Prop. 1994/95:10

Miljöbalk

Regeringens proposition

&& 1994/95:10

Miljöbalk Prop- 1994/95: 10

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 18 augusti 1994

Carl Bildt

Görel Thurdin (Miljö- och namnesur'sdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att den grundläggande lagstiftningen på miljö- området samordnas till en miljöbalk. För första gången sammanförs därmed en offentligrättslig reglering till en särskild balk i svensk lag. Detta" ar ett uttryck för den stora betydelse som miljöfrågorna har.

De lagar som sammanförs till en miljöbalk är bl.a. naturresurslagen, miljöskyddslagen, naturvårdslagen, lagen om kemiska produkter, ren- hållningslagen, hälsoskyddslagen och miljöskadelagen. De bestämmelser som införs om hushållning med mark och vatten m.m. får betydelse för samhällsplaneringen i vid bemärkelse samt för prövning av markan- vändningsfrågor enligt miljöbalken och anknytande lagstiftning.

'" I miljöbalken betonas att samtidigt som naturen är tillgänglig för alla enligt allemansrätten är det också en gemensam skyldighet att se till att syftena med lagen uppfylls.

* Allmänna aktsamhetsregler med förebild i lagen om kemiska pro- dukter införs för hela tillämpningsområdet.

* Det miljöskydd som föresln'ivs enligt gällande lagstiftning förs över till miljöbalken och reglerna skärps så att miljökraven får ökad tyngd i förhållande till andra intressen.

" Ansvaret för producenter och planerare att förebygga miljöskador görs tydligare.

lagstiftningen anpassas till Sveriges internationella åtaganden bl.a. för en hållbar utveckling.

Regler om miljökvalitetsnormer införs. Miljökonsekvensbeskrivningar skall ligga till grund för till- ståndsprövning enligt miljöbalken och visa altemativ till sökta pro- jekt och konsekvenserna av inte genomförda projekt.

Kulturreservat och kulturvårdsområden införs som ett begrepp vid sidan av naturreservat och naturvårdsområden.

Den individuella prövningen av miljöfarlig verksamhet kan delvis ersättas av generella föreskrifter.

Allmänhetens rätt till inHytande vid prövning av miljöfarhg verk- samhet stärks genom särskilda regler om allmänhetens deltagande.

' Gemensamma tillstånd kan meddelas för flera miljöfarliga verksam- heter i syfte att främja kostnadseffektiva miljöförbättrande insatser.

En miljöombudsman lär befogenhet att föra allmänhetens talan på miljöområdet.

Föreskrifterna om miljöskyddsavgift skärps.

Föreskrifter om tillsyn och om ansvar för brott blir gemensamma för miljöbalkens tillämpningsområde.

1. Förslag till riksdagsbeslut Prop. 1994/95:10

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1. miljöbalk,

2. lag om införande av miljöbalk, 3. lag om Koncessionsnärnnden för miljöskydd

2. Lagtext Prop. 1994/95:10 2.1 Förslag till Miljöbalk

Härigenom föreskrivs att i Sveriges rikes lag slall efter utsölmings- balken införas en ny balk, benämnd miljöbalk, av följande lydelse.

FÖRSTA AVDELNINGEN

Allmänna bestämmelser 1 kap. Mål och grundläggande principer

] & Syftet med miljöbalken är att

1. skapa förutsättningar för en på lång sikt hållbar utveckling,

2. skydda mark, vatten och luft mot föroreningar och andra störningar som kan vålla skada på tillståndet i miljön,

3. skydda människor och natur mot störningar i miljön som lan förorsala skada eller olägenhet,

4. vårda och bevara den biologiska mångfalden och kultunniljöer,

5 . främja hushållning med mark, vatten och naturresurser,

6. främja återanvändning och återvinning av material

7. främja hushållning med energi.

Det är en angelägenhet för var och en att verka för detta syfte.

2 5 Denna balk gäller inte frågor som det finns bestämmelser om i lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer eller i föreskrif— ter som meddelats med stöd av den lagen.

Balkens 3, 4, 6, 7 och 8 kap. skall tillämpas enligt vad som är före- skrivet i plan- och bygglagen (l987:10), vattenlagen (1983z291), lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, väglagen (197lz948), lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anlägg- ningar, lagen (1978:160) om vissa rörledningar, lufd'artslagen (1957z297), minerallagen (l991:45), lagen (1966:314) om kontinental- sockeln, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn och lagen (1992zll40) om Sveriges ekonomiska zon.

Balkens 14 kap." gäller inte sådana kemiska produkter som omfattas av livsmedelslagen (19712511), läkemedelslagen (1992:859) och lagen (1985:295) om foder. I fråga om kemiska produkter som omfattas av strålskyddslagen (1988z220) eller lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor är bestämmelserna i 14 kap. inte tillämpliga för att förebygga hälso- eller miljöslador på grund av joniserande strålning respektive brand eller explosion. Bestämmelserna i 14 kap. gäller inte heller transport av kemiska produkter som är farligt gods enligt lagen 8

(1982:821) om transport av farligt gods, om regeringen inte föreskriver annat.

Särskilda bestämmelser om arbetsmiljön finns i arbetsmiljölagen (l977:1160).

3 & Naturen är i den utsträckning som följer av allemansrätten tillgäng- lig för alla. Var och en skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen.

4 & Möjligheterna att utvinna energi ur förnybara energikällor och förbrukade varor skall fortlöpande beaktas.

5 5 En statlig tjänsteman, Miljöombudsmannen, skall ha till uppgift att tillvarata allmänna intressen i frågor som rör miljön.

Närmare bestämmelser om Miljöombudsmannens uppgifter finns i denna balk och i föreskrifter som regeringen meddelar.

2 kap. Allmänna aktsamhetsregler

1 5 Den som bedriver eller ämnar bedriva en verksamhet som kan komma i konflikt med det i 1 lap. 1 & angivna syftet, slall iaktta de allmänna aktsamhetsreglema i detta kapitel i den utsträckning som framgår av 12 kap. 2 5, 13 lap. 4 5, 14 kap. 4 5, 15 kap. 2 5 och 16 kap. 3 5.

2 5 Den som bedriver eller ämnar bedriva en verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga, hindra eller motverla att verksamheten med- för skada eller olägenhet som lan drabba människors hälsa, miljön eller naturen.

3 5 Om verksamhet som avses i 2 & har medfört skada eller olägenhet som anges där, slall sådana åtgärder vidtas som behövs för att avhjälpa sladan eller olägenheten. Denna skyldighet att avhjälpa skadan kvarstår även efter det att verksamheten har upphört.

4 5 Den som bedriver eller ämnar bedriva en verksamhet skall skaffa sig den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa, miljön och naturen mot slada eller olägenhet samt för att främja återanvänd- ning och återvinning av material och hushållning med mark och vatten.

5 5 Den som yrkesmässigt bedriver eller ämnar bedriva en verksamhet skall tillämpa bästa möjliga teknik för att skydda människors hälsa, miljön och naturen mot skada eller olägenhet samt för att främja återan- vändning och återvinning av material och hushållning med mark och vatten.

6 & Alla som bedriver en verksamhet skall undvila sådana kemisla Prop. 1994/95:10 produkter som kan ersättas med mindre rislabla kemiska produkter, om det är till påtaglig fördel för människors hälsa, miljön eller naturen. Av samma skäl skall de också undvika en vara som innehåller eller har be- handlats med en kemisk produkt och kan ersättas av en mindre riskabel vara.

7 & De allmänna aktsamhetsreglema slall tillämpas i den utsträckning det är ekonomiskt rimligt med hänsyn till å ena sidan den risk för slada eller olägenhet som en verksamhet av det slag som det är fråga om kan medföra och å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnader för skyddsåtgärder.

ANDRA AVDELNINGEN

Hushållning med mark och vatten m.m. 3 kap. Grundläggande hushållningsbestämmelser

1 5 Mark- och vattenområden och den fysiska miljön i övrigt skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt de behov som finns. Före— träde skall ges sådan användning som medför en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning med mark och vatten och den fysiska miljön i övrigt.

2 5 Vid tillämpning av denna balk gäller att det för lolalisering av en verksamhet skall väljas en sådan plats som är lämplig med hänsyn till 1 kap. l &, detta kapitel samt 4 och 6 kap. Platsen slall väljas så att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. '

3 5 Stora mark— och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka om- rådenas laraktär.

4 5 Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan slada naturen.

5 & Jord— och skogsbruk är näringar av nationell betydelse. Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga sam- hällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.

lO

Skogsmark som har betydelse för skogsnäringen skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra ett rationellt skogs- bruk.

6 5 Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenka skall så långt möjligt skyddas mot åt- gärder som påtagligt kan försvåra näringarnas bedrivande.

Områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket slall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

7 5 Mark— och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas natur- eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt beaktas.

Områden som är av riksintresse för natur- eller kulturrniljövården eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

8 5 Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utvinningen av dessa.

Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

9 & Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommu- nikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering slall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt lan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar.

Områden som är av riksintresse för anläggningar som avses i första stycket skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkom- sten eller utnyttjandet av anläggningarna.

10 5 Mark— och vattenorru'åden som har betydelse för totalförsvaret skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan motverla totalförsvarets intressen.

Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för total- försvarets anläggningar skall skyddas mot åtgärder som påtagligt lan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.

11 5 Om ett område är av riksintresse för fiera oförenliga ändamål som avses i 6—9 55, skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämp- ligaste sätt främjar en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och den fysiska miljön i övrigt. Behövs området eller en del av detta för en anläggning för totalförsvaret, slall försvarsintressen ges företräde. Föreslcriftema i 4 kap. skall alltid iakttas.

4 kap. Särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet

1 5 De områden som anges i 2—6 55 är, med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet av riksintresse. Ex- ploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områden endast om hinder inte möter enligt 2—6 åå och om det lan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kul- turvärden.

Bestämmelserna i detta kapitel utgör inte hinder för att utveckla be- fintliga tätorter eller det lolala näringslivet eller för att utföra anlägg- ningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 3 lap. 8 & andra stycket.

2 5 Inom följande områden skall turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön:

Kustområdet och skärgården i Bohuslän från riksgränsen mot Norge till Lysekil

Kustområdet i Halland Kullaberg och Hallandsåsen med angränsande kustområden Kustområdet i Skåne från Örnahusen söder om Skillinge till Åhus Kustområdena och skärgårdarna i Småland och Östergötland från Oskarshamn till Arkösund

Kustområdena och skärgårdarna i Södemranland och Uppland från Oxelösund till Herräng och Singö

Kustområdet och skärgården i Ångermanland från Storliärden vid Ångermanälvens mynning till Slagsudde

Kustområdet och skärgården i Norrbotten från Bondöfjärden till riks- gränsen mot Finland

Öland

Gotland Sjö— och åslandslapet vid Romeleåsen i Skåne Åsnen med öar och strandområden och områdena söder därom utmed Mörrumsån och vid sjön Mien till Pulaviksbukten och Listerlandet

Vänern med öar och strandområden Vättern med öar och strandområden Tiveden med områdena vid sjön Unden och sjön Viken samt området utmed Göta kanal mellan Karlsborg och Sjötorp ' Området Dalsland—Nordmarken från Mellerud och sjön Animmen vid Vänern till sjösystemet från Dals-Ed i söder till Årjäng och Östervall— skog i norr

Fryksdalen från Kil till Torsby samt området utmed övre delen av Klarälven inom Torsby kommun

Mälaren med öar och strandområden

Området Malingsbo—Kloten mellan Storå, Kopparberg, Smedjebacken och Skinnslatteberg

Området utmed Dalälven från Avesta till Skutskär Siljan och Orsasjön med öar och strandområden samt området utmed Oreälven, sjön Slattungen och Oresjön med området söder därom över Gulleråsen och Boda till Rättvik

Området utmed Ljusnan från Färila till Bergvik Vindelådalen Fjällvärlden från Transtrandsfjällen i söder till Treriksröset med undantag för de fjällområden som anges i 5 5.

3 5 Inom kustområdena och skärgårdarna i Bohuslän från gränsen mot Norge till Broijorden, i Småland och Östergötland från Simpevarp till Arkösund och i Ångermanland från Storljärden vid Ångermanälvens mynning till Skagsudde samt på Öland får anläggningar som avses i 5 kap. l & försa stycket 1—11 inte komma till stånd.

4 & Inom kustonu'ådena och skärgårdarna från Brofjorden till Simpevarp och från Arkösund till Forsmark, utmed Gotlands kust, på Östergam och Storsudret på Gotland samt på Fårö får fritidsbebyggelse komma till stånd endast i form av kompletteringar till beäntlig bebyggelse. Om det änns särskilda skäl får dock annan fritidsbebyggelse komma till stånd, företrädesvis sådan som tillgodoser det rörliga friluftslivets behov eller avser enkla fritidshus i närheten av de stora tätortsregionerna.

Inom områden som avses i första stycket får anläggningar som avses i 5 kap. 1 5 första stycket 1—7 och 10—11 komma till stånd endast på platser där anläggningar som skall prövas enligt 5 kap. l & första styck- et redan änns.

5 & Inom äällområdena Långijället—Rogen, Sylarna—Helags, Skäcker- fjällen, Burvattnet, Hotagsljällen, Frostviken—Borgafjällen, Marsijäl— len—Vardoljällen, Artfjället, Tärna—Vindelljällen, Sarek-Mavas, Keb- nekaise—Sjaunja, Rostu och Pessinki får bebyggelse och anläggningar komma till stånd endast om det behövs för rennäringen, den bofasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller det rörliga friluftsli- vet. Andra åtgärder inom områdena får vidtas endast om det lan ske utan att områdenas karaktär påverkas.

6 & Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för lqaftändamål får inte utföras i nationalälvama Tomeälven, Kalixälven, Piteälven och Vindelälven med tillhörande vattenområden samt följande vattenområden: I Dalälven Västerdalälven uppströms Hummelforsen och Österdalälven uppströms Trängslet I Ljusnan Voxnan uppströms Vallhaga I Ljungan Ljungan uppströms Storsjön och Girnån uppströms Holrnsjön I Indalsälven Åreälven, Ammerån, Storån—Dammån och Hårkan

I Ångermanälven Lejarälven, Storån uppströms Klumpvattnet,

Långselån—Rörströmsälven, Saxån, Ran-

sarån uppströms Ransarn och Vojmån upp- Prop. 1994/95:10 ströms Vojmsjön

Hänvisningar till S2

  • Prop. 1994/95:10: Avsnitt 10.1

Vapstälven

Moälven

Lögdeälven Öreälven

I Umeälven Tämaån, Girjesån och Iuktån uppströms

' Fjosoken

Sävarån I Skellefteälven källflödena uppströms Sädvajaure respektive Riebnes och Malån

Byskeälven

Åbyälven

[Luleälven Stora Luleälven uppströms Akkajaure, Lilla Luleälven uppströms Skalka och Tjaktja- jaure samt Pärlälven Råneälven Emån Bräkneån Mörrumsån Fylleån lEnningdalsälven Enningdalsälven uppströms riksgränsen till

Norge Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraft- ändamål får inte heller utföras i följande älvsträckor:

I Klarälven sträckan mellan Höljes och Edebäck I Dalälven Västerdalälven nedströms Skilfsforsen och Dalälven nedströms Näs bruk I Ljusnan sträclan mellan Hede och Svegsjön samt sträckan mellan Laforsen och Arbråsjöarna l Ljungan sträclan mellan Havem och Holmsjön samt sträckan nedströms Viforsen I Indalsälven långan nedströms Landösjön I Ångermanälven Faxälven mellan Edsele och Helgumsjön I Umeälven Tärnaforsen mellan Stor-Laisan och Gäuta

Första och andra stycket gäller inte vattenföretag som förorsalar endast obetyng miljöpåverkan.

5 kap. Tlllåtlighetsprövning av stora anläggningar m.m.

"l 5 Följande slag av nya anläggningar får inte utföras utan tillstånd av regeringen:

1. järn— och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk,

2. massafabriker och pappersbruk,

3. fabriker för raäinering av råolja eller för tung petrokemisk pro- duktion,

4. läbriker för framställning av baskemilalier eller gödselmedel,

5. cementfabriker,

6. anläggningar för kämteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt lagen (1984:3) om kämteknisk verksamhet samt anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som lan användas för framställning av kärnbränsle,

7. förbrärmingsanläggningar, om anläggningen har en tillförd effekt om minst 200 megawatt,

8. gruppstationer för vindkraft med tre eller flera vindkraftsaggregat med en sammanlagd uteffekt av minst 10 megawatt,

9. anläggningar för lagring av minst 50 miljoner nomralkubikmeter naturgas,

10. anläggningar för behandling av miljöfarligt avfall, om huvuddelen av det avfall som avses bli behandlat i anläggningen härrör från andra inrättningar och mer än 10 000 ton miljöarligt avfall årligen förbränns eller på annat sätt slutligt tas om hand vid anläggningen,

11. anläggningar för att utvinna ämnen eller material inom de om- råden som anges i 4 kap. 5 5.

Tillstånd av regeringen krävs också för att bygga plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas inom havsområden och för att ankra eller förtöja sådana plattformar för reparation, om- byggnad eller av annan anledning.

2 5 Om en anläggning, en verksamhet eller en annan åtgärd som inte omfattas av kravet på tillstånd enligt 1 5 kan antas få betydande omfatt- ning eller bli av ingripande beskaffenhet, får regeringen i ett visst fall besluta att anläggningen, verksamheten eller åtgärden inte får utföras utan regeringens tillstånd.

Statliga myndigheter som får kännedom om anläggningar, verksam- heter eller åtgärder som avses i första stycket slall underrätta regering- en om detta.

3 & Regeringens beslut i fråga om tillstånd enligt 1 eller 2 5 är bindande för andra myndigheters prövning enligt denna balk.

Om regeringen vid prövning enligt försa stycket lärrmar tillstånd till en anläggning, en verksamhet eller en åtgärd kan regeringen meddela särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen samt göra tillstån- det beroende av att saken inom viss tid fullföljs genom ansökan om prövning enligt 13 kap. om miljöfang verksamhet.

4 & Regeringen får lämna tillstånd till en anläggning, en verksamhet eller en åtgärd som avses i 1 eller 2 5 under förutsättning att kommun- fullmäktige har tillstyrkt att tillstånd lämnas och hinder mot tillstånd inte "möter på grund av

1. aktsamhetsregler enligt denna balk som gäller för verksamheten,

2. tillämpliga hushållningsbestämmelser enligt 3 eller 4 lap.

3. miljökvalitetsnormer som med stöd av 6 kap. har föreskrivits för området eller hela landet, eller

4. andra allmänna planeringssynpunkter.

5 5 Om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att en anläggning kommer till stånd, får regeringen lämna tillstånd som avses i 4 5 till följande anläggningar, även om kommunalfullmäktige inte har tillstyrkt att tillstånd lämnas:

1. en anläggning som avses i 1 & första stycket 6 och som är avsedd för mellanlagring eller slutlig förvaring av kärnämne eller kämavläll, eller

2. en anläggning som avses i 1 5 första stycket 7—10. Vad som sägs i första stycket gäller dock inte, om en lämplig plats för anläggningen har anvisats inom någon annan kommun som lan antas godta en placering där eller om en annan plats bedöms vara lämpligare.

6 & Om det änns särskilda skäl, får regeringen i ett visst fall medge undantag från kravet på tillstånd enligt 1 &.

6 kap. Miliökvalitetsnormer

l & Regeringen får för vissa geograäsla områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller naturen i övrigt (miljökvalitetsnormer), om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa slador på eller olä- genheter för människors hälsa eller miljön.

Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitets- normer i den utsträckning som det behövs med hänsyn till Sveriges av riksdagen godkända åtaganden enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

2 & Miljökvalitetsnonnerna skall utgå från de störningsnivåer som män- niskor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägen— heter.

Miljökvalitetsnorrner skall ange

1. tillåten förekomst i mark, vatten, luft eller naturen i övrigt av kemisla eller biotekniska produkter,

2. tillåten förekomst i mark, vatten, luft eller naturen i övrigt av någon viss organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön,

3. tillåten nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning.

3 & Föreskrifter enligt l & skall beaktas av myndigheter och kommuner vid planering, vid prövning av tillståndsärenden, vid tillsyn och när föreskrifter meddelas.

4 5 Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas slall ett åtgärdsprogram upprättas. Atgärdsprogrammet skall upprättas

1. av en kommun, om miljökvalitetsnormen gäller bara kommunens område,

2. av länsstyrelsen, om miljökvalitetsnormen gäller två eller flera kommuner i ett län,

3. i övriga fall av regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer.

Om en miljökvalitetsnorrn för ett geograäskt område inte kan upp- fyllas, därför att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför detta område, slall regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer upprätta ett åtgärdsprogram för hela det område där stömingar förekommer som påverlar möjligheten att uppfylla normen.

I ett åtgärdsprogram slall anges villa åtgärder som bör vidtas för att en miljökvalitetsnorrn slall uppfyllas.

5 5 En kommun är skyldig att utföra de mätningar som behövs för att kontrollera att en miljökvalitetsnorrn uppfylls.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om mätmetoder och redovisning av mätresul- tat.

7 kap. Planer och planeringsunderlag

1 5 I ett mål eller ärende enligt denna balk som berör frågor om hus- hållning med mark och vatten skall den handläggande myndigheten se till att sådana planer enligt plan- och bygglagen (l987:10) och sådant planeringsunderlag som behövs för att belysa hushållningsfrågan änns tillgängliga i målet eller ärendet.

Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att tillhandahålla planer enligt plan- och bygglagen samt planeringsunderlaget till dessa.

länsstyrelsen skall ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med naturresur- ser i länet och som änns hos statliga myndigheter. länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kom- muner och myndigheter som skall tillämpa denna balk.

2 & Regeringen får i ett visst fall besluta att en eller flera kommuner slall redovisa till regeringen eller någon annan myndighet hur kommu- nen eller kommunerna i sin planering enligt plan— och bygglagen (l987:10) avser att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 6 lap. 4 5 eller annars uppfylla miljökvalitetsnormer enligt 6 kap. eller tillgodose ett intresse som rör hushållningen med mark och vatten. Statliga myndig- heter skall anmäla till regeringen om det uppkommer behov av sådan redovisning.

8 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar

1 & En miljökonsekvensbeslu'ivning skall ingå i en ansölan i fråga om tillstånd eller befrielse från skyldighet att ansöka om tillstånd enligt denna balk eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.

Regeringen får genom föresla-ifter medge undantag från skyldigheten att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning.

2 & Den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning skall på lämpligt sätt samråda med de statliga myndigheter, kommuner, organisationer och enskilda som kan ha ett intresse i saken.

Regeringen får föreskriva att det i ärenden enligt någon av de lagar som anges i 1 kap. 2 å andra stycket skall upprättas en miljökonse- kvensbeskrivning. Därvid gäller vad som sägs i detta kapitel, om inget annat har föreskrivits.

Sy'iet med miljökonsekvensbeskrivningar

3 5 En miljökonsekvensbeskrivning skall möjliggöra en samlad bedöm- ning av den inverlan på människors hälsa, miljön samt hushållningen med mark och vatten och annan resurshushållning som den planerade anläggningen, verksamheten eller åtgärden kan medföra.

4 5 En miljökonsekvensbeskrivning slall, i den utsträckning det kan behövas, möjliggöra en bedömning enligt 3 & för det fallet att anlägg- ningen, verksamheten eller åtgärden kommer till stånd på en annan plats eller i en annan utformning än som planeras liksom för det fallet att någon förändring inte genomförs.

Kostnaden för miljökonsekvensbeskrivningar

5 & En miljökonsekvensbeskrivning skall bekostas av den som gjort en ansökan som avses i 1 &.

TREDJE AVDELNINGEN Naturvård

9 kap. Skydd för naturområden Nationalpark

l 5 Mark som tillhör staten lan efter riksdagens medgivande av rege- ringen avsåt1as till nationalpark I syfte att bevara ett större sammanhän-

gande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick.

25 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vård och förvaltning av nationalparker.

Naturreservat och naturvårdromrdde

3 5 Ett namrorruåde kan av länsstyrelsen förklaras som naturreservat eller naturvårdsområde för att bevara värdefuu natur, för att skydda växt- och djurlivet samt för att tillgodose behov av områden för frilufts— liv eller andra sådana ändamål.

Skyddsformen naturreservat skall väljas om de åtgärder som behövs för att uppnå syftet med skyddet leder till att pågående markanvändning försvåras avsevärt inom ett område. Markägaren har då rätt till ersätt- ning enligt vad som framgår av 23 kap. I övriga fall skall skyddsformen naturvårdsområde väljas.

4 5 I ett beslut om att bilda naturreservat eller naturvårdsområde skall grunden för beslutet anges. I beslutet skall också anges de inskränk- ningar i rätten att förfoga över eller nyttja fastigheter som behövs för att uppnå syftet med skyddet. Om det senare visar sig behövas nya grunder eller ytterligare inskränkningar får länsstyrelsen meddela beslut om detta.

När ett naturreservat eller ett naturvårdsområde bildas skall i beslutet därom eller i nära anslutning till beslutet fastställas en skötselplan, som anger de åtgärder som behövs för att uppnå syftet med skyddet.

5 5 Om det behövs för att tillgodose ändamålet med ett naturreservat, får länsstyrelsen förplikta ägaren att tåla sådana intrång som att det inom området

I. anläggs vägar, parkeringsplatser, vandringsleder, raststugor, tält- platser, badplatser, sanitära inrättningar eller liknande anordningar,

2. företas gallring, röjning, slåtter, plantering, avspärrning eller lik- nande åtgärder,

3. bereds tillträde till mark för allmänheten där allmänheten annars inte skulle ha rätt att vistas,

4. genomförs undersökningar av djur- och växtarter samt av mark- och vattenförhållanden.

Om det behövs för att tillgodose ändamålet med ett naturvårdsområde, 'får länsstyrelsen förplikta markägaren eller annan rättsinnehavare att tåla att det på marken utförs röjning, plantering eller annan liknande åtgärd.

6 & Länsstyrelsen får helt eller delvis upphäva beslut enligt 3—5 55, om det finns synnerliga skäl.

Länsstyrelsen får i särskilda fall medge undantag från föreskrifter som har meddelats för ett naturreservat eller ett naturvårdsområde.

Om ett beslut enligt första eller andra stycket meddelas för att lämna Prop. 1994/95 : 10 rum för ett arbetsföretag, får länsstyrelsen också besluta att den som utför arbetsföretaget skall bekosta en särskild undersökning av det skyddade området eller särskilda åtgärder för att bevara detta eller på annat sätt gottgöra intrånget.

Kulturreservat och kulturvårdsområde

7 & Bestämmelserna i 3—5 55 får tillämpas också för att bevara värde- fulla kulturmiljöer, om de inte skyddas enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Områden som skyddas enligt denna paragraf be- nämns kulturreservat eller kulturvårdsområde.

I fråga om beslut enligt denna paragraf gäller också 6 &.

Naturminne

8 & Ett särpräglat naturföremål som behöver skyddas eller vårdas sär- skilt får av länsstyrelsen förklaras som naturminne. Förklaringen får omfatta även det område på marken som hävs för att bevara naturföre- målet och ge det behövligt utrymme, allt efter föremålets art och be- tydelse.

Vad som i 4—6 55 har föreskrivits om naturreservat skall gälla även för naturminnen.

Interimistiska förbud

9 & När en fråga har väckts om att ett område skall utgöra en national- park, ett naturreservat, ett kulturreservat, ett naturvårdsområde eller ett kulturvårdsområde eller om att ett naturföremål skall förklaras som naturminne, får länsstyrelsen för viss tid, högst tre år, meddela förbud mot att utan tillstånd vidta sådana åtgärder som berör området eller föremålet och som strider mot syftet med det tilltänkta skyddet. Om det finns särskilda skäl får förbudet förlängas att gälla i ytterligare högst tre år. Bestämmelserna i 6 & gäller även förbud enligt första stycket.

Strandskydd

10 & För att trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och för att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). Rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utvidga

strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen när det be- hövs för att tillgodose något av strandskyddets syften.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för- ordna att ett strandområde som uppenbart saknar betydelse för att till— godose strandskyddets syften inte skall omfattas av strandskydd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för- ordna att ett strandområde som avses ingå i en detaljplan enligt plan- och bygglagen (l987:10) eller omfattas av områdesbestämmelser enligt samma lag inte skall omfättas av strandskydd om det änns särskilda skäl.

11 5 Inom ett strandskyddsområde får inte

1. ny byggnad uppföras,

2. befintlig byggnad ändras för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det vartill den tidigare har använts,

3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för be- byggelse som avses i 1 och 2,

4. andra anläggningar eller anordningar utföras på ett sådant sätt att mark tas i anspråk som tomt eller att allmänheten på annat sätt hindras eller avhålls från att beträda områden där den annars skulle ha kunnat färdas fritt.

12 & Bestämmelserna i 11 & gäller inte

1. anläggningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, äsket, skogsskötseln eller renskötseln och inte tillgodoser bostadsändamål,

2. företag till vilka tillstånd har lämnats enligt denna balk eller enligt vattenlagen (1983:291),

3. vilthägn som har prövats enligt 14 &. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får före- skriva att bestämmelsema i 11 5 inte skall gälla sådana byggnader, anläggningar eller anordningar som utgör komplement till beäntlig bebyggelse på en tomtplats och som förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden.

13 & Länsstyrelsen får medge dispens från bestämmelserna i 11 å när det änns särskilda skäl. Om dispens medges, skall länsstyrelsen be- stämma i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller på annat sätt användas för det avsedda ändamålet.

Ett beslut om dispens upphör att gälla om den åtgärd som avses med dispensen inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år från den dag då beslutet vunnit laga kraft.

Wlthägn

14 & Vilthägn får inte utan tillstånd av länsstyrelsen uppföras på om- råden där allmänheten får färdas fritt.

Vid tillståndsprövningen skall behovet av skydd för friluftslivet och Prop. 1994/95:10 naturmiljön beaktas. Ett tillstånd skall förenas med de villkor som behövs till skydd för dessa intressen.

Tillstånd till vilthägn inom strandskyddsområde får meddelas endast om det änns särskilda skäl.

15 & Om det genom ett vilthägn uppkommer någon olägenhet som inte förutsågs när tillståndet gavs, får länsstyrelsen besluta nya eller ändrade villkor för att avhjälpa olägenheten. Kan olägenheten inte avhjälpas och är den betydande, får tillståndet återkallas. Tillståndet får även åter— kallas om vilthägn som avses med tillståndet inte längre behövs.

Ordningsföresknjter

165 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om allmänhetens uppträdande som behövs för att trygga ändamålet med det skydd av områden och föremål som gäller enligt detta kapitel eller som beslutats med stöd av kapitlet.

Delegation

17 & Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att även en kommunal myndighet skall ha de befogenheter som länsstyrelsen har enligt detta kapitel.

10 kap. Skydd för växt- och djurlivet Markavvatming

1 5 Åtgärder får inte vidtas utan tillstånd av länsstyrelsen för att av- vatma mark, för att sänka eller tappa ur en sjö eller för att skydda mot vatten, om syftet är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål (markavvattning). Ett tillstånd till markavvattning skall förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka menlig inverkan på naturmiljön av företaget. I tillståndet skall anges inom vilken tid åtgärderna skall vara utförda. Vid tillståndsprövningen skall beaktas om åtgärderna leder till vattenföroreningar.

För detaljdränering genom täckdikning krävs tillstånd endast om det är sannolikt att dräneringen medför menlig inverkan på naturmiljön.

2 5 Tillstånd behövs inte för markavvattning i samband med en torvtäkt i enlighet med tillstånd enligt lagen (1985 :620) om vissa torvfyndigheter m.m. eller för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge.

Om markavvattning inte skulle medföra någon menlig inverkan på naturmiljön inom ett område, får regeringen eller efter regeringens

bemyndigande länsstyrelsen besluta att tillstånd enligt 1 5 inte behövs för åtgärder inom området.

3 & Regeringen får beträffande områden, där det är särskilt angeläget atI våtmarkerna bevaras, förbjuda markavvattning som skulle kräva till- stånd enligt 1 &.

Skydd för vissa biotoper

4 & Arbetsföretag som kan skada naturmiljön får inte utföras inom sådana mindre mark- eller vattenområden (biotoper) som utgör livsmiljö för utrotningshotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställer vilka biotoper som skall omfattas av första stycket.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidta de åtgärder som behövs för att vårda biotoper som avses i första styck- et. Innan en åtgärd vidtas skall den som äger eller har särskild rätt till området underrättas särskilt.

Fredande av växt- och djurarter

5 5 Finns det risk för att en växtart kan komma att försvinna eller utsättas för plundring, får regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer meddela förbud att inom hela eller en del av landet ta bort eller skada en växt av den arten, där den växer vilt.

6 5 Finns det risk för att en djurart kan komma att försvinna, får rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela förbud att inom hela eller en del av landet döda, skada eller fånga vilt levande djur av den arten, om det inte sker till försvar mot angrepp på person eller egendom, samt att ta bort eller skada sådana djurs ägg, rom eller bon.

Särskilda bestämmelser gäller för att döda eller fånga vissa djur, om åtgärden är att hänföra till jakt eller äske.

7 5 Behövs utöver förbud enligt 5 eller 6 5 eller fredning enligt jaktlag- stiftningen särskilt skydd för en djur- eller växtart inom ett visst områ— de, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller fiske eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området.

11 kap. Vissa arbetsföretag

Stenbrytning, täkter och vissa andra arbetsföretag

1 5 För stenbrytning och för täkt av sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter krävs tillstånd av länsstyrelsen. För husbehov får dock markinnehavare utföra sådana åtgärder utan tillstånd.

Första stycket gäller inte

1. åtgärder i vattenområden som utförs med tillstånd enligt vattenla— gen (l983:291) eller där tillstånd behövs enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln,

2. täkt av torv för vilken bearbetningskoncession har lämnats enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter.

2 5 Ett tillstånd till stenbrytning eller täkt skall förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka menlig inverkan på miljön av täkten. Tillstånd får lämnas endast om säkerhet ställs för de villkor som skall gälla för tillståndet. Visar sig säkerheten otillräcklig får läns- styrelsen besluta att tillståndet skall gälla endast om ytterligare säketh ställs. Om det änns särskilda skäl får länsstyrelsen befria sökanden från kravet på Säkerhet. Staten, kommunerna och landstingen behöver inte ställa säkerhet.

Länsstyrelsen får återkalla ett tillstånd enligt 1 5 eller ändra villkoren när tio år har förflutit från det att tillståndsbeslutet vunnit laga kraft.

Om villkor som rör verksamheten inte i den utsträckning som behövs begränsar eller motverkar verksamhetens menliga inverkan på miljön, får länsstyrelsen före utgången av denna tid förena tillståndet med de ytterligare villkor som behövs.

3 5 När en ansökan om tillstånd enligt 1 & prövas, skall behovet av materialet vägas mot de skador på växt- och djurlivet och på naturrni— ljön i övrigt som stenbrottet eller täkten kan befaras orsaka. Om sten- brottet eller täkten kan befaras försämra livsbetingelsema för någon växt- eller djurart som är sällsynt eller hotad, får tillstånd lämnas endast om det allmänna behovet av material som skulle utvinnas genom stenbryt- ningen eller täkten är synnerligen stort.

Länsstyrelsen får förelägga sökanden att göra de undersökningar eller utredningar som behövs för länsstyrelsens prövning. Följer inte sökanden föreläggandet får ansökan avvisas.

4 & Innehavaren av marken är skyldig att tåla åtgärder i enlighet med villkor som är förenade med tillstånd enligt 1 &.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om skyldighet för den som avser att bedriva stenbryt- ning, täktverksarnhet eller stenlcrossrörelse att lämna de_uppgifter om verksamheten som behövs som underlag för planeringen av naturvården.

5 & Kan ett arbetsföretag som inte omfattas av tillståndstvång enligt 1 5 eller enligt 10 kap. 1 & komma att väsentligt ändra naturmiljön skall anmälan för samråd göras hos den myndighet som regeringen bestäm- mer. Detta gäller dock inte arbetsföretag för vilka tillstånd har lämnats enligt vattenlagen (1983z291).

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om att anmälan för samråd alltid skall göras i fråga om särskilda slag av arbetsföretag. Sådana föreskrifter får begränsas till att avse en del av landet.

Om anmälningsskyldighet föreligger, får företaget inte påbörjas innan samråd har ägt mm. Den myndighet som avses i första stycket får före- lägga företagaren att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda företaget.

Föreläggande eller förbud enligt tredje stycket får förenas med vite. Om föreEgganden, förbud och viten enligt denna paragraf gäller 18 kap. 10 —13 55.

Spridning av bekämpningsmedel över skogsmark

6 & Det är förbjudet att över skogsmark sprida bekämpningsmedel som är avsedda för att bekämpa lövsly. Inte heller får enskilda trädstammar behandlas med bekämpningsmedel.

7 5 Den myndighet som regeringen bestämmer får, om inte annat följer av 8 &, medge undantag från 6 &, om kravet enligt 6 & skogsvårdslagen (1979z429) i fråga om återväxt av skog inte rimligen kan tillgodoses genom röjning med mekaniska metoder. Vid bedömningen skall hänsyn tas till skogsmarkens läge och beskaffenhet, skogsbeståndets samman- sättning, spridningens inverkan på livsbetingelsema för växt— och djur- livet och andra allmänna intressen.

Ett medgivande om undantag skall förenas med de villkor som behövs till skydd för naturmiljön.

8 & Kommunen kan besluta att undantag enligt 7 5 inte får medges i fråga om ett område inom kommunen, om det behövs med hänsyn till områdets betydelse för friluftslivet, naturvården, den lokala befolkning- ens trivsel eller något annat kornrnunalt intresse.

9 & Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från 6 & om det behövs för vetenskaplig prövning. Undantag får förenas med villkor.

12 kap. Gemensamma naturvårdsbestämmelser

l 5 Vid prövning enligt 9-11 kap. skall 3 och 4 kap. tillämpas.

Tillämpnin g av de allmänna aldsamhetsreglema

2 & Aktsarnhetsreglema i 2 kap. 2 och 4 åå gäller för den som

1. bedriver eller ämnar bedriva byggnation eller anläggningsarbete Prop. 1994/95:10

inom strandskyddsområde enligt 9 lap. 11—13 åå,

2. uppför eller avser att uppföra vilthägn enligt 9 kap. 14 5,

3. bedriver eller avser att bedriva markavvattning eller arbetsföretag inom skyddsvärda biotoper enligt" 10 kap. 1 eller 4 5,

4. bedriver eller avser att bedriva stenbryming eller täktverksamhet eller undersökningar och utredningar för verksamhet av nu nämnt slag enligt 11 lap. l 5 och 3 & andra stycket.

Den som sprider eller avser att sprida bekämpningsmedel över skogs- mark enligt 11 lap. 7 & slall iaktta aktsarnhetsreglema i 2 kap. 2, 4 och 6 55.

Övriga bestämmelser

3 5 Innan länsstyrelsen fattar beslut om att bilda ett naturreservat, ett kulturreservat, ett naturvårdsområde eller ett kulturvårdsområde eller avgör något annat viktigt ärende enligt 9—11 kap. skall länsstyrelsen samråda med kommunen.

4 & Innan beslut fattas i ett ärende enligt 9-11 kap. får den beslutande myndigheten utföra förberedande undersökningar av marken om det behövs.

Den som har fått i uppdrag av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i naturvårdssyfte inventera naturresurser har rätt att undersöka den mark som inventeringen avser.

Vid sådana undersökningar skall onödigt intrång undvilas.

5 5 I samband med beslut om tillstånd enligt 9—11 lap. till bebyggelse, täkt eller annat arbetsföretag får länsstyrelsen föreskriva att den som utför arbetsföretaget skall bekosta en särskild undersökning av det berörda området eller på annat sätt gottgöra intrånget i naturvårdsintres— set.

6 5 Tillstånd enligt 9—11 lap. får inte meddelas i strid mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelse göras.

7 & Tillstånd enligt 9—11 kap. får inte ges till den som har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd, om inte särskilda omständigheter föranleder något annat.

8 & Bestämmelser om kulturmiljön änns också i lagen (19881950) om kulturminnen m.m.

FJÄRDE AVDELNINGEN Skydd för hälsa och miljö

13 kap. Miljöfarlig verlsamhet Defnitioner

l 5 Med miljöfarlig verksamhet avses i denna balk utsläpp av avlopp- svatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i vattendrag, sjöar, vattenområden eller grundvatten samt användning av mark, byggnader eller anläggningar på sådant sätt som lan medföra

1. förorening av luft, mark, vattendrag, sjöar, andra vattenområden eller grundvatten,

2. störning för omgivningen genom buller, skakningar, ljus eller liknande, om stömingen inte är rent tillfällig.

2 5 Med avloppsvatten avses i denna balk

l. spillvatten eller annan flytande orenlighet,

2. vatten som använts för kylning vid driften av en fabrik, någon annan inrättning eller viss teknisk utrustning,

3. vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom en detaljplan som inte görs för viss eller vissa fastigheters räkning,

4. vatten som avleds för avvattning av en begravningsplats.

Särskilda bestämmelser

3 5 I fråga om viss miljöfang verksamhet gäller särsldlda bestämmelser enligt lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och Finland.

Föreskriftema om miljöfarlig verksamhet är inte tillämpliga i fråga om joniserande strålning.

Tillämpning av de allmänna aktsamhetsreglema

4 & De allmänna aktsamhetsreglema som anges i 2 kap. skall tillämpas i fråga om miljöfarlig verksamhet.

Särskilda aktsamhetsnegler och bemyndiganden

5 5 En miljöfang verksamhet som kan leda till slada på människors hälsa eller annan väsentlig olägenhet får inte utövas.

Om den miljöfarliga verksamheten är av synneng betydelse från allmän synpunkt och inte kan skada människors hälsa, får regeringen besluta att verksamheten får bedrivas, om områden som är av riksintres- se för natur- och kulturmiljövården inte allvarligt skadas.

65. Avloppsvatten av följande slag får inte släppas ut i vattendrag, sjöar eller andra vattenområden

l. avloppsvatten från vattenklosetter eller tätbebyggelse där vattnet inte har varit föremål för längre gående rening än slamavskiljning,

2. pressaft från siloanläggningar,

3. urin från djurstallar,

4. vassle,

5. ytbehandlingsbad i metallindustrier eller koncentrerat sköljvatten från sådana bad.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får före- skriva att avloppsvatten av annat slag inte får släppas ut i vattendrag, sjöar eller andra vattenområden.

7 5 Om det änns särskilda skäl med hänsyn till natrrrvårdens eller andra allmänna intressen, får regeringen för en viss del av landet meddela föreskrifter om förbud mot utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i vattendrag, sjöar eller andra vattenområden eller så att marken eller grundvattnet lan förore- nas.

8 5 Om det från allmän synpunkt är särskilt angeläget att skydda ett mark- eller vattenområde som är utsatt för påverkan från miljöfarlig verksamhet, får regeringen förklara området och dess närmaste om- givning som miljöskyddsområde.

För ett miljöskyddsområde skall regeringen meddela föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för verksam- heter inom området.

9 5 För att motverka utsläpp i luften av svavelföroreningar får regering- en i fråga om bränsle som innehåller svavel meddela föreskrifter som gäller förbränning, handel, överlåtelse eller import och som behövs från miljöskyddssynpunkt eller någon annan allmän synpunkt.

Regeringen får överlåta åt en myndighet eller kommun att meddela föreskrifter som avses i första stycket.

10 & För att skydda miljön får regeringen också i andra fall än som avses i 7—9 åå beträffande miljöfarlig verksamhet meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått i den utsträclming som anges i andra stycket.

Föreskrifter får meddelas för att uppfylla Sveriges internationella förpliktelser. Föreskrifter får också meddelas om de framstår som mer ändamålsenliga än beslut i ett enskilt fall.

Om det änns särskilda skäl får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela föreskrifter. '

11 & Regeringen får föreskriva att det slall vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts

1. anlägga eller bedriva vissa slag av fabriker, andra inrättningar eller verksamheter,

2. släppa ut avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning,

3. släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen så att mark, vattendrag, sjöar och andra vattenområden eller grundvatten lan förorenas,

4. ändra vissa slag av inrättningar eller deras användning eller ändra vissa slag av verksamheter på ett sätt som lan medföra ökade eller andra olägenheter eller som i annat avseende är av betydelse från stör- ningssynpunkt.

Individuell prövning

12 & Frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av Konces- sionsnärnnden för miljöskydd eller den myndighet som regeringen be- stämmer. Särskilda föreskrifter om Koncessionsnärnnden och om för- farandet hos nämnden änns i lagen (1994:000) om Koncessionsnämnden för miljöskydd.

Frågor om anmälan prövas av kommunen. Om den miljöfarliga verk- samheten kan antas ha en begränsad miljöpåverlan, får regeringen föreskriva att en kommun också skall pröva frågor om tillstånd.

Frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall på ansökan av den som bedriver eller avser att bedriva miljöfang verksamhet prövas även om tillstånd inte krävs enligt föreskrifter som avses i 11 5.

13 & Den som avser att utöva miljöfarlig verksamhet för vilken det krävs tillstånd enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av denna balk skall, innan ansökan om tillstånd ges in, i skälig omfattning och på lämpligt sätt samråda både med de statliga och kommunala myndigheter som har skyldighet att följa verksamheten och med de organisationer och enskilda som kan ha ett intresse i saken.

14 5 En ansökan om tillstånd slall vara sluiftlig. Den slall innehålla

l. ritningar och beskrivningar över verksamheten och dess omfatt- nmgr 2. förslag till de skyddsåtgärder och andra försiktighetsrnått som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter från verksamheten,

3. förslag till hur verksamheten bör kontrolleras,

4. en redogörelse för det samråd som har ägt rum enligt 13 å och vad som därvid har kommit fram.

I 8 kap. finns föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar. En kommun som prövar ärenden om tillstånd får medge undantag från vad som föreskrivs i första stycket.

15 & Om en ansölan är bristfällig eller om den inte har getts in i till- .

räckligt antal exemplar, skall tillståndsmyndigheten förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Detsamma gäller om samråd enligt 13 & inte har skett i tillräcklig omfattning.

Ett föreläggande får förenas med vite. Följer sökanden inte föreläg- gandet, får tillståndsmyndigheten besluta att bristen skall avhjälpas på

sökandens bekostnad eller avvisa ansökan, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av ärendet.

16 & Tillståndsmyndigheten skall se till att varje ärende ges den utred- ning som behövs med hänsyn till balkens bestämmelser och de före- skrifter som har meddelats med stöd av balken. Myndigheter, organisa- tioner och ensldlda som kan ha ett intresse i saken skall på lämpligt sätt ges tillfälle att yttra sig. I den utsträckning det behövs för utredningen skall hållas besiktning på platsen och sammanträde.

Till sammanträden har också allmänheten tillträde. Den som är närva- rande vid ett sammanträde har rätt att i skälig omfattning yttra sig över innehållet i ansökan och den där beskrivna verksamhetens verkningar samt de ytterligare uppgifter som sökanden kan ha lämnat om verksam- heten.

Till sammanträde skall kallas genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt. Kostnaden för kungörelse betalas av sökanden.

17 & Tillståndsmyndigheten har rätt att anlita sakkunnig för att utreda särskilda frågor. Ersättning till sakkunnig betalas av sökanden.

18 & Tillståndsmyndigheten skall med eget yttrande överlämna frågor om tillstånd till regeringen, om det vid prövningen av en ansökan visar sig att verksamheten är av sådan att som avses i 5 5 andra stycket.

19 & Tillståndshavaren är skyldig att vid prövning av frågor om åter- kallelse av tillstånd och omprövning av villkor enligt 30—33 55 ge in den utredning som behövs för prövningen. I ett sådant ärende får till- ståndsmyndigheten vid vite förelägga tillståndshavaren att ge in den utredning som behövs.

Ellståndsbeslut

20 5 Ett beslut om tillstånd skall noggrant ange de villkor som behövs för att hindra eller begränsa skang påverkan eller andra olägenheter från verksamheten. Villkor får när det behövs avse hanteringen av kemiska produkter i tillverknings— och processindustri, om hanteringen kan föranleda olägenheter för den yttre miljön. Villkoren får också avse hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser.

Om det finns särskilda skäl, får ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet begränsas till viss tid. I u'llståndsbeslutet skall anges en viss tid, högst fem år, efter vilken tillståndet upphör att gälla om den med tillståndet avsedda verksamheten inte har påbörjats inom den angivna tiden.

Ett tillstånd som har meddelats av en kommun gäller i fem år. Till- ståndet upphör dock att gälla om inte den med tillståndet avsedda verk- samheten påbörjats inom två år.

21 & Ett tillstånd som gäller för viss tid får för sin giltighet göras bero— ende av att säkerhet ställs för kostnaden för återställning och andra sådana kostnader som verksamheten kan föranleda. Staten, kommunerna och landstingen behöver inte ställa säkerhet.

Om det kan antas att ställd säkerhet inte längre är tillräcklig, får den myndighet som prövar frågan om tillstånd besluta om ytterligare säker- het.

22 5 Om två eller flera som utövar eller avser att utöva miljöfarlig verksamhet kommer överens om att vidta åtgärder för att förebygga eller motverka likartade olägenheter för människor och miljön av verk- samheten, får villkor som avses i 20 & innebära att de skall vidta åt- gärdema gemensamt. Som förutsättning för detta gäller att möjligheter- na att uppfylla miljökvalitetsnorrner enligt 6 kap. ökar eller att fördelar från hälso- och miljösynpunkt uppnås på något annat sätt.

Ärenden enligt första stycket får avgöras genom beslut om tillstånd som innehåller gemensamma villkor för verksamheterna. För beslut i sådana ärenden gäller också 20 och 21 55.

23 5 Om regeringen lämnar tillstånd, får regeringen överlåta åt en tillståndsmyndighet att fastställa ytterligare villkor för verksamheten.

En tillståndsmyndighet får överlåta till en tillsynsmyndighet att fast- ställa villkor av mindre betydelse.

24 5 Om det vid prövningen av en miljöfarlig verksamhet inte tillräck- ligt säkert kan bedömas vilka villkor som bör gälla i ett visst avseende, får avgörandet i denna del skjutas upp, om det kan ske utan olägenhet för miljön. I samband med uppskov skall tillfälliga villkor om skyddsåt— gärder och andra försiktighetsmått beslutas.

En fråga som har skjutits upp skall avgöras så snart som möjligt.

25 5 I ärenden om tillstånd till en verksamhet får tillståndsmyndigheten på ansökan besluta att vissa arbeten får påbörjas trots att tillståndsfrågan inte har blivit slutligt avgjord. Ett sådant beslut (igångsättningsmed- givande) får meddelas endast om det änns särskilda skäl och det är uppenbart att tillstånd kommer att lämnas.

I ärenden där regeringen prövar frågan om tillstånd får medgivande . enligt första stycket inte lämnas innan tillståndsfrågan har avgjorts.

I ett igångsättningsmedgivande skall noggrant anges de villkor som skall gälla i avvaktan på den slutliga prövningen.

Vid prövningen av ett igångsättningsmedgivande gäller samma regler som för tillståndsprövning.

Hinder för tillstånd

26 5 Tillstånd till miljöfarlig verksamhet får inte meddelas i strid mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

27 5 Tillstånd får inte ges till den som har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd, om inte särskilda omständigheter föranleder annat.

28 5 Tillstånd får inte beviljas för verksamhet som leder till att en miljökvalitetsnorrn inte kan uppfyllas.

29 & Om det änns hinder mot att meddela tillstånd till en miljöfarlig verksamhet enligt vad som sägs i 28 5, får verksamheten komma till stånd om den som utövar eller ämnar utöva verksamheten vidtar sådana åtgärder att olägenheterna från annan miljöfarlig verlmamhet upphör eller minskar så att miljökvalitetsnormen på grund av de vidtagna åt- gärderna kan uppfyllas.

Återkallelse av tillstånd

30 5 Ett tillstånd får återkallas helt eller delvis av tillståndsmyndigheten

1. om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter av betydelse för tillståndet,

2. om villkor som gäller för verksamheten i något väsentligt avseende har åsidosatts,

3. om det genom den miljöfarliga verksamheten uppkommit olägen- heter av sådan att som avses i 5 & första stycket och som inte kan av- hjälpas genom en ändring av villkoren för verksamheten,

4. om den tillståndsgivna verksamheten påtagligt medverkar till att gränsvärdena i en miljökvalitetsnorm överskrids och ändrade villkor inte kan antas vara tillräckliga eller om sådana fördelar ur miljösynpunkt som avses i 29 5 inte har kunnat erhållas,

5. om den tillståndsgivna verksamheten slutligt har upphört,

6. om ett nytt tillstånd ersätter ett tidigare tillstånd.

Omprövning av villkor

'31 & Tillståndsmyndigheten får ändra, upphäva eller meddela nya vill- kor för en verksamhet

1. när tio år eller den kortare tid som följer av Sveriges internationel- la förpliktelser har förflutit från det att beslutet om villkor vann laga kraft,

2. om verksamheten påtagligt medverkar till att gränsvärdena i en miljökvalitetsnorm överskrids,

3. om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter av betydelse för prövningen och ett återkallande av tillståndet framstår som en alltför ingripande åtgärd,

4. om villkor som rör verksamheten inte har följts och ett återkallande av tillståndet framstår som en alltför ingripande åtgärd,

5. om det genom verksamheten uppkommit någon olägenhet som inte förutsågs när tillståndet meddelades,

6 om förhållandena r omgivningen har ändrats väsentligt,

7. om verksamheten är förlagd inom ett område där förbud råder enligt föreskrift med stöd av 7 5 eller där särskilda föreskrifter gäller enligt 8 5,

8. om en från hälso- och miljöskyddssynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av annan teknik,

9. om användningen av en ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förut- sättningar för att kontrollera verksamheten.

Ett tillstånd att släppa ut avloppsvatten i ett visst vattenområde får omprövas med stöd av första stycket endast om det änns särskilda skäl.

32 5 Har villkor fastställts för två eller äera miljöfarliga verksamheter med tillämpning av 22 å och återkallas tillståndet eller omprövas villko- ren för en av verksamheterna, får villkoren för de övriga verksamheter- na omprövas.

33 5 Efter ansökan från tillståndshavaren fär tillståndsmyndigheten ändra, upphäva eller meddela nya villkor i tillståndsbeslut. Villkor får dock upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen behövs till följd av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades.

34 & Vid prövning av frågor som avses i 31 5 1 eller 32 eller 33 5 får tillståndsmyndigheten också ompröva beslut varigenom villkor har ändrats, upphävts eller kommit till enligt 31 5 första stycket 2-9 eller 32 eller 33 &, även om tio år inte har förflutit från det att beslutet vann laga kraft.

35 & Vid omprövning av villkor får också 24 å tillämpas.

36 & Villkor som fastställts enligt någon av 31—34 59 har samma verkan som villkori tillståndsbeslut.

37 5 Beslut om återkallelse av tillstånd eller ändring eller upphävande av villkor liksom beslut om nya villkor meddelas av tillståndsmyndighe- ten.

Framställning om sådant beslut som avses i första stycket får göras av tillsynsmyndigheten. Är myndigheten samtidigt tillståndsmyndighet får frågan tas upp utan särskild framställning.

Statens naturvårdsverk och Miljöornbudsmannen har också den rätt som en tillsynsmyndighet har enligt andra stycket. Miljöombudsmannen får dock inte begära omprövning av beslut om verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioan- stalt.

38 5 Även i andra fall än vad som anges i 29—34 55 får kommunen besluta om ytterligare villkor eller förbud för en verksamhet som omfat— tas av tillstånd som kommunen har lämnat.

Tidjrdn vilken beslut gäller

39 5 Ett beslut om tillstånd eller villkor blir gällande när beslutet har vunnit laga kraft. För igångsättningsmedgivande eller om det änns särskilda skäl, får tillståndsmyndigheten förordna att beslutet slall gälla omedelbart.

lérktamhetsutövarens undersökningar och kontroll

40 5 Den som utövar en verksamhet som kan befaras vara miljöfang är skyldig att fortlöpande kontrollera verksamheten och att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för att motverka eller förebygga skador eller andra olägenheter på omgiv- ningen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om kontrollen.

41 & Om en miljöfarlig verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt vad som föreskrivs med stöd av 11 &, skall den som utövar verksamheten varje år lämna en miljörapport till den myndighet som utövar den när- mare tillsynen över verksamheten. I miljörapporten skall de åtgärder redovisas som vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultaten av dessa åtgärder.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får före- slq'iva att en miljörapport skall innehålla en redovisning av anläggning- ens miljöpåverkan även i annat avseende än vad som omfattas av villkor i ett tillståndsbeslut. Även om en miljöfarlig verksamhet inte har till- ståndsprövats, får en föreskrift meddelas om skyldighet att lämna en miljörapport.

42 & Skyldigheten att avge en miljörapport gäller inte för verksamhet som har tillståndsprövats av en kommun.

14 kap. Kemiska produkter Definitioner och särskilda bestämmelser

1 5 Med kemisla produkter avses i denna balk kemiska ämnen och beredningar.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter att balkens bestämmelser om kemiska produkter skall tillämpas på en vara som innehåller eller har behandlats med en ke- misk produkt, om varan på grund av sina egenskaper kan beäras medföra skador på människor och miljön eller andra intressen som skall skyddas genom denna balk.

2 & Föreskrifter enligt denna balk om hantering av kemiska produkter avser tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning, omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande, överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden.

3 % Regeringen får föreskriva om undantag från balkens bestämmelser i fråga om kemiska produkter.

Yillämpning av de allmänna aktsamhetsreglema

4 5 De allmänna aktsamhetsreglema i 2 kap. gäller för verksamhet som omfattar hantering, import eller export av en kemisk produkt.

Utredning

5 5 Den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt skall genom egna undersökningar eller på annat sätt se till att det änns tillfredsstäl- lande utredning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten kan orsaka. Utredningen skall vara gjord i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet.

Kunskapskmv

6 & Den som yrkesmässigt hanterar, importerar eller exporterar en kemisk produkt skall ha tillgång till den kemiska och toxikologiska kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens omfattning och produktens egenskaper.

Produlainformation

7 5 Den som tillverkar, importerar eller överlåter en kemisk produkt skall genom märkning eller på annat sätt lämna de uppgifter som behövs från hälso- eller miljöskyddssynpunkt (produktinformation).

Föreskrifter om hantering, import och export

8 & Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om hantering, import och export av kemiska produkter meddela ytterligare föreskrifter i frågor som avses i 5—7 åå och 2 kap.

Uppgi/isskyldighet

9 & Den som yrkesmässigt hanterar, importerar eller exporterar en kemisk produkt skall till den myndighet som regeringen bestämmer och i den omfattning regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, myndigheten föreskriver lämna de uppgifter om produkten och dess hantering som kan behövas för att bedöma produktens och hanteringens, importens eller exportens hälso— eller miljörisker.

Förhandsanmälan

10 & Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att den som avser att tillverka eller importera en kemisk produkt som inte tidigare varit i bruk i Sverige, skall göra en anmälan om tillverkningen eller importen samt redovisa undersökningsresultat och andra uppgifter. En sådan anmälan skall göras till den myndighet som regeringen bestämmer och inom den tid som regeringen eller myn- digheten bestämmer.

Tillstånd och villkor

11 & Om det behövs från hälso- eller miljöskyddssynpunkt, får rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att en kemisk produkt inte får hanteras, importeras eller exporteras utan att tillstånd lämnats av den myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd får förenas med villkor.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får före- skriva om särskilda villkor för hantering, import eller export av en kemisk produkt som inte omfattas av föreskrift som avses i första styck— et.

Förbud

12 5 Är det av särskild betydelse från hälso— eller miljöskyddssynpunkt, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förbjuda hantering, import eller export av en kemisk produkt.

15 kap. Särskilda hälsoskyddsbestämmelser Deyinitian

1 5 Detta kapitel innehåller särskilda bestämmelser om att förebygga och avhjälpa olägenheter för människors hälsa.

Med en olägenhet för människors hälsa avses en störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan eller välbe- ännandet menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig.

Tillämpning av de allmänna aktsamhetsreglerna

2 5 I fråga om verksamhet som kan medföra olägenheter för människors hälsa tillämpas de allmänna aktsamhetsreglema i 2 kap. 2 5, 3 5 försa meningen samt 4 och 5 55.

3 5 En bosad skall brukas på ett sådant sätt att olägenheter för männi— skors hälsa inte uppkommer.

4 5 Bostäder och lokaler för allmänna ändamål skall ge ett betryggande skydd mot stömingar som kan medföra olägenheter för människors hälsa.

Bostäder skall ge de boende tillgång till vatten och möjlighet att upp— rätthålla en god persoan hygien. Avloppsvatten skall avledas, renas eller på något annat sätt tas om hand så att olägenheter för människors hälsa inte uppstår.

5 5 Byggnader, lokaler och anläggningar skall hållas fria från ohyra. Åtgärder skall vidas mot skadedjur som kan vålla olägenheter för människors hälsa. Är det av särskild betydelse med hänsyn till skyddet för hälsan skall kommunen sörja för att åtgärderna vidtas.

6 5 Husdjur och'andra djur som hålls i fångenskap skall förvaras och sköas så att olägenheter för människors hälsa inte uppstår.

Bemyndiganden

7 5 Regeringen får föreskriva att vissa djur inte får hållas inom om- råden med detaljplan utan särskilt tillstånd av kommunen, om sådana bestämmelser behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa

uppstår. Regeringen får överlåta åt kommunen att meddela sådana bestämmelser.

8 5 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vattnets beskaffenhet i badanläggningar och i strandbad som är upplåtna för allmänheten eller som annars utnyttjas av många människor. Detsamma gäller kontrollen av sådant vatten.

9 5 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även i andra fall än som sagts förut i detta kapitel meddela de föreslo'ifter som behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa. Regering- en får bemyndiga kommunen att meddela sådana föreskrifter.

I föreskrifter enligt försa stycket får anges att vissa slag av verksam- heter inte får bedrivas eller att vissa anläggningar inte får inrättas utan att tillstånd lämnats av eller anmälan gjorts till en kommunal nämnd.

10 5 Regeringen eller efter regeringens bemyndigande en kommun får meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot traäk med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen, om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem som vistas där. Om någon bryter mot förbudet får en polisman hindra fortsatt färd.

Regeringen får meddela nämiare föreskrifter om vilka luftförore- ningar som innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall matas.

11 5 Kommunala föreskrifter som meddelas till skydd mot olägenheter för människors hälsa får inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet.

16 kap. Avfallshantering Dejinitioner

1 5 Med hushållsavfall avses i detta kapitel avfall och orenlighet som härrör från hushåll samt därmed jämförligt avfall.

Med hantering avses i kapitlet uppsamling, förvaring, bortforsling och slutligt omhänderagande.

2 5 Med producent avses i deta kapitel den som yrkesmässigt tillver- kar, importerar eller säljer en vara eller en förpackning. Med producent "avses även den som i sin yrkesmässiga verksamhet frarnbringar avfall som kräver särskilda åtgärder från renhållnings— eller miljövårdssyn— punkt.

Tillämpning av de allmänna aktsamhetsreglema

3 5 De allmänna aktsamhetsreglema i 2 kap. 2, 4 och 5 55 gäller för verksamhet som omfattas av deta kapitel.

Den kommunala renhållningsskyldigheten

4 5 Varje kommun skall, om inte annat föreskrivs med stöd av 6 5, svara för

1. att hushållsavfall inom kommunen forslas till en behandlingsanlägg- ning i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl hälso- och miljöskydd som enskilda intressen,

2. att hushållsavfall från kommunen slutligt tas om hand.

När kommunen planlägger och beslutar hur skyldigheten enligt försa stycket skall fullgöras, skall hänsyn tas till fastighetsinnehavares och nyttjanderättshavares möjligheter att själva a hand om hushållsavfallet på ett sätt som är godagbart med hänsyn till hälso- och miljöskyddet. Kommunen skall vidare beakta att bortforslingen anpassas till behovet för olika slag av bebyggelse.

I planer och beslut enligt andra stycket skall anges under vilka förut— sättningar fastighetsinnehavare och nyttjanderättshavare själva får a hand om hushållsavfall och, när föreskrifter enligt 5 5 gäller, annat avfall som uppkommit hos dem.

55. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får i fråga om annat avfall inom en kommun än hushållsavfall meddela föreskrifter om

1. att avfallet skall forslas bort genom kommunens försorg,

2. att kommunen skall se till att avfallet slutligt tas om hand. Första stycket gäller inte i de fall som föreskrifter om producenan- svar har meddelats med stöd av 6 5.

65 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för producenterna att se till att avallet av de varor eller av de förpackningar som de tillverkar, impor- terar eller säljer eller avfallet från sådan verksamhet som de bedriver forslas bort, återanvänds, återvinns eller tas om hand på ett sådant sätt som kan krävas för en miljömässigt godagbar avfallshantering. Föreskrifterna får även avse skyldighet att

1. märka en vara eller en förpaclming,

2. lämna uppgifter om insamling, återanvändningsgrad, återvinnings- grad eller andra förhållanden.

7 5 Regeringen får meddela närmare föreskrifter om den kommunala avfallshanteringen. Regeringen får bemyndiga en konunun att meddela föreskrifter inom kommunen. Är det av betydelse från återanvändnings— eller återvinningssynpunkt eller med hänsyn till hälso- och miljöskyddet, får föreskrifter enligt denna paragraf innebära att ett visst slag av avfall

i avvaktan på bortforsling skall förvaras skilt från annat avfall samt att de ytterligare åtgärder som behövs för ändamålet skall vidas.

8 5 När avfall skall forslas bort genom kommunens eller en producents försorg, fär avfallet inte grävas ned, komposteras eller på annat sätt slutligt as om hand av fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren.

Skall avfall forslas bort genom kommunens eller en producents för- sorg får inte någon annan än den som kommunen eller producenten anlitar för ändamålet ta befattning med bortforslingen.

Kommunal renhållningsordning m.m.

9 5 För varje konunun skall det ännas en renhållningsordning som skall innehålla de föreskrifter om hantering av avfall som gäller för kommu— nen samt en avfallsplan. I renhållningsordningen skall anges sådana fömtsättningar som avses i 4 5 tredje stycket. Avfallsplanen skall in- nehålla uppgifter om avfall inom kommunen och om kommunens åt- gärder för att minska avfallets mängd och farlighet.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur en renhållningsordning skall upprätas och antas och om vad som skall behandlas i avfallsplanen.

10 5 Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, en kommun får föreskriva att den som yrkesmässigt bedriver verksamhet som ger upp- hov till avfall skall lämna kommunen de uppgifter som behövs som underlag för kommunens renhållningsordning.

11 5 Kommunen är skyldig att, utöver vad som följer av renhållnings- ordningen, forsla bort hushållsavfäll, om ärstighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren begär det och det inte är oskäligt med hänsyn till omständigheterna.

Kommunen får i enskilda fall tillåta fastighetsinnehavare eller nyttjan- derättshavare att själva ta hand om avfall som uppkommit hos dem och som annars skall as om hand av kommunen, om de kan göra deta på ett från hälso— och miljöskyddssynpunkt betryggande sätt och det änns särskilda skäl för ett sådant undanag.

Dumpning

"125 Inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon får avfall inte dumpas, vare sig som fast ämne, vätska eller gas. Dumpning får inte heller ske från svenska fartyg eller luftfartyg inom andra havsområden. Avfall som är avsett att dumpas inom andra havsområden får inte föras ut ur landet eller ut den ekonomiska zonen.

Vad som sägs i försa stycket om dumpning gäller också i fråga om förbränning av avfall.

13 5 Vad som sägs i 12 5 försa stycket gäller inte sådana utsläpp av skadliga ämnen från fartyg som regleras genom lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg.

145 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från 12 5 försa stycket, om dumpning kan ske uan olägenhet från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Medgivandet kan före- nas med villkor. Uppkommer genom dumpning olägenhet som inte förutsågs när med- givandet gavs, får den myndighet som lämnat medgivandet meddela föreläggande i syfte att avhjälpa olägenheten. Om olägenhet inte av- hjälps eller villkor eller föreskrifter åsidosätts, får medgivandet åter- kallas.

Tillstånd

15 5 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att avfall inte får importeras eller exporteras utan tillstånd. Ett tillstånd skall begränsas till att avse viss tid, längst fem år, och får förenas med villkor. Frågor om tillstånd prövas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

FEMTE AVDELNINGEN

Tillsyn m.m.

17 kap. Föreskrifter för totalförsvaret

1 5 Regeringen får, i den utsträckning det på grund av rådande särsldl- da förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, med- dela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna balk.

18 kap. Tillsyn

Tillsynsmyndigheter

1 5 Tillsynen över efterlevnaden av denna balk och av föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av balken utövas av de statliga myndigheter som regeringen bestämmer. Regeringen får också före- skriva att kommunerna skall utöva tillsyn.

Regeringen får föreskriva att den myndighet regeringen bestämmer får överlåa åt en kommun som gjort framställning om det att i ett visst avseende utöva sådan tillsyn som annars skulle ankomma på en statlig myndighet. Detta gäller inte verksamhet som utövas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioansalt.

Har en kommun gjort framställning om överlåtelse av tillsynen enligt andra stycket och änner myndigheten att tillsynen inte bör överlåas i enlighet med framställningen, skall myndigheten med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande, om kommunen begär det.

Den myndighet som avses i andra stycket får återkalla överlåtelsen av tillsyn åt en kommun.

2 5 Miljöombudsmannen får trots vad som föreskrivits med stöd av 1 5 i ett enskilt fall utse den myndighet som skall utöva tillsynen om det änns särskilda skäl.

3 5 Tillsynsmyndigheter skall sarnarbea med varandra samt med sådana satliga och kommunala organ som skall utöva tillsyn i särskilda hän- seenden eller som på något annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten.

Förelägganden och förbud

4 5 En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att denna balk eller föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av balken skall efterlevas.

Tillståndsbeslut hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande förelägganden eller förbud som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.

5 5 En tillsynsmyndighet får förelägga den som har förstört eller skrä- pat ned eller på något annat sätt osnyggat en viss plats i naturen eller som annars är ansvarig för att så har skett att ställa i ordning på platsen och vida förebyggande åtgärder för framtiden.

6 5 Har skada eller olägenhet under en ägares tid uppstått vid använd- ningen av en fastighet eller en byggnad, anläggning eller anordning på annans mark på grund av att någon har överträtt 9-11 kap. eller ett förbud eller en föreskrift som har meddelats med stöd av något av dessa kapitel, får en tillsynsmyndighet förelägga en ny ägare att avhjälpa skadan eller olägenheten, om det inte är oskäligt.

75 En tillsynsmyndighet får förelägga den som håller stängsel i ett område av betydelse för friluftslivet eller i närheten av ett sådant om- 'råde att ordna grindar eller andra genomgångar som behövs för att allmänheten skall kunna komma till mark inom ett sådant område som omfattas av allemansrätten. Är det uppenbart att ett stängsel endast är avsett att utestänga allmänheten från området får föreläggande meddelas om att ta bort det. Vad som nu har sagts om stängsel skall tillämpas även när det gäller diken. Skylar varigenom allmänheten avvisas från ett visst område får inte ännas uppsatta uan tillstånd av kommunen. Tillstånd behövs dock inte

om det är uppenbart att allmänheten'inte får färdas fritt inom området eller att skylten är behörig av något annat skäl.

8 5 Har ett föreläggande rikats mot ägaren till en fastighet, mot den som har nyttjanderätt till berörd egendom eller mot båda får tillsyns- myndigheten ålägga ägaren eller nyttjanderättshavaren, om rättigheterna övergår till någon annan, att utan dröjsmål lämna uppgift om den nya ägarens eller nyttjanderättshavarens namn och adress.

Vite

9 5 Beslut om föreagganden eller förbud enligt deta kapitel får förenas med vite.

10 5 Om en tillsynsmyndighet har meddelat ett föreläggande eller för- bud mot någon i egenskap av ägare till en fastighet, tomträttshavare eller ägare till en byggnad, anläggning eller anordning på mark som tillhör någon annan, skall myndigheten sända beslutet till inslqivnings— myndigheten för anteckning i fastighetsboken eller tomträttsboken. Är föreläggandet förenat med löpande vite, skall även detta antecknas. Inskrivningsmyndigheten skall genast i rekommenderat brev underrätta den som senast sökt lagfart eller inskrivning av förvärv av tomträtt om anteckningen, om sökanden inte är föreläggandets adressat.

Har anteckning enligt försa stycket gjorts, gäller föreläggandet eller förbudet mot den nya ägaren av egendomen. Har den nya ägaren för- värvat egendomen genom köp, byte eller gåva och utgör egendomen fastighet eller tomträtt, gäller även löpande vite mot den nya ägaren räknat från tidpunkten för äganderättsövergången. Annat vite gäller inte mot en ny ägare av egendomen, men tillsynsmyndigheten får sätta ut nytt vite för den ägaren. Löpande vite som avser en viss period får tas ut endast av den som var ägare vid periodens början.

Har ett antecknat föreläggande eller förbud upphävts genom ett beslut som vunnit laga kraft eller har den åtgärd som avses med föreläggandet vidagits eller har ändamålet med föreläggandet förlorat sin betydelse, skall tillsynsmyndigheten så snart den fått vetskap om förhållandet anmäla detta till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighets- boken eller tomträttsboken.

11 5 Överlåts en fastighet eller en tomträtt eller en byggnad, anläggning eller anordning på annans mark innan ett beslut som avses i 10 5 har vunnit laga haft på grund av att det överklagats, skall rättegångsbalkens bestämmelser om verkan av att tvisteföremålet överlåts och om tredje mans delagande i rättegång tillämpas.

Rättelse

12 5 Har tillsynsmyndigheten meddelat ett föreläggande eller ett förbud enligt 4—7 55 och blir det inte åtlytt, skall kronofogdemyndigheten efter ansökan verkställa tillsynsmyndighetens beslut. Därvid får verkställighet enligt utsökningsbalken äga rum.

Har någon begått en gärning som avses i 21 kap. 1, 2, 6 eller 7 5, får kronofogdemyndigheten meddela särskild handräckning för att åsad- komma rättelse. I fråga om sådan handräckning änns bestämmelser i lagen (1990:746) om bealningsföreläggande och handräckning.

Ansökan om verkställighet eller särskild handräckning får göras av tillsynsmyndigheten.

13 5 I stället för att begära verkställighet enligt 12 5 får tillsynsmyndig- heten besluta att rättelse skall vidtas på den felandes bekostnad.

Beslut om rättelse på den felandes bekostnad får meddelas utan före- gående föreläggande eller förbud, om tillsynsmyndigheten med hänsyn till risken för allvarliga skador eller av andra särskilda skäl änner att rättelse bör göras uan dröjsmål.

Upplysningar, undersökningar och tillträde

14 5 En tillsynsmyndighet får förelägga den som bedriver en verksam- het som det änns bestämmelser om i denna balk eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken att lämna de upplysningar som behövs för tillsynen.

15 5 Den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfang eller medföra olägenheter för människors hälsa eller den som annars är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet är skyldig att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. Detsamma gäller den som upplåter en byggnad för bostäder eller för allmänna ändamål. Om det är Empligare kan tillsyns- myndigheten i stället föreslciva att en sådan undersökning skall utföras av någon annan än den som är skyldig att utföra undersökningen enligt försa och andra meningen och utse någon att göra undersökningen.

Den som är skyldig att utföra undersökningen enligt vad som sägs i försa stycket försa och andra meningen är skyldig att ersätta kostna- derna för en undersökning som avses i försa stycket tredje meningen med det belopp som tillsynsmyndigheten fastställer.

16 5 Vill någonför att utreda verkningar av miljöfang verksamhet, .som han utövar eller ämnar utöva, förea mätning eller annat undersök- ningsarbete på fast egendom som någon annan äger eller innehar, får länsstyrelsen beslua att tillträde till egendomen skall lämnas under viss tid. Behöver en mätapparat eller ett liknande instrument sättas ut kan länsstyrelsen även föreskriva förbud vid vite att rubba eller skada in- strumentet.

Beslut som avses i första stycket kan meddelas även på ansölan av Prop. 1994/95:10 den som skall utföra en sådan undersökning som avses i 15 5 försa stycket tredje meningen. Undersökningsarbetet slall utföras så att minsta slada och intrång vållas. För skada och intrång slall ersättning lämnas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten. Talan om ersättning skall väckas vid fastighetsdomstol som anges i 23 kap. 6 5.

17 5 För att utöva tillsyn enligt denna balk har en tillsynsmyndighet rätt till tillträde till lokaler och andra utrymmen, byggnader, anläggningar och markområden och att där göra undersökningar och a prover. Till- trädesrätten samt rätten att göra undersökningar och ta prover omattar också bostäder, dock endast i den utsträckning det behövs för att före— bygga ohälsa.

Rätt till tillträde har även den som skall göra en undersökning enligt 15 5 första stycket tredje meningen. Samma rätt har den som skall göra en undersökning enligt 9 kap. 6 5 tredje stycket eller enligt 12 kap. 4 5.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva om skyldighet att ersätta en tillsynsmyndighets kostnader för provtag- ning och undersökning av prov.

Naturvårdsvalder

18 5 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utse naturvårdsvakter för tillsynen över efterlevnaden av föreskrifter för områden och naturföremål som omfattas av förordnanden enligt 9—11 kap. Naturvårdsvaktema skall ha de befogenheter som följer av andra och tredje stycket.

En naturvårdsvakt får avvisa personer som uppehåller sig där de på grund av föreskrifter som avses i försa stycket inte har rätt att vistas.

Erappas någon, som enligt vad i 21 lap. stadgas bryter mot förbud eller föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 4, 9 eller 16 5 eller 10 lap. 3—7 55, på bar gärning, får naturvårdsvakten ta i beslag jakt— och fångstredslap, fortslaffningsmedel och andra föremål som kan antas ha betydelse för utredning av brottet.

195 Har en naturvårdsvakt agit ett föremål i beslag, slall vakten skyndsamt anmäla detta till polis— eller åklagarmyndigheten. Den tjäns- teman som tar emot en anmälan skall förfara som om tjänstemannen själv hade gjort beslaget.

20 5 Den som har fått undantag från en föreskrift för områden eller naturföremål som omfatas av förordnande enligt 9-11 kap. är skyldig att vid anfordran visa upp beslutet för en naturvårdsvakt eller en polis vid vistelse inom det område där undanaget gäller.

Övriga bestämmelser

21 5 En tillsynsmyndighet får bestämma att dess beslut skall gälla ome- delbart.

22 5 Polismyndigheten slall lämna det biträde som behövs för tillsyn enligt deta kapitel.

23 5 De som har agit befattning med ärenden enligt denna balk eller har utfört sådana undersökningar som anges i 17 5 andra stycket försa meningen får inte obehörigen röja eller utnyttja vad de därvid har fått vea om aäärs— eller driftsförhållanden eller förhållanden av betydelse för landets försvar.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekre- tesslagen (1980:100).

19 kap. Avgifter

Avgift för myndigheters verksamhet

1 5 Regeringen får meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets verksamhet enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Regeringen får överlåa åt kommunen att meddela föreskrifter om sådana avgifter såvitt gäller kommunens verksamhet.

Bestämmelser om avgifter för bortforsling och slutligt omhändertagan- de av avfall genom kommunens försorg änns i 4—6 55.

Dispensavgiji

25 Om det med stöd av denna balk har meddelats föreskrifter som medger undanag från en bestämmelse i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken och ett sådant undanag kan anas innebära ekonomisk fördel för den som medges undantag, får regering- en eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att en särskild avgift skall tas ut för att utjämna en sådan fördel.

Skyldighet att lämna uppgijier

3 5 Den som är avgiftsskyldig enligt en föreskrift som meddelats med stöd av 1 5 försa stycket eller 2 5 eller som är skyldig att ersäta kost- nad enligt 18 kap. 15 5 andra stycket eller enligt en föreskrift som meddelats med stöd av 18 lap. 17 5 tredje stycket slall lämna de upp- gifter som behövs för att bestämma avgiftens eller ersättningens storlek. Uppgifterna skall lämnas till den myndighet som regeringen bestämmer och i den omfattning regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, myndigheten föreskriver Om avgiften eller ersättningen skall bestäm-

mas av en kommunal myndighet får kommunen meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet.

Avgift för kommunal renhållning

4 5 Kommunen får meddela föreskrifter om att avgift skall bealas för sådan bortforsling och sådant slutligt omhänderagande av avfall som sker genom kommunens försorg enligt denna balk. Avgiften skall enligt kommunens bestämmande bealas till kommunen eller till den som utför renhållningen.

I fråga om avgift för hantering av avfall från fartyg änns särskilda bestämmelser i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg-

5 5 Avgift som avses i 4 5 skall vara ärlig eller på annat sätt periodisk. Om avgiften avser bortforsling och slutligt omhändertagande vid enstaka tillfällen, får kommunen beslua att avgiften slall betalas särskilt för varje tillfälle i fråga. Avgiften skall bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga planerings-, kapital- och driftskost- nader för renhållningen. Från dessa kostnader skall avräknas kostnader- na för vad som kan belöpa på användning av anläggningar eller utrust- ning för annat ändamål än renhållning. Avgiften får tas ut på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljövänlig avfallshante- ring främjas.

Om kommunen avtalar med någon annan att utföra renhållningen, får avtalet läggas till grund för beräkning av avgiften, om inte kostnaden därigenom blir väsentligt högre än om kommunen själv utför renhåll- ningen.

6 5 Avgift enligt 4 5 skall bealas enligt axa, som antas av kommun- fullmäktige.

I taxan skall anges hur avgiften skall bestämmas när axan saknar tillämplig bestämmelse om avgift. Därvid slall de grunder som anges i 5 5 beaktas.

Taxan skall innehålla föreskrifter om vem som är avgiftsskyldig och till vem avgiften slall betalas.

Producentavgijt

7 5 Om en kommun forslar bort eller slutligt omhändertar avfall som avses i 16 kap. 6 5, skall producenten betala en avgift för detta, under förutsättning att föreskrift härom har meddelats av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, kommunen eller en satlig myndighet. Avgiften skall bealas till kommunen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer.

20 kap. Överklagande

150minte någotannat framgårav2eller3 5 fåriettenskiltfallett beslut enligt 6 eller 8—19 kap. eller enligt föreskrifter som har med— delats med stöd av något av dessa kapitel överklagas

1. hos länsstyrelsen, om beslutet har meddelats av en kommun eller en kommunal nämnd,

2. hos Koncessionsnärnnden för miljöskydd, om beslutet har medde- lats av någon annan satlig myndighet än som anges i 3 och avser en fråga om miljöfarlig verksamhet,

3. hos regeringen, om beslutet har meddelats av Koncessionsnärnnden för miljöskydd eller Försvarsmakten eller generalläkaren. Beslut av Koncessionsnärnnden för miljöskydd i ett till nämnden överklagat ären- de får inte överklagas.

Om Koncessionsnärnnden för miljöskydd i ett överklagat ärende änner att det änns hinder mot den söka verksamheten enligt 13 kap. 5 5 men att det änns sådana omständigheter som avses i andra stycket nämnda paragraf eller ärendet på något annat sätt rör en fråga av särskild vikt, skall nämnden med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning av tillstånd till verksamheten.

2 5 Beslut i ett enskilt fall av en annan statlig myndighet än regeringen i en fråga som avses i 9—11 kap. och i 14—16 kap., överklagas hos all- män förvaltningsdomstol. Beslut av Försvarsmakten eller generalläkaren överklagas dock hos regeringen.

Hos regeringen överklagas dock beslut i en fråga som avses i

1. 9 kap. och som rör bildande av ett naturreservat, naturvårdsom- råde, kulturreservat, kulturvårdsområde eller dispens från bestämmel- serna om strandskydd,

2. 10 kap. och som rör tillstånd till markavvattning och detaljdräne— ring genom täckdilming,

3. 11 kap. och som rör tillstånd till stenbrytning eller täktverksam- het, eller . '

4. 14 eller 16 lap. och som rör tillstånd till eller förbud mot export eller import.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

3 5 Hos allmän förvaltningsdomstol överklagas beslut i ett enslcilt fall i fråga om

1. ersättning för kostnader enligt 18 kap. 15 5 andra stycket eller 17 5 tredje stycket,

2. förbud vid vite enligt 18 kap. 16 5 försa stycket,

3. sådana avgifter som avses i 19 lap. 1 och 2 55, 4 5 försa stycket och 7 5 och som inte meddelats av Försvarsmakten eller generallälaren,

4. övriga fall som avses i 18 kap., om beslutet inte är av det slag som anges i l 5 första stycket 1—3.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

4 5 Beslut som inte gäller enskilda fall och som har meddelats av annan Prop. 1994/95:10 statlig myndighet än regeringen med stöd av ett bemyndigande i balken överklagas hos regeringen.

Rätt att överklaga

5 5 Miljöombudsmannen har rätt att överklaga beslut enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken utom såvitt avser frågor enligt 21, 23, 24 och 25 kap.

Statens naturvårdsverk har motsvarande rätt att överklaga beslut i frågor som avses i 9—13 lap.

6 5 Om Miljöombudsmannen i ett särskilt fall beslutar att inte överklaga ett beslut som avses i 5 5, får beslutet överklagas av

1. en organisation som är att anse som central arbetstagarorganisation enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller motsva- rande organisation på arbetsgivarsidan i frågor som avses i 13 och 14 kap.,

2. en sammanslutning av konsumenter i frågor som regleras i 14 lap. eller i föreskrifter som är utfärdade med stöd av 14 lap.,

3. en intresseorganisation för yrkesfislare i frågor som avses i 13 kap.

7 5 Rätten att överklaga beslut enligt 5 5 första stycket och 6 5 gäller inte beslut som avser Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.

SJÄTI'E AVDELNINGEN Påföljder 21 kap. Strafl'bestämmelser m.m.

l 5 Den som vid hantering eller import eller export av en kemisk pro- dukt eller en vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt, med uppsåt eller av grov oaktsamhet åsidosätter vad som är föreskrivet i 2 lap. 2 5, döms för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst två år.

2 5 Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bedriver en verksam- het, hanterar en kemisk produkt eller en vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller vidtar någon annan åtgärd utan att ha tillstånd, godkännande eller medgivande eller utan att ha gjort en anmälan, döms, om tillstånd, godkännande, medgivande eller anmälan föreskrivs i dema balk eller i en föreskrift som har meddelats med stöd 49

i balken, för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst två år.

3 5 Den som med uppsåt eller av oaktsamhet underlåter att lämna en uppgift eller den som lämnar en oriktig uppgift och därigenom försvårar en tillståndsprövning eller en tillsynsmyndighets kontroll av en verksam- het, av hanteringen av en kemisk produkt eller en vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller av någon annan åt- gärd, döms för försvårande av miljökontroll till böter eller fängelse i högst två år.

4 5 Den som i något annat au än som avses i 3 5 med uppsåt eller av oaktsamhet

1. underlåter att lämna uppgifter i en handling eller som i en handling lämnar oriktig uppgift eller utelämnar uppgift, eller

2. underlåter att märla en kemisk produkt eller en vara som innehål- ler eller har behandlats med en kemisk produkt eller som märker pro- dukten eller varan med en oriktig uppgift eller utelämnar en uppgift i märkningen

döms, om åtgärden eller underlåtenheten är ägnad att försvåra be- dömningen av riskerna för att hälsa eller miljö slall sladas eller för att hushållning med mark och vatten eller material skall äventyras, för bristfällig miljöinformation till böter eller fängelse i högst ett år.

5 5 Den som med uppsåt eller av oaktsamhet skräpar ned utomhus på en plats som allmänheten har tillträde eller insyn till, med plåt, glas, plast, papper, avfall eller annat, döms för nedskräpning till böter eller fängelse i högst ett år.

6 5 Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot villkor, inskränkningar eller förbud enligt

1. 5 kap. 3 5,

2. 9 kap. 4 5 första stycket, 9, 11, 14 och 15 55,

3. 10 lap. 1 5 första stycket och 3—6 55,

4. 11 kap. 2, 4, 6, 7 och 955,

5. 13 kap. 6, 20, 23—25, 31—35 och 3855,

6. 14 kap. 11 och 1255,

7. 16 kap. 8, 12, 14 och 15 55. För försök till brott mot 16 lap. 12 5 döms till ansvar enligt 23 lap. brottsbalken.

7 5 Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot föreskrifter som har meddelats med stöd av

1. 9 kap. 16 5,

2. 10 lap. 7 5,

3. 13 kap. 7—10 och 4055, 4.14 kap. 5, 6, och 8 5,

5. 15 lap. 8 och 9 55, 6. 16 kap. 6 och 755, 7. 17 kap. 1 s.

8 5 Är ett brott som avses i l, 2, 6 eller 7 5 grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Är brott som avses i 3 5 grovt döms till fängelse i högst fyra år.

Vid bedömande av om ett brott är grovt slall särskilt beaktas, om gärningen begåtts systematiskt eller under längre tid, varit av mer om- fattande art, innefattat vilseledande av myndighet eller inneburit stora risker för människors hälsa eller miljön.

9 5 För ringa brott döms inte till ansvar enligt detta kapitel.

Till ansvar enligt detta kapitel döms inte om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken eller om ansvar för gärning- en kan dömas ut enligt lagen (1960:4l8) om straff för varusmuggling.

Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt detta kapitel för en gärning som omfattas av föreläggandet.

10 5 Om en kemisk produkt eller en vara som innehåller eller har be- handlats med en kemisk produkt eller annan egendom har varit föremål för brott enligt 1, 2, 6 eller 7 5 skall egendomen eller värdet därav samt utbyte av sådant brott förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt. I övrigt finns bestämmelser om förverkande i 36 lap. brotts- balken.

22 kap. Miljöskyddsavgift

1 5 Har en sådan överträdelse som avses i 21 kap. 1, 2, 6 eller 7 5 ägt rum och är överträdelsen inte av obetydlig beskaffenhet, skall en sär- skild avgift (miljöskyddsavgift) betalas. Miljöskyddsavgift skall betalas även om överträdelsen inte skett med uppsåt eller av oaktsamhet. Miljöskyddsavgiften tillfaller staten.

2 5 Miljöskyddsavgiften slall betalas av den fysisla eller juridiska person som har bedrivit den verksamhet i vilken överträdelsen har skett eller, om det inte är fråga om en verksamhet, av den person som har vidtagit den förbjudna åtgärden.

3 5 Miljöskyddsavgiftens belopp skall bestämmas med hänsyn till den fara eller skada som en överträdelse av det slag som det är frågan om kan antas medföra samt till de ekonomiska fördelar som en överträdelse av detta slag allmänt sett lan antas innebära för den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som avses i 2 5.

Miljöskyddsavgiften skall, om inte annat följer av 5 5, bestämmas till lägst femtnsen kronor och högst femhundratusen kronor.

Närmare föreskrifter för bestämmande av miljöskyddsavgiften enligt denna paragraf får meddelas av regeringen.

4 5 Frågor om miljöskyddsavgift prövas av länsrätten på talan av Mil- Prop. 1994/95:10 jöombudsmannen. Talan väcks genom ansölan.

5 5 Vid synnerligen försvårande omständigheter fär rätten bestämma miljöskyddsavgiften till ett högre belopp än som anges i 3 5, dock högst tio miljoner kronor.

Rätten får också jämka eller efterge miljöskyddsavgiften om det till följd av särskilda skäl skulle vara oskäligt att bestämma avgiften enligt 3 5.

6 5 Fråga om påförande av miljöskyddsavgift får i fall som inte är av större vikt prövas av Miljöombudsmannen genom avgiftsföreläggande. Avgiftsföreläggande innebär att den som antas ha gjort sig skyldig till en överträdelse som avses i l 5 föreläggs miljöskyddsavgiften till god- kännande omedele eller inom viss tid.

Har föreläggandet godkänts, gäller det som domstols lagakraftvunna dom varigenom miljöskyddsavgift påförts. Godkännande som sker sedan Miljöombudsmannen gjort ansökan hos länsrätten enligt 4 5 är dock uan verkan.

7 5 Miljöskyddsavgift får inte påföras, om ansökan till länsrätten inte har delgetts den som anspråket riktas mot inom fem år från det att förutsättningama för att beslua om avgift inträffat.

8 5 En påförd miljöskyddsavgift bortfaller i den mån verkställighet inte har skett inom tio år från det att domen vann laga kraft.

SJUNDE AVDELNINGEN Ersättning och skadestånd

23 kap. Ersättning för intrång

l 5 Ägare av en fastighet och innehavare av särskild rätt till en fastighet har rätt till ersättning för intrång i den utsträckning som anges i 2, 6 och 7 55. Att i vissa fall även en borgenär som har panträtt i fastigheten har rätt till ersättning framgår av 11 5 andra stycket. Om inlösen av fastighet änns föreskrifter i 4 5.

I fråga om ersättning och inlösen gäller expropriationslagen (1972:719) om inte avvilande bestämmelser meddelas i denna balk. Bestämmelserna i 4 kap. 35 expropriationslagen gäller i fråga om värdeökning under tiden från dagen tio år före det alan väcktes vid domstol.

2 5 Innebär l. föreskrifter enligt 9 kap. 2 5 om vård och förvaltning av national- parker,

2. föreskrifter enligt 9 lap. 4, 5 eller 7 5 om åtgärder och inskränk- ningar beträffande natur- eller kulturreservat,

3. förbud enligt 10 kap. 4 5 andra stycket till skydd för vissa bioto- per,

4. förbud enligt 11 kap. 5 5 tredje stycket beträffande vissa arbets- företag att mark as i anspråk eller att pågående markanvändning försvåras avsevärt inom berörd del av en fastighet, har fastighetsägaren och in- nehavare av särskild rätt till fastigheten rätt till ersättning av saten för den skada som de lider. Ersättning bealas dock inte om skadan är av mindre omfattning. En föreskrift enligt 9 lap. 2 5 om begränsning av rätten till jakt efter björn, lo, varg, järv, älg eller örn medför inte rätt till ersättning. .

Innebär en föreskrift eller ett beslut som avses i första stycket 1—3 att det är förbjudet att vida en viss åtgärd uan tillstånd, betalas ersättning endast om tillstånd vägrats eller förenats med särskilda villkor.

Har förbud att vida en åtgärd uan tillstånd meddelats enligt 9 kap. 9 5 och vägras tillstånd att vida sådan åtgärd, gäller försa stycket.

Har föreskrifter som avses i försa stycket beslutats av en kommunal myndighet med stöd av förordnande enligt 9 kap. 17 5, slall ersätt- ningen i stället betalas av kommunen.

3 5 Ersättning enligt 2 5 slall minslas med ett belopp som motsvarar vad fastighets- eller rättighetsinnehavaren enligt försa stycket av samma paragraf är skyldig att tåla utan ersättning.

4 5 Uppstår i fall som avses i 2 5 försa stycket synnerliga men när fastigheten används, har fastighetsägaren rätt att få fastigheten inlöst i stället för ersättning enligt 2 5. I sådant fall äger 2 5 andra stycket motsvarande tillämpning.

5 5 Vid tillämpningen av 2 och 4 55 skall även beakas andra beslut enligt 9 lap. 2, 4, 5 och 7 55 samt förbud enligt 10 kap. 45 andra stycket och 11 kap. 5 5 tredje stycket, beslut enligt 18 5 skogsvårdsla- gen (1979:429), 19 lap. 25 vattenlagen (1983z291) samt beslut som avses i 14 lap. 8 5 försa stycket plan- och bygglagen (l987:10), under förutsätming att besluten har meddelats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom slall beaktas sådan inverlan av hänsynsaganden enligt 30 5 skogsvårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom samma tid.

Har alan'eller rätt till ersättning eller inlösen med anledning av beslut som anges i första stycket förlorats på grund av bestämmelserna i 9 eller 10 5 eller motsvarande bestämmelser i vattenlagen eller plan- och bygglagen, utgör deta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas enligt försa stycket.

6 5 För skada och intrång som tillfogas ägare av en fastighet och inne- havare av en särskild rätt till astighet genom undersökning enligt 12 lap. 4 5 bealas ersättning av staten. Talan om ersättning väcks vid

den lästighetsdomstol inom vars område marken eller större delen av den änns.

75 Den som håller stängsel och har anordnat en grind eller någon annan genomgång på grund av ett föreläggande enligt 18 kap. 7 5 är berättigad till ersättning av saten för deta och för underhåll av genom- gången. Ersättning skall dock inte betalas, om det är uppenbart att stängslet endast avser att utestänga allmänheten från ett område är den annars skulle fått färdas fritt. Första stycket gäller också, då en övergång anordnats över ett dike på grund av ett föreläggande enligt 18 kap. 7 5.

8 5 I beslut om ersättning enligt 2 5 tredje stycket skall anges att ersätt- ningen skall bealas med ett visst årligt belopp. Om det änns särskilda skäl får ersättningen räknas av mot ersättning som lan komma att läm— nas enligt 2 5 försa stycket eller 4 5.

Om det änns särsldlda skäl, lan det också på begäran av saten, kommunen, fastighetsägaren eller någon annan sakägare fastställas att ersättning enligt 2 5 första stycket eller 7 5 skall bealas med ett visst årligt belopp med rätt för staten eller kommunen eller den ersättningsbe— rättigade att få omprövning vid ändrade förhållanden. I fråga om ersätt- ning enligt 2 5 till följd av skada eller olägenhet för renskötseln gäller 28 5 andra stycket rennäringslagen (19711437).

9 5 Innan en myndighet fattar ett beslut som lan leda till ersättning enligt deta kapitel, får myndigheten förelägga den som vill göra an- språk på betalning eller inlösen av en fastighet att inom viss tid, minst två månader, göra anmälan om sitt anspråk och ange sina yrkanden vid påföljd att rätten till alan annars förloras. Vad som i fråga om ersätt- ning eller inlösen har avtalats eller förutsatts gälla mellan saten och sakägare eller mellan kommunen och sakägare gäller även mot den som efter det att rätten till betalning uppkom har sakägarens rätt till fastig- heten.

10 5 Den som vill göra anspråk på ersättning eller kräva inlösen enligt 9 5 skall väcka alan hos fastighetsdomstolen mot saten eller kommu- nen. Sådan alan skall väclas inom ett år från det att beslutet på vilket anspråket grundas har vunnit laga kraft, om inte rätten att kräva ersätt- ning eller inlösen skall gå förlorad.

När föreskrifter skall meddelas enligt 9 kap. 2, 4, 5 eller 7 5 får saten eller kommunen vid fastighetsdomstolen väcla alan mot en sakägare för att fastställa de villkor som, om föreskriftema meddelas, skall gälla för ersättning eller inlösen. Meddelas inte föreskrifter med sådant innehåll, som förutsatts vid fastighetsdomstolen, inom ett år från det att målet har avgjorts genom en dom som vunnit laga kraft, skall domen inte längre vara bindande för parterna.

115. Om den ersättning som fastighetsägaren enligt 2 5 försa stycket har rätt till är bestämd att bealas på en gång och om fastigheten genom

det beslut som föranlett rätten till ersättning minskat i värde så att den lan anas inte utgöra full säkerhet för en borgenär med panträtt i astig- heten, skall ersättningen nedsätas hos länsstyrelsen.

Om en borgenär som avses i försa stycket gör en förlust därför att ersättningen inte har nedsatts hos länsstyrelsen, har borgenären rätt till ersättning av staten eller kommunen för förlusten mot avskrivning på fordringshandlingen. Detsamma gäller, om en borgenär gör en förlust därför att ersättning blivit för lågt beräknad och ersättningen efter över- enskommelse mellan saten eller kommunen och den ersättningsberätti— gade eller av någon annan anledning inte prövats av domstol. Talan om ersättning enligt deta stycke skall väclas vid astighetsdomstolen.

12 5 Har ersättning enligt deta kapitel bealats med anledning av före— skrifter eller tillståndsvägran och upphävs föreskrifterna helt eller delvis eller ges tillstånd, får fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten, om det är skäligt med hänsyn till deras nytta av beslutet och omständigheterna i övrigt, förpliktas att betala tillbala ersättningen eller en del av den. Deta gäller också, om en åtgärd föreagits i strid mot sådana föreskrifter eller mot ett sådant beslut om tillståndsvägran och den tillsynsmyndighet som enligt 18 kap. 12 5 får söka verkställig- het eller handräckning har besluat att inte kräva rättelse.

Talan om återbetalning skall väclas vid fastighetsdomstolen inom ett år från det att beslutet som anspråket grundas på vunnit laga kraft och senast tio år efter det att ersättningen bealades ut, om inte rätten att föra talan skall gå förlorad.

13 5 Ogillas i ett mål enligt 10 5 alan som har väckts av fastighets- ägaren eller den som innehar särsldld rätt till fastigheten, lan domstolen förordna att den som väckt alan skall bära sina egna kostnader, om den som väckt alan inlett rättegången uan tillräckliga skäl. Har rättegången uppenbarligen inletts uan skäl får domstolen dessutom förplika fastig— hetsägaren eller den som innehar särskild rätt till fastigheten att ersäta motpartens rättegångskostnader.

24 kap. Skadestånd m.m.

1 5 Skadestånd enligt deta kapitel skall betalas för personskada, sakska- da och ren förrnögenhetsslada som verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning.

En ren f'ormögenhetsskada som inte har orsalats genom brott ersätts dock endast om skadan är av någon betydelse.

Skada som inte har orsalats med uppsåt eller genom vårdslöshet ersätts bara i den utsträckning det visas att den störning som har orsakat skadan inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden.

2 5 Detta kapitel gäller inte slador som har orsalats av joniserande strålning eller inverkan av elektrisk ström från en elektrisk anläggning i fall då särskilda bestämmelser gäller.

3 5 Skadestånd bealas för skador genom

. förorening av vattendrag, sjöar eller andra vattenområden, . förorening av grundvatten, . ändring av grundvattennivån, . luftförorening, . markförorening,

. buller, . skakning, eller

8. annan liknande störning. Första stycket 1—3 gäller inte skador som har orsalats av verksamhet som bedrivs i enlighet med tillstånd enligt vattenlagen (1983:29l).

En slada skall anses ha orsakats genom en störning som avses i försa stycket, om det med hänsyn till störningens och skadeverkningamas art, andra möjliga sladeorsaker samt omständigheterna i övrigt föreligger övervägande sannolikhet för ett sådant orsakssamband.

NIOKUIALHNH

4 5 Skadestånd slall också betalas för slador genom sprängsten eller andra lössprängda föremål, om skadan orsakats av sprängningsarbete eller av en annan verksamhet som medför särskild fara för explosion.

5 5 I andra en än som anges i 3 eller 4 5 slall skadestånd bealas för skador som orsalats av grävning eller liknande arbete, om den som utför eller låter utföra arbetet har försummat att vida sådana skyddsåt- gärder som anges i 3 lap. 3 5 jordabalken eller i ett annat hänseende har brustit i omsorg vid arbetets utförande.

Om arbetet är särskilt ingripande eller av annan anledning medför särskild risk, slall den skada som orsalas av arbetet ersätas även om den som utför eller låter utföra arbetet inte har varit försumlig.

6 5 Skyldig att beala sladestånd enligt detta kapitel är den som be- driver eller låter bedriva den skadegörande verksamheten i egenslap av fastighetsägare eller tomträttshavare. Samma sladeståndsskyldighet har andra som bedriver eller låter bedriva den sladegörande verksamheten och som brukar astigheten i sin näringsverksarnhet eller i offentlig verksamhet.

Om någon annan som brukar fastigheten bedriver eller låter bedriva den skadegörande verksamheten är han sladeståndsskyldig enligt deta kapitel endast om han har orsakat skadan uppsåtligen eller genom vårds- löshet.

7 5 Skyldig att beala skadestånd enligt deta lapitel är också den som uan att vara fastighetsägare, tomträttshavare eller annan brulare av fastigheten i egen näringsverksamhet utför eller låter utföra arbete på astigheten.

8 5 Skall två eller äera ersäta samma skada enligt deta kapitel, svarar Prop. 1994/95:10 de solidariskt för sladeståndet om inte något annat följer av att begräns- ning gäller i den sladeståndsskyldighet som åligger någon av dem. Vad de solidariskt ansvariga har bealat i skadestånd slall, om inte annat har avalats, fördelas mellan dem efter vad som är skäligt med hänsyn till grunden för sladeståndsansvaret, möjligheterna att förebygga skadan och omständigheterna i övrigt.

9 5 Kan i fråga om skador som avser egendom ersättningens belopp lämpligen uppskattas på förhand, slall ersättning bestämmas för fram- tida skador, om en part begär det.

Om det änns skälig anledning, kan ersättningen bestämmas till ett visst årligt belopp. Ändras förhållandena sedan ersättningen har be- stämts på detta sätt, kan ersättningen jämlas efter vad som är skäligt med hänsyn till de ändrade förhållandena.

10 5 I fråga om nedsättning, fördelning och utbetalning av ersättning som fastställs att bealas på en gång för framtida slador på en fastighet och som tillkommer ägaren av fastigheten eller en innehavare av tomt- rätt i denna tillämpas expropriationslagen (1972:719). Även när det gäller verkan av sådan nedsättning, fördelning och utbealning slall den lagen tillämpas.

Om en borgenär som har panträtt i fastigheten lider förlust genom att ersättning enligt försa stycket har blivit för lågt beräknad och ersätt- ningen till följd av överenskommelse mellan den ersätmingsskyldige och den ersätmingsberättigade eller av någon annan anledning inte har blivit prövad av domstol, har borgenären rätt till gottgörelse av den ersätt- ningsskyldige mot att hans fordran i denna del skrivs av på fordrings— handlingen.

11 5 Medför en verksamhet som avses i deta lapitel att en fastighet helt eller delvis blir onyttig för ägaren eller att synnerligt men uppkom- mer vid användningen, skall fastigheten eller fastighetsdelen på ägarens begäran lösas in av den som bedriver verksamheten.

I fråga om sådan inlösen tillämpas expropriationslagen (1972:719). Beträffande värdeölming som har ägt rum under tiden från dagen tio år före det att alan väcks vid domstol tillämpas 4 lap. 3 5 samma lag.

12 5 Den som vill framställa anspråk på ersättning enligt detta lapitel skall väcka alan vid den tingsrätt inom vars område den skadegörande verksamheten i huvudsak bedrivs eller har bedrivits.

Avser ersättningen skada på fastighet eller på byggnad eller annan anläggning på någon annans mark, slall alan dock väclas vid den fastighetsdomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs eller har bedrivits. Detsamma gäller om någon vill begära gottgörelse enligt 10 5 andra stycket eller fordra inlösen enligt 11 5. Gemensamt med ett mål som avses i försa eller andra meningen får fastighetsdoms— tolen handlägga även andra mål mellan samma eller olika parter, om det 57 med hänsyn till utredningen och övriga omständigheter är lämpligt.

13 5 Den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet som kan Prop. 1994/95:10 medföra en sådan skada som avses i 3 5 lan begära prövning av ersätt- ningsfrågan vid den fastighetsdomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs eller skall bedrivas.

14 5 Den som i något annat fall än som förut i deta kapitel sagts vill framställa enskilt anspråk på grund av miljöfarlig verksamhet slall väcka alan vid den fastighetsdomstol inom vars område den miljöfarliga verksamheten i huvudsak utövas eller skall utövas.

15 5 Väcker någon alan vid ärstighetsdomstol om förbud mot miljöfar- lig verksamhet eller om åläggande för den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidtaga försiktighetsmått och är fråga om tillstånd till verksamheten enligt denna balk under prövning eller kommer den under prövning innan fastighetsdomstolen avgjort målet, slall domstolen förklara målet vilande till dess frågan avgjorts. '

16 5 I fråga om rättegångskostnader i mål enligt 11 eller 13 5 gäller bestämmelserna om kostnader i expropriationsmål. Om ett yrlande om inlösen enligt 11 5 ogillas, gäller dock bestämmelserna om rättegångs- kostnader i rättegångsbalken. Dessa bestämmelser tillämpas också i andra mål om skadestånd enligt dem kapitel.

Ogillas alan som avses i 15 5 på den grund att svaranden efter alans väckande sökt och fått tillstånd enligt denna balk, skall domstolen efter omständigheterna förordna att vardera parten slall själv bära sin rätte- gångskostnad eller att en av dem skall få full eller jämkad ersättning.

25 kap. Miljöskadeförsäkring

1 5 För ersättning i vissa fall till den som har lidit slada som avses i 24 kap. skall det ännas en försäkring (miljöskadeförsäkring) med vill- kor som har godkänts av regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer. Den som utövar miljöfarlig verksamhet som enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringen med belopp som framgår av abeller som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Beloppen slall bealas i förskott för kalenderår.

Regeringen får meddela föreskrifter om undanag från bestämmelserna i försa stycket.

2 5 Från miljöskadeförsäkringen betalas, enligt vad som närmare anges i försäkringsvillkoren, ersättning till sladelidande för sådan person— eller sakskada som avses i 24 kap. om

1. den skadelidande har rätt till skadestånd enligt 24 lap. men inte kan få skadeståndet bealt eller rätten att kräva ut skadeståndet är förlo- rad

2. det inte kan utredas vem som är ansvarig för sladan.

3 5 Om bidrag till miljöskadeförsälo'ingen inte har bealats inom trettio dagar efter anmaning, skall försäkringsgivaren göra anmälan till till- synsmyndigheten om betalningsförsummelsen. Tillsynsmyndigheten får förelägga den betalningsskyldige vid vite att fullgöra sin skyldighet. Ett sådant föreläggande får inte överklagas.

Föreskrifter om ikraftträdandet av denna balk meddelas i en särskild lag.

2.2 Förslag till lag om införande av miljöbalken

Härigenom föreskrivs följande. 1 5 Miljöbalken och denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.

2 5 Genom miljöbalken upphävs, med de begränsningar som följer av denna lag, 1. naturvårdslagen (1964z822), . miljöskyddslagen (19692387), . lagen (197111154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, . lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle, . renhållningslagen (19791596), . hälsoskyddslagen (1982:1080), . lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogs- kr 8. lagen (1985 :426) om kemiska produkter, 9. miljöskadelagen (l986:225), 10. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., 11. lagen (l990:1079) om tillfälliga bilförbud.

Jkl-QN NIONLII

%

3 5 Om det i lag eller annan författning hänvisas till föreskrifter som har ersatts genom bestämmelser i miljöbalken, skall i stället de nya bestämmelserna tillämpas.

4 5 Bestämmelser som gäller vid miljöbalkens ikraftträdande och som meddelats med stöd av bestämmelser i en lag som anges i 2 5 eller motsvarande bestämmelser i äldre lag skall anses utfärdade med stöd av motsvarande bestänunelser enligt balken, om inte regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer förordnar något annat.

5 5 Beslut som har meddelats före balkens ikraftträdande om att bilda nationalpark, naturreservat eller naturvårdsområde, att fridlysa natur- minne eller att införa annat områdesskydd gäller fortfarande.

6 5 Tillstånd, godkännande eller medgivande till en verksamhet, till hanteringen av en kemisk produkt eller till någon annan åtgärd som lämnats genom ett beslut enligt bestämmelser i en lag som anges i 2 5 eller motsvarande bestämmelser i äldre lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av sådana bestämmelser gäller fortfarande, om inte regeringen enligt miljöbalken förordnar annat. Såvitt angår omprövning eller upphävande av beslutet skall tillståndet, godkännandet eller med- givandet anses meddelat med stöd av motsvarande bestämmelser i miljö- balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken, om inte annat följer av denna lag eller av de föreskrifter som är i fråga.

Detsamma gäller beslut om villkor för eller registrering av en verk- samhet, hanteringen av en kemisk produkt eller en vara eller någon annan åtgärd.

7 5 I fråga om en miljöfarlig verksamhet som omfatas av tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969z387) eller motsvarande äldre bestämmel- ser och som har påbörjats före miljöbalkens ikraftträdande tillämpas i stället för bestämmelserna i 13 kap. 5 5 miljöbalken bestämmelserna i 6 5 försa och andra styckena miljöskyddslagen till utgången av juni 2005, om den som bedriver verksamheten inte begär annat. Därvid skall hänvisningen i 6 5 försa stycket miljöskyddslagen till 5 5 samma lag i stället avse 2 kap. miljöbalken.

Första stycket gäller inte i fråga om ändring av en inrättning eller en verksamhet, om åtgärden innebär att ett utsläpp eller en störning kan ändra karaktär eller omfattning så att en olägenhet av betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt kan uppstå.

Om det vid prövning enligt försa stycket är regeringen som slall Emna tillstånd till verksamheten enligt 6 5 andra stycket miljöskyddsla- gen, skall i fråga om prövningen tillämpas vad som sägs i 13 kap. 18 5 miljöbalken.

8 5 Ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har agits i anspråk före miljöbalkens ikraftträdande får efter utgången av juni 2005 återlallas helt eller delvis av den myndighet som meddelat tillståndet, om verk- samheten strider mot bestämmelserna i 13 kap. 5 5 miljöbalken. Vid sådan prövning gäller bestämmelserna i 13 lap. 30 och 37 55 miljöbal- ken.

9 5 En kommunal renhållningsordning enligt 9—13 55 renhållningslagen (l979:596) skall fortsäta att gälla till dess en ny renhållningsordning har antagits med stöd av miljöbalken.

10 5 Ett beslut om förbud eller föreläggande som en tillsynsmyndighet meddelat enligt bestämmelser i någon lag som anges i 2 5 eller mot- svarande bestämmelser i äldre lag eller enligt föreskrifter som med- delats med stöd av sådana bestämmelser slall anses meddelat enligt 18 kap. miljöbalken.

11 5 Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om överklagande av beslut som har meddelats före miljöbalkens ikraftträdande.

12 5 I fråga om en gärning som var belagd med straff enligt någon av de lagar som anges i 2 5 och som begåtts före miljöbalkens ikraftträdan- de skall de straäbestämmelser som gällde när gärningen begicks fort- farande tillämpas, om inte bestämmelserna i 21 lap. miljöbalken leder till frihet från straff eller lägre straff.

Vad som sägs i försa stycket gäller också i fråga om förverkande på grund av brott.

13 5 I fråga om sådana överträdelser av 45 5 försa stycket 1-3 miljö- skyddslagen (1969z387) som skett före miljöbalkens ikraftträdande skall bestämmelserna i 52-63 55 miljöskyddslagen fortfarande tillämpas. I

andra fall skall miljöskyddsavgift inte tas ut för överträdelser som har Prop. 1994/95:10 skett före miljöbalkens ikraftträdande.

14 5 Beträffande rätt till ersättning eller inlösen på grund av beslut som meddelats före miljöbalkens ikraftträdande skall äldre bestämmelser fortfarande gälla.

2.3 Förslag till lag om Koncessionsnärnnden för miljö—

skydd

Härigenom föreskrivs följande. Nämndens uppgifter

1 5 Koncessionsnärnnden för miljöskydd prövar enligt miljöbalken ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och överklagande av ärenden som avses i 20 kap. 1 5 första stycket 2.

2 5 Koncessionsnärnnden skall bereda och Emna yttrande till regeringen i ärenden enligt 5 kap. miljöbalken. Om nämndens handläggning och ansvar för kostnader som därvid kan uppkomma gäller vad som sägs i 13 kap. 16 och 17 55 miljöbalken.

3 5 Beslut i ärenden enligt bilavgaslagen (1986zl386) får överklagas hos Koncessionsnärnnden enligt vad som sägs i den lagen.

Nämndens sammansättning m.m.

4 5 Koncessionsnärnnden består av ordförande och tre andra ledamöter. Vid förberedande åtgärd, vid prövning av fråga om avvisning av ansökan eller avgkrivning av ärende samt vid handläggning av överklagande av nämndens beslut, kan nämnden bestå av ordföranden ensam.

5 5 Ordföranden skall vara lagfären och ha erfarenhet som domare. En ledamot skall ha sakkunskap och erfarenhet i telmiska frågor. En leda— mot skall ha erårenhet av frågor som faller inom verksamhetsområdet för Statens naturvårdsverk. Den fjärde ledamoten skall ha erfarenhet av industriell verksamhet. Om ärendet enligt ordförandens bedömning i huvudsak avser kommunala förhållanden, skall i stället ingå en person med erfarenhet av kommunal verksamhet.

Ledamot i nämnden skall vara svensk medborgare och får inte vara underårig eller i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 5 föräldrabalken.

Regeringen förordnar ordförande och övriga ledamöter samt ersättare för dem. Bestämmelserna om ledamot gäller också i fråga om ersättare.

6 5 Regeringen kan föreskriva att det skall finnas mer än en avdelning i Koncessionsnämden. Vad som sägs om Koncessionsnärnnden gäller också för en avdelning i nämnden.

7 5 Bestämmelserna i 4 kap. rättegångsbalken om jäv mot domare gäller också för ledamöterna i Koncessionsnärnnden.

Förfarandet has nämnden m.m.

8 5 Särskilda regler om förfarandet hos nämnden och om överklagande av nämndens beslut finns i fråga om miljöfarlig verksamhet i 13 och 20 kap. miljöbalken.

När nämnden prövar överklagade ärenden om miljöfarlig verksamhet gäller i fråga om nämndens handläggning vad som sägs 13 kap. 16—18 55. Till besiktning på platsen och sammanträde kallas parter och klagande samt de statliga och kommunala myndigheter som har ett väsentligt intresse att bevaka i frågan.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen föreskriver.

3. Ärendet och dess beredning

I detta ärende läggs förslag om en ny lagstiftning på miljöområdet. Förslagen följer de ställningstaganden till miljölagstiftrringen som tidiga- re gjorts av regeringen och riksdagen.

Regeringen bemyndigade den 11 maj 1989 chefen för Miljö- och energidepanementet att tillkalla en kommitté med högst tretton ledamö- ter att göra en översyn av miljöskyddslagstiftningen (dir. 1989132). Kommittén antog namnet Miljöskyddskommittén. Enligt direktiven skulle kommittén arbeta fram förslag till dels en samordning av miljös- kyddslagstiftningen, dels en skärpning av lagstiftningen i syfte att med- ge ett ökat hänsynstagande till miljön. Den 29 januari 1991 överläm— nade kommittén principbetänkandet Miljölagstiftningen i framtiden (SOU 1991:4) till miljöministem. I propositionen (1990/9lz90) En god livsmiljö konstaterade regeringen att principbetänkandet var väl ägnat att ligga till grund för det fortsatta arbetet med att reformera miljölag- stiftningen. Regeringen förordade att kommitténs fortsatta arbete skulle ta sikte på att i en miljöbalk samla alla lagar som i första hand avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön, att garantera medbor- garna rätten till en ren och hälsosam miljö och att säkerställa en lång- siktigt god hushållning med naturresurserna. Under riksdagsbehand- lingen (bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/9lz338) ställde sig riksdagen i allt väsentligt bakom regeringens ställningstaganden. I samband med kompletteringspropositionen till 1990/91 års riksmöte (prop. 1990/91:150, bilaga 11:13 s. 116, bet. 1990/91:FiU37, rskr. 1990/91:390) anfördes att omsorgen om människors hälsa och miljön skall bilda utgångspunkten för miljöarbetet och att en samlad miljöbalk borde ge positiva effekter på samhällsekonomin och minska byråkratin. I tilläggsdirektiv den 20 juni 1991 (dir. 199lz54) uppdrog regeringen åt kommittén att i det fortsatta utredningsarbetet förutom de ursprungliga direktiven också beakta vad regeringen och riksdagen anfört med an- ledning av principbetänkandet och i samband med nyssnämnda komplet— teringsproposition.

I de regeringsf'orklaringar som regeringen har avgett under den in- nevarande mandatperioden till riksdagen har regeringen utfäst att miljö- lagstiftningen skall skärpas och samordnas i en miljöbalk.

Miljöskyddskomrnittén har i februari 1993 överlämnat sitt huvudbe— tänkande (SOU 1993z27) Miljöbalk. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandet änns i bilaga 2. De lagförslag som läggs fram i betänkandet änns i bilaga 3. En förteckning över remissin- stansema och en "sammanställning av remissyttrandena änns i bilaga 4.

Miljöskyddskommittén har den 2 juni 1993 avgett betänkandet (SOU 1993:66) Lag om införande av miljöbalken. Betänkandet har remissbe- handlats. En sammanfattning av betänkandet änns i bilaga 8. De lagför- slag som läggs fram i betänkandet änns i bilaga 9. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena änns i bilaga 10.

Utredningen om översyn av miljöskadeförsäluingen m.m. (M l992:01) Miljöskadeförsäkringsutredningen har avgett betänkandet

(SOU 1993:78) Miljöskadeförsäkringen i framtiden. Betänkandet har Prop. 1994/95:10 remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandet änns i bilaga 5. De lagförslag som läggs fram i betänkandet änns i bilaga 6. En för- teckning över remissinstansema och en sammanställning av remissytt- randena änns i bilaga 7.

Justitieombudsmannen (JO) har den 20 mars 1993 hemställt hos rege- ringen om ändring i 20 5 första stycket första punkten lagen (1985 :426) om kemiska produkter. Kemikontoret m.fl. näringslivsorganisationer har den 15 maj 1992 hemställt att regeringen dels upphäver den direkta slraäbarheten av utbytesregeln i 5 5 lagen om kemiska produkter, deLs preciserar förutsättningar för tillämpning av utbytesregler i vad avser såväl det sakliga innehållet som kompetensfördelningen mellan berörda myndigheter.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 3 mars 1994 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som änns i bilaga 11. Regeringen beslöt därefter, den 5 maj 1994, att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som änns i bilaga 12. Lagrådets yttrande änns i bilaga 13. Lagrådets granskning har medfört en avsevärd lagteknisk förbättring av miljöbal- ken. I samband med att regeringen närmare redogör för miljöbalkens utformning och de olika sakfrågorna kommer Lagrådets synpunkter att närmare behandlas. Redan nu kan dock sägas att regeringen i stor ut- sträckning godlar Lagrådets synpunkter i fråga om lagtextens utform- ning såväl i sak som redaktionellt. Vissa kompletterande redaktionella ändringar har emellertid gjorts efter lagrådsgranskningen.

4.1. Bakgrund

Den allmänna bakgrundsbeskrivning som lämnas i detta sammanhang har tyngdpunkten i lagstiftningen på miljöområdet och därmed samman- hängande frågor av rättslig karaktär. Aktuella frågor och ställnings— taganden i miljöpolitiken redovisas årligen, vanligtvis i regeringens budgetproposition. Under innevarande riksmöte har en motsvarande redovisning lämnats i prop. 1993/94:111 Med sikte på en hållbar ut- veckling. I juli 1993 lämnade regeringen i skriften Fömyelsen av Sverige bl.a. en redogörelse för de miljöpolitiska besluten dittills under innevarande mandatperiod. På grundval av förslag i prop. 1992/93:180 En kretsloppsanpassad samhällsutveckling har riksdagen lagt fast det producentansvar som skall gälla som en bärande princip för miljöpo- litiken (bet. 1992/93: JoU 14, rskr. 1992/93:344).

4.1.1. Nuvarande lagstiftning

De centrala lagar som gäller för närvarande på miljöområdet är miljö— skyddslagen (1969:389), lagen (1985:426) om kemiska produkter, naturvårdslagen (1964z822), lagen (1987112) om hushållning med natur- resurser m.m. och renhållningslagen (l979:596). Miljöskyddskommit— ten har beskrivit den historiska framväxten av lagstiftningen. Regering— en hänvisar till den beslq-ivningen.

I miljöskyddslagen änns föreskrifter till skydd för den yttre miljön mot vattenföroreningar, luftföroreningar, buller och andra störningar från fasta anläggningar. Föreskriftema om luftföroreningar var nya när lagen infördes medan reglerna om vattenföroreningar fördes över från vattenlagen och skärptes. När miljöskyddslagen kom till inrättades en särskild myndighet, Koncessionsnärnnden för miljöskydd, för att pröva tillståndsfrågor.

Syftet med lagen var att komma till rätta med de lokala förorenings— problem från större anläggningar som uppkommit på olika håll i landet och att minska de största utsläppen av förorenande ämnen. Utgångs- punkten var att de äesta miljöproblem skulle kunna lösas inom landets gränser. Det miljöskyddsarbete som har bedrivits sedan dess har lett till att vattnet i insjöar och vattendrag och miljöerna kring många industrier har förbättrats. Grovt räknat har utsläppen från de 1 000 största an— läggningarna minskat med 70 % under 1970- och 1980—talen. Minsk- ningen fortsätter.

Tillämpningen av miljöskyddslagen bygger i det väsentliga på till— ståndsgivning och tillsyn i enskilda tilll. Föreskrifter om vilka miljöfarli- ga verksamheter som är underkastade tillstånds- eller anmälningsplikt änns i miljöskyddsförordningen (1989: 364). De företag som är anmäl- nings- eller tillståndspliktiga skall betala avgifter för myndigheters verksamhet enligt lagen. Föreskrifter om sådana tillsyns- och prövnings- avgifter änns i förordningen (1989:598) om avgift för myndighets verk- samhet enligt miljöskyddslagen (1969 :387).

Miljöskadelagen (1986-225) innehåller föreskrifter om skadestånd i princip strikt ansvar för skador som följd av miljöfarliga verksam- heter. De miljöskaderättsliga reglerna gäller i mångt och mycket samma slags verksamheter som omfattas av miljöskyddslagen, t.ex. olika for- mer av vattenföroreningar, luftföroreningar och markföroreningar. För vissa fall av skador som omämas av miljöskadelagen änns det, som nyss nämnts, en särskild miljöskadeförsäkring. Försäkringen gäller om den skadelidande har rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen men inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva ut skadestånd är förlorad eller om det inte" kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Regler om miljöskadeförsäkringen änns i miljöskyddslagen och bidrag till försäkringen skall betalas av den som bedriver anmälnings— eller till- ståndspliktig miljöfarlig verksamhet. Föreslqifter om sådana bidrag änns i förordningen (l989z365) om miljöskadeförsäkring.

Successivt har under de år som miljöskyddslagen varit i kraft nya miljöproblem upptäckts, så allvarliga att den mer genomgripande för- bättring av den yttre miljön som miljöskyddslagen och bemästrandet av

industriella storutsläpp gav hopp om har låtit vänta på sig. Det har visat sig att stora mängder föroreningar sprids i såväl luft som vatten över nationsgränserna samt att även många små s.k. diffusa utsläpp dvs. utsläpp vars ursprung kan vara svårt att härleda sarnntantagna kan ge svårbemästrade miljöeä'ekter. Redan omkring år 1970, alltså bara en kort tid efter det att miljöskyddslagen trätt i kraft, visade sig de första tecknen på att utsläpp i andra länder kunde inverka på förhållandena i vårt land. Försumingen av sjöar och vattendrag började då märkas i västra Sverige. Numera har utsläpp av bl.a. svavel och kväve i andra länder en avgörande betydelse för vattenkvaliteten i våra sjöar och påverkar även skogen. Försärnringen av den yttre miljön beror i väsent- lig ntån på transport av föroreningar till vårt land från utländska källor. Å andra sidan sprids utsläpp från miljöfang verksamhet i Sverige till andra länder.

För att göra det möjligt för enskilda och myndigheter att påtala stör— ningar som har sitt ursprung i ett annat nordiskt land tillkom lagen (l974z268) med anledning av miljöskyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige den s.k. nordiska miljöskyddskonventionen. Under den lagen änns förordningen (1976:248) om tillämpning av lagen (1974z268) med anledning av miljöskyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Fin- land, Norge och Sverige.

Undan för undan har det stått allt mer klart att många miljöproblem inte orsakas av de mängdmässigt största utsläppen av förorenande äm- nen, utan i stället av enskilda ämnen med mycket stor miljöfarlighet som stabila organiska föreningar och tungmetaller, t.ex. kvicksilver och DDT. Även kemikalier och olika produkter kan svara för olika typer av negativ miljöpåverkan. Sedermera har det också visat sig att nya miljö- farliga ämnen kan bildas vid avfallsförbränning, i industriella processer m.m. Det har även visat sig att också inhemska stömingskällor som var för sig är små men som förekommer i stort antal sammantaget påverkar miljön kraftigt. Sådana utsläpp sker från t.ex. motorfordon, jordbruk och små förbränningsanläggningar.

Insikten om att enskilda ämnen kan vara särskilt miljöfarliga har lett du att kernikaliefrågoma blivit allt viktigare i miljöskyddsarbetet. År 1973 infördes lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Den innebar en skärpt produktkomroll. År 1985 ersattes 1973 års lag med den nu gäl- lande lagen (1985:426) om kemiska produkten Målet för kemikaliekon- trollen är att förhindra skador på människor och miljö. För att målet skall kunna nås måste skadliga ämnen och produkter så långt som möj- ligt ersättas med sådana som är mindre farliga eller helt ofarliga. Hante- ringen av ämnen som kan innebära risker för hälsa och miljö måste göras säker. Vidare måste alla kemiska produkter som används utredas väl med avseende på deras effekter på hälsa och miljö. Information om skaderisker och förebyggande åtgärder skall lämnas till dem som an- vänder sådana produkter.

Lagen om kemiska produkter har endast ett fåtal regler som är gällan- de direkt mot den enskilde och är alltså en utpräglad ramlag. För lagens tillämpning gäller i stället ett betydande antal regeringsförordningar och

myndighetsf'oreskrifter, grundade på bemyndiganden i lagen. Den cen- trala förordningen är förordningen (1985:835) om kemiska produkter som bl.a. innehåller de grundläggande bestämmelserna om det av Kemi— kalieinspektionen förda produktregistret. Med stöd av lagen om kemiska produkter har också meddelats förordningen (1985:836) om bekämp- ningsmedel, förordningen (1985:837) om PCB m.m., förordningen (1985:838) om motorbensin, förordningen (1985:839) om kadmium, förordningen (1985:840) om vissa hälso- och miljöfarliga produkter m.m., förordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall, förordningen (1985:997) om anmälningsskyldighet beträffande asbest i ventilationsan- läggningar, förordningen (1986:683) om förbud mot asbesthaltiga frik— tionsbelägg i fordon, förordningen (1989z974) om miljöfarliga batterier, förordningen (l988z716) om CFC och halon m.m., förordningen (l99l:1289) om vissa klorerade lösningsmedel och förordningen (1991:1290) om vissa kvicksilverhaltiga varor.

På kemikalieområdet har också utfärdats ett betydande antal föreskrif- ter på myndighetsnivå med stöd av bemyndiganden i lagen och förord— ningen om kemiska produkter. Som exempel kan nämnas Kemikaliein- spektionens föreskrifter (KIFS l986:2) om anmälan till produktregistret, (KIFS l986:3) om klassiäcering och om märkning vid överlåtelse av hälsofarliga kemiska produkter, (KIFS 198614) om varuinformations- blad, (KIFS 1986:5) om tillståndskrav för livsfarliga och mycket farliga kemiska produkter, (KIFS l987z3) om märkning vid överlåtelse av bekämpningsmedel, (KIFS l987:4) om förpackningar och om förvaring av hälso- eller miljöfarliga kentiska produkter, (KIFS 1989: 4) om salu- förbud och användningsförbud för vissa bekämpningsmedel och (KIFS 1989: 5) om forrnaldehyd i träbaserade skivor. Även Naturvårdsverket har meddelat föreskrifter på kemikalielagstifmingens område. Här kan nämnas kungörelsen (SNFS 1989:1) med föreskrifter om motorbensin, kungörelsen (SNFS l987:5) om avsteg från förbud att använda kad- rniumämnen för ytbehandling m.m. och kungörelsen (SNFS 1992:16) med föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande CFC, HCFC och HPC.

Naturskyddslagen av år 1952 brukar betraktas som den första moder- na miljölagen. Dess uppläggning och inriktning går i stora drag igen i den nu gällande naturvårdslagen (1964.'822). Redan 1952 års lag bygg- de på tanken att naturvården har två syften - dels att bevara vetenska- pligt och kulturellt värdefulla områden, dels att tillgodose sociala intres- sen genom att hålla mark och vatten öppna för rekreation och friluftsliv. Tyngdpunkten i lagen låg dock på den vetenskapliga och kulturella sidan. Ett område kunde t.ex. inte skyddas för friluftsändamål utan markägarens samtycke men väl för vetenskapliga eller kulturella ända- mål. I fråga om skydd för friluftslivet fanns dock bestämmelseri strand- lagen från samma år. Ett provisoriskt strandskydd gällde då sedan ett par år, i princip grundat på ett utredningsförslag från år 1938.

Genom 1964 års naturvårdslag järnställdes friluftslivets intressen inom naturvården med vetenskapens och kulturens. Skyddsinstitutet naturre- servat infördes för att tillgodose båda intressena. Som en ytterligare betoning av friluftsaspekten fördes reglerna om strandskydd in i lagen.

Myndigheternas möjligheter att ingripa mot privata åtgärder som för- fular landskapet förbättrades. Så t.ex. infördes tillståndsplikt för täkter av bl.a. grus och sten.

Naturvårdslagen har under årens lopp ändrats på åtskilliga punkter. Även grundsynen på naturvårdsfrågoma har i viktiga avseenden för- ändrats. Det har bl.a. skett under inäytande av andra miljölagar som t.ex. miljöskyddslagen. Ännu under 1960-talet var naturvården i stort sett hänvisad till att försöka tillgodose sina intressen om det kunde ske utan nämnvärda kostnader eller besvär för andra verksamheter. Under 1970-talet äyttades dess positioner fram på bekostnad av exploaterings- intressena. Det skedde bl.a. genom den ändrade syn på hushållningen med mark och vatten som uttrycktes i den fysiska riksplaneringen samt genom ändringar i bestämmelserna om ersättning för intrång och genom att naturvårdsmyndigheterna gavs reella möjligheter att kräva att även naturvårdsåtgärder som kostar pengar vidtas i samband med exploa- teringsföretag. Under de senaste tio åren har naturvårdens perspektiv successivt vidgats och har även bytt inriktrting. Att bevara så mycket som möjligt av alla arter och deras livsmiljöer — eller den biologiska mångfalden, som detta brukar benämnas — har blivit det viktigaste målet för naturvårdsarbetet i Sverige och globalt. Det är också ett av de över- gripande målen för miljöarbetet i Sverige och i vissa avseenden en fråga om människans överlevnad.

Det änns flera allvarliga hot mot den biologiska mångfalden. Storska- lig exploatering av naturen samt olika typer av föroreningar utgör ett allvarligt hot mot den biologiska mångfalden främst i I-länderna. Art- utarmningen kan också vara ett resultat av ändrade brukningsmetoder inom jord- och skogsbruket. I ett globalt sammanhang kan man konsta- tera att en alltmer utbredd fattigdom är ett hot mot den biologiska mångfalden.

Under flera årtionden försköts långsamt tyngdpunkten i naturvårdstän- kandet från den vetenskapliga till den sociala aspekten. Människans intresse av att använda naturen för att vila upp sig och stärka sig i kom med andra ord att väga allt tyngre på bekostnad av intresset att skydda naturen från människans påverkan. Men att bevara den biologiska mångfalden är i högsta grad en fråga om att skydda naturen från männi- skans negaäva påverkan.

Pendeln har sålunda svängt tillbaka. I dag gäller det dock att åstad- komma skydd i ett väsentligt vidare perspektiv än vad de tidiga natur- skyddslagarna syftade till. Naturvårdsarbetet vilar numera på två grund- pelare, dels skyddet av värdefulla naturmiljöer genom att bla. na- tionalparker ochinaturreservat kan inrättas, dels genom en ekologisk anpassning av olika samhällsverksamheter som påverkar naturen, bl.a. de areella näringarna. Samtidigt har naturvården och miljöskyddet i övrigt kommit att knytas santrnan i arbetet för ett gemensamt mål. Även i framtiden måste dock friluftslivets intressen gagnas genom föreskrifter om naturvård. Detsamma gäller viktiga kulturrniljöfrågor.

De föreskrifter på nationell nivå som har beslutats med stöd av natur- vårdslagen är naturvårdsförordningen (1976:484) och nationalparksför- ordningen (1987z938). Under hösten 1993 har i naturvårdsförordningen

tagits in föreskrifter om biotopskydd Och om förbud mot markavvattning inom vissa områden.

Under efterkrigstiden har det uppstått ett starkt behov av att genom lagstiftning skapa en gemensam grund för att redan på ett tidigt stadium av sarnhällsplaneringen kunna avgöra frågor om konkurrerande anspråk på mark och vatten. Den fysiska riksplaneringen påbörjades i detta syfte i slutet av 1960-talet. Efter ett långvarigt f'orberedelsearbete, bl.a. ge- nom naturresurs- och miljökommittén som utredde hur hushållnings- frågor skulle genomsyra lagar och planering, tillkom år 1987 lagen (l987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen, NRL).

Landets naturresurser utgör en av de grundläggande förutsättningama för vårt välstånd. Ett fortsatt utnyttjande av naturresurserna är nödvän- digt för att vi skall kunna förverkliga sådana centrala mål som ekono- misk balans och tillväxt, en utveckling av välfärden, full sysselsättning och regional balans. I det långa tidsperspektivet beror kommande gene- rationers välfärd bl.a. i hög grad på hur väl vi förmår hushålla med naturresurserna och slå vakt om markens och vattnets produktionsför- måga.

Möjligheterna att utnyttja naturresursema påverkas givetvis av planer och andra beslut om hur marken och vattnet får användas, bl.a. för bebyggelse och anläggningar samt för produktion och annan försörjning. För många verksamheter i samhället är beskaffenheten av de natrrrresur- ser som änns i ett visst område avgörande för hur anspråken ställs på att få använda marken och vattnet i området. Det gäller för jordbruket, skogsbruket, renskötseln och äskenäringen men också för vattenkraft-, torvbrytnings- och gruvföretag.

För andra verksamheter betyder ett områdes läge i förhållande till tätorter, transportleder och olika nyttigheter mer än markens eller vatt— nets fysiska beskaffenhet och innehåll. Detta gäller t.ex. i åtskilliga fall för tillverkningsindustrin och som regel för serviceverksamheter. För bebyggelseutvecklingen är lokalklirnatet och kvaliteten hos natur- och kulturmiljön också viktiga läktaren

Hushållningsbestämmelserna i NRL tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt olika speciallagar som reglerar mark- och vattenanvänd- ningen som plan- och bygglagen, vattenlagen, miljöskyddslagen och naturvårdslagen. Lagen ger stöd åt ekologiska,'sociala och sarnhällseko— nomiska avvägningar av mer långsiktig karaktär utan att för den skull vara en bevarandelag. Syftet är att åstadkomma en fömuftig användning av naturresurserna vid en samlad bedömning i både ett långsiktigt och ett kortsiktigt perspektiv.

Lagen ger stöd för att avgöra konkurrensfrågor i samband med beslut som rör ändrad användning av mark- och vattenområden och resurser som är knutna till sådana områden men utgör inte grund för ingripan- den mot pågående användning av sådana resurser. Lagen innehåller också krav på miljökonsekvensbeskrivningar i syfte att möjliggöra en samlad bedömning av en åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hus— hållningen med naturresurser.

Naturresurslagen tillkom samtidigt med den nya plan— och bygglagen (l987:10), vilken främst genom bestämmelserna om den kommunala fysisla planeringen är ett användbart instrument i det förebyggande miljövårdsarbetet. Till stöd för tillämpningen av naturresurslagen änns förordningen (1993:191) om tillämpning av lagen (1987:12) om hus- hållning med naturresurser m.m. och förordningen (l99lz738) om miljökonsekvensbeskrivningar.

Renhållningslagen (l979:596) innebär att avfallshantering skall ske på ett sådant sätt att åtgärder som underlättar återanvändning och återvin- ning av avhllet skall främjas om det behövs för att spara råvaror eller energi eller med hänsyn till naturvården. Varje kommun skall svara för att hushållsavfall forslas till behandlingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl allmänrta hälsoskydds- och miljö- vårdskrav som enskilda intressen. Kommunen skall också se till att hushållsavfallet slutligt omhändertas, dvs. blir föremål för behandlings- åtgärder som återvinning, kompostering eller slutlig förvaring eller deponering av avfallet. På grundval av förslag i kretsloppspropositionen har riksdagen våren 1993 beslutat om flera ändringar i renhållnings- lagen. Dessa innebär att det kommunala ansvaret i vissa fall lan ersättas av ett producentansvar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt dessa nya regler föreskriva om skyldighet för den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller f'orsäljer en vara eller en förpackning eller den som i sin yrkesmässiga verksamhet ger upphov till avfäll att se till att avfallet bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på ett sätt som lan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering.

Under renhållningslagen änns renhållningsförordningen (l990:984) och förordningen (1993:1154) om producentansvar för vissa förpack- ningar. Förordningen (1992z918) om export och import av farligt avfall m.m. har sitt konstitutionella stöd såväl i lagen om kemisla produkter som i renhållningslagen.

Utöver de nu nämnda änns det flera lagar som helt eller delvis gäller miljöfrågor.

Syftet med strålskyddslagen (1988:220) är att människor, djur och miljö skall skyddas mot sladlig verlan av strålning. Lagen är tillämp- lig både på joniserande och icke joniserande strålning och innehåller regler bl.a. om försiktighetsåtgärder vid verksamhet med strålning och särsldlda regler om omhändertagande av radioaktivt avfall. För verk- samhet med strålning krävs i princip alltid tillstånd. Strålskyddsförord- ningen (1988:293) har utfärdats med stöd av bemyndiganden i strål- skyddslagen.

Det främsta syftet med hälsoskyddslagen 0982-1080) är att vara ett medel för att bekämpa sanitära olägenheter, dvs. störningar som lan vara skadliga för människors hälsa och som inte är ringa eller helt tillfälliga. Liksom i renhållningslagen läggs i hälsoskyddslagen huvudan— svaret på kommunerna. Bland de frågor som kan regleras med stöd av hälsoskyddslagen lan nämnas kontroll av avloppsvatten och avloppsled- ningar, värrnepumpsanläggningar och badvattenkvalitet, såväl i badan- läggningar som i strandbad. Vidare har regler om förbud mot tom-

gångsköming beslutats med stöd av hälsoskyddslagen. Med stöd av Prop. 1994/95:10 hälsoskyddslagstr'ftningen lan man också reglera förekomsten av bl.a. hästar, får, svin och ormar i fångenskap inom detaljplanelagda områ- den. Sådana föreskrifter änns i hälsoskyddsförordningen (l983:616). I sammanhanget kan även lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar nämnas.

Enligt lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, dumpningslagen, får avfall inte dumpas inom Sveriges sjöterritorium eller den ekonomiska zonen. Enligt en lagändring våren 1993 har för- budet utvidgats till förbränning av avfall till sjöss. Till dumpningslagen hör dumpningskungörelsen (197121156).

Enligt lagen (1991:639) om förhandrgmnskning av biologiska be- kämpningsmedel skall sådana medel vara godkända av Kemikalieinspek- tionen. Närmare föreskrifter änns i förordningen (l991:1288) om för— handsgranskning av biologisla bekämpningsmedel.

Lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle med tillhörande förord- ning (l976:1055) om svavelhaltigt bränsle anger gränser för svavelhalt. Till denna lagstiftning hör också kungörelsen (SNFS l990:13) med föreskrifter om taxa m.m. enligt förordningen (1976:1055) om svavel— haltigt bränsle.

Bilavgaslagen (I986:I386) har till syfte att förebygga att bilar och andra motorfordon orsakar slador på människors hälsa eller på miljön genom utsläpp till luften av avgaser och andra ämnen. För fordonen gäller i allmänhet krav på avgasgodkännande. Avgasgodkännandet utfärdas för en viss motorfamilj om kraven på avgasrening i bilavgas— förordningen (l991:l481) är uppfyllda. I dessa krav ingår dels grän- svärden för utsläpp av olila föroreningar, dels ett tillverlaransvar i form av särskilda krav på avgasreningssystemens hållbarhet. Ansvaret - innebär bl.a. att tillverlaren lan åläggas att vidta rättelse, om de före- skrivna kraven på begränsning av utsläpp inte uppfylls. Fordonen är indelade i tre olika miljöklasser. Klass 3 motsvarar de gällande avga— skraven. I klass 2 ingår fordon som har väsentligt lägre krav eller som uppfyller högre krav på avgasreningssystemens hållbarhet. Klass 1 gäller fordon som dessutom uppfyller särskilt höga krav belrää'ande hållbarhet eller som är särskilt lämpade för användning i tätortstraäk. Avgränsningarna mellan de olila klasserna anges genom föreskrifter i bilavgasförordningen. Miljöklasserna är förenade med ekonomiska styr- medel i forrn av differentierad försäljningsslatt.

Syftet med bilskromingslagen (1975z343) är att utrangerade fordon inte skall placeras i naturen utan skrotas av auktoriserade bilskrotnings- företag. I bilskrotningsförordningen (1975:348) änns föreskrifter bl.a. om bilskrotningspremie och bilskrotningsavgift.

Lagen (1991 :336) om vissa dryckeerackningar och därtill anslutan- de förordning (l991:338) om vissa dryckesförpackningar innehåller regler om s.k. PET-flaskor. För att få sälja drycker i sådana flaskor krävs ett särskilt hanteringstillstånd. Fram till den 1 juli 1993 gällde att flaskoma skulle återanvändas. En lagändring i samband med kretslopps- propositionen innebär att även återvinning av dessa flaskor numera är 73 tillåten.

I terrängkörningslagen(I975:1313) föreskrivs att körning i terräng Prop. 1994/95:10 med motordrivet fordon för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk är förbjuden i hela landet på barmark och på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog, om det inte är uppenbart att körningen lan ske utan risk för slada på skogen. Från det här principiella förbudet gäller ett antal undantag, bl.a. för körning i samband med renskötsel. Särskild försiktighet slall iakttas vid barmarksköming på kalfjället för att motverka skador på naturmiljön samt buller och andra störningar av betydelse. Undantagen anges i terrängkömingsförordningen (l978z594).

Enligt lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark är spridning av bekämpningsmedel för bekämpning av lövsly förbjuden. Detsamma gäller användningen av metoder där enslcilda trädstammar behandlas med bekämpningsmedel, s.k. äckning. Förord- ningen (1985:842) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark ansluter till lagen.

Lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon, som trädde i kraft den 1 januari 1993, bygger på Förenta nationernas havsrättskonvention från år 1982. Lagen innehåller regler om skydd för den marina miljön samt om krav på tillstånd för att utnyttja vissa naturtillgångar och för att bedriva viss forskning. Den som färdas i den ekonomisla zonen eller som bedriver forskning eller annan verksamhet i zonen slall vidta sådana åtgärder som är nödvändiga för att undvila slador på den mari- na miljön. Förordningen (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon innehåller bl.a. regler om gränserna för den ekonomiska zonen.

Genom lagen (1990:613) om miliöavgiji på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion, vilken trädde i kraft den 1 januari 1992, infördes en miljöavgift på utsläpp av kväveoxider från energianläggningar som har en tillförd effekt på minst 10 megawatt och en energiproduktion som överstiger 50 gigawattimmar per år. Intäkterna från avgiften återförs till branschen på grundval av nyttiggjord mängd energi. Avgiften uppgår till 40 kr per kg utsläpp räknat som kväveoxid. Till lagen hör förord- ningen (199l:339) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid ener- giproduktion.

Plan- och bygglagen (l987:10) är föremål för en särskild översyn (dir. 19921104). Lagen skall bl.a. syfta till en god och långsiktigt håll- bar livsmiljö för människoma i dagens samhälle och för kommande generationer. Översynen syftar bl.a. till ölat genomslag för miljöfrågor- na i planeringsarbetet. Vissa detaljplanebeslut slall föregås av miljökon- sekvensbeskrivningar. Utredningen syftar även till avregleringar och förenklingar. Förslag har lämnats i betänlandet Miljö och fysisk plane- ring (SOU 199436). ' Lagen (I984:3) om kärnteknisk verksamhet syftar till att upprätthålla säkerheten vid kärntekniska anläggningar och annan kämtelmisk verk- samhet. I förordningen (1984:14) om kämteknisk verksamhet änns regler bl.a. om handel med vissa kärnämnen.

De hittills nämnda lagama omfattas i huvudsak av ansvarsområdet för miljö— och namnesursdepartementet. Miljörelaterade regler änns dock även inom flera andra samhällssektorer. Även lagstiftningen inom dessa andra sektorer är konstruerad enligt modellen lag— regeringsförordning

- myndighetsföreskifter. I den fortsatta genomgången nämner vi endast lagarna inom resp. samhällssektor utanför det centrala miljöområdet.

Flera lagar inom trty'iksektorn har väsentlig betydelse för miljöskyd- det.

Lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg syftar till att förebygga och begränsa vattenföroreningar från fartyg. Väglagen(I971:948) innehåller en bestämmelse som föreskriver att en arbetsplan skall innefatta även en miljökonsekvensbeslu'ivning. En sådan skall innehålla en redovisning av de väntade miljöeffektema samt förslag till erforderliga skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från traäken. Lagen (l990:1079) om tillfälliga bilförbud innehåller bemyndigande för rege- ringen att meddela föreskrifter, som ger en kommun rätt att tillfälligt förbjuda person- och lastbilstraäk inom vissa områden i situationer då luftföroreningarna utgör ett akut hot mot människors hälsa. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utfärdar närmare före- skrifter om villa föroreningar som innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas. Lagen (1982:821) om transport av farligt gods är baserad på internationella bestämmelser och syftar till att upprätthålla säkerheten vid sådana transporter.

Även inom jordbrukssektom änns det flera lagar av utomordentlig betydelse från miljösynpunkt.

Jakrlagen (1981-259) ger ett generellt skydd för alla djurarter för vilka särskilda bestämmelser om jakt inte änns. lagen innehåller regler av faunavårdande karaktär om jakttider, fredning m.m. I skogsvårdsla- gen (1979.'429), lagen (l979.'425) om skötsel av jordbruksmark och rennäringslagen(I971:437) änns bestämmelser om naturvårdshänsyn. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har möjlig- het att meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvår- dens och kulturmiljövårdens intressen vid utövande av resp. näring. I fiskelagen(1993:787) änns en motsvarande bestämmelse som ger stöd för behövliga föreskrifter om den naturvårdshänsyn som slall tas vid äske. I skogsvårdslagen änns också bestämmelser om miljökonsekvens— beskrivningar vid användning av nya metoder för skogens skötsel och nya skogsodlingsmaterial. Enligt skötsellagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela de föreskrifter från miljö- skyddssynpunkt som skäligen kan fordras i fråga om begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för gödselhanteringen samt växtodlingen. Till lagstiftningen om de areella näringarna hör även lagen (1984:409) om avgi)? på gödselmedel och lagen (I984:4I0) om avgift på bekämpningsmedel.

Flera lagar som gäller särskilda former av exploatering av naturresur- ser har ett direkt miljöintresse.

Minerallagen(1991:45) reglerar rätten till och utnyttjandet av mine- raltillgångar. I lagen (1985:620) om vissa tonfvndigheter änns motsva- rande regler i fråga om torvtäkter. Lagen (1966:314) om kontinental- sockeln gäller bl.a. grustäkter och oljeutvinning från havsbotten. När tillstånd enligt kontinentalsockellagen lämnas kan regeringen förordna om tillämpning av miljöskyddslagen.

Vissa andra lagar har också stor betydelse för miljön. Arbetsmiljölagen (l977:1160) avser den inre miljön på arbetsplatserna och är viktig bl.a. för kemikaliekontrollen. Lagen har delvis samma tillämpningsområde som lagen om kemiska produkter. Detsamma gäller lagen (1988.'868) om brandfarliga och explosiva varor. Räddningstjänst- lagen (1986.'1102) innehåller föreskrifter om hur samhällets räddnings- tjänst skall organiseras och bedrivas vid olyckshändelse och överhän- gande fara för olyckshändelser för att man skall kunna förhindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön.

lanenlagen (1983:291) innehålle. regler om vattenföretag och vatte- nanläggningar. I princip är vattenföretag tillståndspliktiga.

Hänvisningar till S4-1-1

4.1.2. Miljöpolitiken och lagstiftningen

Lagstiftningen på miljöområdet initieras av miljösituationen, internatio- nella överenskommelser och den nationella miljöpolitiken.

En allt viktigare fråga är hur miljöarbetet skall kunna styras åt ett håll som ligger i linje med de övergripande målsättningar som riksdagen har fastställt. Det kommer säkert att bli ett allt viktigare arbete att omsätta olika nationella mål till delmål för olika verksamhetsområden. Upp- giften i det här sammanhanget är att lämna förslag om hur instrumenten för miljöpolitiken bör utformas när lagstiftning är det styrmedel som skall tillämpas för att uppnå miljömålen.

Det framstår som alltmer uppenbart att förutsättningarna för att kom- ma till rätta med de verkligt stora och övergripande miljöproblemen, t.ex. nedbrytningen av ozonlagret, risken för klimatförändringar och försumingen, hänger samman med i vilken utsträckning man kan träffa internationella överenskommelser om program för att trappa ned an- vändningen av olika miljöfarliga ämnen eller om begränsningar av utsläpp från olika miljöfarliga verksamheter eller om att samarbeta inom kemikaliekontrollen. Oavsett de överväganden som görs beträffande den nationella lagstiftningen och vilket styrmedelsval som ut ett nationth perspektiv kan framstå som lämpligt måste man därför vara beredd att i den svenska lagstiftningen ta hänsyn till den internationella utveckling- en. Det änns omkring 150 konventioner, protokoll och andra multilaterala miljöavtal registrerade hos FN:s miljöstyrelse UNEP. Sverige har till- trätt ett 60—tal konventioner och har tillsammans med de andra nordisla länderna ofta spelat en aktiv och pådrivande roll i konventionsarbetet. Den svenska miljölagstiftningen har i vissa delar utvecklats i takt med att Sverige har tillträtt intemationella överenskommelser.

Regeringen har under det senaste året i äera propositioner lagt fram förslag med anknytning till det internationella miljöarbetet. I prop. 1992/93:54 (SFS 1992zll40, bet. 1992/93zUU10, rskr. 1992/93:54) föreslogs en lag om en svensk ekonomisk zon i anslutning till 1982 års havsrättskonvention. I prop. 1992/93:140 Svensk verksamhet i Antarktis föreslogs en särskild lag för att uppfylla åtaganden i Antarktisfördragets miljöprotokoll (SFS 1993:1614). I prop. 1992/93:179 om åtgärder mot

klimatpåverkan m.m. föreslogs ett godkännande från riksdagens sida av den ramkonvention om klimatändringar som undertecknades under Förenta nationernas konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 (bet. 1992/93:10U 19, rskr. 1992/93:361). I samma ärende behandlades ändringar i Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Regeringen har också föreslagit riksdagen att godkänna den vid samma konferens undertecknade konventionen om biologisk mång- fald (prop. 1992/93:227). En heltäckande redovisning angående den nyss nämnda konventionen änns i regeringens skrivelse 1992/93:13. På grundval av förslag i prop. 1992/93:237 om godkännande av vissa marina konventioner m.m. har riksdagen våren 1993 godkänt 1992 års konvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö samt konventio- nen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (bet. 1992/931JOU26, rskr. 1992/93:361). I det sammanhanget godkändes också en inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE) antagen konvention om skydd och användning av gränsöverskridande vattendrag och internationella sjöar.

Under senare år har de internationella åtagandena alltmer kommit att avspegla sig i den nationella lagstiftningen. Dessa frågor har också beaktats i de nyssnämnda propositionerna. Närmandet till EU har i betydande utsträckning en rättng karaktär. Regeringens och riksdagens beslut på detta område såvitt avser miljöpolitiken har hittills gällt EES- avtalet (prop. 1991/92:170 bilaga 13 samt prop. 1992/93:60, ändring i miljöskyddslagen m.m. bet. 1992/93: JoUlO rskr. 139). Vidare har regeringen avgett en skrivelse (1992/93:255) om inriktningen av det svenska miljöarbetet inom EES och EG. En utredning om miljökonse- kvensema för Sverige av olika former för deltagande i den västeuro— peiska integrationen har genomförts (SOU 1994:7).

Inom Miljö— och naturresursdepartementet har departementsprome- morian (Ds 1993:64) Regler om handel med skyddade djur- och växt- arter m.m. utarbetats. I promemorian presenteras de intemalionella överenskommelser på naturvårdsområdet som Sverige är part i samt EU:s motsvarande rättsakter. Förslag lämnas om ändringar som behövs för att Sverige skall uppfylla de internationella förpliktelsema genom lagstiftning.

Nationellt änns ett antal samverkande åtgärder som måste vidtas för att undanröja olika miljöhot och främja en långsiktigt hållbar utveckling. Det är en begränsad del av detta, nämligen att åstadkomma en ny sam- lad miljölagstiftning, som är aktuell i detta sammanhang. Denna lagstift- ning bör återspegla och utgöra grundvalen för mycket av den övriga verksamheten på miljöskyddsområdet.

Riksdagen har i sina miljöbeslut åren 1988 och 1991 lagt fast bl.a. följande delmål för miljöarbetet. Användningen av CFC skall avvecklas före utgången av år 1994. Sverige skall verka för att de totala utsläppen av koldioxid i Västeuropa år 2000 inte överstiger nuvarande nivå för att därefter minska. Utsläppen av svavel skall från 1980 års nivå minska med 65 % till år 1995 och med 80 % fram till sekelskiftet. Utsläppen av kväveoxider skall minska med 30 % till år 1998 jämfört med år 1980. Utsläppen av flyktiga organiska ämnen skall halveras till sekel-

skiftet, räknat från 1988 års nivå. Hälsofarliga organiska lösningsmedel skall i princip inte användas efter utgången av år 1994. Utsläppen av ammoniak i södra Sverige slall minsla med 25 % till år 1995. Utsläp- pen i tätorter av cancerj'i'amkallande ämnen skall halveras till år 2005 och på längre sikt minskas med 90 %. De utsläpp av kväve till haven som beror på människors verksamhet skall halveras till år 1995. I jord- bruksutskottets betänkande (1992/93:19) Åtgärder mot klimatpåverkan anges som ett klimatmål bl.a. att koldioxidutsläppen från förbränning av fossila bränslen skall stabiliseras till 1990 års nivå år 2000.

Utsläppen av kvicksilver, kadmium och bly skall minskas med 70 % till år 1995, räknat från 1985 års nivå. Utsläppen av övriga viktiga metaller skall halveras under samma tid. Genom kretsloppspropositio- nen har grunden lagts för en ny miljöpolitik på produktansvarsområdet.

Riksdagens miljöpolitiska mål har med undantag för det producen- tansvar för bl.a. återvinning som i samband med kretsloppspropositio— nen infördes i renhållningslagen och regleringen enligt lagen om kemis- ka produkter av ämnen som påverkar ozonlagret inte omsatts i författ- ningstext, vilket annars är det normala när riksdagen fattar andra beslut än sådana som gäller anslagsfrågor. Miljömålen har endast antagits i form av icke bindande uttalanden och de revideras fortlöpande i takt med framgångar eller bakslag i miljöarbetet. Enligt 1 kap. 1 & rege- ringsformen (RF) utövas den offentliga makten under lagarna. Det är därför önskvärt att riksdagsbesluten på miljöpolitikens område i större utsträckning omsätts i lagstiftning. De miljökvalitetsnormer som föreslås i detta ärende kan vara ett led i en sådan utveckling.

Även det ökande internationella miljösamarbetet ställer krav på mer omfattande svensk lagstiftningsverksamhet. Sverige är beroende av att kunna förlita sig på internationella överenskommelser för att kunna komma till rätta med sådana gränsöverskridande effekter av miljöskad- liga verksamheter i andra länder som drabbar miljön i vårt land, bl.a. försurning av mark och vatten på grund av gränsöverskridande luft— föroreningar och globala klirnatförändringar som kan hänföras till ut— släpp av koldioxid och andra växthusgaser.

Sverige har en folkrättslig skyldighet att genomföra och fullfölja ingångna internationella överenskommelser. Det internationella rättssys- temet fönrtsätter att samtliga stater fullgör sina åtaganden enligt ingång- na internationella avtal.

Grundlagens princip om den formella lagkraften innebär att en lag kan ändras eller upphävas endast genom lag (8 kap. 17 & RF). För att in- nehållet i en folkrättslig överenskommelse, t.ex. en internationell kon- vention eller ett bilateralt avtal, skall binda svenska medborgare, och kunna tillämpas av svenska myndigheter, krävs att överenskommelsens regler införlivas med svensk rätt.

Det är därför "väsentligt att innehållet i varje ny internationell överen- skommelse har granskats noga i förhållande till gällande svensk rätt innan Sverige ansluter sig till ett internationellt avtal och att det eventu- ella behovet av svenska lagstiftningsåtgärder för att bringa svensk rätt i överensstämmelse med avtalets innehåll har tillgodosetts innan överens- kommelsen träder i kraft och blir folkrättsligt bindande för Sverige.

Riksdagens inäytande i samband med viktigare utrikespolitiska av- göranden är garanterat i grundlagen (RF). Frågan om huruvida lagstift- ningsåtgärder i samband med internationella överenskommelser behövs blir föremål för prövning bl.a. i samband med ratiäceringsproceduren.

Den som förbereder en exploatering bör med stor uppmärksamhet beakta de miljörättsliga förutsättningama för det planerade projektet och undvika sådana ekonomiska bindningar som blir kännbara om den till- änmade verksamheten skulle visa sig vara omöjlig att genomföra på grund av lagstiftningen. Detta gäller generellt, dvs. förutom miljölag- stiftningen också angränsande rättssystem, t.ex. fastighetsbildningslagen och vattenlagen.

Lagstiftningen utgör ett betydelsefullt styrmedel då det gäller att hävda hälso— och miljöskyddet samt naturvårdens intressen. Därutöver änns ett antal andra viktiga styrmedel som alla kan användas för att driva på utvecklingen i mer miljöväan riktning.

Det första styrrnedlet att nämna är kunskapsförrnedling och opinions- bildning. Det är först när alla är medvetna om hoten mot miljön och om möjligheterna att komma till rätta med dem som hänsynen till miljön blir naturlig för alla att iaktta. En sådan miljömedvetenhet måste med hänsyn till framtida generationer leda till större och större miljöhänsyn på alla nivåer och bland alla grupper i samhället. Miljöhänsyn bör således integreras i all verksamhet. Under senare år har miljöengage- manget ökat påtagligt. Olika miljöaspekter har kommit att bli ett allt viktigare säljargument. En sådan ändrad inställning kommer också att påverka de demokratiska processerna och därmed så småningom att återspegla sig i lagstiftningen.

Korrekt och tydlig information är en förutsättning för att miljöengage— rade konSumenter och företag genom sitt agerande på bästa sätt skall kunna främja miljövårdens och naturskyddets intressen. Lilaså har utbildning, på alla nivåer i skolan, på universitet och högskolor och i arbetslivet, en avgörande betydelse för möjligheterna både att förstå de krav hälsoskydd, miljöskydd och naturvård ställer och att medverka till lösningar som tillgodoser dessa krav.

En grundläggande strävan i dagens och framtidens miljöarbete bör vara att bygga in miljötänlandet i alla de olika slag av verksamheter som kan påverka miljön negativt. Detta gäller också de areella näring- arna. Omtanken om den biologiska mångfalden bör ingå som en själv- klar och väsentlig faktor i all verksamhet inom dessa näringar, på sam— ma sätt som omtanken om det ekonomiska utfallet. Den nya skogspoliti— ken (enligt prop. 1992/931226) innebär att miljöfrågomas växande betydelse har markerats i skogsvårdslagen genom skärpningar av de bestämmelser som rör hänsynen till naturvårdens intressen. Den nya skogspolitiken innebär också en betydande avreglering samt mer frihet och ansvar för skogsägarna.

Ett skydd för äganderätten kan bidra till att stärka det personliga och långsiktiga ansvarstagandet hos den enskilde verksamhetsutövaren.

Med en genomtänkt och förutseende fysisk planering enligt plan- och bygglagen kan kommunerna lägga grunden för en positiv samhälls- utveckling. Olika intressen i fråga om markanvändning skall i plane—

ringen vägas samman för att säkra 'en långsiktigt hållbar utveckling genom en ekonomisk tillväxt som är förenlig med kraven på en god livsmiljö och en långsiktig hushållning med naturresursema.

Miljövårdsprogram, kulturmiljöprogram, översiktsplaner och väl genomarbetade detaljplaner bör utnyttjas som hjälpmedel i arbetet. Tillsammans med andra styrmedel i miljöpolitiken kan samhällsplane— ringen medverka till att förebygga miljöproblem och till att myndig- heter, företag och enskilda medborgare tar ökad hänsyn till miljön i sina beslut.

Även tratiklagstifuungens behandling av miljöfrågor bör i stor ut- sträckning stå kvar och tralikverken svara för sektorsansvaret inom sina respektive områden.

Lagstiftning bör användas med urskiljning och då den bedöms som nödvändig eller i varje fall som det mest verksamma medlet för att man skall nå de mål som har satts upp. De lagar, förordningar och föreskrif- ter som beslutas måste utformas så att man så långt som möjligt kan förutse resultatet i tillämpningen och så att lika fall behandlas lika. Med hänsyn till de särskilda svårigheter som är förenade med att hos enskil- da hushåll kontrollera efterlevnaden av lagstiftningen ligger det i sakens natur att tvingande krav måste riktas mot företagen eller med ett annat ord producenterna. Denna grundläggande inställning ligger bakom den reglering som har införts som ett led i utvecklingen mot ett kretslopp- sanpassat samhälle.

Inom miljöområdet har lagstiftning i form av beskattning blivit ett alltmer använt styrmedel. Styrmetoden ställer inte direkt tvingande krav på medborgarna utan styr via priseffekten efterfrågan i önskvärd rikt- ning, t.ex. mot bränslen med mindre innehåll av miljöfarliga ämnen. Beskattningen på det miljöpolitiska området har ett starkt funktioneut samband med skattepolitiken och skattelagstiftningen i övrigt.

På många områden förekommer också att berörda företag genom frivilliga överenskommelser får till stånd ett fruktbringande samarbete.

Sådana samarbetsformer har, såsom anförts i kretsloppspropositionen, förekommit i alltför liten utsträckning på det miljöpolitiska området. Särskilt inom avfallshanteringsområdet bör det finnas goda förutsätt- ningar för företagen att genom samarbete på frivillig väg och i en dialog med landets kommuner uppfylla producentansvaret.

Givetvis finns det ändå situationer när det krävs ingripande i förrn av tvingande lagstiftning för att åstadkomma ett önskat resultat. För att uppnå konkurrensneutralitet kan det ha ett värde i sig att genom lagstift— ning slå fast vad man i praktiken är överens om och därigenom bekräfta ett rådande förhållande. Som exempel på viktiga regler om producent- ansvar som redan gäller nämndes i kretsloppspropositionen tillverkarens skyldighet enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter att så långt som möjligt ersätta skadliga ämnen med mindre skadliga, den s.k. utbytesprincipen. Denna princip är ett exempel på att lagstiftningen på vissa områden måste vara pådrivande för att uppsatta mål skall nås.

4.2. Utgångspunkter för en ny lagstiftning

Regeringens förslag:

En samlad miljölag skall bygga på följande principer:

" Försiktighetsprincipen " Skador skall förebyggas och åtgärder vidtas vid källan '" lförorenaren betalar * Okad tyngd för miljökraven * Farliga ämnen och varor skall ersättas med mindre farliga (utbytesprincipen) * Hushållning med mark, vatten och andra naturresurser * Samordning med EU:s regelverk

En.-samlad lag skall särskilt innehålla: * Overgripande regler om aktsamhet och resurshushållning * Regler som möjliggör generella föreskrifter

* Regler om miljökvalitetsnormer * Regler om skydd för den biologiska mångfalden " Medel att styra varornas miljöpåverkan och regler om krets- loppsanpassning '" Regler om individuell tillståndsprövning '" Regler om skadestånd * Regler om miljökonsekvensbeskrivningar

Kommitténs förslag: Inriktningen överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Arbetet med att samordna lagstiftningen på mil— jöområdet finner ett nästan totalt gensvar bland remissinstanserna. Den använda tekniken med ramlagstiftning möter dock invändningar från ett betydande antal remissinstanser. Några anser att eftersträvade samord— ningsvinster i stor utsträckning uteblir genom att föreskrifter kommer att beslutas av ett stort antal myndigheter.

Skälen för regeringens förslag: Miljöskyddslagen och dess tillämpning i praktiken främst av Koncessionsnämnden för miljöskydd - har lett till stora förbättringar av den svenska miljön, särskilt när det gällt att kom— ma till rätta med förorenande vattenutsläpp från bebyggelse och indu— strier samt luftföroreningar från stora anläggningar. De nya problem som uppstått och erfarenheter som vunnits de senaste decennierna har emellertid i väsentlig mån rubbat de förutsättningar som utgör grundva— len för den gällande miljölagstiftningen. Det står numera klart att de samlade miljöproblemen inte kan lösas genom lokala insatser, som lagen förutsätter. Efter tillkomsten av naturresurslagen har därför mil- jöskyddslagen kommit närmast i blickfånget för den fortsatta översyn och modernisering av miljölagstiftningen som de senaste årtiondenas

erhrenheter och utveckling påkallat. Samtidigt har den samlade miljö- lagstiftningen kommit att framstå som alltmer svåröverskådlig och delvis sinsemellan överlappande. Den har kommit till vid olika tidpunk— ter och ger som en följd därav uttryck för skilda värderingar. Likartade frågor har fått skilda lösningar i olika lagar. Flera lagar kan tillämpas på samma fråga. Från flera håll har gjorts gällande att straffbestämmel- serna är svåra att överskåda och tillämpa.

Detta är i huvudsak bakgrunden till att regeringen tillsatte en kommit- té att utreda hur de olika lagarna som gäller miljöskydd skall kunna samordnas och bli lättare att överblicka och tillämpa samt effektivare i arbetet för en bättre miljö.

Visserligen har lagstiftningen under åren varit föremål för översyn vid flera tillfällen. Genom ändringar i miljöskyddslagen år 1981 tillkom det nuvarande prövningssystemet och miljöskyddsavgiften (prop. 1981/82:92). Ändringar av betydelse i miljöskyddslagen har också genomförts efter beslut av riksdagen i anledning av förslag i prop. 1987/88:85 Miljöpolitiken inför 90-talet och prop. 1990/91:90 En god livsmiljö. Det senare riksdagsbeslutet låg också till grund för flera ändringar i naturvårdslagen efter förslag i betänkandet Översyn av naturvårdslagen m.m. (SOU 199038). Som framgår av den gjorda genomgången i avsnitt 4.1.1 har renhållningslagen fått allt stötte be- tydelse som ett miljöpolitiskt styrmedel. I renhållningslagen gjordes betydelsefulla ändringar år 1993 när föreskrifter om producentansvar infördes. Lagen om kemiska produkter tillkom år 1985 .

Någon samlad översyn av de viktigaste lagarna på miljöområdet har emellertid tills nu inte skett under de senast decennierna. De grund- läggande reglerna i lagstiftningen blir därför alltmer föråldrade samti- digt som behovet av verksamma styrmedel inom miljöpolitikens område accentueras.

Det är enligt Miljöskyddskommittén fyra stora grupper av skydds- objekt som lagstiftningen bör värna om. För det första är det männi- skors hälsa. För det andra är det den fysiska miljön. För det tredje är det den biologiska mångfalden. Och för det fjärde år det hushållningen med naturresurserna. En och samma grundsyn bör enligt kommittén genomsyra hela lagstiftningen.

Regeringen delar i likhet med remissinstansema denna uppfattning. Samma grundläggande krav i fråga om hälso- och miljöhänsyn skall sålunda ställas vare sig fråga är om fastighetsanknuten verksamhet, om hälsoskydd, om hantering av kemiska produkter, om naturskydd eller om hushållning med naturresurser, låt vara att avvägningen mellan olika intressen naturligtvis kan utfalla olika beroende på miljöhotens farlighet och intressenas styrka.

4.2.1. Allmänna principer

Vissa allmänna principer bör ligga till grund för lagstiftningen. De principer som har tagits upp i kommitténs förslag är allmänt vedertagna i det miljöpolitiska arbetet och det framstår som naturligt att en ny

samordnad lagstiftning på miljöområdet står i överensstämmelse med dessa principer.

En grundläggande tankegång är människans förvaltaransvar för mil- jön. Den kan uttryckas som att vi som lever nu inte får söka komma undan miljöproblemen genom att lasta över dem på framtiden och lämna efter oss en utarrnad och förstörd natur.

Skyddet för hälsa och miljö, inbegripet den biologiska mångfalden, måste utgå från riskbedömningar. I princip bör det ankomma på den som vill göra något som kan påverka människors hälsa eller miljön att visa att åtgärden inte kommer att medföra skada eller olägenhet. Miss- lyckas detta bör den tilltänkta åtgärden inte få komma till stånd om inte sådana skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt iakttas att skador och olägenheter förebyggs. I vissa fall måste efter en intresseavvägning godtas, att skador eller olägenheter uppkommer. Förutsättningama härför måste i så fall regleras i lagstiftningen. De nya föreskrifterna måste alltså liksom den nuvarande miljöskyddslagstift— ningen ha sin grund i principen om att skador skall förebyggas och åtgärder vidtas vid källan.

Principen om att skador skall förebyggas och åtgärder vidtas vid källan finns inskriven i Romfördraget som en av hömpelarna i EG:s miljörätt (artikel 130r). Den är i och för sig självklar — man bör inte invänta skador för att avhjälpa dem i efterhand utan göra sitt bästa för att skador över huvud taget inte skall uppkomma. Enligt miljöbalken bör gälla att allt arbete vare sig det gäller hälsoskydd, miljöskydd eller naturvård skall vara förebyggande.

Miljöskyddslagen byggde vid sin tillkomst år 1969 och bygger allt- jämt på principen att det är den som förorsakar miljöstömingar som har att bekosta de åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa dem. Samma tänkesätt tillämpades redan långt tidigare i t.ex. arbetar- skyddsfrågor. Företagaren har haft att betala de skyddsåtgärder som samhället har ansett erforderliga för att begränsa riskerna i arbetsmiljön för de anställda. Inom miljöpolitiken är principen vedertagen och går under beteckningen PPP (Polluter Pays Principle). Den sattes för första gången på pränt i en rekommendation av OECD i anslutning till FN:s Stockholmskonferens om miljön år 1972. Kostnadema för de åtgärder som krävs för att bibehålla en acceptabel miljö bör enligt rekommenda- tionen återspeglas i priserna på de varor och tjänster som ger upphov till föroreningar när de produceras eller konsumeras. Likaså bör priser på varor som är beroende av naturresurser återspegla den begränsade tillgången på de'naturresurser som används. Principen har numera slagits fast som en av hömpelarna i EG:s miljörätt i artikel 130r iRom- fördraget. Även denna princip skall självfallet läggas till grund för den nya lagen. Detta innebär bl.a. att om man har misslyckats med att förebygga skador på grund av miljöstömingar så är det den som har vållat föroreningen som skall betala kostnaden för sanering och åter- ställning.

De tillåtlighetsregler som i dag gäller för miljöfang verksamhet har medvetet formulerats för att vid tillämpningen ge stora möjligheter att ta hänsyn till olika intressen. Enligt kommitténs uppfattning har utveck-

lingen sprungit ifrån den ståndpunkt söm 1969 års lagstiftare intog. Det var då fråga om att försiktigt införa regler för ett helt nytt lagstiftnings— område och oron var stor för att långtgående krav kunde slå ut viktig industri. Kunskaper om miljötillståndet och medborgarnas insikt om miljöfrågor liksom deras krav på bättre miljöförhållanden har ökat väsentligt sedan slutet av 60-talet. I dagens läge visar erfarenheten att industrin har både vilja och möjligheter att komma till rätta med svåra miljöproblem. Även den internationella konkurrensen, i vart fall inom Europa, kommer att belastas med ökade miljökrav. Detta innebär att låga miljöka inte ger några konkurrensfördelar på längre sikt. Miljö- lagstiftningen bör därför enligt kommitténs förslag utformas så att mil/'ö- kraven för ökad tyngd i förhållande till andra intressen. Av aktsam- hetsreglema bör klart framgå att all miljöpåverkan skall bedömas mot människors hälsa och miljön och att vid en sådan prövning hälsan och miljön skall stå i centrum.

De allmänna kraven på försiktighet bör utgå från den nuvarande regleringen i lagen om kemiska produkter. Erfarenheterna av lagens tillämpning ger inte stöd för att de krav i fråga om skyddsnivån som lagen innhåller skulle behöva ändras. Detta innebär att den som gör något som kan påverka hälsa eller miljö skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. Riskerna för skador av olika slag skall undanröjas. Detta överensstämmer med de riktlinjer som riksdagen antagit på grundval av riksdagens miljöbeslut år 1991. Risker för bestående skada på miljö eller hälsa skall inte accepteras efter en övergångstid.

Den övergripande principen i miljöbalken bör enligt kommitténs förslag därför vara att de försiktighetsmått skall vidtas som behövs för att skydda människors hälsa, miljön och naturresursema. Även om denna princip avviker från uttryckssätten i miljöskyddslagen, motsvarar den enligt kommitténs mening den praxis som numera tillämpas av tillstånds— och tillsynsmyndighetema på miljöskyddsområdet.

Kommittén framhåller att ett absolut krav på alla tillgängliga försiktig- hetshetsmått inte kan tillämpas i alla situationer. Visst utrynune bör finnas för en avvägning mellan motstående intressen eller med andra ord för en skälighetsprövning. En grundläggande regel bör emellertid vara att man inte får göra sådana avsteg att det kan befaras att skador på människors hälsa eller påtaglig skada på miljön uppkommer eller att en långsiktigt god hushållning med naturresurser allvarligt äventyras.

I likhet med istort sett samtliga remissinstanser delar regeringen kommitténs syn på den nya lagens grundläggande föreskrifter om krav på försiktighetsmått.

Lagen om kemiska produkter innehåller en utbytesprincip eller sub— stitutionsprincip '— som innebär att sådana kemiska produkter skall und- vikas som kan ersättas med mindre farliga. Denna princip bör i miljö- balken ges en mer grundläggande ställning än som nu är fallet.

En ny lagstiftning bör bygga på den av riksdagen beslutade principen att vid all hantering av varor skall så långt som det är möjligt en varas hela livslängd beaktas vid bedömningen av de risker för hälsa och miljö

som varan för med sig. Därvid måste" också hänsyn tas till möjligheten att återanvända en vara, sedan den tjänat ut, eller att återvinna ämnen, material eller utvinna energi ur varan. Kravet bör därvid ställas att varan så långt möjligt skall kunna återanvändas eller att materialet i den skall kunna återvinnas under förutsättning att det är mest eH'ektivt ur resurshushållningssynpunkt.

Resurshushållning och minskning av avfallsmängdema redan i sam- band med produktionen bör ges högsta prioritet. För att åstadkomma en effektiv resurshushållning kan såväl återanvändning som återvinning av material och energi komma i fråga. Därigenom bör behovet av depone— ring kunna skäras ned till ett minimum.

I linje med vad som nyss sagts om återanvändning och återvinning står det krav på hushållning med knappa naturresurser som på senare år alltmer kommit att prägla miljörätten. Kravet på hushållning med natur- tillgångama präglar naturresurslagen och renhållningslagen men saknas i annan miljölagstiftning. Kravet på en långsiktigt god hushållning med naturtillgångama måste också komma till uttryck i de centrala aktsam- hetsreglema i en samlad lagstiftning.

Även skyddet för den biologiska mångfalden kräver hushållning med naturresurser, särskilt när det gäller marken och vattnet.

Målen är att den biologiska mångfalden och den genetiska variationen skall säkerställas. Växt- och djursamhällen skall bevaras så att i landet naturligt förekommande arter ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd.

Arbetet delas in i tre insatsnivåer, där den första nivån är grundläg- gande och långsiktigt viktig och betecknas som vardagslandskapet. Här skall åtgärderna innebära hänsyn vid mark- och vattenutnyttjande och anpassning av brukningsmetoder. Den andra nivån utgörs av områden med högre naturvärden där särskilda insatser krävs för att bevara arter och upprätthålla ekosystemens funktioner och processer. Den tredje nivån utgörs av särskilt värdefulla områden och omfattar naturtyper och arter som på grund av sin känslighet endast tål liten eller ingen män- sklig påverkan eller är beroende av en viss typ av brukande (hävd) för att kunna fortleva. Dessa områden bör skyddas med stöd av regler om naturvård. Naturvårdsarbetet bygger på en samverkan av åtgärder på olika nivåer, där alla delar är av lika stor betydelse.

I princip skall Sverige vid anslutning till EU genomföra de direktiv som antagits med stöd av Romfördraget. Sverige måste följa de hanno- niserade regler beträffande varor som antagits med stöd av art. 10021 i fördraget, om inte annat sägs i anslutningsfördraget. Annars uppkom- _mer tekniska handelshinder. Rättsläget är annorlunda när det gäller de minimidirektiv som på miljöskyddets område införts med stöd av art. 130r. Det finns inte något EG-rättsligt hinder mot att föreskriva t.ex. strängare gränsvärden än de som gäller enligt sådana direktiv. Om gränsvärden för miljöfarliga utSIäpp införs i svensk rätt i form av gene- rellt verkande föreskrifter blir det möjligt att genomföra EG-direktiv som innehåller sådana gränsvärden. Direktiv av det slaget omfattas av EES-avtalet. En sådan ordning innebär en principiell omställning av normgivningen på området. Det framstår då som angeläget att normerna

ger uttryck för en ökad ambitionsniVå. EU:s regler är inte alltid de bästa för detta syfte. Tvärtom måste i varje fall särskilt övervägas, om föreskrifterna kan läggas på en högre ambitionsnivå än motsvarande minimidirektiv från EU:s sida. Ändå kan man säga att EU:s ambitions- nivå ofta är hög och att dess miljöpolitik många gånger är fruktbärande och väl ägnad att läggas till gnrnd för den svenska miljölagstiftningen. När det gäller det sakliga innehållet ligger den svenska lagstiftningen ofta före. Under senare år har dock en snabb utveckling skett inom EU i riktning mot ökat miljöengagemang och på sikt kan en positiv utveck- ling förutses. I den mån fråga är om minimidirektiv bör vi alltså behålla eller vid behov skärpa våra mera långtgående krav i avvaktan på att EG kommer i kapp. Inom EU gäller i flera fall regler om tidsbegränsade tillstånd. Detta bör Sverige beakta i sin lagstiftning.

Utöver de nu nämnda generella principerna bakom lagstiftningen vill vi redan nu nämna vissa mera grundläggande drag i regelsystemet, även om vi längre fram närmare föreslår hur lagstiftningen bör utformas.

De flesta miljörättsliga lagarna innehåller allmänna aktsamhetsregler. Också miljöbalken bör innehålla sådana. De allmänna aktsamhetsregler- na bör på olika sätt få en styrande effekt inom balkens hela tillämp- ningsområde. De kommer att innehålla sådana föreskrifter som alla och envar förutsätts följa i sitt handlande för att skydda hälsa och miljö. De kan därmed läggas till grund för kunskapsförmedling och opinionsbild- ning. Vidare måste aktsamhetsreglema iakttas av regeringen och andra myndigheter när föreskrifter meddelas. En samlad miljölag blir med sitt vidsträckta tillämpningsområde med nödvändighet en ramlag och de talrika bestämmelser med bemyndiganden att utfärda föreskrifter som balken måste innehålla kan inte göras så detaljerade som i och för sig vore önskvärt. Aktsamhetsreglema blir då betydelsefulla vid utform- ningen av föreskrifter. Aktsamhetsreglema skall också iakttas av de rättstillämpande myndigheterna i enskilda mål och ärenden. Myndig- heterna skall sålunda tillämpa kraven i aktsamhetsreglerna exempelvis vid tillståndsprövning för en verksamhet eller i samband med tillsynsbe- slut.

Utgångspunkten för den svenska miljöskyddspolitiken har varit dämp- ningsprincipen i miljöskyddslagen. I varje enskilt fall skall göras vad som rimligen kan krävas för att förebygga och motverka skador och olägenheter på människors hälsa och miljön. Detta hindrar inte att sammantaget alla stömingskällor kan påverka miljön långt utöver vad som är acceptabelt. Dämpningsprincipen innebär inget hinder för att miljön förstörs i grund. Som en yttre ram för detaljföreskrifter och andra regler bör anges vilka stömingar i miljön som över huvud taget kan godtas. Avsikten med en sådan helhetssyn skulle vara att förhindra ytterligare miljöförstöring. Föreskrifter av sådan innebörd kallas av miljöskyddskommittén miUåkvalitetsnonner. Som flera remissinstanser framhåller kräver en tillämpning av sådana normer omsorgsfulla över- väganden. Vi anser dock, i likhet med kommittén, att sådana normer bör användas i det framtida hälso— och miljöskyddsarbetet och att an- vändningen bör regleras i den nya samlade miljölagstiftningen. För att kvalitetsnonnema skall kunna fylla sin funktion bör de ge uttryck just

för de krav som bör ställas på miljön med utgångspunkt i vad männi- skan och naturen tål. Eventuella avvägningar med hänsyn till vad som är tekniskt och ekonomiskt möjligt i det enskilda fallet bör inte göras inom ramen för kvalitetsnorrnerna. Sådana överväganden kan dock bli aktuella när åtgärdsplaner utarbetas. En stor del av miljöproblemen i Sverige beror på verksamhet i andra länder liksom verksamhet i Sverige kan medföra miljöproblem utomlands. För att svenska kvalitetsnorrner skall kunna uppfyllas fordras därför att utsläpp i andra länder minskas. Det kan därför vara motiverat att föreskriva olika normer för olika geografiska områden.

Möjligheterna att använda miljökvalitetsnormer är också olika för olika ämnen. I fråga om luft kan enhetliga krav ställas. För mark och vatten gäller däremot skilda förutsättningar alltefter naturliga utgångs- värden.

Trots att stora förbättringar uppnåtts på många områden kvarstår fortfarande betydande miljöproblem. Vissa är så allvarliga att det krävs omedelbara och samordnade insatser för att komma till rätta med dem. I många fall framstår det som uppenbart att belastningen på miljön av vissa ämnen vida överskrider vad naturen "tål" utan att någon gräns för den skull klart definierats. I sådana fall måste naturligtvis skyddsåtgär- derna drivas så långt som över huvud taget är möjligt.

Enligt vår mening kan miljökvalitetsnormer till en början få betydelse främst för hälsoskyddet, eftersom det på detta område finns utvecklat ett kunskapsunderlag som kan tas till utgångspunkt för normgivningen. En viktig fråga är hur kvalitetsnormer bör utformas och vilken status de skall ha. Ofta torde det vara svårt att ge dem direkt bindande effekt mot enskilda personer. Miljökvalitetsnormema bör läggas till grund för statlig och kommunal planering och omsättas till åtgärdsprogram, som i sin tur kan uttryckas i föreskrifter eller realiseras genom prövningen i enskilda tillstånds— och tillsynsärenden osv. Miljökvalitetsnormer skall kunna ges direkt verkan exempelvis för att förbättra tätortsluften. Detta är i enlighet med att vissa EG-direktiv innehåller sådana normer.

Miljökvalitetsnormer kan få betydelse också när det gäller att bevara den biologiska mångfalden. Men den biologiska mångfalden är också beroende av den fysiska strukturen. När det gäller hotade växt- och djurarter måste deras livsvillkor säkerställas genom att utrymme reser- veras för dem. Som tidigare har nämnts bygger naturvårdsarbetet på en kombination av olika insatser där inrättande av nationalparker, naturre- servat, naturvårdsområden och biotopskydd utgör en del. Regeringen har bl.a. i den skogspolitiska propositionen (prop. 1992/93:226) uttalat att miljömålet skall tillgodoses genom en kombination av ökade reser- vatsavsättningar och en skärpt tillämpning av naturvårdshänsynen.

Våtmarker hör till de naturtyper som har särskilt stor betydelse för den biologiska mångfalden. De är viktiga biotoper för olika fågelarter, växter, svampar och insekter. De kan också tjäna som reningsverk - kvävefållor för läckage av näringsämnen som förs ut med vatten från jordbuks- och skogsmarker. Skyddet för våtmarkerna har förstärkts i syfte att bevara den biologiska mångfalden.

lamrs miljöpåverkan återspeglas sällan på ett rättvisande sätt i priset på varan. I allmänhet ingår inte kostnadema för varans eller förpack- ningens insamling eller slutliga omhändertagande i priset. Detta leder till att konsumenten inte får ett korrekt besked om kostnaderna för att efter det att varan förbrukats ta hand om avfallet på ett miljövänligt sätt. Det finns en risk för att konsumenterna väljer varor som är farliga för miljön och som de inte skulle ha valt om priserna bättre hade åter- speglat varornas verkliga miljökostnader.

Om tillverkarens, irnportörens eller säljarens ansvar för en vara utvid- gas till att omfatta också varans miljöeffekter såsom dess slutliga om- händertagande, inbegripet återanvändning och återvinning, kommer varans pris bättre att återspegla dess totala miljökostnader. Ett sådant ansvar kan också utgöra ett incitament för tillverkaren att utforma varan så att den vid det slutliga omhändertagandet ger upphov till mindre miljöstömingar.

Man kan tänka sig olika former av ett sådant producentansvar. Ett alternativ är att tillverkaren, importören eller säljaren rent fysiskt tar hand om den uttjänta varan eller ser till att det finns någon som utför denna tjänst. Ett annat sätt är att han betalar avgifter som täcker kost- naderna för en varas insamling och slutliga omhändertagande. Mera detaljerade regler om producentansvar kan meddelas efter de ändringar som har gjorts i renhållningslagen till följd av kretsloppspropositionen.

Konsumenterna kan genom sina produktval göra en stor insats för att få en utveckling mot miljöanpassade produkter. Korrekt och tyng information är en förutsättning för att konsumenterna skall kunna träffa sådana val. En informationsskyldighet i dessa hänseenden åvilar redan företagen enligt lagen om kemiska produkter. Föreskrifter om avfalls- eller miljövarudeklaration bör införas stegvis med början för vissa utvalda varugrupper. Deklarationema bör innefatta en bedömning av vilka konsekvenser varan kan medföra för avfallshanteringen, anvis- ningar för hur den bör hanteras samt deklaration av återvinningsmöjlig- heterna. _

Regeringen har nyligen (prop. 1993/94:116) föreslagit att det av grundlagen klart skall framgå att föreskrifter kan meddelas om återan- vändning och återvinning av material.

1 den nya lagstiftningen bör det liksom i lagen om kemiska produkter och renhållningslagen finnas bemyndiganden som gör det möjligt att meddela föreskrifter om källsortering och återtagande. Balken bör bl.a. ge möjlighet för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva återtagandeplikt för producenter/leverantörer av utpekade varugrupper. Den föreslagna grundlagsändringen ökar möjligheterna att meddela sådana föreskrifter.

Den individuella prövningen av större miljöfarliga verksamheter bör finnas kvar. De prövade verksamheterna är regelmässigt så stora att riskerna för miljöstömingar måste analyseras för var och en av dem. För sådana företag måste därför skyldigheten att söka tillstånd bibehål- las. Förfarandet med omprövning av villkor bör för vissa grupper av anläggningar och verksamheter successivt ersättas med generella före- skrifter. En ny lagstiftning bör i betydligt högre grad än miljöskyddsla-

gen bygga på möjligheter för regeringen eller myndighet som regering— en bestämmer att meddela generella föreskrifter om bl.a. skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått. Sådana generella föreskrifter skall minska behovet att kräva tillståndsprövning eller anmälan, särskilt i fråga om mindre verksamheter. Föreskrifter av denna art behöver i sig inte med- föra mer betungande skyldigheter än andra nya generella förpliktelser som kan konuna att åläggas företagen. Behovet av rimliga planerings- förutsättningar för företagen måste beaktas av regeringen eller den myndighet som meddelar föreskrifterna.

I Europakonventionen, artikel 6, föreskrivs att envar skall ha rätt till domstolsprövning, bl.a. när det gäller hans civila rättigheter och skyl- digheter. Otvivelaktigt måste en möjlighet finnas att kunna få förvalt- ningsmyndighetemas avgöranden överprövade av domstol. Annars tillgodoses inte Europakonventionens krav och allmänhetens anspråk på rättssäkerhet. Vi anser att för närvarande talar de starkaste sakliga skälen för att ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet också i fortsättningen skall prövas av förvaltningsmyndigheter som länsstyrelsen och Koncessionsnämnden för miljöskydd. Koncessionsnärnnden har skött sina arbetsuppgifter på ett fullödigt sätt. Behovet för den hän- delse Koncessionsnämnden inte skulle anses som en domstol i Europa- konventionens mening — av att Koncessionsnämndens beslut skall kunna överprövas av domstol bör kunna tillgodoses inom ramen för en gene- rell lösning av problemet med domstols överprövning av förvaltningsbe- slut. Om en annan lösning skall väljas anser Miljöskyddskommittén att en övergång till domstolsprövning i regionala miljödomstolar uppbyggda på de nuvarande vattendomstolama vara värd att allvarligt undersökas. Regeringen tillsatte den 7 april 1993 en särskild utredning om organisa- tionsförändringar med anledning av förslaget till miljöbalk (dir. 1993143). Utredningen har antagit namnet Miljöorganisationsutredning- en. Utredningens arbete skall redovisas senast den 1 september 1994. I det sammanhanget kommer den nu berörda frågan att övervägas ytterli— gare.

Kommunerna har redan det fulla lokala ansvaret på hälsoskyddssidan. Detsamma gäller avfallshanteringen med undantag för de områden som omfattas av det producentansvar som har införts till följd av kretslopps- propositionen. När det gäller tillsynen över miljöskyddet har denna i betydande utvidgning delegerats från länsstyrelserna till kommunerna. Den vidgade kommunala tillsynen bör enligt vår mening finansieras avgiftsvägen.

Miljöorganisationsutredningen skall bl.a. behandla formerna för till- syn och fördelningen av tillsynsansvaret mellan central, regional och lokal nivå.

Miljökonsekvensbeskrivningar är avsedda att användas för att förbättra beslutsunderlaget i avgöranden som kan påverka människors hälsa eller miljön eller äventyra hushållningen med naturresurser. Syftet är att förebygga miljöproblem. Föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar har införts i lag genom en ändring i naturresurslagen år 1991. Enligt vår mening bör kravet på miljökonsekvensbeskrivningar vara en viktig komponent i en samlad miljölag. I sådana beskrivningar bör redovisas

inte bara den verksamhet som närmast är tilltänkt utan också realistiska alternativ till densamma.

En viktig fråga är vilka sanktionsformer som skall väljas för överträ- delser av miljöreglema. Det änns anledning att anta, att en suaäpåföljd i många situationer har en god avhållande effekt. Överträdelser av miljöregler begås i stor utsträckning inom ramen för näringsverksamhet. Sanktioner för miljöbrott inom ramen för ett företags verksamhet bör i första hand rikta sig mot företaget. Ekonomiska påföljder för ett företag kan bestämmas till betydligt högre belopp än dagsböter för en enskild person. I sådana situationer kan ekonomiska sanktioner för företag i form av sanktionsavgifter vara bättre ägnade än straff att hos allmän- heten inskärpa vikten av att miljölagstiftningen efterlevs. Bestämmelser om straff för olika typer av brott på miljöskyddsområdet änns såväl i brottsbalken som i ett stort antal författningar med miljöanknytning. Det har under senare år ansetts önskvärt att ha bestämmelser om särskilt allvarlig brottslighet i brottsbalken. En sådan placering är ägnad att inskärpa hur allvarligt statsmakterna ser på denna typ av brottslighet. Av nu anförda skäl bör den nuvarande fördelningen av bestämmelserna om miljöbrott mellan brottsbalken och miljölagstiftningen behållas. Be- handlingen av miljöbrott i brottsbalken bör inskränkas till att avse de allra allvarligaste fallen, då allmänhetens hälsa eller viktiga miljövärden verkligen sätts på spel. I en samlad miljölag bör huvuddelen av de straffregler som nu änns i den omfattande specialstraffrätten smältas samman.

Det änns otvivelaktigt anledning att i den nya lagens sanktionssystem som komplement till straä'ansvaret ha tillgång också till en form av sanktionsavgifter för företag vid enklare former av överträdelser på miljöskyddets område. Sådana avgifter bör kunna åläggas företag obero- ende av vållande och oberoende av om en överträdelse har medfört ekonomisk vinning. För att få ett system med rniljöskyddsavgifter att fungera krävs effektiva insatser av ansvariga myndigheter.

4.2.2. Bemyndiganden

Vi har redan angett några områden där den grundläggande lagen måste fyllas ut med föreskrifter. Med anledning av den remisskritik som framkommit mot den lagtekniska utformningen av kommitténs förslag änner regeringen skäl att närmare behandla frågan om normgivningen på det miljörättsliga området.

Liksom annan verksamhet bör också miljöfarlig verksamhet kunna regleras genom föreskrifter med generell räckvidd. Visserligen kan man inte komma ifrån problemen med tillsyn av verksamheten. Ersätts till- ståndsprövningen med generella föreskrifter, som företagen har att på egen hand rätta sig efter, bör dock vissa rationaliseringsvinster stå att hämta. Möjlighet att meddela generella föreskrifter änns nu bara i mycket begränsad utsträckning enligt miljöskyddslagen. Däremot är denna lagstiftningsteknik typisk för lagen om kemiska produkter och anslutande lagar och förordningar inom ramen för kemikalielagstift-

ningen. Det blir en stor förändring att generella föreskrifter kommer att användas inom tillämpningsområdet för den nuvarande miljöskyddsla— gen.

Som framgått hänger dock dagens miljöproblem i stor utsträckning samman med användningen av olika kemiska ämnen eller produkter — t.ex. inom tillverkningsindustrin, inom jordbruket, inom transportsek— torn eller inom energiområdet. Samma typ av styrmedel bör därför kunna användas både för verksamheterna som sådana och för de kemis- ka produkter och ämnen som kommer till användning inom verksam— heterna.

Om den önskvärda översiktligheten skall vinnas krävs också att miljö— balken i viss utsträckning får karaktär av ramlag och att regeringen eller myndigheter som regeringen bestämmer av riksdagen bemyndigas att meddela de närmare föreskrifter som behövs. Fördelen med ett sådant system är främst att detaljerna överlämnas åt regeringen eller åt myn— digheterna eller kommunema. En annan fördel är att det går fortare att genomföra ändringar i regelsystemet när ändrade förhållanden påkallar det. Ett system med bemyndiganden är vidare fördelaktigt då det gäller att anpassa den svenska miljölagstiftningen till EG:s regler på miljö- området.

Förutsättningama för att använda generella föreskrifter varierar efter olika verksamheters art och omfattning. Det är nödvändigt att med omsorg skilja mellan verksamheter där generella föreskrifter kan an- vändas och verksamheter som måste kontrolleras genom tillståndspröv- ning och/eller tillsynsbeslut. Det typiska föreskriftsfallet kan sägas vara en relativt enhetlig och mogen bransch eller verksamhetstyp med många små anläggningar vars totala utsläpp eller påverkan i övrigt är av be- tydelse och där det änns väl deänierade metoder för att begränsa på- verkan. En risk som är förenad med generella föreskrifter är att de kan läsa den tekniska utvecklingen. En sådan tröghet kan leda till ett mot- stånd att ta fram nya föreskrifter så snart de gamla är föråldrade. Det är nödvändigt att de centrala miljövårdsmyndighetema och särskilt Natur- vårdsverket tilldelas behövliga resurser för att ta fram förslag till nya föreskrifter.

När beslut måste riktas mot den enskilde eller mot kommuner bör de av riksdagen antagna målen komma till uttryck genom lagar eller andra normer. Inom främst miljöskyddslagens tillämpningsområde har centrala riktlinjer hittills fått formen av icke bindande riktlinjer eller anvisningar som styrmedel vid myndigheternas beslut om tillstånd till enskilda anläggningar. Som framgår av den tidigare gjorda redovisningen är förhållandet närmast det motsatta när det gäller tillämpningen av lagen om kemiska produkter. EU arbetar i stor utsträckning med generella föreskrifter i form av bl.a. fastställda gränsvärden. EG—domstolen ställer krav på att medlemsstaternas lagstiftning med tillräcklig precision och tydlighet skall återge direktivens regler. Vid ett svenskt medlemskap till EG måste redan av detta skäl ett större utrymme ges åt generella föreskrifter. Det är inte heller rimligt att riksdagen skall be- fatta sig med alla detaljbestämmelser. Riksdagen bör i stället dra upp de grundläggande riktlinjer som regeringen och centrala förvaltningsmyn-

digheter har att beakta när de skall meddela föreskrifter. Den nya lag- stiftningen bör enligt kommitténs förslag därför i vissa grundläggande hänseenden bygga på mönster hämtade från lagen om kemiska produk- ter. De normer som skall gälla kan visserligen ibland beslutas direkt av riksdagen och sålunda iklädas lagforrn. I andra fall bör de emellertid ges i form av föreskrifter beslutade av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer på grund av riksdagens bemyndigande. Natur- vårdsverket, som välkomnar den utökade möjligheten att utfärda före- skrifter, framhåller att detta konuner att underlätta miljöarbetet. Före- skrifter bör enligt verket innebära en ambitionshöjning och samtidigt en minskad belastning på miljön. Verket är berett att ta på sig ett betydan- de ansvar för föreskriftsarbetet.

Flera remissinstanser anser dock att bemyndigandereglema i förslaget till miljöbalk är alltför långtgående.

Sveriges Advokatsamfund menar att lagstiftningsmetoden med ram- lagar innebär en avsevärd risk för godtycke och rättsosäkerhet. Mot detta kan dock hävdas att ramlagstekniken kräver ytterligare föreskrifter av regeringen eller en myndighet under regeringen innan det uppstår en bindande rättsverkan för en enskild medborgare. En lagtext som i enlig- het med vad samfundet och flera andra remissinstanser förespråkar skall gälla utan ytterligare föreskrifter måste många gånger utformas så att den ger utrymme för olika tolkningsmöjligheter. Den som har att följa lagen blir då hänvisad till mer eller mindre utförliga förarbeten. Åt- minstone i de fall då lagtexten inte förutsätter en direkt domstolspröv— ning kan minst lika besvärande rättssäkerhetsfrågor uppkomma vid tillämpningen av direktverkande lagtext som när det rör sig om detaljar- tade föreskrifter på t.ex. regeringsnivå med ett klart handlingsmönster angivet för en konkret situation.

Naturskydds/öreningen framhåller att en lagtext är mer tillgänglig och av högre dignitet än regeringens förordningar och myndigheternas föreskrifter. Det bör dock anmärkas att förordningar och myndighets- föreskrifter skall kungöras på samma sätt som lagar och är på det sättet lika tillgängliga som dessa. Till saken hör också att det enligt regerings- formens bestämmelser om normgivningen i dess 8 kap. är klart förutsatt att normgivningsmakten av riksdagen skall överlämnas till regeringen och underlydande myndigheter.

Svea hovrätts huvudsakliga invändning mot ramlagstekniken är av en annan karaktär. Hovrätten anser att det änns nackdelar från andra kon— stitutionella synpunkter. Bestämmelserna blir i hög grad abstrakta och har i många fall närmast karaktären av programförklaringar. Man kan enligt hovrätten fråga sig vilken garanti riksdagen har för att balkens ambitiösa syften verkligen kommer att uppfyllas och om det är rimligt att riksdagen i så hög grad delegerar sin lagstiftningsmakt till regering- en. Vi anser att hovrättens synpunkt är i högsta grad välmotiverad. Inom ramen för vad som är praktiskt möjligt bör därför bemyndigande- na i miljöbalken utformas så att de ställer direkta krav på att föreskrifter skall beslutas i bestämda frågor. När så är möjligt bör man alltså undvi- ka att överlämna det som en diskretionär prövning av regering eller myndighet att besluta om föreskrifter skall beslutas eller inte.

Statskontoret framhåller att ramlagskonstruktionen underlättar an- passning till internationella överenskommelser, däribland EG:s regler och att konstruktionen möjliggör ett successivt införlivande av miljöpo- litiska beslut på olika områden. Statskontoret påpekar också att kon- struktionen gör en fortlöpande rapportering till riksdagen behövlig. Riksdagens ombudsmän, JO, invänder att berörda myndigheter, var och en inom sitt område, kommer att tillämpa ett i förhållande till dagsläget sannolikt ökat antal regler i förordning och myndighetsföreskrifter. Allmänhetens möjligheter att i framtiden skaffa sig kunskaper om vilka regler som gäller på skilda delar av miljö- och hälsoskyddsområdet och för hushållningen med naturresurser torde knappast bli enklare än idag. En blivande företagare som vill undersöka vilka krav som ställs på den verksamhet han avser att bedriva och om tillstånd krävs för verksam- heten och vilken myndighet som i så fall skall pröva en ansökan därom, får ingen ledning i balkens regler. Enligt Kammarrätten i Stockholm kommer antalet regerings— och myndighetsföreskrifter som utfärdas med stöd av balken eller efter bemyndigande med tiden att bli betydande. De vinster som kan göras i fråga om överblickbarhet på lågnivå kommer inte att få någon eller i vart fall inte tillnärmelsevis full motsvarighet på lägre författningsnivåer. Regeringen vill på den här punkten hänvisa till avsnitt 4.1.1 och redovisningen av den gällande lagstiftningen. Det framgår där att redan den nu gällande lagstiftningen innehåller en mängd föreskrifter på olika nivåer och att äera olika myndigheter be- slutar om föreskrifter. En samlad miljölagstiftning ger klara möjligheter till en bättre överblick av lagstiftningen. För det första samlas de aktu- ella lagarna på ett ställe. Detta tillgodoser ett sedan länge framfört önskemål om en samordning av det miljörättsliga sanktionssystemet. Vidare finns det möjligheter att införa sammanställningar och redovis- ningar av föreskrifterna på området så att tillgängligheten till regelsyste- met markant ökar i förhållande till dagens situation.

Även Industriförbundet anför betänkligheter av principiell natur mot ramlagstekniken. Förbundet anser att det bör finnas en möjlighet av generell natur för berörda näringsidkare att söka dispens från föreskrif- terna. Vidare är möjligheterna enligt den föreslagna 4 kap 2 & att med- dela föreskrifter som avviker mot meddelade tillstånd alltför långtgåen- de. Regeringen delar Industriförbundets uppfattning att lagstiftningen bör innehålla dispensmöjligheter. Vi återkommer till frågan hur sådana föreskrifter bör utformas. Vi anser också att det finns skäl att modifiera kommitténs förslag till 4 kap. 2 5.

Konununfb'rbundet uppger att kommunernas erfarenheter av lagstift- ning uppbyggd på breda bemyndiganden är negativa. Denna typ av bestämmelser har enligt förbundet en klar tendens att leda till detaljstyr- ning från statliga myndigheter på ett sätt som knappast kan ha varit statsmakternas avsikt vid lagstifmingstillfället. Om bemyndiganden ändå bedöms som oundvikliga, är det ett kommunalt krav att dessa innebär att endast regeringen och inte underlydande statliga verk ges denna möjlighet när det är fråga om bestämmelser med materiellt innehåll. Regeringen anser att Kommunförbundets synpunkt bör beaktas särskilt när det gäller föreskrifter som innebär åligganden för kommunerna.

LRF anser att kommittén har gått för långt när det gäller bemyndigan- den. Lagförslaget bör ändras så att bemyndigandefallen kraftigt be- gränsas samt att de riktlinjer och principer som skall vara styrande för regeringens och underordnade myndigheters normgivningsverksamhet klarare preciseras. Även på denna punkt bör remisskritiken enligt rege- ringens mening beaktas. Föreskrifter med bemyndiganden bör alltså vara så exakta som det är möjligt och lämpligt med avseende på de föreskrifter som får beslutas enligt ett bemyndigande.

Uppsala universitet anser att balkförslaget i alltför hög grad bygger på rarnlagstänkandet med bemyndiganden. I själva verket innebär balkför- slaget med dess fjärde kapitel enligt universitetet att man föreslår att riksdagen i praktiken inte längre skall vara lagstiftare på miljöområdet, utan lämna över uppgiften till regeringen. Regeringen anser att denna synpunkt måste ses i förhållande till det utrymme för bemyndigandereg- ler som änns i 8 kap 7 & regeringsformen. Det kan då bara konstateras att grundlagen ger ett stort utrymme för bemyndiganderegler på miljö- politikens område liksom i andra frågor som gäller förhållandet mellan den enskilde och det allmänna.

Stockholms universitet anser att bemyndigandet att meddela föreskrif- ter för att genomdriva riktlinjer eller principer som riksdagen antagit bör ses över ur konstitutionell synvinkel. Regeringen delar denna åsikt.

Sammantagen leder remisskritiken enligt regeringens mening till ändringar i förhållande till kommitténs förslag. Den nya lagen bör inte innehålla ett allmänt vidsträckt kapitel om föreskrifter. Istället bör det ännas bemyndiganden i de särskilda frågor där det är behövligt. Därige- nom undviks en viss dubbelreglering som skulle bli följden av kommit— téns förslag. Endast när det är lämpligt i det enskilda fallet bör ett bemyndigande innehålla en möjlighet till subdelegering till myndigheter under regeringen. I regeringens årliga miljöredovisning till riksdagen bör ingå en redogörelse för hur bemyndigandena i miljöbalken utnytt- jats.

4.3. Samordning av miljölagstiftningen

Regeringens förslag: Följande lagar samordnas i en miljöbalk. . naturvårdslagen (19642822), . miljöskyddslagen (1969:387), . lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, . lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle, . renhållningslagen (l979:596), . hälsoskyddslagen (1982:1080),

. lagen (l983z428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark, 8. lagen (1985:426) om kemiska produkter, 9. miljöskadelagen (1986:225), 10. lagen (1987112) om hushållning med naturresurser m.m., 11. lagen (l990:1079) om tillfälliga bilförbud.

Kommitténs förslag: Omfattar strålskyddslagen, regler om biotekniska produkter och lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpnings- medel men överensstämmer i övrigt med regeringens förslag.

Remissinstanserna: I stort sett alla remissinstanser står bakom tanken på en samordning av miljölagstiftningen. Några har förordat en annan struktur av samordningen än den kommittén har föreslagit. Arbetar- skyddsstyrelsen har framhållit att förslaget innebär en i många stycken oklar avgränsning mot arbetsmiljölagens tillämpningsområde. Ett be- tydande antal remissinstanser har föreslagit att ytterligare lagar skall ingå i miljöbalken, främst lagar som reglerar de areella näringarna. Några har avstyrkt att strålskyddslagen skall ingå i miljöbalken.

Skälen för regeringens förslag: Behovet av en översyn och en samord- ning av miljölagstiftningen så att den blir lättare att tillämpa och över— blicka framgår med stor tydlighet av Miljöskyddskommitténs betänkan- de och av remissyttrandena.

Alla som oroar sig för miljöstömingar och som engagerar sig i olika miljöfrågor kan med fog kräva att miljölagstiftningen är tydlig, begri- plig och enhetlig, så att de kan skaffa sig kunskap om vad som gäller. Detsamma gäller både näringslivet och andra som direkt skall rätta sig efter lagstiftningen och myndigheter som skall tillämpa den. En tydlig, begriplig och enhetlig lagstiftning underlättar vidare en jämförelse med internationella förhållanden och därmed också en anslutning till interna- tionella överenskommelser samt inte minst en svensk anpassning till EG:s regelsystem. Den kan också förbättra möjligheterna till informa- tion och opinionsbildning kring miljöfrågorna. På så sätt kan en sa- mordning av lagstiftningen bli ett medel att styra miljöarbetet åt ett håll som ligger i linje med de nationella miljömålen. Som vi tidigare har funnit bygger lagstiftningen i väsentliga delar på föråldrade principer.

Det är givetvis viktigt att miljölagstiftningen avspeglar den aktuella politiken på området.

Lagrådet har ifrågasatt om det förslag som läggs fram är ägnat att som en ny balk inlemmas i 1734 års lag. Förslaget kan enligt Lagrådet hellre ses som ett steg på vägen mot ett lagverk av den fullständighet och genomarbetning som bör känneteckna en miljöbalk. Lagrådet före- slår därför att förslaget som miljölag får vara fristående under det att arbetet med att skapa en miljöbalk fortsätter.

I denna fråga konstaterar regeringen att den dåvarande regeringen i 1991 års miljöproposition (prop. 1990/91:90) gjorde det ställningstagan- det, att miljöskyddslagstifmingen skall samlas i en miljöbalk. Riksdagen ställde sig bakom detta (bet. 1990/91:10U30, rskr. 1990/912338). Riks- dagens ställningstagande har varit utgångspunkten för Miljöskyddskom— mitténs arbete att samordna miljölagstiftningen och sammanföra den i ett förslag till miljöbalk. Något annat beslut i frågan om miljöbalk har därefter inte fattats. Regeringen har sålunda i flera regeringsförklaring- ar, senast den som lämnades till riksdagen den 5 oktober 1993, gett till känna sin avsikt att förelägga riksdagen ett förslag att skärpa miljölag- stiftningen och sammanföra den i en miljöbalk. Den nu föreslagna samordningen av de viktigaste lagarna på miljöområdet är en god ut- gångspunkt för den framtida lagstiftningen på miljöpolitikens område. Vad Lagrådet anfört i frågan om den föreslagna lagstiftningen skall benämnas miljöbalk eller inte, förändrar inte regeringens tidigare redo- visade ställningstagande.

Lagrådet har vidare ifrågasatt om inte fler lagar på miljöområdet bör ingå i miljöbalken än som nu föreslås och har särskilt nämnt vattenlagen och skogsvårdslagen. Det kan i framtiden vara aktuellt att föra in ytter- ligare lagar i miljöbalken när syftet med dessa sammanfaller med miljö- balkens. För närvarande finns dock ingen möjlighet att införliva ytterli- gare lagar i balken.

Syftet med bestämmelserna i naturresurslagen är att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hus- hållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Vid till- lämpningen skall såväl önskemål att utnyttja som att bevara naturresur- serna beaktas. Anläggningar som skall prövas av regeringen är i allt väsentligt sådana som har synnerligen betydande miljökonsekvenser. I och med att det år 1991 införts bestämmelser om miljökonsekvensbe- skrivningar i naturresurslagen har dess karaktär av miljölagstiftning förstärkts. Samordningen av naturresurslagen med övriga miljölagar innebär att miljölagstiftningen knyts närmare de lagar som är anknutna till naturresurslagen. Genom att inordna föreskrifter motsvarande natur- resurslagens i miljöbalken ökas förutsättningama för en god livsmiljö. Dels skärps kraven på att samhällsplaneringen sker med ökad miljöhän- syn, dels görs tydligt att tillståndsprövningen av olika exploateringsföre- tag skall ske mot grundläggande krav på en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden.

Flera remissinstanser har invänt att sambandet mellan naturresursla- gen och plan— och bygglagen försvagas när NRL ingår i miljöbalken. Genom bestämmelserna i 6 kap. 1 och 2 55 NRL finns det ett samband

mellan NRL och PBL. Av 1 kap 2 & och 5 kap. NRL framgår att in- tentionerna i NRL sträcker sig långt utanför PBL:s tillämpningsområde. Sambandet mellan NRL och PBL kan bibehållas även vid en samord- ning och utgör därför inget hinder mot att NRL infogas i en miljöbalk.

Lokaliseringen är av central betydelse när det gäller att motverka olägenheter från miljöfarlig verksamhet. Vid tillståndsprövning har miljömyndighetema att tillämpa inte bara lokaliseringsbestämmelsema i miljöskyddslagen utan också 2 och 3 kap. naturresurslagen. Att denna dubbla prövning krävs, kommer till bättre uttryck om de båda regelsys- temen samordnas i en miljöbalk. På så sätt kan en samordning förstärka miljöskyddet vid lokalisering av miljöfarlig verksamhet. Det nu anförda ger stöd för att naturresurslagen bör ingå bland de lagar som skall samordnas i miljöbalken.

Detta bör dock inte medföra någon förändring av hushållningsbestäm- melsemas räckvidd i förhållande till annan lagstiftning, och inte heller någon ändring i den centrala betydelsen som planer enligt PBL är. av- sedda att ha vid myndigheternas prövning av markanvändningen.

Miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter och renhållningslagen har alla syften som kan sägas vara delvis samman- fallande. MiUöskyddslagen syftar till att reglera vatten- och luftförore- ningar samt buller och andra störningar i den yttre miljön. Sådana stör- ningar påverkar naturligtvis inte enbart naturen utan ofta direkt eller indirekt även människors hälsa. Hälsoskyddslagens syfte att hindra och undanröja störningar som kan vara skadliga för människors hälsa kan sägas sammanfalla med miljöskyddslagens syfte till viss del. Även lagen om kemiska produkter syftar till att förebygga skador på människors hälsa eller i miljön. Lagen ställer med detta syfte krav på dem som hanterar eller importerar kemiska produkter. Renhållningslagen ställer i sin tur krav på dem som hanterar avfall. Enligt lagen skall avfall hante-- ras på sådant sätt att det inte uppkommer olägenheter från hälsoskydds- och miljövårdssynpunkt. Inte enbart lagarnas syften är sammanfallande utan till viss del även deras tillämpningsområden. Hälsoskyddslagen reglerar i likhet med miljöskyddslagen störningar som härrör från an- vändningen av fast egendom även om den också omfattar störningar från lös egendom. Även en så betydande stömingskälla som trafiken regleras till viss del av såväl miljöskyddslagen som hälsoskyddslagen. Trafikens avgaser och buller har i en del fall ansetts utgöra sanitär olägenhet och föranlett ingripande med stöd av hälsoskyddslagen och störningar från fasta trafikanläggningar faller in under miljöskyddsla- gen. Även tillämpningsområdena för lagen om kemiska produkter och miljöskyddslagen är till viss del sammanfallande. Ett förbud kan med stöd av miljöskyddslagen meddelas mot användningen av ett visst ämne i en särskild anläggning, om ämnet kan förekomma i utsläppen från anläggningen. Ett företag som har erhållit tillstånd enligt miljöskyddsla- gen att använda en viss kemikalie i sin verksamhet kan å andra sidan förlora denna rätt om kemikalien senare förbjuds med stöd av lagen om kemiska produkter. Ett förbud meddelat med stöd av lagen om kemiska produkter kan således helt rycka undan förutsättningama för ett tidigare 7 Riksdagen 1994/95. [rum/. Nr 10

meddelat tillstånd. Även utsläpp frånmiljöfarlig verksamhet kan regle- ras med stöd av båda lagarna. En föreskrift meddelad med stöd av lagen om kemiska produkter om t.ex. hantering av ett visst ämne kan direkt påverka ett utsläpp. Iagamas tillämpningsområden överlappar således varandra i inte obetyng omfattning. Härtill kommer att en samordning av reglerna i miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter ger möjligheter att ingripa mot en viss produkt som ett alternativ eller komplement till ingripande mot en miljöfarlig verksamhet.

Renhållningslagen reglerar avfallsfrågor. Sådana frågor faller emeller- tid in under även övriga nu behandlade lagars tillämpningsområden. Vid en bristfällig avfallshantering kan krav komma att ställas på hanteraren fönitom enligt renhållningslagen även enligt hälsoskyddslagen, om hanteringen ger upphov till sanitär olägenhet. För det fall att avållet innehåller en kemisk produkt kan krav dessutom komma att framställas på hanteraren med stöd av lagen om kemiska produkter. Slutligen kan även aktsamhetsreglema i miljöskyddslagen bli tillämpliga under förut- sättning att avfallshanteringen ger upphov till miljöstömingar som inte är helt tillfälliga.

Ytterligare ett skäl för samordning är att det till viss del är samma myndigheter som tillämpar lagarna. Lokal tillsynsmyndighet är enligt samtliga lagar en kommunal nämnd och regional tillsynsmyndighet är i de flesta fall länsstyrelsen. Tillsynen på central nivå är mer uppdelad. Det kan dock nänmas att Naturvårdsverket, som är central tillsynsmyn- dighet enligt miljöskyddslagen och renhållningslagen, jämte andra myn- digheter utövar tillsyn även över tillämpningen av hälsoskyddslagen och lagen om kemiska produkter.

Det bästa sättet att nå en samordning av sanktionsreglema på miljö- skyddets område är att till miljöbalken knyta enhetliga sanktionsbestäm- melser. Lämnas t.ex. lagen om kemiska produkter utanför ett sådant nytt enhetligt lagverk blir det svårare att samordna sanktionsreglema. En samordning utan lagen om kemiska produkter skulle medföra en ganska omfattande, parallell reglering i de båda regelverken av sanktio- nema, vilket inte är önskvärt.

Lagen om svavelhaltigt bränsle intar en mellanställning mellan miljö- skyddslagen och lagen om kemiska produkter. Vid en samordning av lagen om svavelhaltigt bränsle med övriga bestämmelser i miljöbalken änns det inget behov av att föreskriva några särskilda aktsamhetsregler för bränslen. Behovet av bemyndiganden kan tillgodoses genom be- stämmelser i balken om föreskrifter och genom de särskilda aktsam- hetsreglema för kemiska produkter.

Även bestämmelserna i lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark och lagen om förbud mot dumpning av aifall i vatten kan med fördel integreras i miljöbalken. Grundläggande bestämmelser i de båda lagarna bör följa av balken som sådan. I övrigt kan bestämmelser- na i den förstnämnda lagen intas bland balkens regler om skydd för växt— och djurlivet. De särskilda bestämmelserna i den senare lagen kan på motsvarande sätt tas in i balkens kapitel om avfall.

Lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel inne- håller bl.a. bestämmelser om godkännande av sådana bekämpnings-

medel och om vissa skyldigheter vid hantering av dem. Dessutom upp- tar lagen regler om tillsyn, avgifter och ansvar. Kommittén förordar att även denna lag integreras i miljöbalkens regler om produktkontroll. Regeringen har emellertid föreslagit en särskild lag om genteknik. I det läget bör reglerna om biologiska bekämpningsmedel inte ingå r miljöbal- ken.

Naturvårdslagen innehåller särskilda regler som nära anknyter till miljövårdens intressen. Naurrvårdslagstiftningen är också av stor be- tydelse för hushållningen med den fysiska miljön. En samordning enligt riksdagens beslut av alla lagar som avser att bevara, skydda och förbätt- ra tillståndet i miljön, att garantera medborgarna rätten till en ren och hälsosam miljö och att säkerställa en långsiktigt god hushållning med naturresurserna förutsätter att naturvårdslagen införs i miljöbalken som en central del av densamma.

Såväl lagen om skötsel av jordbruksmark som skogsvårdslagen inne- håller en allmän hänsynsregel, som innebär att hänsyn skall tas till bl.a. naturvårdens intressen vid skötsel av jordbruksmark och skogsmark. Lagrådet har anmärkt att viktiga lagar på miljöområdet bl.a. skogs- vårdslagen, lämnas utanför i regeringens förslag till miljöbalk. Det är att märka att skogsvårdslagen liksom t.ex. minerallagen har en delvis annan karaktär än den lagstiftning som föreslås ingå i miljöbalken, bl.a. genom att primärt reglera vissa näringsverksamheter. Denna omständig- het utgör naturligtvis inget hinder mot att en ökad hänsyn till miljön också skall tas i verksamheter av sådant slag som de omnämnda lagarna innefattar. Lagtekniskt bör emellertid i enlighet med miljöpolitikens allmänna utformning detta ske genom att den aktuella sektorslagen också rymmer aktsarnhetsregler. Under senare år har också sektorsla- gama i allt större omfattning kommit att innehålla föreskrifter om hän- syn till miljön och landskapet. Genom riksdagens skogspolitiska beslut har således ytterligare regler om miljö- och naturvårdshänsyn införts i skogsvårdslagen. Lagen om skötsel av jordbruksmark upptar också en bemyndiganderegel som tar sikte särskilt på miljöskyddsfrågor. Regeln medger att de föreskrifter får meddelas som skäligen kan fordras från miljöskyddssynpunkt, dock endast såvitt gäller djurantal, gödselhante- ring och växtodling. Övervägande skäl talar alltså för att hänsynsregler och liknande föreskrifter med inriktning på miljöskydd får stå kvar i skötsellagen och skogsvårdslagen. Skulle i framtiden en avreglering av jord— och skogsbruket medföra att det i stort sett bara blir miljöregler kvar i sektorslagama bör, som bl.a. vissa remissinstanser framfört, övervägas om dessa lagar skall föras över till miljöbalken.

Fiskelagen upptar framför allt bestämmelser om rätten till fiske i svenska vatten. Lagen innehåller också regler av skyddskaraktär. Av störst intresse vad gäller skyddsregler är den bemyndiganderegel enligt vilken det får meddelas föreskrifter om fiskets vård och bedrivande. Av motsvarande skäl som anförts beträffande skogsvårdslagen anser vi dock att sådana skyddsregler bör stå kvar i äskelagen.

Det finns flera lagar, t.ex. lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg och lagen om transport av farligt gods, som i likhet med kärntekniklagen reglerar verksamheter där stränga säkerhetskrav måste

upprätthållas för att minimera risken för miljöstömingar. Det som gör kämtekniklagen speciell i sammanhanget är den osedvanliga räckvidden av skador på miljön som kan bli följden av en allvarlig olycka i en kärnteknisk anläggning. Det är således fråga om en kvantitativ skillnad i fråga om den potentiella risken för skador.

Ett av huvudsyftena med att samordna lagstiftningen på miljöonuådet är att den skall bli lättare att överblicka och tillämpa. Några sådana sarnordningsvinster torde inte stå att vinna med att foga in kämteknik- lagen i balken. De flesta av lagens regler är så specith formade utifrån de särskilt stränga krav på säkerhet som ställs på kämteknisk verksam- het att de i endast ringa grad låter sig samordnas med regler i övriga lagar som bör ingå i balken. För dem som har att i första hand tillämpa reglerna för kärnteknik torde det snarare vara så att reglerna riskerar att bli otympligare att hantera och svårare att överblicka i en miljöbalk än vad som är fallet med nuvarande lagstiftning.

En sammanvägning av de nu redovisade omständigheterna leder till slutsatsen att kämtekniklagen inte bör fogas in i miljöbalken. Av i huvudsak samma skäl bör lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg lämnas utanför miljöbalken.

Syftet med strålskyddslagen är enligt dess portalstadgande att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning. Detta stäm- mer väl överens med de syften som ligger till grund för arbetet med miljöbalken. Vissa kopplingar änns också till hälsoskyddslagen. I prak- tiken föreligger dock viktiga olikheter.

Strålskydd handlar till stor del om arbetarskydd, patientskydd och produktsäkerhet. I vissa hänseenden företer strålskyddslagen härvidlag likheter med lagen om kemiska produkter, vilken skall inordnas i miljö- balken. Val av kemiska ämnen och produkter som används i industrin, i hushållen och i samhället i övrigt är emellertid frågor som genomsyrar miljöarbetet i stort. Oavsett i vilka situationer användningen sker kan man befara att kemiska ämnen och produkter till slut hamnar i och påverkar den yttre miljön. Lagen om kemiska produkter är av detta skäl central i en miljöbalk och det får godtas att vissa frågor som rör t.ex. arbetarrniljön som en följd härav kommer att regleras i denna del av balken.

Strålskydd är däremot av mer speciell karaktär. Många av de vitt skilda typer av allmänt förekommande verksamheter med strålning som regleras i strålskyddslagen kan inte i nämnvärd mån störa den yttre miljön. Som exempel kan nämnas röntgenundersökning av tänder eller matberedning i mikrovågsugn. Det kan te sig naturligt att för sådana verksamheter alltjämt ha strålskyddsbestämmelser i en speciallag.

Flera av de myndigheter och organisationer som närmast berörs av förslaget att föra in strålskyddslagen i miljöbalken ställer sig avvisande till detta. Det är Statens strålskyddsinstitut, Statens kärnkraftinspektion och Statens råd för kämavfallsfrågor som redovisar den uppfattningen. Samma synpunkt har framförts av Kammarrätten i Stockholm, 'PCO och LO. I likhet med dessa remissinstanser anser regeringen att strålskydds- lagen för närvarande inte bör ingå i miljöbalken.

De ersättningsregler som änns i nåljöskadelagen äyttades år 1986 ut ur miljöskyddslagen och sammanfördes med jordabalkens regler om skadestånd i grannelagsförhållanden till miljöskadelagen under hänvis- ning bl.a. till svårigheten att anpassa de nya skadeståndsreglema till begreppet "miljöfarlig verksamhet' och andra bestämmelser i miljö- skyddslagen. Föreskrifterna om miljöskadeförsäkringen änns i miljö- skyddslagen men fönrtsätter för sin tillämpning att den skadelidande har drabbats av en skada som anges i miljöskadelagen och inte kan få er- sättning enligt den lagen, t.ex. på grund av preskription. Vid en allmän översyn av miljölagstiftningen änns det anledning att utfomra såväl miljöreglema som skadeståndsreglema så att de passar samman. Med hänsyn till det starka samband mellan miljöskadelagen och miljöskydds- lagen som redan änns och som genom miljöskadeförsäluingen har blivit ännu starkare saknas det enligt regeringens mening skäl att överväga någon annan lösning än att miljöskadelagens regler inarbetas i miljöbal- ken.

Plan- och bygglagen är ett omfattande lagverk som kom till efter ett mycket långvarigt lagstiftningarbete. Lagen har visserligen nära sam- band med den miljöbalk vi nu föreslår, dels genom att balken enligt förslaget skall omfatta också de hushållningsfrågor som nu regleras i naturresurslagen, dels genom att planeringen har stor betydelse för miljöskyddsarbetet i allmänhet och naturvården i synnerhet. Det föran- leder emellertid ingen olägenhet att de båda lagkomplexen tillämpas parallellt. Att i miljöbalken föra in alla bestämmelser om den fysiska planeringen torde däremot belasta den lagtekniska konstruktionen över bristrringsgränsen. Utredningen om översyn av plan- och bygglagen (M l992:02) skall bl.a. lämna förslag till hur miljöhänsynen i den fysiska planeringen kan ökas. Det anförda talar för att plan- och bygglagen inte förs över till miljöbalken. Vad angår vattenlagen och minerallagen talar skäl av samma art som de som anförts beträffande plan- och bygglagen för att dessa lagar nu inte tas med i balken. Miljöskyddskommittén har emellertid i sitt slutbetänkande lämnat förslag till omfattande ändringar i framför allt vattenlagen men också i plan- och bygglagen med anled- ning av miljöbalken. Dessa förslag kommer att beredas inför miljöbal- kens ikraftträdande.

Trajiklagstijiningen kräver särskilda överväganden. Miljöstörningarna från trafiken härrör också från ett stort antal rörliga källor i form av fordon av olika slag - bilar, fartyg och flygplan. För att reglera sådana fordons miljöpåverkan behövs styrmedel som påverkar tillverkare och enskilda traäkanter i form av standardiseringskrav och typgodkännanden resp. olika former av skatter och avgifter. Sådana bestärrunelser har knappast sin plats i miljöbalken. Däremot bör de allmänna bestämmel- serna i miljöbalken i olika hänseenden tillämpas på fasta traäkanlägg- ningar. Sådana faror för hälsan som luftföroreningar från trafiken kan medföra bör också behandlas i miljöbalken.

4.3.1. Utformningen av satnordningen

En samordning kan enligt regeringens mening drivas mer eller mindre långt. Om den önskade överskådligheten skall vinnas kan inte alltför disparata lagar föras samman i en och samma lag. Den samordning som nu sker av miljölagstiftningen bygger på den i 1991 års miljöpolitiska proposition redovisade tanken att i en miljöbalk samla alla lagar som i första hand avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön, att garantera medborgarna rätten till en ren och hälsosam miljö och att säkerställa en långsiktigt god hushållning med naturresurserna.

De olika lagarna måste i många hänseenden fogas samman så att miljöbalken ger uttryck för en enhetlig inställning till miljöfrågorna och så att ambitionen blir densamma på de olika områden som behandlas i balken. Det går förhållandevis lätt att samordna tillsyns-, överklagande- och sanktionsbestämmelsema i de lagar som skall ingå i miljöbalken. En sådan ordning kommer att kunna underlätta tillsynsmyndighetemas arbete.

Lagrådet har framfört att det hade varit önskvärt att man i samband med samordningen av lagarna mera ingående hade gjort en analys av gränsdragningsproblematiken och försökt att i lagtean tydligare ange gränserna mellan olika skyldigheter och ingripanden. lagrådet har främst berört gränsdragningen mellan regler som gäller hälsoskydd och regler som gäller miljöskydd.

En viktig utgångspunkt för regeringens förslag har varit den kritik som har riktats mot miljölagstiftningen, nämligen att den har varit splittrad och att miljömyndighetemas möjligheter till ingripande därför har försvårats. Den nu föreslagna samordningen har alltså i mycket tagit sikte på att undanröja detta problem. I den mån avgränsningsfrågoma särskilt bör belysas, vilket kan vara fallet med avgränsningen mellan hälsoskydd och miljöfarhg verksamhet, anger regeringens lagförslag och motivtext dock i vilken ordning de skilda materiella föreskrifterna skall tillämpas. Vad Lagrådet anfört i fråga om avgränsningen mellan kemi- kalielagstiftningen och arbetsmiljölagen kan regeringen godta. Uttalan- den om samordningen har gjorts i förarbetena till både arbetsmiljölagen och lagen om kemiska produkter (se prop. 1990/91:140, s. 86 och 87). Vad som där har sagts är fortfarande giltigt. Något behov för riksdagen att ta ställning till frågan, på sådant sätt som Lagrådet antyder, före- ligger därmed inte. Berörda myndigheter, främst Kemikalieinspektionen och Arbetarskyddstyrelsen, har ett utvecklat samarbete för att samordna sina respektive verksamheter och för att undvika dubbelarbete.

Balken bör inledas med bestämmelser som ger uttryck för den moder- na miljövårdens syfte. Miljöpolitikens övergripande mål är att bl.a. skydda människors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, hushåll- ning med uttaget av naturresurser så att de kan utnyttjas långsiktigt samt skydd för natur- och kulturlandskap. På ett tidigt skede i balken bör också anges de allmänna krav på aktsamhet beträffande människors hälsa, miljön och en hållbar hushållning med naturresurserna som bör prägla miljöarbetet.

Hushållningsbestämmelsema är av grundläggande karaktär och bör därför ännas långt fram i miljöbalken.

Som vi tidigare framhållit föreligger ett behov av att i förväg kunna klarlägga var gränserna för tillåten miljöpåverkan bör gå. Ett sätt att göra detta är att införa ett system med s.k. miljökvalitetsnomzer, som anger vilken belastning av bestämda ämnen som kan godtas på olika recipienter såsom mark, vatten och luft. Enligt vår uppfattning änns det behov av att i ökad utsträckning lägga miljökvalitetsnormer till grund för olika bedömningar enligt miljöbalken, t.ex. när det gäller att avgöra var gränsen går för ytterligare utsläpp från miljöfarlig verksamhet inom ett visst område. Även bestämmelser om miljökvalitetsnormer bör därför föras in i ett tidigt avsnitt av balken.

MiUökonsekvensbeskrivningar skall användas för att förbättra besluts- underlaget vid avgöranden som kan påverka människors hälsa eller miljön eller äventyra en hållbar hushållning med naturresurser. En miljökonsekvensbeskrivning måste omfatta inte bara den verksamhet som närmast är tilltänkt utan också realistiska alternativ, inbegripet s.k. nollaltemativ, till denna. Eftersom kravet på miljökonsekvensbeskriv- ningar bör vara en viktig utgångspunkt i miljöbalken bör bestämmelser om sådana beskrivningar införas i ett tidigt avsnitt av balken.

Inte bara de nuvarande hushållningsbestämmelsema i naturresurslagen och bestämmelserna i den lagen om planering och planeringsunderlag utan även balkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer och miljökon- sekvensbeskrivningar bör bli gällande vid prövning enligt de lagar som anknyter till natunesurslagen. Detta kommer i enlighet med Lagrådets förslag till uttryck i balkens inledande kapitel. Naturvårdslagen innehål- ler bestämmelser om att skydda olika områden till fromma för veten- skap, kultur- och naturvård sarnt friluftsliv. Dessa bestämmelser bör hållas samman i balken. Detta avsnitt bör också innehålla bestämmelser om biotopskydd med syfte att bevara den biologiska artrikedomen. Naturvårdslagens bestämmelser om tillsyn och sanktioner bör däremot kunna föras samman med motsvarande bestämmelser hämtade från andra lagar.

Ett stort antal aktsamhetsregler hänförliga till olika sektorer av hälso- och miljöskyddet bör ha sin motsvarighet i miljöbalken. Det är därför inte lämpligt att smälta samman dem med andra regler. En lämplig disposition synes vara att i balken föra in äera kapitel som innehåller särskilda regler för miljöfarlig verksamhet, kemiska produkter, hälso- skydd och avfallshantering inklusive producentansvar. Det kan vara till fördel för överskådligheten att i denna avdelning utforma kapitlen så att de innehåller både krav på tillståndsprövning och särskilda aktsamhets- regler.

Bestämmelser om tillsyn och sanktioner kan med fördel föras sam- man i balken och i stor utsträclming ges en enhetlig utformning.

Från såväl systematisk synpunkt som från överskådlighetssynpunkt är det lämpligt att en lagstiftning av den omfattning som en miljöbalk utgör inte bara indelas i kapitel utan även i större block i form av av- delningar. En sådan teknik är ingen nyhet utan är tvärtom ganska vanlig då det gäller lagstiftning av central betydelse. Som exempel på regel-

verk där tekniken med avdelningsindelning tidigare tillämpats kan näm- nas äktenskapsbalken, jordabalken, fastighetsbildningslagen, brottsbal- ken och rättegångsbalken.

I enlighet med Miljöskyddskommitténs förslag bör miljöbalken indelas i sju avdelningar, som envar innefattar ett varierande antal kapitel. I respektive avdelning bör samlas sådana bestämmelser som bedöms ha sådant samband med varandra att de i ett eller annat hänseende bör hållas ihop.

Första avdelningen bör innehålla allmänna bestämmelser om bl.a. balkens målsättning, som anger balkens inriktning i fråga om bl.a. miljöskydd, hälsoskydd, naturskydd och naturresurshushållning. Vidare bör däri ingå bestämmelser om balkens tillämpningsområde.

Även balkens övergripande allmänna aktsamhetsregler bör ingå i denna avdelning.

I den andra avdelningen bör intas motsvarigheter till naturresursla- gens båda hushållningskapitel samt bestämmelser om miljökvalitetsnor- mer och om miljökonsekvensbeskrivningar. Denna avdelning bör få paraplykaraktär och göras tillämplig även på andra rättsområden, t.ex. på plan- och bygglagen och vattenlagen. I avdelningen bör också ingå bestämmelser om regeringens tillåtlighetsprövning, bl.a. av större indu- striella anläggningar.

Den tredje avdelningen bör innehålla balkens bestämmelser om den s.k. gröna miljövärden, framför allt bestämmelser om skydd för natur— områden, om skydd för växt- och djurlivet samt om skydd för frilufts- livet.

I den färde avdelningen bör samlas särskilda föreskrifter om skydd för hälsa och miljö, såsom om miljöfarlig verksamhet, kemiska pro- dukter, hälsoskydd och avfallshantering.

Femte avdelningen bör innehålla balkens bestämmelser om tillsyn, om avgifter för en myndighets verksamhet enligt balken och om överkla- gande av beslut som meddelats med stöd av balken.

I den sjätte avdelningen bör samlas balkens bestämmelser om påfölj- der, dvs. om ansvar, förverkande och miljöskyddsavgifter.

Till den avslutande sjunde avdelningen bör hänföras bestämmelser om ersättning för intrång, skadestånd och miljöskadeförsäkring.

4.4. Aktsamhetsregler

Regeringens förslag: Olika aktsamhetsregler i nuvarande lag- stiftning förs samman till ett gemensamt kapitel om allmänna aktsamhetsregler i miljöbalken. Därutöver finns olika aktsam— hetsregler för respektive verksamhet. Den av kommittén föreslagna stoppregeln ingår som en sådan särskild aktsam- hetsregel om miljöfarlig verksamhet.

Försiktighetsprincipen skall tillämpas på all verksamhet som kan skada omgivningen. Farliga kemiska produkter samt farliga kemiska varor skall ersättas med produkter eller varor som inne- bär mindre risk (utbytesprincipen). Det innebär att ämnen som kan skada miljön skall undvikas vid tillverkning av varor i den utsträckning det är möjligt. Avsaknaden av vetenskaplig bevisning får inte användas som en ursäkt för att underlåta att vidta rimliga skyddsåtgärder.

Sådana försiktighetsmått skall iakttas som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter. Att främja återvinning och återanvändning av material ingår som en del av aktsamheten.

Tillämpningen av aktsamhetsreglema skall i sista hand vägas mot ett ekonomiskt hänsynstagande.

4.4.1. Inledning

Föreskrifter om skydd för människors hälsa har funnits i Sverige under flera hundra år. Regler som i första hand avser att skydda miljön har däremot vuxit fram i huvudsak under de senaste 100 åren. Sådana regler har oftast tillkommit som ett resultat av att uppkomna olägenheter inte har kunnat bemästras inom det befintliga regelsystemet. Det har alltså varit fråga om att införa nya föreskrifter för att motverka redan uppkomna problem. Sedan 1960—talet har dock de centrala miljölagarna i ökad utsträckning kommit att innehålla relativt likartade aktsamhets- regler för att förebygga skador och andra olägenheter.

Miljöskyddslagens aktsamhetsregler syftar till att skydda människor och miljö från störningar som kan vara skadliga. Bestämmelsema i den lagen omfattar dock endast sådana störningar som hänför sig till an- vändning av fast egendom. Anknytningen till fast egendom är dock inte genomgående för de olika skyddslagama. Sålunda omfattar hälsoskydds- lagen störningar från användning av såväl fast som lös egendom. Lagen reglerar dock endast störningar som kan skada människors hälsa. Kemi- kalielagstiftningen, som syftar till att skydda människor och miljö från skador orsakade av hantering m.m. av kemiska produkter, har inte heller den någon särskild anknytning till egendomsbegreppet. Renhåll- ningslagen liksom naturvårdslagen har däremot genom respektive lag- stiftnings karaktär en anknytning till fastighetsbegreppet.

Genom senare års lagstiftning har" den utpräglade planerings- och Prop. 1994/95:10 markanvändningslagstiftningen kommit att tydligare omfatta också hänsynen till miljön. Plan- och bygglagen t.ex. innehåller tydliga sådana regler. Det kan sägas vara en allmän uppfattning numera, att en god planering är ett av de viktigaste enskilda momenten för att undvika senare störningar på människors hälsa och miljön. Markanvändnings- lagstiftningen har därför kommit att få ett naturligt samband med övrig miljölagstiftning.

4.4.2. Nuvarande ordning

De grundläggande aktsamhetsreglema i fråga om skyddet för människor och miljön i den svenska miljölagstiftningen änns i 5 & miljöskyddsla— gen och 5 5 lagen om kemiska produkter. Miljöskyddslagen utformar aktsamhetskravet som en huvudregel till vilken har fogats två hjälpreg- ler. Enligt huvudregeln är den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skyldig att vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att verksamheten har upp- hört. Enligt den första hjälpregeln skall omfattningen av åliggandena enligt huvudregeln bedömas med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen. Enligt den andra hjälpregeln skall vid avvägningen mellan olika intressen särskild hänsyn tas till å ena sidan beskaffenheten av det område som kan bli utsatt för störning och betydelsen av störningens verkningar, å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktighetsmått som kommer i fråga.

Kraven enligt 5 & miljöskyddslagen hänför sig alltså till tre olika faktorer, varvid utgångspunkten är vad som är tekniskt möjligt. Emel- lertid skall även ekonomiska faktorer beaktas med utgångspunkt i vad som är ekonomiskt rimligt. De ekonomiska faktorerna skall i princip bedömas objektivt, vilket innebär att man i allmänhet skall bortse från en näringsidkares personliga förhållanden. Förutom att bestämma de åtgärder som är tekniskt möjliga och ekonomiskt rimliga måste miljö- myndighetema även göra en bedömning om åtgärderna är miljömässigt motiverade eller med andra ord om åtgärderna står i rimligt förhållande till den effekt de kan beräknas få. Genom att varje enskild åtgärd måste vara miljömässigtmotiverad är det möjligt att komma fram till den mest kostnadseffektiva kombinationen av åtgärder för den verksamhet som prövas.

Också i 5 5 lagen om kemiska produkter änns en huvudregel. Till denna har kopplats en hjälpregel. Enligt huvudregeln åligger det den som hanterar eller importerar en kemisk produkt att vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. Enligt hjälpregeln, som vanligen kallas substitutions- eller utbytesprincipen, skall sådana kemiska pro- 106

dukter undvikas som kan ersättas med mindre farliga produkter. Lagen om kemiska produkter innehåller dessutom särskilda hjälpregler om utredningsskyldighet och om kunskapskrav.

I hälsoskyddslagen änns bestämmelser till skydd mot sanitär olägen- het. Den lagen bygger också på att en avvägning skall ske mellan mot- stående intressen. Ägaren eller nyttjanderättsinnehavaren till berörd egendom skall sålunda vidta de åtgärder som skäligen kan krävas. I lagen och med stöd av lagen meddelade föreskrifter anges närmare de förpliktelser som gäller för den som äger eller använder egendomen i fråga.

Naturvårdslagen riktar sig som framgår av lagens inledande bestäm- melser till envar, ett förhållande som naturligtvis präglar aktsamhets- reglernas utformning i lagen. Det åligger var och en som vistas i natu- ren att visa varsamhet. Lagen innehåller särskilda bestämmelser till skydd för växt- och djurarter som är hotade. Möjligheterna att med stöd av naturvårdslagen inrätta nationalparker, naturreservat och andra sär- skilt fredade platser ger också plats för särskilda aktsamhetsregler lik- som den tillståndsplikt som änns för sådana arbetsföretag som påverkar ' landskapet, t.ex. grus- och sandtäkter. Vid prövning som rör naturvård skall tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen.

Aktsamhetsreglema i de särskilda markanvändningslagarna är främst inriktade på att säkerställa en lämplig användning av marken och vattnet samt att skydda värdefulla områden från arbetsföretag av olika slag. I de lagar som reglerar markanvändningen änns bestämmelser som avser skydd för människan och miljön. Naturresurslagen har karaktären av en övergripande lag också inom det miljörättsliga området. Lagens syfte är att bevara en god natur- och kulturmiljö, att i ett långsiktigt perspek- tiv trygga landets försörjning med naturresurser samt att främja en ändamålsean samhällsutbyggnad. lagen innehåller bl.a. grundläggande och särskilda hushållningsbestärnmelser. Hushållningsbestämmelsema omfattar mark- och vattenorruåden samt den fysiska miljön i övrigt, dvs. bebyggelse, anläggningar infrastruktur m.m. Lagens bestämmelser skall tillämpas enligt vad som är föreskrivet i bl.a. plan- och bygglagen, vattenlagen, miljöskyddslagen och naturvårdslagen.

De grundläggande hushållningsbestämmelsema anger vilka avväg- ningar som skall göras vid planläggning och tillståndsprövning i fråga om den framtida användningen av marken och vattnet. Det kan alltså här vara fråga om överväganden som kan vara av stor betydelse både vad gäller övergripande frågor och i ett senare skede, när det gäller att mer i detalj reglera skyddet för människan och miljön. De särskilda hushållningsbestämmelsema slår vakt om särskilt värdefulla områden som kust- och ljällområden och orörda älvar.

Plan- och bygglagen innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. I första hand är plan- och bygglagen ett instrument för kommunerna att styra bebyggelseutvecklingen i vid mening. Detta sker genom vägledande översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Detaljstyrningen enligt plan- och bygglagen sker främst genom bygglovsprövning.

Enligt plan- och bygglagen regleras markanvändningen med rättsver- kan genom detaljplaner och områdesbestämmelser. Genom dessa plan- instrument har kommunerna givits stora möjligheter att påverka den framtida markanvändningen och därigenom förhindra att t.ex. redan etablerade bostadsområden utsätts för störningar från olika miljöfarliga verksamheter. Det kan naturligtvis många gånger vara lika angeläget att skydda omgivningen från störningar från verksamheter belägna utanför ett planområde. I sådana fall kan kommunen under vissa förutsätmingar införa vissa bestämmelser för omgivningen när det gäller högsta tillåtna störningsnivåer, s.k. områdesbestämmelser.

4.4.3. Något om 13st regler om aktsamhet

EU:s miljöprogram fram till år 2000 innehåller en strategi för hållbar utveckling. Större vikt läggs vid det förebyggande arbetet. Aktsamhets- regler har fått en mer framträdande roll i Maastricht-avtalet. Detta avtal innebär att EU:s miljöpolitik har getts fastare ramar. Försiktighetsprin- cipen ingår sålunda numera som en del av EU:s miljöpolitik. I fråga om formerna för beslutsfattande har det tillkommit, att miljöregler kan antas av rådet genom kvaliäcerad majoritet. Besluten behöver alltså inte längre vara enhälliga. Parlamentets roll i beslutsfattandet har också förstärkts.

I Maastricht-avtalet är det närmast artiklarna 130r, 1305 och 130t som behandlar miljöfrågorna. Särskilt artikel 130 r tar sikte på förebyggande åtgärder och aktsamhetsregler. Unionens miljöpolitik skall grundas på försiktighetsprincipen och att förebyggande åtgärder skall vidtas för att undvika skador på människor och miljön. Den som förorenar är skyldig att betala för de skador hans verksamhet ger upphov till. I enlighet med det antagna miljöprogrammet för EU skall hänsynen till miljön vara genomgående för de beslut i skilda avseenden och på olika områden som är ett resultat av unionens arbete.

Typiskt för EG:s direktiv på miljöområdet är att de lägger stor vikt vid att den som bedriver en verksamhet iakttar närmare angivna krav på aktsamhet. Av stort intresse i detta sammanhang är ramdirektivet (84/360/EEG) om luftföroreningar. Bakom direktivet ligger konventio- nen om långväga luftföroreningar. I direktivet fastläggs att tillståndsplikt skall införas för luftförorenande anläggningar av visst slag. Direktivet innehåller vidare en rad bestämmelser av aktsamhetskaraktär som skall tillämpas vid myndigheternas prövning av en tillståndsansökan. För tillstånd till en ny verksamhet krävs att alla lämpliga förebyggande åtgärder mot luftförorening har vidtagits, inklusive tillämpning av bästa tillgängliga teknik. Detta gäller under förutsättning att sådana åtgärder inte medför oskäliga kostnader, att verksamheten i fråga om särskilt angivna ämnen inte får medföra betydande luftförorening, att gällande gränsvärden för emissioner innehålls och att gällande gränsvärden för luftkvalitetet innehålls. För särskilt utpekade förorenade områden kan strängare gränsvärden för emissioner sättas. För beäntliga verksamheter gäller särskilda regler. På sikt skall också dessa omfattas av kraven på

bästa tillgängliga teknik. Det ankommer vidare på medlemsländerna att följa utvecklingen när det gäller bästa teknologi och miljösituationen och successivt ställa de ytterligare krav som kan vara motiverade. De aktuella bestämmelserna är liksom bestämmelserna i äertalet övriga direktiv av minimikaraktär vilket innebär att det enskilda medlemslandet har frihet att ställa strängare krav under förutsättning att dessa krav inte strider mot EG:s övriga regler.

4.4.4. Allmänna aktsamhetsregler

Regeringens förslag: De olika allmänna aktsamhetsregler som finns i nuvarande miljölagstiftning förs samman till ett gemen- samt, övergripande kapitel i miljöbalken. Aktsamhetsreglema skall i den utsträckning som framgår av respektive kapitel gälla vid tillämpning av balkens tredje och fjärde avdelningar. Därut- över frnns särskilda aktsmhetsregler för respektive verksamhet. För miljöfarlig verksamhet gäller som särskild aktsamhetsregel att den av kommittén föreslagna stoppregeln skall tillämpas vid pröv- ningen av en verksamhets tillåtlighet.

Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att de övergripande aktsamhetsbestämmelser som skall gälla för den som utövar miljöpåver- kan skall samlas i ett kapitel om allmänna aktsamhetsregler i miljöbal- kens första avdelning. Begreppet "utöva miljöpåverkan" innefattar enligt kommitténs förslag allt mänskligt handlande som kan utöva påverkan på hälsa, miljö och naturresurser. Kommittén har vidare föreslagit en särskild stoppregel som skulle kunna tillgripas mot den som utövar miljöpåverkan av sådant slag som kan befaras leda till att människors hälsa skadas eller att miljön påtagligt eller allvarligt skadas.

Remissinstanserna: Några remissinstanser menar att de föreslagna allmänna aktsamhetsreglema i sin föreslagna utformning är alltför all- mänt hållna och föreslår att de därför byggs ut, antingen så att de blir mer direkt tillämpbara genom utvidgade materiella regler som kan vara straä'sanktionerade, eller så att reglerna görs tillämpbara också för miljöstörande verksamheter som i övrigt regleras med stöd av annan lagstiftning än miljöbalken. Flera remissinstanser har vänt sig mot att aktsamhetsreglema genom begreppet utöva miljöpåverkan får en till- lämpning som är svår att överblicka. I fråga om stoppregeln och dess utformning har det övervägande antalet remissinstanser varit starkt kritiska. Statens Naturvårdsverk anser att miljöbalkens allmänna aktsam- hetsregler bör gälla genomgående och utgöra basen för krav som i princip skall kunna ställas vid prövning av varje verksamhet, oavsett om prövningen skall ske med stöd av miljöbalken eller enligt annan lagstift- ning som reglerar verksamheter som kan befaras påverka miljön.

Lunds universitet menar att det ur miljöskyddssynpunkt vore bättre att formulera de grundläggande kravreglema enkelt och tydligt och ge dem ett innehåll som innebär en mer direkt reglering av de aktuella verksarn—

heterna. Några länsstyrelser, som Länsstyrelsen i Jönköpings län, Läns- styrelsen i Kopparbergs lån och Länsstyrelsen i Västerbottens län anför liknande synpunkter och framhåller att de allmänna aktsamhetsreglema bör fogas samman med de särskilda aktsamhetsreglema i balkens fjärde avdelning. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohuslän betonar vikten av att de allmänna aktsamhetsreglema verkligen blir styrande. Enligt länssty- relsen förefaller avståndet vara ganska stort mellan de allmänna aktsarn- hetsreglemas ambitionsnivå och de bestänunelser i balken som är direkt bindande för myndigheter och enskilda.

SI anför synpunkter som överensstämmer med de angivna länsstyrel- sernas och framhåller att kommitténs förslag kan leda till oklarheter.

Svenska Naturskyddsjöreningen anser att miljöbalkens kapitel om allmänna aktsamhetsregler bör omarbetas och göras mera utförligt och tydligt. Uppsala universitet har anfört liknande synpunkter.

Justitieombudsmannen menar att i lag orealistiskt högt satta krav inte så att säga av sig själva kan antas medverka till ökat miljö- eller hälso- skydd eller bättre hushållning med naturresurser. Enligt Kammarrätten i Stockholm måste vissa aktsamhetskrav mildras för att reglerna över huvud taget skall kunna betraktas som praktiskt användbara som grund- val för föreskrifter och direkta tillämpningsbedömningar. Kommunför- bundet anser att den allmängiltiga utformningen av aktsamhetsreglema medför att det i dagsläget är oklart hur dessa kommer att fungera i det praktiska arbetet hos miljömyndighetema. Också LRF anser det oklart hur reglerna kommer att verka i praktiken och tillägger att kombinatio- nen av de allmänna aktsamhetsreglema och införande av miljökvali- tetskrav kommer att innebära oanade möjligheter för myndigheterna att ställa långtgående krav på enskilda verksamheter. Koncessionsnärnnden för miljöskydd menar att stoppregeln i den givna utformningen innebär att all samhällsnyttig men miljöfang verksamhet omöjliggörs.

Skälen för regeringens förslag: De allmänna aktsamhetsreglemas tillämpningsområde

Som framgått av bakgrundsbeskrivningen änns det i de nuvarande miljölagama aktsamhetsbestämrnelser som gäller för olika verksamhets- områden. De olika aktsamhetsreglema gäller vid sidan av varandra. Inom vissa områden och för vissa verksamheter lappar emellertid reg- lerna över varandra. En sådan ordning kan leda till oklarheter mellan myndigheterna i fråga om vilken myndighet som har ansvaret för att följa verksamheten liksom det för den enskilde kan uppstå oklarheter, när äera myndigheter eller olika lagar med delvis sammanfallande inriktning kan reglera samma fråga.

Kommittén har som ram för aktsamhetsbestämmelsemas tillämpnings- område föreslagit begreppet "utöva miljöpåverkan". Detta begrepp inrymmer enligt kommitten "allt mänskligt handlande som kan utöva påverkan på hälsa, miljö eller naturresurser". Begreppet utöva miljöpå- - verkan avses också enligt kommittén motsvara balkens tillärnpningsom- råde. De allmänna aktsamhetsreglema skall enligt komnrittén iakttas av

regeringen och andra myndigheter som utfärdar föreskrifter och av rättstillämpande myndigheter i enskilda mål och ärenden. Detta gäller såväl vid tillståndsbeslut som i frågor om tillsyn.

I likhet med kommittén anser regeringen att de mer allmänt utformade aktsamhetsreglema i de nuvarande nyss redovisade lagarna bör läggas till grund för ett antal till varandra anpassade övergripande aktsamhets- regler i balken. Dessa allmänna aktsamhetsregler bör föras samman till ett kapitel i miljöbalkens första avdelning. Reglerna skall på närmare angivet sätt vara tillämpliga på alla företag, kommuner och andra som utövar en verksamhet eller vidtar någon annan åtgärd som kan komma i konflikt med miljöbalkens syfte.

Flera remissinstanser har kritiserat utformningen av de allmänna aktsamhetsreglema och menar att det med den föreslagna konstruktio- nen är svårt att överblicka gränserna för balkens tillämpningsområde. En negativ miljöpåverkan kan föranleda ingripanden från miljömyndig- hetemas sida, oavsett vilken typ av verksamhet det är fråga om, efter— som tillsynsreglema kan tillämpas på alla dem som utan särskilt tillstånd eller godkännande utövar miljöpåverkan. Kritiken mot utformningen av de allmänna aktsamhetsreglemas tillämpningsområde sammanfaller i mycket med den som har riktats mot kommitténs förslag om utvidgade möjligheter att meddela generella föreskrifter. Sammanfattningsvis anser de kritiska remissinstanserna att förslaget leder till rättsosäkerhet. Lag- rådet förordar för sin del att möjligheterna att tillämpa de allmänna aktsamhetsreglema mera enhetligt på olika verksamhetsområden under- söks ytterligare.

Som framgår av avsnitt 4.2.2 har regeringen i fråga om möjligheterna att meddela generella föreskrifter valt att följa den kritiska remissopinio- nen så att balken inte innehåller något särskilt kapitel om generella föreskrifter av det slag som kommittén har föreslagit. I stället bör det, som tidigare redovisats, ännas bemyndiganden där detta är behövligt och då för klart angivna områden. Regeringens ställningstagande i denna fråga bygger på viljan att tillmötesgå befogade krav, att det skall kunna vara möjligt att förutse lagstiftningens tillämpningsområde.

Också i fråga om aktsamhetsreglemas tillämpningsområde bör det tydligt framgå för vilka verksamhetsområden aktsamhetsreglema kan göras gällande. Enbart om dessa områden klart redovisas, blir det möj- ligt att i förväg avgöra för vilka fall myndigheterna har rätt att ingripa. Det förtydligande av aktsamhetsreglemas tillämpningsområde som Lagrådet har föreslagit är i detta sammanhang klargörande. Detta hin- drar dock inte att också verksamheter som formellt ligger utanför miljö- balken anpassas till balkens aktsamhetsregler. En sådan anpassning bör dock i enlighet med det sektorsansvar som gäller all miljöstörande verksamhet ske genom den lagstiftning som reglerar verksamheten i fråga, antingen genom en hänvisning till miljöbalkens allmänna aktsam- hetsregler eller på annat sätt. Miljöskyddskommittén har i sitt slutbe- tänkande (SOU 1994:96) föreslagit regler med detta syfte.

Balkens allmänna aktsamhetsregler kommer alltså att omfatta verk- samheter som regleras närmare i balkens tredje och fjärde avdelningar. De allmänna aktsarnhetsreglemas tillämpningsområde bör anges särskilt

för varje verksamhet i de kapitel som ingår i dessa avdelningar. För särskilt farliga verksamheter bör de allmänna aktsamhetsreglema gälla fullt ut. För andra verksamheter, t.ex. för naturvårdens del, är däremot en sådan ordning inte befogad.

De materiella reglerna i tredje och fjärde avdelningarna i kombination med det utrymme som änns för miljömyndighetema, antingen att med- dela föreskrifter eller villkor eller att ingripa särskilt i tillsynsärenden, avgränsar alltså balkens tillämpningsområde i förhållande till sektorsin- riktad lagstiftning.

Med verksamhet avses i balken inte enbart ett fysiskt bedrivande av en viss påtaglig verksamhet. I stället syftar verksamhetsbegreppet enligt det mönster som återänns i miljöskadelagen och i miljöskadelagens motsvarighet i miljöbalken till att täcka en rad olika företeelser. För de verksamheter som enligt balken är fastighetsanknutna gäller samma verksarnhetsbegrepp som i miljöskadelagen. I övrigt avses med verk- samhet allt som omfattas av balkens tillämpningsområde. Det behöver alltså inte vara fråga om en yrkesmässig verksamhet. Ett ingripande kan ske för att en fastighetsägare i sin verksamhet, dvs. genom sitt boende eller ägande, förorsakar påtagliga olägenheter för omgivningen. Ett annat fall kan vara att en kemisk produkt skall ersättas med en mindre farlig produkt eller att särskilda villkor skall förenas med import eller export av en kemisk produkt. Vad som avses med verksamhet konkreti- seras genom balkens särskilda föreskrifter eller genom föreskrifter meddelade med stöd av balken.

I de delar av miljöbalken som särskilt reglerar naturvård, miljöfarlig verksamhet, hantering av kemiska produkter, avfallshantering och sär- skilda hälsoskyddsaspekter bör också ännas särskilda aktsamhetsregler avpassade för verksamheten i fråga. Genom att balkens allmänna akt- samhetsregler också tillämpas i närmare angiven utsträckning på dessa verksamheter åstadkoms vad äera remissinstanser efterlyst, nämligen att göra de allmänna aktsamhetsreglema mera direkt tillämpliga på enskilda verksamheter. Genom tillsynsmyndighetemas befogenheter att ingripa kommer aktsamhetsreglema, både de allmänna och de särskilda, att bli direkt tillämpbara. I fråga om tillsynsmyndighetemas rätt till ingripande bör det i sammanhanget påpekas att den rätten av hänsyn till den enskil- de skall begränsas enligt regler som också gäller i dag. Detta innebär att tillsynsmyndigheten i första hand skall försöka åstadkomma rättelse genom råd eller förslag till åtgärder så att ett förtroendefullt förhållande kan växa fram mellan verksamhetsutövarna och tillsynsmyndigheten. En överträdelse av en aktsamhetsregel kan bero på okunnighet och inte på ett medvetet handlande. Det är också viktigt av hänsyn till den integritet som den enskilde har rätt till att en tillsynsmyndighet inte har rätt att söka igenom någons bostad för att beslagta handlingar eller liknande.

Införandet av allmänna övergripande aktsamhetsregler i miljöbalken innebär att man tillskapar gemensamma bestämmelser för ett antal sinsemellan relativt olikartade företeelser. Samma gnmdsyn bör alltså i "framtiden prägla avvägningen t.ex. mellan kostnader och hälso- och miljöhänsyn, oavsett om det är fråga om fastighetsanknuten verksamhet eller hantering av kemiska produkter, låt vara att avvägningen naturligt-

vis kan utfalla olika beroende på aktivitetens farlighet. Avsikten med allmänna aktsamhetsregler är att ge större klarhet och därmed ökad tyngd åt aktsamhetskraven. De övergripande reglerna innebär också klarare gränser för tillåtligheten. Som några remissorgan pekat på måste emellertid ambitionsnivån även om den är hög hållas på en realistisk nivå. En ambitionsnivå av det slaget att det uppsatta målet är ouppnåe- ligt tjänar ingen på. När det gäller t.ex. val av teknik änns det mot den angivna bakgrunden fog för att skilja mellan de övergripande aktsam- hetsregler, som skall gälla för yrkesmässig verksamhet och de regler som kan reglera den enskildes användning av någon teknisk utrustning samt det ansvar som därvid kan åvila honom. Enligt regeringens mening änns det äera fördelar ur miljösynpunkt med en sådan uppdelning. När det gäller den enskilde som vållar olägenheter för miljön sker detta således oftast i samband med användning av serietillverkade konsument- produkter. För sådana förhållanden är det därför lämpligast att kraven på miljöförbättrande åtgärder i första hand riktas mot tillverkaren så att man kan förebygga att farliga produkter släpps ut på marknaden. För näringsidkamas del änns det skäl att sätta högre krav i fråga om val av teknik.

De allmänna aktsamhetsreglema kommer också att läggas till grund för beslut av regeringen eller av underordnade myndigheter när det gäller att utfärda föreskrifter. De skall vidare ligga till grund för till- ståndsprövningen. Detta innebär att frågan om vilka skyddsåtgärder m.m. som i olika avseenden skall .vidtas kommer att bli föremål för myndigheternas prövning enligt den valda lagstiftningsmodellen. Myn- digheterna skall alltså tillämpa samtliga från aktuell prövningssynpunkt gällande bestämmelser i balken, dvs. både de allmänna aktsamhetsreg- lema och de ytterligare regler som gäller särskilt för olika verksam- heter.

När det gäller myndigheternas prövningsförfarande innebär den före- slagna regleringen, t.ex. för rniljöfarlig verksamhet, att tillståndsmyn- digheten i fråga om aktsamhetskraven och kraven på lokalisering har att pröva ärendet med utgångspunkt i såväl de allmänna aktsamhetsreglema i balkens första avdelning som från de gemensamma bestämmelsema i balkens andra avdelning samt de särskilda regler för miljöfarliga verk- samheter som änns i balkens fjärde avdelning. Med utgångspunkt här- ifrån har myndigheten att fastställa vilka villkor för verksamheten som bör gälla med hänsyn till förhållandena i omgivningen.

Den föreslagna ordningen innebär att tillståndsbeslutet kommer att ha rättskraft endast i de frågor som beslutet omfattar. Det bör således även fortsättningsvis vara möjligt för hälsoskyddsmyndighetema eller kenri- kaliemyndighetema att ingripa med stöd av de allmänna aktsamhets- reglema eller de särskilda reglerna om kemikalier och hälsoskydd i frågor som inte har blivit föremål för prövning av tillståndsmyndig- heten, dvs. inte omfattas av villkor i tillståndsbeslutet. Reglerna i balken om tillsyn bör ge tillsynsmyndighetema rätt att ingripa med förelägganden och förbud i ett enskilt fall för att balkens föreskrifter och vad som kan följa av dem skall iakttas.

De allmänna aktsamhetsbestämmelsema måste ha en sådan utformning att tillämpningen kan anpassas efter behovet i det enskilda fället. Ett exempel på detta är att krav skall kunna ställas på företagen att de utnyttjar teknik av hög kvalitet och med god funktion. Detta innebär normalt att verksamhetsutövaren skall använda den bästa tillgängliga tekniken. Att använda bästa tillgängliga teknik är numera ett krav som gör sig alltmer gällande i Europa, både inom EU och länderna kring Östersjön. I vissa fall bör dock verksarnhetsutövaren, som framhållits av Koncessionsnärnnden, kunna åläggas att utveckla en teknik som inte änns på marknaden, t.ex. när det är fråga om komplexa anläggningar, där man inom vissa tidsramar får prova sig fram med olika tekniska lös— ningar för att på bästa sätt och inom möjligheternas ram motverka eller hindra att verksamheten eller dess verkningar förorsakar olägenheter i omgivningen. Den praxis som därvidlag utvecklats inom Koncessions- nämnden bör alltså bestå. Det nu sagda innebär att lagtexten inte som kommittén har föreslagit skall ange bästa tillgängliga teknik som ett aktsamhetskrav, utan i stället ställa krav på att i yrkesmässig verksam- het ett sådant försiktighetsmått som är tekniskt möjligt skall iakttas.

Stoppregeln

Kommitténs förslag till en särskild s.k. stoppregel som en övergripande aktsamhetsregel har mycket starkt ifrågasatts av en övervägande del av remissorganen. Förslaget innebär i korthet att verksamheter som kan skada människors hälsa inte får utövas. Inte heller verksamheter som kan föranleda allvarlig skada på miljön bör under några förhållanden få komma till stånd.

Enligt regeringens mening är stoppregelns utformning och dess lag- tekniska placering beroende på hur balkens olika kapitel och avdelning- ar byggs upp. Som framgått av det föregående skall de allmänna akt— samhetsreglema täcka dagens miljölagstiftning. Den lagstiftningen byg— ger i stora delar på allmänna förvaltningsrättsliga principer och för- faranden. Det är egentligen enbart miljöskyddslagen som har ett helt utbyggt regelverk som närmare beskriver de möjligheter myndigheterna har att ingripa mot en tillståndsgiven miljöfarlig verksamhet och som yttersta möjlighet att stoppa en sådan verksamhet.

Kommittén har föreslagit att balken skall innehålla gemensamma kapitel för tillståndsprövning och för omprövning av tillståndsgivning. Som framgår av regeringens förslag till miljöbalk har inte kommitténs förslag följts i detta avseende. De särskilda regler som har utbildats i fråga om prövning av miljöfarlig verksamhet och omprövning av villko- ren för sådan verksamhet beror på att verksamhet av sådant slag ofta är förenad med långsiktiga investeringar och stora kostnader. Det har varit ett allmänt intresse att verksamheterna har kunnat bedrivas och det har framstått som rimligt att tillståndet förenas med en i lag angiven trygg- het för verksamhetsutövaren. Det synsättet kan knappast sägas vara befogat att anlägga vid många andra av de verksamheter som skulle kunna falla under miljöbalkens krav på tillstånd. Det nu sagda har

föranlett att i förhållande till kommitténs förslag utökade regler om prövning och omprövning av miljöfarlig verksamhet har förts till det kapitel som reglerar den verksamheten och att övriga tillstånd inte har kringgärdats med andra bestämmelser än de som i praktiken gäller i dag och som följer av den allmänna förvaltningsrätten. Kapitlen om tillstånd och omprövning av tillstånd som kommittén föreslagit har därför utgått. Detta har också betydelse för stoppregeln och hur den lagtekniskt bör hanteras.

Dagens miljölagstiftning ger utrymme för en tillsynsmyndighet att förbjuda en verksamhet som inte har underkastats särskild prövning enligt de allmänna regler som gäller i fråga om ordning och säkerhet. Också verksamheter som underkastats särskild prövning kan förbjudas eller förklaras inte längre vara tillåtna men då i allmänhet enligt särskil- da i lag angivna regler. Den nu angivna ordningen återkommer i kom- mitténs förslag. Jämfört med förhållandena i dag skulle den av kommit- tén föreslagna stoppregeln alltså i fråga om befintliga verksamheter innebära en dubblering mot bakgrund av balkens föreslagna mer be- gränsade tillämpningsområde. Behovet av en stoppregel av den typ kommittén föreslår gör sig dock främst gällande i fråga om större verk- samheter som regelmässigt är att hänföra till miljöfang verksamhet. Frågan om hinder eller förbud för en verksamhet till följd av en gene- rell stoppregel bör regleras i samband med de särskilda aktsamhets- regler som skall gälla för miljöfarlig verksamhet. När frågan prövas bör de allmänna aktsamhetsreglema tillämpas tillsammans med de särskilda aktsamhetsreglema. Regeringen återkommer till aktsamhetsreglemas närmare utformning i den fortsatta framställningen. Det bärande ele- mentet vid all aktsamhetsbedömning är dock försiktighetsprincipen. Det är kring denna princip de allmänna aktsamhetsreglema måste byggas upp.

4.4.5. Försiktighetsprincipen

Regeringens förslag: För att skydda miljön skall principen om förebyggande åtgärder samt försiktighetsprincipen kunna tillämpas på all sådan verksamhet som kan skada människors hälsa och miljön. Därvid ingår som en väsentlig del utbytesprincipen, en princip som innebär att kemiska produkter och varor som innehåller eller har behandlats med kemiska produkter skall om det är till påtaglig fördel för människors hälsa, miljön eller naturen ersättas med sådana produkter och varor som innebär mindre risk. Avsaknaden av vetenskaplig bevisning får inte an- vändas som en ursäkt för underlåtenhet att vidta rimliga skyddsåt- gärder och andra försiktighetsmått.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Det änns en bred enighet bland remissinstanserna om att försiktighetsprincipen skall ligga till grund för utformningen av aktsamhetsreglema. Vad gäller substitutionsprincipen eller utbytesre- geln, som kommittén kallar den, menar några remissinstanser att kom- mitténs förslag innebär en försvagning jämfört med gällande kemikalie- lagstiftning, eftersom den av kommittén föreslagna regeln innebär att en kvaliäkationsgräns införs om att utbytet skall vara "till påtaglig fördel" för bl.a människors hälsa och miljön.

LRF framhåller att försiktighetsprincipen i kommitténs förslag saknar begränsningar och kan utlämna den enskilde till myndigheternas god- tycke. Om principen skall tillämpas på arbetsföretag som kan påverka den biologiska mångfalden, bör det föreligga krav på att man stöder sig på väl grundade misstankar att verksamheten skadar hälsa och miljö enligt LRF.

Statens naturvårdsverk och Kemikalieinspektionen pekar på att vid tillämpning av substitutionsprincipen är det en avvägning eller med andra ord en riskbedömning som skall göras vid prövningen mellan tillgängliga alternativ.

Skälen för regeringens förslag: De allmänna aktsamhetsreglema i miljöbalken bör ge uttryck för att miljöproblem skall förebyggas och att åtgärder skall sättas in redan vid källan. Detta innebär bl.a. att redan vid prövningen av en verksamhet skall beaktas huruvida det änns risk för att människors hälsa och miljön kan skadas av verksamheten. En sådan förebyggande princip återänns sedan drygt 20 år i flera konven- tioner och andra internationella instrument inom miljöområdet. Under senare år har även försiktighetsprincipen kommit att få en allt mer framträdande plats i den internationella miljöpolitiken. Försiktig- hetsprincipen innebär också att om det änns ett hot om allvarlig eller oåterkallelig skada får avsaknaden av vetenskaplig bevisning inte an— vändas som en ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring. Vid FN:s konferens om miljö och utveck- ling år 1992 — UNCED — antogs sålunda den s.k. Rio-deklarationen, som innehåller en bestämmelse att försiktighetsprincipen skall tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjligheter (princip 15). Också 1 1992 års konvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö, Helsingfors-konventionen, liksom i 1992 års konvention om skydd av den marina miljön i Nordostatlanten, Paris-konventionen, kommer försiktighetsprincipen till uttryck. De fördragsslutande parterna skall i enlighet med de grundläggande principer och skyldigheter som följer av de båda konventionerna sålunda tillämpa försiktighetsprinci- pen, dvs. vidta förebyggande åtgärder för att hindra att utsläpp i den marina miljön förorsakar skador på människan eller miljön.

För svenskt vidkommande gäller principen att risker skall beaktas och att miljöproblem skall förebyggas sedan lång tid. Den har ingått som en viktig del av miljölagstiftningen och gett de tillämpande myndigheterna en möjlighet att beakta de faror från allmän hälsosynpunkt eller andra allmänna synpunkter som kan vara förbundna med okända eller otill— räckligt utforskade föroreningsämnen. Den osäkerhet som kan råda

rörande ett ämnes farlighet skall alltså inte gå ut över allmänheten utan bör drabba den som släpper ut ämnet i luften eller i vattnet. Man be- höver således inte vänta med ett ingripande till dess en skada inträffar. Den som vill släppa ut ett otillräckligt känt ämne som man hade grun- dad anledning anta är skadligt måste kunna visa att olägenhet inte be- höver befaras. Även för kemikalielagstiftningen gäller liknande regler. Den nu redovisade inställningen kommer att gälla också i fortsättningen och utgör en del av försiktighetsprincipen.

Försiktighetsprincipen skall även i framtiden utgöra det bärande ele- mentet i den svenska miljölagstiftningen. Med hänsyn till den vikt rege- ringen fäster vid principen framstår det som naturligt att försiktig- hetsprincipen bör ges en övergripande tillämpning och således ligga till grund för balkens hela tillämpningsområde. En sådan utvidgning av tillämpningsområdet innebär t.ex. att man i framtiden skall kunna ta större hänsyn till alla de verksamheter som faller under miljöbalkens tillämpningsområde. Skyddet för den biologiska mångfalden kan, som ett exempel, regleras mer utförligt och i andra led än vad som i dag är möjligt. Försiktighetsprincipen skall alltjämt bygga på principen att bevisbördan för att visa att den planerade verksamheten eller åtgärden inte förorsakar skadeverkningar skall ligga på verksamhetsutövaren.

Enligt regeringens mening bör utbytesprincipen införas i miljöbalken som en central aktsamhetsregel som skall tillämpas på ämnen och pro- dukter som regleras genom balken. Också i fråga om miljöfarlig verk- samhet bör utbytesprincipen inta en framträdande plats. Som Kemikalie- inspektionen har framhållit inrymmer principen ett vidare tillämpnings- område än enbart byte av kemiska produkter. I ett längre perspektiv är ambitionen alltså att vid varje användning av en kemisk produkt skall bästa möjliga val göras mellan olika kemiska produkter. Utbytesprin- cipen inrymmer alltså överväganden om produktval. Som Naturvårds- verket och Kemikalieinspektionen framhållit avser en prövning mot utbytesprincipen en avvägning mellan graden av risk mellan tillgängliga alternativ, dvs. en bedömning av sannolikheten för att en skada skall inträffa och verkningarna av en eventuell skada i samband med att olika alternativ vägs mot varandra. Utbytesprincipen är däremot inte normalt att se som en förbudsregel. Är det fråga om förbud skall ett sådant beslut fattas mot bakgrund av att den prövade produkten inte kan accep- teras under några förhållanden, dvs. det är då inget val mellan produk- ter som är i fråga.

Kommittén har föreslagit att utbytesprincipen skall kunna tillämpas när den vidtagna åtgärden leder till en påtaglig fördel för bl.a. männi- skors hälsa och miljön. Enligt några remissinstanser är den föreslagna lydelsen en försvagning av utbytesprincipen jämfört med den gällande lydelsen i lagen om kemiska produkter. Som framgår av kommitténs motivering för förslaget är detta emellertid inte avsikten. Eftersom frågan om utbyte ytterst blir en fråga om skälighetsavväganden måste naturligtvis också skäligheten bli föremål för överväganden. I de all— männa aktsamhetsreglema bör därför ingå en möjlighet till skälighetsav— vägning mellan kostnaden och nyttan.

4.4.6. Skälighetsbedömning

Regeringens förslag: De allmänna aktsamhetsreglema skall till- ämpas i den utsträckning det är ekonomiskt rimligt med hänsyn till

å ena sidan den risk för skada eller olägenhet som en verksamhet kan medföra och å andra sidan nyttan av verksamheten samt kost- nader för skyddsåtgärder.

Kommitténs förslag: Föreslår att ett mindre kostsamt försiktighetsmått får väljas, om det är uppenbart att ett visst försiktighetsmått är alltför kostsamt i förhållande den nytta det medför.

Remissinstanserna: De flesta remissinstansema har inte anfört några uttalade synpunkter i frågan hur en regel om skälighetsavvägning bör utformas. Några remissinstanser däribland Kemikalieinspe/dionen menar dock att skälighetsaspekten änns inbyggd i andra bestämmelser om aktsamhet. Länsstyrelsen i Hallands län framhåller att en bestämmelse om skälighetsavväganden inte får ges ett sådant innehåll att den kan tolkas som en sänkning av ambitionsnivån jämfört med i dag.

Skälen för regeringens förslag: Av motiven till nuvarande miljölag- stiftning framgår att aktsamhetsreglema, särskilt när det gäller miljöfar- lig verksamhet, avser att lämna ett stort utrymme för en fri skälig- hetsprövning. Den allmänna aktsamhetsregeln i lagen om kemiska pro- dukter innebär att den som hanterar en kemisk produkt skall vidta alla de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skador på människor eller i miljön. Även om det inte direkt framgår av lagtexten kan dock skälighetsavväganden göras också inom ramen för kemikalielagstiftningen.

När en miljöstörande verksamhet etableras, brukar detta ofta medföra att olika intressen ställs mot varandra. Företagarintresset och miljös- kyddsintresset sammanfaller av naturliga skäl normalt inte. Den avväg- ning som måste göras mellan olika samhälleliga intressen måste ha sin utgångspunkt i att de åtgärder som krävs skall vara ändamålsenliga och stå i proportion till det avsedda syftet. Någonstans går en gräns, där marginalnyttan för miljön inte uppväger de kostnader som kan läggas ner på försiktighetsmåtten. De åtgärder som därvid kan fordras skall inte framstå som onödigt betungande. Utgångspunkten är dock att såda- na åtgärder skall vidtas som förhindrar att människor eller miljön ska- das.

I fråga om större ingrepp i miljön måste den beslutande myndigheten och i vissa fall regeringen göra sådana överväganden som innebär ett ställningstagande där nyttan för samhället av den planerade åtgärden får värderas mot andra intressen. Resultatet av hur de olika inte sällan konkurrerande intressena har vägts mot varandra får sedan återspeglas ibeslutet.

I andra sammanhang kan det vara aktuellt att värdera risk- och nytto- effekter innan tillstånd lämnas eller en åtgärd godkänns. Det nu sagda är grundläggande för den avvägning mellan olika intressen som ofta föranleds av verksamheter som påverkar miljön.

De skälighetsavväganden som kan bli aktuella i det enskilda fallet bör i miljöbalken komma till uttryck genom en föreskrift om att aktsam— hetskraven skall vara ekonomiskt rimliga med hänsyn till å ena sidan den risk för skada eller olägenhet som en verksamhet kan medföra och å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnader för skyddsåtgär- der. Det är i sammanhanget viktigt att slå fast, att det inte är det enskil- da företaget och dess förhållanden som är avgörande för skälighetsav- väganden. I stället är det objektiva grunder som skall utgöra de om- ständigheter som bedömningen skall bygga på. Utgångspunkten kan vara förhållandena för den aktuella branschen eller näringen och vilka krav som i det sammanhanget bör kunna ställas på ett välskött företag. När det gäller krav på tekniska lösningar och liknande för att motverka olägenheter bör det normalt inte göras någon åtskillnad mellan en redan existerande verksamhet och en nyetablering. Samma principer skall alltså vara vägledande för all skälighetsavvägning.

Att de allmänna aktsamhetskraven skall tillämpas endast i den mån det är ekonomiskt rimligt är enligt Lagrådet en så betydelsefull inskränk- ning i bestämmelsemas tillämpningsområde att den bör framgå redan av den inledande paragrafen i avsnittet med allmänna aktsamhetsregler. Regeringen har i lagrådsremissen angett att ifrågavarande inskränkning har en blott marginell betydelse. Miljökraven måste kunna formuleras och ställas utan att den ekonomiska avvägningen har skett dessförinnan. Regeringen är därför fortfarande av den meningen att bestämmelsen om ett objektivt hänsynstagande till ekonomiska förutsättningar bör tas in som en avslutande bestämmelse bland de allmänna aktsamhetsreglema. Ändringen i förhållande till kommitténs förslag är främst av redaktionell art.

4.4.7. Principer för hushållning med mark, vatten och andra na- turresurser

Regeringens förslag: Hushållningsbegreppet skall utvidgas så att det också omfattar hushållning med andra naturresurser än mark och vatten. KretsloppSprincipen innebär att hushållning med naturresurser skall främjas. Farliga kemiska ämnen och varor skall ersättas med produkter och varor som innebär mindre risk.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Kommittén har

också föreslagit att frågor om energianvändning m.m. skall ingå som en del av hushållningsbestämmelsema.

Remissinstansema: Remissinstansema ställer sig över lag positiva till att hushållningsbegreppet skall ingå bland de allmänna aktsamhetsregler- na i enlighet med komitténs förslag.

LRF understryker att utifrån hushållningsaspekter bör jord- och skogs- brukets produktionspotential för förnybara råvaror uppmärksammas. Vidare noterar LRF med tillfredsställelse att kommittén föreslagit en särskild aktsamhetsbestämmelse för energin.

Grossistförbundet Svensk Handel framhåller att en tillämpning av kretsloppsprincipen inte är en universallösning i alla sammanhang. Enligt Grossistförbundet måste en helhetsbedömning göras och en sådan bedömning kan leda till att i vissa fall är återanvändning att föredra medan i andra fall kan återvinning eller energiutvinning vara den ur miljö- och resurssynpunkt bästa lösningen.

Krajiverkg'öreningen anser att problemen med tillämpningen av den föreslagna energihushållningsregeln är otillräckligt analyserade.

Skälen för regeringens förslag: Som framgått av bakgrundsbeskriv- ningen av det nu gällande lagstifmingskomplex som skall ingå i miljö- balken änns ett starkt samband mellan naturresurslagen och plan- och bygglagen. Naturresurslagen är i huvudsak inriktad på en övergripande planering av hur mark och vatten skall användas för att åstadkomma en långsiktigt god hushållning. Hushållningsbegreppet i en modern miljö- lagstiftning måste dock vara vidare än så. Det änns alltså ingen anled- ning att fortsättningsvis begränsa begreppet hushållning till frågor som rör enbart användning av mark och vatten. Regeringens utgångspunkt är att hushållningsprincipen också har ett nära samband med kretslopps- principen och målet att bevara den biologiska mångfalden. I båda fallen kan de bästa eä'ektema nås i samband med konstruktion, tillverkning, användning och förbrukning. Genom återanvändning eller återvinning kan material komma till ny användning eller förvandlas till ny råvara. Härigenom minskas behovet att förbruka ändliga naturresurser. Inte minst viktigt är att avfallsmängdema kan minskas och därmed också omfattningen av deponier liksom belastningen av skadliga ämnen på mark och vatten.

En stor mängd för miljön farliga ämnen änns bundna i varor som fortfarande används. Förr eller senare återförs dessa ämnen till naturen och kan då vålla skada. Denna fara måste motverkas på olika sätt. Riks- dagen har i flera sammanhang uttalat sig för producentemas ansvar att bedöma miljöeffekterna av sina produkter och att se till att produkterna blir anpassade efter gällande lagstiftning och andra av riksdagen upp- ställda mål. Dessa innebär också en utveckling från detaljregleringen mot målstyming. Regler av den innebörden bör komma till uttryck i miljöbalkens allmänna aktsamhetsregler. Den princip som bör läggas till grund för en sådan allmän aktsamhetsregel i fråga om produktion av varor brukar betecknas som kretsloppsprincipen. Som utvecklades i kretsloppspropositionen är en huvuduppgift för regeringen att skapa

förutsättningar för och underlätta en långsiktigt hållbar utveckling. För att klara denna uppgift måste förbrukningen av ändliga naturresurser och anrikningen av farliga restprodukter i naturen avsevärt minskas. Återanvändning, återvinning och andra åtgärder för ett effektivt resurs- utnyttjande skall vara verksamma medel för en sådan samhällsutveck- ling.

Utgångspunkten bör alltså vara att ämnen som kan skada miljön så långt möjligt inte används vid tillverkning av varor. Detta är det sälcras— te sättet att förebygga att de kommer ut i naturen. Icke naturliga stabila organiska ämnen bör över huvud taget inte tillföras miljön. De bör därför få användas bara i helt slutna systern. När en vara har tjänat ut skall den kunna tas om hand på ett sådant sätt att naturen inte påverkas negativt. Målet är att varan skall kunna återföras till naturen utan att påverka denna skadligt ett kretslopp har slutits.

I den mån farliga ämnen inte kan undvikas i varor - och naturligtvis kan detta inte ske helt, liksom det också änns en mängd gränsfall av mer eller mindre skadliga ämnen - måste man se till att varorna efter användning hindras från att förorena omgivningen. Varor bör så långt möjligt återanvändas. Det klassiska exemplet härvid är returglashante— ringen, men återanvändning kan i framtiden komma i fråga också på många andra områden. Kan varorna — vilket blir det vanliga inte återanvändas bör i stället så långt möjligt ämnen som ingår i varorna kunna återvinnas och användas vid produktion av nya varor. Ett ex- empel på detta är äbrer i returpapper.

En särskild aspekt på hushållningen med naturresurser gäller energi- hushållningen. I valet mellan återanvändning, återvinning, energiutvin- ning och deponering bör den metod som bäst hushållar med resurser prioriteras. Ekonomiska styrmedel är av stor vikt när det gäller att främja energihushållning och användning av energislag med mindre miljöpåverkan. Den omständigheten att frågor om resurshushållning som knyter an till kretsloppsprincipen kan prövas av en tillståndsmyn- dighet innebär dock inte, att myndigheten skall reglera energifrågor vid tillståndsgivning eller liknande förfaranden. Statsmaktema har möjlighet att påverka valet av energislag eller andra sådana förfaranden som på ett avgörande sätt ingriper i företagens energiplanering främst genom eko- nomiska styrmedel. Inom givna ramar är det en uppgift för företagen att själva ta ansvar för hushållningen med energi.

Hänvisningar till S4-4-7

  • Prop. 1994/95:10: Avsnitt 4.6.2

4.5. Miljökvalitetsnormer

Regeringens förslag: Vad som kan anses vara lägsta godtagbara miljökvalitet för mark, vatten, luft eller naturen i övrigt skall kunna föreskrivas i miljökvalitetsnormer. Föreskrifterna får avse förekomst av kemiska eller biotekniska produkter, förekomst av organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av miljötill- ståndet eller nivåer för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan miljöpåverkan.

Miljökvalitetsnormema skall av myndigheter och kommuner läggas till grund för planering och övrig verksamhet.

Då det är påkallat skall ett åtgärdsprogram upprättas för att underlätta att föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet uppfylls.

I de fall det kan antas att sådana föreskrifter kan komma att Överskridas skall mätningar göras.

Kommitténs förslag: Överensstämmer vad gäller huvuddragen med regeringens. Kommittén föreslår dock att miljökvalitetsnormer också skall få gälla skyddsavstånd mellan miljöfang verksamhet å ena sidan och bostäder eller vissa lokaler å andra sidan. .

Kommittén föreslår en mer begränsad användning av upprättande av åtgärdsplaner.

Kommittén går inte heller lika långt vad gäller skyldigheten att vidta mätningar för att kontrollera hur föreskrifterna om lägsta godtagbara miljökvalitet uppfylls.

Enligt kommitténs förslag bör miljökvalitetsnormer av såväl bindande karaktär som icke bindande karaktär kunna föreskrivas.

Remissinstansema: De remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är, med några undantag, i och för sig positiva till ett system med miljö- kvalitetsnormer. Några remissinstanser har pekat på att ett system med miljökvalitetsnomrer inte kan ersätta aktsamhetsreglema och den in- dividuella miljöprövningen. Det har framförts att det änns en risk för att längre gående åtgärder än vad som erfordras för att uppfylla det i normerna angivna minimikravet inte kommer att vidtas och att incita- menten för att driva teknikutvecklingen framåt kommer att begränsas. Många kommuner har påpekat att kommunerna inte bör vara förhindra- de att i sin planering och annan verksamhet tillämpa strängare miljökva- litetskrav än vad som fastställts i miljökvalitetsnormer.

Åtskilliga remissinstanser har pekat på behovet av ett klargörande av begreppet miljökvalitetsnorm. Stark kritik har riktats mot att miljökvali- tetsnormer skall kunna meddelas både som bindande och som inte bin- dande föreskrifter. Några remissinstanser har också fört fram svårig- heterna med att fastställa normerna utifrån vetenskaplig grund. Det framhålls att bedömningen av vad som kan anses vara, objektivt sett,

godtagbar miljökvalitet måste ske med stor omsorg, samt att detta till Prop. 1994/95:10 sist måste bli ett politiskt övervägande.

Flera remissinstanser har motsatt sig att förutom regeringen även myndigheter skall kunna fastställa normerna. Några remissinstanser har ifrågasatt lämpligheten av ett så långt gående bemyndigande som rätten att meddela föreskrifter bl.a. för att genomdriva riktlinjer eller principer som riksdagen antagit innebär. Andra remissinstanser har å andra sidan anfört att förslaget alltför noga avgränsar vad miljökvalitetsnormer får avse och att lagen borde medge större frihet att införa miljökvalitetsnor- mer allteftersom behov därav gör sig gällande.

Vissa remissinstanser välkomnar och andra avstyrker förslaget att miljökvalitetsnortner skall kunna avse skyddsavstånd.

Skälen för regeringens förslag:

Nuvarande reglering

De svenska miljölagarna syftar till att skydda människor och miljö från skador och olägenheter. Några direkt i lag angivna gränsvärden för vilken miljöpåverkan i olika avseenden som kan godtas änns inte, men enligt hälsoskyddslagen får regeringen, eller den myndighet som rege- ringen utser, meddela föreskrifter om gränsvärden i den mån det behövs med hänsyn till EES-avtalet. Föreskrifter som kan innehålla gränsvär- den är främst tänkta att vara de tillämpande myndigheterna till hjälp och läggas till grund för myndighetsbeslut. Föreskrifter som har meddelats enligt 14 a & hälsoskyddslagen är inte straffsanktionerade.

Inom miljöskyddsområdet har Statens naturvårdsverk tagit fram rikt- linjer och bedömningsgrunder. De har karaktären av allmänna råd eller aktionsprogram. Naturvårdsverket har bl.a. tagit fram riktvärden för luftkvalitet i tätorter avseende koloxid, kvävedioxid, svaveldioxid och sot. Riktvärdena skall i första hand utnyttjas av länsstyrelserna och kommunerna. De skall utgöra underlag för kommunernas. planering vad gäller traäk, energi och bebyggelse. Naturvårdsverket har också ut- arbetat allmänna råd i vilka anges hur mätningarna bör ske och beräk- ningsmetoder. Mer långsiktiga luftkvalitetsmål har angivits i aktionspro- grammet mot luftföroreningar. Där änns angivet kritiska belastnings- gränser bl.a. för svavel och kväve med beaktande av hur känslig mar- ken är.

Socialstyrelsen och Boverket har utarbetat allmänna råd för inomhus- miljön. Gränsvärden änns t.ex för radonförekomst i beäntlig bebyggel- se och i nybebyggelse.

Ett exempel på rättsligt bindande gränsvärden är de av kommunerna, med stöd av plan- och bygglagen, i detaljplan meddelade bestämmelser— na om högsta tillåtna störningar inom planområdet (5 kap. 7 & första stycket 11). Innebörden är att byggnadsnämnden måste beakta bestäm- melsema i sin lovgivning och att tillstånd enligt miljöskyddslagen inte får meddelas i strid mot bestämmelserna. Ett annat exempel är 1990 års lag om tillfälligt bilförbud som innehåller en möjlighet för kommunerna 123 att besluta om tillfälligt bilförbud om halterna av luftföroreningar inom

vissa områden är så höga att det innebär akuta hälsorisker. För närva- rande är det endast Göteborgs kommun som får föreskriva om bilförbud enligt 14 a & hälsoskyddslagen.

EG:s regelsystem och EES-avtalet

EG:s ministerråd har, förutom de mer tekniska direktiven, även antagit ett antal direktiv innehållande miljökvalitetskrav i fråga om luft, vatten och mark. Såväl gränsvärden som vägledande värden används i direkti- ven. Gränsvärdena syftar i allmänhet direkt till att skydda människornas hälsa. De uttrycks i fråga om luftföroreningar som halter av vissa äm- nen som inte får överskridas. Riktvärdena syftar i fråga om luftvård mer till att tillgodose de långsiktiga miljökraven. Miljökvalitetsdirekti— ven innehåller i allmänhet också bestämmelser om att medlemsländerna är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att kravreglema i direkti- ven skall innehållas. I allmänhet är kraven förenade med rapporterings- skyldighet till EG-kommissionen om direktiven inte skulle uppfyllas inom angivna tidsgränser. I vissa fall föreligger en skyldighet att sam- råda med grannländer. Bestämmelser änns också om mät- och provtag- ningsmetoder.

EG—direktiv som har karaktären av miljökvalitetsnormer änns avseen- de gränsvärden och vägledande värden för svaveldioxid och svävande partiklar, bly i luften samt för kvävedioxid. (80/779/EEG, 89/427/EEG, 82/884/EEG och 85/203/EEG). Beträffande vatten änns direktiv för badvatten, sötvatten till skydd för äsk, skaldjursvatten, ytvattentäkter och dricksvatten. (76/160/EEG, 78/659/EEG, 79/923/EEG, 7/44/EEG och 80/778/EEG).

Ett stort antal av EG:s mer tekniska direktiv innehåller också kvali- tetsmål och kan ses som en form av kvalitetsnorrner för miljön.

Det änns dessutom ett direktiv som handlar om skyddet av vilda fåglar och som också omfattar skyddet av de biotoper fåglarna vistas i (79/409/EEG) samt ett direktiv om bevarande av naturliga livsmiljöer, vilda djur och växter (92/43/EEG). Medlemsländema är skyldiga att sörja för att nödvändiga åtgärder vidtas för att upprätthålla eller anpassa bestånden av fåglar, andra vilda djur och växter av samtliga de arter som förekommer naturligt, på den nivå som särskilt tillgodoser ekolo— giska, vetenskapliga och kulturella krav och samtidigt tillgodoser ekono- miska och rekreativa hänsyn. Skyldighetema omfattar också biotOpema. Som exempel nämns skydd av bestämda områden, bevarande och skydd av boplatser, restaurering av ödelagda biotoper m.m.

De kravnivåer avseende miljöskydd som EG:s regler innehåller är generellt sett uppfyllda genom den nuvarande svenska miljöpolitiken. Endast sådana bestämmelser i de aktuella miljödirektiven som saknar motsvarighet i den svenska lagstiftningen och som innehåller direkta lagstiftningskrav eller krav vars uppfyllande i Sverige förutsätter lag- stiftning bör transformeras till den svenska rättsordningen. I proposi- tionen med anledning av EES-avtalet (prop. 1992/93:60, bet. l992/92:JOU10 rskr.]992/93zl39) lämnade regeringen en redovisning

av vilka EG-direktiv på miljöområdet som föranleder lagstiftningsåt— gärder för genomförandet av EES-avtalet. Ändringar för att tillgodose krav på miljökvalitetsnormer har gjorts i hälsoskyddslagen. Där har införts ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att i den utsträckning det behövs med hänsyn till Sveriges av riksdagen godkända åtaganden enligt EES—avtalet meddela föreskrifter om gränsvärden för högsta tillåtna halt i luften av föroreningar i form av kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly. Kommunen skall, om det kan antas att gränsvärdena kan komma att överskridas, mäta förekomst- en i luften av föroreningar samt redovisa mätningar och sådana mätre- sultat. Regeringen fann att den lagreglering som är direkt nödvändig till följd av direktiven är föreskrifter om mätverksamheten och att denna reglering lämpligen borde ske genom tillägg i hälsoskyddslagen. Rege— ringen konstaterade vidare att även om regler om mätning av luftförore- ningar införs med stöd av hälsoskyddslagen så är det genom olika ad- ministrativa förfaranden, dvs. en kombination av tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen, fysisk planering inklusive trafikplanering och åtgärder vid genomförandet av planerna i form av förbud som en norm i praktiken kan iakttas. En kvalitetsnorm kan därför i första hand bli styrande för myndigheternas verksamhet och endast indirekt beröra medborgarna.

Regeringen har ansett att det inte krävs några särskilda åtgärder för att i Sverige kunna minska halterna av luftföroreningar så att gränsvär— den och vägledande värden i miljökvalitetsdirektiven inte överskrids. Även om direktiven alltså inte kräver åtgärder i form av lagstiftning för att minska luftföroreningar krävs enligt EES-avtalet att Sverige anpassar sin lagstiftning till de krav om miljökvalitetsnormer m.m. som änns i direktiven. I Sverige saknas - med undantag för lagen om tillfälliga bilförbud lagstiftning om kvalitetsnonner i form av gränsvärden för förorenande ämnen.

Behovet av miljökvalitetsnonner

Miljöproblemen har under de senaste åren ändrat karaktär. Skadeeffek- tema är mer storskaliga än tidigare och orsakssammanhangen mer komplicerade. De diffusa utsläppen från jordbruk, biltraäk m.m. har _

fått allt större betydelse. Även miljöförhållandena i andra länder på- verkar vår egen situation i hög grad. Utöver den nuvarande individuella prövningen änns det därför behov av mer samordnade miljöinsatser och kosmadseffektiva lösningar.

Det finns ett behov av att komplettera aktsamhetsreglema i miljös- kyddslagen med normer som mer direkt avser godtagbart miljötillstånd. Det är en förutsättning för att flera av de miljöpolitiska målen skall kunna följas upp. Ett miljöarbete som bygger på att mäta miljökvalitet stämmer bättre överens med sådana övergripande miljömål som är formulerade som kvalitetsmål. Ett sådant system bör också kunna skapa förutsättningar för en bättre styniing och prioritering av miljöinsatsema

i landet och internationellt och ge underlag för strävandena att inom vissa områden samordna miljöinsatsema mot en maximal miljöeä'ekt.

Allmänt kan sägas att det änns ett stort antal gräns- och riktvärden avseende vad som regleras i miljöbalken. Dessa har tagits fram efter olika principer. Det föreligger därför ett behov av samordning för att klarlägga vilken lägsta miljökvalitet som kan godtas utifrån vetenskapli- ga kriterier. Ett system med miljökvalitetsnormer skulle kunna vara ett sätt att täcka detta behov. Miljökvalitetsnorrnema bör vara tillämpliga inom hela det område som omfattas av miljöbalkens bestämmelser för att enhetliga regler som skapar förutsättningar för likfomriga beslut skall kunna uppnås.

En prioritering av vilka normer som bör tas fram måste ske. Olika urvalskriterier kan härvid användas. Ett kriterium är risken för miljö- skador. Ett annat är påverkan på människors hälsa och välbeännande. En avvägning mot andra samhällsmål måste naturligtvis också göras. Godtagbar miljökvalitet bör i första hand fastställas avseende förekomst— en av ämnen eller störningar av utpräglat farlig karaktär. Detta gäller särskilt om gränsen för vad som kan anses vara acceptabelt väsentligt överskrids eller kan förväntas komma att överskridas.

Modern bioteknik har utvecklats snabbt under de senaste decennierna och spelar en allt större roll för samhällets utveckling. Den moderna biotekniken omfattar utvecklingsarbete och tillämpningar av all den kunskap som genererats inom biokemi, molekylärbiologi och genteknik på områden som jord- och skogsbruk, livsmedel, miljövård, änkemika- lier och processutrustning. Biotekniska produkter kan beskrivas som produkter som skapats, utvecklats eller modifierats genom användning av levande material organismer eller delar av organismer. Biotekniska produkter har många gånger en parallell användning till kemiska pro- dukter. Det gäller t.ex. som bekämpningsmedel och rengöringsmedel. Miljökvalitetsnormer bör därför kunna avse tillåten förekomst av biotek- niska produkter. Det kan därutöver ännas områden där det änns ett behov att komplettera lagstiftningen med hänsyn till den ökade använd- ningen av bioteknik. Regeringen avser därför att ge Kemikalieinspek- tionen i uppdrag att se över detta behov.

Ofta torde normerna komma att fastställas på grundval av internatio- nellt samarbete.

Med miljökvalitet avses här en beskrivning av ett miljötillstånd med avseende på förekomst av föroreningar, vissa andra störningar eller någon organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av tillstån- det i miljön. Vilken tillförsel till mark, vatten, luft eller naturen i övrigt av miljöpåverkande ämnen, produkter eller andra störningar under viss tid som kan godtas är således inte något direkt uttryck för det som här avses med miljökvalitet.

En miljökvalitet kan uttryckas med såväl ord som siä'ervärden. Att i lagregler eller genom föreskrifter i det konkreta fallet ange gränser för miljökvalitet i ord torde dock knappast vara möjligt. En tillräcklig stringens torde i allmänhet endast kunna uppnås genom siffervärden. En användning av siffervärden för miljökvalitet förutsätter emellertid att det änns klart deänierade mätmetoder och mätparametrar.

Det medför vissa svårigheter att bedöma vilka mätparametrar som kan anses vara relevanta för miljökvaliteten eftersom ett ekosystem består av både levande och icke levande materia, det vill säga organismer som samspelar med varandra och en omgivning bestående av kemiska sub- stanser och mineral. Systemet är inte statiskt utan förändras ständigt både på grund av mänsklig påverkan och andra faktorer.

Erfarenheten visar att man med ledning av beäntlig vetenskaplig kunskap, trots nämnda svårigheter, kan sätta upp vissa gränsvärden för vad människan eller naturen tål utan olägenhet. Vidare kan nämnas att Naturvårdsverket arbetar med att utveckla mätbara parametrar för olika ekosystem i syfte att bättre kunna fastställa godtagbar miljökvalitet.

Det änns stora skillnader mellan olika markområden och mellan olika vattenområden ifråga om bl.a. växt— och djurliv. Detta hänger samman med det geografiska läget, berggrunden, naturligt åldrande m.m. Följ- aktligen änns det väsentliga skillnader i vad som kan anses vara godtag- bar miljökvalitet mellan olika områden. Miljökvalitetsnormer kopplade till naturen behöver därför anpassas till områdenas natur-givna förut- sättningar.

Utformningen av miljökvalitetsnonner

Lägsta godtagbara miljökvalitet kan fastställas enligt två olika principer. Vad som skall anses vara godtagbar miljökvalitet kan enligt ett synsätt grundas på enbart kunskaper om vad människan och naturen kan anses tåla i fråga om störningar av olika slag. Alternativt kan de tekniska och ekonomiska förutsättningama vägas in redan i samband med att godtag- bar miljökvalitet fastställs. I båda fallen måste dock en bedömning av vad som kan anses vara godtagbart göras.

Regeringen förordar att godtagbar miljökvalitet fastställs enbart uti- från kunskaper om vad människan och naturen tål utan hänsyn till tek- niska och ekonomiska förhållanden. Då ges klar information om de faktiska miljöriskema och det skapas incitament för ett fortsatt miljöför- bättringsarbete i Sverige. Tekniska och ekonomiska förhållanden kan däremot ha betydelse för vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av miljökvalitetsnormen då dessa åtgärder bör vara så kostnadseäektiva som möjligt. Såsom ett flertal remissinstanser påpekar måste bedöm- ningen av vad som kan anses utgöra godtagbar miljökvalitet ske med största omsorg. Vad gäller hälsoskydd måste en särskilt betryggande säkerhetsmarginal tillämpas. . I de fall det änns skäl att fastställa lägsta godtagbara miljökvalitet skall föreskrifter i vilka denna anges meddelas. Ett stort antal remissin- stanser, bland vilka både myndigheter, domstolar, institutioner och branschorganisationer återänns, har framfört allvarlig kritik mot att begreppet miljökvalitetsnorm används som benämning på sådana före- skrifter oavsett om dessa görs bindande eller inte. Regeringen instäm- mer i denna kritik. Det kan visserligen finnas skäl att fastställa miljö- kvalitetsmål även då det inte änns fönrtsättningar för att meddela en miljökvalitetsnorm men detta bör då ske i form av riktlinjer och bör inte

regleras inom ramen för tillämpningen av miljökvalitetsnormer. Som tidigare nämnts änns redan idag ett stort antal sådana riktlinjer fram- tagna.

En viss försiktighet bör iakttas vad gäller meddelande av miljökvali- tetsnormer. Det saknas normalt skäl att meddela miljökvalitetsnormer i de fall där den föreliggande miljökvaliteten väl ryms inom gränsen för vad som får betraktas som godtagbart och miljöutvecklingen i området inte heller är sådan att det änns en risk för att denna gräns överskrids. Miljökvalitetsnormer skall dock alltid meddelas om det krävs för att Sveriges internationella förpliktelser skall uppfyllas. Om den rådande miljökvaliteten antingen är godtagbar eller är möjlig att uppnå inom en viss tid inom ett område där godtagbar miljökvalitet skall fastställas, kan detta ske i en miljökvalitetsnorm. En miljökvalitetsnorrn bör rikta sig mot kommuner och myndigheter och bör vara bindande såtillvida att kommunerna och myndigheterna är skyldiga att beakta normen i sin planering, tillståndsgivning och tillsyn.

I föreskrifterna kan det miljötillstånd som eftersträvas och som har ställts upp t.ex. av riksdagen anges som syftet med regleringen. Före- skrifterna bör vidare kunna innehålla regler om en rapporteringsskyldig- het för den ansvariga kommunen eller myndigheten av vilka åtgärder som planeras och bör vidtas för att godtagbar miljökvalitet skall kunna uppnås. I föreskrifterna bör dessutom kunna föreskrivas en skyldighet att utföra mätningar i syfte att kontrollera i vilken utsträckning åtgärder- na ger önskad effekt.

Miljökvalitetsnormer bör kunna användas dels för att komma till rätta med rådande miljöproblem, dels för att undvika framtida sådana. Om de fastläggs utifrån den princip regeringen förordat saknas anledning att tillämpa olika miljökvalitetsnormer vid prövningen av beäntliga och nya verksamheter.

För att lösa de storregionala och globala miljöproblemen krävs in- ternationella åtgärder. Om Sverige har normer för miljökvalitet och dessa överskrids eller inte kan uppnås på grund av föroreningar som kommer från andra länder kan detta utgöra ett argument för gemensamt genomförande av olika miljöåtgärder, utsläppsrättigheter och användas vid internationella förhandlingar för att påverka EU:s miljöpolitik. De direktiv om miljökvalitet som hittills tagits fram inom EG, och som i första hand avser skyddet av hälsan, synes i viss mån ha anpassats till tekniska och ekonomiska förhållanden. Direktiven om miljökvalitet har emellertid karaktären av minirniregler och Sverige kan därför, efter EES-avtalets ikraftträdande eller eventueut medlemskap i EU, fastställa strängare värden om det änns skäl för det.

Med hänsyn till att det gäller ett nytt område och miljökvalitetsnor- mema kan gälla både kommuner och flera län bör regeringen utfärda miljökvalitetsnormema utom i de fall EG-direktiv medför att en miljö- kvalitetsnorm måste föreskrivas. Redan idag har regeringen rätt att bemyndiga annan myndighet att meddela föreskrifter om gränsvärden för luftkvalitet när sådana föranleds av EES-avtalet. Denna bemyndigan- derätt bör gälla även när EES—avtalet föranleder föreskrifter om miljö- kvalitetsnormer på andra områden.

Regeringen, eller den myndighet regeringen bemyndigar i ovan sär- skilt angivna fall, bör alltså med stöd av balken kunna utfärda miljö- kvalitetsnonner.

Tillämpningen av mil/'ökvalitersnonner

I framtiden bör en miljöfarlig verksamhet inte vara tillåtlig om den skulle medföra att en miljökvalitetsnorrn inom ett geograäskt område överskrids. En skyldighet att utföra mätningar för att kontrollera om så är fallet bör föreskrivas där det kan antas att en miljökvalitetsnorm överskrids. I ett sådant fall bör det emellertid ännas möjlighet att ge- nom omprövning av tillståndsvillkor för beäntlig verksamhet och revi- der-ing av planer av betydelse för de diffusa utsläppen nedbringa ut- släppen inom området så att normen kan uppfyllas. Om veksamhetsutö— varna begär det bör det vara möjligt att ompröva tillståndsvillkoren för äera verksamheter i ett sammanhang, s.k. grupprövning, när större miljövinster kan uppnås genom gemensamma lösningar än vad som kan uppnås genom åtgärder vid de enskilda anläggningarna. Gemensamma villkor kan då bestämmas för de verksamheter som omfattas av pröv- ningen. I vissa fall kan det vara mer kosmadseffektivt för en verksam- hetsutövare att vidta åtgärder för att reducera miljöpåverkan vid en annan verksamhet än den egna. Om en miljökvalitetsnonn utgör hinder för att en verksamhet skall kunna etableras öppnas då också en möjlig- het för sökanden att vidta åtgärder för att minska utsläppen från beänt— lig verksamhet och på så sätt skapa ett utrymme för den egna verksam- heten. Grupprövning är i första hand lämpligt om de samlade utsläppen av ett ämne inom ett område behöver minskas men det saknar betydelse från miljösynpunkt var utsläppsminskningen sker.

I detta sammanhang kan nämnas att det i Förenta staterna förekommer ett system med överlåtbara utsläppsrätter. Överlåtbara utsläppsrätter skulle kunna användas inom områden där miljökvalitetsnormer fäst- ställts. Denna möjlighet bör utredas vidare.

Bl.a. Skogsindustriema har framfört farhågor för att det genom inför- andet av miljökvalitetsnormer kommer att bli mycket svårt för industrin att bilda sig en uppfattning om hur förutsättningama för verksamheten kan konuna att ändra sig eftersom olika typer av föreskrifter kommer att ännas på olika nivåer och sambandet mellan dessa blir komplicerat. Organisationen anser att rättssäkerheten urholkas genom att regeringen och olika myndigheter får en omfattande rätt att meddela föreskrifter som begränsar möjligheterna att utnyttja ett tillstånd. ' Regeringen vill i detta sammanhang betona att en avvägning mellan verksamhetsutövamas intressen, möjligheten till kostnadseffektiva lös- ningar och hänsyn till miljön alltid måste ske inom ramen för regelsys- temet. Regelsystemet skall tillämpas på ett sådant sätt att tillräcklig trygghet för verksamhetsutövama kan erhållas och näringslivet utvecklas utan att föranleda miljöpåverkan utöver det godtagbara. I de fall över- skridandet av föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet orsakas av en enskild verksamhet bör tillsynsmyndighetema ingripa och föreskriva

åtgärder eller andra försiktighetsmått vid anläggningen. Beror över- skridandet på gränsöverskridande föroreningar kan åther istället sättas in utanför det av normen reglerade geograäska området. Ett sådant ingripande skall grundas på aktsamhetsreglema i balken varvid miljökvalitetsnormema kan anvisa vilken miljökvalitet som behöver uppnås vid tillämpningen av aktsamhetsreglema. Miljökvalitetsnormer kan också ligga till grund för andra föreskrifter. Miljökvalitetsnorrnerna bör däremot inte vara direkt bindande för den enskilde.

Om en ny verksamhet å andra sidan inte medför att föreskriven lägsta godtagbar miljökvalitet för området överskrids innebär inte det att skyddsåtgärder eller försiktighetsmått saklöst kan underlåtas. Fortfäran— de måste frågan om erforderliga skyddsåtgärder prövas. I de flesta fall behöver kvalitetsnonnerna också omformas till tekniska krav på åtgär- der av olika slag. Utformningen av miljöbesluten behöver således inte påverkas nämnvärt av normema. Däremot kommer beslutsunderlaget att förbättras. Framför allt synes kvalitetsnonnema vara betydelsefulla när miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas.

I vissa fall kommer förhållandena att vara sådana att miljöpåverkan i ett område är så stor att den inte ryms inom den miljökvalitet som fastställts som godtagbar. I dessa fall bör ett åtgärdsprogram upprättas med syfte att nedbringa olägenheterna så att angiven miljökvalitet på sikt kan uppnås. Det förhållandet att en miljökvalitetsnorm överskrids bör kunna utgöra grund för omprövning av villkor i meddelade till- ståndsbeslut för verksamheter inom området. Detta torde för övrigt bli följden redan av EES-avtalet. För verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt bör områdesföreskrifter av det slag som nu änns i miljö- skyddslagen 8 a & kunna utfärdas. Det kan ännas skäl att upprätta åt- gärdsprogram även för områden där miljökvaliteten är godtagbar. Häri- genom kan en negativ miljöutveckling i dessa områden undvikas.

Miljökvalitetskrav inom hälsoskyddsområdet

Det ligger särskilt nära till hands att fastställa godtagbar miljökvalitet inom hälsoskyddsområdet. Ett stort antal människor utsätts för stör- ningar som kan skada hälsan. Framför allt gäller detta i vissa städer där halterna av luftföroreningar kan överskrida skadliga nivåer. Det änns också många exempel på att utsläpp till luft från enskilda verksamheter gett upphov till olägenheter för de närboende.

I dessa fall torde godtagbar miljökvalitet få bestämmas i form av haltvärden som inte får överskridas momentant eller för vissa tidsen- heter. I vissa fall är det den momentana stömingen och i andra fall långtidsexponeringen som är avgörande från hälsorisksynpunkt.

Vad gäller buller har man i princip redan under många år arbetat med styrande normer. Mätparametem är decibel. Bullerkraven är olika för olika områden t.ex. bostadsområden, fritidsområden och arbetsplatser. Både momentanvärden och ekvivalenta värden dvs. vägda genom- snittsvärden används för att mäta bullernivåer.

Dricksvatten är ett livsmedel för vilket det änns särskild lagstifming och som därför inte berörs av miljöbalken. Däremot kan man tänka sig kvalitetskrav på vattentäktema eftersom vissa hälsofarliga föroreningar sannolikt inte kan elimineras vid vattenreningen.

Kommittén har föreslagit att även det minsta avstånd som bör tillåtas mellan olika typer av verksamheter som medför miljöstömingar och bostäder, utbildningslokaler etc. skall kunna regleras i miljökvalitetsnor- mer. Remissutfallet är delat vad avser denna fråga. Regeringen anser visserligen att det änns ett behov av att införa skyddsavstånd av det slag som föreslagits som underlag för kommunernas och myndigheternas planering och övriga verksamhet. Godtagbar miljökvalitet avser, såsom tidigare anförts, tillståndet i miljön som sådan. Skyddsavstånd är därför inte lämpade att föreskrivas som miljökvalitetsnormer. Däremot kan en miljökvalitetsnorm medföra att ett skyddsavstånd måste föreskrivas vid tillståndsprövning eller i fysisk planering för att normen inte skall över- skridas.

Miljökvalitetskrav knutna till naturmiljön

Vad som kan anses vara godtagbar miljökvalitet måste anpassas till de lokala förhållandena. Detta kan illustreras med de skillnader i fråga om övergödningseffekter som änns mellan sötvattenmiljöer och havsvatten- miljöer. De ämnen som i första hand är aktuella i sammanhanget är fosfor- och kväveföreningar. Den fosfor som tillförs vattendragen härrör i stor utsträckning från bostäder, livsmedelsindustrier och jordbruk. Merparten av det kväve som tillförs vattendragen härrör från nedfall av luftföroreningar från biltrafiken och jordbruket. De aktuella gödnings- ämnena har emellertid olika stor betydelse i sötvatten- respektive havs- vattenmiljöer. Tillgången på fosfor har en avgörande betydelse för till- växten av biologiskt material i sjöar medan kväveföreningar har större betydelse i havsmiljöema. Man behöver således olika miljökvalitetsnor- mer beroende på vilken miljö det är frågan om. Sjöar uppvisar dess— utom stora skillnader sinsemellan. I en naturligt näringsrik sjö är fosfor- haltema normalt högre än i en naturligt näringsfattig sjö. Vad som kan anses vara godtagbar miljökvalitet måste därför fastställas för varje naturgeograäsk enhet.

Vad gäller miljökvalitetsnormer avsedda att skydda den biologiska mångfalden bör dessa inriktas på ekosystemets funktioner. En bedöm- ning av miljökvaliteten skulle då kunna ske genom att mäta ekosyste- mens sammansättning, t.ex. förekomsten av arter eller deras individan- tal. Sannolikt bör också olika förändringar i systemet mätas.

Genomförandefrågar

Även om det för närvarande inte innebär några svårigheter för Sverige att uppfylla EG:s direktiv om miljökvalitet och vi därför sannolikt inte kommer att behöva tillämpa den rapporteringsskyldighet till ESA som

föreligger vid överskridande av föreskriftema änns det med hänsyn till Prop. 1994/95:10 framtida mer skärpta EG-regler skäl att utforma bestämmelserna i miljö- balken på ett sådant sätt att de överensstämmer med genomförandereg- lerna i EG:s miljödirektiv.

Regeringen förordar att åtgärdsprogram, där sådana behövs för att föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet inte skall överskridas eller på sikt skall uppnås, tas fram oavsett om föreskrifterna kan komma att föranledas av EG-direktiv eller ej.

Enligt nuvarande regler i miljöskyddslagen kan krav på skyddsåtgär- der riktas mot den som utövar miljöfaräg verksamhet. Vanligtvis omfat- tar kraven på skyddsåtgärder själva föroreningskällan dvs. den miljö- farliga verksamhet som förorsakar olägenheterna. Det förekommer emellertid också att huvudmannen för den störande verksamheten åläggs att vidta skyddsåtgärder vid det objekt som utsätts för stömingen, t.ex. att installera treglasfönster till skydd mot buller eller uppföra skydd- splanteringar.

Det bör gå att åstadkomma lösningar för objekt eller områden som utsätts för störningar från flera verksamheter. Det änns fall då man genom återskapande av våtmarker, bibehållande av grönzoner längs vattendrag m.m., skulle kunna uppnå större miljöeffekter än vad som skulle kunna åstadkommas genom åtgärder vid de enskilda förorenings- källorna. I detta syfte bör åtgärdsprogram kunna tas fram där så erfor- dras.

Utgångspunkten för arbetet med åtgärdsprogram bör vara att man inom området i fråga skall uppnå så samlade lösningar på miljöproble- men som möjligt. Åtgärdsprogrammen bör kunna avse både fysisk planering med uppbygnad av miljöanpassad infrastruktur, föreskrifter, ekonomiska styrmedel och åtgärder för att på sikt påverka människors beteende genom bl.a. utbildning och miljömärkning. Vissa verksamheter som i dag inte omfattas av miljöskyddslagens regelsystem, t.ex. biltrafi- ken, har många gånger stor eller t.o.m. avgörande betydelse för miljö- situationen i ett område. Åtgärdsprogrammen bör därför inte bara in- riktas på förekommande miljöfarlig verksamhet inom ett område utan även omfatta analyser av andra faktorer som kan vara av betydelse i sammanhanget.

Åtgärdsprogrammen bör tas fram av de berörda kommunema. Om- fattar det aktuella området äera kommuner i ett län bör länsstyrelsen ta fram programmet. I övriga fall bör åtgärdsprograrnmet tas fram av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. I de fall stör- ningskällor som ligger utanför det geograäska område som miljökvali- tetsnormen avser har betydelse för möjligheten att uppfylla normen bör det ankomma på regeringen, eller den myndighet regeringen bestäm- mer, att upprätta ett åtgärdsprogram. Detta bör omfatta hela det område där stömingskälloma änns.

För att nå en så enhetlig och förutsebar tillämpning av miljökvalitets- normer som möjligt bör Naturvårdsverket utforma allmänna råd för utformningen av åtgärdsprogrammen.

Det förhållandet att en verksamhet påtagligt medverkar till att en miljökvalitetsnorm överskrids eller till att risk för ett överskridande

föreligger bör kunna utgöra grund för. omprövning av villkoren för den miljöfarliga verksamheten. En sådan omprövning bör grundas på regler- na i 13 kap. om miljöfarlig verksamhet. Miljökvalitetsnomrema anger det miljötillstånd som behöver uppnås vid tillämpningen av aktsamhets- reglerna och kan också ligga till grund för generella föreskrifter. Inom ramen för det försiktighetsmått som kan åläggas varje enskilt företag bör strävan vara att fördela bördorna så att de mest kostnadseffektiva lösningarna uppnås. Detta kan innebära att åtgärderna bör vidtas utanför det område som omfattas av miljökvalitetsnormen.

4.6. Hushållningsbestämmelser

4.6.1. Hushållning med mark och vatten m.m. i miljöbalken

Regeringens förslag: Den reglering som för närvarande finns i naturresurslagen förs in i miljöbalken. Därmed förtydligas miljö- frågomas ställning i samhällsplaneringen och planeringsfrågomas betydelse i miljöskyddsarbetet.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens utom i fråga om prövningen av vissa anläggningar.

Remissinstansema: Remissinstansema har i allmänhet tillstyrkt att den reglering som änns i naturresurslagen förs till miljöbalken. Några re- missinstanser, däribland Svea hovrätt och Kommunförbundet, ifråga- sätter dock lämpligheten av den föreslagna ordningen. En del remissin- stanser som Koncessionsnänmden för miljöskydd och några länsstyrelser menar att det inte längre bör ankomma på regeringen att som första instans pröva tillåtligheten av vissa anläggningar.

Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande naturresurslagstift— ningen har vuxit fram ur de behov som gjort sig gällande från 1960- talet, då det stod klart att konkurrensen mellan skilda intressen om att utnyttja vissa mark- och vattenområden måste få en övergripande lös- ning på planeringsstadiet.

Samhällsutvecklingen innebär att nya krav ställs på utnyttjandet av mark och vatten. Konkurrerande intressen i fråga om hur ett visst om- råde bör utnyttjas leder inte sällan till konflikter både i förhållandet till pågående markanvändning och till eventuella altemativa användnings- områden.

I takt med att miljöintressena och därmed sammanhängande frågor har kommit i centrum för allmänhetens intresse har miljöfrågorna kommit att bli alltmer uppmärksammade i planeringsarbetet. Konflikten mellan bevarandeintressen och exploateringsintressen måste alltid få komma till uttryck i ett öppet samhälle och det är lagstiftningens roll att utforma

regler om hur konkurrerande intressen i fråga om utnyttjande av mark, Prop. 1994/95:10 vatten och andra naturresurser skall vägas mot varandra.

En god hushållning med landets naturresurser bör förena kraven att trygga försörjningen med naturresurser, att bevara en god kultur- och naturmiljö samt att tillgodose befogade krav på mark för att utveckla samhället. Avsikten med lagen om hushållning med naturresurser m.m., är att tillgodose dessa krav. Lagen är ett instrument som griper över olika sektorer i samhället. Naturresurslagen skall tillämpas i tillstånds- ärenden i en rad lagar som rör utnyttjandet av mark och vatten, t.ex. plan- och bygglagen, miljöskyddslagen, naturvårdslagen och vattenla- gen. En tillämpning av naturresurslagen innebär dock att det kan finnas behov av en bred prövning av den aktuella verksamhetens ställning i förhållande till andra intressen som rör utnyttjandet av området i fråga.

Liksom kommittén anser regeringen att en reglering motsvarande den som änns i naturresurslagen bör föras in i miljöbalken. De övervägan- den som redovisades i propositionen l985/86:3 skall alltjämt vara vägle- dande. I förhållande till kommittén föreslår regeringen dock en delvis annan utformning av föreskrifterna när det gäller frågor om lokalise- ring. Lagrådet har föreslagit vissa ändringar av redaktionell art bl.a., att föreskrifterna i 3 kap. om beaktande av riksintressen skall regleras i en gemensam paragraf. Regeringen kan emellertid inte godta denna redaktionella ändring, liksom vissa andra förslag till redaktionella änd- ringar som Lagrådet har lämnat, eftersom förslagen inte i tillräcklig utsträckning har tagit hänsyn till de skilda förutsättningar som gäller för de olika verksamheter som regleras med stöd av 3 kap.

Lagrådet har vidare föreslagit att en undantagsregel skall tillföras 3 kap. av motsvarande innehåll som 4 kap., nämligen att bestämmelserna om riksintressen inte skall utgöra hinder för att utveckla beäntliga tätor- ter eller det lokala näringslivet. Vad gäller lagrådets förslag änner regeringen anledning erinra om de grundläggande skillnader som änns mellan sådana riksintressen som är knutna till en viss verksamhet och sådana som avser större sammanhängande områden. _

Föreskrifterna i 3 kap. innehåller de grundläggande hushållningsbe- stämmelsema och skiljer sig sålunda från 4 kap. bl.a. genom att 3 kap. ger allmänna utgångspunkter för avvägningar mellan olika önskemål beträffande mark- och vattenanvändning. Bestämmelserna ger ett skydd för områden som är av betydelse för olika ändamål och verksamheter. Sådana områden av riksintresse åtnjuter ett särskilt starkt skydd. Om- rådenas omfattning preciseras i en planeringsprocess och dokumenteras i den kommunala översiktsplanen.

Föreskrifterna i" 4 kap. har däremot till syfte att skydda större sam- manhängande geograäska områden som på grund av sina samlade natrrr- och kulturvärden i sin helhet är av riksintresse. Områdenas omfattning är fastställda av riksdagen och bestämda genom lag. Bestämmelserna i 4 kap. är utformade så att de ger ett generellt skydd mot påtaglig skada från olika exploateringsföretag. Mot bakgrund av områdenas omfattning och sammansatta värden är det samtidigt nödvändigt att inte hindra utvecklingen av befintliga tätorter eller det lokala näringslivet (jfr. prop. 134 1985/86:3, s 95 ä).

Bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tillämpas vid planläggning och prövning av lov enligt plan- och bygglagen liksom vid prövning av mål och ärenden enligt de till miljöbalken anknutna lagarna. Denna prövning skall ske med utgångspunkt i att en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och den fysiska miljön i övrigt eftersträvas samtidigt som balkens syfte även i övrigt skall iakttas bl.a. vid val av plats för olika verksamheter. Som anförts ovan ger bestämmelserna i 4 kap. därvid ett generellt skydd mot olika exploateringsföretag. Vägledande för tillämpningen av 3 kap. är dels avvägningsreglema i 1—2 och 11 55, dels bedömningen av i vilken utsträckning olika åtgärder innebär skada för ett visst intresse. Det är därför olämpligt att som Lagrådet föreslår införa en generell undantagsregel i 3 kap.

Hushållningsreglema för utnyttjande av mark- och vattenområden bör liksom hittills vara inriktade på att ge vägledning för att avgöra frågor om det aktuella områdets användning. Reglerna gäller prövning vid markanvändning för dem som bedriver eller avser att bedriva tillstånd- spliktiga verksamheter som direkt eller indirekt tar i anspråk värdefulla mark- och vattenområden. Reglemas inriktning är att mark- och vatten- områden skall användas för det eller de ändamål som områdena är lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och föreliggande behov. Företräde skall därvid ges en sådan användning som främjar en från allmän synpunkt god hushållning. Företräde skall alltså ges sådan an- vändning som främjar en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning med mark och vatten. Lokalise- ringsprövningen skall ske med utgångspunkt i föreskrifterna i balkens hushållningsbestämmelser. Genom en sådan prövning vägs olika intres- sen mot varandra. Eventuella miljökvalitetsnormer kan beaktas. Av— sikten med prövningen är att det avsedda ändamålet skall vinnas med minsta intrång och olägenhet. Om ett område är av riksintresse, dvs. har sådana kvaliteter att det är av stor betydelse ur nationellt perspektiv, och om området kan användas för äera ändamål som sinsemellan är oförenliga, skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligas- te sätt främjar en långsiktigt god hushållning med mark och vatten.

Stora mark- eller vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka om- rådets karaMr. Mark— och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada naturen. Exploatering av större omfattning bör därför i första hand lokaliseras till områden som är påverkade av en tidigare exploate- ring. Viktiga näringar och mineralfyndigheter skall skyddas mot åtgär- der som påtagligt kan försvåra att dessa näringar bedrivs eller att fyn- digheterna utvinns. Om näringen eller fyndigheten är av riksintresse skall det som i dag ännas möjligheter till särskilt hänsynstagande.

De geograäska riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen, som änns i 3 kap. naturresurslagen som särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet, omfattar sådana områden som innehåller särskilt stora värden när det gäller naturvård, kulturmiljövård, turism och fri- luftsliv och omfattar förutom älvar och älvsträckor också bl.a. närmare

angivna kust-, vatten- och fjällområden. Bestämmelserna bör i enlighet med kommitténs förslag utan ändring i sak föras över till ett särskilt kapitel i miljöbalkens andra avdelning.

Större industrianläggningar m.m. bör på motsvarande sätt som i dag underkastas regeringens tillståndsprövning. Enligt regeringens mening bör den nuvarande ordningen bestå så att regeringens prövning utrnyn- nar i ett beslut huruvida tillstånd lämnas eller ej. Den ordning som kommittén föreslagit, att regeringen endast skulle göra en tillåtlig- hetsprövning men inte en tillståndsprövning, kan, som Koncessions- närnnden framhållit, innebära att en viss anläggning inte skulle bli föremål för tillståndsprövning enligt miljöbalken.

Rätten för regeringen att förbehålla sig prövningen av en viss anlägg- ning bör bestå i enlighet med nuvarande ordning.

För att hushållningsbestämmelsema skall få avsedd verkan som ett instrument för den fysiska riksplaneringen och därmed också utgöra ett viktigt styrmedel i miljöpolitiken krävs att bestämmelsema får en till- lämpning i enskilda ärenden som överensstämmer med lagstiftarens intentioner. Genom 1993 års förordning om tillämpning av naturresurs— lagen preciseras de centrala myndigheternas uppgifter. En myndighet är skyldig att i skriftlig form lämna uppgifter till länsstyrelsen om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse. Förordningen, som bygger på förarbetena till naturresurslagen, bör förstärkas och anpassas till miljöbalkens regelsystem. Det är också viktigt att hushållningsbe- stämmelsema får genomslag vid tillämpning av annan lagstiftning. Den nuvarande anknytningen till naturresurslagen i andra lagar bör ses över och anpassas till miljöbalkens regelsystem. Regeringen avser att åter- komma med förslag i denna fråga i samband med Miljöskyddskomrnit- téns kommande förslag om följdlagstiftning till miljöbalken.

4.6.2. Lagteknisk lösning

Regeringens förslag: Lokaliseringsfrågoma behandlas i ett sam- manhang i balken.

Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att förutom naturresur- slagstiftningens lokaliseringsregler skall valet av plats utgöra en del av de allmänna aktsamhetsreglema. För lokalisering av miljöfang verk- samhet har kommittén föreslagit att den frågan dessutom regleras sär- skilt i samband med andra föreskrifter i miljöbalken om sådan verksam- het.

Remissinstanserna: Boverket framhåller att lokaliseringsregler på äera olika ställen i balken inte ger systemet den enhetlighet som bör efter- strävas.

Skälen för regeringens förslag: Naturresurslagen har varit avsedd att fungera som ett planeringsinstrument men har kommit att fungera som en paraplylag också för miljöintressena. Denna förskjutning av lagens tillämpning har märkts särskilt under de senaste åren och framgår inte minst av det förhållandet att i de fall regeringen har förbehållit sig rätten att tillåtlighetspröva en planerad anläggning, har miljöfrågoma varit avgörande för regeringens ställningstagande.

Hushållningsreglema, som är av övergripande karaktär, fogas till balken som en andra avdelning. I denna avdelning ingår också före— skrifter som har en naturlig anknytning till hushållningsbestämmelsema som miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar. Balkens andra avdelning rör alltså främst frågor med anknytning till planering och hushållning, frågor där också plan- och bygglagen har en viktig roll att fylla. Det är därför naturligt att ansvaret på myndighetsnivå för de frågor som regleras i den lagen hålls samman med det myndighetsan- svar som kan följa på miljöbalkens andra avdelning.

Hushållningsbestämmelsema i nuvarande lagstiftning kan inte sägas ha fått den framträdande roll i tillståndsprövningen som åsyftades när naturresurslagen kom till. Det änns olika orsaker till detta, men äera av de kompletterande instrument som lagstiftningen förutsatte, nämligen krav på miljökonsekvensbeskrivningar och kommunala översiktsplaner, kom inte till stånd förrän flera år efter naturresurslagens ikraftträdande. Numera gäller dock sedan år 1991 krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt vad som närmare föreskrivs med stöd av naturresurslagen. Inom kommunerna är arbetet med att upprätta kommunala översiktsplaner i de flesta fall genomfört. Det änns därför anledning att räkna med, att förutsättningama för att hushållningsbestämmelsema kan få den roll vid prövningen som varit avsedd har förbättrats i avsevärd mån. Det är i detta läge viktigt att hushållningsbestämmelsema i miljöbalken lagtek- niskt infogas så att de får det avsedda inflytandet över verksamheter som avser att ta mark och vattenområden i anspråk.

Som framgått av avsnitt 4.4.7 vidgas begreppet hushållning i miljöbal- ken jämfört med dagens betydelse. Denna utveckling är natung inte bara utifrån ökade krav på miljöhänsyn utan också mot bakgrund av den utveckling som förutsattes vid naturresurslagens tillkomst om en vidare- utveckling av hushållningsbegreppet. Det kan också konstateras att frågorna i det internationella arbetet redan har en naturlig koppling, vilket naturligtvis beror på att många länder för närvarande genomgår en snabb utveckling på det industriella området och att de därmed ställs inför nya problem i fråga om bevarande och resursutnyttjande.

Kommittén har'inte föreslagit några ändringar i sak av de hushåll- ningsbestämmelser som finns i naturresurslagen. Som nyss nämnts är det lämpligt att sammanfoga vissa grundläggande avvägningsfrågor i miljöbalken mellan skilda intressen i fråga om främst anspråk på mar- kanvändning. Enligt regeringens mening är det således motiverat att samla regler för avvägning mellan olika intressen i ett kapitel när det gäller val av plats för en verksamhet som tar mark- eller vattenområden i anspråk. De frågor som rör en lämplig lokalisering av en planerad eller pågående verksamhet och som rör miljön omfattas alltså av hus-

hållningsbestämmelsema, som också'innehåller föreskrifter om skydd och bevarande. Som en följd av detta kan de särskilda lokaliserings- reglema om miljöfarlig verksamhet utgå ur det kapitlet. Frågor om aktsamhet vid val av plats kan för verksamheter som är av annan karak- tär, t. ex. kemikalie- och avfallshantering, förutom de föreskrifter som återänns i balkens andra avdelning regleras enligt de särskilda aktsam- hetsregler som följer av balkens materiella bestämmelser i dessa delar. Regeringen delar alltså Boverkets bedömning att det i frågor om lokali- sering är att föredra att ha en och samma utgångspunkt för pröv— ningen.

I fråga om lämplig lokalisering för en verksamhet som omfattas av miljöbalken är det angeläget för regeringen att markera, att en lokalise- ring av en störande verksamhet i princip skall ske utifrån områdets förutsättningar och verksamhetens behov. Ändringen är alltså motiverad för att markera att planläggningsprincipen skall överensstämma med lokaliseringsprincipen. Avsikten är alltså inte att det skall göras över- väganden av annan art än i dag för lokaliseringen av miljöfarlig verk- samhet

En särskilt viktig fråga när det gäller ianspråktagande av mark- och vattenområden rör prövningen av planerade traäkanläggningar. Detta framstår som naturligt eftersom det är inom detta område som behovet av en väl integrerad planering mellan olika sektorer gör sig särskilt starkt gällande.

Hänvisningar till S4-6-2

4.7. Miljökonsekvensbeskrivningar

Regeringens förslag: En miljökonsekvensbeskrivning skall göras för anläggningar som kräver tillstånd enligt balken. Detsamma skall gälla vid ansökan om dispens från krav på tillstånd. Rege- ringen får besluta att en miljökonsekvensbeskrivning också skall upprättas i annat fall.

Lagtexten bör innehålla föreskrifter om att konsekvenserna för människors hälsa, för miljön samt för hushållningen med mark och vatten till sökt åtgärd skall redovisas.

I miljökonsekvensbeskrivningen skall också redovisas möjliga alternativ för lokaliseringen av verksamheten.

Allmänhetens inflytande vid utfomrningen av en miljökonse- kvensbeskrivning skall förstärkas.

Hänvisningar till S4-7

  • Prop. 1994/95:10: Avsnitt 5.1

4.7.1. Bakgrund

För att värna om människors hälsa, miljön samt hushållningen med mark och vatten är det viktigt att i större utsträckning utveckla och använda en beslutsteknik där förutsättningama för miljön beaktas inför

beslut av olika slag. En sådan teknik innebär att beslut om åtgärder som var för sig eller som sammantagna med andra åtgärder har stor betydel- se för människors hälsa, miljön samt hushållningen med mark och vatten m.m. skall grundas på en genomlysning av beslutens konsekven- ser för dessa intressen.

Internationellt har miljökonsekvensbeskrivningar börjat att tillämpas alltmer. Flera länder, bl.a. USA, Canada, Holland och Norge har infört bestämmelser i ämnet. EG har år 1985 antagit ett direktiv (85/337/E- EG) om bedömning av inverkan på miljön och vissa offentliga och privata projekt. Medlemsländema skulle ha anpassat sin lagstiftning till direktivet senast till mitten av år 1988. Inom FN:s ekonomiska kommis- sion, ECE, har utformats en konvention, den s.k. Esbo-konventionen, om miljökonsekvensbeskrivningar r fråga om gränsöverskridande miljö- störningar. Sverige har anslutit sig till den konventionen. Även inom Nordiska ministerrådet pågår arbete med ett program för fortsatt samar- bete om miljökonsekvensbeskrivningar.

I Sverige har frågan om miljökonsekvensbeskrivningar aktualiserats vid äera tillfällen under senare år. Sålunda infördes i samband med 1981 års ändringar i miljöskyddslagen krav på att en ansökan om till- stånd till miljöfang verksamhet skall innehålla en beskrivning av mil- jöeffektema av den sökta verksamheten. År 1987 infördes i väglagen krav på att en arbetsplan för byggande av väg även skall innefatta en miljökonsekvensbeskrivning.

På grundval av förslag i propositionen (1990/91:90) En god livsmiljö infördes år 1991 bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar i ett nytt 5 kap. i naturresurslagen, NRL. Enligt 5 kap. 1 & naturresurslagen skall en ansökan om tillstånd enligt 4 kap. samma lag innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Dessutom får med stöd av bemyndigandet i 5 kap. 25 naturresurslagen regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriva att det i ärenden enligt någon av de s.k. NRL-anknutrra lagarna skall upprättas en miljökonsekvensbeskriv- ning. Bestämmelser med krav på miljökonsekvensbeskrivningar har också införts i bl.a. vattenlagen, minerallagen samt i plan- och bygg- lagen. Kravet på miljökonsekvensbeskrivningar i miljöskyddslagen har ändrats för att överensstämma med övrig lagstiftning som är knuten till naturresurslagen. I förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB-förordningen) änns krav på miljökonsekvensbeskrivningar för torvlagen, ellagen, rörledningslagen, luftfartslagen, kontinentalsockel- lagen och farledslagen. Utanför NRL-området änns krav på miljökonse— kvensbeskrivningar i lagen om kommunal energiplanering, va-lagen, strålskyddslagen och kämtekniklagen.

' Kravet att en miljökonsekvensbeskrivning skall ännas i en ansökan eller motsvarande vid prövning enligt de NRL-anknutna lagarna är som huvudregel både generellt och obligatoriskt. Det sker ingen förprövning av behovet av en miljökonsekvensbeskrivning, med krav på exempelvis betydande miljöpåverkan, utan varje ansökan skall åtföljas av en miljö- konsekvensbeskrivning. Denna skall till sin omfattning emellertid stå i rimlig proportion till vad beslutet avser. Ett undantag gäller för plan- och bygglagen där bara vissa typer av detaljplaner med betydande mil-

jöpåverkan skall åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning i program- skedet. Även utanför naturresurslagen varierar lcravet från fall till fall. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning enligt va-lagen grundar sig på en bedömning om betydande miljöpåverkan. Reglerna i plan- och byggla- gen och va-lagen om miljökonsekvensbeskrivningar har införts till följd av EES-avtalet på grundval av förslag i prop. 1992/93:160 om ändring- ar i miljöskyddslagen m.m. Undantag från det obligatoriska kravet görs i naturvårdsförordningen där beslutsfattaren i varje enskilt fall skall bedöma om en miljökonsekvensbeskrivning behövs. Detsamma gäller enligt strålskyddslagen och kämtekniklagen.

En miljökonsekvensbeskrivning enligt naturresurslagen, va-lagen och lagen om kommunal energiplanering skall möjliggöra en samlad be- dömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inver- kan på människors hälsa, på miljön samt på hushållningen med namne- surser. Beträffande strålskyddslagen och kämtekniklagen krävs dock ingen redovisning av inverkan på hushållningen med naturresurser.

Både internationellt och i Sverige erkänns alltmer värdet av att än- vända miljökonsekvensbeskrivningar som stöd för en öppen demokratisk debatt i samband med strategiskt viktiga beslut. I detta sammanhang åsyftas då ofta miljökonsekvensbeskrivningar som underlag inför beslut om program—, plan— och policyarbete i viktiga samhällssektorer. I UN- CED-propositionen (prop. 1993/94:111) anför regeringen att det är angeläget att beskrivningar av miljökonsekvenser systematiskt kommer in i ett tidigt skede av den politiska processen. Sådana beskrivningar bör göras när det gäller program, plan- och policyarbete i viktiga sam- hällssektorer. Regeringen anser att beskrivningar av miljökonsekvenser- na som allmän regel skall innefattas i propositioner och andra förslag till övergripande beslut av strategisk karaktär. Myndigheterna bör be- akta konsekvenserna för miljön innan de utfärdar regler i form av före- skrifter och allmänna råd. Som framgår av UNCED-propositionen avser regeringen att se över regelsystem, som instruktioner, författningar m.m. i syfte att bedöma behovet av miljöanpassning av dessa.

4.7.2 Allmänt om miljökonsekvensbeskrivningar

När en miljökonsekvensbeskrivning skall göras uppstår frågan hur formaliserad och omfattande den bör vara. Eftersom miljökonsekvens- beskrivningen skall vara en del av beslutsunderlaget, är det nödvändigt att den föreligger på ett tidigt stadium och sålunda innan de reella be— sluten i frågan fattas. Det innebär att i de fall en verksamhet innefattar äera av varandra beroende moment måste arbetet med miljökonsekvens- beskrivningen påbörjas så snart initiativet till hela projektet tagits. Därigenom undviks onödiga begränsningar eller felaktiga lösningar genom för tidiga delbeslut. Den som planerar att genomföra ett projekt bör inleda arbetet med någon typ av förstudie för att skapa en överblick över projektets fönrtsättningar, vilka alternativa lösningar som är tänk- bara och identiäkation av de avgörande frågorna. En relevant avgräns- ning i sak förutsätter vidare att berörda intressen kommer till tals i

tidiga skeden i utvecklingen av projektet. Erfarenheter av informella initiativ pekar på fördelar både vad avser eä'ektiv användning av tid, användning av utredningsresurser och projektets slutliga utformning. En miljökonsekvensbeskrivning bör därför utvecklas i takt med be-

slutsprocessen.

Av en miljökonsekvensbeskrivning bör i princip framgå - projektets grund och förutsättningar, - fysiska förändringar som följer av projektet, direkt och indirekt,

- väsentliga effekter, - intressen som berörs, - direkta och indirekta konsekvenser för miljö, hälsa och säkerhet samt hushållning med naturresurser och material, som är av betydelse för att göra en samlad bedömning av projektets inverkan,

- skadeförebyggande åtgärder som är möjliga och hur de påverkar konsekvenserna, - vilka skadeförebyggande åtgärder som sökanden åtar sig att fullfölja och hur dessa påverkar konsekvenserna, - vilka alternativ som har övervägts, skälen till att de har valts bort samt grunden för val av alternativ, — miljökonsekvenser av alternativa lokaliseringar, - underlagsmaterial som använts och undersökningar som gjorts samt eventuella skäl till varför ytterligare utredning inte har ansetts nödvän- dig. - metoder som har använts samt osäkerheter som änns i analysen och vem som är ansvarig för bedömningarna, - vilka samråd som har skett, vad som har framkommit och hur det har beaktats i beslutet. Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning bör anpassas till vad som är rimligt med hänsyn till projektets art och omfattning. Vid projekt som är omfattande måste naturligtvis konsekvensbeskrivningen anpassas till det stadium i planeringsprocessen då den kommer att presenteras.

En sammanfattning bör ännas som kort och enkelt beskriver de vä- sentliga slutsatserna, om inte miljökonsekvensbeskrivningen är av liten omfattning.

Om det änns möjliga alternativ till den sökta lokaliseringen av en anläggning eller en verksamhet, skall konsekvenserna av en alternativ lösning belysas på ett sådant sätt att ett tillfredsställande beslutsunderlag föreligger. Detta innebär att en jämförelse skall kunna göras mellan de olika alternativen. Av ansökningen skall även framgå vilka förutsätt- ningar som änns för ett beslut om en altemativ lokalisering på den föreliggande ansökan. Genom dessa uppgifter kan beslutsprocessen förenklas till den sökandes förmån. För att en miljökonsekvensbeskriv- ning skall bli ett bra instrument i beslutsprocessen är det vidare viktigt att uppläggningen och presentationen av den ägnas stor omsorg. Det är viktigt att beskrivningen är överskådlig, lättbegriplig och inte alltför omfångsrik. Detta understryks av att det skall vara möjligt för allmän- heten att ta del av en miljökonsekvensbeskrivning och framföra syn- punkter med hänvisning till den.

Reglerna om när en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas är Prop. 1994/95:10 enligt dagens lagstiftning olika beroende på enligt vilken lag en verk- samhet skall prövas. Detta förhållande har försvårat möjligheterna att åstadkomma ett enhetligt svenskt system för miljökonsekvensbeskriv— ningar. Det har även vållat vissa samordningsproblem mellan myndig- heterna, då man har utvecklat sina krav på förfarande, arbetsgång och innehåll för miljökonsekvensbeskrivningar. Boverket har, efter samråd med Statens naturvårdsverk och Riksantikvarieämbetet, hos Miljö- och naturresursdepartementet hemställt att vissa oklarheter i nuvarande lagsystem för krav på miljökonsekvensbeskrivningar undanröjs. Bover- ket framför att vissa brister har samband med att kravet på miljökonse- kvensbeskrivning änns både i naturresurslagen och i olika speciallagar, utan entydiga hänvisningar till gemensamma grundläggande krav i naturresurslagen med tillhörande förordning. Detta innebär bl.a. att krav på altemativredovisning för närvarande inte anses kunna ställas med stöd av bl.a. miljöskyddslagen, vattenlagen, naturvårdslagen och väglagen.

Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar är att de skall ingå i besluts- underlaget för att påverka de avvägningar och förhandlingar som före- går ett avgörande av en viss fråga. Miljökonsekvensbeskrivningar kan också medverka till att kunskapsluckor upptäcks liksom till en allmänt ökad kunskap och insikt om miljö-, hälso- och naturresursfrågor i sam- hället. Det är därför särskilt viktigt att en bedömning av miljökonse- kvensema kommer in i ett tidigt planeringsskede, parallth med tek— niska och ekonomiska frågor, innan beslut fattas om inriktningen i stort av en viss verksamhet.

Ett annat syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är att få till stånd en oä'entlig redovisning av den inverkan en åsyftad verksamhet eller åtgärd får på människors hälsa, på miljön samt på hushållningen med naturresurser liksom vilka motiv och avvägningar som ligger till grund för projektet. Genom att allmänheten, rrriljöorganisationer m.fl. får ta del av ett samlat material, ökar deras möjligheter att påverka myndig- heter och företag att ta större hänsyn till dessa intressen. Frågan om allmänhetens rätt till inflytande över sin miljö och sitt gemensamma arv uppmärksammas internationellt och behandlas bl.a. i Esbo-konventio- nen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande samman— hang. Allmänhetens medverkan i ett tidigt skede av arbetet med att färdigställa en miljökonsekvensbeskrivning påverkar med stor sannolik- het både effektiviteten och kvaliteten i beslutsprocessen. Allmänheten har kunskap att tillföra i arbetet och det visar sig ofta att frågor som allmänheten bedömer som angelägna att belysa kommer att få betydelse vid tillståndsprövningen. Möjligheterna för allmänheten att delta i olika skeden av arbetet med en miljökonsekvensbeskrivning och i beslutspro- cessen samt graden av inäytande under arbetet samt inför beslut varie- rar i olika lagar. I äertalet av de NRL-anknutna lagarna änns bestäm- melser om offentliggörande. I 13 & MKB-förordningen föreskrivs att i kungörelser om miljökonsekvensbeskrivningar skall anges var beskriv- ningen hålls tillgänglig och att platsen för detta bör bestämmas i samråd med kommunen. Reglerna om allmänhetens rätt att delta i arbetet med

att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning liksom möjligheterna att yttra Prop. 1994/95:10 sig över den bör samordnas och utvecklas. I nästa avsnitt lämnas förslag till hur detta kan ske i miljöbalken.

4.7.3. Miljökonsekvensbeskrivningar i miljöbalken

Regeringens förslag: En rrriljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om anläggningen kräver tillstånd eller dispens från tillståndskrav enligt miljöbalken. Regeringen får föreskriva att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas också i annat fall. Redan av lagtexten skall framgå att alternativ till sökt åtgärd skall redovisas.

En miljökonsekvensbeskrivning skall föregås av samråd med myndigheter, sakägare och allmänhet.

Allmänhetens inflytande vid utformningen av en miljökonse- kvensbeskrivning skall förstärkas.

Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att en konsekvensbe- skrivning skall ingå även vid anmälningar enligt balken. Också i andra fall vid tillämpningen av balken och vissa andra lagar, när det är fråga om åtgärder som kan befaras medföra betydande påverkan på männi- skor, miljön eller resurshushållningen, skall en konsekvensbeskrivning upprättas.

Remissinstansema: Många remissinstanser anser att kommitténs förslag om konsekvensbeskrivning i anmälningsärenden är onödigt betungande.

Länsstyrelsen i Kronobergs läns län anser den föreslagna lagtexten bör byggas ut så det framgår vilka krav man skall ställa på konsekvens- beskrivningen som dokument. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län däremot stöder kommittén i dess uppfattning att det enskilda ärendet skall vara styrande för en miljökonsekvensbeskrivnings omfattning och djup.

Svenska Kommunförbundet understryker att beslutsmyndigheten skall ha möjlighet att bestämma vilket beslutsunderlag som skall krävas i varje enskilt ärende.

Lantbrukarnas Riksförbund, LRF, är kritiska mot kommitténs förslag i fråga om vilka ärenden som skall kräva en miljökonsekvensbeskriv- ning. Förslaget kan enligt LRF leda till att en konsekvensbeskrivning kommer att krävas "i stort som smått".

Skälen för regeringens förslag: En viktig fråga är i vilken form regler om miljökonsekvensbeskrivningar skall knytas till miljöbalken. Genom att också naturresurslagens regelsystem föreslås ingå i balken är det naturligt att införa bestämmelser om krav på miljökonsekvensbeskriv- ningar och andra hithörande frågor i själva balken. En miljökonsekvensbeskrivning är ett dokument som skall möjliggöra 143 en objektiv och samlad bedömning av den planerade anläggningens,

verksamhetens eller åtgärdens inverkan på människors hälsa, på miljön samt hushållningen med mark, vatten och material. En miljökonse- kvensbeskrivning enligt miljöbalken bör enligt regeringens mening bygga på de kriterier som angetts i föregående avsnitt. Miljökonse- kvensbeskrivningar har således en central roll i samordningen mellan frågor som rör miljöskydd och markanvändning vid tillståndsprövning enligt miljöbalken. Hushållningsregler och bestämmelser om miljökvali- tetsnormer enligt kap. 3, 4 och 6 skall iakttas vid tillståndsgivningen och ett projekts förenlighet med dessa bestämmelser bör därför framgå av en miljökonsekvensbeskrivning enligt vad som föreskrivs ibalken.

Möjligheterna att använda miljökonsekvensbeskrivningar som under- lag för en bred och långsiktig bedömning av konsekvenserna för männi- skors hälsa, för miljön samt för hushållning med mark och vatten m.m. och med naturens resurser i samband med kommunal översiktsplanering och regionplanering utvecklas kontinuerligt av kommuner och länssty- relser. Det är dock mindre lämpligt att genom detaljartade föreskrifter reglera innehållet i en konsekvensbeskrivning. I sämsta fall skulle detta kunna leda till en begränsning av möjligheterna att fånga de speciäka konsekvenserna av t.ex. ett i olika delar sammansatt projekt.

Vad gäller den lagtekniska avgränsningen av de beslutsprocesser i vilka miljökonsekvensbeskrivningar ingår som underlag bör, som kom- mittén föreslagit, en begränsning göras till sådana planerings— och be- slutsprocesser som regleras i nuvarande markanvändnings- och miljölag- stiftning eller på annat sätt är direkt författningsreglerade. Kravet på konsekvensbeskrivningar bör dock utsträckas i miljöbalken jämfört med den reglering som änns i dag.

Regeringen anser att konsekvensbeskrivningar i princip bör upprättas i alla ärenden som kräver tillstånd enligt miljöbalken. Detta innebär att också dispensprövningar kan omfattas av krav på miljökonsekvensbe- skrivning. I likhet med remissinstanserna anser regeringen dock att det normalt i ärenden som är av den karaktären, att det är tillräckligt med en anmälan, inte skall krävas en konsekvensbeskrivning. I vissa till- ståndsärenden, när det klart saknas anledning att upprätta en konse- kvensbeskrivning, skall det ännas möjlighet att föreskriva om undantag från kravet på en sådan beskrivning. Det gäller t.ex. begränsade mark- avvattningsföretag och dispenser från biotopskyddet.

Krav bör också ställas på en miljökonsekvensbeskrivning på samma sätt som i dag, när det gäller de s.k. NRL-anknutna lagarna.

Vad gäller den närmare regleringen av innehållet i en miljökonse- kvensbeskrivning anser regeringen i likhet med utredningen att det inte är lämpligt att i lagtexten i detalj ange vad en beskrivning skall innehål- la. En sådan ordning skulle kunna leda till en begränsning av möjlig— heten att anpassa beskrivningen efter projektets speciäka syfte och uppläggning. I lagtexten bör i stället anges vad som skall uppnås med en miljökonsekvensbeskrivning. Detta syfte är att möjliggöra en samlad bedömning av den inverkan på människors hälsa, miljön och hushåll- ningen med naturresurser som en anläggning kan medföra. Lagtexten bör också innehålla föreskrifter om att alternativ skall redovisas. Detta är en så viktig förutsättning för att syftet med miljökonsekvensbeskriv-

ningar skall kunna uppnås att det bör anges direkt i själva texten. Alter- nativen skall så långt det är möjligt redovisas så att beslutsunderlaget medger att alternativet kan behandlas jämställt med sökandens huvudför- slag. Detta innebär alltså att miljökonsekvensema skall vara så utredda att det, om övriga relevanta förutsättningar föreligger, är möjligt för den tillståndsprövande myndigheten att vid behandlingen av en ansökan ge tillstånd även till en annan verksamhet eller anläggning än den an- sökan i första hand gäller. Av väsentlig betydelse härvid är naturligtvis i vad mån sökanden är beredd att acceptera ett tillstånd till en alternativ verksamhet eller anläggning. Särskilt vid projekt som sker i det allmän- nas intresse och som kan ha stor påverkan på miljön eller människors levnadsförhållanden måste sökanden vara beredd att acceptera altemati- va lösningar och bör vara beredd att medverka till sådana lösningar.

En alternativ redovisning är den s.k. noll-altemativet, dvs. en redovis- ning av effekten av att anläggningen eller åtgärden inte kommer till stånd. Som KASAM utförligt beskrivit i sitt remissvar gäller att nega- tiva verkningar också kan uppstå vid underlåtenhet att fatta beslut. Tekniker för att utveckla redovisning av vad som kan hända om vissa omställningsåtgärder eller motsvarande inte vidtas, bör dock inte ske genom lagstiftning utan i den diskussion som pågår om att utveckla miljökonsekvensbeskrivningen som ett verksamt medel i planeringen.

En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå som en del i ett besluts- underlag. Härav följer att dess kvalitet skall bedömas av den myndighet som har att fatta beslut i det ärende där en beskrivning har upprättats. Det bör i detta sammanhang framhållas att beslutsmyndigheten i enlig- het med förvalmingsförfarandets allmänna principer har ett ansvar för att ärendena blir tillfredsställande utredda. Därmed har den också be- fogenhet att förordna om de kompletteringar av beslutsunderlaget som den bedömer vara nödvändiga. Om en konsekvensbeskrivning är brist- fällig och sökanden inte kompletterar beskrivningen, bör konsekvensen ofta bli att ansökningen lämnas utan bifall. Det är alltid den sökande eller motsvarande som skall ansvara för och bekosta att en miljökonse- kvensbeskrivning upprättas och eventuth kompletteras så att den upp- fyller kraven. Den konsekvensbeskn'vning som ges in kan alltså kom- pletteras under ärendets handläggning och den dialog som på ett tidigt stadium bör förevara mellan sökanden och prövningsmyndigheten får inte avslutas i och med att en ansökan om tillstånd med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning har getts in.

Även om det är tillståndsmyndigheten som i sista hand avgör om en miljökonsekvensbeskrivning är så fullständig att den kan godtas finns ett behov av att remissorganen yttrar sig även med avseende på miljökonse- kvensbeskrivningen. Länsstyrelserna spelar här en särskilt viktig roll på grund av dels länsstyrelsens sakkunskap på plan- och miljöområdet, dels länsstyrelsen uppgift som tillsynsmyndighet vad gäller uppsikten inom länet över hushållningen med naturresurser. Länsstyrelsernas ansvar har särskilt reglerats i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar. En viktig uppgift för länsstyrelsen kommer att bli att i de fall där länssty- relsen anser att en miljökonsekvensbeskrivning behöver kompletteras i

något hänseende och där den inte själv är beslutande myndighet, hos denna begära att beskrivningen skall kompletteras.

Rätten för allmänheten att delta i och påverka utformningen av en miljökonsekvensbeskrivning har fått genomslag i många länder. Även i Sverige har allmänheten, t.ex. vid prövningen av miljöfarlig verksam— het, möjlighet att ta del av och bedöma konsekvensbeskrivningen. Det är dock angeläget som tidigare antytts att vidga allmänhetens inflytande till andra områden och att fördjupa möjligheterna för allmänheten att delta i utformningen av beskrivningen. Regeringen föreslår därför att den som skall upprätta en miljökonsekvensbeskrivning i ett tillståndsä- rende enligt miljöbalken eller enligt de lagar som i nu aktuellt hänseen- de är knutna till balken, skall, i fråga om konsekvensbeskrivningens utformning och innehåll, samråda med allmänheten i skälig omfattning. Detta bör i allmänhet kunna ske i de former som redan i dag har ut— vecklats på många områden för att hålla myndigheter, sakägare och allmänhet informerad om en planerad anläggning.

4.8. Miljöfarlig verksamhet

Hänvisningar till S4-8

  • Prop. 1994/95:10: Avsnitt 5.2

Sammanfattning av regeringens förslag: Miljöfang verksamhet som kan förorsaka påtaglig olägenhet för omgivningen skall kräva tillstånd eller anmälan enligt vad regeringen föreskriver. Om det är mer ändamålsenligt för att förebygga olägenheter kan dock föreskrifter av generell karaktär ersätta den individuella pröv- ningen.

Miljöfarlig verksamhet som kan skada människors hälsa eller allvarligt skada områden av riksintresse för natur- eller kulturvår- den får aldrig bedrivas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om svavelhaltigt bränsle. Regeringen får överlåta den rätten till en myndighet eller kommun.

Allmänhetens rätt till inflytande vid prövning av miljöfarlig verksamhet skall stärkas genom att särskilda regler om allmän- heten deltagande införs i miljöbalken. Också organisationer vars intresseområden berörs av verksamheten skall ges motsvarande förstärkta ställning.

Prövningen av en miljöfarlig verksamhet skall inte omfatta enbart utsläppen från verksamheten. Också frågor om kemikalieanvänd- ning och om resurshushållning skall kunna prövas i detta samman- hang och omfattas av villkor.

Tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall helt bygga på villkor. Den verksamhet som omfattas av ett tillstånd skall alltså i alla delar framgå av villkoren. Villkor skall också kunna avse skyldig- het att ställa säkerhet för verksamheten.

forts.

Ett tillstånd skall kunna omfatta olika verksamheter, som har villkor som är kopplade till varandras verksamheter.

I balken anges särskilda grunder för upphävande av tillstånd och omprövning av villkor. Omprövning av villkor för miljöfarhg verksamhet som påverkar miljön får ske när förhållandena i om- givningen påkallar detta eller användningen av annan teknik skulle medföra mindre påverkan på miljön. Också miljökvalitetsnormer och de särskilda förhållanden som kan finnas med hänsyn till miljöskyddet och naturvårdens intressen för särskilda områden i landet kan ligga till grund för begäran av omprövning av villkor. En tillsynsmyndighet skall ha rätt att begära upphävande av till- stånd och omprövning av villkor. Detta skall även gälla Statens naturvårdsverk och Miljöombudsmannen.

För att utnyttja miljömyndighetemas resurser på bästa sätt skall Omprövning ske i den utsträckning omständigheterna föranleder. Ett sådant synsätt innebär att omprövning för miljöfarlig verksam- het inte regelmässigt kommer att ske efter bestämda tidsinterval- ler. En ompörvning på sådan grund skall dock ske om Sveriges internationella förpliktelser kräver detta.

4.8.1 Gällande ordning

Reglerna om tillståndsgivning och formerna för denna prövning skiljer sig åt i miljölagstiftningen. Miljöskyddslagen, som har sin förebild i vattenlagen, har en utvecklad reglering av tillståndsförlärandet och vem som meddelar beslut om tillstånd. Av miljölagarna är det endast miljö- skyddslagen som för närvarande innehåller särskilda regler som anger under vilka förutsättningar miljömyndighetema har rätt att begära änd— rade villkor för tillståndet till en verksamhet. För de verksamheter som regleras med stöd av annan miljölagstiftning än miljöskyddslagen skiljer sig reglerna åt i fråga om hur tillstånd och andra gynnande beslut med tillhörande villkor får ändras. Naturvårdslagen innehåller särskilda föreskrifter om omprövning av täkttillstånd. Enligt lagen om kemiska produkter får regeringen meddela föreskrifter och tillstånd och villkor. Naturresurslagen saknar föreskrifter i nu berört avseende. Enligt hälso- skyddslagen gäller särskilda regler om tillstånd till avloppsanläggningar, m.m.

Att frågor om omprövning av villkor som har meddelats med stöd av miljöskyddslagen har kommit att behandlas särskilt utförligt i lagstift- ningen beror på att de krav som därvid kan ställas kan vara långtgåen- de. Genom tillståndsmyndighetens beslut om utsläppsbegränsade villkor och andra restriktioner för en anläggning, kan innehavaren sålunda tvingas att göra stora investeringar. Mot den bakgrunden har det fram- stått som naturligt att tillståndsbeslutet med sina villkor skänker en rättstrygghet för tillståndshavaren i den meningen att nya hav på åt- gärder inte kan ställas, utan att i lag angivna särskilda omständigheter föreligger.

Ett tillstånd enligt miljöskyddslagen till miljöfarlig verksamhet gäller i princip för all framtid. Detsamma gäller de villkor som föreskrivits för tillståndet. Tillståndshavaren har getts ett särskilt skydd därigenom att tillståndet ger honom ett rättsligt skydd mot att själva den verksam- het som avses med tillståndet tvingas upphöra på grund av föreskrifter i miljöskyddslagen. Tryggheten består också i ett skydd mot längre gåen- de krav än vad som följer av tillståndsbeslutet. Emellertid är skyddet inte absolut. I vissa situationer kan sålunda den verksamhet som avses med ett tillstånd och villkoren för verksamheten tas upp till förnyad prövning. Ytterst kan därvid tillståndet återkallas. Som en samlad be- nämning på detta förfarande brukar uttrycket omprövning användas.

Stegvis har reglerna om omprövning ändrats och omprövningsmöjlig- heterna blivit flera. BLa har det med tiden blivit lättare för miljömyn— dighetema att påfordra ändring av villkor i tillståndsbeslut.

I fråga om tillstånd till utsläpp av avloppsvatten i en viss recipient finns särskilda regler som bl.a. innebär att själva tillståndet får om- prövas efter tio år.

4.8.2 Prövningen enligt miljöbalken av miljöfarlig verksamhet Regeringens förslag: Tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller

anmälan om sådan verksamhet kommer att krävas enligt vad regeringen föreskriver. Avgörande för frågan om krav på tillstånd eller anmälan är de effekter på omgivningen som verksamheten ger upphov till. Den individuella prövningen skall kunna ersättas av generella föreskrifter. Reglerna om tidsbegränsade tillstånd bör tillämpas oftare.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslår dock i fråga om den lagtekniska lösningen att frågor om tillstånd liksom vad gäller generella föreskrifter förs till ett samlat kapitel i miljöbalken.

Remissinstansema: Remissinstansema betonar vikten av att generella föreskrifter på området för miljöfarlig verksamhet föregås av en ordent- lig utredning.

Skälen för regeringens förslag: Miljöbalken kommer att rymma regler för en rad olika Verksamheter. Formerna för tillståndsprövning och vad ett beslut om tillstånd skall omfatta får anpassas efter ärendets art och omfattning. Detta sker redan nu i de olika lagar som föreslås saudade i en miljöbalk. Någon vinst med att samla reglerna om tillstånd i ett särskilt kapitel, som utredningen föreslagit, står dock inte att finna enligt regeringens mening, detta bl.a. med hänsyn till den lagtekniska utformningen av balkens tillämpningsområde. Också det förhållandet, att reglerna om tillstånd till och omprövning av miljöfarlig verksamhet — med hänsyn till de värden prövningen omfattar — även i fortsättningen

måste vara mer sammansatta än sina motsvarigheter på andra områden, motiverar en särskilt utförlig reglering av miljöfarlig verksamhet. En sådan ordning innebär samtidigt ett klarare skydd mot nya kostsamma krav för dem som bedriver en miljöfarlig verksamhet.

Möjligheten att söka tillstånd på frivillighetens väg bör vara kvar. Det sagda leder alltså till att i miljöbalkens kapitel om miljöfang verksamhet kommer att ingå bestämmelser om tillståndsprövning, om- prövning och återkallelse av tillstånd efter i princip det mönster som för närvarande finns i miljöskyddslagen. Vad som bör övervägas i detta sammanhang är om det — i enlighet med kommitténs förslag bör införas en möjlighet att föreskriva om tillståndsplikt för pågående verk- samheter.

Flera omständigheter talar enligt regeringens mening för att införa en sådan tillståndsplikt. Frågan om tillståndsplikt för befintliga förorenings- källor behandlades i förslaget till miljöskyddslag. I propositionen (1969:28) om miljöskyddslag uttalade sig sålunda föredragande departe— mentschefen för en sådan princip. I den efterföljande regleringen in- fördes också en sådan prövningsplikt, dock av begränsad omfattning. De inventeringar som har gjorts av miljöfang verksamhet under senare år visar att nära hälften av alla i princip tillståndspliktiga anläggningar saknar tillstånd. Detta avser särskilt mindre och medelstora verksam- heter. Många av dessa verksamheter blev tillståndspliktiga genom 1981 års ändringar i miljöskyddslagen. Ur föroreningssynpunkt är det an- geläget att dessa verksamheter i den utsträckning det behövs blir före- mål för tiIlståndsprövning. Regeringen biträder alltså kommitténs för- slag om att införa en möjlighet att föreskriva om tillståndsplikt för befintlig verksamhet.

Den nu föreslagna tillståndSplikten för befintliga verksamheter avses att regleras närmare i övergångsbestämmelsema till balken. Avsikten är alltså inte att den skall träda i kraft samtidigt som balken, utan att en rimlig övergångstid kommer att föreslås. Med hänsyn till verksamheter— nas art och Omfattning är det särskilt verksamheter som för närvarande prövas av länsstyrelsen som kommer att beröras av övergångsbestäm- melsema. Det framstår därför som lämpligt att länsstyrelserna i god tid informerar de berörda verksamhetsutövama om de regler som kommer att gälla.

Utgångspunkten för när krav på tillstånd resp. anmälan skall göras i fråga om miljöfarlig verksamhet är naturligtvis de effekter på omgiv- ningen som utsläppen från olika verksamheter har. Därvid bör de krite- rier för miljöpåverkan som utvecklats vid tillämpningen av miljöskydds- lagen kunna ligga'till grund för bedömningen, naturligtvis med beaktan- de av nya kunskaper om olika ämnens farlighet. Motsvarande gäller frågan om en verksamhet överhuvudtaget skall vara anmälningspliktig. För många verksamheter med så ringa omgivningspåverkan att de en- dast skall vara anmälningspliktiga bör, som kommittén föreslagit, ett alternativ kunna vara att generella föreskrifter meddelas. Enligt rege- ringens mening finns det anledning att inom området för miljöfarlig verksamhet i ökad omfattning meddela generella föreskrifter både i frågor av mer övergripande natur och såvitt gäller skyddsåtgärder för

särskilda verksamheter och områden. En genomgång som Statens natur- vårdsverk har gjort på uppdrag av Miljöskyddskommittén visar också att det änns goda möjligheter att för vissa branscher meddela gemensamma föreskrifter i olika avseenden.

Genom övergripande generella föreskrifter bör det också vara möjligt att bättre utnyttja beäntliga resurser inom miljövårdsarbetet. En indivi- duell omprövning av villkor i tillståndsbeslut kan sålunda framstå som en onödig omgång, när det är fråga om ett antal väl kända verksamheter med klara mål och likartade funktioner, t.ex. vissa kommunala verk- samheter som slutligt omhändertagande av hushållsavfall. Ett annat område inom den kommunala sektorn där generella föreslcrifter med fördel bör kunna användas i stället för individuell prövning kan vara behandlingen av kommunalt avloppsvatten från tätorter. Skälet för detta är att det inom landet änns ett stort antal kommunala avloppsrenings- verk, som är tillståndsprövade enligt miljöskyddslagen. Reningsverken är till sin utformning tämligen lika varandra. Att åstadkomma skärp— ningar av villkoren för varje reningsverk genom omprövning av varje enskilt beslut framstår som onödigt inte minst med hänsyn till de perso- nella resurser detta skulle kräva.

När miljökvalitetsnormer skall genomföras kommer möjligheten att använda generella föreskrifter att spela en viktig roll.

Det bör i sammanhanget framhållas att ett närmande till EG enligt regeringens mening inte innebär något hinder i fråga om att meddela generella föreskrifter. I EG:s rättsordning på miljöområdet råder sålun- da inte något motsatsförhållande mellan generella mgler och individuell prövning. Tvärtom har man genom olika direktiv infört tillståndsplikt för en rad olika verksamheter. Enligt EG:s regelsystem gäller således att tillståndsmyndigheten vid sin prövning av ett ärende är skyldig att rätta sig efter de generella föreskrifter som EG fastställt i fråga om såväl skyddsåtgärder som miljökvalitet. På motsvarande sätt skulle alltså de svenska tillståndsmyndighetema kunna förfara vid en prövning av en tillståndsansökan där också generella föreskrifter gäller för verksam- heten i fråga.

Självfallet bör av föreskrifterna klart framgå vilka krav som ställs i olika avseenden och vid vilka tidpunkter dessa skall vara uppfyllda. Detta innebär att övergångsregler av olika slag kan bli aktuella. För att önskvärd effekt skall uppnås med föreskrifter som kan gälla hela om- rådet för miljöfaräg verksamhet bör även f'oreskriftema ha giltighet framför beslut av individuell karaktär. Detta gör att föreskriftema måste utarbetas med stor omsorg och med hänsyn tagen till berättigade rätts- säkerhetskrav som berörda företag kan komma att framföra. Bemyndi- ganden för myndigheter att meddela föreskrifter bör därför inte vara generellt hållna. Vid utformningen av föreskrifterna skall samråd ske med de branschorganisationer och övriga intresseorgan som berörs

I miljöbalken bör, som framgår av avsnitt 4.3, lagen om svavelhaltigt bränsle infogas. När det gäller den lagen är det lagtekniskt tillfyllest att införa en paragraf som bemyndigar regeringen att meddela de föreskrif- ter om svavelhaltigt bränsle som är påkallade ur miljöskyddssynpunkt. I likhet med vad som gäller i dag bör regeringen bemyndigas att överlåta

rätten att meddela föreskrifter till en_ myndighet eller kommun. Detta innebär att 1 & lagen om svavelhaltigt bränsle oförändrad bör föras in i miljöbalken.

En fråga som inte diskuterats i nämnvärd omfattning och som rör prövning av miljöfarlig verksamhet är för vilka fall myndigheten skall välja att meddela ett tidsbegränsat tillstånd i stället för att bestämma vissa villkor för viss tid. Fördelen med att bestämma att ett villkor skall gälla för viss tid är att en ny teknik eller nya metoder hinner utvecklas under prövotiden och att därmed villkoren slutligt kan bestämmas strängare än vad som eljest skulle ha blivit fallet. Emellertid har det visat sig i några miljöskyddsärenden som har kommit under regeringens prövning, att beslutet nästan genomgående har innehållit s.k. prövotids- villkor. Enligt regeringens mening bör bl.a. i ett sådant fall den möjlig- heten i stället väljas att tidsbegränsa tillståndsbeslutet. I kapitlet om miljöfarlig verksamhet i miljöbalken bör tillståndsmyndigheten alltså ges möjlighet att välja mellan att besluta om tidsbegränsat tillstånd och att meddela villkor för viss tid. Det senare alternativet bör väljas när det är fråga om att för miljöns bästa vänta med det slutliga avgörandet för en begränsad del av verksamheten. Det skall sålunda vara fråga om att viss teknik eller vissa metoder är under utveckling och att påtagliga minsk- ningar av föroreningar från verksamheten kan uppnås genom tidsbe- gränsade villkor, prövotidsvillkor. Sådana villkor får inte innebära att olägenheter av någon betydelse för miljön uppstår. Ett resultat av över- väganden av nu angivet slag bör leda till att ett större antal tillståndsbe— slut än för närvarande blir tidsbegränsade.

4.8.3 Allmänhetens medverkan vid tillståndsprövning

Regeringens förslag: Allmänhetens rätt till inflytande vid prövning av miljöfarlig verksamhet stärks genom att särskilda regler om allmänhetens deltagande införs i miljöbalken. Också organisationer som berörs av verksamheten får en motsvarande ställning.

Kormnitténs förslag: Kommittén pekar på vikten av att allmänheten ges tillfälle att fördjupa sitt engagemang i miljöfrågorna.

Remissinstansema: Flera remissinstanser har framhållit att den praxis som utvecklats hos Koncessionsnärnnden vid prövning av miljöfang verksamhet i fråga om allmänhetens deltagande borde regleras i lag.

Skälen för regeringens förslag: Frågan om allmänhetens ställning vid prövning av miljöfarlig verksamhet har blivit alltmer uppmärksammad. Utan någon särskild reglering i miljöskyddslagen har allmänheten vid de sammanträden som ingår vid prövningen av större verksamheter fått yttra sig och framföra synpunkter. Även organisationer inom miljöom-

rådet har fått motsvarande rätt. Det är emellertid inte tillfredsställande att en fråga om allmänhetens inhytande inte har fått en tydligare regle- ring i lag. Frågan om allmänhetens rätt till inflytande över sin miljö och sitt gemensamma arv är också mycket uppmärksammad internationellt och har behandlats både i UNCED-processen och genom olika miljö- konventioner, som Sverige tillträtt under senare år. Miljökonventioner som tillkommit nyligen som Esbo-konventionen om miljökonsekvensbe- skrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang och 1992 års Helsing- forskonvention om Östersjöns marina miljö fäster sålunda stor vikt vid allmänhetens medverkan vid beslut som påverkar miljön.

Allmänhetens rätt att närvara vid sammanträde om prövning av miljö- farlig verksamhet och yttra sig över ansökningshandlingarna bör alltså direkt framgå av miljöbalken. Reglerna om tillståndsprövning av miljö- farlig verksamhet bör sålunda kompletteras med föreskrifter om former- na för allmänhetens medverkan. Genom allmänhetens rätt att yttra sig över en ansökan om miljöfarlig verksamhet ges också allmänheten möjlighet att i skälig omfattning yttra sig över den till ansökan fogade miljökonsekvensbeskrivningen och kan därmed bredda beslutsunderla- get. Vad som nu sägs om allmänheten gäller också för organisationer som verkar för att värna miljön.

Den nu angivna lösningen innebär att föreskrifterna om tillståndspröv- ning i miljöbalken omfattar regler om allmänhetens rätt att närvara och yttra sig. Även vid besiktning på den tilltänkta platsen för en miljöfarlig verksamhet bör motsvarande rätt som gäller för sakägare att närvara också gälla för enskilda och företrädare för organisationer. Offentliggör- ande av ansökan och kallelse till sammanträde kommer på sedvanligt sätt att ske genom kungörelse som införs i ortstidning. Därmed kan det antas att enskilda och organisationer som på olika sätt anser sig berörda får kännedom om ärendet och dess handläggning. I fråga om anlägg- ningar av betydelse för totalförsvaret måste givetvis i detta sammanhang vikten av sekretess beaktas i enlighet med sekretesslagen.

Den nu föreslagna ordningen är ingen nyhet i sak. Det får dock anses vara rimligt att den ordning som utvecklats under lång tid också blir lagfäst. Eftersom de föreslagna reglerna redan i dag fungerar som de nu avsedda, saknas det anledning befara, att förslaget skulle innebära för— längda handläggningstider eller andra moment som skulle kunna för- svåra ärendets avgörande. Det är också regeringens avsikt att genom det nyss redovisade förslaget om allmänhetens deltagande i processen att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning och det nu framlagda förslaget att genom att lagfästa regler om allmänhetens och organisationemas rätt till aktiv medverkan vid tillståndsprövningen, kunna göra det möjligt för Sverige att i de internationella överläggningarna med större slagkraft agera för att stärka allmänhetens rätt till insyn och medverkan i olika former.

4.8.4 Prövningens omfattning

Regeringens förslag: En miljöfarlig verksamhet som innebär skada på människors hälsa eller annan väsentlig olägenhet får inte utövas. ' En undantagsregel införs dock som innebär, att om den miljöfarliga verksamheten är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt och inte kan skade människors hälsa får regeringen besluta att verk- samheten får bedrivas, om områden som är av riksintresse för natur- eller kulturvärden inte allvarligt skadas.

Prövningen av en miljöfarlig verksamhet skall också kunna innefatta villkor om kemikalieanvändning och materialanvändning i den mån det innebär en mindre belastning på den yttre miljön. Tillståndsmyndigheten skall kunna bestämma villkor också för sådan användning liksom när det gäller skyldighet för verksam- hetsutövaren att ställa säkerhet för verksamheten.

Tillståndsprövningen skall kunna omfatta flera verksamhetsutövare och villkoren mellan verksamheterna skall kunna knytas samman.

Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att prövningsmyndig- heten i ett tillståndsärende skall göra prövningen med utgångspunkt i såväl de allmänna aktsamhetsreglema i balken som de särskilda aktsam- hetsreglema för miljöfarlig verksamhet.

Remissinstansema: Koncessionsnärnnden för miljöskydd framhåller att en vidgad prövning också ställer nya krav på prövningsmyndighetens kompetens. I fråga om gemensam prövning har några remissinstanser ställt sig tveksamma till förslaget eftersom det enligt remissinstanserna kan uppstå problem av praktisk art om ett av företagen inte kan fullgöra sina åligganden. Den allmänna aktsamhetsregel som innebär förbud för verksamheter, som påtagligt kan skada människors hälsa och miljön, har kritiserats av ett övervägande antal remissinstanser för att ha en orealistiskt hög ambitionsnivå.

Skälen för regeringens förslag: Det är viktigt att prövningen av större verksamheter inte bara omfattar utsläppen från verksamheten utan också effekterna av verksamheterna i ett vidare miljöperspektiv. Utgångspunk— ten för all prövning måste vara att bedöma om verksamheten får be— drivas eller om den planerade verksamheten bör få komma till stånd. Kommittén föreslog som redovisats i avsnitt 4.4 en s.k. stoppregel som en allmän aktsamhetsregel. Stoppregeln enligt kommitténs förslag in- nebär ytterst att en verksamhet som kan befaras skada människors hälsa eller påtagligt skada miljön inte får bedrivas. En massiv remissopinion har emellertid vänt sig emot kommitténs förslag till stoppregel och dess utformning. Enligt regeringens mening änns det inte behov av en mate- riell stoppregel av den typ som kommittén har föreslagit. De vanliga tillsynsreglema bör för verksamhet som inte underkastas någon mer

omfattande prövning vara tillräckliga för att avbryta en pågående årlig verksamhet. I fråga om miljöfäräg verksamhet är situationen dock annorlunda. För sådan verksamhet änns det en utföng reglering om hur ett tillstånd får upphävas. Det änns därför inte minst i rättssäker- hetens intresse — behov av en klar materiell regel som bildar utgångs- punkt för bedömningen, när en verksamhet får stoppas. Likadant är det när en kvaliäcerad verksamhet skall etableras. Den typ av stoppregler som det änns behov av är alltså, bättre uttryckt, regler som rör tillåtlig- heten av kvaliäcerat miljöfarlig verksamhet.

För närvarande gäller att det i fråga om miljöfarlig verksamhet änns två störningsnivåer som inte får överskridas. Om det uppkommer olä- genhet av väsentlig betydelse, får dispens meddelas, om särskilda skäl föreligger. Den andra nivån, som innebär att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden avsevärt försämrade på grund av verksam- heten, får överskridas, om regeringen änner att verksamheten är av synnerlig betydelse för näringslivet, orten m.m. Enligt regeringens mening bör den andra nivån nu kunna utgå. Verksamheter av den arten bör med hänsyn till den utveckling som skett de senaste trettio åren inte längre tillåtas. Vid en prövning kan man dock inte undvika att beakta att vissa stömingar ibland måste accepteras även framöver. Regeringens ställningstagande innebär att en miljöfäräg verksamhet som skadar människors hälsa inte kan accepteras. I princip bör inte heller en verk— samhet vara tillåten som kan skada miljön. Är verksamheten av synner- lig betydelse för sysselsättningen och välfärden för den aktuella orten eller eljest från allmän synpunkt, bör dock regeringen kunna förklara verksamheten tillåtlig, under förutsättning att den inte skadar männi- skors hälsa eller allvarligt skadar områden som är av riksintresse för natur- eller kulturvärden. När det gäller lokaliseringen av en miljöfarlig verksamhet skall föreskrifterna i balkens andra avdelning, dvs. hus- hållningsbestämmelsema, tillämpas. Någon lokaliseringsregel särskilt för miljöfarlig verksamhet behövs alltså inte. Av författningskommenta- ren framgår närmare hur de s.k. stoppreglema skall tillämpas.

Vid prövningen av miljöfarlig verksamhet skall vidare de allmänna aktsamhetsreglema gälla. Detta innebär bl.a. att en annan viktig fråga frarndeles måste uppmärksammas vid prövningen, nämligen använd- ningen av kemiska produkter. Det har hittills varit en brist att tillstånds- myndigheten inte i större utsträckning på ett mera självständigt sätt har kunnat pröva kemikalieanvändningen vid miljöfang verksamhet.Istället har det varit utsläppsmängdema som till helt övervägande del varit styrande för denna prövning. Ett sådant synsätt är emellertid alltför statiskt och bygger på en något föråldrad syn på själva prövningen. Det bör alltså ankomma på tillståndsmyndigheten att överväga användningen av kemikalier och att genom villkor fastställa regler om kemikaliehante- ringen. Den kemikaliehantering som här är i fråga är den som kan leda till att förhållandena i den yttre miljön påverkas negativt, t.ex genom varornas miljöpåverkan. Det bör betonas att det är fråga om en pröv- ning enligt utbytesprincipen och inte att avgöra huruvida den framställda varan får marknadsföras eller ej. För sådana avgöranden skall de sär- skilda föreskrifterna om kemiska produkter tillämpas. När det gäller den

inre miljön, bl.a. arbetsmiljön, avses med förslaget till miljöbalk ingen ändring i förhållande till nuvarande ordning.

I enlighet med vad som tidigare sagts om det vidare perspektiv som miljöbalken skall bygga på bör också frågor om resurshushållning ingå i prövningen. En sådan avvägning måste naturligtvis i det enskilda pröv- ningsärendet koncentreras på särskilda frågor. Därvid bör särskilt frågor som rör möjligheterna att återvinna och återanvända material samt frågor om avfallshanteringen uppmärksammas. Det bör naturligtvis inte heller här komma i fråga att tillståndsmyndigheten skall göra någon självständig bedömning huruvida den producerade varan bör få föras ut på marknaden eller inte.

Som en nyhet i fråga om vad prövningen kan avse föreslår regeringen också att ett tillståndsbeslut skall kunna förenas med villkor om att ställa säkerhet för de ersättningskrav från det allmänna som kan upp- komma på grund av verksamheten. Bakgrunden till förslaget är att det vid konkursutbrott eller liknande kan vara svårt att få ersättning för saneringskosmader. Möjligheten att bestämma om säkerhet för miljöfär- lig verksamhet bör dock begränsas till att avse verksamheter som är avsedda att bedrivas under viss tid.

Kommittén har föreslagit att den som utövar miljöfang verksamhet tillsammans med någon annan skall kunna förplikta sig att iaktta villkor som rör åtgärder för att förebygga eller motverka skada. Någon motsva- rande regel änns inte i dag. Remissopinionen har varit blandad i denna fråga. Regeringen anser för sin del att en sådan ordning bör kunna fungera när det änns klart angivna mål för hur miljön i det berörda området skall kunna förbättras och någon form av utvecklad planering för hur påverkan på miljön skall kunna minskas. Regeringen är därför beredd att genomföra förslaget, som bör kunna fungera som ett instru- ment för att göra företagens miljöarbete mer kostnadseffektivt.

4.8.5 Trllståndets omfattning

Regeringens förslag: Tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall helt bygga på villkor. Villkoren sammantagna utgör alltså till- ståndsbeslutets materiella innehåll.

Kommitténs förslag: Kommittén har inte lämnat något förslag om förhållandet mellan tillstånd och villkor.

Remissinstansema: Några remissinstanser har påpekat att endast över- trädelse av villkor enligt miljöskyddslagen har kunnat föranleda åter- kallelse av tillstånd, men att en överträdelse av själva tillståndet inte har kunnat medföra en sådan verkan av överträdelsen.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 23 & miljöskyddslagen får mil- jöfarlig verksamhet förbjudas och ett tillstånd återkallas bl.a. om till— ståndshavaren åsidosatt villkor i betydande mån. I praktiken har detta inneburit att om den begränsning av verksamheten som tillståndshavaren skall följa inte återänns som ett villkor utan i själva tillståndet har inte den angivna bestämmelsen kunnat tillämpas av Koncessionsnärnnden. Miljöskyddslagens formulering bygger på vad som varit brukligt i vat— tenrättsliga sammanhang. Den skillnad som kommit att uppstå mellan det som omfattas av tillstånd och vad som regleras i villkor har emeller- tid visat sig vara föga ändamålsenlig. Enligt regeringens mening är det tydligare både för myndigheter och verksamhetsutövare att till- ståndsprövningen utmynnar i ett beslut som genom villkor reglerar allt som prövningen har avsett. Som ett allmänt villkor eller motsvarande bör anges den produktionsmängd eller annan storhet som verksamheten avses att omfatta. Avsikten med detta är att ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet inte skall omfatta annat än vad som återänns bland villkoren för verksamheten. Därmed kan det inte uppstå några tolkningstvister om vad som är villkor och vad som är tillstånd. Detta har naturligtvis be- tydelse också i fråga om omprövning, eftersom alla beslut som rör verksamheten genom den föreslagna ordningen kan bli föremål för omprövning.

4.8.6 Grunder för återkallelse av tillstånd och ändring av villkor m.m.

Regeringens förslag: Återkallelse av tillstånd och ändring av villkor för miljöfarlig verksamhet skall ske enligt i balken an- givna grunder. Omprövning av villkor för verksamheten kan ske när förhållandena i omgivningen påkallar det eller när använd- ningen av annan teknik skulle medföra mindre påverkan på mil- jön. Också miljökvalitetsnormer och de särskilda förhållanden som kan föreligga med hänsyn till miljöskyddet och naturvårdens intressen för särskilda områden i landet kan ligga till grund för begäran om omprövning av villkor.

Obligatoriska omprövningar efter bestämda tidsintervaller kommer inte att ske, med mindre det följer av Sveriges interna- tionella åtaganden. '

Länsstyrelsen och Statens Naturvårdsverk har rätt att begära omprövning av tillståndsgiven verksamhet. Detsamma skall gälla Miljöombudsmannen.

Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att tillsynsmyndigheten minst en gång vart tionde år skall pröva om den bör göra framställning om omprövning. Kommittén har vidare föreslagit att endast den myn- dighet som har den direkta tillsynen skall kunna påkalla omprövning och att därmed Statens naturvårdsverk inte skulle ha en sådan rätt. I fråga om grundema för omprövning föreslår utredningen vidgade möj- ligheter genom att som ytterligare grund för omprövning föra in de krav

som en miljökvalitetsnorm kan innebära och den planering den kan Prop. 1994/95:10 föranleda.

Remissinstansema: Många remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag. Koncessionsnänmden för miljöskydd anser dock att tillsyns- myndighetemas begränsade resurser kan användas mer ändamålsenligt än att efter tio år göra obligatoriska överväganden om en framställan om att ändring av villkor skall göras. Nämnden anser vidare att det ur rättssäkerhetssynpunkt inte är tillfredsställande att länsstyrelserna är både tillsyns- och tillståndsmyndighet och samtidigt initiativtagare till omprövning. Koncessionsnärnnden liksom Statens naturvårdsverk anser att verket skall ha rätt att överklaga beslut i fråga om miljöfarlig verk- samhet på samma sätt som för närvarande.

Skälen för regeringens förslag: Den tekniska utvecklingen och ökade kunskaper leder till att samhällets miljökrav ändras och skärps. En möjlighet till översyn av meddelade tillstånd och föreskrivna villkor är nödvändig som ett led i att genomföra skärpta miljökrav. Självfallet måste därför miljöbalken innehålla föreskrifter om omprövning, regler som också omfattar återkallelse av tillstånd som den yttersta åtgärden. När frågor av nu angivet slag skall regleras i balken uppkommer emel- lertid, som kommittén påpekat, den svårigheten att omprövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt nu gällande lagstiftning endast kan ske enligt strikt angivna förutsättningar medan omprövning av godkännandet av en kemisk produkt kan ske under mycket vidare förut- sättningar. Kommittén har föreslagit att gemensamma bestämmelser om omprövning av villkor för olika typer av miljöpåverkande verksamheter förs samman till ett gemensamt kapitel i miljöbalken. Det är emellertid regeringens uppfattning att det saknas anledning att av formella eller lagtekniska skäl låta reglerna i miljöskyddslagen vara mönsterbildande på det sätt kommittén föreslagit. Som kommittén framhållit skulle i allt fall krävas olika regler för skilda typer av omprövning. En samordning av omprövningsreglema skulle inte tjäna något syfte. Såvitt angår miljö- farlig verksamhet och dess reglering i miljöbalken innebär detta att reglerna om återkallelse av tillstånd och ändring av villkor placeras i kapitlet om sådan verksamhet.

Enligt regeringens uppfattning saknas anledning att göra några mer omfattande ändringar av de nuvarande gmndema för omprövning av miljöfarlig verksamhet. I enlighet med kommitténs förslag bör dock frågan om uppfyllande av miljökvalitetsnorm kunna ligga till grund för omprövning. Också införande av miljöskyddsområde och skydd för särskilda områden i landet bör kunna föranleda omprövning av villkor.

En fråga som dock förtjänar att uppmärksammas i detta sammanhang är huruvida en miljöfarlig verksamhet som omfattas av tillstånd obliga— toriskt bör underkastas ett omprövningsförfarande sedan villkoren gällt under en viss tid. Svaret på frågan är givetvis beroende på vilka kun- skaper miljömyndighetema har om utsläppen från den aktuella inrätt- ningen och utsläppens verkningar på miljön. Genom det system med 157 miljörapporter som infördes för några år sedan bör tillsynsmyndigheter-

na numera ha en god uppfattning om hur företagens egenkontroll har Prop. 1994/95:10 utförts och vad detta har lett till. Likaså bör den utbyggda miljööver- vakningen ha lett till att kunskaperna hos tillsynsmyndighetema har ökat, när det gäller tillståndet i miljön. Om de begränsade resurser som står till miljömyndighetemas förfogande skall kunna utnyttjas på det mest effektiva sättet, talar alltså omständigheterna för att ett åliggande för tillsynsmyndighetema att göra obligatoriska prövningar efter vissa tidsintervaller inte är det bästa sättet att utnyttja myndighetens resurser. I stället bör eftersträvas att tillsynsmyndighetema har så goda kunskaper om tillståndet i miljön och de aktuella verksamheterna inom regionen, att de mot bakgrund av sina samlade kunskaper sätter in erforderliga resurser för att åstadkomma en eventuell omprövning, där det som mest behövs. Det nu sagda kommer dock inte att kunna gälla generellt. Ge- nom vårt närmande till EU kommer sålunda vissa verksamheter att vara underkastade ytterligare regler. Detta gäller bl.a. i fråga om sådana verksamheter som påverkar vissa vattenmiljöer för vilka EG. s regelverk innebär krav på omprövning vart fjärde år. Även om detta förhållande skall återspeglas i lagstiftningen kvarstår dock regeringens principiella inställning, att resurserna skall användas där de bäst behövs. Tilläggas bör i detta sammanhang, att det är viktigt för myndigheterna, att perso- nalen har tillfälle att förkovra sig bl.a. i fråga om den tekniska utveck- lingen för kontroll av miljöfarlig verksamhet.

När det gäller frågan om vem som skall ha rätt att påkalla ompröv- ning gör regeringen följande bedömning. Möjligheten att väcka fråga om omprövning av villkor eller upphävande av tillstånd till miljöfarlig verksamhet står enligt miljöskyddslagen inte öppen för alla. Statens naturvårdsverk och i vissa fall länsstyrelsen eller tillståndshavaren kan påkalla omprövning. Uppdelningen mellan myndigheterna är beroende av om ett tillstånd har meddelats av Koncessionsnärnnden eller av läns- styrelsen. Om Koncessionsnärnnden är tillståndsmyndighet kan den inte själv ta upp frågan, utan då fordras att ansökan görs av Naturvårdsver- ket.

Har däremot länsstyrelsen meddelat tillstånd kan den själv ta initiativ till omprövning. Anledningen till denna skillnad torde vara att länssty- relsen har en roll både som tillståndsmyndighet och som tillsynsmyndig- het. Denna dubbla roll har inte Koncessionsnärnnden.

Som kommittén framhållit bör länsstyrelsen i den mån länsstyrelsen har det formella ansvaret för tillsynen av den miljöfarliga verksamheten ha goda förutsättningar att bedöma om fråga om omprövning bör väckas angående en viss anläggning eller verksamhet. I fråga om vilken myndighet som skall ha rätt att begära omprövning framstår det som naturligt att den myndighet som har den direkta tillsynen också skall kunna påkalla en omprövning av villkoren. Länsstyrelsen bör därför ges samma rätt som i dag tillkommer Naturvårdsverket att hos Koncessions- nämnden väcka frågor om omprövning av villkor som har meddelats av nämnden. En sådan förändring i rätten att begära omprövning kan på goda grunder antas leda till att omprövningsinstitutet, då omständig- heterna så kräver, kommer att utnyttjas i större omfattning än vad som 153 hittills varit fallet. På motsvarande sätt bör en kommun som har tagit

över tillsynen från länsstyrelsen kunna påkalla omprövning hos länssty- relsen eller Koncessionsnämnden beroende på de regler som gäller i det aktuella fallet.

Den nu föreslagna utökade rätten för tillsynsmyndighetema att begära omprövning utesluter dock inte att det kan ännas tillfällen, då det fram- står som befogat, att villkoren för flera företag inom en bransch blir föremål för omprövning i ett sammanhang, t.ex. så som har skett i fråga om raäinaderiema på västkusten. För en sådan omprövning fram- står en övergripande och samlad hantering av frågan som den effekti- vaste vägen. Det änns också andra tillfällen när omprövningsfrågoma bör övervägas på nationell nivå för att åstadkomma en samlad lösning. Naturvårdsverket bör därför ha rätt att påkalla omprövning av miljöfar- lig verksamhet.

Även enskilda ärenden som bara gäller enstaka företag kan ha en stor principiell betydelse och avse betydelsefulla allmänna intressen. I såda- na fall bör även Miljöombudsmannen ha möjlighet att begära ompröv- ning. Vi återkommer i avsnitt 4.16 till frågan om Miljöombudsmannens befogenheter.

I vissa fall kommer samma myndighet att ha hand om såväl tillsynen som tillstånds- och omprövningsfrågor inom ett visst område. I och för sig skulle det vara bättre om någon annan myndighet än den som svara- de för omprövningen hade att ta initiativ till att omprövning kom till stånd. En sådan ordning skulle, som utredningen framhållit, vara bättre ägnad att inge förtroende för prövningsmyndighetemas opartiskhet. Det skulle emellertid vara mycket svårt att få den att fungera tillfredsställan- de, eftersom de kunskaper som behövs för båda uppgifterna ibland änns samlade hos en och samma myndighet. Även den omständigheten, att de begränsade resurser som står till miljömyndighetemas förfogande måste utnyttjas på bästa sätt, leder till den slutsatsen att tillstånds- och tillsyns- frågor bör hållas samman som hittills. Det kan därför inte anses nöd- vändigt att föreslå någon ändring i vad som nu gäller i detta hänseende.

Sakägare och andra enskilda har'för närvarande inte någon rätt att begära omprövning. Liksom Miljöskyddskommittén gör regeringen den bedömningen, att det inte är lämpligt för miljöbalkens vidkommande att införa en sådan rätt. Det bör däremot vara Miljöombudsmannens och tillsynsmyndighetemas sak att inhämta sakägamas synpunkter i frågor där det kan vara befogat och att företräda dem.

4.9 Avfallshantering 4.9.1 Utgångspunkter

Regeringens förslag: De föreskrifter som för närvarande finns i renhållningslagen förs i huvudsak in oförändrade i miljöbalken.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstansema: I stort sett samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna del har anslutit sig till kommitténs förslag.

Skälen för regeringens förslag: Renhållningslagen innehåller före— skrifter om kommunernas skyldigheter när det gäller avfallshanteringen och om producentemas ansvar på området. Enligt renhållningslagen har kommunen ett ansvar för insamling och omhändertagande av hushållsav- fall. Kommunen kan dessutom frivilligt utvidga det kommunala ansvaret för hanteringen av annat avfall än hushållsavfall. Kommunen har även möjlighet att föreskriva om källsortering för alla slag av avfall om det är av betydelse från återanvändnings-, återvinnings- eller miljösynpunkt. Finansieringen av kommunens verksamhet sker via avgifter. Förslag om regleringen av de avgifter som bör kunna tas ut för verksamhet enligt balken änns i avsnitt 4.15.6.

Under våren 1993 lade regeringen fram propositionen En kretslopps- anpassad samhällsutveckling med förslag till ändringar i bl.a. renhåll- ningslagen. Propositionen antogs av riksdagen den 26 maj 1993. Änd- ringarna i renhållningslagen trädde i kraft den 1 januari 1994. De nya reglerna om producentansvar innebär bl.a. att regeringen eller en under- ställd myndighet får meddela föreskrifter om skyldighet för en produ- cent att se till att avfall av en vara eller av en förpackning eller avfall från en verksamhet forslas bort, återanvänds, återvinns eller tas om hand på sådant sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar av- fallshantering. Dessa föreskrifter kan även avse skyldighet att märka en vara eller en förpackning, lämna uppgifter om insamling och återsam- lingsgrad etc. Föreskrifter om producentansvaret kan meddelas för alla slag av avfall. För avfall som är mindre lämpat för ett fysiskt producen- tansvar kan ekonomiskt producentansvar föreskrivas.

Kommitténs förslag innebär att de bestämmelser som änns i renhåll- ningslagen i princip förs över till miljöbalken. I vissa avseenden har dock en del förändringar föreslagits i förhållande till renhållningslagens nuvarande bestämmelser, bl.a. vad gäller regleringen av fastighetsinne- havarens möjlighet att själv ta hand om sitt avfall. Dessa frågor behand- las i avsnitt 4.9.2. Kommittén har också föreslagit att bestämmelser om producentansvar införs. Dessa överensstämmer i huvudsak med de bestämmelser som antogs av riksdagen i och med kretsloppspropositio- nen.

Det är även regeringens bedömning att renhållningslagen bör ligga till grund för föreskrifterna i miljöbalken om avfallshantering. I balken bör de äesta av de regler som änns i renhållningslagen tas in i ett särskilt kapitel om avfallshantering. Den aktsamhetsregel som i dag änns i 3 5 första stycket renhållningslagen bör omfattas av balkens allmänna akt- samhetsregler. Däremot bör det bemyndigande, som änns i 3 5 andra stycket renhållningslagen, att meddela ytterligare föreskrifter om av- fallshantering, tas in bland de särskilda föreskrifterna om avfallshante- ring.

Remissinstansema har i huvudsak inte haft något att invända mot att de ändringar i renhållningslagen som antogs i och med kretsloppspropo— sitionen, överförs till miljöbalken. Mot bakgrund härav anser även

regeringen att det inte bör göras någön förändring i sak, i förhållande till vad som i detta avseende beslutats av riksdagen. Regeringen anser emellertid att regleringen om producentansvar i själva lagtexten bör få en mera framskjuten placering.

Som ett ytterligare led i arbetet med att fullfölja de riktlinjer om en kretsloppsanpassad samhällsutveckling som antogs av riksdagen till- kallade regeringen den 27 maj 1993 en delegation, Kretsloppsdelegatio- nen (dir. 1993:67). Denna fick i uppdrag att ta fram förslag till en strategi för hur arbetet med en kretsloppsanpassning av varusektom skulle bedrivas. Delegationen skall ange vilka materialströmmar och varuområden som det med hänsyn till hälsa, miljö och hushållning med naturresurser är mest angeläget att få fortsatt kontroll över, lämna förslag till och ta fram en tidtabell för åtgärder beträffande olika vanr- grupper samt klargöra vilka mål som bör gälla för återanvändning och återvinning.

Som sägs i kretsloppspropositionen kan olika former av producentan- svar förekomma. Ett exempel på fullständigt fysiskt och ekonomiskt producentansvar är det svenska retursystemet för aluminiumburkar. I detta system administreras all återtagning och återvinning av markna- dens parter.

Ett annat exempel är retursystemet för blybatterier. Även i detta system administreras och änansieras återtagning och återvinning av marknadens parter. Staten tar ut en avgift av batteritillverkare och importörer. Avgiften används för att finansiera delar av återtagnings— och återvinningssystemet.

Som en följd av kretsloppspropositionen har regeringen vidare be- slutat förordningar om producentansvar för förpackningar m.m.

För att få en kretsloppsanpassad avfallshantering är återanvändning och återvinning av material oftast att föredra. I vissa fall kommer dock förutsättningar att saknas för en rationell och miljövänlig återanvänd- ning eller återvinning. Energiutvinning ur sorterade avfallsfraktioner kan då vara ett bättre alternativ för att utnyttja materialet, även ur re- sursutnyttjande synpunkt. Som bl.a. Statens naturvårdsverk och äera andra remissinstanser, däribland Konkurrensverket, Skogsindustriema och NUTEK framhåller i sina remissyttranden måste prioriteringen vara beroende av vilket avfallsslag det i varje särskilt fall gäller. Det är alltså inte alltid som återanvändning, vilket kommittén framhållit, är att före- dra framför återvinning eller energiutvinning.

4.9.2 FastighetSinnehavarens och nyttjanderättshavarens möjlighet att själva sörja för avfallshanteringen

Regeringens förslag: De förutsättningar under vilka fastighetsin- nehavaren och nyttjanderättshavaren själva får ta hand om sitt avfall skall anges i de planer och beslut som fattas för fullgörande av kommunens renhållningsskyldighet. Kommunen får emellertid härutöver, i ett enskilt fall, tillåta en fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare att själv ta hand om sitt avfall.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstansema: Dessa har inte haft några synpunkter i denna del.

Skälen för regeringens förslag: I renhållningslagen föreskrivs att varje kommun, om inte annat föreskrivits, skall svara för att hushållsavfall inom kommunen forslas till behandlingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl hälsoskydds- och miljövårdskrav som enskilda intressen. Regeringen får i fråga om annat avfall än hus- hållsavfall föreskriva att avfallet skall forslas bort genom kommunens försorg och att kommunen skall se till att avfallet slutligt omhändertas. Kommunen skall emellertid redan på planeringsstadiet dvs. när förslag till renhållningsordning utarbetas ta hänsyn till fastighetsinnehavarens möjligheter att själv ta hand om avfallet på ett från hälso- och miljö- vårdssynpunkt godtagbart sätt.

I kommunens renhållningsordning skall bl.a. ännas föreskrifter om avfallshantering och en avfällsplan.

Avfall som skall forslas bort genom kommunens eller producentens försorg får enligt den nuvarande renhållningslagen inte grävas ner, komposteras eller på annat sätt slutligt omhändertas av fastighetsinneha- varen.

Som föreslagits i avsnitt 4.9.1 bör renhållningslagen i stort oförändrad överföras till miljöbalken. Vissa ändringar föreslås emellertid vad gäller fastighetsinnehavarens möjlighet att själv ta hand om sitt avfall.

Renhållningsordningen bör även i miljöbalken, i likhet med vad som i dag gäller enligt renhållningslagen, omfatta allt avfall samt innehålla dels föreskrifter om kommunens avfallshantering, dels en avfallsplan. Föreskrifterna om avfallshantering bör bl.a. innehålla uppgift om hur kommunens skyldighet att exempelvis forsla bort och slutligt omhän- derta hushållsavfall skall fullgöras. Inte heller i dessa avseenden föreslås "några förändringar i förhållande till i dag.

I kretsloppspropositionen påpekades att det var viktigt att möjligheter- na för enskilda hushåll att kompostera underlättades.

I de fall där kompostering inte innebär några problem ur hälso- eller miljöskyddssynpunkt bör kommunalt ansvar gälla endast i undantagsfall. Som exempel kan nämnas kompostering av trädgårdsavfall.

Möjligheten att själv få sörja för avfallshanteringen bör gälla såväl fastighetsinnehavare som nyttjanderättshavare.

Det kan från miljösynpunkt många gånger vara riktigare att t.ex. avfall som är komposterbart får stanna kvar på fastigheten där det i huvudsak har uppkommit och användas exempelvis till jordförbättring. En förutsättning måste emellertid vara att den enskilde fastighetsinneha- varen eller nyttjanderättshavaren kan ta hand om avfallet på ett från sanitär synpunkt och miljövårdssynpunkt godtagbart sätt. Det änns i detta avseende inte heller anledning att skilja mellan fastighetsinnehava- re och nyttjanderättshavare. Möjligheten för fastighetsinnehavaren och nyttjanderättshavaren att själv kunna ta hand om sitt avfall bör ännas vad gäller såväl hushållsavfall som annat avfall.

Förutsättningama för att uppfylla de krav som bör ställas på den enskilde för att han själv skall få ta hand om sitt avfall varierar natur- ligtvis mellan olika kommuner och måste därför regleras särskilt för varje kommun.

Till skillnad från vad som gäller i dag bör en kommun i sina planer och beslut, dvs. redan på planeringsstadiet, klart ta ställning till i vilka fall fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren skall kunna sörja för hanteringen av sitt avfall. De i planer och beslut angivna fallen skall även tas in i renhållningsordningen.

Det torde emellertid vara omöjligt för kommunen att förutse alla lämpliga fall. Det bör därför också ännas möjlighet för fastighetsinne- havaren och nyttjanderättshavaren att i ett enskilt fall kunna ansöka om undantag från rehållningsordningens föreskrifter. En sådan bestämmelse ger alltså fastighetsinnehavaren och nyttjanderättshavaren ytterligare möjligheter att själv sörja för sådan hantering av avfall som i annat 5111 skall skötas av kommunen.

4.9.3 Förbud mot dumpning av avfall

Regeringens förslag: De föreskrifter om förbud mot dumpning av avfall i vattnet som för närvarande finns i dumpningslagen förs i huvudsak oförändrade över till miljöbalken.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstansema: De har inte haft några synpunkter i denna del.

Skälen för regeringens förslag: Som en följd av Sveriges intemationel- la åtaganden i fråga om dumpning av avfall tillkom år 1971 dumpnings- lagen. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1972. Lagen har ändrats vid ett flertal tillfällen. Genom en ändring som trädde i kraft den 1 januari 1993 utvidgades tillärnpningsområdet till att gälla även Sveriges ekono- miska zon samt förbränning av avfall till havs.

Enligt lagen är det förbjudet att inom Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska zon dumpa avfall i vattnet. Dumpning får inte heller ske från svenskt fartyg eller luftfartyg i det fria havet. Vidare är det för- bjudet att ur landet eller den ekonomiska zonen föra avfall som är avsett att dumpas i det fria havet. Detsamma gäller i fråga om förbränning av avfall.

Sverige har tillträtt Konventionen om förhindrande av havsförore- ningar till följd av dumpning av avfall, Londonkonventionen 1972 (SÖ 1974:8). Konventionen förbjuder eller reglerar dumpning av vissa sär- skilt angivna miljöfarliga ämnen. Konventionen reglerar också förbrän- ning av avfall till havs.

Regeringen anser i likhet med kommitten att dumpningslagens före- skrifter om förbud mot bl.a. dumpning av avfall skall överföras i hu- vudsak oförändrade till miljöbalken. Emellertid bör en ändring göras för att lagen bättre skall stämma överens med Londonkonventionen. Änd- ringen innebär att begreppet det fria havet ersätts med det mer adekvata uttrycket annat havsområde.

4.9.4 Definition av avfall och miljöfarligt avfall

Regeringens bedömning: Miljöbalken bör inte innehålla särskilda

föreskrifter om vad som menas med avfall och miljöfarligt avfall.

Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att det i miljöbalken införs en definition av avfall och miljöfarligt avfall. Deänitionen enligt kommitténs förslag innebär att avfall jämställs med restprodukter. Kom- mittén har också föreslagit en ändrad definition av hushållsavfall jämfört med den nuvarande definitionen i renhållningslagen. Enligt kommitténs förslag deänieras miljöfarligt avfall som restprodukter och annat avfall som på grund av sitt innehåll av kemiska ämnen och sina egenskaper i övrigt kan befaras medföra skada på miljön.

Remissinstansema: Några av de remissinstanser som yttrat sig i denna del har uttalat sig positivt för att avfall och miljöfarligt avfall deänieras direkt i lagtexten. De flesta har emellertid inte yttrat sig huruvida de anser att deänitioner av det slag som kommittén föreslagit behövs eller inte. Flera anser det vara olyckligt att använda uttrycket restprodukt och har som skäl anfört att restprodukt inte är liktydigt med avfall samt att kommittén inte har analyserat vad den föreslagna avfallsdeänitionen kan få för konsekvenser. Svenska konununförbundet har konstaterat att det alltjämt råder stor oklarhet i fråga om deänitioner på avfallsområdet. Kommunförbundet anser det vara angeläget att innebörden av olika begrepp inom avfallsområdet så långt möjligt klaras ut, helst på europe- isk nivå. Förbundet har vidare anfört att avfall kan stoppas vid gränsen mellan EG-länder, medan restprodukter inte kan stoppas enligt EG:s regler.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt renhållningslagen (l979:596) avses med hushållsavfall avfall och orenlighet som härrör från hushåll och därmed jämförligt avfall. I nuvarande lagstiftning änns däremot inga deänitioner av avfall och miljöfärligt avfall.

Restprodukter som uppkommer i en verksamhet är i denna regelmäs- sigt att betrakta som avfall som utövaren vill bli kvitt. Det kan gälla hushållssopor eller industriavfall, t.ex. spillolja. Emellertid har utveck- lats och utvecklas fortfarande tekniska förfaranden som gör det möjligt att nyttiggöra innehållet i restproduktema. Detta kan ske genom att en produkt eller delar av den kan återanvändas eller att ämnen eller materi- al kan återvinnas ur den. Det kan också vara fråga om att utvinna ener— gi som änns bunden i produkten. I regel sker ett sådant nyttiggörande i en verksamhet som bedrivs av någon annan än den hos vilken restpro- dukten uppkommit. Detta får till följd att restprodukter som i en verk- samhet varit att betrakta som avfall är att anse som närmast en råvara i en annan verksamhet.

Inom EG änns inte deänitioner av det slag som kommittén föreslagit skall införas i miljöbalken. I EG:s direktiv om avfall deänieras begrep- pet avfall som varje föremål, ämne eller substans som ingår i de katego- rier som anges i en bilaga till direktivet. Denna teknik att hänvisa till bilagor torde även i framtiden tillämpas inom det EG—rättsliga området.

Problemet med var gränsen går för vad som är att anse som avfall eller inte gäller äera ämnen men kanske främst spillolja. Som en följd av EES—avtalet har regeringen utfärdat förordningen (l993:1268) om spillolja. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 1994.

Det änns således enligt regeringens uppfattning en rad olika skäl till att inte införa några deänitioner av avfall och miljöfarligt avfall i miljö- balken. Ett införande av sådana skulle försvåra Sveriges anpassning till regleringen inom EG. Det mest ändamålsenliga tillvägagångssättet är därför att, som regeringen gjort vad gäller spillolja, med stöd av be- myndiganden om hantering av avfall och kemiska produkter utfärda en särskild förordning för det speciella ämnet där så beänns vara erforder- ligt.

4.10 Kemikaliekontroll 4.10.1 Mål och principer för samhällets kemikaliekontroll

Regeringens bedömning: Kemiska produkter som marknadsförs i Sverige skall vara väl utredda med avseende på effekterna på människors hälsa och miljön. De som hanterar produkterna skall vara informerade om eventuella risker. Höga krav bör ställas på tillverkare och importörer. Kemikaliefrågoma har en starkt internationell karaktär. Det in- ternationella samarbetet måste därför ha hög prioritet.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstansema: Ingen remissinstans har ifrågasatt målet och prin- ciperna för samhällets kemikaliekontroll.

Skälen för regeringens bedömning: Användningen av kemiska ämnen och produkter har i många avseenden hjälpt till att förbättra människors villkor. Samtidigt är användningen av kemikalier förenad med vissa risker både för människors hälsa och miljön. Kemikaliekontrollen var ursprungligen inriktad på att utgöra ett instrument till skydd för männi- skors hälsa och miljöfrågorna har kommit in senare som en del av i kemikaliekontrollen. Först under de senaste åren har det kommit fram bredare vetenskapligt underlag för bedömning av kemikaliers miljöfar- lighet och data om enskilda kemikaliers farlighet. Underlaget för be— dömningar är visserligen alltjämt långt ifrån tillräckligt men börjar nu i viss utsträckning tillåta ett mer systematiskt arbete med riskhantering. Detta är naturligtvis en tillfredsställande utveckling eftersom många miljöproblem som har visat sig svåra att bemästra har sin orsak i an- vändningen av kemikalier. Det gäller kemiska ämnen i kemiska pro- dukter men också ämnen och kemiska produkter som ingår i olika varor. För den yttre miljön har de diffusa källorna blivit allt mer upp- märksammade i takt med att långtgående åtgärder har vidtagits för att nedbringa de stora utsläppen av miljöfarliga ämnen från enskilda indu- strier och andra anläggningar.

I vårt land marknadsförs ca 20 000 kemiska ämnen för praktiskt bmk. Det förekommer totalt ca 50 000 kemiska produkter i en stor mängd material och varor som används i en rad olika industriella processer. För att kunna bedöma riskerna krävs kunskap om kemiska ämnens inneboende hälso- och miljöfarliga egenskaper. Trots en intensiv kun- skapsuppbyggnad som pågår över hela världen änns ännu betydande luckor i vårt vetande, exempelvis rörande kemiska ämnens miljöfarliga egenskaper. Detta gäller särskilt sådana ämnen som på lång sikt på- verkar livsbetingelsema. När det gäller den yttre miljön har de så kalla- de globala miljöhoten, särskilt klimatfrågan och dess verkningar i olika former, ansetts ha direkt samband med den moderna användningen av vissa typer av kemiska produkter.

Det övergripande målet för kemikaliekontrollen är att förhindra ska- dor på människor och miljön. Skadliga ämnen och produkter bör därför så långt som möjligt ersättas med mindre skadliga och om det är möjligt med helt ofarliga. Där användningen av ämnen som kan innebära risker för hälsa och miljö inte kan undvikas måste sådana åtgärder vidtas som gör hanteringen säker. För att kemikaliekontrollens mål skall nås är det viktigt att alla kemiska produkter som används är väl utredda med avseende på effekterna på människors hälsa och miljön. Minst lika angeläget är att alla som i olika former hanterar kemiska produkter är tillräckligt informerade om produkternas eventuella skadeverkningar och övriga risker vid hanteringen.

För att uppnå målet för kemikaliekontrollen har tre huvudmål satts Prop. 1994/95:10 upp:

Kunskapsmålet

Kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö. Ansvaret för detta vilar på tillverkaren, importören eller leverantören.

Produktmålet

Så ofarliga produkter som möjligt skall användas. Skadliga ämnen och produkter skall så långt det är möjligt ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana.

Hanteringsmålet

Potentiella risker skall undanröjas genom säker hantering av kemiska produkter. En förutsättning för detta är att både konsumenter och yrkes- mässiga användare får god information från leverantörer om hantering- en av kemikalier.

Det är enligt regeringens mening av utomordentlig vikt att de här angivna målen inte stannar vid formuleringar på ett papper, utan att de i det dagliga arbetet hos företag och myndigheter fungerar i det praktis- ka arbetet. Förebyggande åtgärder inom kemikalieområdet är ett av de viktigaste instrumenten för att nå en bättre miljö.

Ansvaret för att kemikaliekontrollens mål uppnås ligger i första hand på de företag som tillverkar, importerar, överlåter eller använder kemis- ka produkter. Myndigheternas uppgifter på kemikalieområdet är att genom information, utbildning och ingripanden se till att företag och andra agerar på ett sådant sätt vid hanteringen att skaderiskerna motver- kas eller förebyggs. Kemikaliekontrollen är uppdelad mellan äera olika myndigheter. Ett nära samarbete mellan myndigheterna är nödvändigt både för att åstadkomma en samordning av verksamheterna och för att förhindra att problem lämnas utan åtgärd.

En avgörande förutsättning för att kemikaliekontrollen skall nå sina syften är att kunskapsnivån i alla led i hanteringen är tillräcklig. Mot- svarande gäller också för tillsynsmyndighetemas vidkommande på kemikalieområdet.

Åtgärder för att förebygga skador skall vidtas så tidigt som möjligt. Mycket höga krav skall därför ställas på tillverkare och importörer. De skall genom sitt val av produkter samt genom utredningar och infomra- tion om hälso- och miljörisker ge goda fönrtsätmingar för en säker hantering av kemikaliema. Kontrollen av att tillverkare och importörer fullgör sin undersökningsskyldighet måste utvecklas.

Ett område som ingår i kemikaliekontrollen och som får alltmer upp- märksamhet som en viktig del av regeringens miljöpolitik är varupro- duktionen. En vara kan utöva en påverkan på människors hälsa eller på miljön under hela sin livstid. Även därefter, i avfallsledet, kan det från miljösynpunkt vara av stor betydelse vilka kemikalier som ingått i var- an. Redan i tillverkningsledet eller ännu tidigare bör därför eventuella 167 långsiktiga hälso- eller miljöaspekter av ingående kemiska produkter

eller ämnen beaktas. Produktvalet kan alltså spela en viktig roll i strä— van att förebygga senare miljöproblem.

Användningen av kemiska produkter är en internationell företeelse och problemen är i många fall likartade. Detta beror inte minst på att den internationella handeln med kemiska ämnen och produkter är värld- somspännande och har en stor volym. De problem som änns eller kan uppstå i Sverige som en följd av användningen av kemikalier är likar- tade med många andra länders. Ett internationellt samarbete i fråga om kemikaliekontroll är alltså nödvändigt. Ett gemensamt internationellt agerande vid avveckling av användningen av särskilt farliga kemikalier är också angeläget för att undvika tekniska handelshinder och för att uppnå konkurrensneutralitet.

Inom OECD pågår ett arbete med att få fram kunskaper om kemikali- ers hälso- och miljöfarliga egenskaper, metoder för utredning och be- dömning samt under senare tid också för att utveckla kriterier för risk- bedömning. Också inom FN-systemets ram har kenrikaliefrågoma fått en ökad betydelse. Detta framkom inte minst vid 1992 års miljökon- ferens (UNCED) där användningen av kemikalier var en fråga som var aktuell för många av de ämnesområden som konferensen behandlade. Uppföljningen av UNCED innebär bl.a. att åstadkomma en harmonise- ring på kemikalieområdet när det gäller märkning och klassiäcering. Regeringen anser att det internationella arbetet för att stärka kemikalie- kontrollen även i fortsättningen måste ges en hög prioritet i myndig- hetemas arbete. Vikten härav har stigit i takt med den europeiska in- tegrationen. Kemikaliefrågoma intog sålunda en central roll i EES- förhandlingama och har haft en framträdande roll i de nyligen avslutade förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i EU. De övergångslös— ningar som har förhandlats fram för ett svenskt vidkommande innebär bl.a. att under en period av fyra år räknat från medlemskapets början, kan Sverige behålla sina nu gällande, i vissa fall strängare regler på kemikalieområdet. EU genomför under övergångsperioden en översyn av sin normgivning i enlighet med normala EG-procedurer. Sverige deltar som EU—medlem' r översynen och kan givetvis påverka resultatet.

Även om kemikaliefrågoma har spelat en central roll både i EES- förhandlingarna och medlemskapsförhandlingama har de vunna resulta- ten inneburit att den svenska kemikalielagstiftningen i allt väsentligt kunnat behållas. I propositionen om Europeiska Ekonomiska Samarbets- området (prop. 1991/92zl70, bil. 13, bet. 1992/93 EUl, rskr. 1992/93:18), gjordes, med riksdagens godkännande, den bedömningen att det inte behövdes några lagändringar på kemikalieområdet med anledning av EES—avtalet. Den närmare genomgången som avtalet för- anledde visade att det var tillräckligt med föreskrifter av regeringen eller Kemikalieinspektionen på ett par begränsade områden för att normgivningen skulle svara mot avtalets krav. Inte heller ett medlem- skap torde innebära att lagstiftningen om kemikaliekontroll i sak be- höver ändras.

Det torde över huvud taget råda en bred enighet mellan alla seriösa aktörer på kemikalieområdet om det övergripande målet för kemikalie— kontrollen, nämligen att dess syfte är att förebygga skador på grund av

hantering av kemiska produkter. Varje aktör har sin roll i detta sam- manhang. Företagens ansvar har nyss berörts. Myndigheternas agerande mot företagen bör präglas av ett sådant uppträdande som inger förtroen- de både i fråga om kunskaper om hälso- och miljöfrågor och insikter i näringslivets förhållanden.

De olika programmen för kemikaliekontrollen för riskbegränsning när det gäller bekämpningsmedel och andra ämnen och ärnnesgrupper har nyligen redovisats för riksdagen i prop. 1993/94:163 (bet. 1993/94zJoU23, rskr. 1993/94:273).

4.10.2 Kemikalielagstiftningen i miljöbalken

Regeringens förslag: Kemikaliekontrollen skall regleras genom

miljöbalken genom att de föreskrifter som nu finns i lagen om kemiska produkter förs in i balken.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstansema: Kemikalieinspektionen har betonat kemikalielag- stiftningens tvärsektoriella karaktär.

Skälen för regeringens förslag: Lagen om kemiska produkter trädde i kraft den 1 juli 1985. Lagen har en generell tillämpning på kemikalie- området. I avsnitt 4.l.l anges de viktigaste författningarna inom kemi- kalielagstiftrringens område.

Kemikalielagstiftningen skär genom många sektorer. Kemikaliefrågor som rör arbetsmiljön, den yttre miljön och konsumentfrågor av olika slag regleras i stora delar enligt lagen om kemiska produkter. Också hälsoskyddsfrågor av mer generell karaktär t.ex byggprodukter och deras verkan på inomhusmiljön kan regleras med stöd av kemikalielag- stiftningen. Genom att lagens syfte är att förebygga skador på männi- skor och miljön har dess huvudinriktning kommit att bli orienterad mot marknadsföringsledet. Kemikalielagstiftningen betonar särskilt tillverka- rens och irnportörens ansvar för att tillräckliga undersökning och doku- mentation änns. Det är också tillverkare och importörer som i första hand skall svara för information och som skall lämna upplysningar för att förebygga att :kemikaliehanteringen förorsakar skada. Kemikaliein- spektionen har framhållit vikten av att ämnesområdet kemiska produkter har getts ett särskilt kapitel i kommitténs förslag till miljöbalk. Enligt inspektionen framhävs därigenom den särskilda betydelse som den produkt- och varuinriktade kontrollen i marknadsföringsledet har för att förebyg- ga att kemikalier förs ut i sådan användning som leder till skador på hälsa eller miljö.

Kemikalielagstiftningen, som den för närvarande är utformad, täcker alltså olika sektorer. Denna lagstiftning har kommit att inta en alltmer

central roll i miljöpolitiken i takt med'att miljöproblemen har förskjutits från besvärande punktutsläpp till en mera diffus miljöpåverkan. Att styra användningen av kemiska produkter och ämnen inte minst i varu- produktionen och att därmed åstadkomma att användningen av särskilt farliga produkter avvecklas eller minskas är således av central betydelse för en framgångsrik miljöpolitik. Kemikalielagstiftningen har också en central roll när det gäller att på nationell nivå reglera internationella överenskommelser på miljöonuådet. Som exempel på detta lan nämnas att kemikalielagstiftningen har utvecklats till att bli det instrument som används i Sverige, när det gäller att genom regelgivning bekämpa de globala miljöhoten i form av uttrrnning av ozonskiktet och äera andra former av klimatpåverkan.

Vad som nu har sagts om kemilalielagstiftningens roll i den svenska miljöpolitiken leder fram till slutsatsen att kemikaliekontrollen bör regleras i miljöbalken. Den bedömning regeringen nyss redovisade i fråga om kemikaliekontrollen skall utgöra grunden för lagstiftningen. Därvid godtar regeringen i allt väsentligt det förslag som kommittén har lämnat. Vissa lagtekniska ändringar av förslaget innebär dock att kapit- let om kemiska produkter något utvidgas i frågan om rätten att meddela generella föreskrifter och avgränsning till annan lagstiftning. Genom aktsarnhetsreglemas utformning i miljöbalken innehåller lapitlet om kemiska produkter en hänvisning till de allmänna aktsamhetsreglema. Därutöver bör det ännas aktsamhetsregler som är särskilt avpassade för kemikaliekontrollen. Lagen om kemiska produkter är en s.k. ramlag som konkretiseras genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Inom kemikalieområdet änns det en god erfarenhet av att använda generella föreskrifter. Gene- rella föreskrifter bör även i framtiden i betydande omfattning kunna utfärdas av centrala myndigheter som ett led i kemilalieregleringen. Generella föreskrifter inom kemikalieområdet bör också kunna utfärdas för sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som följer av de allmänna aktsamhetsbestämmelserna. Som har belysts i tidigare avsnitt, 4.2.2, är det dock regeringens avsikt att alltid göra en noggrann av- vägning mellan berörda intressen innan ett bemyndigande ges till en central förvaltningsmyndighet att meddela generella föreskrifter.

Den internationella anpassning som är nödvändig på kemikalieområdet kommer i stigande grad att spela en viktig roll genom samarbetet med andra länder samt inom OECD och EU. Kemikalieinspektionen och andra myndigheter som har en bestämmande roll i fråga om kemikalie- kontrollen kommer där att ha en viktig funktion.

Försiktighetsprincipen har också inom kemikaliekontrollen varit ett bärande element under många år. Vissa föreskrifter som för närvarande utgör en del av kemilaliekontrollen har i förslaget till miljöbalk som anförts i avsnitt" 4.4 förts till de allmänna aktsamhetsreglema. I det avsnittet utvecklar regeringen sin syn på utbytesprincipen. På kemikalie- området änns det med hänsyn till verksamheternas olika art dock an— ledning att — i likhet med vad som gäller en del andra verksamheter också ha särskilda aktsamhetsregler, i detta fall särskilt avpassade för hanteringen av kemiska produkter. Vi återkommer i författningskom-

mentaren till den närmare utformningen av miljöbalkens särslcilda före- skrifter om kemikaliekontroll.

4.11 Hälsoskydd 4.11.1 Allmänna bestämmelser

Regeringens förslag: Hälsoskyddslagstif'tningen inordnas i ett särskilt kapitel i miljöbalken. Uttrycket sanitär olägenhet ersätts med begreppet olägenhet för människors hälsa, vilket innefattar störningar av välbefrnnandet och därför innebär en viss utvidgning av tillämpningsområdet för hälsoskyddsreglema. De allmänna aktsamhetsreglema i miljöbalken skall gälla även för hälsoskyddet. Vidare skall miljökvalitetsnormer läggas till grund för bedöm- ningen av vilka åtgärder som behövs.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstansema: Det råder en bred enighet om att hälsoskyddslagen bör inordnas i balken. SocialstyreLren understryker att hälsoskyddet inte bör ses som en separat företeelse utom som en viktig integrerad be- ståndsdel i miljöbalken. Frågan om hälsoskyddsregler skall omfatta olycksfallsskador tas upp av styrelsen och av FolkhäLsoinstr'twet.

Flertalet remissinstanser godtar att sanitär olägenhet ersätts med ett nytt begrepp. När det gäller frågan villa störningar som bör kunna föranleda åtgärder har dock äera remissinstanser synpunkter på kom- mitténs förslag. Kammarrätten i Stockholm och Länsstyeren i Koppar- bergs län avstyrker en ändring som innebär att störningar som inte påverkar hälsan utan endast välbeännandet skall omfattas. Många kom- muner anser att det krävs riktlinjer eller normer för bedömningen av när ingripande bör ske i sådana fall. Flera kommuner anmärker också på en bristande samordning mellan den grundläggande deänitionen i 2 kap. 9 å och de allmänna reglerna i 17 kap. i förslaget. Några länssty- relser påpekar att risken för att en olägenhet skall uppkomma bör vara tillräcklig för ett ingripande.

Flera länsstyrelser och kommuner anser att bestämmelsema i 17 kap. bör förtydligas, så att det framgår att åtgärder skall vidtas inte bara i syfte att hindra att olägenheter uppstår utan också för att undanröja olägenheter som redan har uppkommit.

Skälen för regeringens förslag: Som redan konstaterats i avsnitt 4.3 är det naturligt att reglerna i hälsoskyddslagstiftningen inordnas i miljöbal— ken. Iagstiftningens syfte - att motverka störningar som kan vara skad- liga för människors hälsa sammanfaller till stor del med syftet med den övriga lagstiftning som utgör naturliga delar i balken, främst miljö-

skyddslagen, lagen om kenrisla produkter och renhållningslagen. Re- missinstansema är helt eniga med den bedömningen.

Kommitténs förslag innebär att skyddet för människors hälsa kommer att utgöra en integrerad del i miljöbalken och att samma grundläggande aktsamhetskrav skall gälla för hälsoskyddet som gäller för exempelvis miljöfaräg verksamhet. Kommitténs lagförslag innehåller en deänition av begreppet hälsoskydd i 2 lap 9 & och en allmän aktsamhetsregel i 17 kap. 1 å, som komplettering till de allmänna aktsamhetsreglema i 3 kap. Vidare föreslås att ett antal särskilda regler som främst rör inom- husmiljön tas in i samma kapitel tillsammans med regler om föreskrifter på hälsoskyddsområdet. Reglerna hämtas från hälsoskyddslagen(1982:1080) och i viss utsträckning även från hälsoskyddsförordningen (l983z616).

Regeringen änner i likhet med kommittén att det är lämpligt att regler om hälsoskydd tas in i ett särskilt kapitel i balken. Reglerna bör tas in i 15 kap. och bör omfatta en avgränsning av tillämpningsområdet, vissa särskilda aktsamhetskrav och bestämmelser om föreskrifter.

Några remissinstanser har tagit upp frågan om reglerna om hälso- skydd bör göras tillämpliga beträffande olycksfallsskador. Regeringen anser att den frågeställningen bör behandlas i ett annat sammanhang.

Tillämpningsområdet

Enligt l & hälsoskyddslagen är lagens syfte att hindra uppkomsten av sanitära olägenheter och att undanröja sådana olägenheter. Med sanitär olägenhet avses en störning som kan vara skadlig för människors hälsa och som inte är ringa eller helt tillfällig. Lagstiftningens regler är in- riktade på störningar som härrör från användningen av fast eller lös egendom. Enligt Gå lagen skall ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hin- dra uppkomsten av och undanröja sanitär olägenhet.

I miljöbalken är det de allmänna aktsamhetsreglema i 2 kap. som avgör om åtgärder måste vidtas mot störningar av olika slag, bl. a. sådana som kan påverka hälsan. Dessa regler ersätter 6 & hälsoskyddsla- gen. I balken bör vidare ännas en deänition som motsvarar sanitär olägenhet och som anger villa störningar som är av sådan karaktär att balkens skyddsregler är tillämpliga. En sådan regel änns i kommitténs förslag i 2 kap. 9 &. Regeringen anser i likhet med kommittén att be- greppet olägenhet för människors hälsa bör användas i balken i stället för sanitär olägenhet. ' Flera remissinstanser har pekat på ett behov av samordning och bättre överskådlighet när det gäller grundläggande deänitioner och aktsamhets- regler. Lagtexten bör därför förenklas genom att deänitionen av hälso- skydd i 2 kap. 9 & i kommitténs förslag görs till en del av den inledande regeln i miljöbalkens kapitel om särskilda hälsoskyddsbestämmelser.

Jämfört med de nu gällande reglerna innebär kommitténs förslag en viss utvidgning av tillämpningsområdet för hälsoskyddsreglerna och av myndigheternas möjligheter att ingripa mot störningar. Således omfattas

även störningar som uppkommer i andra sammanhang än vid använd- ning av egendom. Ändringen torde ha liten praktisk betydelse, särskilt mot bakgrund av att ringa eller helt tillfälliga störningar liksom tidigare inte skall omfattas. Vidare omfattas inte bara direkt hälsoskadliga stör— ningar utan även störningar som påverkar människors välbeännande. Några remissinstanser ifrågasätter om det är lämpligt att inverkan på välbeännandet skall omfattas av deänitionen och anför att man därmed fångar in rena trivselaspekter, vilket leder till tillämpningsproblem.

Regeringen änner att det änns skäl för att ta med såväl hälsan som välbeännandet i deänitionen. Den utvidgning av tillämpningsområdet som detta innebär skall inte överdrivas — störningar som enbart medför psykisk påverkan kan redan utgöra sanitär olägenhet enligt hälsoskydds- lagens regler. Däremot bör det tydligt anges att bestämmelsen bara omfattar störningar som vid en medicinsk eller hygienisk bedömning på objektiva grunder kan anses påverka välbeännandet. När det gäller störningar som endast påverkar välbeännandet blir föreskrifterna i miljöbalken om miljökvalitetsnormer särskilt viktiga. Flera remissinstan- ser påpekar att det för den praktiska tillämpningen är nödvändigt att myndigheter och enskilda kan hämta ledning i miljökvalitetsnormer eller andra föreskrifter som anger gränsvärden eller andra kriterier för när en beaktansvärd olägenhet skall anses föreligga. Regeringen delar den bedömningen.

De nya reglerna innebär i övrigt inte någon ändring när det gäller frågan i vilken utsträckning behoven hos särskilt känsliga personer skall beaktas, t.ex. allergiker. Vid bedömningen av om en olägenhet i lagens mening föreligger bör hänsyn således tas även till personer som är något mer känsliga än vad som kan anses normalt.

Åtgärder enligt balken kan både syfta till att undanröja uppkomna olägenheter och vara av förebyggande karaktär. Detta följer av de allmänna aktsamhetsreglema i 1 lap. och bör också framgå av de sär- skilda föreskriftema om hälsoskydd.

MiUökvalitetsnonner

Normer och riktlinjer av icke bindande karaktär från främst Socialsty— relsen har sedan länge använts i hälsoskyddsarbetet som ett stöd vid tillämpningen av reglerna om sanitär olägenhet. Regeringen anser — som närmare utvecklats i avsnitt 4.5 — att ett system med särskilda miljökva— litetsnormer nu bör införas. Sådana normer kommer att få särskild betydelse på hälsoskyddsområdet och bör på sikt leda till bättre och effektivare hälsoskydd.

Miljökvalitetsnormema får främst betydelse vid myndigheternas arbe- te med prövning och tillsyn och som grund för generella föreskrifter. Om en norm överskrids, kan det leda till olila åtgärder i skilda fall. Om det är fråga om en enstala stömingskälla, t.ex. en maskin som används så att en bullemorm för bostäder överskrids, bör tillsynsmyn- dighetema direkt vidta åtgärder. När en miljökvalitetsnorm överskrids inom ett större område på gnrnd av miljöpåverkan från äera störande

verksamheter, kan det, som närmare utvecklas i avsnitt 4.5, krävas en åtgärdsplan för att på sikt komma till rätta med olägenheterna.

Utöver de särskilda miljökvalitetsnormema bör det på hälsoskyddsom- rådet alltjämt ännas utrymme för icke bindande riktlinjer som beslutas av myndigheter.

Lagrådet

Lagrådet tar i sitt yttrande upp allmänna frågor om graden av samord- ning mellan de lagar som tas in i balken och behovet av en analys när det gäller gränsdragningsproblematiken för olika skyldigheter och in- gripanden. När det gäller hälsoskyddsreglerna tar lagrådet upp frågan om gränsdragningen till reglerna om miljöfarlig verksamhet i 13 lap. Lagrådet nämner särskilt f'oreskriftsrätten för regeringen enligt 15 kap. 8 5 i lagrådsremissens förslag i förhållande till reglerna om miljöfarlig verksamhet. Beträffande den sistnämnda bestämmelsen anför lagrådet också att med så vidsträckta bemyndiganden kan förhållandet bli att bestämmelserna i balken ger en ofullständig och delvis missvisande bild av det för medborgarna viktiga regelverket på området.

Regeringen behandlar i kapitel 4.3.1 allmänt dessa synpunkter på behovet av samordning mellan balkens olika avsnitt.

Balken har enligt regeringens förslag utformats så att de allmänna aktsamhetsreglema i 2 kap. gjorts gemensamma för de sakområden som regleras bl.a. i balkens fjärde avdelning om skydd för hälsa och miljö. Även de regler som styr myndighetemas verksamhet är till stor del gemensamma. Däremot har en uppdelning i regler på olika sakområden som änns i den nuvarande lagstiftningen i stora drag behållits i många fall, bl.a. när det gäller regler om miljöfarlig verksamhet och om häl- soskydd, vilka behandlas i särskilda kapitel. Det änns äera skäl för detta. Reglerna om hälsoskydd och om miljöfarlig verksamhet riktar sig i praktiken ofta mot olika adressater. För hälsoskyddet är_ det viktigt att snabbt kunna ingripa lokalt för att motverka hälsoskador, medan miljö- skyddsreglema mera syftar till att på längre sikt reglera hur en indu- striell verksamhet får bedrivas. Detta får i sin tur viss betydelse för utformningen av bemyndiganden och för villa befogenheter som bör ges till myndigheterna. Lagrådet har heller inte ifrågasatt att en uppdelning av reglerna av detta slag på olika kapitel bör ske.

Uppdelningen medför dock ofrånkomligen att man måste acceptera att reglerna i vissa fall kommer att överlappa varandra. Detta gäller bl.a. reglerna om miljöskydd och hälsoskydd. I balken har dock hälsoskydds- reglerna renodlats. Vissa frågor om avloppsanläggningar och värme- pumpar har förts bort från hälsoskyddsreglerna till reglerna om miljö— farlig verksamhet där de bättre hör hemma. Inriktningen på inomhus- miljön har betonats. Enligt regeringens bedömning är det därför i bal- ken tydligare än tidigare i vilka fall hälsoskyddsreglerna respektive reglerna om miljöfarlig verksamhet bör tillämpas. Lagrådet har heller inte pekat på några konkreta olägenheter med den föreslagna ordningen.

Frågan om hanteringen av ärenden'som omfattas både av reglerna i 15 kap och reglerna om miljöfarlig verksamhet tas upp i följande av- snitt. När det gäller frågan om bemyndigandet att meddela ytmrligare fö - skrifter i 15 kap. 8 5 i lagrådsremissens förslag (15 kap. 9 5 i denna proposition) är för vidsträckt utformat gör regeringen följande bedöm- ning. Paragrafens första stycke motsvarar 13 & hälsoskyddslagen och är något mer begränsat utformat än det lagrumrnet. Det andra stycket ger en möjlighet för regeringen att besluta om tillståndsplikt eller anmäl- ningsplikt för en viss verksamhet. Tidigare har detta reglerats i lag. Enligt regeringens bedömning bör dock reglerna på detta område ut- formas på samma sätt som reglerna om miljöfarlig verksamhet, med en möjlighet för regeringen att fatta beslut. Bemyndiganden av lilmande slag är ofrånkomliga i denna typ av lagstiftning. Regeringen anser inte att det nu aktuella bemyndigandet medför några särskilda olägenheter.

4.11.2 SärSkilda aktsamhetsregler och regler om föreskrifter

Regeringens förslag: Grundläggande aktsamhetsregler i den nu- varande hälsoskyddslagstiftningen som avser främst hälsoskydd i lokaler och bostäder överförs till balken. Närmare bestämmelser

om hälsoskyddet tas in i föreskrifter som beslutas av regeringen eller tillsynsmyndigheter.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstansema: Inriktningen på inomhusmiljön i kommitténs för- slag bemöts positivt av remissinstansema. Stockholms universitet, Kom- munförbundet, Advokatsamjimdet samt äera kommuner och länsstyrel- ser anser att de föreslagna reglerna är för detaljerade, särskilt vid en jämförelse med övriga kapitel i balken. Boverket anser att bostadshygie- niska frågor bör regleras genom plan— och bygglagen.

Flera länsstyrelser och kommuner anser att regler om avloppsvatten bör hänföras till kapitlet om miljöfarlig verksamhet.

Frågan om tillämpningsområdet för reglerna om hälsoskydd i för- hållande till balkens bestämmelser om miljöfärlig verksamhet tas upp av bl.a. Koncessionsnärnnden för miljöskydd. Arbetarskyddrstyrelsen på- pekar att lokaler för undervisning och barnomsorg ingår i tillämpnings— området för arbetismiljölagen (l977:1160).

Skälen för regeringens förslag: Sanitära olägenheter i inomhusmiljön har traditionellt varit en huvudinriktning för hälsoskyddsarbetet. Flerta- let regler i hälsoskyddslagen rör inomhusmiljön. Därutöver änns be- stämmelser om bl.a. avloppsanläggningar, som medför särskilda sanitä- ra problem, och om värmepumpar samt om djurhållning och badvatten- kvalitet.

Regeringen änner i likhet med kommittén att det är lämpligt att i kapitlet om hälsoskydd ta in ett antal särskilda bestämmelser från häl— soskyddslagstiftningen som främst rör inomhusmiljön. Detta är viktigt från allmänna utgångspunkter för att understryka hälsoskyddets betydel- se i en integrerad miljölagstiftning och för att åstadkomma en balans mellan hälsoskyddsreglerna och de regler som främst rör miljöpåverlan i utomhusmiljön. Dessutom krävs en avgränsning av de fall då de sär- skilda föraranderegler slall tillämpas som rör åtgärder på hälsoskydds- området och som hämtats från den nuvarande hälsoskyddslagstiftningen. Dessa regler skiljer sig från de regler som föreslås gälla för miljöfarliga verksamheter bl.a. i fråga om möjligheten att delegera föreskriftsrätt till kommunen och beträffande ordningen för överklagande i ärenden.

Införandet av miljöbalken kommer enligt regeringens bedömning inte att leda till några grundläggande förändringar i kommunernas verksam- het på hälsoskyddsområdet. Det utvidgade tillämpningsområdet och införandet av miljökvalitetsnormer kan särskilt på sikt stärka och effek- tivisera hälsoskyddsarbetet. I övrigt anser regeringen att den ordning som för närvarande gäller i fråga om ansvarsfördelningen på hälso- skyddsområdet mellan olika myndigheter och dessas möjlighet att med- dela föreskrifter ete. nu inte bör ändras genom miljöbalken. Dessa frågor bör dock tas upp till förnyat övervägande när Miljöorganisations- utredningen har redovisat sitt uppdrag.

Regeringen änner kommitténs förslag i huvudsak väl avvägt när det gäller urvalet av de regler som bör tas in i ett särskilt kapitel om hälso- skydd. I kapitlet bör således ännas grundläggande aktsamhetskrav som avser hälsoskyddet i inomhusmiljön. "Som påpekats av flera remissin- stanser bör dock reglerna i några fall göras mindre detaljerade.

Även reglerna om djurhållning och om badvattenkvalitet bör tas med. Bestämmelserna i hälsoskyddslagen om avloppsanläggningar och värme- pumpar hör närmast hemma under avsnittet om miljöfang verksamhet och bör inte ingå i kapitlet om hälsoskydd. I likhet med kommittén änner dock regeringen att skyldigheten att avleda och rena eller på annat sätt ta om hand avloppsvatten har en natung anknytning till bestämmelserna om inomhusmiljön och därför bör ännas med bland de särskilda föreskrifterna om hälsoskydd.

Kommitténs förslag innehåller i 3 & bestämmelser om beskaffenheten hos bostäder och vissa lokaler, grundat på 3 & hälsoskyddsförordningen. Som påpekas av Arbetarskyddsstyrelsen lan bestämmelser om lokaler för undervisning och barnomsorg meddelas med stöd av arbetsmiljö- lagen (1977:1160). Det änns därför inte behov av särskilda regler för sådana lokaler i balken. Länsstyrelsen i Jönköpings län föreslår i sitt remissyttrande att bestämmelsen i stället skall gälla bostäder och lokaler för allmänna ändamål, så att exempelvis samlingslokaler och vårdin- rättningar omfattas. Regeringen änner att bestämmelsen bör ändras i enlighet med detta och i övrigt göras mindre detaljerad. Skyldigheten att ta hand om avloppsvatten kan framgå av samma bestämmelse.

När det gäller bostäder och lolaler bör även uppmärksammas bestäm— melserna i den nya lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, som delvis avser förhållanden som behandlas i hälso-

skyddslagen. Lagen innehåller regler som motsvarar tidigare bestämmelser i 3 kap. plan- och bygglagen och i byggproduktlagen (1992: 1535). Några remissinstanser har pekat på behovet av samordning med plan- och bygglagens regler.

Byggnadsverkslagen innehåller egenskapskrav på bl.a. byggnader och byggprodukter. Med byggprodukt avses en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk och som har betydelse för bygg— nadsverkets egenskaper bl.a. när det gäller skydd för hygien, hälsa och miljö. I byggnadsverkslagen anges kortfattat de tekniska krav som skall ställas på byggnader och som skall beaktas vid uppförande eller änd- ringar. Därutöver föreskrivs att byggnaden skall underhållas så att dess egenskaper i huvudsak bevaras. Bestämmelser som skall säkerställa att fel i bostadshus avhjälps, bl.a. fel som avser hälsoaspekter, änns också i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring. Vissa regler om lägenheters skick änns också i 12 kap. jordabalken, hyreslagen.

Det kan konstateras att dessa lagar tar sikte på förhållanden för vilka fastighetsägaren ytterst har ansvaret och som avser byggnadens utföran- de och skick. Kraven syftar bl.a. till att säkerställa välbeännandet, t.ex. genom skydd mot bullerstörningar. Balkens regler om hälsoskydd skall således inte användas för att säkerställa att sådana grundläggande krav skall vara uppfyllda utan tar i stället främst sikte på olägenheter för människors hälsa, i balkens mening, som kan uppkomma i samband med användningen av en byggnad. Regeringen gör därför den bedöm- ningen att de olika föreskrifterna kan tillämpas parallellt. Motsvarande bedömning gjordes när hälsoskyddslagen infördes.

Kommitténs förslag att i 3 & också ange att bostäder och lokaler skall vara i betryggande grad fria från strålning har bemötts positivt av re- missinstanSema. Kommunerna har sedan länge med utgångspunkt i hälsoskyddslagen arbetat med hälsoproblemen med radon i bostäder. Socialstyrelsen har beslutat om vägledande värden för radonhalt i beänt- liga bostäder. Det änns således goda skäl att särskilt nämna problemen med strålning i detta sammanhang. Eftersom 35 enligt regeringens förslag görs mindre detaljerad än enligt uu'edningsförslaget, bör före- skrifter om sådana stömingar som strålning anges i en förordning med stöd av bemyndigande i balken i stället för i lagtexten.

Förslaget att den som upplåter lokaler för bostäder eller allmänna ändamål skall kunna åläggas att bekosta undersökningar som behövs för tillsynen har inte mött några invändningar från remissinstansema. Reg- ler av mOtsvarande slag änns redan i miljöskyddslagen. Regeringen anser att bestämmelsen har sin naturliga plats i kapitlet om tillsyn i miljöbalken. ' ' Bestämmelserna kommenteras närmare i förfättningskommentaren. De bestämmelser i hälsoskyddslagen som inte flyttas till balken kan tas in i en förordning som beslutas av regeringen. Viktiga regler som kan tas in i förordningen är krav på tillstånd eller anmälan för vissa verksamheter eller inrättningar. I avsnittet med särskilda hälsoskyddsregler bör ingå de bemyndiganden att besluta om ytterligare föreskrifter som särskilt krävs för hälsoskyddsområdet. Bemyndigandena bör motsvara dem som

nu änns i hälsoskyddslagen och i lagen (l990:1079) om tillfälliga bil- förbud.

Gränsdragningen häLsoskydd miljöfarlig verksamhet

De särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet i miljöbalken bör liksom varit fallet enligt miljöskyddslagen tillämpas på störningar vid användningen av mark, byggnad eller anläggning som kan medföra olägenheter för hälsan. De föreslagna hälsoskyddsreglerna innehåller som nyss nämnts inte någon avgränsning till användningen av fast eller lös egendom. När det gäller olägenheter för människors hälsa som orsakas av fasta anläggningar eller verksamheter skulle därför både de särskilda reglerna om hälsoskydd och de särskilda reglerna om miljöfar- lig verksamhet kunna vara tillämpliga. Som påpekas av kommittén och några remissinstanser kan detta medföra en oklarhet om vilka regler som skall tillämpas på störningar som härrör från användningen av fast egendom. Oklarheten gäller inte miljöfarliga verksamheter som till- ståndsprövats enligt de särskilda reglerna om sådan verksamhet. För sådana verksamheter gäller att hälsoaspektema beaktas vid till- ståndsprövningen. Krav på åtgärder utöver vad som uppställs som vill- kor i ett tillstånd kan bara ställas i enlighet med reglerna om miljöfang verksamhet. För fasta anläggningar eller verksamheter som inte till— ståndsprövas kan däremot den situationen uppstå att såväl de särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet som de särskilda reglerna om häl- soskydd blir tillämpliga. Vilka regler som åberopas för en viss åtgärd har bl.a. betydelse för det förfarande som skall tillämpas vid överkla- gande. Beslut enligt föreskrifterna om miljöfarlig verksamhet överprö- vas i administrativ ordning medan beslut i hälsoskyddsärenden över- klagas hos förvaltningsdomstol.

Regeringen gör följande bedömning. Att reglerna om hälsoskydd och miljöskydd delvis överlappar varandra är inte någon nyhet. Eftersom ansvaret för att vidta åtgärder till skydd för hälsan och miljön i normal- fallet ligger på samma myndighet, den kommunala nämnden, och förut- sättningama för ingripande i de aktuella fallen i allmänhet är desamma har det inte heller någon avgörande betydelse vilka regler som tilläm- pas. Genom att hälsoskyddsreglerna renodlas blir det dock tydligare på vilka områden det främst bör vara aktuellt att tillämpa hälsoskyddsreg- lerna för att komma till rätta med störningar. Genom balken ändras den nuvarande ordningen när det gäller vissa anläggningar som utgör miljö- farlig verksamhet' men som hittills prövats enligt hälsoskyddslagstift- ningen, nämligen avloppsanordningar och värmepumpar. När behov uppkommer av särskilda föreskrifter bör det i övrigt ankomma på rege- ringen att bedöma hur en viss fråga skall regleras. I avsaknad av sär- skilda föreskrifter bör myndigheterna i sin tillsynsverksamhet i första hand tillämpa reglerna om miljöfang verksamhet, om det är fråga om störningar från fasta anläggningar eller verksamheter, dvs. samma princip bör gälla som förordades av föredragande statsrådet vid införan- det av hälsoskyddslagen (prop. 1981/82:119 s. 33).

4.12 Prövning av traäkanläggningar Prop. 1994/95:10 4.12.1 Aktsamhetsregler och miljökvalitetsnormer

Regeringens bedömning: Sektorsansvaret kvarstår för traäkom- rådet. Bestämmelser om standardkrav för olika fordon, skatter, avgifter och bidrag bevaras i särskilda författningar.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstansema: Ett stort antal remissinstanser framför att de f'ore- slagna åtgärderna inte räcker för att komma tillrätta med traäkens mil- jöproblem. Flera remissinstanser har påtalat att förslagen främst ger möjlighet att påverka lökaliseringen av en traäkanläggning och att förslaget ger begränsade möjligheter att påverka traäkens miljöstör- ningar i stort. Vägverket har uttalat att den stoppregel som kommitten föreslagit medför en risk för oförutsebar tillämpning vilket i sig, be- träffande nya vägar, kan innebära att hela planeringsprocessen blir svår att förutsäga. I stället bör miljömyndighetemas roll vid planering och projektering av vägar göras tyng i berörda författningar. Naturvårds- verket har föreslagit att emissionskrav och miljöklassningssystem för vägfordon, äygplan, fartyg m.fl. produkter bör föreskrivas med stöd av miljöbalken. Verket anser att principen om ett utökat sektorsansvar bör leda till att traäkmyndighetemas beslutsprocesser utvecklas så att vill- korsfrågor grundade på balkens aktsamhetsregler kan behandlas i sådana beslut. Vidare föreslår verket att en ägare till en traäkanläggning bör kunna få ta ut differentierade avgifter med avseende på fordonens mil- jöegenskaper. Sjöfartsverket har påtalat att sjöfarten är en internationell näring, som i princip inte kan styras av nationella särregler.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringens förslag till miljöbalk rymmer lösningar som väsentligt förbättrar möjligheterna att hantera traäkfrågorna.

Enligt hushållningsreglema skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka de är mest lämpade. Detta innebär också att mark- och vattenområden som är särskilt lämpade för bl.a. kommunikationsanläggningar skall så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar.

Kraven på kommunernas planering skärps genom föreskrifter om miljökvalitetsnormer (se avsnitt 4.5). Dessa föreskrifter blir tillämpliga inom bl.a. sarnhällsplaneringsområdet. De kan utformas som gränsvär- den för vad människan eller miljön kan tåla i fråga om störningar av olika slag. De gränser som gäller för vad människan och naturen ytterst får utsättas för skall självfallet tillämpas också i fråga om kommunika- tionsanläggningar. Miljökvalitetsnormema bör därigenom kunna få särskilt stor betydelse för den framtida traäkplaneringen. 179

De övergripande aktsamhetsreglema är inte straä'sanktionerade men de kan läggas till grund för prövning och tillsyn. Enligt aktsamhets- reglema skall hänsyn tas även till naturvårdens och den biologiska mångfaldens krav. Dessa krav är av särskild betydelse för frågan om lokaliseringen av olika kommunikationsleder.

Eftersom de allmänna aktsamhetsreglema i miljöbalken blir generellt tillämpliga inom hälso- och miljöskyddet i dess helhet innebär detta också att stoppreglema skall tillämpas även beträffande sådana kommu- nikationsanläggningar som prövas i särskild ordning. För närvarande gäller att stoppreglema i 6 & miljöskyddslagen inte hindrar att sådan flygplats, väg eller järnväg vars anläggande prövats i särskild ordning används för avsett ändamål.

Vägverket har uttalat farhågor beträffande tillämpningen av den av kommittén föreslagna stoppregeln. Regeringen har tidigare redovisat att det måste ännas en gräns vid vilken en miljöstörande verksamhet inte längre kan accepteras. Stoppregeln har i regeringens förslag fått en annan utformning än den kommittén föreslagit. De grundläggande moti- ven för en stoppregel av den utformning regeringen föreslår omfattar även traäken och dess miljöpåverkan. Nya vägar bör givetvis inte pla- neras på ett sådant sätt att det föreligger risk för ingripande med stöd av stoppregeln.

Reglerna i miljöbalken bör i enlighet med vad som anförs i denna lagrådsremiss få större räckvidd och genomslagskraft bl.a. inom samhällsplaneringsområdet än nuvarande miljöbestärnmelser.

Miljöbestämmelsema i de centrala traäkförfattningama bör i det fortsatta arbetet med dessa författningar så långt som möjligt anpassas till miljöbalkens bestämmelser. Balkens aktsamhetsregler måste givetvis beaktas även av sektorsmyndighetema eftersom de allmänna aktsamhets- reglema är tillämpliga inom miljö- och hälsoskyddet i dess helhet och stoppreglema på detta sätt blir tillämpliga även inom traäksektom. Traäkrnyndighetemas beslutsprocesser bör utvecklas så att villkors- frågor grundade på balkens aktsamhetsregler kan behandlas i traäk— myndighetemas beslut.

Inom den gällande traäklagstiftningen änns äera regler om standard— krav på olika fordon. Regeringen anser att denna typ av reglering inom vissa områden har varit framgångsrik. Sverige är t.ex. ett föregångsland i Europa när det gäller rening av bilavgaser. För att så långt som möj- ligt kunna överblicka de krav som ställs på fordon av olika slag bör bestämmelserna om exempelvis avgasrening och bullerdämpning be- träffande dessa bevaras i speciallagstiftningen.

Även utformningen av de ekonomiska styrrnedlen borde enligt rege- ringens uppfattning stå i god överensstämmelse med miljöpolitiken i stort. Också på detta område är det fråga om vilket innehåll som vid varje tidpunkt ges åt normerna. Användningen av miljökvalitetsnormer kan även här ha en pedagogisk och pådrivande eä'ekt.

De i vägtraäkkungörelsen intagna reglerna som gör det möjligt för kommuner att inom vissa områden förbjuda traäk med vissa typer av fordon, t.ex. dieseldrivna fordon i stadskämor, har ett starkt drag av hälso- och miljöskyddslagstiftning. Emellertid har bestämmelserna också

så nära samband med andra frågor Som regleras genom lokala traäk- föreskrifter att de även fortsättningsvis bör tas upp i traäklagstiftningen. Även bestämmelserna om hastighetsbegränsningar till skydd för miljön bör bibehållas r vägtraäkförfattningama.

Vad som nu sagts om sådana föreskrifter som bör ännas kvar i for- dons- och vägtraäklagstifmingen hindrar emellertid inte att vissa frågor av liknande art kan regleras i förordningar eller myndighetsföreslq'ifter som utfärdas med stöd av bemyndiganden i miljöbalken, särskilt med avseende på hälsoskyddet.

Det kan föreligga ett behov för kommunerna att tillfälligt kunna för- bjuda traäk med person- och lastbilar vid luftförorerringstoppar. Därför bör de bestämmelser som änns i lagen (l990:1079) om tillfälliga bilför- bud föras in i miljöbalken. Eftersom sådana förbud meddelas av hälso- skyddshänsyn bör reglerna tas in bland balkens hälsoskyddsbestänunel— ser.

En kommun får enligt nu gällande bestämmelser i vissa närmare angivna avseenden meddela föreskrifter till skydd mot sanitär olägenhet. Med stöd därav kan föreskrifter meddelas om t.ex. förbud mot tom- gångskörning med motordrivna fordon. En nämnd får meddela de före- lägganden och förbud som behövs för att hälsoskyddslagen eller be- stämmelser, som har meddelats med stöd av den, skall efterlevas. Rege- ringen änner det vara av betydelse att bestämmelser som möjliggör för en kommun att även i fortsättningen meddela sådana föreskrifter änns med i balkens bemyndiganderegler.

Naturvårdsverket har föreslagit att det i balken skall tas in en bestäm- melse som medger en ägare till en traäkanläggning att få ta ut differen- tierade avgifter med avseende på fordonens miljöegenskaper. Regering- en erinrar om att redan idag utgår en differentierad försäljningsskatt för nyregistrerade motorfordon med hänsyn till vilken miljöklass ett fordon tillhör. Vidare är bensinskatten högre för blyad bensin än för blyfri. De närmare effektema av en bestämmelse enligt Naturvårdsverkets förslag är inte utredda och bör därför inte ingå i balken vid denna tidpunkt.

Sjöfartens internationella karaktär medför att åtgärder för att minska sjöfartens negativa miljöpåverkan i allt väsentligt måste grundas på internationella överenskommelser och regler. Sverige deltar därför aktivt i det internationella arbetet med sjöfartens miljöfrågor inom bl.a. FN:s sjöfartsorganisation International Maritime Organization (IMO) och i Helsingforskommissionen (HELCOM). Sjöfartens utsläpp av kväveoxid är inte obetydlig och kan på sikt minskas. I avvaktan på en internationell reglering kan bilaterala avtal med övriga Östersjöstater vara ett sätt att snabbare få fram regler som begränsar svavelsutsläppen från främst färjetraäken i vårt närområde. I december 1993 beslutade Kommunikationsdepartementet att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att förbereda bilaterala överenskommelser för att begränsa sjöfartens luftföroreningar. Regeringen har också uppdragit åt Sjöfartsverket att undersöka förutsättningama för införande av avgaskrav och krav på renare bränsle avseende fritidsbåtar och arbetsfartyg, vägfätjor och andra fartyg som används i inrikes sjöfart.

Luftfarten är liksom sjöfarten internationell till sin karaktär. I syfte att begränsa de negativa effekterna från lufdarten pågår arbete såväl na- tionellt som internationellt. Runt landets flygplatser vidtas skyddsåt- gärder baserade på åtgärdsprogram. För äera flygplatser har beslut fattats om fastställande av miljövillkor enligt miljöskyddslagen. Sedan årsskiftet 1993/94 har Luftfartsverket infört bullerrelaterade landnings- avgifter. Det nationella arbetet koordineras med övriga nordiska länder i syfte att samordna de nordiska ländernas ståndpunkter i olika interna- tionella fora och att informera om utvecklingen på området.

Det är regeringens uppfattning att Sverige skall vara pådrivande i internationella fora i arbetet med såväl sjöfarts- som luftfartsfrågor. Det nationella arbetet bedrivs så att det utgör en viktig bas för ett aktivt internationellt arbete.

4.12.2 Regeringsprövning av större traäkanläggningar

Regeringens förslag: Enskilda traäkanläggningar, som kan med- föra en från nationell eller regional synpunkt betydande påverkan på miljön eller hushållningen med naturresurser, tillåtlighetsprö- vas av regeringen efter ett särskilt beslut.

Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att vissa traäkanlägg- ningar obligatoriskt skall prövas av regeringen.

Remissinstansema: Flertalet remissinstanser ställer sig positiva till att regeringen tillåtlighetsprövar större traäkanläggningar. Banverket till- styrker att vissa jämvägsanläggningar tillåtlighetsprövas, men anser att en generell prövning av stomjämvägar inte kan accepteras eftersom en sådan är kostsam, tidskrävande och ur miljösynpunkt onödig. Verket förutsätter att den egentliga tillståndsprövningen av järnvägsanläggning- ar kommer att ske enligt en framtida banlag. Kommunförbundet anser att kretsen av anläggningar som skall tillåtlighetsprövas inte bör utvid- gas i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande naturresurslag. Statens järnvägar framhåller att en miljöprövning måste göras så tidigt som möjligt och redan före det att en arbetsplan upprättats. Vägverket anser att tillåtlighetsprövningen bör avse ställningstagande till en lämp— lig alternativ vägkorridor som kan ligga till grund för fortsatt projekte- ring. Naturvårdsverket påtalar att det på den traäkövergripande nivån, dvs. för framtagande av riksdagens beslutsunderlag idag saknas ett system som säkerställer enhetliga miljökonsekvensbeskrivningar av traäkverkens investeringsplanering.

Skälen för regeringens förslag: Riksdagen beslutade våren 1992 (bet. 1991/92:TU22, rskr.1992/93:333) att riksdagens och regeringens in- flytande över investeringsplaneringen skall stärkas. Riksdagen förut- sätter därför att regeringen fortsättningsvis för riksdagen presenterar ett

underlag som gör det möjiigt att överblicka hur infrastrukturen och transportsystemet som helhet påverkas av en föreslagen investeringsin- riktning. Riksdagen anser vidare att det av underlaget bör framgå i vilken grad en föreslagen inriktning kan förväntas uppfylla de traäk— politiska målen. Traäkpolitikens mål har senast formulerats i regering- ens proposition Om investeringar i traäkens infrastruktur m.m. (prop. 1992/93:176, bet. 1992/93zTU35). Det övergripande målet anges vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en till- fredsställande, säker och miljöng traäkförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. När det gäller traäkens miljöeffekter skall inriktningen på lång sikt vara att radikalt minska de skadliga ut- släppen från transportsystemet. Utsläppen av föroreningar skall begrän- sas nationellt och internationellt till vad naturen tål. Den regionala balansen förutsätter ett landsomfättande transportsystem. Samtliga tra- äkslag kan dock inte ännas överallt. Varje region och traäkslag har olika förutsättningar som bör påverka valet av transportlösningar i landets olika regioner.

Nuvarande planeringsprocess

Mot bakgrund av ovannämnda riksdagsbeslut våren 1992 har rege- ringen justerat sitt förslag till planeringsprocess för investeringsplane- ringen (prop.l992/93:176). Den reviderade planeringsprocessen innehål- ler väsentligen följande ordning. Traäkverken utarbetar ett underlag som beskriver konsekvenserna av alternativa investeringsinriktningar. Mot bakgrund av traäkverkens underlag utformar regeringen en propo- sition med förslag till övergripande riktlinjer för utbyggnad av infra- strukturen. Riksdagen beslutar mot bakgrund av regeringens förslag om investeringsinriktning och om ekonomiska planeringsramar. Regeringen uppdrar till Banverket, Vägverket och länsstyrelserna att upprätta 10- åriga investeringsplaner i enlighet med gällande förordningar om plan för stomjärnvägar, rikstäckande väghållningsplan, regionala väghåll- ningsplaner och planer för länstraäkanläggningar. Luftfartsverket och Sjöfartsverket får i uppdrag att redovisa långsiktiga investeringsplaner. Upprättade förslag sänds ut på remiss. Verken redovisar upprättade planer för regeringen som godkänner planerna. Vägverket godkänner de regionala väghållningsplanema. Länsstyrelsen fastställer planen för länstraäkanläggningar. Regeringen redovisar investeringsplanema för riksdagen. Planerna ligger till grund för att upprätta treårig budget och för den fysiska planeringen. ' Planeringsprocessen inom vägsektom är relativt detaljreglerad i äera olika författningar. En grov indelning av processen kan göras i väg- hållningsplanering och vägprojektering.

I förordningen (l991:1809) om rikstäckande väghållningsplan, regio- nala väghållningsplaner och planer för länstraäkanläggningar anges bl.a. att till stöd vid fördelningen av medel till byggande och drift av statliga vägar skall det upprättas en rikstäckande väghållningsplan för hela landet och en regional väghållningsplan för varje väghållningsre-

gion. Vidare skall för byggande av bl.a. vägar och traäkanläggningar för varje län upprättas en plan för länstraäkanläggningar.

Innan de utpekade projekten kan byggas skall deras exakta lokalise- ring och utformning bestämmas. Det sker i en vägprojekteringsprocess, genom en förstudie, lokaliseringsutredning och detaljprojektering. För- farandet vid upprättande av arbetsplan för allmän väg regleras i vägla- gen (1971:908) och vägkungörelsen (1971:904).

Planeringsprocessen för infrastrukturåtgärder inom järnvägssektom är i dagsläget inte reglerad i en särskild lagstiftning på sanuna sätt som gäller för t.ex. vägsektom. I propositionen Om investeringar i traäkens infrastruktur m.m. anges att ett förslag till banlag med mönster enligt väglagen skall presenteras. Inom kommunikationsdepartementet har promemorian (Ds 1994:65) lag om jämvägsplanering upprättats. Pro- memorian remissbehandlas för närvarande. Banverket har påbörjat en planeringsprocess som överensstämmer med förslaget. I förordningen (1989:67) om plan för stomjämvägar änns en reglering avseende sådana järnvägar.

Sjöfartens infrastruktur består av två delar, dels det i allt väsentligt kommunala hamnväsendet, dels det av staten i huvudsak genom Sjö- fartsverket upprätthållna farledssystemet. Hämnarna har stor självstän- dighet i förhållande till staten. Investeringar sker genom respektive kommuns försorg. Investeringen i farleder sker genom statens försorg enligt en plan som Sjöfartsverket upprättar.

Som grund för investeringar inom Luftfartsverket ligger en långsikts- bedömning av efterfrågan på äygresor. Prognoserna bygger på en kom- bination av ekonomiskt bestämda efterfrågefunktioner, omvärldsanalys och traäkscenarier. Luftfartsverkets ledning anger förslag till utbyggnad av statliga äygplatser och äygtraäkledningssystem i hela landet och kommunerna anger förslag till utbyggnad av de kommunala flygplatser- na. Tillståndsprövningen för dessa flygplatser sker sedan enligt luft- fartslagen (1957z297) och luftfärtsförordningen (l986zl7l). Prövning av allmän flygplats är en tillståndsprövning, vilket innebär att naturresurs- lagen skall tillämpas.

Riksdagen har bl.a. genom miljö- och traäkpolitiska beslut ställt sig bakom en miljöanpassning av transportsystemet. Med begreppet ett miljöanpassat transportsystem avses ett sätt att organisera och genom- föra transporter av personer och gods inom de ramar som uppställs av vad människor och natur tål.

Framtida planering

Trafikens miljöpåverkan är komplex och måste angripas på ett inte- grerat sätt. För att åstadkomma ett effektivt, säkert och miljöanpassat transportsystem krävs åtgärder för bl.a. teknisk utveckling av fordon och bränslen, utveckling av ekonomiska styrmedel m.m. Det är vidare nödvändigt att lägga fast strategier för utvecklingen av investeringar i bebyggelse och sådana traäkanläggningar och trafikleder som utgör delar av samhällets grundläggande infrastruktur liksom strategier för

åtgärder som främjar miljövänliga transportsätt. Den fysiska planeringen har här en viktig uppgift. Berörd lagstiftning bör anpassas så att den främjar inriktningen mot ett långsiktigt bärkraftigt transportsystem.

Det är nödvändigt att anlägga ett långsiktigt perspektiv vid bedömning . av frågor om utbyggnad av traäkanläggningar och traäkleder. Utveck- lingen av transportsektorn måste styras mot ett uppfyllande av miljö- målen och en långsiktigt god hushållning med mark och vatten m.m. Det är angeläget att de projekt som genomförs långsiktigt medverkar till att ett miljöanpassat transportsystem kan förverkligas.

Samspelet mellan planering av traäkanläggningar och traäkleder och kommunernas planering för markanvändningen som helhet har stor betydelse för att uppnå lösningar som är lämpliga i ett långsiktigt hus- hållningsperspektiv. Ett utvecklat och brett samarbete i samhällsplane- ringen är därvid en förutsättning. Beslutsprocessen för traäkanlägg- ningar och traäkleder måste ge utrymme för att allsidigt bedöma konse- kvenser och för att änna i alla avseenden hållbara lösningar. Vaq'e projekt ska prövas enligt gällande lagstiftning. Det innebär att den prövande myndigheten ska se till att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt används så att en från ekologisk, social och samhällseko- nomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Beslut om projekt som inverkar på allmänna miljöintressen ska förberedas på ett öppet sätt. Det är viktigt att få fram alternativ och ge förutsättningar för be- dömningar om vad som långsiktigt är det lämpligaste alternativet för utvecklingen på aktuella platser. Systemet med miljökonsekvensbeslcriv- ningar behöver utvecklas dels för att belysa olika alternativ tidigt i beslutsprocessen och dels för att i beslutsprocessens senare led ge stöd för en lämplig detaljlokalisering och detaljutformning av traäkanlägg- ningar och traäkleder.

Ansvaret för samordnade bedömningar i den lokala och regionala samhällSplaneringen när det gäller behovet av utveckling och förändring av traäkanläggningar m.m. ligger främst på konununer, regionplaneor- gan, där sådana änns, och länsstyrelser i samverkan med de statliga traäkverken. För att åstadkomma en samordning med inriktning mot ett miljöanpassat transportsystem måste arbetssätt och metoder utvecklas på alla nivåer i samhällsplaneringen. Översiktsplanen har en viktig roll i sarnordningsarbetet genom sin möjlighet att åskådliggöra hur samspelet mellan bebyggelse och trafik kan utvecklas på ett sätt som är lämpligt i ett långsiktigt hushållningsperspektiv. Länsstyrelsernas och de centrala myndigheternas arbete för att främja ett miljöanpassat transportsystem i landets olika delar bör vara ett viktigt stöd för kommunernas planerings- arbete. '

Erfarenheterna från den hittillsvarande planeringen av traäkanlägg- ningar och traäkleder visar att bindningar i många fall skett på ett tidigt stadium i planeringsprocessen både vad gäller lokalisering och utfonn— ning, utan att miljökonsekvensema utretts och beaktats i tillräcklig mån. Under senare år har äera fall förekommit där ekonomiska eller andra beslut har uppfattats som styrande på den senare rättsliga prövningen av ett visst projekt. Det är nödvändigt att utveckla planeringsprocessen så att ett smidigt samspel kommer till stånd mellan ekonomisk sektor- och

verksamhetsplanering å ena sidan och den fysisla planeringen å den andra samtidigt som rättssäkerhet och berörda allmänna intressen till- godoses. Detta gäller i alla led i det ovan beskrivna planeringssystemet.

I samband med riksdagens beslut på den nationella nivån krävs som beslutsunderlag en översiktlig analys av konsekvenserna i stort för miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten m.m. samt med naturens resurser av de prioriteringar av investeringar mellan traäkslag och mellan olika regioner i landet som föreslås inom ramen för traäk- politiken.

Regeringens beslut om godkännande av traäkverkens investeringspla- ner måste också den grundas på en samlad analys av miljökonsekvenser- na i stort av verkens förslag.

Därvid bör planerna stämmas av bl.a. mot transportsektoms miljömål för att se om inriktningen av planerna främjar ett miljöanpassat trans- portsystem och vilka alternativ som behöver utredas närmare. Särskilt behöver klarläggas om det i planerna ingår anläggningar eller delar av leder som bör bli föremål för tillåtlighetsprövning hos regeringen. Även om det står klart att regeringens godkännande av en investeringsplan inte innebär något ställningstagande som föregriper en prövning enligt gällande lagstiftning av en markanvändningsfråga, är det naturligtvis inte lämpligt att regeringen godkänner investeringsplaner som innehåller delprojekt som kan befaras vara oförenliga med hushållningsbestämmel- sema i balkens andra avdelning.

Ett utvecklingsarbete för användningen av miljökonsekvensbeskriv- ningar i planeringsprocessen pågår. Boverket har regeringens uppdrag att i samråd med Statens naturvårds- verk, Riksantikvarieärnbetet och Svenska kommunförbundet införa miljökonsekvensbeskrivningar i det svenska planerings- och beslutssys- temet.

Verkens arbete med miljökonsekvensbeskrivningar inriktas bl.a. mot att utveckla dessa till ett stöd för en bred prövning, som inbegriper såväl effekter på miljön som konsekvenser för markanvändningen och hushållningen med naturresurser. Härvid studeras miljökonsekvensema på såväl systemnivå som projektnivå. Här har noterats svårigheter till följd av att miljökonsekvensbeskrivningama inte har reglerats enhetligt i olika lagar.

Arbete pågår inom regeringskansliet med syfte att se över väglagen och inriktningen av kommande jämvägsplaneringslag för att i lokalise- ringsbeslut på projektnivå ge ökade möjligheter att beakta de miljö— och traäkpolitiska aspekterna och de krav som lagstiftningen ställer. Ut- gångspunkten är att åstadkomma en allsidig och smidig prövning samt eftersträva en god förankring i länsstyrelsernas och kommunernas plane- ring redan i ett tidigt skede av planeringsprocessen.

Planeringsprocessen för järnvägar är inte reglerad i särskild lagstift- ning. Som nämnts pågår arbete inom regeringen med syfte att lägga fram ett förslag till lagstiftning för byggande av järnvägar som tillgodo- ser moderna krav på en bred planeringsprocess som är förankrad i kommunal och regional planering och bland berörd allmänhet. Det innebär bl.a. att krav på miljökonsekvensbeskrivningar och på tillämp-

ning av naturresurslagens hushållningsbestämmelser förs in i lagstift- ningen.

Under förutsättning att planeringssystem, metoder och former för samverkan mellan stat och kommun utvecklats på det sätt som ovan beskrivits bör traäkanläggningar och traäkleder nomralt kunna prövas på ett tillfredsställande sätt inom det ordinarie systemet med tillämpning av bestämmelserna i miljöbalken om hushållning, miljökonsekvensbe- skrivningar och miljökvalitetsnorrner. Enskilda traäkanläggningar och delar av traäkleder som vågar, järnvägar, äygplatser, hamnar och farleder som kan medföra en från nationell eller regional synpunkt betydande påverkan på miljön eller hushållningen med naturresurser m.m. bör därvid tillåtlighetsprövas av regeringen efter särskilt beslut om sådan prövning enligt 5 lap. 2 5.

Projekt som kan vara aktuella för tillåtlighetsprövning bör anmälas av traäkverken i samband med deras redovisning till regeringen av villa projekt som föreslås ingå i 10—årsplanema och vid de treåriga revide- ringama av planerna. Statliga myndigheter bör i övrigt anmäla till regeringen om de bedömer att ett projekt som inte anmäls av traäkver- ken bör tillåtlighetsprövas av regeringen. Med tanke på att regeringens beslut om tillåtlighet avses bli bindande för efterföljande prövning enligt annan lagstiftning skall prövningen avse projekt eller delar av projekt vars lokalisering och utformning är tämligen väl preciserade. Om ett sådant projekt är synnerligen kontroversith från miljösynpunkt och det kan ifrågasättas att det står i strid mot bestämmelserna i miljöbalken om hushållning, miljökonsekvensbeskrivningar och miljökvalitetsmål är det rationellt att regeringen i ett tidigt skede av planeringsprocessen ges möjlighet att ta ställning i frågan. För sådana kontroversiella delar är det rimligt att ansökan om tillåtlighet gäller minst två alternativ vars miljökonsekvenser är belysta på ett jämbördigt sätt.

4.12.3 Det kommunala vetot

Regeringens förslag: Det kommunala vetot skall inte påverkas beträffande trafikanläggningar som prövas av regeringen.

Kommitténs förslag: Det kommunala vetot skall inte gälla för traäkan- läggningar som tillåtlighetsprövas av regeringen.

Remissinstansema: Ett stort antal kommuner motsätter sig en inskränk- ning av det kommunala vetot. Emellertid kan ett stort antal kommuner godta att rätten till veto inskränks, om kommunerna garanteras något avgörande eller väsentligt inflytande på lokaliseringen av anläggningen. Kommunförbundet kan godta ett genombrott av det kommunala vetot för sådana omfattande infiastrukturprojekt av nationell betydelse som rör äera kommuner, förutsatt att inga andra lösningar är möjliga eller lämpliga och att undantaget är synnerligen begränsat.

Skälen för regeringens förslag: Den nu föreslagna lagtekniska lös- ningen innebär att bestämmelserna om det s.k. kommunala vetot blir tillämpliga också på de ovan redovisade verksamheterna. Något kom- munalt veto gäller inte i dag för traäkanläggningar, annat än när rege- ringen enligt 4 kap. 2 5 naturresurslagen själv tagit initiativ till en prövning enligt lagen. I fråga om det kommunala vetot görs i naturre- surslagen undantag för vissa typer av anläggningar, dock bara om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att anläggningen kom- mer till stånd. Järnvägar och vägar för nationell och regional traäk sträcker sig med nödvändighet genom flera kommuner. Detsamma kan gälla om allmänna farleder. Oavsett dessas betydelse i ett större sam- manhang synes det diskutabelt att statsmakterna mot en kommuns vilja genomdriver ett sådant projekt. Sådana anläggningar bör således inte omfattas av undantagsreglema varför det kommunala vetot bör kvarstå oförändrat.

Frågan om det kommunala vetot är emellertid sådan, att den bör utredas vidare i särskild ordning.

4.12.4 Fråga om koncessionsplikt för större trafikprojekt

Regeringens förslag: Nuvarande regler om förprövning av Kon- cessionsnämnden för miljöskydd av trafik- och flottiljflygplatser överförs till miljöbalken.

Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att hamnar för allmän traäk skall kunna förprövas av Koncessionsnärnnden för miljöskydd.

Remissinstansema: Kommunförbundet delar kommitténs uppfattning att koncessionsplikt inte skall införas för ytterligare vägar, järnvägar och farleder. Förbundet anser inte heller att förprövningplikt ska införas för hamnar för allmän traäk. Trajikverken uttalar sig inte närmare i fråga om koncessionsplikt.

Skälen för regeringens förslag: Miljöskyddslagen är tillämplig på traäkanläggningar såsom vägar, traäkplatser, flygplatser, järnvägar och hamnar. Däremot faller fordon, luftfartyg, tåg och fartyg utanför lagens direkta tillämpningsområde. I fråga om anläggningar inom traäksektom gäller i dag krav på obligatorisk förprövning endast beträffande större traäk- och äottiljfiygplatser.

I samband med att tillstånd meddelas enligt miljöskyddslagen kan föreskrivas villkor som skall gälla för den miljöfarliga verksamhetens bedrivande. Som exempel på sådana villkor kan nämnas traäkbegräns- ningar, bullerdämpande åtgärder utrned en väg eller åtgärder till före- byggande av att avgaser förs in med ventilationsluften i byggnader.

Även om en traäkanläggning inte prövats enligt miljöskyddslagen gäller i princip lagens tillåtlighetsregler. Det bör dock erinras om att förbudsparagrafen (6 5) inte hindrar att sådana flygplatser, vägar eller järnvägar, vars anläggande prövats i särskild ordning, används för avsett ändamål.

En tillsynsmyndighet kan meddela råd om lämpliga åtgärder för att motverka störningar från exempelvis en traäkanläggning. Myndigheten har också möjlighet att utfärda föreläggande om sådana försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter, som har med- delats med stöd av lagen, skall efterlevas. För det fall tillstånd inte har meddelats enligt miljöskyddslagen kan Koncessionsnämnden på hem— ställan av Naturvårdsverket besluta om förbud mot miljöfarlig verksam- het, som inte är tillåtlig enligt lagen, eller meddela föreskrifter om försiktighetsmått. I fråga om trafikanläggningar har det i några fall förekommit att Naturvårdsverket hemställt om skyddsföreskrifter.

Regeringen ser som en konsekvens av att generella förskrifter skall kunna användas för miljöfarhg verksamhet att tillståndsprövningen kommer att minska. Genomförs detta tilldelas kommunenra ett större ansvar för att miljöintressena blir tillgodosedda vid det kommunala planarbetet. De föreslagna bestämmelserna om miljökvalitetsnormer kommer att utgöra ett stöd för detta arbete. Sådana kvalitetsnonner synes särskilt lämpliga för nya vägar. När normer meddelats skall de därefter iakttas i samhällsplaneringen, omedelbart i fråga om nya an- läggningar och efter framtagande av åtgärdsplaner i fråga om befintliga anläggningar.

Vid tillståndsprövning av miljöfarhg verksamhet prövas såväl loka- liseringsaspektema som frågor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått. Vid lokaliseringsprövningen är emellertid Koncessionsnärnnden skyldig att ta hänsyn till vad kommunen bestämt i detaljplan eller områdesbe- stämmelser. Koncessionsnämnden får således inte ge tillstånd till ex- empelvis en traäkanläggning som inte ryms inom den kommunala pla- neringen. Statliga myndigheter inom planeringen kan enligt plan- och bygglagen påverka den kommunala planeringen genom att regeringen enligt 12 kap. 6 5 kan förelägga kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, om det behövs för att tillgodose riksintressen eller sam- ordningen mellan ilera kommuner i fråga om markanvändningen.

Koncessionsnärnnden är oförhindrad att avslå en ansökan om att få bedriva miljöfang verksamhet på en viss plats om man anser platsen olämplig oavsett om valet av plats överensstämmer med kommunens markanvändningsplaner eller ej. I fråga om prövningen av behovet av skyddsåtgärder och försiktighetsmått m.m. skall Koncessionsnärnnden göra en helt fristående bedömning.

De redovisade omständigheterna innebär att det framstår som mindre meningsfullt att införa koncessionsplikt för större trafikanläggningar av typen vägar, järnvägar och farleder med hänsyn till att dessa till skill- nad från hamnar och flygplatser ofta kan beröra flera kommuner och därmed samhällsplaneringsfrågoma i stort. Miljöbalken innehåller inte, till skillnad från plan- och bygglagen, några regler för att lösa interkom-

munala tvister, exempelvis ifråga om placeringen av nya läns- och riksp vägar.

Koncessionsnämndens prövning bör koncentreras till de fall då behov av sådan prövning föreligger. Ett sådant behov kan särskilt gälla när miljömyndighetema timer skäl att ställa krav på skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått utöver dem som fastställts under planeringspro- cessen. I följande avsnitt redovisas hur detta behov bör tillgodoses.

Det är angeläget att det arbete som påbörjats inom Vägverket i fråga om krav på för-studier av nya vägprojekt och prövningsplikt fortskrider samt att detta arbete anpassas till miljöbalkens regelsystem på det sätt som redogjorts för tidigare.

Kommittén har föreslagit att Koncessionsnämnden för miljöskydd bör förpröva även hamnar för allmän trafik. Hamnarna är nästan uteslutande en regional och kommunal angelägenhet. Enligt vad som kan förutses kommer nybyggnaden att bli ytterst marginell. Prövningen av försiktig- hetsmått bör kunna ske inom ramen för skärpta miljökvalitetsnormer på området. Regeringen finner därför inte anledning att föreslå någon förändring i denna del.

4.12.S Tillämpning av miljöbalkens tillsynsbestämmelser på traäkanläggningar

Regeringens förslag: Tillsynsreglema och reglerna i miljöbalken om miljöfang verksamhet kan tillämpas även på vägar och järn- vägar.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstansema: Vägverket har påtalat att den av kommittén före- slagna stoppregeln medför risk för en oförutsebar tillärnpning,vilket kan innebära att hela planeringsprocessen för nya vägar blir svår att förut- säga. Kommunförbundet anser att den lokala tillsynsmyndigheten skall utöva tillsynen över alla berörda trafikanläggningar istället för Natur- vårdsverket, som kommittén föreslår för vissa anläggningar.

Skälen för regeringens förslag: Genom att den nuvarande undantags- regeln i 6 å miljöskyddslagen avskaffas öppnas möjlighet att ställa krav enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet på vägar och järnvägar.

Plan- och bygglagen ger begränsade möjligheter att rikta krav mot den ansvarige att vidta skyddsåtgärder beträlfande störningar från redan befintliga trafikanläggningar. Inom ramen för tillsynsverksamheten enligt miljöbalkens bestämmelser blir det möjligt att meddela föreläg- ganden om skyddsåtgärder och försiktighetsmått till skydd för de boen- de beträffande störningar från sådana anläggningar. Ett beslut av till- synsmyndigheten bör om det är nödvändigt kunna avse också förbud mot trafikanläggningen, om denna kan antas komma att medföra sådana

störningar som avses med stoppreglema om miljöfang verksamhet. Den som vill genomföra anläggningen har dock i ett sådant fall möjlig- het att vända sig till tillståndsmyndigheten för att erhålla tillstånd till anläggningen. På så sätt kan en fristående miljöprövning komma till stånd även på initiativ av den som driver en anläggning.

länsstyrelsen har egna möjligheter också enligt väglagstiftningen att påverka prövningen av bl.a. vägar och i händelse av oenighet med trafikverket i fråga få tvisten hänskjuten till regeringen.

Det är bara i undantagsfall som man i fråga om större trafikleder kan vänta sig förelägganden eller förbud från miljömyndighetenras sida. I avsnitt 4.15 Tillsynen och avgifter redovisas synpunkter på hur tillsyns- systemet bör utformas. Där framgår bl.a. att regeringen anser att slutlig ställning till ansvarsfördelningen mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan den statliga och kommunala kompetensen bör tas när Miljöorga- nisationsutredningen har presenterat sitt förslag.

4.13 Skydd av arter och naturområden 4.13.1 Naturvårdsregler i miljöbalken

Regeringens förslag: Naturvårdslagens regler om skydd för naturområden förs över till miljöbalken. Biotoper av särskild betydelse för den biologiska mångfalden skall kunna skyddas särskilt. Olika landskapstyper skall kunna bevaras i huvudsakligen oförändrat skick genom att naturområden avsätts som national- park, naturreservat eller naturvårdsområden.

Landskap som utgör värdefulla kulturmiljöer skall kunna skyd- das_ som kulturreservat och kulturvårdsområden.

Även bestämmelserna om arbetsföretag i naturen som finns i naturvårdslagen och dess bestämmelser till skydd för växt- och djurlivet tas in i balken.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har inte lagt något särskilt förslag avseende kulturreservat och kulturvårdsområden.

Remissinstansema: Remissinstansema är överlag positiva till kommit- téns förslag vad gäller skydd för vissa områden och arbetsföretag i naturen. Flera kommuner och länsstyrelser har påtalat det väl fungeran— de samarbetet mellan kommuner och länsstyrelser när det gäller deras delade ansvar för naturskyddet.

Skälen för regeringens förslag: De bestämmelser som idag finns till skydd för naturmiljön och kulturlandskapet är intagna i naturvårdslagen. Lagen har i huvudsak utvecklats från 1952 års naturskyddslag. De intressen som vid den tiden ställdes mot varandra när det gällde utnytt- jandet av naturen var dels det industriella framåtskridandets, dels män-

niskans behov av avkoppling, rekreation och skönhetsupplevelser. Ge- nom ett flertal ändringar har naturvårdslagen kommit att anpassas till utvecklingen på andra områden inom miljörätten och har efter hand kommit att ge ökade möjligheter att reglera arbetsföretag i naturen till skydd för växt- och djurarter. En viktig uppgift för lagstiftningen på miljöområdet är bevarandet av den biologiska mångfalden. Regeringen har i propositionen Strategi för biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:10U9, rskr. 1993/94:87) lagt fast en strategi för biologisk mångfald. Miljömålen skall ges samma vikt och betydelse som skilda ekonomiska överväganden i syfte att bygga mänsklig verksamhet på ekologisk grund. En helhetssyn skall tillämpas vad gäller åtgärder för att upprätthålla ekologiska processer och säkra arters långsiktiga över- levnad. I propositionen (s. 17 ff) har regeringen uttalat bl.a. följande. Det är viktigt att en helhetssyn tillämpas vad gäller de åtgärder som vidtas för att bevara den biologiska mångfalden och hållbart nyttja dess beståndsdelar. Det handlar dels om en miljöanpassning av olika sam- hällsverksamheter, dels om skydd för värdefulla naturområden. Be- tydande insatser behövs för att minska de negativa effekterna av förore- ningar, mark- och vattenexploatering och för att åstadkomma en natur— vårdsanpassning av jordbruket, skogsbruket, fisket och rennäringen. En fortsatt ökning av arealen skyddad mark är nödvändig. En fortlöpande dialog mellan miljö- och sektorsmyndigheter och företrädare för näring- ar är av central betydelse för naturvårdsarbetet. Att skydda områden med stöd av naturvårdslagen syftar bl.a. till att bevara ett representativt urval av i landet förekommande naturtyper för kännedomen om den svenska naturen och som referensområden för forskning och miljööver- vakning. Framför allt skall dock dessa skyddsområden användas för att bevara arter och ekosystem som tål endast liten eller ingen mänsklig påverkan eller som är kulturbetingade och därför kräver särskild skötsel för sin fortlevnad.

Ett exempel på skydd för den biologiska mångfalden är det biotop- skydd som infördes i 21 & naturvårdslagen år 1991. Föreskrifterna om biotopskydd gör det möjligt att förbjuda arbetsföretag inom mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för utrotningshotade växt— eller djurarter. Regeringen har i naturvårdsförordningen med stöd av dessa föreskrifter utfärdat regler om ett generellt skydd för alléer, källor med omgivande våtmark i jordbruksmark, odlingsrösen i jord- bruksmark, pilevallar, småvatten och våtmark i jordbruksmark, sten- murar i jordbruksmark och åkerholrnar. Skogsvårdsstyrelsen har be- myndigats att besluta om förbud mot sådana arbetsföretag inom bl.a. följande biotoper." Brandfilt, lövbrännor, äldre naturskogsartade lövbe- 'stånd och ädellövskogsbestånd, örtrika allundar, ravinskogar och ås- granskogar. Vidare har länsstyrelsen fått motsvarande behörighet för rik- och kalkkärr i jordbruksmark, naturliga ängar, naturbetesmarker samt för naturliga bäckfåror och ras- eller bergbranter som inte omfattas av skogsvårdslagen.

Vissa regler i naturvårdslagen som enligt dagens synsätt inte har så mycket med naturvård att göra bör flyttas till annan lagstiftning. Det gäller sådant som affischer och vissa skyltar. Miljöskyddskommittén har

i sitt slutbetänkande föreslagit en ny lag med vissa särskilda bestämmel- ser om renhållning och skyltning, m.m.

Ett antal regler i naturvårdslagen ger skydd för växt- och djurlivet utan att detta direkt framgår av lagtexten. Dessa regler bör formuleras om så att växt- och djurarters fortbestånd tydligt framstår som en viktig grund för skyddsåtgärder. Det gäller bl.a. den paragraf i vilken de grundläggande förutsättningama för att inrätta naturreservat och natur- vårdsområde anges. Andra regler bör i vissa hänseenden" skärpas i syfte att bevara växt- och djurlivet.

Mot bakgrund av detta synsätt och inriktningen av det moderna natur- vårdsarbetet änns anledning att se över lagtexten och ändra dess struk- tUl".

Områdesskydd

Ett antal remissinstanser har ansett att områdesskyddet i form av naturvårdsområde kan utgå eftersom det används endast i ringa mån och skyddsåtgärderna kan tillgodoses genom institutet naturreservat.

Regeringen vill framhålla att skyddsforrnen naturvårdsområde skall användas bara om mindre inskränkningar i markanvändningen behöver göras. Om de föreskrifter som erfordras för att miljön skall skyddas innebär att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras skall skyddeormen naturreservat användas. I det senare hllet har markäga- ren rätt till ersättning för det intrång han förorsakas i sin markanvänd- nrng.

I all näringsutövning fordras att en viss grundläggande hänsyn tas till naturvärdena. En bibehållen biologisk mångfald av biotoper, arter och gener, en utlrålhg produktionsförmåga hos markerna och bibehållna tillgångar på vatten av hög kvalitet förutsätter att markanvändningen särskilt inom jordbruket och skogsbruket målmedvetet anpassas efter de naturliga förutsättningama. Primärt fordras att känsliga biotoper beaktas i alla verksamheter som bedrivs inom en näring. Därutöver behövs särskilda åtgärder i form av områdesskydd. Skyddsfonnerrra änns redan i naturvårdslagen och har visat sig väl fylla sina syften.

Det traditionella områdesskyddet är en mycket viktig del i arbetet med att bevara den biologiska mångfalden. Med tanke på de omfattande kostnader som är förknippade med reservatsbildning måste en tydlig prioritering ske. För närvarande är det framför allt urskogar och andra kategorier naturskogar, sjöar och vattendrag, våtmarker samt ängs— och hagmarker som prioriteras. Efter hand som kunskaperna om de ekolo- giska sambanden växer kan naturligtvis andra behov göra sig gällande. Institutet naturvårdsområde bör finnas kvar.

Betydligt äer Områden behöver skyddas än som i dag är fallet. Na- tionalparker och naturreservat bör därför i framtiden inrättas allt efter- som behov visar sig och resurserna så medger. Det måste emellertid understrykas att äera av de naturtyper som nyss uppräknats är allvarligt hotade. I avvaktan på att miljöanpassningen nått längre inom olika

samhällsområden behövs fortsatta insatser för skydd av särskilt värde— fulla naturområden.

Regeringen har i den av riksdagen antagna propositionen En ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:10U15 , rskr. 1992/93:352) slagit fast att miljömålet skall nås genom en kombination av olika naturvårdsinsatser. En komponent för att skydda den biologiska mångfalden är att avsätta ytterligare skogsmark som reservat och att avsättningstakten höjs i förhållande till dagsläget. Ökningen bör i första hand orienteras till södra och mellersta Sverige samt till norra Sveriges kustland. I propositionen betonar föredragande departementschefen att den skogspolitik som förordas ändrar tidigare bedömningar av reservat- beh0vet. Han anförde vidare att det senare, när praktiska erfarenheter av den nya skogspolitken vunnits, kan vara lämpligt att formulera ett riktvärde för reservatbildningama på lång sikt. Han uteslöt därvid inte att en nivå i storleksordningen 5 % av den produktiva skogsmarken nedanför skogsodlingsgränsen kan vara nödvändig att uppnå. Riksdagen delade denna bedömning.

Av remissvaren framgår att det änns ett ömsesidigt ansvar och väl utvecklat samarbete mellan länsstyrelser och kommuner när det gäller att skydda naturområden som naturreservat eller naturvårdsområden. Den av kommittén föreslagna lagändringen, att länsstyrelsens ansvar tas bort vid delegation, bör därför inte genomföras.

Kultunniliövdrd

En god yttre miljö är ofta förknippad med en miljö som har ett rikt kulturhistoriskt innehåll. Att ta tillvara de lämningar som under olika tider påverkat landskapets utformning och innehåll kan sägas vara ett av kulturmiljövårdens viktigaste bidrag till en god miljö i vid mening.

Vid sidan av byggnadsvård som av hävd är ett av kulturmiljövårdens verksamhetsfalt har under senare är arbetet med att slå vakt om histo- riskt värdefulla landskap alltmer kommit i förgrunden för kulturrniljö- arbetet. Ett historiskt landskap är ett landskap i vilket återänns väsent- liga drag och företeelser från odlingshistoria och äldre markanvändning. Genom en ändring i 3 a & naturvårdslagen år 1991 markerades att la- gens skyddsbestämmelser kunde tillämpas inte bara på värdefull natur, utan också för att skydda kulturhistoriska värden i landskapet (prop. 1990/91:90, JoU 30, rskr. 338).

Enligt regeringens mening är det viktigt med regler om att bevara kulturmiljön som 'en del av landskapsbilden i den nya miljöbalken. Det bör klart markeras att kulturmiljöaspekter, ensamma eller tillsammans med naturvårdsaspekter, är ett skäl för att meddela skyddsföreskrifter. En särSkild bestämmelse bör därför ännas med denna innebörd. I de fall det huvudsakligen är kulturmiljön som skall skyddas och i de fall kulturminneslagens regler inte är tillfyllest bör de särskilda instituten kulturreservat och kulturvårdsområde användas. De nya skyddsforrnerrra bör ses som kompletterande instrument till bestämmelserna om naturre- servat och naturvårdsområden.

Detta bör även medföra .. följdändi'ing i 2 kap. 9 & expropriationsla- gen (1972:7l9). Regeringen avser att ta upp den frågan i samband med behandlingen av miljöskyddskommitténs slutbetänkande.

Ytterligare lagstiftning

I departementspromemorian (Ds 1993:64) Regler om handel med skyddade djur— och växtarter m.m. änns förslag till lagstiftning med anknytning till vissa internationella förpliktelser Sverige har inom natur- vårdens område. Förslag lämnas bl.a. till ändringar i naturvårdslagen. Promemorian har remissbehandlats. Förslagen bereds för närvarande i regeringskansliet med sikte på att en proposition skall lämnas till riks- dagen under hösten 1994. Departementspromemorian (Ds 1994: 87) Naturvårdslagen och EU— förslag till lagändringar inför ett svenskt medlemskap remissbehandlas för närvarande. Även dessa förslag avses ingå' r ovannämnda proposition.

Ersättning

En grundläggande princip enligt miljöbalken är att den som vill be- driva någon form av verksamhet måste iaktta aktsamhet om miljön och att denne också skall stå för de kostnader som krävs för att undvika att miljö skadas.

I departementspromemorian Naturvårdshänsyn och de areella näring- arna (Ds l99l:87) har en arbetsgrupp förordat ett antal förslag rörande bl.a. sektorsansvaret, naturvårdshänsyn och intrångsersättning.

Regeringen återkommer i kapitel 4.19 till bestämmelserna om ersätt- ning för intrång i pågående markanvändning.

4.13.2 Strandskydd

Regeringens förslag: Strandskyddsbestämmelserna i naturvårds- lagen överförs till miljöbalken utan förändringar. Regeringen har i propositionen Strandskydd (prop. 1993/94:229) redovisat sin bedömning att bestämmelserna om strandskyddsdispens i glesbyg- der där tillgången på sjöar och vattendrag är riklig bör kunna tillämpas differentierat inom områden som angetts i en antagen översiktsplan. Riksdagen har i enlighet med regeringens förslag i samma proposition beslutat om en ändring i naturvårdslagen med innebörd att strandskyddsdispens skall bedömas även med hänsyn till behovet av skydd för växt- och djurlivet.

Skälen för regeringens förslag: Kommittén har föreslagit att strand- skyddets syften även skall vara att bevara goda livsbetingelser på land och i vatten för växt och djurlivet. Vidare har kommittén föreslagit att

en kommunal myndighet i— en detaljplan enligt plan- och bygglagen (l987:10) skall få bestämma om strandskyddet inom planonuådet.

Den i regeringens förslag angivna lagändringen har trätt i kraft den 1 juli 1994 (SFS 1994:854). Denna ändring i naturvårdslagen bör över- föras till miljöbalken.

4.13.3 Införande av främmande arter

Kommittén har föreslagit att det i balken införs en bestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fär meddela föreskrifter om utsättande i naturmiljö av växt- eller djurarter utanför dess naturliga utbredningsområde. Regeln saknar motsvarighet i natur— vårdslagen. En regel med motsvarande innebörd änns i departements- promemorian Regler om handel med skyddade djur- och växtarter m.m. (Ds 1993:64) som har remissbehandlats. Regeringen avser att återkom- ma med förslag i denna fråga.

4.13.4 Prövning av täkter

Regeringens förslag: Prövningsplikt för kommersiella täkter av berg, sten, grus sand m.m. kvarstår. En täkt som kan befaras skada livsbetingelsema för någon växt- eller djurart som är hotad eller sällsynt skall endast i undantagsfall tillåtas. Miljöskydds— och naturvårdsaspekter samordnas vid tillståndsprövningen.

Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att täkter för husbehov skall kunna underställas prövningsplikt. I övrigt överensstämmer kom- mitténs förslag med regeringens.

Remissinstansema: Övervägande antalet remissinstanser instämmer med förslaget. SkogsstyreLren framför att normala sidotäkter i samband med byggande av skogsbilvägar inte bör omfattas av tillståndsplikt, men kan vara sarnrådspliktiga. Lantbrukarnas riksförbund (LRF) framför att det inte har påvisats att husbehovstäkt i lantbruket skulle vara ett sådant problem att det motiverar ett så långtgående ingrepp" att tillstånd skall kunna krävas. Enligt LRF är det från ekonomiska synpunkter viktigt att kunna använda täktmaterial som änns på en lantbruksfastighet för dess behov, exempelvis grus för att anlägga och underhålla mark— och skogs- Vägar. Tillståndsplikt för husbehovstäkt är enligt LRF ett stort ingrepp i den areella näringsverksamheten, vilket understryks av att ett avslag på en tillståndsansökan inte skall berättiga markägaren rätt till ersätt- ning. Skogsindustriema delar i stort LRFzs uppfattning.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 18 & naturvårdslagen (l964:822) krävs tillstånd för att bedriva kommersiella täkter av sten, grus, sand m.m. Redan i naturvårdslagens föregångare, naturskyddsla- gen, reglerades täktverksamheten. Motivet var skyddet för landskaps-

bilden. Skyddet avser efter en lagändring år 1974 även naturmiljön. Numera är principen att ju starkare naturvårdsintresse som gäller för ett område, desto större måste behovet av täktmaterial vara för att tillstånd skall medges (prop. 1981/82:220 s. 12).

Husbehovstäkter är generellt undantagna från kravet på tillstånd. Andra täkter prövas enligt såväl naturvårdslagen som miljöskyddslagen.

Med husbehovstäkt avsågs enligt motiven till naturvårdslagen i första hand den förbrukning som behövdes för att sköta en jordbruks- eller skogsfastighet (prop. 1964zl48, s. 75). Gränsdragningen mellan en kommersiell täkt och en husbehovstäkt har bl.a. klargjorts av regerings- rätten i en dom i januari 1993. Enligt domen är det av avgörande be- tydelse om det uppbnrtrra materialet har använts inom fastigheten för dess eget behov eller till avsalu. Begreppet husbehovstäkt har i prakti- ken kommit att omfatta alla slags fastigheter. I 20 & naturvårdslagen, vilken av kommittén föreslås bli införd i miljöbalken, änns en bestäm- melse som ger länsstyrelsen möjlighet att förbjuda husbehovstäkter om det bedöms vara nödvändigt från naturvårdshänsyn.

Kommittén har förordat att även husbehovstäkter skall vara tillstånd- spliktiga.

Utvecklingen i framtiden får antas gå mot en allt större kunskap om ekologi och naturvård. En sådan utveckling ökar kraven på att bruket av fastigheterna i allt större utsträckning utgår från de naturgivna tömt- sättningama. Det regelsystem som änns idag och även bör införas i miljöbalken ger länsstyrelsen möjligheter att reglera husbehovstäkter om det skulle visa sig nödvändigt. Regeringen anser att frågan om tillstånd- splikt för husbehovstäkter bör utredas vidare.

TillståndSprövningen för täkter bör ske mot bakgrund av en intres- seavvägning. Enligt nuvarande regler framgår inte vilka slags övervä- ganden som bör göras. En prövningsregel som ger uttryck för hur denna avvägning skall göras bör därför införas i miljöbalken. En täkt som kan befaras skada livsbetingelsema för någon växt- eller djurart som är hotad eller sällsynt bör endast i undantagsfall tillåtas.

Naturvårdsverket har i sitt remissyttrande påtalat att begreppet sten för fackfolk i första hand betyder löst material av en viss fraktion och att även begreppet berg bör införas i lagregeln för att tydliggöra att även bergtäkter avses. Regeringen delar denna bedömning.

Reglerna bör i största utsträckning utformas så att frågor om täkttill- stånd kan prövas i ett sammanhang.

Frågor om ersättning tas upp i avsnitt 4.19.

4.13.5 Markavvattning

Regeringens förslag: Tillståndsplikten för markavvattning kvar- står oförändrad.

Regeringen får även i fortsättningen förbjuda markavvattning i särskilt skyddsvärda våtrnarksområden.

Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att tillståndsplikten för markavvattning skall kvarstå. Enligt kommitténs förslag bör bestämmel- serna skärpas så att tillstånd får lämnas om särskilda skäl talar för att företaget kommer till stånd i de fall dess påverkan för livsbetingelsema för växt- och djurlivet och på omgivningen kan antas bli obetydlig. I de fall påverkan antas bli påtaglig får tillstånd, enligt kommittén, lämnas endast om det änns synnerliga skäl.

Vidare innebär kommitténs förslag att det för detaljdränering genom täckdikning krävs tillstånd endast om det är sannolikt att företaget med- för menlig inverkan på naturmiljön. Tillstånd får då lämnas endast om särskilda skäl föreligger. Kommittén har inte behandlat frågan om vat- tenföroreningar vid markavvattning.

Remissinstansema: Remissinstansema är överlag positiva till komrnit- téns förslag beträffande markavvattning. Skogs- och lantbruksnäringar- nas företrädare anser att bestämmelserna inte bör skärpas i förhållande till nu gällande regler. Jordbruksverket anför att en vanlig orsak till att dikessektioner behöver utökas är att vatten tillkommit genom någon exploatering i omgivningen, såsom vatten från banvallar, vägar eller tunnlar. Verket menar att de två första paragraferna i kommitténs lag- förslag, med den tolkning kommittén givit bestämmelserna, i denna del medför att det blir stopp för utbyggnads— och exploateringsföretag i större delen av Syd— och Mellansverige. Verket föreslår ett tillägg till 2 & andra stycket så att nydikning kommer att omfattas av 1 & medan följdåtgärdema vid omprövning tillståndsprövas enbart enligt vattenla- gen. Skogsindustrr'erna anför att nya brukningssätt tillsammans med bättre kunskaper om våtmarkernas betydelse lett till att all dikning minskat radikalt. Det förefaller därför överilat att föreslå ytterligare regleringar. Lantbrukarnas riksförbund anser att det generella pröv- ningssystem som kommittén föreslår skall överföras till miljöbalken från 18 d & naturvårdslagen bör utgå. Enbart individuella prövningar medför att en riktig intresseavvägning kan göras. När det gäller dikesrensningar anser LRF att det inte är visat att dessa utgör ett sådant allmänt problem att en anmälningsplikt är motiverad. SkogsstyreLren anför att utredning- en ger en för negativ bild av läget. Styrelsen föreslår en prövningsgrund för markavvattning där nyttan av företaget vägs mot inverkan på den biologiska mångfalden. Styrelsen påtalar att risken för att begreppet rensning används felaktigt ökar, om möjligheterna till markavvattning försvåras ytterligare. Detta ger tillsynsmyndighetema sämre möjligheter än idag att påverka arbetet.

Skälen för regeringens förslag: Tillstånd krävs enligt 18 c & natur- vårdslagen för att företa markavvattning, dvs. för att, med lagens ord, utföra åtgärder för att avvatma mark, för att sänka eller tappa ur en sjö eller för att skydda mot vatten. Syftet med åtgärden skall vara att var- aktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. Att rensa beäntliga diken för att behålla lämpligheten räknas inte som markavvatt- ning, inte heller att utföra s.k. skyddsdilming för att hindra grundvattnet från att stiga efter en slutavverkning av skog.

Regleringen infördes år 1986 och har därefter skärpts, senast år 1991. Då bemyndigades regeringen att förbjuda markavvattning i områden där det är särskilt angeläget att bevara våtmarkerna (18 d 5) samt infördes bestämmelser om att vattenföroreningsrisken skulle beaktas vid pröv- ning enligt 18 c 5. '

Regeringen gav i januari 1992 Statens naturvårdsverk i uppdrag att i samråd med Skogsstyrelsen och Jordbruksverket lämna förslag till avgränsning av sådana områden som avses i 18 d & naturvårdslagen. Myndigheterna föreslog i sin redovisning att förbud skulle införas mot åtgärder i syfte att dika ut ny mark för jordbruks- och skogsbruksända- mål inom vissa områden i södra och mellersta Sverige. Naturvårdsver- ket och Jordbruksverket föreslog förbud mot markavvattning inom de mest värdefulla objekten (klass 1 och 2) i den riksomfattande våtrnark— sinventeringen i 16 av landets län. Skogsstyrelsen ansåg att ett generellt förbud inte borde införas.

I regeringens proposition Strategi för biologisk mångfald, som har tillkommit efter det att kommittén framlagt sitt förslag till miljöbalk, har regeringen fastlagt att skyddet för våtmarkerna skall stärkas. Det sker genom förbud mot markavvattning i de delar av Syd- och Mellansverige som hyser en liten andel kvarvarande våtmarker. I samband med att propositionen förelades riksdagen beslutade regeringen om ändringar i naturvårdsförordningen(1976:484) med stöd av 18 d & naturvårdslagen. Regleringen har i förordningen utformats så att det råder förbud enligt 18 d & naturvårdslagen mot markavvattning i vissa angivna län, kommu- ner eller områden. Länsstyrelsen får, om det änns särskilda skäl, i det enskilda fallet medge undantag från förbudet.

Departementschefen anförde i detta avsnitt i propositionen om biolo- gisk mångfald väsentligen följande. All markavvattning, som är till- ståndspliktig enligt bestämmelserna i 18 c & naturvårdslagen, kan omfat- tas av förbudet mot markavvattning enligt 18 d 5. Det är viktigt att notera att detta inte innebär ett totalt stopp för alla typer av markavvatt— nande åtgärder inom de angivna områdena. Förbudet omfattar endast sådana åtgärder söm är tillståndspliktiga enligt 18 c &. Syftet skall enligt denna bestämmelse vara att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. Det innebär att resning av diken eller dikning på jordbruksmark om vattenproblem uppkommit på grund av åtgärder på intilliggande mark, t.ex. genom infrastrukturåtgärder, inte omfattas av förbudet. Vidare får länsstyrelsen föreskriva om undantag från skyldig- heten att söka tillstånd till markavvattning inom ett område om markav- vattrringen inte skulle medföra någon menlig inverkan på naturmiljön. Ett skäl att tillämpa undantagsbestämmelsen kan vara att det gäller att

komplettera tidigare dikningar i ett redan kraftigt påverkat område där Prop. 1994/95:10 naturvärdena inte försämras ytterligare av ingreppet.

Formuleringarna i ovanstående stycke har inte till syfte att ändra gällande rätt. Det innebär att i de fall vattenproblem uppkommit på grund av åtgärder på intilliggande mark, t.ex. genom infrastrukturåt- gärder, och den dikning som behövs för att bibehålla fastighetens lämp- lighet för ett visst ändamål är av sådan omfattning att den kräver läns- styrelsens tillstånd, bör undantagsbestämmelsema kunna tillämpas.

Det råder delade meningar bland remissinstanserna om en skärpning av reglerna om markavvattning behövs. De skogliga företrädarna har kritiserat kommitténs slutsatser av Naturvårdslagsutredningens enkät om 15 länsstyrelsers tillståndsprövning under ett år. De anser att anled- ningen till att ett allt mindre antal tillståndsansökningar avslås står att finna i att medvetenheten om våtmarkernas betydelse ökat samt att kännedom om länsstyrelsernas bedömning genom förhandskontakter och skogsvårdsstyrelsemas rådgivning medfört att områden med höga natrrr- värden i mindre utsträckning blir föremål för ansökan.

Av Naturvårdslagsutredningens enkät och en utredning gjord av Na- turvårdsverket framgår att endast några få procent av tillståndsärendena avslås. Regeringen delar Skogsstyrelsens uppfattning att inte allt för långt gående slutsatser kan dras av dessa undersökningar, främst med beaktande av de motiv Skogsstyrelsen anför.

Kommittén har belyst våtmarkernas utomordentliga betydelse för den biologiska mångfalden och har även lyft fram våtmarkernas betydelse för vattenvärden genom att de håller kvar gödningsärnnen och andra föroreningar som annars förs vidare till sjöar och hav. Regeringen delar kommitténs uppfattning i denna del i likhet med vad som framgår av ställningstagandena i propositionen Strategi för biologisk mångfald.

Remissinstansema har överlag varit positiva till förslaget. Skogsstyrel- sen och Jordbruksverket har invänt mot förslaget och ansett att det går för långt.

Som ovan nämnts har kommittén lagt fram sitt förslag innan skärp- ningarna mot markavvattning genomfördes i naturvårdsförordningen i samband med nyssnämnda proposition. I den propositionen redovisades frågan om markavvattning ingående. De förslag kommittén lagt fram medför ytterligare skärpning av reglerna. Regeringen änner inte att det framkommit skäl att ytterligare skärpa de regler som då infördes och instämmer därmed i vad Skogsstyrelsen och Jordbruksverket anfört i denna del.

Flera länsstyrelser har påtalat att kommitténs förslag inte längre om— fattar den ändring. som år 1991 infördes i 18 c & naturvårdslagen så att det vid tillståndsprövning även skall beaktas om åtgärdenra leder till vattenföroreningar. Kommittén har emellertid föreslagit en prövnings- regel som innebär, att företagets påverkan på bl.a. omgivningen skall vägas in vid tillståndsprövningen. Eftersom effekten på omgivningen oftast är vattenföroreningar änner regeringen att gällande rätt, för tyd- lighetens skull, bör överföras oförändrad till miljöbalken.

Som tidigare sagts varierar naturförhållandena över landet. I Malmö- hus län utgör våtrnarksarealen 1,4 % av den totala markarealen och i

Norrland och norra Svealand över 20 %. Det är därför lämpligt att Naturvårdsverket utarbetar rekommendationer om vad länsstyrelserna i olika delar av landet särslcilt bör väga in i sina olika bedömningar.

Bemyndigandet enligt 18 d & naturvårdslagen för regeringen att för- bjuda markavvattning i vissa känsliga områden bör ännas kvar. Det ger möjlighet att i särskilda nu föreskriva ett särskilt starkt skydd för om- råden med en liten andel kvarvarande våtmarker eller våtrrrarker med särskilt höga naturvärden t.ex. våtrnarksområden som är klassade enligt Våtmarkskonventionen.

I praktiken har det visat sig vara svårt att dra en klar gräns mellan sådan dikning som utgör markavvattning i lagens mening och s.k. skyddsdikning. Det sistnämnda avser åtgärder för att hindra grundvatt- net från att stiga när ett skogsområde har kalhuggits. Återväxten i sko- gen efter en slutavverkning underlättas av att grundvattnet kan hållas nere. Därför är dikningar av detta slag mycket vanliga, särskilt i Norr- land.

I 1991 års miljöproposition (prop. 1990/91:90, s. 407) uttalar rege- ringen att det kan befaras att många dikningar har betraktats som skyddsdikningar och aldrig förts till prövning, trots att det i själva verket har varit fråga om företag som krävt tillstånd. Under år 1991 har därför i 17 & (nuvarande 14 &) skogsvårdslagen införts annrälningsskyl— dighet för skyddsdikningar och i 21 & (nuvarande 32 &) samma lag anges nu uttryckligen att dikrringar utgör grund för att utfärda föreskrif- ter om naturvårdshänsyn.

I 15 & skogsvårdsförordningen (1993:1096) har intagits en bestämmel- se om skyldighet för skogsmarkens ägare att till Skogsvårdsstyrelsen anmäla sådan dikning efter avverkning som inte kräver tillstånd enligt 18 c & naturvårdslagen.

Behovet av skyddsdikrring är nära beroende av hyggenas storlek och utformning. Till grund för bedömningen om en åtgärd är att betrakta som markavvattning eller skyddsdikrring måste områdets naturgivna vattenstatus ligga. Det är således inte skyddsdikrrirrg att dika ett redan före avverkningen naturligt vått skogsområde efter det att skogen av- verkats. Skogsbruket inom sådana områden bör i stället anpassas till de naturgivna förutsättningarrra och bedrivas så att områdets naturliga vattenstatus kan behållas. -

Med hänsyn till att naturvårdshänsynen inorn skogsbruket torde öka till följd av den nyligen fastlagda strategin inom näringen och att an- mälningsskyldighet för skyddsdikning nyligen har beslutats bör inga nya regler för skyddsdikning för närvarande införas.

Ett likartat problem föreligger när det gäller att dra gränsen mellan "rensningar och markavvattrringar. Inte sällan utförs dikning utan till- stånd under åberopande av att det är fråga om rensning, trots att dik- ningen i själva verket går längre än vad som behövs för att återställa tidigare gällande bottennivåer. Även detta har 1 vissa fall lett till att våt- marker avvattnats utan att någon prövning har skett. Rensning vidtas för att behålla vattnets djup eller läge. Enligt motiven till vattenlagen är det avgörande kriteriet för att en underhållsrensning skall anses föreligga

inte hur lång tid det har gått sedan föregående resning, utan om ett nytt naturtillstånd kan anses etablerat.

För att komma tillrätta med nuvarande problem med rensningar bör i första hand informationen om gällande bestämmelser förbättras.

4.13.6 Naturvården och sektorsansvaret

Regeringens förslag: Sektorsansvaret för miljön kvarstår. De allmänna aktsamhets- och tillsynsreglema i miljöbalken skall i viss utsträckning läggas till grund för prövning och tillsyn inom sektorerna i den mån verksamheten regleras i miljöbalken.

Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer med rege- ringens.

Remissinstansema: Ett stort antal remissinstanser anser att ytterligare ett antal lagar bör införas i balken. De föreslagna lagarna varierar något, men skötsellagen och skogsvårdslagen tillhör dem som är van- ligast förekommande. Som skål anförs att de näringar som berörs av dessa lagar har mycket stor miljöpåverkan och att det inte är möjligt att uppnå ett fullgott naturskydd utan att inarbeta dessa lagar.

Skälen för regeringens förslag: Naturvärdena har i första hand skyd- dats genom naturvårdslagen (1964:822), som innehåller bestämmelser om hur värdefulla naturområden kan skyddas, om prövning av arbets- företag i naturen m.m. I de särskilda lagarna för olika näringar änns regler för hur näringarna skall bedrivas bl.a. med avseende på att skyd- da naturvärdena. När det gäller naturvårdshänsyn änns i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark och skogsvårdslagen(1979c437) särskilda s.k. hänsynsregler. Vidare regleras rennäringen genom rennäringslagen (I971:437) som också innehåller bestämmelser om naturvårdshänsyn.

Eftersom vi i Sverige inte tillämpar en strategi med en ensidig sats- ning på skyddade områden för att bevara viktiga naturvärden ställs särskilda krav på hur olika verksamheter bedrivs i vardagslandskapet.

I regeringens proposition Miljöpolitiken inför 90-talet (prop. 1987/88:85) uttalar departementschefen bl.a. följande om miljöpoliti- kens mål. Miljöpolitiken måste utifrån en helhetssyn bedrivas sektor- övergripande. Varje samhällssektor har ett ansvar för att förhindra att nya miljöskador uppstår och att lösa de problem som redan föreligger. I propositionen En god livsmiljö sammanfattas de övergripande miljö- målen på följande sätt. Målet med miljöpolitiken är att skydda männi- skors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, hushålla med uttaget av naturresurser så att de kan utnyttjas långsiktigt samt skydda natur- och kulturlandskap.

I regeringens proposition om en strategi för biologisk mångfald (prop. 1993/94:30) beskrivs utgångspunkterna för strategin inom olika näring-

ar. Inom jordbruket utgår strategin från insikten att näringen bygger på ekosystem som delvis skapats och underhålls av människan. Detta in- nebär bl.a. att brukningssystem som värnar den biologiska mångfalden i jordbrukslandskapet måste upprätthållas. De aktuella miljömålen för jordbrukssektorn slogs fast av riksdagen i 1990 års livsmedelspolitiska beslut. I propositionen 1989/90:146 om livsmedelspolitiken ger den föredragande departementschefen en sammanfattning av regeringens förslag i den delen enligt följande. Miljömålet i den nya livsmedelspoli- tiken är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och att minimera jordbrukets miljöbelastning på grund av växtnäringsläckage och användning av bekämpningsmedel. Det är viktigt att odlingslands- kapets natur- och kulturrniljövärden bevaras. Ett rikt och bevarat od- lingslandskap är av central betydelse för flora, fauna och för att stärka den genetiska mångfalden.

I skogsbruket präglas strategin av bruk av ett naturligt ekosystem. Målsättningen är att anpassa brukningen till naturtillståndet och skogs- ekosystemens naturliga föryngringsprocesser. Efter förslag i regeringens proposition En ny skogspolitik (prop. 1992/93:226) har genom ändring- ar i skogsvårdslagen näringen getts en inriktning i linje med denna strategi. Det uppställs såväl ett miljömål som ett produktionsmål för skogsbruket. Miljömålet formuleras enligt följande. Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga skall bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättning- ar att fortleva under naturliga betingelser i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall skyddas. Skogens kulturrniljövärden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas. Produktionsmålet formuleras på följande sätt. Skogen och skogsmarken bör nyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den uthålligt ger en god avlastning. Skogsproduktio— nens inriktning skall ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen producerar.

Rennäringen bedrivs liksom skogsbruket på basen av ett naturligt ekosystem. Näringen är beroende av tillgången på bete. Renstammens storlek bestäms i allt väsentligt av tillgången till ett väl samlat och åtkomligt vinterbete. Riksdagen har i propositionen om samerna och samisk kultur (prop.1992/93:32, bet. 1992/932BoU8, rskr. 1992/93:115) lagt fast en ny politik. Enligt denna skall strategin i allt väsentligt bygga på en anpassning till den varierande tillgången på bete som styrs inte bara av ekologiska förutsättningar, utan också av hän- synen till andra samhällsintressen som t.ex. skogsbruk.

I nyssnämnda proposition Strategi för biologisk mångfald tas bl.a. följande upp om fiske. Fiske är resursutnyttjande från ett i huvudsak naturligt ekosystem. Den ledande principen bör vara att resursutnyttjan— det inte överstiger ekosystemets produktionsförmåga med hänsyn tagen till de naturliga fluktuationerna i resursunderlaget. Målen för natur- och miljövärden inom fiskets område är att fisk och skaldjur och deras näringsorganismer skall bevaras i livskraftiga, naturligt reproducerande bestånd. I detta inkluderas bl.a. att slå vakt om alla fiskarter i landet, dvs. bevara den biologiska mångfalden.

Kommittén har diskuterat för- och nackdelar med att föra över mil- jöregler från olika sektorslagar för de areella näringarna tr'll miljöbal— ken. Kommittén har stannat för att föreslå att reglerna inte ska föras in balken. Det främsta skälet för denna lösning har kommittén angett vara att en sammanhållen lagstifming inom varje sektor för sig har den för- delen att den förstärker en samhällstruktur där miljötänkandet genom- syrar all verksamhet inom sektorn. Regeringen delar denna uppfattning.

I detta sammanhang förtjänar att påpekas att det är viktigt att skilja mellan det ansvar som kan åvila näringen inom olika ekonomiska verk- samheter och den ansvarsfördelning som bör råda mellan miljömyndig- heter och sektorsmyndigheter. Sektorsmyndigheternas roll i naturvårds- arbetet är bl.a. att ta initiativ till insatser och åtgärder, utarbeta sektors- planer för genomförande av åtgärder och tillsammans med näringen genomföra åtgärder, följa upp resultaten samt sprida kunskap och ut- bildning inom näringen om åtgärder och mål i syfte att medverka till en ekologisk anpassning av sin verksamhet i enlighet med fastställda miljö- mål. Miljömyndighetemas främsta uppgift är att ange de övergripande målen och utvärdera sektorernas arbete.

I regeringens proposition Strategi för biologisk mångfald angav rege- ringen att aktionsplaner eller handlingsprogram för bevarande av biolo- gisk mångfald bör utarbetas dels av Naturvårdsverket, för uppföljning av miljömål och för en samlad bedömning av insatsbehoven inom hela landet, dels av respektive sektorsmyndighet som sektorsvisa konkreta planer eller program. På så sätt kan den praktiska tillämpningen av principen om sektorsansvar inom naturvårdsområdet föras vidare.

I balken finns allmänna aktsamhetsregler för de som ämnar bedriva eller bedriver verksamhet som regleras i miljöbalken. Naturvårdslagen innehåller inte några särskilda tillsynsregler. Enligt regeringens förslag bör i miljöbalken finnas en bestämmelse som ger tillsynsmyndigheten befogenhet att meddela vissa förelägganden eller förbud som behövs för att balken eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av balken efterlevs (se avsnitt 4.15.2). Detta innebär i sin tur att de allmänna aktsamhets— och tillsynsreglema kan läggas till grund för tillsynsåtgärder inom de areella näringarna i den mån verksamheten regleras av miljö- balken.

4.14 Bemyndiganden

Regeringens förslag: I ett särskilt kapitel i miljöbalken får rege- ringen bemyndigande att meddela föreskrifter av allmän karaktär. Sådana föresluifter bör gälla avvikelser från balken i övrigt i den utsträckning det är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen på grund av rådande särskilda förhållanden.

Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit ett särskilt lapitel med bemyndigande att meddela föreskrifter istället för föreskrifter i de olika sakfrågorna.

Remissinstansema: Remissynpunkterna på kommitténs förslag om föreskrifter har redovisats tidigare i avsnitt 4.2. Därav framgår att ett betydande antal remissinstanser har riktat skarp kritik mot kommitténs förslag.

Skälen för regeringens förslag: Vi har behandlat frågan om föreskrif- ter och om dess fördelar och nackdelar i avsnitt 4.2.2. Våra slutsatser är att generella föreskrifter liksom hittills måste vara att verksamt styr- medel i miljöpolitiken. Arbetet med föreskrifter måste dock ske med tillräcklig kompetens och i kontrollerade former. Möjligheter till sam- ordningsvinster när lagstiftningen nu sammanförs till en miljöbalk måste beaktas. Det är också viktigt att beslut om föreskrifter fattas på en konstitutionell nivå som framstår som lämplig i det enskilda fallet. Samtliga dessa frågor har vi berört och behandlat i avsnitt 4.2.2. Vi har funnit att kommitténs förslag med ett särskilt kapitel med bemyndi— ganden inte bör föras in i balken. Vi har med utgångspunkt i våra slut— satser i avsnitt 4.2.2 fört in bemyndiganden i kapitlen om miljökvali— tetsnormer (6 kap. 1 och 5 55), miljökonsekvensbeskrivningar (8 lap. 1 och 2 åå), skydd för naturområden (9 kap. 2, 10, 12, 16 och 17 55), skydd för växt- och djurlivet (10 kap. 3—7 55), vissa arbetsföretag i naturen m.m. (ll lap. 4, S, 7 och 9åä), miljöhrlig verksamhet, (13 kap. 6—11 och 40—41 åå), kemiska produkter (14 kap. 1,3 och 8—12 55), hälsoskydd (15 kap. 6—10 55), avfallshantering (16 kap 5, 7, 9-10 och 15 55) , tillsyn (18 kap. 1 5), avgifter (19 lap. 1-4 och 7 55) samt miljöskyddsavgifter, (22 lap. 3 å).

Vi anser att dessa bemyndiganden täcker de behov som änns inom miljöbalkens ram. I stor omfattning motsvarar dessa bemyndiganden föreskrifter som änns redan i gällande lagstiftning. Nyheterna gäller främst föreskrifter om miljökvalitetsnormer och bemyndigandet om nortnregler i avsnittet om miljöfang verksamhet samt bemyndigandet att meddela närmare föreskrifter om miljöskyddsavgifter.

Genom vårt förslag täcks flertalet av de förslag till bemyndiganden som har lämnats i kommitténs betänkande. På några punkter innebär dock vårt ställningstagande att vissa av de allmänt hållna bemyndigande- na i kommitténs huvudbetänlande, 4 kap., inte får någon direkt mot- svarighet i regeringens förslag till miljöbalk.

Kommittén har” föreslagit en bestämmelse om att föreskrifter som meddelas med stöd av balken slall grundas på balkens allmänna aktsam- hetsregler och föreskrifter om miljökvalitetsnormer. Enligt regeringens mning är det nödvändigt att de föreskrifter som utfärdas med stöd av särskilda bemyndiganden också står i samklang med balkens aktsam- hetsregler. Någon särskild föreskrift om detta behövs enligt vår mening inte.

Kommittén har vidare föreslagit ett allmänt bemyndigande att meddela undantag i särskilda fall från balkens föreskrifter. Som kommittén på-

pelar torde en sådan ordning kunnatillämpas utan särskild lagbestäm- melse därom. Det änns också vissa allmänna hinder mot undantagsbe— slut, t.ex. bindande EG-rätt. Liksom hittills bör den ordningen gälla att ställning tas i det enskilda fallet till förutsättningama för att medge undantag.

Kommittén har också föreslagit ett bemyndigande av allmän karaktär för regeringen att under vissa omständigheter överlåta åt kommunerna att meddela föreskrifter. Som kommittén framhåller motsvarar den av kommittén föreslagna föreskriften närmast 13 & hälsoskyddslagen. Vi anser att ett motsvarande bemyndigande bör tas in i balkens särskilda föreskrifter om hälsoskydd.

Mot bakgrund av i huvudsak 26 5 hälsoskyddslagen har kommittén slutligen föreslagit ett särskilt bemyndigande som gäller undantagsföre- skrifter för det fallet att krigsförhållanden råder. Regeringen delar uppfattningen att ett allmänt hållet bemyndigande som gäller försvaret av Sverige bör ännas i miljöbalken. Krig är det mest allvarliga miljöho- tet. I vissa fall måste därför kraven på försvaret vara andra än dem som gäller för samhället i övrigt. Det kan därför ännas skäl för att tolerans- nivån mot försvarets verksamhet under vissa förhållanden är högre än mot verksamhet i övrigt. Den ram för att meddela föreskrifter av hän- syn till försvaret av Sverige som kommittén har föreslagit är enligt regeringens mening väl snäv. Som kommittén också har varit inne på och som påpekats av Överstyrelsen för civil beredslap är ett alternativ till det kommittén har föreslagit att hämta förebilden till det bemyndi- gande som skall tas in i miljöbalken i 64 & miljöskyddslagen, där siktet mer allmänt är inställt på totalförsvarets förhållanden. I detta samman- hang är det dock också angeläget att påpela att miljölagstiftningen gäller och skall tillämpas även i ett skede av t.ex. krigsfara om särskil- da föreskrifter inte har meddelats med stöd av nu ifrågavarande bemyn- digande. Samtidigt vill regeringen hänvisa till sina ställningstaganden i UNCED-propositionen (prop. 1993/94:111, 57 f.) när det gäller av- vägningen mellan försvarsintressena och miljöintressena. Verksamheten inom totalförsvaret genomförs i enlighet med de mål som har fastställts av statsmakterna. Sålunda slall försvarsmakten i fred bl.a. vidta förbe- redelser för verksamhet i krig. Regeringen har i 1993 års regleringsbrev angett att detta är det övergripande målet också i miljöhänseende. Rege- ringen anser att intresset att verksamheten inom totalförsvaret i fred bedrivs på ett ändmålsenligt sätt har en sådan övergripande betydelse att det i vissa fall leder till att miljöfarlig verksamhet måste tillåtas. Detta innebär att det lan vara nödvändigt att regeringen meddelar särskilda föreskrifter för att försvarsmakten slall kunna fullgöra sin huvudupp- gift.

4.15 Tillsyn och avgifter m.m. 4.15.1 Tillsynsmyndigheter

Regeringens förslag: Tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken och av föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av balken skall utövas av den eller de statliga myndigheter som regeringen bestämmer. Regeringen får också föreskriva att kommunerna skall utöva tillsyn.

Efter åtagande av en kommun får regeringen eller den statliga myndighet regeringen bestämmer överlåta till kommunen att utöva tillsyn som annars tillkommer en statlig myndighet. Detta gäller inte verksamhet som utövas av Försvarsmakten.

Har en konunun gjort framställning om överlåtelse av tillsynen och finner myndigheten att överlåtelse inte bör ske i enlighet med framställningen, skall myndigheten, om kommunen begär det, med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande.

Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att endast regeringen skall kunna delegera sådan tillsynsverksamhet som annars tillkommer statlig myndighet.

Remissinstansema: Flera remissinstanser, däribland Statens natur- vårdsverk, Statskontoret samt några av länsstyrelsema är positiva till att bestämmelserna om tillsyn samlas i ett kapitel i miljöbalken. Flertalet länsstyrelser samt Försvarsmakten, Försvarets sjukvårdsstyreLce och Fon'gikatiansförvalmingen har framhållit att det av lagtexten bör framgå att länsstyrelsen har ett övergripande tillsynsansvar inom länet och för försvarets verksamhet.

Flera remissinstanser, bl.a. några kommuner, är positiva till att kom- munerna föreslås få ett utökat ansvar för den lokala tillsynen. Flertalet av remissinstansema, huvudsakligen kommuner, några länsstyrelser, Svenska kommunförbundet och LO anser emellertid att kommunerna med sanuna grad av frihet som i dag skall kunna åta sig tillsynsansvar över miljöfang verksamhet.

Skälen för regeringens förslag: I flertalet av de lagar som bör ingå i miljöbalken är tillsynsbestämmelsema samlade under rubriken tillsyn och reglerar i allmänhet myndigheternas ansvar och befogenheter inom tillsynsområdet. Dock förekommer inte sällan bestämmelser som mer har karaktären av aktsamhetsregler. I sådana bestämmelser regleras bl.a. vissa kontrollfrågor. Det förekommer också att bestämmelser som i vissa lagar införts under rubriken tillsyn förts in under andra rubriker i andra lagar .

Övervägandena om att i miljöbalken införa gemensamma tillsynsbe- stämmelser förutsätter att begreppet tillsyn klart deänieras. Enligt rege- ringens uppfattning bör begreppet tilLryn i princip förbehållas myndig- heternas arbete med att tillse att gällande lagstiftning efterlevs. För detta

arbete hävs lämpligt utfomrade tilLrynsbestämmeLter. De myndigheter som erhållit befogenheter att utnyttja dessa bestämmelser bör kallas till- synsmyndigheter. Tillsynen kan emellertid omfatta även andra uppgifter än de som framgår av lagtexten och som bör medföra befogenheter att ingripa med tvångsåtgärder mot enskilda personer. Det änns ett utr-ym- me för Miljöorganisationsutredningen att ytterligare lartlägga och preci- sera tillsynens omfattning.

Vilka myndigheter som tilldelats tillsynsansvar regleras i dag antingen genom lagbestämmelser eller genom förordningar eller ibland genom bådadera.

En samordning av tillsynsbestämmelserna i en miljöbalk förutsätter, för att inte överskådligheten slall förloras, att regleringen av bl.a. vilka myndigheter som slall vara tillsynsmyndigheter sker genom särskilda förordningar utfärdade av regeringen med stöd av balken. Det är därför inte lämpligt att, som en del av remissinstansema, bl.a. några kommu- ner, Försvarsmakten, Försvarets sjukvårdsstyrelse och Fortiäkationsför- valtningen föreslagit, direkt i lagtexten föreskriva villa tillsynsmyndig- heterna är eller närmare bestämmelser för olila områden. En sådan ordning som föreslås av kommittén och som för övrigt redan gäller enligt äera lagar ger regeringen möjlighet att vid behov göra erforderli- ga justeringar och ändringar i fördelningen mellan myndigheterna av deras inbördes ansvar.

Av direktiven, dir. 1993143, framgår att de områden som Mia'öorga- nisationsutredningen skall behandla är bl.a. formerna för tillsyn enligt miljöbalken inklusive fördelningen av tillsynsansvaret mellan central, regional och lolal nivå. Vidare bör utredaren, enligt uppdraget, föreslå en lämplig organisation för tillsyn enligt miljöbalken så att de samlade myndighetsresursema fördelas och utnyttjas på ett effektivt sätt och fångar upp de möjligheter till rationaliseringsvinster som den samordna- de lagstiftningen ger. Vad gäller tillsynen är utgångspunkten att upp- delningen av tillsynsansvaret mellan länsstyrelsen och kommunerna bör göras tydligare än i dag. Utredningen skall genomföras i nära samarbete med Miljöskyddskommittén och med utgångspunkt i kommitténs förslag och bedömningar samt renrissinstansemas synpunkter. Uppdraget slall redovisas senast den 1 september 1994.

Som framgår av redogörelsen för Miljöorganisationsutredningens direktiv är det utredningens uppgift att bl.a. utreda och lämna förslag till fördelningen av tillsynsansvaret mellan länsstyrelserna och kommu- nerna. Regeringen föreslår därför inte några förändringar i detta sam- manhang. Regeringen avser i stället att återkomma då Miljöorganisa- tionsutredningen lämnat sitt förslag.

. Vissa remissinstanser, i huvudsak kommuner, har framfört att även annan myndighet än regeringen bör kunna delegera tillsynsansvaret till kommunen. Enligt 44 aå miljöskyddslagen lan i dag länsstyrelsen, efter åtagande av en kommun, delegera tillsynsansvaret för sådan miljö- farlig verksamhet som länsstyrelsen annars har tillsynen över. I de fall länsstyrelsen änner att överlåtelse inte bör ske skall ärendet på kommu- nens begäran överlämnas till regeringen för prövning. Om tillsynen överlåtits till kommunen och det skulle inträffa att den kommunala

nämnden visar passivitet i sitt tillsynsarbete lan länsstyrelsen återta delegationen och på nytt bli ansvarig för tillsynen (jfr. uttalanden av Lagrådet och departementschefen i prop. 1980/81:92 5.451 f. och 5.468 0. Regeringen anser att detta bör komma till uttryck direkt i lagtexten.

Regeringen anser således att en kommun, i avvaktan på Miljöorgani- sationsutredningens förslag, bör kunna åta sig tillsynsansvar som annars tillkommer en statlig myndighet i samma omfattning som gäller i dag, vilket också innebär att Försvarsmaktens verksamhet är undantagen.

I miljöbalken änns till skillnad mot tidigare lagstiftning inga före— skrifter om att beslut slall lättas av kommunala nämnder. Det gäller såväl tillsynsbeslut som beslut i andra frågor. Detta överensstämmer med de principer som gäller enligt kommunallagen. Enligt 3 kap. 3 & kommunallagen skall kommunfullmäktige tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens uppgifter enligt särskilda författningar. I de fall tillsynen över exempelvis miljöfaräg verksamhet utövas av kommunen kan denna utan att det bryter mot 3 kap. 5 & kommunallagen komma att utöva tillsyn över sina egna miljö- farliga verksamheter, såsom avloppsreningsverk och avfallsanläggning- ar. Lämpligheten av en sådan konstruktion lan ifrågasättas. Regeringen anser emellertid, i likhet med äera remissinstanser, att det inte änns anledning att generellt undanta de kommunala verksamheterna från den kommunala tillsynen. Detta är dock ett exempel på områden där Mil- jöombudsmannen bör kunna besluta att tillsynsansvaret flyttas från en myndighet till en annan. Miljöombudsrrtannens möjlighet att utse en tillsynsmyndighet utvecklas nämrare i avsnitt 4.16.

Enligt miljöskyddslagen åligger det tillsynsmyndigheten att verla för att överträdelser av lagen beivras. I denna skyldighet ingår bl.a. att om misstanke om överträdelse uppkommer skall tillsynsmyndigheten ta upp saken och utreda den så att myndigheten kan bedöma om anmälan till åtal slall ske.

Kommittén har föreslagit att motsvarande bestämmelse införs i bal- ken. Bestämmelsen skulle i så fall bli generellt tillämplig för hela bal- kens område.

Regeringen anser emellertid att det får anses som självklart att det ingår i en tillsynsmyndighets uppgifter att se till att en överträdelse som uppdagas beivras. Regeringen anser därför att det inte behövs en sär- skild bestämmelse om detta i balken.

4.15.2 Förelägganden och förbud

Regeringens förslag: Tillsynsmyndighetema skall ha möjlighet att meddela sådana förelägganden och förbud som i enslcilda fall behövs för att lagstiftningen skall efterlevas.

Ett föreläggande eller förbud skall, om det meddelats någon i egenslap av ägare till en fastighet, tomträttshavare, eller en ägare till en byggnad, anläggning eller anordning på mark som tillhör någon annan, antecknas i fastighetsboken.

Kommitténs förslag: Överensstärmr'rer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstsansema: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig är positiva till förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Miljöskyddslagen bygger på företagens frivilliga medverkan i tillsynen. En viktig uppgift för tillsynsmyndig- hetema är att genom rådgivning verka för att lagbestämmelsema efter- levs.

I samband med en lagändring år 1988 uttalade departementschefen (prop. 1987/88:85) att den dåvarande lagstadgade skyldigheten att med- dela råd i vissa fall visat sig utgöra ett onödigt hinder för tillsynsmyn- digheten att genom föreläggande effektivt förebygga olägenheter. Ge- nom lagändringen befriades tillsynsmyndigheterrra från skyldigheten att innan ett föreläggande utfärdas först meddela råd.

I hälsoskyddslagen änns emellertid den lagstadgade rådgivningsskyl- digheten fortfarande kvar. I brådskande fall kan dock förelägganden och förbud meddelas omedelbart.

I de övriga lagarna änns ingen rådgivningsskyldighet inskriven. I förarbetena till lagen om kemisla produkter (prop. 1984/85:118 s. 52) sägs dock att tillsynsmyndigheten vid bristande efterlevnad av lagen bör söla nå rättelse på frivillig väg genom råd och anvisningar.

Bestämmelserna om myndigheternas möjligheter att meddela före- lägganden om skyddsåtgärder och försiktighetsmdn eller förbud är rela- tivt enhetliga i de olika miljölagarna. Naturvårdslagen skiljer sig dock från de övriga lagarna bl.a. på det sättet att lagen inte innehåller några uttryckliga tillsynsregler. Naturresurslagen har visserligen en tillsyns- paragraf (6 lap. 3 5) men den ger inte tillsynsmyndighetema befogen- heter att använda för den enskilde tvingande åtgärder.

Enligt nuvarande miljölagar ankommer det i princip på tillsynsmyn- digheten att själv bedöma i vilka fall ingripanden bör ske i form av förelägganden eller förbud. lagtexten är i allmänhet så utformad att tillsynsmyndigheten i enskilda fall får meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Ordet "behövs" ger ut- tryck för att tillsynsmyndigheten inte skall tillgripa mer omfattande tvångsåtgärder än vad som är nödvändigt. Det bör dock understrylas att tillsynsbestärnmelsema inte lan användas för att meddela generella förelägganden eller förbud av normkaraktär.

Det förekommer emellertid att det i lagtexten eller som en följd av lagmotiven införts begränsningar i tillsynsmyndighetemas handlingsut- rynrrne. Enligt renhållningslagen har tillsynsmyndighetema endast rätt att meddela de förelägganden och förbud som uppenbart behövs (23 5). Liknande bestämmelser fanns tidigare i andra miljölagar men har där successivt mönstrats ut. I miljöskyddslagen änns emellertid vissa andra begränsningar i tillsynsmyndighetemas handlingsutrymme. Ett före- läggande eller förbud får nämligen i princip inte riktas mot företag som erhållit tillstånd enligt miljöskyddslagen. Under alldeles särskilda f'or-

hållanden äger dock tillsynsmyndigheten kortfristigt meddela de bråd- skande förelägganden eller förbud som motiveras av omständigheterna. Ett tillstånd enligt lagen om kemiska produkter hindrar däremot inte en tillsynsmyndighet från att i ett enskilt en ingripa med stöd av tillsyns- reglerna i den lagen.

I förarbetena till hälsoskyddslagen (prop. 1981/82:219 s. 35) änns vissa uttalanden som begränsar miljö— och hälsoskyddsnämndens möj- ligheter att meddela förelägganden och förbud mot planerade verksam- heter. Enligt den praxis som utvecklats inom miljöskyddsområdet änns det inte något hinder mot att en tillsynsmyndighet meddelar förbud mot en planerad verksamhet om denna bedöms stå i strid med tillåtlighets- reglema i miljöskyddslagen.

Några remissinstanser har påpekat att det i lagtexten bör föreslu'ivas en rådgivningsskyldighet för tillsynsmyndigheten. Enligt regeringens uppfattning saknas det emellertid anledning att i miljöbalken införa särskilda regler om myndigheternas rådgivningsverksanthet. En sådan skyldighet får anses nomtalt ingå i tillsynsmyndighetens roll utan att något särskilt lagstöd behövs. Det bör alltså stå tillsynsmyndighetema fritt att själva avgöra i villa sammanhang råd bör meddelas. Denna bedömning bör givetvis ske med utgångspunkt i överträdelsens art. I allmänhet bör liksom hittills överenskommelser om rättelse eftersträvas.

Enligt regeringens uppfattning bör i miljöbalken finnas en bestämmel- se som ger tillsynsmyndigheten befogenhet att meddela de föreläggan- den och förbud som behövs för att balken eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av balken skall efterlevas. Bestämmelsen bör ut- formas i överensstämmelse med motsvarande bestämmelse i lagen om kemisla produkter. Något uppenbarhetsrekvisit bör inte föreskrivas vilket innebär att någon principiell begränsning till klara fall inte görs.

Understr'ykas bör att myndigheten inte får befogenhet att meddela några generella förelägganden eller förbud. Ingripanden kommer således endast att kunna ske i ett enskilt äll.

Tillsynsmyndigheten bör således kunna meddela ett föreläggande eller ett förbud om inte föreskrifterna i balken efterlevs. Ett åsidosättande av aktsamhetsregler som gäller för den aktuella verksamheten lan sålunda föranleda ett ingripande från tillsynsmyndighetens sida. Som exempel kan nämnas principen om bästa möjliga teknik och skyldigheten att avhjälpa sladan även då verksamheten har upphört. Det närmare in— nehållet i och utformningen av de allmänna aktsamhetsreglema motive- ras i avsnitt 4.4. Lilaså kan tillsynsmyndigheten ingripa med ett före- läggande eller ett förbud exempelvis då ett villkor i ett tillstånd inte efterlevs.

Vad gäller tillståndsgiven verksamhet bör tillsynsmyndigheten som regel inte kunna ingripa i frågor som regleras genom villkor i tillstån- det. Undantag från denna princip bör dock kunna göras om särskilda omständigheter föreligger, exempelvis vid olyckshändelser eller andra oförutsedda händelser av allvarlig karaktär. Bestämmelsen bör vara tillämplig oavsett om verksamheten bedrivs eller har upphört. I bråd- slande fall bör således tillsynsmyndigheten trots att ett tillstånd med- delats kunna meddela de brådslande förelägganden eller förbud som

motiveras av omständigheterna. De srtuationer som avses är nödsituatio— Prop. 1994/95:10 ner, olyckor och liknande fall där tillsynsmyndigheten kortfristigt måste kunna meddela de brådskande förelägganden eller förbud som motiveras av omständigheterna. Om verksamheten har upphört torde det huvud- saldigen röra sig om återställningsåtgärder eller åtgärder för att forsla bort kvarblivet avfall efter verksamheten eller liknande åtgärder.

Tillsynsmyndigheten slall naturligtvis inte tillgripa mer ingripande tvångsåtgärder än vad som behövs i varje enskilt fall. Som framgår av vad som tidigare sagts ingår det i tillsynsmyndighetens nomtala uppgif- ter, även om det inte i lagtexten föreskrivs en rådgivningsskyldighet, att meddela de råd myndigheten änner erforderliga. En tillsynsmyndighet bör alltid vid bristande efterlevnad försöka nå rättelse på frivillig väg genom råd och förslag till åtgärder. När däremot den frivilliga vägen inte är framkomlig bör tillsynsmyndigheten ingripa med föreläggande och förbud.

Med hänsyn till möjligheterna att genom att avyttra en fastighet undgå och därmed också försena - angelägna rättelseåtgärder änns det i naturvårdslagen och hälsoskyddslagen en möjlighet för myndigheterna att översända ett vitesföreläggande för anteckning i fastighetsboken eller tomrrättsboken. Har en sådan anteckning skett gäller föreläggandet även mot ny ägare. Motsvarande regel bör införas bland tillsynsbestämmel— senta i miljöbalken. Regeringen anser emellertid, i motsats till kommit- tén, att bestämmelsen endast skall vara tillämplig i de en där föreläg- gandet eller förbudet meddelats någon i egenskap av ägare till en fastig- het, tomträttshavare, eller ägare till en byggnad, anläggning eller anordning på mark som tillhör någon annan, dvs. samma område som i dag omfattas av naturvårdslagen och hälsoskyddslagen.

Ett beslut om föreläggande eller förbud fattat med stöd av miljös- kyddslagen gäller, om inte annat förordnas, med omedelbar verkan. Detta innebär att beslutet gäller även om det överklagas. Beslut enligt de övriga lagarna gäller emellertid omedelbart endast om myndigheten särskilt förordnat om det. Regeringen anser att det bör ankomma på tillsynsmyndighetema att själva bedöma om ett beslut om föreläggande eller förbud skall gälla omedelbart eller inte. Därför har den lagteknisla lösningen valts att tillsynsmyndigheten, i de fall den anser att så är erforderligt, lan förordna att ett beslut skall gälla utan hinder av att det inte vunnit laga kraft.

4.15.3 Vite

Regeringens förslag: Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstansema: De flesta av renrissinstansema är positiva till kom— nritténs förslag.

Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande lagar får ett beslut om föreläggande eller förbud förenas med vite. I hälsoskyddslagen änns en bestämmelse om att vitet inte får förvandlas. I renhållningslagen änns en bestämmelse om att frågan om utdömande av vite prövas av länsstyrelsen.

Vite är ett ekonomiskt tvångsmedel. Det används som ett individuth påtryckningsmedel för att tvinga fram vissa närmare angivna prestatio- ner av den mot vilken viteshotet riktas. Det har den fördelen framför straff att det kan anpassas till vad som krävs för att ändamålet med vitet skall genomföras. Vitet kan dessutom vid behov många gånger bestäm— mas till väsentligt högre belopp än vad motsvarande bötesstraff skulle uppgå till.

Användningen av vite förutsätter stöd i lag. Sådana bestämmelser änns på många ställen i lagstiftningen, inte minst i den miljörättsliga speciallagstiftningen. Bestämmelser om ett vitesföreläggandes adressat, om beräkning av vitets storlek samt vitets utformning och utdömande änns i lagen (1985:206) om viten.

Erfarenheterna av vitesföreläggande på miljöskyddets område är i allmänhet positiva. Det anses att vitet är ett mer effektivt instrument än straähotet för att komma till rätta med problem i enskilda fall. Vitesfö- reläggandena framtvingar inte bara konkreta lösningar på problemen utan verkar också vanligtvis snabbare än straff- och avgiftssanktionerna. De problem som är förknippade med vitesanvändningen hänger oftast samman med de långa handläggningstidema vid överklagande av vites- föreläggandet och vid utdömandet av vite. En tredskande part har ibland omöjliggjort en effektiv användning av vitesföreläggande genom att systematiskt överklaga dels föreläggandet, dels ett eventuellt utdömande av vitet.

Som ett medel för att komma till rätta med tredska kan nämnas möj- ligheten att enligt 4 & viteslagen förelägga s.k. löpande vite. En annan möjlighet, som nu änns i hälsoskyddslagen, är att vid löpande vite låta föreläggandet gälla även mot ny ägare till en fastighet eller en byggnad.

Av 9 kap. 8 & rättegångsbalken framgår att vite inte får föreläggas i fall där straffansvar är stadgat. Denna princip har genombrutits i lag- stiftningen och i vissa fall innehåller en lag såväl straähot som möjlig- het att meddela vitesföreläggande. Som exempel på sådan lagstiftning kan anges hälsoskyddslagen och skogsvårdslagen. Som framgår av vad som tidigare framhållits lcrävs emellertid en uttrycklig lagreglering för att båda sanktionema skall kunna användas. När avsteg gjorts från prin- cipen har samtidigt införts bestämmelse om att den som överträtt vites- föreläggande inteockså får dömas till ansvar för gärning som omfattas .av föreläggandet. Här kan som exempel nämnas 45 å andra stycket miljöskyddslagen. En motsvarande regel bör införas bland miljöbalkens ansvarsbestämmelser.

En kombination av straä'hot och viteshot kan vara motiverad framför allt av nödvändigheten att komma till rätta med fortsatt tredska vid utdömande av straff. För att ett förbud mot att använda både straä' och vite vid samma gärning skall äga tillämpning lcrävs att det rör sig om gärningsidentitet i både tid och rum och dessutom att åtal och föreläg-

gande riktar sig mot samma person. Medger lagen användande av både straff och vite är det trots ett förbud mot samtidig användning av sank- tionema möjligt att straffa ett förfarande i föräuten tid och använda vite för att framtvinga rättelse för framtiden. Vidare kan ett viteshot riktas mot ett företag som är en juridisk person samtidigt som en driftsansva- rig person i företaget kan drabbas av straff.

En möjlighet att förena ett beslut om föreläggande och förbud med vite bör ännas i miljöbalken. Av vad som tidigare sagts framgår att stor omsorg och noggrannhet måste iakttas vid vitesföreläggande så att föreläggandet inte hindrar att straff döms ut när skäl änns därtill.

4.15.4 Rättelse m.m.

Regeringens förslag: Ett beslut om rättelse eller förbud som inte blir åtlytt skall kunna verkställas av kronofogdemyndigheten. Tillsynsmyndigheten får, om någon underlåter att vidta en åtgärd enligt ett föreläggande eller förbud, besluta att rättelse skall ske på bekostnad av den som gjort sig skyldig till under- låtenheten.

Rättelse skall i vissa brådskande fall även kunna vidtas utan föregående föreläggande.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstansema: De flesta av de remissinstanser som yttrat sig i denna del har varit positiva till förslaget i stort.

Skälen för regeringens förslag: Efterkoms inte ett föreläggande om försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas (40 5 första eller andra stycket miljöskyddslagen), skall kronofogdemyndigheten på an- modan av tillsynsmyndigheten ombesörja att åtgärd vidtas.

Enligt 39 & naturvårdslagen får kronofogdemyndigheten i motsvarande fall meddela särskild rättelse på ansölan av allmän åklagare, Natur— vårdsverket, länsstyrelsen, den kommunala nämnd som handhar natur- vårdsfrågor eller, i fall där kommunal nämnd har att meddela föreläg- gande, av den nämnden. Verkställighet genom kronofogdemyndighetens försorg torde i första hand komma i fråga i de mer mark— eller fastig- hetsanknutna lagarna. Regeringen anser emellertid att möjligheten till verkställighet genom kronofogdemyndighetens försorg inte endast bör omfatta bestämmelser inom miljöskydds- och naturvårdsområdena utan bör kunna utnyttjas även i andra sammanhang.

I miljöskyddslagen och naturvårdslagen änns även bestämmelser om att kronofogdemyndigheten får meddela handräckning för att åstadkom- ma rättelse. Dessa regler är, i motsats till det förslag om möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela beslut om rättelse, avsedda att användas

i fråga om ingripanden av mer polisiär natur, t.ex. stänga av strömmen för en verksamhet, sätta upp lås, vidta större saneringsarbeten m.m.

Enligt 47 & miljöskyddslagen får kronofogdemyndigheten om någon underlåter att rätta sig efter straffsanktionerade förbud, beslut, före- skrifter och bestämmelser meddela särskild handräckning för att åstad- komma rättelse. Berörs allmänna intressen, får ansökan om handräck- ning göras av Naturvårdsverket eller annan myndighet som ärendet angår. En motsvarande bestämmelse bör införas i miljöbalken. Ansökan bör emellertid göras av tillsynsmyndigheten.

I de flesta av de nuvarande lagama har tillsynsmyndighetema rätt att, om någon underlåter att vidta en åtgärd som åligger honom, vidta rd:- telseåtgärder på den felandes bekostnad. Myndigheternas befogenheter i detta avseende skiljer sig emellertid något i de olika lagarna.

Som regel får tillsynsmyndighetema förelägga den som underlåter att iaktta en viss skyldighet att vid vite själv vidta rättelseåtgärder. Först om så inte sker aktualiseras normalt frågan om att vidta rättelseåtgärder på den försumliges bekostnad.

Enligt renhållningslagen (23 5 3 stycket) får rättelse på den försum- liges bekostnad ske först sedan ett föreläggande av tillsynsmyndigheten inte iaknagits. Denna ordning är också det nomiala enligt hälsoskydds- lagen (18 ä 3 stycket). I brådskande en får dock förordnande om rättel- se på någons bekostnad ske utan föregående föreläggande. Liknande bestämmelser änns i miljöskyddslagen (41 a 5). Enligt dessa får till- synsmyndigheten när risk för allvarliga skador eller när andra särskilda skäl föreligger och när förutsättningar änns att meddela ett föreläggande enligt 405 miljöskyddslagen förordna om rättelse på vederbörandes bekostnad.

I lagen om kemiska produkter (165 3 stycket) har tillsynsmyndig- hetemas befogenhet att vidta rättelseåtgärder på någons bekostnad inte gjorts beroende av om ett beslut om föreläggande eller förbud utfärdats av tillsynsmyndigheten eller förutsättning för sådant beslut förelegat. Enligt dessa lagar har tillsynsmyndigheten rätt att vidta rättelseåtgärder på någons bekostnad så snart någon bryter mot bestämmelserna i lagen. Rättelseåtgärder utgör således här alternativ till förelägganden om för— siktighetsmått eller förbud.

Enligt regeringens uppfattning bör en generell bestämmelse om rätt för tillsynsmyndigheten att besluta om rättelse på den felandes bekost- nad införas i miljöbalken. Tillsynsmyndigheten bör sålunda få besluta om rättelse på någons bekostnad om vederbörande underlåter att vidta en åtgärd som åligger honom dels enligt balken eller enligt föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av balken, dels enligt tillsynsmyn- dighetens föreläggande eller förbud. När det är nödvändigt att åtgärder vidtas skyndsamt får det anses angeläget att tillsynsmyndigheten har möjlighet att fatta ett sådant beslut. Ett sådant förfarande kan dock även i andra fall utgöra ett alternativ till verkställighet genom kronofogde- myndigheten, exempelvis om det är fråga om mindre eller enklare åtgärder. Beslut om rättelse på den felandes bekostnad torde som hu— vudregel inte komma i fråga förrän efter det att tillsynsmyndigheten har meddelat ett föreläggande eller ett förbud. I fråga om åtgärder av mer

Skyndsam natur, t.ex. bortforslande "av läckande gifttunnor, bör dock samma möjlighet ännas som i dag änns enligt miljöskyddslagen, hälsos- kyddslagen och lagen om kemiska produkter, nämligen att besluta om rättelse på den felandes bekostnad även utan ett föregående föreläggan— de. Införandet av en sådan allmän regel i balken kommer att underlätta myndigheternas möjligheter att komma till rätta med nedskräpningen i naturen, få till stånd stängselgenombrott m.m.

4.15.5 Tillträde och undersökningar

Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheten får förelägga den som bedriver en verksamhet som regleras med stöd av balken att lämna de upplysningar som behövs för tillsynen. Tillsynsmyndighetenhar också rätt till tillträde till lokaler och till andra utrymmen, byggna-

der och markområden m.m. och att där göra undersökningar och ta prover. Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för att tillsynsmyndigheten skall kunna utöva tillsynen.

Kammitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstansema: Remissinstansema har i huvudsak varit positiva till kommitténs förslag.

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om tillträdes— och un- dersökningsrätt änns i äertalet lagar och är utformade på likartat sätt. Vissa skillnader änns emellertid.

Tillsynsmyndighetemas tillträdesrdtt enligt miljöskyddslagen inskrän- ker sig till åbriker och anläggningar eller områden som hör till dessa oavsett om verksamheterna vid dessa är i bruk eller inte. För att utföra undersökningar på någon annan plats har tillsynsmyndigheten också rätt att beträda denna plats under förutsättning att det inte är. fråga om hus, tomt eller trädgård. Det bör framhållas att tillträdesrätten enligt miljö- skyddslagen även omfattar den som har fått uppdrag att på någons be- kostnad utföra undersökningar (43 ä 2 stycket).

Enligt lagen om kemiska produkter omfattar tillsynsmyndighetemas tillträdesrätt områden, lokaler och andra utrymmen som används i sam- band med hanteringen av kemiska produkter. Rätten till tillträde omfat- tar dock inte bostäder. Detta innebär att rätten till tillträde är begränsad i förhållande till lagens tillämpningsområde. Lagen omfattar nämligen också hushållens kemikalieanvändning. Eventuella tvångsingripanden med anledning av en olaglig hantering av en kemisk produkt i hemmen får därför ske med stöd av reglerna i rättegångsbalken.

Tillträdesrätten enligt hälsoskyddslagen och renhållningslagen omfattar byggnader, lokaler, anläggningar och områden. Med byggnader avses sådana som innehåller en eller äera bostäder.

I naturvårdslagen änns vissa bestämmelser om tillträdesrått i samband med vissa undersökningar (42 å).

En samordning av de nuvarande tillträdesbestämmelserna till en ge- mensam föreskrift innebär att denna måste utfomtas på ett övergripande sätt. En sådan ordning får naturligtvis inte - annat än när så är motive- rat leda till att tillsynsmyndighetemas rätt till tillträde ändras i för- hållande till vad som nu gäller. Detta innebär att den nya lagbestämmel- sen i tillämpliga delar bör ge tillsynsmyndighetema samma tillträdesrätt som de i dag har. Detta innebär också att i stort sett de tillsynsobjekt som anges i de nuvarande lagarna bör återännas i den nya paragrafen i miljöbalken.

Regeringen anser emellertid att man har anledning att se restriktivt på tillsynsmyndighetemas möjligheter till tillträde till bostäder. Den till- trädesrätt som i dag änns intagen i renhållningslagen bör kunna utgå och endast omfatta soprum eller soputrymmen. Regeringen anser att den tillträdesrätt till bostäder som i dag änns i hälsoskyddslagen bör vara tillräcklig. För att stärka skyddet för integriteten bör denna begränsning anges direkt i lagtexten. Flertalet lagar, nämligen miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter och hälsoskyddslagen ger tillsynsmyndig- hetema rätt att vid tillsynen göra undersökningar. I lagen om kemiska produkter och hälsoskyddslagen änns en uttrycklig befogenhet att också ta ut prover. I miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter änns särskilda bestämmelser om undersökningsplikt och kontroll. Dessa har karaktären av aktsamhetsregler. De nuvarande bestämmelserna om myndighetemas rätt att vid tillsyn utföra undersökningar och ta prover bör enligt regeringens mening sammanföras i en gemensam paragraf och gälla hela balkens tillämpningsområde. I miljöbalken bör, enligt regeringens mening, även ännas en skyldighet för den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig eller medföra olägenheter för människors hälsa eller som annars är skyldig att avhjälpa olägenhet att utföra den undersökning som behövs för tillsynen. Fullgör inte verk- samhetsutövaren vad som åligger honom kan tillsynsmyndigheten före- lägga honom att göra det. Om tillsynsmyndigheten anser det vara lämp- ligare bör myndigheten ha möjlighet att föreskriva att någon annan skall utföra en sådan undersökning. Sådana undersökningar som nämnts bör bekostas av den som utövar verksamheten. Likaså bör den som utövar eller ämnar utöva miljöfaräg verksamhet för att utreda verkningar av verksamheten ha rätt till tillträde för att företa mätning eller annat un- dersökningsarbete på fast egendom som annan äger eller innehar.

4.15.4; Avgifter

Regeringens förslag: Reglerna om avgift för myndigheters verk- samhet överförs i huvudsak oförändrade från de i balken samman- förda lagarna till miljöbalken.

Bestämmelserna om skyldighet att lämna uppgifter samt bestäm- melserna om dispensavgift görs generellt tillämpliga för hela bal- kens område. .

Reglerna om avgift för kommunal renhållning och producentav- gift överförs oförändrade från renhållningslagen till balken.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstansema: Flera av de remissinstanser som yttrat sig över kommitténs förslag har hänvisat till KLIV-utredningen och dess förslag om ett enhetligt system för avgifter för myndigheternas verksamhet. KLIV-utredningen har förordat att fästa avgifter tillämpas. Instanserna har vidare framhållit att avgifterna bör täcka de faktiska kostnaderna.

Skälen för regeringens förslag: För närvarande änns i de äesta av de lagar som omfattas av förslaget till miljöbalk bemyndiganden som ger regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att föreskriva om uttag av avgifter för myndighetens verksamhet enligt lagen. Det gäller för det mesta kostnader för tillståndsprövning och tillsynsverksarnhet.

Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö, KLIV, behandlade i betänkandet Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993: 19) bl.a. frågan om tillsynsavgift. Utredningen föreslog att i princip all lagbunden tillsyn som utövades av kommunerna skulle bekostas av dem som bedriver verksamheten i enlighet med principen att förorenaren betalar. Utredaren ansåg att avgiftssystemet borde ge_ utrymme för äexibilitet och möjlighet till förnyelse och utveckling av den oä'entliga tillsynen. Detta förutsatte enligt utredaren att enhetliga principer för avgiftsänansieringen tillämpades och att möjlighet gavs att tillämpa en gemensam taxa när tillsyn samtidigt utövades över efterlevnaden av äera författningar. Detta kunde, enligt utredaren, åstadkommas genom att regeringen bemyndigades att delegera sin normgivningskompetens att ta ut avgift för tillsyn av olika objekt inom miljö- och hälsoskyddsom- rådet till kommunerna. Kommunen skulle således ges en möjlighet att ta ut avgifter för tillsyn av olika objekt på ett enhetligt sätt enligt taxa som beslutas av fullmäktige. Fasta grundavgifter var enligt utredaren att föredra för att motverka att avgifter skulle styra inriktningen av till- synen. KLIV-utredningens förslag har bemötts av i stort positiv kritik av remissinstansema. Livsmedelsverket var dock negativt i sin kritik och menade att det saknades en närmare utredning och mer detaljerade förslag om förändringar.

De bestämmelser som bör införas i miljöbalken överensstämmer i stort med de bestämmelser som änns redan i dag i de olika författning-

arna. I vissa fall utvidgas emellertid" bestämmelserna i förhållande till Prop. 1994/95:10 vad som gäller i dag och görs generellt tillämpliga för hela balkens tillämpningsområde. Detta gäller exempelvis stadgandet om dispensav- gift som i dag endast änns i lagen om kemiska produkter och lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle. Med allmänna bestämmelser i balken kommer det att bli möjligt för konununema att föreskriva mer enhetliga taxor för exempelvis tillsyn än vad som i dag är möjligt.

Regeringen bör i likhet med vad kommittén har föreslagit bemyndigas att meddela föreskrifter om avgifter. Enligt de lagar som föreslås omfat- tas av balken är det hittills ingen central myndighet som har fått be— myndiganden att meddela föreskrifter trots att riksdagen i bemyndigande till regeringen har medgett en sådan ordning. Även i fortsättningen är det en lämplig ordning att endast regeringen meddelar föreskrifter om avgifter på det statliga området. Detta bör komma till uttryck i lagtex- ten. Regeringen bör däremot få överlåta sin föreskriftsrätt till kommu- nerna. Regeringens avsikt är att kommunerna så långt det är möjligt själva skall bestämma den taxa som skall gälla för en kommunal verk— samhet. Vad gäller ändrade bestämmelser för uttag av avgifter för tillsyn enligt lagar som inte sammanförs i balken men som omfattas av KLIV-utredningens förslag kan det bli anledning för regeringen att återkomma i något annat sammanhang.

En avgift för myndighets verksamhet enligt balken bör fullt täcka myndighetens kostnader för sin verksamhet. Vid prövning av frågor gällande tillstånd, godkännande och tillsyn anser regeringen att systemet med s.k. saktaxa för det mesta kan tillämpas. Tillämpningen av denna typ av taxa innebär att det för ett tillstånd eller godännande för en verksamhet eller av en produkt eller tillsyn av en viss verksamhet änns en fast avgift oavsett den tid som tas i anspråk för prövningen eller tillsynen. För anmälningsärenden och tillsyn över sådan verksamhet som inte är tillståndspliktig bör tillämpas samma system som i dag gäller enligt miljöskyddslagen för icke tillståndspliktiga verksamheter dvs. en tirnbaserad avgift.

I miljöbalken bör som föreslagits i avsnitt 4.9 bestämmelserna om avfallshantering överföras i stort oförändrade från renhållningslagen, däribland bestämmelserna om producentansvar. Som där angetts kan det för vissa typer av varor och avfall vara mindre lämpligt att lägga ett fysiskt återtagandeansvar på producenten. Det kan bl.a. ännas risk för att icke seriösa entreprenörer kommer att utnyttjas och vålla större skada än nytta ur miljösynpunkt. Vidare kan det också vara svårt att utöva behövlig kontroll av hanteringen av avfallet. I sådana och liknan— .de fall är det lämpligt att kommunen liksom fallet är i dag har det fysis- ka ansvaret för hanteringen och omhändertagandet av avfallet medan producenten har det ekonomiska ansvaret. Det bör i miljöbalken införas ett bemyndigande som ger möjlighet att föreskriva att en avgift får tas ut av producenten för bortforsling och slutligt omhändertagande av avfall av viss egendom genom kommunens försorg.

De avgifter det här kan bli fråga om bör i många fall baseras på generellt beräknade kostnader för omhändertagandet av respektive av- 219 fallsslag. Då blir avgiftens storlek nomialt inte differentierad efter

lokala förhållanden och i de fallen bör det därför bli en uppgift för regeringen att meddela föreskrifter om avgifter. Avgifterna bör då tas ut centralt av företagen och fördelas till kommunerna. Även kommunerna bör, efter regeringens bemyndigande, få möjlighet att kunna ta ut en producentavgift differentierad efter lokala förhållanden i de fall det är lämpligt.

Eftersom detta blir ett nytt system måste man noga följa tillämpningen och konsekvenserna av de producentavgifter som införs och vid behov även se över den nu föreslagna regleringen.

4.16 Miljöombudsman m.m.

Regeringens förslag: En miljöombudsman inrättas. Miljöombuds- mannen skall företräda allmänheten för att främja miljöns intres- sen. Han skall föra talan om miljöskyddsavgift. Vidare skall han ha rätt att överklaga beslut enligt miljöbalken. Miljöombudsmannen skall vid behov kunna besluta att tillsynsansvaret flyttas från en myndighet till en annan. Miljöombudsmannen skall biträdas av ett

ideellt råd med representanter för miljöorganisationer. Utanför kretsen av dem som får överklaga enligt vanliga förvaltningsrättsli- ga regler ges sådan rätt i vissa ärendetyper också till Naturvårds- verket samt subsidiärt i förhållande till Miljöombudsmannen till fackliga organisationer, arbetsgivarorganisationer, yrkesfiskare och konsumentorganisationer.

Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att ideella organisationer skall ha talerätt och att regeringen bestämmer vilka organisationer som skall ha denna rätt. Kommittén föreslår vidare att det inom Statens Natur— vårdsverk skall inrättas en Miljöombudsman som skall ta emot och utreda enskildas klagomål i miljöfrågor.

Remissinstansema: Remissopinionen är delad i fråga om talerätt för organisationer. Många remissinstanser framför stark kritik mot försla- get. Dessutom änns ett antal instanser som är positiva till förslaget men _ som är kritiska till att det är regeringen som skall bestämma vilken organisation som skall ha rätt att klaga. När det gäller myndigheternas rätt att överklaga har de flesta lämnat kommitténs förslag utan kommen- tarer.

Också i fråga om att inrätta en miljöombudsman är remissopinionen delad. Att göra Miljöombudsmannen till en del av Statens naturvårds- verk utan att tilldela honom särskilda befogenheter har dock genomgå- ende kritiserats av remissorganen.

Skälen för regeringens förslag: Miljöombudsman

En viktig uppgift för Naturvårdsverket som ett slutresultat av arbetet med den nya miljölagstiftningen blir att besluta generellt verkande föreskrifter. Särskilt inom området för miljöfarlig verksamhet blir detta en ny och viktig uppgift för verket. Detta ligger också i linje med be- hovet av en pådrivande och policyskapande myndighet.

En annan viktig uppgift om lagstiftningen skall få en tillräcklig ge- nomslagskraft är den rent judiciella verksamheten i enskilda ärenden. När miljölagstiftningen nu samordnas och lyfts fram som en särskild balk i 1734 års lag är det viktigt att lagstiftningen också tillämpas i full utsträckning som ett instrument för att genomföra de miljöpolitiska målen. Den nuvarande miljölagstiftningens tillsyns- och sanktionsbe- stämmelser för i många fall en slumrande tillvaro. Kommitténs förslag syftar också bl.a. till att öka och förstärka allmänhetens möjligheter att kontrollera och ingripa mot olika slag av miljöstömingar. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen i enlighet med remisskritiken att det saknas anledning att inrätta en miljöombudsman utan särskilda befogenheter som en enhet hos Statens naturvårdsverk. För att åstad- komma en önskvärd genomslagskraft av den nya miljöbalken änns det i stället skäl att inrätta en ny miljömyndighet med en fristående ställning mot andra myndigheter och mot dem som förorsakar miljöstömingar.

Nästan samtliga de myndigheter som agerar inom det miljörättsliga området har i någon utsträckning dubbla roller. Detta beror bl.a. på att såväl statliga myndigheter som kommunala organ har till uppgift att pröva tillståndsfrågor och att utöva tillsyn. Därtill kommer att såväl statliga myndigheter som kommuner kan ha föreskriftsrätt. Regeringen utgår från att ett genomförande av Miljöorganisationsutredningens kom- mande förslag på ett påtagligt sätt medför att myndighetsrollema järn— fört med dagens läge konuner att renodlas. Utredningens förslag kan i den delen förväntas bli ett värdefullt komplement till miljöbalken. I vissa frågor är det dock viktigt att uppgifterna för en fristående myndig- het konkretiseras direkt i miljöbalken.

Den nya myndigheten bör ges namnet Miljöombudsmannen. Denne bör ges sådana judiciella myndighetsuppgifter som jämfört med i dag bör lyftas fram på miljöområdet.

Miljöombudsmannen bör ha till uppgift att ta emot och utreda enskil- da personers klagomål över olika förhållanden inom miljöområdet. Men även organisationer bör ha möjlighet att vända sig till honom i sådana frågor. Ombudsmannen skall kunna vidarebefordra klagomål och syn- punkter till tillsynsmyndigheter och även till dem som förorsakar mil— jöproblem. För att kanalisera frågor av principiell vikt via Miljöom- budsmannen till rättslig prövning bör det hos Miljöombudsmannen ännas ett ideellt råd. Detta råd bör fungera som ett samrådsforum mel- lan Miljöombudsmannen och organisationema och bl.a. ge en bakgnrnd till Miljöombudsmannens ställningstaganden i principith viktiga frågor.

Miljöombudsmannen bör även följa tillämpningen av lagstiftningen inom miljöområdet och verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Om miljöombudsmannen finner anledning att väcka fråga om författ- ningsändring eller annan åtgärd från statens sida får han göra framställ- ning om deta till regeringen. Miljöombudsmannen bör även, när det är lämpligt, framföra förslag till nya eller ändrade föreslaifter inom mil- jöområdet.

En viktig sanktionsforrn i miljöbalken bör miljöskyddsavgiften vara. Denna ges i miljöbalken ett vidare innehåll än som gäller för närvaran- de. Alla icke bagatellarade överträdelser av villkor och andra förplik- telser enligt balken skall alltså kunna följas av en sanktionsavgift, mil- jöskyddsavgiften. Detta institut är för närvarande utformat i stor likhet med strailbuden enligt miljöskyddslagen. Institutet har hittills använts i begränsad utsträckning och med liten framgång.

Så som straffbuden har utformats i miljöbalken är tanken att sanktion- savgiften skall användas i betydligt större utsträckning än i dag. Svårig- heten att finna lämpliga generellt tillämpliga avgiftsparametrar gör det nödvändigt att utveckla en enhetlig praxis för att döma ut miljöskydds- avgifter. Sannolikt behövs inte ett stort anal ärenden för att etablera en rättspraxis på området. Det är dock lämpligt att en enda myndighet får uppgiften att genom att föra ett antal vägledande fall till domstol bidra till att bygga upp en sådan praxis.

Det är inte lämpligt att uppgiften anförtros Naturvårdsverket, med hänsyn till att verket i allt större utsträckning kommit att få ställning som sabsorgan och utrymmet för ren myndighetsutövrring i enskilda ärenden på motsvarande sätt minskat. Att i stället lägga uppgiften på varje länsstyrelse eller varje kommunal tillsynsmyndighet skulle vara en mindre lyckad ordning eftersom detta skulle ge olika rutiner och en splittrad bild av hur ärenden av den arten bäst handläggs. En uppsplitt- ring av myndighetsuppgifterna i initialskedet skulle dessutom totalt sett vara oförsvarligt från kostnadssynpunkt. Enligt regeringens mening alar flera omständigheter i stället för att uppgiften att föra alan om miljös- kyddsavgift bör läggas på ett särskilt organ. På så sätt kan alan inför domstolen läggas upp och argumenteringen inför domstolen utföras på ett enhetligt sätt och erfarenheterna av varje enskilt mål kan komma till nytta vid uppbyggandet av de samlade kunskaper som kan forma riktlin- jer för handläggningen av mål om miljöskyddsavgift. Detta bör vara av särskilt värde under de försa åren miljöbalken är i kraft.

Miljöombudsmannen bör få till uppgift att föra talan om miljöskydds- avgift. Det bör också vara en uppgift för Miljöombudsmannen att ut- färda förelägganden om miljöskyddsavgift. Det är viktigt att Miljöom- budsmannen får tillräckliga resurser för dessa viktiga uppgifter.

En miljöombudsrrran har också en viktig roll att fylla när det gäller tillsynen. [ det fallet kan den enskilde inte agera. Visserligen kan den enskilde hos tillsynsmyndigheten begära ingripande, men det är knap- past tillfredsställande att den enskilde inte på annat sätt kan göra sin rätt gällande, om han anser att han utsätts för oaccepabla störningar eller andra överträdelser av lagstiftningen. Den ordinarie tillsynsmyndigheten har, som tidigare sagts, flera roller och detta kan anas försvåra till-

synsutövandet. Det kan t.ex. gälla när en myndighet har både tillsyns- uppgifter och tillståndsgivande funktioner och när en kommunal myn- dighet utövar tillsyn över en kommunal verksamhet. Miljöombudsman- nen bör därför i ett enskilt fall ha möjlighet att beslua att tillsynsansva- ret skall flyttas från en myndighet till en annan.

Rätten att påkalla omprövning av miljöfarlig verksamhet ligger nära de rena tillsynsuppgifterna. Det är viktigt att Naturvårdsverket även i fortsättningen får rätt att påkalla omprövning när en fråga är av princi- piell vikt eller annars har en räckvidd utöver det enskilda företaget. Det kan t.ex. gälla omprövning av tillståndsvillkoren för en hel bransch. Därutöver kan det dock ännas skäl att särskilda omprövningsfrågor väcks, t.ex. på grund av särskilda lokala omständigheter eller när det änns ett allmänt intresse av principiell karaktär. I sådana all bör Mil- jöombudsmannen ha rätt att begära omprövning.

Också när det gäller tillståndsprövningen till miljöfarlig verksamhet och annan verksamhet som är tillstånds— eller dispenspliktig enligt bal- ken har Miljöombudsmannen en viktig roll att fylla. Han bör där före- träda allmänhetens miljöintressen. Miljöombudsmannen bör ha rätt att överklaga beslut enligt miljöbalken, om han anser att allmänna intressen inte har beaktats i tillräckligt stor utsträckning. Han bör också ha rätt att överklaga andra beslut som har fattats med stöd av miljöbalken. Även här bör han företräda allmänhetens intresse. Typiskt för sådana beslut bör vara att en myndighet har rätt att överklaga beslutet enligt gällande lagstiftning och att överklagandet sker i det allmännas intresse.

Vårt förslag innebär att Miljöombudsmannen får en exklusiv befogen- het endast på ett område, nämligen när det gäller att föra alan om miljöskyddsavgift. I övriga fall bör Miljöombudsmannen bli ett komple- ment till och en förstärkning av redan beäntlig myndighetsorganisation.

Ombudsmannen bör prioritera frågor av principiell vikt där det änns ett starkt allmänt intresse av en rättslig prövning. Det bör dock också ännas ett utrymme för ombudsmannen att agera i sådana enskilda ären- den där det änns synnerligen örrunande skäl för att en enskild får en kvaliäcerad miljörättslig hjälp. Av resursskäl måste det dock bli ytterst sällsynt att ombudsmannen engagerar sig i enskilda personers frågor som inte är av något allmänt intresse.

Myndigheten Miljöombudsmannen bör enligt regeringens mening inrätas innan Miljöbalken träder i lcraft. De befogenheter till tvångsin- gripanden och av processuell karaktär som Miljöombudsmannen skall ha bör anges i miljöbalken. Hans verksamhetsområde i stort liksom de prioriteringar som bör gälla för verksamheten bör framgå av en av regeringen beslutad myndighetsinstmktion. De närmare formerna för "verksamheten och resursbehovet bör utredas särskilt. Med utgångspunk- ten att det skall ännas ett smidigt samarbete mellan olika myndigheter på miljöområdet bör därvid övervägas i vilken utsträckning Miljöom- budsmannen skall kunna anlita teknisk och ekonomisk kompetens från andra myndigheter som ett komplement till den juridiska expertkunskap som skall ännas hos ombudsmannen. Hos Miljöombudsmannen bör det som tidigare framhållits ännas en särskild möjlighet till samråd med ideella organisationer.

Miljöombudsmannen kommer enligt regeringens förslag att få viktiga uppgifter vid tillämpningen av balken. Regeringens anser, i likhet med vad Lagrådet föreslagit, att ämbetet bör presenteras i inledningen till balken. Inom ramen för de rättsliga funktioner som vi nu har behandlat har Miljöorganisationsutredningen genom tilläggsdirektiv den 26 maj 1994 fått i uppdrag att utreda de närmare formerna för Miljöombuds- mannens verksamhet.

Utredningen skall enligt tilläggsdirektiven redovisa riktlinjer för den nya myndighetens organisation, kompetens och arbetsformer. Vidare skall den bl.a. lämna förslag om det ideella råd som skall biträda om— budsmannen, ange vilken kompetens som bör knytas till lansliet, redo- visa förslag till ansvarsfördelning mellan Miljöombudsmannen och övriga berörda centrala, regionala och lokala myndigheter samt utforma förslag till instruktion för Miljöombudsmannen. Utredningen skall läm- na f'orslag till instruktion och rarnanslag för den nya myndigheten senast den 15 augusti 1994. Uppdraget i övriga delar såvitt gäller Miljöom- budsmannen skall redovisas till Miljö- och naturresursdepartementet senast den 1 december 1994.

Rätt att överklaga

Parter och sakägare skall enligt kommitten få överklaga i enlighet med gällande ordning. Detta har kommittén föreslagit och regeringen har ingen annan mening. Som kommitten visat (huvudbetänkandet del ls. 604 ff.) är det varken påkallat eller möjligt att i miljöbalkens lagtext deäniera ett entydigt sakägarbegrepp uan frågan får liksom hittills överlämnas åt rättstillämpningen. Avsikten är dock inte att ändra inne- börden av de sakägarbegrepp som förekommer i de olika lagar som nu föreslås bli sammanförda i en balk.

Utöver den allmänt gällande rätten att överklaga bör det i miljöbalken ännas föreskrifter om överklaganderätt för vissa myndigheter och orga- nisationer. I de lagar som föreslås ingå i miljöbalken har det funnits regler av detta slag sedan länge. Föreskrifterna har funnits i miljöskyddslagen, naurvårdslagen och förordningen om kemiska pro- dukter. Överklaganderätt för organisationer har alltså inte funnits på alla de områden som omfattas av miljöbalken.

Den särskilda rätten att överklaga bör inte heller gälla frågor om straff, miljöskyddsavgifter, skadestånd eller intrångsersättning.

Till skillnad mot vad kommittén har föreslagit bör det direkt av lag- texten framgå att: Satens naturvårdsverk har rätt att överklaga. Natur- vårdsverkets rätt att överklaga bör begränsas till ärenden om naturvård och miljöfang verksamhet. Detta överensstämmer med gällande rätt.

Som kommittén har föreslagit bör det direkt av lagtexten framgå att den särskilda överklaganderätten tillkommer centrala arbetsagarorgani- sationer samt centrala arbetsgivarorganisationer. Däremot bör rätt att överklaga inte tillkomma lokala arbetsagarorganisationer. Likaså bör direkt av lagtexten framgå att sammanslutningar av konsumenter och intresseorganisationer för yrkesäskare har rätt att överklaga. Rätten för

centrala arbetsagarorganisationer och motsvarande organisationer på Prop. 1994/95:10 arbetsgivarsidan bör som Lagrådet föreslagit begränsas till frågor om miljöfang verksamhet och kemikalier. Rätten för en intresseorganisa- tion för yrkesäskare att överklaga bör begränsas till frågor som rör miljöfarlig verksamhet. Överklaganderätten för konsumentgrupper bör liksom enligt gällande rätt vara begränsad till kemikaliesektom. Över- klaganderätt för de organisationer som nu nämnts bör, i likhet med vad som i lagrådsremissen föreslagits gälla för sammanslutningar av konsu- menter och i enlighet med Lagrådets förslag vara subsidiär i förhållande till Miljöombudsmannens överklaganderätt.

Frågan om att tillerkänna ideella organisationer talerätt inom miljörät- ten har länge varit föremål för debatt. Den har behandlats i flera ut- redningar.

Intemationellt har frågan om organisationers talerätt alltmer uppmärk- sammats. Numera änns flera internationella instrument där organisa- tioner på miljörättens områden tillerkänns rättslig ställning. I Europarå- dets konvention om ersättning för miljöskada har också ideella organisa- tioner tillerkänts talerätt i vissa frågor. Under de senaste åren har i allt större utsträckning ställts krav på att ideella föreningar skall tillerkännas rätt att överklaga. I artikel 10 i Riodeklarationen ligger att satema skall förse de enskilda med effektiv tillgång till det processuella och administrativa förfarandet i miljösammanhang.

Ideella organisationer på miljöskyddets och naturvårdens områden utför ett betydelsefullt arbete. Organisationerna har oäa medlemmar som har betydande kunskaper inte minst om lokala förhållanden. Genom det hos Miljöombudsmannen inrättade ideella rådet ges de ideella orga- nisationerna ett ökat inflytande över miljörättsliga frågor. Miljöorgani- sationema får således en väsentligt sarkare ställning än för närvarande. Det nya systemet bör dock utvärderas efter en tvåårsperiod, så att det kan klargöras om dessa syften har uppnåtts också i praktiken. Re g e — ringen vill samtidigt erinra om att frågor rörande organisationemas alerätt, bl.a. på miljöområdet, berörs i den utredning om gruppalan (dir. 1991:59) som nu pågår. Utredningen berör bl.a. frågor om talerät- tens utformning och processuella regler. När den har slutförts avser regeringen att återkomma till frågan om organisationemas alerätt.

4.17 Överklagande

Regeringens förslag: Föreskrifterna om överklagande som änns dels i de särskilda lagar som föreslås bli sammanförda i miljö- balken, dels i föreskrifter meddelade med stöd av dessa lagar överförs i huvudsak oförändrade till miljöbalken. Länsrätten skall dock, till skillnad från vad som gäller i dag, vara första domstolsinstans. Vidare införs en regel om krav på pröv- ningstillstånd för överklaganden från länsrätt till kammarrätt.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med följande undanag. Kommittén har föreslagit att även beslut om dispens från bestämmelserna om strandskydd, tillstånd till markavvattning, täktverk- samhet och detaljdränering genom täckdikning skall överklagas till kammarrätten i stället för till regeringen. Kommittén har också före- slagit att kammarrätten även fortsättningsvis skall vara försa dom- stolsinsans i överklagandeärenden.

Remissinstansema: De flesta av remissinstanserna som har yttrat sig över kommitténs förslag till insansordning har i huvudsak uppehållit sig vid frågan om prövning skall ske av f'orvaltningsmyndighet eller av domstol. Relativt få remissinsanser har yttrat sig i dealj över kommit- téns förslag i denna del. Av de insanser som yttrat sig har i stort sett samtliga varit positiva till att beslut av en kommunal nämnd även i fortsättningen skall överklagas till länsstyrelsen. Vad gäller kommitténs förslag i övrigt i denna del har Justitieombudsmannen och Kammarrät- ten i Stockholm tillstyrkt att regeringen avläsas prövningen av över- klaganden i samma omfattning som kommittén föreslagit.

Skälen för regeringens förslag: För närvarande fullföljs alan mot beslut i bl.a. tillstånds- och tillsynsärenden på miljörättens område vid såväl förvaltningsdomstolar som administrativa myndigheter. I regel överklagas en kommunal nämnds beslut till länsstyrelsen. Länsstyrelsens och annan satlig myndighets beslut, med undanag för beslut som avser _ miljöfang verksamhet, överklagas till kammarrätten. Beslut som rör miljöfarlig verksamhet överklagas till Koncessionsnärnnden. Det före- kommer också att en administrativ prövning övergår till ett förfarande vid allmän domstol i samband med överklagande, exempelvis vid alan om miljöskyddsavgift. ' Miljöorganisationsutredningen har till uppgift att lämna förslag till sådana organisationsförändringar som behöver vidtas med anledning av Miljöskyddskommitténs förslag till en miljöbalk. De områden som utredningen skall behandla är bl.a. insansordningen för prövning av tillstånd enligt nuvarande miljöskyddslag och insansordningen för såda- na överklagade ärenden enligt den nuvarande naturvårdslagen som för närvarande prövas slutligt av regeringen.

I avvaktan på resulatet av Miljöorganisationsutredningens arbete änns det enligt regeringens mening inte anledning att föreslå några mer in- gripande ändringar vad avser insansordningen för överklagade ärenden enligt de lagar som föreslås bli sammanförda i en miljöbalk.

Regeringens förslag innebär således bl.a., i motsats till kommitténs förslag, att beslut i fråga om dispens från bestämmelserna om strand- skydd, tillstånd till markavvattning, täktverksamhet och dealjdränering genom täckdikning i avvaktan på Miljöorganisationsutredningens förslag även i fortsättningen skall överklagas till regeringen.

I de fall ärenden enligt de lagar som föreslås bli sammanförda i miljö- balken enligt nu gällande lagstiftning skall överklagas till förvaltnings- domstol, är kammarrätten försa domstolsinsans.

Regeringen har i prop. 1992/93:100 bil. 3 ställt sig bakom principen att länsrätten skall vara försa domstolsinsans vid prövning av förvalt- ningsärenden. Riksdagen har godkänt de i propositionen angivna riktlin— jerna (bet. l992/93:JuU24, rskr. 1992/93:289). I propositionen uttala- des att en principiell ordning med länsrätt som försa instans i de målty- per som prövas av förvaltningsdomstolama i och för sig inte behövde gälla alla måltyper. I vissa fall kunde det vara motiverat med undanag från denna princip.

Regeringen anser emellertid att det inte änns något hinder för att de ärenden som omfattas av detta lagstiftningsärende överklagas till länsrätt i stället för till kammarrätt. Mot bakgrund härav och av de av riksdagen i deta avseende godkända riktlinjerna bör länsrätt i stället för kammar— rätt vara försa domstolsinsans.

Regeringen har i prop.1993/94:133 till följd av riksdagens ställnings- agande, (bet. 1992/93:1uU24, rskr. 1992/93:289), föreslagit ändringar i bl.a. lagen (l97lz289) om allmänna förvaltrringsdomstolar och för- valtningsprocesslagen (197 1:291). Härvid har bl.a. föreslagits att det i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar införs en bestämmelse med innebörd, att om det i lag eller annan författning föreskrivs att alan skall väckas vid eller överklagas till allmän förvaltningsdomstol så skall det göras vid en länsrätt.

Regeringen har också föreslagit att det för ärenden som överklagats från länsrätt till kammarrätt skall införas regler om prövningstillstånd. Regeringen har emellertid inte föreslagit något generellt krav på pröv- ningstillstånd utan har ansett att frågan får pröVas för varje måltyp. Som förutsättning för krav på prövningstillstånd föreslås att målet har över— klagats från länsrätt. Vidare föreslås att prövningstillstånd bör användas främst i de fall målet prövats av en förvaltningsmyndighet innan det prövats av länsrätt. Regeringen har i ovan nämnda proposition föreslagit att de grundläggande bestämmelserna om prövningstillstånd i kammar- rätt skall tas in i förvalmingsprocesslagen.

I och med att länsrätt blir försa domstolsinsans förlängs instanske- djan med en beslutsinstans. Utan krav på prövningstillstånd i kammar- rätten skulle det bl.a. innebära att det, i de fall där kommunen meddelat beslutet, skulle bli en rätt till fullständig prövning i länsstyrelsen och två domstolsinsanser. Regeringen anser inte att de beslut som kommer att meddelas enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av

balken är av den beskaffenheten att insanskedjan bör förlängas med en insans. Regeringen anser därför att det i ärenden enligt miljöbalken bör införas ett krav på prövningstillstånd i kammarrätten i samtliga ärenden som överklagats till länsrätt och som sedan överklagas vidare.

Vad gäller frågan om prövningstillstånd slall krävas även för att ett beslut om miljöskyddsavgift skall prövas i kammarrätten anser regering- en, främst med hänsyn till att den försa prövningen om uttagande av miljöskyddsavgift äger rum i länsrätt och inte i en f'orvaltningsmyndig- het men också till att miljöskyddsavgift är ett så nytt institut, att det för närvarande inte bör införas regler om dispensprövning i kammarrätten för dessa mål.

Enligt miljöskyddslagen kan alan inte föras mot beslut som fatats av Koncessionsnärnnden i ett till nämnden fullföljt ärende. Denna bestäm- melse bör överföras till miljöbalken.

I 9 lap. 7 och 9 åå änns bestämmelser om kulturreservat och kultur- vårdsområden. Det kan ännas skäl att överväga Riksantikvarieämbetets roll när det gäller dessa typer av områdesskydd, bl.a. i fråga om rätten att överklaga beslut. Sådana frågor bör tas upp i samband med behand- lingen av Miljöorganisationsutredningens förslag.

4.18 Sanktioner 4.18.1 Sanktionssystemets uppbyggnad i miljöbalken

Regeringens förslag: Straffbestämmelserna på miljörättens om- råde skall fördelas mellan brottsbalken och miljöbalken. Fördelningen skall ske så att de brott som i dag står i brotts- balken får stå kvar där medan de övriga, med specialstraffrättslig anknytning, samlas i ett särskilt kapitel i miljöbalken. Mindre allvarliga överträdelser skall inte bestraffas. Ett nytt system med miljöskyddsavgifter skall utvecklas. Genom den föreslagna inriktningen av sanktionssystemet kon- centreras rättsväsendets resurser mot den mer väsentliga miljöbrottsligheten.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har dessutom föreslagit att bestämmelserna i brottsbalkens 13 lap. om miljöbrott, spridande av gift och förgöring slås samman till ett brott, miljöförstöring, som har som förutsättning att allmän fara för .skadlig effekt föreligger. Vidare, säger kommittén, bör det vid sidan av deta norrnalbrott för samma gärningar ännas dels ett grovt brott, dels ett oaktsamhetsbrott.

Remissinstansema: Den allmänna bilden av remissutfallet är positiv. Vad angår fördelningen mellan brottsbalken och miljöbalken är det dock få remissinsanser som mera direkt berör frågan. Några av dessa, bl.a. Riksåklagaren och anr/örebyggande rådet, anser dock att bestämmel-

serna om miljöbrott i brottsbalken bör äytas över till miljöbalken. Mot kommittéförslaget om ändringar i brottsbalken framförs det stark kritik och äera remissinsanser avstyrker förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Nästan alla de lagar som samordnas och skall ingå i miljöbalken innehåller ansvarsbestämmelser. I dessa ansvarsbestämmelser änns många hänvisningar till de materiella sad— ganden som lagarna innehåller. Detta gör det svårt att få en klar bild av vad som är krirninaliserat inom miljörätten. Därtill kommer att det änns straäbestämmelser med miljörättslig anknyming i brottsbalken.

För att förbättra möjligheterna att tillgodogöra sig miljöstraäirätten och underlätta tillämpningen av den föreslår regeringen därför att de specialstraärättsliga bestämmelserna på miljörättens område slall sam- las i ett kapitel i miljöbalken. Dessutom föreslår vi att bestämmelserna skall systematiseras och att de i stor utsträckning skall få brottsbeskriv- ningar och i vissa fall särskilda brottsbenämningar. Där hänvisningar till miljöbalkens materiella regler är nödvändiga bör straä'reglema tydligt hänvisa till de materiella föreskrifter som gäller villkor, inskränkningar, förbud eller föreskrifter.

För att ytterligare öka straäbestämmelsemas effektivitet föreslår vi att strafflatituderna skärps och i huvudsak läggs på den nivå som idag gäller för förrnögenhetsbrott.

Det är ett väl känt faktum att efterlevnaden av de bestämmelser på miljörättens område vari skyldigheter åläggs inte bara är beroende av straäbestämmelsemas effektivitet. Det änns andra sanktionsmöjligheter som kan vara väl så effektiva. Regeringen föreslår därför ett nytt sys- tem med miljöskyddsavgifter som bör bidra till att efterlevnaden av de miljörättsliga bestämmelserna ökar, se avsnitt 4.18.7.

Om fördelningen av straäbestämmelserna mellan brottsbalken och miljöbalken är följande att säga.

Enligt gällande lag handlar 13 kap. brottsbalken om allmänfarliga brott. I kapitlet änns regler om bl.a. mordbrand, sabotage, allmänfarlig vårdslöshet, spridande av gift eller smitta, förgöring samt miljöbrott och vållande till miljöstörning. Miljöbrott och vållande till miljöstörning är effektbrott och har således en direkt anknytning till de övriga allmän- farliga brotten 1 kapitlet. Med hänsyn härtill och då det klart bör framgå hur allvarligt samhället ser på ifrågavarande brottslighet bör bestämmel- ser om miljöbrott även i fortsättningen ännas kvar i brottsbalken.

Att föra in alla viktiga bestämmelser om miljöbrott i brottsbalken, och således inte ha några av dessa i miljöbalken, är inte heller lämpligt. Deras karaktär av blankettstraä'oud skulle inte stämma med systemati- 'ken i brottsbalken och sambandet mellan de materiella bestämmelserna i miljöbalken och de därtill ankrrytande strafIbuden skulle framstå som

mindre klart. De straäbes'tämmelser som sanktionerar brott mot materi- '

ella regler i miljöbalken bör alltså ännas i balken.

Vad angår kommitténs förslag om ändringar i brottsbalken anför bl.a. Riksåklagaren och Bmttg'örebyggande rådet kritik med anledning av att förslaget innebär att det, till skillnad från idag, kommer att krävas att allmänfara förelegat i det särskilda fall som är föremål för prövning.

Detta är en återgång till vad som gällde innan den nu gällande brottsbe- skrivningen för miljöbrott infördes i brottsbalken. Bestämmelsen kom- mer förmodligen nu som då att kunna tillämpas i mycket få fall. Riks- åklagaren har därutöver påpekat att det ligger skilda syften bakom bestämmelserna om miljöbrott, å ena sidan, och spridande av gift samt förgöring, å andra sidan. Miljöbrotten avser främst att bestraffa fram— kallande av fara för miljöskador medan de andra brotten närmast ar sikte på saboage eller sladegörelseliknande förhållanden.

Regeringen delar den redovisade kritiken och anser således att de av kommittén föreslagna ändringarna i 13 lap. brottsbalken inte bör ge— nomföras.

4.18.2 Brottsbeskrivningar och brottsnamn i miljöbalken

Regeringens förslag: Straffbestämmelserna i miljöbalken skall i stor utsträckning utformas med brottsbeskrivningar och egna brottsbenämningar.

Kommitténs förslag: Samtliga straffbestämmelser i 21 kap. miljöbalken bör utformas med brottsbeskrivningar och egna brottsbenämningar.

Remissinstansema: Den allmänna bilden av remissutfallet är positiv. Justitiekanslem och Riksåklagaren påpekar att det föreligger en olycklig likhet mellan de av kommittén valda benämningarna olaga miljöstörning och olovlig miljöstörning. Dock ifrågasätter en remissinsans, Statens naturvårdsverk, om det inte trots brottsbeskrivningar och brottsnamn är ' nödvändigt med direkta hänvisningar till lagrum vars överträdande straffsanktioneras.

Skälen för regeringens förslag: Straäbuden i den nuvarande miljölag- stiftningen är i de flesta fall blankettstraäbud. Sådana innehåller inte någon fullständig brottsbeskrivning, och i regel inte heller någon brotts- beteckning, uan uttalar endast att den som överträder vissa i andra lagrum angivna påbud eller förbud m.m. slall dömas till i straflbudet angivet straff. De förfaranden som bör utgöra brott enligt miljöbalken bör i stor utsträckning kunna beskrivas uan omfattande hänvisningar till olika stadganden.

Vid en genomgång av de specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljöområdet kan det i systematiskt hänseende urskiljas vissa grundtyper .av bestämmelser.

I äera författningar återänns sålunda bestämmelser som stadgar straä för underlåtenhet att iaktta förprövnings- eller anmälningsplikt. Så är fället i miljöskyddslagen, lagen om kemisla produkter, naturresursla- gen, naturvårdslagen och hälsoskyddslagen.

Många straäbud föreskriver straä för den som åsidosätter av rege- ringen eller myndigheter meddelade särskilda bestämmelser eller före- sknjier. Som exempel härpå kan nämnas de nyssnämnda lagama, med

undanag av naturresurslagen, samt "därutöver skogsvårdslagen, lagen om svavelhaltigt bränsle samt lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg.

I äera fall sadgas också straff för den som bryter mot villkor i till- stånds- eller dispensbeslut. Utöver miljöskyddslagen, naturresurslagen, naturvårdslagen och vattenlagen lan som exempel nämnas dumpnings- lagen, lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark samt skogsvårdslagen.

Bestämmelser om brott mot direkt i lag stadgade förbud återänns i ett något färre anal författningar. Detsamma gäller bestänunelser som stadgar straff för underlåtenhet att iaktta direkt i lag föreskriven skyldig— het. Av författningar som exempliäerar den förra kategorin kan nämnas renhållningslagen, naturvårdslagen, skogsvårdslagen och ädellövskogsla- gen. Den senare gruppen kan exempliäeras med lagen om kemiska produkter och naturvårdslagen.

I ett mindre anal författningar föreskrivs att det är straäbart att läm— na oriktiga uppgifter i frågor som rör tillstånd och tillsyn. Detta gäller enligt bl.a. miljöskyddslagen och lagen om kemisla produkter.

Den systematik som således änns redan i dagens miljöstraffrätt bör kunna utvecklas och renodlas i miljöbalken. En förebild står i viss mån att änna i skattebrottslagen. Denna sanktionerar överträdelser av ett stort anal skattelagar. Överträdelsema har 1 skattebrottslagen indelats i ett begränsat antal olika kategorier, var och en med sin brottsbeskriv- ning och sin brottsbeteclcning. Så bör i så stor utsträckning som möjligt också ske i miljöbalken. I kommitténs förslag har samtliga brott fått brottsbeskrivningar och egna brottsbenämningar nämligen, otillåten miljöpåverkan, olaga miljö- störning, olovlig miljöstöming, försvårande av miljökontroll, bristfällig miljöinformation och nedskräpning.

Av brottsbenämningarna otillåten miljöpåverlan, försvårande av miljökontroll och bristfällig miljöinformation anser regeringen att de båda sistnämnda brottsbenämningarna bör komma till användning. Vad angår den förstnämnda brottsbenämningen så skiljer sig regeringens förslag från kommitténs genom att begreppet miljöpåverlan inte an- vänds, se avsnitt 4.4.4. Regeringen har därför valt brottsbenämningen otillåten miljöverksamhet för brott mot förprövnings- eller anmälnings— skyldighet.

Med anledning av vad konunittén har föreslagit och vad Lagrådet anfört om ökad användning av fullständiga brottsbeskrivningar och slagkraftiga brottsbenärrmingar vill regeringen framhålla följande.

I balken har elva lagar sammanförts, varav nio innehåller straäbe— stämmelser. Straäbestämmelserna i balken återänns i ett lapitel med tio paragrafer. Jämfört med gällande lagstiftning har alltså en betydande samordning av miljöstralfrätten nu föreslagits. Inriktningen under lag- stiftrringsärendets gång har varit att samtliga straäbestämmelser skall få egna brottsbeskrivningar och brottsbenämningar. Det har dock visat sig svårt att åsadkomma tillräckligt tydliga brottsbeskrivningar för de fall någon åsidosätter vad som är föreskrivet eller särskilt besluats om s ddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Kommitténs

förslag till brottsbeskrivningar i dessa fall har alltså visat sig vara för vida och inte tillräckligt skarpt avgränsade. Detta lan främst av legali- tets- och rättssäkerhetsskäl inte godtas. Problematiken är på äera punk- ter densamma vad gäller överträdelser av förbud och föreskrifter. Rege- ringen anser därför att det inte änns tillräckligt underlag för att använda någon annan lagstifmingsteknik än den nuvarande med hänvisningar till de materiella bestämmelserna i dessa en. Dessa hänvisningar bör vara så lättlästa som möjligt. Bestämmelserna vari direkta hänvisningar görs kan inte få egna brottsnamn. De av komnrittén föreslagna brottsbenäm- ningarna olaga miljöstöming och olovlig miljöstörning bör därför inte införas i miljöbalken.

För vissa brott går dock telmiken med enhetliga brottsbeskrivningar att använda.

Till skillnad från komnrittén föreslår regeringen att balkens motsvarig- het till 5 kap. l & försa stycket lagen (1985:426) om kenriska produkter skall suaäsankäoneras, se näsa avsnitt 4.18.3. Detta brott bör få be- nämningen miljöfaräg kemikaliehantering.

Slutligen bör den av komrrrittén valda brottsbenämningen nedskräp- ning användas.

Regeringen föreslår således brottsbeskrivningar och egna brottsbe- närrmingar beträffande följande brott.

Brottet miljöfarlig kemilaliehantering motsvarar som redan nämnts sanktioneringen av den försiktighetsmåttsprincip som idag änns i 5 & försa stycket försa meningen lagen (1985:426) om kenrisla produkter.

Otillåten miljöverksamhet bör gälla situationer när någon har vidagit en åtgärd som kan befaras påverka miljön uan att vare sig ha erforder— ligt tillstånd eller medgivande eller ha gjort sådan anmälan som krävs.

Försvårande av miljökontroll bör avse brott mot sanningsplikt och informationsskyldighet. Det gäller gärningar som innebär underlåtenhet att fullgöra upplysningsplikt eller lämnande av oriktiga uppgifter, när underlåtenheten eller osamringen lan påverla tillståndsprövning eller tillsynsmyndighets beslut. Regeringen anser till skillnad från komnrittén att om undersölmingsskyldighet skall bestraffas så bör deta ske genom direka hänvisningar i varje särskilt fall. Detta eftersom det för att åstadkomma rättelse normalt bör vara tillräckligt att använda vitesföre— läggande eller att låta någon annan utföra undersökningen på den an- svariges bekostnad.

Bristfällig miljöinfomration bör avse överträdelser av föreskrifter om uppgifts- och informationsskyldighet. Ansvar bör inträda när uppgiften skall lämnas i en handling, exempelvis i en bruksanvisning, eller i märkningen av en kemisk produkt. Den uppgift som utelämnas eller är 'oriktig bör avse ett förhållande som är av betydelse för bedömningen av risker för hälsan eller miljön eller en hållbar hushållning med rrrark och vatten eller material.

Brottet nedskräpning bör i balken ges karaktären av en särskild an- svarsregel.

Brottsbeskrivningarnas närmare utformning behandlas i författnings— kommenaren.

Lagrådets kritik ar även sikte på att specialsäaärättsliga regler i andra miljöanknutna lagar än de som föreslås ingå i miljöbalken inte samordnas med balkens straä'regler. Regeringen delar Lagrådets upp- fattning att en sådan samordning vore önskvärd. Det är dock inte möj- ligt att med nuvarande beredningsunderlag åstadkomma en sådan. Frå- gan bör dock uppmärksammas i kommande lagstiftningsarbete.

4.18.3 Kemikaliehantering och sanktioner

Regeringens förslag: Straffsankäonering skall ske av överträdel- se av den allmänna aktsamhetsregeln om försiktighetsmått vid kemikaliehanteringen.

Kommitténs förslag: Balkens motsvarighet till 5 & försa stycket lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP) bör inte sanktioneras. Såväl försiktighetsmåttsprincipen i försa meningen som substiärtionsprincipen (även kallad produktvalsprincipen eller utbytesregeln) i andra meningen bör lämnas osanktionerade.

Remissinstansema: Det är äera remissinsanser som riktar sark kritik mot att häva straffsanktioneringen i miljöbalkens motsvarighet till 5 & LKP. Det änns dock också äera remissinstanser som är positiva. Att straä'sanktioneringen skall kvarstå anser 18 remissinstanser däribland Statens naturvårdsverk och Kemikalieinspektionen samt universiteten i Uppsala och Lund medan däremot Justitieombudrmannen, Kommerskol- legium, Grossistförbundet Svensk Handel, länsstyrelsen i Örebro län, Sveriges Köpmannajörbund, Svenska kommunförbundet och Kemiskt- Tekniska Leverantörsförbundet m.fl. är positiva till att suaä'sanktione- ringen hävs.

Skälen för regeringens förslag: Vad angår kriminalisering av balkens motsvarighet till 5 & LKP har Statens naturvårdsverk och Kemikaliein- spektionen framfört att åsidosättande av den nuvarande allmänna akt- samhetsregeln om försiktighetsmått i lagen om kemiska produkter (LKP) i åtskilliga fall föranlett straff, vilket sannolikt har motverkat överträdelser. Ett bortagande av straä'sanktionen skulle enligt verket innebära en betänng försvagning i jämförelse med det nuvarande sank- tionssystemet och därför stå i strid med avsikten att skärpa attityden mot miljöstörande verksamheter. Inspektionen har upplyst att av hittills ett .femtioal brottmålsdomar som gällt överträdelser av LKP har närmare 30 avsett överträdelser av försiktighetsmått enligt 5 & försa stycket försa meningen LKP. Såvitt Inspektionen känner till änns det dock inga domar som rör substitutionsprincipen i andra meningen. Kemikontoret m.fl har som motivering för att straffsanktioneringen skall hävas främst åberopat att det förekommer att kommunala myndig- heter avviker från LKP:s kompetensfördelning genom att på lokal nivå, med åberOpande av utbytesregeln, förbjuda försäljning och användning

av vissa produkter. Detta förfärande" tillsammans med det aktum att regeln är direkt straä'sanktionerad, leder till stor förvirring och en betydande rättsosäkerhet. Situationen är oaccepabel och en översyn av berörda regler måste ske snarast. Därvid bör bl.a. den direkta straff- sanktioneringen av regeln upphävas.

Enligt regeringens uppfattning har regeln om att försiktighetsmått skall vidtas (5 5 1 st 1 p LKP) vunnit sadga i rättstillämpningen. Det änns ett trettiotal domar som rör principen och det änns dessutom ett refererat hovrättsavgörande, RH l992z73, där ett föreag som eldat med PCB- -bemängd spillolja ådömts föreagsböter på 150 000 kr. Det änns också 1 modern lagstiftning, som avser att skydda medborgarna från viss farlig verksamhet, regler som kriminaliserar mer allmänt hållna aktsam- hetsregler, Se exempelvis 7 och 21 55 lagen (1988: 868) om brandfarliga och explosiva varor samt 6 och 35 åå strålskyddslagen (1988:220). Principen om försiktighetsmått får således anses ha tillräckligt konkret utformning. Det är mera tveksamt om substiurtionsprincipen bör vara straffsanktionerad. Remisskritiken mot den är hård. Det har såvitt känt inte förekommit åal med stöd av principen. Den bör därför kunna lämnas osanktionerad. Regeringen anser att det för straffbarhet när det gäller den del av aktsamhetsregeln som fortfarande bör vara straffsank- tionerad, liksom i dag, bör krävas uppsåt eller grov oaktsamhet.

4.18.4 Ett skärpt sanktionssystem

Regeringens förslag: Sanktionema för miljööverträdelser Mrps väsentligt. Det sker genom att straffskalorna för miljöbrott höjs, genom att systemet med miljöskyddsavgifter effektiviseras och genom att den nya, effektivare formen av miljöskyddsavgift i ökad utsträckning används i stället för straff.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens i fråga om straälatituder, utom såvitt avser nedskräpning, medan kommitten i övrigt anser att gränsen för straflbarhet skall gå vid klar eller klander- värd oaktsamhet.

Remissinstansema: Den allmänna bilden av remissutf'allet är sarkt kritisk utom såvitt avser höjning av strafliatituderna. Därtill anser Kon- cessionsnärnnden för miljöskydd att brottet nedskräpning bör bestraffas hårdare än kommittén har föreslagit.

Skälen för regeringens förslag: Ansvarsreglerna i miljöbalken omfattar gärningar med förhållandevis högt straffvärde. Detta ger anledning att i vissa fall höja den straff'slcala som nu gäller för motsvarande brott. Straä'satsema för de allvarligare brotten bör i miljöbalken ligga på ungear samma nivå som gäller för förrnögenhetsbrott. Detta innebär att de rättstillämpande myndigheterna har att utdöma strängare straff för miljöbrott än enligt gällande lag. Eftersom miljöbalksbrotten till skillnad

från fönnögenhetsbrotten omfattar även oaktsamhetsbrott är straffslalor- na i balken vidare och innefattar böter.

Till skillnad mot gällande rätt innebär kommitténs och regeringens förslag att straff slall kunna följa på underlåtenhet att som privatperson följa regler om källsortering. Lagrådet har anfört att till brott för vilka det är svårt att tänla sig annan påföljd än böter hör underlåtenhet att sortera de egna hushållssoporna i enlighet med kommunala föreskrifter (21 lap. 7 & 6) och att det får överlämnas till rättstillärnpningen att beakta brottens skilda straffvärde vid påföljdsval och straffmätning. Regeringen delar lagrådets uppfattning.

Vad angår kommitténs förslag att endast väsentliga överträdelser bör bestraffas och att det bör fordras en klar eller klandervärd oaktsamhet för att straffansvar slall inträda anser Riksåklagaren, Bmttsförebyggan- de rådet, Koncessionsnärmtden för miljöskydd samt Lunds och Uppsala universitet, med instämmande från ett par länsstyrelser och en kommun, att kraven på "åsidosättande i väsentlig män" för straäbarhet medför att straäbestämmelsema blir ineffektiva. Kraven innebär en återgång till vad som gällde före 1981 (BT-Kemi). I stället bör det föreskrivas att ringa fall skall vara straä'ria. Dessutom är i huvudsak samma remiss- instanser, med tillägg av Justitiekanslem, Industnförbundet, Svenska Arbetsgivareföreningen, Kemikontonet och Svenska Petroleum Institutet kritisla till det av kommittén använda begreppet klar oaktsamhet. Att uttrycket är svårtollat och leder anlarna till en bevisregel är en del av den kritik som framförts. Lunds universitet har tillagt att förslaget innebär att det införs en högre tröskel än den nomala för vad som slall anses oaktsamt.

Regeringen delar remisskritiken. Något krav på åsidosättande i vä- sentlig mån bör alltså inte ställas upp. Ej heller bör uttrycket klar oakt- samhet komma till användning. Detta desto mer som det inte lan vara någon fördel för straffrätten som helhet om det i miljöstraärätten an- vänds ett oaktsamhetsbegrepp som inte används i straffrätten i övrigt.

Regeringen anser att det är viktigt att sanktionerna för miljööverträ- delser blir kraftfulla och effektiva. Med hänsyn härtill änner regeringen att en skärpning av straä'skalorna bör genomföras. Vidare bör vissa brister vad gäller effektiviteten i det nuvarande systemet med miljös- kyddsavgifter undanröjas och systemet vidgas äll att omfatta nya fall. För avsiktliga överträdelser och för överträdelser som skett av grov oaktsamhet bör straff komma i fråga även i fortsättningen. För andra fall där oaktsamheten inte är grov bör däremot de nya effektiva miljös- kyddsavgiftema i äeralet fall kunna användas som sanktionsform i stället för straff. Härigenom uppnås vissa rationaliseringsvinster vad gäller användningen av rättsväsendets resurser samt utnyttjas ett sank- tionssystem som snabbare och effektivare kan åsadkomma de ekono- misla sanktioner som sådana överträdelser bör medföra. Regeringen återkommer i ett följande avsnitt till hur systemet med miljöskyddsav- gifter skall vidgas och effektiviseras.

De nu anförda innebär således att man i sådana en då miljöskyddsav- gift lan utgå skall straäbelägga endast sådana överträdelser som skett avsiktligt eller av grov oaktsamhet.

I äera fall bör alltså straffbarhet inträda först när grov oaktsamhet lan konsateras.

Vid bedömningen av om en oaktsamhet slall anses vara grov bör hänsyn as till framför allt oaktsarnhetens omfattning och form samt den risk från miljösynpunkt som varit förknippad med oaktsamheten. En oaktsamhet som innefatat ett medvetet risktagande bör normalt sett betraktas som grov. Om någon således medvetet balanserar på gränsen mellan en trygg hantering och en hantering som medför risk för skada eller olägenhet, bör oaktsamheten i allmänhet vara att anse som grov.

Om en verksamhet objektivt sett framstår som särskilt riskfylld, t.ex hantering av miljöfarligt avfall eller annan rislabel kemilaliehantering, innebär det naturligtvis särskilt höga krav på aktsamhet. Den som be— driver verksamhet av det slaget måste vara särskilt försiktig. I sådana fall får det ofa anses vara grovt oaktsamt att inte iaktta sådan försiktig- het. Detta gäller i synnerhet då risken avser betydande slador eller olägenheter. Om oaktsamheten avsett något som typiskt sett riskerar att leda till stora skador eller olägenheter, bör därför oaktsamheten kunna anses vara grov även om den inte innefatat något medvetet risktagande.

Däremot bör det nomtalt sett inte komma i fråga att anse grov oakt- samhet föreligga då någon överträtt aktsamhetskrav som i det konkrea fallet är ägnade att skydda mot relativt obetydliga skador eller olägen- heter, om inte oaktsamheten varit medveten. Detta gäller i särskilt hög grad då enskilda, t.ex. konsumenter, av obetänksamhet rålat överträda sådana aktsamhetskrav.

Vid bedömningen av om grov oaktsamhet skall anses föreligga bör således mer ses till skyldigheten att inte medvetet slapa miljöfarliga situationer än till av den enskilde visad större eller mindre skicklighet eller kunskap i att undvika att miljörisker uppkommer, i vart fall så länge riskerna inte avser betydande slador eller olägenheter. För konsu- menter och andra i deras egenslap av privatpersoner bör deta kunna gälla fullt ut. Däremot är det naturligt att ställa större krav på den som i egenskap av näringsidkare bedriver verksamhet, om den oaktsarnma åtgärden eller underlåtenheten avser just denna verksamhet. Det får nämligen i allmänhet krävas av en näringsidkare som ger sig in på ett visst område att denne skaffar sig den kunslap och skicklighet som behövs för att undvika skada eller olägenhet.

Det som nu har anförts innebär således att inte bara avsiktliga över- trädelser av de berörda miljöreglema uan också sådana fall av med- veten oförsiktighet som avsett risk för inte obetydliga slador eller olä- genheter kriminaliseras. Vidare kriminaliseras sådana fall där oaktsam— heten visserligen: inte varit medveten men avsett risker för betydande slador eller olägenheter.

Kommitténs förslag: överensstämmer i huvudsak med regeringens dock att kommittén anser att grovt brott endast bör föreligga vid uppsåt- liga överträdelser som också i övrigt är särskilt kvaliäcerade. Kommit- tén har dessutom föreslagit att försök, förberedelse och stämpling i viss omfattning skall straäbeläggas.

Remissinstansema: Allmänt är inställningen positiv till att införa en särskild ansvarsbestämmelse för grova brott. Riksåklagaren har ifråga- satt behovet av att straffbelägga försök, förberedelse och stämpling. Naturskyddsföreningen och Dra kommuner har framfört att det är önsk- värt med längre preskriptionstider.

Skälen för regeringens förslag: En särskild ansvarsbestämmelse för grovt brott bör införas. I likhet med Universiteten i Lund och Uppsala anser regeringen dock att det ofa är andra faktorer än uppsåt eller oakt— samhet som har betydelse för om grovt brott slall anses föreligga i fråga om miljöbrott. Som exempel kan nämnas nonchalana beteenden vad gäller att hålla sig informerad om vad som gäller för verksamheten samt stora riskaganden. Det bör därför inte krävas uppsåt för att ett brott skall kunna bedömas som grovt.

Riksåklagaren har anfört att den föreslagna kriminaliseringen av försök, förberedelse och stämpling till en del av straffbestämmelsema inte har någon motsvarighet' i gällande rätt. Något exempel på praktisla förfaranden som skulle göra en kriminalisering nödvändig har inte givits av kommittén. Riksåklagaren är tveksam till förslaget eftersom något praktiskt behov av en sådan utvidgning såvitt han vet inte föreligger.

Regeringen kan i likhet med riksåklagaren inte se något behov av den föreslagna kriminaliseringen av försök, förberedelse och stämpling. Dock innehåller lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning som skall ingå i miljöbalken en bestämmelse om försöksbrott. Skäl att avkrimina- lisera dumpningslagens försöksbrott föreligger inte, se vidare författ- ningskommenaren till 6 5 i avsnitt 5.21.

Redan straäiatitudema i miljöbalken medför att tiden för åtalspre— skription förlängs i avsevärd män. Det kommer att gälla en preskrip- tionstid om minst fem år, utom för brotten bristfällig miljöinformation och nedskräpning. Vid sådana förhållanden och då kravet på att lika tall slall behandlas lika gör sig särskilt sarkt gällande inom straffrätten anser regeringen i likhet med kommittén att någon ändring av tiderna för åalspreskription inte bör ske.

4.18.6 Förverkande och företagsbot

Regeringens förslag: En bestämmelse om förverkande av egen- dom som varit föremål för brott, bl.a. avseende kemiska produkter bör införas i miljöbalken.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har dessutom föreslagit att förutsättningama för att tillämpa institutet föreagsbot slall mildras och botens maximibelopp lcraftigt höjas.

Remissinstansema: Den allmänna bilden är att ingen motsätter sig att en förverkandebestärnmelse införs. Länsstyrelsen i Jönköping har dock påpekat att bestämmelsen inte bör stå ensam i ett eget lapitel i miljöbal- ken. Mot ändringarna i institutet föreagsbot framförs det däremot en del kritik.

Skälen för regeringens förslag: I olika miljörättsliga lagar änns före- skrifter om förverlande dels av utbyte av brott, dels av olila slag av egendom som varit föremål för brott, dels i något fall av hjälpmedel vid brott. Brottsbalkens bestämmelser ger i stort sett samma möjligheter som dessa.

Förverlande av hjälpmedel vid brott har så begränsad betydelse på miljöområdet att någon särskild bestämmelse i ämnet inte kan anses behövlig i miljöbalken. Om risk för framtida brottslig verksamhet be- höver förebyggas bör det kunna ske med hjälp av bestämmelsen i 36 kap. 3 & l brottsbalken om förverlande av föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottng användning.

Däremot torde det behövas en bestämmelse i balken om förverlande av egendom som varit föremål för brott. En sådan bestämmelse bör exempelvis kunna omfatta växter och djur - i den män inte jaktlagstift— ningen är tillämplig - som samlats olagligt samt dessutom bl.a. kemisla produkter. Till skillnad från i kommittéförslaget bör dock i likhet med förverkandereglema i brottsbalken även utbyte av brott kunna förverlas enligt bestämmelsen samt krav på uppenbar oskälighet ställas för att förverkande inte skall ske.

Vad angår reglerna om föreagsbot anser Riksåklagaren att en översyn behövs men att denna måste föregås av en analys som omfattar även andra typer av brott än miljöbrott eftersom de sistnämnda inte är de enda brott som institutet är avsett för. Justitieombudsmannen, Industri- förbundet, Svenska arbetsgivarejöreningen samt Kemikontoret har in- stämt i att en sådan föregående analys bör Vidas.

Även regeringen anser att en ändring av brottsbalkens föreskrifter om föreagsbot bör föregås av den angivna analysen. I nu förevarande lagstiftningsärende läggs tyngdpunkten i stället på att utveckla ett effek- tivt system med miljöskyddsavgifter, se avsnitt 4.18.7.

4.18.7 Miliöskyddsavgifter

Regeringens förslag: Överträdelser av 21 kap. 1, 2, 6 eller 7 5 miljöbalken och som inte är av obetyng beskaffenhet skall föran— leda s.k. miljöskyddsavgift. Miljöskyddsavgift skall betalas även om överträdelsen inte skett med uppsåt eller av oaktsamhet. Av— giften kan påföras såväl juridisk som fysisk person.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstansema: I huvudsak alla remissinsanser som har yttrat sig över förslaget till reglering av miljöskyddsavgifter har varit positiva till kommitténs förslag.

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om miljöskyddsavgift änns i dag i miljöskyddslagen. De är utfortnade så att miljöskyddsavgift skall bealas om någon bryter mot vissa förbud, åsidosätter vissa be- stämmelser m.m. som meddelats med stöd av lagen och deta leder till ekonomiska fördelar. I ringa fall skall ingen avgift betalas. Av intresse i sammanhanget är att miljöskyddsavgift till skillnad från straff används som sanktion även om överträdelsen inte skett av oaktsamhet eller med uppsåt. Miljöskyddsavgift lan påföras såväl fysisk som juridisk person.

Sedan bestämmelserna om miljöskyddsavgift trädde i kraft den 1 juli 1981 (prop. 1980/81:92, JoU 1980/81:21, rskr. 1980/81:273) har be- hovet av en sådan sanktion ändrats i två grundläggande hänseenden genom nya bestämmelser i brottsbalken. För det försa änns en möjlig- het vid brott i näringsverksamhet att, med stöd av 36 kap. 4 & brotts- balken, förverka uppkommen ekonomisk vinst. Denna möjlighet förut- sätter emellertid att uppsåtlig eller oaktsam överträdelse av miljöskydds- lagen kan styrkas. Att denna förverkandegrund inte kommit att tillämpas vid miljöbrott kan bero på att den ansetts vara subsidiär i förhållande till bl.a. miljöskyddsavgiften. För det andra lan näringsidlare åläggas företagsbot.

Möjligheterna att a ut miljöskyddsavgift har, jämfört med bestämmel- semas utfomming vid tillkomsten år 1981, vidgats under senare år genom att kravet på att överträdelsen skall ha lett till betydande olägen- het har tagits bort. I princip lan alltså miljöskyddsavgift numera utgå även i sådana fall då exempelvis prövningsplikten försummats under förutsättning att det lett till ekonomisk nytta för föreaget.

I samband med lagstiftningen om förverkande och föreagsbot, (prop. 1981/82:142, JuU 53, rskr. 328 och prop. 1985/86:23, JuU 13, rskr 110) utalades bl.a. att sanktionsavgifter endast borde användas inom speciella och klart avgränsade rättsområden och att det helst borde ännas naturliga underlag för att beräkna avgiftsbeloppet. Sanktionsav- gifter kunde dock användas för att komna till räta med vissa slag av överträdelser inom områden där de kunde skräddarsys och överträdelser som inte var så allvarliga att föreagsbot borde kunna begagnas men

som förekom i sådan omfattning att särskilda åtgärder borde vidtas. Prop. 1994/95:10 Flertalet av dessa förutsättningar för att använda sanktionsavgifter före— ligger på miljörättens område. Rättsområdet är avgränsat och sanktion- savgiftema kan knyas till de särskilda föreslqifter som näringsidkama har att iakta. En konstruktion som inte kräver uppsåt eller oaktsamhet för ett beslut om miljöskyddsavgift synes vara klart godagbar från rättssäkerhetssynpunkt vid överträdelser av miljöreglema. Sannolikheten får anses vara avsevärd för att i vart fall oaktsamhet föreligger vid ett konsaterbart åsidosättande av miljölagstiftningen, samtidigt som sank- tionsavgifter lan vara en förutsättning för att avstå från straff vid enkla- re former av oaktsamhet.

Vad som i viss mån däremot alar mot tillämpningen av miljöskydd- savgifter är svårigheterna att änna parametrar för att fastställa avgifter- nas storlek. Från åklagarhåll har med skärpa framhållits nödvändigheten av att miljöskyddsavgifter bestäms enligt schablonarade metoder och i ett förfarande som handläggs av administrativa myndigheter och för- valmingsdomstolar.

För att miljöskyddsavgift slall kunna åläggas krävs, som tidigare sagts, varken att gärningen begåtts med uppsåt eller av oaktsamhet. En förutsättning för miljöskyddsavgift är dock att det lan påvisas att över- trädelsen har inneburit ekonomisla fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten. Endast ett f'åal avgiftsärenden har avgjorts hittills. Ärendena har visat sig vara komplicerade särskilt på grund av svårigheterna att beräkna den ekononrisla fördelen av överträdelsen. Att beräkna vinningen av ett förfarande kan vara svårt då det slall ske i en tvist mellan två parter. Oenighet har uppstått om ett betydande anal olika aktörer, såsom exempelvis räntesats och avskrivningstid. En tvist under sådana förutsättningar riskerar också alltid att dra ut på tiden.

Vad som nu har sagts är dock inte skäl att ge upp tanken på en sank- tionsavgift på det miljörättsliga området.

I likhet med komnrittén och remissinsanserna anser regeringen att institutet miljöskyddsavgift även i fortsättningen bör ännas som komple- ment till straff och viten. Regeringen delar alltså den uppfattning som uttalades i propositionen (1990/91:90) En god livsmiljö, som på denna punkt godagits av riksdagen, att möjligheterna att använda ekonomiska sanktioner mot den som inte följer föreskrifter och villkor bör utvidgas.

Enligt regeringens mening bör - som Lagrådets majoritet också när- mast förordar - den utformning som institutet miljöskyddsavgift har i kommitténs betänkande tjäna som utgångspunkt för regeringens förslag till utformning av reglerna om miljöskyddsavgift i miljöbalken.

Det bör framgå direkt av lagen när miljöskyddsavgift slall kunna 'dömas ut. Däremot bör regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter för bestämmande av miljöskyddsavgiften. Regeringen åter- kommer till deta i avsnitt 4.18.8.

Miljöskyddsavgiften bör i försa hand syfta till att förhindra otillåtna utsläpp. Avgiften bör motivera berörda föreag att öla driftsäkerheten och kontrollen av olika processer och reningsanläggningar. I miljöbal- ken bör emellertid en sanktionsavgift inte begränsas till att gälla över— trädelser av bestämmelser motsvarande dem som nu änns i miljöskydds-

lagen. Även överträdelser som avser exempelvis kemilaliekontrollen, naturvården eller avfallshanteringen bör kunna följas av sanktionsavgift. Bestämmelserna om miljöskyddsavgift bör alltså vara tillämpliga inom hela det område som omfatas av miljöbalken.

Sanktionsavgifterna bör kunna utgå när de objekäva förutsättningama för vissa brott är uppfyllda. De brottskategorier som avses är de som regeringen föreslår under beteckningarna miljöfarlig kemilaliehantering (21 kap. l ä), otillåten miljöverksamhet (21 lap. 2 &) samt brott mot 21 kap. 6 eller 7 55. I de två sistnämnda paragraferna sadgas ansvar för dels brott mot villkor, inskränlmingar och förbud, dels brott mot före- skrifter meddelade med stöd av balken. Regeringen anser således, i motsats till kommittén, att miljöskyddsavgift enbart bör inträda vid överträdelser av miljöbalken eller vid överträdelser av föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av balken. Miljöskyddsavgiften skall såle- des inte kunna inträda, såsom Miljöskyddskommittén föreslagit, även vid överträdelser av brottsbalken.

Utgångspunkten vid bedömningen av huruvida miljöskyddsavgift skall utgå eller inte bör alltid vara att det är fråga om en administrativ avgift.

Avgiftssystemet bör vara utformat så att det inte skall vara lönsamt att överträda föreskrifter. Till skillnad från vad som gäller i dag bör inte, som förutsättning för att miljöskyddsavgift överhuvudaget slall kunna utgå, gälla att överträdelsen har lett till ekonomiska fördelar. Härige- nom elimineras också en av de svårigheter som hittills ärnnits vid be— räkningen av miljöskyddsavgift. Miljöskyddsavgift slall således i fort- sättningen kunna utgå om en överträdelse objektivt sett skett, oavsett om det lett till ekonomisla fördelar eller inte. Miljöskyddsavgiften bör härmed bli ett bättre komplement till straffansvaret. Lagrådet har f'ore- slagit hur reglerna om avgiftens storlek bör utformas. Regeringen åter- kommer till den frågan i näsa avsnitt.

Institutet bör inte utfomtas för att i försa hand rikas mot de mest klandervärda förfarandena utan bör snarare tillämpas vid sådana över- trädelser av miljöbalkens regler som skett av oaktsamhet som inte lan anses vara grov. Det kan emellertid ännas överträdelser som är av så lindrig art att det inte heller änns skäl att ingripa mot överträdelsen med miljöskyddsavgift. Det bör därför i bestämmelserna om miljöskyddsav- gift ännas undanag för överträdelser som är av obetydlig beslaä'enhet.

4.18.8 Miljöskyddsavgiftens storlek

Regeringens förslag: Miljöskyddsavgiftens belopp skall bestäm- mas med hänsyn till den fara eller skada som en överträdelse av det slag som det är frågan om kan antas medföra samt till de eko- nomiska fördelar som en överträdelse av detta slag allmänt sett kan anas innebära för den som bedriver en verksamhet eller Vidar en åtgärd av det slag som är aktuellt i ärendet om miljöskyddsavgift. Närmare föreskrifter för bestämmande av miljöskyddsavgift får meddelas av regeringen.

Länsrätten får jämka eller efterge miljöskyddsavgiften om det finns särskilda skäl.

Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att miljöskyddsavgiften skall kunna fastställas på följande tre olila sätt. I de fall överträdelse skett av tillåtna värden för ett utsläpp eller en annan åtgärd som är belagd med särskild avgift eller skatt, skall miljöskyddsavgiften bestäm- mas till ett belopp motsvarande tre gånger den avgift eller skatt som annars skulle ha påförts utsläppet eller åtgärden såvitt avser den del av utsläppet eller åtgärden varmed tillåtna värden överslcridits.

Har däremot ett villkor i ett tillståndsbeslut överträtts och tillstånds- myndigheten i tillståndsbeslutet fastställt visst belopp för miljöskyddsav- gift skall avgiften astställas till deta belopp.

I andra fall skall avgiften bestämmas med beakande av vikten av den föreskrift eller det villkor som överträtts, omfattningen av överträdelsen och den slada eller fara som överträdelsen inneburit.

Remissinstansema: Flera av de remissinsanser som yttrat sig, även de som varit positiva till förslaget i stort, har framhållit att svårigheter kan uppstå när avgiften slall fastställas. Härvid har framhållits att schablo- ner i största möjliga mån bör användas vid fastställande av avgiften. Satens naturvårdsverk och Koncessionsnärnnden har varit negativa till förslaget att det skall vara möjligt att redan i tillståndsbeslutet fastställa ett visst belopp för miljöskyddsavgift och framhållit att detta lan leda till spekulationer om en överträdelse är ekonomiskt lönsam eller inte.

Skälen för regeringens förslag: Enligt miljöskyddslagen skall miljö- skyddsavgiften bestämmas till ett belopp som motsvarar de ekonomisla fördelarna av en överträdelse. För det fall full bevisning härom inte alls eller endast med svårighet kan läggas fram, får fördelarna uppskattas till ett skäligt belopp. Om det föreligger särskilda skäl får miljöskyddsav— giften jämkas eller efterges.

För att miljöskyddsavgift slall kunna åläggas krävs inte att en gärning begåtts med uppsåt eller av oaktsamhet. Trots detta har endast ett fåal avgiftsärenden hittills prövats. Vad som främst alar mot tillämpningen av föreskrifterna om miljöskyddsavgifter är som sagts i avsnitt 4.18.7 svårigheter att änna parametrar för att fastställa avgiftemas storlek.

Som framgår av vad som tidigare sagts har kommittén föreslagit att miljöskyddsavgiften bl.a. skall kunna bestämmas med hänsyn till en särskild avgift eller skatt.

Regeringen anser det emellertid inte vara lämpligt att, som kommittén föreslagit, använda en avgift eller slatt för utsläpp som parameter för att bestämma miljöskyddsavgiftens storlek. En avgift eller slatt på utsläpp tar inte sikte på om utsläppet är tillåtet eller inte varför det är mindre lämpligt att sammanblanda dessa begrepp.

Kommittén har vidare föreslagit att det redan i tillståndsärendet skall fastställas en utsläppsavgift eller annan sanktionsavgift. Ett liknande tillvägagångssätt föreslogs redan av Miljökostrradsutredningen i be- tänkandet Miljökostnader, Miljön i samhällsekonomin - kostnadsslag, kostnadsfördelning, styrmedel (SOU 1978:43). Förslaget möttes då av relativt hård kritik. Dåvarande departementschefen (prop. 1980/81:92) ansåg att ett sådant avgiftssystem skulle kunna få ogynnsamma konse- kvenser ur miljöskyddssynpunkt. Tyngdpunkten i tillståndsärendena skulle kunna förskjuas till frågan om överutsläppsavgifterna. Vidare har, som även kommittén framhållit, ytterligare argument framförts mot ett sådant system, nämligen att man därmed synes ha accepterat över- trädelser av tillståndsbeslut under förutsättning blott att tillståndshavaren bealar en avgift eller med andra ord att det är möjligt att köpa sig fri från miljööverträdelser. Kommittén har emellertid ansett att dessa argu- ment inte behöver tillmäas avgörande betydelse när syftet nu, i motsats till tidigare, är att åsadkomma ett komplement till straä'ansvaret och inte, som tidigare, att ersäta detsamma.

Förslaget har emellertid även i deta lagstiftningsärende mött negativ lq-itik från remissinsanserna. Koncessionsnämnden och Satens natur— vårdsverk har åter påpelat risken för att föreagen spekulerar i vilket som blir mest lönsamt och risken för en förskjutning av tyngdpunkten vid tillståndsprövningen.

Lagrådet har avstyrkt kommitténs förslag att beräkna miljöskyddsav- giftens storlek och har framhållit att förslaget mött kraftig kritik under remissbehandlingen av utredningens förslag.

Lagrådet har vidare bl.a. anfört att den föreslagna ordningen med ett belopp som bestäms i förväg och som åtminstone delvis syfar till att förhindra överträdelser har stora likheter med ett vitesinstitrrt och att den av Lagrådet föreslagna ordningen inte erbjuder samma möjligheter att anpassa be10ppet till den enskildes ekonomiska förhållanden. Det är, säger Lagrådet, inte heller tillfredsställande att länsrätten på föreslaget sätt skall kunna ändra ett belopp som tillståndsmyndigheten bestämt. Detta kan enligt" Lagrådet vidare kritiseras från principiella utgångs- punkter och kommer uan tvekan också att medföra svårigheter i den praktisla tillärnpningen.

Som Lagrådet har anfört kan förslaget kritiseras från olila utgångs- punkter. Det skall givetvis inte vara möjligt för den enskilde att speku- lera och köpa sig fri från miljööverträdelser. Institutet miljöskyddsavgift får inte heller på något sätt utfomras så att det lan uppfattas som att överträdelser har accepterats. Lilaså lan, som lagrådet framhållit, förslaget att man vid bestämmande av miljöskyddsavgift skall kunna

ändra den avgift som tillståndsmyndigheten bestämt i tillståndet kritise- ras från olika principiella utgångspunkter. Regeringen instämmer i denna kritik från Lagrådet och vill framhålla att institutet bör utformas på sådant sätt att svårigheter och osäkerhet vid tillämpningen undviks. Regeringen anser därför att tillståndsmyndigheten inte bör, som kom- mittén föreslagit och som tidigare föreslagits i lagrådsremissen, ha möjlighet att vid prövning av ett villkor för tillstånd till miljöfarlig verksamhet bestämma det belopp som slall betalas i miljöskyddsavgift om villkoret överträds.

Som tidigare sagts och som Lagrådet anfört i sitt yttrande synes den stora svårigheten med nuvarande miljöskyddsavgift enligt miljöskyddsla- gen vara att det i princip förutsätts att man i varje enskilt fall skall försöka utreda den verkliga ekonomiska fördelen med överträdelsen. Lagrådet fortsätter:

Förfarandet skulle förenklas betydligt om man kunde grunda avgiften på en bedömning av vad som generellt sett lan antas utgöra vinsten av en viss överträdelse. Enligt Lagrådet skulle detta kunna vara en framkom- lig väg när det gäller att skapa ett nytt system för miljöskyddsavgifter. Ingenting hindrar att nran i sådant fall bestämmer att avgiften slall utgå med ett högre belopp än den beräknade vinsten.

En sådan ordning skulle också vara att föredra från andra utgångs— punkter. Det kan nämligen ifrågasättas om det är möjligt att i enlighet med det remitterade förslaget delegera en föreskriftsrätt om sanktionsav- gifter till regeringen. Lagrådet har behandlat denna principfråga bl.a. i ett yttrande den 16 september 1993 över förslag till ändring i lagen (l983z738) om bekämpande av salmonella hos djur, m.m. Slutsatsen blev att det inte kunde anses föreligga något hinder mot att delegera en föreskriftsrätt beträffande en sanktionsavgift av ifrågavarande slag. Det befanns dock stå bäst i överenskommelse med regeringsformen att åtminstone de viktigaste grunderna för avgiftskonstmktionen lades läst i lag.

Lagrådet föreslår ett sanktionssystem som utgår från det nuvarande men där man ölar möjligheterna att bestämma miljöskyddsavgiften schablonmässigt. Utgångspunkten bör vara att miljöskyddsavgiften skall bestämmas med hänsyn till den fara eller skada som en överträdelse av det slag som det är fråga om lan antas medföra samt till de ekonomiska fördelar som en överträdelse av detta slag lan antas innebära för den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd av det slag som är aktuellt i ärendet om miljöskyddsavgift. Med parametrarna fara eller skada fångar man upp också överträdelsens omfattning. Med orden "lan antas medföra" respektive "lan beräknas uppkomma” anges att det inte är fråga om att bestämma en miljöskyddsavgift som exakt motsvarar t.ex. den vinst eller besparing som i det särskilda fallet har uppkommit på grund av en viss överträdelse. Det innebär också att tanken på att differentiera avgiften med hänsyn till om överträdelsen skett av våda, "vårdslöshet eller uppsåt har övergivits. Regeringen bör med ett sådant system kunna udärda närmare föreskrifter om avgiftsuttaget.

Regeringen anser också att en effektivare tillämpning av institutet mil- jöskyddsavgift skulle kunna uppnås genom en mer schabloniserad be- räkning av avgiften på sätt som Lagrådet har föreslagit. Till skillnad från vad som har gällt enligt miljöskyddslagen kommer det således inte vara ett krav för att avgift skall kunna utgå att överträdelsen irmeburit

ekonomisla fördelar. I stället slall avgiften bestämmas utifrån den fara Prop. 1994/95:10 eller slada som en överträdelse av det slag som är aktuell kan antas medföra och de ekonomisla fördelar en överträdelse av det aktuella slaget kan antas innebära. Av detta följer att det inte skall göras någon bedömning i varje enslcilt fall. Miljöskyddsavgiften slall således inte exakt motsvara t.ex. den vinst som uppkommit i det särskilda fallet. Närmare föreskrifter för att bestämma miljöskyddsavgiften bör få före- skrivas av regeringen. Föreskriftema bör ange hur avgiften slall beräk- nas för olila slag av överträdelser. Det bör eftersträvas att avgiftsbe- loppet lan fastställas direkt med ledning av den angivna beräknings- grunden.

Kommittén har föreslagit att miljöskyddsavgiften slall fastställas till lägst 5000 kr och till högst 500 000 kr. Flera remissin