SOU 1994:119

Livsmedelspolitik för konsumenterna : reformen som kom av sig : slutbetänkande

Till statsrådet och chefen för J ordbruksdepartementet

Den 20 december 1990 bemyndigade regeringen chefen för Jordbmksdepane- mentet, statsrådet Hellström, att tillkalla en kommitté med uppgift att följa och utvärdera 1990 års livsmedelspolitiska reform ur ett brett konsumentperspek— tiv.

Med stöd av bemyndigandet förordnade den 25 april 1991 chefen för Jord- bruksdepartementet TCO-ekonomen Jan-Erik Nyberg till ordförande i kom— mitten.

Till övriga kommittéledamöter förordnades ombudsman Jörgen Andersson, LO, högskolelektor Yngve Andersson, Uppsala universitets nationalekono- miska institution, avdelningsdirektör Birgitta Fredander, Konsumentverket, avdelningschef Lis Gartvall, Informations— och konsumentförvaltningen i Stockholm, docent Staffan Hultén, Handelshögskolan i Stockholm, 1:e vice ordförande Gunnel Jonäng, Sveriges pensionärsförbund, förbundsordföran- de Lars Sandberg, PRO samt utredningssekreterare Kim Österberg, SACO. Den 18 november 1991 entledigades Lis Gartvall. Till ny ledamot utsågs den 15 januari 1992 konsumentsekreterare Ulla Ljungberg, Uppsala kommun. Den 17 juni 1992 entledigades Jörgen Andersson. Till ny ledamot utsågs samma dag ombudsman Ann-Marie Petersson, LO. Lars Sandberg entlediga- des den 11 november 1993 och som ny ledamot utsågs samma dag ombuds— man Torsten Lundborg, PRO. Den 31 december 1993 entledigades Ann- Man'e Petersson och utsågs ombudsman Inge Jane'rus, LO till ny ledamot.

Som huvudsekreterare förordnades byråchef Margareta Sylvan-Johnson och som selcreterare agronom Marita Axelsson. Marita Axelsson var tjänst- ledig under perioden 23 mars 1992—31 december 1992, under vilken tid agro- nom Carl—Henrik Ågren arbetade som biträdande sekreterare. Margareta Sylvan-Johnson entledigades med pension den 31 juli 1993, men kvarstod som selaeterare på deltid. Agronom Anders Lönnblad förordnades till sekre- terare den 1 augusti 1993.

Kommittén har antagit namnet Konsumentberedningen. Kommittén har avgett delbetänkandena Konsumenterna och lågprisbuti— ken. En studie av ändrade köpvanor i dagligvaruhandeln (SOU 1992:1 17) samt Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupple- velser (SOU 1994:112).

Kommittén får'härmed överlämna betänkandet (SOU 1994:119) Livsmedels— politik för ko'nsumentema — Reformen som kom av sig.

Stockholm i augusti 1994

Jan-Erik Nyberg Yngve Andersson Birgitta Fredander Staffan Hultén Inge J anérus Gunnel Jonäng Ulla Ljungberg Torsten Lundborg Kim Österberg IMan'ta Axelsson Anders Lönnblad

Margareta Sylvan-Johnson

1. Bakgrund

Konsumentberedningen (KOB) har fått regeringens uppdrag att utvärdera den livsmedelspolitiska reformen ur ett brett konsumentperspektiv.

Förväntningar inför 1990 års livsmedelspolitiska reform

Den livsmedelspolitiska reformen består av flera delar: — en intern avreglering av Iivsmedelsmarknaden, — "fryst" gränsskydd med hänvisning till den preliminära GATF—överens- kommelsen i april 1989 samt

— ökad konkurrens.

Reformen förväntades leda till en livsmedelsmarknad i betydligt bättre balans, där produktionen högst motsvarade efterfrågan inom landet och export på kommersiella villkor. I och med borttagandet av fördyrande regleringsinslag, såsom avgifter för hanterandet av överskott och bidrag för export och lagring, förväntades sänkta priser och framför allt en lägre prisökningstakt. Reformen förväntades dessutom för konsumenternas del leda till större mångfald och variation i utbudet och till bättre möjligheter att välja livsmedel av hög kva- litet.

Avregleringen ansågs påskynda en omstrukturering av förädlingsindustrin mot större enheter, men man förutsåg också nya, mer direkta vägar mellan producent och konsument och ökad produktion i form av t.ex. ekologiska livsmedel och småskalig förädling. Importen av livsmedel förväntades öka. Skärpta konkurrensbestämmelser skulle medverka till ett ökat konkurrens- tryck och därigenom också till att livsmedelsrefortnen skulle komma konsu- menterna till godo.

Sedan beslutet om en ny livsmedelspolitik fattades i juni 1990 och avregle- ringen av den svenska Iivsmedelsmarknaden inleddes 1 juli 1991, har en rad förändringar inträffat på Iivsmedelsmarknaden som gör det svårt att renodla effekterna av 1990 års beslut. Den i särklass viktigaste förändringen är EG- anpassningen av politiken, som följt av Sveriges medlemskapsansökan i EU. Reformbeslutet har inte frångåtts officiellt, men i praktiken.

2. Utvecklingen 1989—1993

Livsmedelskonsumtionen

Enligt den nya livsmedelspolitiken är det konsumenternas val som skall styra produktionen. Konsumenterna skall ges goda möjligheter att välja mellan livs-

ll

medel av olika slag. Den interna avregleringen ansågs få betydande effekter på utbudet. Genom att avreglera marknaden och på så sätt få den att fungera bättre, skulle också förutsättningama öka för att konsumenternas önskemål skulle nå fram till producenterna.

Livsmedelskonsumtionen uppgick 1993 till 139 miljarder kronor eller knappt 16 000 kronor per person. Det är en ökning med 11% sedan 1989, varav prisstegringen står för 7%. Jämfört med 1989 äter vi mer bröd och spannmålsprodukter, mer kött samt dricker mer malt- och läskedrycker. Däremot har vi minskat vår konsumtion av fisk i strid med kost- och hälso- råd, men också av mjölk, matfett och socker. Konsumtionen av frukt och grönt har legat still.

1993 gick drygt 14% av våra utgifter till livsmedel och alkoholfria dryck- er. Motsvarande andel var 16,5% år 1989. Livsmedel är alltså en stor utgifts- post för hushållen, även om andelen stadigt sjunker. låginkomsttagare, bam- familjer och pensionärer spenderar en högre andel av sin inkomst på mat än övriga grupper.

Sortimentsförändringar

Att stimulera till ökad mångfald och variation i utbudet av jordbruksprodukter är en viktig del av den livsmedelspolitiska reformen. Totalt sett har dock sorti- mentet i dagligvaruhandeln minskat under perioden 1989—1993, samtidigt som förstärkningar skett inom vissa varugrupper. Det visar flera undersök- ningar, bl.a. en sortimentsenkät ställd till personer i parti- och detaljhandel samt berörda branschorganisationer som KoB företagit. Enligt denna enkät har själva den livsmedelspolitiska reformen i sig haft begränsad betydelse för sortimentsutvecklingen. Debatten runtomkring reformen tillsammans med 510- pad prisstoppspolitik och generösare etableringspolitik i kommunerna kan ha haft större betydelse.

Konsumentattityder

KoB:s undersökningar om konsumenternas attityder till kvaliteten på livsme- del visar att konsumenterna själva upplever att sortimentet är tillfredsställan— de. Drygt hälften av de tillfrågade anser att urvalet är lagom stort. Andelen som anser urvalet vara för stort är större än den som anser det vara för litet.

Trots neddragningar i sortimentet anser drygt hälften att utbudet förbättrats under de senaste åren medan endast drygt S% anser att det försämrats. En dryg fjärdedel anser att det varken förbättrats eller försämrats.

Svaren på frågan om konsumenterna anser sig ha möjlighet att påverka livs- medlens kvalitet visar att konsumenterna "röstar med fötterna", dvs. byter butik, snarare än att de försöker påverka kvaliteten genom att påtala brister i kvalitet och urval för butikspersonalen.

12

SOU 1994:1 19 Sammanfattning

Förstärkningar beträjjhnde ekologisk mat, kost—hälsa, import m.m.

Parallellt med ett minskande totalsortiment sker förstärkningar inom vissa varugrupper.

Intresset för ekologiska livsmedel har ökat starkt och produkterna har un- der de allra senaste åren också fått ett ordentligt genomslag i livsmedelsindu- stri och dagligvaruhandel. Inom handeln har serier med miljömärkta produk- ter utvecklats. Det traditionellt viktigaste produktområdet — grönsakerna — kompletteras framför allt av spannmålsprodukter, men också till viss del av mjölk, kött, saft, sylt m.m. Sammanlagt odlas ca 1,5% av åkermarken eko- logiskt, men i vissa varugrupper (potatis, morötter, gula ärter) uppgår mark- nadsandelama till över S%.

Också mat med koppling till kost—hälsa har ökat starkt under senare år. Fettsnåla och fiberrika produkter såsom grönsaker, magra mejeri- och kött- produkter och spannmålsprodukter med mycket fiber har ökat sina marknads— andelar. Under 1993 har dock flera av dessa produktgrupper minskat något.

Under perioden 1989—1993 har en viss ökning skett av såväl nötkötts- som grisköttrimporten. Ölmingen hänger främst samman med en minskad in- hemsk produktion, och följaktligen minskade importen åter fr.o.m. 1993 då den svenska produktionen på nytt började stiga. Ostimporten har ökat trend- mässigt under en lång följd av år. Åren 1989—1991 ökade importen betydligt av hårdost, för att därefter minska. Ökad inhemsk produktion, ökat konkur-

renstr'yck och lägre priser gjorde den svenska produktionen konkurrenskraf- tigare.

K valitetsfrågor

Kvalitet är ett mångtydigt begrepp med både mätbara och icke mätbara kom- ponenter. Mätbara faktorer av livsmedelskvaliteten regleras framför allt genom vår livsmedelslagstiftning och följs fortlöpande genom livsmedels- kontrollen. De subjektiva, icke mätbara faktorerna harbla. med smak, etik och miljöhänsyn att göra.

KoB:s undersökningar om konsumentattityder till livsmedelskvalitet1 visar att konsumenterna i allmänhet är nöjda med kvaliteten på maten. Av de under- sökta varugruppema (färsk fisk, hårdost, korv, matbröd, nötkött, pasta och potatis) är man mest nöjd med pasta, matbröd och hårdost. Minst nöjd är man med potatis och korv. Gruppen som anser att maten förbättrats under senare år är större än gruppen som anser att den tvärtom försämrats.

Beroende på om frågorna avser livsmedel som helhet eller enskilda varu- grupper prioriteras lite olika kvalitetsegenskaper. I KoB:s större undersök- ning, där frågor ställs kring ett antal utvalda livsmedel, anses smak vara den

1 Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelser (SOU 1994:112). Delbetänkande av Konsumentberedningen samt två mindre undersökningar: Kon- sumenternas åsikter om livsmedelskvalitet, KoB:s faktablad nr 13, februari 1993 och Kon- sumenterna och kvaliteten på mat, faktablad nr 17, januari 1994.

13

SOU 1994:1 19 Sammanfattning

viktigaste kvalitetsegenskapen för alla livsmedel utom nötkött, där färskhet rankas högst. Att livsmedlet inte innehåller kemikalier anses också vara vik- tigt av många. I KoB:s båda små undersökningar, där livsmedel behandlas som en helhet, rankas färskhet högst följt av näringsvärde och råvaruinnehåll. Smak kommer först på fjärde resp. femte plats. Också "hänsyn till djurens väl" är en högt rankad egenskap i de små undersökningarna.

Svenska konsumenter föredrar i allmänhet svensk mat framför utländsk, det framgick av KoB:s båda små kvalitetsundersökningar. 1992 ansåg hälften av intervjupersonema att svensk mat är bättre än utländsk och 1993 hade ande- len stigit till närmare två tredjedelar. Den stora undersökningen visade att sva- ren varierar en del beroende på matvara. Svenskt ursprung anses särskilt vär— defullt för färska och oförädlade livsmedel, medan utländsk pasta anses lika bra som svensk. Närmare 20% anser att svenskt matbröd och svensk korv är sämre än utländsk.

Livsmedel på den svenska marknaden har i stort en tillfredsställande nivå vad gäller hygien och säkerhet. Importkontroll av frukt och grönt samt kött skall tillse att samma krav ställs på de importerade livsmedlen som de in- hemska. Kontrollen visar att under 5% av partierna innehåller rester av be- kämpningsmedel (för frukt och grönt) och salmonellahalter (för kött) som överstiger gränsvärdena Vår konsumentundersökning visar dock att många är oroade över att maten innehåller skadliga ämnen och att informationen är otillräcklig. Man oroar sig också över att ökad import och EG dim—standards skulle kunna ge sämre livsmedelskvalitet.

I och med EES-avtalet har svensk livsmedelslagstiftning harrnoniserats med EG:s. Om gemensamma EG-normer saknas behåller vi våra egna regler tills vidare. Vi kan i princip inte stoppa produkter från ett annat EES-land om produkten är godkänd i detta land; undantagsmöjligheter med hänsyn till bl.a. människors hälsa finns dock. Eftersom både Sveriges och EG:s regler i många fall bygger på standardiseringsarbete utfört av internationella organi- sationer blir flertalet förändringar till följd av EES ganska små, men viktiga undantag finns.

Priser och prisutveckling

Konsumentprisema på livsmedel steg under större delen av 1980-talet snab- bare än priserna i övrigt. Under slutet av perioden inträffade ett trendbrott, som innebar att livsmedelsprisema började sjunka realt sett. Mellan 1989 och 1993 steg konsumentprisema på livsmedel i KPI med 7%. Eftersom KPI, totalt samtidigt steg med 29%, var realprissänkningen för livsmedel 17%. Trendbrottet förklaras av flera faktol'er. Bland de viktigaste är:

— GAH—överenskommelsen 1989, som innebar en frysning av prisstödet till

jordbruket — Effekter av den livsmedelspolitiska reformen

— Lägre matrnoms men ökad annan indirekt beskattning — Matprisdebatten och ökad konsumentaktivitet.

14

SOU 1994:1 19 Sammanfattning

Ändrat beteende hos konsumenterna, t.ex. den ökade tillströmningen till låg- prisbutiker, registreras inte fullt ut i KPI. Konsumenterna har i större utsträck- ning än vad som framgått av prisindexutvecklin gen kunnat köpa mat till lägre priser än tidigare.

Konsumentprisutvecklin gen för livsmedel har alltså varit relativt gynnsam för konsumenterna. Den hade dock kunnat vara ännu gynnsammare med ett större konkurrenstryck i industri och handel. Samtidigt som konsumentpriser- na på jordbruksreglerade livsmedel steg med 4,5% 1989—1993 (6,6% om jus- tering görs för momssänknin g) sjönk nämligen priserna för råvaran, i jordbru- karledet, med 10%. Effekterna av den livsmedelspolitiska reformen i produ- centledet har inte helt kommit konsumenterna till godo utan har delvis "fast- nat" på vägen till konsumenten. Jordbruket har kompenserats genom direkta stödåtgärder, i första hand djurbidrag. Dessa belastar dock konsumenterna som skattebetalare.

Priserna har sedan 1989 stigit mest inom förädlingsindustrin, en sektor som domineras av jordbrukets egna företag, i vilken de är marknadsledande i flera betydelsefulla delbranscher. Marginalerna har stigit inom framför allt charkuteriindustrin (inkl. finstyckning). Gör man en beräkning enbart på grundval av prisindexserier har industrimarginalen för kött stigit med 68% och handelsmarginalen med 11,5%. Som genomsnitt för samtliga varor har industrimarginalen, räknat i kronor, stigit med 53% och handelsmarginalen med 3%. Den senare siffran betyder att marginalen sjunkit som procent av försäljningspriset.

Effekterna av den livsmedelspolitiska reformen har inte fullt ut förts vidare till konsument. Därtill kommer att de politiska besluten om gränsskydd och priser i det reglerade ledet (referenspriser) inte gick så långt som konsumenter- na förväntade vid principbeslutet om den livsmedelspolitiska reformen. Bered— ningens beräkningar av de på sikt troliga prisändringarna till följd av refor- men i jämförelse med de ändringar, som faktiskt skett av de reglerade priser- na, visar att utfallet blivit magert för konsumenterna.

Prisjämförelser mellan Sverige och EG

Tidigare jämförelser har visat att livsmedelsprisema varit betydligt högre i Sverige än i EG. Enligt en prisnivåjämförelse för 1990 (OECD) låg de sven- ska livsmedelsprisema ca 60% Över EG:s medan den allmänna prisnivån endast var 35—40% högre.

Sedan 1990 års jämförelse gjordes har den svenska valutan deprecierats. Beredningen har gjort en överslagsberäkning över prisnivåerna 1993 genom frarnslcrivning med konsumentprisindex av 1990 års siffror och genom om- räkning till gällande valutakurser. Enligt denna beräkning låg de danska priser- na 1993 något över de svenska. Priserna i Tyskland och Nederländerna var runt 15% lägre men bara något under de svenska om justering görs för skill- naderna i moms. Priserna i Storbritannien låg fortfarande betydligt under de svenska, även efter momsjustering.

15

SOU 1994:119 Sammanfattning

Prisrelationema har alltså ändrats genom deprecieringen. De kosmadsnack- SOU 1994:1 19 delar man tidigare konstaterat föreligga för svensk livsmedelsindustri har inte Sammanfattning eliminerats genom deprecieringen. Behovet att genomföra effektiviseringar i livsmedelskedjan kvarstår därför.

Orsaker till prisskillnader mellan olika länder

Som förklaring till det höga svenska prisläget brukar anföras — jordbruksstödet

— hög matmoms och — svagt konkurrenstryck.

Skillnaderi totalt skattetryck har åberopats av aktörerna på Iivsmedelsmark- naden som en förklaring till högre livsmedelspriser i Sverige än i andra län- der. Den förklaringen har granskats inom KoB och avvisats.

Jordbruk

Enligt 1990 års reform skulle jordbruksproduktionen inte överstiga den in- hemska efterfrågan och på kommersiella villkor lönsam export.

Genom borttagandet den 1 juli 1991 av den interna regleringen, stöd till lagring och export, uppstod press på jordbruket att minska produktionen. Effekten blev omedelbar främst inom animalieområdet, där anpassningen i stort sett var avklarad redan när reformen trädde i kraft. God balans rådde i fråga om samtliga animalieprodukter.

Inom vegetabilieområdet innebar reformen att övergångsregler skulle tilläm- pas. Anpassningen av produktion och areal skulle i princip ske under en fem- årsperiod. Omställningstöd lämnades till jordbrukare för att stimulera alterna- tiv användning av överskottsarealen. Någon mer omfattande varaktig omställ— ning har inte skett då alternativen många gånger saknats. Kostnaderna för om— ställningen av åkermark (omställningsstöd samt anläggningsstöd) beräknas uppgå till ca 3,5 miljarder lcronor.

En anpassning har skett till EG:s jordbrukspolitik. Detta har ytterligare bi— dragit till att omställningen av åkerarealen avbrutits och inte fått förväntad ef- fekt. Svensk spannmålsproduktion kommer att bli relativt sett gynnad i EU. Inom animalieområdet har produktionen av flera produkter åter börjat stiga och obalansen närmar sig snabbt den som rådde före reformen.

Industri

Konkurrensen inom livsmedelsindustrirl skulle stärkas genom den livsmedels- politiska reformen. '

Lantbrukskooperationen är dominerande ägare i livsmedelsindustrin, fram- för allt i primärförädlingen, dvs. länken närmast jordbruket i livsmedelsked- jan. Inom mejeriindustrin råder till och med en monopollikrtande situation.

16

Den stärkta konkurrensen skulle åstadkommas genom nya aktörer på mark- naden. Skärpt konkurrenslagstiftning har införts.

Hittills har inte särskilt mycket hänt på marknaden. Lantbrukskooperatio- nen är ungefär lika dominerande nu som före reformen. Den enda påtagliga förändringen är att mejeriindustrins marknadshämmande samarbete i Riksost upphört. Flera aktörer konkurrerar nu på ostrnarknaden.

Livsmedelsindustrin har, i motsats till vad som gäller inom tillverknings- industrin generellt, haft en stigande lönsarnhetsutveckling med en kraftig topp 1992. Under såväl 1991 som 1992 hörde livsmedelsindustrin till de allra mest lönsamma branscherna inom tillverkningsindustrin.

Handel

Även om den livsmedelspolitiska reformen inte direkt omfattade handeln för- väntades ökad konkurrens uppstå även i handelsledet, bl.a. genom att nya för- sälj ningskanaler skulle uppstå.

Dagligvaruhandeln är mycket koncentrerad och det finns en stark koppling mellan partihandel och detaljhandel. Båda leden domineras av de tre stora blocken ICA, Konsumentkooperationen och Dagab/Axel Johnson.

ICA ökar sin marknadsandel och närmar sig gränsen i detaljhandelsundan- taget i den nya konkurrenslagen.

De riktigt stora butikerna vinner marknadsandelar på de mindre och medel- stora butikernas bekostnad. Lågprisbutikema har haft en mycket snabb ut- veckling. Enligt KoB:s undersökning2 skulle marknadsandelen kunna bli upp till 20%. Den fortsatta utvecklingen blir emellertid i hög grad beroende av hur övriga butiker agerar.

Konsumenterna och miljön

Livsmedelspolitiken skall förena den moderna konsumentens krav på hälso- samma och prisvärda livsmedel med ett miljöanpassat och rationellt lantbruk. Miljömålet i den nya livsmedelspolitiken är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap, att bevara den genetiska variationen och den biologiska mångfalden och att minimera växtnäringsläckaget och användningen av be- kämpningsmedel.

Kväveläckaget och bekämpningsmedelsanvändningen har minskat, men under 1992/93 har handelsgödselanvändningen åter ökat markant. Genom direkta stöd har stora delar av värdefulla ängs— och betesmarker kunnat skyd- das. Den ekologiska odlingen har ökat.

Däremot ökar industrins och handelns transporter av livsmedel liksom hus- hållens bilanvändning i samband med inköpen.

2 Konsumenterna och lågprisbutiken. En studie av ändrade köpvanor i dagligvaruhandeln (SOU 19921117). Delbetänkande av Konsumentberedningen. Se också KoB faktablad nr 12, november 1992.

17

SOU 1994:119 Sammanfattning

Livsmedelsbranschen står för en stor del av förpackningarna. Producent- ansvaret för förpackningar, som infördes 1993, medför förhoppningsvis en minskad volym förpackningar totalt sett, men kanske framför allt en övergång till produktion av mindre miljöbelastande förpackningar.

Regionalpolitik

Skillnaderna i levnadsvillkor mellan stad och land, mellan norr och söder, är i många avseenden ganska små i Sverige. Detta faktum avspeglar sig också i vad vi konsumerari form av livsmedel och hur vi beter oss i samband med in- köpen. Livsmedelsutgiftemas och konsumtionens variationer är relativt små över riket, även om skillnader naturligtvis finns.

Antalet butiker i glesbygd har under lång tid minskat betydligt fortare än tät- ortsbutikema. Glesbygdsbutikemas antal och omsättning har under 1970- och 1980-talen minskat betydligt snabbare än befolkningen i glesbygd. Orn- sättningen per glesbygdsinvånare i glesbygdsbutiker har således sjunkit, nå- got som hänger samman med ökat arbetspendlande, attraktivare lågprisenhe- teri tätorter, minskad tillgänglighet m.m. Mycket tyder också på att trenden mot allt färre glesbygdsbutiker kommer att fortsätta och kanske till och med förstärkas.

Livsmedelspolitiken skall enligt 1990 års livsmedelspolitiska beslut bidra till regional utjämning av sysselsättning och välfärd. Jordbruket bidrar till en varierad och levande landsbygd och jordbruket har också en viktig roll för att bevara landskapsbilden.

Däremot har jordbrukets roll för sysselsättning och inkomster minskat. Det gäller även i glesbygder. Både primärproduktionen och förädlin gen bedrivs i huvudsak i centrala bygder med korta avstånd till omkringliggande tätorter. Det är också till tätorten som en stor del av makarnas totala arbetsinsats i ett jordbrukarhushåll är förlagd.

Koncentrationen till bygder med bättre förutsättningar för jordbruksproduk- tion har förstärkts av stödet till jordbruket, som i huvudsak utgått i form av prisstöd och premierat odling i högavkastande bygder. Farhågor fanns att den— na koncentration till områden med bättre naturliga förutsättningar för jord- bruksproduktion skulle ytterligare förstärkas av avregleringen. Sådana befa- rade omflyttningar motarbetas på olika sätt, bl.a. med statligt stöd till norr- landsjordbruket och stöd till glesbygdsföretag i andra delar av riket. Även landskapsvårdsstödet gynnar i första hand glesbygdsområden. Omflyttningar i produktionen tar emellertid lång tid och ännu finns få eller inga tecken som tyder på att produktionen som en följd av den livsmedelspolitiska reformen skulle ha förflyttats från skogs- och mellanbygder i riktning mot centralare slättbygder.

Fisket

Fisket är liksom jordbruket en starkt reglerad näring. Fiskeregleringen till- varatar liksom jordbruksregleringen i första hand producenternas intressen och konsumenterna har svårt att få gehör för sina synpunkter. Ett talande ex-

18

SOU 199411 19 Sammanfattning

empel härpå är hanteringen av 30 miljoner kronor i prisregleringskassan för fisk, som avsattes i slutet på 1980-talet att användas för prisnedsättnin gar på torsk. Konsumentpengarna kom inte till användning som avsett, trots "påmin- nelser" från bl.a. KoB. När prisregleringskassan skulle avvecklas 1993, fat- tades beslut av statsmakterna om att beloppet i stället skulle användas för in- formation om fisk i enlighet med önskemål från fiskets organisationer. Fiske- riverket skall administrera beloppet och har vid sin sida fått ett rådgivande organ, i vilket fiskets men inte konsumenternas organisationer är represen- terade.

Fisket omfattas inte av den livsmedelspolitiska reformen. Vissa ändringar i regleringen har i stället skett till följd av EES-avtalet och en tidigare EFI'A- överenskommelse om att avskaffa konkurrenssnedvridande prisstöd. Vid ett EU-inträde får vi anpassa oss till EG:s gemensamma fiskeripolitik, Common Fisheries Policy, som omfattar en gemensam pris- och marknadsordning och suukturpolitik. För konsumenterna kan anslutningen till EU betyda bättre pri- ser och urval till följd av ökad konkurrens.

3. Konsumenterna och den framtida livsmedelspolitiken

Utformningen av den svenska jordbruks- och livsmedelspolitiken framöver avgörs i november vid folkomröstningen om EU-anslutning.

Ja till EU innebär att Sverige utan större övergångsarrangemang inför EG:s jordbruks- och fiskepolitik (CAP resp. CFP) med allt vad detta medför i fråga om detaljregleringar. Samtidigt ökar konkurrensen i livsmedelskedjan genom anslutningen till den gänslösa inre marknaden även för livsmedelsråvaror.

Vid ett nej till EU-anslutning kan olika alternativ vara tänkbara för svensk livsmedelspolitik. Huvudaltemativet på kort sikt blir enligt KoB:s mening en återgång till 1990 års beslut om livsmedelspolitiken. Frihandelsaltemativet skulle vara mer lönsamt för samhället och konsumenterna men får nog i nu- läget sägas vara en politisk omöjlighet. Ett bibehållande av de fördelar som vunnits genom redan företagen ISG—anpassning, eventuellt också fortsatt an- passning, är alternativ, som de politiskt inflytelserika producenterna kan för- väntas arbeta för.

Scenario I — Sverige ansluter sig till EU

EG:s jordbrukspolitik, CAP, har många drag gemensamma med den svenska regleringen före 1990 års reform. Den har lett till stora överskott, som avsätts på världsmarknaden till låga priser med hjälp av exportbidrag. Den jordbruks- politiska reformen 1992 syftade till att genom omläggning av politiken —i rikt- ning mot lägre priser och ökat direktstöd — försöka begränsa överskotten. Pri- serna på jordbruksprodukter i EG ligger i allmänhet under de svenska. Detta, liksom slopandet av vissa interna svenska avgifter (förmalningsavgift, fett- varuavgift), kan leda till att våra livsmedelspriser sjunker, i genomsnitt med

19

SOU 1994:1 19 Sammanfattning

2—3% för livsmedelsposten i KPI. Därtill kan komma dynamiska effekter genom konkurrensen på den större marknaden. Ökad konkurrens blir troligen märkbar främst i södra och mellersta Sverige och prisskillnader gentemot norra Sverige kan komma att uppstå.

Svenska skattebetalare får bidraga till EU-budgeten och därmed till betal- ningen av EG:s regleringar. Dessutom förutsätter vissa av EG:s bidrag till det svenska jordbruket intern delfinansiering (miljö-, struktur- och regionalstöd). KoB anser att dessa bidrag bör undergå sedvanlig budgetprövning.

Anslutningen till den större marknaden leder till ökad mångfald och varia- tion i utbudet. Sannolikt kommer dock konsumtionen av svenska varor att dö- minera även i fortsättningen. Enligt KoB:s attitydundersökningar föredrar en stor majoritet av konsumenterna svenska varor framför utländska.

Vår livsmedelslagstiftning har genom EES-avtalet harmoniserats med EG:s. Detta har i allmänhet bara inneburit små förändringar, men det finns vissa undantag. KoB rekommenderar att svenska myndigheter så långt möj- ligt hävdar traditionella svenska etik- och kvalitetskrav vid sin tolkning av EG:s livsmedelsbestämmelser.

Det större utbudet ställer krav på konsumenterna och deras förmåga att göra rationella val. Information och varumärkning är viktiga förutsättningar härför. Det kan bli ett konkurrensmedel för svenska tillverkare att behålla den tidigare märkningen, som bl.a. innebar större skydd för allergiker än EG:s märkningsregler.

Vid en EU-anslutning kommer vårt inflytande över EG:s regelverk att öka. Konsumenterna är företrädda i vissa EG-organ, t.ex. Ekonomiska och sociala kommittén och i den rådgivande konsumentkommittén. Bland ingående or- ganisationer märks BEUC, paraplyorganisation för konsumentorganisationer i EU, i vilken Sveriges Konsumentråd numera ingår, samt Europa-facket och konsumentkooperationen. Dessa organisationer är arga kritiker av CAP. På livsmedelslagstifmingens område arbetar de för skärpt säkerhet.

Det blir en angelägen uppgift för Sveriges konsumenter att göra gemensam sak med konsumenterna i EU och verka för ett högt konsumentskydd och för fortsatt avreglering av jordbruket.

Scenario 2 — Sverige ansluter sig inte till EU

Om folkomrösmingen resulterar i ett nej till EU behöver vi inte anta EG:s jord— bruks- och fiskeregleringar. Däremot kvarstår den anpassning av livsmedels- lagstiftningen och fiskepolitiken, som är en följd av EES-avtalet. Konsumentberedningen kan utskilja tre alternativ för livsmedelspolitiken efter ett EU-nej: 1 detaljreglering enligt EG-modell 2 försiktig avreglering på en skyddad marknad enligt principerna i 1990 års omställningsbeslut 3 en successiv utveckling mot Öppnare gränser och frihandel också på jord- bruksområdet.

20

SOU 1994:1 19 Sammanfattning

Anpassning till EG:s jordbrukspolitik har redan påbörjats. Beslut har t.ex. fat- tats om visst exportstöd och om fortsatta inlösenpriser på spannmål kombine- rat med arealbidrag. Dessa avvikelser från 1990 års reforrnbeslut kommer pro- ducenterna troligen att vilja behålla även efter ett EU-nej. Krav på ytterligare stöd av modell EG kan också framkomma med motivering att det svenska jordbruket skall få samma villkor som jordbruket i konkurrentländerna.

Trots att EU:s jordbruk är mer reglerat än det svenska har konsumenterna i många EU-länder lägre livsmedelspriser och ett mer varierat utbud. Detta be- ror bl.a. på i allmänhet lägre moms och på lägre prisstöd (i stället utgår högre direkta stöd), men även på marknadens storlek och den starkare konkurren- sen i livsmedelskedjans senare led. EG:s ineffektiva jordbrukspolitik skulle vara förödande, tillämpad inom en liten marknad som Sverige med redan svagt konkurrenSIryck.

Alternativet med återgång till 1990 års livsmedelspolitik framstår som ett huvudaltemativ. Konsumenterna har i egenskap av skattebetalare redan tillfört jordbruket betydande belopp för omställningen. KOB anser att utgångspunk- ten bör vara att en återgång sker till 1990 års politik utan övergångstid och utan att nya pengar tillförs. Animalieproduktionen kan ganska snabbt anpassa sig efter ändrade förhållanden. KoB ser däremot vissa problem på vegetabilie- sidan. En liten andel av överskottsarealen har ställts om varaktigt.

Frihandelsaltemativet, dvs. i första hand borttagande av gränsskyddet, har på senare år förts fram då och då men får på kort sikt bedömas vara politiskt orealistiskt. Vinsterna för samhället och konsumenterna skulle dock bli stora och tillåta att producenterna kompenserades. Situationen att stå utanför EU och samtidigt vara starkt beroende av utrikeshandel på andra varuområden skulle göra det angeläget för Sverige att mycket aktivt verka för frihandel. Att utsträcka liberaliseringen även till jordbruksområdet kan därför på sikt bli poli- tiskt möjligt.

Konsumentbevakning av livsmedelspolitiken Enligt det livsmedelspolitiska beslutet skulle konsumentemas ställning på marknaden stärkas genom den interna avregleringen. Konsumenternas in- flytande skulle framför allt ske via köpbesluten och den livsmedelspolitiska reformen skulle göra producenterna mer alerta att uppfånga ändrade preferen- ser och andra synpunkter från konsumenterna. Mycket tyder på att avregle- ringen har lett till att Iivsmedelsmarknaden fungerar bättre. Livsmedelssektom har dock fortfarande starka inslag av regleringar och producenterna har betyd- ligt större inflytande än konsumenterna över de politiska besluten. Bevakning— en av livsmedelspolitiken kommer därför även i fortsättningen att vara en an- gelägen uppgift för konsumenterna och deras företrädare. Det gäller oavsett om Sverige ansluter sig till EU eller inte.

Om folkomröstningen i november resulterar i ett ja till EU kommer konsu-

mentföreträdama i EG-organen att ha stort behov av utredningsunderstöd. Ansluter vi oss inte till EU blir i första hand återgången till 1990 års livsme-

21

SOU 1994:119 Sammanfattning

delspolitiska reform en angelägen bevakningsuppgift för konsumenterna. SOU 1994:119 Behov av konsumentföreträdare med djupa kunskaper om jordbruks- och sammanfattning livsmedelspolitik kommer att föreligga i båda fallen. Sådana kunskaper finns inom Konsumentberedningen, som föreslår att den får förlängt förordnande för den tid som krävs för att garantera konsumentinflytande över den kom- mande livsmedelspolitiken — inom eller utanför EU.

22

1 Utredningsuppdraget

1.1. Direktiven

Konsumentberedningen (KOB) skall enligt sina direktiv (Dir 1990:84, se bilaga 1) följa och utvärdera 1990 års livsmedelspolitiska reform ur ett brett konsumentperspektiv. Beredningen skall därvid samarbeta med övriga myndigheter på livsmedelsområdet och utbyta information med dessa.

Beredningen har givit ut två delbetänkanden — Konsumenterna och lågpris- butiken. En studie av ändrade köpvanor i dagligvaruhandeln (SOU 1992:117) samt Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupp— levelser (SOU 1994:112). Vi har vidare två gånger om året rapporterat till regeringen om utvecklingen på Iivsmedelsmarknaden och har fortlöpande givit ut Faktablad om Olika frågor på livsmedelsontrådet (förteckning över beredningens skrifter finns i bilaga 2).

Beredningen har också haft fortlöpande kontakter med fristående konsu— mentorganisationer. Beredningen har vidare representerat konsumentintresset i ett flertal grupper inom Jordbruksdepartementets och Jordbruksverkets m.fl. arbetsområden samt svarat på ett stort antal remisser med anknytning till livs- medelspolitik (av beredningen avgivna skrivelser och remissyttranden finns i bilaga 3).

1.2. Genomförandet

Flera myndigheter gavs i ansluming till den livsmedelspolitiska reformen i uppdrag att utvärdera reformen. Det gäller framför allt Livsmedelsekono- miska sarnarbetsnämnden (LES) och Jordbruksverket, men också Naturvårds- verket, som skall studera reformens effekter på miljön och landskapet samt Livsmedelsverket, som skall studera effekterna för folkhälsan och rapportera om utvecklingen vad avser småskalig förädling. Statens pris- och konkurrens- verk (SPK) hade fram till sin nedläggning i uppdrag att studera prisutveck- lingen i livsmedelskedjans olika led. Dessa myndigheters arbete har utnyttjats av beredningen i dess uppföljningsverksarnhet.

Vidare har ett flertal utredningar studerat olika aspekter på jordbruket m.m. under omställningsperiodens gång och lämnat förslag till förändringar. För be- redningens del är det främst Omställningskomrrtissionens arbete som varit av intresse.

Omställningskommissionen hade regeringens uppdrag att lägga förslag till en anpassning av 1990 års livsmedelspolitiska beslut utifrån Sveriges ansö- kan om medlemskap i EG/EU (SOU 1992:87, 1992: 125, l993:33). Större ut— redningar har även belyst situationen för trädgårdsnäringen (SOU 1992:119) resp. fisket (SOU 1992:136, 1993:103) med anledning av ansökan om med-

23

SOU 1994:1 19 Kapitel 1

Dell Inledning

lemskap i EG/EU. Därutöver har LES — delvis som en följd av beredningens agerande — haft i uppdrag att studera prisutvecklingen på livsmedel (Redo- visning av uppdrag om prisutvecklingen på livsmedel, LES mars 1994) samt att se över hur gränsskyddet hanterats (Redovisning av uppdrag om översyn av gränsskyddet på jordbrukets område, LES mars 1994).

Det ovan nämnda utredningsarbetet har varit värdefullt för våra studier från konsumentsynpunkt. Eftersom dessa utredningar på ett grundligt sätt presen- terat bakgrundsdata och fakta, i synnerhet när det gäller förhållanden inom pri- märproduktionen, har beredningen funnit det tillräckligt atti sin avrapporte- ring ägna begränsad plats åt denna typ av information.

KoB:s huvuduppgift har således varit att utvärdera den livsmedelspolitiska reformen från konsumentsynpunkt. Som tidigare påpekats av bl.a. Livsmedels- ekonomiska samarbetsnämnden innebär EG-anpassningen av livsmedelspoli- tiken att det är svårt att renodla effekterna av 1990 års beslut. Även andra fak- torer påverkar utvecklingen på Iivsmedelsmarknaden. Förändringarna på livs- medelsmarknaden har därför varit och kommer fortsatt att vara av annan art än om 1990 års livsmedelspolitiska beslut fullföljts och även att vara en effekt av andra faktorer än sådana som kan hänföras till det livsmedelspolitiska be— slutet. KOB har därför i de flesta fall valt att registrera de faktiska förändring- ar som inträffat på Iivsmedelsmarknaden och för konsumenterna, Oberoende av om inträffade förändringar beror på den livsmedelspolitiska reformen eller på något annat. I den mån vi ansett det möjligt har vi dock försökt att göra en koppling till reformen.

Vårt uppdrag är ganska omfattande. Förutom mot frågor av primärt konsu- mentintresse — pris, kvalitet, mångfald och variation i utbudet, konsumentupp- lysning och -inflytande m.m. — har en stor del av beredningens intresse rik- tats mot utvecklingen i senare led, livsmedelsindustri och handel samt konkur- rensförhållanden på Iivsmedelsmarknaden. Även faktorer som berördes i det livsmedelspolitiska beslutet men som inte primärt är att beteckna som konsu- mentmål, t.ex. frågor med koppling till miljö- och regionalpolitik, har bety- delse för konsumenterna.

EES-avtalet och ansökan om inträde i EG/EU har redan haft stor betydelse för livsmedelspolitikens utformning och utvecklingen på Iivsmedelsmarkna- den. Resultatet i folkomröstningen den 13 november om svenskt medlemskap i EU kommer att bli avgörande för den svenska livsmedelspolitikens framtida utformning. Mot denna bakgrund har beredningen även analyserat konsekven- serna från konsumentsynpunkt av ett medlemskap resp. att stå utanför unio- nen.

1.3. Rapportens uppläggning

Vår huvudsakliga uppgift är att utvärdera 1990 års livsmedelspolitiska reform och dess effekter för konsumenterna. Syftet med reformen beskrevs ovan. Vår målsätming med utvärderingen är att visa om syftet med reformen upp- nåtts. Om detta inte är fallet, vad beror det i så fall på? En förklaring kan vara

24

SOU 1994:1 19 Kapitel 1

Del 1 Inledning

avstegen från reformen. En annan kan vara reformens begränsade möjligheter att faktiskt påverka situationen.

De följande kapitlen i del I behandlar ändringarna i livsmedelspolitiken samt konkurrensfrågor av betydelse för framför allt de s.k. senare leden (industrin och handeln) på Iivsmedelsmarknaden.

I del II (kap. 4—7) beskriver vi de mer direkta konsumenteffektema — på mångfalden och variationen i utbudet av livsmedel, på livsmedelskvaliteten, på priserna och på konsumenternas möjligheter att göra sina röster hörda. Konsumentprofllen i det livsmedelspolitiska beslutet var visserligen uttalad, men åtgärderna riktades i huvudsak mot primärproduktionen och har därmed "filtrerats" genom flera led innan de kan avläsas i konsumentledet. Därför blir kopplingarna mellan den livsmedelspolitiska reformen och de konsument- effekter som kan avläsas på marknaden ofta otydliga och därmed svåra att mäta. Ett viktigt mått blir att jämföra det faktiska utfallet, mätt via tillgänglig statistik och uppgifter från berörda organ, med konsumenternas attityder så- som de framkommit i beredningens egna och andras genomförda attitydunder— sökningar. Detta gäller framför allt kvalitetsaspekter på maten, men även i viss mån utbudet, tillgång till information m.m.

I del III (kap. 8—10) behandlas produktionsfrågoma: jordbruksproduk- tionen, livsmedelsindustrin och dagligvaruhandeln. Här kan den livsmedels- politiska reformen och de förändringar av den förda politiken som inträffat förväntas ha haft mer direkt betydelse.

Idel IV tas övriga frågor av betydelse för konsumenter och skattebetalare upp. Här behandlas globala försörjningsfrågor samt miljö— och regionalpoli- tiska frågor med koppling till konsumtion och produktion av livsmedel. Även fisket, som inte direkt omfattas av den livsmedelspolitiska reformen, tas upp i detta avsnitt.

Den avslutande delen, del V, består av våra sammanfattande synpunkter (kap. 15) och förslag kring utvärderingen (kap. 16—17). Vi har valt att presen- tera två scenarier — Sverige ansluter sig till EU resp. Sverige ansluter sig inte till EU — och utreder vilka konsekvenser för livsmedelskonsumenterna som dessa båda alternativ kan tänkas få. I ett särskilt kapitel lämnar vi förslag kring den fortsatta konsumentbevakningen av livsmedelsfrågorna.

25

SOU 1994:1 19 Kapitel 1

Del I Inledning

. ' ' mv fwf ”? 'i'-im Mwåvwmm mmmrw W&W—W

' helning rich .mnytmmmmmmi %%.Mljmqääib mm mm [Jmf . Wi, tua ammar.—ga Mama”": mh mha mr . att w...... .mwmww ."." mum..- " |

%tmmmmw.wmmw ,:u't . ,» What» smuwmmtaammm ä.; varmt | | | .-_ mna |? MIM | ;:WMWW] WEW timplanwuimi Ju. ML w w». dämpa 'imatmtltm mått:-. J..-lll- MWrmr nlatmor' tin mr.-mun.! Wow. m.m-mmm mmm: att inrättat-md it.? rm u tm www . .....mmmmmumw mmm M mmm"

mrbukgrnmmlmm

mum. &wbnmmMWa-v—rrw , .| ,_ nr.-trimmar ' vmmwma -1"WWWIMW** w omhuldhfe Mn. WWMWMMÖWW Martling ”Wmlmmwmrk: gullwhrrnrhmmwmmmwö” tagning, tr. mammorna dne stumma rn W&W wa Iman—n agia'vu m vt tabl. VManrirwwmmm matrum- r—rwwåammmimmmnmgtwwm W.;w .

lla nu nit—militum & nu. pm kd. Humanitarian-1 nu u hal-d:! tamt Emir Lik- J'WW mh Mmmm... WWW-mm tam Pammy: narr

mmwwwwammm allivmquwlw—UE [ltt

tm Mmmm] arm-anda.. flitig: nmmriémw ut..-.nu Ruud:!» ”,,| mm. Mhr ...a... mmm lur mimi |||...» warm mmm. m Mr: luumnumwtrpttm M en mmm rz'np. att Marry-fit rutin-

Rnppmuwmns " ' , . .. wabunankugauwgtmmmmimaummmmm . 33 . . i m'mmmm kummin Emmi-arm.” men aug, .. . , Vummumqumun thW—MWWW . , , |

|utpmmlmteummmdutwmwmmmmm' Militar,” tt '

2 Ändringar i livsmedelspolitiken

Våren 1990 fattade riksdagen beslut om en ny livsmedelspolitik, vilken

innebar en omfattande avreglering och marknadsanpassning av den svenska livsmedelsmarknaden. I stället för ett utpräglat producentper- spektiv skulle nu konsumenten sättas i centrum. Effekterna på livsme- delspriser, matkvalitet och utbud på Iivsmedelsmarknaden förväntades bli gynnsamma.

Efter det att avregleringen av Iivsmedelsmarknaden inleddes den 1 juli 1991 har en rad förändringar inträffat som påverkat reformen. Ansökan om medlemskap i EU och den påbörjade EG-anpassningen har lett till att intentionerna i 1990 års reform inte fullföljts.

2.1. Bakgrund

Den svenska jordbrukspolitiken under efterkrigstiden har präglats av erfaren- heter från 1930—talets massarbetslöshet och svaga efterfrågan på livsmedel med stora överskott som följd samt krigsårens och den närmaste efterkrigs- tidens ransoneringar och brist på livsmedel. De tvära kasten i tillgång och efterfrågan gav stöd för uppfattningen att marknadskraftema ensamma inte klarade av att skapa balans på marknaderna och samtidigt någorlunda stabila priser. Omfattande offentliga ingrepp i prisbildning och produktion har allt- sedan 1930-ta1et varit regel på jordbruksområdet. I princip var det statsmak- terna som fastställde prisnivån på jordbruksprodukter. Även handeln med jordbruksfastigheter var hårt reglerad.

Den livsmedelspolitiska arbetsgruppen (LAG), som tillsattes i december 1988, fann att politiken kännetecknades av dålig måluppfyllelse och att jord— bruksregleringen i en rad avseenden motverkade sitt syfte. Såväl exportbidra— gen som de garanterade inlösenprisema hade lett till stora överskott av jord- bruksprodukter, som på konsumenternas och skattebetalarnas bekostnad av- sattes med stora förluster på en prisdumpad världsmarknad. Priserna på livs- medel hade under en följd av år stigit mer än priserna på övriga varor och tjänster i samhället. Stimulans till produktion inriktad på hög avkastning, snarare än framställning av varor av god kvalitet i avsikt att hitta en köpare, ledde också till oönskade effekter på den omgivande miljön, på landskaps- bilden och på den regionala fördelningen av jordbruksproduktionen. LAG ansåg att många av problemen kunde förklaras av att det huvudsakligen fanns endast en stödform, prisstödet, för att uppnå de olika livsmedelspolitiska målen.

27

Del I Inledning

Under senare delen av 1980—talet uppmärksammades också kvaliteten på livsmedlen. sambandet mellan kost och hälsa samt djurskyddsfrågor allt mer. Även senare leds — förädlingsindustrins och handelns — betydelse för livsme- delsprisema diskuterades. Utifrån kvalitets- och konkurrensaspekter fann man också starka skäl att ändra på den förda livsmedelspolitiken.

En annan viktig drivkraft för att reformera den svenska livsmedelspolitiken var det internationella arbetet på jordbruksområdet Organ med huvudintresset riktat mot ekonomisk utveckling och handel, främst OECD och GATT, men också FAO med dess ansvar för världens livsmedelsförsörjning, arbetade energiskt för att förändra den förda jordbrukspolitiken i såväl industriländema som i utvecklingsländema. Jordbruket kom därmed att bli en mycket viktig punkt på dagordningen i GA'ITcs Uruguayrunda, som inleddes 1986.

2.2 1990 års livsmedelspolitiska beslut

Våren 1990 fattade riksdagen beslut om en ny livsmedelspolitik (prop. 1989/ 90: 146, JoU25, rskr. 327). Den livsmedelspolitiska reformen innebar en genomgripande förändring av svensk jordbruks- och livsmedelspolitik. En sedan länge hårt reglerad sektor skulle nu marknadsanpassas och livsmedels— produktionen skulle i princip underkastas samma villkor som andra näringar. Från att i huvudsak ha varit producentorienterad blev nu politiken i stället in- riktad på att sätta konsumenten i centrum. Producentema skulle i fortsättning- en endast ersättas för av konsumenterna efterfrågade varor och tjänster.

Beslutet innebar att prisstödets roll som livsmedelspolitiskt medel tonades ned. I stället skulle direkta stöd i högre grad användas för att nå mål rörande miljö, landskapsvård, regional fördelning och beredskap. Den interna mark- nadsregleringen — kollektiv exportfinansiering, pris- och avsättningsgarantier, lagringsbidrag m.m. — skulle, i vissa fall efter en övergångsperiod, upphöra och den svenska livsmedelsproduktionen skulle i fortsättningen endast skyd- das av ett gränsskydd mot omvärlden. Förändringar i gränsskyddet gjordes i beslutet beroende av en kommande överenskommelse i GA'IT, och i väntan på denna "frystes" gränsskyddet och kompensationer till producenterna ut— gick i stället i forrn av djurbidrag m.m. över budgeten.

För att åstadkomma en anpassning till det nya marknadsinriktade systemet under socialt acceptabla former infördes en rad övergångsåtgärder. Sålunda beräknades producenterna under övergångsperioden (1990—1995) erhålla ca 14 miljarder kronor av budgetmedel som kompensation för minskade inkom- ster och som stimulans till anpassning och omställning. I beloppet ingår ock- så medel för permanenta åtgärder inom landskapsvård, regionalpolitik m.m. samt medel för administration.

Medel för omställningsåtgärder har utbetalats i ungefär den omfattning som förutsågs. Av dessa medel har ca 4,6 miljarder kronor betalats ut som inkomststöd, 3,5 miljarder kronor som omställnings- och anläggningsstöd och 570 miljoner kronor för anpassningar inom mjölksektom samt ca 500 mil- joner kronor för export av kött och fläsk.

28

SOU 1994:1 19 Kapitel 2

Del I Inledning

Under övergångsperioden skulle också inlösensystemet för spannmål kvar- stå. Exportkostnaderna för överskottsspannmålen kommer utöver de 14 mil- jarder kronorna. Exportkostnaderna för spannmål har under övergångsperio- den (1990/91—1993/94) belastat budgeten med ca 4,8 miljarder kronor, varav konsumenterna via förrnalningsavgiften stått för huvuddelen.

2.2.1. Förväntade effekter av reformen

Reformen förväntades leda till en livsmedelsmarknad i betydligt bättre balans, där produktionen motsvarade efterfrågan inom landet och export på kommer- siella villkor. I och med borttagandet av fördyrande regleringsinslag såsom av- gifter för hanterandet av överskott och bidrag för export och lagring, förvänta- des sänkta priser och framför allt en lägre prisökningstakt. Kollektiva varor och nyttigheter som landskapsvård, regionalpolitik och beredskap skulle er— sättas med offentliga medel och inte påverka matpriserna.

Avregleringen innebar sänkta foderkostnader i animalieproduktionen sam- tidigt som regleringskostnader i form av t.ex. slaktdjursavgifter föll bort. På så sätt sänkta produktionskostnader och en ny konkurrenssituation förvän- tades medföra sänkta priser. KoB:s föregångare Konsumentdelegationen räk- nade med att sänkta produktionskostnader borde leda till prissänkningari kon- sumentledet på mellan 2 och 10% beroende på produkt och marginalsättning (öres- eller procentrnarginaler) i detaljhandeln (se mer om dessa beräkningar i kap. 7).

För att pris— och kostnadssänkningama i producentledet skulle fortplantas till konsumentledet sänktes gränsskyddet den 1 juli 1991, en justering som bedömdes medföra prissänkningar för konsumenterna på 3 resp. 4,5% bero- ende på marginalsättning. Gränsskyddet sänktes dock mindre än vad som motsvarades av sänkta kostnader, varför ett s.k. överskydd uppstod.

Vid samma tidpunkt trädde också en tillfällig konkurrenslag på jordbrukets område i kraft, med syfte att tillse att sänkta priser i producentledet också kom konsumenterna till del. 1993 antogs en ny konkurrenslag anpassad till EG:s regler. Särskilda konkurrensregler för lantbruket, som undantar samverkan i producentföreningar från en del av den nya lagens konkurrensbegränsnings- förbud, har införts i lagen och gäller fr.o.m. den 1 juli 1994.

Utöver prissänkningar och en dämpad prisökningstakt förväntades refor- men för konsumenternas del leda till större mångfald och variation i utbudet och till bättre möjligheter att välja livsmedel av hög kvalitet.

Avregleringen ansågs påskynda en omstrukturering av förädlingsindustrin mot större enheter, men man förutsåg också nya, mer direkta vägar mellan producent och konsument och ökad produktion i form av t.ex. ekologiska livsmedel och småskalig förädling. Importen av livsmedel förväntades öka.

29

SOU 1994:1 19 Kapitel 2

Del I Inledning

2.3. Ändrade förutsättningar genom ansökan om medlemskap i EG/EU

Efter beslutet om den livsmedelspolitiska reformen 1990 och avregleringen av livsmedelsmarknaden, som inleddes den 1 juli 1991, har en rad förändringar inträffat som i högre eller mindre grad påverkat reformen. Som Konsument- beredningen redovisade i sin höstrapport till regeringen 19931 har det livs— medelspolitiska beslutet inte legat fast. Den svenska ansökan om medlemskap i EG/EU är den enskilda händelse som mest förändrat förutsättningarna för 1990 års omställningsbeslut.

Den 1 juli 1991 lämnade den dåvarande socialdemokratiska regeringen in EG-ansökan. Förhandlingarna om ett EES-avtal, som inleddes sommaren 1990, och arbetet med att anpassa svensk livsmedelslagstiftning samt veteri— när och fytosanitär lagstiftning till EG:s hade då redan pågått en tid. Även bi- laterala jordbruksavtal avseende tullnedsättningar och tullfria kvoter för bl.a. ' nötkött och ost framförhandlades i anslutning till EES-avtalet. Efter valet 1991 tillträdde en ny regering, som i sin regeringsdeklaration slog fast att 1990 års reform skulle fullföljas, men också att Sveriges ansökan om med- lemskap i EG förändrat förutsättningama. Omställningskommissionen fick i uppdrag att utreda konsekvenserna för omställningsbesluten i 1990 års livs- medelspolitik med hänsyn till EG:s jordbrukspolitik.

2.3.1. EG:s gemensamma jordbrukspolitik

EG:s gemensamma jordbrukspolitik (Common Agricultural Policy, CAP) är en av grundpelama i EG-samarbetet. Målen framgår av Romfördraget från 1957: Ökad produktivitet, skälig levnadsstandard för producenterna, mark— nadsstabilitet, tryggad livsmedelsförsörjning samt rimliga livsmedelspriser för konsumenterna.

Den gemensamma jordbrukspolitiken genomförs med hjälp av: — reglering av den interna marknaden och priserna — gränsskydd, bl.a. i form av rörliga införselavgifter och kvoter — strukturpåverkande åtgärder.

Finansieringen ombesörjs av en särskild jordbruksfond (FEOGA). De årliga utbetalningarna från fonden uppgår till ca 300 miljarder kronor, vilket är knappt två tredjedelar av EG:s budget. Utgifterna fördelas på två huvudom- råden: garantiåtaganden, dvs. marknadsingripanden genom Stödköp eller ex- portbidrag samt struktur- och regionalpolitiska åtgärder. Hittills har huvud- delen använts för kostnader inom marknadsregleringen. Under de senaste åren har dock en större andel använts för struktur-, miljö- och regionalpoli- tiska åtgärder.

1 Vad har det blivit av den livsmedelspolitiska reformen? Konsumentberedningens rapport, september 1993.

30

SOU 1994:1 19 Kapitel 2

Del I Inledning

Med vissa variationer är alla centrala jordbruksprodukter marknadsregle- rade. Oljeväxter och proteingrödor saknar gränsskydd och produktionen stöds i stället med direkta bidrag. Också för produkter som frukt och grön- saker finns en omfattande reglering till skillnad från i Sverige.

EG:s jordbrukspolitik uppvisar stora likheter med den svenska jordbruks— politiken fram till 1990 års livsmedelspolitiska beslut. Problemen har också till stora delar varit desamma. Betydande överskott uppstod under 1980-talet och därmed växande kostnader för marknadsreglerin gen. Jordbrukspolitiken ledde också till negativa effekteri miljön och för den regionala balansen.

I maj 1992 beslutade EU:s jordbruksministrar därför om en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken. Huvudinriktningen är att minska prisstödet och att samtidigt öka de s.k. direktstöden. Reformen, som genomförs 1993/94—1995/96, innebär att priserna sänks, produktionskvotema minskas och att nya produktionsbegränsningar införs. Jordbrukarna kompenseras genom direkta inkomststöd i form av arealbidrag och djurbidrag för köttdjur. De kan även få stöd för vissa miljövårdande åtgärder, skogsplantering av åkermark samt vid förtidspensionering.

Strukturstöd och stöd för regionalpolitiska satsningar har växt i betydelse. Bland strukturstöden, som finansieras genom utvecklingsdelen av jordbruks- fonden, kan nämnas investeringsstöd, startstöd till yngre jordbrukare och till nya producentorganisationer samt stöd för att förbättra och vidareutveckla hantering, förädling och marknadsföring av jordbruks- och skogsprodukter. Även trädgårdsföretag kan få del av strukturstöden. EG finansierar 25% av dessa stöd. Stöd från strukturfondema lämnas vidare till mindre gynnade om- råden (Less Favoured Areas, LFA) samt för landsbygdsutveckling.

2.3.2. EG-anpassning

Omställningskommissionens förslag (SOU 1992:87, 1992:125, 199333) och de beslut som följt på dessa (se bl.a. prop. 1992/93:100, JoU13, prop. 1992/ 93:183, JoU20, prop. 1993/943, JoU6) innebär att delar av EG:s stödsy— stem införs redan före ett EU-medlemskap och att priser och kostnader i pro— duktionen anpassas i riktning mot EG:s nivåer. Motivet är regeringens ambi- tion atti möjligaste mån undvika övergångslösningar. Denna ändrade inrikt- ning av livsmedelspolitiken innebär i korthet att vi vänder tillbaka till regle- ringslösningar, att vegetabilieproduktionen får ett kraftigt höjt stöd, i viss mån på bekostnad av animalieproduktionen, och att målet att begränsa produk- tionsutrymmet till den inhemska marknaden och lönsam export i praktiken frångås. 1990 års livsmedelspolitiska beslut har således i väsentlig utsträck- ning frångåtts.

Fram till beräknad tidpunkt för medlemskap ( 1 januari 1995) har beslutats om att betala ut arealbidrag samt att förlänga inlösensystemet för spannmål. Dessutom har nya medel tillskjutits för export av kött Och fläsk. Arealbidraget beräknas kosta ca 2 miljarder kronor och exportbidragen för kött och fläsk

31

SOU 1994:1 19 Kapitel 2

Del I Inledning

250 miljoner kronor. Förrnalningsavgiften på spannmål, som uppgår till ca 750 miljoner kronor per år, bibehålls för att bekosta spannmålsexporten.

2.3.3. Förhandingar med EU

Paralleut med de inhemska besluten om en förtida anpassning till EG:s jord— brukspolitik bedrevs förhandlingar med EU. Sverige avlämnade sina "posi- tioner" (förhandlingsönskemål) på jordbruksområdet under sommaren 1993. Sammanlagt lades 87 positioner om sanitära och fytosanitära frågor, om regio- nalpolitiskt stöd, om produktionsutrymme, om marknadsregleringama på de olika produktionsområdena m.m.

Bland viktiga svenska inslag i förhandlingsuppgörelsen kan nämnas att Sverige fick igenom sitt krav att livsmedel, levande djur och foder som förs in i landet ska vara fria från salmonella. Sverige fick vidare övergångsperio- der för att skydda oss mot vissa allvarliga djursjukdomar. Även beträffande förbuden att använda antibiotika utan veterinär förskrivning och kadaverrnjöl i foder tillerkändes vi övergångsperioder.

De i förhandlingarna uppnådda produktionskvotema avseende areal, djur- antal, socker- och mjölkkvoter vari samtliga fall lägre än de begärda. Medan Sverige önskade tillgodoräkna sig produktionsutrymmen som i de flesta fall översteg produktionen vid förhandlingstillfället (och väsentligt över de som förutsågs bli följden av 1990 års reform), förhandlades dessa ner till en nivå som ungefär motsvarar 1994 års produktion.

Sverige begärde vidare att få bibehålla ett norrlandsstöd och önskade få nya kriterier accepterade för att möjliggöra EG-stöd också för skogsområden i södra Sverige och på Öland och Gotland. I dessa båda avseenden var förhand- lingen framgångsrik, liksom när det gäller miljöstödet som kan komma att uppgå till 3 miljarder kronor årligen. Svensk medfinansiering krävs dock för dessa stöd.

Också trädgårds- och fiskefrågor togs upp i förhandlingarna. Trädgårds— ornrådet är en integrerad del av EG:s jordbrukspolitik, medan fisket omfattas av en egen reglering (se mer om detta i kap. 14).

2.4. GA'IT

I 1990 års livsmedelspolitiska beslut gjordes frågan om gränskyddet avhäng- igt den kommande överenskommelsen i GA'I'T.

Syftet med GA'IT, som tillkom år 1947 som ett led i arbetet med att reorga- nisera världshandeln efter det andra världskriget, är att främja den ekonomis- ka utvecklingen bl.a. genom att undanröja olika hinder för den internationella handeln.

Handeln med livsmedelsråvaror och livsmedel har tidigare knappast påver- kats av regelverket i GA'IT. Inför den nu avslutade Uruguay-rundan, som in-

32

SOU 1994:1 19 Kapitel 2

Del I Inledning

leddes 1986, underströks vikten av att också handeln på detta område omfat- SOU 1994:119 tades av en stärkt disciplin. Kapitel 2 En överenskommelse som angav riktningen för det fortsatta förhandlings- arbetet på jordbruksområdet träffades i Geneve i april 1989. Avsikten var att kunna avsluta förhandlingarna under hösten 1990. Så blev inte fallet. Fram- för allt berodde detta på stora åsiktsskillnader om jordbruksstödet. Efter myck- en dramatik enades slutligen länderna den 15 december 1993 om ett avtal. Efter den avslutade Uruguayrundan övergår nu GATT i World Trade Organization (WTO). Reformperioden är sex år med början under 1995. Ett år före dess slut skall förhandlingar om en fortsättning inledas.

2.4.1. Jordbruksuppgörelsen

I nternstöd

Den totala sammanlagda nivån av jordbruksstöd som påverkar handeln skall dras ned med 20% jämfört med basperioden 1986—1988.

Stöd som förenas med produktionsbegränsning undantas från krav på ned— dragning. Detsamma gäller stöd som har minimal handels- eller produktions- påverkande effekt. Detta gäller exempelvis miljö- och regionalstöd, produk- tionsneutralt inkomststöd m.m.

För Sverige kommer överenskommelsen rörande intemstödet knappast att få några konsekvenser. Skälet är att 1990 års reform av livsmedelspolitiken i huvudsak avskaffat regleringarna och därmed merparten av de reglerade ad- ministrativa priserna.

Gränsskydd och marknadstilltråde

Alla former av s.k. icke tariffära gränsskydd t.ex. variabla införselavgifter, kvantitativa importrestriktioner, minimipris etc., som är mycket vanliga på jordbruksområdet, omvandlas till bundna tullar, dvs. de kan inte höjas utan omförhandling i GATT (s.k. tariffering). Tullnivåema skall dras ned med i genomsnitt 36%, dock minst 15% för varje enskild tullposition jämfört med nivån 1986—1988.

Existerande importvolymer under basperioden skall upprätthållas för tarif- ferade produkter, vanligtvis genom kvoter till reducerad tullsats. För att upp- nå viss omedelbar marknadsöppning skall ett s.k. minimimarknadstillträde ges av alla länder. Initialt skall 3% av konsumtionen under basperioden, med successiv ökning till S%, vara öppen för import i form av kvoter till reduce- rad tullsats.

För Sverige blir effekterna mest påtagliga av åtagandena när det gäller gränsskyddet. De bundna och successivt sänkta tullarna sätter ett tak för hur mycket våra priser kan överstiga världsmarknadspriserna. Sverige har lagt neddragningarna så att vi så långt möjligt anpassar nivåerna till EG:s.

33. Del I Inledning

Beroende på hur det svenska gränsskyddet utvecklas i förhållande till världsmarknaden sedan basperioden kommer effekterna av åtagandena olika snabbt på olika produktområden. Kronans fall innebär en minskning av nu- varande gränsskydd i förhållande till basperioden. Så länge de bundna tull- nivåema överstiger de tillämpade finns möjlighet att använda dagens system med rörliga avgifter upp till de bundna nivåerna.

Sverige har inte öppnat kvoter för att upprätthålla existerande marknads- tillträde jämfört med basperioden. Skälet är att vi under basperioden tilläm- pade vårt gränsskydd så att import skedde utan kvoter trots gällande införsel- avgifter. Sådana marknadstillträdesmöjligheter skall i stället upprätthållas ge- nom att inte gränsskyddet höjs så att överskydd uppstår som förhindrar im— porten. Sverige har endast för fjäderfä haft så låg import att minimitillträdes- kvot måste öppnas, Genom att se mejerisektom som helhet aktualiseras inget minimitillträdesåtagande på detta varuområde.

Exportsubventioner

Jämfört med genomsnittet för basperioden 1986—1990 skall utgifter för ex- portsubventioner dras ned med 36% och volymer som exporteras med sub— ventioner minskas med 21%. Åtagandena gäller produktvis. Om kvantitetema av exportsubventionerade produkter ökat 1991—1992 jämfört med basperio— den får neddragningarna börja från den högre nivån.

Sverige har genom 1990 års reform i huvudsak avskaffat exportsubventio- nema. I de fall Sverige har kvar subventioner sätter dock GATT-reformen gränser för storleken.

Sanitära ochfytosanitärafrågor

Den sanitära och fytosanitära överenskommelsen innebär en disciplin för livs- rnedelsbestämmelser, veterinär— och växtskyddsregler. Gränsvärden, normer etc. som överensstämmer med sådana som sätts av internationella organ kan inte ifrågasättas. Dessa är emellertid inte bindande och ligger i många fall på en nivå som är lägre än den Sverige tillämpar. Högre krav är tillåtna om de baseras på vetenskapligt underlag och enhetliga riskvärderingsprinciper. Hög- re krav får inte användas som förtäckta handelshinder.

Den sanitära och fytosanitära överenskommelsen ger Sverige fortsatt möj— lighet att ställa höga krav vad gäller livsmedel, veterinär- och växtskydds- bestämmelser men vi kan behöva visa vetenskaplig grund och konsekvens i riskbedömningen.

2.4.2 Konsekvenser

Effekterna av överenskommelsen innebär en tendens till sänkta och mer varie- rande priser på grund av sänkt och bundet gränsskydd motverkat av en ten-

34

SOU ] 994: 1 19 Kapitel 2

Del I Inledning

dens till på sikt ökade världsmarknadspriser främst till föjd av minskade ex— SOU 1994:119

portsubventioner. Kapitel 2 Svenska livsmedelsreforrnen innebär att flera av åtagandena redan upp- fyllts. Störst effekt får åtagandena på gränsskyddssidan genom övergången

till bundna tullar och sänkning av dessa. Det är dock svårt att göra precisa förutsägelser på grund av osäkerheten om världsmarknadsprisemas utveck— ling jämfört med de svenska. Skillnaderna produktvis är också stora mellan nuvarande gränsskydds höjd och den bundna nivån. I vissa fall kan tullen omedelbart bli ett tak för vilka priser som kan tas ut, i vissa fall fördröjs denna effekt eller kanske uteblir helt

Vid ett EU-inträde förändras situationen. Sveriges stödvolymer läggs till EG:s och vårt gränsskydd övergår i EG:s.

2.5. Ändrade förutsättningar — en sammanfattning

Förutom de redan nämnda anpassningama till internationella överenskommel- ser, är defacta-devalveringen av den svenska kronan i november 1992 en annan viktig faktor med betydelse för reformens utfall och för det svenska lantbrukets framtid. Växelkursförändringama har påtagligt förbättrat, åtrnin- stone på kort sikt, det svenska jordbrukets och den svenska livsmedelsindu- strins konkurrenskraft och har närmat den svenska prisnivån till omvärldens. Jordbrukets anpassning till EG har underlättats. Växelkursförändringama har dock inte undanröjt behovet av rationaliseringar och prissänkningar inom svensk livsmedelsproduktion.

Sammantaget är det således många nya faktorer som i hög grad har påver- kat reformens'utfall. Den påbörjade EG—anpassningen med de nya ekonomis- ka förutsättningar och de nya signaler om produktionsutrymme m.m. som följt av denna har minskat producenternas vilja till omställning. Så ökar t.ex. mjölkproduktionen åter och produktionen överstiger nu konsumtionen med ca 15%, dvs. ett överskott i nästan samma storleksordning som vid tidpunkten för det livsmedelspolitiska beslutet har åter uppstått. Spannmålsproduktionen har dämpats genom omställningsprogrammet, men en mycket begränsad del av den omställda marken har permanent tagits ur produktion. Spannmålsöver- skotten kan därför åter förväntas stiga till åtminstone de nivåer som rådde i slutet av 1980-talet. Växelkursförändringama, som kortsiktigt påtagligt för- bättrat svensk livsmedelsproduktions konkurrenskraft, har försett livsmedels- industrin med nya möjligheter att möta utländsk konkurrens på hemmamark- naden och utomlands. Att producera för och konkurrera inom en stor, gräns- lös EG-marknad skiljer sig dock på många sätt från att agera på en begränsad, skyddad svensk marknad.

Producentemas situation är i dag således genom framför allt EG-anpass— ningen annorlunda än om 1990 års livsmedelspolitiska beslut fullföljts. Detta förhållande gäller även konsumenterna. EG:s gemensamma jordbrukspolitik är inte tilltalande från konsumentsynpunkt med dess starka regleringsinslag och omfattande överföringar från konsumenter och offentlig budget till prod-

35. Del I Inledning

ucenter. EG:s lagstiftning för såväl livsmedel som på det veterinära området är vidare på ett antal punkter mindre konsumentvänli g än den svenska. Trots detta finns klara fördelar från konsumentsynpunkt med ett EG-medlemskap, t.ex. ett större utbud och pressade priser som en följd av ökad konkurrens. Till dessa frågor återkommer vi framför allt i kapitel 16.

2.6. Livsmedelspolitiskt kalendarium

Som en sammanfattning presenteras nedan en kronologisk översikt över vik— tiga beslut och förändringar inom livsmedelspolitiken under senare tid.

april 1989 oktober 1989

apd11990

juni1990

apdll991 jun1991

november 1991 november 1992 januari 1993

fbhuad1993 juh1993 juh1993

december 1993 januari 1994 mars 1994 juli 1994

Prel. GATT-överenskommelse om "fryst gränsskydd” Den livsmedelspolitiska arbetsgruppen, LAG, avlämnar sin rapport (Ds 1989z63) En ny livsmedelspolitik Regeringen lägger sin prop. 1989/90:146 om livsmedels- politiken Riksdagen beslutar om den nya livsmedelspolitiken i en- lighet med Jordbruksutskottets betänkande 1989/90:JoU 25 Livsmedelspolitiken Konsumentberedningen tillsätts Den interna avregleringen inleds. Gränsskyddet sänks och en ny konkurrenslag träder i kraft på jordbrukets område. Regeringen ansöker om medlemskap i EG/EU Omställningskommissionen tillsätts Den svenska kronan deprecieras Prisregleringsavgift på handelsgödsel tas bort och gräns— skyddet, avgiften, på proteinfoderrnedel minskas med 30% Förhandlingarna med EG/EU inleds En ny, EG-anpassad, konkurrenslag träder i kraft Referenspriserna sänks på spannmål, griskött, fågelkött och ägg. Vid denna tidpunkt införs också ett arealbidrag, in- lösenprisema på spannmål höjs och resterande avgift, mot- svarande gränsskydd, på proteinfodermedel tas bort. Det kraftigt försenade GATT-avtalet slutförhandlas EES-avtalet träder i kraft Avtalet med EU slctivs under

Ikraftträdande av de särskilda konkurrensreglema för lant- bruket

36

SOU 1994:1 19 Kapitel 2

Del I Inledning

3 Konkurrensfrågor

Otillräcklig konkurrens råder i Sverige. Konkurrenstrycket måste öka.

Därigenom kan priserna pressas och utbudet av varor och tjänster bli större och mer varierat.

En ny förstärkt konkurrenslag trädde i kraft den 1 juli 1993. Den bygger på förbudsprincipen, vilken också ligger till grund för EG:s kon- kurrenslagstiftning. Lagen innehåller förbud mot konkurrensbegränsan- de samarbete mellan företag och mot missbruk av dominerande ställ- ning. Brott mot reglerna medför kraftiga sanktioner.

Lantbrukets primärföreningar är i princip undantagna från förbudet mot visst samarbete.

Den nya lagstiftningen har inte, i vart fall ännu, haft någon mer på- taglig inverkan på konkurrenssituationen med undantag för ostmark- naden.

Dessutom kvarstår vissa betydelsefulla regleringsåtgärder på livs- medelsmarknaden såsom jordbruksprisregleringen och plan- och bygg- lagen — PBL.

3.1. Ny konkurrenslag

Marknadsekonomin bygger på att det finns konkurrens mellan företagen. Olika studier har visat att konkurrensen är otillräcklig inom viktiga delar av den svenska ekonomin. Konkurrenstrycket måste öka både i privat och of- fentlig verksamhet. Ett ökat konkurrenstryck kommer konsumenterna till godo genom att priser pressas och utbud av varor och tjänster blir större och mer varierat.

Konkurrens skall vara tävlan på lika villkor. Det måste finnas regler som avhåller företagen från konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av marknadsmakt.

En ny förstärkt konkurrenslag (1993:20) trädde i kraft den 1 juli 1993. Den gamla svagare konkurrenslagen byggde på missbruksprincipen enligt vilken skadligt konkurrensbegränsande beteende först skulle påtalas och där- efter prövas, fastställas och beivras i Marknadsdomstolen. I den nya skärpta konkurrenslagen är vissa konkurrensbegränsande beteenden förbjudna redan i lagtexten och hårda sanktioner, t.ex. höga böter, utdöms vid brott mot la- gen. Samma principer ligger till grund för reglerna i EG och för EES-avtalet.

Lagen innehåller två generella förbud, ett mot konkurrensbegränsande sam- arbete mellan företag och ett mot missbruk av dominerande ställning. Som ex- empel på förbjudet sarnarbete kan nämnas prissamarbete och marknadsuppdel-

37

SOU 1994:1 19 Kapitel 3

Del I Inledning

ning. Det är inte förbjudet att vara dominerande, men det är förbjudet att ut- nyttja sin dominans för att t.ex. direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps— eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor.

Regeringen har beslutat om nio generella undantag för vissa kategorier av avtal, s.k. gruppundantag. Åtta av dessa motsvarar EG:s gruppundantag. Dessutom gäller ett undantag för kedjor i detaljhandeln.

Om ett företag är osäkert på om ett samarbete eller förfarande strider mot något av förbuden i konkurrenslagen finns det möjlighet att ansöka om ett s.k. icke-ingripandebesked hos Konkurrensverket.

Brott mot reglerna kan medföra konkurrensskadeavgift och åläggande att upphöra med det förbjudna förfarandet. Ett sådant åläggande kan förenas med vite. Avtal som ingåtts mot gällande regler är ogiltiga och kan leda till skade- stånd.

Den nya lagen trädde som nämnts i kraft den 1 juli 1993. Företagen frck emellertid sex månader på sig att avveckla sådant samarbete och sådana avtal som omfattas av förbudet. Sålunda har de nya reglerna inte tillämpats i prak- tiken förrän fr.o.m. den 1 januari 1994. Företagen har gjort viss anpassning till den nya lagen, men i en del fall har begäran om icke-ingripandebesked och/eller individuellt undantag komrrrit in till Konkurrensverket strax före års- skiftet. Efter beslut av Konkurrensverket har företagen ytterligare sex måna- der på sig för att anpassa sig till beslutet.

Redan i samband med den livsmedelspolitiska reformen 1990 hade en spe- ciallag på det konkurrenspolitiska området tillkommit — Lag (1991:921) om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksprodukter. Denna syftade till att undanröja samarbete med konkurrenssnedvridande effekter inom framför allt lantbrukskooperationen, t.ex. prissamarbete och marknads— uppdelning. Det viktigaste syftet med Speciallagen var emellertid att hindra lantbrukskooperationen från att själv ta över de tidigare statliga regleringarnas funktion, framför allt gemensam finansiering av exportöverskotten och där- igenom motverka effekterna av reformen. Speciallagen upphörde i samband med att den nya konkurrenslagen (1993r20) trädde i kraft den 1 juli 1993.

En grupp företag, vars verksamheter diskuterats mot bakgrund av den nya lagen är de producentkooperativa primärföreningama, t.ex. mejeriförenin gar och slakteriföreningar.

Frågan om undantag på jordbruksområdet från förbuden i den nya konkur- renslagen togs upp redan i propositionen om en ny konkurrenslag (prop. 1992/93:56). Där angavs att det på jordbruksområdet är naturligt och oftast nödvändigt för att kunna överleva att enskilda mindre jordbrukare och andra liknande primärproducenter sluter sig samman i primärföreningar såvitt avser produktion eller försäljning av jordbruksprodukter, utnyttjande av gemen- samma anläggningar för lagring, behandling eller förädling av jordbrukspro- dukter. Sådan samverkan mellan medlemmarna inom en primärförening be- dömdes i många fall vara omfattad av förbudet i 6 & konkurrenslagen men sammantaget ha sådana positiva effekter att den borde kunna kvalificera för undantag.

38

SOU 1994:1 19 Kapitel 3

Del I Inledning

Konkurrensverkets bedömning efter närmare prövning av förhållandena på berörda marknader var att det praktiskt taget inte förelåg några möjligheter att bevilja undantag med stöd av konkurrenslagen för det samarbete som bedrivs mellan enskilda jordbrukare och andra råvaruproducenteri s.k. primärföre- ningar.

Riksdagen har under våren 1994 beslutat ändra lagen så att dessa primär- föreningar i princip är undantagna från lagens förbud mot visst samarbete.

3.2. Förändringar på marknaden till följd av ändrad lagstiftning

Vid redovisning av hur agerandet på marknaden förändrats till följd av ändrad konkurrenslagstiftning är det inte meningsfullt att skilja på de effekter special— lagen från 1991 resp. den nya konkurrenslagen från 1993 haft, utan läget före reformen är utgångspunkten för jämförelsen.

Lantbrukskooperationen har haft en medveten strategi att möta avreglering- en av Iivsmedelsmarknaden och en ökad internationell konkurrens med att försöka stärka sin ställning. Generellt kan sägas att de lantbrukskooperativa företagen också lyckats med att flytta fram positionerna under senare år. Detta har skett genom vertikal och horisontell integration — främst genom företags- köp i Sverige men också utomlands. Samarbete på branschnivå i form av ge- mensamt uppträdande på marknaden har däremot i stor utsträckning avveck- lats.

De lantbrukskooperativa företagen har av tradition haft såväl ett lokalt upp- sarnlingsområde som en lokal marknad. Konkurrens mellan företagen har i egentlig mening inte förekommit. Några större förändringar har inte skett efter avregleringen, men det finns undantag. På ostområdet finns det f.n. tre konkurrenter av betydelse. Ostproduktionen till följd av en större mjölkpro- duktion har ökat. Genom denna konkurrens har priserna pressats.

Ett annat exempel är köttvaruornrådet där Slakteriförbundet tidigare haft ett övergripande ansvar för Stockholmsmarknaden genom att man förmedlat så- väl hela kroppar som styckade detaljer. Detta har upphört fr.o.m. 1994 och flera föreningar konkurrerar nu med styckade detaljer på denna marknad.

3.3. Offentlig reglering med konkurrenshämmande effekter

Den grundläggande inställningen i Sverige har sedan länge varit att den fria marknaden genom konkurrens bäst kunnat åstadkomma en utveckling mot ökad effektivitet och därmed lägre kostnader/priser för konsumenterna. Inom vissa sektorer har emellertid statsmakterna inte accepterat marknadskraftemas utfall när de kommit i konflikt med andra mål. Vanligen har då olika typer av regleringsåtgärder till gripits i syfte att begränsa eller förhindra marknadskraf— ternas spelrum.

39

SOU 1994:1 19 Kapitel 3

Del I Inledning

Den för livsmedelskonsumenterna mest betydelsefulla inskränkningen vid sidan av den kvarvarande regleringen av jordbruksprisema är plan— och bygg- lagen, PBL.

Före ändringen 1992 i PBL kunde kommunerna i mycket hög grad detalj- styra etableringen av livsmedelsbutiker. Det innebar att kommunerna ofta ne- kade etablering om denna förmodades ge alltför hård konkurrens för befintlig handel eller då olägenheter förväntades uppstå t.ex. från trafiksynpunkt.

Kommunerna har ett varuförsörjningsansvar för sina invånare. Alla skall ha en livsmedelsbutik på rimligt avstånd. I praktiken innebär det att i varje bo— stadsområde skall det finnas minst en livsmedelsbutik

Å andra sidan kan hävdas att kundunderlaget inte får vara alltför litet. En butik ytterligare skulle då kunna leda till otillräcklig lönsamhet för alla butiker i området. Som en yttersta konsekvens skulle samtliga butiker tvingas stänga och de boende i området bli utan butik.

Under 1980—talet utnyttjade kommunerna främst sin möjlighet att styra till att förhindra etablering av externt belägna stormarknader. Motivet härför har ofta varit att en sådan etablering skulle leda till en utarmning av den s.k. city- handeln.

En ökad tonvikt vid konkurrensens betydelse ledde till en ändring i PBL 1992. Ändringen innebar att handelsändamålet i en detaljplan inte längre kan preciseras till viss form av detaljhandel. Specifikt livsmedelshandel kan alltså inte längre begränsas eller förbjudas. Denna förändring omfattar emellertid bara nya detaljplaner medan äldre är opåverkade. Ur konkurrenssynpunkt är detta otillfredsställande. En utredningsman tillkallades därför samtidigt för att utarbeta förslag som skall omfatta även äldre detaljplaner. Utredningsmannen har nyligen lagt förslag (SOU 1994:36) om detta. Förslagen syftar till att för- bättra konkurrensförhållandena och att skapa likformighet i lagstiftningen för nya och äldre detaljplaner.

40

SOU 1994:1 19 Kapitel 3

Del I Inledning

4. Livsmedelsfrågoma ur ett konsumentperspektiv 153133243119 apr e

I och med det livsmedelspolitiska beslutet och avregleringen av livs-

medelsmarknaden har konsumenternas ställning stärkts. Livsmedelssek- tom är dock fortfarande en sektor med starka inslag av regleringar och med betydligt större inflytande för producenterna än för konsumenterna över hur dessa utformas. Därför är också ett starkt konsumentinflytan- de och konsumentföreträdare med kompetens och resurser väsentligt.

Konsumenternas intressen på livsmedelsområdet tillvaratas bl.a. av ett antal fristående konsument- och andra frivilliga organisationer. Trots ett starkt engagemang och ett mindre statligt bidrag kan inte myndighe- ters övervakande och uppföljande arbete ersättas av frivilliga organisa- tioner.

EES-avtalet och en svensk EU-anslutning leder till närmare samar— bete mellan konsumentföreträdare i Sverige resp. i EU. Vidare får Sverige ha observatörer eller företrädare i EU:s konsumentorgan. EG- kommissionen har vid sin sida rådgivande organ, i vilka ingår konsu— mentföreträdare. Dessa är dock inte nöjda med konsumentfrågornas hantering och anser att kommissionen lyssnar mindre på dem än på de ekonomiskt starka producentintressena.

4.1. Konsument- och livsmedelspolitik

4.1.1. Den livsmedelspolitiska reformen och konsumentinflytandet

Livsmedel är en stor och viktig utgiftspost för hushållen. Sammansättningen av och kvaliteten på livsmedlen är därutöver av stor betydelse för den enskil- de konsumentens hälsa och för folkhälsan i stort. Jordbruksproduktionen och dess fördelning över landet har dessutom en vital roll för landskapets utseen- de och påverkan på den yttre miljön. Jordbrukssektorn är av tradition en sek- tor som varit föremål för statliga ingrepp och regleringar, men också statlig bevakning. Politiken har till stor del präglats av producentintressenas domine- rande ställning.

Enligt det livsmedelspolitiska beslutet och genom den interna avreglering- en skulle konsumenternas ställning på marknaden öka. Konsumenterna skulle således framför allt utöva sitt inflytande via sina köpbeslut. Mycket tyder på att avregleringen har lett till att Iivsmedelsmarknaden fungerar bättre. Livsme- delssektom är dock fortfarande en sektor med starka regleringsinslag och med stora möjligheter för producenterna att påverka de politiska besluten. På

41 Del II Konsumenteffekter av reformen

Iivsmedelsmarknaden verkar också många stora livsmedelsföretag med möj- SOU 1994:119 lighet att styra prissättning och information. Därmed är ett starkt konsument- Kapitel 4 inflytande och konsumentföreträdare med kunskap och resurser väsentligt.

En annan följd av beslutet var att Konsumentdelegationen (KD), som före- trädde konsumenternas och förbrukamas intressen vid de årliga jordbruks- prisförhandlingarna, upphörde. I stället tillsattes Konsumentberedningen, med ett bredare mandat. Sedermera har också Statens pris- och konkurrens- verk (SPK) lagts ned och Konkurrensverket bildats. Därmed försvann viktiga utredningsresurser när det gäller att analysera prissättning och konkurrensför- hållanden inom livsmedelssektom.

4.1.2. Statligt engagemang

Konsumenternas intressen på livsmedelsområdet tillvaratas av ett antal fristå- ende konsument- och andra frivilliga organisationer, men till stor del har be- vakningen skett av statliga aktörer. Det statliga engagemanget kan förenklat beskrivas genom följande uppdelning i ansvarsområden och huvudaktörer:

Förhållanden inom jordbruket Statens jordbruksverk

Livsmedelssäkerhet, redlighet Statens livsmedelsverk

Hushållsekonorni, marknadsföring Konsumentverket

(Prisbildning, konkurrens tidigare Statens pris- och kon— kurrensverk)

Konkurrens Konkurrensverket

Miljö Statens naturvårdsverk

Livsmedel i ett brett konsumentperspektiv Konsumentberednin gen

Samordning av utredningar, statistik Livsmedelsekonomiska sam- arbetsnärnnden

Konsumentverket sorterar under Civildepartementet och Konkurrensverket under Näringsdepartementet. Övriga myndigheter hör till Jordbruksdeparte- mentet. De senare har alla fått särskilda uppdrag att utvärdera effekterna av den livsmedelspolitiska reformen.

4.1.3. Frivilliga organisationer. 2 miljoner kronor-anslaget

Idet livsmedelspolitiska beslutet uttalades att konsumenternas organisatoriska förutsättningama att utöva inflytande på livsmedelskedjans olika led i högre ut- sträckning borde uppmärksammas. Ett statligt bidrag om ca 2 miljoner kronor per år inrättades för stöd till ideella organisationer. Medlen kan användas för

42 Del H Konsumenteffekter av reformen

att driva projekt med anknytning till livsmedels- och konsumentpolitiska frå- SOU 1994:1 19 gor och handhas av Konsumentverket. Kapitel 4

Under år 1995 kommer en större utvärdering att göras av stödet och dess effekter. Den bedömning som görs på Konsumentverket så här långt är att 2 miljoner kronor-anslaget bidragit till ökade insatser från de frivilliga organi— sationemas sida på det konsumentpolitiska området och att frågorna tack vare anslaget uppmärksammats på ett betydligt bredare sätti samhället än vad som annars skulle varit möjligt. Medlen har i huvudsak gått till konkreta, lokala projekt, vilket anses vara ett effektivt sätt att använda pengarna. Projekten har bl.a. rört prisaktiviteter — mest uppmärksammat kanske PRO/LO/Livs under- sökning om prisutvecklingen på ett antal basvaror — kopplingen pris/kvalitet, frågor om mat/miljö/etik och konsumentinflytande. Ett antal mindre projekt har handlat om service i glesbygd. Även projekt om livsmedel i Europaper- spektivet har fått stöd. Under de första åren utgick medlen uteslutande som projektanslag, men 1993/94 vidgades anslagets användning till även andra konsumentpolitiska aktiviteter och Startbidrag till nya konsumentorganisa- tioner. Detta år gick ca 1 miljon kronor till Startbidrag, bl.a. till Sveriges Kon- sumentråd (se nedan) och Konsumenter i samverkan.

Frivilliga organisationer som arbetar med livsmedels— och konsumentpoli- tiska frågor är av mycket olika karaktär. Vissa av dem, t.ex. Kooperativa kon- sumentgillesförbundet, Husmodersförbundet Hem och Samhälle och Konsu- ment-Forum, är organisationer vars arbete på konsumentområdet till stor del fokuseras kring livsmedelsfrågor. Andra är mer inriktade på grupper med särskilda behov, t.ex. Handikappförbunden med underavdelningar vars med- lemmar kan vara exempelvis allergiker och som därmed har ett stort intresse av säker mat och god märkning, eller pensionärsorganisationer med medlem- mar med stort intresse för bl.a. pris- och tillgänglighetsfrågor. Även de fack- liga organisationema arbetar med konsumentpolitiska frågor. Även om konsu- mentfrågoma är en mindre del av dessa organisationers arbete, är resurser och möjligheter till inflytande där ofta större än bland de mer renodlade konsu- mentorganisationema.

Sammantaget är således konsumentrörelsen en stor rörelse med många ak- tiva medlemmar. Flertalet organisationer identifrerar sig dock inte i första hand som konsumentorganisation och jämfört med producentintressena är konsumentintresset ofta svagt och dåligt organiserat, resurserna små och detaljkunskapen begränsad.

Ofta framförs åsikten att en stark, samlad konsumentrörelse saknas i Sverige. Denna åsikt är för övrigt vanlig även i andra länder. Som ett svar på önskan om denna samlade konsumentröst bildades år 1993 Sveriges Konsu— mentråd, vars medlemmar representerar ett flertal ideella konsumentorganisa- tioner, LO, TCO, pensionärsorganisationer, Handikappförbunden, Natur- skyddsföreningen, KF, studieförbund och Konsumentväglezdarnas förening. Rådet har inledningsvis till stor del inriktat sitt arbete på internationella frågor.

43 Del II Konsumenteffekter av reformen

4.2. Konsumentpolitik — mål och medel SOU 1994:119

. . . . Kapitel 4 Lrvsmedelsfrågoma är också en del av den övergripande konsumentpolitiken.

De nu gällande målen och riktlinjerna för konsumentpolitiken fastställdes 1986. Riksdagsbeslutet innebär att målen för konsumentpolitiken skall vara att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser samt att stärka konsumenternas ställning på marknaden. Beslutet poängterade tydli- gare än tidigare beslut inriktningen på de hushållsekonomiska frågorna och då särskilt på hushållens baskonsumtion.

Tre särskilt viktiga arbetsområden utpekas. Det gäller för det första den 10- kala konsumentverksamheten, som skall ges hög prioritet. För det andra skall särskilt utsatta grupper stödjas och för det tredje anförs att fler grupper i sam- hället bör engageras i konsumentpolitiken, för att därigenom öka konsumen- ternas möjligheter att påverka produktion och distribution av varor och tjäns- ter.

I riktlinjerna markeras vidare det samband som finns mellan pris-, konkur- rens— och konsumentfrågor. En effektiv konkurrens är en förutsättning för att sådana förhållanden skapas på marknaden som ger konsumenten goda och ändamålsenliga varor till så lågt pris och till så förmånliga villkor som möj- ligt.

Efter beslutet 1986 har flera väsentliga förändringar inträffat med stor be- tydelse för konsumenterna och konsumentpolitiken. Internationaliseringen och i synnerhet den västeuropeiska integrationen har blivit ett nytt prioriterat område. Denna ställer stora krav på insatser för att konsumenternas intressen skall kunna tas tillvara. Harmoniseringen får inte ske till priset av att väsent- liga säkerhetskrav uppges.

Kopplingen mellan miljöpolitik och konsumentpolitik har blivit allt star— kare. Allmänhetens ökade miljömedvetenhet ställer också krav på insatser i konsumentpolitiken.

Mot bakgrund av dessa och andra väsentliga förändringar på marknaden, t.ex. marknadsekonomins stärkta och breddade roll i samhället, tillsattes 1992 en kommitté med uppdrag att göra en konsumentpolitisk översyn. Kommittén lade ijanuari 1994 fram sin rapport (SOU 1994: 14) Konsumentpolitik i en ny tid.

Enligt kommittén bör de nya konsumentpolitiska målen, som till stor del över- ensstämmer med de tidigare, vara — att stärka konsumenternas ställning på marknaden, — att stödja hushållen i deras strävan att effektivare utnyttja sina resurser, — att främja en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling.

Särskilt skall beaktas hänsynen till människors hälsa och resurssvaga grup- pers behov. Insatserna skall i första hand inriktas mot sådana varor och tjäns- ter som svarar för en stor del av hushållsbudgeten, bl.a. livsmedel, boende, transporter och kläder.

44 Del II Konsumenteffekter av reformen

Kommittén anför vidare att i den statliga verksamheten bör ges prioritet åt SOU 1994:119 det rättsliga konsumentskyddet samt åtgärder på det konsumentekonomiska Kapitel 4 området. Konsumentperspektivet måste tydliggöras i beslutsprocessen inom andra statliga områden såsom livsmedels-, bostads-, transport-, regional-, miljö— och socialpolitiken.

Det lokala arbetet bör främjas och det lokala engagemanget breddas och ut- vecklas. Det ansågs angeläget att konsumenterna i större utsträckning enga— gerar sig i konsumentfrågoma och tar ansvar för dessa både individuellt och i grupp. Man hade förhoppningar om att de frivilliga organisationerna skulle överta statliga uppgifter på konsumentområdet, något som dessa dock inte ansåg sig ha möjlighet att göra i någon större utsträckning. De frivilliga orga- nisationerna anses vara beroende av stöd från staten för att i större omfattning kunna medverka i det konsumentpolitiska arbetet.

När det gäller den organisatoriska aspekten föreslår kommittén att Konsu- mentverkets olika roller och verksamhet renodlas. Detta anser man sker lämp- ligast genom en delning av verket i dels Nya Konsumentverket, som föreslås handha myndighetsutövning, dels Konsument Sverige, med allmänt konsu- mentstödjande uppgifter.

Remissinstansema riktade mycket kritik mot delar av kommitténs förslag, framför allt förslaget om delning av Konsumentverket. Någon proposition har när detta skrivs inte förelagts Riksdagen.

4.3. Konsumentpolitik och konsumentorganisationer i EU

4.3.1. Konsumentpolitik

I EU:s grundlag, Romfördraget från 1957, nämns inte konsumentpolitiken men genom bestämmelser i enhetsakten från 1987 och i Maastrichtfördraget har beslutats om tillägg till Romfördraget, som innebär att Gemenskapen skall medverka till att konsumentskyddet uppnår en hög nivå. Redan tidigare, 1975, hade dock EG:s första konsumentpolitiska program lagts fram, inne- hållande fem grundläggande rättigheter för konsumenterna, nämligen rätt till — skydd för hälsa och säkerhet

— skydd av ekonomiska intressen — reklamation och skadestånd

— information och utbildning

— representation och konsultation i konsumentfrågor.

År 1990 antogs ett handlingsprogram inom konsumentpolitiken, det första tre- årsprogrammet, 1990—1992. F.n. gäller det andra konsumentpolitiska treårs- programmet, 1993—1995. Liksom i det första programmet betonas i det andra vikten av god konsumentinformation och -utbildning samt produktinforrna- tion. Bl.a. planerar EG—kommissionen förbättring av märkningen av produk- ter och lyfter särskilt fram miljömärkning.

45 Del H Konsumenteffekter av reformen

Det framhålls ofta att den gränslösa inre marknaden är till för konsumenter- SOU 1994:1 19 nas skull och att den också ställer höga krav på konsumentskydd och -säker- Kapitel 4 het. Men även om konsumentpolitiken under senare år har fått en växande betydelse inom EG/EU, är konsumenterna långt ifrån nöjda. Man menar att handlingsprogrammens fina principer inte leder till så många konkreta åtgär- der och att kommissionen och andra EG-organ inte minst inom livsmedels- politiken lyssnar mer till de starka producentföreträdama än till konsumenter- na. Större tyngd måste framöver också läggas på aspekter som näringsriktig— het, miljö och etik.

4.3.2. Konsumentinflytande

EG-organ

Inom EG—kommissionen handläggs en del frågor på konsumentområdet i de olika generaldirektoraten, men övergripande konsumentpolitiska frågor är samlade hos en särskild enhet, Consumer Policy Service (som inte har rang av generaldirektorat). Inom Ekonomiska och sociala kommittén (ECOSOC), som är rådgivande organ till kommissionen, finns konsumentföreträdare. Dessa ingår också i den rådgivande konsumentkommittén, Consumers Con- sultative Council (CCC) och i olika expertgrupper, bl.a. på livsmedelsområ- det. EFTA har sedan 1992 också en rådgivande konsumentkommitté, EFTA- CCC, som inlett samarbete med EG—CCC.

Konswnenwrganisationer

De i EG-CCC representerade frivilliga organisationerna är BEUC, ETUC, EURO COOP och COFACE (se faktarutan). Dessutom ingår nationella orga- nisationer och experter samt ett interregionalt konsumentinstitut i CCC. Repre- sentationen är inte okontroversiell. Det råder delade meningar om t.ex. fack— ets och konsumentkooperationens roll som företrädare för konsumenterna. Diskussionen härom har lett till att BEUC sedan början av innevarande år har dubbelt så många platser som de övriga frivilliga organisationerna, 8 resp. 4 vardera.

BEUC är som framgår av faktarutan en paraplyorganisation för konsument- organisationer i EU. Den har sitt kontori Bryssel (med 14 anställda) och arbe- tar främst gentemot EG-organen. Många av de för verksamheten nödvändiga utredningarna görs av konsumentorgan i Storbritannien, National Consumer Council (NCC) och Association for Consumer Research (ACR), båda med- lemmar av BEUC. I frågor bl.a. angående livsmedels— och handelspolitik sam- arbetar BEUC intimt med den internationella konsumentorganisationen IOCU (se faktarutan).

46 Del II Konsumenteffekter av reformen

SOU 1994:1 19 Kapitel 4 Bureau Européen des Paraplyorganisation för de Consommateurs konsumentsammanslutningar i Unions EG-ländema. Efter EES kan

EFl'A—länderna ingå. Sveriges

Konsumentråd har anslutit sig

ETUC European Trade Union Europafacket Confederation

EURO COOP European Community of Sarnarbetsorgan för Europas Consumer Cooperatives konsumentkooperation

COFACE Confederation des Organisa- Paraplyorganisation för tions Familiales de la familjeorganisationer i EG Communauté Européenne

International Organization of Oberoende stiftelse för Consumers Unions samordning av konsu- mentrörelser i ca 60 länder

IOCU/BEUC har i många år arbetat aktivt för genomgripande förändringar i EG:s jordbrukspolitik och för ett GATT-avtal (se nedan). Man driver också konsumentfrågor på livsmedelslagstiftningens område och inom Codex Alimentarius (FAO/WHO:s standardiseringsprogram för livsmedel).1

4.3.3. Konsumenterna och livsmedelspolitiken

Den "första" konsumenträttigheten — skydd för hälsa och säkerhet — berör i högsta grad livsmedel och livsmedelspolitik. Arbetet inom EG beträffande så- väl livsmedel som andra produkter gick länge ut på att skapa gemensamma, detaljerade regler för varans innehåll och egenskaper. Detta arbete gick myck- et långsamt och först i och med "the new approach" från 1985 tog harmonise- ringsarbetet fan. Den nya ansatsen innebär på livsmedelsområdet att EG, i stället för att reglera enskilda varor och varugrupper med vertikala regler, skapar horisontella direktiv, som gäller alla varor. Exempel på horisontella regler är direktivet om märkning medan chokladdirektivet är exempel på ett vertikalt direktiv. (Se faktarutan och vidare om EG:s livsmedelslagstiftnin g i kapitel 6.)

På av EG oreglerade områden gäller nationella bestämmelser i kombination med Cassis de Dijon-principen, dvs. en vara som lagligen säljs i ett EU-land måste få säljas i alla övriga. Härifrån tillåts vissa undantag om syftet är t.ex. att skydda konsumenternas hälsa och miljön. Ett land som tillämpar ett sådant undantag får vara berett att bevisa sin sak i EG-domstolen.

1 Se även KoB:s rapport "lntemationella konsumentrörelser och deras syn på livsmedels- och handelspolitik", mars 1992.

47 Del II Konsumenteffekter av reformen

Faktaruta Kapitel 4

Choklad Socker Sylt

Märkning Horisontella direktiv Tillsatser

Förpackning

Vertikala direktiv

Konsumentorganisationen BEUC anser det i princip vara bättre med EG-reg- ler på livsmedelsområdet än att Cassis-regeln skall gälla. Länder med ett högt konsumentskydd skall inte behöva acceptera import av varor med lägre kvali- tet från ett annat EG-land. Risken är dock att EG:s regler läggs på en medel- nivå, som inte heller gagnar högskyddsländema och som kan innebära att am— bitionsnivån sänks inom länder som varit pådrivande i fråga om konsument- skydd. Konsumentföreträdama är t.ex. mycket kritiska till tillsatsdirektiven, vilka anses bli alltför slappa. Färgning av baslivsmedel tillåts sålunda och även användning av azofärgämnen, vilka anses allergiframkallande och är för- bjudna i Sverige för flertalet varor.

Tillsatsreglema är exempel på hur konsumentintressena får stå tillbaka för mäktiga producentintressen. Resurserna för konsumentföreträdarna att genom lobbying utöva inflytande inom EG—organen kan helt naturligt inte komma i närheten av näringslivets satsningar.

4.3.4. Konsumenterna och EG:s jordbrukspolitik

IOCU och BEUC har varit arga kritiker av EG:s jordbrukspolitik, Common Agricultural Policy (CAP), och välkomnade den 1992 beslutade jordbruks- reformen som ett första steg i rätt riktning.

Kritiken mot CAP

CAP har kritiserats därför att regleringen är dyr för konsumenterna och för att systemet är byråkratiskt. Beslut som medför stora omfördelnin gar mellan grupper av medborgare fattas utan insyn av konsumenterna.

CAP har vidare haft negativa effekter för jordbruket i utvecklingsländema. Prisnivån till producent har hållits på en konstlat hög nivå inom Gemenska— pen samtidigt som överskotten dumpats på världsmarknaden. EG och andra i- länder med liknande jordbrukspolitik har fått en ökande andel av världsexpor- ten, inte på grund av effektivisering utan med hjälp av högre konsumentpriser och skatter i de egna länderna. Utvecklingsländer och andra i-länder med kon- kurrenskraftig produktion utan subventioner har berövats möjligheten att sälja på världsmarknaden.

48 Del II Konsumenteffekter av reformen

Politiken har inte ens varit effektiv när det gäller att nå målen om jordbru- kets inkomster och landsbygdsutveckling. Enligt för några år sedan gjorda undersökningar hade per capita-köpkraften för de i jordbruket sysselsatta ökat obetydligt sedan 1975 trots att stödet från EG:s gemensamma budget sedan dess mer än fördubblats i reala termer. Stödet har främSt kommit de stora före- tagen till godo. Enligt EG-kommissionens beräkningar har ca 80% av EG:s jordbruksstöd tillfallit ca 20% av företagen. Massproduktion har gynnats av den förda politiken men inte kvalitet och mångfald. Brukningsmetoderna, som inneburit stor användning av handelsgödsel och bekämpningsmedel, har medfört hälsorisker och skadat miljön.

Reformen av CAP

Den av EG inledda reformen av jordbrukspolitiken har inslag som förordats av konsumentorganisationerna: minskat prisstöd och mer direkta inkomst— stöd. Konsumentföreträdama anser dock att reformen borde ha gått längre i fråga om reduktion av prisstödet och kritiserar de produktionskontrollerande inslagen, som trädesprogram och kvotsystem. I stället förordas att produk- tionsbalans uppnås med hjälp av marknadskraftema. Vidare bör kompensa- tionsbetalningarna som ersättning för prisnedsätmin gar inte vara permanenta utan på sikt awecklas. De föreslagna rniljöåtgärdema anses otillräckliga.

4.3.5. Konsumenterna och handelspolitik

IOCU/BEUC engagerade sig aktivt i att driva konsumentennas intressen i de nyligen avslutade GATT-överläggningarna. Representanter för organisatio- nerna gjorde uttalanden, publicerade kommentarer, ståndpunkter och program samt uppvaktade GATT-lednin gen, m.m.

IOCU/BEUC anser i princip att ökad och underlättad handel är till konsu- menternas fördel. Den leder till större urval och lägre priser samt är en förut- sättning för att utvecklingsländerna skall kunna förbättra sina ekonomier. Organisationerna framhöll under GATT-överläggningarna att jordbruksfrå- goma, som är av grundläggande betydelse för alla konsumenter, inte fick tillåtas stjälpa ett GATT-avtal. Förhandlarna, inte minst på EG-sidan, borde sätta världens konsumenters väl före snäva producentintressen i de egna länderna.

Samtidigt har IOCU/BEUC betonat att främjande av hantdeln inte får leda till att konsumenternas säkerhetskrav och hänsynen till miljön åsidosätts, ibland en nog så svår balansgång. Enligt GAT'I' måste regler Om hälsa och säkerhet, som kan utgöra handelshinder, vila på vetenskaplig grund. IOCU/ BEUC menar att entydiga resultat inte kan åstadkommas därmed och att risk- acceptansen av olika skäl kan variera mellan olika länder. Konsumentintresset måste också få ligga till grund för överväganden. Organisationerna har vidare kritiserat att det internationella standardiseringsprogrammet Codex Alimen-

49 Del II Konsumenteffekter av reformen

SOU 1994:1 19 Kapitel 4

tarius enligt GATT får stor betydelse som standardsättare och måttstock på SOU 1994:119 vetenskapligt förankrade regler. Konsumentinflytandet är litet inom Codex- Kapitel 4 arbetet och många länder, bl.a. EG och Sverige, har oftast strängare regler än Codex. En programförklaring från IOCU/BEUC under GATT-förhandlingarna sammanfattar organisationemas ståndpunkter i fråga om internationell handel med livsmedel: — I—ländemas jordbruksstöd måste bantas kraftigt. — Avskaffande av handelshinder är bra men får inte betyda att kraven sänks när det gäller hälsa, säkerhet och hygien. — Internationella regler måste skapas mot konkurrensbegränsande åtgärder från multinationella företag. — Miljöfrågoma måste sättas i förgrunden.

50 Del II Konsumenteffekter av reformen

5. Hushållens livsmedelskonsumtion

Enligt den nya livsmedelspolitiken är det konsumenternas val som skall

styra produktionen. Konsumenterna skall ges goda möjligheter att välja mellan livsmedel av olika slag. Bl.a. som en följd av reformen har im- porten av livsmedel ökat, dock med en nedgång under 1993. Vidare har de ekologiska produkterna fått ett ordentligt genomslag i den traditionel- la dagligvaruhandeln.

Det sades i beslutet att en strävan måste vara att alla skall kunna både välja och betala för bra livsmedel. Konsumenterna betalade 1993 i snitt närmare 16 000 kronor per person för mat och dryck. Livsmedelsutgif— temas andel motsvarar drygt 14% av de totala utgifterna enligt national- räkenskapema. Till detta kommer utgifter för uteätande. Andelen har sjunkit sedan 1989, men bamhushåll, pensionärer och låginkomsttaga- re lägger runt 20% av inkomsterna på mat.

En väl sammansatt kost är viktig för hälsan. Trots god] kunskap om detta samband äter vi fortfarande för mycket fett och för lite fibrer. Se- dan 1989 har visserligen konsumtionen av matfett och socker minskat, men också av fisk. Frukt- och gröntkonsumtionen har legat still.

Enligt den nya livsmedelspolitiken är det konsumenternas val som skall styra produktionen. Konsumenterna skall ges goda möjligheter att välja mellan livs— medel av olika slag, där skillnaderna kan avse exempelvis smak, ursprung, produktionssätt eller förädlingsgrad. Prisutvecklingen på livsmedel skall vara rimlig i förhållande till prisutvecklingen på övriga varor och tjänster. Den för- da politiken bör vidare bidra till en väl sammansatt kost och därmed till en bättre folkhälsa.

Det sades vidare i beslutet att en strävan måste vara att alla skall kunna både välja och betala för bra livsmedel. Konsumenten skall ha såväl ekono— miska som kunskapsmässiga förutsättningar att göra ett bra val, dvs. kunskap både om hur man tillagar maten och om vad som totalt sett är nyttigt eller mindre nyttigt att äta. Här kan faktorer såsom informations- och upplysnings- insatser liksom märkningsbestärnmelser vara av betydelse.

Den interna avregleringen ansågs få betydande effekter på utbudet. Genom att marknaden skulle fungera bättre, skulle också förutsättningama öka för att konsumenternas önskemål skulle nå fram till producenterna. Producentemas intresse för nya produkter och alternativa produktionsforrner förväntades öka. Fler primärproducenter förutsågs söka nya och mer direkta vägar till konsu- menten och i beslutet pekades på möjligheterna till ett ökat inslag av förädling i anslutning till primärledet. Effekterna på livsmedelsimporteen behövde upp- märksamrnas.

51 Del II Konsumenteffekter av reformen

SOU 1994:1 19 Kapitel 5

Att ändra konsumtionsmönster är en trögrörlig process, som påverkas av SOU 1994:119 en lång rad faktorer utanför de politiska beslutens ram. Kulturellt betingade Kapitel 5 faktorer och värderingsförskjutningar i dessa, som en följd av t.ex. öppnare gränser och ökat miljömedvetande, tillsammans med inkomstförändringar spelar sannolikt större roll än den livsmedelspolitiska reformen. Denna inver- kar framför allt på utbudet.

I detta kapitel redovisas förändringari totalkonsumtionen under perioden 1989—1993 samt belyses vissa effekter på Iivsmedelsmarknaden med betydel- se för mångfalden och variationen i livsmedelsurvalet. Importutvecklingen och marknaden för de ekologiska produkterna kommenteras särskilt. Där- utöver redovisas uppgifter om livsmedelskonsumtionen förelad på olika grup- per.

5.1. Förändringar i totalkonsumtionen

År 1993 konsumerades i Sverige livsmedel till ett värde av 139 miljarder kro- nor eller ca 15 900 kronor per person enligt Jordbruksverkets preliminära be- räkningar.

I tabell 5.1 redovisas utgiftsfördelningen på olika varugrupper år 1989 — året innan den livsmedelspolitiska reformen beslutades — och 1993. Redovisa- de uppgifter avser konsumtionen i såväl enskilda hushåll som i storhushåll. Värderingen sker till detaljhandelspriser, utom för naturakonsumtionen. Upp- gifterna baseras på varornas nettovikter vid leverans till den slutliga konsu- menten. Det innebär att avdrag görs för handels- och lagringssvinn medan där- emot det s.k. hushållssvinnet, som uppstår vid lagring och vid den slutliga konsumtionen, ingår i de redovisade kvantitetema. Statistiken anger således inköp men inte faktisk konsumtion, eftersom hänsyn inte tas till hushållssvin- net. Den går inte heller att differentiera på olika grupper (ungdomar, ensam- stående, region osv.).

Utgiftema har ökat med 11% sedan 1989, varav prisstegringen står för 7%. Mest pengar lägger vi ned på kött följt av mejeriprodukter, grönsaker och frukt samt bröd och spannmålsprodukter.

Utgiftema enligt nationalräkenskapema är drygt 113 miljarder kronor. Dif- ferensen beror på att offentlig konsumtion och restaurangtjänster redovisas på annat ställe i nationalräkenskapema. Andelen utgifter för livsmedel i den pri- vata konsumtionen uppgick 1993 till 14,3% enligt nationalräkenskapema. Motsvarande andel var 16,5% år 1989. Inkluderas även utgifterna för alkohol- haltiga drycker uppgick utgiftsandelen till 17,1% år 1993. Till detta kommer restaurangbesök (25 miljarder kronor motsvarande 3,2% år 1993) samt offent- lig konsumtion. Storhushållskonsumtionen värderas till olika priser i national- räkenskapema resp. i Jordbruksverkets beräkningar.

52 Del II Konsumenteffekter av reformen

Tabell 5.1 Konsumenternas utgifter för livsmedel och alkoholhaltiga dryck- SOU 1994:119 er, fördelade på olika varugrupper 1989 och 1993 (prel), mkr, löpande priser Kapitel 5

1989 1993 (prel) procentuell förändr. Bröd och spannmålsprod. 18 076 19 787 9,5 Kött och köttvaror 27 979 31 103 11,2 Fisk, kräft- och blötdjur 8 211 8 295 1,0 Mjölk, grädde, ost, ägg 19 097 21 098 10,5 Matfett 4 887 4 576 -6,4 Grönsaker inkl. konserver 7 702 8 719 13,2 Frukt och bär inkl. kons. 10 385 11 753 13,2 Potatis och potatisprod. 3 205 3 316 3,5 Socker och sirap 1 009 997 -1,2 Kaffe, te, kakao 4 693 4 494 -4,2 Andra livsmedel 11 995 14 947 24,6 Malt- och läskedrycker 7 612 9 678 27,1 S:a livsmedel 124 851 138 763 1.1 , 1 Alkoholhaltiga drycker 22 006 23 578 7,1 Totalt 146 857 162 341 10,5

Källa: Jordbruksverket

Förändringar i konsumtionen sedan 1970 framgår av tabell 5.2.

Tabell 5.2 Livsmedelskonsumtionen i kg/person 1970, 1989 och 1993 och ikr/person 1993

KZÅRQ'SDB_ kr/person

1970 1989 1993 1993 Bröd och spannmålsprod. 77 83 85 2 269 Kött och köttvaror (1) .. 55 57 3 567 Fisk m.m. 18 19 17 951 Mjölk (inkl. fil) 166 160 147 975 Grädde 6 8 9 280 Qst 9 16 17 923 Agg 1 1 12 1 1 236 Matfett 21 20 19 525 Grönsaker 39 55 55 1 000 Frukter och bär (2) 82 88 89 1 348 Potatis och -prod. 73 68 69 380 Socker 21 15 14 114 Kaffe, te, kakao 12 11 11 515 Andra livsmedel 21 33 34 1 714 Malt- och läskedrycker 91 99 107 1 110 (1) 1970 ej jämförbar med senare redovisade år (2) Naturakonsumtionen ingår enbart 1970

Källa: Jordbruksverket

Tongivande trender som förändrat matkonsumtionen under längre tid har varit hälsotrenden och influenser från utlandet. Vi äter mer frukt och grönt, mer "smalmat", mer ris och pasta. Under de allra senaste åren är det ökade miljöin-

53 Del II Konsumenteffekter av reformen

tresset en viktig faktor. Intresset för ekologiskt producerade livsmedel ökar SOU 1994:119 liksom fettsnåla och fiberrika produkter (nyckelhålet). Andra produkter som Kapitel 5 ökat under senare år är lax, kräft- och blötdjur, ost och sura mejeriprodukter, fjäderfäprodukter. Också våra dryckesvanor förändras. Vi konsumerar allt mindre mjölk, och inom mjölksortimentet sker en övergång från standard- mjölk till mellanmjölk. I stället ökar vår konsumtion av öl, läsk och mineral- vatten. Posten andra livsmedel (bl.a. choklad och konfektyr, glass, såser) ökar, medan socker- och matfettskonsumtionen minskar. Från ovanstående tabell kan noteras att konsumtionen av frukt och grön- saker legat still sedan 1989, vilket avviker från trenden. Trendbrottet i frukt- konsumtionen hänför sig till 1993, då bl.a. bananprisema steg kraftigt. Un- der perioden 1989—93 har vidare konsumtionen ökat av bröd och spannmåls- produkter, av kött, grädde samt ost och inte minst av malt- och läskedrycker. Däremot äter vi mindre fisk, ägg, matfett samt socker och dricker mindre mjölk. Inom mejerisortimentet sker en övergång till magrare produkter, en trend som i likhet med frukt- och gröntkonsumtionen dock något kom av sig under 1993.

5.2. Mångfald och variation i urvalet. Konsumentpreferenser

Ökad mångfald och variation i utbudet är en viktig del av den livsmedelspoli- tiska reformen. Livsmedelssystemets förmåga att hantera olika önskemål från konsumenternas sida underlättas av den interna avregleringen, som påbörja- des den 1 juli 1991. En stärkt konkurrenslagstiftning och ett sänkt gräns- skydd är andra delar av reformen som syftar till att stärka konsumentintresset och stimulera till ökad mångfald.

För att studera reformens och andra faktorers effekter på livsmedelsutbu- det i dag och förväntningar framöver, har KoB tillställt ett antal personer inom parti- och detaljhandel samt berörda branschorganisationer en enkät med

frågor om sortimentsutvecklingen i dagligvaruhandeln].

Enkäten bekräftar de tendenser mot minskat sortiment som bl.a. framkom- miti tidningen Supermarkets sortimentsräkningar. Sortimentet har enligt des- sa räkningar ökat stadigt fram t.o.m. 1990, för att därefter minska. Denna tendens är dock beroende på butikstyp. Allivsbutiken och stormarknaden minskar sitt sortiment, medan lågprisbutikema ökar sitt. Butikstypema när- mar sig därmed varandra. De varugrupper som drabbas hårdast synes vara konservema samt det övriga torra sortimentet. På färskvarusidan sker snarast förstärkningar. En kommentar är att det f.n. pågår en minskning av sorti- mentsdjupet, dvs. antalet varianter av samma produkt. Däremot förväntas en större bredd, dvs. fler produkttyper.

1 Dagligvaruhandeln - utvecklingen beträffande struktur, priser och sortiment. KoB:s rapport mars 1994.

54 Del II Konsumenteffekter av reformen

Trenderi fråga om matkonsumtionen som varit tydliga under längre eller SOU 1994:119 kortare tid, t.ex. mer importmat (åtminstone inom vissa varugrupper), mer Kapitel 5 satsningar på hälso- och miljöinriktad mat samt ett större urval närodlade pro- dukter, tror intervjupersonema överlag kommer att hålla i sig och förstärkas. Även förädlingsgraden tror de kommer att fortsätta öka. Detta var "produkt- egenskaper" som också uppmärksammades i det livsmedelspolitiska beslutet. De varugrupper som pekas ut som "vinnare" är i hög grad desamma som re- dan i dag innefattar dessa "nischprodukter" — färskvaroma, spannmålsbase— rade produkter såsom mjöl, gryn, flingor. Även socker, öl och läskedrycker samt barnmat och välling tror man blir mer profilerade i dessa avseenden. Man ställer sig även positiv till "nya livsmedel" — functional foods, novel foods2 — även om viss tveksamhet aviseras för den sistnämnda gruppen.

De sortimentsförändringar som kunnat avläsas under senare år har bl.a. påverkats av nya marknadsförings— och prissättningsmetoder, utbyggd datakapacitet och nya former för lönsamhetskalkylerin g, konkurrenssitua- tionen med öppnare gränser och nya aktörer. Sortimentet påverkas framför allt i reducerande riktning. "Hyllvärmare" plockas bort, men samtidigt sker kompletteringar. Udda märken minskar, marknadsledare ökar. Mindre lön- samma produkter slås ut snabbare, medan lönsammare får större plats. Emellertid tyder mycket också på att profileringen mellan olika butiker ökar. Vissa butiker kommer att använda nischprodukter, färskvaror med kvalitets- profil och hög servicegrad som sitt främsta konkurrensvapen.

Den livsmedelspolitiska reformen i sig anser de intervjuade personerna i allmänhet haft begränsad betydelse för sortimentet. Man pekar dock på de- batten runtomkring, som gjort förändringsprocessen snabbare. Reformen har även påverkat prisbilden. Som viktigare politiska förändringar än den livs- medelspolitiska reformen framhålls den skrotade prisstoppspolitiken och generösare etableringspolitik i kommunerna.

Man är överens om att det, åtminstone på sikt, är konsumenterna och kort- sumentemas önskemål som styr sortimentet. Flera enkätsvar tyder även på att man förväntar sig en allt mer krävande och engagerad konsument. Bland öv- riga för sortimentet styrande faktorer nämns konkurrens, företagens behov av nylanseringar, öppnare gränser, miljö- och etikfrågor. Närmandet till EU och ett eventuellt EU-medlemskap tror man kommer att leda till ett rikare, mer varierat utbud.

5.2.1. Konsumentattityder kring urval m.m.

Överensstämmer branschföreträdarnas syn på sortimentet med konsumenter- nas? I KoB:s undersökning om konsumenternas attityder till livsmedelskva-

2 Functional foods: livsmedel med dokumenterad fysiologisk effekt, i gränstrakten livs- medel—läkemedel. Novel foods: produkter framställda genom ny produktionsteknik inkl. genteknik.

55 Del II Konsumenteffekter av reformen

litet3 (se mer om denna i kap. 6) fanns frågor om inställningen till urvalets SOU 1994:119 storlek. Drygt hälften av de tillfrågade anser att urvalet är lagom stort. De som Kapitel 5 anser att urvalet är alldeles eller något för stort är något fler än de som anser det något eller alldeles för litet. Äldre och lågutbildade tycker i högre utsträck- ning än yngre och mer utbildade att urvalet är för stort.

Diagram 5.1 Urvalet av livsmedel i butikerna Diagrammet visar om konsumenterna tycker att urvalet av varor i livsmedels- butikema är för stort, lagom eller för lite, %

6 O 5 0 4 0 3 O 2 0 1 0 0 1 2 3 4 5 Stapelbeteckningar: 1. Alldeles/något för stort 20,2% 2. Lagom 5 3,3 % 3. Något/alldeles för litet 15,2% 4. Ingen åsikt 1,8% 5. Uteblivet svar 9,4%

Källa: Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupp- levelser (SOU 1994:112). Delbetänkande av Konsumentberedningen

På frågan huruvida urvalet förbättrats eller försämrats under senare år anser drygt hälften att det förbättrats medan endast drygt S% anser att det försäm- rats. En dryg fjärdedel anser att det varken förbättrats eller försämrats. Av de konsumenter som tycker att urvalet i butikerna är för stort, tycker majoriteten att urvalet förbättrats de senaste åren. Tvärtom anser de konsumenter som tycker att urvalet är för litet att urvalet försämrats de senaste åren.

3 Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelser (SOU 1994:112). Delbetänkande av KoB.

56 Del II Konsumenteffekter av reformen

Diagram 5.2 Urvalet av livsmedel i butikerna — i ett tidsperspektiv Diagrammet visar om konsumenterna tycker att urvalet av varor i livsmedels- butikema har förbättrats eller försämrats under de senaste åren, %

60 50 40 30 20 10

0 1 2 3 4 5 Stapelbeteckningar:

1. Förbättrats mycket/något 51,1 % 2. Varken förbättrats eller försämrats 26,6% 3. Försämrats något/mycket 6,3 % 4. Ingen åsikt 6,6% 5. Uteblivet svar 9,4%

Källa: Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsument- upplevelser (SOU 1994:112). Delbetänkande av Konsumentberedningen

Svaren på frågan om konsumenterna anser sig ha möjlighet att påverka livs- medlens kvalitet visar att konsumenterna "röstar med föttema"', snarare än för- söker påverka kvaliteten genom att påtala bristeri kvalitet och urval för butiks- personalen. De går alltså till en annan butik hellre än att försöka påverka utbu- det i den "egna" butiken. Det betyder också att de anser sig ha altemativa in- köpsställen. 60% av konsumenterna anser sig kunna påverka mycket eller ganska mycket genom att endast handla i butiker med varor av god kvalitet. Endast runt 40—45% anser sig kunna påverka livsmedlens kvalitet genom att påtala brister för butikspersonalen och genom att föreslå att produkter skall anskaffas. I KoB:s båda små kvalitetsundersökningar4 uppgav 57% år 1992 och 70% år 1993 att de inom rimligt avstånd hade möjlighet att handla livs- medel med god kvalitet.

4 Konsumenternas åsikter om livsmedelskvalitet. KoB:s faktablad nr 13, februari 1993 och Konsumenterna och kvaliteten på mat, faktablad nr 17, januari 1994.

57 Del II Konsumenteffekter av reformen

SOU 1994:1 19 Kapitel 5

5.2.2 Importutvecklingen

Svensk jordbruks- och livsmedelspolitik har i stort sett under hela efterkrigs- tiden varit inriktad på att Sverige skulle vara självförsörjande i fråga om vik- tigare baslivsmedel. Anförda motiv har främst varit beredskapsskäl.

Importen har därför varit liten för traditionella jordbruksprodukter där pro— duktion varit möjlig i Sverige. Import har skett av kvalitetsskäl eller då den svenska skörden varit särskilt låg. Detta har gällt t.ex. råg och vete samt po- tatis.

Kompletteringsimport av kött- och fläskprodukter har skett för att täcka efterfrågan av vissa styckningsdetaljer utöver vad svensk styckningsindustri kunnat erbjuda. Det beror på dels att det inhemska utbudet på bakdels- resp. framdelskött vid rådande relativpriser inte motsvarat konsumenternas efter- frågan, dels att tillförseln av slaktdjur säsongmässigt inte stämmer överens med efterfrågan.

Ost är en annan produkt där Sverige i princip skulle kunna vara självförsör- jande, men där en inte obetydlig import skett för att tillgodose konsumenter- nas önskemål om ett variationsrikt utbud.

För andra produkter främst inom frukt- och gröntområdet har importen varit betydligt större. Många produkter är av klimatskäl inte möjliga att odla i Sverige. För dessa är vi helt hänvisade till import. För andra produkter där odlingssäsongen och/eller lagringsdugligheten är mer eller mindre begränsad varierar importandelen avsevärt över året.

Importandelen visar sålunda stor variation. Importandelar för några olika varugrupper redovisas i tabell 5.3 och 5.4.

Tabell 5.3 Irnportandel för några jordbruksprodukter, %

1989 1992 1993 Nötkött 9,5 17,0 13,4 Kalvkött 15,0 25,8 17,7 Griskött 5,7 8,2 5,2 Får och lamm 24,1 26,7 21,8 Fågelkött 2,8 3,6 2,6 Ost 13,6 16,1 15,9

Källa: Egna beräkningar

58 Del II Konsumenteffekter av reformen

SOU 1994:1 19 Kapitel 5

Tabell 5.4 Ungefärlig importandel för några jordbruks- och trädgårds- SOU 1994:119 produkter, % Kapitel 5 Vårt—___?— Råg 1 Vegetabilisk olja 50 Potatis 3 Socker 6 Apple 85 Päron 90 Tomater 70 Gurka 40 Sallad 70 Morötter 10 Lök 45

___— Källa: Egna beräkningar

Den livsmedelspolitiska reformen som trädde i kraft den 1 julli 1991 förutsat- tes medföra lägre livsmedelspriser. Den lägre prisnivån kundie för flera varu- grupper förväntas leda till dels en högre konsumtion, dels en lägre produk- tion. Importen antogs därför komma att öka med stärkt konkurrrens som följd. Den ökade importen skulle också leda till ett rikare varuutb'rud och därmed ökad valfrihet för konsumenterna.

1990 års beslut innehöll inga konkreta förändringar av griänsskyddet utan eventuella förändringar kopplades till ett kommande GATT-avtal. 1991 be- slöts dock om en gränsskyddssänkning för att delvis undanrröja det rådande överskyddet. En ökad import kan emellertid inte ses som en ffunktion av änd- rade regler för gränsskyddet utan snarare som en indirekt effeekt av reformen. Reformen syftade bl.a. till att få bort de stora exportöverskotteen och en snabb produktionsanpassning skedde också för flertalet animaliska ;produkter. Med detta följde ett ökat importbehov.

Med utgångspunkt från 1990 års livsmedelspolitiska betslut kunde som tidigare nämnts en ökning av importen förväntas. Vad har då hänt sedan re- formen trätt i kraft? Startskottet gick den 1 juli 1991, men besslutet om avreg— leringen togs 1990 och innehållet i beslutet vari huvudsak kälnt dessförinnan. Marknadens aktörer började därför en anpassning till kommantde förhållanden betydligt tidigare än 1991.

För att studera importutvecklingen har sålunda 1989 valts sSom startpunkt. En viss ökning av nötköttsimporten har skett under periorden. Ökningen hänger samman med en minskad inhemsk produktion. Produlktionen har åter börjat öka, vilket avspeglas i den minskade importen under 1993.

Grisköttet är en parallell till nötköttet. En viss ökning av griisköttsimporten har skett under perioden. Ökningen hänger samman med en minskad produk- tion. Denna har dock åter börjat öka, vilket också återspeglas :i en minskande import under 1993.

En viss ökning av importen av får- och lammkött har skett.. Ökningen tor- de inte ha något samband med reformen. Under 1987 kom en mycket kraftig ökning, en fördubbling, jämfört med 1986. Island, varifrån wi importerar en

59 Del II Konsumenteffekter av refomien

avgiftsfri kvantitet, var tidigare den viktigaste exportören. Numera kommer SOU 1994:119 också betydande kvantiteter från Nya Zeeland. Detta har medfört att importen Kapitel 5 andelsmässigt numera i större utsträckning består av styckade detaljer.

På ostområdet har importen av annan mögelost än grönmögelost ökat. Im- porten av denna osttyp har ökat successivt under en lång följd av år. Ökning- en under perioden har varit något större än den trendmässiga. Importen av vanlig hårdost ökade betydligt under åren 1989—1991. Därefter har importen minskat, främst beroende på ökad inhemsk produktion och därmed ökat konkurrenstryck, som medfört lägre inhemska priser. Hårdosten kanske är det tydligaste exemplet på den "nya tiden", med avreglering och uppbrytning av gamla monopolliknande försälj ningskanaler (Riksost).

Importen av ägg har ökat kraftigt. Någon mer betydande försäljning av importerade ägg på den svenska konsumentmarknaden sker inte. De impor- terade äggen förädlas i huvudsak och de färdiga produkterna exporteras. In- för avregleringen 1991 minskade äggproduktionen kraftigt, delvis beroende på ändrade djurskyddsbestämmelser. Förädlingsindustrin, som till en del tagit hand om det tidigare överskottet av ägg har i stället kompletterat med impor- terade ägg.

För flertalet av de spannmålsslag som odlas i Sverige produceras normalt överskott. Import sker emellertid dels för att täcka tillfällig brist till följd av låg skörd, dels av särskilda kvalitéer. Importen av ris har ökat betydligt under perioden. Denna ökning har dock inte någon koppling till den livsmedels- politiska reformen.

Storleken på importen av potatis varierar mycket mellan åren och beror på den inhemska skördens storlek.

För ett flertal animaliska produkter har importen sålunda först ökat för att senare under perioden åter minska, vilket framgår av tabell 5.3. Importen har utvecklats som en spegelbild av produktionen och fungerat som ett dragspel för att fylla upp mot efterfrågan. Importutvecklingen är alltså inte en funktion av konsumentönskemål utan en konsekvens av hur produktionen ändrats.

5.2.3 Ekologiska produkters

Intresset för ekologiska livsmedel har ökat under senare år. Konsumenternas växande kunskap om matproduktionens effekter på den yttre miljön, hänsyn till djurens välbefinnande samt omsorg om den egna hälsan är viktiga driv- krafter.

I Sverige finns två kontrollorganisationer för ekologiskt odlade produkter: KRAV, Kontrollföreningen för ekologisk odling, och Svenska Demeterför- bundet. Genom ett samarbetsavtal är större delen av Demeterodlingen anslu— ten till KRAV—kontrollen. KRAV kontrollerar även företag sysselsatta med distribution och förädling och med försäljning av produktionshjälpmedel samt

5 För vidare diskussion kring ekologisk produktion hänvisas till kapitel 11 om miljöfrågor. De ekologiska produkternas kvalitetsaspekter behandlas i kapitel 6. KoB har tidigare publi- cerat uppgifter om ekologiska livsmedel i faktablad nr 14, maj 1993.

60 Del II Konsumenteffekter av reformer

butiker, en kontroll som ökat mycket under senare år. KRAV är den största SOU 1994:119 organisationen i sitt slag i världen. Att i stort sett alla ekologiska produkter är Kapitel 5 märkta med ett och samma märke — KRAV—märket — har ock så lett till en god kännedom och ett stort förtroende för märket bland konsumenter.

Med ökade volymer har produktutveckling och breddning av det ekolo— giska sortimentet blivit möjlig. De ekologiska produkterna har också fått ett ordentligt genomslag inom livsmedelsindustri och dagligvaruhandel, och den övervägande delen av den ekologiska maten säljs nu via den vanliga daglig- varuhandeln. Det traditionellt viktigaste produktområdet — grönsakerna — kom- pletteras framför allt av spannmålsprodukter, men också till viss del av mjölk, kött, saft m.m. Under de allra senaste åren är det framför allt de animaliska produkterna som ökar, men medan vissa grönsaker och potatis kan täcka upp till 10% av marknaden, ligger andelarna för kött och mjölk under 1%. Spann- målsproduktema har marknadsandelar i nivå med grönsakerna. Totalt sett är de ekologiska produkternas marknadsandel liten, sannolikt under i%, något större i storstäderna.

Konsumentkooperationen har under lång tid visat ett stort intresse för eko- logiska produkter och hösten 1991 lanserades Änglamark, en serie av miljö- märkta varor, däribland livsmedel. I Änglamarkserien ingår närmare 60 pro- dukter, varav 40 är livsmedel (mars 1994). Även ICA säljer numera miljö- märkta livsmedel under eget varunamn, Sunda. Sunda-serien består än så länge endast av fem artiklar, men fler kommer efterhand. Axel-Johnson-ägda Hemköp har hårt och målmedvetet satsat på en miljöprofil, bl.a. med en stor del av köttet ursprungsmärkt från "egna" gårdar. Naturskyddsföreningens undersökning om de bästa miljöbutikema har under flera år visat stor domi- nans för kooperationen, men i 1993 års undersökning toppas listan av ICA med Hemköp på andra plats. Bland de tio bästa butikerna är Konsument- kooperationen representerad med fyra butiker och ICA och Hemköp med tre vardera.

Konsumentprisema på ekologiska produkter har i dagligvaruhandeln ofta varit mycket höga och har inte stimulerat en utveckling av marknaden. Mer- priser på mellan 20 och 50% beroende på produkt och marknadsläge är inte ovanligt. Större delen av det högre priset har utgjorts av hanteringskostnader inom förädlings- och handelsledet. Ett inte obetydligt merpris utgåri allmän- het också till producenten. Små volymer har gjort att produkterna inte kunnat bära kostnader för marknadsföring. Högt pris och små marknadsföringsinsat- ser har sammantaget lett till låg omsättning. I takt med ökande volymer och aktivt intresse från förädlingsindustri och handel har dock prisskillnaderna mellan konventionella och ekologiska produkter minskat. Här har inte minst handelns serier med miljömärkta produkter spelat en viktig roll.

5.3. Livsmedelskonsumtionen fördelad på olika grupper

Jordbruksverkets statistik över direktkonsumtionen ger ingen mer exakt in- formation om den faktiska konsumtionen, eftersom hänsyn inte tas till hus-

61 Del II Konsumenteffekter av reformen

hållssvinnet. Den går inte heller att differentiera på olika grupper av befolk- SOU 1994:119 ningen. För att få fram dessa uppgifter genomförde SCB och Livsmedels- Kapitel 5 verket år 1989 den hittills mest utförliga undersökningen om hushållens livs- medelsutgifter och kostvanor (HUL resp. HULK). De ca 3 000 hushåll som deltog i undersökningen ombads bokföra sina utgifter för livsmedel och in- köpt mängd (kasssabok) samt delta i en individuell kostvaneundersökning (menybok). Dessa uppgifter kompletterades med registerdata över inkom- stema.

Enligt HUL 89 var livsmedelspostens (matvaror och alkoholfria drycker) andel av den disponibla inkomsten förutom uteätande drygt 13% (inkl. ute- ätande knappt 17%). Enligt nationalräkenskapema var andelen detta år 16,5%. Också undersökningen över hushållens utgifter avseende år 1988 (HUT 88), visar en något högre andel, varför det kan antas att HUL 89 underskattar konsumtionen.

Livsmedelsutgiftema redovisas totalt och för följande delposter:

— utemåltider

— egenproducerade livsmedel, värderade till detaljhandelspriser — köpta livsmedel, fördelade på 15 huvudgrupper och 120 varugrupper.

Hushållen har delats in i olika grupper beroende på bl.a. hushållstyp (ensam- stående, sammanboende m.m.), region, socioekonomisk grupp, förvärvs- arbetsgrad, m.m.

Resultaten från HULK visar att det finns betydande ålders- och könsskill- naderi intaget av olika livsmedel. Barn och ungdomar dricker t.ex. mer mjölk och frlprodukter och äter mer pasta samt livsmedel med högt sockerinnehåll såsom glass, saft, läsk m.m. än vuxna. Vuxna och tonåringar äter mer po- tatis, bröd, kött, ost och kaffebröd än barn. Kvinnor äter som regel mer grönsaker och frukt än män, men mindre bröd, potatis, kött, mjölk och fil.

Skillnaderna i kostens näringsmässiga sammansättning mellan olika ål- ders— och könsgrupper är mindre uttalade. Kostens sockerinnehåll var som regel högre bland barn än vuxna, och högre bland kvinnor än män. Fetthalten i kosten var 35—36 energiprocent, med en svag tendens till magrare kost till barnen. Rekommendationen är 35 energiprocent för barn 1—3 år och 30 ener— giprocent för äldre barn och vuxna Fiberintaget var ca 1,8 g/MJ , vilket är ca två tredjedelar av den rekommenderade (3 g/MJ) nivån. Intaget av vitaminer och mineraler var som regel tillfredsställande, men i synnerhet för fertila kvinnor för lågt när det gäller vitamin D och E samt för järn och zink.

Det är svårt att jämföra resultaten från HULK med tidigare kostundersök- ningar. En jämförelse med tidigare undersökningar bland barn och skolung- dom tyder dock på att kostens näringsinnehåll förändrats relativt litet sedan början av 1980-talet. En jämförelse med en undersökning bland äldre i Göte- borg, Malmö och Umeå visar att fettintaget bland äldre ligger på samma nivå.

62 Del II Konsumenteffekter av reformen

På uppdrag av Konsumentberedningen har SCB gjort en särskild bearbet- SOU 1994:119 ning av materialet för att möjliggöra jämförelser av livsmedcllsutgifterna mel- Kapltel 5 lan hushåll med olika inkomststorlekö.

Den andel av inkomsten som spenderas på matvaror är högst för lågin- komsttagare och sjunker vid stigande inkomst. Enligt HUL 859 är skillnaderna mellan lägsta och högsta inkomstklassen inom en hushållsttyp större än de skillnader som finns beträffande livsmedelsutgiftemas andel i olika hushålls— typer.

Bamhushållen (sammanboende med 2 barn) med lägsta inlkomsten (kvartil 1) använder ca 20% av sin disponibla inkomst till inköp av matvaror. Ande- len sjunker till ca 12% i höginkomstgruppen (kvartil 4). För gruppen samman— boende utan barn är motsvarande andelar 16 resp. 9%. Ungezfär samma rela- tionstal föreligger för ensamståendehushåll, högst 64 år. Denna hushållstyp har högst andel utemåltider, vilket särskilt gäller den lägsta inkomstklassen. Pensionärema har andra konsumtionsvanor med obetydlig antdel utemåltider.

Tabell 5.5 Livsmedelsutgifter 1989 i olika hushållstyper, uppdelade i kvar- tiler efter disponibel inkomst. I 1 000 kr och i % av disponibel inkomst

m li h h 11 Kvartil 1 2 3 4 Alla Hushållsstorlek, pers 1,1 1,9 2,7 3,4 2,3 I 1 000 kr Disponibel inkomst 75,6 121 ,8 177,9 266.,8 160,6 Livsmedelsutgifter 1) 14,9 23,2 32,4 41,,7 28,1 Därav Utemåltider 3,4 4,7 5,6 8,5 5,6 Egenproducerat 0,5 1,1 1,3 1 .,3 1,1 Köpta livsmedel (1) 10,9 17,4 25,5 31,,8 21,4 I % av disp. ink. Utemåltider ' 4,5 3,9 3,1 3,,2 3,5 Köpta livsmedel (1) 14,4 14,3 14,3 11,9 13,3 Ensamstående —64 år Pegnsionärer Kvartil 1 4 Alla l(12) 4 Alla Hushållsstorlek, pers 1 1,5 1,2 1,9 1,6 I 1 000 kr Disponibel inkomst 63,5 134,1 94,6 186,5 119,3 Livsmedelsutgifter(1) 14,9 20,6 16,5 27,0 20,5 Därav Utemåltider 4,9 6,9 5,2 3,4 1,8 Egenproducerat 0,4 0,5 0,4 1,8 1,2 Köpta livsmedel (1) 9,6 13,2 10,9 21,8 17,5 1 % av disp. ink. Utemåltider 7,7 5,2 5,5 1,8 1,5 Köpta livsmedel (1) 15,1 9,8 11,5 11,7 14,6

6 Hushållens livsmedelsutgifter, faktablad nr 6, december 1991.

63 Del II Konsumenteffekter av reformen

en e utan arn am. oen eme OU 1994:119

Han Kapitel 5

Kvartil 1 4 Alla 1 4 Alla Hushållsstorlek, pers 2 2 2 4 4 4

I 1 000 kr Disponibel inkomst 130,2 275,4 192,4 152,2 276,2 210,2 Livsmedelsutgifter (1) 28,2 35,8 30,8 36,8 43,5 39,8 Därav Utemåltider 5,1 10,4 7,1 4,2 8,9 5,8 Egenproducerat 1,9 0,9 1,2 2,0 1,3 1,4 Köpta livsmedel (1) 21,3 24,4 22,4 30,6 33,3 32,7

I % av disp. ink. Utemåltider 3,9 3,8 3,7 2,8 3,2 2,8 Köpta livsmedel (1) 16,3 8,9 11,6 20, 12,1 15,6 (1) Matvaror och alkoholfria drycker (2) Kvartil 1 anges inte (antalet observationer understiger 50)

Källa: HUL 89

När det gäller fördelningen av inköpta varugrupper föreligger inga stora skill- nader mellan hushållstyper resp. inkomstklasser. Osäkerheten i uppgifterna ökar också vid större detaljeringsgrad, varför mindre skillnader inte kan anses statistiskt Säkerställda. En viss men inte helt tydlig tendens föreligger till ökad andel kött, mejeriprodukter och fisk vid stigande inkomst och till minskad an- del bröd och spannmålsprodukter samt matfett. Barnfamiljer och ensamstå- ende upp till 64 år har en något högre andel utgifter för bröd och Spannmåls- produkter och lägre andel kött än de övriga hushållstypema.

Inom varugruppema kan vissa skillnader märkas. Låginkomsttagare och barnfamiljer hari allmänhet en större mjölandel och mindre andel matbröd (det gäller inte pensionärer, vilkas andel mjöl stiger med stigande inkomst). Höginkomsttagare köper mer rent kött, låginkomsttagare och barnfamiljer mer korv. Höginkomsttagare dricker i något större utsträckning magra mjölk- sorter. Detta bekräftar tidigare undersökningar, som visat att höginkomst- tagare ofta väljer en hälsosammare kostprofil.

Den senaste undersökningen över hushållens livsmedelsutgifter (HUL) gjordes således 1989. Aktuellare uppgifter över livsmedelspostens andel av olika hushålls totala utgifter kan fås via undersökningen om hushållens ut- gifter (HUT), som senast gjordes 1992. Enligt denna utgjorde utgifterna för mat och dryck (inkl. alkohol) exkl. uteätande drygt 17% av de totala utgif- terna. Om också utemåltidema medräknas stiger andelen till 20,5%.

Det finns ännu inga beräkningar inom HUT över storleken på livsmedels- andelen i olika inkomstklasser, men däremot i hushåll efter hushållstyp, socio— ekonomisk grupp m.m. Bamhushållen lägger ned en större andel av sina ut- gifter på mat än övriga hushåll. Högre tjänstemän har visserligen en i absoluta tal större livsmedelspost än arbetaren, men mätt som andel av de totala utgif- terna är den lägre (18,6% inkl. utemåltider jämfört med 21,2%). Pensionär- erna är den grupp som relativt sett lägger ned mest pengar på mat (22,6%) trots att deras uteätande är blygsamt.

64 Del II Konsumenteffekter av reformen

5.4. Matkorgar SOU 19941119 Kapitel 5 5.4.1 Konsumentverkets matkorg

Konsumentverkets matkorg ger information om hur mycket näringsriktig mat kostar i ett hushåll och hur matkostnadema påverkas av prisförändringar år från år. Korgen utgår från en tvåveckorsmatsedel med näringsriktig kost. Livsmedlen i korgen har valts utifrån begreppen bas och tillägg. Basproduk- tema (bröd, potatis, mejeriprodukter) täcker 2/3 av energi- och näringsbe- hovet men tar endast i anspråk drygt 1/3 av kostnaden. Korgen innehåller inga andra måltidsdrycker än mjölk och vatten och inte heller konditorivaror, godis, chips o.d. I verkligheten representerar dessa produkter en dryg fjärde- del av livsmedelsutgifterna. En jämförelse mellan Jordbruksverkets statistik och Matkorgen visar vidare bl.a. att matkorgen innehåller betydligt mer po— tatis och billiga grönsaker/rotfrukter. Däremot är mängden matfett och feta charkuterivaror mindre.

Korgen finns i två varianter, en bekvämkorg och en råvarukorg. Bekväm- korgen innehåller fler högförädlade varor som är dyrare i inköp, men som i gengäld kräver mindre tillagningstid i hemmet. Båda korgarna innehåller mat för en månad för ett fyrapersonershushåll: en kvinna och en man i 35-års- åldern, en pojke 13 år och en flicka 5 år.

1993 kostade råvarukorgen 3 580 kronor och bekvämkorgen 4 530 kronor per månad. Detta år har för första gången priser för de ingående matvarorna samlats in i butiker, ca 10 st med lite olika "prisprofil" i Örebrotrakten. Hän- syn har tagits till extrapriser och andra prisnedsättningar. Tidigare beräknades matkorgens kostnad med hjälp av priser som samlades in från landets samt- liga län av Statens pris- och konkurrensverk (SPK) baserade på ICA:s och KF:s cirkaprislistor. Det gör att kostnadsberäkningen inte är helt jämförbar med tidigare år.

Matkorgen har under hela den tid som mätningarna gjorts — sedan 1978 — ökat snabbare i pris än konsumentprisindex för livsmedel. Kostnadsutveck- lingen för bekvämkorgen har varit snabbare än för råvarukorgen.

Konsumentverket beräknar också hur matkorgens kostnad påverkar hus- hållens ekonomi. 1993 använde typfamiljen med två barn 19% av sina dispo- nibla inkomster för inköp av råvarukorgen och 25% för bekvämkorgen. För tvåbamsfamiljen med hög inkomst tog korgarna 12 resp. 15% av inkomsten.

SCB har på uppdrag av Konsumentverket jämfört den faktiska konsumtio- nen enligt HUT 92 med verkets kostnadsberäkningar. Resultatet av denna jämförelse visar att alla hushållskategorier utom familjer med tre barn använ- der mera pengar till livsmedel än Konsumentverket beräknar. Till stor del kan det förklaras av kostnader för arbetsluncher och andra måltider utanför hem- met. Dessutom skiljer sig den faktiska sammansättningen av konsumtionen från verkets normativa beräkningar, som utgår från kostrekommendationer.

Hushållet kan tjäna pengar dels på att köpa råvarukorgen, men får då i gen- gäld lägga ner mer tid på matlagning, dels på att baka matbrödet. Skillnaden mellan att baka och köpa mjukt matbröd var 1993 ca 220 kronor per månad.

65 Del II Konsumenteffekter av reformen

Det hembakade brödet har då jämförts med relativt billigt köpebröd. En studie SOU 1994:1 19 över hur lång tid det tar att tillaga de båda matkorgama visade att råvarukorg- Kapitel 5 en tog 48 timmar och bekvämkorgen 34 timmar per månad att tillaga (för samt- liga frukostar, middagar samt helgemas luncher). Kostnaderna, inkl. elför- brukning, för de måltider som ingick i studien, var för råvarukorgen 2 870 kronor och för bekvämkorgen 3 465 kronor — en merkostnad på 595 lcronor. Värdet per arbetstimme blir då 42 kronor. 1993/94 görs en större omarbetning av materialet bl.a. för att justera mot aktuella kost- och näringsrekommendationer men också för att modernisera matsedeln. Man har därför nöjt sig med att räkna upp 1993 års korgar med KPI, och prognosen för 1994 ger då kostnader på 3 560 kronor för råvaru- korgen och 4 510 kronor för bekvämkorgen, alltså ungefär samma kostnad som 1993.

5.4.2. Andra undersökningar med matkorgen som inslag

M atkostnadsundersökningar

Konsumenternas val av inköpsställe är av stor betydelse för hushållens eko— nomi. Konsumenterna har därför ett stort behov av att veta hur mycket de vinner eller förlorar på att handla i olika butiker. Lokala prisundersökningar av dagligvaruhandeln gjordes tidigare i begränsad omfattning av Statens pris- och konkurrensverk (SPK). SPK lades ned 1992 och efterträdaren, Konkur- rensverket, gör inte denna typ av undersökningar.

Konsumentverket har tagit fram en arbetsmodell för att möjliggöra lokala undersökningar av matkostnader. Förutom varupriser kan modellen också ta hänsyn till hur faktorer som restider, reskostnader och olika typer av inköps- beteenden kan påverka hushållens kostnader för inköp av dagligvaror.

Prismätningen omfattar de varor som ingår i Konsumentverkets bekväm- korg, ca 130 varor. Vid bearbetningen av resultaten räknas priserna om med hänsyn till hur mycket olika typer av hushåll konsumerar enligt den matsedel som korgen baseras på. I samband med prisinsamlingen registreras därutöver vissa uppgifter om varje butik — butikstyp, omsättning och säljyta samt öppet- tider, tillgänglighet för handikappade och service i forrn av manuella diskar och ombudsverksamhet.

Syftet är att modellen skall kunna användas i den lokala konsumentrådgiv- ningen till enskilda hushåll för att belysa hur valet av inköpsställen kan påver- ka hushållens ekonomi. Resultaten torde också ha ett stort lokalt nyhetsvärde, kanske i synnerhet prisjämförelsen mellan olika butiker.

Metoden provades i fälti Arvika och i Västervik under maj månad 1993. Undersökningen7 visade en prisspridning i Arvika på drygt 11% mellan dyras- te och billigaste butik och i Västervik på drygt 23%. I Arvika kunde typfamil-

7 Konsumentverket rapport 1993/945 Metod för lokala matkostnadsundersökningar. Försök i Arvika och Västerås.

66 Del II Konsumenteffekter av reformen

jen (två vuxna + två barn) spara närmare 500 kronor per månad genom att handla i den billigaste butiken och i Västervik ännu mer, nästan 900 kronor per månad! I rapporten visas också med räkneexempel hur transportkostnader i hög grad kan reducera dessa vinster. Våren 1994 upprepades undersökning- en i dessa båda kommuner. Prisspridningen hade minskat något, men direkta jämförelser mellan de båda undersökningstillfållena är svåra att göra, eftersom metoden ändrats något. Prisspridningen mellan butikerna var betydligt större på färsk frukt, grönt och rotfrukter än på övriga varor. Denna andra under- sökning visade vidare att butiken med de lägsta priserna i Arvika också fick flest "servicepoäng". Låga priser och hög service behöver således inte stå i motsättning till varann. Efter dessa båda test erbjuds konsumentvägledarna runt om i landet att ta del av ett kursmaterial, för att tillsammans med Konsu- mentverket genomföra undersökningari sina resp. kommuner.

Hushållens ekonomiska situation

Konsumentverket gör beräkningar över hur hushållens ekonomiska situation påverkas av förändringar i löner, priser och transfereringar. Man beräknar den ekonomiska utvecklingen för olika typfamiljer. Ekonomin för den två- barnsfamilj, som också ligger till grund för beräkningarna över matkorgen, har sedan 1989 utvecklats enligt följande:

Tabell 5.6. Ekonomisk utveckling 1989—1994 (prognos) för ett typhus- håll, ler/månad

1989 1993 1994(prog) Löner 18 610 23 340 24 160 Sjukavdrag/vård av bam -240 -240 Skatt -6 355 -6 170 -6 460 Egenavgifter - -220 -460 Barnbidrag 970 1 500 1 500 Bostadsbidrag - 260 - Disponibel inkomst 13 225 18 470 18 500 Hushållsutgifter 7 690 8 830 9 030 Bostad 2 870 4 580 4 720 Bil 1 200 1 750 1 820 Barnomsorg 1 250 1 870 1 930 Kollektiva resor 500 490 490 Fackavgift 175 420 370 Summa utgifter 13 685 17 940 18 360 Resultat, löpande priser -460 530 140 Resultat, 1994 års priser -610 540 140

Källa: Konsumentverket

I detta hushåll, som har förhållandevis små inkomster och utgifter, utgörs hälften av hushållsutgiftema av matvaror, som i sin tur utgör en fjärdedel av familjens sammanlagda utgifter. Köper familjen i stället råvarukorgen med

67 Del II Konsumenteffekter av reformen

SOU 1994:1 19 Kapitel 5

dess högre andel av mer lågförädlade varor blir matutgifterna ca 20% lägre. 1989 utgjorde matvarorna en tredjedel av utgifterna. Förklaringen till mat- kostnademas sjunkande andel är dels att matkorgen omarbetats under denna tid, vilket gjort den billigare, dels att prisutvecklingen på mat varit lägre än på övriga varor och tjänster. T.ex. har boendekostnaden ökat betydligt mer. Vidare vet man att matposten används som "dragspel" i familjens ekonomi, framför allt i låginkomsthushåll. På kort sikt är matposten lättare att påverka än de flesta andra utgifter.

Tidsåtgång för matlagning m.m.

Hushållen kan som vi sett minska sina matutgifter genom att spendera mer tid för matlagning i hemmet. För att få reda på hur mycket tid hushållen satsar på matlagning och annat hemarbete genomförde SCB 1990/91 en tidsanvänd- ningsundersökning. Denna visade att hushållsarbetet tari anspråk 12 av hem- arbetets närmare 27 timmar per vecka. Matlagning är den mest tidskrävande delen av hushållsarbetet med totalt 4 av totalt 12 veckotimmar. Kvinnorna läg- ger ned betydligt mer tid på hushållsarbete än männen — 17,5 timmar jämfört med männens 6,5 timmar.

Tabell 5.7 Genomsnittlig tid för hemarbetet 1990—91. Timmar och minuter per vecka

Kvinnor Män Samtliga

Matlagning 5.41 2.34 4.06 Brödbakning 0.52 0.04 0.28 Egenproduktion av matvaror 0.09 0.09 0.09 Diskning, avdukning 2.45 1.04 1.54 Annat hushållsarbete 7.56 2.45 5. 17 Hushållsarbete totalt 1 7.22 6.36 1 I .55 Inköp av varor och tjänster 3.24 2.28 2 .56 varav inköp av dagligvaror 1.21 0.53 1.07 Underhållsarbete, barnomsorg, annat hemarbete 12.30 11.05 11.48 Hemarbete totalt 33.17 20.09 26.39

Källa: SCB, Levnadsförhållanden

5.5. Konsumtion av livsmedel i Europa och övriga världen

Skillnaderna i konsumtionens volym och sammansättning är betydande mel- lan olika länder. I följande tabell visas skillnaderna i livsmedelskonsumtion per invånare mellan olika länder, varvid Sverige satts till 100. Avvikelserna från 100 anger hur mycket mindre eller större i procent som konsumtionen av en viss vara är i ett visst land än i Sverige.

SOU 1994:1 19 Kapitel 5

68 Del II Konsumenteffekter av reformen

Tabellen visar att i synnerhet vår köttkonsumtion är låg liksom konsumtio- SOU 1994:1 19 nen av alkoholfria dryckeri internationell jämförelse, medan vi äter förhållande- Kaprtel 5 vis mycket mejeriprodukter och fisk.

Tabell 5.8 Indextal för hushållens individuella konsumtion per invånare i reala värden till internationella priser 1990. Sverige=100

Bröd och Kött Fisk Mjölk, Frukt och Andra Drycker, spm.prod. ost, ägg grönt livsm. ej alkohol SVERIGE 100 100 100 100 100 100 100 Danmark 85 156 48 81 84 111 141 Frankrike 127 209 93 99 118 103 209 Nederländerna 131 115 52 11 1 125 105 188 Storbitannien 127 148 57 60 102 86 326 Tyskland 124 187 39 75 76 140 282 EU 122 184 86 81 132 3 212 Finland 105 127 52 104 95 74 115 Norge 83 116 162 92 111 93 215 S_chweiz 118 156 81 191 240 171 385 Osterrike 128 178 34 82 153 95 268 Canada 93 150 43 70 147 74 197 USA 117 201 32 99 140 145 324 OECD 138 158 105 75 133 99 244

Källa: SCB, Köpkraftsparitetsundersökningen 1990

Kostnaderna för mat och dryck är en tung post för hushåll i alla länder. I mer utvecklade länder läggs vanligen en mindre andel på mat, något som även hi- storiska siffror för t.ex. Sverige visar. I jämförbara länder i EU spenderas ungefär samma andel på mat och dryck som i Sverige. En uppdelning av hus- hållen i socioekonomiska grupper visar att pensionärer är den grupp som till— sammans med lantbrukare lägger störst andel av sina utgifter på mat och dryck. Arbetare har en större livsmedelsandel än tjänstemän.

69 Del H Konsumenteffekter av reformen

6. Livsmedelskvalitet SOU 19943119 Kapitel 6

Enligt det livsmedelspolitiska beslutet är det konsumenternas val som

skall styra produktionen. Ett varierat utbud är nödvändigt för att konsu- menter med vitt skilda behov skall kunna få sina krav tillgodosedda. Samtidigt skall den goda situationen beträffande hygien och säkerhet bevaras och kosthållet bidra till en bättre folkhälsa

Våra attitydundersökningar visar att konsumenterna i stort sett är nöjda med livsmedelskvaliteten och med utbudet. Beroende på fråge- ställning prioriteras lite olika egenskaper hos livsmedlen. Smak och färskhet, men även faktorer som att maten inte innehåller kemikalier och att djuren behandlats väl anses viktiga. I allmänhet föredrar man svenska livsmedel framför utländska, i synnerhet när det gäller färsk- varor.

Livsmedelskontrollen, som omfattar såväl svenska som importerade livsmedel, visar att livsmedel på den svenska marknaden har en i stort tillfredsställande nivå vad gäller hygien och säkerhet. Trots detta visar vår attitydundersökning att många konsumenter är oroade över att ma- ten innehåller skadliga ämnen, men också att ökad import skulle kunna ge sämre livsmedelskvalitet.

6.1. Vad menas med kvalitet?

Kvalitet är ett svårdefinierbart och diffust begrepp. Det innehåller både mät- bara och objektiva faktorer, och faktorer som är subjektiva och som varierar från person till person och från tid till annan. Livsmedelskvaliteten regleras delvis, framför allt genom livsmedelslagstiftningen, och efterlevnaden kon— trolleras genom den offentliga livsmedelstillsynen. Många av de faktorer som bidrar till livsmedlens kvalitet kan/bör dock inte regleras. De bör utvecklas i ett växelspel mellan konsumenter och producenter på marknaden där priser och olika slags information om produkterna, inkl. märkning, är betydelsefulla styrande instrument.

Livsmedlens kvalitet var en av de konsumentaspekter som berördes i det livsmedelspolitiska beslutet. I det nya system som föreslogs ville man premi- era kvalitetsproduktion. Det är konsumenternas val som skall styra produktio- nen. Genom den interna avregleringen skulle marknaden fungera bättre och förutsättningama öka för att producenterna skulle ta till sig signaler från kon— sumenterna och utforma produktionen efter konsumenternas önskemål. Den goda situationen beträffande hygien och säkerhet skulle samtidigt bevaras och

71 Del II Konsumenteffekter av reformen

den förda politiken bidra till en väl sammansatt kost och därmed till en bättre SOU 1994:119 folkhälsa. Kapitel 6

Konsumenternas olika krav på livsmedelskvalitet innebär att de efterfrågar olika kvalitetsegenskaper beroende på resurser, tid, kunskap, intresse m.m., men också att en och samma individ efterfrågar olika kvalitetsegenskaper för olika konsumtionstillfällen. En ökad variation i utbudet och förmåga hos livs- medelssystemet att hantera olika tilläggskrav från konsumenternas sida fram- hölls som ett viktigt syfte med den livsmedelspolitiska reformen. I beslutet framhölls också vikten av importen, både ur konkurrens- och kvalitetshän- seende och för att den breddar utbudet. Dessa aspekter berördes i kapitel 5.

För att kunna välja den efterfrågade kvaliteten är det av stor vikt att kon- sumenten får och kan ta del av relevant information om livsmedlen via märk- ning, men också genom t.ex. marknadsföring och kostupplysning. Kunniga konsumenter har lättare att göra medvetna val. Skolan, men även t.ex. frivil- liga organisationer, kan spela en viktig roll för att utbilda konsumenter. Varje år läggs stora summor ned på livsmedelsreklam. Självklart har detta stor på- verkan på konsumenternas matvanor. Också butikerna spelar stor roll för kon— sumenternas inköpsvanor. Genom prissättning, exponering och marknads- föring styr de i viss utsträckning inköpen, men de borde också kunna hjälpa hushållen att komponera måltideri betydligt större utsträckning än vad de gör.

I kapitlet diskuteras vidare kvalitetsfaktorer som i första hand är att betrak- ta som en etisk fråga, nämligen omsorgen om och skyddet av våra husdjur och vår miljö. För vissa konsumenter är etiska kvalitetsfaktorer och faktorer som främst påverkar produktionen väl så viktiga som de med en mer direkt effekt på produktkvaliteten.

Slutligen omnämns intemationaliseringens effekter på livsmedlens kvalitet, där förutom anpassningen till EU och EES även GATT-avtalets betydelse be- lyses.

6.2. Attitydundersökningar rörande kvalitet KoB har i sitt uppföljningsarbete valt att göra flera attitydundersökningar

kring konsumenternas uppfattning om livsmedelskvalitet]. I det följande kom- mer framför allt den större undersökningen, som gjorts av forskare vid före— tagsekonomiska institutionen i Lund, att redovisas i sammandrag. Vissa upp- gifter från undersökningen har redovisats på andra ställen i rapporten, t.ex. finns uppgifter om konsumenternas inställning till utbudet i livsmedelsbuti- kema i kapitel 5 och vissa uppgifter om information samt oro kring maten redovisas senare i detta kapitel.

1 Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelser (SOU 1994:112). Delbetänkande av Konsumentberedningen samt två mindre undersökningar: Konsumenternas åsikter om livsmedelskvalitet, faktablad nr 13, februari 1993 och Konsumentema och kvaliteten på mat, faktablad nr 17, januari 1994.

72 Del II Konsumenteffekter av reformen

Ett antal studier kring konsumenters kvalitetsuppfattning tutförda runt mit- SOU 1994:1 19 ten av 1980-talet refererades i Livsmedelsutredningen, LMU 2. På frågan om Kapitel 6 viktiga kvalitetsegenskaper satte de tillfrågade konsumenterna i allmänhet färskhet främst. Också näringsvärde och råvaruinnehåll skattades högt. Fak- torer med betydelse för kvalitetsuppfattningen var framför allt egen erfarenhet och innehållsdeklaration. Därefter följde traditioner hemifrån samt produktens pris. Åsikten att livsmedlen försämrats under den senaste tioårsperioden domi— nerade något över åsikten att en förbättring skett.

Den kvalitativa undersökning LMU lät utföra tydde dock på att hushållen generellt sett var nöjda med kvaliteten på livsmedlen, vilket dtelvis berodde på att man upplevde sig ha stor valfrihet. För att förbättra produkterna efterlyste man förändrade produktionsförhållanden inom framför allt gris- och kyck- linguppfödningen (något som för övrigt diskuterades mycket vid denna tid- punkt). Vidare efterlyste man en mer småskalig distribution och kortare distri— butionsvägar. Man ansåg också att tillsatser och "förädling" i olika former borde minimeras.

Har situationen när det gäller konsumenternas åsikter om livsmedelskva- liteten förändrats? Hur har 1990 års livsmedelspolitiska reform, med priset i centrum, och senare EG/EU-debatten med fokuseringen kring svensk kontra utländsk mat påverkat uppfattningama?

I KoB:s båda små kvalitetsundersökningar fanns en fråga om de egenska- per som ansågs viktigast för livsmedel. Färskhet rankades hiögst följt av nä- ringsvärde och råvaruinnehåll. Smak hamnade år 1993 på fjärde plats, medan också hänsyn till djurens väl ansågs viktigare än smaken år 1992.

Iden stora kvalitetsundersökningen, där frågor ställts kring ett antal utval— da livsmedel (potatis, nötkött, fa'rsk fisk, hårdost, matbröd, pasta och korv), anses smaken vara den viktigaste egenskapen för alla livsmedel utom nötkött, där färskhet rankats högre. Allra viktigast är smakens betydelse vid köp av hårdost och korv. För matbröd och pasta får smaken konkurrens av färskhet resp. lågt pris.

Att smak värderats så olika i de små jämfört med den stora undersökning- en beror sannolikt på att de tillfrågade i den stora undersökningen ombetts uttala sig om ett antal specifika produkter. I detta fall anses sannolikt produk- terna ha ungefär samma grad av färskhet, näringsvärde m. m., och smaken blir därför mer betydelsefull.

Att produkten inte innehåller kemikalier anses mycket vikttigt av mellan 25 och 30% av samtliga svarande. Uppgifter av typen geografiskt ursprung, när- producerat, ekologiskt odlat är lägre rankade, 5—15% av konsumenterna an- ser detta viktigt. För nötkött samlar dock "hänsyn till djurens väl" 26% och "jag vet varifrån produkten kommer (geografiskt) " 19% av de tillfrågade. Att storskalighet inte tillämpats vid uppfödning/odling är däremot en lågt rankad egenskap.

2 Bilaga 12 till SOU 1987:44, LMU.

73 Del II Konsumenteffekter av reformen

En viktig slutsats blir därmed att konsumenten värderar produktkvaliteten SOU 1994:119 högst — hur maten smakar, hur den ser ut, eventuellt innehåll av kemikalier — Kapitel 6 före egenskaper som i första hand är att hänföra till produktionen. För produk— ter av råvarukaraktär blir dock produktionskvalitet en viktigare egenskap. Dessa resultat överensstämmer väl med en kvalitativ undersökning utförd av

etnolog Sören Jansson3.

Konsumenterna anser att livsmedlen i allmänhet motsvarar deras kvalitets- krav. Mest nöjd är man med hårdost, pasta och matbröd. Minst nöjd är man med potatis och korv. Missnöjesnivån för produkterna ligger på 3—9% med undantag för korv och potatis som ligger på den dubbla nivån, ca 15%.

KoB:s undersökningar tyder vidare på att gruppen konsumenter som anser att maten förbättrats under senare år är större än den grupp som anser att ma- ten försämrats. Konsumenterna tenderar att ha högre förväntningar på kvali- teten vad gäller färska produkter.

Nästan 80% av konsumenterna anser sig medvema om kvaliteten på livs- medel. Kvinnor och höginkomsttagare anser sig i högre grad medvetna. De medvetna konsumenterna tycker att de i större utsträckning kan påverka livs- medlens kvalitet (se kap. 5). De är också i högre utsträckning oroade över livsmedlens kvalitet (se nedan).

Konsumenterna har också ombetts att jämföra svensk mat med utländsk. KoB:s undersökningar visar att svenska konsumenter värderar svensk mat mycket högt. I de båda små kvalitetsundersökningarna svarade 53% år 1992 att vi i Sverige har bättre kvalitet på livsmedlen än andra västeuropeiska län- der. 1993 hade andelen ökat till 64%. Också den stora undersökningen visar på ett stort stöd för svenska livsmedel. För flertalet produkter är det 40—50% av konsumenterna som anser att de svenska är bättre. Det är mindre än 10% som föredrar utländska livsmedel. Det är förhållandevis många som inte har någon åsikt i frågan, ca 20%.

Svaren varierar dock en del beroende på matvara. Nötkött och potatis an- ser drygt hälften ha en högre kvalitet i Sverige. Utländsk pasta anses däremot lika bra som svensk av en knapp majoritet. Korv och matbröd har jämfört med övriga livsmedel fått en större andel svar där konsumenten menar att svenska livsmedel är något eller mycket sämre än utländska. Äldre konsumen- ter tycker i allmänhet att svenska livsmedel är bättre än utländska. Nöjda kon- sumenter, dvs. de som anser att livsmedlen håller utlovad kvalitet och att in- formationen är tillräcklig, tycker bättre om svensk mat än mindre nöjda kon- sumenter.

Att de "prosvenska" åsikterna är betydligt mindre företrädda när det gäller mer förädlade produkter och där importen av tradition står för en större andel, noterade också Sören Jansson i sin studie. I denna studie påpekas vidare att konsumenterna, trots ett både utbrett och samstämmigt ställningstagande för

3 Made in Sweden. Konsumentattityder till svenska och importerade livsmedel. Vår Föda 1/94.

74 Del II Konsumenteffekter av reformen

den inhemska produktionen av livsmedel, i praktiken fäster liten vikt vid frå- SOU 1994:1 19 gan "inhemskt eller importerat?" när de handlar mat. Kaprtel 6

6.3. Konsumentpåverkan genom märkning och reklam 6.3.1 Märkning

En utförlig och korrekt märkning är av stor vikt för att konsumenterna skall kunna fatta välgrundade beslut vid sina inköp och väga pris mot kvalitet. De flesta av de livsmedel vi köper är förpackade och säljs i självbetjäningsbu— tiker. Möjligheterna att bedöma livsmedlens egenskaper och kvalitet med hjälp av syn och lukt är därför ganska små. Det stora utbudet av varor och svårigheterna att välja mellan olika fabrikat och förpackningsstorlekar gör det också nödvändigt med en god märkning. Märkningsområdet innefattar bl.a. infomration om vikt och volym, innehåll, datum, tillverkare, pris, närings— deklaration samt olika former av symbol- och miljömärkningar. Också tillag- ningsråd är en form av märkning.

De svenska märkningsbestämmelsema skärptes i samband med ändringen av livsmedelslagstiftningen 1989. Den 1 april 1992 trädde den nya prisinfor- mationslagen i kraft (SFS l991:601, 199l:1938). Grundregeln är att priset på en vara skall anges på varan eller dess förpackning.

Märkningsbestämmelsema har åter ändrats som en följd av EES—avtalet Vad gäller prisinformation skall enligt EG:s bestämmelser försäljningspris och jämförpris anges. Jämförpris behöver dock inte anges på förpackningar av standardstorlek. Krav på prislappar finns inte. Medlemsländerna får själva bestämma om informationen skall ges på prislapp, hyllkant eller anslag. När det gäller ändringar i livsmedelslagstiftningen (märkning och annat) som en följd av EES—avtalet hänvisas till avsnitt 6.5.2.

I takt med konsumenternas ökade intresse för livsmedel med kost/hälsa- och miljöprofil har olika former av symbol- och miljömärkningar blivit van— ligare. Livsmedelsverkets nyckelhål på fettsnåla och fiberrika produkter, t.ex. på bröd och spannmålsprodukter, vissa mejeriprodukter, köttfärs och chark- varor, är den mest kända kostsymbolen. KRAV-märket på ekologiskt fram- ställda produkter är den mest kända miljösymbolen. Handeln har sedan en tid egna miljömärkta serier av livsmedel och övriga dagligvaror.

Symbolmärkningama hjälper konsumenterna i deras köpval, men en alltför rikhaltig flora av märken riskerar att få en förvirrande effekt på konsumenten. Det är också viktigt att märkena verkligen står för det de utlovar och att konsu— menterna har en rimlig chans att förstå kriterierna som ligger till grund för märkningen.

6.3.2. Reklam

De totala bruttokostnadema för kommersiell reklam har minskat under ett an- tal år och uppgick 1992 till runt 25 miljarder kronor. Denna summa är upp-

75 Del H Konsumenteffekter av reformen

delad på knappt 12,5 miljarder kronor för reklam i traditionella medier (press, TV, bio m.m.) och drygt 12,5 miljarder kronor för övriga medier (direkt- reklam, kataloger, mässor, butikspromotion m.m.). Inom en totalt sett krym— pande reldamkaka har TV-mediet under flera år ökat kraftigt.

Livsmedelsbranschen är en stor reklamköpare. Märkesvaruannonserin gen från livsmedelsfabrikanter och -producenter uppgick 1993 till närmare 1,4 miljarder kronor. Livsmedels- och detaljhandeln med ICA och KF i spetsen svarade för reklam om ca 2,2 miljarder kronor 1993. Därutöver lägger livs- medelsbranschen ned stora summor på direktreklam. En mycket stor del, mellan 60 och 70% av den oadresserade direktreklamen, hänför sig till livs- medelssektom, medan en mindre del av den adresserade rör livsmedel. 1993 uppgick den totala kostnaden för direktreklam till drygt 4 miljarder iG'Ol'lOI'.

Till dessa reklamkostnader skall läggas dagligvaruleverantöremas och handelns kostnader för säljkårer och kampanjrabatter. Dessa kostnader torde väsentligen överstiga de som går till annonsering.

Jämför man reklamkostnadema för märkesvaruannonsering med matutgif- terna, dvs. hur livsmedelsfabrikantemas reklamkostnader fördelar sig mellan varugruppema i jämförelse med hur vi fördelar våra matutgifter, kan man no- tera bl.a. följande4 (uppgifterna avser 1991). — Gruppen "övriga livsmedel", som bl.a. består av socker, kaffe, glass och drycker, är betydligt reklamintensivare än basmaten. — Medan vi lägger ca 18% av matutgifterna på kött och charkvaror är reklam- kronans andel ca 5%. Köksväxter, potatis och frukt drar ca 14% av matut- gifterna och reklamkronans andel är ca 3%. — Gruppen flingor och miisli är nästan fyra gånger så reklamintensiv som mjukt matbröd.

— Mejerivaror, matfett och ägg får något mer än sin del av "reklamkronan". Reklamen för yoghurt är ungefär lika dyr som för mjölk, trots att yoghurt- konsumtionen är betydligt mindre än mjölkkonsumtionen.

Förutom märkesvaruannonsering är en stor del av livsmedelsreklamen in- riktad på att avsätta livsmedel av säsongskaraktär och tillfälliga överskott.

Det finns inga enkla samband mellan reklam—konkurrens—priser. Huruvida kostnadsförändringar tillåts slå igenom i priset beror på hur marknadssituatio- nen ser ut. Sett i ett rent statiskt perspektiv måste alla kostnader förknippade med produktionen inkl. marknadsföringskostnader tas ut på priset, åtmin- stone på sikt. Reklamen är emellertid en del av informationsprocessen mellan producent och konsument, och reklamen kan få dynamiska effekter. Den kan bidra till att produkter som är bättre ur olika aspekter, t.ex. framställda med en billigare teknik och/eller håller en högre kvalitet, snabbt kommer ut på marknaden. Ökade reklamkostnader behöver därför inte nödvändigtvis leda till högre produktpriser. Mycket reklam är dock till för att bygga upp lojalitet

4 För närmare detaljer hänvisas till "Konkurrens- och prisförhållanden på Iivsmedelsmark— naden", KoB:s rapport mars 1993.

SOU 1994:1 19 Kapitel 6

76 Del II Konsumenteffekter av reformen ,

till ett visst märke. På så sätt sänks priselasticiteten och för företagen möjlig- SOU 1994:119 görs prishöjningar utan stora effekter på försåld kvantitet. Kapitel 6 Ur konsumentsynpunkt är olika reklam olika värdefull. Reklamens värde beror bl.a. på syftet med den. Reklam som i första hand avser att bygga upp lojalitet till ett visst varumärke, kan antas ha mindre värde för konsumenten än den reklam som ger underlag för att jämföra pris och kvalitet.

6.3.3. Attitydundersökningar kring information m.m.

KoB:s kvalitetsundersökning behandlade också frågor om information och reklam. På frågan om vilken typ av information som är viktigast när man kö- per olika matvaror, hamnar pris i allmänhet högst. För korv och matbröd an- ses sistaförbrukningsdag resp. förpackningsdag dock viktigast följt av pris. Uppgift om tillverkare/producent anser 25—30% vara viktigt för produkter av råvarukaraktär såsom potatis och nötkött. För övriga produkter är det runt 15% som uppger att detta är en viktig information. l5—20% anser närings- värde vara viktig information.

Majoriteten av konsumenterna anser att de ganska ofta eller alltid/nästan alltid har tillräckligt med information för att kunna avgöra kvaliteten på livs- medlen. lnformationen beträffande matbröd och hårdost är man mest nöjd med. Detta är den positiva tolkningen. Den mer bekymmersamma tolkningen är att i de flesta fall är det endast runt 20% av konsumenterna som alltid/ nästan alltid upplever sig ha tillräckligt med information vid köpet.

I undersökningen fanns också en fråga om var konsumenterna får sina idéer ifrån när det gäller sin uppfattning om kvaliteten på livsmedel. Svaren tyder på att kvalitetsuppfattningen i hög grad påverkas av egen erfarenhet: över 80% påverkas mycket eller ganska mycket av egen erfarenhet. Andra idé- och kunskapskällor är inte alls lika viktiga, men högt rankade är inne- hållsdeklaration (ca 60%) och pris (50%). Konsumenterna uppger att deras kvalitetsuppfattning påverkas ganska lite eller inte alls av reklam, TV/radio eller tidningar.

Många konsumenter är oroade över att maten innehåller skadliga ämnen samt att ökad import och EG-standards skulle kunna ge sämre livsmedels- kvalitet (se nedan). Något färre eller knappt hälften är mycket eller ganska oroade över att informationen om vad maten innehåller är Otillräcklig. Där- emot är det en mindre andel, drygt en fjärdedel, som är oroade över att ökad reklam skulle kunna ge sämre livsmedelskvalitet.

6.4. Kost och hälsa

Det finns ett tydligt samband mellan matvanor och förhöjd dödlighet i bl.a. hjärt- och kärlsjukdomar. Framför allt är det fettintaget som bör minska, och då särskilt det mättade fettet, medan vi bör äta mer kostfiber. Undersökningar

77 Del II Konsumenteffekter av reformen

visar att människor är ganska kunniga när det gäller sambandet kost—hälsa, SOU 1994:119 men trots detta har inte våra kostvanor förändrats i någon större utsträckning. Kapitel 6

Högutbildade har bättre kostvanor än lågutbildade. Att priset inte behöver vara avgörande visar det faktum att när människor i större utsträckning tog med egen matlåda till jobbet blev kostintaget samtidigt hälsosammare. Det ty- der på att storhushållens mat är fel sammansatt — för mycket fett, för lite grönt.

Livsmedelsverket har fått i uppdrag att följa den livsmedelspolitiska refor- mens effekter på folkhälsan. Man gör sedan länge näringsvärdeberäknin gar utifrån Jordbruksverkets konsumtionsstatistik och studerar därvid bl.a. hur intaget av fett och fiber förändras över tiden. Genom HULK—undersökning- en, som utfördes 1989 (se kap. 5), har man fått ett säkrare underlag över hus— hållens konsumtion och dess sammansättning i olika grupper. Det finns klara skillnader i livsmedelsval beroende på ålder och kön, men när det gäller kos- tens näringsmässiga sammansättning är skillnaderna relativt små. Undersök- ningen är inte direkt jämförbar med tidigare kostvaneundersökningar, men den tydde på att inga större förändringar av kostens näringsinnehåll skett un- der 1980-talet. Fettinnehållet i kosten är fortfarande för högt — 35—36 energi- procent mot de rekommenderade 30 energiprocenten — och fiberintaget var endast ca två tredjedelar av det rekommenderade. En ny HULK kommer en- ligt planerna att genomföras 1995.

Livsmedelsverket antog 1987 ett handlingsprogram för arbetet med kost- och hälsafrågor. 1990 fick verket ett extra anslag på 7 miljoner kronor för att förstärka detta arbete. Syftet med det s.k. Kost & Hälsaprogrammet har varit att lägga grunden för ett mer långsiktigt arbete för förbättrade kostvanor bland befolkningen för att på så sätt förebygga ohälsa. Programmet tog sikte på att påverka konsumenternas val av livsmedel i butiken, möjligheter att välja lämp- lig mat på lunchrestauranger, praktiska kunskaper om att sätta samman och att tillaga en från fett- och iibersynpunkt lämplig kost samt medvetenhet och kun- skap om sambandet mellan kost och hälsa. Inom ramen för programmet har införts förenklingar av standarder för matfett, mjölk och grädde samt symbol- märkningen (det s.k. nyckelhålet) och ett antal faktaskrifter inom kost—hälsa- onrrådet har producerats.

Livsmedelsverkets enkätundersökningar som genomfördes 1991 och 1993 visar att majoriteten av befolkningen har god kunskap om sambandet kost— hälsa och vilka förändringar som ur hälsosynpunkt bör göras i konsumtionen av olika livsmedel. Andra enkätundersökningar i t.ex. tidningen Superrnar- kets regi bekräftar detta. Många konsumenter uppger att de har för avsikt att äta mer frukt och grönsaker, men också mer fiberrik mat och mindre fett/olja. Detta ändrade konsumtionsmönster har också varit trenden under en följd av år, men konsumtionsstatistik för 1993 visar dock på ett brott i "lättrenden" och att frukt- och bärkonsumtionen sjunker något, liksom konsumtionen av lätta mejeriprodukter. Kvinnorna är mer hälsomedvetna än männen, men senare undersökningar visar att männen knappar in.

78 Del II Konsumenteffekter av reformen

Symbolmärkningen av vissa livsmedel, som infördes 19 89, har varit fram- SOU 1994:119 gångsrik. Förtroendet för symbolen är stort bland konsum—entema. Enkät- Kapitel 6 undersökningar visar att majoriteten av befolkningen känner till att nyckelhåls- symbolen betyder fettsnål. Enbart en tredjedel anger dock alternativet fiberrik. Omkring hälften säger att symbolen har betydelse när de ska välja livsmedel. Symbolmärkningen har stimulerat produktutvecklingen av fettsnåla och fiber— rika produkter, varvid sortimentet ökat betydligt av dessa produkter, liksom försäljningen. Framför allt är det fler som köper symbolmärkta charkvaror och i viss mån ost. Som exempel på marknadsandelar inom det nyckelhåls— märkta sortimentet kan nämnas blodpudding 50%, köttfärs 60%, falukorv 8%, varmkorv 7% och fiberrikt bröd 5% år 1993. Trots försäljningsökningen av dessa produkter har, som tidigare nämnts, det totala fettintaget påverkats obetydligt.

Riskattityder

Konsumenternas och experternas inställning till risker skiljer sig ofta åt, nå- got som gäller inte minst maten. Följande uppställning visar på skillnaden

mellan å ena sidan experternas oro och å andra sidan massmedias och konsu- menternas oro:

Tabell 6.1 Inställning till risk i fråga om mat

Expegemasgm m i hk n m n rn r Felnäring Miljögifter

Mikrobiell matförgiftning Tillsatser Naturliga gifter Felnärin g Miljögifter Mikrobiell matförgiftning Tillsatser

Källa: Våga äta, Livsmedelsverket 1989

Enligt experterna är således olämpliga matvanor en betydande hälsorisk. I Sverige dör årligen nära 100 000 personer. Av dessa dödsfall anses olämp- liga matvanor svara för kanske 20 000 fall av för tidig död på grund av främst cancer och hjärt- och kärlsjukdomar under det att tobaksrökning och alkohol— konsumtion vardera kan svara för upp emot 10 000. Dock är det andra risker som får publicitet och oroar många.

Själva riskupplevelsen hänger ihop med om man utsatt szig frivilligt eller ofrivilligt för risken. Enligt en amerikansk undersökning accepteras frivilliga riskeri ca 1 000 gånger högre utsträckning än ofrivilliga. Risker som vi själ- va skapat upplevs också som större. Till exempel upplevs livsmedelstillsatser

79 Del II Konsumenteffekter av reformen

som problematiska även om de kanske bara utgör en bråkdel av de gifter som SOU 1994:1 19 olika växter naturligt utvecklar för att skydda sig. Vår inställning till riskkäl- Kapitel 6 lan spelar stor roll. Ser vi positivt på denna är vi beredda att acceptera även mycket stora risker. Vidare upplevs nya situationer som mer riskfyllda än sådana som vi är bekanta med. I dag kan det gälla t.ex. bestrålad mat, radio— aktiva utsläpp och genmanipulerad mat. KoB:s kvalitetsundersökning visar att många konsumenter är oroade över att maten innehåller skadliga ämnen — mer än hälften uppger sig vara mycket eller ganska oroade över detta. Oron är också stor över att ökad import och EG/EU-standards skulle kunna ge sämre livsmedelskvalitet. Betydligt färre, ca 30%, är oroade över att maten har dåligt näringsvärde. KoB:s undersök— ning tycks sålunda bekräfta uppfattningen att konsumenterna oroar sig över miljögifter och tillsatseri maten, snarare än felnäring.

6.5. Livsmedelssäkerhet

6.5.1. Livsmedelslagstiftning och livsmedelskontroll

Livsmedelslagstiftningen har dels ett hygieniskt syfte, dels ett ekonomiskt (redlighet). Efterlevnaden av lagstiftningen kontrolleras genom den offentliga livsmedelstillsynen. 1989 beslutades om ändringar i livsmedelslagstiftningen och livsmedelskontrollen fick ökade resurser.

Livsmedelverket är central tillsynsmyndighet för livsmedelskontrollen. På lokal nivå bedrivs kontrollen av kommunernas miljö och hälsoskyddsförvalt- ningar. Livsmedelsverket har tillsynsansvaret för stora anläggningar med komplicerad tillverkning och vilkas produkter når stor spridning över landet. Det innefattar bl.a. alla mejerier, slakterier, äggproduktanläggningar, export- kontrollerade anläggningar och serveringsverksamhet på flyg och tåg. Små— skaliga anläggningar kan skötas av kommunerna, liksom övriga industrier med i huvudsak lokal tillverkning samt dagligvaruhandel och storkök. Verk— samheten finansieras med avgifter. Kontrollen bedrivs i form av Stickprovs- kontroller på alla ställen där livsmedel tillverkas, bereds, serveras eller säljs samt projektinriktad kontroll, en kontroll enligt en i förväg uppgjord plan riktad mot en bestämd varu grupp eller verksamhet. Därutöver finns en obliga- torisk egenkontroll för alla som hanterar livsmedel i särskilda lokaler. Genom importkontrollen tillses att samma krav ställs på svenska och importerade livs- medel vad beträffar hälsorisker. 1 januari 1990 trädde också nya regler i kraft för dricksvattentillsynen.

Målen för livsmedelstillsynen är att utforma regler för produktion och han— tering av livsmedel och livsmedelskontroll så att de livsmedel som saluhålls är av god kvalitet och konsumenterna skyddas mot hälsorisker och oredligt för- farande. Reglerna skall också underlätta för konsumenterna att välja livsmedel som tillgodoser deras önskemål.

Svenska livsmedel har i stort en tillfredsställande nivå vad gäller hygien och säkerhet. Livsmedelsverket meddelar t.ex. i sin fördjupade anslagsfram-

80 Del II Konsumenteffekter av reformen

ställning 1995/96—1997/98 (Rapport 7/94) att hanteringen vid kontrollslak- SOU 1994:119 terier och exportkontrollerade anläggningar motsvarar i stort uppställda krav Kapitel 6 på hygien och redlighet. Samtliga styckningsanläggningar var vid en projek- tinriktad konu'oll av färdiga produkter från samtliga exportkontrollanläggning— ar under 1992 fria från Salmonella. Med undantag av några procent överens- stämde innehållet i ett hundratal charkprodukter och färdiglagade maträtter med märkningsuppgifter eller andra krav. Inga odeklarerade allergiframkal- lande råvaruingredienser påträffades. Hos några enstaka företag konstate- rades förhöjda halter av mikroorganismer i färdiglagad mat. Inga sjukdoms- framkallande bakterier påträffades.

När det gäller kommunernas tillsyn konstaterar verket bl.a. att kommuner- nas tillsyn av de ca 45 000 livsmedelsanläggningar som finns i landet har ökat genom införandet av den skärpta livsmedelstillsynen. Dock består obalansen mellan mikrobiologisk kontroll och redlighetskontroll, dvs. att inte konsumen- ten luras på vad produkten innehåller. Trots uttalad målsätming om förstärkt redlighetskontroll är fördelningen oförändrad, ca 90% mikrobiologi och 10% kontroll av att produkternas sammansättning överensstämmer med märkning— en. Ungefär 1% av de mikrobiologiska proverna var otjänliga, dvs. de inne- höll oacceptabelt hög halt av sjukdomsframkallande bakterier. Antal otjänliga prov var desamma alla tre åren (1990—1992). Motsvarande resultat för an— läggningar för vilka Livsmedelsverket har tillsynsansvar var 3%.

1992 fanns fastställda egenkontrollprogram endast vid 14 000 av de an- läggningar vilka kommunerna bedriver tillsyn över. Ännu i början av 1993 saknades egenkontrollprogram vid 60% av anläggningarna. Verket pekar vidare på att tillsynsavgiftema inte alltid används som avsetts, nämligen för provtagning och undersökning.

Trots den goda situationen vad gäller tjänligheten hos de svenska livsmed- len förekommer emellanåt rapporter om slarv i dagligvaruhandeln. Förpack- ade livsmedel åsätts en allt för lång hållbarhetstid, kyltemperaturen är inte tillräcklig, i synnerhet gravade, rökta och kryddade produkter innehåller oro— väckande ofta bakterier. En studie utförd av SIFO på uppdrag av Livsmedels- verket visade vidare att 750 000 svenskar drabbas av matförgiftning varje år. Eftersom anmälda fall enligt existerande statistik endast visar på 2 000 fall per år var antalet oväntat högt. Hälften av de drabbade blir sjuka av mat som la- gas i det egna köket. Ca 1/3 av fallen hänför sig till mat från storkök och 15% blir sjuka i samband med utlandsresor. Övriga är osäkra på h ur de blivit mat- förgiftade.

Kontroll av frukt och grönt

Sedan mitten av 1960-talet har offentlig kontroll av bekämpningsmedelsrester i färska frukter och grönsaker förekommit i landet. Antalet bekämpingsmedel som rutinmässigt kontrolleras uppgår f.n. till ca 220 st. Resultaten av prov- tagningen under perioden 1990/91—1992/93 visar att av de undersökta proven innehöll mellan 3,0-4,2% halter över gällande gränsvärden. Andelen prov

81 Del II Konsumenteffekter av reformen

som innehållit rester av bekämpningsmedel har ökat från 35% till 45%, mer- SOU 1994:119 parten är dock klart under gällande gränsvärden. Inhemskt odlade frukter och Kapitel 6 grönsaker innehöll färre överslo'idanden än de importerade. Spannmål och spannmålsprodukter, som sedan 1987 också ingåri kontrollen, innehöll rela— tivt ofta halter av bekämpningsmedel, men i de flesta fall var dessa låga. Både importerat vete och ris har emellertid innehållit halter över dem som är tillåtna. Den fortsatta kontrollen av bekämpningsmedelsrester i vegetabilier föreslås minskas, framför allt för livsmedel som konsumeras i ringa omfattning. Verk- samheten föreslås bli utökad till att även omfatta andra främmande ämnen och

vissa naturliga gifter.

K öttkontroll

Enligt lagen om köttbesiktning är det köttbesikmingstvång i Sverige. Det inne- bär i princip att allt kött skall genomgå en besiktning av veterinär och godkän- nas innan det får saluföras. Enligt riksdagsbeslut våren 1989 skall allt kött fr.o.m. den I juli 1993 besiktigas före och efter slakt på kontrollslakteri. Vissa lättnader gäller för småskalig slakteriverksamhet.

Importkontrollen av kött utföres av de lokala miljö- och hälsoskyddskon- toren. Det är nästan enbart förekomst av salmonella som föranleder avvis- ning. Alla partier kontrolleras. År 1993 kontrollerades ca 2 500 partier, unge- fär 30% färre än föregående år. Av dessa avvisades 98 partier (3,9%) och spår av salmonella hittades därutöver i 80 partier. Runt hälften av griskötts— importen kom från Danmark. Procentuellt sett avvisades färre partier från Danmark än från de övriga tre stora grisköttsexportörema USA, Polen och Ungern. De största exportörerna av nötkött var Irland, Danmark och Polen. En mindre andel av nötköttspartiema avvisas. Skärpta regler för kontroll av salmonella infördes den 1 oktober 1993, vilka i princip innebär en nollgräns. Också allt importerat foder kontrolleras med avseende på salmonellaföre- komst.

Stickprovskontroller med avseende på förekomst av veterinärmedicinska preparat inkl. hormoner görs på både importerat kött och kött som produceras i Sverige. Prov tas även på levande djur. Enligt uppgifter från Livsmedels— verket har man under de år kontrollen pågått mycket sällan funnit någon före— komst av dessa ämnen i proverna. Ett stort problem är dock de begränsade möjligheterna att spåra resthalter av horrnonpreparat, eftersom antalet preparat på den illegala marknaden är mycket stort, ca 3 000 st. Som en anpassning till EG:s bestämmelser föreslås kontrollen på nationell nivå av läkemedelsrester i livsmedel öka. Sedan någon tid finns även möjligheter att kontrollera huru- vida livsmedlet har bestrålats eller ej.

EES/EU

Anslutningen till Europamarknaden får stor betydelse för framtida tillsyns- arbete. Flera direktiv som ingår i EES-avtalet ställer mer detaljerade och

82 Del H Konsumenteffekter av reformen

omfattande krav på anläggningar som producerar animaliskta livsmedel. Im- SOU 1994:119 portkontrollen påverkas dock inte av EES-avtalet. Kapitel 6 Irnportkontrollen kommer däremot väsentligt att påverkas av ett medlem- skap i EU. Inom EU kontrolleras inte varorna vid gränsen. Varorna kontrol- leras i exportlandet och stickprovskontroller får göras i imporrtlandet. Import- varoma får i denna stickprovskontroll inte diskrimineras i förhållande till de inhemska varorna och kontrollen får inte finansieras genom avgifter. Vid ett EU-medlemskap kommer vidare den säkerhetsnnässiga kontroll

som nu bedrivs av frukt och grönt att utvidgas till att också omfatta en kvali- tetskontroll avseende bl.a. utseende på ett trettiotal frukter" och grönsaker. Denna kontroll, som således inte bedrivs av hälso- eller säikerhetsmässiga skäl, är en del av marknadsregleringama inom EG och kommer sannolikt att

bedrivas i Jordbruksverkets regi.

6.5.2. Livsmedelslagstiftningen och EES-avtalet5

I och med EES-avtalets ikraftträdande den 1 januari 1994 .har svensk livs- medelslagstiftnin g harmoniserats med EG:s. Avtalet omfattar även veterinära frågor, foder-, utsädes- och växtskyddsfrågor. Enbart på livsmedelslagstift- ningens område innebär EES-avtalet att Sverige måste anpassa sig till ca 120 EG-rättsakter. Där gemensamma EG-normer saknas är huwudregeln att en vara som får saluföras i ett land får saluföras i varje annat metdlemsland. Med— lemsstaterna har rätt att göra undantag då så bedöms nödvändigt för att skyd- da människors, djurs eller växters hälsa, allmän ordning och säkerhet, miljö och arbetsmiljö eller motiveras av konsumentskyddet eller Skyddet för god handelssed. En förutsättning är att åtgärden står i proportiom till ändamålet och att den gör minsta möjliga ingrepp i varurörligheten sannt tillämpas lika för import och inhemsk produktion.

Både Sveriges och EG:s regler bygger i många fall på srtandardiserings- arbete utfört av internationella organisationer, framför allt FAO/WHO:s ge- mensamma livsmedelsorgan Codex Alimentarius. Flertalet förändringar till följd av EES blir därför ganska små och knappast märkbara! för konsumen- terna, men undantag finns.

När det gäller t.ex. regler för märkning av livsmedel kan konsumenterna, särskilt personer med överkänslighetsproblem, komma attt märka försäm- ringar. Sammansatta ingredienser med vedertagen betecknirng (t.ex. majon- näs) behöver inte specificeras, om de ingår som en del i em annan produkt med mindre än 25%. I Sverige var gränsen tidigare S% och imgredienser som är kända för att vara allergiframkallande skulle alltid anges. Sveriges livsme- delsindustriförbund, SLIM, har efter samråd med Livsmedelsverket rekom- menderat sina medlemsföretag att även frarndeles märka livsrmedlen enligt de tidigare svenska bestämtnelsema.

5 Följande uppgifter presenteras mer utförligt i KoB:s faktablad nr 115, september 1993 "Livsmedelskonsumentema och EES-avtalet".

83 Del II Konsumenteffekter av reformen

Hållbarheten skall enligt EG-reglema anges med bäst före-dag utom för SOU 1994:119 lättfördärvliga livsmedel, för vilka sista förbrukningsdag skall anges. Den Kapitel 6 svenska regeln om i vissa fall dubbel märkning med angivande också av förpackningsdag eller för bröd bakningsdag är således inte längre i kraft. Även här gäller dock att företagen frivilligt kan fortsätta att märka enligt de tidigare svenska reglerna.

Svenska konsumenter vill gärna veta om maten är producerad i Sverige eller utomlands. Enligt EG skall ursprungs— eller tillverkningsland anges en- dast om konsumenten annars blir vilseledd. Någon obligatorisk ursprungs- märkning föreskrivs alltså inte. Utländskt kött som mals till färs i Sverige får inte kallas svenskt. Svenskproducerat kommer att bli en viktig konkurrens- faktor, varför denna märkning sannolikt kommer att tillämpas frekvent på frivillig väg.

Också märkning (och andra aspekter) av ekologiska produkter regleras i EES-avtalet fr.o.m. den 1 juli 1994. EG har hårdare regler för att godkänna en förädlad produkt som ekologisk än Sverige. EG kräver att minst 95% av en produkt är av ekologiskt ursprung, medan KRAV i dag endast kräver att minst 50% är av ekologiskt ursprung och att ekologisk råvara används där sådan existerar på marknaden. Därmed kan t.ex. KRAV-märkt sylt innehålla ca 40% konventionellt socker i dag (men inte framöver då KRAV—socker kommer att produceras i Sverige). Regeländringen kan få konsekvenser för expansionsmöjlighetema för dessa produkter.

Både EG och Sverige har gränsvärden för förekomsten av främmande ämnen i livsmedel, bekämpningsmedelsrester och andra. EES-avtalet innebär i första hand en anpassning av gränsvärdena för rester av bekämpningsmedel. Det rör sig om marginella förändringar, i vissa fall har EG något lägre gräns- värden, i andra, något fler fall, något högre. En beräkning har gjorts av hur de EG-anpassade gränsvärdena skulle ha påverkat utfallet av livsmedelskon- trollen för 1991/92 och svaret är knappast alls.

Reglerna om tillsatser skiljer sig en hel del mellan EG och Sverige. Medan EG något förenklat kan sägas tillåta tillsatser som anses ofarliga, kräver Sverige dessutom att tillsatsen skall vara av värde för konsumenten. EG har ett ramdirektiv på tillsatsområdet samt detaljerade direktiv angående sötnings- medel och färgämnen. Förslag om övriga tillsatser väntas fattas inom kort. De tre detaljdirektiven har kritiserats hårt av konsumentorganisationer som varan- de alltför undfallande mot livsmedelsindustrin. När dessa nya regler antas i Sverige kommer azofärgämnen, vilka kan vara allergiframkallande, åter att tillåtas liksom färgning av baslivsmedel.

Besträlning är ett inom EG oreglerat område. I vissa länder är metoden för- bjuden liksom i Sverige, i andra länder tillåts den för ett varierande antal var- or. Ett förslag som tidigare diskuterats mycket är att endast bestrålnin g av kryddor skulle tillåtas. Enligt EG:s regler skall det alltid framgå av märkning- en om en vara är bestrålad.

När det gäller material som kommer i kontakt med livsmedel gäller gene- rellt att problemen är små med att anpassa svenska regler och praxis till EG:s,

84 Del II Konsumenteffekter av reformen

men samtidigt kommer detaljreglema att bli betydligt fler. Beträffande gräns- SOU 1994:119 värden för bly och kadmium i keramik har Sverige fått ett undantag och Kapitel 6 Sveriges strängare regler kan bibehållas till den 1 januari 1995, då frågan åter får tas upp. EU-förhandlingama gav fortsatta övergångsvisa undantagslös- ningar.

EFTA-ländema övertar enligt EES-avtalet EG:s veterinärlagstijining. EG:s hygienbestämmelser m.m. på animalieområdet innebär i stort sett en anpass- ning av den inhemska marknaden till de strängare regler som redan nu gäller vid exporten till EG, dock med undantag för småskalig verksamhet. Däremot anpassas inte djurskyddslagstiftningen. Sverige bibehåller också höga skydds- nivåer när det gäller djursjukdomar. Sjukdomarna har, till skillnad från djur— skyddslagstiftningen, varit föremål för EU-förhandlingarna. Sverige har fått övergångslösningar för ett antal allvarliga djursjukdomar, bl.a. klassisk svin- pest och galna ko-sjukan. För andra allvarliga djursjukdomar har vi fått s.k. tilläggsgarantier, dvs. att vi kan ställa samma krav vid införsel som i dag förutsatt god inhemsk kontroll.

Den svenska fodermedelslagstiftningen är i stort sett redan anpassad till EG:s. Vissa undantag finns och Sverige har fått övergångslösningar som inne- bär bibehållande av förbud mot antibiotika och kadavennjöl i djurfoder. I för- handlingarna om medlemskap har fortsatta övergångslösnin gar erhållits. Efter den fyraåriga resp. treåriga övergångsperioden skall vetenskapliga utvärde- ringar göras.

6.6. Etik och djurskydd

6.6.1. Djurskydd och djurhälsaö

Djurskydd

Svensk djurhållning och djurskydd debatterades livligt under senare delen av l980-talet, både ur etiska och kvalitetsmässiga aspekter. Detta resulterade i en ny djurskyddslag från 1 juli 1988 (SFS 1988:534). I den nya lagen förstärk- tes skyddet för djuren. Djuren skall inte bara skyddas mot lidande, utan också mot sjukdom. Djuren skall hållas och skötas i en god djurrniljö och på ett så- dant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig natur- ligt. Djuren skall också skonas från onödigt obehag och lidande i samband med slakten. De mer detaljerade bestämmelserna i lagen skall genomföras efterhand under en tioårsperiod.

Samtidigt infördes förbud mot användning av kadaverrnjöl i foder (SFS l988z537) till andra djur än pälsdjur. Förbudet gäller också importerat foder. Sedan 1986 finns förbud mot tillsats av antibiotika i fodret utom vid veterinär förskrivning.

6 En utförligare redovisning av dessa frågor finns i KoB:s faktablad nr 16, oktober 1993 "Djurskydd och djurhälsa i Sverige och i EG".

85 Del II Konsumenteffekter av reformen

Djurskyddsreglema har — tillsammans med andra faktorer såsom avelsar- bete och branschens omsorgsprogram — lett till "etiska framgångar", men också till mätbara effekter på djurhälsa och köttkvalitet. Kvalitetsfelet PSE (Pale Soft Exudative — blekt, mjukt, vätskeavgivande) som uppkommer i gris- kött till följd av stress i samband med slakten är betydligt sällsyntare i dag. Också DFD (Dark Firm Dry _ mörkt, hårt, torrt), ett stressrelaterat kvalitetsfel som drabbar nötkött, har minskat. Det svenska köttet håller också en mycket hög hygienisk standard i fråga om t.ex. salmonella och campylobacter.

Djurhälsa

Sambandet mellan djurhållning, djurskydd och djurhälsa är starkt. Den stränga djurskyddslagen i Sverige har bidragit till att djuren generellt sett är friskare än djuren i flertalet europeiska länder. Andra viktiga orsaker är kli- matet samt den lägre djurtätheten i Sverige. Också Norge, Finland och Island har en situation som liknar vår. Förbud mot antibiotika ställer större krav på förebyggande åtgärderi form av god djurrniljö och omsorg så att sjukdomar inte uppkommer.

Salmonella är en viktig, i många fall den viktigaste, orsaken till livsmedels- burna sjukdomar i många länder. I Sverige är kontrollen av salmonella myck— et strikt och problemen små. Svensk animalieproduktion och svenska livs- medel är praktiskt taget salmonellafria.

Salmonellakontrollen sker i form av

— förebyggande kontroll på besättningsnivå och inom foderindustrin, med bl.a. hygieniska krav på djurutrymmen och skötselrutiner, — provtagning i samband med slakt, — importkontroll av djur, foder och vissa livsmedel.

Salmonellabekämpningen beräknas kosta ca 100 miljoner kronor för den in- hemska kontrollen och därutöver 20—25 miljoner kronor för importkontrol- len. Beräkningar tyder på kostnader för sjukvård, sjukfrånvaro m.m. i sam- ma storleksordning som dagens kontrollkostnader, ca 120 miljoner kronor, om lika många skulle smittas av salmonella i Sverige som i övriga Europa.

1988—1990 fann man salmonella hos ca 6 000 personer per år. Det är en fördubbling jämfört med de senaste tio åren. Av dessa var endast ca 15% av inhemskt urprung. Ökningen beror framför allt på ökat antal fall av Salmo- nella enteritidis, som också är den viktigaste salmonellatypen på kontinenten. Salmonellaproblemet i Europa har blivit värre sedan mitten av l980-talet, då kontinenten drabbades av Salmonella enteritidis i fjäderfä och ägg. Enligt Världshälsoorganisationen (WHO) är upp till 50% av alla slaktkycklingar smittade. 1992 rapporterades 200 000 fall av salmonella i Tyskland. Anled- ningen anses vara burhönshanteringen, bristande foderhygien och den ohäm- made hanteringen av antibiotika. Denna hantering har skapat aggressiva och resistenta salrnonellavarianter.

SOU 1994:1 19 Kapitel 6

86 Del II Konsumenteffekter av reformen i

Användningen av antibiotika är restriktiv i Sverige. Det gör att vi i dag med enkla medel kan bota de djur som blir sjuka och att resistens mot antibio- tika är ett litet problem. I Sverige får sedan 1986 antibiotika endast ges till djur efter veterinär förskrivning, vilket mer än halverat den totala förbrukning- en av antibiotika till djur. Tillväxtstimulerande medel är inte tillåtna. Fortfa- rande förskrivs dock medicinering av hela besättningari förebyggande syfte.

I de flesta europeiska länder, de nordiska exkl. Danmark undantagna, är det tillåtet att blanda antibiotika i djurfodret. Det görs dels för att djuren ska växa bättre, dels för att förhindra att de ska bli sjuka. Konsekvensen blir emel- lertid ofta aggressivare bakterier och resistens mot antibiotika. Djuren blir där- med svårbehandlade. Vissa bakterier, bl.a. salmonella och campylobacter. smittar via livsmedlen också människor.

Medan viss användning av hormoner i tillväxtsyfte är tillåtet i t.ex. USA och Australien, är det helt förbjudet i EU sedan 1985 liksom i Sverige. Där- emot förekommmer i vissa länder inom EU en utbredd illegal användning av tillväxthorrnoner. Den illegala användningen av tillväxtbefrämjande hormoner till djur kan innebära en stor hälsofara för människan, eftersom det inte finns någon möjlighet att påverka mängder eller karenstider. De substanser som cirkulerar är ofta av dålig kvalitet och kan innehålla okända föroreningar. Risken för att ämnen med skadliga effekter ska finnas kvar i livsmedel, som kommer från djur som behandlats illegalt, är betydande.

6.6.2. Svenska djurskyddsregler och internationell konkurrenskraft

De svenska djurskyddsreglema kan i internationell jämförelse betraktas som relativt långtgående. EG:s direktiv på djurskyddsområdet är av nrinintikarak- tår och inget hindrar ett land att ha strängare regler nationellt sålänge det inte hindrar handeln. EG har än så länge bara direktiv för kalvar, svin och värp- höns samt regler för transport och slakt. Reglerna är inte heller lika omfat- tande och detaljerade som de svenska.

Farhågor finns att fördyrad produktion i Sverige till följd av strängare djur- skyddsregler än i omvärlden skall försämra konkurrensförmågan och riskera att slå ut delar av svensk produktion i en öppnare omvärld. Plusvärden i form av friskare, gladare djur och säkrare, smakligare kött är svåra att uppskatta i kronor och ören, medan djurskyddslagstiftningens merkostnader i produk- tionen är lättare att mäta.

Jordbruksverket (SJV) har som ett underlag i EU-förhandlingama under- sökt hur de svenska djurskyddsreglema påverkar produktionskostnadema i förhållande till den lagstiftning som finns inom EU. SJV menar att de sven- ska reglerna medför högre produktionskostnader, framför allt för svin, värp- höns och slaktkyckling. För produktion av mjölk och nötkött samt för får- och getproduktionen förväntas de ekonomiska konsekvenserna bli mindre. SJV räknar med att svenska uppfödare har kostnadsfördyringar motsvarande ca 10% jämfört med EU-länderna. Det betyder ca 1,20 kr/kg fläsk, 60 öre/kg

87 Del II Konsumenteffekter av reformen

SOU 1994:1 19 Kapitel 6

ägg och ca 1,50 kr/kg fjäderfä i ökade produktionskostnader. Då har man SOU 1994:119 vägt in vinsten av förbättrad djurhälsa. Det är också väsentligt att beakta i Kapitel 6 vilken utsträckning man inom EG kommer att skärpa sina regler. Det är med hän syn till flera osäkra faktorer svårt att bedöma konkurrensnackdelama vid ett planerat EU-inträde 1995. Många anser dock att hög kvalitet och "renhet" är ett viktigt försäljningsargument som gör det möjligt att ta ut ett högre pris på svensk mat här hemma och vid export. Sverige lämnade inga förhandlingskrav till EU när det gäller djurskyddet, eftersom det är upp till det egna landet att välja ambitionsnivå. Däremot dekla— rerade Sverige att man önskade bibehålla den höga svenska ambitionsnivån på bl.a. miljö-, livsmedels- och djurskyddsområdena. Redan genom EES—avtalet har som nämnts de svenska smittskyddsregler- na samt foderlagstiftningen anpassats till EG:s regler, med vissa undantag. I medlemskapsförhandlingarna fick vi fortsatta övergångsvisa lösningar. Sverige fick också igenom sitt krav att livsmedel, levande djur och foder som förs in i landet ska vara fria från salmonella.

6.7. Ekologisk produktion och andra alternativa produktionsformer

För en växande Skara konsumenter är aspekter såsom etik, miljö och hälsa, vilka kan anses vara bärande för den ekologiska odlingen, allt viktigare. Detta avspeglas i attitydundersökningar, men också i en tilltagande efterfrågan på dessa produkter. Den ekologiska produktionens skonsamma inverkan på den yttre miljön och dess fördelar ur djuretisk synvinkel är lättare att påvisa än en positiv inverkan på hälsan. Produktionen bygger på en ekologisk grundsyn där hushållning av resurserna och djuretiska hänsyn är viktiga aspekter. Bio- logisk mångfald stimuleras. Detta är viktigt för många, sannolikt allt fler, kon- sumenter. I allmänhet är det dock främst hälsoaspektema som anförs som motiv för köp av ekologiska produkter.

Kvalitet mätt i kvantitativa termer (hög halt av önskvärda ämnen, låg halt av icke önskvärda) och enbart med hänsyn till slutproduktens kvalitet har i all- mänhet inte visat på några avgörande skillnader mellan ekologiska och kon— ventionella produkter. Inte heller i ätkvalitet finns några större skillnader mel- lan ekologiska och konventionella livsmedel. I en jämförande studie mellan ekologiska och konventionella produkter har Livsmedelsverket kunnat kon- statera lägre halter av bekämpningsmedel i de ekologiska, men i andra avseen— den, t.ex. förekOmst av mykotoxiner och tungmetaller samt innehåll av vita- miner, har inga signifikanta skillnader kunnat observeras.

Trots svårigheter att peka ut ekologiska livsmedel som särskilt hälsosam- ma flnns det dock undersökningar som visar att ekologiska produkter skiljer sig positivt från konventionella. Studier har visat att ekologiska produkter innehåller mindre bekämpningsmedelsrester och lägre nitrathalt. Även upp- gifter om högre innehåll av C-vitamin och järn förekommer. Ekologiskt kött anses ha en annorlunda styckningskvalitet. Det finns vidare allergiker som

88 Del II Konsumenteffekter av reformen

upplever att de mår bättre av ekologiska livsmedel. Med hjälp av metoder för SOU 1994:119 att bestämma produkters biologiska kvalitet har visats att lagringsdugligheten Kapitel 6 är högre hos ekologiska produkter och att djur utfodrade med ekologiskt fo- der uppnår en högre fruktsamhet. Den senare typen av studier är ofta kon- troversiella och mer undersökningar behövs. Parallth med ökningen av ekologiska produkter växer antalet alternativa, småskaliga, förädlings— och distributionsformer. Exempel på alternativa förädlings- och distributionsformer är småskaliga slakterier, ofta i anslutning till gården, specialiserade köttbutiker eller gårds— butiker. Intresset för småskaligt producerade livsmedel har ökat kraftigt under de senaste åren, det gäller Sverige men också andra länder. Bland konsumen- terna har miljö— och kvalitetsdebatten skapat intresse för lokalt producerade livsmedel. Produkter vars ursprung man känner till och kan härleda till en viss producent eller visst område upplevs ofta ha högre kvalitet. 40 småska- liga slakterier har godkänts t.o.m. 1993 och ytterligare ett 40-tal är under handläggning. Antalet småskaliga mejerier är fortfarande mycket begränsat. I Svensk lantmat guide 1992/93 finns närmare 500 producenter förtecknade, vilka förädlar och säljer livsmedel direkt till konsument. Andra former av direktkontakt mellan producent och konsument förekommer, t.ex. Spar- ringar och andra typer av inköpsföreningar.

6.8. Intemationaliseringens effekter på kvaliteten

Livsmedelsmarknaden är i de allra flesta länder traditionellt i huvudsak in- hemsk, åtminstone när det gäller baskonsumtionen. Importandelen på de jordbruksreglerade produkterna liggeri allmänhet under 15% i Sverige. På icke reglerade livsmedel, bl.a. frukt och grönt, står importen för en betydligt större del. Under svensk säsong har dock de svenska produkterna en stark marknadsposition trots att priserna ofta är något högre.

Den svenska livsmedelslagstiftningen ställer samma krav på importerade livsmedel som på inhemska när det gäller att skydda konsumenterna mot hälsorisker. Livsmedelskontrollen visar att en mycket liten del av de kontrol- lerade produkterna innehåller resthalter och bakterienivåer som överstiger svenska gränsvärden. Generellt är dock anmärkningarna fler mot de importe- rade livsmedlen än de svenska. Ur säkerhetssynpunkt finns det egentligen ingen anledning att prioritera svenska produkter. Hemköps marknadsföring, där importerat kött och annan utländsk mat pekas ut som mindre säker, har också uppmärksammats av Konsumentverket och företaget har ombetts ändra sin marknadsföring. Däremot kan konsumenter ha andra motiv för att köpa in- hemska produkter: kvaliteten ur exempelvis etisk eller smakmässig synpunkt kan upplevas som högre, man kan ur sårbarhetssynpunkt eller av regional- och miljöpolitiska skäl vilja stödja svensk produktion, man bidrar till att hålla det svenska landskapet öppet. För de konsumenter som vill stödja inhemsk produktion är en korrekt och upplysande ursprungsmärkning avgörande.

89 Del H Konsumemteffekter av reformen

Attitydundersökningar har, som tidigare nämnts, visat att svenska konsu- SOU 1994:119 menter uppskattar svenskproducerade livsmedel. KoB:s lilla kvalitetsunder- Kapitel 6 sökning från år 1993 visade t.ex. att två tredjedelar av konsumenterna ansåg att Sverige hade mycket eller något bättre kvalitet på livsmedel än andra län- der. Den stora kvalitetsundersökningen visade att omdömet varierade bero- ende på produkt och i synnerhet föredras svenska produkter när det är frågan om livsmedel där inslaget av förädling är litet (nötkött, potatis). Konsumen- ternas sannolikt begränsade erfarenheter av utländska produkter inom dessa varugrupper är antagligen en bidragande orsak till denna uppfattning, men likväl är detta konsumentstöd av stor betydelse för svenska producenters möjlighet att försvara den svenska marknaden mot import. Konsumenterna uppger sig också känna en betydande oro över att ökad import och EG- anpassning skulle kunna ge sämre livsmedelskvalitet.

Ett utbrett resande och internationella kontakter liksom ett växande antal invandrare gör dock, trots omfattande stöd för svensk mat ekonomiskt och via marknadsföring och trots starka konsumentsympatier för svensk mat, att våra matvanor blir allt mer internationella. Öppnare gränser och handelsavtal med omvärlden kommer också att få en stor betydelse för utbudet på den svenska livsmedelsmarknaden. En större marknad och hårdare konkurrens leder, åtminstone i teorin, till bättre och billigare varor och ett större utbud. EES-avtalet omfattari stort sett inte jordbruket, men däremot anpassas som nämnts vår livsmedels- och konsumentlagstiftning till EG:s. Ett eventuellt medlemskap kommer självfallet att knyta den svenska marknaden hårdare till Gemenskapens. Den fria rörligheten tvingar fram någorlunda konkurrens- neutrala villkor, även om delar av EG:s regler är av minimikaraktär vilka möj- liggör högre krav på den inhemska produktionen.

GATT-avtalet, som slutförhandlades i december 1993, innehöll bl.a. en överenskommelse om sanitära och fytosanitära frågor, en disciplin för livs- medelsbestämmelser samt veterinär- och växtskyddsregler. Enligt denna kan gränsvärden, normer etc. som överensstämmer med sådana som sätts av inter- nationella organ, t.ex. Codex Alimentarius på livsmedelsområdet, inte ifråga- sättas. Högre krav är dock tillåtna om de baseras på vetenskapligt underlag och enhetliga riskvärderingsprinciper. Disciplinen rör åtgärder för att skydda människors, djurs eller växters liv och hälsa. Den omfattar inte bestämmelser som grundas på s.k. konsumentintresse, miljöhänsyn eller djurens välfärd etc.

Överenskommelsen ger således Sverige fortsatt möjlighet att ställa höga krav vad gäller livsmedel, veterinär- och växtskyddsbestämmelser, men vi kan behöva visa vetenskaplig grund och konsekvens i riskbedömningen. Transparensen, överblickbarheten, ökas genom notifieringskrav. I den mån t.ex. förbud mot bestrålad mat eller kadaverrnjöl i foder inte motiveras av om— sorg om människor eller djurs liv och hälsa är läget oförändrat och oprövat vad avser GATT-förenligheten av dessa bestämmelser.

90 Del II Konsumenteffekter av reformen

7. Matkronor och prisutveckling 221243” pre

Beredningen vill med hjälp av framför allt Livsmedelsekonomiska sam- arbetsnämndens prisindexsystem få svar på följande frågor: Hur har prisbilden för konsumenterna utvecklats efter genomföran- det av den livsmedelspolitiska reformen? Har prisändringar i tidigare producent- och handelsled fortplantats som förväntat till konsumenterna? Har prisutvecklingen blivit som förväntades vid beslutet om den livs- medelspolitiska reformen?

Beredningen konstaterar sammanfatmingsvis

— att konsumentprisema realt har sjunkit kraftigt under perioden 1989— 1993 att prissänkningar i jordbrukarledet inte fullt ut förts vidare till kon- sumenterna att jämfört med förväntningama inför den livsmedelspolitiska refor- men om sänkta priser inom regleringen har resultatet blivit magert för konsumenterna att de svenska livsmedelsprisema under de senaste åren närmat sig EG:s, i första hand till följd av kronans depreciering. Behovet av att genomföra effektiviseringar i livsmedelskedjan kvarstår.

7.1. Livsmedelskedjan och matkronor

Konsumenternas utgifter för livsmedel uppgick 1992 till 126 miljarder kronor enligt nationalräkenskapema. Därav utgjorde livsmedel baserade på produkter som omfattas av jordbruksregleringen ca 80 miljarder kronor (inkl. livsmedel i utemåltider). Hur detta belopp översiktligt fördelar sig på de olika leden i livsmedelskedjan visas i figur 7.1. I följande avsnitt behandlas priser och pris- utveckling i några av dessa led.

91 Del II Konsumenteffekter av reformen

Figur 7.1 Livsmedelskedjan för jordbruksreglerade livsmedel, miljarder SOU 1994:119 kronor Kapitel 7

Försäljning av jordbruksprodukter + Subventioner (1) 24 +4 +Primärförädling - Export +10 - 2 +Vidareförädling + Import +12 +4

+Drstnbutron +20

+Moms +12

Konsumenternas utgifter =80

(1) Direkta, ej prishöjande bidrag till jordbrukarna, som ligger utanför beräk— ningen i övrigt. Källa: Sammanställning av uppgifter från SCB och LES

S.k. matkronor är ett annat sätt att beskriva livsmedelsutgiftemas fördelning på olika led. Den senaste officiella beräkningen gjordes av 1986 års Livsme- delsutredning (SOU 1987:44). Utvecklingen därefter kan dock följas genom de beräkningar som årligen utförs inom Lantbrukets Utredningsinstitut (LUI). De är inte helt jämförbara med Livsmedelsutredningens matkronor, eftersom en något annorlunda metod används. Beräkningarna är komplice- rade, särskilt för mer förädlade produkter, och gör inte anspråk på exakthet.

I tabellerna 7.1—2 redovisas matkronor dels för hela konsumtionen av jord- bruksreglerade livsmedel, dels för vissa livsmedel. Den långsiktiga tendensen är att jordbrukarandelen av matkronan minskar och att de övriga ledens ande- lar ökar. De senaste årens ändringar av jordbruksstödet — mot mindre prisstöd och mer direktutbetalningar — verkar också i samma riktning, dvs. mot en min- skande jordbrukarandel i konsumenternas matkronor. Framför allt har indu- striledets andel ökat i stället. Som exempel kan nämnas limpa och nötkött. För limpan har industriledets andel ökat från 52% 1989 till 56% i slutet av 1992. Motsvarande ökning var för nötkött från 12 till 15%.

Jordbrukarandelen varierar givetvis med olika produkters förädlingsgrad. För mjölk är den nära 50%, för nötkött 38% och för limpa 4%. Industriledet, kvarn, bageri, mejeri, slakteri, m.fl., ägs dock i stor utsträckning av jord- brukskooperationen, varför jordbrukarandelen inflytelsemässigt sett är betyd- ligt större än angivna procentsatser.

92 Del H Konsumenteffekter av reformen

Tabell 7.1 Total matkrona för jordbruksreglerade livsmedel 1989 och 1992. SOU 1994:119 Procentandelar

___—___—

Konsumentemas utgifter för jordbruksreglerade livsmedel Varuskatter Förädling och distribution J ordbrukarandel (1)

1989

100 20 46 34

1992

100 16 56 27

(1) Direktutbetalningar till jordbrukare kommer därutöver.

Källa: LUI

Tabell 7.2 Matkronor för enskilda produkter vid årsskiftet 1992—1993.

Kapitel 7

Procentandelar Vetemjöl Limpa Mjölk Nötkött Griskött nov 92 nov 92 dec 92 febr 93 febr 93 Konsument- utgifter 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Moms 15,3 15,3 15,3 17,4 17,4 Handel 10,5 21,4 9,6 29,1 33,1 Industri 31,1 55,9 18,4 15,3 16,1 Ovriga råvaror Reglering 20,7 3,3 9,7 J ordbrukar- andel (2) 22,5 4,2 47,0 (3) 38,2 (3) 33,4

Falukorv febr 93

(1) 100,0 17,4 47,6 23,5

2,7

8,8

(1) Extrapriser har inte beaktats. (2) Direktutbetalningar till jordbrukare kom— mer därutöver. (3) De butikssålda styckningsdelamas bidrag till avräknings—

priset.

Källa: LUI

93. Del H Konsumenteffekter av reformen

7.2. Prisutvecklingen SOU 1994:119 Kapitel 7 7.2.1 Indexsystemet

Inom Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden (LES) har byggts upp ett indexsystem som anknyter till de olika leden i livsmedelskedjan (se fakta- rutan). Vidare ingår KPI, livsmedel och KPI, totalt i samarbetsnämndens redovisning.

Faktaruta

A—index Avräkningsprisindex mäter prisutvecklingen vid ! försäljning från jordbrukarna. *

PR-index Prisregleringsprisindex avser det led i vilket jordbruks- regleringen verkar. I allmänhet har skett en viss första förädling | efter jordbrukarledet. |

Producentprisindex med i allmänhet ytterligare för livsmedelsindustrin förädling jämfört med PR-index.

Konsumentprisindex avser detalj handelspriser och för jordbruksreglerade beräknas med och utan moms. livsmedel

Indexseriema ger en för livsmedelssektom unik möjlighet att följa prisutveck— lingen i olika led. Viss försiktighet måste dock iakttas vid jämförelser mellan dem. Beräkningarna sker i viss utsträckning enligt olika metoder. Mätperio— den för serier baserade på KPI skiljer sig från övriga index (priser kring den 15 i varje månad resp. månadsmedeltal). Vidare föreligger skillnader mellan i vägningstalen på grund av varierande förädlingsgrad i indexserierna. Ett ex- ; tremt exempel är Mjöl, gryn och bröd, som väger in med drygt 25% i PPI-J och KPI-J , medan Brödsäd har vikten 4—5% i A- och PR-index. i

Prisändringar i ett led förs vidare till ett annat med viss tidseftersläpning. i Man bör därför vara försiktig med att dra slutsatser av utvecklingen för kor- , tare tidsperioder.

7.2.2. Konsumentprisemas utveckling

Priserna på livsmedel steg under större delen av 1980-talet snabbare än priser- , na i övrigt. Delvis berodde prisökningarna på att livsmedelssubventionema ! avvecklades (utom för mjölk) och att prisstödet ökade i motsvarande mån. ] Från 1987 har livsmedelsprisema tvärtom stigit mindre än den allmänna pris- . nivån och livsmedlen har alltså bidragit till att hålla nere inflationstakten. Livsmedelsprisema har sjunkit realt — dvs. i relation till KPI, totalt — med 17% kalenderåren 1989—1993.

Utvecklingen av livsmedelsprisema visas i diagram 7.1 för jordbruksreg- lerade livsmedel med och utan moms, för posten Livsmedel i KPI och för ' KPI, totalt under perioden 1989—1993. 1989 har valts som bas, därför att det |

94 Del II Konsumenteffekter av reformen

är det sista året, som är opåverkat av 1990 års livsmedelspolitiska reform. SOU 1994:119 Valet har gjorts gemensamt med de myndigheter som har regeringens upp- Kapitel 7 drag att utvärdera den livsmedelspolitiska reformen (framför allt LES och SJV).

Diagram 7.1 Konsumentprisutvecklingen. Indextal med 1989=100 1 3 0 1 2 0

-'-KP|-J 110

0- KPI-J exkl. moms

100 -o-KP|-livsmedel

'O-KPI

90

80 1989 1990 1991 1992 1993

Källa: SCB och LES

Den jämfört med tidigare lugnare prisutvecklingen på livsmedel beror på ett flertal faktorer, bland vilka kan nämnas: — den livsmedelspolitiska reformen, som avsågs även komma konsumen- terna till godo — GATT-förhandlingar, som medförde frysning av prisstöd till jordbruket — lägre matmoms, men ökad annan indirekt beskattning (se nedan)

— ansökan om EG-inträde, som bl.a. ledde till att den svenska produktionens priser och kostnader kritiskt jämfördes med förhållandena i andra europeiska länder — matprisdebatten och ökad konsumentaktivitet, både en orsak till och en följd av den livsmedelspolitiska reformen. Här kan från senare tid nämnas den uppmärksammade prispressaraktionen från PRO-LO-Livs 1991—1993.

Vidare infördes skärpt bevakning av prisutvecklingen från samhällets sida ge— nom uppdrag till KOB och SPK och genom den särskilda Prislkommissionens arbete juni 1991—juni 1992.

Ändringar av beskattningen under senare år har bl.a. lett till att mervärde— skatten (momsen) differentierats och nu är lägre för livsmedel än för flertalet övriga varor och tjänster (tabell 7.3). Borttagandet av subventionen på mjölk 1991 har däremot verkat höjande på konsumentprisnivån (se diagram 7.1).

95 Del II Konsumenteffekter av reformen

Vid skatteornläggningarna 1990 och 1991 breddades momsbasen och höj- SOU 1994:119 des vissa punktskatter. Detta påverkade inte livsmedel lika mycket som vissa Kapitel 7 övriga poster i KPI. Av KPI:s uppgång totalt med nära 11% december 1989— december 1990 och med drygt 8% 1990—1991 beräknade SPK att 2,9 resp.

3,3 procentenheter berodde på skatteomläggnin gen.

Tabell 7.3 Mervärdeskatt. Procentuellt påslag

Livsmedel m.m Övriga varor ljanuari 1983 23,46 23,46 1 juli 1990 25,00 25,00 ljanuari 1992 18,00 25,00 1 januari 1993 21,0 25,00

Källa: Finansdepartementet

Priserna för huvudgrupper av livsmedel och för enskilda varor har utvecklats på följande sätt under tiden 1989—1993 (tabell 7.4 och 7.5). Prisnedgången 1992 beror i huvudsak på den sänkta matmomsen. Prisökningen 1993, 1,6%, i genomsnitt för hela livsmedelsposten, är mindre än vad momshöj- ningen beräkningsmässigt leder till (2,5%).

Tabell 7. 4 Prisutvecklingen 1989—juni 1994 för produktgrupperna 1 KPI, livsmedel. Ändring december—december angivna år resp. december 1993— juni 1994, %

1989—90 1990—91 1991—92 1992—93 Dec 93—

juni 94

Mjöl, gryn och bröd 12,0 1,4 —5,1 -2,2 1,6 Kött 7,1 -0,8 -5,8 0,2 0,3 Fisk och fiskkonserver 10,8 3,4 -6,3 -0,5 0,4 Mjölk, ost och ägg 3,9 7,7 -5,4 2,9 0,5 Matfett 6,6 -3,6 -5,4 -3,7 1,1 Grönsaker, rotfrukter, frukt, bär 7,4 2,1 -7,9 6,1 16,3 Kaffe, te och kakao -2,6 -2,4 -8,5 24,6 6,8 Ovriga livsmedel 11,6 2,4 -4,2 0,7 4,0 Livsmedel 7,9 2,3 -5,8 1,6 3,4 KPI, totalt 10,9 8,1 1, 9 4,1 1,8 Anm. Gruppen läskedrycker och lättöl ingåri "Livsmedel" men särredovisas inte i tabellen.

Källa: SCB

Prisutvecklingen har inte varit enhetlig för de olika produktgrupper och pro- dukter som ingåri KPI, livsmedel. Priserna i gruppen mjöl, gryn och bröd har tidigare hört till dem som stigit mest. Den trenden har brutits och både 1992 (momseffekt) och 1993 sjönk priserna, som genomsnitt för hela grup- pen. Den kraftiga prishöjningen i gruppen mjölk, ost och ägg 1991 samman- hänger med awecklingen av den särskilda subventionen på mjölk. Inom grup-

96 Del II Konsumenteffekter av reformen

pen kött har framför allt fjäderfäkött haft en dämpande inverkan på prisut- SOU 1994:119 vecklingen. Kapitel 7

Tabell 7.5 Prisutvecklingen 1989—juni 1994 för vissa varor i KPI. Andring december—december angivna år resp. december 1993—juni 1994, %

1989—90 1990—91 1991—92 1992—93 Dec93—

juni 94 Hårt bröd 11,5 1,7 -5,3 -0,4 2,2 Kex och skorpor 5,6 0,7 -6,1 -0,8 -1,3 Forrnfranska 10,4 3,6 —4,7 —8,8 -3,2 Vetelängd 16,8 -0,2 1,2 -2,5 -2,6 Mazarin 14,6 2,9 -4,0 -0,7 -8,1 Nötkött 2,4 -0,9 -4,8 -0,2 1,9 Griskött 4,2 -1,4 -8,4 5,7 -0,8 Oblandad chark 7,9 -4,2 5,9 2,4 -2,6 Blandad chark 14,1 0,2 -5,9 -0,0 1,7 Köttkonserver 8,6 -1,4 -5,9 0,6 -0,6 Fjäderfäkött 3,2 -4,7 -8,5 -10,1 -2,2 Ägg 7,8 1,1 -6,4 9,9 3,7 Hårdost 4,7 4,3 -5,2 2,2 0,6 Mjölk 1,1 18,1 -5,9 2,4 0,1 Fil 1,6 16,7 -4,7 2,4 -0,1 Yoghurt 8,0 4,1 -4,4 1,4 0,5 Potatis 8,2 15,0 -27,4 8,9 40,8 Socker 5,1 3,1 -5,7 2,0 -0,4 Glass 13,3 -0,9 -7,5 —3,7 4,8 Livsmedel 7,9 2,3 -5,8 1,6 3,4 Anm. Momssänkningen 1992 betyder beräkningsmässigt -5,6% på prisnivån och höjningen 1993 +2,5%.

Källa: SCB

Övergång till lågprisalternativ

Uppgifterna om konsumentprisutvecklingen speglar inte de prisförändringar som den enskilde konsumenten kan uppleva genom att flytta sina inköp från en butik till en annan. Lågprisbutikemas ökade andel av dagligvaruförsälj- ningen har inneburit prissänkningar som inte i sig har fångats upp av KPI. Däremot registreras i index den inverkan etablerandet av lågprisbutiker haft på den övriga handelns priser.

Man räknar med att lågprisbutikemas priser ligger 10—20% under den re- guljära handelns. Enligt undersökningar som företogs av dåvarande SPK låg prisnivån på livsmedel i allmänhet lägre på orter där lågprisbutiker etablerats. SPK:s undersökningar gick så till att man valde ut och jämförde prisnivån på dagligvaror på två orter, en med och en utan lågpri setablering.

I och med att SPK upphört som myndighet har även dylika prisundersök- ningar upphört. Konsumentverket har emellertid startat en försöksverksamhet

97 Del II Konsumenteffekter av reformen

med prisjämförelser mellan olika dagligvarubutiker, avseende ca 130 vanliga varor (varorna ingående i verkets s.k. bekvämkorg). Provundersökningarna genomfördes i Arvika och Västervik och visade ganska stora prisspridningar mellan butikerna. Konsumentverkets avsikt är att lägga upp ett dataprogram att användas av konsumentvägledarna för prisjämförelser och för att få fram billigaste butiksaltemativet för olika konsumenter och familjetyper. Enligt Konsumentverket skulle prisnivån därigenom kunna pressas ned i storleks- ordningen 2—3%.

7.2.3 Prisutvecklingen i olika led

I föregående avsnitt visades, att priserna på livsmedel under senare år har ut- vecklats relativt sett förmånligt för konsumenterna. Det är dock tveksamt om prisbilden är så gynnsam som kunnat förväntas med hänsyn till den livsme- delspolitiska reformen och till prisutvecklingen i jordbrukarledet. Detta fram- går av ett studium av de prisindexserier som presenterades i avsnitt 7.2.1. I tabell 7.6 och diagram 7.2 visas prisutvecklingen kalenderåren 1989—1993 i olika led.

Tabell 7.6 Prisutvecklingen i olika led. Ändring jämfört med närmast före- gående år resp. december 1993—maj 1994, %

A-index PR-index PPI-J KPI—J KPI-J KPI, exkl. moms totalt 1990 -4,2 +1,7 +5,9 +7,4 +6,7 +10,4 1991 -1,1 +5,1 +7,4 +4,1 +3,5 +9,4 1992 -2,3 -2,9 +0,1 -5,3 +0,3 +2,4 1993 -2,4 -2,6 -0,3 -1,3 -3,7 +4,7 Totalt, 1989—1993 -9,7 +1,1 +13,5 +4,5 +6,6 +29,3 Dec 93—maj 94 -1,2 -0,5 +0,6 +1,1 +1,1 +1,8 Källa: LES

98 Del II Konsumenteffekter av reforrne

Diagram 7.2 Prisutvecklingen i olika led. Indextal med 1989=100 SOU 1994:119 Kapitel 7

130

120 "- A-index

110

0- PR-index

100 -'-PP|-J

4)- KPl-J exkl.

90

03 A C) 989 1990 1991 1992 1993

Källa: LES

Jordbrukarnas priser

Mellan 1989 och 1993 har jordbrukarnas priser sjunkit med 10% (A-index). I stället har icke prispåverkande stöd ökats. Ett avräkningsprisindex, som inkluderar dessa utbetalningar, har framräknats inom LES (tabell 7.7). J uste- rat A-index låg 1993 vid 98,5 om 1989 =100, alltså 9% över publicerade A- index.

Ta bell 7.7 Publicerat A-index och A-index justerat med direktutbetalningar till jordbruket (som ersätter prisstöd). Indextal med 1989=100

Publicerat A-index Justerat A-index

1989 100,0 100,0 1990 95,8 104,9 1991 94,8 107,0 1992 92,6 103,0 1993 90,3 98,5 Källa: LES

Ett preliminärt GATT-avtal på jordbruksområdet ledde till en frysning av pris- stödet från 1990. Jordbruket ersattes huvudsakligen i form av djurbidrag. Den 1 juli 1991 ökade de kontanta ersättningarna som ett led i den livsmedels- politiska reformen. Samtidigt sänktes gränsskyddet. De faktiskt utbetalade priserna hade redan tidigare börjat sjunka i avvaktan på refonnbeslutet.

99 Del II Konsumenteffekter av reformen

Leden efter jordbruket SOU 1994:1 19 Tabell 7.6 och diagram 7.2 visar att priserna i industri och handel stigit trots Kapltel 7 sjunkande jordbrukarpriser. Det bör dock märkas att den stora uppgången 1991 till stor del förklaras av borttagandet av mjölksubventionen. Den utgick i prisregleringsledet och dess borttagande påverkar inte A-index.

Priserna har sedan 1989 stigit framför allt inom förädlingsindustrin (PPI— J), en sektor som domineras av jordbrukets egna företag och där de är mark- nadsledande. Priserna var 1992 oförändrade i PPI-J och KPI-J (exkl. moms) trots sjunkande priser i tidigare led. PPI-J var också oförändrat mellan 1992 och 1993, men konsumentprisema på jordbruksreglerade livsmedel sjönk.

Bristande konkurrens och lågt importtryck synes alltså ha lett till att pris- sänkningar i tidigare led inte helt kommit konsumenterna till godo. Föl jsam- heten i prisutveckling mellan olika led har dock ökat under de senaste åren.

Marginalutvecklingen

I december 1992 skrev KOB till regeringen och påtalade att avräkningspriser- na till jordbrukarna sjunkit och att prissänkningarna inte förts vidare till konsu- menterna. Det gällde särskilt kött och fläsk. Livsmedelsindustrin och -han- deln försvarade sig med att Livsmedelsekonomiska samarbetsnämndens in- dexserier gav en felaktig bild av prisutvecklingen. Industrin framhöll särskilt att index inte fångade upp den ökade förekomsten av rabatter.

Med anledning av bl.a. KoB:s skrivelse och på uppdrag av regeringen har Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden undersökt "vart matpengarna tagit vägen" (Redovisning av uppdrag om prisutvecklingen på livsmedel, Etapp 2, LES mars 1994). Eftersom företag inom livsmedelsindustrin vägrade lämna ut uppgifter som tillfredsställande belyste rabatterna kunde denna speciella fråga inte utredas.

LES konstaterade på grundval av prisindexutvecklingen att industrimargi- nalen ökat i kronor räknat med 53% mellan 1989 och 1992. Handelsmargi- nalen för jordbruksreglerade livsmedel har samtidigt ökat med 3% i kronor räknat men har sjunkit som procent av försäljningspriser.

Marginalemas utveckling för grupperna mjöl, gryn och bröd, mjölk- och mejeriprodukter samt kött har studerats särskilt. För mjöl, gryn och bröd har marginalen höjts i industriledet, medan handelsmarginalen ökat i kronor men sjunkit som procent av försäljningspriset.

För mejeriprodukter kan industrimarginalen inte beräknas på grundval av indextalen. Handelsmarginalen har sjunkit både i kronor och i procent.

Industrimarginalen för kött har enligt indextalen stigit med 68% 1989— 1992. Om prisutvecklingen inom industriledet överskattats på grund av att rabattutvecklingen inte beaktats fullt ut är industrimarginalen för kött över- skattad. Ökningen för handelsmarginalen skulle då vara ännu större än regi- strerade 11,5%.

När det gällde industrin — men inte handeln — kunde LES gå vidare i ana- lysarbetet genom att utnyttja annat statistiskt material, utöver prisindex, av—

100 Del II Konsumenteffekter av reformen

seende kostnads-, vinst- och produktivitetsutvecklin gen. Samtlig statistik gav SOU 1994:119 vid handen att charkuteriindusuins marginaler ökat. För övriga branscher inom skyddad livsmedelsindustri var bilden mer tveksam. Materialet tydde dock på att även bageriindustrin kunnat höja sina marginaler 1989—1992.

Utvecklingen 1992—1993 har behandlats mer översiktligt. LES pekar dock på att konsumentprisema, rensade från moms, sjunkit medan priserna i livs- medelsindustrin variti stort sett oförändrade. Detta tyder på en fortsatt margi- nalsänkning inom handeln under 1993. Även industrimarginalen skulle ha minskat enligt indexseriema (jämförelsen avser decemberindex 1992 resp. 1993). Utredningen visar emellertid att industrins vinstmarginal snarare ökat om man även beaktar sänkta lönekostnader på grund av minskade löneskatter. Om detta också skulle vara fallet beträffande handelsmarginalen har inte kun- nat undersökas.

7.2.4 Förväntade och faktiska effekter av livsm—edelsreformen

Effekterna av den livsmedelspolitiska reformen i jordbrukarledet har inte fullt ut kommit konsumenterna till godo i form av lägre priser/prishöjningar till följd av bristande konkurrens i senare led. Därtill kommer att den livsmedels- politiska reformen inte genomförts på sådant sätt som konsumenterna förvän- tade. Avsteg från reformen har beslutats som ett led i EG-anpassningen men redan prisbeslutet per den 1 juli 1991 innebar att förväntade prissänkningar endast delvis genomfördes.

Förväntade prisändringar

1990 års riksdagsbeslut om avreglering av det svenska jordbruket innebar att priser och utbud inom ramen för gränsskyddet skulle styras av konsumenter- nas efterfrågan. När överskott inte kunde avlyftas från den svenska markna- den genom lagrings- och exportstöd skulle priserna på den svenska markna- den komma att röra sig mellan världsmarknadspriset och det gränsskyddade priset. Till att börja med skulle priserna på överskottsproduktzerna sjunka men efterhand som balans uppnåddes på marknaden skulle de inhemska priserna hamna på den nivå som gränsskyddet tillåter.

Beräkningar av den på sikt troliga prisnivån gjordes bl.a. av KoB:s före- gångare Konsumentdelegationen (KD). Dessa redovisas i tabell.7.8.

Kapitel 7

101 Del II Konsumenteffekter av reformen

Tabell 7.8 Förväntade prisändringar efter genomförd livsmedelsreform och SOU 1994:1 19 vid balans på marknaden Kapitel 7

Pris, öre/kg Prisändring öre/kg i regl.led % i kons.led

(öresmarginaler)

Spannmål 1 10—120 -20 Mjöl

Sänkt spannmålspris -4 Bröd

Sänkt spannmålspris —1 Borttagen förmalningsavgift -1 15,30 -5 Margarin —0

(Borttagen fettvaruavgift -25) Nötkött

Sänkt foderpris -250 Borttagen slaktdj ursav gift -125 Summa -375 -6 Griskött

Sänkt foderpris -60 Borttagen slaktdjursavgift -345

S umma -405 - 8 Kyckling — l Ägg -2 Källa: IG)

F aktiska ändringar av reglerade priser och gränsskydd

De faktiska sänkningarna av det "reglerade" priset — referenspriset — och gränsskyddet den 1 juli 1991 blev mer blygsamma än som motiverades av pris- och kostnadssänkningar i jordbruket till följd av reformen. Statsmak- tema beslöt bibehålla ungefär 40% av det överskydd som uppkommit efter avregleringen. Vinsten därav skulle tillfalla jordbruket som en lönsamhets— förbättring. Sänkningen av referensprisema beräknades leda till prissänk- ningar för konsumenterna med 3—4,5% vid oförändrade öres- resp. procent— marginaler (prop. 1990/91:191).

Sänkningen av gränsskyddet vållade politisk strid, dock inte på grund av kvarstående överskydd, utan för att opponenterna ansåg att gränsskyddet överhuvudtaget inte skulle ändras i avvaktan på en definitiv GATT-upp- görelse.

Trots ytterligare sänkning av spannmålspriserna 1992/93 skedde ingen justering av referensprisema den 1 juli 1992 — varken för spannmål eller för animalier motsvarande foderprissänkningen.

Den 1993 påbörjade anpassningen till EG:s jordbruksreglering innebar bl.a. att införselavgifterna på proteinfoder togs bort och att spannmålsprisema höjdes i förhållande till tidigare beslut. Den sammanlagda effekten av dessa

102 Del II Konsumenteffekter av reforme

i l

åtgärder innebar ett förbilligande av animalieproduktionen och referenspriser- na på vissa produkter sänktes den 1 juli 1993 i motsvarande mån (tabell 7.9). Någon ytterligare anpassning av de svenska priserna till EG-nivå i enlighet med Omställningskommissionens förslag (SOU 1992:125) skedde inte. Som skäl härtill åberopades den svenska deprecieringen. Den hade eliminerat en stor del av prisskillnadema gentemot EG och beräknades fördyra vissa impor— terade insatsmedel. Vidare frck förrnalningsavgiften kvarstå för att bidra till fortsatt finansiering av spannmålsöverskotten. Som visades i tabell 7.8 för- dyrar förrnalningsavgiften brödet med ca S%.

Tabell 7.9 Sänkta referenspriser för vissa varor den 1 juli 1991 (i relation till dåvarande mittpriser) resp. 1993 (samtliga produkter som ändrats), öre/kg

199107 01 1993 07 01 Ost -168 Nötkött -7O Griskött -176 -80 Kyckling -11 -50 Agg —11 -20 Vete (1) - l 3 -9 Olja -65 Socker -20 (1) Inlösenpris för resp. års skörd: 130 för 1990, 115 för 1991, 100 för 1992 och 105 öre/kg för 1993 års skörd. Källa: Prop. 1990/911191, prop. 1992/93:183 och 1992/932JOU20

Jämförelser mellan förväntade och faktiska prisändringar

KoB har jämfört de faktiska prissänkningarna av referensprisema med de före reformen förväntade för några animalieprodukter (i Rapport september 1993 "Vad har det blivit av den livsmedelspolitiska refonnen?"). Beräkningen har tillgått så att de förväntade prissänkningarna i producentled och de faktiskt genomförda referensprissänkningama har räknats om till konsumentledet ge- nom beaktande av styckningsutbyte, handelsmarginal och moms. Beloppen för väntade ändringar har justerats för de under 1993 borttagna proteinfoder— medelsavgiftema. De förväntade priserna avser nivån efter fullbordad avreg- lering.

I tabell 7.10 redovisas resultaten av beräkningarna. De visar att det fak- tiska utfallet av referensprisändringama har blivit magert för konsumenterna jämfört med det förväntade. Härtill kommer att förmalningsavgiften, som fördyrar brödet, kvarstår.

103 Del II Konsumenteffekter av reformen

SOU 1994:1 19 Kapitel 7

Tabell 7.10 Förväntad och faktisk sänkning av referenspriser, omräknad SOU 1994:119 till konsumentpriser, öre/kg Kapitel 7 ', Procentrnarginal Öresmarginal Förväntad Faktisk Förväntad Faktisk Nötkött -970 -160 -710 -120 Griskött -950 -515 -680 -370

Kyckling — 100 —80

Ägg -95 -40

Källa: Beräkningar inom KOB

Sammanfattning

De svenska konsumentprisema på livsmedel har hittills under 1990-talet haft en klart gynnsammare utveckling än under 1980-talet, delvis tack vare den livsmedelspolitiska reformen. Dess vinster har dock inte helt kommit konsu- menterna till godo utan en del har hamnat i tidigare led beroende på bristande konkurrens. Avsteg från reformen har också gjorts genom politiska beslut. Sänkningarna av de reglerade priserna, referensprisema, och gränsskyddet har inte motsvarat de förväntningar konsumenterna hyste inför reformen.

7.3 Jämförelser mellan Sverige och EG 7.3.1 Prisutvecklingen i Sverige och EG

Under större delen av 1980—talet steg livsmedelsprisema i Sverige snabbt och mer än priserna på övriga konsumtionsvaror och -tjänster. I EG-länderna bidrog tvärtom livsmedelsprisema till att hålla nere den allmänna inflation s- takten. Under slutet av l980-talet inträdde för Sveriges del en vändpunkt och livsmedelsprisema har sedan dess, liksom i EG-länderna, stigit mindre än konsumentprisema i övrigt.

I diagram 7.3 resp. 7.4 redovisas KPI, totalt och KPI, livsmedel för Sverige och vissa EG—länder för perioden 1980—1989 och 1989—1993. Kon- sumentprisema 1989—1993 visas också i tabell 7.11 tillsammans med utveck- lingen av jordbrukets priser.

Livsmedelsprisema i Sverige har 1989—1993 stigit mindre än i flertalet EG-länder och mindre än genomsnittet för Gemenskapen. I Danmark har dock prisökningen varit svagare och i Nederländerna ungefär densamma som i Sverige. Prisökningen i genomsnitt för hela den privata konsumtionen har samtidigt varit större i Sverige än i EG. Sverige har därmed haft den största realprissänkningen på livsmedel, nämligen med 17%. Ungefär 6 procent- enheter av ökningen av totala KPI beror på skatteomläggningama 1990 och 1991. Livsmedelsposten har vidare påverkats av momssänkning med ca 3 procentenheter. Även om skatteeffektema rensas bort är realprissänkningen för livsmedel i Sverige större än för EG-genomsnittet och för de i tabell 7.11 medtagna länderna.

104 Del II Konsumenteffekter av reformen

Diagram 7.3 Utvecklingen av KPI och KPI, livsmedel l980—1989 i vissa SOU 1994:119 länder och i genomsnitt för EG-12 Kapltel 7

225

200 175

I 150 I

125 'KPI 100 I DKPlJivs 75 50 | 25 I - ' , I Ty Nl UK Dk EG-12 Sv

Dk=Danmark Ty=Tyskland Nl=Nederländema UK=Storbritannien Källa: SCB

Diagram 7.4 Utvecklingen av KPI och KPI, livsmedel 1989—1993 för vissa länder och i genomsnitt för EG-12

125 .KPl

100 | DKPIJivs 75 50 | 25 | | , I

Dk Ty Nl UK EG-12 Sv

Dk=Danmark Ty=Tyskland Nl=Nederländema UK=Storbritannien Källa: SCB

105 Del II Konsumenteffekter av reformen

Tabell 7.11 Utvecklingen av konsument- och producentpriser i EG och i Sverige. Indextal för 1993 med 1989=100

KPI, totalt KPI, Livsmedel

Nominellt Realt

1 2 3 (2/1) Danmark 108,6 102,3 94,2 Tyskland 115,0 110,2 95,8 Nederländerna 1 12,7 106,7 94,7 Storbritannien 122,1 118,2 96,8 EG-12 119,6 117,1 97,9 Sverige 129,3 107,1 82,8

Producentpriser för jordbruksprodukter

Nominellt Realt

4 5 (4/ 1) Danmark 79,6 73,3 Tyskland 85,5 74,3 Nederländerna 86,7 76,9 Storbritannien 107,2 87,8

EG-lO 102,0 . .

Sverige 90,3 69,8

Källa: Eurostat, LES och SJV

Livsmedelsprisema har stigit 1989—1993 trots att producentprisema på jord- bruksprodukter samtidigt har sjunkit. Det gäller inte bara Sverige utan också flertalet EG-länder. Jordbruket har kompenserats genom att direktstöd i form av areal- och djurbidrag införts eller ökats.

7.3.2 Prisnivåjämförelser

Det har gjorts och görs många jämförelser mellan prisnivån i olika länder, i Sverige bl.a. av Lantbrukets resp. Handelns Utredningsinstitut. Allmänt an- ses dock de jämförelser bäst som är baserade på köpkraftspariteter. Dessa utarbetas inom ramen för ett FN-projekt och görs för Europa inom OECD. Kvoten mellan köpkraftspariteten och växelkursen bildar prisnivåindex och uttrycker ett lands dyrheti förhållande till andra länder.

Den senaste beräkningen av köpkraftspariteter avser 1990. I tabell 7.12 redovisas prisnivåindex 1990 avseende den totala privata konsumtionen och livsmedel för Sverige och vissa EG—länder med Sverige=100. Den allmänna prisnivån låg i Sverige 35—40% över EG:s och livsmedelsprisema låg ca 60% över. Delvis förklaras skillnaden av att Sverige har en jämförelsevis hög moms på mat (se avsnitt 7.3.3).

106 Del II Konsumenteffekter av reformer

SOU 1994:1 19 Kapitel 7

Tabell 7.12 Prisnivåindex 1990. Sverige-priserleO SOU 1994:119 Kapitel 7 Dk Ty Nl UK EG-12 Sverige Total privat konsumtion 100 80 74 66 73 100 Livsmedel 84 65 62 54 63 100 Bröd, spannmålsprodukter 76 56 50 41 53 100 Kött 72 61 70 44 58 100 Fisk 99 81 62 63 82 100 Mjölk, ost och ägg 91 63 64 72 75 100 Matfett 69 47 47 42 49 100 Frukt, grönsaker, potatis 99 72 68 63 63 100 Dk=Danmark Ty=Tyskland Nl=Nederländema UK=Storbritannien

Källa: SCB

När det gäller jämförelser mellan de svenska jordbrukspriserna och EG:s brukar framför allt de danska priserna tas som utgångspunkt. Av samma skäl — geografisk närhet, likartade traditioner — är det lämpligt att särskilt studera uppgifter från Danmark för en diskussion om hur de svenska konsumentpriser— na på livsmedel kan komma att utveckla sig efter en EU-anslutning. Därtill kommer att Danmark liksom Sverige har en hög matmoms.

Som framgår av tabell 7.12 låg de svenska konsumentprisema på livsme- del i genomsnitt 20% över de danska. Särskilt stora prisskillnader förelåg för bröd och spannmålsprodukter, kött samt matfett. Prisskillnaden var minst för den inte jordbruksreglerade produkten risk och för trädgårdsprodukter.

Den allmänna prisnivån, genomsnittet för hela den privata konsumtionen, låg 1990 på ungefär samma nivå i Sverige och i Danmark — och 35—40% över EG-medeltalet.

Utvecklingen efter 1990

Sedan den internationella prisjämförelsen gjordes 1990 har den svenska valu- tan deprecierats och EG:s livsmedelspriser har stigit något mer än Sveriges. En överslagsberäkning, gjord inom SCB, indikerar att ungefär hälften av skillnaden gentemot EG skulle ha eliminerats i december 1992, omedelbart efter deprecieringen.

En överslagsberäkning av prisnivåindex för 1993 redovisas i tabell 7.13. Prisnivåindex för 1990 har framskrivits med prisutvecklingen 1990—1993 och omräkning har skett till gällande valutakurser 1993. Indextalen redovisas också med justering för beräknad momseffekt.

De danska livsmedelsprisema låg 1993 något över de svenska enligt beräk- ningarna i tabellen. Priserna i Tyskland och Nederländerna var runt 15% läg- re men bara något under de svenska om momsen borträknas. Priserna i Stor- britannien låg betydligt under de svenska, även om man beaktar skillnader i moms.

107 Del II Konsumenteffekter av reformen

Tabell 7.13 Framskrivning av prisnivåindex för livsmedel från 1990 till 1993. Sverigepriser=100 Prisnivå- Framskrivning till 1993 index 1990 med med pris- Dito exkl. moms prisutveckl. och valuta— utveckling Danmark 84 85 107 103 Tyskland 65 68 88 99 Nederländerna 62 65 84 95 Storbritannien 54 59 66 79 Sverige 100 100 100 100

Källa: Beräkningar med uppgifter från OECD, SCB och Riksbanken

Det framgår av tabell 7.13 att de svenska priserna har närmat sig EG:s i första hand som en följd av kronans depreciering. Behovet att genomföra effektivi- seringar och rationaliseringar i livsmedelskedjan kvarstår därför.

7.3.3 Orsaker till prisskillnader mellan olika länder

Debatten om de internationellt sett höga svenska matpriserna har länge varit livlig men mattades efter deprecierin gen av den svenska kronan sedan novem- ber 1992, vilken i ett slag förändrat prisrelationema. Läget kan dock snabbt ändras igen vid en förstärkning av kronan.

Som förklaring till höga svenska matpriser brukar anges — jordbruksstödet, framför allt gränsskyddet, som höjer den svenska pris- nivån

— hög matmoms och

— svagt konkurrenstryck i livsmedelskedjans alla led. Det hänger dock åtmin- stone delvis samman med jordbruksstödet: gränsskyddet avskärmat den svenska marknaden från importkonkurrens.

I "Mat till EG—pris?"1 har Lipsey—Swedenborg redovisat en regressionsana- lys av data från OECD-ländema, vilken visar att graden av jordbruksprotek- tionism och nivån på matmomsen bäst förklarar skillnader i matpriserna. Skillnader i totalt skattetryck har åberopats av aktörerna på Iivsmedelsmark- naden som en förklaring till högre livsmedelspriser i Sverige än i andra län— der. Den förklaringen har på uppdrag av KoB granskats av universitetslektor Yngve Andersson, Uppsala och underkänts (se nedan)?

1 Bolin, Swedenborg m.fl. "Mat till EG-pris?" SNS 1992.

2 Se även Skattetrycket —— Rätt bov eller villospår i utredningen om matprisema?, KoB:s faktablad nr 21, juli 1994.

108 Del II Konsumenteffekter av reforme

SOU 1994:1 19 Kapitel 7

Jordbruksstödet SOU 1994:1 19 Inom OECD beräknas s.k. FSE-tal (producentstödsekvivalenter), vilka anger Kapitel 7 hur stor del av jordbrukets intäkter som utgör stöd. Sambandet mellan jord- bruksprotektionism och matpriser är starkt. Länderna i OECD-området kan indelas i tre grupper efter PSE-talens höjd. I en högstödsgrupp ingår Finland, Japan, Norge och Schweiz, som också har de högsta matpriserna. I mellan—

gruppen — med flertalet länder — har Sverige och Österrike de högsta stöden.

Även EG befinner sig i mellangruppen. Lågstödsgr'uppen består av Australien och Nya Zeeland.

FSE-talens utveckling för Sverige och EG 1989—1993 framgår av diagram 7.5. För 1990 registrerades PSE-tal, som var 11 procentenheter högre i Sverige än i EG, 57% jämfört med 46%. Framför allt till följd av depreciering- en i november 1992 har det svenska FSE-talet sjunkit till 52% 1993, medan EG:s var i stort sett oförändrat, 48%. F.n. beräknas inte föreligga någon nämnvärd skillnad mellan Sveriges och EG:s totala FSE-tal. EG har ett större stöd för vegetabilier än Sverige, medan motsatsen gäller för animalier (tabell 7.14).

I Sverige betalas en något större andel av jordbruksstödet via konsument- prisema än inom EG, även om andelen sjunkit i Sverige under de senaste åren. OECD beräknar också s.k. CSE-tal, konsumentstödsekvivalenter, som uttrycker konsumenternas kostnader för jordbrukets marknadsstöd, i procent av konsumtionen (värderad till jordbrukarpriser). CSE-talet var 1993 i genom- snitt -45% för Sverige och -39% för EG.

Diagram 7.5 Utvecklingen av PSE-tal 1989—1993 i Sverige och i EG, %. Preliminära uppgifter för 1992 och 1993

70

60

50

40 .EG 30 [iSverige 20

10

År 1989 År 1990 År 1991 År 1992 År 1993

Anm. För Sverige avses produktionsår, dvs. 1989=1989/90, osv. Källa: OECD

109 Del II Konsumenteffekter av reformen

Tabell 7.14 PSE-tal för Sverige 1993/94 och för EG 1993, preliminära SOU 1994:119 uppgifter, % Kapitel 7 Sverige EG Vete 39 57 Fodersäd 40 62 Oljeväxter 52 63 Socker 60 67 Summa vegetabilier 44 60 Mjölk 66 61 Nötkött 52 60 Fläsk 36 8 F jäderfäkött 28 20 Fårkött 17 58 Agg 49 0 Summa animalier 55 44 Totalt 5 2 4 8

___—___ Källa: OECD

I OECD:s stödberäkningar behandlas EG som en enhet. Stödnivåerna skiljer sig dock mellan olika produktgrupper, vilket tabell 7.14 också visar. Länder- na inom Gemenskapen får därför ut olika mycket av jordbruksstödet till följd av olika produktsammansättning. Vidare varierar de nationella stödens höjd. Docent Staffan Hultén vid Handelshögskolan i Stockholm har på uppdrag av KOB granskat FSE—talen för EG-området och har försökt särberäkna dem för de närmast oss liggande EG-länderna. l—lulte'n visar att Belgien och Danmark har betydligt lägre PSE-tal än EG-genomsnittet, medan Frankrike, Storbri— tannien och Tyskland har högre. Lägger man dessutom till vissa budgetstöd av social karaktär, som kommer jordbrukare till del men som inte ingår i OECD:s beräkningar, stiger stödtalen inom EG, särskilt för Frankrike och Tyskland.

Matmomsens höjd

Skillnader i moms — skatt på konsumtionen — kan vara en delförklaring till olika prisnivåer i olika länder, i synnerhet i områden där möjli ghetema är små att minska skattebetalningen genom inköp över gränserna. Länder som Japan och Schweiz har dock låg matmoms men mycket höga matpriser.

Den svenska matmomsen är hög vid en internationell jämförelse (tabell 7.15). Inom EG har bara Danmark en högre moms. Flertalet länder har dif- ferentierad moms med lägre matmoms, liksom Sverige sedan 1992.

1 10 Del II Konsumenteffekter av reformen

Tabell 7.15 Livsmedelsmoms i vissa länder, 1990, % (uttryckt som påslag SOU 1994:119 på priset) Kapitel 7 Danmark 22 (höjd till 25% 1992) Nederländerna 6 Tyskland 7 Sverige (1) 23,46/25 (sänkt till 18% Storbritannien 0 1992, höjd till 21% 1993) (1) Första resp. andra halvåret.

Källa: Eurostat och Finansdepartementet

K onkurrenstrycket

Jordbruksstödet i form av gränsskydd skyddar inte bara jordbruket mot im- portkonkurrens utan även livsmedelsindustrin. Jordbruksrc gleringcns sätt att före den livsmedelspolitiska reformen kompensera för kostnader och kost- nadsöknin gar spred vidare ett statiskt kostnadstänkande till livsmedelskedjans alla led.

Lipsey—Swedenborg (aa) har funnit ett oväntat starkt samband mellan all- män prisnivå (BNP-prisnivå) och matpriser. Livsmedelskonsumtionens andel av BNP är ju i de flesta utvecklade länder bara tio procent. En förklaring skul- le kunna vara att jordbruksprotektionismen går hand i hand med prishöjande regleringar på andra områden, t.ex. servicenäringarna. En annan förklaring kan vara att en hög allmän prisnivå leder till högre prishöjande subventioner till jordbruket, eftersom jordbrukspolitiken oftast innehåller ett inkomstmål för jordbrukarna. Priskvoten mellan mat— och BNP-priser ligger klart över OECD—genomsnittet för länderna med de högsta matpriserna. En gemensam faktor för dessa länder är att jordbruksprotektionismen är hög. Det förefaller också som om konkurrenstrycket i hela livsmedelskedjan blir lågt i dessa länder.

Totala skattetrycket — ett villospår

Lantbrukets Utredningsinstitut (LUI) gjorde 1991 en jämförelse mellan Sverige, Västtyskland och Storbritannien avseende skattebelastningen på ett antal varor i en matkasse. Det gällde inte bara moms utan även skatter och avgifter som ingår i de totala arbetskosmadema och i kapitalersättningen. Man kom fram till att skatterna i stort sett förklarade hela prisskillnaden mellan län- dema.

Yngve Andersson har i KoB:s nyssnämnda faktablad nr 21 framfört flera invändningar mot de slutsatser som LUI och andra inom livsmedelsbranschen dragit av olika skattetryck. Den första gäller att slutsatsen dras från ett extremt litet antal observationer, i LUl:s fall tre länder. En vidgad jämförelse ger and- ra resultat. Belgien, Nederländerna och Tyskland har t.ex. ungefär samma matprisnivå, men Tyskland har betydligt lägre skattetryck. Japan och

1 1 1 Del II Konsumenteffekter av reformen

Schweiz har mycket lågt skattetryck men bland de högsta livsmedelsprisema i SOU 1994:119 världen.

Det finns även starka invändningar på det principiella planet. LUI laborerar med en bokföringsmässig identitet där intäkter är lika med kostnader plus resi— dual vinst. LUI:s skatteberäkning '_nnebär bara att vissa kostnadsposter om- grupperas och detta kan inte förklara (i ordets egentliga betydelse) vare sig pri— ser eller prisskillnader mellan länder. Orsakerna i djupare mening till prisskill- nader måste sökas på annat håll, t.cx. på efterfrågesidan och i de regleringar som skyddar livsmedelsindustrin från internationell konkurrens. Vidare kan inte alla skatter dras över en kam som LUI gör. Det föreligger stora skillnader i möjligheterna att övervältra demi högre priser beroende på om de belastar en oelastisk eller en elastisk produktionsfaktor och i fråga om konsumtions— skatter beroende på konsumenternas priskänslighet och om de kan lyftas av vid export eller inte.

Jordbruksmark är en oelastisk produktionsfaktor, som inte kan flyttas till ett område eller land med lägre skatt. En sådan betalar den skatt som blir på- lagd och den övervältras inte på livsmedelsprisema. Kapitalskatter är exempel på produktionsfaktorer som på kort sikt är oelastiska men på lång sikt elas— tiska och då undviker skatten. Den övervältras i stället på löntagarna som får en lägre reallön. Arbete är en produktionsfaktor som är ganska oelastisk och alltså i stor utsträckning bär sin skatt — även om arbetstagarnas rörlighet ökat och sannolikt kommer att öka yttert gare med öppnare gränser i Europa.

När det gäller selektiva varuskatter på livsmedel kan dessa övervältras på konsumenterna i varierande utsträckning. Hur mycket sammanhänger dels med efterfrågans priskänslighet, dels med hur produktiviteten i livsmedels- kedjan reagerar på en minskad efterfrågan. Skattningama av priselasticiteten på livsmedel ligger mellan -0,4 och -O,7. Livsmedel är alltså ganska pris- okänsliga och skatter som moms på livsmedel kan relativt lätt övervältras på konsumenterna.

1 12 Del II Konsumenteffekter av reformen

Kapitel 7

8. Jordbruket SOU 1994:119 Kapitel 8

Produktion högst motsvarande den inhemska efterfrågan och lönsam ex-

port var en åsyftad effekt av den livsmedelspolitiska reformen genom vilken bl.a. stödet till överskottsexport togs bort.

Överskottsproduktionen från åkerarealen utgörs av spamnmål. Över- skottet uppgår fortfarande till ungefär 1 miljon ton vid normalskörd.

Balansen på animalieområdet uppnåddes snabbt men ett överskott håller åter på att uppstå.

Antalet jordbruksföretag minskade kraftigt 1991. Under 1993 var däremot minskningen liten. Samma utveckling har antallet mjölkkor genomgått. Antalet am- och dikor har fördubblats sedan 1990.

Relativt sett har det skett en viss förskjutning av mjölkproduktionen från skogs- till slättbygder.

Enligt 1990 års livsmedelspolitiska beslut skulle bl.a. stödet: till överskotts- export tas bort och därmed skulle jordbruksproduktionen komma att uppgå till högst vad den inhemska marknaden efterfrågade och därutöver vad som lönsamt kunde exporteras. Importen ansågs viktig bl.a. för' konkurrensens skull.

Någon mer omfattande lönsam export av jordbruksråvatror var inte att vänta utan den lönsamma exporten torde i stort sett kunna göras liktydig med den export av mer förädlade produkter som omfattas av det s.k. RÅK—syste— met (råvarukostnadsutjänming).

För några varugrupper uttrycktes särskilda "produktionsnnål". I fråga om oljeväxter är, av beredskapsskäl, målsättningen en inhemsk produktion mot- svarande ungefär två tredjedelar av det inhemska behovet av Vregetabilisk olja. Potatisstärkelseproduktionen liksom produktion av konsewäirter skulle sub- ventioneras med samma belopp som tidigare.

1990 års beslut var en tydlig signal till jordbruket att anpassa produktionen till lägre volymer. Det därpå följande beskedet att Sverige ämrnade ansöka om medlemskap i EU gav emellertid jordbruket anledning att anta att denna poli- tik inte skulle förverkligas fullt ut. Detta bekräftades av regeningens förbere- delser inför medlemskapsförhandlingarna. Det är rimligt att amta att även en- skilda jordbrukare i sin planering utgick från att en svensk anslutning till EG:s jordbrukspolitik inte skulle framtvinga den produktionstminskning som 1990 års beslut syftade till. Produktionsanpassningen till följd av 1990 års beslut motverkades alltså av de nya signalerna som ansökan om EU-medlem— skap innebar.

113. De] III Aktörer på Iivsmedelsmarknaden

I motsats till vad som gälleri Sverige betraktas inom EU trädgårdsproduk- SOU 1994:1 19 tzr som jordbruksprodukter. Vi har därför valt att också mycket kortfattat Kapitel 8 r-dogöra för trädgårdssektorn i detta kapitel.

/kerarealen

lå vegetabilieområdet innehöll 1990 års beslut en anpassningsperiod. För siannmål skulle priserna successivt sänkas och för oljeväxter skulle arealen rara oförändrad under fyra år för att därefter minska. I syfte att stimulera atemativ användning för åkermarken infördes olika stödformer.

Någon mer betydande anpassning av åkerarealen har inte skett och över- srottsarealen kan beräknas enligt följande. Överskottet av spannmål uppgår tll ca 1 miljon ton vid normalskörd, vilket motsvarar drygt 250 000 ha. I öv- rg vegetabilieproduktion, oljeväxter, potatis och sockerbetor, kan överskotts- aealen beräknas till 50 000—60 000 ha. Av den omställda arealen som totalt rppgår till ca 380 000 ha är mer än 300 000 ha inte varaktigt omställd. För rärvarande uppgår således överskottsarealen enligt 1990 års definition till mer än en halv miljon hektar.

Vid ett EU—medlemskap får Sverige tillgodoräkna sig en basareal om 18 miljoner ha för vilka arealbidrag kan utgå.

Spannmål

Ca 1,15 miljoner ha av åkermarken utnyttjades 1993 för odling av spannmål. limfört med föregående år var detta en minskning med 15 000 ha. Minskning- en motsvaras ungefär av den areal som nyanmälts för omställning. Jämfört ned 1990 års spannmålsodling har arealen minskat med ca 182 500 ha. Netto— tkningen av den areal som ingår i det nuvarande omställningsprogrammet jämfört med det tidigare Omställning 90-programmet är ca 1 10 000 ha.

1993 års areal av brödsäd var, sannolikt i brist på andra alternativ, den stör- sa sedan 1990 medan odlingen av fodersäd fortsatte att minska.

Överskottet beräknas vid norrnalskörd uppgå till ungefär 1 miljon ton. Om— lring två tredjedelar av överskottet är fodersäd och en tredjedel brödsäd. Den orala kostnaden för spannmålsöverskottet, inkl. lagring och administration, leräknas vid norrnalskörd till ca 780 miljoner kronor. Inflytande förmalnings- zvgifter, som skall betala exportkostnaden för överskottet, beräknas till ca '50 miljoner kronor.

oljeVäxter

Oljeväxtarealen uppgick till ca 145 000 ha 1993, vilket innebär en ökning ned S% jämfört med 1992 då arealen minskade med 10% jämfört med 1991.

114. Del IH Aktörer på Iivsmedelsmarknaden

Andelen höstsådda oljeväxter för skörd 1993 var förhållandevis hög med SOU 1994:119 närmare 75 000 ha höstraps, ca 24 000 ha mer än föregående år. Kapitel 8

Produktionen uppgick 1993 till knappt 320 miljoner kg handelsvara, en ökning med ca 30% i förhållande till föregående år.

Sådden av höstraps uppgick 1993 till endast 60 000 ha. Det är därför möj- ligt att produktionen 1994 kommer att understiga de 300 miljoner kg som ut- trycks som målsättning under övergångsperioden.

Oljeväxtregleringen finansieras dels via budgetmedel och dels via de fett- varuavgifter som erläggs för svensk rapsolja. Fettvaruavgiften uppgick den 1 juli 1994 till 4,30 kr per kg.

Marpotatis

De mycket låga producentprisema under 1992 medförde att arealen matpotatis för 1993 minskade med ca 2 500 ha till ca 27 000 ha. Trots lägre areal över- steg 1993 års skörd föregående års rekordskörd. Enligt SCB uppgick 1993 års skörd till 975 miljoner kg. SCB:s uppgifter om skördens storlek har emel— lertid ifrågasatts. Som riktmärke för det inhemska behovet av matpotatis bru- kar totalt ca 800 miljoner kg anges.

Socker

Sockerbetsodlingen sker uteslutande genom kontrakt mellan Sockerbolaget och odlare. För 1993 uppgick den totala kontrakterade kvantiteten socker till 368 miljoner kg. På grund av hög skörd uppgick emellertid den faktiska pro— duktionen till drygt 380 miljoner kg. För 1994 uppgår den totala kontrakte- rade voymen till 385 miljoner kg.

Den vid ett EU-medlemskap tillförhandlade kvoten uppgår till 370 miljoner kg, varav 10% med lägre pris (B-kvot).

8.1.2 Animalier

Mjölk och mejeriprodukter

Produktionen av mjölk har under senare år utvecklats på följande sätt.

Tabell 8.1 Invägning av mjölk, mkg

1989 3 419 1990 3 432 1991 3 130 1992 3 133 1993 3 288 Källa: SMR

1 15 Del 111 Aktörer på Iivsmedelsmarknaden

Mellan 1990 och 1991 minskade mjölkinvägningen med ca 9 %. Under 1992 var mjölkinvägningen oförändrad. Under 1993 började mjölkproduktionen Kapitel 8 åter öka. Invägningsökningen blev ca S%.

Den av Sverige tillförhandlade produktionskvoten vid ett EU-medlemskap uppgår till 3 300 miljoner kg, vilket skall jämföras, med den prognosticerade produktionen för 1994 på 3 370 miljoner kg.

Konsumtionen av mjölkprodukter av inhemskt producerad mjölk har ut— vecklats enligt tabell 8.2.

Tabell 8.2 Konsumtion av mejeriprodukter, mkg

K-mjölk Matfett Ost inkl. färskost Mjölkpulver 1989 1 394 63,7 112,3 24,5 1990 1 357 62,1 115,7 23,9 1991 1 335 60,1 109,2 24,6 1992 1 327 59,8 115,2 23,4 1993 1318 61,9 119,4 20,6 Källa: SMR Efter en minskning 1991 ökade konsumtionen av ost 1992 och 1993. Kon- sumtionen av matfett ökade 1993 medan konsumtionen av k-mjölk minskade. Sett över några år har konsumtionen av k-mjölk minskat medan ostkonsumtio- nen ökat. Tabell 8.3 Export av mejeriprodukter, mkg

Ost Smör Skummjölkspulver 1989 4,1 18,3 16,6 1990 4,0 32,1 30,5 1991 3,7 22,2 17,3 1992 2,1 17,3 4,7 1993 2,6 2 1,4 6, 3 Källa: SMR Genom den produktionsanpassning som gjordes inför avregleringen och slo- pandet av exportbidragen den 1 juli 1991 minskade exporten av mejerivaror mycket kraftigt. Exporten uttryckt i mjölkråvara uppgick 1993 till drygt 80 rrtiljoner kg att jämföra med över 350 miljoner kg 1990. Nötkött Av nedanstående sammanställning framgår hur produktion, konsumtion, utrikeshandel samt lager utvecklats under 1989—1993.

116. Del IH Aktörer på livsmedelsmarknaden

Tabell 8.4 Försörjningsbalanser för nötkött, mkg SOU 1994:119

Kapitel 8 1989 1990 1991 1992 1993 Produktion 131,5 138,4 132,0 125,4 136,7 Import 12,9 12,0 18,3 24,2 19,5 144,4 150,4 150,3 149,6 156,2 Konsumtion 135,7 141,1 142,5 142,6 145,7 Export 7,2 11,8 10,8 6,7 11,2 Lagefföfändfingaf :Lé. :_2_.5_ 11.9 0.3 ål 144,4 150,4 150,3 149,6 156,2

Källa: Jordbruksverket

Mellan 1990 och 1991 minskade produktionen med 6,4 miljoner kg. Under 1992 minskade produktionen med ytterligare ungefär lika mycket. Därefter vände utvecklingen. Under 1993 ökade produktionen med drygt 11 miljoner kg. Konsumtionen har ökat något under hela perioden. Importen minskade med 5 miljoner kg och exporten ökade med 4,5 miljoner kg under 1993. Sverige är fortfarande nettoirnportör av nötkött.

Griskött

Produktion, konsumtion m.m. av griskött har under 1989—1993 utvecklats enligt tabell 8.5.

Tabell 8.5 Försörjningsbalanser för griskött, mkg

1989 1990 1991 1992 1993 Produktion 306,6 290,8 267,9 276,2 289,5 Import 15,3 16,3 2_Q,1 22,2 14,6 321,9 307,1 288,6 299,1 304,1 Konsumtion 268,7 262,0 266,5 280,9 283,4 Ovrig konsumtion 7,8 7,8 3,1 3,1 4,4 Export 45,5 38,8 19,8 15,4 18,7 Lagerförändring 11.12 id 31.3 && åå 321,9 307,1 288,6 299,1 304,1

Källa: Jordbruksverket

Ett från den 1 juli 1991 i princip borttaget exportstöd väntades medföra sämre exportmöjligheter. Mellan 1989 och 1990 minskade produktionen därför med ungefär 16 miljoner kg och under 1991 med ytterligare 23 miljoner kg. Där— efter har produktionen vänt uppåt igen. Under 1992 ökade produktionen med ca 8 miljoner kg och under 1993 med 13 miljoner kg.

Exporten sjönk sålunda kraftigt till följd av den minskade produktionen även om en ökning av exporten kan noteras för 1993. Trots en något ökad

1 17 Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknaden

konsumtion under de senaste åren har inte hela produktionsökningen kunnat SOU 1994:1 19 avsättas på den svenska marknaden. 1992 var ett märkesår i den meningen att Kapitel 8 Sverige detta år var nettoimportör av griskött.

Får och lamm

Produktion och konsumtion m.m. för får- och lammkött under perioden 1989—1993 framgår av tabell 8.6.

Tabell 8.6 Försörjningsbalanser för får- och lammkött, mkg

1989 1990 1991 1992 1993 Produktion 5,3 5,0 4,2 4,4 4,1 Import LA Li 1.1 1.6 1_2 6,7 6,5 5,3 6,0 5,3 Konsumtion 5,8 6,5 7,3 6,0 5,5 Export 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 Lagerförändrin gar 0,8 QQ 1,1 0,0 &; 6,7 6,5 5,3 6,0 5,2

Källa: Jordbruksverket

Produktionen minskade påtagligt mellan 1990 och 1991, från 5 miljoner kg till drygt 4 miljoner kg, dvs. med knappt 20%. Någon export sker inte. Efter— som konsumtionen överstiger produktionen sker en inte obetydlig import i relativa termer.

Ägg Äggornrådet uppvisar följande balanser 1989—1993. Äggprodukter har räk- nats om till skalägg.

Tabell 8.7 Försörjningsbalanser på äggområdet, mkg

1989 1990 1991 1992 1993 Produktion 126 122 108 1 10 108 Import 1 U 1_3_ & 1_4 133 133 121 122 122 Konsumtion 116 117 110 112 111 Export 17 16 l 1 10 1 1 133 133 121 122 122

Källa: Jordbruksverket

Produktionen har under perioden 1989—1993 sjunkit. Produktionsnedgången är bl.a. en följd av att antalet höns per bur sänktes hösten 1989 genom krav på ökat utrymme enligt djurskyddslagstiftningen. Vidare upphörde export-

] 18 Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknaden

regleringen 1991. Importen och exporten under 1992 och 1993 kan i huvud- SOU 1994:119 sak hänföras till reexportverksamhet, dvs. ägg importeras och förädlas till Kapitel 8 produkter som sedan exporteras.

Trendmässigt minskar konsumtionen av skalägg i Sverige. Avsättningen av ägg till produktindustrin ökar dock. Främst ökar efterfrågan på svenska ägg till läkemedelsindustrin.

F ågelkött För fågelkött redovisas följande försörjningsbalanser för 1989—1993.

Tabell 8.8 Försörjningsbalanser för fågelkött, mkg

1989 1990 1991 1992 1993 Produktion 48,7 49,1 55,0 59,6 65,0 Import 1_A Lå 1.9 lå ll 50,1 50,6 57,0 61,8 66,7 Konsumtion 49,9 50,4 56,8 61,7 65,0 Export 9.2 0.2 9.2 0.1 1_.1 50,1 50,6 57,0 61,8 66,7

Källa: Jordbruksverket

Produktionen av fågelkött visar ökningar de senaste åren. Under 1992 ökade den genomsnittliga slaktvikten med drygt 100 gram per kyckling, vilket är en förklaring till den kraftiga produktions- och konsumtionsökningen under 1992.

Konsumtionen av fågelkött har alltsedan 1990 utvecklats mycket positivt med årliga ökningar på i storleksordningen 10%. Detta förklaras i hög grad av prisutvecklingen sedan reformen trädde i kraft den 1 juli 1991. Prisnivån har sedan dess sjunkit med ungefär 3 kronor per kg. Fågtelköttsbranschen bedömde då att en fortsatt volymtillväxt var nödvändig för att klara ett ökat konkurrenstryck på en avreglerad marknad. Minskade kostnaderi produk- tionen och sänkta priser var en förutsättning att nå en sådan volymtillväxt.

Detta är ett belysande exempel på att en för konsumenterna gynnsam pris- utveckling direkt påverkar efterfrågan och leder till volymtillväxt och där- igenom också är till gagn för producentintresset. Samma metod skulle sanno- likt med liknande resultat kunna tillämpas också i andra branscher.

Importen av fågelkött är liten i förhållande till konsumtionen, ca 2%. Till följd av Sveriges smittskyddsregler är det till övervägande delen bearbetade produkter som importeras. Fågelkött är också det enda produktområdet där Sverige till föjd av GATT—överenskommelsen måste skapa minirnitillträde till den svenska marknaden.

119. Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknaden

8.2. Strukturutvecklingen 2011 11934119 a 116 Strukturförändrin gar i jordbruket är av intresse inte bara för produktionsbalan- p

sen, utan också från regional- och miljösynpunkt. Dessa senare båda aspekter omfattas också i hög grad av det livsmedelspolitiska beslutet.

Som en följd av det livsmedelspolitiska beslutet 1990 ägde en relativt kraf- tig strukturförändring rum mellan 1990 och 1991. Såväl antalet företag som areal åkermark och antal mjölkkor minskade kraftigt. Anslutningen till omställ- ningsprogrammet för växtodlingen skedde huvudsakligen under 1991/92.

Samtidigt ökade antalet am- och dikor, övriga nötkreatur samt får och lamm.

Efter 1991 har förändringarna varit små utom när det gäller am- och dikor samt i någon mån också får och lamm. Under 1993 ökade åkermarken liksom mjölkproduktionen. Den ökade produktionen under 1993 är sannolikt en föjd av en kombination av tillfredsställande lönsamhet och förväntningar inför ett kommande EU-medlemskap.

Enligt lantbruksregistret för 1993 uppgick antalet jordbruksföretag med mer än 2 hektar åkermark till 91 485.

Tabell 8.9 Antal jordbruksföretag med mer än 2 ha åker

1989 1990 1991 1992 1993

2,1- 10,0 35 000 34 000 32 800 32 100 32 100 10,1- 30,0 33900 33000 31800 31000 30 600 30,1- 50,0 14 500 14 200 13 800 13 500 13 300 50,1—100,0 11300 11300 11100 11100 11200

100,1- 3900 4000 4000 4100 4200

Samtliga 98 600 96 600 93 600 91 800 91 500 Källa: SCB

Efter en relativt kraftig nedgång 1991 minskade antalet jordbruksföretag 1992 i ungefär samma takt som som under 1980—talet. Under 1993 var minskning- en mycket liten. I storleksgruppema under 30 ha har antalet företag kontinu- erligt minskat. I storleksgruppen 30—50 ha var antalet företag nästan oföränd- rat under första hälften av 1980-talet men har sedan dess sjunkit. Antalet går- dar över 50 ha har sedan 1980 ökat från 13 300 till 15 400.

Utvecklingen av åkerarealen i de olika gruppema liknar den för antalet före- tag. Totalt sett minskade åkerarealen endast svagt mellan 1991 och 1992 resp. ökade mycket svagt mellan 1992 och 1993.

Arealen åkermark per företag ökade endast mycket svagt 1992—1993 och uppgick 1993 till drygt 30 hektari genomsnitt.

Under 1993 odlades spannmål på mindre än halva åkerarealen, knappt 42%. Såväl andelen spannmål som arealen i absoluta tal har minskat kontinu- erligt sedan mitten av 1980-talet. Under samma tid har odlingen av vallväxter ökat för att 1993 uppta 39% av åkerarealen. Odlingen av oljeväxter, potatis

120 Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknaden

och sockerbetor samt övriga grödor utgjorde tillsammans 11% av arealen SOU 1994:119 1993. Kapitel 8

Tabell 8.10 Antal husdjur 1989—1993, 1000-tal

1989 1990 1991 1992 1993

Mjölkkor 568,9 576,4 528,2 525,9 524,5 Am- och dikor 64,2 74,5 97,7 135,8 153,6 Ovriga nötkreatur 1 054,6 1 067,5 1 080,9 1 113,6 1 129,3 Får och lamm 400,5 405,6 418,8 447,5 470,7 Svin 2 263,7 2 263,9 2 201,4 2 279,1 2 276,5 Källa: SCB

Antalet mjölkkor har sedan 1980 minskat med omkring 20% eller 130 000 kor. De största minskningarna ägde rum efter införandet av tvåprissystemet 1986 och i samband med omställningsprogrammet för mjölk 1991. Efter den kraftiga nedgången 1991 har antalet minskat endast marginellt och uppgick 1993 till knappt 525 000 mjölkkor. Under 1993 ökade antalet mjölkkor i slättbygdema men minskade något i skogsbygderna och i Norrland.

Medelantalet mjölkkor var under perioden 1985—1988 i stort sett konstant — i genomsnitt 18—19 kor _ men har därefter stigit snabbt och uppgick 1993 till ca 26 kor per företag. Utvecklingen har varit likartad i större delen av lan- det.

Antalet mjölkkor har minskat något mer i skogsbygderna än i slättbygder- na. Mellan 1990 och 1993 minskade antaleti slättbygdema med ca 16 000 kor. I skogsbygderna uppgick minskningen till ca 28 000 kor. Efter 1991 har antalet kor i slättbygdema ökat med 1 000 år 2 000 kor per år medan det i skogsbygderna har minskat i ungefär lika stor omfattning. Relativt sett har det alltså skett en viss förskjutning av mjölkproduktionen från skogs- till slättbyg- der. Sannolikt kan detta till stor del förklaras av att strukturen är olika. I skogsbygderna är medelkoantalet lägre än i slättbygdema och det är framför allt i gruppen företag med mindre besättningar som koantalet minskat.

Samtidigt som antalet mjölkkor minskat de senaste åren har antalet am— och dikor ökat kraftigt. Mellan 1990 och 1993 mer än fördubblades antalet och uppgick 1993 till 154 000. Ökningen har varit stor i hela landet.

Vid ett EU-medlemskap kommer djurbidrag att utgå för ca 155 000 am- och dikor, 250 000 tjurar och 180 000 tackor.

Antalet svin har förändrats endast marginellt sedan 1990. Inte heller när det gäller strukturen har det skett några större förändringar. Antalet företag med slaktsvin har minskat. Den största minskningen gäller företag med små besättningar men även antalet större djurhållare har minskat Drygt 55% av slaktsvinen finns i besättningar med minst 500 djur. Denna andel är i det när- maste oförändrad sedan 1990.

121. Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknaden

Antalet djurhållande företag har minSkat vad det gäller de flesta djurslag. Undantagen är förutom köttproducenter med am- och dikor, företag med får och lamm samt företag med slaktkycklin gar.

8.3. Trädgård

Trädgårdsnäringen omfattar produktion av köksväxter, prydnadsväxter, fruk— ter och bär samt plantskoleväxter.

Produktionsvärdet uppgick 1990/91 till 2,8 miljarder kronor varav knappt hälften utgjordes av ätbara produkter. I konsumentledet motsvarar värdet av den svenska produktionen 14 miljarder kronor. En mycket stor del av det to- tala förädlingsvärdet ligger sålunda i uppsarnlings- och handelsledet.

Den totala konsumtionen av köksväxter, frukter och bär (färskt, kylt och berett) svarade 1991 för drygt 21 miljarder kronor.

Knappt hälften av köksväxtema importeras medan importandelen för fruk— ter och bär är ungefär två tredjedelar.

1990 fanns ca 1 500 växthusföretag och ca 3 500 frilandsföretag. Detta är ungefär hälften så många företag som 20 år tidigare. Frilandsarealen är emel— lertid ungefär oförändrad medan växthusarealen minskat med en tredjedel.

Arealmässigt är morot, med ca 30% av arealen, den viktigaste frilandsköks- växten följd av isbergssallat och matlök med ungefär 10% vardera. Äpple är helt dominerande inom fruktodlingen med över 80% av arealen. Inom bärod— lingen är jordgubbar dominerande med drygt 70% av arealen. De helt domine— rande köksväxtemai växthus är tomat och gurka.

I Sverige omfattas inte trädgårdsodlingen av någon reglering liknande den på jordbrukets område. För flertalet trädgårdsprodukter utgår tull vars storlek i vissa fall varierar under året. Nivån är då högre under den tid svensk produk- tion finns på marknaden.

Skälen till att regleringen för trädgårdsprodukter varit mindre omfattande är historiskt betingade och beror på den relativt sett begränsade omfattning den kommersiella trädgårdsodlingen haft i Sverige. Beredskapsaspekten har därför inte vägt lika tungt som i fråga om jordbruksproduktionen. Förhållan— dena är annorlunda i EU där trädgårdsodlingen i varierande utsträckning om- fattas av motsvarande regleringssystem som jordbruket. Vid ett medlemskap i EU ändras därmed förhållandena i Sverige.

122 Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknaden .

9. Livsmedelsindustri SOU_ 1994:119 Kapitel 9

Inom livsmedelsindustrin arbetar över 60 000 anställda motsvarande ca

8% av de anställda inom tillverkningsindustrin.

Även om över hälften av de anställda arbetar i privata företag är den jordbrukarägda delen dominerande. Detta gäller särskilt i de tidigare le- den i förädlingskedjan. Inom mejerisektom råder en monopolliknande situation.

Livsmedelsindustrin utvecklas mot färre och större enheter. Småföre— tagen spelar emellertid en stor roll, specith inom vissa branscher.

Förädlingsvärdet har under 1989—1991 ökat mycket snabbare i livs- medelsindustrin än i tillverkningsindustrin totalt.

Lönsamheten i livsmedelsindustrin har förbättrats, i vissa fall myck- et kraftigt. Avkastningsnivåema är i några delbranscher så höga att av- saknaden av en fungerande konkurrens blir uppenbar.

Svensk livsmedelsindustri satsar internationellt samtidigt som det utländska ägandet ökari svenska livsmedelsföretag.

9.1. Struktur

Inom livsmedelsindustrin förädlas den inom jordbruk och fiske producerade råvaran. För vissa råvaror sker ingen förädling utan varan är konsumtions— duglig redan när den lämnar jordbruket eller fisket. För andra råvaror, det gäl- ler de flesta, sker förädling i någon förrn. I många fall sker förädling också i betydande omfattning, t.ex. ifråga om slakteri- och charkuteriprodukter.

Inom livsmedelsindustrin arbetar över 60 000 anställda. Detta motsvarar ca 8% av de anställda i tillverkningsindustrin.

Uppgifter om förädlingsvärde framgår av industristanstiken. Denna omfat- tar emellertid bara företag med fler än 10 anställda. Många företag inom livs- medelssektom är småföretag med ett litet antal anställda. Industristatistiken ger därför en inte helt rättvisande bild. Centrala företags- och arbetsställe- registret (CFAR) innehåller uppgifter även om de små företagen. Uppgifter om förädlingsvärde och liknande saknas dock i CFAR. Här redovisas för olika delbranscher dels förädlingsvärde från industristatistiken (uppgifterna avser 1991), i tabell 9.2, dels uppgifter från CFAR om antalet arbetsställen och anställda fördelade på olika ägarkategorier i tabellerna 9.1, 9.3 och 9.4.

123. Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknaden

Tabell 9.1 Antal arbetsställen och anställda inom livsmedelsindustrin samt SOU 1994:119 andelar för olika ägare Kapitel 9 1989 1990 1991 1992 Totalt arbetsställen 3 512 3 550 3 370 3 048 anställda 72 862 71 571 70 199 66 635 Lantbruks- arbetsställen, % 5,0 5,0 5,0 5,0 koop. anställda, % 28,9 28,5 27,2 27,3 Konsument- arbetsställen, % 1,8 1,9 2,2 2,2 koop. anställda, % 8,9 8,3 9,3 8,6 Utlands- arbetsställen, % 2,1 2,1 2,5 2,8 ägda anställda, % 18,3 15,2 17,7 18,7 Statliga arbetsställen, % 0,7 1,7 0,3 0,2 anställda, % 5,7 13,2 1,5 1,6 Övriga arbetsställen, % 90,4 89,2 90,0 89,8 privata anställda, % 38,2 34,7 44,3 43,8

Källa: Centrala företags- och arbetsställeregistret, CFAR

Även om de privata företagen har mer än hälften av de anställda måste den jordbrukarägda livsmedelsindustrin sägas vara dominerande. Detta gäller sär- skilt ide tidigare leden i förädlingskedjan. Sålunda råder t.ex. inom mejerisek— tom en monopolliknande situation. I de senare leden spelar de privata företa- gen en större roll. När det gäller högförädlade produkter har också utlands- ägda företag en betydande marknadsandel.

Livsmedelsindustrin har under lång tid utvecklats mot färre och större en- heter. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att småföretagen, speciellt inom vissa delbranscher, spelar en stor roll. Detta gäller t.ex. bageri-, men också köttvaruområdet.

Livsmedelsindusttins andel av den totala tillverkningsindustrins förädlings— värde uppgick 1991 till 8%. Förädlingsvärdet per sysselsatt i livsmedelsindu- strin låg på ungefär samma nivå, 296 000 kronor, jämfört med 318 000 kro— nori tillverkningsindustrin totalt.

Spridningen inom livsmedelsindustrin är emellertid stor. Lägst ligger slak— teri— och charkuteriindustrin med 239 000 kronor per sysselsatt och högst kvamindustrin med 673 000 kronor per sysselsatt.

Per sysselsatt har fisk- och fiskkonservindustrin haft en mycket gynnsam utveckling.

124. Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknadet

F örädl i ngsvärde

Tabell 9.2 Förädlingsvärde i löpande priser, totalt och per sysselsatt, tkr

Tillverknings— industri

Livsmedels- industri

Slakteri- och charkindustri

Mejeri— industri (1)

Frukt- och

grönsaks- konservindustri

Fisk- och fiskkonserv- industri

Olje- och fettindustri

Kvarnindustri Bageriindustri Sockerindustri

Choklad- och konfekt- industri

Övrig livs- medelsindu stri

(l) Mejeriindustrin visar en märklig utveckling med hänsyn till att subventio- nerna till mjölkproduktionen (avvecklades 1991) skall vara inräknade i föräd- lingsvärdet. Enligt SCB kan felrapportering från något eller några stora mejeri-

totalt per sysselsatt

totalt per sysselsatt

totalt per sysselsatt

totalt per sysselsatt

totalt per sysselsatt

totalt per sysselsatt

totalt per sysselsatt

totalt per sysselsatt

totalt per sysselsatt

totalt per sysselsatt

totalt per sysselsatt

totalt per sysselsatt

företag ha förekommit.

Källa: SCB, Industristatistiken

1989

233 300 287

14 815 223

3 962 210

702 70

1 884 278

574 239

685 362

484 595

3 299 225

808 388

1 226 234

1 189 343

125

1990

238 437 306

16 508 259

4 360 232

1 533 155

2005 315

599 294

494 358

558 665

3 592 252

761 392

1 286 258

1 320 390

1991

228 268 318

18 355 296

4 355 239

2 855 285

2016 334

566 329

712 444

536 673

3 648 265

771 437

1434 312

1 482 427

Del HI Aktörer på livsmedelsmarknaden

1991 1989=100

97,8 110,8

123,9 132,7

109,9 113,8

406,7 407,1

107,0 120,1

98,6 137,7

103,9 122,7

110,7 113,1

110,6 117,8

95,4 112,6

117,0 133,3

124,6 124,5

Antal arbetsställen och anställda SOU 1994:1 19 Tabell 9.3 Antal arbetsställen och anställda i slakteri- och charkuteriindu- Kapitel 9 strin, mejeriindustrin samt frukt- och grönsakskonservindustrin resp. andelar för olika ägare 1992 Slakteri— och Mejeriindustri Frukt- och charkuteri- grönsakskon- industri servindustri Totalt arbetsställen 474 166 87 anställda 16 967 9 308 5 514 Lantbruks- arbetsställen, % 9,3 32,5 4,6 koop. anställda, % 46,4 71,9 2,6 Konsument- arbetsställen, % 33,2 0,6 3,4 koop. anställda, % 11,6 — 5,4 Utlands- arbetsställen, % 1,1 1 3 ,9 8 ,0 ägda anställda, % 22,4 9,2 46,1 Statliga arbetsställen, % — — — anställda, % — — — Övriga arbetsställen, % 86,5 53,0 83,9 privata anställda, % 39,5 18,9 45,9

Källa: Centrala företags och arbetsställeregistret, CFAR

Slakteri- och charkuteriindustrin, som är den största delbranschen, svarar för ca 20% av livsmedelsindustrins förädlingsvärde och för ungefär en fjärdedel av antalet anställda.

Lantbrukskooperationen med 46% av de anställda är den största arbetsgiva- ren men andelen arbetsställen är däremot knappt 10%. Lantbrukskooperatio- nen dominerar slakteriledet. Övriga privata företag har 39% av de anställda men hela 86% av antalet arbetsställen. Många av de privata företagen, företrä— , desvis stycknings- och charkuteriföretag. är små och har ofta en lokal mark— ? nad.

Under perioden 1989—1992 har antalet arbetsställen ökat med 6%. Hela ökningen har skett inom den privata sektorn. Den privata sektorn har också ökat sin andel av de anställda från 34% till 40%. Samtidigt har lantbruks- kooperationens andel av de anställda minskat från 55% till 46%. Lantbruks- kooperationens dominans kan med utgångspunkt från denna statistik möjligen sägas ha försvagats något under perioden. Detta är emellertid en felaktig slut- sats då lantbrukskooperationens arbetsställen är så mycket större, ofta ligger tidigare i förädlingskedjan och därmed har en mindre arbetsintensiv verksam- het.

Under begreppet mejeriindustri redovisas såväl egentlig mejeriindustri som glassindustri. Mejeriindustrins andel av livsmedelsindustrins förädlingsvärde och antal anställda uppgår till 13—14%.

126 Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknade

Under perioden 1989—1992 har antalet arbetsställen minskat till 166, mot- svarande ca 6%. Antalet anställda har emellertid minskat med mindre än 1%.

I tabell 9.3 redovisas såväl egentlig mejeriindustri som glassindustri. I den egentliga mejeriindustrin är lantbrukskooperationen helt dominerande ägare medan glassindustlin i huvudsak är privatägd. Något förenklat kan således sättas likhetstecken mellan egentlig mejeriindusui och lantbrukskooperationen resp. mellan glassindustrin och privata företag. Härav följer att det inte är sär- skilt meningsfullt att jämföra utvecklingen av "marknadsandelarna" för olika ägare.

Frukt- och grönsakskonservindustrin svarar för något mindre än 10% av antalet arbetsställen och sysselsatta inom livsmedelsindustrin.

Förutom konserver ingår även framför allt djupfrysta, men också torkade produkter i varusortimentet.

Antalet arbetsställen har minskat till 87 under perioden 1989—1992, mot- svarande 7%. Antalet anställda har minskat med 11%. Förändringen av än talet anställda har emellertid gått både upp och ned. Under 1991 var antalet an— ställda fler än under 1989. Minskningen mellan 1991 och 1992 var hela 14%.

Denna delbransch domineras av utlandsägda och övriga privata företag med sammanlagt över 90% av antalet anställda. De utlandsägda företagen hade 8% av arbetsställena men 46% av antalet anställda. Övriga privata, som hade samma andel anställda, hade 84% av arbetsställena. De utlandsägda före- tagens arbetsställen har sålunda ca 10 gånger fler anställda i genomsnitt. Både de utlandsägda och övriga privata företag har Ökat sina andelar av det totala antalet anställda under perioden — de utlandsägda dock betydligt mer.

Tabell 9.4 Antal arbetsställen och anställda i kvarnindustrin, bageriindu- strin samt fisk- och fiskkonservindustrin resp. andelar för olika ägare 1992

SOU 1994:1 19 Kapitel 9

___—___—

Kvarnindustrin Bageriindustrin Fisk- och fiskkonserv- industri

Totalt arbetsställen 164 1523 137

anställda 599 16 073 1 806 Lantbruks- arbetsställen, % 3,7 2,0 0,7 koop. anställda, % 38,2 15,9 0,5 Konsument- arbetsställen, % 1,2 2,2 1,5 koop. anställda, % 15,0 10,6 9,0 Utlands- arbetsställen, % 1,8 1,3 0,7 ägda anställda, % 8,0 24,5 — Statliga arbetsställen, % 0,6 — —

anställda, % 2,0 — — Övriga arbetsställen, % 92,7 94,5 97,1 privata anställda, % 36,7 49,0 90,5

Källa: Centrala företags- och arbetsställeregistret, CFAR

127. Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknaden

Kvarnindustrins andel av den totala livsmedelsindustrins förädlingsvärde är SOU 1994:119 3% och av dess anställda ungefär 1%. Kapitel 9

Den svenska kvarnindustrin domineras i dag av handelskvarnarna. Dessa köper spannmål som förädlas till bl.a. mjöl och säljs. Därutöver finns s.k. lönekvarnar, som mot ersättning mal spannmålen för att sedan lämna tillbaka den till ägaren.

Lantbrukskooperationen och övriga privata ägare har ungefär lika stor an- del av de anställda, 37—38%. Lantbrukskooperationen är trots detta domine- rande, bl.a. beroende på en helt annan anläggningsstruktur, 4% av antalet arbetsställen mot 93% för övriga privata. Närheten både till spannmålsleve— rantörer och kunder, bagerier, har härvidlag stor betydelse. KF/Juvel har genom nedläggning av sin Stockholmsanläggning minskat sitt engagemang i kvarnindustrin och har 15% av de anställda.

Bageriindustrin är den delbransch som kommer efter slakteri- och charku- teriindustrin i storleksordning med 17% av livsmedelsindustrins totala föräd- lingsvärde. Bagerier är ofta små företag med hantverksmässig produktion och bageriindustrin har därför en andel av livsmedelsindustrins anställda (24%) som överstiger andelen av dess förädlingsvärde.

Det privata ägandet är stort i bageribranschen med närmare tre fjärdedelar av de anställda. Detta motsvarar med säkerhet mycket mindre än tre fjärde- delar av marknaden beroende dels på att de privata företagen är mycket mind- re och därrned ofta har en lägre arbetsproduktivitet dels att de privata företa- gen ofta har en produktionsinriktning av konditorikaraktär, som är mer ar- betskrävande. En tredjedel av de anställda på den privata sidan arbetar i ur- landsägda företag. Såväl de lantbrukskooperativa som de konsumentko- operativa företagen har ungefär oförändrad andel av de anställda under perio— den, ungefär 15 resp. 11%.

Trots att dessa företagsgrupper tillsammans inte har mer än ca en fjärdedel av de anställda, har dessa ett stort samlat utbud av mjukt matbröd. Detta gör de kooperativa företagen till marknadsledande på mjukt matbröd.

På samma sätt är Wasabröd marknadsledande och dominerande på markna— den för knäckebröd.

F isk- och fiskkonservindustrin tillverkar industriellt beredda flsk- och skal— djursprodukter, dvs. färska och djupfrysta frskfiléer, torkad, rökt och saltad fisk samt fisk- och skaldjursinläggningar, kaviar och färdiglagade fiskrätter.

Denna delbransch svarar för ca 3% av livsmedelsindustrins totala föräd- lingsvärde och antal sysselsatta.

Antalet arbetsställen har under perioden 1989—1992 minskat till 137, mot— svarande 13%. Antalet anställda har under samma tid minskat med 26%, dvs. det dubbla. Den privata sidan är helt dominerande inom denna bransch med ungefär 90% av antalet anställda.

128 Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknaden

Storleksgrupper

Livsmedelsindustrin präglas som nämnts av ökad koncentration, företagen

SOU 1994:1 19 Kapitel 9

blir allt färre och allt större. Antalsmässigt är emellertid småföretagen helt dominerande.

Diagram 9.1 Andelen företag i olika storleksgrupper (antal anställda) 1989 och 1992 i livsmedelsindustrin totalt inkl. drycker och tobak, %

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

0

-19 20—49 50-99 100- 199

20- 500—

499

I livsmedelsindustrin finns fortfarande ca 80% av företagen i storleksgruppen upp till 19 anställda. Andelen företag med fler än 100 anställda är mycket liten. Den enda storleksgruppen vars andel ökar är den med 20—49 anställda.

Diagram 9.2 Andelen företag i olika storleksgrupper (antal anställda) 1989 och 1992 i slakteriindustrin, %

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

0

-19 20-49 50-99 100- 199

200— 500— 499

Att andelen slakteriföretag med upp t.o.m. 19 anställda ökat under perioden förklaras av ett antal nytillkomna s.k. småskaliga slakterier.

129

Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknaden

Diagram 9.3 Andelen företag i olika storleksgrupper (antal anställda) 1989 SOU 1994:119 och 1992icharkuteriindust1in, % Kapitel 9

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

-19 20-49 50-99 100- 200- 500- 199 499

Diagram 9.4 Andelen företag i olika storleksgrupper (antal anställda) 1989 och 1992 i mjölkförädlingsindustrin, %

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

0

-19 20-49 50-99 100- 200- 500— 199 499

Mjölkförädlingsindustrin skiljer sig markant från övrig livsmedelsindustri i fråga om företagsstruktur. Småföretagen spelar totalt sett en avsevärt mindre roll även om deras andel ökat något mellan 1989 och 1992 på grund av att ett antal gårdsmejerier etablerats. Företagen med 100—499 anställda har minskat andelsmässigt. Detta beror på företagsfusioner som dels medfört att gruppen företag med fler än 500 anställda ökat, dels att gruppen företag med 20— 49 anställda ökat andelsmässigt. Den senare ökningen svarar inte mot någon ökning av det faktiska antalet företag.

1 4

130. Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

Diagram 9.5 Andelen företag i olika storleksgrupper (antal anställda) 1989 SOU 1994:119 och 1992 i bageriindustrin, % Kapitel 9

100

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

-19 20-49 50-99 100- 200- 500- 199 499

9.2. Lönsamhet

Under perioden 1989—1992 har lönsamheten i tillverkningsindustrin generellt sett varit fallande och sämre än på många år. Livsmedelsindustrin har dock haft en stigande lönsamhetsutveckling med en kraftig topp 1992. 1991 var livsmedelsindustrin den lönsammaste branschen i hela industrin och 1992 den

näst lönsammaste efter läkemedelsindustn'nl. Avkastningen på eget kapital ökade med ca 10 procentenheter under perioden.

I tabell 9.5 redovisas några s.k. nyckeltal som ger en bild av lönsamhets- utvecklingen i tillverknings- och livsmedelsindustrin totalt samt i ett antal del- branscher. Värden redovisas för resp. år 1989—1992 och avser medianvärden för företag med fler än 20 anställda.

1 Se Statistiska meddelanden, Industriföretagen 1990—1991, 1991—1992. Jämförelsen avser företag med mer än 50 anställda.

131 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

Tabell 9.5 Avkastning på eget och totalt kapital samt rörelseresultatiförhål— SOU 1994:119 lande till omsättningen i tillverknings- och livsmedelsindustri totalt samt del— Kapitel 9 branscher 1989 1990 1991 1992 Tillverkningsindustri avk. eget kap.,% 21,7 14,8 7,9 5,2 avk. totalt kap.,% 8,7 8,3 6,8 6,5 rörelseres./oms.,% 7,5 7,1 6,2 6,1 Livsmedels-, dryckes— avk. eget kap.,% 16,5 16,2 17,5 26,2 varu-, och tobaks- avk. totalt kap.,% 7,7 8,7 9,2 1 1,9 industri rörelseres./oms.,% 5,0 5,5 5,8 6,8 Slakteriindustri avk. eget kap.,% 6,8 6,3 8,9 5,8 avk. totalt kap.,% 5,5 6,6 8,8 9,5 rörelseres./oms.,% 1,5 1,7 2,9 3,1 Charkuteriindustri avk. eget kap.,% 22,1 26,3 24,5 26,8 avk. totalt kap.,% 10,3 10,6 9,6 13,2 rörelseres./oms.,% 4,0 3,8 3,4 4,8 Mjölkförädlings- avk. eget kap.,% 0,6 0,9 1 1,6 8,8 industri avk. totalt kap.,% 1,9 1,8 5,5 5,8 rörelseres./oms.,% 1,5 1,8 2,1 5 ,0 kat- och grönsaks- avk. eget kap.,% 16,5 27,7 28,1 29,1 konservindustri avk. totalt kap.,% 7,6 14,0 13,7 12,7 rörelseres./oms.,% 6,7 8,8 7,7 8,0 Fisk— och fisk- avk. eget kap.,% -3,5 8,3 22,6 22,7 konservindustri avk. totalt kap.,% 5,2 8,7 10,2 13,0 rörelseres./oms.,% 4,0 5,7 3,4 6,1 Bageriindustri avk. eget kap.,% 19,3 8,2 7,2 28,9 avk. totalt kap.,% 7,5 6,9 7,1 10,5 rörelseres./oms.,% 6,5 6, 5,3 8,2 Avkastning på eget kapital. Resultat efter avskrivningar, finansiella intäkter och kostnader i procent av beräknat eget kapital (Obeskattade reserver och eget kapital) Avkastning på totalt kapital. Resultat efter finansiella intäkter i procent av balansomslutningen Rörelseresultat/omsättning. Rörelseresultat före avskrivningar i procent av omsättning

Källa: Nyckeltal för livsmedelsindustrin, SCB

Tabellen ger ett intryck av att lönsamhetsnivån varierar högst avsevärt mellan olika delbranscher. Den icke konkurrensutsatta och i högre grad reglerade in- dustrin, slakteri- och mjölkförädlingsindustrin, visar lägre avkastningsnivåer. Men dessa industrier ägs till största delen av jordbrukare, som samtidigt är dessa industriers viktigaste råvaruleverantörer. En del av avkastningen kan därför ges ägarna i form av högre avräkningspriser på råvarorna och detta drar då ned de redovisade resultaten. Därför skall man vara varsam i jämfö— relsen av avkastningsnivåer mellan olika delbranscher. Men de tre olika av— kastningsmåtten visar en stigande tendens även för slakteri- och mjölkföräd-

132. Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

lingsindustri under perioden, med undantag för avkastningen på eget kapital SOU 1994:119 som faller år 1992. Kapitel 9 Charkuteribranschen, som speciellt uppmärksammades i prisanalysen i ka- pitel 7, uppvisar den högsta och jämnaste lönsamheten på såväl eget som to- talt kapital av alla livsmedelsindustrins delbranscher. I kapitel 7 visade ett om- fattande siffermaterial att de sänkta priserna på jordbruksråvaror, som 1990 års reform lyckades med att åstadkomma, inte helt fördes vidare till konsu—

menterna utan en del av vinsten stannade i livsmedelsindustrin. Finns det något som tyder på att den ökade lönsamheten i stället uppkom- mit genom rationaliseringsvinster som pressat ned arbetskostnadema i in- dustrin utan att detta förts vidare till konsumenterna i form av lägre priser? Som vi ser vid en jämförelse av tabell 9.5 och 9.6 nedan finns det inget stöd för en sådan tanke. Den dominerande tendensen är i stället att både rörelse-

resultatens och arbetskraftskostnademas andelar av saluvärdet (omsättningen) sti ger under perioden.

Tabell 9.6 Arbetskraftskostnad i förhållande till omsättning och omsättning per anställd i tillverknings- och livsmedelsindustri totalt samt i några del- branscher

1989 1990 1991 1992 Tillverkningsindustri arb. kraftskostn./oms., % 29 29 30 31

oms./anst., tkr 697 773 796 825 Livsmedels-, dryckes- arb. kraftskostn./oms., % 16 17 18 18 varu och tobaks- oms./anst., tkr 1 176 1 265 1 274 1 379 industri Slakteriindustri arb. kraftskostn./oms., % 6 8 9 12 oms./anst., tkr 3 223 2 062 2 108 1 962 Charkuteriindustri arb. kraftskostn./oms., % 13 13 14 14 oms./anst., tkr 1 473 1 417 1 529 1 560 Mjölkförädlings- arb. kraftskostn./oms., % 7 8 11 10 industri oms./anst., tkr 2 380 2 585 2 131 2 485 Frukt- och grönsaks- arb. kraftskostn./oms., % 18 16 19 19 konservindustri oms./anst., tkr 1 092 1 284 1 218 1 414 Fisk- och fiskkon- arb. kraftskostn./oms., % 17 16 16 16 servindustri oms./anst., tkr 1 064 1 208 1 353 1 447 Bageriindustri arb. kraftskostn./oms., % 37 38 36 35 oms./anst., tkr 514 522 575 624 Arbetskraftskostnad/omsättning. Totala löner, arbetsgivaravgifter och kollek- tiva avgifter i procent av omsättningen Omsättning per anställd. Omsättning dividerat med medelantalet anställda

Källa: Nyckeltal för livsmedelsindustrin, SCB

Sammanfattningsvis kan sägas att slutsatserna från kapitel 7 stärks av den bild som SCB:s finansstatistik för företagen ger av utvecklingen. Den jord- brukspolitiska reformen lyckades med att sänka avräkningspriserna till jord-

133 Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknaden

brukarna. Men den har delvis misslyckats med att föra dessa vinster vidare till SOU 1994:1 19 konsumenterna. En av de svaga punkterna var att reformen i sig inte automa- Kapitel 9 tiskt ökade konkurrenstrycket i industri- och handelsleden. KoB har vid flera tillfällen i skrivelser påtalat att de gränsskyddsjusterin gar som gjorts efter juli 1991 har skapat ett överskydd som industrin kunnat ut- nyttja till att höja sina marginaler och därmed sin lönsamhet. Detta gäller inte bara industrin i det reglerade ledet. Om exempelvis priset på slaktade djurkrop- par sjunker på den svenska marknaden och stycknings- eller charkuteriindu- strin kan köpa råvaror till sänkta priser är det inte säkert att denna prissänk- ning förs vidare till konsumenterna på en skyddad marknad med svag konkur- rens och där gränsskyddet fortfarande tar ut överavgifter på konkurrerande utländska charkuteriprodukter. Det kan vara en tänkbar förklaring till att just charkuteriindustrin uppvisar en sådan extremt hög lönsamhet.

9.3 Livsmedelsindustrins internationalisering

Som nämnts inledningsvis i detta kapitel präglas svensk livsmedelsindustri av koncentration till färre och större produktionsställen och företag. Samtidigt spelar småföretagen fortfarande en stor roll. Detta gäller särskilt i vissa branscher.

Tabell 9.7 De 10 största livsmedelsföretagen i Sverige (1992) ___—___— Företag Omsättning, mkr Procordia 11 612 Arla 10 901 Slakteriförbundet 5 353 Skanek 5 089 Cerealia 5 021 Vin & Sprit 3 944 Karlshamns 3 641 Scan Invest (Slakteriförbundet) 3 597 Farmek 3 111 Scan Väst 3 023

Källa: SLIM/Affärsvärlden

Situationen inom EU är ungefär densamma. Utvecklingen går mot ökad kon- centration. Livsmedelsmarknaden är fortfarande i hög grad nationell. Från och med 1993 råder emellertid den fria inre marknaden. Dessförinnan var trots avsaknad av gränsskydd mellan EU-länderna rörligheten för livsmedels- produkter begränsad på grund av problem av administrativ art. Stor betydel- se, kanske t.o.m. större betydelse har lokala skillnaderi efterfrågan till följd av olika matkultur och levnadsstandard.

Inom framför allt de högförädlade produktområdena domineras EU:s livs- medelsindustri av några stora intemationella företag.

134 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

Tabell 9.8 De 10 största livsmedelsföretagen i Europa (1992) SOU 1994:1 19

Kapitel 9 Företag Omsättning, mdkr Land Unilever 243,9 Storbritannien/Nederländema Nestlé 210,3 Schweiz B.A.T. Industries 102,0 Storbritannien B S N 7 1 ,0 Frankrike Hillsdown Holdings 49,0 Storbritannien Montedison 48,5 Italien Allied-Lyons 47,9 Storbritannien Dalgety 41 ,4 Storbritannien Beghin-Say 41,0 Frankrike Associated British Foods 39,8 Storbritannien

Källa: SLIM/Affärsvärlden

Det största svenska livsmedelsföretaget 1992, Procordia, är långt ifrån att hamna bland Europas tio största företag. Unilever, Europas största livsme- delsföretag är mer än 20 gånger så stort som Procordia.

Den svenska livsmedelsindustrin är av tradition hemmamarknadsoriente- rad. Detta har flera orsaker. Lantbrukskooperationens dominerande ställning och den starka kopplingen till råvaran har säkert haft stor betydelse, men ännu större betydelse har olika handelshinder haft. För mer förädlade produk- ter där den internationella handeln varit föremål för färre restriktioner har in- tresset för produktion också i andra länder varit större.

9.3.1 Svensk utlandsexpansion

Svenskägda livsmedelsföretag är inte några stora aktörer internationellt, men en expansion påbörjades under 1980-talet. Procordia har produktion i Norden och Österrike. Det lantbrukskooperativa Cerealia är störste ägare av dansk kvamindustri och även stor ägare inom bageriindustrin. Skånska Lantmännen äger kvamindustri i det forna Östtyskland. Arla bedriver ostproduktion i Tysk- land i ett företag som samägs med ett tyskt mejeriföretag. Likaledes lantbruks- kooperativa Scan och Kronägg har verksamhet i Italien och Belgien resp. Baltikum.

9.3.2 Utländskt ägande i Sverige

Utländska intressen har funnits i svensk livsmedelsindustri i många år och det utländska ägandet fortsätter att öka. Det är framför allt i industri som tillverkar mer högförädlade produkter och som är internationellt konkurrensutsatt. Så ägs Wasabröd och Findus av schweiziska Sandoz respektive Nestlé. Det hol— ländsk-brittiska företaget Unilever äger Van den Bergh Foods. Marabou och Gevalia ägs av amerikanska Kraft General Foods. Sockerbolaget som har sin bas i primärförädlingsledet ägs av danska Danisco. Det likaledes danska slak— teriföretaget Tulip International är delägare i Lithells.

135. Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

." " "1'11'.—1H'111'—"ltm... ..'." timma nu,; am....fi...1'..,..a.1.1..a.». ...a—11.91

111 , 1. 'Full? ".""11. lin,, ur,, _. _ ,,, ' "" ',I',I '_ii'ä' % ".'32'91-""""'$|"'"1J53'W*'1,- -W'&r"wwww——% '."'-'-, ' $'%" " "" " '. 1»... ,.11.',,"' T.,.,.1, : 11" ,!',,.,,";,111' .. ,.."1rll.».11'i_lb_' »hW' » »åf'l. ' 1-. . . _

"'1 :"... ' "",-"' , , .".1,1.'1'1..' |::

, ,,",,,'11,_', ',1.,,,,,,],',,,é,_ ,,,,,.., ,,,,""rr',1m11r'lua,11,a*ht:tq ' "'-1"1"'._'"'" ' '1" 'i'

11

, ",'_,", .," . " "" "1p ,,1,,, _ . .. ..,...,,,,,,_-,.'1,_1,' ,'.,',,_,,',, , , ....J'W- ”41,1"...- ...-":'11... . .1-4. :""""119":».'"'."'1'511.'.1'11"'71'11"w " ..,,'-,',- ,, ,:'.,' ,. ,.,11...e..,,1.»m,i—-.Lu-. _, ' ',..,.., ,,,.,.,'.'...'_,,',,',',,,' , tulethu—MMIUMM "1 '...'-..". "..1111, ' ' "" ' 1. I.,... ".'"_1., ,'._1,,11'_'_" - , ' 1'., ',,, _ ', "l'tAPt ,, 111114 - 111”:- 411901?" .' !..11111111» :..—1.1».u1wrw1uwr. ........,:131

, ,, ,, ,, .,.

' '.-,J'," 1'Il"' 111'11l'i"' ",'","" "" '.. .'.' — ""'-'.._ '_" "" 1 ' ' ' " !i'f' 'I .] Bil,

, '.'..l'ié' 7 J'""',',",'1,,,, r1,'l.,.]"-,1.'..,_ '. .n' i?" _ , där???" ,...??? "Jå, 51111. Cilmi! . .i'J.r".'-'*""1å"" I"": ',",

. 1.4 ja,,” ...,- . .1. 1 :. ..; #Mi' JW Mim—Wu $$: ::

._,,, -.,H_.,"_|' rm - _ ?; ,.. , .-:|' . . .» . 1 111 : "ut" 111111....1t man. ...av: » ”1.11 » 1 .” '.15'" "" '1 - .' 595535?"- st'lrtmfui” '11 ?rrraNJIerlkåLJi " 'i'étmeft 151- ...man '. ,f..1. . 'utgtq'llr' ' " '..1 " Mjuk " .'..r 1 ,,,_' Erik,-5.311.— _. ' 'MH,:"11191...vadii'gie'.11:11LMua11'1d1ft1wn-iåi'lm1'1.1.'111111t,,l;'1')'3 alltet: 151511

' - ',;l.i'1'l,"".'.'"'- _ 111.51'151u.,.111_1,u3,mrdll "?nT'uti'rn'l i,.rm' .:;Ciwrfr. : mi...-"(1513 mmm . .',.1—,"l,',1,. ...1'.;=1 71:11:1me gavel 11111"'111.....1,111.ma ..»...qnauam utmana : t.:,..',',1.- ”.'.'-..,1 . , ' » 1. äkn111nta..11.uattrlmatt s1w......».'..t.,.r; .nu-ww , , ,, ,, ,.,1 "|'"" ' .:, , , , " ' '-.'."-'"'1'»'1"'|1".-" ' ' ' . ' ' ' ',: . .'1 - . '”.1 ""."LLL' ' , ' """". .*niw'l:sqw=.!11.sliu rian-fr?" "la

'? ' J.'#:.."Fll" ' ', "_,F'.'f',:1i',"f.""'» . .. ..;1 ,;Iuwttgtmfuni "irurm'rän .::,g,£*,.r1'='-'11'1"'..'. 13th? "l.../5111. häl-MM" ', ', ' ' " ,. _ "' _.1"," , tal,-251111 l'" |..Cu..1_.i'.€'." "M,-m '?1314'1,_.l$!,111-'t'h"'|-'i',_11.'1.'1.mk Jamil. ' rit: 11.011." ' m ,. _,',.1",'.'..,,-.__,,-, -_ ;, ',',,,,:1. ,: 91.111.) u'r 311151. wrmwä, ' Hrt- 1' urna-rarelmfnmlmtl 1:41 ="?”me '- ' ' ' ." ",:J,'QWJL:1_Z,_::;,,ÅJ;bmw.. ,d,1'. nu _ ':.wddi'i hindi Mam: (l.! :rfu'. ' ..'1'01'11'111' ., ,:-12,11:,1,,,1n petriänlqnmml , 95142,” igår:.waä 455105 4:11 1 11.11.1311. tra—al,, 1.1... . d..r1'a.,oti#l9'1hh,tplw 411 11111, 153113". rr Mbit-559551...:u'w'wåutaw ..gm, ,,,, .,.qrt', :lfl'tmla'iti.tin.11'.,tl'ttif .” danerna-1 .... ..::: :::...10131 ..::, na...". ru...: '

. . _r. .l ..Il'

, |__-, I , ,” |: 1 ,, ' ' , kl:, .1-1 _. _ _. ,... .,,1,,,._ , ,;1'. ,, ,,,,..,, ,,,, __,_'::,=,.-z-= . ' ' ": , .,....' mag?: ' ,;11. ...... mm...-rr: ,,,, '.. - " . ':'—| .1' ,__,

'i'

"i' | . ,,,-tahttahr ”me»: 111337— Mwååi' ,, dallrarm'rml'nwmmupbmll

_ _,,__- _ ___,,, 141,11; 211'1'1' ""F 1,15: ',timhb'u," ,,11'5','_'-' ':',Ä'i'lfl m' "—'H"1,,'1'5"W"[ "'"'"Å'kig W

."..'1',,, "',1'sj,',. ,_ '1,'!11"»j.*' ___ . .. ..::-i:, %:,.,.,.'.:.'1 ...inte! ..::: ::»??? ,......1m .. .. ":.1' " ,,,... ,, . "" Halmia Är sits.-..'»i- .-..1.-» 11.1 M

",11'1'..|:,. "' .,,_ ..-, ,.r',-.. ,,,, " " _- ' -. .rlJ""'"'.,,",,"' '"," 11: ,jag)?! '#_ig:i;','",4',1,11513. "33.1,titiltu3V', _' 53.1»th ' ' ' . ' :twr ,, ,", stigma... ”'./gt iw

'.

. ..11. . . HH "" . . .

,, ,1',,',:.,.,.,. '.",1." ' .' ',.11..r'..'.-1...1.r.".. .aiiiiåil'thit-rtww» agrar-1.1.1: ”iii-r:...urqiw ' ' ,,"'_,,."' 311.311:jtanqu—ailrh-nmmnmduil' Mum

...i-i... :?.- """_'_-. _a," '

10. Handel SOU 1994:119 Kapitel 10

Dagligvaruhandeln har genomgått en snabb strukturomvandling. En-

dast en tredjedel av det antal butiker som fanns för 20 år sedan finns kvar. Det är de stora butikerna som vinner terräng på de små och mel- lanstora butikernas bekostnad.

Dagligvaruhandeln är mycket koncentrerad och det finns en stark koppling mellan partihandel och detaljhandel. Båda leden domineras av de de stora blocken ICA, Konsumentkooperationen och Dagab/Axel Johnson. Några utländska aktörer i egentlig mening finns inte.

Försäljningen av dagligvaror har under de senaste årens lågkonjunk- tur utvecklats väl i jämförelse med andra varuområden.

Lågprisbutikemas närmast explosionsartade expansion har mattats något under senaste året, beroende på dels att dessa butiker har blivit något mindre lågprisinriktade, dels att övriga butiker anpassat sig och ändrat prissättningsfilosofi — bytt extrapriser mot generella prissänk— ningar.

Svensk dagligvaruhandel är i hög grad en nationell angelägenhet. Det finns mycket få direkta etableringar över gränsen och det gäller i båda riktningarna.

10.1. Struktur

Livsmedelshandeln består av två led, partihandel och detaljhandel. Med parti- handel i vid mening avses försäljning till andra än privatpersoner, huvudsak- ligen till detaljhandel, men också till storhushåll. Detaljhandel avser försälj— ning till privathushåll utan nämnvärd mellanliggande förädling. Till detaljhan- del räknas självfallet försäljning i butik, men också kiosker, torghandel och ambulerande försäljning.

Under efterkrigstiden har handeln, särskilt dagligvaruhandeln, genomgått en snabb strukturomvandling. Såväl grossistföretag som butiksföretag har blivit färre och enheterna, dvs. lagercentraler och butiker, har blivit större.

Dagligvaruhandelns båda led domineras av de tre stora blocken ICA, Kon- sumentkooperationen och Dagab/Axel Johnson.

Svensk dagligvaruhandel är i internationell jämförelse mycket koncentre- rad. Kopplingen mellan partihandel och detaljhandel är också mycket stark. På den svenska marknaden saknas en motsvarighet till framgångsrika före- tagskoncept i bl.a. Europa där partihandelsfunktionema helt integrerats i detaljhandeln. Konsumentkooperationen har dock i sin senaste omorganisa- tion försökt efterlikna dessa företag så långt detta varit möjligt Några utländ-

137. Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

ska aktörer finns knappast. Iden mån de är etablerade på den svenska mark- naden är de nära lierade med något svenskt partihandelsföretag.

10.1.1 Partihandel

Dagligvarupartihandeln domineras som nämnts av de tre stora blocken. Dessa hade 1991 ca 70% av all dagligvaruförsäljning.

Tabell 10.1 Partihandeln med dagligvaror, marknadsandelar och total omsättning

1980 1985 1990 1991

ICA 30,7 35,5 35,7 36,1 Konsumentkooperationen 23,6 21,8 18,4 18,4 Dagab/Axel Johnson 17,2 16,8 16,3 15,9 Övriga fullsortiments- grossister/Bergendahls 3,4 1 ,4 I ,3 1 ,4 Övriga dagligvarugrossister 25,1 24,5 28,2 28,2 Totalt, % 100 100 100 100

Totalt, mkr exkl. moms 35 000 57 900 83 200 86 100

Källa: Livsmedelspriser och livsmedelskvalitet (SOU 1987:44), Publikatio- nen Svensk Dagligvaruhandel

I gruppen övriga dagligvarugrossister ingår också grossister som inte har livs- medel i sitt sortiment.

Av tabellen framgår att ICA har stärkt sin ställning under perioden och att framför allt Konsumentkooperationen förlorat marknadsandelar.

För 1992 finns inga jämförbara uppgifter beroende på den omstrukturering som pågår i partihandelsledet. ICA förefaller emellertid ha fortsatt att öka sina marknadsandelar.

10.1.2 Detaljhandel

Antalet butiker har minskat under en lång följd av år. Under den senaste 20- årsperioden har det totala antalet butiker minskat med en tredjedel.

SOU 1994:1 19 Kapitel 10

I

138. Del III Aktörer på livsmedelsmarknaderi

Diagram 10.1 Förändringari butiksantalet 1973—1993 SOU 1994:119 Kapitel 10

19 19 19 73 83 93

Källa: Supermarket nr 6—7 1994

Nettominskningen har bromsats något, från ca 300 butiker årligen i början av perioden till ca 100 butiker per år under perioden 1988 till 1991. De butiker som upphört har företrädesvis varit mindre butiker. En tendens under de se- naste åren är att även antalet medelstora butiker börjat minska i snabbare takt. Ett exempel härpå är varuhusens livsmedelsavdelningar. Stormarknaderna och särskilt de stora lågprisbutikema har gått fram starkt under 1992 och 1993. Det går ut över framför allt medelstora butiker av traditionell karaktär.

Under 1992 nyetablerades 55 butiker med en sammanlagd butiksyta på mer än 90 000 kvadratmeter motsvarande i genomsnitt 1 650 kvadratmeter per butik. Av dessa 55 butiker svarade 11 för halva yttillskottet. I dessa myck— et stora butiker kan antas att en jämförelsevis större del av ytan disponeras för annat än dagligvaror — nämligen specialvaror. Under 1993 har också ett 50—tal nya butiker tillkommit med ca 60 000 kvadratmeter yta, vilket motsvarar 1 200 kvadratmeter i genomsnitt. Detta är något mindre än under 1992. För- delningen på butiksstorlekar kan belysas av att f.n. har drygt 10% av buti- kerna, de största, ca 50% av omsättningen. I andra änden svarar 50% av butikerna, de mindre, för bara 10% av omsättningen.

Utvecklingen för några butikstyper sedan 1980 framgår av följande tabell.

139. Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

Tabell 10.2 Strukturutveckling inom dagligvaruhandeln 1980—1992. Antal SOU 1994:119 försäljningsställen och andel av försäljningen Kapitel 10

1980 1990 1991 1992

Butiks- Antal Försälj. Antal Försälj. Antal Försälj. Antal Försälj. form

Storrnarkn. 40 4,8% 58 7,1% 63 7,8% 71 8,4%

Övriga varuhus 278 13,9% 158 6,9% 145 6,4% 101 5,1%

Övriga Super- markets 1319 40,7% 170152,4% 1725 52,1% 1708 53,3%

Totalt, Super- market 1 637 59,4% 1 917 66,4% 1 900 66,3% 1 880 66,8%

Service- butiker 1400 7,3% 2485 9,5% 2440 9,3% 1400 9,1%

Övriga dagligv. butiker 6123 33,3% 3918 24,1% 3760 24,4% 3620 24,1%

Totalt 9 160 100% 8 320 100% 8 100 100% 7 900 100% Av HUI använda definitioner: En dagligvarubutik har ett allsidigt sortiment av dagligvaror, dvs. sådana varor som fyller konsumentens dagliga inköpsbehovtoch även i de flesta fall ett urval av "dagliga" specialvaror. Stormarknader. Försäljningsställen med minst 2 500 kvadratmeter säljyta, externt läge och varuhussortiment. Varuhus. Försäljningsställen med minst 1 500 kvadratmeter säljyta, varuhus- sortiment och som ej är stormarknader. Supermarkets. Dagligvarubutiker med minst 400 kvadratmeter säljyta. Servicebutiker. Livsmedelsbutiker med dagligvarusortiment, högst 250 kva- dratmeter säljyta, öppna på söndagar samt minst 70 tim/vecka.

Ovriga dagligvarubutiker. Livsmedelsbutiker med dagligvarusortiment, högst 399 kvadratmeter säljyta och som ej är servicebutiker.

Källa: HUI

140. Del IH Aktörer på livsmedelsmarknader

Tabell 10.3 Dagligvarumarknaden 1991—1993, antal butiker och marknads— SOU 1994:119 andelar Kapitel 10 Antal butiker Marknadsandel, % 1991 1992 1993 1991 1992 1993 ICA 2950 2840 2725 33,4 34,3 34,2 Konsument- kooperationen 1 624 1 519 1 464 19,8 20,1 21,1 D—gruppen 910 855 825 12,3 12,5 13,1 Axel Johnson I 043 1 039 980 7,5 7,7 5,6 Bergendahls 102 103 111 1,4 1,6 1,7 Övriga dagligv. butiker 950 1 100 1 100 2,0 2,1 20 Summa 7 600 7 400 7 200 76,5 78,3 77,8 Annan handel (1) 23,5 21,7 22,2

Total dagligvaru- marknad 100 100 100 (1) Torghandel, specialbutiker, kiosker m.m.

Källa: Supermarket 5—6/92, 6—7/93 och 6—7/94

Axel Johnson sålde B&W till Konsumentkooperationen i slutet av 1992. I statistiken har detta registrerats för december 1992. Denna försäljning för- klarar knappt 1% i förändringen av marknadsandelar under 1993 för Kon- sumentkooperationen resp. Axel Johnson.

ICA har under senare år ytterligare stärkt sin ställning och ligger nära den gräns på 35% marknadsandel som anges i gruppundantaget för detaljhandels- kedjor i den nya konkurrenslagen.

10.2. Omsättning och lönsamhet 10.2.1 Partihandel

Partihandelns försäljning av livsmedel har under senare år med undantag för 1992 utvecklats positivt.

141. Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

Tabell 10.4 Omsättning för partihandel med livsmedel, konsumtionsvaror SOU 1994:119 och totalt (exkl. moms) Kapitel 10

1989 1990 1991 1992

Livsmedel löpande priser, mdkr 128,8 134,7 142,0 127,3 index 1989=100 104,6 110,2 98,8

fasta priser, mdkr 110,0 1 10,7 1 12,5 index 1989=100 100,6 102,3

Konsumtions- löpande priser, mdkr 207,4 216,7 227,4 211,7 varor index 1989=100 104,5 109,6 102,1

fasta priser, mdlcr 177,0 178,2 180,2 index 1989=100 100,7 101,8

Partihandel, löpandepriser, mdkr 589,9 558,2 577,1 522,0 totalt index 1989=100 94,6 97,8 88,5 M

Källa: SCB, Inrikeshandelsstatistiken samt särskilda fastprisberäkningar inom SCB

Volymtillväxten var ungefär 1% per år under såväl 1990 som 1991. 1992 blev däremot ett mycket dåligt år.

Tabell 10.5 Omsättning totalt och per sysselsatt samt förädlingsvärde per sysselsatt i partihandeln för livsmedel resp. totalt, i löpande priser

___—___—

1988 1991 Omsättning, livsmedel m.m., mdkr 106,0 143,6 index 1355 totalt totalt, mdkr 474,2 581,4 index 122,6 Omsättning per livsmedel m.m—., tkr 4 466 5 339 index 1 19,5 sysselsatt totalt, tkr 2 626 3 301 index 125,7 Förädlingsvärde livsmedel m.m., tkr 319 345 index 108,2 per sysselsatt totalt, tkr 389 362 index 93,1

___—__ Källa: SCB, Tjänstenäringsstatistik

Av tabell 10.5 framgår att omsättningen i partihandel för livsmedel ökat betyd- ligt snabbare än i partihandeln totalt. Det motsatta gäller för omsättning per anställd.

10.2.2 Detaljhandel

Svensk detaljhandel omsatte 1993 ca 269 miljarder kronor inkl. moms. Dag- ligvaroma svarade för 157 miljarder kronor. Andelen livsmedel var 75% eller 117 miljarder. Detta motsvarar drygt 13 000 kronor per person och år. Värdet av den totala livsmedelskonsumtionen per person uppgår till ca 16 000 kro-

142 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

nor. Skillnaden förklaras bl.a. av att i det högre beloppet ingår också storhus— SOU 1994:119 hållskonsumtion och konsumtion av hemmaproducerade livsmedel. Kaprtel 10

Tabell 10.6 Detaljhandelsmarknaden 1991—1993, omsättning samt volym och prisutveckling (inkl. moms)

1991 1992 1993

Livsmedel tkr 120 828 114 056 117 022 förändring mot f.g. år volym,% +0,1 +2,0

priser,% —5,7 +0,6

Summa tkr 159 053 152 213 157 024 dagligvaror förändring mot f.g. år volym,% -0,8 +0,7 priser,% -3,5 +2,4

Summa tkr 127 770 118 969 112 042 specialvaror förändring mot f.g. år volym,% -7,4 -6.4 priser,% +0,5 +0,6

Totala tkr 286 823 271 182 269 066 detaljhandeln förändring mot f.g. år volym,% -4,0 -2,6 priser,% —1,5 +1,8

Källa: Supermarket nr 6—7/93 och 6—7/94

De renodlade dagligvarubutikema svarar för ca två tredjedelar av dagligvaru- försäljningen.

10.3. Lågprisbutikema

De utpräglade lågprisbutikema har en ganska kort historia i Sverige. Initiativ- tagare var från början lokala entreprenörer som ofta etablerade sig i lokaler, som från början inte var avsedda för livsmedelsförsäljning. Entusiasmen från kommunalt håll var inte sällan måttlig och många kommuner försökte också hindra sådana etableringar.

Butikerna saknade som regel koppling till någon grossist utan köpte där det var billigast, ofta direkt från tillverkaren. Entreprenörernas metoder var ibland okonventionella och såväl den etablerade handeln som kommunala pla— nerare försökte med olika medel ingripa mot etableringama.

En förändring i attityden till lågprishandeln har emellertid skett. Plan- och bygglagen har liberaliserats och den etablerade handeln har börjat konkurrera med lågprisentreprenörema. Härvid har man i ett flertal fall använt koncept som utvecklats utomlands, t.ex. Rimi, Rema 1000 och Fakta. I många fall har kedjorna bara omprofrlerat gamla butiker och därvid delvis "förstört" ur- sprungsidén.

Under 1990 svarade 120 lågprisbutiker för ca 3% av den totala omsättning- en. År 1993 fanns ungefär dubbelt så många butiker och dessa svarade för drygt 6% av omsättningen. Men tillväxten bromsades under 1993. Antalet

143. Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

butiker ökade då med 20 och omsättningen med 17%, medan motsvarande SOU 1994:119 siffror år 1992 var 50 resp. 30%. Kaprtel 10

Nedan redovisas lågprishandelns omfattning i de nordiska länderna.

Tabell 10.7 Lågprisbutikemai Norden, 1993 ___—__

Procentandel av Antal Oms. 93 Nordens Nordens landets milj. SEK lågpris— daglig- daglig- markn. varu- varu- markn. markn. ( 1) Danmark 600 15 980 26,6 3,3 13,5 Norge 933 26 200 43,7 5,5 23,0 Finland 860 7 600 12,7 1,6 9,0 Sverige 230 10 230 17,0 2,1 6,5 Norden 2 623 60 010 100 112,6

(1) Definitionema på vad som räknas som lågprisbutik skiljer sig något mellan de nordiska länderna.

Källa: Supermarket nr 3/94

Lågprisbutikema har i internationell jämförelse en liten marknadsandel i Sverige. Absolut sett har Danmark, Norge och Finland fler lågprisbutiker och lågprisbutikemas andel av den nationella dagligvarumarknaden är lägst i Sverige. Tillväxten har emellertid varit relativt snabb de senaste åren.

Lågprisbutikemas marknadsandel kan väntas öka framöver även om ande- len kanske inte blir så stor som i Norge. Bland annat KoB:s undersökning av lågprisbutikemas kunder (se avsnitt 10.3.1) ger vid handen att en marknads- andel på rninst 10 men under 20% är mer trolig. Nivån beror bl.a. på hur an- nan handel anpassar sig. Prisskillnaden mellan lågprisbutiker och traditionell handel tenderar att minska. Detta beror på att den traditionella handeln i hög grad övergivit extrapriskonceptet och i stället satsat på ständigt lågt pris eller ett särskilt lågprissortiment, vilket har medfört en generellt sett lägre prisnivå. Samtidigt satsar lågprisbutikema på att bli sina kunders huvudleverantör och inte bara komplement. Med detta följer bl.a. ökad satsning på färskvaror och ökat utbud av märkesvaror. Härigenom stiger också den genomsnittliga pris- nivån.

I västra Sverige, med Göteborg som centrum, spelar lågprisbutikema en stor roll. Storstadsområdena, i synnerhet Stockholmsområdet, har annars en låg, men snabbt växande andel. Relativt sett har lågprisbutikema större bety- delse för boende på mindre orter och på landsbygden.

144. Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

10.3.1 Konsumentattityder till lågprisbutiker SOU 1994:119

_ _ _ " Kapitel 10 På Konsumentberednrngens uppdrag har ekon. dr. Karin Tollrn genomfört

en konsumentstudie om attityder till lågprisbutikerl. Undersökningen genom- fördes under maj 1992 i Enköping, där en större lågprisbutik etablerats under hösten 1990. De frågor beredningen önskade svar på var bl.a. hur lågprisidén tagits emot i konsumentledet, vilket inflytande lågprisbutiker kan förväntas utöva på den framtida marknadsstrukturen inom svensk dagligvaruhandel samt om de grupper som till olika grad accepterat lågprisbutiken skiljer sig från dem som ännu inte prövat butiksfonnen.

Ett tydligt resultat är att gruppen som fullt ut accepterat lågprisbutiken skiljer sig från övriga vad gäller den betydelse som de fäster vid "pris" jämfört med andra butiksattribut. Andelen matinköpare som uppgav att de förlade huvuddelen av dagligvaruinköpen i lågprisbutiken var 28%.

Då matinköpama ombads att beskriva lågprisbutiken framkom att butiks- formen kan möta vissa starka konsumentönskemål men inte alla. Konsu— mentönskemål som lågprisbutiken bemöter är "lågt pris" och "tydlig prisin- formation i butik". Om detta råder det en stor samstämmighet i kundgruppen, dvs. också bland dem som endast sporadiskt besöker lågprisbutiken.

Beträffande andra konsumentönskemål är enigheten lägre om lågpris- butikens förmåga att möta dessa. Upplevelsen av atmosfären i lågprisbutiken visade sig vara den aspekt som mest skiljer den lojale lågpriskunden från öv- riga. Atmosfa'ren beskrevs som opersonlig av den senare gruppen och speci- ellt av yngre matinköpare och av de med högre utbildning. Andra viktiga önskemål som lågprisbutiken inte kunde möta var bl.a. manuell betjäning samt sortimentets bredd och djup. Det sistnämnda ansågs särskilt betydel- sefullt av yngre matinköpare.

Det är i första hand efter en analys av hur matinköpare skiljer sig i fråga om värdering av butiksattribut och upplevelse av lågprisbutiken, som en förståelse erhålls av varför 28% valt lågprisbutiken som förstahandsbutik resp. varför 20% aldrig besökt butiken. Det som primärt skiljer dessa grupper åt, är att inköp av dagligvaror i den förra gruppen är en aktivitet som i första hand styrs av ekonomiska överväganden. Man kan säga att det sociala och lustbetonade inslaget i inköpsaktiviteten satts åt sidan.

I diagram 10.2 sammanfattas vissa av resultaten. Här visas att butiksegen- skaper som urvalets storlek, lokalens utseende och utformning, personalens tjänstvillighet och kunskap om sortimentet samt förekomsten av manuell be- tjäning har mindre betydelse bland dem som "fullt ut" accepterat lågprisbu- tiken.

1 Konsumenterna och lågprisbutiken. En studie av ändrade köpvanor i dagligvaruhandeln (SOU 1992:117). Delbetänkande av Konsumentberedningen. Se också KoB:s faktablad nr 12, november 1992.

145. Del IH Aktörer på livsmedelsmarknaden

Diagram 10.2 Butiksattribut av betydelse bland kunder och icke kunder till SOU 1994:119 lågprisbutiken. Kapitel 10 I diagrammet visas andelen inköpare inom resp. grupp (A, D, E och F) som uppgav ett av följande attribut, då de ombads att från en lista bestående av tjugo attribut välja fem: — Sällan eller aldrig fel på kvittot vid betalning — Prismärkning/prislapp på varje vara — Stort urval av olika varianter, märken och fabrikat av samma vara — En ljus och fräsch lokal — Manuell betjäning av kött, charkuterier, ost, fisk och/eller bröd — En personal som visar en personlig attityd till butikens kunder — En personal som har hög kunskap om sortimentet.

Kvitto Pris Urval Lokal Ö-diskAtt'rtydKu'slqn

Grupp A = uppgav lågprisbutiken som "Förstahandsbutik" 28% Grupp D = uppgav lågprisbutiken som "Första-, Andra- eller Tredjehandsbutik" 55% Grupp E = uppgav inte lågprisbutiken som "Första-, Andra- eller Tredjehandsbutik", men som ibland är kund 25% Grupp F = har aldrig varit kund i lågprisbutiken 20%

Källa: Konsumenterna och lågprisbutiken. En studie av ändrade köpvanori dagligvaruhandeln (SOU 1992:117). Delbetänkande av Konsumentbered- ningen

En annan skillnad gäller hur mycket tid och kraft matinköpare vill avsätta till att köpa matvaror. Med en viss generalisering kan sägas att de som valt låg- prisbutiken som förstahandsbutik är beredda att färdas en längre sträcka till sin butik. Vidare upplevde de inte i lika hög grad som övriga butikslokalen som kundovänlig. De upplever kort sagt fördelen av "en låg prisnivå" som större än deras totala uppoffring.

Vid en analys av olika bakgrundsfaktorer — inkomst, kön, ålder, hushålls- kategori etc. — visade det sig att lågprisidén accepterats av alla kategorier och att kundgruppen som handlar i lågprisbutiken således utgör en god spegling av totalpopulationen. Ett par avvikelser kan dock noteras. En något större an- del av lågpriskundema är yngre än 65 år, lever i flerpersonershushåll samt

146. Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknaden

har en total sammanlagd årsinkomst som understiger 300 000 kr. Gruppen som inte prövat lågprisbutiken är omvänt något äldre än totalpopulationen, består till en högre andel av personer med högskole-/universitetsutbildning samt innehåller fler en- och tvåpersonershushåll.

Kan man utifrån denna studie dra några slutsatser om lågprisbutiker är ett tilltagande fenomen? Karin Tollin svarar både ja och nej på denna fråga. Ja på grund av den höga benägenheten inom samtliga ålders-, inkomst- och hus- hållskategorier att planera inköpen och att beakta olikheter mellan dagligvaru- butikers erbjudanden och prisnivåer. Syftet är att "hålla nere matkostnaden". Svaret blir nej på grund av den betydelse som flertalet matinköpare fäster vid butiksattribut som medverkar till att göra inköpsaktiviteten lustbetonad. Här åsyftas bl.a. att butikslokalen är ljus och fräsch, att manuell betjäning förekommer samt att personalen är tillmötesgående och visar en personlig attityd.

Studien utfördes 1992. Lågprisbutikema har sedan dess växt i antal, men möjligen i en långsammare takt än vad som hade varit fallet om inte den tradi- tionella dagligvaruhandeln till viss del anpassat sitt koncept.

10.4. Handelns internationalisering

Europeisk dagligvaruhandel rymmer ett stort antal aktörer. Många av dessa är mycket stora och opererar i flera länder. Dessa är som regel helintegrerade kedjor, dvs. företag med såväl partihandelsfunktion som detaljhandelsfunk- tion. Detta ger total styrning av varuflödet och möjliggör en mycket kosmads- effektiv organisation och dessa företag har också varit mycket framgångsrika.

Den pågående utvecklingen i svensk dagligvaruhandel ärr påverkad av detta synsätt.

10.4.1. Partihandel

Samtliga tre block deltar i internationellt inköpssamarbete inom ramen för olika organisationer. Härigenom uppnås bättre inköpsvillkor och tillgång till produkter som marknadsförs under inköpsorganisationens varumärken. Detta samarbete kan också ha en avskräckande effekt på utländska kedjors intresse för att etablera sig i Sverige.

Det finns f.n. inte någon, i vart fall inte någon mer omfattande, grossist— verksamhet i Sverige med utländska ägare. Inte heller bedrivs grossistverk- samhet med svenska ägare i utlandet. Det enda exemplet på svensk dagligvaru— handels etablering utomlands är lanseringen av ICA—konceptet i Norge i sam- arbete med ägaren bakom Rimi.

147. Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknaden

SOU 1994:119 Kapitel 10

10.4.2 Detaljhandel SOU 1994:119

_ _ _ Kapitel 10 Det har under många år talats om utländska etableringar 1 Sverige. Ett exem-

pel är tyska Aldi, som är en mycket stor lågpriskedja med inbyggd partihan- delsfunktion. Någon sådan etablering har emellertid inte skett. De etableringar med utländsk koppling som gjorts är Spar från Tyskland, Rimi och Rema 1000 från Norge samt Fakta från Danmark. Dessa kedjor hari sina hemländer egen partihandelsfunktion. Etableringen i Sverige har emellertid skett i samar- bete med någotdera av blocken och därigenom överläts styrningen i hög grad till blocken. Dessa etableringar har inte blivit någon större succé och därmed inte bidragit till önskvärd större konkurrens.

148 Del IH Aktörer på livsmedelsmarknaden

ll Globala försörjningsfrågor

Produktionen av livsmedel i världen fortsätter att öka snabbare än be—

folkningstillväxten, om än i långsammare takt. Samtidigt ökar efter— frågan på livsmedel i u-världen snabbare än produktionen, varför en allt större del av maten importeras. Fortfarande beräknas närmare 800 mil- joner (20%) av u-världens invånare vara fel- och undernärda.

Handel kommer att vara en allt viktigare förutsättning för att trygga livsmedelstörsörjningen. Huvuddelen av u-ländemas konsumtion mås- te dock täckas av egen produktion även fortsättningsvis. Det är därför viktigt att livsmedelsproduktionen i i-världen och internationell handel bedrivs så att inte incitamenten att bygga upp och utveckla livsmedelspro- duktionen i u-världen störs.

1 1.1 Global livsmedelsförsörjningl

11.1.1 Jordens försörjningskapacitet

Jordens kapacitet för livsmedelsförsörjning räcker till för att föda hela jordens befolkning på ett tillfredsställande sätt. Problemet är den sneda fördelningen av resurserna, som medför att stora grupper är alltför fattiga för att kunna ef- terfråga tillräcklig mängd mat. Samtidigt kommer ökad befolkning — år 2010 räknar man med att jorden skall hysa 7,2 miljarder människor jämfört med 5,3 miljarder år 1990 — att ställa högre krav på varsamma brukningsmetoder om inte den fysiska kapaciteten ska hotas. FN:s jordbruks— och livsmedels- organz, FAO, betonar att hållbar teknologi måste användas för att öka jord- bruksproduktionen, men dessutom är skapandet av institutioner och incita- ment (t.ex. defrnierade äganderätter, ekonomiska styrmedel, "producer pays principle", lagar och regler) som verkar i miljövänlig riktning av stor betydel- se. Ökad produktion förutsätter intensivare jordbruksmetoder och ökad bevatt- ning. Mer mark kommer att användas för jordbruksändamål. Trycket på mark- resurserna och på miljön i stort kommer därmed att öka. I södra Asien är det allvarligaste problemet brist på jordbruksmark, medan brist på vatten är huvudproblemet i andra områden.

1 För en mer utföng redogörelse kring dessa frågor hänvisas till KoB:s faktablad nr 8, mars 1992 "Livsmedelsförsörjningen i världen".

2 Uppgifterna är hämtade i FAO:s skrift Agriculture: Towards 2010.

149

SOU 1994:1 19 Kapitel 11

Del IV Övriga frågor

11.1.2 Produktion och konsumtion av livsmedel

Produktionen av livsmedel fortsätter att öka snabbare än befolkningstillväx- ten. Därmed ökar också livsmedelstillgången per person. Ökningstakten har dock minskat. I världen som helhet steg jordbruksproduktionen med 3% per år under 1960-talet, med 2,4% per år under 1970-talet och med 2,2% per år under 1980—talet. FAO räknar med att denna tendens ska fortsätta och att jord- bruksproduktionen skall öka med 1,8% per år under de närmaste 20 åren. Tillväxten i u-världen kommer att vara högre, 2,6% per år 1988/90—2010. Därmed räknar man med att även produktionen per capita kommer att öka i u- världen, med ett viktigt undantag — Afrika söder om Sahara. Här förutser man i stället att produktionen per person sjunker med 02% per år. Fortsatta ök— ningar i livsmedelsproduktionen kommer att vara små även för många andra länder och befolkningsgrupper. Kronisk undernäring kommer att bestå.

Efterfrågan på livsmedel hari u-världen som helhet ökat snabbare än pro- duktionen och kommer så att göra även fortsättningsvis. Det betyder att im- porten ökar. Denna trend har varit tydlig under en längre period. U-ländema, som traditionellt varit betydande nettoexportörer av jordbruksprodukter, ökade väsentligt sin import från i-länderna under framför allt 1970-talet, då exportinkomster som en följd av olje-boomen och tillgången till internationellt kapital ökade kraftigt. 1988/90 hade u—ländemas exportöverskott minskat till 5 miljarder dollar per år från att 1969/71 ha varit 17,5 miljarder dollar per år (i 1988/90 års priser).

Konsumtionsmönstren har som en följd av den ekonomiska tillväxten änd- rats, en förändring som förstärkts med ökad import. U-ländernas ökade im— port är delvis en konsekvens av de förmånliga villkor i-länderna kan erbjuda tack vare exportsubventioner. U-ländernas import av livsmedel förbrukar stora delar av bistånd och exportinkomster, samtidigt som marknaden för de inhemska producenterna försämras. Samtidigt är självfallet import en nöd-

vändighet för länder som inte ens på sikt själva kan försörja sin befolkning.

11.1.3 Livsmedelstillgång och undernäring

Livsmedelstillgången per person mätt som "dietary energy supply" (DES) ökade enligt FAO:s beräkningar i u-länderna från 2 120 kcal per dag till 2 470 kcal per dag under perioden 1969/71—1988/90. Även om gapet mellan i— och u-världens livsmedelskonsumtion fortfarande är stort — drygt 900 kcal per dag — minskade det under perioden. U—världens livsmedelskonsumtion var 66% av i-världens 1969/71 och hade åren 1988/90 ökat till 73%. Under 1970-talet ökade livsmedelstillgången per person väsentligt i alla utvecklings- regioner utom Afrika, medan 1980-talet uppvisade betydligt lägre ökningstakt i alla regioner utom Fjärran Östern (Kina). 1980—talet har kallats ”det förlora- de årtiondet" och kännetecknades av besvärliga förhållanden för ekonomisk utveckling inkl. tillväxt i jordbruksproduktionen.

FAO gör också beräkningar över antalet fel- och undernärda. Sedan början

150

SOU 1994:1 19 Kapitel 1 1

Del IV Övriga frågor

av 1970—talet har antalet undernärda minskat i såväl absoluta tal som mätt som

andel av u-världens befolkning. 1969/71 uppgick antalet till 941 miljoner per- soner (36%), för att 1988/90 ha sjunkit till 786 miljoner personer (20%). Med tanke på att befolkningen under denna period ökat med väl över en mil- jard är detta hoppingivande siffror — samtidigt som det är upprörande att när- mare 800 miljoner personer hungrar trots att det inte finns någon reell brist på mat.

IFAO:s studie Agriculture: Towards 2010 görs prognoser över livsmedels- tillgången under kommande decennier. 2010 räknar man med att livsmedels- tillgången har ökat till drygt 2 700 kcal per dag och person. Utsiktema för Afrika, som hyser en tredjedel av världens undernärda, är fortsatt dystra. Om denna prognos realiseras skulle det tyda på att antalet undernärda kan minska från dagens ca 800 miljoner till 650 miljoner år 2010.

Vid FAO:s och Världshälsoorganisationen WHO:s internationella nutri- tionskonferens (IGN-konferensen) i december 1992 antogs en deklaration och en handlingsplan för att förbättra näringstillståndet i världen. ICN—dekla- rationen ställde upp följande mål: — att under innevarande årtionde göra allt för att utrota: svältkatastrofer och dödsfall som orsakas därav, svält och näringsbristsjukdomar i katastrof- ornråden, jod- och A-vitaminbrist, samt — att under 1990—talet avsevärt reducera bl.a. svält, undernäring och kost- relaterade sjukdomar.

Flertalet av målen syftar närmast på situationen i u-länderna och skall beaktas av Sverige som biståndsgivare. Andra mål som rör t.ex. mikronäringsbrist, kostrelaterade sjukdomar och amning berör även i hög grad oss. En svensk handlingsplan håller på att utarbetas av Livsmedelsverket i syfte att uppnå de för Sverige relevanta målen.

Den viktigaste orsaken — om ock långt ifrån den enda — till undernäring är otillräckliga inkomster, varför fortsatt ekonomisk tillväxt parat med effektiv fördelning av de inkomster som denna genererar är av största betydelse för att undanröja undemäringen. Att tillväxten kan Ske i jQrdbruket är viktigt, efter- som majoriteten fattiga är beroende av jordbruket för sysselsättning och in- komster. Ökad produktion och produktivitet i jordbruket är således bland de främsta sätten att bekämpa fattigdom och undernäring.

11.2. Livsmedelspolitik i i- och u-länder

Jordbruket har i de allra flesta u-länder en mycket stor betydelse för att för- sörja befolkningen, för att erhålla exportinkomster och för sysselsättningen. Många av världens fattiga länder är jordbruksexportörer eller potentiella jord- bruksexportörer. Till följd av bland annat skuldkris, krig och låga priser för deras produkter hade dessa länder under 1980-talet en långsam, i vissa regi- oner till och med negativ, ekonomisk tillväxt. Ett annat skäl till minskad köp— kraft i dessa regioner är att den ekonomiska politik som förs i många u-länder

151

SOU 1994:119 Kapitel 11

Del IV Övriga frågor

ofta skyddar industrin och stadsbefolkningen på jordbrukets bekostnad. Medan vi i väst subventionerar jordbruket med hjälp av höga tullmurar och bidrag över budgeten, beskattas, direkt eller oftare indirekt, jordbruket i u- världen.

Även om det till stor del är den politik som bedrivs av u-länderna själva som kommer att avgöra om problemen med undernäring och fattigdom kan undanröjas, har också vi i väst ett stort ansvar att axla för livsmedelssitua- tionen i världen. Som en direkt följd av att västvärlden ökat sin produktion av jordbruksprodukter med hjälp av tullmurar och subventioner, har u-ländemas exportmöjligheter krympt. Sedan 1960-talet, då t.ex. EG fortfarande var en stor nettoimportör av livsmedel, har u—ländemas andel av världshandeln med livsmedel minskat kraftigt. Samtidigt har u-ländemas andel av världens spann- målsimport ökat från omkring 40% till ca 60%.

Handel kommer att vara en allt viktigare förutsättning för att trygga livsme- delsförsörjningen. Eftersom huvuddelen av den mat som u-länderna behöver för att täcka konsumtionen måste produceras av dem själva även framdeles, är det dock viktigt att livsmedelsproduktion i i-världen och internationell handel bedrivs på ett sätt som inte stör incitamenten att bygga upp och utveckla livs- medelsproduktionen i u-världen. Vi i väst måste också aktivt bidra till att un- derlätta uppbyggnaden av jordbruket i u-länderna och ta bort handelshinder som försvårar för u-länderna att tjäna de exportinkomster som behövs för att importera nödvändig mat och andra varor.

Världshandeln med jordbruksråvaror har ökat långsammare än övrig han- del. Jordbruksproduktemas värdemässiga andel av den totala handeln med varor minskade från 46% år 1950 till 13,5% år 1987. Orsakerna är långsam- mare volymtillväxt och trendmässigt fallande priser. Underi synnerhet 1980- talet ökade världsmarknadsprisema på jordbruksprodukter betydligt lång- sammare än för övriga varor. Detta har lett till att terms of trade för de jord- bruksexporterande länderna har försämrats. För länderna söder om Sahara räckte inkomsterna från jordbruksexporten 1989 till att köpa endast 72% av de tillverkade varor och råolja som inkomsterna räckte till tio år tidigare.

Enligt GATT-regelverket har u-länderna medgivits särskilda villkor för att dessa skall kunna stimulera det egna jordbrukets utveckling. Likafullt kan 11- länder peka på att i-länder kan behålla och till och med öka vissa former av stöd, medan u-länderna inte har motsvarande möjligheter. Jordbruksexporte- rande u—länder gynnas av förväntade högre världsmarknadspriser. Jordbruks- importerande u-länders importkostnader ökar i motsvarande mån. Deras egna jordbrukare får samtidigt bättre möjligheter att konkurrera när subventione- rade överskott från de industrialiserade länderna inte tränger ut den egna pro- duktionen i samma utsträckning som tidigare. Minskat stöd och skydd till jordbruket gynnar relativt sett på sikt alla u-länder, som inte själva har råd med detta.

152

SOU 1994:119 Kapitel 11

Del IV Övriga frågor

12. Miljöfrågor

Livsmedelspolitiken skall förena den moderna konsumentens krav på hälsosamma och prisvärda livsmedel med ett miljöanpassat och ratio- nellt lantbruk. Reformen har bidragit till minskat kväveläckage och läg— re förbrukning av bekämpningsmedel. 1992/93 ökade dock förbrukning- en av handelsgödsel markant jämfört med föregående år. Genom direk- ta stöd har stora delar av värdefulla ängs- och betesmarker kunnat skyd- das. Däremot fortsätter industrins och handelns transporter av livsme- del att öka liksom hushållens bilanvändning i samband med inköpen. En mycket stor del av förpackningarna har också sitt ursprung i livs- medelsbranschen.

Hushållens betydelse och ansvar för att styra samhället i en miljövän- lig riktning spelar allt större roll. För att hänsyn till miljön också skall avspeglas i vår konsumtion krävs kunniga och medvetna konsumenter samt kraftfulla styrmedel. Utvecklingen går i den riktningen, men myck- et arbete återstår.

Viljan bland konsumenter att ta hänsyn till miljön är stor och intres- set för miljöanpassade produkter ökar stadigt. Det går emellertid inte att blunda för att det kan finnas konflikter mellan miljö- och konsumentin- tressen. Miljökraven kan kollidera med önskemål om låga priser och god funktion. Ett miljövänligt levnadssätt kan också ställa stora krav på konsumenten i form av merarbete och inforrnationssöknin g. Det är angeläget att på olika sätt minimera dessa konflikter.

12.1. Miljö- och konsumentpolitik

Miljö- och konsumentpolitik griper in i varandra på många olika sätt i ökad utsträckning. De svenska miljöproblemen har ändrat karaktär. Miljöproble- men härstammar alltmer från föroreningar från små, diffusa källor med sam- manlagt stor volym. I takt med att processutsläppen från industrin minskar, ökar betydelsen av hushållens miljöpåverkan: från bilkörning, från använd- ning av hushållskemikalier och från allt det avfall som konsumtionen ger upp- hov till. Långt större volymer av miljöfarliga ämnen är numera i omlopp i våra konsumtionsvaror än vad som släpps ut vid tillverkningen — ämnen som förr eller senare släpps ut i miljön. Blyutsläppen från industrin motsvarar t.ex. bara 2,5% av den tillförsel av bly som samhället får via varor. Utsläp- pen av kadmium från industrin motsvarar 3% av tillförseln via varor. Hushållens betydelse för att styra samhället i en miljövänlig riktning spelar därför allt större roll. En förändring av människors attityder, livsstil och

153

SOU 1994:1 19 Kapitel 12

Del IV Övriga frågor

konsumtionsmönster är avgörande för om vi ska kunna lösa miljöproblemen. För att denna styrning skall komma till stånd måste de miljöpolitiska och de konsumentpolitiska målen samverka. Den Konsumentpolitiska kommittén (SOU 1994:14) föreslog också att ett nytt konsumentpolitiskt mål skulle fo- gas till de båda tidigare att stärka konsumenternas ställning på marknaden och att stödja hushållen i deras strävan att effektivare utnyttja sina resurser, näm- ligen "att främja en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling". Denna formulering härstammar från FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 och från arbetet inför denna, där bl.a. konsumtionens och produktionens betydelse för de ökande globala miljöskadorna uppmärksam- mades.

Miljöfrågomas koppling till konsumtionen har diskuterats livligt inte minst när det gäller vår mat: hur den produceras, hur råvaran tas om hand inom in- dustri och handel, miljöpåverkan vid transport och hur allt detta sammantaget påverkar kvaliteten i vid bemärkelse på slutprodukten. Slutligen har uppmärk- sammats hur avfallet — komposterbart material och förpackningar — bör tas om hand och hur olika lösningar påverkar den yttre miljön.

Jordbrukspolitiken fick sitt första uttalade miljöpolitiska mål 1985. Miljö- målet i den nya livsmedelspolitiken från 1990 är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap, bevara den genetiska variationen och biologiska mångfalden och att minimera växtnäringsläckage och användningen av be- kämpningsmedel. Även målet att konsumenterna skall få tillgång till livsmedel av god kvalitet liksom en mångfald i varuutbudet kan i någon utsträckning anses vara miljömål.

12.2. Miljövänlig konsumtion

Livsmedelspolitiken skall förena den moderna konsumentens krav på hälso- samma och prisvärda livsmedel med ett miljöanpassat och rationellt lantbruk. En viktig effekt av den interna avregleringen är att marknaden fungerar bättre och att konsumenternas önskemål lättare når fram till råvaruproducenter, indu- stri och handel. Producentemas intresse för nya produkter och alternativa pro— duktionsformer förutsågs därför öka, eftersom dessa bl.a. skulle bli relativt sett lönsammare än tidigare.

För att hänsyn till miljön skall av5peglas i vår konsumtion krävs kunniga och medvetna konsumenter, men också effektiva styrmedel. Miljöeffekter av en vara återspeglas inte i priset. För närvarande finns inte heller system som ger den miljömedvetne konsumenten lättillgänglig information om alla varors miljöeffekter. Uppgifter om huruvida en vara är bättre eller sämre för miljön än en annan är dessutom ofta motstridiga och styrda av producentintressen.

12.2.1. Styrmedel

För att kunna göra ett bra miljöval behövs varuupplysning så att vi kan skilja på varor som är sämre eller bättre ur miljösynpunkt.

154

SOU 1994:119 Kapitel 12

Del rv övriga frågor

Tillverkare och handel kan styra hur informationen om olika varor förmed— las. En enskild konsument har inte tid och möjlighet att skaffa sig detaljkun- skap om alla de varor som finns på marknaden, vilket krävs för att göra ett rationellt och marknadsstyrande val. Handel och tillverkare har också helt andra resurser än enskilda konsumenter att föra fram sina synpunkter till politiker och massmedia.

För att konsumentönskemål skall få genomslag på marknaden krävs en fungerande konkurrens. Stora företag, ibland kanske till och med multinatio- nella, dominerar marknaden för många produkter. De har en stark ställning som kan göra det svårt för mindre, resurssvaga företag att bryta sig in på marknaden. Konsumentens valmöjligheter kan på så sätt begränsas. I fallet med ekologisk mat har det visat sig att först när de stora livsmedelsföretagen och den etablerade handeln accepterat idén har den fått verkligt genomslag på marknaden.

För att hjälpa, men även i viss mån styra konsumenten, har miljömärk- ningssystem utvecklats bl.a. på livsmedelsorrtrådet. Ekonomiska styrmedel i form av miljöavgifter förekommer. Dessa styrmedel kompletteras av regler och frivilliga överenskommelser.

Miljömärkning Det mest kända miljömärket på livsmedel är KRAV-märket, som kan använ- das av alla godkända ekologiska odlare. Biodynarniska odlare använder Deme- ter-märket. Ekologisk och biodynamisk odling sker utan användning av han- delsgödsel och bekämpningsmedel. Djuren skall födas upp på ekologiskt od- lat foder och alla djur skall ha möjlighet till utevistelse. Kontrollen är i första hand en kontroll av produktionsmetoden och tyngdpunkten ligger på fältbe— siktnin g. Även förädlingsföretag, importörer och butiker kontrolleras. Utöver dessa märken, som kontrolleras av särskilda kontrollorganisationer och bygger på bestämda kriterier, finns en uppsjö märkningar och benämning- ar som signalerar "miljövänlighet" — odlat utan bekämpningsmedel, närodlat, kött från utegångsdjur, sprättägg, biomjöl etc. KF och ICA har tagit fram mil- jömärkta serier med produkter. KF:s Änglamarksserie innehåller såväl KRAV- och Demeterrnärkta livsmedel som miljöanpassade livsmedel utan dessa märken, medan ICA:s Sunda, ännu, endast innehåller KRAV-märkta produkter. Förutsatt korrekt och upplysande produktinformation kan dessa "halvaltemativ" utgöra en sund konkurrens, men mångfalden kan i sig verka förvirrande.

Ekonomiska styrmedel Miljöavgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel infördes den 1 juli 1984. Avgifterna på gödselmedel uppgår f.n. till 60 öre per kg kväve och 120 öre per kg fosfor. Avgiften på bekämpningsmedel är 8 kronor per kg ak- tiv substans. Den 1 januari 1994 infördes även en miljöavgift på kadmium.

155

SOU 1994:119 Kapitel 12

Del IV Övriga frågor

Tidigare fanns även prisregleringsavgifter på gödselmedel och bekämpnings- medel, vilka bl.a. finansierade exporten av spannmålsöverskottet. Dessa av- gifter togs bort den 2 december 1992.

Miljöavgiftema har till syfte att begränsa användningen av insatsmedlen i produktionen av hälso- och miljöskäl, men har ingen styrande effekt på kon- sumtionen. De konventionellt odlade produkterna, som alltså belastats med en mindre summa i miljöavgifter, är nästan genomgående billigare än ekologiskt odlade produkter. Konsumenten får felaktiga signaler när en produkt som är miljöanpassad är åsatt ett högt pris, medan en ur miljösynpunkt sämre pro- dukt är betydligt billigare. Från samhällsekonomisk synpunkt betingar den senare produkten ett högre pris, eftersom skattebetalarna får ta en del av kost- naden då naturkapitalet tärs och den yttre miljön försämras. För att i viss mån kompensera för dessa "felaktiga" styrsignaler utgick fr.o.m. 1989 ett areal- stöd för omläggning till ekologisk odling. Detta har upphört, men Riksdagen beslutade våren 1994 om ett mindre arealbidrag för all godkänd ekologisk åkermark. I samband med EU-förhandlingama tillerkändes Sverige ett miljö- stöd om maximalt 3 miljarder kronor per år, varav hälften skall finansieras via den svenska budgeten. I det förslag som framlades sommaren 1994 (SOU 1994:82) skall en del av detta stöd utgå som stimulans till ekologisk odling.

Regelsystem

Utöver information, märkning och ekonomiska styrmedel krävs ett regelsy- stem, som ställer grundläggande minimikrav på alla varor som säljs på mark- naden för att skydda konsumenterna från farliga och ohälsosamma varor. Reglerna på livsmedelsområdet är framför allt viktiga ur hälsosynpunkt. Det gäller regler för exempelvis märkning och tillsatser. Vissa regler har även betydelse för den yttre miljön. T.ex. kan fastställda gränsvärden för rester av bekämpningsmedel och tungmetalleri slutprodukten påverka hur produktio- nen sker. Låg tolerans för bekämpningsmedelsrester och t.ex. kadmium i livsmedel ställer krav på ett kemikaliesnålt jordbruk.

Också lagar om produktsäkerhet, marknadsföring och information samt rättsligt och ekonomiskt skydd är till för att stärka konsumenternas ställning i förhållande till handlare och tillverkare.

Marknadsföringsreglema har stor betydelse för att konsumenterna skall kunna driva fram bra varor, det gäller även på miljöområdet. I takt med att konsumenternas efterfrågan på miljöriktiga varor har ökat, har också han- delns och indusuins intresse för dessa frågor ökat. Det är viktigt att miljö- argument inte missbrukas. Konsumenten måste kunna lita på att de företag som marknadsför sig med hjälp av miljöargument också har en miljövänlig profil i verkligheten och att produkterna håller måttet.

Konsumentombudsmännen i de nordiska länderna har nyligen utarbetat kriterier för bedömning av miljöargument i marknadsföringen. Frågan har ansetts som så viktig att också internationella handelskammaren (ICC) antagit regler för miljöreklarn. Miljöreklamen skall vara laglig, hederlig och veder-

156

SOU 1994:119 Kapitel 12

Del IV Övriga frågor

häftig. Konsumenternas oro för miljön får inte missbrukas. Uttryck som antyder att en vara inte har någon miljöpåverkan, eller remt av är bra för mil- jön, får bara användas om man kan styrka påståendet med betryggande be— visning. Märken och symboler får inte oriktigt ge intryck av officiellt god- kännande.

12.2.2. Miljöengagemang och potentiella konflikter

Miljöfrågoma fick ett starkt genomslag i hela världen under 1980-talet. De globala miljöhoten blev påtagliga och allt fler människor lbörjade inse att vi alla måste ta vårt ansvar. Marknadsundersökningar visar att miljöengagemang- et är utbrett.

Marknadsundersökningsföretaget Eureka Research har grupperat svenska folket efter grad av miljöintressetl. 17% hör till de starkt engagerade, 29% är miljömedvetna men mindre aktiva. 35% har ett gryende miljöintresse, medan 9% är uttalade skeptiker. Bara 4% klassas som uttalat oemgagerade och 6% kunde inte placeras i någon kategori. En mycket stor del av svenskarna (73— 94%) bär tillbaka tomglasen till butiken, lämnar tillbaka batterier och tidningar till återvinning. 37% köper regelbundet miljömärkta varor. Ofullständiga inne- hållsdeklarationer och ett högre pris är några av orsakerna till att inte fler kö- per miljöanpassade produkter. Många tycker också att det är svårt att hitta de skonsamma produkterna i butiken.

Marlmadsinformationsföretaget GfK har sedan 1989 genomfört miljömed- vetenhetsstudier. I 1993 års studie konstaterar man att miljsömedvetenheten i Sverige fortsätter att minska. Utvecklingen har gått från 62% miljömedvetna år 1989 till 58% år 1991 och 53% år 1993. Samtidigt har kärngruppen miljö- medvetna ökat till 12% under 1993, dvs. något fler än tidigare säger sig vara beredda att ta ett större eget ansvar. Minskningen i miljömedvetenhet har ett samband med den djupa lågkonjunkturen — hushållen är i dag mindre villiga att uppoffra sin egen ekonomi till förmån för miljön. En annan förklaring anser man vara att vi i dag har ett större urval av produkter som är mindre skadliga för miljön än tidigare. T.ex. var 33% av allt sålt tvättmedel miljö- märkt under perioden januari—oktober 1993.

Konsumenternas engagemang för miljön speglas också i konsumentorga- nisationemas intresse för miljöfrågorna. Omvänt arbetar miljöorganisationer- na alltmer med konsumentfrågoma. Naturskyddsföreningens projekt Handla miljövänligt är kanske det bästa exemplet. Naturskyddsföreningen är också medlem i Sveriges Konsumentråd, ett samarbetsorgan för frivilliga organisa- tioner på konsumentområdet. Ett av organisationens mål är att främja en miljö— vänlig konsumtion. Konsumentgillesförbundet arbetar aktivt med frågor av typen mat—miljö—makt. Även Konsument-Forum har en tydlig grön profil. Konsument-Forum organiserar bl.a. s.k. Spar—tin gar, där medlemmarna till-

1 Människor och miljö i Sverige. Eureka Research, Stockholm, nov 1993.

157

SOU 1994:119 Kapitel 12

Del IV Övriga frågor

sammans kan beställa ekologiskt odlade produkter, företrädesvis från den egna regionen.

Konsumenters och konsumentorganisationers vilja att ta hänsyn till miljön och intresse för miljöanpassade produkter till trots går det inte att blunda för att det kan finnas konflikter mellan miljöintressen och konsumentintressen. Stora prisskillnader mellan de miljövänliga produkterna och de konventionella har en hämmande effekt på konsumtionen. Föri synnerhet hushåll med låga inkomster är en merbetalning på kanske 50% eller mer oöverkomligt stor. Miljökrav och funktionskrav kan också komma i konflikt med varandra. Naturskyddsföreningens Bra miljövalsmärkning av tvättmedel har t.ex. kriti- serats för att man inte tagit hänsyn till tvättmedlens tvättegenskaper.

Ett miljövänligt levnadssätt kan också ställa stora krav på konsumenten i form av merarbete och informationssökning. Konsumenten kommer att för- väntas göra en betydligt större insats framöver när det gäller sopsortering och avfallshantering. Mer miljövänliga förpackningssystem, t.ex. ökad använd- ning av returförpackningar i stället för engångsförpacknin gar, kan inkräkta på bekvämlighet och bli mer kostsamma. Om ett stort ansvar läggs på konsu- menten för att driva på marknaden i utvecklandet av mer miljöanpassade produkter, ställs höga krav på intresse, medvetenhet och kunskap. Inköpen kommer att ta mer tid och kraft. Många konsumenter är villiga att göra uppoffringar för att värna miljön, men upplevs bördan som alltför stor kan det få negativa konsekvenser.

12.3. Utvecklingen hittills på livsmedel/miljöområdet — exempel och siffror

12.3.1. Miljömålet i den nya livsmedelspolitiken

Miljömålet i den nya livsmedelspolitiken är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och att minimera jordbrukets miljöbelastning på grund av växtnäringsläckage och användning av bekämpningsmedel.

Påbörjade ändringari livsmedelspolitiken mot en överflyttning av stöd från prisstöd till en större andel direkta stöd torde ha positiva miljöeffekter.

I och med beslutet tillkom ett särskilt anslag för landskapsvårdande insat— ser, vilket f.n. uppgår till 250 miljoner kronor per år. Stödet till naturvårds- åtgärderi odlingslandskapet (NOLA) utökades. Med hjälp av landskapsvårds- stödet hade vid halvårsskiftet 1993 avtal om landskapsvårdsstöd tecknats för ca 266 000 ha och NOLA motsvarande drygt 45 000 ha. De största arealerna finns i Kalmar, Gotlands, Östergötlands och Skaraborgs län. Stödet täcker halva den areal om 600 000 ha som Naturvårdsverket och Riksantikvarieäm- betet tidigare pekat ut som bevarandevärda. För 60% av de värdefulla ängs- markema och 40% av naturbetesmarkema finns nu avtal om NOLA eller land- skapsvård.

Kväveläckaget från lantbruket skall halveras mellan 1985 och 1995 och fosforförlustema minska väsentligt. Detta skall bl.a. ske genom skärpta krav

158

SOU 1994:119 Kapitel 12

Del rv övriga frågor

på spridning och hantering av gödsel och utökad andel grön mark. Målsätt- ningar om minskning finns även när det gäller ammoniakrutsläppen. När alla beslutade åtgärder genomförts räknar man med att målsättningen om halverat kväveläckage skall kunna uppnås. Sannolikt blir det dock något senare än 1995. Handelsgödselanvändningen har under flera år rninslkat som en följd av både minskade arealer och lägre intensitet, och var 1991/92 ca 25% lägre än 1985/86. Statistik från 1992/93 visar dock att förbrukniingen ökat ca 16% jämfört med föregående år. Borttagen prisregleringsavgift har sannolikt spelat viss roll härför.

Bekämpningsmedelsanvändningen halverades mellan 1985 och 1990 och målet är att ytterligare halvera användningen till 1995. Minskningen har skett genom användning av lägre doser, minskad areal och övergång till s.k. låg- dospreparat.

I internationell jämförelse har vi en låg användning av såväl handelsgödsel som bekämpningsmedel. Detta är till stor del möjligt tack vare goda naturliga förutsättningar, jordart, klimat m.m.

12.3.2. LRF:s konsumentpolitiska program

Också LRF har insett att det är sprängstoff i konsument— och miljöfrågorna. LRF har tagit fram ett konsumentpolitiskt program och bedriver utifrån detta omfattande marknadsföringsinsatser. Programmets mål är att Sveriges bönder skall producera livsmedel från världens renaste jordbruk. Sedan tidigare arbe- tar man efter ett eget miljöprogram och man har också branschprogram när det gäller åkerbruk och djurskötsel. För att tillfredsställa konsumenternas be- hov och leva upp till de förväntningar som finns sägs bl.a. lföljande i det kon- sumentpolitiska programmets punkter med anknytning till miljöfrågor: — Livsmedlen skall vara rena och säkra. Ambitionen är att ligga före konkur- renterna vad gäller restsubstanser, sjukdomar och tillsatser, — Vi skall vara öppna för önskemålen om ett varierat och mångfaldigt utbud. Mångfald och variation, färskhet och närhet skall prägla utbudet. — Konsumenterna skall kunna hysa förtroende för bönderna och deras in- dustriföretag. Informationen skall vara öppen och ärlig, innehållsdeklaratio- ner och hanteringsanvisningar lättbegripliga. Företagen skall vara öppna för insyn. — Jordbruket skall infogas i ett naturligt kretslopp. Ambitionen är att avlopps- slam skall kunna spridas på åkermark och förnyelsebara bränslen användas av bönder och industrier. Förpackningarna skall vara resurssnåla och miljövänliga. — Det öppna landskapet skall bevaras. — Konsumenterna skall känna igen produkterna från Sveriges bönder. Starka föreningsanknutna varumärken skall kunna kompletteras med varudeklara- tionen "Sveriges Bönder". Dessa produkter skall innehålla enbart svenska råvaror.

159

SOU 1994:1 19 Kapitel 12

Del IV Övriga frågor

Detta är ett förpliktigande program. Programmet erbjuder goda möjligheter för svenska konsumenter att ställa krav på maten. Det är också viktigt att kri- tiskt granska argumenten. De lantbrukskooperativa livsmedelsindustriema har på flera produktområden en mycket stark ställning och på vissa (t.ex. konsum- tionsmjölk) i praktiken monopol. Konkurrens från såväl inhemska företag som import är viktig för att tvinga företagen att fylla de goda föresatsema med praktisk handling.

12.3.3. Ekologiska, miljöanpassade produkter

Det ekologiska jordbruket anses ofta vara en spjutspets i utvecklingen mot en miljövänligare livsmedelsproduktion. Totalt sett är produktionen fortfarande liten; drygt 1,5% av åkermarken odlas enligt ekologiska metoder vilket bety- der att de kontrolleras och godkänns av Kontrollföreningen för ekologisk odling, KRAV, eller Svenska Demeterförbundet. I och med omläggnings- stödet, som tillkom 1989, fördubblades antalet producenter. Framför allt ökade den ekologiska odlingen av spannmål. Under de allra senaste åren är det den ekologiska djurhållningen som ökat. Organisationer inom ekologisk odling har initierat en kampanj med målsättningen att 10% av åkermarken skall vara ekologiskt odlad vid sekelskiftet. Riksdagen uppmanade våren 1994 regeringen att utarbeta ett program med detta mål. Inom ramen för EES- avtalet har antagits en lag om jordbruksprodukter och livsmedel som är eko- logiskt framställda. I denna finns detaljerade bestämmelser för definitioner, märkning, produktion, kontrollsystem och för import från tredje land.

Gemensamt för de ekologiska odlingsinriktningama är att de utesluter an- vändning av handelsgödsel och bekämpningsmedel. Med en varierad växt- följd, där kvävefrxerande baljväxter är "motorn", försörjs spannmål och and— ra "tärande" grödor med kväve. Genom odlingstekniken strävar man efter att i möjligaste mån förebygga skador av skadegörare och ogräs. Balans eftersträ- vas mellan antalet djur och arealen. Djuren utfodras i så stor utsträckning som möjligt med foder producerat på den egna gården. Förutom regler för växt- odling och djurhållning, finns även regler för och möjligheter till KRAV- godkännande av slakt, förädling, handel och import.

1993 omfattade den ekologiska odlingen enligt KRAV:s regler knappt 32 000 ha. Därutöver fanns ca 4 800 ha i karens och knappt 8 000 ha i den särskilda stödkontrollen, som tillkom i samband med det statliga omställnings- stödet 1989. Runt hälften av Svenska Demeterförbundets odlare är via ett samarbetsavtal anslutna till KRAV-kontrollen, resterande delen odlar runt 2 000 ha (siffran är osäker). Sammanlagt odlades således ca 46 500 ha enligt ekologiska metoder, vilket motsvarar ca 1,6% av åkermarken — mest i hela världen. Störst andel ekologisk odling återfanns i Västernorrlands och J ämt-

lands län med över 4% av den odlade arealen. I de betydande jordbrukslänen i södra Sverige var andelen ekologisk odling under 1%.

På drygt halva den KRAV-godkända arealen odlades vall. I samband med omläggningsstödet ökade spannmålsarealen betydligt, men har sedan dess

160

SOU 1994:1 19 Kapitel 12

Del IV Övriga frågo

»

varit ungefär konstant runt 10 000 ha. Potatis odlades på 735 ha, träd gårdspro— dukter på 558 ha.

Djurhållningen är blygsam, men den ökari snabb takt. Sedan 1990 har an- talet mjölkkor i kontrollen mer än femdubblats och antalet slaktsvin mer än tredubblats. Av de anslutna producenterna hade 145 KRAV-godkänd djur- hållning och 44 därutöver karens 1993.

Antalet producenter uppgick till knappt 1 900. Antalet producenter har i stort sett varit konstant sedan 1989, då ca 1 000 tillkom som en följd av om- ställningsstödet. Däremot fortsätter arealen att öka (+55% sedan 1989).

Eftersom det ekologiska lantbruket är en viktig kraft i strävan efter ett miljö- vänligt jordbruk har produktionsformen också stötts från statsmakternas sida. En nyligen uttalad målsättning är att denna stimulans skall bidra till att upp- fylla målet att 10% av åkerarealen skall vara ekologiskt odlad år 2000.

Omläggningsstödet innebar en kraftig skjuts. Idag finns stöd om samman- lagt 10 miljoner kronor till tillämpad forskning och utveckling, till marknads- föringsinsatser och till kontrollorganisationema. Våren 1994 beslutades om ett nytt stöd till de ekologiska odlarna om ca 200 kronor per ha samt därut- över 2 miljoner kronor till inforrnationsinsatser under 1994/95. Som tidigare nämnts föreslås ett arealbidrag på mellan 800 och 1 650 kronor per ha beroen- de på geografiskt område utgå till ekologisk odling inom ramen för det miljö- stöd, som tillkommer vid ett eventuellt EU-medlemskap.

Attitydundersökningar bland konsumenter visar ett stort intresse för eko- logiskt frarnställda livsmedel, men ett viktigt skäl till att detta inte också fullt ut avspeglas på marknaden är merpriset. Pris, tillgänglighet och marknadsför- ing är självfallet av största vikt för försäljningens storlek, och det gäller även en liten och exklusiv produkt som ekologisk mat. Industrins och handelns intresse för de ekologiska produkterna är av stor betydelse för deras position på marknaden och handelns egna miljöserier har härvidlag spelat stor roll. I dag är problemet snarare brist på produkter än på efterfrågan.

12.3.4 "Den åksjuka maten"

De flesta livsmedel är färskvaror som ställer höga krav på snabba och bra transporter. Transporterna sker framför allt med lastbil.

Följande uppgifter över transporter är hämtade från SCB:s transport- samt industristatistik. Statistiken är ofullständig och uppgifterna får därför betrak— tas som ungefärliga.

Landtransportema med livsmedel (inkl. tobak) utfördes 1990 till 88% med lastbil. Det är betydligt mer än för de flesta övriga varor. Lastbilstranspor- terna har ökat med 19% mellan 1985 och 1990, en något mindre. ökning än för övriga varor. J ärnvägstransportema har minskat något, medan de tvärtom ökat något för andra varor.

Livsmedel fraktas i genomsnitt betydligt längre sträckor än andra varor. 1990 fraktades t.ex. spannmål i genomsnitt knappt 10 mil, färska frukter och köksväxter drygt 16 mil och mjölk, mejeriprodukter och ägg drygt 12 mil.

161

SOU 1994:1 19 Kapitel 12

Del IV Övriga frågor

Totalt sett har de genomsnittliga transportlängdema förändrats obetydligt sedan 1985, men för livsmedel har en viss ökning skett (med undantag för färska frukter och köksväxter). Statistiken begränsas av att transporter som sker med mindre lastbilar (under 2 ton) inte ingår. En stor del av de lokala livsmedelstransportema från centrallager i en tätort till butik sker med mindre lastbilar. Givetvis ingår inte heller hushållens transporter från butik, vilka ökat som en följd av utglesningen av butiker och etableringar av stormark- nader i städernas utkanter.

Livsmedelsindustrins externa kostnader för transporter är ungefär densam- ma som för övrig tillverkningsindustri, ca 2,4% av rörelsekostnaden år 1991. I redovisningen ingår företag med minst tio anställda. Kostnaderna för de transporter som livsmedelsföretagen själva ombesörjer (ca 28% av lastbilstrans- portema) ingår inte. Denna andel är högre inom livsmedelsindustrin än inom övrig tillverkningsindustri, varför livsmedelsindustrin sannolikt har en högre transportkostnad än övrig tillverkningsindustri. Transportkostnadernas bety- delse för priset till konsument är dock så liten, att även väsentligt dyrare trans- porter genom t.ex. höga energiskatter knappast skulle ha någon påverkan på livsmedelsindustrins lokalisering.

12.3.5. Förpackningar

Förpackningar är ett "hushållsnära" miljöproblem som fokuserats mycket under senare år. Diskussionen om det växande sopberget har till stor del handlat om förpackningar. Förpackningarna utgör 25% av hushållsavfallet räknat i viktprocent och 50% om man ser till volym.

Samtidigt som förpackningarna utgör ett allvarligt miljöproblem ingår de som en viktig del i distributionen av varor från producent, via grossist och detaljist, till konsument. De senaste decenniernas kraftigt ökade användning av förpackningar har bidragit till att rationalisera och underlätta varuhantering- en. Förbrukningen av förpackningar har ökat i takt med självbetjänings- systemets utveckling och höjningen av den ekonomiska levnadsstandarden. Utvecklingen inom förpackningsområdet och de växande miljöproblemen orsakade av den tilltagande användningen av förpackningar är således intimt förknippad med utvecklingen av distributionen, industrins rationalisering samt produktivitetsökning och ändrade konsumtionsmönster.

År 1989 uppgick den totala förbrukningen av ofyllda förpackningar till 12,5 miljarder kronor. Av denna summa stod livsmedel, mejeri och drycker för 46%. Denna stora andel förklaras av att livsmedelsförpackningarna till övervägande del utgörs av konsumtionsförpackningar, som i regel har ett högre pris än transportförpackningar. Papper, wellpapp och kartong är de viktigaste förpackningsmaterialen följt av plast och metall. Resterande andel utgörs av glas och trä

Livsmedels- och i synnerhet dryckesvaruindustrin har följaktligen en betydligt högre kostnadsandel för emballage än tillverkningsindustrin totalt. Inom livsmedelsindustrin utgjorde emballagekostnaden 4,7% av rörelsekost-

162

SOU 1994:1 19 Kapitel 12

Del IV Övriga frågo

naden och inom dryckesvaruindustrin 19,8% år 1991. Tillverkningsindu- strins kostnadsandel för emballage var l,5%.

Producentansvaret för förpackningar slogs fast i kretsloppslagen från 1993. Handeln tillsammans med tillverkare och importörer tar därmed på sig ett ansvar för varans hela livscykel. Materialbolag har bildats för att ta om hand insamling och återvinning av olika förpackningsmaterial. Själva sorte- ringen av avfallet skall ske "hushållsnära" och således till stor del skötas av hushållen. För att finansiera systemet tas en förpackningsavgift ut. På sikt skall lagen leda till att förpackningar återanvänds eller återvinns och att de endast till mindre del deponeras. En minskad konsumtion kan förväntas av förpackningsmaterial som det är svårt att skapa returrnarknader för. Så kan vi t.ex. förutse fler glasburkar och färre konservburkar. Kompositförpackning— ar, dvs. förpackningar som består av flera olika material, kommer att bli kost- sammare att återvinna och därmed mindre intressanta Totalt sett är det själv- fallet angeläget att så långt möjligt minska bruket av förpackningar.

12.4. Intemationalisering

Sverige är ett litet land med en stor utrikeshandel. Vi exporterar och impor- terar en mängd varor och är beroende av goda handelsrelationer med om— världen. Runt 70% av vår utrikeshandel bedrivs med EU- och EFTA-länder.

Handeln med livsmedel är däremot begränsad. Mindre än 10% av vår tota- la handel sker med livsmedel och jordbruksråvaror. Som nämnts i kapitel 5 är det i första hand produkter som inte produceras i Sverige som importeras. Därutöver importeras varor om efterfrågan överstiger det svenska utbudet. Ett vidgat utrymme för import kan dock skapa ett starkare konkurrenstryck på den inhemska produktionen med lägre priser, snabbare teknisk utveckling och högre kvalitet som följd, något som är betydelsefullt från inte minst kon- sumentsynpunkt.

12.4.1. EES och EU

Utvecklingen på världsmarknaden går mot en större öppenhet. Över 100 sta- ter har enats om ett GATT-avtal om en successiv sänkning av tullar och vi- dareutveckling av gemensamma regler för världshandeln. Även tekniska han— delshinder, som t.ex. märkning, och aspekter med betydelse för hälsa och säkerhet regleras inom GATT. Sverige har frihandelsavtal med EU- och EFTA-ländema, men också med t.ex. Israel och flera av staterna i Öst— och Centraleuropa.

För att inte enskilda länders olika bestämmelser skall begränsa möjlighe- terna till ett fritt varuflöde inom EU antar länderna successivt gemensamma regler på bl.a. livsmedels- och miljöområdet. Även konsumentskyddet har till viss del harmoniserats. I och med EES-avtalet har vi övertagit dessa regler.

163

SOU 1994:1 19 Kapitel 12

Del IV Övriga frågor

På livsmedelsområdet har vi i stort sett övertagit EG:s regler utan undan- tag. På miljöområdet, t.ex. för ett antal kemikalier och bekämpningsmedel, har vi fått övergångsregler, som ger oss möjlighet att behålla strängare regler fram till 1995. I medlemskapsförhandlingarna har vi fått ytterligare övergångs— visa undantag. På områden där EG saknar gemensamma regler behåller vi våra egna. Handelshinder får dock inte uppställas mot varor som lagligt pro- ducerats i ett annat medlemsland, om inte skydd för bl.a. konsumenternas hälsa och miljön kan åberopas.

Med den gemensamma marknaden kommer varuutbytet mellan länderna att öka. Ett stort flöde av varor kan i sig öka risken för att farliga eller giftiga va- ror skall komma in i landet. För att detta inte ska bli fallet måste varureglerna kompletteras med en aktiv kontrollverksamhet. Genom EES-avtalet och EU— medlemskap begränsas våra möjligheter att införa förbud och begränsningar för användningen av rniljöskadliga varori en annan takt än EG:s.

Jordbruksområdet berörs först i och med EU-medlemskapet. Som EU- medlem övertar vi EG:s stödsystem till jordbruket. Precis som i Sverige är EG:s stöd till jordbruket i mindre utsträckning än tidigare baserat på prisstöd. Olika former av direkta stöd införs i stället, något som torde ha en dämpande effekt på intensiteten i jordbruket och därmed vara mer miljövänligt. EG:s jordbruksreform från 1992 innehöll också nya stöd till skydd för miljön och odlingslandskapet. I förhandlingarna tillerkändes Sverige ett omfattande miljöstöd. Den utredning (SOU 1994:82) som haft att lämna förslag till ut- formning av ett svenskt program för miljöstöd, har föreslagit stöd för re- surshushållande konventionellt jordbruk och ekologiskt jordbruk, för beva- rande av värdefulla marker och för stöd i bygder, där sämre ekonomiska förutsättningar för jordbruksproduktion råder (norra Sverige samt södra Sveriges skogs- och mellanbygder). Utredningen har valt att utnyttja i stort sett hela den framförhandlade ramen om 3 miljarder kronor per år, varav EG finansierar 50%. Beredningen har i ett yttrande framfört kritik mot delar av förslaget och påpekat att även denna typ av bidrag till jordbruket måste vägas mot andra utgifter finansierade via budgeten.

Precis som i Sverige bedrivs ett omfattande arbete inom EU för att skydda konsumenterna mot farliga varor och för att öka konsumenternas möjligheter att göra bra miljöval. Miljömärken finns t.ex. i flera EU-länder och 1992 bör— jade EU-ländema att arbeta med ett gemensamt miljömärke. På sikt är tanken att EU-märket skall ersätta de nationella märkena. EU-märket — en blomma — är numera officiellt miljömärke i Sverige. Ett annat exempel på konsument- upplysande arbete är testverksamhet. Det finns en mängd nationella och inter- nationella testorganisationer, som sysslar med testning av konsumentproduk- ter. Olika miljökriterier är på väg in i detta arbete. Organisationen IT, Inter- national Testing, har på livsmedelsområdet bl.a. arbetat med test av hormoner i kött och nitrat i grönsaker. EU har ställt särskilda medel till förfogande på livsmedelsområdet, i övrigt finansieras verksamheten med medlemsavgifter.

EU använder ekonomiska styrmedel i mindre utsträckning än Sverige. Planer finns dock på att införa en koldioxidskart, men motståndet har varit

164

SOU 1994:119 Kapitel 12

Del IV Övriga frågor

stort. Så länge gemensamma regler saknas inom EU på skatte- och avgifts- området kan vi införa egna miljöavgifter förutsatt att avgifterna inte verkar diskriminerande.

Konsumentorganisationema inom EG, t.ex. den danska organisationen Forbrugerrådet och holländska Consumentenbond, arbetar aktivt med miljö- frågorna. Även BEUC2 arbetar med miljöfrågor. Prioriterade arbetsuppgifter är arbetet med EG:s miljömärke och EG:s översyn av livsmedelsreglerna. Man arbetar också med frågan om marknadsföring av ekologiskt odlade livs- medel. Den internationella konsumentorganisationen IOCU antog våren 1993 ett miljöprogram i samband med ett seminarium om uthållig konsumtion.

12.4.2. Handel och miljö

I takt med att handelns omfattning växer, varornas miljöpåverkan ökar och miljöproblemen blir gränsöverskridande, ökar kopplingarna mellan handel och miljö. Åtgärder på det handelspolitiska området ger effekter på det miljö- politiska och vice versa

Krav på handelsrestriktioner har ofta framförts som ett sätt att lösa miljö- problem. Frågan om handel och miljö och de potentiella konflikterna dem emellan har debatterats livligt under senare år och intemationella organ såsom OECD och GA'I'I' har upprättat särskilda arbetsgrupper som arbetar med dessa frågor.

Det finns ingen egentlig motsättning mellan en liberaliserad handel och miljövård eftersom båda har samma mål, att på effektivast möjliga sätt an- vända och fördela samhällets resurser. Handel innebär därför inte något problem — givet att samtliga effekter därav intemaliseras, dvs. att de som åstadkommer skada bär de verkliga kostnaderna därav. Handel med varor utan beaktande av miljöeffekterna och kostnaderna därav är däremot något annat, och det är till stor del en sådan värld vi lever i. Ekomomiska styrmedel är således ett sätt att begränsa konflikterna mellan handel och miljö. I själva verket har mycket få länder ens påbörjat denna intemali sering av miljökost- nadema. Andra sätt är att utveckla och intensifiera det 'inte-.mationella samar— betet på miljö— och handelsområdet. Gränsöverskridande miljöproblem kan endast lösas genom internationellt samarbete. Att lösa miljöproblem ligger i alla länders intresse, men intressena och kanske framför allt förutsättningarna är inte identiska. För att u-länderna skall kunna höja miljökraven är det i många fall nödvändigt med olika former av transfereringar.

De avvägningar när det gäller konsumentskydd resp. miljö och handel som måste göras är hur handelsresuiktioner skall kunna minimeras samtidigt som skyddet för konsumenter och miljö hålls på en hög nivå. I GATT-avtalet finns t.ex. möjligheter att göra undantag för varors fria rörlighet. Även inom EU finns sådana möjligheter, även om begränsningarna är större där gemen-

2 Paraplyorganisation för konsumentsammanslutningar i EU-länderna.

165

SOU 1994:1 19 Kapitel 12

Del IV Övriga frågor

samma regler finns. Viktiga principer är att handelsrestriktionen måste stå i proportion till nyttan och inte vara mer handelsbegränsande än nödvändigt. Restriktionerna skall också tillämpas på ett icke diskriminerande sätt, dvs. inhemska och importerade produkter skall behandlas likvärdigt, och åtgärden skall vara transparent. Länder har möjligheter att kräva högre standarder än de som stipuleras i avtal om man kan hänvisa till argument som är vetenskapligt hållbara och om man kan rättfärdiga en annorlunda riskbedömning.

Miljöfrågoma diskuterades först sent i den nyligen avslutade GATT-run- dan. En särskild arbetsgrupp arbetar vidare med dessa frågor och nästa GATT—runda tros till stor del fokuseras kring miljö/handel-frågoma. En känslig fråga är huruvida handelshinder skall få användas för att skydda den gemensamma miljön. Inte heller reglerades frågor om produktionsmetoder. GATT-avtalet ger i dag inga möjligheter att stoppa oönskade produkter med hänvisning till produktionsmetodema. Däremot är miljömärkning tillåten för att upplysa konsumenterna.

166

SOU 1994:119 Kapitel 12

Del IV Övriga frågor

13. Regionala frågor

Skillnaderna i konsumtion och inköpsmönster mellan tätort och gles- bygd är små. När det gäller tillgängligheten till varor i glesbygd finns dock speciella problem. Antalet glesbygdsbutiker minskar i snabb takt och har gjort så under en följd av år. I dag ser vi nya hot i form av ur- holkad solidarisk prissättning, ökade krav från samhällets sida på bl.a. miljöområdet och problem i ombudsverksamheten. En nedlagd sista- butik medför många gånger höga kostnader för berörda hushåll och för kommuner och stat.

Även livsmedelsproduktionens lokalisering kan sägas ha konsument- aspekter. En spridd jordbruksproduktion bidrar till ett öppet landskap och en levande landsbygd i hela landet. Även slutproduktemas kvalitet, pris och tillgänglighet kan påverkas positivt av en spridd jordbrukspro- duktion. Den livsmedelspolitiska reformen har i ringa grad förändrat den regionala fördelningen av jordbruksproduktionen.

13.1. Livsmedelskonsumtion i glesbygd

Skillnaderna i levnadsvillkor mellan stad och land, mellan norr och söder, är i många avseenden ganska små i Sverige. Detta faktum avspeglar sig också i vad vi konsumerar i form av livsmedel och hur vi beter oss i samband med inköpen.

Varuförsörjningsproblematiken i glesbygd är främst en fråga om tillgäng- lighet, men också om pris- och kvalitetsaspekter. Frågorna har debatterats livligt under senare år, men i det livsmedelspolitiska beslutet sades egentligen ingenting om regionala aspekter på livsmedelskonsumtionen.

13.1.1. Skillnader i konsumtion och inköpsmönster

Utifrån den senaste större undersökningen om livsmedelskonsumtionen — hushållens livsmedelsutgifter och kostvanor (HULK) från år 1989 — kan vissa slutsatser dras om skillnaderi konsumtion beroende på bostadsort. I

anslutning till undersökningen ställdes vidare ett antal frågor kring inköp, tillgänglighet, planering av inköp och måltider m.m. på uppdrag av Kon- sumentverket.

167

SOU 1994:1 19 Kapitel 13

Del IV Övriga frågor

Det är i detta sammanhang närmast den regionala uppdelningen dels i s.k. SOU 1994:119 H-regioner, dels i riksområden som är av intresse]. H-regioner med gles- Kapitel 13 bygdskaraktär är främst södra mellanbygden samt norra glesbygden. Vid uppdelningen i de åtta riksområdena återfinns större glesbygdsområden i Småland med öarna, norra Mellansverige samt i Norrland. Därutöver kan indelningen i socioekonomiska grupper, där lantbrukare finns med som en grupp, vara av intresse.

Lantbrukare skiljer sig, inte oväntat, markant från övriga grupper genom den höga egenkonsumtionen av livsmedel (20% av de totala livsmedelsutgif- tema mot 4% i genomsnitt) och i likhet med pensionärer har de relativt låga utgifter för utemåltider. Lantbrukarna har längre till närmaste butik och an— vänder i större utsträckning bilen. Lantbrukarna är dessutom den grupp som är bäst försedda med utrustning i hemmet för att förvara mat.

Livsmedelsutgiftemas och konsumtionens variationer i övrigt är relativt små över riket. I glesbygdsområdena läggs vanligen lite mindre pengar på utemåltider och egenproduktionen är något högre. En generellt sett äldre be- folkning i glesbygd förklarar en del av skillnaderna. Dessutom är konsum- tionen av animalier i allmänhet något högre i glesbygd. Konsumtionen av mjölk och fil är högst i mellersta och övre Norrland. Köttkonsumtionen är högst i södra mellanbygden. Män i Stockholm använder mindre matfett än män i framför allt mellersta och övre Norrland. Ostkonsumtionen är lägre i Sydsverige. Bland män är intaget av frukt och grönsaker lägst i rikets norra och västra delar, medan det för kvinnor är lägst i mellersta och övre Norrland och högst i Stockholm.

Även energi- och näringsintag varierar beroende på geografisk bostadsort. Bland män är energiintaget lägst i Stockholms län och högst i Småland med öar samt Norrland. Bland kvinnorna är energiintaget lägst i Sydsverige och högst i Småland med öar. Kostens andel av fett är likaledes högre i glesbyg- den, framför allt intaget av mättat fett.

Undersökningen visade vidare att de allra flesta (ca 80%) har en livsme- delsbutik inom ca 1 km från hemmet och två av tre handlar vanligen i en butik som ligger inom detta avstånd. I mellersta och övre Norrland är avståndet längre. I Norrland används också bilen i större utsträckning vid livsmedels- inköpen, två av tre i mellersta Norrland mot varannan person i riket som hel- het.

SCB har i en studie över våra levnadsförhållanden2 undersökt avstånd till livsmedelsbutik och hur detta förändrats mellan åren 1982/83 och 1990/91.

1 Indelningen i H—regioner är ett sätt att dela in landet i områden med homogent befolknings- underlag. I landet finns sju H-regioner: Stockholm, Göteborg, Malmö, större städer, södra mellanbygden samt norra tät- och glesbygden. Riksområdena är åtta till antalet: Stockholm, östra Mellansverige, Småland med öarna, Sydsverige, Västsverige, norra Mellansverige samt mellersta och övre Norrland.

2 Levnadsförhållanden. Rapport nr 82. Våra dagliga resor 1982—1991, SCB 1993.

168. Del IV Övriga frågor

Den regionala uppdelningen i denna studie görs i s.k. T—regioner3. Studien visar att ca 2/3 av befolkningen år 1991 hade gångavstång (under 750 m) till närmaste livsmedelsbutik. 13% hade mer än 3 km till närmaste butik. Skill— naden jämfört med år 1983 var marginell. I södra och norra landsbygden var avstånden betydligt större. Endast 44% av invånarna i södra landsbygden och 41% i norra landsbygden hade år 1991 gångavstånd till butiken. 28 resp. 31% hade mer än 3 km till butiken. Medan tillgängligheten inte påverkats i södra landsbygden från år 1983, så hade andelen invånare i norra landsbyg- den med närmaste livsmedelsbutik inom gångavstånd fallit (från 1983 års 47%) och andelen med mer än 3 km till butiken hade ökat något.

Det finns även andra skillnaderi konsumtionen beroende på bostadsort. Så planerar t.ex. landsortsbon i högre grad sina inköp, har ett mer koncentrerat inköpsmönster (dvs. handlar färre dagar i veckan) och utnyttjar kuponger i större utsträckning. Den som inte bori storstaden är också i allmänhet mer lojal mot sin huvudbutik. Särskilt markant är detta i norr. Detta visar t.ex. tid- ningen Supermarkets studier av konsumentbeteenden.

13.1.2 Glesbygdsbutiker

1990 uppgick befolkningen i glesbygd till ca 1,5 miljoner eller 17% av rikets befolkning4. Glesbygdsbefolkningen sjönk mellan 1970 och 1980, för att åter öka något mellan 1980 och 1990. Glesbygdsbefolkningen minskade mest i norra Sverige. Tillgång till service i form av skola, post, butik är en nödvän- dig förutsättning för att människor ska kunna bo och leva i glesbygd. När det mesta av annan service försvunnit är butiken ofta det sista som återstår.

1990 fanns ca 1 100 enskilda butiker och mindre än 200 kooperativa buti- ker i glesbygden. På många orter återstår endast en butik. Sedan början av 1970-talet har antalet glesbygdsbutiker minskat betydligt fortare än tätorts- butikerna.

Tabell 13.1 Antal enskilda dagligvarubutiker 1972—1990

1972 1979 1990 1972—1990 Antal % Antal % Antal % Förändr.

Glesbygd 2887 31,4 1804 25,9 1101 19,5 -62% Tätort 6309 68,6 5170 74,1 4551 80,5 -28% Riket 9 196 6 974 5 652 -38%

Källa: Varudistribution. Uppföljning av resultat. Konsumentverket 1991

3 Indelningen i T-regioner (tåtortsregioner) har utarbetats vid Transportrådet och används vid beskrivning av transporter och kommunikationer. Landet delas in i sex olika, ej geografiskt sammanhängande regioner beroende på tätonens invånarantal.

4 Glesbygd är enligt SCB:s definition områden utanför orter med 200 eller fler invånare.

169

SOU 1994:119 Kapitel 13

Del IV Övriga frågor

Tätortshandeln har tagit över en allt större del av den totala dagligvaruomsätt— ningen. Glesbygdsbutikemas andel av det totala antalet butiker liksom omsätt— ningens andel har minskat betydligt fortare än befolkningen under 1970- och 80—talen. Omsättningen per invånare i glesbygdsbutiker har således sjunkit. År 1970 låg denna på 4 760 kronor, år 1980 hade den sjunkit till 3 220 kro- nor och år 1990 var den 2 180 kronor (allt i 1990 års priser). Detta hänger samman med minskad tillgänglighet, ökat arbetspendlande, attraktivare låg— prisenheter i tätorter m.m. Eftersom den genomsnittliga omsättningen i dag- ligvaruhandeln var ca 18 000 kronor per person och år står glesbygdsbutiker— na endast för en mindre andel av glesbygdshushållens inköp. "Köptroheten" är högst i norra Sverige och lägst i södra och västra Sverige.

Tabell 13.2 Glesbygdsboende och -butiker (antal och omsättning) som andelar av total i landet, %

1972 1979 1990 Glesbygdsboende, andel 18,2 16,9 16,6 Glesbygdsbutiker, andel 3 1 ,4 25,9 19,5 Glesbygdsh. oms., andel 9,0 5,6 3,9

Källa: Varudistn'bution. Uppföljning av resultat. Konsumentverket 1991

Nedläggningshot

Under 1990-talet har allt fler tecken på att glesbygdshandelns problem djup— nar visat sig. Så har t.ex. Handelns utredningsinstitut (HUI) gjort beräkning- ar som tyder på att närmare hälften av glesbygdsbutikema kan komma att för- svinna under 1990—talet. Kvar år 2000 skulle då finnas 570 enskilda butiker. Denna utveckling skulle få mycket negativa följder för i synnerhet vissa gles— bygdshushåll. Konsumentverket noterar att större delen av de butiker som trots stödinsatser lagts ned, har avvecklats under senare år. Man räknar med att hittills under 1990-talet har ungefär 30 stödorter varje år förlorat sin dag- ligvaruservice.

Priskonkurrens, distributionsfrågor, ombudskap

En liten glesbygdsbutik har svårt att konkurrera med en stor butik när det gäller priser, sortiment och kampanjerbjudanden. Handelsblocken och leve- rantörer har hittills underlättat för glesbygdshandeln genom solidarisk pris- sättning: leverantören och grossisten har tagit samma pris för varan obero- ende av avstånd till butiken och oberoende av inköpt mängd. Denna princip har man dock med hänvisning till den hårdnande priskonkurrensen börjat ifrågasätta under senare år och avsteg görs. Diskussioner inom handeln tyder på att grossisterna i större utsträckning kommer att ta ut "pris efter presta-

170

SOU 1994:1 19 Kapitel 13

Del IV Övriga frågor

tion", vilket betyder att små butiker med långa transportavstånd kan komma att få betala ett högre pris än övriga butiker. Detta leder i sin tur till högre inköpspriser, till att de små butikerna får svårt att klara minsta inköpsmängd för vissa varor och det gör det svårare att få tillräckligt täta varuleveranser. Leveransavgifter har i vissa fall införts (Arla och även diskuterats av bl.a. Skogaholm), rabatter och möjligheter att delta i kampanjer är ofta förbehållna större butiker.

Minskad samhällelig styrning av butiksetableringar har i viss utsträckning påskyndat detta förlopp. Även lagar och regler från samhällets sida kan för— dyra för lanthandeln. Så kan ökade krav från statens sida på t.ex. tillsynsav- gifter och miljökrav i form av tankrnuffar och freonfria kylaggregat vara sär- skilt besvärande för glesbygdsbun'ker med liten omsättning och knappa margi- naler. I flera fall har dock särskild dispens och investeringsbidrag beviljats glesbygdsbutikema. Nyligen har beslutats om ett förhöjt investeringsstöd vid investeringar som påtvingats handlaren till följd av förändringar i lagstiftning.

För att kunna erbjuda kunderna ett mer fullständigt utbud av olika tjänster har butikerna ofta åtagit sig s.k. ombudskap för t.ex. apotek— och systemvar- or, penninglotter och tipstjänst. På många håll erbjuds även postservice och försöksverksamhet med bankservice pågår. Många glesbygdsbutiker har också drivmedelsförsäljning. När kunderna kan få en större del av sin efter— frågan täckt på orten ökar också köptroheten.

För små butiker i glesbygden kan emellertid liknande problem uppstå vid ombudskap som i fallet med distributionsfrågoma. Ett aktuellt exempel är det statliga bolagets Tipstjänst planer, som upprört många glesbygdshandlare och -boende. Tipstjänst har beslutat att dra ned antalet ombud från dagens ca 7 000 ombud till ca 4 000. Dessutom skall alla ombud ha on—line. De flesta glesbygdsbutikema är i dag off-lineombud, och omläggningen kan innebära en betydande kostnad för dem som godkänns som ombud. Övriga butiker riskerar att förlora kunder när en viktig servicefunktion försvinner från buti- ken. I samtal med glesbygdshandelns företrädare har Tipstjänst lovat att ta hänsyn till lanthandlamas speciella villkor.

Dela: ansvar

Ansvaret för landsbygdsbutikemas överlevnad kan sägas vara delat av sam— hälle (stat och kommun), leverantörer och handelsblock — samt konsumen— terna. Den enskilde konsumentens engagemang och köpvilja kan vara av av— görande betydelse för glesbygdsbutiken. På många håll visar också gles— bygdsbefolkningen ett aktivt engagemang. T.ex. fanns för ett par år sedan minst ett 60-tal s.k. "byalagsbutiker", dvs. lokala utvecklingsgrupper hade tagit över butiksfastigheten eller affärsrörelsen när butiken hotats av ned- läggning.

För att öka möjligheterna att vidmakthålla täta leveranser till butikerna och högre kvalitet på produkterna har försöksverksamhet bedrivits kring samdis- tribution av varor från leverantörernas sida (bröd, mejeriprodukter, kött). En

171

SOU 1994:1 19 Kapitel 13

Del IV Övriga frågor

sådan försöksverksamhet i Småland lades dock ned efter kort tid på grund av SOU 1994:119 problem. Man ansåg från leverantörshåll att totalkostnaderna för distributio- Kapitel 13 nen till butikerna inom testområdet inte minskade. Planer finns på att upprepa projektet någonstans längs norrlandskusten. I prop. 1993/94:140 "Bygder och regioneri utveckling" framhålls att kom- munen bör ha en mer aktiv roll för att öka glesbygdsbutikemas överlevnads- möjligheter. Som motiv anförs kommunernas varuförsörjningsansvar och höga kommunala kostnader för butiksnedläggningar i glesbygd. T.ex. pekar man på att en större del av de kommunala inköpen kunde förläggas till lant- handeln. Många kommuner subventionerar också hemsändning av daglig- varor till hushåll i glesbygd.

Stöd till kommersiell service

Statens bidrag i kampen för glesbygdsbutikemas överlevnad är i första hand stödet till kommersiell service. Stödet till kommersiell service i glesbygder (SFS 1990:643) lämnas för att upprätthålla en med hänsyn till geografiska och befolkningsmässiga förhållanden tillfredsställande försörjning med dag- ligvaror och drivmedel i glesbygder.

Stödet utgår i form av investeringsstöd, servicebidrag (driftsstöd) och bi— drag för hemsändning. Stödet uppgår till ca 40 miljoner kronor per år, varav huvuddelen som investeringsstöd. Under de senaste åren har investerings- stödets andel minskat medan servicebidraget, som är ett ekonomiskt stöd till driften av butiker med akuta problem, ökat. Stödets effekter har utvärderats av Konsumentverket och anses vara mycket goda. Investeringsstöd hade från 1973, då det infördes, t.o.m. 1990 beviljats till sammanlagt 1 100 orter, var- av 990 fått stöd till dagligvaruservice. Konsumentverket uppskattar att det bor runt 250 000 hushåll i butikernas onrland. Ca 30 000 hushåll i glesbygd får regelbundet varor hemsända. På de orter som erhållit stöd till dagligvaruser- vice finns butiken kvar på ca 870 orter och omkring 500 glesbygdsbutiker bedöms ha räddats som en följd av samhällets stödinsatser.

Som grund för stödbeslutet skall ligga en kommunal varuförsörjningsplan. I denna skall kommunen redovisa hur butiksnätet kan överleva på sikt. Kom- munerna har ansvar för att trygga konsumenternas varuförsörjning. I plan- och bygglagen (PBL) sägs att "konsumenterna bör ha tillgång till ett allsidigt sammansatt utbud av varor och tjänster och kunna prioritera mellan t.ex låga priser, närhet till butiken och hög servicegrad. Kommunen har ett ansvar för att markens användning planeras så att denna valfrihet så långt möjligt skall kunna upprätthållas." I och med ändringen i PBL våren 1992, där det bl.a. betonades att större hänsyn skulle tas till butiksetableringars betydelse för den lokala konkurrensen, minskade kommunernas möjligheter att med detalj- planebestämmelser reglera handelns lokalisering. Kommunernas övergripan- de planeringsansvar har dock inte förändrats.

En försämrad tillgänglighet till dagligvaruservice medför en övervältring av distributionsarbete och högre kostnader för berörda hushåll, kommuner

172. Del IV Övriga frågor

och stat. Särskilt hårt drabbas de äldsta konsumenterna. Räkneexempel som Konsumentverket gjort visar att kostnader på 4 000 kronor per hushåll och år vid en butiksnedläggning inte är ovanliga. För en ort med 250 hushåll skulle det betyda en merkostnad för hushåll och kommun på en miljon kronor per år i form av dyrare inköpsresor och kommunala kostnader för hemsändning, färdtjänst och ökad hemtjänst. I en nyligen genomförd studie av förhållan- dena på en ort i Värmland beräknades den samhällsekonomiska förlusten till drygt 600 000 kronor enbart det första året om butiken skulle tvingas lägga ned.

13.2. Jordbruksproduktion i glesbygd

13.2.1. Produktionens lokalisering

Det är en uttalad målsättning att det ska vara en regional spridning av jord- bruksproduktionen. I 1990 års livsmedelspolitiska beslut sägs att livsme- delspolitiken ska bidra till regional utjämning av sysselsättning och välfärd. Genom en väl differentierad jordbruksproduktion i landet bidrar jordbruket till möjligheten att bevara en varierad och levande landsbygd. Jordbruket har också en viktig roll för att bevara landskapsbilden och de kulturella värden som hör samman med denna.

Livsmedelsproduktionens lokalisering kan även sägas ha konsumentaspek- ter. Spridd jordbruksproduktion bidrar till ett öppet landskap och en levande landsbygd i hela landet, men kan dessutom ha mer direkta effekter på slut- produktemas kvalitet, åtminstone så som de upplevs av konsumenterna. Närproducerade livsmedel, korta transportsträckor, möjlighet att stödja en lokal producent anses av många konsumenter vara viktiga kvalitetsegen- skaper.

För jordbruksproduktionen i glesbygd är det framför allt förutsättningarna för mjölkproduktion som är intressant. I Norrland är det i stort sett balans mel- lan produktion och konsumtion av mjölk. Iden sydsvenska skogs- och mel- lanbygden inkl. Öland och Gotland överstiger produktionen av mjölk konsum- tionen. Griskött produceras framför allt i södra Sverige, dit också odlingen av specialgrödor — sockerbetor, potatis, grönsaker — är koncentrerad. I Mellan- sverige produceras framför allt spannmål.

Jordbruket anses ofta vara basen i landsbygdens liv, men jordbrukets roll för sysselsättning och inkomster har minskat även i glesbygder. År 1991 sys- selsatte de areella näringarna ca 120 000 personer eller under 3% av den totala sysselsättningen i landet. Endast ett tiotal arbetsmarknadsregioner kan upp- visa sysselsättningsandelar i jord- och skogsbruk med runt 10%. I livsmedels— industrin arbetade samma år drygt 80 000 personer. Både primärproduktio- nen, framställningen av livsmedelsråvaror, och förädlingen bedrivs i huvud- sak i centrala bygder med korta avstånd till omkringliggande tätorter. Det är också till tätorten som en stor del av makarnas totala arbetsinsats i ett jordbru- karhushåll är förlagd. De viktigaste förändringarna för landsbygdens ekono-

173

SOU 1994:1 19 Kapitel 13

Del IV Övriga frågor

miska och sociala liv, de som kommer att avgöra landsbygdens framtid, gäl— ler därför inte främst jordbruket utan hur andra sektorer utvecklas.

Tendenser till koncentration mot bygder med bättre förutsättningar för jord- bruksproduktion påskyndas av avregleringen. Prisstödet har gynnat mjölk- produktion i skogs- och mellanbygder genom att lönsamheten relativt sett varit bättre för produktion av spannmål och svin i slättbygder. Som en följd av 1990 års jordbrukspolitiska beslut fick den specialiserade växtodlingen vidkännas de största lönsamhetsförsämringama. De specialiserade växtod- lingsföretagen på slätten i Mellansverige kunde därför förväntas söka nya, lönsammare produktionsinriktningar. Mjölkproduktionen i skogs- och mel- lanbygder skulle på så sätt "vandra ut på slätten". Högre transportkostnader som tillåts slå igenom i producentprisema samt skärpta rrriljö- och djurskydds- kostnader skulle ytterligare kunna förstärka denna tendens. Den påbörjade EG-anpassningen, som bl.a. innebär ett högre stöd till växtodlingen, kan komma att påverka produktionens lokalisering. Mjölkkvotemas regionala fördelning vid ett EU-medlemskap kan likaså påverka lokaliseringen.

Befarade oönskade omflyttningar av produktionen motarbetas på olika sätt, bl.a. med statliga stöd till norrlandsjordbruket och stöd till glesbygds- företag. Även landskapsvårdsstödet gynnar i första hand skogs- och mellan- bygder. Antalet kor har minskat något mer i skogsbygderna än i slättbygder- na, en viss förskjutning har alltså skett av mjölkproduktionen från skogs- till slättbygdema. Sannolikt kan detta till stor del förklaras av att strukturen är olika — i skogsbygderna är medelkoantalet lägre än i slättbygdema och det är framför allt i gruppen företag med mindre besättningar som koantalet minskat — medan reformen sannolikt haft mindre inverkan. Jordbrukarnas syn på fram- tiden synes vara mer pessimistisk i utpräglade skogsbygder än i övriga områ- den, vilket kan påverka investeringsviljan och på sikt produktionens lokali- sering.

13.2.2. Stöd till jordbruk i glesbygder

Enligt 1990 års beslut ska en regional fördelning av produktionen i huvudsak nås med riktade åtgärder, dvs. det generella prisstödet är inget bra medel. Jordbrukets regional- och säkerhetspolitiska betydelse i norra Sverige ansågs även fortsättningsvis motivera ett särskilt stöd till näringen för att ge förutsätt- ningar för ett livskraftigt jordbruk.

Stödområdet omfattar de sju nordliga länen samt mindre delar av Örebro och Älvsborgs län. Totalt omfattar stödområdet ca 70% av Sveriges yta och knappt 20% av åkerarealen. I området finns ca 25% av landets jordbruksföre— tag. Heltidsföretagen, ca 6 000, är i stort sett samtliga mjölkföretag. Området är uppdelat på stödområdena 1—4 med varierande stödnivåer, högst i område I och lägst i område 4.

174

SOU 1994:1 19 Kapitel 13

Del IV Övriga frågor

Figur 13.1 Stödområden i norra Sverige

Stödmåde 1

Stödområde 2.3

Stödområde zb

Stödområde 3

EIQHD

Stödområde 4

llll

Stödet till jordbruket i norra Sverige utgår som pristillägg och djurbidrag. Omräknat till bidrag per mjölkko motsvarar stödet 2 600—10 200 kronor per mjölkko (vid en avkastning om 6 000 kg per ko) beroende på stödområde. Den totala kostnaden för stödet var 1989/90 ca 731 miljoner kronor och 1993/94 ca 995 miljoner kronor, varav 65 miljoner kronor gick till livsme- delsindustrin. Norrlandsstödet mer än tredubblades under 1980-talet, en mycket kraftig real ökning. Ökningen av stödet har också hittills under 1990- talet väsentligt överstigit såväl prisökningen på jordbrukets insatsmedel (mätt enligt PM-index) som den allmänna prisutvecklingen.

Skogs- och mellanbygderna i södra Sverige är ur jordbrukshänseende ett område som kan sägas utgöra ett mellanting mellan slättbygdema och Norr- land. Närmare 40% av jordbruksföretagen finns i detta område (Götalands mellanbygder och Götalands skogsbygder). Området hyser ca 30% av landets åkerareal och närmare 60% av betesmarkerna. Mjölk- och därtill knuten kött- produktion är den vanligaste produktionsinriktningen.

Analyser gjorda av Jordbruksverket tyder på kostnadsnackdelar i skogs- bygderna på mellan 30 och 40 öre per liter mjölk, vilket motsvarar 10—15% av mjölkpriset. De högre kostnaderna förklaras främst av lägre avkastning i foderväxtodlingen, sämre arrondering och mindre fältstorlek. Beräkningar tyder på att avregleringen har lett till att skogsbygderna försämrat sin relativa

175

SOU 1994:1 19 Kapitel 13

Del IV Övriga frågor

konkurrenskraft och den påbörjade EG-anpassnin gen kan ytterligare späda på denna tendens. Idag finns inget stöd till jordbruksproduktionen i skogs- och mellanbygdema, men ett EU-medlemskap skulle öppna för en sådan möjlig- het (se nedan).

Förutom de framtida stödmöjlighetema till jordbruket i Norrland och i skogs- och mellanbygdema blir framtida kvoteringssystem, t.ex. hur regio- nala kvoter fastställs, samt mejeriföreningamas hämtningspolicy avgörande för mjölkproduktionens framtid. I en situation med hårdare konkurrens på marknaden kan förädlingsindustrin komma att tillämpa en mer kostnadsrela— terad prissättning på insamling och transport av levererade produkter från jord- bruket. Också mejeriemas produktmix kan ha betydelse, eftersom denna på- verkar betalningsförmågan.

13.3. Konsekvenser av ett EU-medlemskap

Anpassningen till EG och ett eventuellt EU-medlemskap kommer att få regio- nala konsekvenser. Regionalpolitiskt stöd var också en viktig del av förhand- lingarna med EU.

13.3.1. EG och den inre marknaden

Studier inom EG tyder på att genomförandet av den inre marknaden kommer att bidra till att takten i den nationella strukturomvandlingen ökar, vilket i sin tur kan påverka den regionala balansen. Speciellt tydligt blir detta i de sekto- rer som varit mest skyddade, dit stora delar av livsmedelsindustrin kan räk- nas. Öppnare gränser väntas i första hand bidra till en strukturomvandling som främjar tillväxten av stora företag, men dessutom kan små företag, i första hand riktade mot den lokala marknaden, gynnas. Specialisering och internationalisering kommer också att leda till färre företag. Samtidigt som den svenska livsmedelsindustrin utsätts för ökad konkurrens, får den kraftigt ökade möjligheter till export till EG. Kraven på varors färskhet och trans- portkostnader kommer även i fortsättningen att begränsa inslaget av utländsk konkurrens på vissa regionala marknader. Skillnaderna i prisnivå mellan söder och norr kan växa. EG:s påverkan på dagligvaruhandeln förväntas bli mindre, eftersom etableringshindren här är höga. Dagligvaruhandeln i gränsregioner och storstadsområden kan dock komma att påverkas mer.

I den s.k. Cecchinirapporten om EG:s inre marknad sägs att Gemenska- pens svagare regioner och den arbetskraft som drabbas av industriell omstruk- turering kommer att behöva hjälp. EG beslutade också att fördubbla det be- lopp som EG:s strukturfonder disponerar i samband med införandet av den inre marknaden och ytterligare medel har sedan dess ställts till förfogande för regionalpolitiska satsningar inkl. landsbygdsutveckling.

176

SOU 1994:1 19 Kapitel 13

Del IV Övriga frågor

13.3.2. Avtalet med EU SOU 1994:119

. , _ Kapitel 13 Förhandlrngsuppgörelsen med EU innebär att nuvarande stödområde och

stödnivåer i norra Sverige får vara oförändrade. Det regionalpolitiska stödet till jordbruket kommer att byggas av tre komponenter: Dels utgår maximalt bergsjordbruksstöd (del av LFA, Less Favoured Areas) på drygt 1 300 kronor per djurenhet eller hektar. Stödet finansieras till 25% av EG. Dels utgår miljöstöd med upp till 2 750 kronor, varav EG medfinansierar 50%. Även här utgår stödet per djurenhet eller hektar. Ovanpå detta har Sverige rätt att lägga ett nationellt stöd upp till tidigare totalnivå, vilket kan bli aktuellt för stödområdena 1—3. Sammanlagt blir medfinansieringen från EG 35% med detta förslag. Kommissionen skall godkänna nivåer och utbetalningsforrner. Eftersom prisstöd inte är tillåtet inom EG måste nya utbetalningsforrner ska- pas. Ett svenskt önskemål har varit att de ska ha stark produktionsanknyt— ning. Gjorda beräkningars tyder på att nettoeffekten av de stöd- och pris- förändringar som blir följden av EU-medlemskapet totalt sett är positiv för det norrländska jordbruket. Beräkningarna bygger på en statisk modell med sam- ma struktur, omfattrring och produktionsinriktning som i dag. Viss omfördel- ning mellan olika typer av företag kan dock förutses. Förslaget, i synnerhet dess omfördelande effekter, har kritiserats hårt från LRF m.fl. och omarbet— ningar är att vänta.

Avtalet innebär vidare att stöd till missgynnade områden utanför norra Sverige skall kunna betalas ut. Det exakta området, som ännu inte bestämts, avgränsas med hjälp av kriterier som låg spannmålsavkastning och lägre inkomster jämfört med landets genomsnitt samt stor andel gräsbevuxen mark. Totalt omfattar området, som innefattar större delen av södra och mellersta Sverige utanför de direkta slättbygdema, ca 50% av den totala arealen åker och ca två tredjedelar av den totala arealen betesmark och av antalet mjölkkor i södra och mellersta Sverige. Stöd föreslås utgå med mellan 400 och 1 100 kronor per djurenhet eller hektar beroende på område. Därutöver föreslås ett miljöstöd utgå med mellan 400 och 1 400 kronor per ha vall och bete. Totalt beräknas6 stöd om 670 miljoner kronor per år betalas ut, varav EG medfinan- sierar knappt 40%. Som en följd av EU-medlemskapets stödmöjligheter be- räknas nettoförädlingsvärdet på en modellgård med mjölkproduktion kunna öka med mellan 36 och 96% beroende på område, således en mycket bety- dande ökning. KoB har i sitt yttrande över förslaget understrukit vikten av att de olika stöden till jordbruket skall genomgå sedvanlig budgetprövning.

5 Dessa redovisas i Stöd till jordbruket i norra Sverige vid ett PSU-medlemskap, PM från Jordbruksdepartementet 1994-06-23.

6 Beräkningar redovisas i Stöd till jordbruk i mindre gynnade områden i södra Sverige vid ett EU-medlemskap, PM från Jordbruksdepartementet 1994-0624.

177. Del IV Övriga frågor

14. Fisk och fiskprodukter

En reglering har byggts upp även på fiskets område med många drag gemensamma med jordbruksregleringen. Fiskeregleringen omfattas inte av den livsmedelspolitiska reformen men ändringar har gjorts till följd av EES-avtalet och en tidigare EFTA-överenskommelse om att avskaffa konkurrenssnedvridande stöd. Vid ett inträde i EU får vi anpassa oss till den gemensamma fiskeripolitiken, Common Fisheries Policy. Fiskeregleringen tillgodoser liksom jordbruksregleringen i första hand producenternas intressen och inte konsumenternas. Det visar bl.a. turerna kring konsumenternas 30 miljoner kronor. De skulle användas för att ge konsumenterna billigare fisk. Enligt ett nyligen fattat beslut skall de i stället användas för information om fisk och för produktut- veckling. Fiskets organisationer får vara med och ge Fiskeriverket råd om användningen men inte konsumenternas.

14.1. Fisket — också en reglerad näring

Den livsmedelspolitiska reformen omfattar livsmedel, baserade på jordbruks- produkter och berör inte fisket. Men fisket är också en reglerad sektor, för vilken systemändringar skett under senare år och som står inför ytterligare förändringar vid en svensk EU-anslutning. Fisk är vidare en viktig del av konsumenternas matinköp. Beredningens uppdrag har mot denna bakgrund kommit att gälla även fisk och fiske. Beredningen har anlitats för inhämtande av konsumentsynpunkter, bl.a. i samband med remissbehandlingen av Fiske- rinäringsutredningens betänkanden och vid deltagande i arbetsgrupper inom Jordbruksdepartementet och Fiskeriverket.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det liksom på jordbruksområdet är svårt att få gehör för konsumentönskemål inom fiskeregleringen, som är upp- byggd med utgångspunkt i producenternas intressen, inte i konsumenternas.

14.2 Konsumtionen av fisk och fiskprodukter

Fisk är nyttig mat med högt innehåll av proteiner och spårämnen. Även den feta fisken är nyttig, eftersom den innehåller fleromättade fettsyror och vita- min D. Konsumenterna får dock dubbla budskap när det gäller nyttan av fisk. På grund av miljöförstöringen har fisk från vissa insjöar och Östersjön höga halter av bl.a. kvicksilver och organiska klorförenin gar och bör enligt Livsme- delsverket inte ätas alltför ofta och inte alls under en graviditet.

179

SOU 1994:119 Kapitel 14

Del IV Övriga frågor

Enligt Jordbruksverkets statistik åt svenska folket fisk samt kräft— och blöt— djur till ett värde av 8,3 miljarder kronor 1993. Detta är en underskattning, eftersom fritidsfisket ingår endast i begränsad omfattning. Konsumtionen av konserverad och beredd fisk utgjorde största andelen av det uppgivna värdet. I produktvikt räknat är den ungefär lika stor som konsumtionen av färsk fisk, vardera nära 6 kg per person och år. Härtill kommer konsumtion av frysta filéer, ca 2,5 kg, samt av kräft- och blötdjur. Konsumtionens fördelning fram- går av tabell 14.1.

Tabell 14.1 Konsumtionen av fisk m.m. 1993, mkg och mkr

ng Mkr Färsk frsk (inkl. ej filead djupfryst) faltfisk 3,7 247 torskfisk 6, 6 3 19 sillfisk 1 3,2 252 laxfisk 14,8 919 annan saltvattensfisk 2,5 72 sötvattensfisk 8,2 261 summa färsk fisk 49,0 2 070 Djupfryst, filead fisk flatfrsk 2,8 210 torskfisk 14,0 795 annan fisk 4,1 145 summa djupfryst, filead fisk 20,9 1 150 Konserver och beredd fisk saltad och kryddad fisk 3,3 62 torkad fisk 0,3 126 rökt fisk 2, 3 1 85 beredningar-av fislcnom 6,5 701 sillkonserv 13 ,0 681 andra fiskkonserver (ej fiskbullar) 6,2 214 annan beredd fisk (inkl. fiskbullar) 1 1,6 618 panerade fiskfrléer och fiskpinnar 7,8 365 summa konserver och beredd fisk 51,0 2 952 Kräft- och blötdjur färska, frysta, saltade och torkade 17,3 1 195 beredda och konserverade 10,5 928 summa kräft— och blötdjur 2 123 Totalt 8 295

Källa: Jordbruksverket

Fiskkonsumtionen per person har ökat något under perioden 1960—1993. Under perioden 1989—1993 har dock konsumtionen minskat. Stora föränd- ringar har skett inom sortimentet. Som framgår av diagram 14.1 är konsum- tionen av färsk fisk betydligt lägre nu än för ca 30 år sedan. I stället har den beredda och djupfrysta fisken ökat.

180

SOU 1994:1 19 Kapitel 14

Del IV Övriga frågor

Diagram 14.1 Konsumtionen av fisk m.m. 1960—1993, kg/person och år SOU 1994:119

Kapitel 14 1 2 1 0 8 _ Färsk fisk 6 " Konserver 4 " Djupfryst 2 0 1 9 1 9 1 9 1 9 6 0 70 80 9 0

Anm. Fr.o.m. 1988 är uppgifterna inte helt jämförbara med tidigare år. Källa: Jordbruksverket

Fisken utgjorde nära 6% av våra totala livsmedelsinköp och svarade för 8% av proteintillförseln men för bara 2% av energitillförseln (se tabell 14.2).

Tabell 14.2 Fiskens andel av konsumtion och näringstillförsel, %

Konsumtionsvärde

Energi Protein Fett Kolhydrat A-vitamin C-vitamin Järn Kalcium

Tiamin

N _NONONOON ON

Källa: Sammanställning på basis av Jordbruksverkets uppgifter

Den svenska fiskkonsumtionen ligger på en medelnivå jämfört med andra europeiska länder. Den är lägre än i de stora fiskenationema Island, Norge, Portugal och Spanien men högre än i Danmark och många andra kontinent- länder.

Vi är beroende av import för en stor del av konsumtionen av "fin" fisk medan vi tvärtom har överskott av sill/strömming. Värdet av importen var 2,5 miljarder kronor 1992. Exporten av fisk uppgick till nära 1 miljard kronor.

181. Del IV Övriga frågor

14.3. Priser och prisutveckling

Som framgår av tabell 14.3 med indextal över prisutvecklingen sedan 1980 har priserna på fisk stigit mer än för livsmedelsposten totalt. Priserna på färsk fisk är utsatt för större svängningar än den beredda varan. Sett över hela perioden från 1980 har färsk fisk stigit mest.

Vid jämförelser mellan åren och mellan livsmedel och KPI, totalt bör beak- tas att moms på livsmedel sänktes från 25 till 18% 1992 och höjdes igen 1993 till 21%.

Tabell 14.3 Fiskprisutvecklingen. Indextal i december resp. år samt juni 1994. 1980=100

1990 1991 1992 1993 juni

1994. Färsk fisk 259 297 294 264 280 Beredd fisk 249 254 236 240 235 Fisk, totalt 252 263 246 245 243 Livsmedel totalt 234 238 223 226 232 KPI, totalt 214 231 235 244 248

Källa: SCB

Prisnivån på fisk i Sverige och i andra länder kan jämföras genom s.k. pris- nivåindex. De utarbetas av OECD för länder tillhörande denna organisation som ett led i en större internationell undersökning. Den senaste, avseende 1990, visar att de svenska priserna låg ca 20% högre än genomsnittet för EG. Skillnaden kan alltså ha försvunnit i och med den svenska deprecieringen.

Prisskillnaderna mellan Sverige och EG-länderna i tabell 14.4 är större för livsmedelsposten än för fisk. Regleringen av jordbruksprodukter tycks m.a.o. ha lett till större fördyringar för de svenska konsumenterna än fisk- prisregleringen.

Tabell 14.4 Prisnivåindex 1990 i vissa EG-länder och Norge. Sverige=100

Fisk Livs- Privat medel konsumtion Sverige 100 100 100 Danmark 99 84 100 Tyskland 81 65 80 Nederländerna 62 62 74 Storbritannien 63 54 66 EG- 12 82 63 73 Norge 96 101 106 Källa: SCB 182

SOU 1994:119 Kapitel 14

Del IV Övriga frågor

14.4. Fiskeripolitiken

Fisket har länge varit en reglerad sektor på både det internationella och det nationella planet. Detta förhållande sammanhänger bl.a. med att fisk är en begränsat reproducerbar resurs. Internationellt sett finns överenskommelser om totalt tillåtna fångstrnängder och om kvotfördelning mellan olika länder. Flertalet utvecklade länder har inte nöjt sig med reglering av fångsterna utan har även infört ekonomiska stöd.

Med 1977f7 8 års fiskeripolitiska beslut fick Sverige ett regleringssystem, som i många avseenden lilmade dåvarande jordbruksreglering. I stort sett sam- ma målkonflikt byggdes in. Fiskarena skulle erhålla en med övriga grupper likvärdig inkomstutveckling och konsumenterna skulle få tillgång till fisk av god kvalitet till rimliga priser.

Det statliga stödet till fisket utgick dels via statsbudgeten, i huvudsak i form av fiskerilån, dels genom prisreglering, som finansierades med en avgift (ca 6%) på importerad och svenskfångad fisk. Prisregleringen omsatte ca 100 miljoner kronor per år, vilket motsvarar ca 30 000 kronor per yrkes- fiskare. Antalet fiskare uppgick 1990 till ca 3 850, varav ca 600 binärings- fiskare.

Inom regleringen utgick prisstöd till fisket, när marknadsprisema under- steg de eftersträvade s.k. norrnprisema. Prisregleringen har i allt väsentligt awecklats från den 1 januari 1994 med anledning både av en EFTA-överens— kommelse och av EES-avtalet. Vissa andra anpassningsåtgärder har redan vidtagits i avvaktan på en svensk anslutning till EU och därmed också till den gemensamma fiskeripolitiken, CFP (Common Fisheries Policy).

En del av svårigheterna för svensk fiskerinäring sammanhänger med av- sättningsproblemen för sill/strömming i kombination med det stora beroendet av detta fiske. Fiskeripolitiken har framför allt lett till stora statliga stöd till sillfisket, som därigenom bibehållits på en högre nivå än som är ekonomiskt lönsam. Anpassningsprocessen försvåras av att konsumtionen varit vikande. Den tidigare redovisade nedgången i konsumtionen av färsk fisk samman- hänger bl.a. med att färsk sill inte äts i samma utsträckning som tidigare. Enligt uppgifter från Fiskerinäringsutrednin gen har konsumtionen av färsk sill sjunkit från ca 50 000 ton 1980 till 35 000 ton 1992.

Torskfisket i Östersjön ökade under 1980-talet och betalades med höga priser. Detta kunde i viss mån kompensera den försämrade lönsamheten i sillfisket. På grund av vikande tillgång har torskfisket minskat kraftigt under de senaste åren.

En under senare år ökande del av sillfisket har mot denna bakgrund _ med hjälp av statligt stöd — inriktats mot foderfisk. Detta strider mot principerna i 1977/7 8 års fiskeripolitiska beslut, enligt vilket stöd bara skulle utgå för fisk till humankonsumtion. Sådant fiske är vidare förbjudet enligt EG:s regler. Sverige får emellertid enligt medlemskapsavtalet fortsätta att fiska sill för foder under en treårsperiod. Under den tiden skall EG se över sina regler för foderfiske.

183

SOU 1994:119 Kapitel 14

Del IV Övriga frågor

Slutligen kan konstateras att regleringssystemet har lett till att signalerna från marknaden inte alltid har kunnat tränga igenom till producenterna. Verk- samheten har inriktats mot produktion för dess egen skull, inte för att till— godose en köpkraftig efterfrågan. Marknadsföringssidan har inte ägnats till- räcklig uppmärksamhet, det har också framhållits i en inom Chalmers tek- niska högskola företagen undersökning. Problem med distributionen av färsk fisk och de förändringskrav, som har uppstått bl.a. genom utvecklingen inom detaljhandelsledet, har inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet eller har inte åt- gärdats även om metoder härför varit kända.

14.5. Striden om konsumenternas 30 miljoner kronor

Pristillägg med anledning av låga marknadspriser utgick tidigare regelmässigt för sill/strömming. Torskprisema låg däremot i allmänhet betydligt över de inom regleringen förutsatta. Försök att med regleringsåtgärder få ned priserna rrrisslyckades. Vid prisöverläggningar inför 1987/88 och 1988/89 slöts över- enskommelse mellan fiskets och konsumenternas representanter att konsumen- terna skulle få kompensation för höga torskpriser. Sammanlagt 30 miljoner kronor (en mindre del av den faktiska "förlusten" för konsumenterna) skulle användas till nedsättning av konsumentprisema på torsk. Överenskommelsen godkändes av regering och riksdag men verkställdes inte. Pengarna fanns därför kvar i prisregleringskassan 1993, då avvecklingen av denna påbör- jades.

Konsumentrepresentanter — KOB med instämmande av frivilliga konsument- organisationer — har föreslagit att om inte pengarna kunde disponeras för pris— nedsätmin g, som avsetts, borde de omhänderhas av konsumentorganisationer för verksamhet på fiskets område. Fiskets företrädare har under de gångna åren arbetat för att pengarna skulle gå till producentinriktade verksamheter, trots att man biträdde det ursprungliga beslutet som en del i en överenskom- melse. Riksdagen beslöt 1993 att pengarna skulle användas till information om fisk i enlighet med producentönskemålen.

Medlen skall förvaltas av Fiskeriverket, som vid sin sida skall ha ett råd för konsumentfrämjande åtgärder med representanter för fisket och fiskbran- schen ( 1 vardera) och med tre av regeringen utsedda ledamöter. De senare har inte hämtats från konsumentorganisationer utan från Riksdagen (2 ledamöter, m och s) och från Konsumentverket (1).

Hanteringen av detta ärende är än en gång ett exempel på hur en liten väl- organiserad grupp gynnas på bekostnad av konsumentintresset. Vinsten är stor för producenterna samtidigt som förlusten för varje enskild konsument är så liten att den inte väcker någon opinion.

184

SOU 1994:1 19 Kapitel 14

Del IV Övriga frågor

14.6. Fiskmarknaden framöver

EES-avtalet och överenskommelsen med EFl'A-ländema om att avskaffa kon- kurrenssnedvridande statliga stöd trädde i kraft den 1 januari 1994. Den pris- regleringsavgift om ca 6% som tidigare togs ut för att finansiera prisstöden har därmed slopats. Detta bör ha lett till lägre fiskpriser för konsumenterna än som annars hade tagits ut.

Vid inträde i EU får vi anpassa oss till Gemenskapens regleringar på detta område, CFP, som omfattar en gemensam pris- och marknadsordning samt strukturpolitik. Anpassningen har redan börjat i och med EES-avtalet. Som skattebetalare får vi bidra till betalningen för EG:s regleringar, men kan hop— pas på lägre priser och förbättrad tillgänglighet till följd av ökad konkurrens och större lyhördhet för marknadens krav.

185

SOU 1994:119 Kapitel 14

Del IV Övriga frågor

15. Sammanfattande bedömning av utvecklingen SOU 1994:119 1989—1993 Kaprtel 15

1990 års nya livsmedelspolitik har bara delvis fullföljts. Önskan om anpassning till EG:s regler har ofta tagit över.

Enligt KoB:s kvalitetsundersökningar är konsumenterna nöjda med både livsmedelsutbudet och matkvaliteten, som de dessutom tycker har förbättrats under senare år. Varuutbud med koppling till kost—hälsa och ekologi har ökat men totalt sett har sortimentsbredden i dagligvaruhan- deln minskat. Livsmedelslagstiftningen är tillfredsställande, men tillsy- nen behöver förbättras.

Matprisema har utvecklats gynnsamt sedan 1989. De kunde ha höjts mindre om dels den livsmedelspolitiska reformen genomförts fullt ut, dels gränsskydd och referenspriser sänkts så mycket som det funnits utrymme för och slutligen livsmedelsindustrin inte höjt sina marginaler.

Jordbrukets omställning har lyckats på animaliesidan, men misslyck— ats på spannmålsområdet. Överskottsarealen är fortfarande mer än en halv miljon hektar. Livsmedelsindustrin går mot internationalisering och färre och större enheter. Konkurrensen är bristfällig eller obefintlig i många branscher. Utvecklingen inom handeln har generellt sett gått i rätt riktning. Etablering av en fristående lågpriskedja hade dock varit önskvärd.

Den nya livsmedelspolitiken har haft positiva miljöeffekter. De regionala skillnaderna i dagligvarukonsumtion och inköpsmön- ster är relativt små. Utslagningen av glesbygdsbutiker har fortsatt.

Ambitiösa mål formulerades i propositionen 1989/90:146 "Livsmedelspoli- tiken", där grunddragen i den nya livsmedelspolitiken lades fast.

Livsmedelspolitiken skall sätta konsumenten i centrum: "Konsumenternas val skall styra produktionen. Konsumenterna skall ges goda möjligheter att välja mellan livsmedel av olika slag, där skillnaderna kan avse exempelvis smak, ursprung, produktionssätt eller förädlingsgrad." Samtidigt "bör den förda politiken bidra till en väl sammansatt kost och därmed till en bättre folk- hälsa".

Att det kan uppstå en konflikt mellan betoningen av den enskilda konsu- mentens fria val å ena sidan och myndigheternas ambition att främja folkhäl- san genom goda matvanor å den andra förbigås utan nämnvärd diskussion i proposition och utskottsbetänkande. Den närmast underförstådda slutsatsen torde vara att målkonflikten bäst mildras genom konsumentupplysnin g och information.

Miljömålet i livsmedelspolitiken ges ökad vikt. Det traditionella inkomst- målet tonas i stället ner. Att bönderna skall ha en skälig ersättning för utförda

187. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

prestationer betraktas närmast som en nödvändig restriktion, som måste be- SOU 1994:119 aktas för att politiken i övrigt skall fungera. Kapitel 15

Övriga traditionella mål för livsmedelspolitiken som exempelvis bered- skapsmål och regionalpolitiska mål skall också beaktas.

Nytt i politiken är att åtgärdsarsenalen differentieras. Den traditionella jordbruksregleringen tilltros inte längre förmågan att tillgodose jordbruks- politikens alla mål av olika slag. Beredskapsmålet, miljömålen, önskan att bevara ett öppet odlingslandskap och en regional fördelning av produktionen skall i huvudsak nås med riktade åtgärder.

Konsumentens ställning skall stärkas. Genom större marknadsmässighet kommer konsumenternas val atti ökad utsträckning styra produktionen.

Ett gränsskydd skall hålla uppe producentprisema på den inhemska mark— naden. Genom att ta bort subventioner till export av produktionsöverskott markeras, att det bara är priserna på det som faktiskt efterfrågas på den sven- ska marknaden som skall hållas uppe på politisk väg.

En rad åtgärder för att underlätta livsmedelssektoms anpassning till de nya förutsättningarna infördes. Totalt beräknades kostnaden för övergångsstöden till 13,6 miljarder kronor — att utgå vid sidan om det ordinarie jordbruksstödet i form av gränsskydd, direktstöd, m.m.

Redan innan den nya livsmedelspolitiken trädde i kraft i juli 1991 föränd— rades emellertid dess tänkta förutsättningar genom aviseringen om Sveriges kommande ansökan om medlemskap i EU.

I praktiken har därför den svenska livsmedelspolitiken under 1990-talet utformats utifrån dubbla och dessutom svårförenliga förutsättningar.

1990 års omställningspolitik har inte officiellt övergivits. Men den har bara fullföljts till vissa delar. I andra avseenden har önskan att åstadkomma en smidig anpassning till EG:s regler tagit över.

Konsumentberedningens ursprungliga uppdrag var att utvärdera resultatet av 1990 års nya jordbrukspolitik ur ett konsumentperspektiv. Vi har dock inte funnit det meningsfullt med en så snäv ansats. Det är nödvändigt att också beakta effekterna för konsumenterna av den gjorda EU-anpassningen.

I föreliggande kapitel 15 diskuterar vi vad som faktiskt skett med utbud, priser, miljö m.m. under perioden 1989—1993 i ljuset av vad som hade varit att vänta av 1990 års jordbrukspolitiska beslut. I kapitel 16 diskuterar vi den framtida livsmedelspolitikens utformning om Sverige ansluter sig till EU, resp. om Sverige i folkomröstningen väljer att inte ansluta sig. I det avslutan— de kapitel 17 lämnar vi synpunkter och förslag på konsumentbevakningen av den framtida livsmedelspolitiken.

15.1. Konsumtionsförändringar

Livsmedelskonsumtionen uppgick till 139 miljarder kronor eller knappt 16 000 kronor per person år 1993. Jämfört med 1989 äter vi mer bröd och spannmålsprodukter, mer kött samt dricker mer malt- och läskedrycker. Där- emot har vi under perioden minskat vår konsumtion av fisk i strid med kost-

188. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

och hälsoråd, men också av mjölk, matfett och socker. Frukt- och grönt- SOU 1994:119 konsumtionen har legat still sedan 1989. Kapitel 15 1993 gick drygt 14% av våra utgifter till livsmedel och alkoholfria dryck- er. Livsmedel är alltså en stor utgiftspost för hushållen, även om andelen sta- digt sjunker. Låginkomsttagare spenderar en högre andel av sin inkomst på mat än höginkomsttagare. Enligt 1989 års undersökning av hushållens livs- medelsutgifter (HUL 89) använde tvåbamshushållen med lägsta inkomsten ca 20% av sin inkomst till inköp av matvaror, medan höginkomstgruppen med två barn använde 12%. Till detta kommer utemåltider. En tendens finns till ökad andel kött, mejeriprodukter och fisk vid stigande inkomst och till minskad andel bröd och spannmålsprodukter samt matfett. Låginkomsttagare och barnfamiljer har i allmänhet en större mjölandel och mindre andel matbröd. Höginkomsttagare köper mer rent kött samt dricker magrare mjölksorter, låginkomsttagare och barnfamiljer äter mer korv. Under- sökningen tyder dock inte på några större skillnader i matvanor mellan olika hushållstyper och inkomstklasser.

15.2. Mångfald och variation

Att stimulera ökad mångfald och variation i utbudet är en viktig del av den livsmedelspolitiska reformen. Den enkät som KoB tillställt ett antal personer i parti- och detaljhandel samt i berörda branschorganisationer tyder dock i lik- het med andra studier på att sortimentet snarare minskar än ökarl. Tendensen är beroende på butikstyp: medan allivsbutiken och stormarknaden minskar sitt sortiment, ökar lågprisbutikema sitt. Butikstypema närmar sig därmed var- andra. De varugrupper som drabbas hårdast synes vara konservema samt det torra sortimentet. På färskvarusidan sker snarast förstärkningar.

Parallellt med det minskade totalsortimentet sker förstärkningar inom vissa grupper. Trender i matkonsumtionen som varit tydliga under en tid, t.ex. mer importmat, mer satsningar på miljö- och hälsoinriktad mat samt ett större ur- val närodlade produkter, fortsätter. Även förädlingsgraden ökar.

Under perioden 1989—1993 har en viss ökning skett av såväl nötkötts- som grisköttsimporten. Ökningen hänger främst samman med en inlednings— vis minskad inhemsk produktion, och följaktligen minskade importen åter fr.o.m. 1993 då den svenska produktionen på nytt började stiga. Ostimporten har Ökat trendmässigt under en lång följd av år. Åren 1989—1991 ökade im- porten betydligt av hårdost, för att därefter minska. Ökad inhemsk produk- tion, ökat konkurrenstryck och lägre priser gjorde den svenska produktionen konkurrenskraftigare. Också importen av ägg har ökat väsentligt under åren efter 1989, men i huvudsak förädlas dessa ägg vidare för att åter exporteras.

Intresset för ekologiska livsmedel har ökat starkt och produkterna har un— der de allra senaste åren också fått ett ordentligt genomslag i livsmedelsindu-

1 Dagligvaruhandeln - Utvecklingen beträffande struktur, priser och sortiment, Konsument- beredningens rapport till regeringen mars 1994.

189. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

stri och dagligvaruhandel. Inom handeln har serier med miljömärkta produk- SOU 1994:1 19 ter utvecklats. Det traditionellt viktigaste produktorrrrådet — grönsakerna — Kapitel 15 kompletteras av framför allt spannmålsprodukter, men också till viss del av mjölk, kött, saft, sylt m.m. Också mat med koppling till kost—hälsa har ökat starkt under senare år. Fettsnåla och fiberrika produkter såsom grönsaker, magra mejeri- och kött- produkter och spannmålsprodukter med mycket fiber har ökat sina mark— nadsandelar. Under 1993 har dock flera av dessa produktgrupper minskat något KoB:s nyligen publicerade undersökning av konsumenternas kvalitets- uppfattning2 tyder på att konsumenterna i allmänhet är nöjda med livsmedels- utbudet. Drygt hälften av de tillfrågade anser att urvalet är lagom stort. De som anser att urvalet är för stort är något fler än de som anser det för litet.

På frågan huruvida urvalet förbättrats eller försämrats under senare år anser drygt hälften att det förbättrats medan endast drygt 5% anser att det för- sämrats. En dryg fjärdedel anser att det varken förbättrats eller försämrats.

Svaren på frågan om konsumenterna anser sig ha möjlighet att påverka livsmedlens kvalitet visar att konsumenterna snarare "röstar med fötterna" än försöker påverka kvaliteten genom att påtala brister i kvalitet och urval för butikspersonalen. De går alltså till en annan butik hellre än att försöka på- verka utbudet iden "egna" butiken.

De sortimentsförändringar som kunnat avläsas under senare år har bl.a. påverkats av nya marknadsförings- och prissättningsmetoder, utbyggd data- kapacitet och nya former för lönsamhetskalkylering, den ändrade konkurrens— situationen med öppnare gränser och nya aktörer. Den livsmedelspolitiska re- formen har i sig haft begränsad betydelse för sortimentet, anser de som be- svarat Kost tidigare nämnda sortimentsenkät. Man pekar dock på debatten runtomkring, som gjort förändringsprocessen snabbare. Som viktigare po- litiska förändringar än den livsmedelspolitiska reformen framhålls prisstopps- politikens avskaffande och generösare etableringspolitik i kommunerna.

Konsumentberedningen finner att det inte går att göra en entydig bedöm- ning av vad som hänt med mångfald och variation i livsmedelsutbudet. Ut- vecklingen har i vissa avseenden lett till ökade valmöjligheter för konsu- menten. Utbudet har t.ex. ökat av vad som ibland kallas alternativ mat, det vill säga produkter med koppling till ekologiska hänsyn, kost och hälsa, m.m. Sådana livsmedel tycks också ha blivit tillgängliga i fler butiker än tidigare.

Samtidigt tycks sortimentsbredden ha minskat på andra områden och olika slags butiker tenderar att bli mer lika varandra _ något som minskar variation och mångfald i praktiken.

2 Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelser (SOU 1994:112). Delbetänkande av Konsumentberedningen. Se också KoB:s faktablad Konsumen- ternas åsikter om livsmedelskvalitet. faktablad nr 13, februari 1993 och Konsumenterna och kvaliteten på mat, faktablad nr 17, januari 1994.

190. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

15.3. Livsmedelskvalitet SOU 1994:119

_ _ . _ Kapitel 15 Kvalrtet är ett mångtydr gt begrepp. Kvalrtetsbegreppet kan uppdelas 1 en kom-

ponent som är mätbar och objektiv och en komponent som är subjektiv och varierar från person till person och från tid till annan. Mätbara faktorer av livs- medelskvaliteten regleras framför allt genom livsmedelslagstiftningen och följs fortlöpande genom livsmedelskontrollen. De subjektiva faktorerna, som bl.a. har med smak, etik och miljöhänsyn att göra, styrs av marknaden. För att konsumenternas varierande krav på kvalitet skall komma fram på markna- den krävs en fungerande konkurrens och för att den enskilde konsumenten skall kunna göra välavvägda val fordras en god konsumentinformation.

KoB:s kvalitetsundersökningar visar att konsumenterna i allmänhet är nöj- da med kvaliteten på maten. Mest nöjd är man med pasta, matbröd och hård— ost. Minst nöjd är man med potatis och korv. Gruppen som anser att maten förbättrats under senare år är större än gruppen som anser att den tvärtom försämrats.

Beroende på frågeställning prioriteras lite olika kvalitetsegenskaper. I KoB:s större undersökning, där frågor ställs kring ett antal utvalda livsmedel, anses smak vara den viktigaste kvalitetsegenskapen för alla livsmedel utom nötkött, där färskhet rankas högst. Att livsmedlet inte innehåller kemikalier anses också som viktigt av många. I KoB:s båda små undersökningar, där livsmedel behandlas som en helhet, rankas färskhet högst följt av närings- värde och råvaruinnehåll.

Våra undersökningar visar vidare att svenska konsumenter i allmänhet före- drar svensk mat framför utländsk. Svaren varierade dock en del beroende på matvara. Att livsmedlet är av svenskt ursprung anses särskilt värdefullt för färska och oförädlade livsmedel, medan utländsk pasta anses lika bra som svensk och närmare 20% anser att svenskt matbröd och svensk korv är sämre än utländsk.

15.3.1. Kost och hälsa

Livsmedelsverket har fått i uppdrag att följa den livsmedelspolitiska refor- mens effekter på folkhälsan. Som underlag har man bl.a. undersökningen om hushållens livsmedelsutgifter och kostvanor (HULK), vilken utfördes 1989 med planerad uppföljning 1995. Genom denna undersökning har man erhållit ett säkrare underlag för att följa hushållens konsumtion och dess samrnansätt- ning i olika grupper. Undersökningen är inte direkt jämförbar med tidigare kostvaneundersökningar, men den tydde på att inga större förändringar av kostens näringsinnehåll skett under 1980-talet. Fettinnehållet i kosten är fort- farande för högt, 35—36 energiprocent mot de rekommenderade 30, och fiber- intaget var endast ca två tredjedelar av det rekommenderade. Livsmedelsverkets enkätundersökningar kring kost och hälsa som genom- fördes 1991 och 1993 visar att majoriteten av befolkningen har god kunskap om sambandet kost—hälsa och vilka förändringar som från hälsosynpunkt bör

191. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

göras i konsumtionen av olika livsmedel. Kvinnorna är mer hälsomedvetna SOU 1994:119 än männen, men männen knappar in. Kapitel 15 Symbolmärkningen av fettsnåla och/eller fiberrika livsmedel, det s.k. nyckelhålet, infördes 1989. Omsättningen av sådana livsmedel har ökat mar- kant, liksom sortimentet. Mest populära är de symbolmärkta charkvarorna och i viss mån osten. Det fiberrika brödet har rönt mindre framgångar. Under- sökningar visar att förtroendet för symbolen är stort bland konsumenterna och att en stor del av konsumenterna känner till dess innebörd. Omkring hälf- ten uppger att symbolen har betydelse när de ska välja livsmedel.

15.3.2 Livsmedelslagstiftning, hygien och säkerhet

Livsmedelslagstiftningen och tillsynen skall vara en garant för att de livsme- del som saluhålls är av god kvalitet och att konsumenterna skyddas mot hälso- risker och oredligt förfarande. Reglerna syftar också till att underlätta för kon- sumenterna att välja livsmedel som tillgodoser deras önskemål. 1989 besluta- des om ändringar i livsmedelslagstiftningen och livsmedelskontrollen fick ökade resurser. Svenska livsmedel har i stort en tillfredsställande nivå vad gäller hygien och säkerhet. Importkontroll av frukt och grönt samt kött skall tillse att samma krav ställs på importerade livsmedel som på inhemska. Kon- trollen visar att under S% av partierna innehåller rester av bekämpningsmedel (för frukt och grönt) och salmonellahalter (för kött) som överstiger gräns- värdena.

Livsmedelstillsynen har kritiserats av Riksdagens revisorer, som anser att kontrollen inte blivit effektivare eller mer likartad mellan kommunerna efter beslutet om skärpt livsmedelskontroll. Introduktion och uppföljning av den obligatoriska egenkontrollen kritiseras också för att ta allt för stor del av kom— munernas resurser och avgifterna används inte alltid för avsedda ändamål. Kritiken har till stora delar avvisats av dem som berörts. Klart är i varje fall att det är viktigt med en väl fungerande livsmedelskontroll och att den kontroll som nu utövas behöver förbättras.

I och med EES-avtalet har svensk livsmedelslagstiftning harmoniserats med EG:s. Där gemensamma EG-normer saknas eller ännu ej införhandlats i EES-avtalet, det gäller t.ex. beträffande bestrålning och tillsatser, behåller vi våra egna regler tills vidare. Vi kan i princip inte stoppa produkter från ett annat EES-land om produkten är godkänd i detta land; undantagsmöj ligheter med hänsyn till bl.a. människors hälsa finns dock. Eftersom både Sveriges och EG:s regler i många fall bygger på standardiseringsarbete utfört av inter- nationella organisationer blir flertalet förändringar till följd av EES ganska små, men viktiga undantag finns.

Bland övriga kvalitetsaspekter som uppmärksammats allt mer under senare år kan nämnas etik och djurskydd samt produktion av ekologiska och andra miljöanpassade produkter. Även i dessa avseenden ligger Sverige långt fram- me och en växande andel av konsumenterna beaktar också dessa kvalitets- aspekter i samband med sina livsmedelsinköp.

192. De] V Sammanfattande synpunkter och förslag

15.4. Priser SOU 1994:119

. . Kapitel 15 15.4.1 Prisutvecklingen

Konsumentprisema

Som visats i kapitel 7 har konsumentprisema på livsmedel efter den livsme- delspolitiska reformen stigit långsammare än under 1980-talet. Uppgången har också varit svagare än för priserna på andra konsumtionsvaror och tjäns- ter. Realprisema på livsmedel har m.a.o. sjunkit — och sjunkit kraftigt — under här behandlad period, 1989—1993.

Den måttfulla prisuppgången på livsmedel beror på ett flertal faktorer. Det preliminära GATT-avtalet 1989 ledde till frysning av prisstöd med direktbe- talningar till jordbrukarna som kompensation. De tidigare nära nog automa— tiska prishöjnin garna i samband med regleringsåtgärder på jordbruksområdet har upphört. Den livsmedelspolitiska reformen har inneburit prissänkningar i jordbruksledet.

Realprissänkningarna på livsmedel är delvis också en följd av ändringarna iden indirekta beskattningen under 1990 och 1991. De innebar en breddning av momsunderlaget och höjda punktskatter, vilka höjt KPI totalt mer än KPI livsmedel. Livsmedelsprisema har dessutom sänkts genom differentiering av momsen till lägre matmoms 1992. Efter höjningen igen 1993 är matmomsen fortfarande lägre än momsen på övriga varor (21% jämfört med 25). Bort- tagandet 1991 av subventionen för mjölk har dock verkat höjande på kon- sumentpriset.

Ändrat beteende hos konsumenterna, t.ex. den ökade tillströmningen till lågprisbutiker, registreras inte fullt ut i KPI. Konsumenterna hari större ut— sträckning än vad som framgått av prisindexutvecklingen kunnat köpa mat till lägre priser än tidigare.

Konsumentprisema har sammanfattningsvis utvecklats gynnsamt för kon- sumenterna 1989—1993. Prisändringarna i konsumentledet motsvarar dock inte helt förväntningarna inför beslutet om den livsmedelspolitiska reformen, bl.a. därför att vissa avsteg gjorts från reformen.

Avsteg från den livsmedelspolitiska reformen

Beslutet om den livsmedelspolitiska reformen hälsades med tillfredsställelse av konsumentföreträdama. Förhoppningar hystes om prissänkningar alter- nativt minskad prisökningstakt dels som en direkt följd av reformen, dels som dynamiska effekter av avregleringen och det ökade spelrummet för mark- nadskraftema.

Sänkningen av gränsskydd och referenspriser den 1 juli 1991 blev dock mindre än som motiverades av pris- och kostnadssänkningar i jordbruket (prop. 1990/91:191). Jordbruket fick behålla ca 40% av det överskydd som uppstått genom reformen. Avsikten därmed var att förbättra jordbrukets lön- samhet. Det kvarstående överskyddet kan dock även ha gynnat senare led i livsmedelskedjan, som berörs av gränsskyddet.

193. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Den 1 juli 1993 sänktes de reglerade priserna (referensprisema) för spann- SOU 1994:119 mål och vissa animalier. Detta var inte en följd av den livsmedelspolitiska Kapitel 15 reformen utan sammanhängde med anpassningsåtgärder inför en svensk EG- anslutning, vilka ledde till sänkta kostnader i jordbruket. Vidare beslöts om visst exportstöd till animalieprodukter och att förrnalningsavgiften skulle bli kvar för att finansiera spannmålsöverskotten. Förmalningsavgiften verkar höjande på brödprisema med ca 5%. Exportstödets effekter på den svenska marknaden är svår att uppskatta men det tenderar att hålla uppe en högre pris- nivå inom landet än som annars är möjlig.

Prisutvecklingen i olika led

Prissänkningama i tidigare led har inte fullt ut förts vidare till konsumenterna, beroende på att konkurrenstrycket är svagt i livsmedelskedjans alla led. Priser- na har under perioden 1989—1993 utvecklats på följande sätt (procentuell ändring):

Jordbrukets priser (A-index) —9,7 Reglerade priser (PR-index) + 1, ] Industrins priser (PPI—J) +13,5 Konsumentpriser (KPI-J) +4,5

" , exkl. moms +6,6

Den större delen av skillnaderna mellan prisutvecklingen i olika led uppstod de första åren av perioden. Det gäller särskilt 1991, då subventionen på mjölk togs bort. Denna åtgärd höjde mjölkprisema i leden efter jordbruket. Ca 2,4 procentenheter av uppgången 1989—1993 i KPI-J exkl. moms kan uppskattas bero på den borttagna subventionen.

Särskilt stor är prisuppgången 1989—1993 i industrin. Handelsmarginalen har däremot sjunkit att döma av indextalen. Representanter för livsmedels- industrin har hävdat att förekomsten av rabatter inte registreras i index. Index— utvecklingen skulle alltså dåligt återspegla de faktiska prisändringama. Livs- medelsekonomiska samarbetsnämnden har på regeringens uppdrag granskat prisutvecklingen. Eftersom uppgifter som tillfredsställande belyste rabatt- utvecklingen inte kunde erhållas från industrin kunde rabattfrågan inte utre- das. Däremot visade annat statistiskt material, produktivitets— och lönsamhets- uppgifter, att marginalerna stigit inom framför allt charkuteri och finstyckning av kött.

Handelsmarginalen har 1989—1992 sjunkit för livsmedel i genomsnitt, räk— nat som procent av försäljningspriset. För kött har dock handelsmarginalen ökat, med 11,5%.

Prismaterialet tyder på att en viss omsvängning skett under 1993 även för industrin, dvs. minskade marginaler kan utläsas. Beaktas också att löneskat— ten sänkts visar det sig dock att vinstrnarginalen ökat även denna period. Det

194. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

gäller åtminstone för industriledet. Inverkan av löneskatten har inte närmare SOU 1994:119 studerats för handelsmarginalen. Kapitel 15

15.4.2 Prisjämförelser med andra länder

Den svenska prisnivån låg före deprecieringen i november 1992 betydligt över EG:s. De svenska livsmedelsprisema var nära 60% högre, medan priser- na i genomsnitt för hela den privata konsumtionen "bara" var 37% högre än EG:s. Prisjämförelser har framför allt gjorts med Danmark, som ligger nära, har ungefär samma matvanor och ungefär samma moms på mat, dvs. den är hög i EU-perspektivet. Den internationella prisnivåjärnförelsen baserad på s.k. köpkraftspariteter och senast utförd 1990 visade att Sveriges prisnivå låg 20% över Danmarks för livsmedel men var densamma för konsumtionen i genomsnitt.

Deprecieringen av den svenska kronan i november 1992 ändrade markant prisrelationema. Jämfört med Danmark föreligger nu ingen större skillnad, de svenska priserna är snarast något lägre än de danska. De svenska priserna ligger ca 15% över de tyska och nederländska men fortfarande betydligt över de brittiska. Justerar man för skillnader i moms har av näraliggande EU-län- der bara Storbritannien avsevärt lägre priser än Sverige.

De kostnadsnackdelar man tidigare kunnat konstatera i svensk livsmedels- tillverkning jämfört med dansk, t.ex. mindre anläggningar och lägre produk- tivitet, har inte eliminerats genom valutaändringen. Situationen för de svenska livsmedelskonsumenterna har inte förbättrats genom deprecieringen. Behovet av effektiviseringar i livsmedelskedjan kvarstår därför.

15.5. Livsmedelsproduktionen 15.5.1 Jordbruk

Under senare delen av 1980-talet fanns stora överskott inom nästan alla pro- duktområden. En neddragning av produktionen var därför nödvändig. 1990 års livsmedelspolitiska beslut innebar också bl.a. att den svenska produk— tionen högst skulle uppgå till vad den svenska marknaden efterfrågade och därutöver lönsam export.

Kraftfulla åtgärder vidtogs och främst på animalieområdet minskade pro— duktionen kraftigt under åren 1990 till 1992. Härigenom uppstod en god ba- lans i enlighet med riksdagsbeslutet för nära nog samtliga animalieprodukter. Inom flera varuområden har dock produktionen åter ökat under 1993 och 1994, sannolikt till följd av en kombination av tillfredsställande lönsamhet och förväntningar på ett kommande EU-medlemskap.

På vegetabilieområdet innehöll det livsmedelspolitiska beslutet en femårig omställningsperiod. För spannmål skulle priserna successivt sänkas och för oljeväxter skulle arealen vara oförändrad under fyra år, därefter minska. I

195. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

syfte att stimulera alternativ användning för åkermarken infördes olika former SOU 1994:1 19 av direktstöd. Kapitel 15

Överskottet av spannmål uppgår för närvarande till ca 1 miljon ton vid nor- malskörd. Detta motsvarar drygt 250 000 ha. I övrig vegetabilieproduktion, oljeväxter, potatis och sockerbetor, kan överskottsarealen beräknas till 50 000—60 000 ha. Av den omställda arealen, som totalt uppgår till ca 380 000'ha är en mycket liten del varaktigt omställd till annan användning. Drygt 300 000 ha används för extensiv betesdrift eller ligger i vad som när- mast är att beteckna som vänteläge. För närvarande uppgår således överskotts- arealen enligt 1990 års definition till åtskilligt mer än en halv miljon ha.

Det ojämförligt viktigaste användningsområdet för åkermark, som skulle tas ur livsmedelsproduktion, var produktion av olika energigrödor. Särskilt stora förväntningar knöts till spannmålsodling för etanolproduktion. Någon sådan produktion har dock inte realiserats. Den kan inte göras lönsam med rådande spannmålspriser.

Konsumentberedningen gör bedömningen att omställningen av animalie- produktionen skedde på avsett sätt medan omställningen av vegetabilieproduk- tionen måste betraktas som ett klart misslyckande. Trots stora omställnings— stöd till många jordbrukare kvarstår överskottet på åkermark i det närmaste oförändrat. De viktigaste orsakerna är dels bristen på alternativ användning, t.ex. att etanolproduktionen inte blivit av, dels förväntningar inför ett EU- medlemskap.

15.5.2 Industri

Strukturutvecklingen inom livsmedelsindustrin gåri huvudsak mot färre och större enheter. Inom vissa branscher, främst bageri och kötthantering, spelar dock småföretagen alltjämt en stor roll.

Som anmärkningsvärda framstår de snabba relativprisöknin gar i livsmedels— industrin som kan avläsas från producentprisindex, PPI-J , enligt vad vi redo- visar ovan i detta kapitels avsnitt om prisutvecklingen. Livsmedelsindustrins lönsamhetsutveckling visar sig också vara exceptionellt god under den stude- rade perioden.

Livsmedelsindustrins prisökningar under senare år motiveras inte av rå- varuprisutvecklingen, eftersom böndernas avräkningspriser sjunkit under perioden. En god produktivitetsutveckling hade gett utrymme för oförändrade eller rentav sänkta marginaler. En i vissa delbranscher svag produktivitetsut— veckling skall enligt KoB:s mening främst ses som uttryck för dåligt funge- rande konkurrens i näringsgrenen.

Livsmedelsindustrin, i synnerhet dess tidiga led, domineras av Lantbruks— kooperationen. I senare led spelar privata svenska företag en större roll. I fråga om s.k. högförädlade produkter har också utlandsägda företag en be— tydande del av produktionen. Situationen tycks vara relativt stabil. Under perioden 1989—1992 har andelen anställda i olika ägargrupper i livsmedels-

196. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

industrin totalt varit i stort sett oförändrad enligt Centrala företags- och ar- SOU 1994:119 betsställeregistret. Kapitel 15

Slakt och chark svarar för 20% av livsmedelsindustrins förädlingsvärde och är därigenom dess största bransch. Lantbrukskooperationen är domine- rande ägare även om andelen av de anställda minskat något, från 50% till 46%.

Under senare år har svensk livsmedelsindustri på ett märkbart sätt interna- tionaliserats. Förutom de sedan länge etablerade multinationella tillverkarna av högt förädlade livsmedel, som exempelvis Nestlé, har framför allt lant- brukskooperationens företag sökt samarbetspartners, företrädesvis i grann- länderna. Arla har samarbete, delvis på ägarbas med utländska mejeriföretag. Cerealia och Skånska Lantmännen har stora ägarintressen i dansk och tysk kvarn- och bageriindustri.

Samtidigt har utvecklingen också gått i rakt motsatt riktning genom att ett mindre antal småskaliga slakterier, gårdsslakterier, etablerats. Ofta har detta skett i kombination med styckning och förädling samt försäljning till konsu- ment i gårdsbutik eller liknande. Utvecklingen ligger i linje med det livsme- delspolitiska beslutets intentioner om bland annat ökad variation i utbudet. Något bidrag till en aktiv priskonkurrens ger dock knappast dessa företag.

På mejerivaruornrådet råder lantbrukskooperativt monopol. På den lokala marknaden råder inom färskvaruområdet, mjölk och grädde etc. faktiskt monopol eftersom mejeriföreningama inte konkurrerar på varandras traditio- nella lokalmarknader. I fråga om ost konkurrerar numera flera större aktörer på marknaden, vilket också haft en för konsumenterna gynnsam inverkan på prisbilden.

Det är svårt att bedöma hur utvecklingen på mejeriorrrrådet hade varit om det rått konkurrens mellan olika företag i stället för det sedan årtionden eta- blerade mejerimonopolet. En försiktig slutsats är att produktiviteten varit högre och priserna lägre.

Bageriindustrin kommer på andra plats i storlek efter slakt och chark. Av de anställda arbetar tre fjärdedelar i privatägda företag varav en fjärdedel i utlandsägda företag. Lantbrukskooperationen och Konsumentkooperationen har tillsammans en fjärdedel. De privata företagen, bortsett från de utlands— ägda, är i huvudsak små företag. Genom sitt stora utbud är de kooperativa företagen dominerande på marknaden, trots att man inte har mer än en fjärde- del av de anställda. Beträffande knäckebröd är utlandsägda Wasabröd mark— nadsdominerande.

Den livsmedelspolitiska reformen omfattar den reglerade delen av livsme- delsindustrin, starkt dominerad av Lantbrukskooperationen. En ökad kon- kurrens hade varit att vänta som följd av reformens avregleringsåtgärder och nya skärpta konkurrensregler. I verkligheten har Lantbrukskooperationens dominans snarare ökat än minskat.

Det enda exemplet på ökad konkurrens av någon betydelse är ostområdet. Där har en helt ny marknadssituation uppstått genom avvecklingen av Riks-

197. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

ost, som tidigare praktiskt taget var mejeriindustrins enda försäljningskanal SOU 1994:1 19 för os[_ Kapitel 15 Lärdomen av utvecklingen hittills är enligt KoB:s mening att enbart av- reglering inte är nog för att utsätta ett tidigare reglerat monopol för konkur- rens. Det etablerade monopolföretagets marknadsställning och finansiella styr- ka håller potentiella konkurrenter borta från marknaden och leder dessutom lätt till att den som försöker utmana monopolet antingen misslyckas eller blir

uppköpt.

15.5.3 Handel

Handeln med livsmedel och andra dagligvaror är betydligt mindre konjuktur- känslig än annan handel. Dagligvaruhandeln har därför klarat sig förhållande- vis bra under den pågående lågkonjukturen.

Såväl partihandlare som detaljhandlare har blivit färre och större. Tidigare har det främst varit mindre butiker som lagts ned. Nu läggs även medelstora butiker ned i ökad utsträckning. Nyetableringama har i stor utsträckning ut- gjorts av dels service—ltrafikbutiker dels stora butiker. Stormarknadema har varit vinnarna under senare år.

Livsmedelshandeln domineras av de tre blocken ICA, Konsumentkoopera- tionen och Dagab/Axel Johnson. Denna dominans har ökat. Kopplingen mell- an grossistled och detaljhandel är också mycket stark. ICA har stärkt sin ställ— ning och ligger nu mycket nära den gräns på 35%, som anges i gruppundan- taget för detaljhandelskedjor i den nya konkurrenslagen.

Lågprishandeln uppstod på initiativ av lokala entreprenörer och sågs många gånger med både oro och motvilja från såväl den etablerade handeln som kommunala beslutsfattare. De tre blocken har emellertid på senare tid övertagit initiativet. I flera fall har utländska koncept anpassats till den sven- ska marknaden Detta har bl.a. utnyttjats för att omprofllera tidigare icke lön- samma konventionella butiker.

Lågprishandeln är inte längre lika aggressiv. En ökad satsning på färsk- varor och märkesvaror har relativt sett höjt dess genomsnittliga prisnivå. Å andra sidan har de konventionella butikerna minskat sin satsning på extra- priser och i stället sänkt sin ordinarie prisnivå. Detta har minskat prisspänning- en mellan lågprishandel och konventionell handel. Det är därför osäkert om den snabba ökningen av lågprishandelns marknadsandelar kommer att fort- sätta.

De tre blockens omhändertagande av utländska lågpriskoncept har tyvärr inte medfört det konkurrenstryck som kunde ha blivit följden av en direkteta- blering av en utländsk detaljhandelskedja med egen grossistfunktion.

Tidigare kunde man som konsument förvänta sig ungefär samma sortiment och prisnivå i t.ex. olika ICA—butiker eller Konsumbutiker. Utvecklingen har emellertid gått mot att man inom de tre blocken kan hitta flera olika butikskon- cept — med olika sortiment och pris. Detta är positivt ur konsumentsynpunkt. Det skapar ökad konkurrrens och valfrihet.

198. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Den livsmedelspolitiska reformen omfattade inte primärt handeln. Utveck— SOU 1994:1 19 lingen inom handeln har emellertid generellt sett gått i rätt riktning, sett ur kon- Kapitel 15 sumentperspektiv. En etablering av en fristående lågpriskedja med integrerad partihandelsfunktion hade dock varit önskvärd.

15.6. Miljö- och regionala frågor 15.6.1 Miljö

Miljöfrågoma griper allt mer in i andra sakområden. Särskilda miljömål finns sedan 1985 i jordbrukspolitiken och den konsumentpolitiska kommittén före- slog också att ett miljömål — att främja en från miljösynpunkt långsiktigt håll— bar utveckling — skulle infogas i konsumentpolitiken.

Livsmedelspolitiken skall förena den moderna konsumentens krav på hälsosamma och prisvärda livsmedel med ett miljöanpassat och rationellt lantbruk. En viktig effekt av den interna avregleringen är att marknaden fun- gerar bättre och att konsumenternas önskemål lättare når fram till råvaru- producenter, industri och handel.

Kväveläckaget och bekämpningsmedelsanvändnin gen har långsiktigt minskat. Sänkta handelsgödselavgifter ledde dock till ökad kväveanvändning 1993 och sannolikt också 1994. Genom direkta stöd har stora delar av värde— fulla ängs— och betesmarker kunnat skyddas. Däremot ökar industrins och handelns transporter av livsmedel liksom hushållens bilanvändnin g i samband med inköpen. Livsmedelsbranschen står för en stor del av förpackningarna. Producentansvaret för förpackningar, som infördes 1993, medför förhoppnings- vis ett minskat antal förpackningar totalt sett, men kanske framför allt en över- gång till produktion av mindre miljöbelastande förpackningar.

För att hänsyn till miljön skall avspeglas i vår konsumtion krävs kunniga och medvetna konsumenter. Miljömedvetenheten bland svenska konsumenter ökar och antalet miljöanpassade produkter ökar stadigt. Konkurrens är en nöd- vändig förutsättning för att konsumentönskemål ska få genomslag på mark- naden. För att hjälpa och styra konsumenterna mot en mer miljövänlig kon- sumtion finns därutöver diverse styrmedel att tillgå: varuupplysning och miljö- märkningssystem, ekonomiska styrmedel i form av miljöavgifter på bl.a. be- kämpningsmedel och handelsgödsel och bidrag till ekologisk produktion, regelsystem beträffande t.ex. gränsvärden i livsmedel och marknadsförings— regler m.m.

Konsumenters vilja att ta hänsyn till miljön och intresse för miljöanpassade produkter till trots går det inte att blunda för att det kan finnas konflikter mel- lan miljö- och konsumentintressen. Dessa kan bestå i högre priser och/eller sämre funktion. Ett miljövänligt levnadssätt kan också ställa stora krav på kön- sumenten i form av merarbete och informationssökning. Det är viktigt att på olika sätt söka begränsa dessa konflikter för att inte miljöhänsyn skall uppfat- tas som en börda.

199. Del V Sanrrnanfattande synpunkter och förslag

15.6.2 Regionala frågor SOU 1994:119

. . . .. .. . Kapitel 15 Skillnaderna ilevnadsv111kor mellan stad och land, mellan norr och soder, arr

många avseenden ganska små i Sverige. Detta faktum avspeglar sig också i vad vi konsumerari form av livsmedel och hur vi beter oss i samband med in- köpen. Livsmedelsutgiftemas och konsumtionens variationer är relativt små över riket. I glesbygdsområden läggs vanligen lite mindre pengar på utemål- tider och egenproduktionen är något högre. En generellt sett äldre befolkning i glesbygd förklarar en del av skillnaden. Dessutom är konsumtionen av ani— malier i allmänhet något högre i glesbygd Glesbygdshushåll har naturligt nog längre till närmsta livsmedelsbutik och fler använder bilen i samband med livs- medelsinköpen. Landsortsbon planerar i högre grad sina inköp, har ett mer koncentrerat inköpsmönster och är i allmänhet rrrer lojal mot sin huvudbutik.

Antalet butiker i glesbygd har under lång tid minskat betydligt snabbare än tätortsbutikema. Glesbygdsbutikemas andel av såväl det totala antalet butiker som omsättningen har minskat betydligt fortare än glesbygdens andel av total- befolkningen under 1970— och 80-talen. Omsättningen per glesbygdsinvånare i glesbygdsbutiker har således sjunkit, något som hänger samman med ökat arbetspendlande, attraktivare lågprisenheteri tätorter, minskad tillgänglighet m.m.

Mycket tyder på att trenden mot allt färre glesbygdsbutiker konrrner att fort- sätta och kanske till och med förstärkas. Hårdnande priskonkurrens, upp- hörande av dolda subventioner inom distributionssystemet, minskad samhälle- lig styrning samt i vissa fall även fördyrande regler och krav från samhällets sida är bidragande orsaker. Även exempel på motverkande åtgärder finns dock såväl från konsumenters sida som från leverantörer och från handlarna själva. Beslut har också fattats om att öka det samhälleliga stödet till gles- bygdsbutikema. Konsumentberedningen anser det angeläget med stöd som får glesbygdshandeln att överleva.

Livsmedelspolitiken skall enligt 1990 års livsmedelspolitiska beslut bidra till regional utjämning av sysselsättning och välfärd. Jordbruket bidrar till en varierad och levande landsbygd och jordbruket har också en vikti g roll för att bevara landskapsbilden.

Jordbrukets roll för sysselsättning och inkomster har minskat i glesbygds- regionema. Både primärproduktionen och förädlingen bedrivs i huvudsak i centrala bygder med korta avstånd till omkringliggande tätorter. Det är också till tätorten som en stor del av makarnas totala arbetsinsats i ett genomsnittligt jordbrukarhushåll är förlagd.

Koncentrationen till bygder med bättre förutsättningar för jordbruksproduk- tion har förstärkts av stödet till jordbruket, som i huvudsak utgått i form av prisstöd och premierat odling i högavkastande bygder. Farhågor fanns att den- na koncentration till områden med bättre naturliga förutsättningar för jord- bruksproduktion skulle ytterligare förstärkas av avregleringen. Sådana befa- rade omflyttningar motarbetas på olika sätt, bl.a. med statligt stöd till norr- landsjordbruket och stöd till glesbygdsföretag i andra delar av riket. Även landskapsvårdsstödet gynnar i första hand glesbygdsområden. Omflyttningar

200. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

i produktionen tar lång tid och det finns få eller inga tecken på att produktio- SOU 1994:119 nen hittills som en följd av den livsmedelspolitiska reformen skulle ha förflyt- Kapltel 15 tats från skogs- och mellanbygder i riktning mot centralare slättbygder.

15.7. Fisket

Konsumtionen av fisk har under den senaste trettioårsperioden ökat något samtidigt som en kraftig förskjutning skett inom sortimentet, från färsk fisk till djupfryst och beredd. De senaste åren har dock fiskkonsumtionen min- skat.

Fisk är nyttig mat, som vi enligt näringsexpertema borde äta mer av. Sam— tidigt får konsumenterna då och då larrnrapporter om miljögifter i fisk och Livsmedelsverket avråder gravida och ammande kvinnor från att äta vissa fisk- sorter. Detta kan ha bidragit till de sjunkande konsumtionssiffroma.

Fisket är liksom jordbruket starkt reglerat. Det omfattas inte av den livsme- delspolitiska reformen. Omreglering på fiskets område har skett inom ramen för EES-avtalet och en EFTA-överenskommelse samt som en anpassning till EU:s fiskepolitik.

Konsumentintresset har lika lite som inom jordbruksregleringen något stör- re inflytande på liskeregleringen. Som framgått av kapitel 14 är det senaste exemplet härpå hanteringen av 30 miljoner kronor, ursprungligen avsatta för prisnedsättningar till konsument. Trots konsumentprotester kommer dessa medel att i enlighet med producentförslag användas för information om fisk.

201. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

16. Den framtida svenska livsmedelspolitiken 50919941119 Kapitel 16

Som EU -medlem omfattas Sverige omedelbart av EG:s gemensamma

jordbrukspolitik (CAP) och fiskeripolitik (CFP). För skattebetalarna är det en dyr och ineffektiv politik. Samtidigt innebär EU-medlemskap att livsmedelskonsumenterna drar fördel av konkurrensen på en större marknad. Priserna kommer att pressas och utbudet blir mer varierat.

Konsumentberedningen rekommenderar att svenska myndigheter så långt det är formellt möjligt hävdar traditionella svenska etik- och kvali- tetskrav vid sin tolkning av EG:s livsmedelsbestämmelser.

EU kommer att tvingas ompröva sin jordbrukspolitik åtminstone när centraleuropeiska länder som Polen och Ungern förhandlar om medlem- skap. Konsumentberedningen anser att Sverige redan som nybliven EU-medlem bör driva krav på reformering och avreglering av CAP. Erfarenheterna från 1990 års svenska jordbruksreform bör kunna tjäna som utgångspunkt för svenska reformkrav.

Vid ett nej till EU-anslutning framstår en återgång till principemai 1990 års jordbrukspolitiska beslut som det omedelbara huvudaltema- livet. På lite längre sikt kan frihandelsaltemativet få ökad aktualitet. En fortsatt EG-anpassad jordbrukspolitik är varken önskvärd eller möjlig. EG:s jordbrukspolitik är både dyr och ineffektiv trots konkurrensen på den stora EU—marknaden. En motsvarande politik för enbart Sverige skulle ske inom ramen för en liten, sluten marknad och därmed bli ännu dyrare och ännu mer ineffektiv.

1990 års livsmedelspolitiska reform har, som vi visade i kapitel 15, endast delvis genomförts. I stället har det skett en förtida anpassning till EG:s jord- brukspolitik i syfte att göra det möjligt för Sverige som EU-medlem att utan nämnvärda övergångsarrangemang överta den gemensamma jordbrukspoli- tiken, CAP.

Till den del omställningen av livsmedelspolitiken enligt 1990 års beslut verkligen genomförts i praktiken har den fått gynnsamma effekter för livsme- delskonsumenterna. Animalieöverskotten reducerades snabbt. Före reformen ökade livsmedelsprisema snabbare än andra priser. Efter reformen har livsme- delsprisema snarast bidragit till att dämpa den allmänna prisökningstakten. Dåvarande Rehnbergkommissionens uppgörelse med dagligvaruhandeln om återhållsamhet i prissättningen kan ha banat väg för den lugnare prisöknings- takten.

Den livsmedelspolitiska reformen kan också ha bidragit till att konkurren- sen inom dagligvaruhandeln förbättrats. Den nya konkurrenslagen och kom-

203. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

munernas förändrade tillämpning av PBL får en växande betydelse. Vidare SOU 1994:1 19 har utbudet av ekologiskt producerade och miljöanpassade produkter ökat. Kapitel 16

Samtidigt har vissa av de problem som omställningspolitiken skulle lösa visat sig svårare än beräknat. Således har endast en mycket liten del av åker- marken kunnat varaktigt ställas om till annat än spannmålsproduktion. Om— ställningsaltemativ hari praktiken saknats.

Det finns en betydande risk att skattebetalarnas höga kosmad för omställ- nin gspolitiken inte lett till den avsedda varaktiga produktionsbalansen.

Hur en livsmedelspolitik i konsumenternas intresse skall utformas bestäms av resultatet av folkomröstningen om svenskt EU-medlemskap i november. I det följande diskuterar vi den framtida livsmedelspolitiken enligt två scenarier: medlemskap och icke medlemskap.

Vad gäller medlemskapsscenariot finns två aspekter att diskutera. Dels hur Sverige skall agera för att på bästa sätt tillvarata sina intressen inom ramen för nuvarande regler. Dels — och viktigare — vilka krav på förändringar av EG:s jordbrukspolitik och livsmedelslagstiftning som Sverige bör arbeta för som nybliven medlem i unionen.

Utanförscenariot är mindre uppmärksammat i debatten. Två tänkbara hand- lingslinjer avtecknar sig. Den ena är fortsatt EG-anpassning i praktiken. Den andra är att återknyta till principerna i 1990 års jordbrukspolitiska reform. På längre sikt kan också frihandelsaltemativet få praktisk aktualitet.

En inledande bedömning är att det kommer att råda en djupare intressekon- flikt mellan konsumenter och producenter om livsmedelspolitikens inriktning efter ett nej i folkomröstningen än efter ett ja. I frågan om hur Sverige som EU-medlem bör agera för att bäst tillgodose sina långsiktiga intressen på livs— medelsområdet torde det nämligen finnas grund för en ganska långt gående samsyn mellan producent- och konsumentintressena. Bägge parter bör ex- empelvis ha ett intresse av att EG:s jordbrukspolitik reformeras. Likaså finns ett gemensamt intresse av att arbeta för striktare gemensamma regler om djur- hälsa, livsmedelstillsatser, märkningsbestämmelser m.m.

Sedan är det en annan sak att det efter en EU-anslutning säkert kommer att råda delade meningar mellan producent- och konsumentföreträdare om det kortsiktiga agerandet inom ramen för det existerande regelsystemet. Det kom- mer bland annat att gälla frågan om det kan vara statsfinansiellt och samhälls- ekonorrriskt rimligt att utnyttja alla de stödmöjligheter som den gemensamma jordbrukspolitiken medger. Det kan också komma att råda delade meningar om möjligheten att i praktiken upprätthålla hårdare nationella regler på exem- pelvis djurskydds- eller miljöområdet än vad som gälleri andra EU—länder.

16.1. Scenario 1 — Sverige ansluter sig till EU

Ett EU-medlemskap förändrar den svenska jordbruks- och fiskepolitiken högst väsentligt. Livsmedelspolitiken i övrigt påverkas mindre, eftersom den i stort sett redan är harmoniserad med EG:s genom EES-avtalet. Även den

204. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

svenska konkurrenslagstiftningen har EG-anpassats, vilket påverkat livsme- SOU 1994:119 delsindustrins och handelns villkor. Kapitel 16

Ett svenskt EU-medlemskap innebär bland mycket annat full integration i EG:s gemensamma jordbrukspolitik, CAP, med dess genomgripande regle- ring av jordbruksmarknaden. Principerna känns i ganska stor utsträckning igen från den tidigare svenska jordbrukspolitiken, som 1990 års reform avsåg att avlägsna sig ifrån. Gränsskydd, exportbidrag och interventionsköp är cen- trala inslag för att garantera en politiskt fastställd prisnivå, oftast väsentligt över världsmarknadens prisnivå. Dessutom innehåller CAP omfattande regle- ringar på gårdsnivå i produktionsbegränsande syfte, bl.a. mjölkkvoter och obligatorisk träda för att få del av arealbidrag.

Sverige kommer att överta marknadsregleringama utan några övergångs- perioder. Däremot har vissa övergångslösningar erhållits när det gäller livsme- delslagstiftning, smittskydd, fodermedel m.m. (se kap. 6).

1992 beslöt EG att reformera CAP och övergå från rent prisstöd till en kombination av prisstöd och direkt inkomststöd (arealbidrag, djurbidrag). De produktionskontrollerande inslagen förstärktes.

Jordbruksstödet tar mer än hälften av EU:s budget i anspråk. Över hälften av en svensk medlemsavgift - mer än 10 miljarder kronor — kan därför anses gå till kostnaden för EG:s jordbruks- och fiskepolitik. Eftersom återflödet av jordbruksstöd till det svenska jordbruket (minst 5 miljarder kronor) beräknas medföra en besparing för statsbudgeten på ca 2 miljarder kronor blir nettokost- naden för statsbudgeten ca 8 miljarder kronor.

En viktig del av CAP är de olika riktade stöden till bland annat missgynna— de områden och miljövänlig produktion. Sverige kommer som EU-medlem att kunna få del av omfattande sådana stöd, väsentligt större än dagens in- hemska regional- och miljöpolitiska stöd. Stöden utgår dock inte villkorslöst. De förutsätter en omfattande inhemsk medfinansiering över statsbudgeten.

Hur fördelas då välfärdsvinstema mellan konsumenter och producenter? Jordbrukets inkomster ökar enligt Lars Jonasson vid Sveriges Lantbruksuni- versitet, mycket på grund av beräknade produktionsökningar, med 5,7 miljar- der kronor vid tillämpning av EG:s regler jämfört med ett fullföljande av 1990 års reformbeslut.1 Priserna kommer att falla men direktstöden och exportbi- dragen ökar. Även konsumenterna beräknas göra en vinst, med drygt en miljard kronor, till följd av lägre råvarupriser. Den ökade konkurrensen i EU kan därutöver väntas medföra en vinst för konsumenterna genom pressade marginaler i livsmedelsindustri och handel.

1 "Konsekvenser av EG-medlemskapet för jordbruket och livsmedelssektom". Bilaga 3 till EG-konsekvensutredningen, samhällsekonomi. Sid 50.

205. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

16.1.1 Konsumenteffekter av EU-medlemskapet SOU 1994:119

. . . Kapitel 16 Att omfattas av EG:s gemensamma jordbrukspolltlk påverkar bönder och

jordbruksproduktion i Sverige på ett mycket genomgripande sätt. Även för livsmedelskonsumenterna kommer effekterna att bli påtagliga.

Konsumentprisema påverkas av de jordbrukspolitiskt styrda producent- prisema, men också av nya konkurrensförhållanden och ändrade villkor för senare led. Livsmedelskonsumentema påverkas även i andra avseenden av EU-medlemskapet, t.ex. beträffande mångfalden och variationen i livsmedels- utbudet, kvaliteten på produkterna och tillgängligheten till dessa.

Det är svårt att bedöma CAP:s konsekvenser för konsumenterna när det gäller matpriser och annat. Skälet är en rad osäkerheter, bland annat om CAP:s framtida utformning och medlemskapets effekter på den svenska kron- kursen, men också om olika aktörers anpassningsförmåga samt konsumen- ternas reaktion inför svenska resp. utländska produkter. I det följande disku- teras tänkbara effekter för konsumenterna.

Priser vid ett E U—l'nträde

Det har gjorts ett flertal beräkningar över var de svenska livsmedelsprisema skulle hamna "vid IEC-förhållanden". I "Mat till EG-pris?"2 kom man fram till

att de svenska livsmedelsprisema skulle sjunka med ca 8% vid ett EU-inträde ställt i relation till ett läge med fullt genomförd livsmedelspolitisk reform. Be- räkningen giordes emellertid före den svenska kronans depreciering i novem- ber 1992, vilken i ett slag ändrade prisrelationema till EG. Fortfarande beräk- nas dock EU-anslutningen leda till nedgång i livsmedelsprisema om än inte lika stor.

Vid en EU—anslutning får Sverige börja tillämpa EG:s jordbrukspolitik, CAP. Efter 15st jordbrukspolitiska reform från 1992 har direkta stöd ökats och prisstöden dragits ned. En anpassning till EG-prisema kommer att inne- bära lägre jordbrukspriser för flertalet produkter (med kompensation i form av främst arealstöd). De svenska konsumenterna får alltså lägre livsmedels- priser men får betala mer som skattebetalare.

Vidare kommer förmalnings- och fettvaruavgiftema att avskaffas vid en EU-anslutning. Härigenom sjunker priserna på bröd och margarin.

En del varor kommer att stiga i pris vid en EU-anslutning, t.ex. socker och ris, men även tropiska frukter som bananer.

En överslagsberäkning av ändringar 1995 av de reglerade priserna på jord- bruksprodukter till följd av EU-inträde visas i tabell 16.1. Konsumentpriser— na uppskattas som följd därav sjunka med 2—3% utslaget på hela livsmedels- posten. Beräkningen bygger i huvudsak på uppgifter från Jordbruksverket om nu gällande skillnader mellan svenska priser och EG-priser. EG:s refor-

2 Bolin, Swedenborg m.fl. "Mat till EG—pris?" SNS 1992, sid 232.

206. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

mering av CAP skall genomföras successivt under treårsperioden 1993/94— SOU 1994:119 1995/96. Ytterligare prissänkningar kan därför komma att ske framöver. Kapitel 16 Vid anslutningen kommer Sverige att få överta EG:s gränsskydd. Detta kommer framöver att påverkas av GATT-avtalet, inom vilket även EG gjort åtaganden om sänkt gränsskydd.

Tabell 16.1 Överslagsberäkning av ändrade livsmedelspriser 1995 till följd av EU-anslutning

Andring

Regleringsledet, öre/kg Konsumentpris, % (l) Förmalningsavgift -1 14,60 Bröd -5 Fettvaruavgift -430 Margarin -15 Socker +150 +23 Ris, införselavgift +600 +50 Nötkött -300 -5 Griskött -200 -5 Fjäderfäkött -100 -4 ( l) Oresmarginaler.

Källa: Beräkning utifrån uppgifter från SJV och SCB

De i tabell 16.1 redovisade prissänkningarna kan bli större i konsumentledet till följd av dynamiska effekter i industri- och handelsled efter anslutningen till den stora EU-marknaden.

Före deprecieringen räknade man med ett stort rationaliseringsbehov i livs- medelskedjan för att den skulle kunna klara konkurrensen på en helt öppen EU—marknad. Kostnaderna skulle för industrins del behöva minska med ca 25%. Genom deprecieringen har skillnaderna i konsumentprisnivå i Sverige och inom EU kraftigt reducerats. Konkurrenstrycket vid en EU-anslutning kan därför komma att bli svagare än som tidigare förväntats.

Mångfald och variation

En större marknad och friare handel leder enligt teorin till en större mångfald och variation i utbudet. Vi bedömer att detta blir fallet också i praktiken vid ett EU-medlemskap. Framför allt får handeln ökad möjlighet att vända sig till ut- ländska leverantörer och fler produkter kommer att kunna tävla om utrymmet i livsmedelsbutikens hyllor.

Det ökade utbudet kommer sannolikt framför allt att bestå i fler importpro- dukter på områden där svenska producenter i dag åtnjuter ett högt skydd. Import, som i huvudsak konkurrerar med priset, men också ett större utbud av kvalitetsmat, som inte produceras i Sverige, kan förutses. Ökat inslag av egna varumärken, "private brands", i dagligvarukedjoma kan underlätta för okända, utländska producenter att bli etablerade på den svenska marknaden.

207. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Kanske kan även den svenska produktutvecklingen bli intensivare genom SOU 1994:119 ett ökat konkurrenstryck. Legotillverkning eller inhemska varianter av produk- Kapitel 16 ter med utländskt ursprung kan bli vanligare. Samtidigt öppnas nya export- möjligheter för svenska producenter.

På vissa produktområden kan medlemskapet medföra oönskade förändring- ar av importmönstret till följd av kvoter och andra konkurrensbegränsningar. Bananimporten från våra traditionella irnportländer är kvoterad inom EG och kan därför komma att försvåras och priserna stiga. Köttområdet är ett annat exempel. Nuvarande import från länder utanför EU kan komma att försvåras eller fördyras.

Även efter ett svenskt medlemskap kommer det svenska utbudet av basmat med all sannolikhet att bestå huvudsakligen av inhemska produkter. Svenska producenter har genom inarbetade varumärken och uppbyggt dislributionsnät ett stort försprång. Inte minst viktigt är att svenska konsumenters förtroende för svensk mat är högt.

Konsumentberedningens kvalitetsundersökningatj visar att förtroendet för svensk mat rentav ökat under senaste tid. Företagens förmåga till kostnads- och kundanpassning spelar ändå en avgörande roll — trots konsumenternas uttalade förkärlek för svenskproducerad mat kan svenska produktpriser bara i begränsad utsträckning överstiga importproduktemas.

Det ökade utbudet kan också bestå i butiker med tydligare och mer varie— rande profil. I viss utsträckning kan också nya aktörer — producenter, butiks- kedjor och importörer - förväntas etablera sig på den svenska marknaden med delvis nya produkter, något som också bidrar till ett breddat utbud. Tren- den att antalet dagligvarubutiker totalt sett minskar samt att de större vinner terräng kommer dock att bestå och kanske snarast förstärkas.

Ökad mångfald och därmed större valfrihet är i allmänhet till fromma för konsumenten, men samtidigt kommer detta större utbud att ställa högre krav på konsumenternas förmåga att göra informerade och rationella val. För att inte konsumenten skall behöva uppleva onödig osäkerhet är tydlig och infor- mativ varumärkning, en vederhäftig marknadsföring och övrig information — inte minst prisinformation » samt en god livsmedelskontroll av stor vikt.

Livsmedelskvalitet

Kvalitetsaspektema kan ses som en parallell till mångfalds- och utbudsaspek— terna. En större och friare marknad torde innebära såväl fler som bättre pro- dukter. Frågorna hänger också intimt samman, eftersom ett större utbud och därmed en ökad valfrihet i sig är en för många konsumenter viktig kvalitets- komponent.

? Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelser (SOU 1994:112). Delbetänkande av Konsumentberedningen samt Konsumenternas åsikter om livs- medelskvalitet, faktablad nr 13, febnrari 1993 och Konsumenterna och kvaliteten på mat, faktablad nr 17, januari 1994.

208. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Till stora delar ligger frågan om livsmedlens kvalitet utanför den egentliga SOU 1994:1 19 jordbrukspolitiken och medlemskapet. Redan genom EES-avtalet har kvalitets- Kapitel 16 reglerna i vår livsmedelslagstiftning harmoniserats med EG:s. Skillnaden mel- lan tidigare svenska regler och nuvarande har i allmänhet bedömts som små, även om viktiga undantag finns.

Där gemensamma regler saknas inom EG behåller vi fortsättningsvis våra egna regler, det gäller t.ex. beträffande bestrålning. Principen om fri rörlighet inom EU av produkter som godkänts i ett medlemsland, gör dock att vi inte kan stoppa dessa produkter av enbart den anledningen att de inte uppfyller svenska normer. Möjligheter till undantag finns med hänvisning till hälsa och säkerhet. Sverige har deklarerat att det är viktigt att behålla den höga svenska ambitionsnivån på bl.a. miljö-, livsmedels- och djurskyddsområdena vid ett medlemskap och vunnit betydande förståelse för denna hållning.

Enligt vår mening bör svenska myndigheter mot denna bakgrund med be- tydande framgång kunna driva en klar och hård linje när det gäller skydd mot olämplig livsmedelsimport. Ett känslomässigt hinder mot en sådan hållning kan ligga i den svenska myndighetstradition som lägger stor vikt vid en strikt regeltolkning, som även minimerar risken för överklaganden. I EU-samman- hang kan en rakt motsatt hållning vara den rimligaste för att hävda svenska intressen, inte minst när det gäller livsmedlens kvalitet och säkerhet.

Genom en restriktiv, men ändå naturligtvis korrekt, regeltolkning kan po- tentiella importörer av mindre lämpliga livsmedel komma att tvingas välja mellan att avstå från sina importplaner eller träda fram inför konsumentopinio— nen och försvara ett överklagande, om vilket man inte kan veta att det när framgång. En förutsättning för att en sådan restriktiv regeltolkning skall vara effektiv i praktiken är att den i enskilda fall stöds av en aktiv och kunnig kon- sumentopinion. Det är därför av stor vikt att konsumentorganisationer och andra konsumentföreträdare ges möjlighet till utredningsstöd och insyn i myn- digheternas arbete.

Utöver de obligatoriska reglerna beträffande livsmedlens säkerhet, märk- ning m.m. kan enskilda producenter på frivillig väg gå längre. Livsmedelsver- ket har t.ex. rekommenderat svenska livsmedelstillverkare att behålla nuvaran- de märkning med hänsyn till allergikemas skydd, något som också industrins branschorgan rekommenderat sina medlemmar. Dubbel datummärknin g lik- som ursprungsmärkning kan vara andra frivilliga metoder att tillmötesgå en stark konsumentopinion.

Andra aspekter på livsmedelskvalitet rör kontrollen, såväl den inhemska som gränskontrollen. Svårigheten att utöva kontroll över ett ökat varuflöde kan i sig medföra risk för att fler undermåliga produkter når konsumenterna. En väl fungerande livsmedelskontroll är därför av största vikt. Konsumenten skall inte som en följd av medlemskapet behöva riskera hälsovådliga eller på andra sätt olämpliga livsmedel.

Kvalitetsaspekter grundade på mer subjektiva faktorer — etisk hänsyn, miljövänlighet, smakmässiga upplevelser — påverkas inte direkt av vare sig EES-avtal eller EU-medlemskap, utan grundas även fortsättningsvis på na—

209. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

tionella beslut och enskilda konsumenters val. När gränsskyddet mot övriga SOU 1994:119 EG-länder tas bort och vår jordbrukspolitik anpassas till EG:s blir det själv- Kapitel 16 fallet svårare att på något mer avgörande sätt awika i villkor från omvärlden, om det leder till ökade kostnader i produktion eller distribution. Men sam- tidigt kan strikta svenska regler vara en viktig konkurrensfördel. Till stor del bör märkning signalera att produkten i olika avseenden håller en högre kvali- tet och därmed också kan vara värd ett högre pris.

Tillgänglighet

Strukturomvandlingen inom handeln ökar sannolikt vid EU-medlemskap, eftersom öppnare gränser ökar konkurrensen. Framför allt kommer konkur- rensen att öka i södra och västra Sverige och i större befolkningscentra. Det kan därför med tiden bli märkbart billigare att vara dagligvarukonsument där än i exempelvis Norrlands inland.

En följd av ökad konkurrens och pressade priser i vissa delar av landet kan bli minskade möjligheter för butikernas leverantörer att upprätthålla den etable- rade principen om samma pris oberoende av inköpt mängd och transportav- stånd. Detta blir i så fall till nackdel för vissa små butiker och framför allt för ocentralt belägna butiker. En ytterligare följd blir då större utslagning och öka- de problem för vissa utsatta grupper som glesbygdsboende, billösa hushåll, ekonomiskt svaga konsumenter.

Större prisskillnader mellan olika landsdelar och risk för ökad utslagning av glesbygdsbutiker och små bostadsnära butiker kan tvinga fram krav på ökat samhälleligt stöd till framför allt glesbygdshandeln. Utglesningen av bu- tiker kan vidare leda till att den lokala konkurrensen minskar på vissa mindre orter, vilket kan leda till högre priser. I allmänhet finns dock alternativ inom ett rimligt avstånd, åtminstone på större orter och överlag i södra och meller— sta Sverige. En majoritet av befolkningen kommer att dra fördel av att öpp- nare gränser skärper konkurrenstrycket i delar av dagligvaruhandeln.

16.1.2 Framtiden för EG:s jordbrukspolitik

Det finns två stora, på sikt ohållbara svagheter i den gemensamma jordbruks— politiken. Den ena är den orimligt stora kostnaden. Utan belastningen från jordbrukspolitiken skulle medlemsavgiften till EU kunna mer än halveras. Den andra är omvärldens ogillande. En så uppenbart protektionistiskt diskri- minerande jordbrukspolitik ter sig allmer otidsenlig i en värld, där utveck- lingen i övrigt går mot allt mer frihandel och ökad kapitalrörlighet. När det blir aktuellt med nästa GATT/WTO-runda kan det förväntas att Australien, Canada och USA i allians med ett antal livsmedelsexporterande utvecklings- länder kommer att sätta EU under hård press att liberalisera sin jordbruks-

politik.

210. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Vår uppfattning är att sanningens minut om inte annat inträffar den dag, SOU 1994:119 antagligen kring eller strax efter sekelskiftet, då tiden är mogen för ett antal Kapitel 16 baltiska och mellaneuropeiska stater att förhandla om inträde i EU. En gemen- sam jordbrukspolitik med nuvarande stödnivåer kan omöjligen utvidgas till stora jordbruksproducerande länder som exempelvis Polen och Ungern.

En konsekvens av EU:s utvidgning i denna riktning, för vilken naturligtvis starka politiska skäl kommer att kunna anföras, blir därför en reformerad jord- brukspolitik, med mindre inslag av regleringar och lägre subventionsnivåer än i dag. Om en sådan förändring kommer det säkert att bli strid. Många pro- ducentintressen kan förväntas motsätta sig en utvidgning av gemenskapen till priset av en liberaliserad jordbrukspolitik.

Enligt Konsumentberedningens mening bör Sverige som EU-medlem inte nöja sig med att passivt avvakta att behovet av en radikal reform av den ge- mensamma jordbrukspolitiken tränger sig på av handelspolitiskt tryck eller rent ekonomiska skäl. Vi bör redan från början aktivt driva kravet på en refor- merad, mindre reglerad och subventionerad gemensam jordbrukspolitik.

En sådan förändring skulle inte bara vara gynnsam för medborgarna i deras egenskap av både konsumenter och skattebetalare. Den skulle också vara fördelaktig för Sverige som nation. I egenskap av stor nettobetalare till EU har vi särskilt mycket att vinna finansiellt på att kosmadema för CAP redu— ceras.

Slutligen skulle det jämförelsevis väl strukturerade och rationella svenska jordbruket klara en omställning till mer marknadsmässiga villkor bättre än jordbruket i många andra EU-länder. Det betyder att den svenska livsmedels— produktionens relativa konkurrenskraft inom EU skulle förbättras om den ge- mensamma jordbrukspolitiken avregleras och marknadsorienteras.

16.1.3 Svenska krav på förändringar av EG:s jordbruks- och livsmedelspolitik

Konsumentorganisationema i EU har starkt kritiserat den gemensamma jord- brukspolitiken liksom delar av livsmedelslagstiftningen (jämför kap. 4.3). CAP-reformen med dess minskade betoning på prisstödet och större inslag av direkta stöd var ett steg i rätt riktning. Reformen är emellertid dyr. Den byg- ger dessutom i alltför hög grad på produktionsbegränsnin gar och kvoteringar i stället för att förlita sig på marknadslösningar. Fortfarande kvarstår också sådana starkt konkurrensbegränsande regleringar såsom exportbidrag, gräns- skydd och interventionssystem.

Vid ett svenskt medlemskap bör det, som vi redan framhållit, ses som en angelägen uppgift att verka för fortsatt reformering och avreglering av den gemensamma jordbrukspolitiken. Trots att den inte fick verka fullt ut var er- farenhetema från 1990 års svenska livsmedelspolitik goda och bör kunna tjäna som utgångspunkt för våra reformkrav.

211 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Vidare blir det viktigt att verka för att svenska övergån gslösnin gar, beträf- SOU 1994:1 19 fande bl.a. förbud mot antibiotika och kadavermjöl i djurfoder, permanentas Kapitel 16 och helst också inarbetas i EG:s regelsystem.

Beträffande livsmedelspolitiken har de europeiska konsumentorganisa- tionema sett det som angeläget att verka för gemensamma regler för att inte Cassis de Dijon-principen skall de facto urholka arbetet för säkrare livsmedel. Dock är det viktigt att de gemensamma reglerna sätts på en tillräckligt hög nivå för att skydda konsumenterna och att de ger utrymme för enskilda länder att gå längre, där så anses önskvärt. De sedan länge diskuterade direktiven om färgämnen, sötningsmedel och övriga tillsatser har kritiserats hårt från konsumenthåll. Enligt dessa direktiv blir bl.a. färgämnen åter tillåtna i baslivs- medel och azofa'rgämnenas användning kan komma att öka väsentligt.

Som EU-medlem bör Sverige ansluta sig till dem som verkar för väsentligt strängare tillsatsdirektiv än de nu föreliggande.

Det är viktigt att betona omöjligheten att strikt basera normer och gränsvär- den på vetenskapliga bevis, eftersom den vetenskapliga grunden ofta är bräck- lig och föränderlig och eftersom olika länder kan göra olika riskbedömningar. Som EU-medlem bör Sverige därför verka för det nuvarande svenska synsät- tet att en tillsats eller liknande förändring av livsmedlet skall vara till fördel för konsumenten för att godkännas. Huvudprincipen inom EG är ännu så länge den motsatta: för godkännande räcker det att ämnet eller metoden i fråga kan visas vara ofarlig för konsumenten.

Konsumenterna måste kunna lita på att experternas bedömningar av gräns- värden m.m. innehåller betryggande säkerhetsmarginaler och konsumenter- nas möjligheter till insyn och information måste garanteras. Konsumentorga- nisationema inom EG har riktat mycket kritik mot den svårgenomträngliga och av producentintressen starkt styrda lagstiftningen. Resurser måste ställas till konsumentrepresentanters förfogande för att de skall ha möjlighet att i någon mån uppväga producentintresset.

16.1.4 Konsumentinflytande

Efter en EU—anslutning kommer svenska konsumentföreträdare att bli invol- verade i arbetet med konsumentpolitiska frågor inom EG. Kommissionen har vid sin sida ett antal rådgivande organ, i vilka det ingår konsumentföreträda- re. Det gäller bland annat den inflytelserika Ekonomiska och sociala kommit- tén (ECOSOC). Det viktigaste rådgivande konsumentorganet är Consumers Consultative Council (CCC) med undergrupper, där konsumentföreträdare för varje medlemsland ingår.

På jordbruksområdet ingår konsumentföreträdare — sammanlagt uppemot ett nittiotal — i de många olika råden för produkter som regleras av den gemen- samma jordbrukspolitiken (CAP).

Svenska organisationer är redan i dag medlemmar i europeiska organisa— tioner som företräder konsumentintresset gentemot kommissionen. Hit hör bland annat BEUC — den europeiska konsumentbyrån. Där ingår Sveriges

212. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Konsumentråd som medlem. Den Europeiska Fackliga Samorganisationen SOU 1994:119 (EFS) med LO och TCO som medlemmar har också bevakning av konsument- Kapitel 16 frågor som en angelägen uppgift på sitt program. Detsamma gäller EURO COOP, den europeiska konsumentkooperationens samarbetsorgan med KF som svensk medlem. Stora krav på resurser och utredningsunderlag kommer att ställas på de svenska konsumentrepresentantema i dessa sammanhang om de skall kunna hävda viktiga svenska intressen. Detta gäller inte minst på livsmedelspoli- tikens område. Som problematiskt framstår det då att konsumentintresset är så svagt orga- niserat i Sverige i förhållande till jämförbara länder.

16.2. Scenario 2 — Sverige ansluter sig inte till EU

16.2.1. Vad händer med priser och matkvalitet om Sverige inte ansluter sig till EU?

Ett folkomröstningsnej till EU—inträde ändrar inte i sig anpassningen av livs—» medelslagstiftningen i enlighet med EES-avtalet. Däremot ansluts Sverige inte till EG:s jordbrukspolitik, CAP, och inte heller till den gemensamma fiskeri- politiken, CFP.

Inledningsvis består den EG-anpassning som skett genom EES-avtalet, men själva avtalet kommer sannolikt att urholkas med tiden. På områden, där Sverige inte strikt kommer att rätta sig efter framtida förändringar av EG:s livsmedelsdirektiv utan väljer egna lösningar, kommer nämligen EES-avtalet inte att gälla. Mer direkt bundet kan Sverige komma att bli av den senaste GATT-uppgörelsen, som bland annat förutsätter att en viss livsmedelsimport kommer till stånd.

Alternativen

Efter ett nej i folkomröstningen i november uppkommer omedelbart frågan om hur jordbrukspolitiken fortsättningsvis skall vara utformad.

Ett alternativ är att fullfölja 1990 års beslut och betrakta den gjorda anpass- ningen till EG:s jordbrukspolitik som en parentes. Detta innebär att mark- nadsanpassningen av svenskt jordbruk och svensk livsmedelsindustri fort- sätter.

Ett annat alternativ är en fortsatt anpassning till EG:s politik. I dess mest extrema form innebär det alternativet en direkt kopiering av EG:s jordbruks- politik, men med nackdelen att det inte sker i konkurrens på en stor Europa- marknad utan inom ramen för en liten och sluten inhemsk marknad.

Inom andra näringsgrenar kommer sannolikt betoningen efter ett nej att i ökad grad ligga på marknadsmässighet, öppna gränser och internationell kon- kurrenskraft. Krav kan då med tiden komma att resas på att livsmedelssektom skall behandlas på samma sätt. Även om det renodlade frihandelsaltemativet i

213. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

jordbrukspolitiken i dag inte är politiskt gångbart kan opinionsläget mycket SOU 1994:119 väl vara ett annat om några år. Kapitel 16

De tre alternativen blir då:

— detaljreglering enligt EG-modell

— försiktig avreglering på en skyddad marknad enligt principerna i 1990 års omställningsbeslut — en successiv utveckling mot öppna gränser och frihandel också på jord- bruksområdet.

16.2.2 EG-inspirerad jordbrukspolitik

Den svenska livsmedelspolitiken har alltsedan ansökan om medlemskap suc- cessivt anpassats till EG:s regler. Anpassningen av själva jordbrukspolitiken hari huvudsak skett i former som gynnat jordbruket, varför det ligger nära till hands att jordbrukets företrädare kommer att sätta in all kraft på att bibehålla en IBG—anpassad jordbrukspolitik även vid ett icke-medlemskap. Argumentet skulle då vara att svenska jordbrukare bör ha samma villkor som kollegerna i Europa.

För konsumenterna skulle en EG-kopierad jordbrukspolitik innebära att produktionen ökar, stöd ges till lagring och export av produktionsöverskott samtidigt som den större produktionen kan förväntas leda till mindre import med mer begränsad valfrihet som följd. Ett återinförande av marknadsreg- leringama leder till mindre prisvariation och en totalt sett högre prisnivå.

Den jordbrukspolitik som EG för är både dyr och ineffektiv trots konkur- rensen på den stora EU-marknaden. En motsvarande politik för enbart Sverige skulle ske inom ramen för en liten, sluten marknad och därmed bli mycket dyrare och väsentligt mer ineffektiv.

Slutsatsen blir att en fullständig EG-anpassnin g av jordbrukspolitiken inte är möjlig för den som inte är EU-medlem. Framför allt är det de direkta och indirekta kostnaderna för överproduktion eller kvotering och annan detaljreg- lering på animaliesidan som måste undvikas. Erfarenheterna från 1990 års politik är att animalieproduktionen ganska lätt anpassas till förändrade förut- sättningar.

16.2.3 Åter till 1990 års beslut

KoB utgår i sin analys från att efter ett nej i folkomröstningen blir frågan om ett EU-medlemskap inte på nytt aktuell under lång tid, åtminstone inte inom en lO-årsperiod. Sverige behöver därför inte utforma sin livsmedelspolitik med ett eventuellt framtida medlemskap som utgångspunkt.

Idet läget bör livsmedelspolitiken utformas med utgångspunkt i Sveriges livsmedelskonsumenters, skattebetalares och livsmedelsproducenters behov.

214. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Den nyligen träffade GATT-överenskommelsen och de förändringar som kan SOU 1994:1 19 bli följden av eventuella framtida överenskommelser skall emellertid beaktas. Kapitel 16

Huvudpunktema i 1990 års beslut var som närmare redovisats i kapitel 2 att produktionens omfattning skulle utgå från efterfrågan på den svenska marknaden och därutöver kommande lönsam export. Den svenska prisnivån kunde även fortsättningsvis förväntas ligga över världsmarknadsprisnivån. Ett gränsskydd enligt tidigare grundprincip, som också är accepterad av GA'IT, skulle finnas. Samhället skulle däremot inte ta något annat ansvar för avsättningen av produktionen än vad som följer av gränsskyddet och således inte genom exportstöd eller på annat sätt mildra effekten på priserna av till- fälliga överskott. En större prisrörlighet var därför att vänta.

Den redovisade huvudprincipen — produktion högst motsvarande markna- dens efterfrågan — måste alltjämt få råda. KOB har svårt att se några argument för att stödja en produktion som ingen vill ha.

Jordbruk är en biologisk produktion med speciella förutsättningar jämfört med industriell produktion. Det går inte på samma sätt att öka eller minska produktionen från en dag till en annan. Den internationella handeln är också mer reglerad än för flertalet industriprodukter. Detta brukar anses tala för sär- skild hänsyn, särskilt som efterfrågan är ganska prisokänslig. I första hand är det naturligtvis producenterna själva och deras starka organisationer som, medvetna om denna jordbruksproduktionens särart, bör utveckla olika försäk— ringslösningar och finansiella arrangemang som kan gardera dem mot oönska- de effekter av varierande produktionsutfall.

Vissa kompletterande offentliga insatser för att dämpa särskilt kraftiga pris- variationer till följd av skördeutfall och liknande kan också anses ligga i både konsumenters och producenters intresse. Det betyder dock inte att normala och sunda marknadsekonomiska spelregler skall frångås som huvudprincip också för jordbruket.

KoB anser att ett fullföljande av 1990 års livsmedelspolitiska beslut är en natung konsekvens på kort och medellång sikt av ett nej till EU i folkomröst- ningen i november.

I 1990 års beslut fanns ett antal övergångsregler i syfte att underlätta en om- ställning av den svenska produktionen till den inhemska efterfrågan. Ungefär samtidigt medförde Sveriges medlemsansökan i juni 1991 en omfattande an- passning av jordbrukspolitiken till EG:s regler. Vad gäller livsmedelspolitiken i övrigt skedde en omfattande EG—anpassning inom ramen för EES-avtalet.

EG-anpassningen ledde till ett antal successiva ändringar i 1990 års beslut. Dessa tillsammans med högt uppdrivna förväntningar i jordbruket på effek- terna av ett kommande medlemskap har lett till att den avsedda omställningen och produktionsanpassningen i stor utsträckning uteblivit. Efter en inledande minskning har animalieproduktionen åter ökat. Den avsedda omställningen av vegetabilieproduktionen kom bara till stånd i mycket begränsad omfattning och upphörde praktiskt taget helt när EG-anpassningen blev aktuell.

Balansproblemen är dock sannolikt generellt sett inte så stora i dag som i slutet av 1980-talet men de kräver ändå en lösning.

215. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

En återgång till principerna i 1990 års beslut kräver enligt KoB:s uppfatt- SOU 1994:119 ning inte någon ny övergångsperiod. Animalieproduktionen anpassades som Kapitel 16 tidigare nämnts snabbt till önskad nivå. Det bör kunna ske igen utan särskilda åtgärder.

Beträffande åkermarken kan problemen bli större. En relativt liten areal har ställts om till annat än livsmedelsproduktion. En mycket liten del därav har ställts om varaktigt. Huvuddelen ligger i s.k. vänteläge. I praktiken har såle- des omställningsstödet tillfört en mycket begränsad areal utöver den som om— fattades av de tidigare stöden med likartad inriktning, Träda -87 och Omställ- ning -90. Många spannmålsproducenter räknade troligen med att kunna pro- ducera till de prisnivåer som antogs gälla vid slutet av omställningsperioden. Omställningen motverkades också av de nya signaler som ansökan om EU- medlemskap innebar.

Skäl som skulle kunna tala mot ett fullföljande av 1990 års beslut är dels om förutsättningarna idag vore annorlunda, dels om utvärderingen av refor- men skulle visa att reformen varit misslyckad. KoB kan inte finna att någon visat att så skulle vara fallet.

16.2.4 Frihandelsaltemativet

Fördelarna för livsmedelskonsumenterna med en EU-anslutning i form av öppnare gränser och hårdare konkurrens och därmed ökat utbud och lägre priser, som vi beskrivit i tidigare avsnitt, kommer till stor del att utebli om nuvarande EG—anpassade jordbrukspolitik bibehålls också efter ett nej till medlemskap.

Vi har ovan förordat en återgång till principerna i 1990 års omställnings- beslut. Men jordbrukspolitiken skulle naturligtvis kunna ändras på ett radikalt sätt i den nya situationen. I bl.a. tidigare refererade "Mat till EG-pris?" har således frihandelsaltemativet framhållits som det bästa för Sverige vid ett icke-medlemskap i EU. Detta alternativ skulle ge markant lägre konsument- priser på livsmedel. Vinsten för samhället skulle vara så stor att förlorarna, framför allt jordbrukarna, skulle kunna kompenseras fullt ut. Trots detta synes det som om alternativet inte vore politiskt gångbart, åtminstone inte f.n.

Samtidigt är situationen motsägelsefull på lite längre sikt. Världshandeln liberaliseras ytterligare genom det senaste GATT-avtalet. Starkt exportbero- ende och stående relativt ensamt utanför EU kommer Sverige att ha ett be- tydande intresse att verka för öppnast möjliga gränser för internationell han- del. En sådan hållning, dikterad av egenintresse, kan då komma att te sig svårförenlig med vaktslående om en protektionistisk jordbrukspolitik.

216. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

17. Konsumentbevakning av livsmedelsfrågoma äOUtll9%7*11 19 apr e

Bevakningen av konsumentintresset inom livsmedelspolitiken kommer

att förbli en viktig uppgift för konsumentföreträdarna oavsett om Sverige går in i EU eller inte. Konsumentberedningen föreslår att den även framöver får handha denna bevakning.

Livsmedel är en stor och viktig utgiftspost för konsumenterna Livsmedelspoli- tiken har också betydelse för andra för konsumenterna viktiga frågor såsom miljö- och regionalpolitik. Bevakningen av livsmedelspolitiken är därför själv- klart en angelägen fråga för konsumenterna själva och deras organisationer. Som framgått av kapitel 16 blir denna bevakning nödvändig både om Sverige ansluts till EU och om vi stannar utanför. Inriktningen och arbetsområdet kommer dock att skilja sig något i de två alternativen.

Konsumentberedningen tillsattes med anledning av 1990 års livsmedels- politiska beslut. Beredningen skulle enligt sina direktiv fortlöpande rapportera till regeringen om livsmedelsreformens effekter och har också sett det som en viktig uppgift att informera en vidare krets. Detta har skett genom rapporter två gånger om året och genom Faktablad (hittills 21 till antalet), som tillställts regeringen och distribuerats till massmedia, myndigheter, organisationer och intresserade konsumenter. Beredningen fungerar vidare som remissinstans, företräder konsumentintresset i olika expertgrupper (t.ex. inom Jordbruks- departementet, Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden, Jordbruksver- ket), deltar i arbetet inom internationella konsumentorganisationer, anordnar seminarier, m.m.

I och med föreliggande samlade redovisning har beredningens ursprung- liga uppdrag i det närmaste slutförts. Beredningens förordnande går ut den 31 december 1994.

De frågor som vi nu har anledning att ställa är: Kommer arbetsuppgifterna att vara aktuella framöver och är det i så fall beredningen som skall utföra dem?

På den första frågan kan svaras ett obetingat ja. I kapitel 16 konstaterades att resurser behövs för utredningar och bevakning av konsumentfrågor på livs- medelsområdet.

Resulterar folkomrösmingen i novemberi svenskt EU-medlemskap, tving- as vi återgå till ett krångligt regleringssystem för jordbruksprodukter. Detta ökar behovet av konsumentföreträdare med djupa kunskaper om jordbruks— och livsmedelspolitiska frågor. Konsumentrepresentantema i EG:s olika organ kommer att ha stort behov av utredningsunderstöd. Det blir också en angelägenhet för konsumentrepresentantema att tillsammans med svenska

217. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

myndigheter arbeta för en liberalisering av EG:s jordbrukspolitik och för SOU 1994:119 ökad säkerhet på livsmedelsområdet. Kapitel 17 Blir det nej i folkomröstningen om EU, blir en angelägen uppgift för kon- sumentföreträdare att arbeta för 1990 års reformtankar och argumentera för fortsatt avreglering och marknadsanpassning.

Val av organisatorisk form för fortsatt bevakning av livsmedelsfrågoma från konsumentsynpunkt kan diskuteras. Följande alternativ kan ställas upp: 1 KoB får förlängt förordnande 2 Arbetet övertas av frivilliga organisationer 3 Arbetet permanentas inom en central myndighet.

l Inrättandet av KoB 1991 kan ses som en strävan från statsmakterna (Jord- bruksdepartrnentet) att engagera frivilliga organisationer i livsmedelspoli- tiken. Uppenbarligen har behov funnits från statens sida av ett organ, vars ledamöter kombinerar förankring i fristående organisationer med expert- kunskap. Skäl talar alltså för att bibehålla Konsumentberednin gen även efter 1994.

2 I och med bildandet av Sveriges Konsumentråd kan förutsättningarna på sikt förändras beträffande möjligheterna för frivilliga organisationer att överta den livsmedelspolitiska bevakningen. Konsumentrådet har emeller- tid inte ekonomiska resurser för en sådan verksamhet utan staten skulle få stå för finansieringen, liksom när det gäller KOB. Kopplingen till det stat- liga politikområde som skulle bevakas blir dock svagare.

3 Det kan diskuteras att permanenta KoB:s funktion genom att inlemma den i någon central myndighet. En stor organisation kan ge flexibilitet i arbets- insatsen. Risken kan å andra sidan inte uteslutas att uppgifterna skulle låg- prioriteras och komma bort bland myndighetens etablerade uppgifter. En nackdel skulle dessutom vara att anknytningen till de frivilliga organisa- tionerna försvagades. En mer oberoende beredning kan vidare känna sig friare att ta upp och gå ut i kontroversiella frågor än en central myndighet. KoB:s breda uppgifter har inte heller naturlig anknytning till någon myn- dighet efter nedläggningen av SPK, vars kompetens sträckte sig över hela livsmedelskedjan. Konsumentverket, som nämnts som en möjlighet av Konsumentpolitiska kommittén (SOU 1994: 14), har sin inriktning mot hus- hållsekonomi. Jordbruksverket verkar mot producentledet och Livsmedels- verket handhar kvalitetsfrågor.

Frågan om departementstillhörighet bör också beaktas. KoB hör till Jord- bruksdepartementet, där livsmedelsfrågoma handläggs.

Under Civildepartementet, som har hand om konsumentfrågoma, avlägs- nar man sig från livsmedelspolitikens behandling på departementsnivå. Enligt KoB:s mening skulle det vara bäst för konsumentintresset om bevakningen av livsmedelsfrågoma även i fortsättningen sker inom Jordbruksdeparte— mentet. Möjligheterna att få fortlöpande information om och utöva inflytande

218. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

på de livsmedelspolitiska besluten är större där än vid placering i eller under SOU 1994:1 19 något annat departement. Kapitel 17 KoB drar sammanfattningsvis slutsatsen att konsumentbevakningen av jordbruks- och livsmedelspolitiken bäst skulle gagnas om KOB får förlängt förordnande för den tid som krävs för att garantera konsumentinflytande över den livsmedelspolitik som blir följden av folkomröstningsutfallet beträffande

EU-anslutning.

219. Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Kommittédirektiv

Tillsättande av en konsumentberedning Dir. 1990:84 Beslut vid regeringssammanträde 1990-12-20

Chefen för jordbruksdepnrtementet. statsrådet Hellström, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild konsumentberedning tillsätts med uppgift att kontinuerligt följa och utvärderat den livsmedelspolitiska reformen ur ett brett konsumentperspektiv.

Bakgrund

Den 9 juni 1990 fattade riksdagen ett beslut om en ny livsmedelspolitik (prop. 1989/90: l46, JoU 25, rskr. 327). Reformen innebär att den interna marknadsregleringcn avvecklas med början den 1 juli 1991. Gränsskyddet skall enligt riksdagsbeslutet bibehållas oförändrat i avvaktan på de pågående GA'I'T-ft'irhandlingnrnn. Under en femårig övergångsperiod vidtas en rad åt- gärder för att underlätta jordbrukets omställning och anpassning till ett friare marknad.

Konsumenten sätts i centrum i den nya livsmedelspolitiken och de senare leden i livsmedelskedjan uppmärksammas i större utsträckning än tidigare. Konsumentmålet inom ramen för den nya politiken är att konsumenternas val skall styra produktionen. Konsumenterna skall ges goda möjligheter att välja mellan livsmedel av olika slag där skillnaderna kan avse exempelvis smak. ursprung. produktionssätt eller förädlingsgrad. Prisutvecklingen ,på livsmedel skall vara rimlig i förhållande till prisutvecklingen på andra varor - och tjänster. En utgångspunkt för den nya livsmedelspolitiken är vidare att grundläggande hygien- och redlighetskrav när det gäller livsmedel och livs- medelshantering skall vara uppfyllda samt att politiken skall bidra till en väl sammansatt kost och därmed till en bättre folkhälsa.

Enligt riksdagsbeslutet är det betydelsefullt att de positiva effekterna av avregleringen, bl.a. i form av en dämpad prisökningstakt pä livsmedel, kom— mer konsumenterna till del. En förutsättning för detta är enligt riksdagen att marknaderna fungerar väl och att industri- och handelsleden inte tar pris— sänkningar eller uteblivna prisökningar i anspråk.

För att livsmedelspolitiken skall gagna konsumenterna är det enligt riks— dagsbeslutet av betydelse vilka organisatoriska förutsättningar konsumen- terna har att utöva inflytande på livsmedelskedjans olika led. I enlighet med riksdagsbeslutet har därför ett statligt stöd om 2 milj.kr. per år inrättats till ideella organisationer som bedriver projekt med anknytning till livsmedels- och konsumentpolitiska frågor. Medlen fördelas av konsumentverket.

l riksdagsbeslutet understryks behovet av att reformens effekter på olika områden och utifrån olika aspekter noga följs upp. Statens jordbruksnämnd, lantbruksstyrelsen, statens pris- och konkurrensverk. lantbruksekonomiska samarbetsnämnden och statens naturvårdsverk har fått i uppdrag att följa upp reformen och analysera effekterna inom sina resp. ansvarsområden.

1990 års livsmedelspolitiska beslut är ett första steg mot en mer konsu- mentinriktad politik där syftet är att uppnå lägre priser, en högre kvalitet och ett mer varierat Iivsmedelsutbud.

Reformens andra steg tas i samband med att vårt gränsskydd sänks. Rege- ringen förbereder en sänkning av gränsskyddet och kommer under våren 1991 i ljuset av GATT-förhandlingarna att presentera förslag till detta.

Vägen från jordbruket till konsumenterna är lång och kantas av olika for— mer av konkurrensbegränsningar. För att uppnå konsumentmålet krävs där- för i ett tredje steg en skärpt konkurrenspolitik. De olika leden i livsmedels- kedjan kännetecknas av bristande konkurrens. Förädlings-, parti— och de- taljhandelsleden är starkt sammanflätade och domineras av ett fåtal större ägargrupper. Den bristande importkonkurrensen och etableringshinder för- värrar situationen. Målet att sänka matpriserna och förbättra livsmedelsut- budet främjas genom att konkurrensen skärps. Regeringen kommer därför att förelägga riksdagen en proposition som syftar till att öka konkurrensen och förstärka konsumenternas ställning.

Uppdraget

Konsumenten sätts i centrum i den nya livsmedelspolitiken. Ett första vik- tigt steg mot en konsumentinriktad livsmedelspolitik har redan tagits och fler steg kommer att tas under den närmaste tiden. Mot bakgrund av den änd- rade inriktningen av politiken med betoning på konsumentintresset är det enligt min mening, vilket också understryks i riksdagsbeslutet, av största vikt att följa och analysera reformens effekter för konsumenterna.

Flera myndigheter har som nämnts fått i uppdrag att följa reformens ef-

fekter inom sina resp. ansvarsområden. I flera av uppdragen ingår också att följa och analysera frågor av betydelse för konsumenterna. t.ex. prisutveck- lingen i olika led i livsmedelskedjan. Konsumentfrågorna utgör emellertid oftast endast en del av det som dessa myndigheter skall följa och analysera. Jag föreslår därför att en särskild konsumentberedning tillsätts med uppgift att kontinuerligt följa och utvärdera den livsmedelspolitiska reformen ur ett brett konsumentperspektiv.

En del i beredningens arbete skall vara att samarbeta med övriga myndig- heter inom livsmedelspolitikens område och härvid dels förse dessa myndig- heter med relevant information. dels ta del av deras uppföljningsarbete och utvärdera det från en konsumentsynpunkt. Beredningen skall vidare själv utföra och initiera utredningar och analyser för att undersöka om reformen leder till ett effektivare resursutnyttjande som gynnar samhällsintresset. bl.a. i form av en dämpad prisökningstakt på livsmedel. Mat av god kvalitet till låga priser bidrar till ett rättvist och jämlikt samhälle. Det är läglönegrup- per. ensamstående föräldrar och pensionärer som förlorar mest på höga mat- priser.

Flera frågor med anknytning till den livsmedelspolitiska reformen är av central betydelse för konsumenterna. Livsmedelsprisernas utveckling är en. kvalitet och ett varierat utbud är andra. Beredningen skall själv kunna ta upp andra viktiga konsumentfrågor som kan förväntas påverkas av den livsme- delspolitiska reformen och som av beredningen bedöms kräva särskild belys- ning.

Beredningen skall löpande rapportera reformens effekter till regeringen. En samlad redovisning av utvecklingen under hela omställningspcrioden skall redovisas den I september l994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen be- myndigar chefen för jordbruksdepartementet

att tillkalla en beredning — omfattad av kommittéförordningen (l97ozl l9) — med uppgift att kontinuerligt följa och utvärdera den livsmedelspolitiska reformen ur ett brett konsumentperspektiv.

att utse ledamöter i beredningen. att utse en av ledamöterna att vara ordförande. att besluta om sakkunniga, experter. sekreterare och annat biträde åt be— redningen.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta nionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

4

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Jordbruksdepartementet)

Skrifter från Konsumentberedningen

KoB :s delbetänkanden

Konsumenterna och lågprisbutiken. En studie av ändrade köpvanori daglig- varuhandeln (SOU 1992:117)

Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelser (SOU 1994:112)

KoB:s rapporter

Sept. 1991 Mars 1992

Sept. 1992 Mars 1993 Sept. 1993 Mars 1994

Konsumenterna och livsmedelspolitiken Internationella konsumentrörelser och deras syn på livs- medels- och handelspolitik Utvecklingen på livsmedelsmarknaden i Sverige och i EG Konkurrens- och prisförhållanden på livsmedelsmarknaden Vad har det blivit av den livsmedelspolitiska reformen? Dagligvaruhandeln — Utvecklingen beträffande struktur, priser och sortiment

KoB:s Faktablad

1991:

QUI-ÄWNH

1992:

Gränsskyddet inom jordbruksprisregleringen Kostnader för jordbruksstödet EG:s jordbruks— och livsmedelspolitik Marknaden för bröd och spannmålsprodukter Framtidens mat — svensk eller internationell? Hushållens livsmedelsutgifter

7 Livsmedelsprisernas utveckling 8 Livsmedelsförsörjningen i världen 9 Svensk livsmedelspolitik infor EG—inträde 10 EG:s jordbrukspolitiska reform

11 Marknaden för kött och köttvaror 12 Konsumenterna och lågprisbutiken

1993:

13 Konsumenternas åsikter om livsmedelskvalitet 14 Ekologiska livsmedel

225

SOU 1994:119

15 Livsmedelskonsumentema och EES-avtalet SOU 1994:1 19 16 Djurskydd och djurhälsa i Sverige och i EG Bilaga 2

1994: 17 Konsumenterna och kvaliteten på mat 18 Livsmedelsimporten — behöver vi den? 19 GATTzs Uruguayrunda; jordbruksresultatet och dess konsekvenser 20 Konsumtion och produktion i glesbygd 21 Skattetrycket — rätt bov eller villospår i utredningen om matpriserna?

226

Remisser och skrivelser

Remisser

Konkurrens för ökad välfärd (SOU 1991:59)

Jordbruket i norra Sverige (Ds 1991:80)

Statistiken inom livsmedelssektom (SOU 1991:99)

Kvotering med anledning av det bilaterala avtalet mellan Sverige och EG inom ramen för EES (SJV 1120/92)

Yttrande över FAO/WHO — Draft World Declaration on Nutrition (Jo 1906/92)

Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedels— industri för EG (SOU 1992:87)

Förslag till kungörelse om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel (SLV 2447/92)

Förslag till ändring av införsel- kontrollen av salmonella (SLV FS 197421, I 62)

Förslag till kungörelse om märkning, tillsatser m.m. (SLV 2838/92)

Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri

för EG — förslag om animaliesektom (SOU 1992:125)

227

Civildepartementet

J ordbruksdepartementet

Jordbruksdepartementet

Statens jordbruksverk

Jordbruksdepartementet

J ordbruksdepartementet

Statens livsmedelsverk

Statens livsmedelsverk

Statens livsmedelsverk

J ordbruksdepartementet

1991

1991

1991

1992

1992

1992

1992

1992

1992

1992

Svensk trädgårdsnäring — nuläge Jordbruksdepartementet 1992 SOU 1994:1 19 och utvecklingsmöjligheter Bilaga 3 (SOU 1992:119)

Stödet till jordbruket och livsmedels- Jordbruksdepartementet 1992 industrin i norra Sverige (SJV rapport 1992z36)

Svenskt fiske — nuläge och ut- Jordbruksdepartementet 1992 vecklingsmöjligheter (SOU 1992:136)

Livsmedelshygien och småskalig Jordbruksdepartementet 1993 livsmedelsproduktion (SOU 1993:6)

Proposed Draft Recommendations for Statens Livsmedelsverk 1993 the Labellin g of Potential Allergens Codex Contact Point (SLV 1775/93)

Förslag till kungörelse om märk- Statens livsmedelsverk 1993 ning och näringsdeklaration (SLV 1782/93)

Förslag till ändring av kungörelsen Statens livsmedelsverk 1993 om djupfrysta livsmedel

(SLV 2765/93)

Statsförvaltningen och EG Justitiedepartementet 1993

(SOU 1993:80)

Ställfo'reträdande besiktningsassistent Jordbruksdepartementet 1993 i Besiktningsveterinärorganisationen (Jo 93/1164)

Alternativ till burhållning av värphöns Jordbruksdepartementet 1993 (SJV rapport 1993214)

"Svenskt fiske". Utredningen om fiske- Jordbruksdepartementet 1993 rinäringens utvecklingsmöjligheter (SOU 1993:103)

Stödbehovet till jordbruket och livs- J ordbruksdepartementet 1993 medelsindustrin i norra Sverige 1994/95 (SJV rapport 199325)

228

Särskilda konkurrensregler för Näringsdepartementet lantbruket (Ds 1994:20)

Översyn av gränsskyddet på jord- Jordbruksdepartementet brukets område (LES rapport 38/93)

Rapport om ekonomiska och administra- Jordbruksdepartementet tiva kon sekvenser för Jordbruksverket

av ett EU-medlemskap (Jo 94/ 527)

Konsumentpolitik i en ny tid Civildepartementet (SOU 1994:14)

EU:s handelsavtal och gränsskydd Statens jordbruksverk på jordbruksområdet

Sveriges medlemskap i den Utrikesdepartementet Europeiska unionen (Ds 1994:48)

Förstärkta miljöinsatser i jordbruket Jordbruksdepartementet (SOU 1994:82)

Yttrande över utredningar om stöd Jordbruksdepartementet till jordbruket vid EU-medlemskap

Skrivelser

Till Civildepartementet Om pri sinformationslagen

Till Jordbruksdepartementet Om brödprisema

Till Jordbruksdepartementet, Angående användningen av 5 skrivelser 30 mkr ur prisreglerings-

kassan för tisk Fiskeristyrelsen, 9 skrivelser

Civildepartementet, 1 skrivelse

Till Jordbruksdepartementet Angående uppdrag att bevaka prisutvecklingen för livsmedel

229

1994

1994

1994

1994

1994

1994

1994

1 994

Dnr 19/91

Dnr 20/91

Dnr 3/92 Dnr 18/92

Dnr 35/92

Till Jordbruksdepartementet PM — med synpunkter på be- Dnr 23/93 SOU 1994:1 19 vakning framöver av kon— Bilaga 3 sumentintresset på livsme- delspolitikens område

Till Jordbruksdepartementet Angående Grossistförbundets Dnr 27/93 överklagande av Livsmedels- verkets nya metod för kontroll av salmonella

Till Civildepartementet Angående konsumentpolitiks Dnr 41/93 översikt

230

Förkortningar

BEUC

BNP CAP CCC

CFAR CFP CSE-tal

ECOSOC

EES

EFTA EG

EU EURO COOP

FAO GATT

HUI HUL HULK

HUT IOCU

JoU

KF KoB KOV KPI KRAV LES LIVS LRF LUI

NOLA

Bureau Européen des Unions de Consommateurs —EU-ländemas konsumentorganisation Bruttonationalprodukten Common Agricultural Policy _ EG:s jordbrukspolitik Consumers Consultative Council — EG—kommissio- nens konsumentråd Centrala företags— och arbetsställeregistret Common Fisheries Policy — EG:s fiskeripolitik Konsumentstödsekvivalenter — OECD:s mått på pris- stöd till jordbruket Economic and Social Committee of the Community _EG—kommissionens ekonomiska och sociala kom- mitté Europeiska ekonomiska samarbetsområdet European Free Trade Association

Europeiska gemenskaperna Europeiska unionen

European Community of Consumer Cooperatives — Samarbetsorgan för Europas konsumentkooperation Food and Agriculture Organization of the United Nations

General Agreement on Tariffs and Trade — Allmänna tull— och handelsavtalet

Handelns Utredningsinstitut Undersökning av hushållens livsmedelsutgifter Undersökning av hushållens livsmedelsinköp och kostvanor Undersökning om hushållens utgifter The International Organization of Consumers Unions — den internationella konsumentorganisationen J ordbruksutskottet Konsumentdelegationen Kooperativa förbundet

Konsumentberednin gen Konsumentverket

Konsumentprisindex Kontrollföreningen för ekologisk odling Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden Svenska livsmedelsarbetareförbundet Lantbrukarnas Riksförbund Lantbrukets Utredningsinstitut Landsorganisationen Naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet

231

OECD

PBL PRO

prop. PSE-tal

rskr.

SACO S CB SJV SLIM SLV SOU S PK TCO WHO

Organization for Economic Cooperation and Development — Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling Plan- och bygglagen Pensionärernas riksorganisation

Proposition

Producentstödsekvivalenter —- OECD:s mått på jord- bruksstödet Riksdagskrivclse

Systemet för råvarukostnadsutjämnin g Sveriges Akademikers Centralorganisation Statistiska centralbyrån Statens jordbruksverk Sveriges Livsmedelsindustriförbund Statens livsmedelsverk Statens offentliga utredningar Statens pris- och konkurrensverk Tjänstemännens centralorganisation World Health Organization World Trade Organization

232

, . mmm-q ?

_; meny:—dannw .,. »

»B'sib 1

Statens offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

1.

2.

x)

10.

11.

12.

13. 14. 15. 16.

17.

18.

19.

20. 21.

22.

23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.

34.

Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. Fi. Kommunerna, Landstingen och Europa + Bilagedel. C.

. Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap. S. . Vapenlagen och EG. Ju. Kriminalvård och psykiatri. Ju. . Sverige och Europa. En samhällsekonomisk

konsekvensanalys. Fi.

. EU, EES och miljön. M. . Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. UD. . Fömyelse och kontinuitet — om konst och kultur i framtiden. Ku. Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstiftning. UD.

Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. SB. Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. UD. JIK-metoden, m.m. Fi. Konsumentpolitik i en ny tid. C. På väg. K. Skoterköming på jordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. M. Års- och koncemredovisning enligt EG-direktiv. Del 1 och 11. Ju.

Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell uppföljning och utvärdering. C. Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsförvaltning. UD. Reformerat pensionssystem. S.

Refonnerat pensionssystem. Bilaga A. Kostnader och individeffekter. S. Reformerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. S. Förvalta bostäder. Ju.

Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. S. Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. S. Att förebygga alkoholproblem. S. Vård av alkoholmissbrukare. S. Kvinnor och alkohol. S. Barn — Föräldrar — Alkohol. S.

Vallagen. Ju.

Vissa mervärdeskattefrågor 111 — Kultur m.m. Fi. Mycket Under Samma Tak. C.

Vandelns betydelse i medborgarskapsårenden, m.m. Ku. Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. Ku.

35.

36. 37.

38. 39.

40. 41. 42. 43.

44. 45. 46.

47.

48. 49. 50. 51.

52. 53. 54. 55

57. 58. 59. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65.

66. 67.

68.

Vår andes ståmma — och andras.

Ku lturpolitik och internationalisering. Ku. Miljö och fysisk planering. M. Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. UD. Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. UD. Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mellan generationerna. Europeiska åldreåret 1993. S. Långsiktig strålskyddsforskning. M. [.edighetslagstittningen — en översyn. A. Staten och trossamfunden. C.

Uppskattad sysselsättning — om skatternas betydelse för den privata tjånstesektom. Fi. Folkbokföringsuppgiitema i samhället. Fi. Grunden för livslångt lärande. U.

Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. S. Avveckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. U. Kunskap för utveckling + bilagedel. A. Utrikessekretessen. Ju.

Allemanssparandet — en översyn. Fi. Minne och bildning. Museemas uppdrag och organisation + bilagedel. Ku. Teaterns roller. Ku. Mästarbrev för hantverkare. Ku. Utvärdering av praxis i asylärenden. Ku. . Rätten till ratten — reformerat bilstöd. S. 56. Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats. S. Beskattning av fastigheter, del II — Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. Fi. 6 Juni Nationaldagen. Ju.

Vilka vattendrag skall skyddas? Principer och förslag. M. Vilka vattendrag skall skyddas? Beskrivningar av vattenområden. M. Särskilda skäl — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 & och andra bestämmelser i utlänningslagen. Ku. Pantbankernas kreditgivning. N. Rationaliserad fastighetstaxering, del I. Fi. Personnummer — integritet och effektivitet. Ju. Med raps i tankarna? M.

Statistik och integritet, del 2 - Lag om personregister för officiell statistik m.m. Fi. Finansiella tjänster i förändring. Fi. Räddningstjänst i samverkan och på entreprenad. Fö.

Otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrågor. Fi.

___—__—

Statens offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

69.

70. 71.

72.

73.

74. 75. 76.

77. 78. 79. 80.

81. 82.

83.

84. 85.

86.

87.

88. 89. 90.

91.

92. 93. 94. 95. 96. 97. 98.

On the General Principles of Environment Protection. M. Inomkommunal utjämning. Fi. Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen. S. Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension — förutsättningar och erfarenheter. S. Ungdomars välfärd och värderingar — en under- sökning om levnadsvillkor, livsstil och attityder. C. Punktskatterna och EG. Fi. Patientskadelag. C. Trade and the Environment — towards a sustainable playing field. M. Tillvarons trösklar. C. Citytunneln i Malmö. K. Allmänhetens bankombudsman. Fi. Iakttagelser under en reform — Lägesrapport från Resursberedningens uppföljning vid sex universitet och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning. U. Ny lag om skiljeförfarande. Ju. Förstärkta miljöinsatser ijordbruket — svensk tillämpning av 15st miljöprogram. Jo. Övergång av verksamheter och kollektiva upp- sägningar. EU och den svenska arbetsrätten. A. Samvetsklausul inom högskoleutbildningen. U. Ny lag om skatt på energi. En teknisk översyn och EG-anpassning.

— Motiv. Del I. — Författningstext och bilagor. Del II. Fi. Teknologi och vårdkonsumtion inom sluten somatisk korttidsvård 1981-2001. S.

Nya tidpunkter för redovisning och betalning av skatter och avgifter. Fi. Mervärdesskatten och EG. Fi. Tullagstiftningen och EG. Fi. Kart— och fastighetsverksamhet

— finansiering, samordning och författningsreglering. M. Trafiken och koldioxiden - Principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp. K. Miljözoner för trafik i tätorter. K.

Levande skärgårdar. Jo. Dagspresseni 1990-talets medielandskap. Ku. En allmän sjukvårdsförsäkring i offentlig regi. S. Följdlagstiftning till miljöbalken. M.

Reglering av Vattenuttag ur enskilda brunnar. M. Beskattning av förmåner. Fi.

99. Domaren i Sverige inför framtiden — utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete. Del A+B. Ju. 100. Beskattningen vid gränsöverskridande omstniktureringar inom EG, m.m. Fi. 101. Höj ribban! Lärarkompetens för yrkesutbildning. U. 102. Analys och utvärdering av bistånd. UD. 103. Studiemedelsfinansierad polisutbildning. Ju. 104. PVC — en plan för att undvika miljöpåverkan. M. 105. Ny lagstiftning om radio och TV. Ku. 106. Sjöarbetstid. K. 107.Säkrare finansiering av framtida kämavfalls - kostnader. M. 108. Säkrare finansiering av framtida kämavfalls— kostnader — Underlagsrapporter. M. 109. Tåget kommer. K. 110. Omsorg och konkurrens. S. 111. Bilars miljöklassning och EG. M. 112. Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelser. Jo. 113. Växande råvaror. M.

114. Avfallsfri framtid. M. 115. Sjukvårdsreformer i andra länder. S. 116. Skyldighet att lagra olja och kol. N. 117. Domstolsprövning av förvaltningsärenden. Ju.

118. Informationstelmologin—Vingar åt människans förmåga. SB.

119. Livsmedelspolitik för konsumenterna — Reformen som kom av sig. Jo.

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen

Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. [1 l] lnformationsteknologin -Vingar åt människans förmåga.[118]

J ustitiedepartementet

Vapenlagen och EG [4] Kriminalvård och psykiatri. [5] Års- och koncernredovisning enligt EEG—direktiv. Del I och 11. Ju. [17] Förvalta bostäder. [23] Vallagen. [30] Utrikessekretessen. [49] 6 Juni Nationaldagen. [58]

Personnummer — integritet och effektivitet. [63] Ny lag om skiljeförfarande. [81] Domaren i Sverige inför framtiden — utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete. Del A+B. [99]

Studiemedelsfinansierad polisutbildning. [103] Domstolsprövning av förvaltningsärenden. [117]

Utrikesdepa rtementet

Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. [8] Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstiftning. [10] Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. [12] Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsförvaltning. [19] Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. [37] Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. [38] Analys och utvärdering av bistånd. [102]

Försvarsdepartementet Räddningstjänst i samverkan och på entreprenad. [67]

Socialdeparfementet

Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap. [3] Reformerat pensionssystem. [20] Refonnerat pensionssystem. Bilaga A. Kostnader och individeffekter. [21] Reformerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. [22]

Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. [24] Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. [25] Att förebygga alkoholproblem. [26] Vård av alkoholrnissbrukare. [27] Kvinnor och alkohol. [28] Barn — Föräldrar — Alkohol. [29] Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mellan generationerna. Europeiska äldreåret 1993. [39] Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. [46] Rätten till ratten — reformerat bilstöd. [55] Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats. [56] Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen. [71] Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension — förutsättningar och erfarenheter. [72]

Teknologi och vårdkonsumtion inom sluten somatisk korttidsvård 1981-2001. [86] En allmän sjukvårdsförsäkring i offentlig regi. [95] Omsorg och konkurrens. [110] Sjukvårdsreformer i andra länder. [1 15]

Kommunikationsdepartementet

På väg. [15] Citytunneln i Malmö. [78]

Trafiken och koldioxiden — Principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp. [91] Miljözoner för trafik i tätorter. [92]

Sjöarbetstid. [106] Tåget kommer. [109]

Finansdepartementet

Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. [1] Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. [6] JIK—metoden, m.m. [13]

Vissa mervärdeskattefrågor III —- Kultur m.m. [31] Uppskattad sysselsättning — om skatternas betydelse

för den privata tjänstesektorn. [43] Folkbokföringsuppgifiema i samhället. [44] Allemanssparandet — en översyn. [50]

Beskattning av fastigheter, del II — Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. [57] Rationaliserad fastighetstaxering, del I. Fi. [62] Statistik och integritet, del 2 — Lag om personregister för officiell statistik m.m. [65] Finansiella tjänster i förändring. [66]

Otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrägor. [68]

___—___—

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Inomkommunal utjämning. [70] Punktskattema och EG. [74] Allmänhetens bankombudsman. [79] Ny lag om skatt på energi. En teknisk översyn och EG-anpassning.

— Motiv. Del 1.

— Författningstext och bilagor. Del II. [85] Nya tidpunkter för redovisning och betalning av skatter och avgifter. [87] Mervärdesskatten och EG. [88] Tullagstiftningen och EG. [89] Beskattning av förmåner. [98] Beskattningen vid gränsöverskridande omstruktureringar inom EG, m.m. [100]

Utbildningsdepartementet

Grunden för livslångt lärande. [45] Avveckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. [47]

Iakttagelser under en reform — Lägesrapport från Resursberedningens uppföljning vid sex universitet och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning. [80] Samvetsklausul inom högskoleutbildningen. [84] Höj ribban!

Lärarkompetens för yrkesutbildning. [101]

J ordbruksdepartementet

Förstärkta miljöinsatser ijordbruket

— svensk tillämpning av EG:s miljöprogram. [82] Levande skärgårdar. [93] Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelser. [112] Livsmedelspolitik för konsumenterna - Reformen som kom av sig. [119]

Kultu rdepartementet

Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur

i framtiden. [9] Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. [33] Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. [34] Vår andes stämma — och andras. Kulturpolitik och internationalisering. [35] Minne och bildning. Museemas uppdrag och organisation + bilagedel. [51] Teaterns roller. [52] Mästarbrev för hantverkare. [53]

Utvärdering av praxis i asylärenden. [54] Särskilda skäl — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 5 och andra bestämmelser i utlänningslagen. [60] Dagspresseni 1990-talets medielandskap. [94] Ny lagstiftning om radio och TV. [105]

Näringsdepartementet

Pantbankemas kreditgivning. [61] Skyldighet att lagra olja och kol. [116]

Arbetsmarknadsdepartementet Ledighetslagstiiiningen — en översyn [41] Kunskap för utveckling + bilagedel. [48] Övergång av verksamheter och kollektiva upp- sägningar. EU och den svenska arbetsrätten. [83]

Civildepartementet

Kommunerna, Landstingen och Europa. + Bilagedel. [2] Konsumentpolitik i en ny tid. [14]

Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell

uppföljning och utvärdering. [18] Mycket Under Samma Tak. [32] Staten och trossamfunden. [42]

Ungdomars välfärd och värderingar — en under- sökning om levnadsvillkor, livsstil och attityder. ]73] Patientskadelag. [75]

Tillvarons trösklar. [77]

Miljö- och naturresursdepartementet EU, EES och miljön. [7]

Skoterköming på jordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. [16] Miljö och fysisk planering. [36] Långsiktig strålskyddsforskning. [40] Vilka vattendrag skall skyddas? Principer och förslag. [59]

Vilka vattendrag skall skyddas? Beskrivningar av vattenområden. [59] Med raps i tankarna? [64] On the General Principles of Environment Protection. [69] Trade and the Environment — towards a sustainable playing field. [76] Kart- och fastighetsverksamhet — finansiering, samordning och författningsreglering. [90] Följdlagstiftning till miljöbalken. [96]

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Reglering av vattenuttag ur enskilda brunnar. [97] PVC - en plan för att undvika miljöpåverkan. [104] Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader. [107] Säkrare finansiering av framtida kämavfallskostnader — Underlagsrapporter. [108] Bilars miljöklassning och EG. [111] Växande råvaror. [113] Avfallsfri framtid. [114]