Beslut vid regeringssammanträde den 9 juni 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan och lägga fram förslag till hur detta skall vara utformat i framtiden.

Ujämningssystemet skall

• syfta till att utjämna skillnader i kyrkokommunernas skattekraft och i sådana kyrkokommunala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll,
• liksom i dag bygga på helt inomkyrkliga avgifter och bidrag via kyrkofonden,
• göra det möjligt att bedriva en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattning,
• resultera i att väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar föreligger för den kyrkliga verksamheten inom landets olika delar,
• möjliggöra en finansiering av kyrkans riksorganisation och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader såsom pensioner samt av kostnaderna för biskopar och domkapitel,
• vara långsiktigt hållbart och kostnaderna rymmas inom ramen för en balanserad budget för kyrkofonden.

Det nuvarande utjämningssystemet

Den 1 januari 1983 trädde ett nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan i kraft. Utjämningen omfattar samtliga pastorat och stiftssamfälligheter men numera inte församlingarna. Med pastorat jämställs i detta sammanhang pastoratssamfälligheter och flerpastoratssamfälligheter. Utjämningen sker nu helt genom kyrkofonden i stället för som tidigare delvis via fonden, delvis via statsbudgeten. Systemet är alltså helt inomkyrkligt och involverar inte några statsbidrag eller andra statliga medel.

Huvudkomponenterna i utjämningssystemet består av en allmän kyrkoavgift, en särskild kyrkoavgift och ett allmänt utjämningsbidrag. Den allmänna kyrkoavgiften är bestämd i lag till 16 öre per skattekrona och betalas av pastoraten till kyrkofonden. Den särskilda kyrkoavgiften erhåller fonden med för närvarande vissa lagstadgade procentsatser av värdet på pastoratens lönetillgångar. Allmänt utjämningsbidrag lämnas ur fonden till pastorat och stiftssamfälligheter om deras skatteunderlag understiger det som motsvarar en garanterad skattekraft mellan 95 och 116 procent av medelskattekraften. Bidragets storlek bestäms på grundval av det tillskott av skatteunderlag, som skattekraftsgarantin resulterar i, multiplicerat med kyrkokommunens egen skattesats.

Pastorat och stiftssamfälligheter kan beviljas extra utjämningsbidrag om det allmänna utjämningsbidraget inte ger en tillfredsställande utjämningseffekt. Ytterligare en bidragstyp är kyrkobyggnadsbidraget som får beviljas ett pastorat för kostnadskrävande underhåll och restaurering av en kulturhistoriskt värdefull kyrka. Förutom allmänt utjämningsbidrag och eventuellt extra utjämningsbidrag får stiftssamfälligheterna stiftsbidrag för vissa kostnader, bl.a. för strukturbidrag som stiftsstyrelserna skall fördela mellan pastoraten för särskilda behov. Slutligen finns regler om inskränkning av allmänt utjämningsbidrag för det fall utjämningen kan leda till alltför stora sänkningar av utdebiteringen.

Kyrkofonden har till funktion inte bara att vara den utjämnande faktorn mellan Svenska kyrkans olika delar utan också att finansiera främst kyrkans riksorganisation och biskoparna samt pensioner och arbetsgivaravgifter m.m. för präster. Inom ramen för sin av regeringen fastställda budget är Kyrkofondens styrelse huvudansvarig för utjämningssystemet.

Problem i utjämningen

Under de tio år som nuvarande utjämningssystem varit i kraft har kritik från olika utgångspunkter riktats mot delar av utjämningen, framför allt mot den särskilda kyrkoavgiften och mot stiftsbidragen. Vidare har skattekraftsgarantins olika procentsatser i det allmänna utjämningsbidraget ifrågasatts i olika sammanhang.

Ett problem i systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan är att storleken på det allmänna utjämningsbidraget kan påverkas av den enskilda kyrkokommunen. Allmänt utjämningsbidrag lämnas nämligen i form av ett tillskott av skatteunderlag - om skattekraften understiger den garanterade - multiplicerat med kyrkokommunens egen skattesats. Genom att höja sin skatt får alltså en kyrkokommun med lägre skattekraft än den som garanterats automatiskt ett större bidrag från utjämningssystemet.

Vidare är den bidragssökande kyrkokommunens skattesats en viktig faktor i ärenden om extra utjämningsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag. Ju högre skatten är i dessa fall, desto lättare kan bidrag motiveras och desto större kan bidraget bli. Detta förhållande och det allmänna utjämningsbidragets utformning motverkar önskvärda skattesänkningar på det kyrkliga området.

Ett annat problem är att kyrkans utjämningssystem arbetar med styrande bidrag, framför allt stiftsbidragen, strukturbidragen och kyrkobyggnadsbidragen. Resultatet av denna typ av bidragsgivning kan inte alltid stämma överens med hur kyrkan själv skulle prioritera, om användningen av resurserna i utjämningssystemet inte styrdes på detta sätt av statlig normgivning. Dessa former av bidrag ligger därför inte i linje med strävandena att överlämna så mycket som möjligt av den kyrkliga beslutanderätten till kyrkans egna organ. De nämnda bidragstyperna vållar också en del administrativt merarbete och kan medföra risk för missbruk.

Mot den nuvarande utjämningen kan också invändas att systemet kommit att innehålla ett flertal olika komponenter och därigenom blivit ganska komplext och svåröverskådligt. Den enskilda kyrkokommunen kan exempelvis ha svårt att förutse nettoeffekten av de olika komponenterna vid överväganden om eventuella skatteändringar. Utjämningssystemet är vidare gammalt och i sina grunddrag hänförligt till de kyrkokommunala förhållandena i slutet av 1970- och början av 1980- talet. Systemet vilar därför inte på någon aktuell kartläggning och analys av de kyrkokommunala kostnaderna.

Hittills vidtagna åtgärder och aktuella utredningar

Nyligen har ändringar beslutats i kyrkolagen (1992:300) med syfte att förbättra avkastningen av och öka värdebeständigheten hos Svenska kyrkans finansförmögenhet. I samband därmed har den särskilda kyrkoavgiften ändrats från en avgift på värdet av pastoratens prästlönetillgångar till en vinstdelningsavgift på lönetillgångarna. Avgiften betalas av stiftssamfälligheterna och beräknas till 50 procent av nettoavkastningen efter gjorda fondavsättningar. Ändringarna träder i kraft den 1 januari 1995 (SFS 1993:1323). Härigenom har frågan om den särskilda kyrkoavgiftens utformning i det nuvarande utjämningssystemet fått en tillfredsställande och mera långsiktig lösning än tidigare.

Kyrkoberedningen har i sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor (SOU 1993:46) föreslagit förändringar i systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan. Beredningen föreslår bl.a. att det allmänna utjämningsbidraget till stiftssamfälligheterna slopas och att regeln om inskränkning av utjämningsbidrag tas bort. Vidare föreslår beredningen att Kyrkofondens styrelse bör få möjlighet att, där så är lämpligt, delegera rätten att besluta om kyrkobyggnadsbidrag till stiftsstyrelserna. Slutligen föreslås att stiftsbidragen i princip avskaffas samt att stiftsstyrelserna självständigt beslutar och finansierar strukturbidragen. I konsekvens härmed föreslår beredningen en skatteväxling mellan pastoratens utdebitering, den allmänna kyrkoavgiften och stiftsskatten med tre öre.

Betänkandet har remissbehandlats och utfallet är till övervägande delen positivt. Många remissinstanser konstaterar emellertid att förslagen får negativa ekonomiska konsekvenser för dem själva och begär kompensation för detta. Kyrkofondens styrelse ifrågasätter om det är rätt tidpunkt att nu genomföra vissa förändringar i ett system som inom några år kan komma att ändras på nytt. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund föreslår att genomförandet av reformen senareläggs till en ur kommunalekonomisk synpunkt lämpligare tid. Förbundet föreslår också att procenttalen i skattekraftsgarantin skall ses över och att en utredning skall tillsättas för att överväga utjämningssystemets utformning m.m. Också Svenska kyrkans centralstyrelse förordar fortsatt utredning när det gäller de extra utjämningsbidragen. Några stiftsstyrelser och ett domkapitel är direkt negativa eller åtminstone tveksamma till förslagen.

I sitt slutbetänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:42) har Kyrkoberedningen lagt fram förslag om hur de ekonomiska och rättsliga relationerna mellan staten och Svenska kyrkan bör se ut i framtiden. Bl.a. förutsätter beredningen att det också i fortsättningen måste finnas ett system för ekonomisk utjämning mellan kyrkans olika delar. Beredningen tar dock inte i detalj ställning till hur ett sådant framtida utjämningssystem bör utformas. Tidsplanen i slutbetänkandet räknar med ett ikraftträdande av en reform den 1 januari 2000.

Svenska kyrkans centralstyrelse har för sin del tillsatt två utredningar av intresse i detta sammanhang, dels en utredning om övertaliga kyrkor m.m., dels en utredning om Svenska kyrkans ekonomi.

Regeringen har den 22 december 1993 tillkallat en utredning med uppdrag att föreslå hur statens bidrag till borgerliga kommuner respektive landsting och utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan dem skall utformas från och med den 1 januari 1996 (Kommittén om statsbidrag och utjämning i kommunsektorn, dir 1993:137).

Bakgrunden till uppdraget är att ett nytt system för statsbidrag till kommuner har trätt i kraft den 1 januari 1993 samtidigt som ett stort antal specialdestinerade statsbidrag tagits bort. Det nya systemet innebär vid fullt genomförande en relativt långtgående inkomst- och kostnadsutjämning för kommunerna samt utbetalning av respektive bidrag som en klumpsumma utan särskilda villkor för användandet. Grundtanken bakom detta system är att alla kommuner skall garanteras en lägsta beskattningsbar inkomst per invånare och att opåverkbara, strukturellt betingade skillnader i kostnader skall jämnas ut genom tillägg till eller avdrag från bidraget för inkomstutjämning. I vissa delar har det nya bidrags- och utjämningssystemet för de borgerliga kommunerna emellertid blivit mycket kritiserat. Det har därför blivit föremål för olika utredningar som efter remissbehandling resulterat i tillkallandet av Kommittén om statsbidrag och utjämning i kommunsektorn.

Kyrkofondens styrelse har i en skrivelse den 8 oktober 1993 till regeringen med anledning av utredningsarbetet beträffande den borgerligt kommunala utjämningen begärt en skyndsam översyn av utjämningssystemet för kyrkokommunerna. Enligt styrelsen bör översynen bedrivas parallellt med arbetet att utreda utjämningen mellan de borgerliga kommunerna.

Utjämningssystemet kräver ytterligare utredning

Nuvarande system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan har gällt i över tio år trots att det vid införandet delvis haft karaktär av provisorium. Systemet har under årens lopp blivit föremål för viss kritik ur skilda synvinklar. En del ändringar har också vidtagits i utjämningssystemet, senast vid den nyligen beslutade reformen om kyrkans finansförmögenhet. Ändringarna har dock inte varit särskilt genomgripande utan systemet har i stort sett förblivit detsamma. En reform av mera grundläggande natur framstår nu av flera skäl som angelägen.

Kyrkoberedningen har i sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor (1993:46) föreslagit ytterligare delreformer inom det gällande systemets ram. Visserligen är remissutfallet till övervägande del positivt men flera viktiga instanser ställer sig i sina svar antingen tvekande eller avvisande till att genomföra en utjämningsreform i nuläget. Några föreslår fortsatt utredning. Styrelsen för kyrkofonden har i en särskild skrivelse begärt en översyn av den kyrkliga utjämningen parallellt med motsvarande utredning på den borgerliga sidan.

Omfattningen av kommunernas skatteunderlag har varit en fråga som behandlats i utredningsarbetet om den borgerligt kommunala utjämningen. Detta spörsmål har avgörande betydelse också för kyrkokommunerna och det kyrkliga utjämningssystemet. Om skatteunderlaget ändras i väsentligt hänseende, måste utjämningen inom kyrkan anpassas till det uppkomna läget. Med det nuvarande kyrkliga utjämningssystemet kan en sådan förändring hanteras endast under något övergångsår. Frågan om bl.a. skatteunderlagets omfattning övervägs för närvarande av den parlamentariskt sammansatta Kommittén om statsbidrag och utjämning i kommunsektorn.

På grund härav bör inte nu det kyrkliga systemet för ekonomisk utjämning ändras såsom Kyrkoberedningen föreslagit. För detta talar också att förslagen från beredningen - trots betydande förtjänster i vissa avseenden - inte löser samtliga problem som redogjorts för i det föregående. I stället för ytterligare delreformer bör en särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över det kyrkliga utjämningssystemet och lägga fram förslag till hur detta skall vara utformat i framtiden. Ett nytt system för utjämning behövs oavsett om det blir några ändrade relationer mellan staten och kyrkan eller ej.

Utredarens uppgifter

Grundläggande krav på systemet

Systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan bygger på grundtanken om solidaritet mellan kyrkans olika delar. Ett viktigt krav på systemet är därför att principerna för detsamma uppfattas som förståeliga och rättvisa. Viktigt är också att utjämningen med hänsyn till den kyrkliga organisationsstrukturen inte är alltför komplicerad ur administrativ synvinkel. Systemets effekter skall även kunna förutses av kyrkokommunerna med en rimlig grad av säkerhet. Detta är utgångspunkterna för utredarens uppdrag.

Utredarens förslag skall syfta till att utjämna skillnader i kyrkokommunernas skattekraft och i sådana kyrkokommunala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll. Ett framtida utjämningssystem skall, liksom idag, helt bygga på inomkyrkliga avgifter och bidrag via kyrkofonden. Förslaget får avvika från de lösningar som man kommer fram till på den borgerligt kommunala sidan om förhållandena inom kyrkan motiverar detta. Vidare bör utredaren uppmärksamma Kyrkoberedningens förslag till förändringar i det nuvarande utjämningssystemet och remissutfallet häröver.

Målen för utjämningen och systemets utformning

Ett system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan skall ha följande mål.

• Utjämningen skall göra det möjligt att bedriva en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattning.
• Utjämningen skall resultera i att väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar föreligger för den kyrkliga verksamheten inom landets olika delar.
• Systemet skall möjliggöra en finansiering av kyrkans riksorganisation och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader såsom pensioner samt av kostnaderna för biskopar och domkapitel.

Vid utformningen av utjämningssystemet skall följande beaktas.

• Systemet bör inte jämna ut skillnader i service, kvalitet, avgifter och effektivitet.
• Utjämningen bör vidare baseras på mätbara och för kyrkokommunerna opåverkbara faktorer som mäter strukturella skillnader.
• Systemet skall vara långsiktigt hållbart och kostnaderna rymmas inom ramen för en balanserad budget för kyrkofonden.

Arbetets bedrivande

Utredarens arbete bör bedrivas i nära kontakt med andra utredningar som har betydelse för utredningsuppdraget. Utredaren skall - sedan preliminära förslag tagits fram - inhämta synpunkter på förslagen från en referensgrupp med god insikt i Svenska kyrkans förhållanden.

Utredaren skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) och om regionalpolitiska effekter (dir. 1992:50).

Utredarens arbete skall vara slutfört senast den 31 oktober 1995.