Beslut vid regeringssammanträde den 1 februari 1996

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppgift att

• göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser,
• skapa större klarhet och ökat mått av samsyn vad gäller innebörden av begreppet "barnets bästa" i barnkonventionen och svensk rätt samt därvid särskilt analysera eventuella målkonflikter,
• med förtur behandla frågan om barns ställning i ärenden enligt utlännings- lagen, bl.a. när det gäller avvisning eller utvisning där barn berörs.

Bakgrund

FN:s konvention om barnets rättigheter antogs av FN:s generalförsamling den 20 november 1989. Barns rättigheter behandlas i ett stort antal internationella överenskommelser. Genom barnkonventionen formulerades emellertid för första gången barnets rättigheter på ett samlat sätt i ett internationellt bindande avtal. Sverige hade en framträdande roll vid arbetet med konventionen och var ett av de första länderna att ratificera den. Barnkonventionen trädde i kraft den 2 september 1990. Några lagstiftningsåtgärder bedömdes inte erforderliga för att Sverige skulle kunna tillträda konventionen, eftersom svensk rätt ansågs stå i god överensstämmelse med konventionens bestämmelser. Föredragande statsrådet framhöll att konventionen måste "tolkas så att den får en rimlig mening inom ramen för varje nationellt system. Artiklarna är också i många fall utformade så att det finns utrymme för lämplighetsbedömning beträffande de åtgärder som staterna skall vidta." (prop.1989/90:107, bet. 1989/90: SoU28, rskr. 1989/ 90:350 ).

Enligt konventionens artikel 3, den sk. generalklausulen, skall vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, barnets bästa komma i främsta rummet.

Regeringen lämnade i september 1992 en första rapport om den svenska efterlevnaden av konventionen. Rapporten har granskats av FN:s kommitté för barnets rättigheter. Den svenska lagstiftningen och de principer som gäller vid tillämpningen av våra lagar anses av kommittén allmänt sett återspegla konventionens bestämmelser. De anmärkningar som kommittén framför mot Sverige innebär inte att Sverige anses bryta mot konventionen.

Barnombudsmannen, som började sin verksamhet den 1 juli 1993, skall uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med Sveriges åtaganden enligt konventionen samt, om så inte är fallet, verka för att en förändring kommer till stånd.

Sedan Sverige ratificerat barnkonventionen har allmänna diskussioner pågått om huruvida svensk praxis överensstämmer med konventionens bestämmelser på olika områden. På senare tid har några uppmärksammade fall, främst vid tillämpning av utlänningslagstiftningen, aktualiserat frågan om innebörden av den i konventionen intagna generalklausulen om "barnets bästa".

Principen om "barnets bästa" har sedan länge varit vägledande för svensk lagstiftning rörande barn och ungdom. Någon generell bestämmelse motsvarande generalklausulen i barnkonventionen finns i dag inte i svensk lagstiftning men principen återfinns i olika former i lagstiftning som rör barn. I föräldrabalken finns sedan länge bestämmelser som uttryckligen anger att hänsyn skall tas till barnets bästa i olika situationer, bl.a. vid vårdnad och umgänge. Förslag finns också från Flyktingpolitiska kommittén (Ku 1994:10) och Socialtjänstkommittén (S 1991:07) om att införa ytterligare regler om "barnets bästa" i utlänningslagen respektive socialtjänstlagen.

Alltsedan ratificeringen av konventionen har diskussioner förts om att införliva konventionen genom s.k. inkorporering, dvs. att göra konventionen till svensk lag. Riksdagen tog på nytt upp denna fråga under hösten 1995. Förslaget om inkorporering avvisades men socialutskottet framhöll att en fortlöpande kontroll och anpassning av all svensk lagstiftning och tillämpning är nödvändig. Konventionens bestämmelser och intentioner måste på alla nivåer i samhället beaktas i arbetet med frågor som rör barn och barns rättigheter. Utskottet ansåg att regeringen borde besluta om en bred översyn av om svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med barnkonventionens bestämmelser och av den föreliggande översättningen av konventionstexten. Riksdagen anslöt sig till vad utskottet anfört (bet.1995/96:SoU4, rskr. 1995/96:62).

Uppdraget

Sverige har utan förbehåll ratificerat barnkonventionen vilket betyder bl.a. att Sverige har åtagit sig att barnets bästa skall sättas i centrum vid alla åtgärder som vidtas av offentliga organ, dvs. domstolar, förvaltningsmyndigheter och lagstiftande organ. Sverige har förbundit sig att vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen.

Mot bakgrund av Sveriges åtagande, riksdagens tillkännagivande och det faktum att olika tolkningar av innebörden av barnkonventionen åberopats i den allmänna debatten tillsätts en parlamentarisk kommitté för att klarlägga hur barnkonventionens anda och innebörd kommer till uttryck i lagstiftning och praxis.

Barnkonventionen innehåller ett stort antal bestämmelser som behandlar vitt skilda områden och som kräver en närmare tolkning. Avvägning måste ske mellan olika intressen. Vid tillämpning av lagstiftning råder principen om likhet inför lagen. Det är därför av största vikt att ett större mått av klarhet och samsyn skapas kring hur barnkonventionen skall tolkas, även om detta alltid slutligen får bestämmas i det enskilda fallet.

Hur principen om att "barnets bästa" skall komma i främsta rummet är inte närmare definierat i barnkonventionen. Begreppet "barnets bästa" har i svensk rättstillämpning diskuterats, förutom i samband med utlänningslagen (1989:529) i sig och dess förhållande till lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), bl.a. i samband med frågor om sekretess och anmälningsplikt, föräldrars vårdnadsansvar m.m. i föräldrabalken och tvångsomhändertagande enligt LVU samt vissa frågor inom socialtjänsten.En situation i vilken konflikt mellan motstående intressen och principer kan uppstå är exempelvis då missförhållanden råder i barnets familj och lämpliga åtgärder och insatser skall avvägas.

Kommittén skall påvisa konflikter som kan uppkomma mellan barnkonventionens bestämmelser och andra övergripande mål som gäller enligt svensk rätt och andra internationella konventioner och bestämmelser samt söka nå större mått av samsyn när det gäller innebörd och tolkning av konventionen. Kommittén skall särskilt överväga det grundläggande begreppet "barnets bästa" och de tolkningskonflikter i förhållande till andra mål som kan bli aktuella. Kommittén skall också söka bilda sig en uppfattning om barnkonventionens ställning och tillämpning i andra länder, främst inom EU och Norden, varvid frågor rörande konventionen och utlänningsrätten är av särskilt intresse. Kommittén skall i första hand ge sitt arbete en principiell och analytisk inriktning men är oförhindrad att påvisa de behov av lagändringar som den finner påkallade.

Kommittén skall med förtur behandla frågan om barns ställning i utlännings- rätten. Regeringen avser att höra kommittén i beredningsarbetet på propositionen om migrationspolitiska frågor.

Kommittén skall i sitt arbete bygga bl.a. på redan föreliggande utredningsmaterial, såsom Flyktingpolitiska kommitténs betänkande (SOU 1995:75) Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv. Kommittén kan i särskilda frågor till sig knyta referensgrupper och experter. Kommittén skall samråda med en referensgrupp med företrädare för folkrörelser och enskilda organisationer på området, såsom Rädda Barnen och Svenska UNICEF-kommittén.

För kommitténs arbete gäller kommittédirektiven till samtliga kommittéer och utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 januari 1997. När det gäller förhållandet mellan barnkonventionen och utlänningslagstiftningen och dess tillämpning skall kommittén redovisa en delrapport senast den 30 juni 1996.