Beslut vid regeringssammanträde den 6 april 1995

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté tillkallas med uppgift att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen och därmed på sikt bidra till en vital demokratisk utveckling.

Kommittén skall särskilt

• belysa medborgarnas förändrade organisationsmönster och analysera förändringens betydelse för en demokratisk förnyelseprocess,
• föreslå former för medborgarnas inflytande i den politiska be- slutsprocessen med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen,
• föreslå förändringar av stödformer som kan ge förutsättningar för föreningslivet att utvecklas och förändras och som också bidrar till ett ökat medborgarengagemang,
• ge förslag till hur samverkan mellan medborgare, organisationer och myndigheter kan underlättas.

Bakgrund

Under senare år har ett flertal utredningar - bl.a. Maktutredningen (SOU 1990:44) och Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:90) - behandlat frågor som berör medborgarnas inflytande och delaktighet i samhället.

Det utredningarna visat är att tilltron till den traditionella politikens möjligheter har försvagats. De politiska partiernas medlemstal tenderar att sjunka. Framför allt ungdomar väljer andra former och sätt att engagera sig utanför de etablerade partierna och föreningarna. Även kvinnor väljer i högre utsträckning att påverka genom nätverk och aktionsgrupper.

Opinionsbildningen har förskjutits från de politiska organisationerna till massmedierna. I det moderna informationssamhället blir medborgarna samtidigt allt mer välinformerade. Detta skapar nya möjligheter för en utveckling av dialogen mellan beslutsfattare och medborgare men också betydande risker för att klyftorna i samhället ökar mellan de människor som engagerar sig och de som lämnas utanför.

I ett historiskt perspektiv har folkrörelser och andra idéburna organisationer haft en central funktion i välfärdsutvecklingen och demokratiseringen av samhället. Formerna för samverkan mellan det offentliga och föreningslivet genomgår för närvarande omfattande förändringar. Det stöd som tidigare utgått bl.a. i form av ekonomiska bidrag och lokalsubventioner omprövas nu av stat och kommun. En konsekvens av detta har blivit att föreningslivet har fått ändrade förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Föreningarna har i många fall fått en roll som entreprenörer i den kommunala verksamheten.

Den djupgående förändringsprocess som sker inom kommuner och landsting gäller såväl de inre arbetsformerna som den politiska organisationen. Nya produktions- och driftsformer och nya styrsystem har utvecklats. Avsikten med förändringarna har varit att effektivisera verksamheterna. Samtidigt har insynen och kontrollen minskat genom att kommuner och landsting valt att förlägga många verksamheter i bolagsform.

Inträdet i Europeiska unionen har också skapat nya frågetecken kring medborgarnas möjligheter att påverka beslut och samhällsutveckling. Det ekonomiska läget, och därmed marknadsaktörernas inverkan på politiska prioriteringar och vägval, har skapat samma osäkerhet.

Från demokratisk synpunkt är den beskrivna utvecklingen oroande.

Mot denna bakgrund bör en kommitté tillkallas med uppgift att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas delaktighet och inflytande i samhället och därmed på sikt bidra till en vital demokratisk utveckling.

De gamla folkrörelserna växte fram i ett samhälle där många människor saknade makt över sina egna liv. För att gemensamt lösa problem och få inflytande organiserade man sig i olika typer av organisationer. De tidiga folkrörelserna; arbetarrörelsen, hembygdsrörelsen, de fria religiösa samfunden och nykterhetsrörelsen kom alla till som en reaktion på sociala och demokratiska problem. Människor organiserade sig för att erövra makten över sina liv och bli delaktiga i samhällsutvecklingen. Man organiserade t.ex. egna arbetslöshets- och sjukkassor. Samtidigt skolades medlemmarna i demokratiska spelregler. De politiskt och fackligt anknutna folkrörelserna ville förändra samhället genom den politiska makten. Genom sin bredd, omfattning och uppbyggnad har folkrörelserna haft stor betydelse för den demokratiska samhälls- utvecklingen i Sverige.

Av rapporten Föreningslivet i Sverige - en statistisk belysning (Levnadsförhållanden nr 86, SCB 1994) framgår att föreningsaktiviteten i Sverige är hög. Drygt 52 procent av befolkningen är aktiv i någon förening. Samtidigt visar rapporten att medlemsanslutningen under perioden 1987 - 1992 dels minskat något, dels att medborgarna i ökad utsträckning tycks organisera sig för att tillfredsställa egna individuella intressen framför ett bredare samhällsengagemang.

En kärnfråga inför framtiden är vad som händer med demokratin när allt färre väljer att organisera sig i politiska organisationer och idéburna folkrörelser. Det moderna samhället ställer samtidigt allt större krav på den enskilda människans förmåga att möta förändringar, att göra sin röst hörd och ta ansvar.

Demokratins former och institutioner måste utvecklas i en ny tid - med nya förutsättningar. Möjligheten att påverka samhället måste få ske i jämlika former där alla kan agera på samma villkor. En förutsättning för att förena enskilt inflytande och ansvarstagande med solidaritet är också att man kan delta i en kollektiv samhällsprocess. Parti- och föreningslivets förnyelse och utvecklingär därför central i en demokratisk förnyelseprocess.

Det är uppenbart att medborgarna söker nya vägar för att påverka samhället. Det blir allt vanligare att organisera sig i mer eller mindre tillfälliga strukturer, såsom aktionsgrupper eller nätverk m.m., som upplevs som mer framgångsrika former än traditionella föreningar. Denna utveckling är ett uttryck för värderingsförändringar som ställer krav på nya förhållningssätt också från samhället.

För att kunna ta ställning till åtgärder som kan stimulera ökat inflytande behövs en samlad överblick av de olika organisationsformer, grupperingar och utvecklingsprojekt som medborgarna hittills valt att använda sig av när de agerar i en fråga, samlas kring en idé eller utför frivilligt arbete. Därtill behövs kunskap om vilka mönster för samhällspåverkan som utvecklats och vilka faktorer som påverkar valet av former för ett engagemang. Kommittén skall därför belysa medborgarnas förändrade organisationsmönster och analysera förändringens betydelse för en demokratisk förnyelseprocess.

Som ett led i detta arbete skall kommittén uppmärksamma hur den moderna informationstekniken kan påverka de demokratiska processerna.

Hur regionala skillnader påverkar de enskilda människornas möjligheter till inflytande och delaktighet är av särskilt intresse. Möjligheterna att tillgodose medborgarnas inflytande både nationellt och när det gäller den Europeiska unionens direktiv och förordningar skall också granskas. Kommittén skall föreslå former för medborgarnas inflytande i den politiska beslutsprocessen med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

Skillnader i levnadsvillkor innebär också att många medborgare inte alls är med och påverkar samhällsutvecklingen. I vissa bostadsområden i storstäderna är valdeltagandet lågt och en stor del av befolkningen är politiskt passiv. Detta gäller inte minst många invandrare och det blir särskilt tydligt i invandrartäta bostadsområden. En parlamentarisk kommitté (dir. 1995:35) skall ge förslag till åtgärder för att förbättra levnadsvillkoren för människorna i några av storstädernas bostadsområden. I det arbetet är befolkningen den viktigaste resursen och en aktiv dialog med befolkningen i de aktuella bostadsområdena måste eftersträvas. Det är särskilt angeläget att följa vilka mönster för medborgerliga aktiviteter som uppstår i förändringsarbetet. Kommittén skall därför samordna en del av sitt arbete med det arbete som skall ske inom den parlamentariska kommittén Levnadsvillkor i storstadsområden. Kommittén skall även samordna sitt arbete med kommittén (dir. 1994:130) om översyn av invandrarpolitiken som bl.a. skall överväga hur invandrares möjligheter att påverka sin egen situation och vara delaktiga i samhällets beslutsprocesser skall kunna öka.

Många människor utför också olika former av frivilligt arbete. Detta arbete utförs både av föreningsaktiva personer och av personer som - utan att tillhöra någon förening - vill göra en samhällsinsats. Här finns allt från de traditionella folkrörelserna som organiserat sig enligt gamla demokratiska principer till olika former av lokal entreprenörs- verksamhet där enskilda organisationer eller flera tillsammans bildar stiftelser, handelsbolag eller liknade. Vidare finns den kooperativa formen som särskilt under senare år har dominerat som verksamhetsform i glesbygden. En ny form för frivilligt arbete har också vuxit fram genom tillkomsten av s.k. frivilligcentraler. Dessa bedriver verksamhet som bygger på samverkan mellan föreningar, kommuner och enskilda personer.

Socialtjänstkommittén har i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139) uppmärksammat det frivilliga sociala arbetets betydelse för att komplettera välfärden. En förändring av socialtjänstlagen föreslås som innebär att socialtjänsten skall stödja frivilligt socialt arbete. Samtidigt är det viktigt att framhålla behovet av ett rikt och oberoende föreningsliv. Detta sett framför allt i ljuset av det marknadstänkande som utvecklats även inom vård och omsorg. Betänkandet bereds för närvarande inom regeringskansliet och kommittén skall hålla sig informerad om arbetet.

Föreningslivet och olika former av frivilligarbete har många gånger fungerat som pådrivare och förnyare av etablerad verksamhet. Framför allt har det via ett medborgarengagemang bidragit till en vitalisering av demokratin. Sådant utvecklingsarbete pågår i dag runt om i landet i form av olika projekt. Förnyelse- och utvecklingsarbetet leder ofta till att helt nya sammanslutningar och grupperingar växer fram. Dessa stämmer sällan med formerna för samhällets traditionella organisationsstöd. En mängd utvecklingsprojekt som arbetar enligt nya metoder har t.ex. svårt att få del av samhällets stöd. Kommittén skall därför föreslå förändringar av stödformer som kan ge förutsättningar för föreningslivet att utvecklas och förändras och som också bidrar till ett ökat medborgar- engagemang.

Medborgarnas engagemang sker således både inom och utom föreningslivet och nya organisationsmönster växer fram. Oftast är det så att engagemang i en fråga sker i det gränsområde - ibland kallat den tredje sektorn - som uppstår mellan de uppgifter som den offentliga sektorn är ålagd att sköta och de uppgifter som medborgarna sköter privat. Gränserna mellan den offentliga sektorn, den "tredje sektorn" och den privata sektorn varierar från en tid till en annan.

Senare års reformverksamhet och stöd till lokala utvecklingsprojekt har lett till att nya synsätt och principer för lokal verksamhet har prövats. Ofta är föreningar, organisationer och andra sammanslutningar innovatörer i förnyelsearbetet.Det finns därför skäl att särskilt uppmärksamma deras självständiga roll i utvecklingsarbetet.

Många organisationer arbetar som entreprenörer åt det offentliga. Kommittén skall belysa konsekvenser som följer av detta förhållande. Kommittén skall analysera vilka effekter föreningslivets engagemang inom det kommunala verksamhetsområdet fått för demokratin och om dess engagemang också inneburit att fler medborgare blivit delaktiga i samhällsutvecklingen.

Kommittén skall ge förslag till hur samverkan mellan medborgare, organisationer och myndigheter kan underlättas. I detta sammanhang är det också angeläget att tydliggöra var gränserna går för det allmännas ansvar och de enskildas åtaganden.

Kommittén skall även ta del av de internationella erfarenheter som finns på just detta område. Samtidigt är det viktigt att kommittén beskriver skillnader i demokratiska traditioner mellan länder i Europa.

Kommittén skall ta del av det forsknings- och utvecklingsarbete som skett inom området.

Kommittén skall även beakta det arbete som utförts av Ideella beredningen (C 1993:A) samt ta del av påbörjat utvecklingsarbete som rör den ideella sektorns samhällsekonomiska betydelse.

Kommittén bör även samråda med kommittén (dir. 1994:151) Utvärdering och vidareutveckling av det kommunala förnyelsearbetet.

Kommittén skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1993:23) samt att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Kommitténs uppdrag skall vara avslutat senast den 1 oktober 1996.