Beslut vid regeringssammanträde 1993-04-29

Statsrådet Laurén anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av reglerna om förvärv och förvaltning av hyreshus. Översynen skall gå ut på att effektivisera lagstiftningen så att förvärvare och överlåtare av fastigheter inte i onödan drabbas av besvärliga och tidsödande förfaranden, samtidigt som möjligheterna att ingripa mot olämpliga hyresvärdar förbättras.

Bakgrund

Lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. (förvärvslagen) har till syfte att hindra personer som är olämpliga att förvalta hyresfastigheter från att förvärva dem och att förebygga spekulation i sådana fastigheter. Lagen trädde i kraft år 1976 och innebär att förvärv av en hyresfastighet skall anmälas till den kommun där fastigheten är belägen. Om kommunen begär det skall hyresnämnden pröva om förvärvstillstånd skall meddelas. Även förvärv av aktier i fåmansaktiebolag och förvärv av en andel i handelsbolag är tillståndpliktiga under förutsättning att bolagets huvudsakliga verksamhet är att förvalta hyresfastigheter. Som tillståndspliktiga förvärv räknas köp, byte eller gåva samt vissa associationsrättsliga fång. Om staten är överlåtare eller om staten, en kommun, ett landsting, ett kommunalförbund, ett aktiebolag, som helt ägs av en kommun eller ett landsting, ett allmännyttigt bostadsföretag eller en riksorganisation för bostadsrättsföreningar eller regional sådan organisation förvärvar fastigheten, krävs emellertid inte något tillstånd. En bostadsrättsförening som förvärvar en fastighet för ombildning av hyresrätt till bostadsrätt och som har fattat beslut om förvärvet på visst sätt behöver inte heller tillstånd. Undantaget från tillståndsplikten gäller också i fråga om vissa släktförvärv samt vissa andra förvärv.

Lagen ger dessutom kommunen förköpsrätt vid tillståndspliktiga förvärv av aktier i bostadsbolag efter mönster av förköpslagen (1967:868).

Ett förvärv skall anmälas till kommunen inom tre månader från förvärvet. Om kommunen vill att ansökan skall prövas skall det anmälas till hyresnämnden inom tre månader efter förvärvarens anmälan till kommunen. Hyresnämnden skall, när kommunen anmält att den vill ha en prövning enligt lagen, förelägga förvärvaren att inom en månad ansöka om förvärvstillstånd. I vissa fall får ansökan prövas av hyresnämnden redan innan förvärvet har skett. Ansökan om förvärvstillstånd får då ges in direkt till hyresnämnden utan föregående anmälan till kommunen.

Tillstånd skall vägras om förvärvaren inte visar att han kan förvalta fastigheten eller inte gör sannolikt att syftet med förvärvet är att han skall förvalta fastigheten och hålla den i ett sådant skick att den motsvarar de anspråk de boende har rätt att ställa. Tillstånd skall också vägras om det kan antas att förvärvaren i något annat avseende inte kommer att iaktta god sed i hyresförhållanden eller om förvärvaren annars med hänsyn till brottslig gärning eller på annat sätt är från allmän synpunkt olämplig att inneha fastigheten. Förvärvstillstånd får däremot inte vägras om förvärvet avser andel av fastigheten och förvärvet uppenbarligen sker för att bereda förvärvaren och hans familj bostad på fastigheten samt i vissa andra fall.

Bestämmelser om själva förfarandet vid tillståndsprövningen återfinns i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder. Vid hyresnämndens prövning skall ansökan översändas till kommunen för yttrande samt, om det lämpligen kan ske, till organisation av hyresgäster som berörs av ansökningen. Ett tillståndsärende får inte prövas innan det i förekommande fall har blivit slutligt avgjort om förköp skall ske. Föreläggande att ansöka om förvärvstillstånd får inte heller utfärdas innan det är slutligt avgjort att förköp inte skall ske. En organisation av hyresgäster som berörs av ansökan är part i ärendet och har rätt att överklaga hyresnämndens beslut till Bostadsdomstolen, liksom förvärvaren och kommunen. Sökanden och andra som ärendet angår, dvs. kommunen och hyresgästorganisationer, skall kallas till sammanträde, om det inte anses obehövligt.

Ett förvärv är ogiltigt om förvärvaren inte anmäler förvärvet inom rätt tid och han inte dessförinnan fått tillstånd eller ett besked från kommunen att prövning inte begärs. Förvärvet är ogiltigt också om förvärvaren inte ansöker om tillstånd när kommunen begärt prövning av förvärvet. Slutligen är förvärvet ogiltigt när ansökan om tillstånd avslås genom ett beslut som vinner laga kraft. Har lagfart meddelats är dock förvärvet giltigt även om lagfartsbeslutet är felaktigt.

Bostadsförvaltningslagen (1977:792) syftar till att förbättra samhällets och hyresgästernas möjligheter att ingripa mot fastighetsägare som missköter sina hyresfastigheter. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1978. Om en fastighetsägare försummar vården av fastigheten eller inte vidtar angelägna åtgärder för att bevara sundhet, ordning och skick inom fastigheten eller på annat sätt inte förvaltar fastigheten på ett för de boende godtagbart sätt kan hyresnämnden besluta om särskild förvaltning av fastigheten. Det finns två former av ingripanden, en mildare form kallad förvaltningsåläggande och en strängare form kallad tvångsförvaltning. Vid förvaltningsåläggande skall fastighetsägaren inom en viss tid överlämna förvaltningen till en av honom utsedd särskild förvaltare. Hyresnämnden skall pröva dels om det ingångna förvaltningsavtalet har sådant innehåll att förvaltningen i fortsättningen kan fungera tillfredsställande, dels om förvaltaren har behövliga kvalifikationer för uppdraget. Tvångsförvaltning innebär att hyresnämnden utser en förvaltare. Fastighetsägaren kopplas därmed så gott som helt bort från förvaltningen. Medel till förvaltningen skall i första hand tas från den tvångsförvaltade fastigheten (hyror, lån i fastigheten). Om dessa medel inte räcker, skall fastighetsägaren vara skyldig att skjuta till medel ur sina övriga tillgångar. Hyresnämnden kan ålägga fastighetsägaren att betala ett visst belopp. En tvångsförvaltad fastighet kan, om det visar sig att en tillfredsställande förvaltning inte kan uppnås, lösas in av kommunen under expropriationsliknande former. Särskild förvaltning kan också beslutas om fastighetsägaren inte hyr ut bostadslägenheter i fastigheten och det med hänsyn till bostadsförsörjningen är uppenbart oförsvarligt att lägenheterna står tomma.

I lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m finns en bestämmelse att en kommun får förskottera medel om en fastighet är ställd under tvångsförvaltning enligt bostadsförvaltningslagen. I prop. 1992/93:242 om minskad statlig reglering av kommunernas ansvar för boendefrågor har föreslagits att den förstnämnda lagen skall upphävas och att bestämmelsen om att en kommun kan förskottera medel skall överföras till bostadsförvaltningslagen. Ändringen i bostadsförvaltningslagen skall enligt förslaget träda i kraft den 1 juli 1993.

Bostadssaneringslagen (1973:531) innehåller regler om att en fastighetsägare som inte följer ett upprustningsåläggande enligt den lagen kan få fastigheten satt under tvångsförvaltning. Kommunen kan enligt bostadssaneringslagen också lösa fastigheten om fastighetsägaren inte följer ett upprustningsåläggande och åtgärden kan antas inte komma att bli utförd under tvångsförvaltning. I en departementspromemoria (Ändringar i hyresförhandlingslagen m.m., Ds Ju 1993:30), som inom kort kommer att remitteras, föreslås att bostadssaneringslagen skall upphävas.

Enligt 2 kap. 7 § expropriationslagen (1972:719) får expropriation ske för att försätta eller hålla en fastighet i tillfredsställande skick, när grov vanvård föreligger eller kan befaras uppkomma.

Riksdagen har vid flera tillfällen gjort uttalanden med anknytning till den lagstiftning som syftar till att motverka bristfällig förvaltning av hyresfastigheter (jfr bet. 1981/82:CU39, rskr. 1981/82:308, bet. 1983/84:BoU29, rskr. 1983/84:378 och bet. 1984/85:BoU12, rskr. 1984/85:194). Med anledning av dessa uttalanden gjordes inom det dåvarande Bostadsdepartementet en genomgång av olika frågor som aktualiserats i sammanhanget. Genomgången har lett till vissa överväganden och förslag som presenterats i ett antal promemorior. I promemoriorna behandlas frågor om hyresgästinflytande vid ändrings- och förbättringsåtgärder, åtgärdsföreläggandens giltighet mot ny fastighetsägare samt regler om inlösen av fastighet enligt bostadsförvaltningslagen m.m. I direktiven till 1989 års hyreslagskommitté (dir. 1989:44), vars huvuduppgift var att göra en översyn av jordabalkens hyresregler, gavs kommittén också i uppdrag att ytterligare överväga de förslag som lagts fram och att ta ställning till om de kunde genomföras eller om andra lösningar borde väljas.

Vidare har riksdagen hos regeringen begärt en översyn av förvärvslagen vad gäller åtgärder för att förmå en köpare av en hyresfastighet eller den som förvärvat aktier eller andelar i ett fastighetsägande bolag att anmäla förvärvet till kommunen inom föreskriven tid (se bet. 1986/87:BoU13, rskr. 1986/87:249 och bet. 1987/88:BoU13, rskr. 1987/88:212). Även denna översyn fick 1989 års hyreslagskommitté i uppdrag att genomföra. Kommittén skulle undersöka om den nuvarande regleringen är tillräcklig för att tillgodose de syften som ligger bakom lagstiftningen och föreslå de förändringar som föranleds av undersökningen.

Sedan kommittén avgett sitt delbetänkande Ny hyreslag (SOU 1991:86) har den entledigats utan att dessa frågor, förutom frågan om åtgärdsföreläggandes giltighet mot ny fastighetsägare, utretts. De kvarvarande frågorna har således alltjämt aktualitet.

På senare tid har det kommit rapporter om s.k. fastighetsplundringar. En sådan plundring kan gå till så att ett hyreshus, som ofta är överbelånat, köps av ett bolag för en förhållandevis låg köpeskilling. Ett annat sätt är att köpa ett bolag som äger en hyresfastighet. Förvärvaren anmäler sällan förvärvet till kommunen såsom skall ske enligt förvärvslagen. Förvärvaren inkasserar under en relativt kort tid intäkterna, dvs. hyrorna, men struntar i att betala räntor och amorteringar på lånen och andra skulder och att underhålla huset. När fordringsägarna efter en tid reagerar och kräver betalning ser huvudmännen bakom bolaget till att det inte finns någon styrelseledamot eller annan behörig ställföreträdare för bolaget eller gör sig svåranträffbara, t.ex. genom att bosätta sig utomlands. Vid dessa s.k. fastighetsplundringar förekommer det ekonomisk brottslighet. Förutom att leverantörer, långivare och andra drabbas blir hyregästerna lidande av att huset inte förvaltas och underhålls på ett för dem godtagbart sätt. Antalet ärenden om tvångsförvaltning påstås ha ökat bl.a. beroende på de ovan beskrivna förfarandena.

Förvärvslagstiftningen har vid flera tillfällen ändrats i syfte att göra den mera effektiv. Syftet har dock inte uppnåtts. Förvärvare som är klart olämpliga att förvalta hyreshus har uppenbarligen fått förvärvstillstånd. Möjligheterna att kontrollera att förvärv av aktier eller andelar i bostadsbolag anmäls till kommunen är små. Det är inte en tillräcklig sanktion att följden av att sådan anmälan inte sker är att förvärvet är ogiltigt.

Lagstiftningen innebär samtidigt att seriösa förvärvare får finna sig i att beslut om förvärvstillstånd kan ta lång tid, ofta närmare ett år. Detta beror på att kommunen har tre månader på sig från anmälan för att besluta om den skall föra ärendet vidare till hyresnämnden och på att hyresnämnden varken kan avgöra ärendet eller förelägga förvärvaren att ansöka om tillstånd, innan frågan om förköp slutligt avgjorts. Dessa förhållanden drabbar naturligtvis även överlåtaren.

Även beslut om tvångsförvaltning enligt bostadsförvaltningslagen kan ta lång tid och synes i praktiken förutsätta att fastigheten befinner sig i gravt förfall. Detsamma tycks vara fallet när det gäller tvångsinlösen.

I förvärvslagstiftningen har de allmännyttiga bostadsföretagen givits en särställning genom att de inte behöver förvärvstillstånd. Det pågår för närvarande en avreglering av bostadsmarknaden (se bet. Avreglerad bostadsmarknad, del II, SOU 1992:47, prop. 1992/92:241 och prop. 1992/93:242) som innebär att de allmännyttiga bostadsföretagen beskattas och får bidrag för byggandet på samma ekonomiska och andra villkor som andra fastighetsägare. Förvärvslagen bör därför ses över i syfte att ta bort de allmännyttiga bostadsföretagens särställning i lagstiftningen.

Det kan vidare finnas anledning att se över lagstiftningen med anledning av förslagen i den tidigare nämnda departementspromemorian (Ds Ju 1993:30) om ändringar i hyresförhandlingslagen, som inom kort kommer att remissbehandlas. Förslaget går ut på att enskilda hyresgäster skall kunna ställa sig utanför det kollektiva hyresförhandlingssystemet och att fler än en hyresgästorganisation kan få förhandla beträffande samma hus. Om förslaget genomförs bör det få konsekvenser i förvärvslagen och bostadsförvaltningslagen när det gäller hyresgästorganisationernas ställning som part i ärenden enligt dessa lagar. I ärenden enligt förvärvslagen skall den hyresgästorganisation som är berörd av ansökningen få tillfälle att yttra sig. Den organisationen är också part i ärendet. Enligt förarbetena till lagstiftningen är det den organisation som har förhandlingsordning för det aktuella huset som är berörd av ansökningen. Också en hyresgästförening som är ansluten till Hyresgästernas Riksorganisation och inom vars verksamhet fastigheten är belägen skall anses berörd, även om den organisationen inte har förhandlingsordning för huset (prop. 1978/79:164 s. 24 f). I bostadsförvaltningslagen ställs däremot inget krav i lagen på att den organisation som är part skall ha förhandlingsordning eller tillhöra Hyresgästernas Riksorganisation.

Mot bakgrund av vad jag nu anfört anser jag att lagstiftningen om förvärv och förvaltning av hyresfastigheter bör ses över.

Utredaren bör till en början kartlägga dels tillämpningen av den lagstiftning som i dag gäller på området, dels de missförhållanden som förekommer på vissa håll och som innebär att vissa aktörer på marknaden missköter sina åligganden som fastighetsägare till skada för såväl hyresgäster som andra intressenter, t.ex. långivare. Utredaren bör därvid bilda sig en uppfattning om problemens natur och utbredning.

Huvuduppgiften för utredaren bör vara att lägga fram förslag till lagändringar som innebär att man ökar möjligheterna att ingripa mot det fåtal fastighetsägare som agerar oseriöst, samtidigt som man underlättar för andra att förvärva fastigheter.

Utredningsarbetet bör bedrivas förutsättningslöst. Ett alternativ som bör undersökas skall dock anges i det följande.

Som har konstaterats i det föregående har det visat sig svårt att utforma förvärvslagstiftningen på ett sådant sätt att man helt förhindrar oseriösa aktörer från att komma in på marknaden. Mot den bakgrunden bör det undersökas om det inte är en mera framkomlig väg att skärpa reglerna i bostadsförvaltningslagen så att man betydligt snabbare och lättare än i dag kan få till stånd någon form av tvångsförvaltning av en fastighet. Med en sådan lösning är det möjligt att man kan minimera eller rentav helt avskaffa förvärvslagen så att de seriösa fastighetsförvärvarna slipper den nuvarande omständliga och tidskrävande förvärvsprövningen.

Utredningsuppdraget bör vara slutfört före den 1 februari 1994.

För utredningsuppdraget gäller direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), om beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43) och om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om förvärv och förvaltning av hyresfastigheter

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen om förvärv och förvaltning av hyresfastigheter, samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Justitiedepartementet)