Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en översyn av den statliga myndighetsorganisationen inom plan-, bygg- och bostadsväsendet. Utredaren skall föreslå möjliga effektiviseringar och rationaliseringar för att minska utgifterna för den statliga administrationen. I uppdraget ingår även att beräkna de omställningskostnader som utredningens förslag kan medföra. Förslagen skall utarbetas med utgångspunkt i en analys av de statliga myndigheternas uppgifter och ansvar inom området och vilka krav som ställs på den framtida organisationen. Vid översynen skall gällande lagstiftning på området beaktas samt de förändringar som skett de senaste åren, exempelvis genom Sveriges medlemskap i EU och de förändrade uppgifter som kan komma att följa av den bostadspolitiska utredningens förslag.

Bakgrund och motiv för en översyn

Planfrågor

Samhällsplaneringens uppgifter och former har ändrats i flera avseenden under de senaste åren. Kraven på miljöhänsyn har successivt skärpts. Omställningen till ett hållbart samhälle innebär nya anspråk på samhällsplaneringen och byggandet. Vidare har den regionala nivån alltmer kommit i fokus för debatten om samhällsplaneringens villkor. Riksdagens beslut om att inleda en försöksverksamhet med regionala självstyrelseorgan verkar i riktning mot en decentraliserad och demokratisk förankring av bl.a. investeringsbeslut som rör den regionala och lokala miljön. Behovet av samverkan mellan den regionalpolitiska verksamheten och fysisk planering i fråga om analys- och utvecklingsarbete har ökat, bl.a. på grund av plan- och byggsektorns internationalisering och Sveriges inträde i EU. I många medlemsländer spelar regional planering en större roll i samhällsplaneringen än vad som för närvarande är fallet i Sverige. Önskemålen om en sammanvägning av insatser för olika politikområden verkar i riktning mot en bättre samordning av den långsiktiga planeringen inom och mellan olika sektorer och verksamheter samt mot ett bättre samspel mellan olika planeringsnivåer.

EU-medlemskapet har även medfört nya statliga arbetsuppgifter som på olika sätt berör den fysiska planeringens verksamhetsområde. Exempel är bl.a. arbetet med EG:s gemenskapsinitiativ (INTERREG II C) liksom samarbetet i Committee on Spatial Development, planministrarnas informella samarbete inom EU, och Östersjöländernas planeringssam- arbete.

Sveriges medverkan i EU:s och Östersjöländernas planeringssamarbete kan komma att ställa krav på fortlöpande analys- och utvecklingsarbete som berör såväl den nationella som den regionala och lokala nivån. Flera myndigheter berörs, framför allt Boverket och Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK, men också andra myndigheter och forskningsorgan.

Utvecklingen kommer antagligen att leda till rollförskjutningar och ändrade samarbetsformer i samhällsplaneringen. Ett bättre samarbete mellan olika planeringsnivåer och samordning av sektorsplaneringen utgör viktiga inslag i denna utveckling. Även arbetet med en samordnad miljölagstiftning kommer att påverka organisation och ansvarsfördelning i samhällsplaneringen.

Det är av central betydelse att staten också i fortsättningen skall ha tillräcklig kompetens och resurser för att garantera att viktiga nationella mål uppnås när det gäller att få till stånd en ändamålsenlig användning av mark och vatten liksom i fråga om utformningen av bebyggelsemiljön. Regeringen har beträffande bebyggelsens utformning bl.a. i prop. 1996/97:3 Kulturpolitiken betonat behovet av arkitektonisk kvalitet i den byggda miljön.

Behovet av att minska utgifterna för den statliga administrationen ställer emellertid krav på fortsatta effektiviseringar och rationaliseringar. Det finns därför, och med hänsyn till kommunernas ansvar när det gäller den närmare utformningen och utvecklingen av bebyggelsen, ett behov av att se över vilka insatser som behövs i fråga om underlag för planeringen som förmedlas av centrala statliga myndigheter. Vidare behöver ansvarsfördelningen mellan dem och andra intressenter, t.ex. kommunerna, när det gäller denna kunskapsförmedling, ses över. Statens roll när det gäller metodutveckling, kunskapsförmedling och rådgivning i plan- och byggfrågor, som riktar sig till kommuner, byggherrar och andra aktörer, bör i första hand prövas med hänsyn till de åtaganden som följer av lagstiftningen.

Förändringarna i bygglagstiftningen och vidareutvecklingen av föreskrifterna inom byggområdet har medfört en övergång från detaljreglering till funktionskrav för att främja utvecklingen av byggandet genom friare val av tekniska lösningar och effektivare produktionsmetoder. Vidare har byggherrens ansvar gjorts tydligare. Statens uppgift har härigenom blivit att i första hand utforma det övergripande regelverket, som klargör de allmänna intressena beträffande säkerhet, hälsa, tillgänglighet etc., och att göra det på ett sådant sätt att förutsättningar skapas för god teknik och ekonomi i byggande och förvaltning.

Medlemskapet i EU har medfört att nya beslut på byggområdet huvudsakligen kommer att fattas inom ramen för EU, inte minst vad gäller teknikutveckling och konkurrens. Detta kan leda till en återgång mot mer detaljerad reglering, vilket ställer stora krav på bevakning av det arbete som utförs inom EU och på insatser för att påverka arbetets inriktning. Regeringen har därför beslutat om särskilda riktlinjer för svenskt EU-arbete inom byggområdet, av vilka bl.a. de politiska prioriteringarna för svenskt deltagande framgår.

Den nuvarande organisationen innebär att byggfrågor, t.ex. byggregler, föreskrifter, forskning, provning och kontroll, hanteras av flera statliga verk och myndigheter samt statligt ägda företag. Här kan nämnas att byggrelaterade frågor förutom hos Boverket och Byggforskningsrådet även hanteras vid bl.a. Arbetarskyddsstyrelsen, Arbetsmarknadsverket, NUTEK, Naturvårdsverket, Livsmedelsverket, Socialstyrelsen, Statens räddningsverk, Riksantikvarieämbetet och Sveriges provnings- och forskningsinstitut AB. Vidare kan noteras att organisationen delvis fortfarande präglas av den tid då verksamhetens förutsättningar byggde på detaljreglering inom området.

Den bostadspolitiska utredningen har bl.a. utarbetat förslag om hur det ekonomiska stödet till produktionen av bostäder bör utformas. Av betänkandet Bostadspolitik 2000 (SOU 1996:156) framgår att kommitténs förslag, tillsammans med tidigare beslutade regelförändringar, kan väntas medföra att behovet av statlig bidragsadministration hos Boverkets boendeavdelning och hos länsstyrelserna minskar på några års sikt. En allmän översyn av resursbehov och verksamhetsinriktning hos de berörda myndigheterna är därför motiverad.

Kommittén konstaterar vidare att arbetet för ökad integration i samhället och med att förbättra villkoren i särskilt utsatta bostadsområden, vanligen byggda inom miljonprogrammet, förutsätter en sammanhållen politik som omfattar flera politikområden, t.ex. bostads-, arbetsmarknads- och utbildningspolitiken. Även av detta skäl kan vissa anpassningar av organisationen vara motiverade.

Omfattningen av statens stöd till bostadssektorn kommer att prövas i det löpande budgetarbetet. Detta kommer - om utredningens förslag genomförs - att ställa stora krav på fortlöpande beslutsunderlag till regeringen, i fråga om såväl prognoser om byggande och bostadsefterfrågan som möjligheter och behov av stöd till utsatta bostadsområden t.ex. genom att samordna insatser från olika politikområden. Höga krav kommer också att ställas när det gäller att beräkna de statsfinansiella effekterna av befintliga och alternativa stödsystem. Detta gäller även uppföljning och utvärdering av de statliga bostadsstödens effekter för de boende och bostadsmarknaden.

Byggforskningen är väsentlig för att klara ökade miljökrav, krav på god tillgänglighet och användbarhet samt krav på kvalitet och kostnadseffektivitet i planering, byggande och förvaltning. Byggforskningen måste dock ske genom ökat engagemang och ökade resurser från byggbranschens aktörer. De begränsade statliga medel som finns tillgängliga för byggforskning måste i första hand utnyttjas för sådan forskning som är av särskilt samhällsintresse. Vidare måste en avvägning göras mellan den forskning som skall bedrivas inom ramen för det europeiska samarbetet och den forskning som i första hand skall utföras på nationell nivå.

Riksdagen har beslutat att samtliga statliga myndigheters anslag fram till budgetåret 1998 skall minskas med 11 procent och att besparingarna ska genomföras med början den 1 juli 1995 (prop. 1994/95:100, bil. 1, bet. 1994/95:FiU10, rskr. 1994/95:179). Härtill kommer att riksdagen har beslutat (prop. 1994/95:40, bet. 1994/95:FiU05, rskr. 1994/95:67) att nya myndighetsuppgifter till följd av Sveriges medlemskap i EU i första hand skall finansieras inom ramen för befintliga resurser.

Verksamheterna vid Boverket och Byggforskningsrådet är anslagsfinansierade. När det gäller verksamheten vid Statens bostadskreditnämnd kommer denna på sikt att i sin helhet finansieras utanför statsbudgeten, till följd av att en ny modell för garantihanteringen införs fr.o.m. den 1 januari 1997.

Översynen skall omfatta de centrala statliga myndigheterna inom plan-, bygg- och bostadsväsendet, dvs. verksamheterna vid Boverket, Statens bostadskreditnämnd och Byggforskningsrådet samt vissa funktioner vid länsstyrelserna.

Uppdraget skall genomföras med utgångspunkt i en analys av omfattningen och inriktningen av statens åtaganden inom plan-, bygg- och bostadsväsendet och av de krav som ställs på den framtida organisationen. Utgångspunkten skall vara de åtaganden som följer av gällande lagstiftning. Vidare skall de senaste årens förändringar på området beaktas, exempelvis Sveriges medlemskap i EU samt de förändrade uppgifter som kan komma att följa av den bostadspolitiska utredningens förslag, en skärpt miljölagstiftning och regeringens arbete med att nå en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. De förändringar i uppgifts- och ansvarsfördelningen som kan komma att följa av regeringens ställningstagande till en ny miljöbalk skall beaktas.

Utredaren skall, med hänsyn bl.a. till de krav som följer av lagstiftningen, definiera vad som bör vara de statliga myndigheternas ansvar och uppgifter och därvid särskilt överväga behovet av statliga insatser vad gäller metodutveckling, kunskapsförmedling och rådgivning.

Utredaren skall utarbeta förslag till hur myndighetsutövningen och andra uppgifter som följer av statens åtaganden inom plan-, bygg- och bostadsväsendet samt av EU-medlemskapet bör effektiviseras och samordnas mellan berörda myndigheter. Utredaren skall beakta att det samhällsekonomiska utrymmet för resurser till statlig administration har minskat. Även konsekvenserna för länsstyrelserna skall belysas. I uppdraget ingår att beräkna de omställningskostnader som utredningens förslag kan komma att medföra.

Härutöver skall utredaren särskilt analysera och lämna förslag enligt följande.

Utredaren skall

• överväga om fördelningen av uppgifter mellan regeringen och de centrala myndigheterna inom plan-, bygg- och bostadsväsendet samt myndigheterna emellan är ändamålsenlig och särskilt pröva förutsättningarna för ökad samordning av berörda statliga myndigheters analys- och utvecklingsarbete inom fysisk planering och regional utveckling
• överväga omfattning och former för hur staten i framtiden, bl.a. mot bakgrund av det nya kontrollsystemet för byggandet, kan främja en långsiktigt god kvalitet i den byggda miljön, en god livsmiljö och en långsiktigt hållbar utveckling
• föreslå de förändringar som kan vara nödvändiga för att uppnå en effektiv samordning vid berörda statliga myndigheter i fråga om hanteringen av olika frågor som rör byggandet
• identifiera statens roll i byggforskningen och pröva om den statligt finansierade byggforskningen bör samordnas med byggbranschens forskning eller med övriga myndighetsuppgifter på området
• överväga om den forskning och utveckling inom planeringsområdet som bedrivs med stöd av medel från Byggforskningsrådet bör samordnas med uppsikten över plan- och bygglagen eller lämpligen organiseras på annat sätt
• föreslå åtgärder och finansieringsvägar för att klara byggforskningen genom ökat engagemang hos byggbranschens aktörer
• pröva förutsättningarna för att i en särskild myndighet samordna hela den nuvarande verksamheten i Statens bostadskreditnämnd och alla övriga statliga myndighetsuppgifter, inklusive analyser och beslutsunderlag till regeringen, avseende bostadsfinansiering och bostadsadministration.

Utredningsarbetet bör genomföras i etapper. Utredaren skall senast den 1 april 1997 redovisa ett förslag om den principiella uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de centrala statliga myndigheterna på området samt i fråga om uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och regeringskansliet. Utredaren skall senast den 1 oktober 1997 redovisa ett förslag om ny finansieringsmodell m.m. vad gäller byggforskningen.

Utredaren skall fortlöpande ha kontakt med berörda statliga myndigheter som skall bistå utredningen. Utredaren skall därutöver samråda med Miljöbalksutredningen (M1993:04).

Utredaren bör också under arbetets gång informera de centrala arbetstagarorganisationerna på det statliga avtalsområdet och bereda dem tillfälle att lämna synpunkter.

För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att beakta jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt (dir. 1996:49) att redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.