.1 . i den allmänna motiveringen. Av bestämmelsen framgår att i vart fall den ene av den underåriges vårdnadshavare skall i tvångsmedelshän- seende behandlas på samma sätt som denne. Därigenom undviks att barnet skiljs från vårdnadshavaren. Den form av tvångsmedel som står till buds när det inte finns synnerliga skäl för förvar är att ställa utlänningen under uppsikt enligt 50% andra stycket UtlL.
83.5
F.n. gäller att polismyndigheternas avvisningsbeslut är omedelbart verk- ställbara. endast om de meddelas inom en vecka från inresan respektive påträffandet. Ändringen innebär att den begränsningen bortfaller (avsnitt 7.2). Ett av en polismyndighet meddelat avvisningsbeslut skall således verkställas utan hinder av anförda besvär. Av 13% förvaltningslagen(1971 : 290) följer emellertid att SlV vid besvär mot avvisningsbeslutet kan inhibera verkställigheten. Att polismyndigheterna i åtskilliga fall är skyl- diga att överlämna avvisningsärenden till SlV i stället för att besluta om avvisning framgår av 33. 34 och 35 åå. Liksom hitills gäller att avvisnings- beslut som har anmälts till SlV enligt 37.5 inte får verkställas förrän SIV har förklarat att verket inte övertar ärendet.
Prop. 1983/84:144 '? ' 117
85 och 86 5.5
] paragrafen anges i vilka fall polismyndigheten skall överlämna ett verkställighetsärende till SlV på grund av åberopade politiska verkställig- hetshinder. Har samma påstående prövats tidigare i avvisningsärendet eller i samband med utVisning enligt 38ä UtlL. skall något överlämnande inte ske. En komplettering har skett så till vida. att överlämnande föreslås inte ske när påståendet har prövats i ärende enligt 71 eller 72 5.
Har verkställighetsärendet tidigare överlämnats till SlV p.g.a. ett påstått eller ifrågasatt politiskt verkställighetshinder och framställer utlänningen på nytt samma invändning under oförändrade förhållanden. skall således något nytt överlämnande inte ske.
Försiktighet krävs vid bedömningen av om det nya påståendet är iden- tiskt med vad som tidigare har prövats (Se vidare avsnitt 7.2 ).
965
I denna paragraf finns redan nu bestämmelser om straff för den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid mot föreskrifter i utlänningsförfattningarna. De har främst tillämpning i de fall då utlänning- en tar sig in i landet vid sidan av passkontrollen eller tar sig genom denna med hjälp av förfalskade resedokument. Bestämmelserna finns i första stycket 3 och i andra stycket 1. Vid sidan härav har det ansetts föreligga behov av att under vissa förutsättningar straffbelägga sådana åtgärder som syftar till att främja, att utlänningar reser till Sverige utan sådana handling- ar som föreskrivs för inresa i landet. främst pass och visering. för att här begära att få resa in i landet. En sådan bestämmelse föreslås införd som en ny fjärde punk! av andra Stycket.
Bestämmelsen tar sikte endast på sådan verksamhet som bedrivs i vinningssyfte. Det skall föreligga en avsikt att för egen del göra en vinst på verksamheten. Det ligger i sakens natur att vinningssyftet ibland kan vara svårt att leda i bevis. En bedömning får göras med hänsyn till samtliga omständigheter. Att verksamheten har organiserats även i annat syfte fritar inte gärningsmannen. om dessutom vinningssyfte har förelegat. Den omständigheten får i stället beaktas vid straffmätningen.
Det måste vidare föreligga ett syfte att åstadkomma att utlänningar rescr hit utan erforderliga handlingar. Åtgärderna har beskrivits som planläg- gande och organiserande av verksamheten. Straftbarhet förutsätts alltså inträda redan i ett tidigt skede och även om åtgärderna inte leder till att någon utlänning kommer till Sverige. Begreppet "organisera" är avsett att ges en vid tolkning.
l straffskalan ingår fängelse ett år. Bestämmelsen i 24 kap. 1 & rätte- gångsbalken (RB) blir därigenom tillämplig. Utvisning kan ske med stöd av 40 & första stycket 2 UtlL. Brottsbalkens medverkansregler blir tillämpliga på det angivna brottet.
Erfarenheten har visat att möjligheterna att bestraffa medhjälp till inresa
Prop. 1983/84:144 1 18
i strid mot utlänningslörfattningarna eller försök att hjälpa en utlänning att illegalt komma in i landet är otillräckliga. De åtgärder som förekommer ligger ofta på förberedelsestadiet och kan därför inte bestraffas som för- sök. I vissa fall är det fråga om handlingar som är straffbara enligt brotts- balken (BrB). exempelvis enligt bestämmelserna om förfalskningsbrott. Detta är emellertid långtifrån alltid fallet. Behov föreligger att kunna be- straffa vidarebefordran och överlämnande av förfalskade identitetshand- lingar för användande vid illegal inresa. liksom andra brottsförberedande åtgärder som avses i 23 kap. 2? BrB. För att i något större utsträckning än nu möjliggöra lagföring och bestraffning av dem som ägnar sig åt den inte sällan organiserade verksamheten att hjälpa utlänningar att resa in i Sveri— ge i strid mot gällande bestämmelser föreslås därför genom en ändring av tredje stycket i paragrafen. att de angivna brotten blir straffade även på förberedelsestadiet.
Det har bedömts angeläget att möjliggöra förverkande av sådana ersätt— ningsbelopp som har utgetts till gärningsmannen vid brott mot andra stycket 3 och 4. I tredje stycket har därför införts en förverkanderegel. Regeln innebär att inte endast vinningen av brottet utan hela den ersättning som gärningsmannen har uppburit kan förverkas. Med hänsyn bl.a. till att det torde vara förenat med stora svårigheter för den som har utgett betalningen att göra gällande ersättningsanspråk. har något undantag ej gjorts för den del av ersättningen som motsvaras av skada för den enskilde. Förverkandet av ersättningen eller del av denna skall emellertid underlåtas om det med hänsyn till omständigheterna fram- står som uppenbart obilligt att förverkande sker. En motsvarande begräns- ningsregel gäller för övrigt generellt enligt 36 kap. 11 & BrB.
Över lån shestämme/sema &
Dessa föranleder inga motivuttalanden.
ll Hemställan
Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376).
Hänvisningar till S10
12. Beslut
Regeringen beslutar i enlighet med föredragande-ns hemställan.
Prop. 1983/84:144 119
Utdrag LAGRÄDET PROTOKOLL
vid sammanträde l984-02-24
Närvarande: f.d. justitierådet Petrén. justitierådet Rydin. regeringsrådet Voss.
Enligt lagrådet den 20 februari l984 tillhandakommet utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den l6 februari 1984 har regeringen på hemstäl- lan av statsrådet Gradin beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376).
Förslaget har inför lagrådet föredragits av t.f. expeditionschefen Ger- hard Wikrén.
Förslaget föranleder följande yttrande av lagrådet:
965
Den nya fjärde punkten i andra stycket av denna paragraf innehåller en bestämmelse om straff för den som i vinningssyfte planlägger eller organi- serar verksamhet. som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd till inresa i riket. Något motsvarande förslag fanns inte i invandrarpolitiska kommitténs betänkande (SOU 1983: 29). Den i lagrådsremissen föreslagna bestämmelsen har således inte varit föremål för remissbehandling. varför den belysning som en sådan ger saknas. Det synes emellertid inte finnas anledning till erinran mot det föreslagna stadgandet.
Straffbestämmelsen i den nämnda fjärde punkten torde i första hand avse brott av aktuellt slag som har begåtts i Sverige. Av 2 kap. 4.5 brottsbalken följer att brott enligt den föreslagna bestämmelsen skall anses begånget här i landet. om den brottsliga handlingen företogs eller brottet fullbordades här. För det fall att brottet har begåtts utomlands uppkommer frågan om 2 kap. 3 5 3 brottsbalken är tillämplig. Där föreskrivs bl. a. att för brott som har begåtts utom riket skall dömas efter svensk lag och vid svensk domstol. om brottet har förövats mot Sverige. Av vad som anförts i remissen framgår ej huruvida avsikten är att ett utomlands förövat brott av den art som avses i den föreslagna fjärde punkten kan anses vara förövat mot Sverige. Det synes angeläget att avsikten i fråga om stadgandets innebörd i nu berörda hänseende klargörs under den vidare handläggning- en av lagstiftningsärendet. Man kan på goda grunder anta att. om inte lagstiftaren i anslutning till den föreslagna bestämmelsen uttalar sig i annan riktning. brottet i rättstillämpningen kommer att anses vara förövat mot Sverige.
Prop. 1983/84:144 120
Utdrag ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL
vid regeringssammanträde 1984-03-22
Närvarande: statsministern Palme. ordförande. och statsråden Sigurdsen, Gustafsson. Leijon. Hjelm-Wallén. Peterson. Andersson. Boström. Bod- ström, Göransson. Gradin. Dahl. Holmberg, Hellström. Wickbom
Föredragande: statsrådet Gradin
Proposition om invandrings- och flyktingpolitiken
1. Lagförslaget
Föredraganden anmäler lagrådets yttrandeI över förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376).
Föredraganden redogör för lagrådets yttrande och anför. Lagrådet har yttrat sig endast över den i 96 å andra stycket under 4) införda bestämmelsen om straff för den som i vinningssyfte planlägger eller organiserar verksamhet. som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd till inresa i riket. Lagrådet anser det angeläget att det klargörs om avsikten har varit. att ett utomlands begånget brott av nu aktuellt slag skall anses vara förövat mot Sverige och därmed kunna bli föremål för lagföring här. Lagrådet gör den bedömningen att brottet i rättstillämpningen sannolikt kommer att anses vara förövat mot Sverige. om inte lagstiftaren uttalar sig i annan riktning. Jag vill mot den bakgrunden klargöra att en sådan rättstillämpning överensstämmer med bestämmelsens syfte. Samtidigt vill jag på nytt understryka. att straffbe- stämmelsen tar sikte enbart på åtgärder som förövas i vinningssyfte.
Vissa redaktionella ändringar har gjorts i övergångsbestämmelserna.
2 Genomförande och uppföljning av invandrings- och flykting- politiken
Om den av statsmakterna fastlagda invandrings- och flyktingpolitiken skall kunna genomföras enligt intentionerna. är det nödvändigt att främst de handläggande myndigheternas tjänstemän är väl förtrogna med dess innehåll. Detta förutsätter i sin tur att bestämmelser. praxis och riktlinjer finns dokumenterade på ett utförligt och någorlunda lättillgängligt sätt.
' Beslut om lagrådsremissen fattat vid regeringssammanträdc den 16 februari 1984.
Prop. 1983/84:144 ' 121
Detta är Självfallet av vikt också med hänsyn till berörda advokaters och allmänhetens behov av kunskap om vad som gäller.
Kommittén understryker i förslagsbetänkandet (s. 249) att tillstånds- prövningen i stor utsträckning innebär en sammanvägning av en rad olika faktorer och att det därför inte är möjligt att i författningstext i större usträckning ange rekvisitcn för beviljande av Uppehållstillstånd. Mot den bakgrunden anser kommittén att det är särskilt viktigt, att principer. rikt- linjer och motivuttalanden sprids på ett sammanhållet och systematiskt sätt. Kommittén utvecklar närmare hur detta bör ske. Motivuttalanden i propositioner samt förordningsmotiv bör. enligt kommittén. publiceras i Särskild Ordning. Vidare bör sammanställningar göras av praxis. Dessa bör. liksom föreliggande råd och anvisningar för handläggande personal. publiceras och systematiskt spridas. ] detta sammanhang framhåller kom- mittén att SIV bör ingå bland de myndigheter som enligt författningssam- lingsförordningen (1976:725) skall utge en egen författningssamling. För närvarande utnyttjar SlV i viss utsträckning rikspolisstyrelscns författ- ningssamling. För författningsarbetet hos SIV och sammanställningen av praxis krävs enligt kommittén att kvalificerad juridisk expertis avdelas. Slutligen framhåller kommittén vikten av att utbildningsinsatserna ökas.
Jag vill även för egen del starkt understryka vikten av att gällande regler. riktlinjer. motivuttalanden och praxis blir föremål för en systematisk doku- mentation och spridning.
Kommittén föreslår vidare en årlig redovisning från regeringen till riks- dagen av den samlade flykting- och invandringspolitiken. Det är enligt min mening angeläget att en sådan redovisning kommer till stånd och att den ger en så fullständig bild som möjligt av den verksamhet som under det närmast förflutna året har bedrivits inom de olika områdena av flyktingpo- litiken liksom i fråga om invandringen i övrigt. På detta sätt får riksdagen möjlighet att följa utvecklingen på detta viktiga område och att uttala sig såväl om den dittills förda politiken som om dess inriktning för framtiden. En fortlöpande förankring hos riksdagen av regeringens flykting- och in- vandringspolitik blir därigenom möjlig. Jag återkommer i ett senare sam- manhang till frågan om formerna för en sådan redovisning.
3 Handläggningstiderna i utlänningsärenden m. m.
Handläggningstiderna i utlänningsärenden har under senare år varit och är fortfarande en av de viktigaste frågorna på det invandrings- och flykting- politiska området. För dem som sökt Uppehållstillstånd efter inresan och här väntar på beslut har långa handläggningstider ofta inneburit svära påfrestningar. Det gäller särskilt för familjer med barn. Långa handlägg- ningStider medför även betydande kostnader för samhället. Det gäller dels kostnader för socialbidrag och andra direkta kostnader för exempelvis tolkservice. sjukvård, skolundervisning etc.. dels indirekta kostnader på
Prop. 1983/84:144 177
sikt, bl. a. föranledda av skador som psykiskt lidande under en lång väntan i vissa fall kan ge upphov till.
1 IPOK:s uppdrag har ingått att ägna särskild uppmärksamhet åt behovet av åtgärder för att väntetiderna i utlänningsärenden skall bli så korta som möjligt. IPOK har mot denna bakgrund redovisat utvecklingen av hand- läggningstiderna och de åtgärder som redan har vidtagits för att minska dessa. Kommittén konstaterar därvid att handläggningstiderna har utveck- lats positivt under år 1982 men att de måste nedbringas ytterligare. Vissa av de förslag kommittén har lämnat är ägnade att minska handläggningsti- derna. Kommittén har som mål för de framtida handläggningstiderna angi- vit att SlV normalt skall ha beslutat inom tre månader från sökandens första kontakt med polisen och att regeringen — om ärendet överklagas — skall ha beslutat inom ytterligare tre månader. Maximalt tio månader till ett år bör. enligt kommittén. ett ärende få ta från den första kontakten med polisen till regeringens beslut. Med hänsyn till handläggningstidernas centrala betydelse har kommittén också övervägt att i författningstext införa någon form av bestämmelser om handläggningstider. En sådan reglering i författningstext anser dock kommittén av flera skäl inte vara lämplig. Jag vill för egen del starkt understryka vikten av kona handläggningsti- der. En rad åtgärder har vidtagits under senare tid i syfte att förkorta handläggningstiderna. Den totala handläggningstiden i ett ärende påverkas emellertid inte enbart genom myndigheternas agerande. Även åtgärder som vidtas av utlänningen själv och hans ombud påverkar handläggningsti- den. Vissa av de förslag jag lämnat i lagrådsremissen syftar till att förkorta handläggningstiderna. Innan jag går in på vad som kan vara en rimlig normaltid resp. maximitid för handläggningen av ett utlänningsärende vill jag först i det följande redovisa utvecklingen av handläggningstiderna under de senaste åren och de faktorer som varit av betydelse för utveck- lingen. Jag skall därefter redovisa vilka åtgärder som nyligen vidtagits i syfte att nedbringa handläggningstiderna och som förväntas få effekt under innevarande år samt de ytterligare åtgärder som enligt min mening bör genomföras.
Utvecklingen under de senaste åren
] IPOK:s delbetänkande (SOU l982z49) lnvandringspolitiken — Bak- grund redovisades vissa uppgifter om ärendeutvecklingen och utveckling- en av handläggningstiderna hos polisen. SlV och regeringskansliet fram till början av år 1982. Bl.a. konstaterades att det i början av år 1982 normalt tog l—2 månader från det en utlänning kommit i kontakt med polisen tills ärendet. med polisens utredning, kommit in till SIV. Den genomsnittliga handläggningstiden hos SIV i dessa ärenden var under första halvåret 1982 knappt fyra månader. Det innebar att de flesta utlänningar som sökt
Prop. 1983/84:144 123
Uppehållstillstånd efter inresan kunde räkna med ett beslut av SlV 5—6 månader efter det att de kom i kontakt med polisen.
Huvuddelen av dem som får ett negativt beslut av SlV överklagar besluten genom besvär hos regeringen. Delgivning och besvärstid omfattar i dessa fall normalt en månad. Den genomsnittliga handläggningstiden hos arbetsmarknadsdepartementet uppgick under senare delen av år l981 till ca sex månader. Majoriteten av ärendena avgjordes dock snabbare. En relativt stor andel tog å andra sidan mer än ett år i regeringskansliet. Sammantaget var den genomsnittliga handläggningstiden i ett avlägsnan- deärende. där sökanden besvärat sig till regeringen över ett negativt beslut av SIV. ungefär ett år från den första kontakten med polisen till slutligt beslut.
Under de senaste två åren har en viss förkortning av de genomsnittliga handläggningstiderna kunnat konstateras både hos SlV och i regerings- kansliet. Vad gäller polisen frnns inte någon statistik över handläggningsti- der. Enligt uppgift från rikspolisstyrelsen tog det emellertid under andra halvåret 1983 fortfarande normalt l—2 månader för polisen att utreda ett ärende och vidarebefordra det till SlV. Häri ingår då den tid - normalt 14 dagar — som ett offentligt biträde har på sig för att komma in med syn- punkter. Handläggningstiderna varierar mellan olika polisdistrikt och på- verkas bl. a. av variationer i antalet tillståndssökandc. När det kommer ett stort antal asylsökande under kort tid i samma polisdistrikt kan det t. ex. bli några veckors väntetid från det att ansökan om Uppehållstillstånd görs tills polisens utredning kan påbörjas. Det är då inte ovanligt att det tar mer än två månader från det ansökan lämnas in tills ärendet överlämnas till SIV för beslut.
Den genomsnittliga handläggningstiden hos SIV i utvisningsärenden var under år 1983 ca 2.5 månader. vilket kanjämföras med ca 4 månader under år 1981 och drygt 3 månader under år 1982. En förklaring till de minskade handläggningstiderna hos SlV är att antalet ärenden av detta slag har minskat något. bl.a. till följd av reformen om UT före inresa. En annan förklaring torde vara det resurstillskott som SlV fått i syfte att nedbringa handläggningstiderna och de rationaliseringsåtgärder som vidtagits inom verket. bl. a. delegering av beslutanderätt. Vidare kan nämnas den decen- tralisering som skett av vissa uppgifter till beskickningar. polismyndig- heter och AMS.
I fråga om handläggningstiderna inom regeringskansliet finns inte sam- ma löpande statistik som hos SIV. I slutet av år 1981 beräknades den genomsnittliga handläggningstiden i här aktuella besvärsärenden till ca sex månader. Balansen av oavgjorda ärenden hade ungefär tredubblats under de fyra åren l978—1981. Under åren 1982 och 1983 har såväl det totala antalet till regeringskansliet inkommande utlänningsärenden som ärende- balansen minskat. Antalet besvär över avlägsnandebeslut var under år 1981 ca 1800, under år 1982 ca 1100 och under år 1983 ca 925. En
Prop. 1983/84:144 124
undersökning som gjordes av de utlänningsärenden i vilka regeringen fattade beslut under maj månad 1983 visade att den genomsnittliga hand- läggningstiden inom regeringskansliet hade minskat med ca 1 månad jäm- fört med år 1981 och uppgick till drygt 5 månader. I flertalet ärenden fattades beslut väsentligt snabbare. ] 45 % av ärendena var handläggnings- tiden kortare än tre månader. Å andra sidan behövde 15% av ärendena längre tid än nio månader för behandling inom regeringskansliet. Sedan maj 1983 har den genomsnittliga handläggningstiden inom regeringskans- liet förkortats ytterligare och understiger nu fem månader.
Utmärkande för de ärenden som krävt lång handläggningstid inom rege- ringskansliet är att dessa vanligen remitterats till SIV och att de allmänt sett är svårbedömda. 1 de ärenden som remitteras till SlV sker förnyad kommunikation med sökanden innan ärendet kan färdigbehandlas.
Den genomsnittliga sammanlagda tiden från det att en ansökan lämnas in hos polisen till regeringens beslut i ett ärende. där sökanden besvärat sig över ett negativt beslut av SlV. har från år 1981 till är 1983 minskat från ca ett år till ca tio månader. Därav avser ca 1.5 månader polisens utredning. ca 2.5 månader handläggningen inom SlV. ca 1 månad delgivning av SIV:s beslut och besvärstid samt ca 5 månader handläggning inom regeringskans- liet. Som jag tidigare nämnt är variationerna mellan olika ärenden stora. Det är ofta samma ärenden som tar längre tid än genomsnittet både hos SIV och i regeringskansliet. Det innebär att det fortfarande finns ärenden som totalt tar 1— 1.5 år från ansökningstillfället till regeringens beslut.
Åtgärder för att ytterligare förkorta handläggnr'ngstiderna
Som framgått av vad jag här har redovisat har alltså handläggningsti- derna minskat under de senaste åren. En jämförelse med de av IPOK uppställda målen visar dock att den genomsnittliga tiden till det att SIV fattat beslut normalt är en månad längre än IPOK:s mål och att det av IPOK angivna målet för den genomsnittliga totala handläggningstiden i ett ärende som går vidare till regeringen f.n. normalt överskrids med 3—4 månader. De av IPOK föreslagna maximitiderna överskrids f.n. också relativt ofta.
Jag har i det föregående lämnat vissa förslag som bör leda till att handläggningstiderna bör kunna minskas ytterligare. Det gäller t.ex. för- slaget att permanent Uppehållstillstånd (PUT) ges redan från början till utlänningar som tillåts bosätta sig i Sverige. Detta leder till en minskning med 5000—10000 sådana ärenden årligen för polisen och SlV. vilket genom den resursvinst som härmed uppnås bör bidra till ökade möjligheter hos såväl SIV som polismyndigheterna att snabbare handlägga andra typer av ärenden.
För polisens del bör förslaget leda till en resursvinst motsvarande minst 10 årsarbetskrafter. Jag förutsätter att så stora resurser som frigörs inom polisen används där för handläggning av andra utlänningsärenden. Jag har i denna fråga samrått med chefen förjustitiedepartementct.
Prop. 1983/84: 144 125
Jag vill i detta sammanhang också nämna det förslag om en fast utred- ningsförläggning för asylsökande i Flen som jag nyligen lämnat i prop. 1983/84:124 om mottagandet av flyktingar och asylsökande m.m. Avsikten är att det i Flen skall finnas polisresurser som är specialiserade på utred— ningar i utlänningsärenden och att handläggningstiderna därigenom och genom ett rationellare utredningsförfarande skall kunna minskas. Jag gör bedömningen att polisens grundutredning i ett asylärende vid den föreslag- na utredningsförläggningen i Flen normalt bör kunna genomföras inom någon vecka efter det att den asylsökande har anlänt till förläggningen. Om polisen bedömer att ärendet bör bifallas och det därför inte krävs något offentligt biträde bör SIV också kunna fatta ett snabbt beslut. ] ett sådant ärende borde den totala handläggningstiden i princip aldrig behöva över- stiga fyra veckor. Om offentligt biträde skall förordnas har biträdet nor- malt 14 dagar på sig för att komma in med synpunkter. Det torde då sällan vara möjligt med ett så snabbt beslut. Även i dessa fall torde det emellertid vara möjligt att ärendet normalt vidarebefordras från polisen till SlV inom en månad från den asylsökandes ankomst.
Även vad gäller sådana tillståndssökande som inte kommer att tas emot på en utredningsförläggning bör polisen göra en utredning och behandla ärendet med så stor skyndsamhet som möjligt efter det att utlänningen anmält sig hos polisen. Bl.a. med hänsyn till de resurser som kommer att frigöras inom polisen till följd av ett minskat antal PUT-ärenden bör polisen i betydligt större utsträckning än f.n. kunna redovisa ärendet för SIV inom en månad från den dag utlänningen tar kontakt med polisen och det bör i princip alltid vara möjligt för polisen att redovisa ärendet inom två månader. I denna tid ingår då de 14 dagar som ett offentligt biträde normalt har på sig för att komma in med synpunkter. Om det kommer ett stort antal asylsökande till en ort där polisen har begränsade utredningsresurser. bör resurserna vid utredningsförläggningar och de utredningscentraler som finns inrättade i Stockholm. Göteborg och Malmö utnyttjas i syfte att undvika långa väntetider.
Inrättandet av en fast utredningsförläggning för asylsökande borde ock- Så kunna bidra till att handläggningstiderna hos SIV kan minska något. Ett skäl härtill är att kvaliteten på polisens utredningar bör bli bättre om de i högre utsträckning genomförs av poliser som enbart sysslar med sådana utredningar. Ett genomförande av IPOK:s förslag om bättre information om praxis m.m. till bl. a. polisen. vilketjag har tillstyrkt. bör också leda till att polisen kan tillhandahålla ett fullständigt beslutsunderlag för SIV och därmed också rimligen till kortare handläggningstider. Jag vill i detta sammanhang också erinra om den försöksverksamhet med ett närmare samarbete mellan SIV och polisen som genomförts i Malmöregionen och som i många fall inneburit kortare handläggningstid än en vecka. Den I februari 1984 påbörjades en fortsatt försöksverksamhet i Stockholmsre- gionen. Jag har förhoppningar om att denna försöksverksamhet med när-
Prop. 1983/84: 144 126
mare samarbete mellan SIV och polisen skall ge värdefulla erfarenheter för det fortsatta arbetet med att åstadkomma en effektiv handläggning.
Det mål som IPOK ställt upp och som innebär att SlV normalt skall ha fattat beslut inom tre månader från sökandens första kontakt med polisen bör enligt min mening. vid en ärendetillströmning av ungefär samma stor- leksordning som under senare år. vara möjligt att uppnå med nuvarande resurser och med de rationaliseringar m. rn. som f. n. pågår eller som jag har föreslagit i det föregående. I vissa fall bör det som jag nyss har framhållit t.o.m. vara möjligt för SIV att fatta beslut väsentligt snabbare. Jag vill emellertid samtidigt framhålla att det i vissa ärenden kan krävas kompletterande utredningar som innebär att handläggningstiderna kan bli mycket längre än tre månader. Jag är mot denna bakgrund inte beredd att ange någon absolut maximigräns för hur lång tid ett ärende skall få ta. Förutsatt att ärendemängden inte ökar påtagligt bedömer jag dock att det endast i undantagsfall kan bli aktuellt med en längre tid än den maximi- gräns på sex mänader som IPOK föreslagit från det en utlänning ger in sin ansökan till polisen till dess beslut fattas av SIV. Ett litet antal ärenden kan emellertid vara så svårbedömbara att de med hänsyn till rättssäkerheten måste få ta längre tid.
Även i fråga om de ärenden i vilka besvär anförs till regeringen måste en strävan vara att uppnå de mål för handläggningstiderna som IPOK ställt upp. Jag vill dock för egen del framhålla att det till följd av delgivning och besvärstid normalt tar ca en månad från SIV:s beslut till dess besvärsären- det kommer till regeringskansliet. Det innebär att den reella handlägg- ningstiden inom regeringskansliet inte skulle få överstiga två månader. om IPOK:s mål skall nås. Som genomsnittsvärde framstår IPOK:s rikttid för mig som alltför optimistisk. Liksom vad gäller SIV finns det komplicerade ärenden som bl.a. med hänsyn till rättssäkerheten måste få ta längre tid. Man torde därför även i framtiden — trots fortsatta ansträngningar att få ned handläggningstiderna —— få räkna med att det relativt ofta kan ta mer än sex månader från det en utlänning ger in ansökan till polisen till dess regeringen har fattat beslut i ärendet. Jag vill mot denna bakgrund och med hänvisning till vad jag tidigare har anfört i fråga om handläggningstider hos SIV inte heller uttala mig om några absoluta maximigränser för hur lång tid ett ärende totalt skall få ta. Förutsatt att det inte sker några påtagliga förändringar i ärendemängden eller i ärendenas karaktär utgår jag dock från att det endast i undantagsfall kan bli fråga om så lång tid som ett år från det att en ansökan lämnas in till polisen till dess att slutligt beslut kan fattas i ärendet.
Slutligen villjag i detta sammanhang beröra frågan om barnens situation i utlänningsärenden. Långa handläggningstider medför inte sällan särskilt stora påfrestningar för familjer med minderåriga barn. Långa perioder av osäkerhet för familjen återverkar ofta i betydande grad på barnens situa- tion, inte minst i psykiskt hänseende. Det gäller även om socialtjänstlag-
Prop. 1983/84:144 . 127
stiftningen garanterar att barnen i möjlig utsträckning får skydd och stöd och fastän barnen tas emot i den obligatoriska skolan. Det är därför av mycket stor vikt att utlänningsärenden i vilka barn förekommer handläggs på ett sådant sätt att väntetiden blir så kort som möjlig. Jag vill erinra om att dessa ärenden sedan länge prövas med förtur hos såväl SlV som regeringen.
Kommittén framhåller att en lång vistelsetid i Sverige bör kunna vägas in i bedömningen av om en barnfamilj skall få stanna här. Jag delar den uppfattningen. Den omständigheten att barnet under en långvarig hand- läggningstid har hunnit få stark anknytning hit. exempelvis genom längre tids skolgång. har också enligt praxis ofta lett till att familjen har beviljats Uppehållstillstånd.
Vid bedömningen av utlänningsärenden som rör barnfamiljer skall själv- fallet beaktas sådana omständigheter av humanitär natur som hänför sig till barnen och deras situation från hälsosynpunkt och i övrigt. I några remiss- yttranden har understrukits behovet av att tillräcklig utredning om barnens situation kommer till stånd i avlägsnandeärendena. Även om det. bl.a. med hänsyn till att handläggningstiderna måste begränsas, inte är möjligt att föranstalta om särskild social utredning i varje ärende där barn finns med, är det dock angeläget att läkarundersökning eller motsvarande kom- mer till stånd när det påkallas av omständigheterna i ärendet.
4 Ekonomiska konsekvenser av förslagen
De ekonomiska och statsfinansiella effekterna av de förslag som jag har förordat i det föregående är svåra att förutse i detalj. Däremot är det möjligt att allmänt beskriva hur vissa av förslagen kan väntas påverka behovet av resurser på olika områden.
Förslaget att asylsökande. som under färden hit på grund av färdsättet har kommit att tillfälligt uppehålla sig i ett annat land som ett led i resan. skall ges möjlighet att få asylansökningarna prövade här kan leda till en viss ökning både av antalet asylsökande som här i landet kommer att vänta på beslut i tillståndsfrågan och av antalet som får stanna som flyktingar. Detta leder då också till en mindre ökning av statens kostnader för såväl bistånd under väntetiden som flyktingmottagande. Förslaget medför också ett visst merarbete för SIV.
De uttalanden som jag har gjort om handläggningen av asylärenden — främst vad gäller överlämnande av avvisningsärenden till SlV — torde också leda till en mindre ökning av antalet asylsökande som här i landet får sin ansökan prövad av SIV. Detta innebär i sin tur ett visst merarbete för SIV och en marginell ökning av kostnaderna för bistånd under väntetiden. Flertalet av de personer som berörs får sannolikt också stanna i Sverige som flyktingar eller av politiskt-humanitära skäl, vilket också innebär en viss ökning av kostnaderna för flyktingmottagande.
Prop. 1983/84:144 128
Förslaget att PUT ges redan från början till utlänningar som tillåts att bosätta sig i Sverige innebär som jag redan tidigare har nämnt en minsk- ning med sammanlagt 5000—10000 ärenden årligen hos polisen och SlV. För polisens del räknar jag med att förslaget innebär en resursbesparing på minst 10 årsarbetskrafter. vilket som jag tidigare framhållit ger utrymme för ökade resursinsatser och snabbare handläggning i andra utlännings- ärenden. För SIV:s del bör förslaget när det fått full genomslagskraft kunna leda till en besparing på fyra årsarbetskrafter.
Den generösare viseringspraxis som jag förordar bör inte medföra några nämnvärda administrativa konsekvenser för de handläggande myndighe- terna. En följd av en mera generös viseringspraxis kan dock. som kommit- tén framhåller, bli ett något ökat antal avhopp från länder dit det på grund av politiska eller andra skäl inte är möjligt att återsända vederbörande. En viss ökning av statens utgifter för bistånd till tillståndssökande och flyk- tingar blir då sannolikt också en konsekvens.
Jag har föreslagit att polismyndigheten i de fall inga politiska eller politiskt-humanitära skäl föranleder annat får möjlighet att besluta om avvisning inom de första tre månaderna utan den veckobegränsning som nu i vissa fall gäller. Sådana beslut skall kunna verkställas utan hinder av att de har överklagats. Det blir därmed inte några kostnader för stat eller kommun för ekonomiskt eller annat stöd under väntetid här i dessa ären- den. Dessa kostnader skulle annars uppstå. Förslaget bör också innebära en viss minskning av antalet besvärsärenden hos SIV.
Det förslag jag har lämnat i fråga om genomförande och uppföljning av invandringspolitiken innebär vissa ökade uppgifter för SlV som kräver resursförstärkning. Som jag tidigare har nämnt torde också antalet asyl- ärenden komma att öka något som en följd av mina förslag. varför en viss resursförstärkning till verket för tillståndsgivningen är motiverad. Någon mer allmän resursförstärkning för att förkorta handläggningstiderna be- dömerjag däremot inte vara erforderlig. Somjag tidigare har framhållit har utvecklingen av handläggningstiderna vid SIV varit gynnsam under det senaste året och åtgärder har vidtagits som — om inte ärendetillströmning- en ökar påtagligt - bör kunna leda till en ytterligare förkortning. Samman- taget räknar jag preliminärt med att verket fr.o.m. den I januari 1985 bör tillföras medel för tre tjänster för de ändamål som jag har redovisat. Jag avser att återkomma i denna fråga i samband med förslag till tilläggsbudget för 1984/85. När förslaget om att PUT skall ges direkt får genomslagskraft i ärendemängden bör som jag tidigare har nämnt en minskning av personal- resurserna kunna genomföras. Jag avser att återkomma till denna fråga i samband med nästa års budgetproposition.
Vad gäller statens kostnader för hjälp till asylsökande och flyktingar kommer de förslag som jag har redovisat i lagrådsremissen att sammanta- get medföra en viss ökning. Den förkortning av handläggningstiderna. som enligt vad jag tidigare har redovisat förväntas ske som en följd av redan
Prop. 1983/84:144 ' . 129
vidtagna åtgärder och genomförandet av bl. a. förslaget om utredningsför- läggningar för asylsökande i prop. 1983/841124. bör dock leda till en total minskning av kostnaderna för bistånd till asylsökande och andra som väntar på beslut om Uppehållstillstånd som är större än de kostnadsökning- ar som lagförslagen kan komma att innebära. Totalt sett bör således resultatet av förslagen i propositionen och av i anslutning därtill pågående reformarbete bli en viss statsfinansiell besparing.
Frågor som rör invandrings- och flyktingpolitiken har behandlats i skri- velser till regeringen. Skrivelsernä bör anses behandlade genom de förslag som jag nu har lagt fram.
5 Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen dels att antaga det av lagrådet granskade lagförslaget med vidtagna ändringar. dels att godkänna de riktlinjer i fråga om prövningen av ansökningar om visering. Uppehållstillstånd och arbetstillstånd som jag har förordat i protokoll vid regeringssammanträde den 16 februari 1984.
Jag hemställer vidare att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vadjag nu har anfört om genomförande och uppföljning av invandrings- och flyktingpolitiken. handläggningstiderna i utlänningsärenden m.m. samt de ekonomiska konsekvenserna av förslagen.
6 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de åtgärder och det ändamål som föredraganden har hemställt om.
9 Riksdagen 1983/84. ] saml. Nr 144
Prop. 1983/84:144 130
Invandrarpolitiska kommitténs sammanfattning av utredningsbetänkandet
Inledning
Invandrarpolitiska kommittén (IPOK) har bl a till uppgift att föreslå principer och riktlinjer för invandringen samt att pröva frågan om instansordningen i utlänningsärenden. Handläggningstiderna skall särskilt uppmärksammas.
Som bakgrund till kommitténs överväganden och förslag har kommittén tidigare lagt fram delbetänkandet (SOU 1982:49) Invandringspolitiken — Bakgrund. som innehåller en beskrivning av den nuvarande invandringspo- litiken. I föreliggande delbetänkande (SOU 1983:29) Invandringspolitiken - Förslag behandlas de principer. regler och riktlinjer. som reglerar vilka utlänningar som skall få bosätta sig i Sverige, handläggnings- och instansord- ning för ärenden som rör invandring och besök av icke nordbor. yttre och inre utlänningSkontroll samt situationen för asylsökande m fl som här i landet väntar på besked om de skall få tillstånd eller inte. Åtgärder för invandrare som redan bor här i landet tillhör invandrar- och minoritetspolitiken. som behandlas i ett kommande betänkande.
Den utomnordiska invandringen dominerar av naturliga skäl detta betänkande. Ett avsnitt behandlar den nordiska invandringen medan sex tar upp de olika huvudkategorierna av icke nordiska invandrare och besökare. De icke nordiska invandrarna fördelar sig i stort på arbetskraftsinvandrare, flyktingar och personer med flyktingliknandc skäl samt de som har någon form av anknytning till Sverige. En stor del av betänkandet behandlar handläggnings- och instansfrågor samt rättssäkerhetsfrågor.
Antalet invandrare, eller rättare sagt inflyttningar till Sverige (en del har
Den utomnordiska invandringen under åren 1968-1982
Kategori Kollektiv Enskild Totalt överföring invandring (ca) (ca) (ca) Arbetskraftsinvandring 2 700 24 400 27 100 Flyktingar eller personer med flyktingliknande skäl 24 000 42 000 66 000 Anknytningsfall m fl 1 400 149 500 150 900
Summa 28 100 215 900 244 000
Prop. 1983/84:144 131
flyttat flera gånger), var under åren 1968—1982 enligt folkbokföringen ca 555 000. varav ca 311 000 nordbor (236000 finländare) och antalet utvand- rare — utflyttningar _ ca 314 000 varav 214 000 nordbor (150 000 finländska medborgare). Uppgifterna innefattar inte svenska medborgare. På föregå- ende sida framgår de invandrade icke nordbornas fördelning på kategori- er.
Invandrings- och flyktingpolitikens grundprinciper
Det övergripande målet för invandringspolitiken bör liksom hittills vara att den utomnordiska invandringen skall regleras så att den samordnas med samhällets politik på andra områden. Sambandet mellan invandrings- och invandrarpolitik är principiellt viktigt. De uppställda målen får inte äventyras genom en oreglerad invandring. Därför innebär kommittténs förslag till principer inga genomgripande förändringar i förhållande till dagens läge. Den utomnordiska invandringen — med undantag för flyktingar enligt Geneve—konventionen och anhöriga inom kärnfamiljen — måste i stort anpassas till Sveriges möjligheter att erbjuda arbete, bostad och social service (inklusive särskilda åtgärder för invandrare såsom svensk- och hemspråksundervisning). Det innebär bl a att arbetskraftsinvandring bör medges bara i undantagsfall.
Grundprinciperna för den svenska flyktingpolitiken bör behållas. Den bör präglas av generositet. Flyktingpolitiken består i första hand av bistånd till flyktingar som fått slå sig ned i andra länder och vidare av att Sverige tar emot flyktingar och andra sökande med starka politiska skäl som har behov av en fristad. En generös flyktinginvandringspolitik innebär inte bara möjlighet till invandring utan också åtgärder för att underlätta flyktingens integrering i samhället och den service som följer av gällande invandrarpolitik.
Grunden för det flyktingpolitiska arbetet måste som hittills vara insatser internationellt till skydd för de mänskliga rättigheterna och för att söka motverka situationer som tvingar människor att lämna sina hemländer.
Kommitténs förslag innebär en fortsatt reglering av invandringen utom beträffande flyktingar enligt Geneve—konventionen och anhöriga inom kärnfamiljen. Förslagen innebär en ökad beredskap för att anpassa övrig utomnordisk invandring till landets resurer. Inom regleringens ram mäste tillämpningen vara generös och ske med sunt förnuft och sådan inlevelse att beslut som kan framstå som stötande för den allmänna rättsuppfattningen förhindras.
De viktigaste förslagen
Inom ramen för dessa i stort sett oförändrade invandrings- och flyktingpo- litiska principer för vi fram flera förslag till förändringar. av vilka flertalet innebär en uppmjukning och några en skärpning av politiken jämfört med nu. Bakom förslagen finns hela tiden insikten om att korta handläggnings- tider hos polis_ invandrarverk och regering är en grundförutsättning för att den invandringspolitik vi vill se förverkligad skall kunna genomföras. Målet är en genomsnittlig handläggningstid som innebär att invandrarverket
Prop. 1983/84:144 132
normalt skall ha beslutat inom tre månader från sökandens första kontakt med polisen och att regeringen — om ärendet överklagas — skall ha beslutat inOm ytterligare tre månader. Maximalt tio månader till ett är bör ett ärende få ta från den- första kontakten med polisen till regeringens beslut. De viktigaste förslagen är: B Redan det första uppehållstillståndet blir permanent (PUT) för de flesta invandrargrupper. Därigenom bortfaller det första ettåriga uppehållstill- ståndet och den förnyade prövning som krävs för att få PUT. Undantag görs för s k snabba anknytningar (personer som gift sig eller flyttat ihop efter kort bekantskap) för vilka uppskjuten invandringsprövning bi- behålls. Förslaget innebär förbättringar för invandrarna, som slipper en omgång tillståndsprövning. samtidigt som samhällsresurser frigörs för mer angelägna ändamål. D Utöver att flyktingar enligt Geneve—konventionen tas emot oberoende av resurssituationen bör med nuvarande förutsättningar kollektiv flykting- överföring ske som nu. Spontaninvandrare som åberopar flyktingliknan- de skäl utan att vara konventionsflyktingar bör också tas emot i stort sett i samma omfattning som nu. Det sistnämnda medför att 6 & utlänningsla- gen bör behållas. Invandringen av andra än konventionsflyktingar måste emellertid vid väsentligt ändrade mottagningsförhållanden och/eller vid osedvanligt stort akut invandringstryck kunna regleras ytterligare, dvs anpassas till sysselsättningsläget samt till statens och kommunernas mottagningsresurser. Invandringen av personer med mindre starka flyktingliknandc skäl måste t ex kunna få stå tillbaka för en väsentligt ökad tillströmning av konventionsflyktingar och/eller en väsentligt ökad överföring av kvottlyktingar. Regeringen bör återkommande pröva utfallet av den förda politiken samt överväga behovet och omfattningen av regleringen och av beredskapen att ta emot flyktingar. De principer som nu redovisats är möjliga att genomföra inom ramen för 6 & utlänningslagen. D Kommittén efterlyser en sammanhållen redovisning till riksdagen av hela flyktingpolitiken. Utan en sådan kan inte avvägningen göras mellan att ge bistånd i tredje land och att föra över flyktingar och ta emot asylsökande med flyktingliknande skäl. El Invandring av anhöriga bör medges i Helsingforsöverenskommelsens anda av generositet. Utöver medlemmar av kärnfamiljen bör nära anhöriga tas emot i något ökad utsträckning. Det gäller främst föräldrar till här bosatta personer. Besök av anhöriga från utlandet bör också tillåtas enligt mera generösa principer än i dag. Detta förutsätter bl a en mindre restriktiv viseringspolitik. D Arbetskraftsinvandring bör även under högkonjunktur medges bara i undantagsfall — t ex för nyckelfunktioner i näringslivet och i samhället i övrigt. Statsmakterna bör besluta om sådana restriktiva riktlinjer. Tillämpningen av riktlinjerna bör även i framtiden ankomma på AMS Och arbetsmarknadens parter. Beträffande den nordiska invandringen är inga åtgärder aktuella. D Personer som får arbetstillstånd som ett led i ett internationellt utbyte (t ex ledningspersoner i internationella företag, artister, cirkelledare i språk. forskare m fl) bör i fortsättningen få sådant arbetstillstånd som
Prop. 1983/84:144 ' 133
DE
innebär att de inte kan byta arbete utan arbetsmarknadsprövning. I dag får de i regel byta yrke och anställning efter ett år. Principen om krav på uppehållstillstånd före 1nresan skall bestå. Detta krav gäller inte om sökanden åberopar politiska skäl eller stark anknytning hit. Dessutom gäller vissa andra undantag.
Om en sökande som rest in utan att ha tillståndet klart inte åberopar några ' politiska skäl och heller inte stark anknytning eller andra skäl som ger rätt till prövning efter inresan, bör polisen få besluta om och. utan hinder av förda besvär. verkställa avvisning. Detsamma bör gälla utvisning om mer än tre månader förflutit efter inresan. I dag gäller vissa tidsfrister för att avvisningsbeslut skall kunna verkställas omgående.Utvisning måste nu beslutas av invandrarverket — med följd att sökanden kan avvakta besvärsprövningen här, oberoende av om det är uppenbart att inga skäl finns att pröva tillståndsfrågan efter inresan. Polisens rätt att avvisa sökande som åberopar politiska skäl preciseras närmare. Man bör vara försiktigare än nu vid bedömningen av om ett påstående om risk för förföljelse är uppenbart oriktigt. vilket är en förutsättning för att polisen skall få avvisa. Skyddet för sökande som har sådana politiska skäl som avses i 6 & utlänningslagen föreslås — på samma sätt som nu för konventionsflyktingar — gälla bara i förhållande till länder som inte tillämpar Geneve—konventionen. Å andra sidan föreslås att de som åberopar politiska skäl i vissa fall skall ha möjlighet att få asylfrågan prövad även om de haft möjlighet att tidigare begära asyl i annat land. Sverige skall verka för att andra konventionsländer inför motsvarande bestämmelser som finns i 6 & i den svenska utlänningslagen. Staten föreslås få ett närmare preciserat övergripande administrativt och ekonomiskt ansvar för dem. som häri landet väntar på besked om de skall få stanna eller inte. 5 k väntare. Regeringen behålls som besvärsinstans i utlänningsärenden. Förutsättningarna för administrativt frihetsberövande i form av förvar och möjligheterna att få offentligt biträde är viktiga rättssäkerhetsfrågor som kommittén tar upp. [ ärenden som inte rör direktavvisning bör nuvarande bestämmelser tolkas så att förvar i princip bara tillgrips när någon hållit sig undan eller inte fullgjort sin anmälningsskyldighet hos polisen. Den som hållits i förvar mer än ett dygn skall få rätt till offentligt biträde (i dag får man den rätten först efter sju dygn). Barn skall inte få tas i förvar annat än då synnerliga skäl föreligger och får då inte placeras i häkte. Deras rättssäkerhet i övrigt bör också särskilt uppmärksammas. Vikten av genomförande. och uppföljning av samt information om invandringspolitiken tas upp. Det är särskilt viktigt att sprida information om principer och praxis och om bakgrunden till bestämmelserna. Invandrarverket bör åläggas att ge ut en egen författningssamling i vilken också allmänna råd och information kan ingå. Vidare måste utbildnings- insatserna för handläggare hos berörda myndigheter och för advokater m fl intensifieras.
Vi har i sammanfattningen särskilt önskat framhäva ovanstående förslag, som vi tror kommer att ha stor betydelse för både samhället och invandrarna.
Prop. 1983/84:144 134
Möjligheterna att genomföra dern bör vara goda, inte minst från samhälls- ekonomisk synpunkt. Personalresurser hos polisen, invandrarverket och regeringskansliet motsvarande 15—20 årsarbetskrafter bör t ex kunna frigöras för andra uppgifter — framför allt som en följd av förslaget om att ge PUT redan från början. Vi har då räknat in en förstärkning av invandrarverket för invandringsärenden och andra kvalificerade uppgifter samt hos polisen för utredning. Även i övrigt bör förslagen kunna genomföras inom ramen för anvisade resurser. Om målet för väntetider kan nås innebär det avsevärda besparingar både för stat och kommun.
I det följande sammanfattas vissa ytterligare förslag, överväganden och synpunkter kapitelvis:
Invandringens huvudorsaker och utfallet av invandringspolitiken, m rn (kap 1 och 2)
Invandringen har påverkat och förändrat det svenska samhället på många sätt. Invandrare har genom sina arbetsinsatser bidragit till välståndsutveck- lingen, tillfört Sverige nya kulturdrag och vidgat landets internationella kontakter. Migrationen till och från Sverige är en del av den internationella migrationen som främst är en följd av ekonomiska förhållanden och politiska skeenden i världen. [ bakgrundsbetänkandet (SOU 1982:49) har de senare årens europeiska arbetskraftsmigration beskrivits. Flyktingsituationen i världen behandlas också. Antalet flyktingar i världen har av olika källor uppskattats till 10—20 miljoner.
En av kommitténs slutsatser är att det finns ett stort latent invandrings- tryck och att invandringspolitikens roll bl a blivit att förhindra att det utlöses. Så fungerar invandringspolitiken både i Sverige och i andra länder i Nordvästeuropa. Om den nuvarande politiken i stort behålls, kan man anta att invandringens volym och sammansättning i framtiden inte blir mycket annorlunda än nu.
En genomgång av invandringen åren 1968—1982 jämfört med gällande principer visar att den utomnordiska invandringen under större delen av perioden i stort varit samordnad med politiken inom övriga samhällsområ- den och med tillgängliga resurser på statlig nivå. Däremot har samordningen brustit i förhållande till ett antal kommuner som fått ta oproportionellt stor del av ansvaret för invandrarnas välfärd.
De långa handläggningstiderna har inneburit stora problem. Många personer har därigenom fått vänta här i landet under lång tid på ett slutligt beslut om de skall få stanna eller inte. Detta har inneburit en påfrestning främst för de enskilda människor det gällt men också för samhället.
Den framtida invandringspolitiken — grundläggande principer (kap 3) Huvudprinciperna om en fortsatt reglerad invandring har redovisats i de inledande avsnitten. Grundläggande för politiken måste vara att migration som beror på tvång eller nödläge skall motverkas. Det sker genom insatser i
Prop. 1983/84: 144 ' 135
internationella sammanhang. i huvudsak inom ramen för FN:s och Europa- rådets verksamhet.
Kommittén utgår från en grundsyn som bl a innebär att invandrar- och minoritetspolitiken genomförs gemensamt av stat och kommun, medan regleringen av invandringen är en statlig uppgift. Det är därför bl a motiverat med ett större statligt ansvar för väntare.
Tillståndsärenden måste behandlas snabbt och rättssäkert på ett sätt som innebär att samhällets resurser utnyttjas så effektivt som möjligt. Rättssä- kerhet och handläggningstider har ett intimt samband. Lång handläggning motverkar god rättssäkerhet och effektiv användning av samhällets resurser. Angelägna rättssäkerhetsfrågor är också att den personliga integriteten skyddas så långt som möjligt även i situationer när tillstånd vägras och avlägsnande från Sverige är aktuellt.
Invandringen av nordbor (kap 4)
Enligt direktiven skall kommittén beakta de resultat som översynen av 1954 års överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad kan komma att leda till och följa det svensk-finska samarbetet i syfte att kanalisera arbetskraftsflyttningarna via den offentliga arbetsförmedlingen.
Den nya överenskommelsen från år 1982 ger bättre möjligheter än den tidigare till ett samarbete för att motverka migration som leder till ekonomiskt och socialt otrygga förhållanden för den enskilde. Återutvand- ringen från Sverige till Finland har under de senaste tre åren varit större än invandringen från Finland, vilket även hänt under tidigare perioder. Sådana värden som miljö, trivsel på arbetsplatsen och möjligheter för barnen att få undervisning på det egna språket synes under senare år ha spelat en stor roll för flyttningsrörelserna.
Den grundläggande principen om fri rörlighet mellan de nordiska länderna ligger fast. Några åtgärder utanför ramen för den nya överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad är inte aktuella.
Arbetskraftsinvandringen (kap 5)
De grundläggande principerna för arbetskraftsinvandring från 1968 bör i huvudsak kunna gälla också i fortsättningen. Det innebär bl a att invandrar- na liksom hittills skall förutsättas få samma levnadsstandard som befolkning- en i övrigt. att uppkommande arbetskraftsbehov regelmässigt skall täckas med arbetskraft inom landet med hjälp bl a av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som står till buds samt att prövningen av arbetskraftsbehovet skall bedömas i ett långt perspektiv. Invandring av utomnordisk arbetskraft får inte användas som en regulator av tillgången på arbetskraft.
En nyhet är att statsmakterna föreslås ge mera konkreta riktlinjer om vilken arbetskraftsinvandring som bör bli konsekvensen av de angivna principerna. Kommitténs förslag till sådana riktlinjer är att arbetskraftsin- vandring bör medges endast i undantagsfall och då för nyckelfunktioner inom näringsliv och samhälle i övrigt. Detta restriktiva synsätt på arbetskraftsin-
Prop. 1983/84:144 l36
vandringen bör gälla också vid högkonjunktur. Frågan om vilka undantag som kan medges bör AMS med hjälp av arbetsmarknadens parter bedöma. Dessa organ bör alltså behålla ett huvudansvar för arbetsmarknadsprövning- en och, när i undantagsfall arbetskraftsinvandring tillåts, kontrollera att bostadsfrågan är löst liksom att lönevillkor och anställningsförhållanden i övrigt är de sedvanliga på den svenska arbetsmarknaden.
Personer som i dag får arbetstillstånd som ett led i ett internationellt utbyte (t ex ledningspersoner i internationella företag, artister, forskare m fl ) bör i fortsättningen inte få tillstånd som invandrare utan enbart tidsbegränsat tillstånd. De bör i regel inte kunna byta arbete utan ny arbetsmarknadspröv- ning. eftersom förutsättningen för deras tillstånd är att de inte konkurrerar med arbetstagare här i landet.
För exempelvis artister och montörer, som regelmässigt arbetar här endast en kortare tid, föreslår kommitten en viss uppmjukning av kravet på att tillstånd skall ha beviljats före inresan i landet. Huvudregeln att arbetstill- stånd skall ha beviljats före inresan bör dock finnas kvar också för dessa fall.
Flyktingpolitiken (kap 6 och 7)
De grundläggande principerna för vår flyktingpolitik bör som tidigare nämnts behållas och en generös flyktingpolitik upprätthållas. Sverige bör även i fortsättningen ta sin del av ansvaret för flyktingsituationen i världen. Överföringen av kvotflyktingar bör som nu i första hand inriktas på flyktingar i akut behov av räddning.
Antalet kvotflyktingar och storleken på spontaninvandringen av icke flyktingar som åberopar politiska skäl bör dock som sagts i stort bli beroende av sysselsättningsläget samt statens och kommunernas tillgängliga resurser. Det är särskilt angeläget att ge fristad åt dem som har så starka flyktingliknandc skäl att de ligger nära ett flyktingskap enligt Geneve—kon- ventionen. Den kategorin bör få i det närmaste lika starkt skydd som konventionsflyktingar.
Alla som får stanna av politiska eller politisk—humanitära skäl föreslås få del av samma flyktingförmåner. Dessa tillfaller i dag t ex inte den som utan att vara flykting enligt Geneve—konventionen tvingas lämna sitt hemland på grund av krig eller annan aggression.
Regeringen bör — till skillnad från nu — återkommande bedöma om den praxis som utvecklats innebär en reglering som är rätt avvägd med hänsyn till gällande förutsättningar. Inom ramen för gällande reglering måste tveksam- ma fall behandlas generöst. Om mottagningsförhållandena skulle ändras väsentligt, om det akuta invandringstrycket blir osedvanligt stort eller om ett väsentligt ökat antal konventionsflyktingar eller kvotflyktingar behöver tas emot. kan det bli nödvändigt att ytterligare reglera invandringen av personer med mindre starka flyktingliknandc skäl enligt 6 & utlänningslagen. Det kan ske genom att regeringen sätter paragrafens undantagsklausul i kraft, som gör det möjligt att vägra tillstånd om det föreligger ""särskilda skäl". En kombination av de angivna omständigheterna kan också göra det nödvändigt att sätta undantagsklausulen i kraft. De som har starka skäl enligt 6 &
Prop. 1983/84:144 ' " l37
utlänningslagen tillförsäkras dock skydd också när undantagsregeln tilläm- pas.
Den kategori som bör få skydd enligt 6 % utlänningslagen är främst personer med flyktingliknandc skäl som inte räcker för flyktingskap enligt konventionen. Därutöver nämner vi några kategorier, som i enstaka fall fått stanna av allmänt humanitära skäl enligt tidigare praxis. Det gäller bl a personer som riskerar allvarligt straff för icke politiska handlingar! förhållanden, som inte är kriminella i Sverige och inte heller förkastliga enligt svensk rättsuppfattning, t ex personer som riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller homosexualitet.
Generell förhandsbedömning, som i besluten om assyrierna och syrianer- na, att en viss grupp omfattas av skyddet i 6 & utlänningslagen bör undvikas i framtiden.
Personer som drabbats av krigshandlingar och därför tvingats lämna sitt land hänför vi inte till 6 5 utlänningslagen. Även om skyddsbehovet för dem kan vara väl så stort som för personer som omfattas av denna paragraf, kan det bli fråga om ett alltför stort antal personer som söker sig hit. De som flytt undan krig bör ändå — liksom vissa andra sökande med humanitära skäl som har en politisk bakgrund — så långt som möjligt tas emot. Detta bör skrivas ini utlänningsförordningen.
Det skydd som nämnda 6 & erbjuder bör inte gälla om det är fråga om att återsända en person till tredje land där Geneve—konventionens principer upprätthålls eller det är väl känt att den kategori det gäller ändå har skydd. Principen om första asylland kommer därmed att omfatta alla som åberopar någon form av politiska skäl och inte bara konventionsflyktingar. Principen skall emellertid enligt förslaget tillämpas så att det är möjligt att få en ansökan prövad här i landet även i vissa fall då sökanden rest direkt till Sverige via andra länder, t ex med tåg och sökanden därmed passerat andra länder på vägen. I sådana fall prövas asylfrågan i dag bara om sökanden har en stark anknytning till Sverige, som dock inte är tillräcklig för att ensam kunna utgöra grund för tillstånd.
Slutligen bör nämnas att det har blivit allt svårare för dem som tas emot som flyktingar eller av flyktingliknande skäl att få en fast förankring på arbetsmarknaden. Ett av problemen är att det är brist på arbete i orter där det är gott om bostäder.
Invandring av anhöriga (kap 8)
De som tillhör kärnfamiljen, dvs make/maka.samboende samt ogifta barn under 20 är. bör liksom hittills beviljas tillstånd — om maken/makan eller föräldrarna häri landet är svenska medborgare eller invandrare. Även andra personer som i hemlandet tillhört samma hushållsgemenskap bör få förena sig med familjen här, främst ogifta hemmavarande barn över 20 år samt enstaka andra släktingar som tillhört samma hushåll. Det rör sig i regel om ogifta kvinnor som enligt traditionen i många länder är hänvisade till att bo hos någon manlig släkting.
De som får stanna här på grund av ”snabb anknytning”, dvs som ingått äktenskap eller flyttat samman efter endast en kort tids bekantskap, bör
Prop. 1983/84:144 138
liksom i dag beviljas tillstånd med s k uppskjuten invandringsprövning. Det innebär att de får tillstånd för permanent vistelse här först efter flera kortare tillstånd och under förutsättning att äktenskapet respektive samboendet då fortfarande består. Upphör förhållandet bör dock ingen tvingas återvända till svåra förhållanden i hemlandet. Det kant ex gälla kvinnor från länder, där de som frånskilda möter stora svårigheter. En strikt tillämpning, där enbart tiden avgör, bör undvikas även i andra situationer. Det gäller som nu i regel när makarna/samboendena har barn. Men den bör heller inte utvisas som vistats här sådan tid att han/hon hunnit anpassa sig till arbetslivet och förhållandena i övrigt i Sverige. I sådana fall framstår ett utvisningsbeslut i regel som stötande.
Den svenska åldersgränsen för att ingå äktenskap, 18 år, bör gälla för att den som gift sig med någon här bosatt skall få invandra, även om lagstiftningen i vederbörandes hemland innehåller andra regler. Hänsyn till kulturmönster från andra länder måste i sådana fall stå tillbaka för omsorg om unga människors möjligheter att anpassa sig i vårt samhälle. I vissa fall bör man av humanitära skäl kunna frångå huvudprincipen.
Kommittén avvisar tanken på att generellt acceptera annorlunda eller vidgade familjebegrepp. Nuvarande praxis bör emellertid kunna bli något generösare. framför allt i fråga om föräldrar till här bosatta invandrare. Några generella kriterier bör inte ställas upp. utan större hänsyn än i dag tas till ömmande och ovanliga omständigheter. En sådan ordning bör underlät- tas med en antalsmässig riktpunkt som hjälpmedel. Den bör gälla för invandring av anhöriga utöver kärnfamiljen och dem som ingått i hushålls- gemenskapen. Anhöriga till flyktingar bör få viss prioritet.
Ett problem med kravet på uppehållstillstånd före inresa år att den som ingått äktenskap i hemlandet under t ex semester i regel inte kunnat ta med sin make/maka till Sverige vid semesterns slut. beroende på att tillstånds- frågan inte hunnit och inte heller rimligen kunnat hinna prövas. Att makar inte kan resa till Sverige tillsammans i en sådan situation är naturligtvis inte acceptabelt. Reglerna bör ändras så att den som vid besök i annat land gifter sig med någon han/hon tidigare har en relation till med sikte på äktenskap (motsvarande förlovning i Sverige) skall få ta med maken/makan till Sverige. Tillståndsfrågan bör alltså kunna prövas efter inresan.
Övrig invandring av icke nordbor (kap 9)
Här behandlas personer med anknytning hit på annat sätt än genom anhöriga och personer som kan försörja sig utan arbetstillstånd. Till den förra gruppen hör personer som vistats här tidigare eller har svenskt påbrå. Till den senare hör personer med försörjning genom pension eller eljest egna medel samt fria yrkesutövare och egna företagare.
De ovannämnda grupperna är samtliga små i dag, de svarar sammanlagt endast för några få procent av invandringen. Det bör i princip fortfarande vara möjligt för nämnda kategorier att invandra. De närmare riktlinjerna bör som nu utformas genom praxis.
Personer med anknytning hit genom tidigare vistelse är en växande grupp. Den som varit bosatt här legalt ca tio är bör få rätt att återvända till Sverige.
Prop. 1983/84:144 139
oavsett längden av vistelsen utomlands. Den som varit bosatt här legalt tre—fyra är bör i enlighet med nuvarande praxis ha rätt att åter bosätta sig i Sverige om utlandsvistelsen inte överstigit tre är. (Se i det följande om PUT).
Tillfällig vistelse i Sverige samt gränsdragningen mellan vistelse och besök (kap 10)
Visering och viseringstvång har fått allt större betydelse som medel för att möta invandringstryck och minska antalet sökande här i landet. En negativ konsekvens är att det blivit svårare att få visum för besök och att mänga viseringsansökningar avslås eftersom den verkliga avsikten med ansökan misstänks vara försök till bosättning i landet och inte bara besök. Andelen avslag har ökat från drygt 10 % av alla viseringsärenden hos imfandrarverket år 1975 till ca 40 % i genomsnitt de senaste åren (1980—1982).
En mer generös praxis bör gälla för besök hos nära anhöriga i Sverige. Bcsökstillstånd för viseringsfria bör i regel kunna beviljas utan hinder av att ansökan görs först efter inresan i Sverige. För viseringspliktiga är förutsätt- ningen en mer generös viseringspolitik. Att en sådan bör föras betonas starkt.
Två hinder för en generösare viseringspolitik bör kunna undanröjas genom andra förslag av kommittén. Ett förslag gäller snabbare förfarande för avlägsnandebeslut i ärenden där inga politiska skäl åberopas. Detta föreslås i kapitel 12. Ett annat avser ett uttalande i kapitel 7 att det kan bli nödvändigt att vägra uppehållstillstånd för vissa "avhoppare", som inte riskerar någon svårare påföljd om de sänds hem. Det gäller personer som uppgett att vistelsen skulle avse besök medan det i själva verket var fråga om bosättning.
Tillstånds- och kontrollfrågor (kap 11)
På grundval av 1968 års riktlinjer har utvecklats en praxis att den som tas emot i Sverige som arbetskraftsinvandrare. anknytningsfall eller som flykting eller på grund av flyktingliknandc eller andra humanitära skäl först får ett uppehållstillstånd som gäller ett år. I och med detta tillstånd är vederbörande regelmässigt accepterad som invandrare. Det juridiska beviset på rätten att utan tidsbegränsning vistas i landet, permanent uppehållstillstånd. PUT. får man först efter ett års vistelse här. Förslaget är att PUT skall ges redan första gången, utom när uppskjuten invandringsprövning (främst i samband med "snabb anknytning") skall ske. Detta förslag är en konsekvent följd av att den reella invandringsprövningen redan nu sker i samband med det första uppehållstillståndet. Om förslaget genomförs bör det medföra en besparing på sammanlagt ca 20 årsarbetskrafter hos invandrarverket och polismyndig- heterna.
I syfte att underlätta för den som bott i Sverige några år att pröva på att återvända till hemlandet och samtidigt ha kvar rätten att bo i Sverige, bör möjlighet finnas för den som varit bosatt här tre—fyra år att kunna behålla
Prop. 1983/84:144 140
PUT trots att han/hon flyttat tillbaka till hemlandet. Den som bott häri tio är bör kunna få behålla PUT utan tidsbegränsning. De som uppfyller tidskraven och flyttar ut ur landet utan att anmäla att de vill behålla sitt PUT samt de som flyttar ut utan att tidskravet är uppfyllt, mäste å andra sidan räkna med att deras tillstånd återkallas när det blir känt att de flyttat härifrån. De som får PUT måste informeras om detta.
Vidare föreslås att arbetsgivare inte längre skall behöva anmäla till polisen när en utlänning (gäller nu även nordbor) börjar respektive slutar en anställning. Det bör vidare undersökas om inte innehavare av hotell och pensionat skall kunna få slippa att anmäla till polisen när icke nordbor kommer respektive flyttar. De bör i vart fall slippa att anmäla flyttning. Slopandet av arbetsgivaranmälningarna och anmälningarna om flyttning från hotell skulle spara in sammanlagt ca fyra årsarbetskrafter hos polisen.
Handläggnings- och instansordning, rättssäkerhet (kap 12—13)
Att asylärenden och andra ärenden enligt utlänningslagen avgörs inom rimlig tid är ett rättssäkerhetskrav som den enskilde har rätt att ställa. Ärendeba- lanserna. som för bara något år sedan var mycket stora hos både invandrarverket och regeringen, har visserligen under senare tid minskat betydligt, både som en följd av minskat antal inkommande ärenden och tack vare åtgärder som inneburit en ökad avarbetning. Handläggningstiderna måste emellertid nedbringas ytterligare. Vissa polisdistrikt har vidare alltför stora ärendebalanser. [ avsnittet om de viktigaste förslagen har angetts målet för de framtida handläggningstiderna. Ärenden som gäller barn och familjer med barn måste få en absolut förtur. Skulle maximitiderna överskridas utan att det beror på sökanden själv, bör vistelsetiden få vägas in vid bedömningen av ärendet.
Som framgått bör den som kommer hit utan uppehållstillstånd. och som enligt gällande undantagsregler inte får beviljas tillstånd efter inresan, inte heller få stanna i Sverige för att avvakta den slutliga prövningen av ärendet. Kommittén anser att det inte finns något rationellt skäl att ha kvar de tidsgränser— en vecka respektive i vissa fall tre månader — som i dag gäller för polisens möjlighet att meddela och verkställa avvisningsbeslut utan hinder av anförda besvär. Har sökanden vistats här längre tid än tre månader får polisen enligt förslaget besluta om utvisning. Då skall anmälan ske till invandrarverket och verkställighet får ske först om invandrarverket beslutar att inte överta handläggningen. Polisens ökade möjligheter att besluta om avlägsnande skall således endast gälla i ärenden där varken politiska skäl eller andra skäl som medför rätt till prövning efter inresan åberopas. Enbart en förfrågan om möjligheten att få uppehållstillstånd får dock inte medföra avvisning av den som har rätt att vistas i landet som besökare. — Om förslagen genomförs minskar antalet väntare avsevärt och därmed arbetsvolymen hos invandrarverket och i regeringskansliet.
Åberopar utlänningen i ett avvisningsärende någon form av politiska skäl är huvudregeln att ärendet skall överlämnas till invandrarverket för beslut. Om polisen bedömer att påståendet är uppenbart oriktigt respektive kan
Prop. 1983/84:144 ' 141
lämnas utan avseende (det senare avser skäl enligt 6 & utlänningslagen) får polisen dock besluta om avvisning. Beslutet måste emellertid i sådana fall anmälas till SIV och det får verkställas först om SIV beslutar att inte överta handläggningen. Polisen skall vara mycket försiktig och återhållsam när det gäller att bedöma att politiska skäl är uppenbart oriktiga eller att de kan lämnas utan avseende.
Kommittén föreslår ingen ändring av lagbestämmelserna om avvisning när politiska skäl anförs. Några förtydliganden om största försiktighet och återhållsamhet bör dock göras, bl a att polisen bör få avvisa till det land där utlänningen påstår sig riskera förföljelse bara om påståendet är uppenbart osant eller uppenbart orimligt. Det är den enda prövning polisen får göra.
Ett annat förtydligande som kommittén gör gäller avvisning till något annat land än där förföljelse påstås föreligga (tredje land). För att avvisning till tredje land skall få ske måste polisen ha fått klart och otvetydigt dokumenterat — genom praxis från invandrarverket eller på annat sätt — att det land dit verkställighet skall ske i praktiken ger skydd till konventions- flyktingar eller att personer tillhörande den kategori det är fråga om uppenbarligen eljest har skydd i detta land. Polisen bör alltid överlämna till invandrarverket avvisningsärenden gällande en "ny" grupp eller kategori, vars situation inte är helt klar. Detta bör medföra att antalet fall som överlämnas till invandrarverket ökar något och därmed också antalet väntare.
Nuvarande regler för när ärenden om verkställighet skall överlämnas respektive anmälas till invandrarverket bör behållas. Det innebär att polisen liksom hittills får avgöra om ett avlägsnandebeslut skall verkställas eller om det framkommit nya politiska eller andra omständigheter som gör att frågan om verkställighet bör lämnas över till invandrarverket. Samtidigt måste beaktas att rättssäkerheten i verkställighetsärenden är viktig. Som nämnts tidigare föreslås den som tagits i förvar få rätt till offentligt biträde efter ett dygn i stället för som nu först efter sju dygn. Ändringen får betydelse bl a för den som tas i förvari samband med verkställighet och som då i allmänhet inte har möjlighet att på någon annan grund än själva förvarstagandet få ett offentligt biträde.
Kommittén förutsätter vidare att i anvisningar för verkställighet, som rikspolisstyrelsen håller på att utarbeta i samråd med invandrarverket, kommer att ingå anvisningar för utredning och beslut i verkställighetsären- den. Sådana anvisningar saknas i dag.
Avlägsnandebeslut, som inte avser direktavvisning. bör i ökad utsträck- ning verkställas genom att vederbörande åläggs att inom viss tid lämna landet. Tvångsvis verkställighet bör i princip ske endast om utlänningen inte följt åläggandet att lämna landet eller om det är så gott som säkert att han kommer att hålla sig undan.
Vikten av att förvarsbestämmelserna tillämpas mycket restriktivt har redan framhållits. Det är annars lätt att få en olycklig "spiraleffekt". dvs att utlänningar håller sig undan kontakt med polisen av rädsla för att bli tagna i förvar med följd att förvar tillgrips i ökad utsträckning.
Invandrarverkets styrelse skall enligt förslagen ha till särskild uppgift att övervaka rättsäkerheten även i vissa ärenden där verket inte är beslutande
Prop. 1983/84:144 142
myndighet. Det gäller i exempelvis ärenden rörande direktavvisning samt ärenden som rör förvar eller eljest den personliga integriteten. Integritets- frågorna är särskilt aktuella vid yttre och inre utlänningskontroll.
Kommittén ser en kontinuerlig prövning av besvärsärenden som ett viktigt medel för regeringen att fylla sin roll att leda och utveckla praxisbildningen. Så länge det är praktiskt möjligt med hänsyn till ärendemängd och därmed handläggningstider bör regeringen behållas som sista instansi avlägsnandeä- renden. En ändring bör övervägas först om en mycket stor ökning av antalet besvärsärenden skulle göra det praktiskt omöjligt för regeringen att utan orimligt långa handläggningstider besluta i dessa ärenden.
Vidare föreslås en försöksverksamhet med advokatberedskap, som skulle göra det möjligt att i något polisdistrikt förordna offentligt biträde i ärenden rörande direktavvisning.
Barns rättssäkerhet i utlänningsärenden behandlas i ett särskilt avsnitt. Barnens situation måste alltid särskilt uppmärksammas. Det måste ankom- ma på utredande och handläggande myndigheter att se till att erforderlig expertis medverkar vid bedömningen av barnens situation.
Med utgångspunkt från pågående försöksverksamhet med en grupp handläggare från invandrarverket placerade i Malmö diskuteras frågan om regionalisering av verkets beslutsfunktioner i invandringsärenden. En sådan bör ge möjligheter till ett nära samarbete mellan utredare och beslutsfattare, och resultera i bättre beslutsunderlag. Det bör också gå att i större utsträckning än i dag hålla muntlig förhandling i tveksamma ärenden. Kommittén anser att det vore av intresse med fortsatt försöksverksamhet i en region med stor tillströmning av asylsökande, t ex Stockholmsområdet. En förutsättning för försöken är i så fall att polisen kan sätta in tillräcklig utredningskapacitet.
Slutligen tas organisationsfrågor upp. De förslag som läggs fram. inklusive fortsatt regional försöksverksamhet, och vidare den delegering till polismyn- digheterna som invandrarverket påbörjat. går i den riktningen att ”mängd- ärenden" försvinner från invandrarverket och att mer kvalificerade uppgifter tillkommer. Detsamma gäller förslaget att invandrarverket skall få det administrativa ansvaret för flykting- och väntarfrågorna. När försöksverk- samheten med regionala beslutsfunktioner är klar och utvärderad, bör ställning tas till om invandrarverket skall ha en regional organisation samt till övriga frågor rörande verkets organisation som de föreslagna reformerna kan föranleda. En regional organisation av invandrarverket skulle bl a göra det möjligt att ge verket egna resurser för utredningar i exempelvis mer komplicerade asylärenden.
Väntarnas situation (kap 14)
Kommittén slår fast att de tillståndssökande som har rätt att här avvakta prövningen av sin ansökan, väntarna. också har rätt till bla socialbidrag under väntetiden — självklart under förutsättning att de saknar egna medel. Det praktiska omhändertagandet av väntare är i dag en kommunal angelägenhet som en följd av socialtjänstlagen . Staten tar dock ansvar för
Prop. 1983/84:144 ' 143
den ekonomiska hjälpen genom att i efterhand ersätta kommunerna deras utlägg för socialbidrag. För administration. tolkhjälp och annan service täcks dock inte i dag kommunernas kostnader.
För väntarna har de ofta långa handläggningstiderna inneburit svåra påfrestningar. Särskilt pressande har situationen varit för familjer med barn. Vikten av korta handläggningstider understryks därför särskilt som det mest betydelsefulla för att förbättra situationen.
Många som söker sig till Sverige har anhöriga här, och de har i stor utsträckning sökt sig till kommuner som redan tidigare har många invandrare, främst i Stockholmsregionen (inklusive Uppsala) och i Skåne.
Staten bör ha ett övergripande ansvar för väntarnas situation både administrativt och kostnadsmässigt. Invandrarverket föreslås bli huvudman för verksamheten. Staten bör bl a ta ansvaret för att väntare som inte själva har ordnat sin bostadsfråga erbjuds bostad så fort som möjligt efter inresani en kommun som gentemot staten åtagit sig att ställa bostäder till förfogande och i övrigt bistå väntaren. Det bör vara fråga om orter inom regioner där arbete på sikt kan erbjudas. om sökanden skulle beviljas tillstånd. Andra kommuner än den där sökanden anvisats bostad bör i princip kunna begränsa sina insatser enligt socialtjänstlagen till att avse akut hjälp. Har sökanden personlig anknytning till en viss ort bör bostad självfallet erbjudas där.
Syftet med förslaget är att skapa bättre förutsättningar att erbjuda service åt dem som väntar här och som sedermera får stanna i Sverige. Etniska eller språkliga grupper bör härigenom få bättre möjligheter än nu att hålla ihop. Om ett stort antal etniska grupper bosätter sig i en kommun blir det svårare för kommunen att ge service eftersom det måste ske på ett stort antal språk. Detta motverkar möjligheterna att nå de invandrarpolitiska målen.
l bakgrundsbetänkandets kapitel 13 redovisas ingående väntarnas rätt till utbildning. sociala välfärdsanordningar samt hälso- och sjukvård. Några nämnvärda ändringar förordas inte. Det understryks att åtgärder bör vidtas så att asylsökande som anländer till Sverige i dålig kondition får adekvat psykiatrisk och annan vård.
Genomförande och uppföljning av invandringspolitiken (kap 15)
Frågor som gäller genomförande och uppföljning av invandringspolitiken bör ägnas stor uppmärksamhet. Kommittén betonar vikten av att informa- tion ställs samman och sprids om gällande principer och praxis och om bakgrund och motiveringar till vissa bestämmelser i utlänningslagen och utlänningsförordningen. Det bör bl a ske i en författningssamling. som invandrarverket föreslås få skyldighet att ge ut. Behovet av information är stort hos exempelvis poliser. advokater. invandrarbyråer och invandraror- ganisationer.
De centrala myndigheterna. främst invandrarverket och arbetsmarknads- styrelsen, bör mer ingående än nu redovisa utfallet av politiken för regeringen, som i sin tur bör särskilt informera riksdagen.
Prop. 1983/84:144 144
Lagförslag med specialmotiveringar (kap 16)
De förslag kommittén lägger fram medför bl a att ett lS—tal paragrafer i utlänningslagen måste ändras. Innebörden av förändringarna framgår i stort av den redogörelse för sakinnehållet i politiken som har redovisats i det föregående.
Ekonomiska konsekvenser av förslagen (kap 17)
I kapitel 17 sammanfattas de ekonomiska konsekvenserna av förslagen och redovisas behovet av resursförstärkningar respektive -besparingar omräknat i årsarbetskrafter hos de handläggande myndigheterna. De ekonomiska konsekvenserna i anslutning till de olika förslagen baseras på mera fasta beräkningar när det gäller förslagen att D den som får stanna på politisk-humanitära grunder skall jämställas med flykting (kapitel 6). Förslaget innebär att staten tar ansvaret för försörjningen av 100—200 personer om året. som enligt nuvarande regler inte blir jämställda med flyktingar. och övertar därmed från kommunerna mellan 5 och 10 milj kr i utgifter U PUT skall ges redan vid första invandringsprövningen (kapitel 11). Detta beräknas leda till ca 8 000 — 10000 färre ärenden per år hos invandrar- verket och polisen och en besparing av sammanlagt ca 20 årsarbetskrafter. Också hos socialförvaltningar och kronofogdemyndigheter kan arbetsbe- sparingar göras. Vidare minskar behovet av tolk hos polisen 13 polisen i större utsträckning än nu skall kunna besluta om och utan hinder av anförda besvär verkställa avlägsnanden av personer som inte åberopar politiska skäl (kapitel 12). Med utgångspunkt från antalet ärenden första halvåret 1982 beräknas en minskning med ca 400 om året hos invandrar- verket och 200—300 i regeringskansliet. Staten beräknas spara drygt 1 milj kr i minskade kostnader för offentligt biträde och ca 6 milj kr i minskade "våntarkostnader".
Så här uppskattas de tänkbara kostnadskonsekvenserna av övriga förslag: D Principen om första asylland skall gälla också den som åberopar skäl enligt 6 & utlänningslagen (kapitel 7). Minskningen i statens kostnader — baserad på antagandet att det rör sig om ca 50 personer per år — för omhändertagande av väntare och flyktingar samt för offentligt biträde uppskattas till ca 3 milj kr.
B En något generösare viseringspolitik skall gälla (kapitel 10). Förslaget väntas leda till ökade statliga kostnader på grund av fler "avhopp". Om ca 50 personer "hoppar av" i Sverige kan kostnadsökningen uppskattas till ca 3 milj kr.
D Polisen lämnar i större utsträckning än nu över ärenden till invandrar- verket (kapitel 12). Om vi räknar med ca 100 fler ärenden per år ökar statens kostnader med ca 5 milj kr för offentligt biträde, socialbidrag till väntare samt flyktingförmåner (många väntas få stanna därför att avlägsnande till tredje land inte är praktiskt möjligt). El Staten tar över kostnadsansvaret från kommunerna för administration av
Prop. 1983/84:144 -' 145
väntarverksamheten m m. De kostnader för administration, tolkservice och hälsokontroll m m gällande kvarvarande väntare som staten övertar
från kommunerna uppskattas till ca 8 milj kr. D Väntetiderna minskar generellt (kapitel 12). Om målen för handlägg- ningstider nås kan kommunernas besparing uppskattas till ca 4 milj kr för administration m m (minskning på grund av minskat antal väntare och kortare väntetider). Statens kostnader för socialbidrag skulle minska med ca 18 milj kr.
Den sammanräknade effekten, om alla de förslag som läggs fram kan genomföras lyckosamt och ideala handläggningstider nås, skulle för staten innebära minskade utgifter med högst 5 milj kr och för kommunerna med ca 20 milj kr.
Prop. 1983/84:144 146
_ .
Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen (1980:376)
utfärdad den
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen(1980:376) dels att 6, 12, 16, 17, 31, 33—35, 38, 39,41, 44. 50,63, 83, 86 och 90 a åå skall ha nedan angivna lydelse.
dels att i lagen skall föras in en ny paragraf. 39 a 5, av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 5 En utlänning, som inte är flykting men som ändå på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta, skall inte utan särskilda skäl vägras rätt att vistas i Sverige, om han behöver skydd här.
Utlänningenfdr dock vägras rätt att vistas i Sverige, om han har kommit hit från ett annat land än hemlandet och utlänningen i det landet inte riskerar politisk förföljelse eller att sändas vidare till ett land där han riskerar sådan förföljelse.
12 &
Uppehållstillstånd får ges för viss Uppehållstillstånd får ges för viss tid. Är utlänningen fast bosatt här i tid. Avser utlänningen att bosätta sig riket, får uppehållstillstånd ges utan här i riket, får uppehållstillstånd ges tidsbegränsning (permanent uppe- utan tidsbegränsning (permanent hållstillstånd). uppehållstillstånd). Uppehållstillstånd får vägras en utlänning på grund av hans vandel endast om förhållandena är sådana som anges i 29? första stycket 2—4 eller 43 &.
16 5 På begäran av flykting som är i På begäran av flykting som är i behov av fristad häri riket skall. när behov av fristad här i riket skall, när uppehållstillstånd meddelas honom uppehållstillstånd meddelas honom
Prop. 1983/84:144
Nuvarande lydelse
efter inresan, i beslutet eller i sär— skild handling anges att han är flyk- ting i behov av fristad i Sverige (flyktingförklaring).
147
Föreslagen lydelse
efter inresan eller sedan tillstånd har meddelats, i beslutet eller i särskild handling anges att han är flykting i behov av fristad i Sverige (flykting- förklaring)
17 5 Har en utlänning fått uppehållstillstånd genom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen förtiga vissa omständigheter. får tillståndet återkallas.
Har utlänningen ännu inte rest in i Sverige, får tillståndet återkallas även om det finns andra särskilda skäl. Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bosättning här i riket upphör.
Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bosättning här i riket upphör och invandrarverket inte har beslutat att utlänningen får behålla tillståndet även efter det att bosättningen i riket upphört.
En flyktingförklaring skall återkallas, om det framkommer att utlänningen inte är att anse som flykting i behov av fristad i Sverige.
31å
Avvisning enligt 28 5 skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller inom en vecka efter ankomsten. Har en utlännings rätt att resa in i Sverige inte prövats vid ankomsten till riket, får avvisning enligt 28 5 ske när han första gången uppsöker eller anträffas av en polismyndighet eller inom en vecka därefter, men inte senare än tre månader från ankom- sten. Avvisning enligt 29 9 skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller inom tre månader från ankom- sten.
Avvisning enligt 28 eller 29 ä' skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller så snart det kan ske efter ankomsten. Avvisning får inte ske senare än tre månader från ankom- sten.
Beslut om avvisning enligt 28 eller 29 & meddelas av polismyndighet, om inte ärendet skall överlämnas till statens invandrarverk enligt 33—35 55.
33 & Anser en polismyndighet att det föreligger skäl till avvisning enligt 28 eller 29 &, men påstår utlänningen att han i det land, som han skulle komma att sändas till, löper risk att
1. bli utsatt för politisk förföljelse eller
2. bli sänd till en krigsskådeplats eller straffad för att han har övergett en krigsskådeplats eller annars vägrat att fullgöra krigstjänstgöring, skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk som så snart som möjligt skall
Prop. 1983/84:144
Nuvarande lydelse
148
Föreslagen lydeLse
beslutai ärendet. Detsamma skall gälla, om utlänningen påstår att han i det landet inte är skyddad mot att sändas till ett land där han löper denna risk.
Ärendet skall inte överlämnas till invandrarverket, om utlänningens påstående är uppenbart oriktigt.
Där annat ej följer av 35 5 skall ärendet inte överlämnas till invand- rarverket, om utlänningens påståen- de är uppenbart oriktigt.
34 5 Vad som sägs i 33ä om överlämnande av ärende gäller även, när utlänningen förklarar att han inte vill återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där. Ärendet skall inte överlämnas, om de skäl som utlänningen åbero— par för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseen— de, eller. när utlänningen skall sän- das till ett annat land än hemlandet om det är uppenbart att han inte löper risk att sändas vidare till hemlan- det.
Där annat ej följer av 355 skall ärendet inte överlämnas, om de skäl som utlänningen åberopar för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseende. eller, när utlänningen skall sändas till ett annat land än hemlandet, om det är uppen- bart att utlänningen där är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han riskerar politisk förföljelse.
35 &
Avvisningsärenden skall överlämnas till statens invandrarverk även när det finns anledning till avvisning enligt 29 å andra stycket. Detsamma gäller när en polismyndighet i andra fall än som anges i 33 eller 345 anser det tveksamt om en utlänning, mot vilken det finns grund för avvisning, skall avvisas.
Avvisningsärenden skall vidare överlämnas till statens invandrarverk om regeringen har förordnat om detta.
38 5 En utlänning får utvisas ur riket, om han uppehåller sig här utan att ha erforderligt pass eller tillstånd att uppehålla sig i Sverige.
Beslut om utvisning enligt första stycket meddelas av statens invand- rarverk. Avslås en ansökan om uppehållstillstånd, skall invandrar- verket samtidigt besluta om utvis- ning utom i de fall då det föreligger synnerliga skäl mot detta.
Om en utlänning hade behövt uppehållstillstånd redan för inresa i Sverige. meddelas beslut om utvis— ning av utlänningen enligt första stycket av polismyndighet. Ett sådant beslut meddelas utan hinder av att utlänningen har ansökt om uppe- hållstillstånd. Polismyndigheten får ' dock inte besluta om utvisning om det föreligger sådana omständigheter, som enligt 33, 34 eller 355 första stycket andra meningen eller andra
Prop. 1983/84:144
Nuvarande lydelse
l49
Föreslagen lydelse
stycket skall föranleda att ärenden som avses där överlämnas till statens invandrarverk.
I övriga fall beslutar statens invandrarverk om utvisning enligt första stycket. A vslår verket en ansö- kan om uppehållstillstånd och har ej utlänningen utvisats av en polismyn- dighet, skall invandrarverket samti- digt besluta om utvisning utom i de fall då det föreligger synnerliga skäl mot detta.
395
Om det inte föreligger särskilda skäl, skall utvisningsbeslutet förenas med förbud för utlänningen att under en viss tid återvända till Sve- rige utan tillstånd av statens invand- rarverk.
Om det inte föreligger särskilda skäl, skall utvisningsbeslutet förenas med förbud för utlänningen att under en viss tid återvända till Sve- rige utan tillstånd av statens invand- rarverk. Detta gäller dock ej utvis- ningsbeslut som meddelas av polis- myndighet.
Skyldighet att anmäla utvisningsbe- slut till statens invandrarverk.
39aå
Har en polismyndighet utvisat en utlänning, skall polismyndigheten skyndsamt anmäla utvisningsbeslutet till invandrarverket. Därvid tilläm- pas vad i 37 # andra—fjärde styckena sägs om anmälan av avvisningsbe- slut.
415
När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 40 5, skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige. En utlänning, som hade permanent uppehållstillstånd sedan minst ett år när åtalet väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medbor— gare i annat nordiskt land, sedan minst två år, får utvisas endast om
När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 405. skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige. En utlänning, som vistats i Sverige med permanent uppehålls- tillstånd sedan minst två år när åtalet väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre är eller. i fråga om medborgare i annat nord- iskt land, sedan minst två år. får
Prop. 1983/84:144
Nuvarande lydelse
det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har begått sådana handlingar som anges i 78 &.
l50
Föreslagen lydelse
utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har begått sådana handlingar som anges i 78 5.
445
När en förvaltningsdomstol över- väger om en utlänning bör utvisas enligt 43 5. skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familje- förhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige. En utlänning, som hade permanent uppehållstill- stånd sedan minst ett år när utvis- ningsärendet anhängiggjordes vid länsrätten eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medborgare i annat nord- iskt land. sedan minst två år, får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får inte utvisas.
När en förvaltningsdomstol över- väger om en utlänning bör utvisas enligt 43 5. skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familje- förhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige. En utlänning. som vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst två år när utvisningsärendet anhängig- gjordes vid länsrätten eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medborgare i annat nordiskt land, sedan minst två år, får utvisas endast om det förelig- ger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får inte utvisas.
50 5
En utlänning får tas i förvar om det föreligger sannolika skäl för avvisning eller för utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 åå eller om det uppkommer fråga om verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på grund av brott. Förvar beslutas av den myndighet som handlägger avvisnings- eller utvisningsärendet eller verkställighetsärendet. Beslut om förvar får dock meddelas endast om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållan- den eller övriga omständigheter skäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här eller om utlänningens identitet är oklar.
Om det bedöms tillräckligt, kan myndigheten under de förutsättningar som anges i första stycket i stället för att ta utlänningen i förvar ålägga utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller föreskriva, att utlänningen skall lämna ifrån sig pass eller därmed jämställd legitimationshandling, eller föreskriva de andra villkor som behövs för att hålla utlänningen under uppsikt. Om utlänningen inte följer sådana föreskrifter. kan han tas i förvar.
Prop. 1983/84:144
Nuvarande lydelse
151
Föreslagen lydelse
Är utlänningen under lo år, får varken han eller hans vårdnadshava- re utan synnerliga skäl tas i förvar.
I ärenden som handläggs av regeringen får det statsråd som ansvarar för ärenden enligt denna lag, för tiden till dess regeringen avgör ärendet. meddela beslut i frågor som rör särskilda tvångsåtgärder.
63.5
En polismyndighets beslut om avvisning får överklagas av utlän- ningen. Detta sker genom att besvär anförs hos statens invandrarverk.
En polismyndighets beslut om avvisning eller utvisning får överkla— gas av utlänningen. Detta sker genom att besvär anförs hos statens invandrarverk.
8.3.5
Ett beslut om avvisning, som har meddelats av en polismyndighet vid utlänningens ankomst hit till riket eller inom en vecka därefter, skall verkställas utan hinder av att beslutet har överklagats. Detsamma gäller avvisningsbeslut som har med- delats när en utlänning, vars rätt att resa in i Sverige inte har prövats vid ankomsten, första gången har upp- sök! eller anträffats av en polismyn- dighet eller inom en vecka därefter. Vad som nu har sagts gäller dock inte avvisningsbeslut som skall anmälas till statens invandrarverk enligt 37 5. Ett sådant beslut får, om inte utlän- ningen har avgett nöjdförklaring. verkställas först när invandrarverket har förklarat att verket inte övertar ärendet.
En dom eller ett beslut om utvis- ning får verkställas fastän domen eller beslutet inte har vunnit laga kraft, om utlänningen har avgett nöjdförklaring.
En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas utan hin- der av att beslutet har överklagats. Ett avvisningsbeslut som skall unma— las till statens invandrarverk enligt 375 får verkställas först när invand- rarverket har förklarat att verket inte övertar ärendet. om inte utlänningen dessförinnan har förklarat sig nöjd med beslutet.
En polismyndighets beslut om utvisning skall verkställas utan hin— der av att beslutet har överklagats". om invandrarverket efter anmälan enligt 39a 9' har förklarat att verket inte övertar ärendet.
En dom eller ett beslut om un'is- ning får verkställas fastän domen eller beslutet inte har vunnit laga kraft, om utlänningen har avgett nöjdförklaring.
Prop. 1983/84:144
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
865 Vad som sägs i 855 om överlämnande av ärende gäller även, när utlänningen förklarar att han inte vill återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där. Ärendet skall inte överlämnas, om de skäl som utlänningen åbero- par för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseen- de, eller, när utlänningen skall sän- das till ett annat land än hemlandet, om det är uppenbart att han inte löper risk att sändas vidare till hem- landet eller om utlänningens invänd- ningar mot verkställigheten redan har prövats i ärendet om avvisning elleri samband med utvisningsbeslut enligt 38 å.
Ärendet skall inte överlämnas, om de skäl som utlänningen åbero- par för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseen- de, eller, när utlänningen skall sän— das till ett annat land än hemlandet. om det är uppenbart att utlänningen där är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han riskerar politisk förföljelse eller om utlänningens invändningar mot verkställigheten redan har prövats i ärendet om avvisning eller i samband med utvis- ningsbeslut enligt 38 &.
90aä
Om en utlänning först i samband med verkställigheten av en polis- myndighets avvisningsbeslut har an- fört sådana omständigheter som avses i 85 eller 86 å och polismyndig- heten vid sin prövning finner att verkställighetsärendet enligt angiv- na bestämmelser inte skall överläm- nas till statens invandrarverk. skall frågan om verkställighet skyndsamt anmälas till verket.
Om en utlänning först i samband med verkställigheten av en polis- myndighets avvisnings- eller utvis- ningsbeslut har anfört sådana om- ständigheter som avses i 85 eller 86 5 och polismyndigheten vid sin pröv- ning finner att verkställighetsären- det enligt angivna bestämmelser inte skall överlämnas till statens invand- rarverk, skall frågan om verkställig- het skyndsamt anmälas till verket.
Invandrarverket skall därvid genast besluta om verket skall överta ärendet eller inte. Ärendet skall övertas, om utlänningens påstående inte är uppenbart oriktigt eller, i fall som avses i 86 å, de åberopade omständighe- terna inte kan lämnas utan avseende. Invandrarverket får även i annat fall överta ärendet, om det finns skäl till detta. Innan invandrarverket har fattat beslut i fråga om övertagande får vidare verkställighetsåtgärder inte vidtas.
Övergångsbestämmelser
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1984. Om ett ärende har anhängiggjorts hos polismyndighet, statens invandrar- verk eller regeringen innan denna lag har trätt i kraft, tillämpas fortfarande bestämmelserna i 6, 31, 34, 38. 83, 86 och 90 a && i sin tidigare lydelse.
Om en utlänning har beviljats permanent uppehållstillstånd enligt 12 5 i dess tidigare lydelse, skall 41 och 44 55 också tillämpas i sin tidigare lydelse.
Prop. 1983/84:144 153
Sammanställning av remissyttrandena
Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt. Kammarrätten i Jönköping. justitiekanslern (JK). riksåklagaren (RÅ), rikspolisstyrelsen (RPS). SIDA. socialstyrelsen. riksskatteverket (RSV). skolöverstyrelsen (SÖ), arbetsmarknadsstyrelscn (AMS). statens invandrarverk (SIV). bostadsstyrelsen. statskontoret, riks- revisionsverket (RRV). statistiska centralbyrån (SCB). länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus samt Västerbottens län, ärkebiskopen, ILO-kommittén, diskrimineringsutredningen (A l978:06). . Rättshjälpskommittén (Ju l982:Ol). delegationen för invandrarforskning (EIFO), Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet. Svenska ar- betsgivareföreningen (SAF). Landsorganisationen i Sverige (LO). Tjänste- männens centralorganisation (TCO). Centralorganisationen SACO/SR. Sveriges advokatsamfund. Botkyrka. Sigtuna. Stockholms. Södertälje. Uppsala. Norrköpings, Jönköpings. Helsingborgs. Malmö. Ystads, Borås. Örebro, Västerås och Umeå och Vilhelmina kommuner, Föreningen Sveri- ges länspolischefer. Föreningen Sveriges polischefer. Föreningen Sveriges socialchefer, Svenska Röda Korset. Svenska Flyktingrådet. Svenska sek- tionen av Amnesty International. Sveriges Frikyrkoråd/samråd, Rädda barnen. KFUM/KFUK:s riksförbund, Riksförbundet för personal vid in- vandrarbyråer (RIB). Riksföreningen för familjepedagogiskt arbete (RFFA). Jugoslaviska Riksförbundet, Turkiska riksförbundet, Esternas representation i Sverige. Svenska barnläkarföreningen, Riksförbundet för sexuellt likaberättigande. Svenska kyrkans mission, Sveriges kristna so- cialdemokraters förbund (Broderskapsrörelsen) och Assyriks- Syrianska flyktingfonden.
Yttrande har överlämnats. av RÅ från överåklagarna i Göteborgs och Malmö åklagardistrikt, länsåklagaren i Stockholms och Gotlands län samt chefsåklagaren i Södertälje åklagardistrikt, av länsstyrelsen i Stockholms län från polisstyrelserna i Huddinge, Märsta. Stockholms och Södertälje polisdistrikt, av länsstyrelsen i Malmöhus län från polisstyrelserna i Malmö. Helsingborgs och Ystads polisdistrikt, av länsstyrelsen i Väster- bottens län från polisstyrelsen i Umeå polisdistrikt samt av LO från Svens- ka kommunalarbetareförbundet.
Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund — Delegationen för vissa trossamfund samt Ortodoxa och österländska kyrkors ekumeniska råd har anslutit sig till det remissyttrande som har avgetts av Sveriges frikyrkoråd/samråd .
Slutligen har FN:s flyktingkommissarie avgett synpunkter på betänkan- det.
Prop. 1983/84: 144 154
Allmänt
Betänkandet har fått ett i huvudsak positivt mottagande. Enighet råder bland remissinstanserna i fråga om de föreslagna huvudlinjerna i invand- rings- och flyktingpolitiken. De olika konkreta förslagen har i flertalet fall godtagits. Delade meningar råder dock bl.a. i fråga om handläggningen av asylansökningar vid gränsen och beträffande polismyndigheternas före- slagna utvisningsrätt. I det följande tas de olika frågorna upp i den ordning de har behandlats i betänkandet. De yttranden som rör ”väntarnas situa- tion” redovisas dock inte i detta sammanhang.
Utformningen av den framtida invandringspolitiken
IPOK understryker i kap. 3 i betänkandet att invandrarna skall ha samma standardnivå som befolkningen i övrigt och att de invandrarpoli- tiska målen jämlikhet, valfrihet och samverkan inte får äventyras. Vidare framhölls bl.a. att invandringspolitiken måste vara underordnad övergri- pande samhällsmål såsom demokrati. ekonomisk tillväxt. full sysselsätt- ning, ekonomisk. social och kulturelljämlikhet, god arbetsmiljö,jämställd- het mellan kvinnor och män samt medbestämmande i arbetslivet. En generös flyktingpolitik och familjesammanföringspolitik bör vidare vara sjäIVStändiga övergripande mål.
IPOK:s förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av rcmissinstanscrna. I positiva ordalag uttalar sig bl.a. kammarrätten iJönköping. RRV, läns- styrelsen i Stoekholms län, Svenska kommunförbundet. Landstingsför- bundet. LO, TCO. SACO/SR och några kommuner. Röda korset ansluter sig till kommitténs syn på grundprinciperna för invandringen och till försla- get att en generös tlykting- och familjeåterförcningspolitik skall vara ett övergripande självständigt mål. Vissa av kommitténs förslag sägs emeller- tid vara avsedda att skärpa bestämmelserna, vilket förtar verkan av kom- mitténs målsättning att åstadkomma en generös politik på nämnda områ- den. I några yttranden understryks flyktingpolitikens särställning kraftiga- re än vad IPOK har gjort. Ärkebiskopen. Rädda barnen, Svenska flykting- rådet och Sveriges frikyrkoråd/samråd anser således att en av svårigheter- na när det gäller att ta ställning till kommitténs förslag består i att kommit- tén har tagit upp ett överordnat samhällsmål. nämligen flyktingpolitiken. med utgångspunkt från ett av dess underordnade delmål. d.v.s. invand- ringspolitiken. Vikten av en generös flyktingpolitik understryks allmänt.
Från statskontorets sida manas å andra sidan till viss restriktivitet. Statskontoret anför:
Mot bakgrund av det rådande samhällsekonomiska läget anser vi dock att varje enskild modifiering av den nuvarande invandringspolitiken måste noga prövas mot bakgrund av målet att åstadkomma en samhällsekono- misk balans bl a genom besparingar i den offentliga verksamheten. Med ett
Prop. 1983/84:144 .. 155
sådant synsätt skulle enligt vår bedömning en oförändrad eller t.o.m. mera restriktiv inställning nu vara nödvändig till sådan invandring där Sverige inte är bundet av internationella åtaganden. Vi tänker här exempelvis på tillämpningen av de regler som medger invandring av politisk/humanitära skäl eller p.g.a. familjeanknytning enligt UtlF 3] så 2 och 4 st. Aven om vi har förståelse för motiven bakom de framförda förslagen att medge en generösare invandring av anhöriga och mindre restriktiva krav på visering är vi mot bakgrund av det statsfinansiella läget tveksamma till ett genomfö- rande nu. Av samma skäl vill vi invända mot förslaget att vidga kretsen av dem som är berättigade till särskilda flyktingförmåner.
Diskrimineringsulredningen erinrar om att den stora invandringen till Sverige under efterkrigstiden i stora stycken har förändrat det svenska samhället. Förändringen är inte bara demografisk utan har även och fram- för allt konsekvenser som har att göra med de relationer som uppstår mellan individer och grupper med olika etniska bakgrund. Förändringarna frigör krafter och kan ge upphov till konflikter som vi idag bara kan ana. I alla samhällen där olika etniska minoriteter lever vid sidan av en majori- tetsbefolkning finns den etniska konflikten som en latent risk. Utredningen fortsätter:
(.)avsett eventuella risker för en negativ och destruktiv utveckling av de etniska relationerna är det för diskrimineringsutredningens del självklart att tillstyrka de förslag som invandrarpolitiska kommittén lagt fram i betän- kandet som går ut på att den fria nordiska rörligheten kvarstår och att den utomnordiska arbetskraftsinvandringen inskränks ytterligare och att den bibehålls på en låg nivå även under högkonjunktur. Det ärinte uteslutet att den föreslagna åtstramningen kan öka utrymmet för den politiskt och humanitärt motiverade invandringen.
ILO-kommittén konstaterar att IPOK varken i det nu remitterade betän- kandet eller i det förut avlämnade delbetänkandet (SOU I982z49) Invand- ringspolitiken — bakgrund. redovisar de av ILO antagna och av Sverige helt eller delvis ratificerade konventionerna rörande migrerande arbetare. Det gäller i första hand konventionen (nr 97) om migrerande arbetare. reviderad år 1949 och år 1975 kompletterad genom konventionen (nr l43) om missbruk i samband med migration och om främjande av migrerande arbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter och behandling. Det gäller också Europarådets konvention om migrerande arbetstagares rättsställning. Det framgår enligt kommittén inte klart om relevanta inter- nationella normer eller internationella åtaganden enligt ratificerade kon- ventioner skulle ha spelat någon roll för utformningen av IPOK:s förslag. ILO-kommittén konstaterar att IPOK:s förslag avseende invandring av anhöriga är väl förenliga med de av Sverige ratificerade konventionerna på området. Beträffande frågan om byte av yrke och anställning framhåller ILO-kommittén vikten av att IPOK:s förslag noga prövas i förhållande till de båda nämnda konventionerna så att bestämmelserna om fritt val av
Prop. 1983/84: l44 [56
sysselsättning varken kommer i konflikt med den ratificerade Europaråds- konvantionen eller försvårar svensk anslutning till del II av ILO—konven- tionen nr 143.
Arbetskraftinvandring av icke-nordbor
Ett begränsat antal remissinstanser har gått närmare in på IPOK:s för- slag i denna del. AMS delar kommitténs uppfattning att uppkommande arbetskraftsbehov så långt möjligt bör täckas med arbetskraft inom landet och att arbetskraftsinvandring från utomnordiska länder bör medges en- dast i undantagsfall. Detta restriktiva synsätt bör gälla också vid högkon- junktur. Det bör åvila AMS att tillsammans med arbetsmarknadens parter fastställa vilka kriterier som skall gälla för att arbetskraftsinvandring skall få ske. Arbetskraftsinvandringen är redan i dagsläget mycket låg. AMS tillstyrkte 512 arbetstillståndsansökningar utan itdsbegränsning under 1981. 285 under 1982 och I08 under första halvåret l983. När det har gällt större arbetskraftsbehov till företag har AMS efter överläggningar med berörda företag i regel kunnat vidta olika åtgärder varigenom frågan om arbetskraftsöverföring inte har behövt aktualiseras. Enligt AMS visar dock erfarenheterna att det ibland kan vara svårt att kräva en så långsiktig planering av näringslivets arbetskraftsbehov att arbetskraftsinvandring helt kan uteslutas. AMS anser att nuvarande praxis. som innebär att SlV remitterar alla arbetstillståndsansökningar som inte avser tidsbegränsad anställning till AMS för yttrande. bör tillämpas även i fortsättningen. AMS har ifråga om hembiträden fattat ett generellt beslut att arbetstillstånd inte skall beviljas. Styrelsen ser problem i att vidga beslutet till andra områden. men är beredd att ta upp till diskussion ytterligare områden som kan bli aktuella. Den som har beviljats arbetstillstånd för att täcka en bestämd brist på arbetskraft bör emellertid få tillståndet yrkesbegränsat under minst ett år. Permanent uppehållstillstånd bör således inte beviljas i dessa fall. Vad gäller AT för personer i "halvofficeilla anställningar" (anställda vid handelskammare. statliga turistbyråer. korrespondenter för nyhetsbyråcr m.fl.) samt personer i ledande befattningar vid utlandsägda företag anser AMS att de regelmässigt bör beviljas önskat tillstånd. Tillståndet bör vara tidsbegränsat och — som kommittén föreslår — avse viss arbetsgivare. Om arbetstagaren senare önskar ta annat arbete i Sverige bör invandrings- prövning ske. Gränsen mellan vad som kan betecknas som en ledande befattning i ett företag och tjänst som bör kunna rekryteras inom landet är ofta vag. Dessa ärenden bör därför remitteras till AMS för yttrande. AMS är medveten om att det i vissa av dessa fall finns risk för en smyginvand- ring på arbetsmarknaden och tar hänsyn till detta vid handläggningen av tillståndsärendena. Kommitténs förslag att AT för dessa kategorier skall tidsbegränsas och knytas till viss arbetsgivare tillstyrks av AMS som också framhåller att eventuella förpliktelser enligt Europarådets och [LO:s kon-
Prop. 1983/841144 --, . .: -_ 157
ventioner givetvis måste beaktas i sammanhanget. AMS nämner att hu- vudparten av de arbetstillstånd som beviljas avser tidsbegränsad anställ- ning. Trots god framförhållning kan det uppstå situationer i enstaka fall då kravet på AT före inresan inte är möjligt att uppfylla. AMS tillstyrker därför kommitténs förslag att uppehålls- och arbetstillstånd skall kunna beviljas sökande även efter inresan till Sverige om särskilda skäl förelig- ger. AMS säger slutligen att styrelsen delar kommitténs uppfattning att artister och andra. vilkas vistelse här från början varit avsedd att vara endast viss kortare tid. inte efter inresan skall kunna övergå till att bli invandrare genom flera på varandra följande kortare arbetstillstånd. En mycket restriktiv linje måste sålunda följas när det gäller att efter inresan pröva förlängningsansökningar som skulle innebära att den sammanlagda vistelsetiden här i landet blir så långvarig att permanent uppehållstillstånd måste ges. Montörer. som är anställda hos utländska företag som har entreprenaduppgifter eller liknande i Sverige. bör återvända när uppdraget är slutfört. Detta bör även gälla om vistelsen i Sverige har varat lång tid. Arbetstillstånd för montörer bör i princip begränsas till såväl yrke som arbetsplats. Det kan finnas skäl att i vissa fall göra undantag från arbets- platsbegränsningcn. Denna fråga bör då prövas av AMS.
SIV tillstyrker i allt väsentligt kommitténs förslag beträffande "vanlig" arbetskraftsinvandring. Vid sidan av grundprinciperna i 1968 års riktlinjer bör enligt verket möjligheterna att tillhandahålla annan samhällsservice än arbete och bostäder kunna vägas in i tillståndsprövningen tillsammans med miljöaspekter. Däremot torde det vara svårt att i praktiken föra in jäm- ställdhetsaspekter. .
SIV välkomnar förslaget att prövningen av om arbetskraftsinvandring skall tillåtas skall ske mera på ett principiellt plan och mindre genom enbart en prövning av enskilda fall. Det är enligt verket angeläget att statsmakterna lägger fast sådana riktlinjer för prövningen att det i prakti- ken blir möjligt att i första hand prioritera arbetslösa och undersysselsatta i Sverige samt att arbetskraftsbehovet på lång sikt tilläggs en avgörande betydelse. Liksom IPOK anser SIV att arbetskraftsinvandring följaktligen endast bör medges i undantagsfall och detta oberoende av konjunkturerna. Nuvarande handläggningsordning och kompetensfördelning bör enligt SIV bibehållas. När det finns skäl därtill bör, vid sidan av AMS. andra myn- digheters synpunkter inhämtas. AMS bör ha huvudansvaret för den före- slagna redogörelsen till regeringen för utfallet av tillståndsgivningen.
I fråga om AT inom ramen för internationellt utbyte understryker SIV att ifrågavarande kategorier i fortsättningen bör få enbart tidsbegränsade tillstånd. De AT som beviljas bör kunna yrkesbegränsas under hela anställ— ningstiden och bör vidare kunna begränsas till en angiven arbetsgivare. För byte av yrke och/eller arbetsgivare bör krävas ny prövning av AMS. När det gäller frågan hur lång tids vistelse som bör krävas för att yrkesbe- gränsningen skall slopas. anser SIV att orättvisor följer av ett system med
Prop. 1983/84:144 158
olika tidsgränser. En enhetlig tidsgräns — lägst tre år — bör tillämpas för alla kategorier. Det är angeläget att statsmakterna anger riktlinjer härför. I övrigt tillstyrker SIV förslagen.
Vad slutligen gäller kontidsarbete menar SIV i likhet med IPOK att de nuvarande reglerna om AT före inresa har fått en onödigt restriktiv utform- ning. Förslaget att "särskilda skäl" införs i stället för "skäl av synnerlig vikt" tillstyrks. Enbart den omständigheten att anställningstiden är kort bör emellertid inte konstituera undantag. SlV vill stryka under. att den grundläggande principen att AT som regel skall vara klart före inresan inte för rubbas. Artister och montörer m.fl. bör enligt SIV:s uppfattning kunna behandlas på samma sätt som de kategorier som faller inom ramen för internationellt utbyte. Verket ställer samtidigt frågan om det är rimligt att vägra en artist ytterligare ett kort tillstånd enbart på den grunden. att den sammanlagda vistelsen därmed blir så långvarig att invandringsprövning härigenom skulle kunna aktualiseras.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ifrågasätter värdet av den föreslagna skärpningen av praxis i fråga om rätt för artister m.fl. att byta yrke och menar att den endast skapar onödig byråkrati. eftersom uppe- hållstillståndet ändå ger ramen för vistelsen i Sverige.
Ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och S 1-'Fl'fg€.f frikyr- koråd/samråd tar upp ett specialproblem. Samtidigt som man tillstyrker IPOK:s förslag att arbetstagare med tidsbegränsat arbete inte utan särskild prövning skall erhålla invandrarstatus i Sverige. föreslås undantag för präster och andra med ledande ställning inom religiösa samfund med en omfattande verksamhet bland invandrare. De och deras familjemedlemmar bör erhålla invandrarstatus. Det sägs vara orimligt att jämställa dessa personer med vanliga arbetskraftsinvandrare och personer som beviljas AT inom ramen för internationellt utbyte. I remissyttrandet anförs vidare:
lnvandrarnas trossamfund bedriver sin verksamhet under mycket be- gränsade förutsättningar. Prästerna m.fl. anställda har ofta ett arbete som dels innebär stora geografiska områden som arbetsfält. dels omfattar ar- betsuppgifter inom arbetsområden utanför samfund (andlig vård m.m.). Många präster måste vara yrkesverksamma på annat sätt än inom trossam- fundet. om dess medlemmar skall kunna erhålla religiös service. Anställda inom invandrarnas trossamfund stannar i regel lång tid i Sverige. En uppskjuten invandrarprövning skulle utgöra en onödig extra påfrestning i en redan förut påfrestande situation.
SAF anser att betänkandet ger uttryck för en i offentliga sammanhang ovanligt negativ attityd till den invandring som skett under efterkrigstiden. Dess utomordentligt stora och positiva betydelse för svensk ekonomi och för expansionen av många svenska företag främst under 1950- och 1960-ta- len förbigås.
Beträffande invandringen av nordbor säger sig SAF för framtiden inte räkna med att den får någon omfattning. SAF anser också att utredningen
Prop. 1983/84:144 _' 159
har överbetonat de svårigheter för Sverige. för utvandringslandet och för invandraren som den nordiska invandringen anses medföra. I vart fall flyttning mellan Danmark. Norge och Sverige innebär inga andra eller större problem än flyttningar inom Sverige. SAF kan därför inte instämma i utredningens målsättning att "också invandringen av nordbor så långt som det är möjligt — inom ramen för gällande nordiska överenskommelser — bör vara anpassad till politiken på övriga områden, bl.a. invandrarpoliti- ken. samt till samhällets resurser". En svensk invandringspolitik för nord- bor är enligt SAF inte möjlig. Den nordiska konventionen ger utan in- skränkningar och undantag nordiska medborgare rätten att ta anställning och bosätta sig i ett annat nordiskt land och förbjuder diskriminering. De "medel att påverka" den nordiska invandringen som utredningen åberopar ärinte heller möjliga att utnyttja för en svensk invandringspolitik. När det gäller icke-nordbor anför SAF.
Den kollektiva invandringen upphörde emellertid helt för mer än ett decennium sedan. Utredningens kritik mot den förda invandrarpolitiken för att den inte fullt ut iakttagit 1968 års riktlinjer är därför illa underbyggd. Det gäller även utredningens slutsats att riktlinjerna nu skall ges "full genomslagskraft”. Utredningen önskar också att ytterligare aspekter —— jämställdhet, arbetsmiljö. annan samhällsservice än arbete och bostäder. etc. — skall vägas in i besluten. Från felaktiga utgångspunkter har utred- ningen på detta sätt hamnat i krav som är omöjliga att fullt ut tillämpa vid beslut i varje enskilt fall.
SAF tillstyrker utredningens huvudprincip att Sverige även i fortsätt- ningen skall avstå från traditionell utomnordisk arbetskraftsinvandring och bara medge individuell undantagsinvandring. Föreningen anser emellertid att de regler för individuell prövning som för närvarande tillämpas bör bibehållas, dock med visst undantag i fråga om arbetstillstånd som ett led i internationellt utbyte. SAF motsätter sig däremot bestämt förslaget om att AMS för hela yrkesgrupper skall utfärda generella förbud mot att undan- tagsvis medge arbetstillstånd. Arbetskraftsinvandringen är redan så obe- tydlig att något behov av sådana generella förbud inte kan föreligga. Enligt föreningens mening bör det i varje arbetsmarknadsläge finnas möjlighet för AMS att efter parternas hörande medge undantag.
SAF anser det vidare utomordentligt angeläget att få till stånd liberalare regler för arbetskraftsinvandring som kan anses utgöra ett led i internatio- nellt utbyte. Föreningen noterar därför med tillfredsställelse utredningens positiva grundinställning till arbetstillstånd inom ramen för normalt inter- nationellt personalutbyte. SAF säger sig inte ha några invändningar emot att arbetstillstånd i här berörda fall begränsas till visst yrke eller till anställning hos viss angiven arbetsgivare samt att dessa begränsningar kvarstår under den tid vederbörande har arbetstillstånd i Sverige. För- eningen kan däremot inte tillstyrka förslaget att "en strikt prövning bör göras av om anställningen är av sådant slag att inte personer som finns
Prop. 1983/84:144 160
inom landet bör ha möjlighet att komma ifråga". En sådan prövning kommer i konflikt med ett grundläggande svenskt intresse av att underlätta personalutbyte inom internationella företag. Enligt föreningens mening bör arbetstillstånd för normalt personalutbyte inom internationella företag be- viljas utelutande med utgångspunkt från om anställningen kan bedömas vara väsentlig för företagets internationella verksamhet. En stark interna- tionalisering har på senare tid skett av företagandet. En grundläggande förutsättning för att internationella koncerner och deras olika enheter skall fungera effektivt och konkurrenskraftigt är enligt SAF en nära samverkan. kommunikation och kunskapsöverföring mellan enheterna i olika länder. Det viktigaste medlet är härvid chefer på olika nivåer samt specialister på områden som produktionsteknik. marknadsföring. inköp. etc. För att kun- na styra. samordna och kontrollera verksamheten är det därför nödvändigt för svenska koncerner att dels kunna placera ledningspersonal och specia- lister från Sverige vid sina utländska dotterföretag. dels kunna låta sådan personal vid de utländska dotterbolagen cirkulera inom koncernen. inklu- sive tjänstgöra vid moderbolaget. För svenska internationella koncerner utgör bl.a. nuvarande restriktivitet och tidsutdräkt ett allvarligt handikapp. Det är förklarligt att internationella koncerner vid sina bedömningar av alternativa etableringar och investeringar fäster stor vikt vid eventuella svårigheter i form av restriktivitet och tidsutdräkt när det gäller att placera och omplacera ledningspersonal och specialister. SAF hänvisar vidare till att Internationella Arbetsorganisationen (ILO) i sin uppförandekod beträf- fande multinationella företag i artikel 32 anger att multinationella företag i samarbete med regeringarna skall ge chefer på olika nivåer i dotterföreta- gen ("local management") tillfälle att inom koncernen i dess helhet vidga sina erfarenheter inom lämpliga områden. Sverige har deklarerat sin an- slutning till ILO-koden.
Vad slutligen gäller arbetstillstånd för tidsbegränsat arbete tillstyrker SAF utredningens förslag till liberalare regler för arbetstillstånd efter inre- san. vilket bl.a. är av betydelse vid brådskande reparationsarbeten. som kommer att ta längre tid än två månader och vid kortare förlängningar av tidigare tillstånd för montagearbete.
LO konstaterar att kommitténs förslag om arbetskraftsinvandringen in- nebär ett. i förhållande till nuvarande situation. förändrat synsätt. Ut- gångspunkten är att utomnordisk arbetskraftsinvandring endast undan- tagsvis bör medges. Denna mycket restriktiva hållning bör gälla också under högkonjunktur. Förslaget medför att de fackliga organisationerna i högre grad än i dag kommer att medverka i prövningen av principiella frågor kring arbetskraftsinvandringen och inte endast ta ställning i de enskilda fallen. LO ställer sig helt bakom kommitténs förslag i denna del. Det innebär en stärkt möjlighet för samhället att få överblick över och därigenom också förstärkta möjligheter att påverka arbetskraftsinvand- ringens inriktning både på näringsgrenar och yrken på längre sikt.
Prop. 1983/84:144 161
LO tillstyrker förslaget att personer som får arbetstillstånd som ett led i ett internationellt utbyte (t.ex. ledningspersoner i internationella företag. artister. cirkelledare i språk och forskare i fortsättningen bör få sådant begränsat arbetstillstånd som innebär. att de inte efter ett år kan byta yrke och anställning utan arbetsmarknadsprövning. Enligt LO:s erfa- renheter har nämligen nuvarande ordning i många fall skapat problem. inte minst inom yrken där inhemsk arbetskraft funnits tillgänglig.
TCO framhåller att de principer och riktlinjer som föreslås i betänkandet i stort överensstämmer med TCO:s syn. Den gemensamma nordiska ar- betsmarknaden måste enligt TCO ses i ett helhets- och tidsperspektiv ej enbart som en arbetsmarknadsfråga. Detta medför att man bör se till att olika styrinstrument t.ex. för social service måste utvecklas för att motver- ka sociala negativa konsekvenser. De kompletteringar till 1968 års rikt- linjer som IPOK föreslår bygger enligt TCO på de gångna årens erfarenhe- ter och bör genomföras.
Grundläggande principer för flyktingpolitiken
Kommitténs förslag har i allmänhet godtagits eller lämnats utan erinran. En lång rad remissinstanser har framfört synpunkter i frågan.
Kammarrätten iJönköping anför att det är av stor vikt att invandrings- politiken i stort i praktiken omsätts på sådant sätt att de invandrarpolitiska målen upppnås. Spontaninvandring av personer med flyktingliknande skäl eller andra politisk-humanitära skäl måste således regleras. om än i vari- erande grad. Kammarrätten ser i detta sammanhang som ytterst angeläget att en återkommande bedömning sker av den förda invandringspolitiken samt att en ingående sammanhållen redovisning av alla former av flyk- tinghjälp lämnas årligen. En reglering av främst Spontaninvandring av enskilda utlänningar som åberopar politisk-humanitära skäl måste också ses mot bakgrund av att denna invandring. enligt kammarrättens mening. inte får inverka menligt på Sveriges möjligheter at ta emot flyktingar genom t.ex. organiserad överföring och att ha tillräckliga resurser för flyktinghjälp inom ramen för bistånd. Kammarrätten anser vidare att SIV beträffande nya kategorier av asylsökande med politisk-humanitära skäl i större utsträckning än vad som nu sker bör överlämna ärenden till rege- ringen för avgörande så att regeringen härigenom får tillfälle att utbilda praxis.
SIDA håller med om att en generös flyktingpolitik bör vara ett självstän- digt övergripande samhällsmål Och anser det tillfredsställande. att Sverige förutom s.k. konventionsflyktingar även tar emot personer med "flykting- liknande skäl" enligt 6 & UtlL och därutöver också vissa icke flyktinglik- nande politisk-humanitära fall. I en värld där flyktingströmmarna inte visar några tecken på att minska är det enligt SIDA nödvändigt att Sverige solidariskt tar ansvar för att lindra problemen. vilket bl.a. innebär en 11 Riksdagen 1983/84. ! saml. Nr [44
Prop. 1983/84:144 162
generös behandling av asylsökande. Styrelsen understryker vidare att överföring av flyktingar till Sverige endast bör tillämpas som lösning i sista hand. Följaktligen är kraven stora såväl på flyktinghjälpen i tredje land som på samordningen mellan denna och flyktinghjälpen i Sverige. I yttran- det framhålls att den framtida invandringspolitiken måste innebära att Sverige även i framtiden är berett att i krislägen öka den totala invan- dringsvolymen. Ett stort behov av flyktinghjälp kan uppstå oväntat. Sveri- ge bör därför ha en beredskap att med kort varsel anpassa sig — åtminstone tillfälligtvis —- till kraftiga fluktuationer i inflödet av flyktingar. Om ändrade förhållanden i någon flyktinggrupps ursprungsland medför en avsevärd ökning av det antal personer som önskar återvända. kan detta vidare enligt SIDA komma att kräva en betydligt mer medveten återvändandepolitik än vad IPOK anger. SIDA anser att uppmärksamhet bör ägnas åt det eventu— ella behovet av en sådan aktivare politik.
SIDA berör därefter frågan om flyktinghjälp i tredje land. En flyktingpo- litik som uttryckligen tar ställning för flyktinghjälp i tredje land skall inte innebära en mindre generös inställning till flyktinginvandringen. Styrelsen
. anför vidare:
Det framhålls på flera ställen i utredningen att den svenska flyktingpoliti- ken i första hand syftar till att motverka att flyktingproblem uppkommer och till att skapa möjligheter för flyktingar att få en fristad i sina hemlän- der. Kommitténs direktiv slår fast att "överföring av flyktingar till Sverige bör tillgripas som lösning först i sista hand". De svenska bidragen till FN:s flyktingkommissarie och FN:s hjälpprogram för Palestinaflyktingar. pro- grammen för humanitärt bistånd i Latinamerika och södra Afrika och flyktinghjälpen inom ramen för SIDAzs katastrofbistånd uppgår till sam- manlagt nära 500 miljoner kronor årligen medan arbetsmarknadsdeparte- mcntets anslagspost för omhändertagasnde av flyktingar är i storleksord- ningen 200 milj. kr. Det är anmärkningsvärt att en så stark betoning — både i ord och handling - på hjälpen utanför Sveriges gränser till flyktingar inte återspeglas i invandrarpolitiska kommitténs betänkande.
Att kommittén trots detta praktiskt taget har uteslutit diskussionen om flyktinghjälp utanför Sverige ur sitt betänkande är olyckligt. Principerna för flyktinghjälp i tredje land och för flyktinghjälp i Sverige måste vara komplement till varandra. I stället har framställningen fått en kraftig slag- sida — utredningen lägger hela tyngden på ena hälften av vad som borde vara en genomgång av hela den svenska flyktingpolitiken.
Följaktligen bör utredningen kompletteras med en betydligt utförligare diskussion dels av flyktinghjälp i tredje land. dels av samordningen mellan de två formerna av flyktinghjälp. Härvid bör det betydligt klarare än vad som nu är fallet framgå att flyktinghjälpen i första hand skall inriktas på att motverka de omständigheter —- ekonomiska och politiska — som bidrar till att orsaka flyktingproblem.
Länna-"relsen i Stockholms län förordar i likhet med kommittén en fortsatt generös flyktingpolitik. Insatserna måste dock i första hand avse bistånd till flyktingar i andra länder. Sverige bör enligt länsstyrelsen också
Prop. 1983/84: 144 163
internationellt verka för ökat samarbete i avsikt att förhindra nya flykting- strömmar. Länsstyrelsen pekar vidare på att flyktingsituationen i världen är svåri många avseenden samtidigt som kännedom om Sveriges existens ökat bland människor. som på grund av politiskt oliktänkande. religiös tillhörighet eller låg materiell standard har det svårt. Detta ställer ökade krav på på svenska myndigheter ”för vilka det är nödvändigt att det finns internationell orientering och fasta regler att hålla sig till.” Vikten av en "generös bedömning och tillämpning av den svenska flyktingpolitiken" betonas även av Iit'nsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län.
AMS anser att de grundläggande principer för flyktingpolitiken som återfinns i 1979 års flyktingpolitiska beslut bör bibehållas. Först i andra hand bör överföring av flyktingar till Sverige komma i fråga. AMS erfaren- heter visar att flyktingar med en helt annan kulturell bakgrund än vår har stora svårigheter att finna arbete och att anpassa sig på den svenska arbetsmarknaden. Överföringen hit bör särskilt inriktas på flyktingar i akut behov av fristad. AMS vill i detta sammanhang anmäla att det finns behov av beredskapsregler i händelse flyktingar på grund av utrikespolitiska ' förvecklingar eller krig och krigsfara i större antal anländer till landet.
AMS framhåller också att det i nuvarande arbetsmarknadsläge är myc- ket svårt att arbetsplacera flyktingar direkt från mottagningsförläggning eller enskild inkvartering. Arbetsplaceringen måste därför i regel föregås av en arbetsmarknadsutbildning. De hjälpmedel som arbetsförmedlingen disponerar är inte avpassade till de särskilda behov som flyktingarna från allt avlägsnare länder har. Det är nödvändigt för arbetsförmedlingen att ha möjligheter att på ett okonventionellt sätt utnyttja och kombinera de olika arbetsmarknadspolitiska hjälpmedlen för att kunna nå resultat. Även om ansvaret för överföring och omhändertagande av flyktingar går över till SIV. måste AMS ha tillräckliga personella och administrativa resurser för att ge flyktingarna en effektiv arbetsmarknadsservice. Resurserna måste stå i rimlig proportion till det antal flyktingar. som regeringen medger får tas emot i landet.
SIV instämmer i IPOK:s uttalanden och understryker i likhet med kom- mittén att Sverige som ett uttryck för en internationell solidaritet bör bedriva en fortsatt generös flyktingpolitik. En försämrad samhällsekonomi och därmed sysselsättning får inte leda till att den grundläggande solidari- tetstankcn överges. Utformningen av vår flyktingpolitik bör enligt SIV vägledas av den speciella roll som Sverige i vissa situationer har förutsätt- ningar att spela. I—Iela flyktingpolitiken måste vidare också i fortsättningen vara generös vid en internationell jämförelse. SIV anser dock att det är viktigt att Sverige endast undantagsvis påbörjar kvotöverföring av flyk- tingar som tillhör en helt ny kategori. Verket ställer sig vidare bakom den av IPOK åsyftade uppföljningen av invandringen av personer som åbero- par politisk-humanitära och liknande skäl. SIV är vidare ense med IPOK om att alla som beviljas tillstånd på grund av någon form av politiska skäl
Prop. 1983/84: 144 164
bör få samma hjälp att komma in på arbetsmarknaden och samhället i övrigt.
Ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenskaflyktingrådct och Svcrigcsfrikyr- koråd/sumråd delar kommitténs övergripande synpunkter på Sveriges en- gagemang och aktiva deltagande i internationella insatser. som har till syfte att angripa grundorsakerna till de förhållanden som tvingar våra medmän- niskor att lämna sina hemländer. De saknar en mer utförlig principiell och praktisk behandling av sambandet mellan svensk biståndspolitik och de länder varifrån invandrarna har kommit. De fyra remissinstanserna under- stryker att Sveriges ansträngningar för att få till stånd ett internationellt klimat som präglas av fredlig samexistens och rättvisa är flyktförebyg- gande Och bör fortsätta med förnyad kraft. Remissinstanserna anför:
Vi anser att Sverige måste utöka sitt arbete för mänskliga rättigheter. Ett sådant arbete måste enligt vår mening innefatta åtgärder som på kort och lång sikt angriper flyktingskapets grundorsaker. Det vore rimligt att rege- ringens markerade sin inställning till detta arbetes betydelse genom att ta initiativ till bildandet av ett rådgivande organ. vari skulle ingå. förutom representanter för regeringen och riksdagens partier. företrädare för fackli- ga. kyrkliga och andra humanitära organisationer som arbetar för mänsk- liga rättigheter och flyktingar.
Remissinstanserna framhåller i detta sammanhang att en restriktiv tolk- ning av UtlL:s skyddsbestämmelser kan motverka huvudmålet för flyk- tingpolitiken — att internationellt stärka skyddet för de mänskliga rättighe- terna. De stöder kommitténs grundsyn. att bistånd i första hand bör ges på ett sådant sätt att flyktingarna kan få en fristad nära sina hemländer. men anser samtidigt att målsättningen troligtvis är svår att i alla lägen tillämpa i praktiken. Man pekar på att situationen i Mellanöstern erbjuder endast ett fåtal flyktingar möjlighet till ett regionalt omhändertagande och ett mini- mum av skydd. En liknande situation gäller i Östeuropa och Latinamerika.
Kritik riktas i yttrandet mot förslaget att antalet flyktingar som överförs till Sverige skall anpassas till sysselsättningsläget samt statens och kom- munernas tillgängliga resurser. De fyra remissinstanserna anser att den aktuella flyktingsituationen i världen i minst lika hög grad som resurs- aspekter skall vägleda statsmakterna vid beslut om flyktingkvotens storlek och inriktning. Vid bedömingen av frågan om storleken av Sveriges insat- ser borde beaktas. att de länder som av tradition har tagit emot flyktingar i avvaktan på avresa för bosättning i annat land med all sannolikhet kommer att vidta nödvändiga åtgärder till nackdel för flyktingarna. om de länder som hittills har överfört flyktingar minskar sin andel i denna internationella s.k. ”burden sharing". Remissinstanserna anser vidare att det torde bli ' svårt att. som IPOK föreslår. få till stånd en mera utvecklad internationell ansvarsfördelning i syfte att bäst utnyttja olika länders basresurser för samhällsservice till olika språkliga. etniska och religiösa minoriteter. Hur- somhelst måste den faktiska tillståndsprövningen i det enskilda fallet ske oberoende av ett eventuellt sådant samarbete.
Prop. 1983/84:144 ' ' 165
Allmänt understryker dessa fyra remissinstanser att en solidarisk flyk- tingpolitik måste utgå ifrån den faktiska flyktingsituationen i världen. Det är enligt dessa oroväckande att kommittén utgår ifrån en "omföringspoli- tik" där insatser inom flyktingpolitikens biståndsdel kan innebära att un— dantagsklausulen inom utlänningslagen tas i bruk. För att flyktingpolitiken med rätta skall kunna beskrivas som generös måste den präglas av en politisk vilja att skapa ökade resurser för hela flyktingpolitiken. Man anser det nödvändigt att samtliga kommuner solidariskt tar sin del i ansvaret att förverkliga invandrings- och invandrarpolitiken. I motsats till vad kommit- te'n anför anser dessa remissinstanser att enskilda kommuners situation inte bör ligga till grund för bedömningen av våra möjligheter att ta emot flyktingar. Svenska kommtmförbudct vill betona vikten av en generös flyktingpolitik. samtidigt som den reglerade invandringen på ett bättre sätt än hittills anpassas till statens och kommunernas resurser.
LO har stor förståelse för kommitténs synsätt. Organisationen erinrar om att kommitténs förslag kan få till följd att invandringen av personer med mindre starka flyktingliknandc skäl får stå tillbaka för en väsentligt ökad tillströmning av konventionsflyktingar. Detta är enligt LO en princi- piellt mycket viktig punkt. Sverige kan inte påta sig ett större ansvar för flyktinginvandringen än vad vi med tillgängliga samhällsresurser klarar av. Invandringen måste anpassas till Sveriges möjligheter att erbjuda arbete. bostad och social service inklusive svensk- och hemspråksundervisning. LO säger vidare att den politiska viljan att hjälpa människor i nöd i högre utsträckning än hittills måste synkroniseras med en erforderlig resurstill- delning för exempelvis arbetsmarknadsåtgärder. svenskundervisning m.m. En generös flyktingpolitik kan inte enbart mätas i tillståndsgivning utan måste även mätas i mottagningsåtgärder. En generös tillståndsgivning som inte följs av liknande generös resurstilldclning för mottagningsåtgärder leder enligt LO på sikt till en stark försvagning av möjligheterna att bibehålla och utveckla politiken för invandrarnas ställning i samhället. En sådan försvagning leder också till negativa konsekvenser för den nu bosat- ta invandrarna. TCO noterar med tillfredsställelse att kommittén föreslår. att regeringen regelbundet för riksdagen skall redovisa fördelningen mellan de olika formerna av flyktinghjälpen. Det bör enligt TCO även i fortsätt- ningen frnnas en koppling mellan avsatta resurser och mottagningen av flyktingar av olika kategorier. Den enda grupp där inga begränsningar bör göras är enskilt hitresta konventionsflyktingar. TCO anser vidare att det är absolut nödvändigt med en klar praxis i denna fråga så att begreppet "generös flyktingpolitik" inte misstolkas. Generös flyktingpolitik innebär enligt TCO att Sverige bidrar till att största möjliga antal flyktingar får skydd — antingen inom histåndspolitikens ram eller genom mottagning här i Sverige. De personer som har störst behov av skydd måste prioriteras. Om det närmare hemlandet finns andra lösningar än invandring i Sverige bör vi stödja dessa i första hand. Slutligen vill TCO markera sin oro för de
Prop. 1983/84:144 166
politiska och fackliga ledare och aktiva som på grund av den politiska utvecklingen kommer i svåra situationer i det egna hemlandet. TCO kräver att Sverige verkar för att dessa ledare garanteras flyktingstatus exempelvis vid invandring till Sverige.
Amnesty International instämmer helt i kommitténs uttalade övergri- pande mål att Sverige skall fortsätta en generös flyktingpolitik. Man på- minner samtidigt om att en generös flyktingpolitik inte nödvändigtvis är förenlig med den angivna "regleringen" av kvot- och spontaninresta allt efter vån interna sysselsättningsläge och våra resurser. Generositetens tillämpning måste givetvis samtidigt bygga på trovärdighet. Föreningen fortsätter:
Vem sätter ur internationella perspektiv solidariskt tak för hur många flyktingar vi kan ta emot? Det måste alltid i första hand vara den aktuella flyktingsituationen. sedd ur internationellt perspektiv. som bör vara vägle- dande för myndigheternas övervägande vid fastställande av flyktingkvo- tens storlek och inriktning. Nödvändiga prioriteringar bör göras i nära samarbete. såväl med flyktingkommissariatet. som med berörda frivilligor- ganisationer. I detta sammanhang såväl som i t.ex. rena tillståndsfrågor efterlyser vi upprättandet av ett regionalkontor för flyktingkommissariatet i Norden.
Föreningen Sveriges soda/chefer utvecklar synpunkter i samma rikt- ning. Man anför att förslagen rent allmänt förefaller präglade av dagens aktuella läge på arbetsmarknaden och ett antagande om ett kraftigt invan- dringstryck. Det är enligt föreningen mot den bakgrunden lätt att få det helhetsintrycket av betänkandet. att Sverige har små möjligheter att ta emot flyktingar och att starka motiv för restriktiv inställning till invandring föreligger. Enligt föreningens mening bör tillvaratagande av fler kom- muners resurser och möjligheter att på ett positivt sätt ta emot invandrare leda till förbättrade förutsättningar för generös flyktingpolitk. Föreningen säger sig i anslutning härtill vilja opponera sig mot kommitténs synpunkt, att inte bara landets resurser som helthet utan också enskilda kommuners resurser bör beaktas vid bedömningen av våra möjligheter att ta emot flyktingar m.fl. Ett grundläggande syfte med att åstadkomma en positiv styrning av invandrares bosättning är just att ta tillvara resurserna i dess helhet. Vi måste enligt föreningens mening ha tilltro till att lyckas med detta.
Röda korset ansluter sig i princip till kommittén uppfattning att princi- perna i 1979 års flyktingpolitiska beslut ska stå fast. Samtidigt vill Röda korset dock framhålla att enskilt inresta asylsökande även i framtiden måste ges ett långtgående skydd i överensstämmelse med UtlL:s bestäm- melser och 1951 års FN-konvention angående flyktingars rättsliga ställ— ning. oberoende av vilka insatser som Sverige kan och vill göra från tid till annan med hänsyn till tillgängliga resurser m.m. Detta synsätt har stor betydelse för hur regler och principer tillämpas inom invandringspolitikens
Prop. 1983/84:144 167
ram. Organisationen instämmer i att behandlingen av asylsökande och tolkningen av UtlL:s bestämmelser skall vara generös och den understry- ker vikten av att de rättssäkerhetsgarantier som uppställts i lagen efterföljs i tillämpningen. Därför är det angeläget att den avvägning som kommittén efterlyser inte får till följd att enskilt anlända asylsökande blir drabbade av en fluktuerande tillämpning av flyktingbestämmelserna i utlänningslagen .
Röda korset säger vidare att det idag finns uppenbara oklarheter i proceduren för flyktingskapsbedömningen, t.ex. avsaknad av klara kriteri- er för bedömningen av konventionsflyktingar respektive de flyktinglik- nandc fallen och brist på motiverade beslut. vilket gör det nära nog omöj- ligt att avgöra hur bedömningarna görs. Mot bl.a. den bakgrunden vill Röda korset återupprepa förslaget om att FN:s flyktingkommissarie in- bjuds att öppna ett kontor i Sverige samt att flyktingkommissariens hand- bok rörande procedurer och kriterier för flyktingskapsbedömning används som grund i flyktingskapsprövningen i Sverige.
Vad gäller flyktinghjälp i tredje land anser Röda korset att uttalandet. att 1979 års flyktingpolitiska beslut skall stå fast. framstår som innehållslöst. såvida inte en löpande utvärdering och uppföljning görs av såväl llyktingsi— tuationen rent generellt som effekten av de olika flyktingpolitiska åtgärder som vidtas på det internationella planet. Kommittén har beklagligtvis valt att helt utelämna en sådan analys i beskrivningen. Om ansträngningarna internationellt när det gäller rehabilitering och repatriering i stort visar sig resultatlösa. måste följden för Sverige bli att vi antingen försöker medver- ka till en omprioritering av det internationella flyktingarbetet eller också att vi accepterar att Sverige måste vara berett att ta emot ett relativt sett större antal flyktingar än nu för permanent bosättning i Sverige. Det omfattande stödet från Sverige till FN:s flyktingkommissarie har hittills till stor del koncentrerats till kortsiktiga insatser av traditionell "relieF'—ka- raktär. Våra insatser måste enligt Röda korset kompletteras med ett mer aktivt politiskt agerande rent allmänt när det gäller problematiken med flyktingarnas rehabilitering. Röda korset framhåller vidare att situationen när det gäller respekten för mänskliga rättigheter i många länder har allvarligt försämrats. Man pekar också på "tendensen till alltför summa- risk tillämpning av första asyllandsprincipen". Avslutningsvis understry- ker Röda korset att en analys av flyktingproblemet i stort är absolut nödvändig för att man skall kunna lägga fast principer och regler för flyktinginvandringen till Sverige. Man efterlyser också ett delvis förändrat synsätt där flyktingproblem betraktas ur ett bredare perspektiv än dagens. vilket skulle kunna bidra till en attitydförändring i stort när det gäller Sveriges flyktingpolitik.
Advokatsamfimdet berör i detta sammanhang praxis vid flyktingskaps- bedömningen. Samfundet anser mot bakgrund av den kritik som förekom- mer i detta hänseende, att det föreligger behov av en harmonisering av tolkning och rättstillämpning. särskilt med avseende på flyktingdeflni-
Prop. 1983/84:144 168
tionen i lagen och konventionen. Härvid är det enligt samfundet naturligt att låta UNHCR spela en central roll. Det är enligt samfundet angeläget att finna fungerande former för ett sådant samarbete. särskilt som Norden är den enda mer betydande flyktingmottagande region bland konventionssta- terna. där UNHCR inte inbjudits inrätta något branschkontor. Enligt sam- fundet förefaller det som om svenska myndigheter vid flyktingskapsbe- dömningen fäster en allt avgörande vikt vid den asylsökandes politiska aktiviteter samt vid vad som genom utrikesdepartementets försorg tjänste— vägen rapporteras om politiska och andra förhållanden i ursprungslandet. Detta sätt att resonera återspeglas också i IPOK:s betänkande. Härigenom riskerar man emellertid att definitionens viktigaste kriterium "välgrundad fruktan för förföljelse" trängs alltför mycket i bakgrunden. Det är därför desto angelägnare att man genom utbildning och på andra sätt eftersträvar en enhetlig och traktatsenlig flyktingbedömning. Advokatsamfundet fram— håller vidare att åtgärder i form av viseringstvång och åtgärder mot vissa flygbolag m.m.. som är ägnade att redan i ursprungslandet stoppa invand- ring till Sverige. gör det svårare för människor som riskerar svär förföljelse där att fly hit. Samtidigt kan enligt samfundet allt som görs för att rädda förföljda och flyktingar även utnyttjas av andra med svagare skäl. Samfun- det understryker avslutningsvis att alltför långtgående invandringshäm- mande åtgärder i utlandet kan få flyktingpolitiken att framstå som inhu- man.
Bland yttrandena från kommunerna kan följande nämnas. Enligt Bor- kyrka kommun (socialnämnden) verkar de av lPOK framlagda förslagen rent allmänt präglade av dagens aktuella läge på arbetsmarknaden och bedömningen av ett kraftigt invandringstryck. Det är mot den bakgrunden lätt att få det helhetsintrycket av betänkandet. att Sverige har små möjlig— heter att ta emot flyktingar och att starka motiv för en restriktiv inställning till invandring föreligger. Enligt kommuens mening bör tillvaratagandet av flera kommuners resurser och möjligheter att på ett positivt sätt ta emot invandrare leda till förbättrade förutsättningar för generös flyktingpolitik. Kommunen är därför något frågande inför kommitténs synpunkt att inte bara landets resurser som helhet utan också enskilda kommuners resurser bör beaktas vid bedömningen av våra möjligheter att ta emot flyktingar m.fl. Kommittén betonar vikten av att praxis vid tillståndsprövning hos oss ej skiljer sig alltför mycket i förhållande till den i våra grannländer och andra länder som kan utgöra alternativ för den asylsökande. Enligt kom- munens mening måste dock en sådan anpassning ske med stor försiktighet. En självständig och individuell prövning av varje asylsökandes skäl och situation måste alltid garanteras. Uppsala kommun menar att det är ange- läget att 56 UtlL behålls. eftersom den större delen av de skyddsbehö- vande flyktingarna som åberopar "tungt vägande omständigheter” inte kan räknas in i gruppen konventionsflyktingar och kvotflyktingar. Ett formellt mottagande i samma omfattning som hittills av spontaninvandrare
Prop. 1983/84:144 -- 169
som åberopar flyktingliknandc skäl måste emellertid kopplas till en rimli- gare fördelning av kostnadsansvaret mellan stat och kommun och även till ett instrument för att fördela flyktingmottagandet på ett mer anpassat sätt mellan kommunerna. Helsingborgs kommun anser det vara viktigt att en översyn görs av alla former av flyktinghjälpen. så att det går att bilda sig en uppfattning om huruvida resurserna används på bästa sätt. I första hand vill kommunen att den svenska flyktingpolitiken inriktar sig på att ge sådant bistånd att den enskilde flyktingen kan få en fristad i ett land med en kultur och miljö, som inte alltför mycket skiljer sig från hemlandets. ] fråga om mottagandet här bör vidare prioritering ske till förmån för organiserat överförda flyktingar. Det är önskvärt med en översyn av 6.5 UtlL. så att resurserna verkligen används till de människor som behöver en fristad här.
Invandring på grund av flyktingliknandc skäl
IPOK:s förslag att behålla 65 UtlL med viss ändring har godtagits eller lämnats utan erinran av den överväldigande majoriteten remissinstanser. Behovet av en bestämmelse som kompletterar 3 ä' UtlL understryks all- mänt. Några remissinstanser uttalar dock kritik mot förslaget som de finner vara alltför restriktivt. I några fall kritiseras själva författningsreg- leringen.
Det senare gäller exempelvis kammarrätten [Jönköping. Kammarrätten framhåller att det även med en generös tillämpning av 3 & UtlL finns behov av bestämmelser som reglerar invandringen av andra än konventionsflyk- tingar och har inget att erinra mot den inbördes prioritering av olika skyddsgrupper som IPOK föreslår. Däremot bör enligt kammarrättens mening denna prioritering mer komma till uttryck inte enbart genom motiv och praxis utan även i författningsregleringen. Invandringen av andra hjälpbehövande än konventionsflyktingar mäste regleras. En i lag mera preciserad regel för prioriteringen är då viktig. inte minst för den enskilde sökanden. Övervägande skäl talar därför enligt kammarrätten för att nuva- rande 6 få första stycket bör ersättas med en bestämmelse som tar sikte enbart på de s.k. skyddsnätsfallen och som ger rätt till fristad här även i tider då relativt stor restriktivitet är påkallad. Undantagsklausulen bör kvarstå. men då eventuellt med en mer restriktiv skrivning. De som efter kammarrättens förslag ej längre faller in under 6 5 samt övriga med starka politisk-humanitära skäl bör inbegripas i 31 & UtlF.
RPS förklarar sig inte ha något emot att 6 & behålls. SIV accepterar i huvudsak IPOK:s förslag. Verket ifrågasätter dock den kategorisering i skyddsnätsfall kontra andra fall som skisseras. Det vore enligt verket olyckligt att införa ytterligare klasser eller grupper av s.k. B-flyktingar. En sådan kategorisering torde inte fylla några praktiska behov och skulle vidare innebära ett betydande merarbete. SlV anser att det är av vikt att statsmakterna i ökad utsträckning kan styra invandringen av sådana som
Prop. 1983/84: I44 170
åberopar politisk-humanitära skäl och verket är berett att i större omfatt- ning än nu överlämna ärenden till regeringen. Det är önskvärt att sådana ärenden avgörs med förtur. SIV är även berett att årligen redovisa antalet personer som fått stanna här på skäl enligt 3. 5 eller 6 & UtlL. Vad gäller själva författningsregleringen har SIV inget emot att 6 & UtlL behålls. SIV ansluter sig till IPOK:s uttalanden av viss innebörd att vissa ytterligare kategorier med skäl av individuell karaktär bör få skydd enligt 6 5 UtlL. Utanför 6 & UtlL bör liksom hittills falla de som tvingas lämna sitt hemland på grund av omständigheter som drabbar alla. t.ex. sådana som nämns i artikel 1, punkt 2 i OAU-konventionen. Det skydd som erbjuds bör regle- ras i författning, t.ex. genom ett förtydligande av 3l & UtlF.
SIDA framhåller. med anledning av förslaget att invandringen av s.k. B-flyktingar och personer som åberopar politiskt-humanitära skäl regleras "med hänsyn till Sveriges möjlighet att ta emot". att denna formulering riskerar att bana väg för ett godtycke i behandlingen av asylsökande. där skäl som duger för tillstånd ett år kan vara otillräckliga nästa. Styrelsen anser att kontinuitet i tillämpningen av bestämmelserna är nödvändig för att förebygga både godtycke i behandlingen av flyktingärcnden och osäker- het för flyktingar. Den svenska politiken måste därför enligt SIDA:s me- ning innebära en beredskap att tidvis lämna ett större antal tillstånd och bara i sällsynta undantagsfall värja sig genom att hänvisa till "Sveriges möjligheter att ta emot". RRV anser att om man skall uppnå målsättningen att flyktingpolitiken skall vara ett självständigt samhällsmål medan övrig invandring anpassas efter resurserna. måste grunderna för tillståndsgiv- ningen liksom nu hållas isär för de olika grupperna. Detta är en förutsätt- ning för att regleringen av invandringen av andra grupper än flyktingar och familjeanknytningsfall skall kunna upprätthållas. RRV tillstyrker därför kommitténs förslag att 6 & UtlL skall vara kvar och att den skall ha den tolkning som kommittén föreslår. Förutom de nu angivna skälen talar enligt RRV behovet av kontinuitet i lagstiftningen för att paragrafen be- hålls. Förslaget att ge undantagsklausulen "särskilda skäl” en mera uttalat styrande innebörd än hittills bör enligt verkets uppfattning framgå av förarbetena till den ändrade UtlL. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att invandringen av personer som åberopar flyktingliknandc skäl bör få stå tillbaka för konventionsflyktingar eller personer med starka skäl i akut nöd även om en generös flyktingpolitik bör eftersträvas. Länsstyrelsen finner kommitténs förslag till en skärpning i fråga om mottagandet av utlänningar som inte har kommit direkt till Sverige stå i överensstämmelse med en sådan prioritering.
Enligt det gemensamma yttrandet från ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska jlyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd/samräd är de asylsökande som kommittén kallar skyddsnätsfall sådana personer som med en generös tillämpning av konventionsflyktingbegreppet bör betraktas som konven- tionsflyktingar. I yttrandet erinras om att riksdagen år 1980 beslutade att
Prop. 1983/84:144 ' _ -' 17l
konventionsflyktingbegreppct skulle tolkas i en genrös anda och att de sökande skulle ges "the benefit of the doubt". Man anför att dessa rikt- linjer inte alltid har följts. De fyra remissinstanserna vill särskilt understry- ka följande: Nuvarande praxis ifråga om bestämningen av vem som är flykting. krigsvägrare. s k B- flykting eller som har tillräckliga humanitära skäl för uppehållstillstånd får inte skärpas. Det sammanlagda resultatet av IPOK:s förslag skulle troligen bli att färre asylsökande får stanna. UNHCR:s exekutivkommittés rekommendation om skydd i vissa fall mot återsändande av sådana personer som definitionsmässigt omfattas av OAU- konventionen skall följas av Sverige. Skyddet bör inskrivas i UtlL. Slutligen får styrkan i de skäl som krävs för uppehållstillstånd inte tillåtas variera beroende på antalet som söker sig hit och möjligheterna att ta emot. Resursskäl som motiv att vägra uppehållstillstånd måste klart dekla- reras som sådana. Risk finns annars för att centrala värderingar i fråga om humanitet och mänskliga rättigheter undergår en icke önskvärd normför- ändring. I yttrandet föreslås avslutningsvis att Sverige tar initiativ i inter- nationellt sammanhang till en diskussion om flyktingdefinitionen inom ramen för flyktingkonventionen.
Advokatsamfruzdet framhåller i fråga om IPOK:s kategoriindelning att vi också i fortsättningen får fyra kategorier av asylberättigade varav en. benämnd de politiskt-humanitära fallen. fortfarande inte skall regleras i lag. Uppdelningen mellan vilka som skall hänföras till den sistnämnda gruppen och vilka som skall falla under 65 förefaller delvis konstlad och näst intill obegriplig utom för ett begränsat antal i dessa tankegångar väl insatta experter. Med förståelse för att beskrivningen av dessa flyktingslag måste ges en i viss mån flexibel karaktär vill samfundet förorda att 65 ges en sådan utformning "att även den politisk-humanitära gruppen täcks därav och att OAU-konventionens formulering därvid allvarligt begrun- das". Samfundet delar emellertid åtminstone teoretiskt IPOK:s uppfatt- ning. att skyddsbehovet kan graderas och att man följaktligen i ett trängt läge skulle kunna prioritera till fördel för de mest skyddsbehövande. Att lagstiftningsvägen fortsätta och delvis bygga ut en sådan gradering leder emellertid enligt samfundet till komplicerade regler och följaktligen tids- krävande handläggning eller bristande rättssäkerhet samt till sist till av- lägsnandebeslut som ändå många gånger kommer att te sig stötande för rättskänslan. vilket kommittén ju uttalat bör undvikas. Vad gäller den föreslagna möjligheten att återsända en asylsökande som omfattas av oå UtlL till tredje land anser samfundet. att de av kommittén föreslagna kriterierna inte förefaller betryggande. "Att ett land tillämpar Genevekon- ventionen ärju i skyddshänseende helt ointressant för skyddssökande som inte kan åberopa densamma och varom det ju här är frågan." Det finns vidare anledning erinra om att alla länder inte tillämpar konventionen på samma sätt. Röda korset anser det olyckligt att ett så stort antal kategorier som föreslås bibehålls och Vill peka på risken för en utvidgning av dessa
Prop. 1983/84:144 172
genom uppdelningen av s k "skyddsnätsfall" och andra fall under 65. Om procedurerna för flyktingskapsbedömning fastställs efter de riktlinjer som anges i FN:s flyktingkommissaries handbok och under medverkan av Flyktingkommissarien. skulle den kategori som kommittén kallar "skyddsnätsfall" direkt hänföras till konventionsflyktingkategorin. med påföljd att man uppnår den generösa tolkning av 35 UtlL som kommittén anser skall gälla. Det skydd som ska ges till personer med flyktingliknandc skäl enligt 65 UtlL kan då enligt samfundet utvidgas till att omfatta fall av den typ som avses i OAU-konventionen. vilka saknar lagbundet skydd idag. Endast under denna förutsättning kan Röda korset ansluta sig till den föreslagna formen för reglering i utsatta lägen genom användandet av "undantagsklausulen".
FN:sflyktingkommissariat noterar med tillfredsställelse att 65 UtlL ger skydd åt vissa grupper av skyddssökande som inte uppfyller flyktingrekvi- siten. Utformningen sägs emellertid ge anledning till viss oro av det skälet. att den kan medföra en restriktiv tillämpning av flyktingbegreppet. Det bör därför övervägas att begränsa 65 till att avse personer "som åberopar vägande humanitära skäl av annan art än de som nämns i art. 1 A (2) i flyktingkonventionen. Flyktingkommissariatet anser att 65 UtlL bör til- lämpas på bl.a. personer som omfattas av flyktingdefinitionen i OA U-kon- ventionen. En liberalare tolkning av 35 UtlL förordas samtidigt.
Sigtuna kommun föreslår att 65 UtlL förtydligas och paragrafförklaring- en berikas med konkreta exempel från den faktiska verkligheten. Vidare framhålls att man bör förtydliga vad som menas med sociala och humanitä- ra skäl. Umeå kommun anser att 65 UtlL skall finnas kvar. Det förslag som framkommit för att ersätta denna paragraf är varken tydligare eller mindre tidskrävande. Kommunen anser det vara önskvärt att spontanin- vandrare som åberopar flyktingliknandc skäl skall tillåtas stanna i Sverige i samma utsträckning som nu. Klara direktiv bör utformas angående vilka som är flyktingar. Riksförbundet för sexuellt likaberättigande hälsar med tillfredsställelse att kommittén föreslår att man till 65 UtlL hänför sökande som riskerar allvarligt straff för icke-politiska handlingar eller förhållanden som inte är kriminella i Sverige och inte heller förkastliga enligt svensk rättsuppfattning. Motsvarande bör gälla den som riskerar förföljelse på sådan grund. Som exempel anför kommittén just förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Förbundet menar emellertid att själva 65 UtlL bör förtydligas. Den bekrivning som återfinns i prop. 1975/76: 18 om änd- ring i utlänningslagen(1954: 193) bör uttryckligen skrivas in i lagtexten. Till denna definition bör enligt förbundet läggas ett stycke om förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. Bakgrunden till detta är att förbundet under sin mångåriga erfarenhet av utlänningsärenden kommit till slutsat: sen att få känner till riksdagens uttalanden att förföljelse på grund av homosexualitet kan betraktas som skäl att få stanna i Sverige. Rätt till fristad bör i dessa fall finnas om inte synnerliga skäl talar mot det.
Prop. 1983/84:144 ;.-.-- 173
Frågan om första asylland
IPOK föreslår bl.a. att en asylsökande som åberopar politiska skäl skall kunna avvisas till det land från vilket han närmast har kommit. om detta bereder skydd åt konventionsflyktingar. Möjligheten bör dock inte alltid utnyttjas. Kommittén preciserar de fall då möjligheten att avlägsna en asylsökande inte bör tillgripas samt förordar en generösare praxis än den nuvarande. Ett begränsat antal remissinstanser har kommenterat förslaget i denna del. Flertalet har. som redan framgått. mer allmänt tillstyrkt de förslag som rör flyktingpolitiken.
Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig anser IPOK:s förslag vara alltför liberalt. Kammarrätten i Jönköping tillstyrker förslaget att princi- pen om första asylland tillämpas också för dem som hänförs till 6.5 UtlL. Härigenom undanröjs enligt domstolen orimliga konsekvenser som nuva- rande skyddsbestämmelse har kunnat medföra. Härmed avser kammarrät- ten dels det förhållandet att dessa grupper i vissa fall kan få en större rätt än flyktingar att stanna i Sverige men även det förhållandet att principen om första asylland inte helt har kunnat upprättshållas i fråga om konven- tionsflyktingar till följd av svårigheten att avgöra om sökanden är flykting eller bör hänförås till 65 UtlL. Principen får visserligen enligt kommittén inte ges en alltför strikt tillämpning eller tillämpas så att resultatet kan framstå som stötande. I de fall en asylsökande tillbringar några dygn i annat land är det dock enligt kammarrätten tveksamt om undantag utöver de i SIV:s cirkulärmeddelande angivna generellt bör medges. Resultatet av överläggningarna inom CAHAR föreslås böra avvaktas. Kammarrätten har dock inget att erinra mot att 35.5 UtlL redan nu får föreslagen lydelse.
RPS delar kommitténs uppfattning om möjligheten att återsända även den utlänning som åberopar skäl enligt 65 till ett tredje land. RPS säger sig däremot inte kunna ansluta sig till IPOK:s förslag om en uppmjukning av principen om första asylland. IPOK påpekar att det är angeläget att perso- ner som har någon form av anknytning till Sverige kan få sin ansökan prövad här. "Någon form av anknytning" är enligt RPS ett opreciserat och vitt begrepp. RPS anser att den precisering av "anknytning” i förevarande ärenden som har kommit till uttryck i statens invandrarverks föreskrifter och allmänna råd bör gälla även i framtiden. Likaså bör de regler som idag tillämpas beträffande en utlänning som under sin resa hit har passerat ett annat land i fortsättningen gälla. i vart fall till dess att frågan har slutbe- handlats i CAHAR. Ett stadgande i UtlL i denna fråga bör därför anstå. Liknande synpunkter framför SlV. Verket avstyrker att undantag från principen om första asylland görs för personer som under direkt resa passerat genom andra länder på vägen till Sverige. En sådan regel skulle enligt verket innebära en avsevärd urholkning av första asylland-principen och få till följd ett kraftigt ökat antal inresor och ansökningar om asyl i fall där ansökan och prövning hade bort kunna göras i annat land. Det skulle
Prop. 1983/84:144 174
vidare vara fråga om att låta den enskilde välja asylland. vilket skulle kunna vara till förfång för dem som bättre behöver skydd i Sverige. SIV förordar således att man håller fast vid de riktlinjer som nyligen har fastställts av Sle styrelse. Ytterligare undantag från principen om första asylland kan i stället ävervägas om riktlinjerna visar sig vara för restrik- tiva. Härtill kommer att den föreslagna regeln behandlas ofullsträndigt i IPOKs betänkande. Det gäller dess förhållande till den nordiska passkon- trollöverenskommelsen samt regelns tillämpning i fråga om bevisbörda. skilda transportsätt, uppehålls- och restider etc. Slutligen ställer sig SlV bakom förslaget att avlägsnande till tredje land även skall få ske av den som omfattas av 6å UtlL.
Några remissinstanser godtar den föreslagna liberaliseringen av praxis. En rad remissinstanser vill gå längre än IPOK och argumenterar därför av det skälet mot den föreslagna tillämpningen av principen om första asyl- land liksom mot dess utvidgning till att omfatta sådana personer som avses i 6? UtlL. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser det vara en klar förbättring att de som åberopar politiska skäl i vissa fall kan få asylfrågan prövad även om de tidigare hade kunnat begära asyl i annat land som de t.ex. rest igenom med tåg. Röda korset beklagar att första asyllandsprinci- pen redan i praktiken används mycket strikt. vilket under senare tid skapat en rad uppmärksammade fall. där asylsökanden har bollats fram och åter mellan Sverige och andra länder inom och utom Europa. SIV:s anvisningar från december 1982. där undantagsreglerna från huvudregeln preciseras. tycks inte längre gälla i praxis. Röda korset säger att många länder tidigare av tradition har valt att följa praxisutvecklingen i Sverige. Detta har haft positiva effekter för asylsökande och flyktingar, eftersom Sverige under tidigare är utvecklat en generös attityd och tillämpning. som smittat av sig på andra länder. När nu Sverige har skärpt tillämpningen och användning- en av första asyllandsprincipen blir detta därför normgivande för ett stort antal länder. Sverige bär inte ensamt ansvaret för den striktare tillämpning som har kunnat skönjas i Europa under senare tid, men vi bidrar enligt Röda korset på vårt sätt till att problemet med ”Refugees in Orbit" ökar. Advokatsamfundet säger att IPOK i skilda sammanhang uttalar sig för en striktare och kanske flitigare tillämpning av principen om det första asyl- landet. Denna princip har klara fördelar för den som vill minska mottagan- det av flyktingar i Sverige. eftersom vårt land rent geografiskt ligger så till att få flyktingar kan komma direkt hit utan att passera andra tänkbara asylländer på vägen. En återgång till en utvidgad användning av denna princip är dock snarast ett steg tillbaka ur internationell och humanitär flyktingrättslig synpunkt. En rigid tillämpning leder enligt samfundet också lätt till nya sådana avlägsnandebeslut som kan framstå som stötande för den allmänna rättsuppfattningen. Advokatsamfundet säger sig därfär vilja erinra om den princip som ventilerades vid den aldrig formellt avslutade FN-konferensen om territoriell asyl år 1977 och som stöddes av den
Prop. 1983/84:144 -f%:-r=.-—— 175
svenska delegationen. Principen kan enligt samfundet uttryckas så, att en flykting inte av en stat skall vägras fristad bara därför att han på vägen dit hade kunnat få eller söka asyl i annat land. om det inte med hänsyn till samtliga omständigheter framstår som rimligt att han borde ha gjort det. Regeln antogs också av UNHCR:s exekutivkommitte' vid dess 30:e session i oktober 1979. Någon lagstiftning för att ytterligare förankra denna princip i svensk rätt är enligt samfundet inte heller erforderlig eftersom såväl 3 som 5 och 655 försetts med villkoreet "om han behöver sådant skydd” respektive "om han behöver skydd här". Den som har eller utan vidare kan få asyl i annat land och som inte kan anföra någon rimlig orsak varför han inte skulle begagna sig därav anses inte behöva skydd i Sverige. utan man tillämpar då enligt praxis första asyllandsprincipen på honom. Ärke- biskopen. Rädda barnen. Svenska jlyktingråa'et och Sveriges frikyrko- råd/samråd tillstyrker en mindre restriktiv tillämpning av första asyllands- principen. De framhåller vidare att avvisning av asylsökande till tredje land ej bör ske. om inte i det enskilda fallet varje risk för vidaresändning till hemlandet framstår som utesluten. De anser vidare att det försämrade skydd som kommittén vill införa för den kategori som nu får stanna i Sverige med stöd av 65 UtlL är oacceptabelt. Kommitténs förslag innebär. om det genomförs. att man på ett allvarligt sätt försämrar skyddet för denna grupp skyddsbehövande. Flyktingkommissariatet hälsar med till- fredsställelse IPOK:s förslag till en viss uppmjukning av gällande praxis. så att även den som har rest till Sverige med t.ex. tåg skall få sin sak prövad här. fastän han har passerat genom andra länder. I detta samman- hang hänvisas också till de av FN:s flyktingkommissaries exekutivkom- mitté nyligen intagna konklusionerna i ämnet. Enligt dessa skall viss hän- syn tas till den asylsökandes egen önskan i fråga om valet av asylland, liksom till principen att asyl inte skall vägras enbart därför att den kunde ha sökts i en annan stat. Flyktingkommissariatet anser att prövningen av en asylansökan inte skall vägras därför att sökanden har uppehållit sig i en annan stat, om vistelsen där med hänsyn till dess längd och sökandens avsikt att fortsätta hit. måste bedömas som ”transitory". ] detta samman- hang hänvisas även till diskussionerna i Europarådets flyktingkommitté (CAHAR). Amnesty International efterlyser garantier för att en till tredje land direktavvisad asylsökande ej riskerar vidaresändning till hemlandet eller annat land. där han kan påräkna förföljelse. Enbart det faktum att vederbörande återsänds till sitt "första asylland". formellt en signatärstat av Geneve-konventionen. utgör enligt Amnestys erfarenhet. dessvärre inte nödvändigtvis några reella garantier. Förbundet för sexuellt likaberätti- gande vill peka på det cyniska i att på vinst och förlust sända någon till ett land där man inte vet huruvida de skäl som vederbörande anför överhuvud taget blir föremål för materiell prövning. Man motsätter sig bestämt en formulering av det slag som kommittén föreslår som tillägg till 65 UtlL. ] stället bör i detta tillägg slås fast att utlänningen får vägras rätt att vistas i
Prop. 1983/84:144 176
Sverige om han kommit hit från annat land än hemlandet och det är väl känt att den kategori som utlänningen tillhör inte riskerar förföljelse i det landet eller riskerar att sändas vidare till ett sådant land där han riskerar förföljelse.
Allmänna synpunkter på flyktingbedömningen
SIV anser att det skulle vara av mycket stort värde med utvidgade kontakter mellan myndigheterna i Sverige och de övriga nordiska länderna samt med UNHCR för att man skall få en mer enhetlig praxis när det gäller flyktingbedömning. Av mycket stort värde är vidare bl.a. de informella kontakter som kan tas i samband med deltagande i kommittéer och arbets- grupper under Europarådet. Beträffande bedömningen ”uppenbart orik- tigt”. anser Amnesty Internationalatt vad som anses som uppenbart orik- tigt ej erfordrar utredning. Så snart utredning anses erforderlig. kan påstå- endet ej bedömas som uppenbart oriktigt. Mot denna bakgrund kan organi- sationen inte acceptera kommitténs motivuttalanden beträffande vad som ska klassificeras som "uppenbart oriktigt". Enligt Föreningen Sveriges socialchefer måste en anpassning till andra länders praxis ske med stor försiktighet och uppmärksamhet så att ej den grundläggande idén med flyktingåtagandet förfelas. En självständig och individuell prövning av varje asylsökandes skäl och situation måste garanteras när han eller hon söker tillstånd hos oss. Det får enligt föreningen inte bli så att en person med flyktingskäl möts av att "alla dörrar är stängda". Advokatsamfundet vill i anslutning till vad kommittén framhåller om trovärdighetsbedömning- ar och deras betydelse framhålla vikten av att förhandling enligt UtlL:s bestämmelser kommer till användning i alla de fall. där detta enligt all- männa processuella erfarenheter kan förväntas bli av betydelse för att bedöma en persons trovärdighet.
Flyktingförklaring m.m.
Vad gäller möjligheten att undantagsvis utfärda flyktingförklaring för den som önskar behålla sitt hemlandspass vill kammarrätten iJönköping för sin del framhålla, att en utlänning som kräver att få behålla sitt hem- landspass eller som skaffar sig nytt sådant i allmänhet inte bör tillerkännas status som flykting. Kammarrätten förordar således att nuvarande ordning bibehålls. För det fall den föreslagna ordningen genomförs, bör möjlighe- ten att utfärda flyktingförklaring bedömas med ledning av den inom FN:s flyktingkommissariat upprättade handboken. Kammarrätten förordar dock en mycket restriktiv tolkning. Även Föreningen Sveriges Iänspolisclzefer och Föreningen Sveriges polise/refer är tveksamma till den föreslagna lättnaden vad gäller en flyktings möjlighet att erhålla flyktingförklaring utan att behöva lämna ifrån sig sitt hemlandspass. Detta skall enligt försla- get bli möjligt om han kan lämna en godtagbar förklaring till denna önskan.
Prop. 1983/84: 144 . -. l77
Man bör enligt föreningarna vara mycket noggrann och precis vad gäller kravet på att förklaringen skall vara godtagbar. Om man tar alltför lätt på denna förklaring kommer detta av sig själv att leda till missbruk.
SIV har inga invändningar mot förslaget att flyktingförklaring skall kun- na sökas utan samband med ansökan om U'!" och att SlV i alla asylärenden skall ta ställning till om sökanden får stanna enligt 35 UtlL. För att inte onödigtvis utsätta sökanden för risker anser SIV - utom beträffande de fall då flyktingförklaring lämnas — att grunden för tillståndet (3. 5 eller 65 UtlL) inte bör framgå av det beslutsmeddelande som skickas ut. Den böri stället anges genom en intern anteckning i verkets handlingar rörande den enskilde. Flyktingförklaring bör enligt verket undantagsvis kunna utfärdas för den som önskar behålla sitt hemlandspass. om en godtagbar förklaring lämnas. Enbart en önskan att kunna resa lättare är inte tillräcklig. Advo- katsamfundet tillstyrker förslaget. Röda korset ansluter sig till kommitténs föreslagna ändringar beträffande rätten till flyktingförklaring. En av de positiva effekterna av kommitténs förslag är enligt Röda Korset att de personer som det rör sig om får möjlighet att ansöka om ekonomisk hjälp till familjeåterförening över det särskilda anslag som administreras av AMS.
Anhöriginvandring
Uppskjuten invandrarstatus vid s.k. snabb anknytning
Majoriteten av remissinstanserna anser det nödvändigt att behålla ord- ningen med uppskjuten invandringsprövning. Många av dessa föreslår dock en förkortning av prövotiden och en allmänt generösare praxis.
Kammarrätten iJönköping anser således att en en uppskjuten invan- dringsprövning är nödvändig även i fortsättningen. Nuvarande praxis sägs böra bibehållas. men tillämpningen får ej leda till direkt stötande resultat. RPS framhåller att det inte är möjligt att avstå från en ordning med uppskjuten invandringsprövning. Även om det är svårt att få fram en tillfredsställande utredning till den första tillståndsprövningen. är det enligt RPS:s uppfattning just förstagångstillståndet som är speciellt viktigt. Det måste därför ställas krav på att det grundas på en tillfredsställande utred- ning. RPS ser det vidare som självklart att även andra omständigheter än vistelsens längd skall tillmätas betydelse vid tillståndsprövningen. om ett anknytningförhållande upphör. Att utlänningen har funnit sig tillrätta i arbetslivet och samhället i övrigt måste emellertid spela en ringa roll. En ny prövotid skall enligt RPS löpa. om utlänningen får UT på grund av en ny anknytning.
SIV vill för sin del stryka under lPOKs konstaterande. att äkten- skap/samboende som är konstruktioner i syfte att ge tillstånd eller upplevs som ett problem i de flesta invandringsländer. Det är därför angeläget att ha ett system som motverkar att skenförhållanden godtas som tillstånds-
l2 Riksdagen 1983/84. [ saml. Nr 144
Prop. 1983/84:144 178
grund. Systemet med uppskjuten invandringsprövning bör därför gälla även i fortsättningen Endast ett mycket kortvarigt förhållande kan inte anses grunda sådan anknytning till Sverige. att bosättning här bör tillåtas även om förhållandet var seriöst. SlV anser vidare att några fakta inte kommit fram som ger anledning att frångå den nuvarande normala maximi- tiden om två år. Kortare prövotid bör liksom nu ibland kunna tillämpas. exempelsvis med hänsyn till förekomsten av ett gemensamt barn samt till situationen i hemlandet för den utvisningshotade. Om ett förhållande upp- hör. bör visserligen samtliga omständigheter i ärendet vägas in. men i flertalet fall bör dock tiden vara utslagsgivande. Annars försvåras enligt vcrket möjligheterna att upprätthålla en enkel. snabb och förklarbar hand- läggning av anknytningsärenden.[fråga om avsteg från kravet på normal vistelsetid tillägger SlV att särskild hänsyn bör tas till kvinnor som bryter upp från äktenskap på grund av misshandel. särskilt om de kommer från länder där frånskilda kvinnor kan få svårigheter. God anpassning till ar- bets- och samhällslivet kan utgöra grund för tillstånd. men då endast efter längre vistelsetider. Normalt bör ny prövotid räknas. om tillstånd beviljas på grund av ny anknytning.
Även Länsstyrelserna i Stockholms och Västerbottens län delar bedöm- ningen att uppskjuten invandringsprövning är befogad. Föreningen Sveri- ges liinspolisehefer och Föreningen Sveriges polischefer anser att den nuvarande prövotiden vid "snabba anknytningar" bör bibehållas oföränd- rad. En uppmjukning i detta avseende skulle leda till en icke önskad oreglerad invandring. På motsvarande sätt som det skedde en nedgång av invandringen vid införandet av regeln om UT före inresa. skulle antalet fall av "snabba anknytningar" åter stiga. För att motverka de icke önskvärda effekterna vid en upplöst "snabb anknytning” - exempelvis att kvinnor återsänds till ett hemland där ensamma, frånskilda kvinnor ej är socialt accepterade — föreslår föreningarna att man utökar prövningsfaktorerna i humanitärt avseende. Detta förfarnde torde genom sin selektivitet vara mera ändamålsenligt än en uppmjukning av nuvarande regler beträffande "snabba anknytningar".
En lång rad kommuner tillstyrker dock IPOK:s förslag angående en förkortning i vissa fall av tvåårstiden. Uppsala kommun värdesätter sär- skilt den generösare hållning utredningen föreslår skola gälla för dem som. genom skilsmässa eller isärflyttning i dag skulle riskera utvisning till hem- landet. Den nuvarande ordningen är enligt kommunen inte bara stötande utan också inhuman. [ många fall får den sociala konsekvenser för t.ex. barnen eller anhöriga och även för den som direkt berörs. Jönköpings kommun delar uppfattningen att "prövotiden" bör sättas så kort som möjligt. med en eventuell maximitid om två år som tillämpas endast i undantagsfall. Malmö kommun anför liknande synpunkter. Örebro kom- mun. slutligen. understryker det angelägna i att en generösare praxis utvecklas i ärenden angående uppskjuta en invandrarstatus och större vikt
Prop. 1983/84: 144 "””": '"" 179
läggs vid de humanitära skälen samt att den normala prövotiden förkortas. På motsvarande sätt uttalar sig även Jugoslaviska riksförbundet och KFUK—KFUM.
Socialstyrelsen vill starkt betona de negativa sidorna en s.k. uppskjuten invandringsprövning. Stor försiktighet bör enligt styrelsen iakttas vad gäl- ler prövning av tillståndsgivning i de fall anknytningen upphört. Framför- allt gäller detta kvinnor. som annars tvingas återvända till länder där skilsmässa inte är socialt accepterad. Några remissinstanser ställer sig mer eller mindre avvisande till ordningen med uppskjuten invandrarstatus. Länsstyrelsen i Malmöhus län ifrågasätter om ej fördelarna. inte minst från humanitär synpunkt. väger över till förmån för ett avskaffande av en uppskjuten invandringsprövning. En mera rigorös kontroll vid första till- ståndsprövningen borde kunna ersätta den uppskjutna kontroll som nu äger rum men som inte verkar särskilt meningsfull. Södertälje kommun anser att den upprepade prövningen utgör en tveksam särbehandling. Kommunen anser samtidigt att reglerna och principerna skall vara så klara och tydliga som möjligt för att nedbringa antalet långvariga prövningar utan åsidosättande av individens rättssäkerhet. Även Riksförbundet för sexuellt likaberättigade motsätter sig en ordning med uppskjuten invan- drarstatus.
Åldersgräns vid ingående av äktenskap
Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan stöder kommit- téns förslag. att gränsen för UT—grundande äktenskap normalt skall gå vid 18 år. Enligt kammarrätten iJönköping måste valfrihetsmålet vika när det strider mot grundläggande värderingar i det svenska samhället. En till- ståndsgivning som strider mot övriga i det svenska samhället grundläggan- de omsorgs- och skyddsregler för unga människor bör ej få komma i fråga. Huvudregeln i praxis måste därför enligt kammarrätten vara. att tillstånd inte får beviljas om parterna inte uppnått svensk giftermålsålder. även om parterna har ingått äktenskap som är giltigt enligt tillämplig. oftast hemlan- dets. lag. Undantag från denna huvudregel bör medges endast om synnerli- ga skäl föreligger. Så kan vara fallet om parterna har gemensamt barn eller flickan är gravid. Kammarrätten vill betona att i de fall där någon av parterna fortfarande är skolpliktig undantag bör medges endast i ytterst speciella fall. Även SIV instämmer i IPOK:s uttalande att det i princip är motiverat att kräva att båda parter skall ha uppnått svensk giftermålsålder för att UT skall beviljas på grund av äktenskap eller samboende. även om utländsk lag tillåter lägre ålder. Det gör även länsstyrelsen i Stockholms län. samt ärkebiskopen. Rädda barnen, Svenska _flyktingrådet och Sveri- ges jrikyrkoråd/samråd. Sigtuna, Södertälje. Uppsala, Borås och Umeå kommuner säger sig också tillstyrka förslaget.
Enligt .wcialstyrelsens mening. däremot. talar visserligen starka skäl för att tillstyrka utredningens förslag. eftersom dessa unga — i de flesta fall
Prop. 1983/84:144 180
flickor — ofta får leva under svåra förhållanden i Sverige. Socialstyrelsen säger sig emellertid med hänsyn till rådande rättsläge inte kunna tillstyrka förslaget. Rådande förhållanden är dock otillfredsställande och bör enligt styrelsen bli föremål för utredning. Styrelsen hänvisar särskilt till att även äktenskap som har ingåtts med eller mellan minderåriga blir giltiga i Sveri- ge. Sverige har vidare undertecknat det s.k. Helsingforsavtalet. vilket understryker nära anhörigas rätt att återförenas. Örebro kommun anför för sin del följande:
Den svenska giftermåISgränsen är inte absolut och de som är mellan 15 och 18 år kan ingå äktenskap o.n länsstyrelsen lämnat särskilt tillstånd till det. Sådant tillstånd beviljas i de flesta fall. Tillstånd beviljas i regel inte för den som fortfarande är skolpliktig. Det är inte heller ovanligt att svenska minderåriga medborgare i 16-18 års ålder sammanbor och för detta fordras inget tillstånd. Det är därför viktigt att göra distinkt skillnad. beroende av om man fortfarande är skolpliktig. i prövning av ärenden om avsteg från det generella kravet på att båda parter skall ha fyllt 18 år för att UT skall beviljas på grund av äktenskap/sammanboende. Vid prövning av UT för fortfarande skolpliktiga bör undantag göras när det är motivaerat av huma- nitära skäl. Förhållandena kan vara sådana att det skulle framstå som mer stötande att vägra UT än att ge tillstånd. även om någon part är minder- årig. Det kan vara om flickan är gravid eller parterna redan har gemensam- ma barn. Det kan också gälla en flicka som ingått äktenskap och som inte längre skulle tas emot av sin gamla familj. Den tillståndsbeviljande myn- digheten bör rådgöra med sociala nämnden i kommunen.
Malmö kommun anser frågan vara av så stor principiell betydelse att den bör utredas ytterligare.
Annan anhöriginvandring
IPOK:s förslag angående en viss liberalisering av anhöriginvandringen inom ramen för vad kommittén kallar en "antalsmässig riktpunkt” har fått ett blandat mottagande. Kammarrätten iJönköping menar att en generell ändring av nuvarande praxis skulle leda till en stor och oförusebar invand- ring. något som inte kan sägas ligga i linje med riktlinjerna för invandrings- politiken. Förslaget om en antalsmässig riktpunkt tillstyrks därför. För att undvika eventuella tillämpningssvårigheter anges denna kvot böra avse anhöriga som inte tillhör kärnfamiljen. Det bör enligt kammarrätten an- komma på statens invandrarverk att genom en prövning från fall till fall avgöra vilka ytterligare sökande som bör tas emot. Särskild hänsyn bör tas till anhöriga till flyktingar. AMS anser inte att en generell vidgning av nuvarande familjebegrepp är möjligt med hänsyn till de ökade krav som en sådan vidgning skulle komma att ställa på arbetsförmedlingsservice. bostä- der och social service. Socialstyrelsen vill i detta sammanhang starkt understryka behovet av att man tar hänsyn till de minderåriga gifta kvin- nornas situation. i de fall de saknar egna anhöriga i landet. Ofta blir den unga kvinnan starkt beroede av mannens familj. Hennes situation kan
Prop. 1983/84:144 "i 181
många gånger underlättas. om hon kan få hit sina föräldrar eller något äldre syskon eller annan äldre släkting. som kan ge henne stöd. Styrelsen ställer sig bakom förslaget om vidgade möjligheter för anhöriga utanför kärnfamil- jen att invandra. Ett visst försteg anses böra ges flyktingar. Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrker kommittténs förslag att invandring av anhöriga utöver kärnfamiljen bör medges i ökad utsträckning mot bakgrund av att familjebanden ofta är starkare i andra länder och särskilt bland människor i nöd. Det finns därför inte anledning att tillämpa den snäva svenska synen på kärnfamiljen. Sigtuna. Uppsala och Borås kommuner stöder likaså förslaget. Assyrisk-Syrianska flyktingfonden önskar en betydligt generösa- re praxis än för närvarande. Man säger vidare att en alltför restriktiv familjeåterföreningspolitik kräver mer samhällsresurser än en mer generös sådan. Det beror på att ängslan och oro för de kvarvarande ger upphov till sjukdom med åtföljande vårdbehov.
Åtskilliga andra remissinstanser tar dock avstånd från förslaget. SIV ifrågasätter det lämpliga i vad kommittén föreslår. SIV:s hittillsvarande erfarenheter av administrationen av ett system med en antalsmässig rikt- punkt är starkt negativa. Systemet inger lätt överdrivna förhoppningar hos de sökande och deras anhöriga i Sverige. Detta leder till ett ökat antal ansökningar som i många fall måste avslås. vilket förorsakar besvikelser som i sin tur leder till tclcfonförfrågningar och upprepade nya ansökningar. Avslagen uppfattas enligt verket i många fall som orättvisa och ger därige- nom upphov till misshälligheter. Ett kvotsystem är vidare administrativt betungande och resurskrävande. Med ett system som omfattar alla natio- naliteter måste man räkna med. att det blir avsevärt svårare att upprätthål- la ambitionen att visa rättvisa mellan skilda sökande än vad som var fallet med det begränsade system som tidigare tillämpades i fråga om assyrier och syrianer från Turkiet. SIV anser att det inom ramen för gällande system bör vara möjligt att ta ökad hänsyn till fall där ömmande och udda omständigheter åberopas. Skulle emellertid ett kvotsystem inrättas. har SlV inga invändningar mot de riktlinjer för prioritering inom ramen för detta som IPOK antyder.
Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenskaflyktingrädet och Sverigesfrikyr- korad/samråd ställer sig tveksamma till kommitténs förslag om en antals- mässig riktpunkt för anhöriginvandring av andra än de personer som ingår i hushållsgemenskapcn. En sådan riktpunkt kan nämligen komma att strida mot principen om familjesammanföring som ett övergripande samhällsmål. De fyra remissinstanserna tillägger att ensamma ogifta barn. som har beviljats uppehållstillstånd av t.ex. humanitära skäl. skall ha en självklar rätt att här få återförenas med sina föräldrar "inom kärnfamiljsbegreppet”. Länsstyrelsen i Malmö menar att man bör kunna i praxis liberalisera anhöriginvandringen genom en sänkning av den nuvarande åldersgränsen för föräldrar med samtliga barn i Sverige och genom att ändra villkoren så att det räcker att ha "flera eller samtliga barn i Sverige”. Röda korset
Prop. 1983/84:144 182 beklagar att kommittén inte har kunnat precisera kretsen av anhöriga. som har rätt att förenas sig med anhörig i Sverige, på ett sätt som tydligare ger uttryck för den generösare praxis som kommittén förordar. Man hälsar dock med tillfredsställelse att kommittén föreslår. att familjeåterförenings— politiken skall vara ett övergripande mål inom invandringspolitiken. Röda korset vill också peka på att ett kvotsystem bäddar för kritik och undran från de sökande vid upptäckten av att likabehandling i tillståndshänseende inte längre gäller. beroende på att den totala kvoten är fylld. LO konstate- rar i sitt yttrande att det. allt sedan den nuvarande invandringspolitiken lades fast är 1967. har skett en uppmjukning i fråga om invandringen av anhöriga. Med hänsyn till de svåröverskådliga konsekvenser som en ytter- ligare uppmjukning kan innebära säger sig LO vilja förorda ett bibehål- lande av nuvarande praxis. Föreningen Sveriges Iänspolischejer och För- eningen Sveriges polischefer framhåller att kommitténs liberalisering av nu gällande praxis kommer att medföra betydande utredningsproblem för polisen. när det gäller att ta fram ett godtagbart bedömningsunderlag för beslutande myndighet. Förslaget kommer tveklöst innebära en icke önsk- värd invandring genom att påståendena om "nära anhörig" oftast är okon- trollerbara.
Bostadsfrågan
Kammarrätten iJänko'ping har inget att erinra mot att nuvarande praxis huvudsakligen bibehålls. När det gäller anhöriga som skulle tillåtas komma inom ramen för ett årligt fastställt antal bör dock i vart fall bostadsfrågan närmare undersökas. I flertalet fall är det möjligt för sökanden att i hemlan- det avvakta att bostadsfrågan m.m. löses. I de fall anhöriga häri Sverige ej i någon mån bidrar till lösning av sådana frågor som bostad och försörjning bör detta vägas in in tillståndsprövningen. Inte heller SIV har något att invända mot den marginella uppstramning av praxis som IPOK föreslår. även om det kan komma att medföra visst merarbete vid tillståndspröv- ningen. Således bör enligt verket - innan tillstånd för primärinvandring ges — om möjligt beaktas att bostadsfrågan kan lösas för anhöriga. Vidare bör tillståndsprövningen påverkas av attde härvarande förklarar att de inte avser sammanbo med sökanden och inte kan eller vill bidra till dennes försörjning. Motsvarande gäller då det framgår att det främsta skälet till hitflyttning är en önskan att få det bättre på det svenska samhällets bekost- nad.
Kravet på UT före inresan
Kommitténs förslag till viss uppmjukning av gällande praxis beträffande kravet på UT före inresan har föranlett få remissinstanser att yttra sig. Dessa har nästan genomgående avstyrkt förslaget.
RPS motsätter sig således den föreslagna ordningen. Att utröna om det
Prop. 1983/84:144 " 183
är fråga om skenäktenskap måste enligt RPS bli en mycket svår uppgift för passkontrollpersonalen. Detta gälleri samma grad beträffande möjligheten att konstatera om det finns en relation mellan parterna. motsvarande förlovning. med sikte på att äktenskap skall ingås. RPS anser att problemet med de långa handläggningstiderna måste lösas inom ramen för nu gällande bestämmelser. När det gäller frågan om en liberalare praxis beträffande anhöriga utanför kärnfamiljen anser RPS. att frågan om deras tillstånd kan lösas på ett tillfredsställande sätt genom tillämpningen av punkt 4 i 33 å UtlF. RPS tillägger att en uppluckring av tillämpningen av bestämmelserna i 33 & UtlF utgör ett allvarligt och olyckligt steg tillbaka till den ordning som gällde före den 1 april 1981. SIV avstyrker först och främst förslaget. att avsteg från kravet på UT före inresan skall göras i fall då äktenskap nyligen ingåtts utomlands under exempelvis en semestervistelse. Ett ge- nomförande skulle enligt verkets mening undergräva det nyligen införda systemet med UT före inresa som visat sig fungera effektivt. Man har enligt SIV många gånger anledning misstänka att det är fråga om skenäk- tenskap. SIV avvisar vidare tanken att utlandsmyndigheterna skulle få bevilja visering i ärenden av detta slag. Grundprinciperna för delegeringen av viseringsbesluten är att det alltid skall röra sig om besök i Sverige. medan IPOK:s förslag avser bosättning. Verket menar att de avigsidor som påpekas får lösas inom ramen för nuvarande system. Slutligen fram- håller SlV att verket inte heller kan acceptera IPOK:s mera allmänt hållna förslag till undantag från kravet på UT före inresa. En sådan ordning skulle nämligen avsevärt försvåra möjligheten att ge adekvat information om vad som gäller i viss situation. För att systemet skall kunna tillämpas måste de undantag som skall gälla vara mycket konkret definierade.
Även kammarrätten i Jönköping anser att det är angeläget att undan- tagsfallen begränsas genom en relativt strikt tillämpning. Några mer gene— rella lättnader i fråga om möjligheterna till att ta hit släktingar bör alltså inte ges. även om praxis bör vara mer liberal vad gäller anhöriga till flyktingar. Den kontakt med anhöriga i hemlandet som naturligtvis är angelägen bör enligt kammarrätten i vissa fall kunna underlättas med en mindre restriktiv viseringspraxis, då främst i fråga om anhöriga till utlän— ningar som har fått stanna i Sverige av flyktingliknandc eller andra politisk- humanitära skäl. Angående specialfallet med invandrare som under sin årliga semestervistelse i hemlandet ingår äktenskap med en landsman vill kammarrätten anföra följande:
I dessa fall bör i första hand övergävas om detär praktiskt möjligt att den i Sverige bosatte före semesterresan till hemlandet förser myndigheterna med den utredning om excpelvis parternas tidigare relation som är nödvän- dig och därvid erhäller ett ej bindande förhandsbesked. I de fall negativt förhandsbesked meddelas skall kravet på UT före inresan upprätthållas. För det fall positivt besked erhålles kan detta tillsammans med bevis om ingånget äktenskap samt erforderlig visering accepteras som grund för inresa och prövning av UT-ansökan här i landet. Även med föreslagen ordning är det nödvändigt att tillämpa uppskjuten invandringsprövning.
Prop. 1983/84:144 184
Förslaget avstyrkes även av Föreningen Sveriges lc'inspolisehe "er och Föreningen Sveriges polischefer.
Advokatsamfundet har emellertid en annan uppfattning. Samfundet an- för att kravet på UT före inresan har orsakat avsevärda psykologiska påfrestningar och ekonomiska uppoffringar framför allt för ungdomar som önskar gifta sig eller bara leva samman. Detta drabbar till ett betydande antal varje år även svenska medborgare —- inte minst kvinnor. Samfundet vill varna för de orimliga konsekvenserna av "nuvarande hårda praxis. diffusa rättstillämpning och eftersläpande handläggning på detta område." Nuvarande ordning leder enligt samfundet för övrigt också till åtskilliga fall av illegal vistelse. där de berörda ungdomarna ändå anser sig ha rätten på sin sida gentemot en okänslig lagstiftning.
Turkiska riksförbundet säger bl.a. att de rutiner som tillämpas med anledning av misstanke om skenäktenskap är förnedrande i de fall då utlänningen gifter sig med en landsman. I dessa fall bör tillstånd till invand- ring ges från början.
Övrig invandring av icke-nordbor
IPOK:s förslag i dessa delar lämnas i allmänhet utan erinran av remiss- instanserna. Kammarrätten iJönköping har inget att erinra mot att nuva- rande praxis. kompletterad med av kommittén särskilt angivna syn- punkter. läggs till grund för den fortsatta tillämpningen. Vad gäller perso- ner med försörjningen tryggad genom pension eller i övrigt genom egna medel är enligt kammarrättens mening SIV:s praxis väl restriktiv. Det kan till och med ifrågasättas om den inte kan mjukas upp mer än vad kommit- tén har föreslagit. Ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska_flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd/samråd stöder kommitténs förslag. att den som varit bosatt i Sverige under mycket lång tid bör ha rätt att återvända hit oavsett längden av vistelsen utomlands. Tio år anges därvid bli en riktpunkt. Man instämmer vidare i kommitténs åsikt. att tillstånd bör kunna beviljas pen- sionärer och andra med försörjningen tryggad genom egna medel, om det föreligger särskilda skäl utöver fastighetsinnehav. Den som riskerar bar- bariskt straff för icke politiska handlingar. som är kriminella i Sverige. bör enligt remissinstanserna kunna anses uppfylla kraven på att mycket starka humanitära skäl skall föreligga. Länsstyrelsen i Stockholm menar att gene- rella lättnader utöver vad som IPOK föreslår bör kunna genomföras vad gäller "invandrare med pensionsfrågan ordnad.
SIV säger sig kunna ansluta sig till att allmänna riktlinjer läggs fast och att de närmare detaljerna utformas genom vidare utveckling av praxis. varvid nuvarande principer bör vara utgångspunkt. Det är dock enligt verket angeläget att statsmakterna så långt det är möjligt konkret lägger fast de ramar som bör gälla. För nya grupper bör praxis utformas i ett samspel mellan SIV och regeringen. Verket tillstyrkeri huvudsak IPOK:s
Prop. 1983/84: 144 . 185
förslag. Det gäller dock inte den ovillkorliga rätten för den som har vistats här en längre tid att återinvandra hit. Inte heller RPS kan ansluta sig till tankegången att den som har varit bosatt i Sverige under en mycket lång tid bör ha rätt att återvända hit oavsett längden av vistelsen utomlands. SIV:s i betänkandet redovisade praxis bör enligt RPS även fortsättningsvis til- lämpas. Sveriges advokatsamfund vill fästa uppmärksamheten på de pro- blem som ibland uppkommer i samband med att t.ex. utländsk diplomatisk eller konsulär personal efter ett antal års stationering och arbete här lämnar Sverige. Det har det visat sig svårt för de barn som så önskat att. i fall då det inte har varit fråga om högskolestudier. få stanna kvar i Sverige för att avsluta sin här påbörjade utbildning. även om försörjningen varit tryggad. Det är enligt samfundet viktigt. inte minst för våra internationella relationer. att sådana ärenden prövas efter mer förstående riktlinjer än nu.
Tillfällig vistelse i Sverige
Besöksvisering
SIV ansluter sig till kommitténs uttalanden om en generösare viserings- politik och framhåller att betydande steg i den anvisade riktingen redan har tagits. bl.a efter diskussioner i verkets styrelse. Verket understryker att det ofta är en mycket svår och grannlaga uppgift att bedöma om ett viseringsärende avser en bona lide-besökare eller inte. Tillstånd för släkt- besök beviljas om det inte på grund av särskilda omständigheter. såsom förhållandena i hemlandet. begränsat vistelsetillstånd till tredje land eller härvarande släktings förhållande till hemlandet. kan antas att avsikten är bosättning snarare än besök. För besök av nära släktingar. framförallt föräldrar och barn. beviljas som regel tillstånd. om det inte framstår som uppenbart att det är fråga om ett försök till bosättning. Ju närmare släkt- skapet är. desto större risk för avhopp säger sig verket vara berett att acceptera. SIV håller med om att det bör vara en uppgift för SIV:s styrelse att även i fortsättningen ange riktlinjer för den viseringspolitik som bör föras. Avgörande i viseringsärenden är i de flesta fall trovärdighetsbedöm- ningen. Riktlinjer måste byggas på erfarenheterna av praxis. En förutsätt- ning för en generösare viseringspolitik i fråga om vissa nationaliteter är enligt verket. att möjligheterna underlättas att avlägsna avhoppare som saknar egentliga politiska skäl. Även kammarrätten i.!önköping understry- ker att viseringspolitiken bör vara så generös som möjligt. och då särskilt när det gäller besök till invandrare som inte själva har möjlighet att resa till hemlandet för släktbesök. En tillämpning av en mer generös viseringspoli- tik antas vara möjlig först om kommitténs förslag till ändrade anvisnings- regler genomförs. Kommitténs förslag — att tillstånd för släktbesök bör beviljas. om det inte på grund av omständigheterna framstår som uppen- bart att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna — är enligt kammarrätten något för vittgående. Det kan nämligen befaras att det i
Prop. 1983/84:144 186
många fall ej framstår som uppenbart men väl mycket sannolikt att avsik- ten med besöket är en annan än den uppgivna. Kammarrätten förordar att tillräckliga skäl för vägran av tillstånd då bör föreligga. Länsstyrelserna i Stockholms och Malmöhus län tillstyrker kommittéförslaget och det gör även ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska _flyktiltgrådet och Sveriges frikyrkoråd/samråd. vilka dock samtidigt understryker att en generös vi- seringspolitik inte. får medföra en än mer restriktiv praxis än den som gäller för närvarande vid tillståndsgivningen. Advokatsamfundet tillstyrker kommitténs förslag om en mer generös viseringspolitik särskilt för släktbe- sök. Detta är enligt samfundets erfarenheter en humanitär angelägenhet av sådan vikt- att den uppväger olägenheten av ett ökat antal avhoppare. ] positiv riktning uttalar sig även Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer. Föreningarna tillstyrker en generösare viseringspraxis mot bakgrund av utredningens förslag om rätt för polissty- relsen att meddela avlägsnandebeslut utan de tidsgränser som gäller idag. Frågor av berört slag är enligt föreningarna vanligen av så kontroversiell natur. att framtida riktlinjer bör meddelas av högsta politiska instans. Detta talar enligt föreningarnas mening för att de nya riktlinjerna för besöksvisering meddelas av regeringen. Röda korset tillstyrker att en generös viseringspolitik införs för dem som önskar besöka anhöriga i Sverige. En sådan ordning bör dock inte kopplas till den föreslagna utvid- gade avvisnings- och beslutanderätten för polismyndigheterna.
U Tför besök
Delade meningar har framförts om kommitténs förslag på denna punkt. SIV delar IPOK:s uppfattning att en generös praxis bör tillämpas när det gäller att bevilja UT för besök. Tillstånd för besök bör normalt beviljas för högst ett års tid. i undantagsfall upptill två år. och då främst i fall av besök hos nära släkting när det föreligger ömmande omständigheter. SlV anslu- ter sig vidare till förslaget att undantag från kravet på UT före inresa bör tillåtas för besök om högst ett år. Även ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Svenska fiikyrkorådet/samråd ansluter sig till kommitténs mening.
En annan uppfattning framförs av kammarrätten [Jönköping. som vis- serligen betonar vikten av en generös praxis. men ändå motsätter sig förslagen till ändringi 33 & UtlL. Redan med nuvarande ordning är möjlig- heterna till UT efter inresan i fråga om längre besök tillräckligt tillgodo- sedda. Mer långvariga besök kan planeras och UT således sökas före inresan. varför någon utvidgad formell möjlighet att efter inresan pröva en ansökan om UT enligt kammarrättens mening ej bör införas. Föreningen Sveriges Iänspolischefer och Föreningen S veriges polischefer framhåller att det finns skäl som talar emot att ett så långt besökstillstånd beviljas efter inresan. Av rent praktiskan skäl kan det inte vara rimligt att oförbe- rett få stanna i ett annat land under så lång tid som ett år annat än i absoluta
Prop. 1983/84:144 ft.-. .c-i |87
undantagsfall. Vidare kan man enligt föreningarnas uppfattning inte bortse från risken av anknytningar av sådan natur — t.ex. genom barn — att det skulle förefalla stötande från allmän rättsuppfattning att senare avlägsna utlänningen även om reglerna skulle medge det.
Tillstånds och kontrollfrågor
Beviljande av PUT
Praktiskt taget alla remissinstanser som yttrat sig i frågan har ställt sig bakom förslaget att normalt bevilja PUT redan från början. Så är fallet med RPS. SlV och RRV. Invandrarverket framhåller att den föreslagna ord- ningen är positiv för invandrarna och samtidigt medför besparingar för polisen och SlV. PUT bör beviljas utan särskild ansökan även i fråga om personer som efter uppskjuten invandringsprövning accepteras som in- vandrare. SlV tillstyrker vidare konsekvensändringarna i 41 och 44 åå UtlL. Verket pekar på en annan konsekvens. Enligt nuvarande regler krävs "synnerliga skäl" för utvisning först efter tre års bosättning för den som saknar PUT. Med den nya ordningen kommer detta krav i ett antal fall att inträda redan efter två års vistelse här. Vidare påverkas behovet av näringstillstånd. En utlänning som har PUT är nämligen undantagen från kravet på näringstillstånd. Vidare påpekas i SIV:s yttrande att en ordning med "PUT direkt" ger utlänningen rätt att återvända hit och vistas här så länge hans PUT inte har återkallats. Nuvarande möjlighet att vägra till- ståndsförlångning av vandelsskäl får inte någon motsvarighet. Kammar- rätten iJönköping finner övervägande skäl tala för att den av kommittén föreslagna ordningen införs. Det förutsättes härvid att det i PUT-ärendet sker samma arbetsmarknadsprövning som idag. AMS tillstyrker att de invandrare som av humanitära eller liknande skäl får tillstånd att bosätta sig i Sverige redan från början beviljas PUT. Styrelsen anser emellertid att detta inte bör gälla de kategorier som varit föremål för arbetsmarknads- prövning från AMS sida. Länsstyrelsen i Stockholms [än säger att ändring- en ligger i linje med de allmänna besparingssträvandena inom statsförvalt- ningen. Om avsikten är att göra endast en tillståndsprövning är rubrice- ringen "permanent" onödig. Länsstyrelsen anser det i så fall mer rimligt tala om uppehållstillstånd eller i undantagsfall tillstånd med villkor. Detta kan i såfall bli aktuellt i ett fåtal ärenden då tveksamhet redan förelegat vid första bedömningen. Även länsstyrelsen pekar på att näringsfrihetsbe- stämmelserna måste ses över om förslaget genomförs. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser den föreslagna ordningen vara ett effektivt sätt att dels minska byråkratin och dels frigöra ett betydande antal årsar- betskrafter för väsentligare uppgifter. Att det första uppehållstillståndet blir permanent för de flesta invandrargrupper. ligger enligt Amnesty Inter- nationals uppfattning helt i linje med att den verkliga invandringsprövning- en faktiskt sker redan vid detta tillfälle. Positivt är också att frågan i ett
Prop. 1983/84:144 188
asylärende som sökanden skall få stanna enligt ä 3 UtlL. prövas i ett så tidigt skede som möjligt. l positiv riktning uttalar sig även länsstyrelsen i Malmöhus län. TCO. några kommuner samt Föreningens Sveriges länspo- lij-chq/z'r och l-"öreningen Sveriges polischefer. Förslaget tillstyrks också av Röda korset.
Återkallande av PUT
Förslaget att effektivisera återkallelseförfarandet tillstyrks allmänt. Å andra sidan riktar flera remissinstanser kritik mot den föreslagna rätten till återinvandring efter längre tids PUT-innehav i Sverige.
RPS finner det otillfredsställande att det tar mellan tre och sex år att återkalla ett PUT. när utlänningen inte längre bor i Sverige. Styrelsen är beredd att medverka till att en bättre ordning införs med kontoll angående bosättningen i samband med förnyelse av tillståndsbeviset hos polisen. Kontroll skall givetvis inte ske i större omfattning än vad som bedöms erforderligt i det enskilda fallet. RPS motsätter sig bestämt att utlänningar. som inte längre bor här. i vissa fall skall ha möjlighet att behålla sina PUT. Det är enligt RPS närmast en självklarthet att UT är förbehållet de utlän- ningar som verkligen bor i landet. i synnerhet som det i UtlL stadgas att PUT skall återkallas. om utlänningens bosättning i riket upphör. något som också framgår av PUT-beviset. Ett argument för att utlänningen skall få behålla sitt PUT efter utflyttning från Sverige är enligt IPOK att ett tidsbegränsat UT inte kan återkallas om bosättningen upphör. RPS före- slår i stället en ändring i 17 ti som möjliggör ett sådant återkallandc. RPS anser att den utlänning som efter utflyttning har fått sitt PUT återkallat och senare vill återvända till Sverige. enligt gällande praxis kan få nytt tidsbe- gränsat UT.
Av en rad skäl säger sig SIV inte kunna godta att PUT i vissa fall skall få behållas trots utflyttning. Detta är enligt verket oförenligt med den nu gällande och även av IPOK omfattade grundprincipen. att PUT skall återkallas när bosättningen här upphör. Den föreslagna rätten att alltid få återvända efter tio års tidigare bosättning i Sverige strider vidare mot den internationellt vedertagna principen att bara det egna landets medborgare har en ovillkorlig rätt till bOSättning i landet. Enligt SIV:s uppfattning skulle ett genomförande av förslaget till en obegränsad rätt till återinvand- ring få långtgående konsekvenser. Som exempel nämns en person som har varit bosatt här med sina föräldrar från 10 till 20 års ålder och som sedan efter 30-40 års bortovaro härifrån återvänder med egen familj eller som pensionär. Man måste enligt verket räkna med att detta skulle väcka anstöt hos många. Risken kan inte uteslutas att man t.o.m. ger brottslingar fristad.
För SlV:s del skulle det föreslagna systemet vidare innebära att helt nya ärendegrttpper skulle tillskapas med ökad arbetsbelastning samt en rad administrativa och andra svårigheter. Mot den angivna bakgrunden anser
Prop. 1983/84: 144 _? 189 SIV. att nuvarande ordning i princip bör bibehållas. För att komma tillrätta med vissa avigsidor med nuvarande förfarande i fråga om återkallande av PUT föreslår SlV i stället följande:
PUT-bevisen omarbetas så att de ger en adekvat information om förut- sättningar för återkallelse. Detta arbete är förberett. Därmed bör en del missförstånd som förekommit kunna undvikas.
Den praktiska gången för återkallelse bör vara klar och entydig. Om det genom folkbokföringsregistret eller på annat sätt kommer till SlV:s känne- dom att utflyttning skett. återkallas PUT sedan PUT-bevisets giltighet gått ut jämte någon ytterligare tidsmarginal. Om PUT-bevis återkommer till SlV på grund av att adressaten inte anträffats. görs utredning om bosätt- ningen. varefter PUT återkallas efter någon tidsmarginal. Härigenom löses problemet at PUT kan ha återkallats för en person som återvänder till Sverige med ett gällande PUT-bevis.
För att komma åt medvetna försök till "skenbosättning" behövs rutiner hos polisen vid instämpling av nya PUT-bevis i enlighet med vad lPOK anför. Föreskrifter om detta förbereds inom SIV.
Rätten att återvända till Sverige efter utlandsvistelser bör enligt SlV:s uppfattning tryggas genom de riktlinjer som för närvarande gäller om UT på grund av anknytning genom tidigare vistelse i Sverige. Dessa bör få tillämpas ytterligare en tid innan en revidering aktualiseras. Slutligen vill SIV påpeka att möjlighet bör finnas att återkalla även tidsbegränsade UT på grund av upphörd bosättning i landet. Härigenom sktrlle undvikas att innehavare av sådana UT kommeri bättre läge än de som har PUT.
Föreningen Sveiges länspolischejer och Föreningen Sveriges polis- chefer framhåller att det permanenta uppehållstillståndet kan missbrukas. Utlänningen uppehåller sig i hemlighet i utlandet och uppbär de förmåner. i huvudsak av stat och kommun utdelade bidrag av olika slag. som endast skulle tillkomma vederbörande. om han vore bosatt i Sverige. Anmälan om utflyttning torde därför i många fall komma att utebli. enär det skulle medföra ekonomiska konsekvenser. Detta missbruk skulle man kunna stävja genom att utfärda PUT som ej gäller för återresa till Sverige. Därigenom tvingas den utländska medborgaren att ansöka om återresetill- stånd. som lämpligen kan utfärdas av polismyndigheten. Föreningarna föreslår därför att reglerna för PUT ses över ytterligare för att på lämpligt sätt öka kontrollen och stävja missbruket av tillstånden.
Riskerna med IPOK:s förslag utvecklas av polisstyrelsen i Malmö polis- distrikt som anför bl.a.:
Enligt nu gällande regler utgör bosättning här i riket en förutsättning för beviljande av PUT. ] 17.5 UtlL stadgas att PUT skall återkallas om utlänningens b05ättning här i riket upphör. Det är angeläget at det synsätt som legat till grund för tillkomsten av dessa regler bibehålls. Det måste anses som högst otillfredsställande att en utlänning medges behålla sitt PUT upp till sex år efter det hans bosättning här i riket upphört. Redan nu förekommer ett utbrett missbruk av passhandlingar och däri införda till-
Prop. 1983/84:144 190
stånd. Ofta blir handlingarna föremål för förfalskning. Foton utbyts och handlingars och tillstånds giltighetstider ändras. Pass med instämplade tillstånd och bevis om PUT (med eller utan foto) är åtråvärda handlingar för narkotikakurirer och presumtiva illegala invandrare. Sådana handlingar betingar ett icke föraktfullt pris på den svarta marknaden. Skulle utlän- ningar i enlighet med förslaget få behålla sina PUT även efter det bosätt- ningen här upphört skulle antalet sådana handlingar öka. åtkomligheten av dem bli lättare och riskerna för missbruk öka. Det finns goda skäl till antagande att en del av de utlänningar som anmäler sig hos polisen och som uppger sig ha förlorat sina legitimationshandlingar eller att de saknat sådana vid inresan i själva verket tillåtits inresa emedan de vid inresan uppvisat handlingar som styrkt deras vistelserätt i Sverige.
Amnesty International ansluter sig däremot till förslaget att en utlänning tillerkänns möjlighet att övergångsvis behålla sitt PUT. trots återllyttning till hemlandet. I synnerhet för politiska flyktingar, vilka ofta återvänder till instabila hemlandsregimer. sägs en sådan möjlighet väsentligt öka förut- sättningarna att återvända.
RSV tar upp folkbokföringsaspekten. Verket instämmer i utredningens syn på reglerna för återkallelse av PUT. Man framhåller att det för folk- bokföringskontrollen inte har varit tillfredsställande att PUT har kunnat gälla för den som varit utrest från Sverige ända upp til sex år. RSV anser det angeläget att de upplysningar om avsaknad av faktisk bosättning i Sverige, som polisen kan erhålla när fråga uppkommer om nytt bevis om PUT i en PUT-innehavares passhandling. kommer till folkbokföringsmyn- dighetens kännedom. Prövning kan då ske om avregistrering från folkbok- föringen skall äga rum enligt 28 å andra stycket folkbokföringsförordning- en (1967: 198). Närmare anvisningar om förutsättningar och tillvägagångs- sätt för en sådan undetTättelse från polisen till folkbokföringsmyndighet kan utformas som ett led i det fortlöpande samråd beträffande utlännings- registreringen som sker mellan SlV och RSV. ] övrigt anser RSV att de åtgärder som kan behöva vidtas inom folkbokföringens område med anled- ning av förslaget utan större svårigheter kan genomföras.
JK. slutligen, vill framhålla att ett meddelat PUT bör kunna återkallas för en utlänning som visar sig inte ha för avsikt att bosätta sig i landet. Återkallelse bör kunna ske. oavsett om utlänningen har rest in i riket eller inte och utan att särskilda skäl föreligger. Utlänningen bör enligt JKzs mening inte få "hålla på" ett PUT utan att bosätta sig fast här.
Bostads- och arbetsgivaranmälningar m.m.
Ärkebiskopen. Rädda barnen, Svettska_/lyktingrådet och Sveriges fri/otr- körtid/samråd hälsar med tillfredsställelse förslaget att arbetsgivaranmäl- ningarna slopas. Man ifrågasätter om det är nödvändigt med ytterligare utredning innan det är möjligt att slopa bostadsanmälningar. Även TCO instämmer i att både bostads- och arbetsgivaranmälningarna bör slopas.
Prop. 1983/84:144 _-.,_.:-= 191
Det fyller ingen funktion att t.ex. behöva anmäla inkomst om man inte anmäler flyttning. RPS och RRV har en annan uppfattning. Mot bakgrund av de delade uppfattningar som har kommit till uttryck i den enkät som har företagits på IPOK:s uppdrag anser RPS, att behovet av nuvarande ord- ning med arbetsgivar- och bostadanmälningsskyldighet i sin helhet bör bli föremål för en genomgång. RRV framhåller att kommittén inte redovisar vilken eventuell nytta polisen har av arbetsgivaranmälningarna. RRV an- ser sig därför inte kunna bedöma förslaget att ta bort dem. Enbart det förhållandet att påföljderna för anställning av personer som saknar arbets- tillstånd blivit allvarligare ger ingen vägledning beträffande anmälningar- nas betydelse från t.ex. spaningssynpunkt. Verket anser sig inte heller kunna ta ställning till förslaget om slopandet av anmälningarna vid av- flyttning från hotell och pensionat på grund av oklarheter i det underlag för förslaget som kommittén presenterat. Båda förslagen bör därför enligt verket utredas vidare.
Frågan om utfärdande av debetsedel m.m. berörs av samma myndighe- ter. RPS vill betona angelägenheten av att klarhet och riktlinjer ges i frågan om när debetsedel får utfärdas för den som inte är kyrkobokförd i Sverige. Styrelsen anser att också reglerna för kyrkobokföring för utlänningar bör gås igenom av berörda myndigheter. Det förekommer att utlänningar, speciellt nordbor. är kyrkobokförda i riket trots att de är utvisade med förbud att återvända hit. RPS ifrågasätter om inte underrättelse om verk- ställighet av ett utvisningsbeslut som är förenat med ett återreseförbud bör ske också till kyrkobokföringsmyndigheten. RSV motsätter sig tanken att skattsedel på preliminär skatt skall utfärdas endast till den som har arbets- tillstånd eller kan visa att han är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd. RSV anser att ett sådant förslag är olyckligt. Skattsedel för preliminär skatt tilldelas i dag samtliga personer som begär det. Anledning- en till detta är att sådan Skattsedel är nödvändig för att arbetsgivare skall kunna innehålla prelinimär skatt på ett riktigt sätt. Skyldigheten att betala preliminär skatt är knuten till skattskyldigheten och inte till frågan om arbetstillstånd. Utredningens förslag skulle kunna leda till att en utlänning. som arbetar i Sverige utan arbetstillstånd dessutom bryter mot skyldighe- ten att betala skatt för inkomsterna. RSV avstyrker därför utredningens förslag i denna del.
Handläggningen av avlägsnandeärenden
Allmänna synpunkter. Handläggningstiden
Svea hovrätt erinrar om att kommittén har strävat efter att bl.a. möjlig- göra en snabbare handläggning av utlänningsärenden. De i detta samman- hang mest betydelsefulla förändringarna avser polisens ökade möjligheter att besluta om avvisning och utvisning. Förslaget får enligt hovrätten i dessa delar anses som relativt ingripande. Med hänsyn till förslaget att
Prop. 1983/84:144 192
samtliga beslut i utvisningsärenden som fattas av polisen skall anmälas till invandrarverket och kunna verkställas bara om verket beslutar att inte överta ärendet och mot bakgrund av kommitténs skäl till de aktuella förändringarna. finner hovrätten att kommitténs förslag om polisens ökade befogenheter kan godtas, Kammarrätten i Jönköping betonar den svåra avvägningen mellan behov av reglering av invandringen å ena sidan och en humanitär grundsyn å andra sidan samt mellan möjligheten att få en effek- tiv handläggnings- och instansordning och kravet att denna skall fylla berättigade höga krav på rättssäkerhet för den enskilde. Trots genomförda ändringar har handläggningstiderna enligt kammarrättens mening genom- gående varit alltför långa. En ogynnsam utveckling har skett av myndighe- ternas ärendebalanser och regeringskansliet har belastats med många be- svärsärenden varav flera av mer löpande art. Denna utveckling måste brytas. De förslag som redovisats i betänkandet anges vara väl övervägda och rättsäkerhetskraven är helt uppfyllda. Kammarrätten tillstyrker såle- des i flertalet fall att den av kommittén föreslagna ordningen införs.
En lång rad remissinstanser betonar vikten av kortare handläggnings- tider. RPS säger att det naturligtvis vore önskvärt om de av IPOK uppsatta tidsgränserna kunde hållas. Handläggningstiden får emellertid enligt RPS aldrig — utom i yttersta undantagsfall — bli en faktor i bedömningen av sakärendet. RPS anser att svenska myndigheter inte skall låta sig utpressas genom gömmande av barn och liknande åtgärder. Styrelsen kan därför inte heller ansluta sig till att en barnfamiljs ärende skall bedömas välvilligt bara för att man t.ex. har gömt något av barnen. SIV säger sig dela IPOK:s uppfattning att det inte är lämpligt att i författning reglera handläggningsti- derna men vill dock betona vikten av korta handläggningstider. De tidsra- mar som IPOK skisserar bör ses som mål att eftersträva. Möjligheterna att leva upp till den ambitionsnivå som förespråkas är helt beroende av åren- demängd och administrativa resurser hos polisen. SlV och regeringen. Verket fortsätter:
SlV vill liksom IPOk understryka vikten av bättre utredningar i initial- skedct. Kompletteringar är dock i vissa fall nödvändiga för att kunna fatta ett riktigt beslut. Vid bedömning om utredning skall begäras. bör utgångs- punkten vara att sådan skall göras då det behövs för ett riktigt beslut och det bedöms att den kan göras utan orimliga konsekvenser i fråga om handläggningstid och resursåtgång. När det gäller utredningar genom svenska utlandsmyndigheter kan SIV inte dela IPOK:s uppfattning. Sä- dana utredningar är ofta nödvändiga. inte minst i ärenden där sökandens trovärdighet ifrågasätts. ] detta sammanhang kan noteras att utrikesdepar- tementet utfärdat strikta anvisningar om hur denna typ av utredningar skall genomföras bl.a. i syfte att skydda den enskilde sökanden.
Diskrimineringsutredningen anser att kortare handläggningstider är ett av de mest angelägna önskemålen. Utredningen menar att nuvarande förhållanden inte är värdiga "ett land med Sveriges moraliska ambitio-
n
ner
Prop. 1983/84:144 . . 193
Även ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd/samråa' anser det nödvändigt att förkorta väntetiderna i utlän- ningsärenden. Särskilt viktigt med avsevärt kortare väntetider är det i ärenden avseende barnfamiljer och personer som har utsatts för tortyr. Vidare anför de fyra remissinstanserna att en i praktiken genomförd gene- rös tillståndpolitik borde kunna innebära kortare väntetider. JO understry- ker också att de långa handläggningstiderna för utlänningsärenden utgör ett allvarligt problem, vilket har belysts i flera klagoärenden hos JO. Att snarast komma till rätta med dessa förhållanden framstår därför eligt JO:s mening som en av de för närvarande mest angelägna uppgifterna. De av kommittén angivna tidsramarna kan tjäna till ledning, när det gäller att fastställa hur lång handläggningstid som normalt bör accepteras. Om de förslag som kommittén framlägger för att nå de uppsatta målen är tillräck- liga. återstår enligt JO att se.
Svenska kommunförbundet betonar vikten av att de föreslagna hand- läggningstiderna i normalfallen också kan infrias. Skulle mot förmodan de föreslagna handläggningstiderna inte kunna realiseras. är det förbundet bedömning att situationen för kommuner och asylsökande inte i någon nämnvärd grad kommer att förbättras. bl.a. mot bakgrund av de svåra sociala förhållanden med otrygghet och osäkerhet som enskilda asylsö- kande kan drabbas av. En konsekvens av längre väntetider än som föreslås i utredningen är att kommunerna troligen måste tillskapa platser såväl inom skolan som barnomsorgen för barnen till asylsökande.
TCO anser att man bör överväga en differentiering av de föreslagna "maximitiderna" på barnfamiljer och andra. Utöver de åtgärder som SIV redan har vidtagit och de förslag som kommittén presenterat. borde enligt TCO en regionalisering av en del av SlV:s verksamhet kunna leda till ”bättre" och snabbare beslut. Från sin särskilda utgångspunkt understry- ker Svenska barnläkar/öreningen att långa handläggningstider utgör en mycket stor påfrestning på familjerna. I synnerhet kan en lång väntan som efterföljs av en avvisning led till negativa konsekvenser för barn. Advokat- samfundet framhåller angelägenheten av att särskilt ärenden som rör barn handläggs skyndsamt. Samfundet delar också den uppfattningen att i de fall där det ändå har dragit ut på tiden, detta bör utgöra ett skäl mot avlägsnande. Samfundet vill samtidigt erinra om även andra typer av ärenden som bör behandlas med förtur. Dit hör de ärenden rörande perso— ner som lider av sviterna av tortyr eller andra svårt traumatiserande upplevelser och sådana, vars sjukdomstillstånd allvarligt påverkas av en lång väntan i ovisshet. Liksom IPOK anser samfundet att alltför många och onödiga kompletterande utredningar i sent skede av handläggningen starkt bidrar till att försena denna. Amnesty International delar helt kom- mitténs uppfattning att de långa handläggningstiderna motverkar rättssä- kerheten samt ej sällan för den väntande får psykiska och psyko-somatiska konsekvenser. Man finner det särskilt angeläget med väsentligt kortare
Prop. 1983/84:144 [94
väntetider för barnfamiljer liksom för personer. vilka fått utstå tortyr eller annan grym och omänsklig behandling före inresa i Sverige. Flera kom- muner stöder förslaget till kortare handläggningstider. bl.a. Sigtuna, Jön- köpings och Malmö kommuner.
En rad remissinstanser ställer sig tvivlande till möjligheterna att på föreslaget sätt korta handläggningstiderna. Statskontoret menar att en sådan uppsnabbning av förfarandet som IPOK föreslår framstår som myc- ket angelägen, inte bara ur samhällsekonomisk synpunkt utan även ur social synpunkt. Samtidigt konstaterar emellertid verket att den i förhål- lande till dagsläget innebär den att den sammanlagda genomsnittstiden för ett ärendes behandling hos polis och invandrarverk måste avkortas med två månader dvs. ca 40 % Kraven på förkortning av handläggningstiden blir minst lika stora vad gäller arbetsmarknadsdepartementets insatser. Statskontoret kan inte finna att de konkreta åtgärder som föreslås är tillräckliga för att man skall kunna nå ner till de angivna handläggningsti- derna. om inte ärendevolymerna minskar drastiskt. Man påpekar också att en rad åtgärder redan vidtagits som sänkt tiderna till dagens nivå. Stats- kontoret bedömer därför att kraftfullare åtgärder måste till vad gäller handläggningsordningen. om de angivna genomsnittstiderna för ärende- handläggning skall kunna realiseras. En väg som därvid bör närmare undersökas är att i större utsträckning decentralisera besluten i första instans till polismyndigheterna eller eventuella regionala myndigheter un- der SIV. Kontoret tillstyrker förslaget om utvidgad rätt för polismyndighet att meddela och verkställa avlägsnandebeslut beträffande den som inte kan anföra någon form av politiska skäl. SACO/SR menar också att det inte går att höja ambitionsnivån med nuvarande resurser. Arbetsuppgifterna vid SIV:s tillståndbyrå är till sin karaktär sådana att de är beroende av situa- tionen i andra länder och handläggarna vid tillståndsbyrån har under många år haft en mycket pressad situation. Detta har lett till att kvantiteten måste prioriteras före kvaliteten. Dessutom har detta medfört en dålig arbetsmiljö och är även i sak otillfredsställande. Dyrbar handläggningstid används till att utbilda de tillfälligt anställda. Vid en permanentning av de tillfälliga tjänsterna skulle denna tid kunna användas till att handlägga ärenden. SACO/SR ifrågasätter emellertid om det över huvud taget är möjligt att minska handläggningstiden till tre månader. Med nuvarande instansordning får enligt Botkyrka kommun de angivna tiderna anses vara så korta som det realistiskt sett är möjligt. Samtidigt är de fortfarande från social synpunkt alldeles för långa. Kommunen anser därför att det finns skäl att fortarande överväga förändrad instansordning. Eventuellt bör för- utsättningarna att begränsa besvärsmöjligheterna hos regeringen prövas. Slutligen bör nämnas en synpunkt som framförs av polisstyrelsen i Märsta kommun. Styrelsen framhåller att väsentligt kortare handläggningstider innebär att trovärdighetsbedömningar i framtiden blir svåra att klara. efter- som man ofta inte hinner få svar från svenska beskickningar på så kort tid.
Prop. 1983/84:144 195
Detta skulle kunna göra det näst intill omöjligt att bedöma exempelvis latinamerikaner. Det är viktigt att en sådan bedömning kan ske. eftersom vi annars riskerar att få in infiltratörer i politiska grupper som regeringen har sagt sig vilja värna om. Detta vore enligt polisstyrelsen en skymf mot de politiska flyktingar från dessa länder som erhållit asyl. Röda korset delar kommitténs uppfattning att handläggningstiden har ett intimt sam- band med rättssäkerheten men att vissa andra frågor. t.ex. instansordning- en. rätten till offentligt biträde redan vid första förhöret. avvisningssitua- tionen. kriterierna för flyktingskapsbedömningen samt utlandsmyndighe- ternas undersökningar i ursprungslandet är väl så grundläggande i ärendet. Röda korsets intryck är att kommitténs förslag till konkreta åtgärder inte visar att handläggningstiderna kan nedbringas till de tidsramar som kom- mittén ställer upp. Det hade varit en fördel om kommittén valt att reglera tidsramarna för handläggningen i författningstext och till denna kopplat till kraftfullare konkreta åtgärderi fråga om instansordningen m.m.
Det kan tilläggas att ett antal remissinstanser uttalar sig till förmån för en decentralisering av SlV:s verksamhet.
Avvisning och utvisning7 när inga politiska skäl anförs
Förslaget att avskaffa veckobegränsningen vid avvisning på formell grund och att ge polisen befogenhet att utvisa i vissa fall har fått ett blandat mottagande.
JO har inga invändningar att göra mot att polismyndigheten ges vidgade möjligheter att besluta om avvisning och utvisning i nu aktuella fall. När det gäller anmälningsskyldigheten har JO emellertid svårt att se varför utvisningsfallen i detta hänseende skall behandlas annorlunda än avvis- ningsfallen. Redan idag gäller således vid en avvisning. att polismyndighe- ten på egen hand har att avgöra om ett ärende är ”tveksamt". Är detta fallet skall ärendet överlämnas till SlV (35 å). Farhågorna att rättssäkerhe- ten skulle bli lidande genom att polisen ges möjligheter att utan anmäl- ningsskyldighet i klara fall besluta om utvisning finner JO därför över- drivna.
Utgångspunkten måste enligt kammarrätten iJönköping vara. att den som uppenbart inte har möjlighet att få UT efter inresan inte heller skall få möjlighet att här i landet avvakta prövningen av en ansökan om UT. De utlänningar som bryter mot bestämmelserna i UtlL och UtlF skall inte få rätt till ett i väsentliga delar annat prövningsförfarande än de som lojalt följer bestämmelserna. Av redogörelsen i betänkandet framgår att så har skett i ett stort antal fall. De tidsgränser som gäller för förfarandet enligt 28 och 29 åå UtlL saknar rationell grund. En generell rätt för polismyndighe- ten att besluta om omedelbart verkställbar avvisning av utlänningen inom tremånaderstiden kan enligt kammarrättens mening inte möta något hinder. Det måste dock erinras om vikten av polisens skyldighet att över- lämna ärenden till statens invandrarverk enligt 33. 34. 35 55 UtlL så snart
Prop. 1983/84:144 196
någon tvekan råder. Kammarrätten tillstyrker även den föreslagna ord- ningen för direktutvisning och delar således heit kommitténs bedömning. att de utvisningsbeslut som meddelats av polisen skall kunna verkställas utan hinder av anförda besvär. Den föreslagna ordningen möjliggör en snabb handläggning. Den uppfyller kraven på rättssäkerhet genom den föreslagna generella anmälningsskyldigheten till SIV samt genom ovan nämnda överlämnanderegler. Med den ordning som föreslagits föreligger ej behov av offentligt biträde.
RPS hälsar med tillfredsställelse förslaget om slopandet av tidsgränsen en vecka för polismyndighetens möjlighet att på formell grund avvisa en utlänning samt förslaget att ett avvisningsbeslut skall verkställas även om utlänningen har besvärat sig. oavsett när inom tremånaders gränsen beslu- tet har fattats. Om polismyndigheten fattar ett avvisningsbeslut på formell grund som vid besvärsprövning bedöms vara felaktigt och polismyndighe- ten inte har haft tillgång till uppgifter om den praxis på vilken SlV grundar sitt beslut i besvärsärendet. bör detta enligt RPS inte läggas polismyndig- heten till last som fel och därigenom för utlänningen medföra rätt till skadestånd. RPS tillstyrker också förslaget om införande av en rätt för polismyndigheterna att efter passerandet av tremånadersgränsen fatta ut- visningsbeslut beträffande utlänningar som inte har möjlighet att få UT efter inresan. En del detaljer i förslaget måste dock enligt RPS klaras ut i den kommande propositionen. Man måste exempelvis komplettera 38 & UtlL så att det där framgår om polismyndigheten skall överlämna utvisn- ingsärendet eller underrätta SlV om att det föreligger utvisningsanledning. RPS anser i likhet med kommittén att utlänningen inte skall ha möjlighet till rättshjälp genom offentligt biträde i de fall polismyndigheten fattar beslut om utvisning. RPS ifrågasätter om inte polismyndighetens anmäl- ningsskyldighet kunde begränsats. Således skulle inte utvisningsbeslut i ärenden där inga politiska skäl har åberopats behöva anmälas. Om det emellertid av rättssäkerhetsskäl anses att alla polismyndighetens utvis- ningsbeslut skall anmälas till SlV. vill RPS inte motsätta sig en sådan ordning. RPS föreslår slutligen att även en polismyndighets utvisningsbes- lut i normalfallet förenas med återreseförbud.
Även SIV stöder förslaget. I ärenden där politiska skäl inte föreligger bör polisen sålunda enligt verket få möjlighet att fatta avvisningsbeslut upp till tre månader från inresan och därefter utvisningsbeslut. Förslaget inne- fattar — liksom nu gäller i fråga om avvisning en rätt för polisen att utvisa i fall där utlänningen åberopar politiska skäl som bedöms vara uppenbart oriktiga eller som kan lämnas utan avseende. SlV delar IPOK:s uppfatt- ning att rätt till offentligt biträde inte bör finnas i dessa ärenden samt att utvisningsbeslut skall anmälas till SIV innan verkställighet får ske. En nackdel med ett anmälningsförfarande är dock enligt SIV den administrati- va kostnaden för verket. som skulle komma att kopplas in i varje ärende. Dessa ärenden är av en typ som måste tas med förtur och som förrycker
Prop. 1983/84:144 197
övrig verksamhet hos verket. Resursbesparingen blir därför av begränsad omfattning. Dessa ärenden innefattar helt andra och mera omfattande frågeställningar än de ärenden för vilka det existerande anmälningsförfa- randet infördes. SIV förutsätter i yttrandet att handläggningen av dessa ärenden kan ske på normal tjänstgöringstid och att SlV:s beredskap inte utnytjas annat än i undantagsfall. Rättssäkerheten stärks för den enskilde om SlV kopplas in för bedömning av varje sådant ärende och detta talar enligt verket för att anmälningsförfarandet genomförs. Beträffande frågan om ersättning för ekonomiska förluster i samband med avlägsnandebeslut anser SlV. att gällande riktlinjer inte bör ändras förrän frågan utretts ytterligare. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län säger sig i detta sammanhang att den inte kan bortse från ett antal fall. som bl.a. massme- dia redogjort för. "där prövning överhuvudtaget ej kommit till stånd eller där flyktingen inte ens lämnats möjlighet att lägga fram sina skäl inför tjänsteförrättande polisman.” Dessa fall sägs emellertid dessbättre tillhöra undantagen. Samtidigt framhåller länsstyrelsen att förslaget innebär ett effektivt och okomplicerat sätt att hindra tidsutdräkt och byråkratiskt krångel i sådana ärenden som rör de illegala invandrarna. Naturligtvis måste även i dessa fall hänsyn tas till eventuella politiska eller andra skäl innan beslutet om utvisning verkställs. LO säger sig inse behovet av ett enklare och mera ändmålsenligt förfaringssätt när det gäller av- och utvis- ning av personer utan erforderliga uppehållstillstånd och godtar således utredningens förslag om förstärkta befogenheter för polisen i detta avseen- de. Förslaget förutsätter dock. enligt LO. en förstärkt utbildning och kännedom om de särskilda problem som följer av arbetsuppgifterna. LO förutsätter samtidigt att dessa utvidgade befogenheter kompletteras med anvisningar om ett mycket varsamt tillvägagångssätt vid fullgörandet av dessa uppgifter.
En rad remissinstanser tar emellertid avstånd från främst den utvidgade utvisningsrätten. Länsstyrelsen t' Stockholms län ställer sig således tvek— sam till förslaget att polismyndighet skall få meddela utvisningsbeslut. Visserligen skall denna beslutsordning endast gälla i fall där utlänningen inte åberopar några politiska skäl och där heller inte stark anknytning eller andra skäl som ger rätt till prövning efter inresan föreligger. I sådana fall skall som nu invandrarverket fatta beslut i ärendet. Det torde emellertid vara ofrånkomligt att svåra gränsdragningsproblem uppstår. Problemen torde öka ju längre tid utlänningen vistas i riket. Länsstyrelsen vill inte utesluta att man i mindre polisdistrikt med färre utlänningsärenden kan få stora svårigheter att tillämpa den föreslagna ordningen. Även polisstyrel- sen i Stockholms polisdistrikt anser det tveksamt om polisen skall fatta beslut om avlägsnande så lång tid efter inresan som tre månader. Sådana beslut bör i stället åligga SIV. En ordning som innebär att avlägsnandebe- slut efter lång vistelse i landet ibland meddelas av polismyndighet och ibland av SIV kan lätt leda till osäkerhet om vilken myndighet som är
Prop. 1983/84:144 198
beslutande. En sådan utsuddning av gränsen mellan SlV:s och polisens behörighetsområden är inte önskvärd. Tvärtom bör polisens uppgifter vid handläggning av utlänningsärenden vara klart avgränsade och endast avse ärenden där polisiär medverkan är nödvändig. Det kan enligt polisstyrel- sen vara svårt att upprätthålla en strikt gräns mellan en formell och en materiell prövning. För att säkerställa att polismyndigheten meddelar ut— visningsbeslut endast i fall där det är uppenbart att UT inte kan beviljas efter inresan och för att stärka rättssäkerheten i dessa fall. har det föresla- gits att polismyndighets samtliga beslut om utvisning skall anmälas till SlV. En sådan ordning kommer emellertid att eliminera den rationalise- ringsvinst och förkortning av handläggningstiden som i annat fall kan uppnås. Med hänsyn härtill avstyrks förslaget angående polisens möjlighet att meddela beslut om utvisning. Ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska jlyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd/samråd avstyrker kommitténs för— slag att genomföra ändringar med innebörd att en allt större beslutsrätt läggs på polismyndigheterna. Man bör enligt dem sträva efter att i så stor utsträckning som möjligt överföra polismyndigheternas beslutsrätt till ett regionaliserat invandrarverk. Detta skulle också främja det viktiga målet kortare väntetider. De fyra remissinstanserna motsätter sig därför bestämt en utvidgad rätt för polisstyrelserna att fatta avvisnings- och utvisnings- beslut. Advokatsamfundet anför att IPOK i detta avsnitt framställer "sina mest uppseendeväckande och långtgående förslag". Samfundet kan inte tillstyrka förslagen om kraftigt ökade avlägsnandebefogenheter och - skyl- digheter för polisen. Samfundet utvecklar sina viktigaste betänkligheter på följande sätt:
Det finns principiella betänkligheter. som tidigare lett till att liknande förslag inte förverkligats. Polismakten är i första hand ett verkställande organ i samhället. Detta återspeglas i dess utbildning, organisation. utrust- ning och traditioner. Beslutsfunktioner bör i görligaste mån läggas på andra organ. Härtill kommer, när det gäller just utlänningsärendena. att det alltid funnits röster som velat minska den befattning polisen redan har med sådana ärenden. Det har gällt framför allt utredningarna i flykting- saker. Det har också förekommit kritik — ibland berättigad sådan — mot polisen särskilt i samband med avvisningsärenden, verkställigheter och den s k inre utlänningskontrollen. Om man nu skall hålla sig enbart till polisens möjligheter att verkställa av dem beslutade avlägsnanden. så är det ändå klart i de flesta länder. som sett sig nödsakade att införa invan- dringskontroll- och reglering. att man måste ge gränsbevakningen en möj— lighet att företa ett slags första gallring. s k prescreening. Så är fallet även i Sverige. men mycket av debatten och lagstiftningsarbetet har rört sig kring hur denna. som man sett det nödtvungna polisiära beslutsfunktion. skall kunna kringgärdas med tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Det skulle te sig som ett stort avsteg från hittillsvarande principer och tänkesätt att i stället väsentligen utvidga polisens rätt och plikt att besluta om enskildas avlägsnande ur riket.
Prop. 1983/84:144 199
Advokatsamfundet säger vidare att den snabbare och mera nära hand- läggning som man eftersträvar kan nås genom decentralisering av SlV och dess beslut på sätt IPOK också diskuterar. Oavsett övriga invändningar av skilda slag. borde det enligt samfundet inte vara möjligt att föreslå en markant utvidgning av polisens befogenheter utan att ange förstärkta rätts- säkerhetsgarantier. Kommittéförslaget går i motsatt riktning. bl.a. därige- nom att man vill bidra till en ytterligare nedrustning av rättshjälpen. Utöver de ofta svåra avgöranden. vilka redan nu åvilar polisen i samband med avvisning och verkställighet, skall det enligt IPOK:s förslag tillkomma en bedömning av om utlänningen tillhör eller inte tillhör en kategori som kan få UT efter inresan. Därmed skulle man enligt samfundets mening. lägga på polisen en mycket stor del av alla de utomordentligt svåra frågor som UtlL erbjuder. Den förutsatta skarpa gränsdragningen mellan materi- ell och formell prövning är en verklighetsfrämmandc förenkling. En ut- vidgning till alla dessa fall av polisens anmälningsskyldighet till Sleämlikt 37.5 UtlL framstår inte som en helt tillräcklig rättssäkerhetsgaranti ens i nuläget. eftersom t ex SlV inte undgår kritik för underlåtet övertagande av asylärenden. Samfundet avstyrker därför förslagen under detta avsnitt.
Också Röda korset avstyrker förslaget om en utökad avvisnings-och utvisningsrätt för polismyndigheterna. Det sker med motiveringen att po- lismyndigheten är och bör förbli ett verkställande och inte ett beslutande organ. Den föreslagna decentraliseringen av SIV är en vida bättre lösning vid behandlingen av de ärenden det gäller. Svenska barnläkarföreningen säger att deras starkaste invändningar mot betänkandet gäller vissa förhål- landen som rör utredningsgången och tillvägagångssättet vid avvisning. De anser att en särskild utredning som rör varje enskilt barn måste företas. En separat bedömning av konsekvenserna för barnet om familjen utvisas måste därför göras.
[ fråga om kostnadsbesparingarna har SACO/SR en annan uppfattning än kommittén. Organisationen anser att förslaget snarare kommer att innebära behov av en resursförstärkning. Enligt förslaget skall polisens utvisningsbeslut alltid anmälas till SIV. Detta innebär att SlV kopplas in i bedömningen av varje ärende. Eftersom dessa ärenden är av den typ som alltid måste tas med förtur förrycks övrig verksamhet. Dessutom kan det ifrågasättas om inte antalet besvärsärenden och yrkanden om inställande av verkställigheten (inhibition) av polisens utvisningsbeslut skulle komma att öka ganska mycket. Mot den bakgrunden anser SACO/SR att IPOK:s beräkningar är orealistiska.
Avvisning trär politiska skäl anförs
IPOK:s försök att närmare precisera när avvisning får ske har mottagits olika av skilda remissinstanser. Kammarrätten [Jönköping anser det ange- läget att det bättre klargörs i vilken utsträckning det skall vara möjligt att direktavvisa den som åberopar någon form av politiska skäl. Kommitténs
Prop. 1983/84:144 200
överväganden och förslag i denna fråga lämnas utan erinran. Även RPS ansluter sig till IPOK:s synpunkter. Styrelsen vill också understryka vik- ten av att polismyndigheterna får kännedom om praxis och förses med dokumentation rörande olika nationaliteter och länder samt. inte minst. att SlV:s och regeringens beslut utformas så att vägledning kan hämtas i dessa. SIV tillstyrker IPOK:s förslag att alla som åberopar någon form av politiska skäl genom direktavvisning skall kunna återsändas till tredje land. om detta har tillträtt Geneve-konventionen och det är känt att flyktingar där har skydd. Vidare tillstyrks förslaget att återsändande skall kunna ske även till land som inte har tillträtt konventionen. om det är känt att den aktuella kategorin har skydd där. Den försvagning av skyddet som detta innebär för utlänningar som avses i 65 UtlL oxh som kommer till Sverige från tredje land får enligt verket accepteras. Det måste falla på det andra landets ansvar att tillämpa en så generös praxis att avslag på ayslansökan inte medför fara för vederbörande. Även när det gäller beskrivningen av vad som kan anses vara "uppenbart oriktigt" m.m. kan SIV i stort sett ansluta sig till IPOK:s uttalanden. Direktavisning till hemlandet får ske enbart när risk för förföljelse framstår som utesluten. Beträffande länder. där det är känt att politisk förföljelse eller trakasserier förekommer. måste det enligt SIV krävas att påståendet är uppenbart osant eller att det är uppenbart orimligt att personen på den åberopade grunden skulle riskera någon form av förföljelse eller trakasserier. Som regel bör krävas att det finns tillförlitliga och dokumenterade uppgifter om de förhållanden som ett påstående avser eller att det föreligger en klar praxis rörande den kategori av asylsökande som ett beslut avser. SlV delar IPOK:s uppfattning att ärenden i större utsträckning än tidigare bör överlämnas till regeringen för at man skall få vägledande beslut för framtiden. Det kan dock i enstaka fall förekomma så brådskande situationer. att praxis måste skapas genom beslut i anmälningsärenden. Därvid bör om möjligt verkets styrelse med— verka. Även länsstyrelsen i Stockholms län godtar vad IPOK har anfört. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus lätt konstaterar med tillfredsställelse att utredningen föreslår att polisens rätt att avvisa sökande som åberopar politiska skäl skall preciseras noggrannare och att större försiktighet än nu bör iakttas vid bedömningen av om ett påstående om risk för förföljelse är uppenbart oriktigt.
Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska Flyktingrådet och Sveriges fri- kyrkoråd/samräd finner det helt otillräckligt att söka att endast genom motivuttalanden ändra praxis angående vad som skall betraktas som up- penbart oriktigt. när politiska skäl åberopas. De motivuttalanden som redan tidigare finns angående vad som skall betraktas som "uppenbart oriktigt" sägs i samtliga avseenden vara bättre än den hänvisning kommit- tén gör till "klar praxis". ] likhet med kommittén ifrågasätter advokatsam- fundet. om inte vissa anmälda ärenden borde ha övertagits av SlV. Bote- medlet är dock inte tydligare motivuttalanden. Dessa borde på den här
Prop. 1983/84:144 201
punkten vara tydliga nog. Samfundet anser att medverkan och insyn ge- nom offentligt biträde är det rätta remediet.
F N :s_flyktingkommissariat - som har yttrat sig i frågor som rör flyktingar och asylsökande — anser att det är nödvändigt att ytterligare förstärka rättssäkerheten i förfarandet i samband med direktavvisning i dessa fall. Nuvarande ordning med anmälan till SlV bedömer man vara otillfredsstäl- lande. med hänsyn till att asylfrågan "underställs" SIV genom polismyn- dighetens försorg och inte av sökanden eller hans rättsliga biträde. Enligt kommissariatets uppfattning bör avvisningsbeslut i dessa fall fattas av centralmyndigheten. dvs SlV. på grund av bl.a. frågans stora vikt och risken för misstag. Asylsökanden bör höras av verket. Vidare hör han kunna överklaga dess beslut. Om polismyndigheterna ändå skulle ha beslu- tanderätten i första instans. föreslår flyktingkommissariatet att besvärsrätt till SIV i ett förenklat besvärsförfarande införs. Därvid har förutsatts att verkställighet inte får ske innan besvärsärendet har avgjorts.
Verkställighet
IPOK:s förslag att i huvudsak behålla nuvarande regler för handläggning av verkställighetsärenden tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. ] några yttranden föreslås dock ändringar.
Kammarrätten iJönköping anför i fråga om omprövning på verkställig- hetsstadiet att sådana politiska skäl som. i och för sig har förelegat under hela eller större del av handläggningstiden men åberopas först under verk- ställighetsstadiet. i regel ej bör leda till omprövning. Den enskilde och i förekommande fall hans offentliga biträde måste anses ha haft möjlighet att åberOpa skälen tidigare. Vad gäller humanitära skäl av mindre allvarlig natur kommer förhoppningsvis sådana invändningar att minska i takt med att handläggningstiderna förkortas. Omprövning kommer då att ske endast i de fall som ursprungligen avsågs i förarbetena till lagstiftningen. RPS fordrar för sin del att redan möjligheten till omprövning på verkställighets- stadiet minskas. En väg är att ändra UtlL. så att det klart framgår att ärenden får omprövas på verkställightsstadiet endast i absoluta undantags- fall. En konsekvens av att en sådan begränsning av överlämnandeskyldig— heten införs i UtlL skulle kunna bli. att utlänningen verkligen åberopar alla sina skäl på ett tidigare stadium. till fördel för både honom själv och de tillämpande myndigeterna. RPS vill i det sammanhanget peka på att den nuvarande lagstiftningen inte lämnar utrymme för polismyndigheten att avstå från att överlämna verkställigheten av ett utvisningsbeslut enligt 40 eller 43 å UtlL. även om utlänningens invändningar mot verkställigheten redan har prövats i ärendet. Detta gäller inte bara i de fall verkställighets- hindret har prövats tidigare av regeringen i ett upphävandeärende utan också i de fall då SIV och regeringen har prövat hindret i verkställighetsär- endet. Även polisstyrelsen i Stockholms polisdistrikt framhåller att det
l4 Riksdagen 1983/84. I saml. Nr [44
Prop. 1983/84: 144 202
effektivaste sättet att sänka antalet verkställighetsärenden hos SlV torde vara att begränsa möjligheterna till omprövning på verkställighetsstadiet. Detta sägs kunna ske utan att rättssäkerheten sätts i fara.
Ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sverigesfrikyr- körtid/samråd har en motsatt uppfattning. De fyra remissinstanserna säger sig vara "medvetna om att vissa polisdistrikt utför dessa arbetsuppgifter på ett oklanderligt sätt”. De finner det ändå anmärkningsvärt att kommit- te'n inte har tagit fasta på den allvarliga kritik. som har riktats mot polis- myndigheternas sätt att handlägga verkställighetsärenden. Remissinstan- serna anser det nödvändigt att införa besvärsrätt över en polismyndighets beslut att inte överlämna ett verkställighetsärende till invandrarverket. Amnesty International anför:
Mot bakgrund av den. enligt vårt förmenande, i vissa stycken helt befogade kritiken mot vissa polismyndigheters underlåtenhet att över- lämna verkställighetsfrågan till SIV. förvånas vi av kommitténs förslag att bibehålla de nuvarande reglerna. I motsats till kommittén. som f.ö. särskilt framhåller vikten av rättssäkerheten ijust verkställighetsärenden. anser vi det nödvändigt med besvärsrätt över polismyndighets beslut att ej över- lämna ett dylikt ärende till SIV.
Amnesty har dessutom inkommit med ett yttrande angående "vissa missförhållanden förknippade med psykiatriska och psykosociala läkarin- tyg över utvisningshotade personer". Organisationen menar bl.a. att en- dast expertis med kulturkompetens eller erfarenhet av utlänningsärenden bör bedöma eventuella risker förknippade med ett avslag på en asylansö- kan.
Besvär. lnstansordningen
Förslagen i denna del har föga kommenterats och torde därmed få anses i huvudsak godtagna. [ några yttranden framförs tanken på en besvärs- nämnd. Svea hovrätt anser sig ha anledning att räkna med långa hand- läggningstider även i fortsättningen. Mot den bakgrunden anser hovrätten att det finns anledning att ytterligare överväga att som slutinstans i utlän- ningsärenden införa en särskild besvärsnämnd till vilken invandrarverkets beslut kan överklagas. Kammarrätten i Jönköping menar att, även om balanserna skulle gå ned. regeringen också i fortsättningen kommer att pröva besvär i ärenden där ej särskilda skäl talar för att besvärsinstansen skall vara ett politiskt ansvarigt organ. Sammantaget talar enligt kammar- rätten starka skäl för att införande av en besvärsnämnd bör övervägas. För de fall prövning av regeringen är önskvärd från politisk eller annan syn- punkt kan sådant åstadkommas genom att ärendena i fråga överlämnas dit av statens invandrarverk respektive besvärsnämnden.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. ärkebiskopen. Rädda barnen.
Prop. 1983/84: 144 203
Svenskaflyktingrädet och St'eriges_li'ikyrkoråd/samråd anser å andra sidan att det är av största vikt att dessa frågor på sätt som nu sker "kommer under politikernas beslut". Även sol.-ia[styrelsen anser det viktigt att rege- ringen behålls som besvärsinstans.
Vissa särskilda frågor
SI V:s bevakning av utlänningsärenden
SIV och RPS framhåller båda att SIV kan ha behov av information angående ärendesituationen hos polismyndigheterna men att denna kan klaras via informella kontakter. Någon kontroll från SlV:s sida av polis- myndigheternas verksamhet bör däremot inte införas.
Inre utlr'inningskontroll
Kammarrätten i Jönköping och RPS understryker behovet av lagstöd om bestämmelsen om "tillhåll" i nuvarande föreskrifter skall behållas.
F ärutsättnin garna för förvar
lPOK föreslår begränsningar av möjligheten att ta utlänningar i förvar. Särskilt gäller detta barn och deras vårdnadshavare. Förslaget har i all- mänhet godtagits. Bl.a. socialstyrelsen. SIV. länsstyrelsen i Malmöhus län. några kommuner och Sveriges advokatsamfund tillstyrker förslaget. Även ärkesbiskopen. Rädda barnen. Svenska _flyktingrådet och Sveriges frikyrknråd/samråa' anser en lagändring nödvändig för att komma till rätta med rådande förhållanden.
Några polismyndigheter har invändningar mot de riktlinjer som IPOK lämnar. Polisstyrelserna i Stockholms och Malmö polisdistrikt instämmeri att förvar kan bli nödvändigt vid direktavvisning. Man tillägger emellertid att det finns andra situationer då verkställighet torde bli omöjlig att genom- föra. om inte de som berörs av avlägsnandebeslutet får tas i förvar. Som exempel nämns sådana fall då beslutet gäller en barnfamilj och vårdnads- havaren bestämt motsätter sig verkställigheten. Om inte familjen i sådant fall tas i förvar. talar erfarenheten för att något eller några av barnen kommer att hållas gömda.
Rätten till offentligt biträde
En möjlighet för den som har tagits i förvar att få rätt till offentligt biträde tidigare än nu godtas av flertalet remissinstanser som yttrar sig i frågan.
Om övervägande skäl talar för att en förvarstagen utlänning skall få möjlighet till rättshjälp tidigare än efter sju dagar. så bör enligt RPS den rätten ges först vid en förvarstid överstigande tre dygn. eftersom de flesta förvarsbesluten torde fattas i samband med direktavvisningar där det of- fentliga biträdet knappast skulle kunna utföra ett meningsfullt arbete.
Prop. 1983/84:144 . 204
Även SIV förordar att offentligt biträde förordnas efter tre dagar. i stället för efter en dag som IPOK föreslår. Polisstyrelsen i Märsta polisdistrikt föreslår en gräns vid två dagar. Bl.a. en länsstyrelse och några kommuner. rättshjälpskommittén (l982: 01) och advokatsamfundet tillstyrker iPOK: s förslag.
Föreningen Sveriges Länspolischefer och Föreningen Sveriges polis- chefer framhåller för sin del:
Så länge det inte praktiskt går att förordna ett offentligt biträde. som kan sätta igång att arbeta omgående. bör de som tagits i förvar för att säkerstäl- la ett avlägsnande få klara sig utan sådant under den tid som gäller idag. Följden skulle annars kunna bli att förvarstagandet blir längre än nödvän- digt för att man inte rimligen kan verkställa avlägsnandet innan biträdet åtminstone hjälpligt har satt sig in i ärendet. Vidare skulle det bli så att den som bedömdes vara villig att ställa sig beslut till efterrrättelse får vid avvisning klara sig utan biträde. då den som inte är beredd att följa ett beslut stöds av samhället. Att göra skilda bedömningar av behov av biträde grundat på villigheten att följa ett beslut synes något tveksamt.
Svea hovrätt. kammarrätten iJönköping och advokatsamfundet tillstyr- ker förslaget om en försöksverksamhet med advokatjour i samband med direktavvisning. Det gör även advokatsamfundet. som säger sig bara be— rett att medverka till föreslagen försöksverksamhet. Att finansieringen av sådan verksamhet går via ett särskilt anslag ställt till SIV:s förfogande är enligt samfundet ett praktiskt arrangemang. Det påpekas att den delvis likartade frågan om advokatjour i brottmål utretts i olika omgångar (.se redogörelse härför bl.a. i TSA 1982 s. 3). Vad man där kommit fram till borde delvis kunna komma till nytta vid planerandet av den nu avsedda jourverksamheten. Samfundet vill också i dessa sammanhang erinra om betydelsen av att kompetent tolkning kan ordnas i dessa avvisningssitua— tioner. Förslaget avstyrks emellertid av bl.a. SIV. som heller inte önskar administrera det. och av RPS. Den senare menar att ett genomförande av förslaget skulle medföra stora administrativa svårigheter och stora kostna- der. Med tanke på att det här ofta är fråga om skyndsamma beslut. skulle en sådan ordning medföra onödigt merarbete för såväl polis som SlV. Det kan dessutom inte uteslutas att avvisningar till tredje land skulle komma att försvåras eller omintetgöras. RPS anser att rättssäkerheten är tryggad med den överlämnande- och anmälningsskyldighet som föreligger enligt UtlL. RRV menar att kommittén inte övertygande har visat att det finns behov av en sådan försöksverksamhet. De ekonomiska konsekvenserna av försöksverksamheten är dessutom inte beaktade. Denna fråga bör därför övervägas ytterligare.
Prop. 1983/84:144 205
Genomförande och uppföljning
Förslagen i dessa delar stöds av en enig remissopinion. Kammarrätten i Jönköping anser det ytterst viktigt med återkommande bedömningar av utfallet av den förda invandringspolitiken samt annan uppföljning. Med hänsyn till utlänningslagens och utlänningsförordningens kontruktion har även betonats vikten av att dokumentation sker av principer. riktlinjer. motivuttalanden och praxis samt att denna dokumentation systematiskt sprids. Socialstyrelsen anför:
Socialstyrelsen vill starkt understryka behovet av att invandrarverket ger ut en författningssamling även innehållande råd och information, att informationen allmänt förbättras när det gäller principer och praxis samt att utbildningsinsatserna för berörda myndigheter. advokater m.fl. intensi- fieras. Ett led i att söka garantera att verkligheten kommer att överens- stämma med intentionerna i utredningen är att rapportering årligen skall ske till regeringen för att underställas riksdagen. Detta är inte minst viktigt när det gäller flyktingpolitiken. Socialstyrelsen ställer sig mycket positiv till detta förslag.
SIV säger att huvudansvaret för dokumentationsverksamheten bör åvila verket. En författningssamling bör omfatta hela SlV:s verksamhetsområde och inte bara invandringspolitiken. JO framhåller att den praxis som utbil- dats i utlänningsärenden är svårtillgänglig. oöverskådlig och i vissa fall inte alls dokumenterad. Han välkomnar därför förslaget att SlV skall ge ut en författningssamling och på så sätt ge spridning åt praxis, motiv. principer och riktlinjer. Uttalanden i samma riktning görs även av bl.a. RPS. Röda korset och Amnesty International.
Prop. 1983/84:144
Det remitterade lagförslaget
Förslag till
206
Lag om ändring i utlänningslagen(1980: 376);
Härigenom föreskrivs att 12. 16, 17. 28. 31. 33.34. 35. 41. 44. 50. 83. 85. 86 och 96 åå utlänningslagen (1980: 376)] skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12.5
Uppehållstillstånd får ges för viss tid. Ar utlänningenfast bosatt här i riket, får uppehållstillstånd ges utan tidsbegränsning (permanent uppe- hållstillstånd).
Uppehållstillstånd får ges för viss tid. Avser utlänningen att bosätta sig här i riket. får uppehållstillstånd ges utan tidsbegränsning (perma- nent uppehållstillstånd).
Uppehållstillstånd får vägras en utlänning på grund av hans vandel endast om förhållandena är sådana som anges i 29 & första stycket 2-4 eller 43 5.
165
På begäran av flykting som är i behov av fristad här i riket skall. när uppehållstillstånd meddelas ho- riom efter inresan. i beslutet eller i särskild handling anges att han är flykting i behov av fristad i Sverige (flyktingförklaring).
På begäran av flykting som är i behov av fristad här i riket skall. när uppehållstillstånd meddelas ho- nom efter inresan. i beslutet eller i särskild handling anges att han är flykting i behov av fristad i Sverige (flyktingförklaring). Flyktingför- klaring skall också utfärdas om så- dan begärs efter det att uppehålls- tillstånd har meddelats.
175
Har en utlänning fått uppehållstillstånd genom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen förtiga vissa omständigheter. får tillståndet återkallas.
Har utlänningen ännu inte rest in i Sverige. får tillståndet återkallas även om det finns andra särskilda skäl.
Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bo- sättning här i riket upphör.
' Lagen omtryckt 1982: llll.
Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bo- sättning häri riket upphör. Tillstån- det får vidare återkallas, omförhål- landena är sådana som anges i 29.5 första stycket 2—4 eller 435, dock endast om utlänningen innan han har varit bosatt här ett år underrät-
Prop. 1983/84:144
Nuvarande lydelse
207 Föreslagen lydelse
tas om att frågan om återkallelse av tillståndet har tagits upp.
En flyktingförklaring skall återkallas. om det framkommer att utlänning- en inte är att anse som flykting i behov av fristad i Sverige.
285
En utlänning som kommer till Sverige får avvisas.
1. om han saknar pass. visering. uppehållstillstånd eller arbetstill— stånd. när detta fordras för inresa i Sverige.
2. om han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar er— forderligt tillstånd att resa in dit.
3. om han undandrar sig att vid inresan visa Upp sitt pass för polis- myndigheten eller att lämna be- gärda upplysningar till denna. eller
4. om han vid inresan mot bättre vetande har lämnat polismyndighe- ten oriktiga uppgifter om någon om- ständighet som är av betydelse för rätten att resa in i riket eller svikli- gen har förtigit någon sådan om- ständighet.
En utlänning som kommer till Sverige får avvisas.
1. om han saknar pass. visering. uppehållstillstånd eller arbetstill— stånd. när detta fordras för inresa eller vistelse i Sverige.
2. om han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar er- forderligt tillstånd att resa in dit.
3. om han undandrar sig att vid inresan visa upp sitt pass för polis- myndigheten eller att lämna be- gärda upplysningar till denna. eller
4. om han vid inresan mot bättre vetande har lämnat polismyndighe- ten oriktiga uppgifter om någon om- ständighet som är av betydelse för rätten att resa in i riket eller svikli- gen har förtigit någon sådan om- ständighet.
31.5
Avvisning enligt 28.9' skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller inom en vecka efter ankoms- ten. Har en utlännings rätt att resa in i Sverige inte prövats vid an- komsten till riket. får avr-'isning en- ligt 28 # ske när han första gången uppsöker eller anträffas av en po- lismyndighet eller inom en vecka därefter. men inte senare än tre månader från ankomsten. Avvis- ning enligt 29 5 skall ske när utlän- ningen kommer till Sverige eller inom tre månader från ankomsten.
Avvisning enligt 28 eller 29 .é' skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller så snart som möj- ligt efter ankomsten. Avvisning får inte ske senare än tre månader från ankomsten.
Beslut om avvisning enligt 28 eller 29 å meddelas av polismyndighet. om inte ärendet skall överlämnas till statens invandrarverk enligt 33- 35 åå.
33.5
Anser en polismyndighet att det föreligger skäl till avvisning enligt 28 eller'29 &. men påstår utlänningen att han i det land. som han skulle komma att sändas till. löper risk att
!. bli utsatt för politisk förföljelse eller
Prop. 1983/84:144
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2. bli sänd till en krigsskådeplats eller straffad för att han har övergett en krigsskådeplats eller annars vägrat att fullgöra krigstjänstgöring.
skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk som så snart som möjligt skall besluta i ärendet. Detsamma skall gälla. om utlänningen påstår att han i det landet inte är skyddad mot att sändas till ett land där han löper denna risk.
Ärendet skall inte överlämnas till invandrarverket. om utlänningens påstående är uppenbart oriktigt.
Om utlänningens påstående är uppenbart oriktigt. skall ärendet inte överlämnas till invandrarver- ket annat än när detta följer av 35
ä' .
3455
Vad som sägs i 33å om överlämnande av ärende gäller även. när utlänningen förklarar att han inte vill återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där.
Ärendet skall inte överlämnas. om de skäl som utlänningen åbero- par för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseen- de. eller. när utlänningen skall sän- das till ett annat land än hemlandet. om det är uppenbart att han inte löper risk att sändas vidare till hem- landet.
Där annat ejföljer av 35 9" skall ärendet inte överlämnas. om de skäl som utlänningen åberopar för att inte vilja återvända till hemlan- det kan lämnas utan avseende eller. när utlänningen skall sändas till ett annat land än hemlandet. om det är uppenbart att han inte löper risk att sändas vidare till hemlandet.
355
Avvisningsärenden skall överlämnas till statens invandrarverk även när det finns anledning till avvisning enligt 29 å andra stycket. Detsamma gäller när en polismyndighet i andra fall än som anges i 33 eller 34 & anser det tveksamt om en utlänning. mot vilken det finns grund för avvisning. skall avvisas.
Avvisningsärenden skall vidare överlämnas till statens invandrar- verk när detta har föreskrivits av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande. av invandrarver- ket.
41.5
När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 40%. skall den ta hänsyn till utlänningens levnads— och familjeförhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige. En utlänning. som hade permanent uppehållstillstånd sedan minst ett år när åtalet väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller. i fråga om med-
När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 4051. skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige.
En utlänning. som hade vistats i Sverige med permanent uppehålls- tillstånd sedan minst två år när åta— let väcktes eller som då var bosatt i
Prop. 1983/84:144 Nuvarande lydelse
borgare i annat nordiskt land. sedan minst två år. får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har begått sådana handling- ar som anges i 78 å.
209 F öreslagen lydelse
Sverige sedan minst tre år eller. i fråga om medborgare i annat nor- diskt land. sedan minst två år. får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som an- nars uppenbart är att anse som flyk- ting och har behov av fristad i Sve- rige får utvisas endast om han har begått sådana handlingar som anges i 78 å. Ett utlänning som kom till Sverige innan han fyllde 15 år och som när åtalet väcktes hade vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.
445
När en förvaltningsdomstol över— väger om en utlänning bör utvisas enligt 43 &. skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familje- förhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige. En utlänning. som hade permanent uppehållstill- stånd sedant minst ett år när utvis- ningsärendet anhängiggjordes vid länsrätten eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller. i fråga om medborgare i annat nor- diskt land. sedan minst två år, får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som an— nars uppenbart är att anse som flyk- ting och har behov av fristad i Sve- rige får inte utvisas.
När en förvaltningsdomstol över- väger om en utlänning bör utvisas enligt 43 5. skall den ta hänsyn till utlänningens Ievnads- och familje- förhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige.
En utlänning. som hade vistats i Sverige med permanent uppehålls- tillstånd sedan minst två år när ut- visningsärendet anhängiggjordes vid länsrätten eller som då var bo- satt i Sverige sedan minst tre år el- ler. i fråga. om medborgare i annat nordiskt land. sedan minst två år. får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som an- nars uppenbart är att anse som flyk- ting och har behov av fristad i Sve- rige får inte utvisas. En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde 15 år och som när utvisnings- ärendet anhäagiggjordes vid läns- rätten hade vistats här sedan minst fem årfår inte utvisas.
505
En utlänning får tas i förvar om det föreligger sannolika skäl för av- visning eller för utvisning enligt 38. 43. 47 eller 48 & eller om det upp- kommer fråga om verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på grund av brott. Förvar beslutas
En utlänning får tas i förvar om det föreligger sannolika skäl för av- visning eller för utvisning enligt 38. 43. 47 eller 48 5 eller om det upp- kommer fråga om verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på grund av brott. Förvar beslutas
Prop. 1983/84: 144 Nuvarande lydelse
av den myndighet som handlägger avvisnings- eller utvisningsärendet eller verkställighetsärendet. Beslut om förvar får dock meddelas endast om det med hänsyn till utlänning— ens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verk- samhet här eller om utlänningens identitet är oklar.
Föreslagen lydelse
av den myndighet som handlägger avvisnings— eller utvisningsärendet eller verkställighetsärendet. Beslut om förvar får dock meddelas endast om det med hänsyn till utlänning— ens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verk- samhet här eller om utlänningens identitet är oklar. Är utlänningen under lö år. får han inte utan syn- nerliga skäl tas iförvar. Detsamma gäller hans värdnadshavare eller. i)»; de ärflera. en av dem.
Om det bedöms tillräckligt. kan myndigheten under de förutsättningar som anges i första stycket i stället för att ta utlänningen i förvar ålägga utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller föreskriva. att utlänningen skall lämna ifrån sig pass eller därmed jämställd legitimationshandling. eller föreskriva de andra villkor som behövs för att hålla utlänningen under uppsikt. Om utlänningen inte följer sådana före- skrifter. kan han tas i förvar.
I ärenden som handläggs av regeringen får det statsråd som ansvarar för ärenden enligt denna lag. för tiden till dess regeringen avgör ärendet. meddela beslut i frågor som rör särskilda tvångsåtgärder.
83.5
Ett beslut om avvisning. som har meddelats av en polismyndighet vid utlänningens ankomst hit till riket eller inom en vecka därefter. skall verkställas utan hinder av att beslu- tet har överklagats. Detsamma gäl- ler avvisningsbeslut som har med— delats när en utlänning. vars rätt att resa in i Sverige inte har prövats vid ankomsten. första gången har uppsök! eller anträffats av en polis- myndighet eller inom en vecka där- efter. Vad som nu har sagts gäller dock inte avvisningsbeslut som skall anmälas till statens invand- rarverk enligt 37.5. Ett sådant he- slut får. om inte utlänningen har avgett nöjdförklaring. verkställas först när invandrarverket har för- klarat att verket inte övertar ären-
det.
En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas utan hinder av att beslutet har överkla- gats. Ett avvimingsheslut som skall anmälas till statens im-"andrarverk enligt 37 .5 och som utlänningen inte harförklarat sig nöjd med. får dar.-k verkställas först när invand- rarverket har förklarat att verket inte Övertar ärendet.
En dom eller ett beslut om utvisning får verkställas fastän domen eller beslutet inte har vunnit laga kraft. om utlänningen har avgett nöjdförkla-
ring.
Prop. 1983/84:144
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
85 &
Om en utlänning. när verkställighet skall ske av avvisning enligt 28 eller 29 & eller av utvisning enligt 38. 40 eller 43 s påstår att han i det land. till vilket han skulle komma att sändas. löper risk att
]. bli utsatt för politisk förföljelse eller
2. bli sänd till en krigsskådeplats eller straffad för att han har övergett en krigsskådeplats eller annars har vägrat att fullgöra krigstjänstgöring.
skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk som så snart som möjligt skall besluta i ärendet. Detsamma skall gälla. om utlännningen påstår att han i det landet inte är skyddad mot att sändas till ett land där
han löper denna risk.
Ärendet skall inte överlämnas till invandrarverket. om utlänningens påstående är uppenbart oriktigt el- ler om det har prövats i ärendet om avvisning eller i samband med ut- visningsbeslut enligt 38 5.
Ärendet skall inte överlämnas. om utlänningens påstående är up- penbart oriktigt. Inte heller skall ärendet (iii-'erliimnas. om påståen- det har prövats i ärendet om av- visning. i samband med utvisnings- beslut enligt 38 så eller i ett ärende som avses i 71 eller 72 5.
86 & Vad som sägs i 85ä om överlämnande av ärende gäller även. när utlänningen förklarar att han inte vill återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där.
Ärendet skall inte överlämnas. om de skäl som utlänningen åbero- par för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseen- de. eller. när utlänningen skall sän- das till ett annat land än hemlandet. om det är uppenbart att han inte löper risk att sändas vidare till hem- landet eller om utlänningens in- vändningar mot verkställigheten re- dan har prövats i ärendet om av- visning eller i samband med utvis- ningsbeslut enligt 38 &.
Ärendet skall inte överlämnas. om de skäl som utlänningen åbero- par för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseen- de. eller. när utlänningen skall sän- das till ett annat land än hemlandet. om det är uppenbart att han inte löper risk att sändas vidare till hem- landet. lnte heller skall ('irendet överlämnas om utlänningens in- vändningar mot verkställigheten re- dan har prövats i ärendet om av- visning. i samband med utvisnings- beslut enligt 38 5 eller i ett ärende som avses i 71 eller 72 5.
96%?
Till böter eller. när omständigheterna är försvårande. till fängelse högst sex månader döms
1. den som inte gör en sådan anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag. 2. den som i en sådan anmälan eller i ett ansökningsårende enligt denna lag eller enligt en författning. som har utfärdats med stöd av denna lag. mot bättre vetande lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om
något förhållande av betydelse.
Prop. 1983/84:144
Nuvarande lydelse
IJ lx)
Föreslagen lydelse
3. den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid mot föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av
lagen. eller
4. en utlänning som. i annat hänseende än beträffande skyldighet att ha pass. visering. uppehållstillstånd eller arbetstillstånd. överträder bestäm- melserna i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen.
Till fängelse i högst ett år eller. när omständigheterna är mildrande, till böter döms. utan hinder av första stycket.
1. den som hjälper en sådan utlänning som avses i 30 5 första och andra styckena att komma in i Sverige.
2. den som försöker hindra verk- ställighet av beslut om avvisning enligt 30 & eller utvisning enligt 47 eller 48 5. eller
3. den som genom att dölja en utlänning eller genom annan sådan åtgärd försöker hindra verkstäl- lighet av beslut om avvisning enligt 28 eller 29 5 eller utvisning enligt 38. 40 eller 43 %. såvida gärningen har förövats i vinningssyfte.
För försök till brott som avses i första stycket 3 eller andra stycket 1 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken .
2. den som försöker hindra verk- ställighet av beslut om avvisning enligt 30 å eller utvisning enligt 47 eller 48 t.
3. den som genom att dölja en utlänning eller genom annan sådan åtgärd försöker hindra verkstäl- lighet av beslut om avvisning enligt 28 eller 29.5 eller utvisning enligt 38. 40 eller 43 å. såvida gärningen har förövats i vinningssyfte. eller
4. den som i vinningssyfte plan- lägger eller organiserar verksam- het smn är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd till inresa i riket.
För försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket 3 eller andra stycket [ döms till an- svar enligt 23 kap. brottsbalken . Er- sättning som har utgått till den som har begått brott som avses i andra stycket 3 och 4 skall förklaras för- verkad. om det ej är uppenbart obilligt.
Denna lag träderi kraft. såvitt avser 33. 34. 35 och 96 55 den 1 juli 1984. och i övrigt den ljanuari 1985.
I fråga om ärenden som har anhängiggjorts hos en polismyndighet före ikraftträdandet tillämpas 28. 31. 35 och 83 åkt i sin äldre lydelse.
41 och 44 åå andra meningen tillämpas i sin äldre lydelse i fråga om en utlänning som beviljats permanent uppehållstillstånd före ikraftträdandet.
Punkt 4 i övergångsbestämmelserna till utlänningslagen (1982: llll) upphör att gälla den I januari 1985. då verkställighetsärendet skall över- lämnas till behörig polismyndighet.
Prop. 1983/84:144 213
Innehåll Proposition .................................................. 1 Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... 1 Propositionens lagförslag ...................................... 3 Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 16 februari 1984 10 1 Inledning ................................................. 10 2 Allmän motivering ........................................ 11 2.1 Inledning ............................................. 11 2.2 Sverige och invandringen ............................... 13 3 Flyktingpolitiken .......................................... 16 3.1 Inledning ............................................. 16 3.2 Nuvarande förhållanden ................................ 17 3.3 Grundläggande bestämmelser för den framtida flyktingpoliti- ken .................................................. 19 3.4 Invandringen av andra asylsökande än konventionsflyktingar 29 3.5 Frågan om första asylland .............................. 40 3.6 Beviljande av tiyktingförklaring ......................... 45 3.7 Handläggningen av asylärenden — Flyktingskapsbedöm- ningen ............................................... 47 4 Invandring av icke-politiska skäl ............................ 54 4.1 Inledning ............................................. 54 4.2 Utomnordisk arbetskraftsinvandring ..................... 55 4.3 Utomnordisk invandring av anhöriga ..................... 63 4.4 Övrig invandring av icke-nordbor ........................ 76 5 Uppehållstillstånd vid invandring ............................ 82 6 Tillfällig vistelse i Sverige .................................. 90 7 Handläggningen av utlänningsärenden ....................... 95 7.1 Handläggning av avvisnings- och utvisningsärenden när inga politiska skäl anförs .................................... 95 7.2 Verkställighetsärenden ................................. 102 7.3 Övriga handläggningsärenden ........................... 107 8 Förvar i utlänningsärenden. Offentligt biträde vid förvar ....... 109 9 Upprättade lagförslag ...................................... 113 10 Speeialmotivering ......................................... 113 11 Hemställan ............................................... 118 12 Beslut ................................................... 1 18 Utdrag av lagrådets protokoll den 24 februari 1984 ............... 1 19 Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 22 mars 1984 med beslut om proposition ......................................... 120 l Lagförslaget ............................................... 120 2 Genomförande och uppföljning av invandrings- och flyktingpoliti- ken ....................................................... 120 3 Handläggningstider i utlänningsärenden m.m. ................. 121 4 Ekonomiska konsekvenser av förslag ......................... 127 5 Hemställan ................................................ 129 6 Beslut .................................................... 129 Bilagor till lagrådsremissen Bilaga 1 lnvandrarpolitiska kommitténs sammanfattning av utredningsbetänkandet ............................ 130 Bilaga 2 Invandrarpolitiska kommitténs lagförslag ............ 146 Bilaga 3 Sammanställning av remissyttrandena .............. 153 Bilaga 4 Det remitterade lagförslaget ....................... 206
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1984
