Beslut vid regeringssammanträde den 23 juni 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över äktenskapsbalkens regler om bodelning för att anpassa dem till principerna för det reformerade ålderspensionssystemet. Utredningen skall ha följande inriktning. Rätt till pension på grund av frivillig, individuell pensionsförsäkring skall i regel ingå i bodelning efter äktenskapsskillnad. Detsamma skall gälla medel på pensionssparkonto enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande. Övriga former av pensionsrättigheter, t.ex. tjänstepensioner och ATP enligt nuvarande regler, bör jämkningsvis kunna beaktas vid en bodelning efter äktenskapsskillnad, om det med hänsyn till makarnas förhållanden i det enskilda fallet är uppenbart oskäligt att undanta rättigheterna från bodelningen. Detsamma skulle även, om det bedöms lämpligt, kunna gälla pensionsrättigheter enligt det reformerade pensionssystemet för situationer där makarna inte använt sig av möjligheten att dela pensionsrätt.

Bakgrund

Nu gällande bestämmelser om bodelning

I bodelning skall makarnas giftorättsgods ingå (10 kap. 1 § äktenskapsbalken). Giftorättsgodset skall efter avdrag för gäldstäckning i princip delas lika mellan makarna vid bodelningen (11 kap. 3 §). I vissa fall kan emellertid hälftendelningen frångås (se 11 kap. 4-6 §§ och 12 kap.; jfr 11 kap. 8 §). Det finns dock vissa undantag från regeln att makarnas giftorättsgods skall ingå i bodelningen. Ett sådant undantag gäller för vissa rättigheter (se 10 kap. 3 § äktenskapsbalken). Enligt 10 kap. 3 § första stycket skall rättigheter som inte kan överlåtas eller som i annat fall är av personlig art inte ingå i bodelningen, om det skulle strida mot vad som gäller för rättigheten. Som exempel på egendom som avses med detta undantag kan anges rätt till lön eller pension från arbetsgivare. Såvitt avser pension gäller undantaget oavsett om fordringen riktar sig direkt mot arbetsgivaren, mot en av honom för ändamålet bildad stiftelse eller mot ett försäkringsbolag, som arbetsgivaren tecknat försäkring i för att trygga pensionen. Tjänstepensionsförsäkringar kan tecknas genom kollektivavtal eller individuellt. Även om den anställde själv tecknat försäkringen, kan det tänkas att förfoganderätten är utesluten på grund av bestämmelser i anställningsavtalet och att försäkringen därför skall betraktas som en personlig rättighet. Beträffande i lag reglerade förmåner har det i en del fall meddelats en uttrycklig bestämmelse om att en rättighet inte får överlåtas. Det gäller t.ex., enligt 20 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, fordran på ersättning inom ramen för sjukförsäkring, folkpensionering och försäkring för tilläggspension. I andra författningar görs hänvisning till nämnda bestämmelse i lagen om allmän försäkring. Även om det inte följer av 10 kap. 3 § första stycket äktenskapsbalken, skall enligt andra stycket i samma paragraf rätt till pension på grund av en försäkring som någon av makarna äger inte ingå i bodelningen, om utfallande belopp skall beskattas som inkomst och försäkringen gäller rätt till 1. ålderspension eller invalidpension, eller 2. efterlevandepension i fall då rätt till utbetalning av pensionen föreligger vid bodelningen. Bestämmelsen i första stycket fanns även i giftermålsbalken, medan bestämmelsen i andra stycket var en nyhet i äktenskapsbalken. Bakgrunden till den nya bestämmelsen var bl.a. kritik mot att pensionsförsäkringar inte följde samma regler som andra pensioner, som undantogs från bodelning (se SOU 1981:85 s. 269 f.). Departementschefen framhöll att pensionsförsäkringar i kommunalskattelagens bemärkelse var inskränkta till sådana former av försäkring som tillgodoser ett pensioneringsbehov, medan försäkringar som mer har karaktär av kapitalplacering skatterättsligt inte behandlades som pensionsförsäkringar (prop. 1986/87:1 s. 163). Vidare framhölls att försäkringstagaren - med vissa i sammanhanget betydelselösa undantag - saknar möjligheter att disponera över det förmögenhetsvärde som pensionsförsäkringen representerar. Med hänsyn till det anförda ansåg departementschefen att det vid bodelning inte längre borde göras någon skillnad mellan vanlig pension och pensionsförmåner från pensionsförsäkring. Vid riksdagsbehandlingen föranledde de föreslagna reglerna om privata pensionsförsäkringar inte några särskilda uttalanden (jfr bet. 1986/87:LU18). Den 1 januari 1990 infördes en bestämmelse som gör det möjligt att i bodelningen helt eller delvis dra in en sådan pensionsförsäkring som avses i 10 kap. 3 § andra stycket (prop. 1989/90:30, bet. 1989/90:LU11, rskr. 1989/90:51, SFS 1989:925). Enligt bestämmelsen - som numera finns i 10 kap. 3 § fjärde stycket äktenskapsbalken - skall jämkning sålunda ske om det med hänsyn till äktenskapets längd, makarnas ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt skulle vara oskäligt att undanta pensionsrätten från bodelning. Bakgrunden till bestämmelsen var bl.a. att det i det praktiska rättslivet hade visat sig ett behov av att vid bodelning kunna ta hänsyn till att den ena maken ägde en pensions- försäkring som mer hade karaktär av kapitalplacering än av anordning för normal pensionering. I förarbetena framhölls även att den rikare maken genom äktenskapsbalkens regler fått en möjlighet att undandra tillgångar från den andre maken genom att placera sina pengar i en pensionsförsäkring (se prop. 1989/90:30 s. 11 f.).

Sedan den 1 januari 1994 finns det också en möjlighet till individuellt pensionssparande utan försäkringsinslag. Enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande kan en enskild genom att ingå ett avtal med ett pensionssparinstitut spara enligt lika gynnsamma skatteregler som gäller för sparande genom pensionsförsäkring (prop. 1992/93:187, bet. 1992/93:SkU31, rskr. 1992/93:359). Eftersom syftet med bestämmelserna är att skapa ett alternativ till det traditionella försäkringssparandet fann man det naturligt att de civilrättsliga reglerna så långt som möjligt utformades efter mönster av vad som gäller för försäkringssparandet (prop. 1992:93/187 s. 117). De civilrättsliga regler som därvid berörs är bl.a. de som angår förmånstagarförordnanden och bodelning. Enligt en ny bestämmelse i 10 kap. 3 § tredje stycket äktenskapsbalken (SFS 1993:933) skall rätt till pension som en make har på grund av ett pensionssparavtal inte ingå i bodelning. En pensionsrätt på grund av ett pensionssparavtal skall dock på samma sätt som vid försäkring helt eller delvis ingå i bodelning, om det skulle vara oskäligt att undanta den (10 kap. 3 § fjärde stycket). Även andra regler i äktenskapsbalken ändrades så att rätt till pension på grund av ett pensionssparavtal jämställs med rätt till pension på grund av försäkring; här kan nämnas möjligheten för makarna att genom överenskommelse dra in pensionsrätten i bodelning (10 kap. 4 § första stycket) och den s.k. vederlagsregeln i 11 kap. 4 §. (Se även 7 kap. 2 §, 10 kap. 5 §, 11 kap. 2 § och 13 kap. 4 §äktenskapsbalken.)

Det reformerade allmänna ålderspensionssystemet

Riksdagen har den 8 juni 1994 beslutat om genomgripande ändringar i reglerna för ålderspension (se bet. 1993/94:SfU24 och rskr. 1993/94:439). Beslutet innebär att riksdagen i allt väsentligt godkänt de riktlinjer för ett reformerat ålderspensionssystem som föreslagits i regeringens proposition Reformering av det allmänna pensionssystemet (prop. 1993/94:250). Propositionen tar inte upp några lagförslag. Regeringen avser att senare återkomma till riksdagen med förslag till den närmare utformningen av reformen jämte lagförslag m.m. Till grund för propositionen låg Pensionsarbetsgruppens betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20) och den uppgörelse som träffats inom arbetsgruppen mellan företrädare för de fyra regeringspartierna och socialdemokraterna. Reformen syftar bl.a. till att skapa ett från andra socialför- säkringsgrenar avskilt inkomstrelaterat ålderspensionssystem. Vidare skall det reformerade systemet i högre grad än det nuvarande ges en försäkringsmässig karaktär samtidigt som de fördelningspolitiska inslagen tydliggörs. I korthet innebär reformen följande. Pensionsrätten skall utgöra 18,5 % av pensionsgrundande inkomster upp till ett förmånstak. Motsvarande belopp skall betalas in till pensionssystemet i form av en ålderspensionsavgift. Huvuddelen av de inbetalade avgifterna används till att finansiera utgående pensioner inom ramen för ett fördelningssystem. Dagens s.k. 15- och 30-årsregler vid beräkningen av inkomstrelaterad pension ersätts med en livsinkomstprincip. Värdet av intjänad pensionsrätt inom fördelningssystemet skall ackumuleras succes- sivt på ett individuellt konto. Övergången till det reformerade pensionssystemet skall ske gradvis. Systemet skall träda i kraft den 1 januari 1996 men i vissa delar kommer reformen att ha betydelse för den enskilde redan under år 1995. Personer födda före år 1935 berörs i princip inte av det reformerade systemets regler. De som är födda under åren 1935 - 1953 får sin ålderspension beräknad delvis enligt det nya systemets regler, delvis enligt det nuva- rande systemet. Det nya systemet får därvid successivt större betydelse. För personer födda år 1954 eller senare skall de nya reglerna tillämpas fullt ut. Reformen innefattar också ett system för delning av intjänad pensionsrätt mellan makar (se prop. 1994/95:250 s. 129 f. och bet. 1993/94:SfU24 s. 25 f.). Makar som är födda år 1954 eller senare skall kunna dela pensionsrättigheter som framöver tjänas in inom det reformerade pensionssystemet. Inriktningen är vidare att även makar som är födda under åren 1935 - 1953 enligt särskilda regler bör kunna dela pensionsrättigheter intjänade inom det reformerade systemet. Delning skall vara frivillig och ske fortlöpande, år för år under tiden för äktenskapets bestånd så länge utträde ur systemet inte anmälts. Makarnas pensionsrättigheter läggs samman och delas på så sätt att vardera maken som pensionsrätt för året tillgodoförs i princip hälften. Anmälan om delning skall göras gemensamt av makarna och får till följd att delning börjar äga rum fr.o.m. året därefter. Anmälan om utträde kan göras ensidigt av en av makarna med verkan fr.o.m. året därefter. Pensionsrättigheter intjänade före ikraftträdandet skall inte kunna delas. Ett fritt val för förfluten tid skulle enligt propositionen öppna möjligheter till oönskad spekulation med kostnadsökningar som följd. Det är alltså enbart pensionsrättigheter inom det allmänna reformerade pensionssystemet som skall kunna delas renodlat mellan makar. Pensionsrätt inom ATP, tjänstepensioner, frivilliga individuella pensionsförsäkringar och rätt till pension på grund av pensionssparavtal skall således inte kunna delas. I propositionen framhålls dock att de principiella synpunkter som ligger bakom förslaget om delning av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet delvis bör föras över på dessa andra former av pensionsrättigheter (s. 138 f.). Detta föreslås ske genom en ändring av reglerna i äktenskapsbalken om behandling av makars pensionsrättigheter vid bodelning på grund av äktenskapsskillnad.

Uppdraget

Riksdagen har genom beslutet den 8 juni 1994 godkänt även den inriktning för anpassning av äktenskapsbalkens bodelningsregler till principerna för det reformerade pensionssystem som föreslagits i prop. 1993/94:250. Riksdagsbeslutet innebär att frågan skall utredas med utgångspunkt från angivna riktlinjer. Utredaren skall utarbeta förslag till de ändringar i äktenskapsbalken som bedöms nödvändiga. Arbetet skall bedrivas med sikte på ikraftträdande den 1 januari 1996. Följande riktlinjer skall ligga till grund för utredningsarbetet (jfr prop. 1993/94:250 s. 139 f. och bet. 1993/94:SfU24 s. 27 f.). Ett väsentligt syfte med den ändring som gjordes vid tillkomsten av äktenskapsbalken i reglerna om pensionsförsäkringars behandling vid bodelning var att åstadkomma likformighet med andra former av pensioner, dvs. folk- och tilläggspension samt tjänstepension. När nu reglerna för den allmänna pensioneringen avses bli ändrade och delning mellan makar får ske av pensionsrätt intjänad inom det reformerade ålders- pensionssystemet, finns inte längre detta skäl att hålla frivilliga, individuella pensionsförsäkringar utanför bodelningen. Tvärtom finns anledning att ändra bestämmelserna just för att åstadkomma en fortsatt parallellitet mellan olika pensionsformer. Samma synsätt bör anläggas på det individuella pensionssparandet. Utredningsarbetet skall syfta till att utarbeta regler som innebär att rätt till pension på grund av frivillig, individuell pensionsförsäkring fortsättningsvis i regel skall ingå i bodelning efter äktenskapsskillnad, i huvudsak enligt de regler för pensionsförsäkringar som gällde före år 1988. Detsamma skall gälla för medel på pensionssparkonto enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande. När det gäller övriga former av pensionsrättigheter skall förslag och tekniska lösningar utarbetas med inriktningen att rättigheterna framöver skall kunna beaktas vid en bodelning, om det med hänsyn till makarnas förhållanden i det enskilda fallet är uppenbart oskäligt att undanta rättigheterna från bodelningen. En sådan ordning skulle alltså kunna gälla för pensionsrättigheter inom det hittillsvarande allmänna pensionssystemet och inom tjänstepensionssystemet. Den skulle även, om det bedöms lämpligt, kunna ta sikte på det reformerade pensionssystemet för situationer där makarna inte har använt sig av delningsmöjligheten.

Utgångspunkten skall vara att sådana pensionsrättigheter som i regel inte ingår i bodelning endast i undantagsfall skall kunna beaktas mot en av makarnas vilja. Det bör kunna ske bara när fördelningen av makarnas respektive pensionsskydd sammantaget framstår som uppenbart orimlig, bl.a. med hänsyn till makarnas förhållanden under äktenskapet och de framtida möjligheterna att påverka pensionsskyddet. Frågan om hur pensionsrättigheterna i praktiken skall påverka bodelningen skall undersökas närmare. I princip bör dessa rättigheter inverka endast på fördelningen av annan egendom. Pensionsrättigheterna som sådana bör alltså inte kunna föras över från en make till en annan. En sådan överföring torde för övrigt ofta inte gå att genomföra på grund av rättighetens utformning. Lagutskottet har framhållit i ett yttrande till socialförsäk- ringsutskottet (1993/94:LU5y) att utredaren kommer att ställas inför lagtekniskt svårlösta problem, inte minst när det gäller sådana situationer där makarna inte har använt sig av det frivilliga delningssystemet. En annan fråga som kräver särskilda överväganden gäller hur pensionsrättigheterna skall värderas vid en bodelning. Som lagutskottet också framhållit, med instämmande av socialförsäkringsutskottet, är det angeläget att framlagda förslag såvitt gäller äktenskapsbalken inte leder till att regelsystemet ytterligare kompliceras. Utredaren skall i första hand behandla de frågor som angivits ovan. Utredaren skall dock även ta upp andra närliggande frågor i den utsträckning som behövs för att uppnå utredningsarbetets syfte. Sålunda kan det bli nödvändigt att genomföra ändringar i andra regler i bl.a. äktenskapsbalken än de som berörts i dessa direktiv för att åstadkomma behövliga anpassningar av regelsystemet. För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att beakta EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) och att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50). Vidare erinras om att utredaren bör analysera konsekvenserna av sina förslag ur ett jämställdhetsperspektiv (jfr prop. 1993/94:147 s. 80). Uppdraget skall redovisas före den 1 februari 1995.