Beslut vid regeringssammanträde den 25 augusti 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall tillkallas för att utvärdera den s.k. presumtionsregeln i expropriationslagen (1972:719) m.m.

I uppdraget ingår att

• kartlägga och utvärdera presumtionsregelns betydelse, - undersöka om regeln svarar mot dagens behov, - undersöka om regeln är ändamålsenligt utformad och uppfyller rimliga krav på rättssäkerhet för den enskilde, - föreslå de ändringar och klargöranden som framstår som behövliga.

Expropriationslagen innehåller bestämmelser om tvångsvis ianspråktagande av mark. I vissa fall kan även särskilda rättigheter till fast egendom tas i anspråk. Lagen bygger på att den vars egendom tas i anspråk skall ha rätt till ersättning för sin förlust så att hans förmögenhetsläge förblir oförändrat. Ersättning lämnas i enlighet härmed för marknadsvärdet av mistad mark, för skada som expropriationsföretaget åstadkommer på restfastigheten och för annan skada, t.ex. skada på den rörelse som markägaren bedriver. Ersättningen fastställs av domstol.

Principen om att markägaren skall ha full kompensation modifieras i någon utsträckning bl.a. av den s.k. presumtionsregeln. Presumtionsregeln får betydelse vid bestämmandet av den ersättning som skall lämnas för mark som skall tas i anspråk, s.k. löseskilling eller intrångsersättning. Utgångspunkten när sådan ersättning fastställs är att markägaren är berättigad till ersättning som motsvarar marknadsvärdet av den exproprierade fastigheten eller - vid expropriation av del av fastighet - minskningen av fastighetens marknadsvärde. Värdetidpunkten skall härvid vara den tidpunkt då ersättningsfrågan avgörs. Presumtionsregeln innebär emellertid att sådan ökning av fastighetens marknadsvärde som är av någon betydelse och har ägt rum under tiden från dagen tio år före expropriationsansökan (presumtionstidpunkten) som regel skall räknas ägaren tillgodo endast i den utsträckning det blir utrett att värdeökningen beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt (se 4 kap. 3 § expropriationslagen).

Vid en tillämpning av presumtionsregeln måste man för det första ta ställning till om fastighetens marknadsvärde har ökat mellan presumtionstidpunkten och värdetidpunkten och, i så fall, om värdeökningen är av någon betydelse. I denna del är det den exproprierande som har bevisbördan.

Om den exproprierande visar att fastigheten har ökat i värde mellan presumtionstidpunkten och värdetidpunkten och att värdeökningen är av någon betydelse, blir nästa steg att ta ställning till frågan om vad värdeökningen beror på. Tanken är att markägaren inte skall få ersättning för sådan värdestegring på obebyggd mark som beror på förväntningar om att marken kommer att planläggas och bebyggas. Inte heller skall markägaren ha ersättning för sådan prisökning på redan byggd mark som beror på förväntningar om att marken ges större byggnadsrätt än den nuvarande planen medger. Lagstiftaren har valt att utforma regeln så att den innebär en presumtion för att den konstaterade värdeökningen beror på förväntningar om ändringar i markens tillåtna användningssätt. Om markägaren inte lyckas visa att värdeökningen beror på andra faktorer, skall han i princip få ersättning enbart för fastighetens värde vid presumtionstidpunkten.

I lagtexten anges inte på vilket sätt markägaren skall kunna uppfylla den bevisbörda som åvilar honom. Av förarbeten och rättspraxis kan dock dras vissa slutsatser om detta. En möjlighet är sålunda att markägaren presenterar utredning om värdet vid värdetidpunkten av jämförbara fastigheter för vilka förväntningar om ändrad markanvändning saknas (ortsprisjämförelser). En annan möjlighet är att man tar fastighetens marknadsvärde vid presumtionstidpunkten som utgångspunkt och räknar upp detta med hänsyn till den ökning av marknadsvärdena som skett för andra jämförbara fastigheter utan förväntningsvärden. Vidare kan markägaren givetvis tillgodoräknas värdeökning som beror på nybebyggelse, förbättrade ägoanordningar, skogstillväxt, allmän prisstegring på fastighetens produkter och liknande förhållanden. Då annat underlag saknas anses det också möjligt att tillämpa en hjälpregel, som innebär att värdet vid presumtionstidpunkten räknas upp med hänsyn till de förändringar i konsumentprisindex som har uppkommit mellan presumtionstid- punkten och värdetidpunkten. Den sista metoden torde vara den som oftast kommer till användning.

Presumtionsregeln tillkom år 1971. Den motiverades med att expropriationsersättningar ofta hade bestämts till högre belopp än vad som var skäligt, något som sades ha lett till påfrestningar för den exproprierandes ekonomi och ovidkommande hänsyn i planeringssammanhang. Samtidigt ansågs de höga ersättningsnivåerna ha bidragit till att pressa upp prisnivåerna. Markvärdestegringen hade kommit att bli ett allvarligt problem, särskilt i närheten av tätorter. Lagstiftaren ville därför med presumtionsregeln söka dämpa markvärdestegringen. Ett annat skäl för regeln var att man ville dra in markvärdestegringen till det allmänna. Detta motiverades med att värdestegringen till stor del var avhängig av det allmännas insatser med planering o.d. Sådana värden som hade uppstått genom samhällets egna insatser ansågs samhället inte behöva ersätta.

Från början skulle regeln tillämpas enbart vid expropriation för tätbebyggelseändamål. Sedan år 1972 gäller den även vid annan expropriation och även då den exproprierande är annan än stat eller kommun.

Expropriationslagens ersättningsregler skall tillämpas även vid sådant ianspråktagande av mark som sker enligt viss annan lagstiftning. Hänvisningar till expropriationslagens ersättningsregler finns sålunda i t.ex. plan- och bygglagen (1987:10), ledningsrättslagen (1973:1144), väglagen (1971:948), naturvårdslagen (1964:822), kulturminneslagen (1988:950) och miljöskadelagen (1986:225). Även vid tillämpningen av dessa lagar kan således presumtionsregeln bli aktuell. Sedan den 1 januari 1993 skall expropriationslagens ersättningsregler också tillämpas fullt ut i vissa expropriationsliknande fall av fastighetsreglering. Vidare innehåller vattenlagen (1983:291) ersättningsregler som motsvarar expropriationslagens ersättningsregler.

Någon statistik över antalet fall där presumtionsregeln tillämpas finns inte. Antalet mål i fastighetsdomstol som prövas enligt expropriationslagens ersättningsregler torde emellertid inte överstiga några tiotal årligen. Till detta kommer ett antal förrättningar enligt ledningsrättslagen och fastighetsbildningslagen, vid vilka fastighetsbildningsmyndigheten tillämpar expropriationslagens ersättningsregler. Det kan emellertid antas att presumtionsregeln har en avsevärd indirekt betydelse som en allmänt prisdämpande faktor vid sådan statlig eller kommunal markåtkomst som sker genom frivilliga överenskommelser, t.ex. köp eller överenskommelser i samband med fastighetsreglering eller annan förrättning. De ersättningsbelopp som varje år lämnas för sådan markåtkomst är sammantaget mycket stora.

Presumtionsregeln har funnits i mer än 20 år. Den har ofta varit föremål för debatt. Det har hävdats att den innebär en alltför långtgående inskränkning i den enskilda äganderätten. Kritik har också riktats mot regelns utformning, särskilt mot det förhållandet att den lägger en bevisbörda på markägaren. Samtidigt som det står helt klart att regeln har en avsevärd betydelse är det svårt att - utan närmare utvärdering - exakt ange hur stor denna betydelse är och vilken verkan den har för kommunal och statlig planering och för enskilda fastighetsägare. Någon utvärdering har aldrig skett. Enligt regeringens mening är det nu tid att göra en sådan utvärdering. Utvärderingen bör göras förutsättningslöst och genom en särskild utredare. Denne bör under utredningsarbetet söka utröna i vilken utsträckning presumtionsregeln fortfarande är behövlig och om regeln i alla avseenden är utformad på ett ändamålsenligt och för alla berörda skäligt sätt.

Utredaren skall på lämpligt sätt söka kartlägga presumtionsregelns betydelse såväl i sådana fall av markåtkomst där den direkt åberopas och tillämpas som i sådana fall då den kan antas ha en enbart indirekt inverkan på markvärden och ersättningsnivåer.

I samband med denna kartläggning bör särskilt undersökas om regeln, sådan den tillämpas eller i övrigt får betydelse, svarar mot de syften som den vid sin tillkomst avsåg att tillgodose. Utredaren skall också undersöka om regeln fortfarande behövs och i så fall om den svarar mot dagens behov. Expropriation har hittills huvudsakligen kommit till användning vid statens eller kommuners markförvärv. Verksamhet som tidigare bedrivits av det allmänna har emellertid i ökad omfattning anförtrotts privaträttsliga organ. Utredaren bör uppmärksamma om detta ger anledning att ompröva presumtionsregelns utformning. Utredarens överväganden i dessa frågor skall vara förutsättningslösa.

De förväntningsvärden som markägaren till följd av presumtionsregeln inte kan få ersättning för är som regel sådana som beror på expropriationsföretaget, t.ex. planer på tätbebyggelse. Presumtionsregeln är emellertid utformad så att markägaren normalt inte heller får ersättning för sådana förväntningsvärden som beror på förhållanden eller åtgärder utan samband med expropriationsföretaget. Ett exempel är att markägaren genom en expropriation för tätbebyggelse förhindras att tillgodogöra sig en nyligen upptäckt grusfyndighet. Utredaren skall ta ställning till om detta kan ge anledning till särskilda överväganden och förslag.

Utredaren skall vidare belysa de bevisbördefrågor som presumtionsregeln aktualiserar. Därvid bör särskilt granskas om principen om att markägaren skall visa att konstaterad markvärdestegring beror på annat än förväntningsvärden uppfyller de krav på rättssäkerhet som bör ställas och om principen utgör en lämplig avvägning mellan markägarens och den exproprierandes intressen. Finner utredaren att så inte är fallet, bör han lämna de förslag till lagändringar som motiveras därav.

Om utredaren lämnar förslag som kan antas leda till ökade kostnader för stat eller kommun, skall han söka beräkna storleken av dessa kostnader samt lämna förslag till hur kostnaderna skall finansieras.

Utredaren är oförhindrad att ta upp andra frågor rörande presumtionsregelns utformning och tillämpning i den utsträckning utredningsarbetet föranleder det.

För att skaffa underlag för sina överväganden bör utredaren undersöka motsvarande reglers utformning i några andra jämförbara länder.

För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittér och särskilda utredare om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) och att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).

Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 1995.