Beslut vid regeringssammanträde 1993-06-10

Chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att föreslå ett reviderat system för utjämningsbidrag till landsting och landstingsfria kommuner.

Bakgrund och utgångspunkter

Till och med år 1992 var skatteutjämningssystemen för kommuner resp. landsting uppbyggda efter likartade principer.

År 1993 infördes ett nytt system för utjämningsbidrag till kommuner (prop. 1991/92:150 del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345 och prop. 1992/93:36, bet. 1992/93:FiU2, rskr. 1992/93:119). Ett mål för det nya statliga utjämningsbidraget är att stimulera en förnyelse och utveckling av den offentliga sektorn. Ett annat mål är att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar så att skillnader i skattesatsnivåer främst avspeglar skillnader i service och avgiftsnivåer samt hur effektivt verksamheten bedrivs. Det nya bidraget innebär en relativt långtgående inkomstutjämning. Bidraget består av tre delar: bidrag för utjämning av kommunernas skatteinkomster, tillägg eller avdrag på grund av skillnader i strukturella förhållanden och tillägg för större befolkningsminskning. Det nya utjämningsbidraget för kommuner har beslutats med utgångs punkt i Kommunalekonomiska kommitténs förslag i betänkandet Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans - statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer (SOU 1991:98).

I Kommunalekonomiska kommitténs uppdrag ingick också att utreda statsbidragsgivningen till landstingen. Kommitténs förslag och sedermera riksdagens beslut innebar för landstingen att det gamla skatteutjämningssystemet behölls med vissa justeringar. En av dessa justeringar var att de landstingsfria kommunerna numera får bidrag ur såväl kommun- som landstingssystemet. För landstingen sker inte samma långtgående inkomstutjämning som för kommunerna. För varje landsting (och landstingsfri kommun) ges bidrag som beräknas utifrån en viss grundgaranti som varierar mellan 100 och 141 % av medelskattekraften. Från denna garanti görs sedan tillägg eller avdrag beroende på befolkningens åldersstruktur i resp. landsting. Tillägg ges också för större befolkningsminskning. Bestämmelserna om skatteutjämningssystemet för landsting finns i lagen (1992:671) om skatteutjämningsbidrag till landsting.

Olikheterna i systemen består framför allt i att statsbidragen svarar för olika stora andelar av kommunernas resp. landstingens skattefinansierade verksamhet samt att skilda tekniker och ambitioner valts när det gäller hur skillnader i skatteinkomster och strukturellt betingade kostnader utjämnas.

Nackdelar med nuvarande utformning av systemen Som jag anmälde i årets kompletteringsproposition (prop. 1992/93:150 bil. 6) finns det problem förknippade med att de nuvarande utjämningssystemen för kommuner resp. landsting är olika utformade. Syste hanterar t.ex. inte på ett konsekvent sätt bidragsgivningen mellan och inom länen när det är skillnader i fördelningen mellan kommuner och landsting av ansvaret för vissa verksamheter. Det gäller t.ex. kollektivtrafiken samt delvis vården och omsorgen om äldre. En successiv förändring av ansvarsfördelningen pågår också när det gäller särskolan och stödet till utvecklingsstörda personer.

Det grundläggande problemet i detta sammanhang är att samma verksamhet i bidragshänseende värderas olika beroende på ur vilket system huvudmannen får bidrag. Skillnaderna i garanterad skattekraft utgör därvid en komplikation vid skatteväxling eftersom bidragsförändringen för landstinget inte blir densamma som den sammantagna förändringen för kommunerna i länet. Till detta kommer att kostnads- och intäktsökningarna vid ett uppgiftsövertagande fördelar sig ojämnt mellan kommunerna inom ett län. En annan omständighet som kan vålla problem är successiva huvudmannaskapsförändringar, dvs. förändringarna genomförs inte samtidigt i alla län.

Nuvarande konstruktion av skatteutjämningssystemet för landstingen innebär att bidragets storlek ökar med automatik. Bidragskonstruktionen medger alltså inte att en viss bidragsram fastställs på det sätt som gäller för utjämningssystemet för kommuner. Detta är inte förenligt med principen att samhällsekonomiska hänsyn bör ligga till grund för beslut om bidragets storlek.

Varken utjämningssystemet för kommuner eller skatteutjämningssystemet för landsting omfattar alla kommuner resp. landsting. I årets kompletteringsproposition anförde jag därför att båda utjämningssystem nuvarande konstruktion och omfattning, är otillräckliga för att klara både en utjämning av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner resp. landsting och behovet av sådana generella regleringar mellan staten och kommunsektorn som följer av bl.a. finansieringsprincipens tillämpning. Av bl.a. detta skäl har ett utredningsarbete påbörjats inom Finansdepartementet. I arbetet ingår att belysa hur skattesystemet skull kunna revideras för att bidra till att lösa problemet med de ekonomiska regleringarna. Förslag avses föreläggas riksdagen så att förändringarna kan träda i kraft år 1995. Oavsett vilka förändringar som beslutas så kommer dessa med största sannolikhet att få konsekvenser för utjämningssystemet för landstingen.

Inriktningen på utredarens arbete bör vara att utjämningssystemet för landsting bättre skall överensstämma med utjämningssystemet för kommuner så att de problem jag har redogjort för minimeras. Det innebär att systemet skall utjämna skillnader i skatteinkomster och i strukturellt betingade kostnader. Kommunsystemets tekniska grundkonstruktion bör därvid vara förebild. Det står utredaren fritt att redovisa en eller flera lösningar. Samtliga alternativ bör dock vara heltäckande. Till den del förslagen skulle innebära konsekvenser för utjämningssystemet för kommunerna skall detta särskilt redovisas. Utredaren bör överväga möjligheten att inordna bidragsgivningen till kommuner resp. landsting i ett gemensamt system.

Statsmakterna måste kunna styra det bidragsbelopp som skall fördelas. Därför får ett nytt system inte medföra automatiska kostnadsökningar som är fallet med dagens skatteutjämningssystem. Systemet måste också på ett lämpligt sätt kunna hantera de ekonomiska regleringar som påkallas av bl.a. finansieringsprincipens tillämpning.

Det eller de bidragssystem som föreslås skall kunna träda i kraft senast år 1996. I vissa delar måste dock ett genomförande kunna ske redan år 1995. Jag återkommer strax till detta.

Utredningen bör översiktligt kartlägga och i ekonomiska termer kvantifiera skillnaderna mellan länen vad avser huvudmannaskapet för olika kommunala verksamheter, dvs. om det är kommunerna eller landstinget som har ansvaret för verksamheten i fråga. Med denna kartläggning som utgångspunkt skall förslag lämnas till hur bidragsgivningen tekniskt bör utformas, så att bidragsbeloppet till kommunerna och landstinget i ett län totalt sett inte påverkas av hur ansvarsfördelningen ser ut. I detta sammanhang bör också den nämnda skatteväxlingsproblematiken belysas.

Från och med år 1993 inordnades ett antal statsbidrag i den generella bidragsgivningen. Utredaren bör överväga om ytterligare bidrag kan inordnas i ett reviderat system.

Utredaren skall redovisa de fördelningsmässiga effekterna av de förslag som läggs fram. Redovisningen skall göras för varje landsting och landstingsfri kommun.

Utredarens arbete bör bedrivas i nära kontakt med andra utredningar som har betydelse för utredningsuppdraget. Det gäller bl.a. det tidigare nämnda påbörjade utredningsarbetet inom Finansdepartementet, Strukturkostnadsutredningen (Fi 1992:17), Regionberedningen (C 1992:06) Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation, HSU 2000 (S 1992:04). Utredaren bör följa dessa utredningar och redovisa vilka konsekvenser de förslag som presenteras i dessa får för de egna förslagen.

De två förstnämnda utredningarna skall avge förslag med sikte på ett genomförande år 1995. Därför skall utredaren med utgångspunkt i dessa förslag i ett delbetänkande föreslå eventuella följdåtgärder inom det egna utredningsuppdragets ram och som också bör genomföras redan år 1995.

Utredaren skall biträdas av en eller flera referensgrupper, med god insikt i kommunalekonomiska förhållanden. En av dessa skall vara parlamentariskt sammansatt.

Utredaren skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), om EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) och om regionalpolitiska effekter (dir. 1992:50).

Utredarens arbete skall vad gäller förslag som bör genomföras redan år 1995 vara avslutat senast den 15 november 1993.

I övrigt skall utredningen vara slutförd senast den 31 augusti 1994.

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att föreslå ett reviderat system för utjämningsbidrag till landsting och landstingsfria kommuner,

att besluta om ledamöter i referensgrupper, sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

att kostnaderna för utredningsarbetet skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Finansdepartementet)