Beslut vid regeringssammanträde den 21 juni 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor om sanktioner vid brott i näringsverksamhet med syfte att effektivisera bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten.

I uppdraget ingår att kartlägga och utvärdera hur reglerna om företagsbot tillämpas. Utredaren skall mot bakgrund av denna utvärdering utarbeta förslag till ett effektivt sanktionssystem såvitt avser brott inom näringsverksamhet. Vid detta arbete skall utredaren överväga om ett system med företagsbot bör ersättas med ett ansvarssystem med straff som riktar sig mot juridiska personer i likhet med vad som finns i vissa andra länder.

Utredarens arbete skall vara slutfört före utgången av år 1996.

Regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet

Regeringen antog i april 1995 en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades i en skrivelse till riksdagen (skr. 1994/95:217).

Syftet med strategin är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot en sådan kriminalitet.

En av huvudpunkterna i strategin är att skapa effektivare sanktioner. Eftersom en stor del av den ekonomiska brottsligheten begås i näringsverksamhet, blir därvid av särskilt intresse sanktioner som riktar sig direkt mot företagen. I detta sammanhang är givetvis reglerna om företagsbot av stor betydelse.

Företagsbot m.m.

Bestämmelserna om företagsbot återfinns i 36 kap.7-10 §§brottsbalken.

Företagsbot skall åläggas näringsidkare vid brott som har begåtts i näringsverksamhet, om brottsligheten inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kan krävas av honom för att förebygga brottsligheten.

Reglerna om företagsbot kom till år 1986 efter förslag från kommissionen mot ekonomisk brottslighet (prop. 1985/86:23, bet. 1985/86:JuU13, rskr. 1985/86:2).

Tillkomsten av företagsbot motiverades med att det då gällande sanktionssystemet var otillräckligt när det gällde att komma till rätta med brott inom näringsverksamhet. Som skäl anfördes bl.a. bristande proportioner mellan ådömda påföljder och de ekonomiska intressen som kan stå på spel för ett företag. Som en annan brist i den äldre ordningen angavs att förverkande bara kunde användas för att till samhället dra in faktiska uppnådda förtjänster av brott. Eftersom förverkande inte kunde eliminera utsikten till vinst, ansågs ordningen med enbart ett förverkande kunna inbjuda till ett chanstagande från företagets sida.

Företagsboten konstruerades inte som en brottspåföljd utan som en särskild rättsverkan av brott. Genom denna konstruktion slapp man göra omfattande ingrepp i den grundläggande straffrättsliga systematiken med avseende på begrepp som brott, skuld och straff. I viss utsträckning kan dock reglerna om företagsbot sägas innebära en modifiering av synsättet att straff inte kan drabba juridiska personer.

En tillämpning av bestämmelserna om företagsbot förutsätter i och för sig inte att någon enskild person döms för ett brott. I praktiken torde dock företagsbot aktualiseras först i samband med ett åtal mot någon ansvarig inom en näringsverksamhet. Vinster och andra ekonomiska fördelar som uppkommer hos näringsidkaren till följd av brott kan bli förverkade enligt allmänna eller särskilda förverkanderegler även i de fall då företagsbot åläggs. Även enskilda näringsidkares verksamhet kan omfattas av beslut om företagsbot. En särskild regel gör det dock möjligt att boten jämkas eller efterges helt, om näringsidkaren döms till påföljd för brottet. Domstol prövar frågan om företagsbot på talan av åklagare. Åklagaren är skyldig att föra talan om förtagsbot, om han bedömer att rekvisiten härför är uppfyllda. Företagsbot får inte åläggas genom strafföreläggande. Högsta belopp som kan fastställas som företagsbot är tre miljoner kronor.

Bestämmelserna om företagsbot har kommit att tillämpas endast sparsamt. Som en förklaring till det har det från bl.a. åklagarhåll angivits att reglerna är komplicerade och svåra att tillämpa.

En begränsad översyn av reglerna om företagsbot har gjorts av Miljöskyddskommittén i samband med översynen av miljölagstiftningen (SOU 1993:27 s. 663). Även om genomgången haft miljöreglerna som utgångspunkt har dock förslagen tagit sikte på en förändring av företagsboten i allmänhet. I propositionen till miljöbalken (prop. 1994/95:10) uttalade den dåvarande regeringen, i likhet med vad flera remissinstanser hade anfört, att en ändring av reglerna om företagsbot måste föregås av en mer allmän analys som omfattar även andra typer av brott än miljöbrott. Den nuvarande regeringen har återkallat propositionen från riksdagen. Frågan om sanktionssystemet på miljöområdet har genom tilläggsdirektiv (dir. 1994:134) överlämnats till Miljöbalksutredningen (M 1993:04).

Frågan om sanktioner mot juridiska personer i samband med brott inom näringsverksamhet har i vissa andra länder kommit att utformas som straff för juridiska personer. Ansvaret är inte sällan kopplat till olika brott mot handels- eller näringsreglerande lagstiftning, men det förekommer också att företag kan dömas till böter för miljöbrott eller att den juridiska personen förpliktas att solidariskt med den enskilde svara för böter och rättegångskostnader.

I tidigare lagstiftningssammanhang har för svensk del avvisats att införa straffansvar för juridiska personer. I samband med att frågan om förbättrade sanktioner mot juridiska personer för brott i näringsverksamhet prövas, bör dock frågan om andra sanktioner än företagsbot utredas.

Uppdraget

Det finns nu anledning att ta frågan om sanktioner vid brott i näringsverksamhet under förnyat övervägande.

En särskild utredare tillkallas därför för att utvärdera reglerna om företagsbot och utifrån denna utvärdering föreslå hur sanktionssystemet när det gäller brott inom näringsverksamhet skall effektiviseras. I första hand bör utredaren inrikta sig på att utveckla regelsystemet vad avser företagsbot genom att nuvarande brister undanröjs och reglerna effektiviseras. Utredaren skall emellertid också undersöka om företagsboten bör ersättas eller kompletteras med andra sanktioner för juridiska personer. Prövning härav bör ske med utgångspunkt i nuvarande definition av begreppet brott i brottsbalken. En ordning som innebär en omdefiniering av brottsbegreppet bör således undvikas.

En utgångspunkt för arbetet skall vidare vara att sanktionsreglerna skall vara enkla och praktiska att tillämpa utan att rättssäkerhet och rimliga krav på förutsebarhet eftersätts.

I uppdraget ingår att analysera vilken roll i sanktionssystemet de sanktioner som kommer att föreslås, bör ha i relation till förverkande, sanktionsavgifter och skadestånd.

En förutsättning för att företagsbot skall kunna dömas ut är att den brottslighet som företagsboten riktar sig mot inneburit ett "grovt åsidosättande" av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten. Härmed avses i första hand åsidosättande av åligganden för näringsidkare som följer av lagstiftning med särskild inriktning på näringslivet. Därutöver kan företagsbot åläggas vid andra brott som är "av allvarligt slag". I kritiken mot företagsbot har sagts att rekvisiten är svårtillämpade och innebär en snävare avgränsning än lagstiftaren egentligen avsett.

Vidare måste uppmärksammas kritiken att det i praktiken är mycket svårt att gendriva ett påstående om att företagsledningen har gjort vad den kunnat för att förebygga brottsligheten. Detta föranleder att det ofta kan vara svårt att styrka det rekvisit, som innebär att företagsbot kan åläggas endast om näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas i detta avseende. En lösning som här kan övervägas är att, som föreslagits av Miljöskyddskommittén (SOU 1993:27 s. 668), ersätta detta rekvisit med en ökad möjlighet att underlåta att döma ut företagsbot om det framstår som oskäligt.

En frågeställning som skall prövas är vilka åtgärder som kan och bör tillämpas när den verksamhet där företagsbot har aktualiseras, upphör som rättssubjekt, t.ex. genom konkurs eller likvidation. Reglerna bör om möjligt utformas så att systemet med företagsbot inte kan sättas ur spel genom bl.a. planerade konkurser.

Botens storlek skall också övervägas. Utgångspunkten skall vara att beloppet i varje särskilt fall skall kunna bestämmas till ett belopp som är tillräckligt högt för att vara avskräckande.

När det gäller andra former av sanktioner än företagsbot bör utredaren undersöka vad som gäller i andra länder, särskilt länder inom EU. Utredaren bör också uppmärksamma det reformarbete som pågår inom EU-samarbetets ram när det gäller bekämpningen av ekonomisk brottslighet, särskilt fusk inom EU:s bidragssystem.

Vid bedömningen av vilket regelsystem som bör väljas, skall hänsyn tas till vilken ordning som är bäst ägnad att underlätta det internationella samarbetet i fråga om bekämpningen av brott inom näringsverksamhet.

Om utredaren finner att en sanktionsreglerna bör ändras, skall fullständiga förslag till lagändringar utarbetas. I det ligger också att utarbeta förslag till de ändringar i fråga om de processuella regler som kan behövas. I uppdraget ingår också att undersöka vilka processrättsliga förutsättningar i övrigt som bör finnas. Så bör exempelvis möjligheten att tillämpa systemet för strafföreläggandepå aktuella fall övervägas.

Utvärderingen av reglerna om företagsbot och deras tilllämpning kan naturligvis också i andra avseenden ge vid handen att regelsystemet bör förändras. Utredaren skall vara fri att lägga fram de förslag som föranleds av utvärderingarna och som ligger inom ramen för de utgångspunkter som anges inledningsvis.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall under arbetet samråda med Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen och med de övriga myndigheter som kan vara berörda av de olika sakfrågorna. Vid de överväganden som utredaren skall göra om olika modeller skall beaktas vad som anförs i regeringens beslut om en ordning för systematisk genomgång i regeringskansliet av företagsregler (N 94/1214). För utredarens arbete gäller vidare regeringens generella direktiv om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser av framlagda förslag (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) samt om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Uppdraget skall slutföras före utgången av år 1996.