SOU 1995:75

Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv

Till statsrådet Leif Blomberg

Efter regeringens bemyndigande förordnades den 25 november 1994 Britt Olauson som ordförande och den 2 januari 1995 Anita Amlén (fp), Conny Andersson (s), Rune Backlund (c), Maud Bjömemalm (s), Bemt-Erik Ekeroth (mp), Gustaf von Essen (m), Sten De Geer (v), Marie Granlund (s), Marita Larsson (s), Carina Moberg (5) och Maria Özmen (kds) som ledamöter i en parlamentarisk kommitté (Ku 1994: 10) med uppdrag att se över invandrings- och flyktingpolitiken. Kommittén har antagit benämningen Flyktingpolitiska kommittén.

Regeringen har efter framställning av kommittén i beslut den 27 april 1995 medgivit kommittén förlängd tid i fråga om redovisningen av det särskilda uppdraget rörande tillämpningen av barnkonventionen ur invandrings- och flyktingpolitisk synpunkt. Uppdraget redovisas i detta betänkande.

Kommitténs verksamhet har lagts upp från förutsätmingen att uppdraget, som föreskrivs i direktiven, skall vara slutredovisat senast den 1 juli 1995. Med hänsyn till att kommitténs första sammanträde ägde rum den 20 februari 1995 och sekretariatet fanns tillgängligt snax därefter har den tidsrymd som stått till förfogande för behandlingen av så omfattande frågor som direktiven innefattar varit utomordentligt kort. Kommittén har mot denna bakgrund koncentrerat sig på att utforma och föreslå principiella lösningar på de huvudfrågor sam anges i direktiven. Kommittén får understryka betydelsen av den remissbehandling som kommittén förutsätter kommer att ske och av det fortsatta beredningsarbetet inom regeringskansliet.

Flyktingpolitiska kommittén får härmed överlämna sitt betänkande. Kommitténs arbete är därmed slutfört.

Reservationer har avgivits av ledamöterna Amlén, Ekeroth, von Essen, De Geer och Özmen. Särskilda yttranden har avgivits av den sakkunnige Björn Weibo och experten Per Almqvist.

Stockholm den 27 juni 1995

%% Qiu/fez

%% Britt Olauson &

Anita Amlén Sten De Geer

al,/zz. amn

Conny Andersson Marie Granlund

Rune Backlund

M?” det

Maud Bjö

[%%/L

Bernt-Erik Ekeroth

fån/7 [ ustafV/(nuEsséI—

//

Mawy

an'ta larsson

/ örn Hammarberg (

Sammanfattning av kommitténs överväganden och förslag

Motiv för en sammanhållen global flyktingpolitik

0 Allt fler människor i världen kommer att flytta inom eller mellan länderna under de närmaste årtiondena. Antalet migranter utgör nu ca 2,5 procent av världs-befolkningen. Flyktingsituationen fortsätter att förvärras. För ungefär tio år sedan var flyktingarna ca 10 miljoner, nu- är de omkring 23 miljoner. Dessutom finns ca 2,5 miljoner palestinska flyktingar samt omkring 25 miljoner internflyktingar (inom det egna landet). Antalet miljöflyktingar uppskattas till 25 miljoner.

O Därtill kommer de människor i tredje världen som flyttar från lands— bygden till städerna, f.n. 70—100 miljoner människor årligen. En del av dem söker sig vidare från de överlastade storstäderna (med 5—2_() miljoner invånare) till andra länder.

O Världsbefolkn—ingen ökar nur-med ungefär 100 miljoner årligen och 95 procent av denna ökning sker i tredje världen. Med nuvarande tillväxttakt kommer sannolikt Afrikas befolkning att öka från 600 miljoner till 1 600 miljoner år 2025”. Befolkningen i Syd—asien kommer också att öka med en miljard. Sedan år 1950 har vårldsbefolkningen fördubblats. Under enbart de närmaste 60 åren kommer världsbefolkningen i vart fall att fördubblas jämfört med idag. Europas befolkning blir en allt mindre andel av världsbefolkningen.

O Inkoms—tgapet mellan Syd och Nord har blivit dubbelt så stort på 30 är. I kombination med det ökade inkomstgapet kommer den våldsamma befolkningsökningen Oundvikligen att leda till ökad migration, främst Syd—Syd, men också Syd—Nord.

0 På kort och medellång sikt finns andra faktorer som bidrar till att öka befolkningsomflyttningarna. Dit hör den pågående övergången från dikta- tur till demokrati i många utvecklingsländer, upplösningen av paktsystea men med Sovjetunionen och USA som dominerande stater, det därmed sammanhängande sönderfallet av statsbildningar (så-som f.d. Sovjet- unionen och f.d. Jugoslavien) och uppblos—sandet av gamla etniska kon- flikter. Vapentillfö—rseln till konflikthärdarn'a samt allmänt bristande fram- tidstro i många länder i Afrika och Asien på grund av en alltför långsam

ekonomisk utveckling bidrar till att förstärka problem—bilden. För Europa tillkommer inkomstgapet mellan Västeuropa i förhållande till Östeuropa och-Nordafrika, kriget på Balkan samt osäkerheten om. utvecklingen:—i Ryssland och Nordafrika.

Orsakssanibanden mellan befolkningsökningen, fattigdomsklyftan, kon—* flikterna, miljöförstöringen och flykten från landsbygden till storstäderna och ökningen i stort av befolkningsrörelsema mellan länderna i världen är utomordentligtkomplieerade. Befolknings'ökningen i tredje "världen, den ökade rikedomsklyftan mellan Syd och Nord, miljöförstöringen i Syd i samt den. kraftiga urbaniseringen” i Syd är de'-viktigaste orsakerna. Globa- liseringen av ekonomin öppnar fönstren mot andra länder. Förbättrade kommunikationer och införandet av ny teknologi i tredje världen (billigt flyg, TV, telefon, fax etc.) påVerka'r också: människors benägenhet att utvandra.

Ett grundläggande problem i de internationella försöken att bemästra denna nya situation är att FN:s organisation för att hantera den korn- bination av politiska, ekonomiska och sociala problem som ofta ligger bakom flykt och annan migration inte—är tillräckligt anpassad och sam- ordnad för uppgiften.

Global solidaritet med en tyngdpunkt på förebyggande insatser för att undanröja och lindra orsaker till flykt och migration måste prägla det internationella samfundets verksamhet vad gäller iutvecklingssamarbete, internationell handel etc. De flyktingpolitiska åtgärderna är'emellertid mer inriktade på att reagera, på flyktingströmmar och omfattande befolknings— omflyttningar än påatt förebygga dem.

De europeiska länderna kommer oundvikligen att ställas inför ett ökande migrationstryck. För de europeiska västländerna, däribland Sverige, gäl— ler att bedöma hur de samlade resurserna för att (i) reglera invandringen, (ii) pröva asylskäl och (iii) ta emot och integrera invandrare skall vägas mot insatser utanför det egna landet, i ursprungsländerna, för att mot- verka de orsaker som leder till utvandring och ge skydd och stöd åt

flyktingar. Länderna måste ta ställning till det faktum att skillnaden ökar mellan de resurser som används för att hjälpa den relativt sett lilla andel flyktingar 'som kommit till industriländema och de resurser som genom multilaterala och bilaterala kanaler anVänds för merparten av världens flyktingar och flyktförebygg—ande insatser.

0 Sverige är fr.o.m. år 1995 medlem i EU . Unionen är en. av 'de viktigaste aktörerna för att påverka orsakerna till flykt och massmigr'atiOn—z— Sveriges medlemskap innebär förutom nya åtaganden också ett nytt ansvar attdelta i och påverka den framtida europeiska politiken på migrations— och. flyk— tingområd'et inklusive— sambanden med EU:s bistånd_s'=pch handelspolitik samt det utrikes- och säkerhetspolitiska sainarbetet. EU:s biståndsbudget ”är ungefär tre gånger så stor som den svenska och har också sin tyngd- punkt på Afrika. Sedan slutet av l9804ta1et pågår inom EU ett arbete på. att skapa gemensamma europeiska yttergränser, cn'gemensam asylpolitik och långsiktigt även en gemensam invandringspolitik.

0. En flykting och migrationspolitisk omorientering fördtsätter att hela det traditionella systemet för flyktinghjälp i ett mottagningslandsom "Sverige ses över och ökad vikt behöver läggas vid mottagningsländefnayi den rika världen skall kunna överföra en del av de resurser som idag binds upp i asyl— och flyktingmottagande i de egna länderna till generella'öch riktade insatser i de områden där flyktingprob'letneniförekonimer.

0 Den svenska utrikes-, säkerhets-, bistånds- och handelspolitiken har en migrations— och tlyktingpolitisk dimension men de olika poli—flikawådena ar inte tillräckligt samordnade.

O Den ieuropeisk jämförelse omfattande inVandringen 'till—Sverige av asyl— sökande m—åste —' liksom den omfattande invandringen av anhöriga :— ses i relation till. de stora kostnaderna. Enbart statens kostnader förprövningen av asylansökn—ingar och mottagningsstöd under" åren 1992—1994 uppgick till ca 20 miljarder kr. Som jämförelse kan nämnas att Sveriges hela bi— stånd till utvecklingsländerna under samma tid uppgick tillfsarnnfranlagt Ca 45 miljarder kr och de svenska bidragen till UNHCR till ca 1,5 miljarder kr.

0 Ökande integrationssvårigheter, långsiktigt sjunkande sySselsättningsgrad och hög arbetslöshet samt socialhjälpsberoende bland invandrarna innebär såväl svårigheter som ökade kostnader. Ett omfattande, långvarigt och resurskrävande arbete krävs för att ge l980-talets och 1990-talets invand- rare rimliga förutsättningar för framtiden i Sverige.

Samarbete i ett globalt perspektiv

0 Ett övergripande mål i en global sammanhållen flyktingpolitik bör vara att i internationell samverkan aktivt medverka till att undanröja orsaker bakom flykt och påtvingad utvandring. Samtidigt måste de Som tvingats på flykt få skydd och stöd. Dessa mål kan uppnås dels genom politiskt

agerande-, dels genom bistånd i olika forrner. Biståndet kan lämnas inom ramen för det internationella utvecklingssamarbetet och genom riktade insatser på: medellång och kort sikt. Den Svenska utrikes-, säkerhets-, bistånds— och handelspolitiken bör få en tydligare uttalad rnigrations- och flyktingpolitisk inriktning samt en högre grad av samordning med flykting— och migrationspolitiken. På motsvarande sätt bör Sverige verka för att den flykting- och migrationspolitiska dimensionen på ett mer uttalat sätt beaktas i EU:s gemensamma utrikes— och säkerhetspolitik samt i EU:s handels- och biståndspolitik. Flykting- och migrationsfrågor bör i ökad utsträckning föras upp på dagordningen också i andra internationella säkerhetspolitiska och ekonomiska fora.

Genom politiskt agerande bör Sverige vara pådrivande i det internationella samarbetet för att på lång sikt skapa sådana politiska, ekonomiska, sociala, befolknings- och miljömässiga förhållanden globalt att orsakerna bakom flykt och påtvingad migration i möjligaste mån undanröjs och att flyktingars rättigheter respekteras. Detta innebär att Sverige bör fortsätta— 'att spela en aktiv roll i den pågående reformproce'ssen för att stärka Förenta Nationerna-. Det handlar om att "främja fred, säkerhet, respekt för mänskliga rättigheter och ekonomisk utveckling. Sverige bör verka för att sådana handelsvillkor etableras av EU Och globalt Som kan främja fattiga länders ekonomiska utveckling. Sverige bör även ge "fortsatt prioritet åt arbetet för nedrustning och begränsning av den internationella vapen— handeln.

Gen'om bistånd bör Sverige, såväl bilateralt. som genom gemensamma

.EU—insatsQr och bidrag till multilaterala organisationer, intensifiera arbetet

med att på kort och lång- sikt förebygga flyktingrörelser och mass-migrae tion. Detta innebär stärkta insatser för att främja demokrati och respekt för mänskliga rättigheter. Vidare bör de internationella instrumenten för fredlig konflikthantering utvecklas och utnyttjas. Särskild uppmärksamhet bör i detta sammanhang ägnas» minoriteters ställning samt preventiva diplomatiska och fredsbevarande åtgärder. Ett starkt stöd bör utgå till insatser för att förebygga humanitära katastrofer" genom tidig—a inter”- nationella ingripanden. Hög beredskap bör vidare finnas för riktade insatser till områden från vilka omfattande ekonomiskt betingad utvand— ring kan förväntas.

Målet om hållbar utveckling för det långsiktiga biståndet rymmer även migrationsr och flyktingaspekter. Detta bör bl.a. innefatta migrations— och flyktförebyggande insatser, t.ex. för landsbygd—sutvecklin'g i utvecklings— länder.

0 Då rörelser av Skyddsbehövande uppstår inom eller mellan länder bör ”Sverige verka för att de skyddsbehövande skall kunna ges skydd och stöd i eller så nära hemlandet som möjligt. Insatser, somkan ske bilateralteller genom exempelvis UNHCR och EU:s biståndsorgan, bör inriktas påatt förebygga vidare flykt från ett första asylland. Detnär viktigt att skapa sådana förhållanden i första asylländer vad gäller säkerhet, respekt för mänskliga rättigheter, materiell försörjning. och hälsovård att vidare flykt motverkas. På motsvarande sätt bör, när det gäller internflyktingar, in— satserna för skydd och materiellt bistånd öka för att förebygga vidare flykt till ett första asylland. Sverige bör särskilt agera för en bättre samverkan mellan diplomatiska, humanitära, fredsbevarande >och andra militära inf satser vid komplexa katastrofer.

Sverige bör bl.a. satsa mer ekonomiska resurser för att främja mänsldiga rättigheter, ge ökat skydd för internflyktingar samt stödja första asyl- länder.

Europeiskt samarbete kring flykting— och migrationsfrågor

O

0

Sverige bör som medlem i EU verka för en santordn'ad och aktiv euro-

peisk flykting.- ochmigrationspolitik; Den bör präglas av solidaritet och

öppenhet samt— innefatta insatser såväl inom som utom EU-området. Politiken hör sträva efter att uppnå de övergripande målenvatt undanröja orsaker till flykt och påtvingad migration, att ge skydd åt skydds— behövande i” första hand i den egna regionen och att skapa förutsättningar för fri-villigt återvändande. Sverige bör Värna asylrätten samt verka för att den fria rörligheten inom EU Och, på sikt, mellan EU och andra regioner gradvis ska-ll kunna förverkligas.

Sverige bör aktivt verka föratt de långsiktiga målen för EU:s migrations- och flyktingpolitik—inte endas-t blir att förverkliga det redan beslutade systemet med en gemensam yttre gräns och allt vad som» därmed följer. Målen måste också innefatta en vision om hur unionsområdet gradvis skall kunna utökas till att omfatta även länderna i Central— och Östeuropa och kring Medelhavet. Ett steg på vägen är att EU i ökad grad bistår länderna i Central- och Östeuropa med att upprätta såväl system för utvecklandet av demokrati och skydd för minoriteter som migrations—, flykting och gränssystem som är jämförbara med dem i Västeuropa—.

Vid EU:s regeringskonferens år 1996 bör Sverige lägga stor vikt vid att ett mer ändamålsenligt och resultatinriktat samarbetssystem skapas för migrations— och flyktingfrågorna. Detta är en förutsättning för att en aktiv flyktförebyggande politik skall kunna föras som länkar samman bistånds—

politiska, handelspolitiska och säkerhetspolitiska insatser med flykting- och rrrigrationsåtgärder.

Sverige bör även agera'i andr-"a enropeis'ka fora såsom Europarådet och Organisationen för fred och säkerhet i Europa (OSSE) för att mänskliga rättigheter, särskilt minoriteters rättigheter, respekteras, att demokratiska system formas och att den säkerhetspolitiska situationen i ett utvidgat Europa utvecklas på ett sätt som inte skapar flykt och påtvingad migration.

Ett gemensamt agerande av EU:s medlemsstater och andra länder _bör eftersträvas vad gäller'bedömningen av om en masasiflyktssituation skall anses föreligga och när den skall anses ha upphört, för upprättande av rninimiregler för behandlingen av flyktingarna och för principer rörande åter-vändande. Sverige bör—även aktivt verka för att dessa stater kommer överens om ett fungerande hördefördelningssystern vid massflyktssitua— tioner.

Invandringen till Sverige-

G

De internationella åtaganden som Sverige gjort Skall respektera—s Detta gäller bl. a. rätten för flyktingar att få skydd 1 Sverige enligt flykting- konventionen, respekten för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter enligt Europakonventionen samt överenskommelser om fri rör- lighet inom Norden och EU.

Skydd. bör ges till den som är flykting enligt en vidare tolkning av flyktingk'onventionen än för närvarande, i enlighet med UNHCst re- kommendationer. Dessutom bör skydd ges till de som riskerar att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, de som flyr undan en väpnad konflikt eller en milj'ökatastrof och de som riskerar ett strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier på grund av könstill- hörighet eller homosexualitet. De nuvarande skyddsbegreppen de facto- flykting och krigsvägrare försvinner liksom begreppet politiskt—humani— tära skäl. En stor del av de som med gällande regler skulle fått uppe— hållstillstånd som de factoflyktingar eller krigsvä-grare skulle också ha fått

stanna'ehligt förslaget.

Vid massflykt bör tidsbegränsade uppehållstillstånd kunna ges för i princip högst två år och kunna förlängas med sex månader åt gången Om ett återvändandeprogram har inletts. Detta bör gälla såväl den som är flykting som den som flyr undan en väpnad konflikt eller miljökatastrof. Avsikten är att den Skyddsbehövande skall kunna stanna i Sverige under

den tid Som Skyddsbehovet kvarstår. Bedömningen av om en massflykt- sfituatiion föreligger och hur länge skyddet skall ges bör göras i inter- nationell samverkan.

Flyktingar. bör liksom i dag efter samråd med UNHCR' kunna överföras till Sverige för bosättning. Ett särskilt anslag bör finnas för flexibel an- vändning beroende på det aktuella behovet av sådan överföring jämfört med behov av insatser utanför Sverige.

Tillstånngrunden starka humanitära skäl bör förbehållas personer som på grund av synnerligen allvarlig sjukdom, allvarliga handikapp eller andra ömmande skäl av udda natur bör tillåtas vara bosatta i Sverige. Särskilda hänsyn bör tas i ären—densom berör barn.

' Sveriges behov av såväl tillfällig som långsiktig arbetskraftsinvandring tillgodoses huvudsakligen genom rörligheten inom Norden och EU. Nuvarande lagstiftning ger möjligheter till flexibel arbetskraftsinVandring från även andra länder. 'Den'förutsätts liksom hittillsske i samråd mellan myndigheterna och arbetsmarknadens parter.

Invandringen av anhöriga, som inte är medborgare i— ett nordiskt land eller EU—lan'd, begränsas till en krets bestående av man och hustru eller sammanboende, ensamstående hemmavarande barn under 18 år samt andra nära anhöriga utanför kärnfamiljen som direkt ingått (i hushålls— gemenskapen i hemlandet. Visering för ;släktbesök bör kunna meddelas för längre tid än tre månader eller för upprepade tremånadersbesök.

ViseringSpolitiken försi framtiden gemensamt av EU:s medlemsstater och kommer i utgångsläget att ungefärligen överensstämma med den vise- ringspolitik— Sverige för närvarande har. Det övergripande målet att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt bör genomsyra Sveriges agerande i alla sammanhang där frågor om viseringspolitik be— handlas.

Regeringen bör styra praxis genom förordningar i stället för som- i dag genom beslut i enskilda ärenden.

För att höjarfättssäkerheiten och öka effektiviteten i asylprocessen bör Invandrarverket ges ett samlat ansvar. Invandrarverket bör därför överta ansvaret för de utredningar som genomförs. med asylsökande vid gränsen liksom de som genomförs i samband med ansökan inne i landet. Invand— rarverket bör också överta ansvaret för *VåtkSållighetema av avlägsnande"— beslut och förvar.

O. Pass och andra identitetsbandlingar bör omhändertas mer systematiskt äl vad som sker i dag. Bestämmelser bör införas om obligatorisk fotogra fering och tagande av fingeravtryck för samtliga asylsökande. Den inn utlänningskontrollen bör tillmätas större betydelse än i dag.

Muntlig. handläggning bör användas i ökad utsträckning. Utredningarn: bör spelas in på band för att tveksamhet om vad som avhandlats skal kun-na undan-röjas. Asylsökande bör vid behov förhöras av en tjgän—stemai av samma'kön.

Möjligheterna bör öka-s att få rättshjälp i samband med avvisning vii gränsen.

Ett gemensamt informations— 'oeh dokumentationssystem bör byggas up; för att ge Invåndrarverket och Utlänningsnämnden snabb tillgång til basinformation.

Metoder bör utvecklas för att kontrollera. kvaliteten i de beslut ho In-vandrarverket där utlänningens ansökan bifalles. För att ytterligar: förbättra, kvaliteten bör krav ställas på att även dessa beslut motiveras.

Transportörerna bör liksom tidigare vara ansvariga för de kostnaderfson uppstår då en utlänning avlägsnas från Sverige. Någon ändring av reg lerna är inte påkallad.

Straffet för den som organiserar” illegala inresor [för asylsökande ocr ( andra utlänningar bör'höjas från maxi—malt två års fängelse i dag till fya års fängelse. Om brottet är mindre grovt bör straffet” kunna såttastill böttr ellerfängelse i högst sex" månader. Kravet på att brottet skall ha utförtsi vinstsyfte bör ändras till att det utförts mot betalning.

Återvandringen från Sverige

0

O

0,

Det är en mänsklig rättighet att återvända till sitt land. Att främja frivillig återvandring bör därför vara en viktig del av flyktingpolitiken. Deta

synsätt bör i princip prägla mottagandet från första början.

Den som vill återvända bör uppmuntras och få bättre stöd. Återvandring-k program bör vara anpassade" efter gruppernas olikartade situation.

Särskild—a resurser för återvandringsprojekt inriktade på flyktingarnts olika urspmngsländer bör avsättas.

0 Det bör även i fort-sättningen vara möjligt att'återinvandra till Sverige inom viss tid och beteende på graden av anknytning till Vårt land.

0 En delegation för" återvandringsfrågbr bör inrättas med: företrädare för" myndigheter och frivilligorganisationer; Organisatienernn'bör ges en" nt,- ökadroll för insatser såVäI inom som-utom Sverige.

Frivilligorganisationernas roll

() Frivilligerg—anisationemas- erfarenhet och engagemang lättviktig att ta. till

vara -i förverkligandet av den nya- flykting-_ age—h migratiönispolitlknn., »Orgarnsationerna bör få en utökad roll både vad gäller insatser utomlands och i Sverige.

0 Samverkansformerna mellan staten ;oeh frivilligorganisationema på flykting? och nngrationsområdetbör utredas vidare—.

' Barnen, barnkonventionen och utlänningslagen

() Ändringar bör göräsfför att bringa uttagnagsiagsrfrtaingenl run "överens— stämmelse med'barnkonventibnen. Bam som—tas i förvar'wenligt utlån;- ningslagen bör—få rättshjälpsbiträde direkt. Med hensyn till,1ba1'=nets ålder och mognad bör klarläggas "vad barn som berörs.";anett bes-lut har att sälg-ai ärendet. Vid beaktandet »av humanitära "skäl för uppehållstillstånd bör särskild hänsyn tas till barnets hälsa, utveckling och allmänna bästa.

O' Eoriventionensdefinitinn att ”en som är under 1.8)"år är barn bör följas. De inskränkningar'som f.n. "gäller för att barn under 16 ar skall kunna tas i förvar'bör gälla alla under 18 år.

0 Tidsbegränsat uppehållstillstånd bör som regel meddelas när det behÖVS för att en faderskapsutrednin'g— skall kunna genOmföras.

0 Den som är förordnad som offentligt biträde för ett ensamt barn bör vara barnets ställföreträdare i det ärende förordnandet avser.

O ln—vandrarverket bör följa upp sina rutiner för hörande av bam.

O Invandrarverket bör tillsammans med :Utrikesdepartementet och Riks-. polisstyrelsen överväga hur handläggningen av ansökningar om åter-— förening från ensamstående barn eller från föräldrar till ensamstående barn i Sverige skall behandlas. på ett positivt, humant och snabbt sätt.

Samordning och genomförande

0 De olika delarna av kommitténs förslag bör behandlas somxen helhet. De resurser som frigörs vid en minskning av den spontana invandringen bör användas för flyktförebyg—gande åtgärder på lång och kort sikt, för en rättvisare bördefördelning och föratt ge fler Skyddsbehövande i världen möjligheter att få hjälp. De resurser som,-frigörs på lång sikt bör tillföras biståndspolitjken.

O Ett för invandrar— och biståndsministrama gemensamt anslag för särskilda insatser bör skapas. Därutöver bör särskilda insatser finansieras genom histåndsanslaget. Från dessa båda anslag bör bör projekt finansieras för demokratiinsatser, internflyktingar, första asylländer, stöd till länder i Sveriges närområde och återvandringsprojekt.

0 En ökad samordning bör-åstadkommas inom regeringskansliet så att den av kommittén förordade helhetspolitiken- kan säkerställas 'och utvecklas.

0 En genomgång av utlänningslagstifmingen bör göras för att få till stånd ett överskådligt lagverk som i största möjliga utsträckning ansluter till hur rättssystemet i övrigt är utformat. Bl.a. bör asylprocessen regleras i högre grad än vadsomnu är falletxsamt insyn i förfarandet säkerställas.

1. Kommitténs uppdrag och arbete

1.1. Uppdraget

Direktiven (Dir. 19942129) till Flyktingpolitiska kommittén framgår av proto— kollet vid regeringssammanträde den 24 november 1994. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1.

Enligt direktiven behövs en ny flykting- och invandringspolitik. Sex orsaker anges:

Migrationstrycket har förändrats. Den årliga invandringen till de väst— europeiska länderna har ökat och antalet personer som ansöker om uppe- hållstillstånd i Sverige har tilltagit dramatiskt.

Det förändrade migrationstrycket visar tydligt behovet av att utröna hur man kan angripa de grundläggande orsakerna till flykting— och migrations— rörelser redan i ursprungsländema.

Invandringen till Sverige styrs i ökad utsträckning av förhållanden utanför Sverige.

Den förda invandrings- och flyktingpolitiken har kommit att innebära statsfinansiella ansträngningar som måste värderas tillsammans med andra angelägna krav på våra gemensamma resurser.

Det internationellt vedertagna synsättet är att den mest eftersträvansvärda lösningen efter en påtvingad exil är ett återvändande. I Sverige är ansvaret för att utveckla och genomföra en tydlig återvandringspolitik splittrat och en sammanhållen politik behöver skapas.

Kraven på tydlighet i politiken har blivit alltmer uppenbara. Att personer som haft svaga asylskäl ändå i stor omfattning fått stanna i Sverige kan ha dragit nya immigranter till landet. Detta kan på sikt äventyra förståelsen för politiken och för dem som faktiskt har starka skyddsbehov.

Flyktingpolitiska kommittén har i direktiven getts i uppdrag att:

överväga hur Sverige i internationell samverkan aktivt skall kunna med— verka till att undanröja eller lindra orsaker bakom flykt och påtvingad migration,

lämna förslag till hur åtgärder inom invandrings— och flyktingpolitiken bättre kan samordnas med bistånds- och utrikespolitiken,

göra en översyn av regelsystemen för vilka som får uppehållstillstånd i Sverige och lämna förslag om dels vem som skall ha rätt till skydd i Sverige och under hur lång tid skydd skall ges, dels hur övriga grunder för rätt eller möjlighet till uppehållstillstånd här i landet skall utformas,

lämna förslag till hur invandring av personer som inte har en principiell rätt till uppehållstillstånd kan regleras genom planeringsramar som fastställs på grundval av bl.a. det samhällsekonomiska läget,

föreslå hur prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd kan göras snabbare och effektivare,

göra en genomgång av hur myndigheternas tillämpning av svensk lag be— aktar de åtaganden som Sverige gjort i och med anslutningen till FN— konventionen om barnets rättigheter,

lämna förslag till utformning av en utvecklad återvandringspolitik,

överväga i vilken utsträckning förslagen till utformning av invandrings— och flyktingpolitiken bör leda till förändringar vad gäller organisation och ansvarsfördelning mellan olika myndigheter och vid behov föreslå sådana förändringar samt

föreslå de författningsförändringar som föranleds av kommitténs arbete.

Utredningsarbetet skall enligt direktiven vara avslutat den 1 juli 1995. Genomgången i anslutning till barnkonventionen skulle ske med förtur och redovisas redan i och med mars månads utgång. Efter framställning av kommittén den 29 mars 1995 beslöt regeringen den 27 april att medge att kommittén gör sin redovisning i samband med slutrapporteringen eller senast den 1 juli 1995.

För uppläggningen av arbetet föreskrivs i direktiven att:

kommittén skall ta sin utgångspunkt i regeringens förslag i statsbudgeten under perioden fram till år 1998 (i finansplanen preciserades detta senare till en utgiftsminskning med ca 800 milj. kr som en följd av dels förbättrad inresekontroll och regel- och organisationsförändringar som gör asyl— prövningsprocessen och verkställighet av avlägsnandebeslut effektivare, dels vidareutveckling av de förslag som diskuterades i prop. 1990/912195 om lindring av orsaker bakom flykt och påtvingad migration samt in— förande av planeringsramar för invandring) , det utredningsunderlag som den tidigare Invandrar— och flyktingkommittén (Ku 1993101) tagit fram skall nyttjas i de delar som bedöms lämpligt, kommittén skall samråda med lnvandrarpolitiska kommittén (Ku 199411 1) i de delar som är väsentliga också för invandrarpolitiken (denna kommitté tillsattes av regeringen samtidigt med Flyktingpolitiska kommittén),

— kommittén skall värdera och överväga de förslag som Riksrevisions- verket presenterat i samband med en förvaltningsrevision (RRV-rapport 1994:20) och — kommittén skall som underlag till sitt arbete tillföras överväganden och förslag av Verkställighetsutredningen (Ku 1994:07) och Asylprocessutred- ningen (Ku l994:06). (Regeringen beslöt den 18 maj 1995 att betänkandet /SOU 1995155/ Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden samt betänkandet /SOU 1995:46/ Effektivare styrning och rättssäkerhet i asyl— processen skulle överlämnas till kommittén för beaktande.)

Vidare erinras i direktiven om regeringens direktiv till samtliga kommittéer vad avser redovisning av regionalpolitiska konsekvenser, prövning av offent- liga åtaganden och jämställdhet mellan könen.

1.2. Kommitténs sammansättning och verksamhet

Kommitténs ordförande, ledamöter, sakkunnige och experter samt sekretariat framgår av förteckning i bilaga 2. Beredningsarbetet har letts av arbetande ordföranden Britt Olauson, huvudsekreteraren Björn Hammarberg och ex— perten Jonas Widgren, som biträtt kommittén i arbetet i dess helhet.

Sekreteraren Lars Påhlsson har ansvarat för redigering av texter som gäller invandringsreglering och flyktingbestämmelser och sekreteraren Jöran Bjällerstedt samt i vissa delar — experten Cecilia Ruthström-Ruin för texter rörande internationella frågor.

Kommittén har i anslutning till uppdraget rörande barnkonventionen läm- nat uppdrag till chefsrådmannen Barbro Thorblad, som utfört den grund- läggande analysen i denna del för kommitténs räkning, överdirektören Per- Erik Nilsson, jur.kand. Lars Ågren, lektorn Lena Ek, jur.dr. Peter Nobel och seniorforsker Jens Vedsted Hansen. Barnombudsmannen har enligt överens— kommelse inkommit med skriftliga synpunkter. Vidare har underlag över- lämnats av bl.a. Rädda Barnen.

Experterna Bengt Ranland och Hans Blyme har med hjälp av Per-Erik Nilsson biträtt kommittén med utarbetande av lagförslag.

Konsulten Börje Sjöquist har för kommitténs räkning i en skriftlig rapport redovisat erfarenheter rörande återvandringen till Chile.

Kommittén har haft 9 sammanträden. Vid dessa sammanträden har före— dragningar gjorts om den globala utvecklingen av professorn i kulturgeografi Sture Öberg, om utvecklingen av arbetsmarknadssituationen för invandrare i Sverige av lektorn Lars Andersson, Högskolan i Växjö, om sam— bandet mellan bistånd och internationell migration av generaldirektören Bo Göransson, om Utredningen (Fö 1995:02) om civila insatser för katastrof- och flyktinghjälp av ambassadören Michael Sahlin, om Asylprocessutred— ningen av expeditionschefen Erik Lempert, om utvecklingen av EU:s

invandrings- och flyktingpolitik av departementssekreterarna Eva Åkerrnan- Börje och Ola Henriksson, Arbetsmarknadsdepartementet, om förslaget till ny norsk flyktingpolitik av politisk rådgiver Roger Ingebrigtsen, Kommunal- og arbeidsdepartementet samt vid två tillfällen om flyktingsituationen i världen, Europa och Sverige av FN:s flyktingkommissaries representant i de baltiska och nordiska staterna Hans Thoolen.

Kommittén har under arbetets gång vid tre olika tillfällen haft samråd rörande kommitténs uppdrag i dess helhet med företrädare för ett stort antal invandrarorganisationer och andra frivilligorganisationer samt trossamfund. Överläggningar i särskilda frågor har därutöver hållits, däribland ett arbets— möte med organisationer och myndigheter rörande s.k. gömda barn samt ett arbetsmöte med frivilligorganisationer rörande återvandringsfrågor. Flera av organisationerna har dessutom under utredningens gång överlämnat skriftligt underlag för kommittén i olika frågor. Kommittén har på särskild inbjudan varit närvarande vid ett av Frivilligorganisationernas fond för mänskliga rättigheter arrangerat journalistseminarium med föreläsningar av företrädare för vissa organisationer över olika frågor inom kommitténs uppdrag. Likaså har kommittén på inbjudan varit företrädd vid ett av Riksdagens tvärpolitiska barngrupp och Rädda Barnen arrangerat seminarium rörande flyktingbarn. Samråd har vidare ägt rum med lnvandrarpolitiska kommittén. Samråd har också under arbetets gång skett med såväl Flyktingkommissariatets represen- tant i Stockholm som med rättsavdelningen vid högkvarteret i Geneve, särskilt vad gäller kommitténs förslag till nya bestämmelser i utlänningslagen rörande skyddsbehövande.

Kommittén har i Geneve sarnrnanträffat med företrädare för FN:s flykting— kommissarie, International Organization for Migration, Internationella Röda Korskommittén, Internationella Röda Korsfederationen och FN:s Center för mänskliga rättigheter. Kommittén har i Köpenhamn sammanträffat med företrädare för Indenrigsministeriet, Direktoratet for Udlandinge, Dansk Flygtningehjaalp och Det danske center for menneskerettigheder. Vidare har kommittén besökt Statens invandrarverks regionala organisation i Flen, Malmö och Upplands-Väsby.

1.3. Arbetets karaktär

Flyktingpolitiska komrrritténs verksamhet har lagts upp utifrån förutsättningen att uppdraget skall vara slutredovisat senast den 1 juli 1995. Med hänsyn till att kommitténs första sammanträde ägde rum den 20 februari 1995 och sekretariatet fanns tillgängligt strax därefter har den tidsrymd som stått till förfogande för så omfattande frågor som direktiven innefattar varit utom— ordentligt kort. Tiden har således inte medgett sådana utrednings-, bered- nings- och redigeringsmetoder som är sedvanliga i det svenska kommitté- väsendet och annars varit önskvärda.

Sålunda har nya analyser endast i begränsad utsträckning kunnat göras av den förda politikens effekter och av erfarenheterna från andra länder. I det senare avseendet har kommittén haft god hjälp av den översikt som Invandrar- och flyktingkorrunittén lät utarbeta, Invandring och asyl i teori och praktik — en jämförelse mellan tolv länders politik (SOU 1993zl3). Kom- mittén har vidare haft god användning av den rapport, Frivilligorganisa- tionernas roll i flyktingarbetet, som Börje Sjöquist utarbetade på uppdrag av samma kommitté.

Utarbetandet av alternativ till de förslag som läggs fram och bedöm— ningarna av effekterna av de förslag som lämnas har med nödvändighet också fått begränsas. Kommittén får därför understryka betydelsen av den remissbehandling som kommittén förutsätter kommer att ske och av det fortsatta beredningsarbetet inom regeringskansliet. De förslag till fortsatt förändringsarbete som kommittén lägger fram måste också delvis ses mot bakgrund av den korta utredningstiden. I avsnitt 10.4 lämnar kommittén synpunkter på den fortsatta beredningen av vissa frågor.

2. Motiv för en ny politik

Kommittén redovisar i detta kapitel sina motiv för den nya flykting— och migrationspolitik, som föreslås i betänkandet.

2.1. Den globala situationen

Sedan början av 1990-talet råder det allmän enighet bland experter om att befolkningsomflyttningarna inom och mellan länderna i världen kommer att öka under de närmaste årtiondena. Detta har många orsaker. Den snabba befolkningsökningen i tredje världen (inte minst Afrika) parallellt med att Nords andel av världsbefolkningen nästan lika snabbt minskar, den ökade rikedomsklyftan mellan Syd och Nord, miljöförstöring i Syd (vattenbrist eller vattenöverflöd till följd av erosion, höjning av vattenytan, industrinedsmuts- ning etc.) samt den kraftiga urbaniseringen i Syd är de viktigaste. Globalise— ringen av ekonomin som öppnar fönstren mot andra länder samt förbättrade kommunikationer och införandet av ny teknologi i tredje världen (billigt flyg, TV, telefon, fax etc.) påverkar givetvis också.

Till de faktorer som på kort och mellanlång sikt bidrar till att öka befolkningsomflyttningarna hör övergången från diktatur till demokrati i många länder. Upplösningen av paktsystemen och det därmed samman- hängande sönderfallet av statsbildningar (såsom f.d. Sovjetunionen och f.d. Jugoslavien) och uppblossandet av gamla etniska konflikter har också stor betydelse. Den pågående vapentillförseln till konflikthärdarna samt allmänt bristande framtidstro i många länder i Afrika och Asien p.g.a alltför långsam ekonomisk utveckling bidrar likaså.

För Europa tillkommer sådana faktorer på kort och mellanlång sikt som inkomstgapet mellan Västeuropa å ena sidan och Östeuropa och Nordafrika å den andra sidan, kriget på Balkan (som nu pågått i fyra år) samt osäkerheten om den politiska utvecklingen i främst Ryssland och Nordafrika.

Det är svårt att siffermässigt belysa samtliga nu nämnda faktorer. Antalet migranter i världen (definierat som externflyktingar under UNHCR:s be- skydd, intemflyktingar, miljöflyktingar, utländska arbetsmigranter och deras anhöriga samt illegala arbetsmigranter) omfattar ca 2,5 procent av världs— befolkningen.

Flyktingsituationen fortsätter att förvärras. Medan UNHCR för ungefär tio år sedan räknade med att ca 10 miljoner människor var under organisationens beskydd, uppgår antalet flyktingar i världen nu till omkring 23 miljoner. Till detta skall läggas ca 2,5 miljoner palestinska flyktingar samt omkring 25 miljoner internflyktingar. Miljöflyktingarna uppskattas nu vara 25 miljoner.

Till dessa kategorier kommer internmigranter av traditionellt slag, dvs. människor i tredje världen som flyttar från landsbygden till städerna. Totalt orrrfattar nu denna rörelse främst i riktning mot storstäderna 70—100 miljoner människor årligen, varav hälften i Kina och hälften i övriga världen. En del av dem söker sig sedan vidare från de överlastade storstäderna (med 5—20 rrrilj. invånare) till andra länder.

Orsakssambanden mellan befolkningsökningen, fattigdomsklyftan, kon— flikterna, miljöförstöringen, flykten från landsbygden till storstäderna och ökningen i stort av befolkningsrörelserna mellan länderna i världen är utom— ordentligt komplicerade. Dessa samband belyses närmare i kapitel 4.

En avgörande faktor är givetvis befolkningsökningen som sådan. Världs- befolkningen ökar nu med ungefär 100 miljoner människor varje år och 95 procent av denna ökning sker i tredje världen. Med nuvarande tillväxttakt kommer sannolikt Afrikas befolkning att öka med en miljard till år 2025 (dvs. från nuvarande 600 miljoner till 1 600 miljoner). Befolkningen i Sydasien beräknas också komma att öka med en miljard. Enbart sedan år 1950 har världsbefolkningen fördubblats.

FN:s befolkningsfond räknar med olika prognoser: den högre innebär att världsbefolkningen slutar växa vid en nivå på 27 miljarder år 2150, den mer realistiska prognosen innebär att nivån blir ll—12 miljarder. Vad som står klart är emellertid att enbart under de närmaste 60 åren kommer världsbefolk- ningen i vart fall att fördubblas jämfört med idag. Inkomstgapet mellan Syd och Nord har blivit dubbelt så stort de senaste 30 åren. Kombinationen av ökade inkomst skillnader och våldsam befolkningsökning kommer oundvik- ligen att leda till ökad migration, främst Syd-Syd men också Syd—Nord.

Ett grundläggande problem i de internationella försöken att hantera denna nya situation är att FN:s organisation för att bemästra den kombination av politiska, ekonomiska och sociala problem som ofta ligger bakom flykt och annan migration inte är tillräckligt anpassad och samordnad för uppgiften.

Global solidaritet med en tyngdpunkt på förebyggande insatser måste prägla det internationella samfundets verksamhet vad gäller utvecklingssam— arbete, internationell handel etc. De flyktingpolitiska åtgärderna är emellertid nu mer inriktade på att reagera på flyktingströmmar och omfattande befolk- ningsomflyttningar än på att förebygga dem. UNHCR, som är FN:s främsta organ för flyktingfrågor, är utformat för människor som flyr av politiskt relaterade skäl.

Vidare kan man konstatera att skillnaden ökar mellan de resurser som används för att hjälpa den relativt sett lilla andel flyktingar som kommit till industriländerna och de resurser som genom multilaterala och bilaterala kanaler används för merparten av världens flyktingar och för flyktföre- byggande insatser.

2.2. Utvecklingen i Europa

Europa berörs direkt av den växande flyttningsbenägenheten i världen. Revolutionen på kommunikationsområdet har gjort att människor på ett helt annat sätt än för ett par årtionden sedan kan ta sig till vår kontinent för att söka asyl eller invandra. Kommunismens fall i Östeuropa har dessutom öppnat nya vägar för flyktingar och andra migranter som vill söka skydd eller en utkomst i den rika, fredliga och demokratiska delen av världen. Ett krig som skapat miljontals flyktingar pågår dock mitt på den europeiska kontinenten.

Det system som har upprättats i samverkan mellan de europeiska länderna för att reglera migrationen dem emellan har genomgått flera utvecklingsfaser under tiden efter andra världskriget och är inte anpassat till framtida behov. Under 1950-talet löstes de återstående flyktingproblemen i Europa. Relativt fri rörlighet för arbetskraften genomfördes. En omfattande gästarbetarinvand- ring från Sydeuropa (Portugal, Spanien, dåvarande Jugoslavien, Grekland och Turkiet) samt Nordafrika till de europeiska industriländerna dominerade den migrationspolitiska utvecklingen under 1960—talet fram till invandrings- stoppet år 1973. Som en följd av den stora gästarbetarinvandringen ökade sedan anhöriginvandringen och den illegala migrationen, liksom asylinvand- ringen vid mitten av 1980-talet.

Ökningen av antalet asylsökande i västvärlden har sammanfallit med eko- nomiska svårigheter. Systemen för utredning och mottagande av asylsökande är i sig mycket kostnadskrävande. Den höga arbetslösheten medför att asyl- invandringen ger stora kostnader också på längre sikt.

De europeiska länderna kommer oundvikligen att ställas inför ett ökande migrationstryck p.g.a. befolkningsökningen i tredje världen (som leder till att Europas befolkning blir en allt mindre del av världsbefolkningen), den ökande fattigdomsklyftan, storstädernas tillväxt, miljökatastrofer samt ök- ningen av antalet konflikter i närområdet.

Mot bakgmnd av detta ökande migrationstryck gäller det för de europeiska västländema, däribland Sverige, att bedöma hur

a) de samlade resurserna för att (i) reglera invandringen, (ii) pröva asylskäl och (iii) ta emot och integrera invandrare skall vägas mot

b) insatser utanför det egna landet, i ursprungsländerna, för att motverka orsakerna till utvandring samt för att skydda och bistå människor och för att ge skydd till flera.

Denna avvägning är särskilt angelägen att göra med tanke på de asyl- sökande som har genuina skyddsbehov. Antalet flyktingar i världen (extern- och internflyktingar) har ökat dramatiskt under de senaste tio åren och denna ökning väntas tyvärr fortsätta de närmaste tio åren av en rad olika skäl. Därför framstår det som än mer angeläget att industriländerna, däribland Sverige, kollektivt prövar hur internationella system skall kunna upprättas som bättre förebygger flyktsituationer, ger skydd åt så många flyktingar som möjligt, oavsett var detta skydd erbjuds, och som i högre grad inriktas på åter- vändande när orsakerna till flykt har undanröjts.

Sverige är fr.o.m. år 1995 medlem i EU. Unionen är en av de viktigaste aktörerna för att påverka orsakerna till flykt och massmigration. Sveriges medlemskap i EU innebär förutom nya åtaganden också ett nytt ansvar att delta i och påverka den framtida europeiska politiken på migrations— och flyktingområdet inklusive sambanden med EU:s bistånds— och handelspolitik samt det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet. EU:s biståndsbudget är ungefär tre gånger så så stor som den svenska och har också sin tyngdpunkt i Afrika. Sedan slutet av 1980-talet pågår inom EU ett arbete med inriktning på att skapa gemensamma europeiska yttergränser, en gemensam asylpolitik och långsiktigt även en gemensam invandringspolitik.

Medlemskapet har alltså öppnat nya möjligheter att främja svenska migra— tions- och flyktingpolitiska mål. Dessa möjligheter är viktiga att tillvarata eftersom de svenska resurserna i jämförelse med EU:s är små och möjlig- heterna att driva en avvikande svensk politik på dessa områden har minskat. Sverige är dock redan i förhållande till sin storlek en av de främsta aktörerna och bidragsgivarna i det internationella flyktingarbetet.

Sedan år 1992 pågår inom EU också ett samarbete inom det utrikes- och säkerhetspolitiska området. Detta samarbete är dock bara i begränsad utsträckning samordnat med samarbetet kring invandrings- och asylfrågor. Någon sarnrnanlänkning av det arbete som bedrivs under den första pelaren i Maastrichtavtalet vad avser EU:s bistånd till tredje världen och unionens humanitära flyktinginsatser, den andra pelarens utrikes- och säkerhetspoli- tiska verksamhet sarnt den tredje pelaren med samarbete kring invandring och asyl har ej skett. Bördefördelningssystem behöver också etableras mellan EU-länderna samt mellan dessa och angränsande länder (se vidare avsnitt 5.4).

Det som nu har anförts utgör några viktiga motiv, från ett europeiskt perspektiv, att inleda en översyn av den svenska flykting- och invandrings- politiken, varigenom Sverige skulle kunna verka pådrivande i EU.

2.3. Utvecklingen i Sverige

Utvecklingen av den svenska invandrings- och flyktingpolitiken har i stort sett följt samma mönster som på kontinenten. Efter den omfattande flykting- invandringen under och efter andra världskriget kom frågan om arbets- kraftens fria rörlighet inom Norden och uppbyggnaden av den gemensamma nordiska arbetsmarknaden och det gemensamma nordiska passkontroll— området att dominera utvecklingen under 1950-talet. Under andra hälften av 1960-talet ökade den arbetsmarknadsbetingade invandringen från Finland, dåvarande Jugoslavien, Grekland och Turkiet kraftigt, varpå Sverige i likhet med andra europeiska länder stramade upp invandringspolitiken i början av 1970-talet. En omfattande satsning på att underlätta invandrarnas integration i samhället gjordes under andra hälften av 1970-talet. Från mitten av 1980-talet kom, i likhet med i andra europeiska länder, asylinvandringen att dominera.

Den i europeisk jämförelse omfattande invandringen till Sverige av asyl- sökande måste liksom den omfattande invandringen av anhöriga ses i relation till de stora kostnaderna. För Sveriges del räcker det detta samman- hang med att erinra om att statens kostnader för prövningen av asyl- ansökningar och mottagningsstöd under åren 1992—1994 uppgått till ca 20 miljarder kr. Som jämförelse kan nämnas att Sveriges hela bistånd till utveck- lingsländema under samma tid (åren 1992—1994) uppgick till sammanlagt ca 45 miljarder kr. och att de svenska bidragen till UNHCR uppgick till ca 1,5 miljarder kr.

Ökande integrationssvårigheter, långsiktigt sjunkande sysselsättningsgrad och hög arbetslöshet samt socialhjälpsberoende bland invandrarna innebär såväl svårigheter som ökade kostnader. Ett omfattande, långvarigt och resurs- krävande arbete krävs för att ge l980-talets och 1990—talets invandrare rimliga förutsättningar för framtiden i Sverige. Hur detta arbete skall genomföras ligger dock utanför kommitténs uppdrag. lnvandrarpolitiska kommittén har särskilt tillsatts med ett sådant övergripande uppdrag.

Kostnaderna för den fortsatta invandringen, sedda i ljuset av det ovan berörda ständigt ökande rnigrationstrycket i framtiden, måste i denna situation också relateras till behovet av ökade insatser för att förebygga flykt och tvungen migration samt för internationellt flyktingbistånd.

En flykting- och migrationspolitisk omorientering förutsätter att hela det traditionella systemet för flyktinghjälp i ett mottagningsland som Sverige ses över. Ökad vikt behöver läggas vid hur Sverige och andra länder i den rika världen skall kunna överföra en del av de resurser som idag binds upp i asyl- och flyktingmottagande i de egna länderna till generella och riktade insatser i

de områden där flyktingproblemen förekommer. Sveriges medlemskap i EU ökar som ovan framhållits möjligheterna att påverka utvecklingen. Flera olika politikområden berörs. Den svenska utrikes-, säkerhets-, bistånds- och handelspolitiken har på flera sätt en rnigrations- och flyktingpolitisk dimen- sion. De olika politikområdena är emellertid inte tillräckligt effektivt samordnade.

3. Grunderna för en ny politik

Kommittén redovisar i detta kapitel de grunder som kommittén föreslår att den nya flykting- och migrationspolitiken skall bygga på.

3.1. Skydd och hjälp åt största möjliga antal

Allt fler människor i världen kommer, enligt de bedömningar som återgetts ovan, under de närmaste årtiondena att tvingas lämna sina hem på grund av förtryck, väpnade konflikter, miljökatastrofer och extrem fattigdom. Det internationella samfundet kommer att ställas inför krav på kraftigt ökade humanitära insatser för att skydda och hjälpa flyktingar. Ett grundläggande mål bör vara att så många som möjligt skall få skydd och hjälp, oavsett var de befinner sig och vem som ger detta beskydd. Detta bör alltså gälla för flyktingar som befinner sig utanför Europa, inom vår världsdel eller i Sverige och för insatser som görs av det internationella samfundet, inom ramen för europeiskt samarbete eller av Sverige.

Resurserna för att uppnå detta mål är begränsade. Den omfattande invand- ringen av asylsökande till industriländerna under de senaste tio åren har väckt frågan om sambandet mellan insatser för asylsökande i dessa länder och mot— svarande insatser i ursprungsområdet. Som redan har framhållits har skill- naden ökat mellan de resurser som används för att hjälpa den relativt sett lilla andel av flyktingarna i världen som kommit till industriländerna och de resurser som genom multilaterala och bilaterala kanaler används för merparten av världens flyktingar. Som ett exempel kan nämnas kostnaderna för de svenska humanitära insatserna i f.d. Jugoslavien i förhållande till kostnaderna för asylsökande i Sverige från detta område, som uppgått till det tiodubbla. I ett längre perspektiv blir det därför alltmer nödvändigt för samtliga industri—

länder att relatera kostnaderna för asylmottagandet till behovet av ökade insatser för bl.a. stöd åt det internationella flyktingarbetet.

För Sveriges del innebär detta att de samlade resurser som vi förfogar över för att ge flyktingar hjälp och skydd bör ses som en helhet. Till dessa samlade resurser hör den flyktinghjälp som genom Utrikesdepartementet, FN-syste- met och EU förmedlas för flyktingar utanför Sverige och det skydd och den hjälp som genom Arbetsmarknadsdepartementet och övriga berörda myndig— heter förmedlas för flyktingar i Sverige. Eftersom flyktinghjälpen i Sverige är betydligt dyrare än flyktinghjälp utomlands bör, om inte andra skäl före- ligger, kravet på en effektiv användning av de samlade svenska resurserna kunna leda till att fler flyktingar ges skydd även om detta sker utanför Sverige. Samtidigt bör självfallet asylrätten i Sverige och inom EU värnas. Flyktingar som kommer till Sverige och saknar skydd någon annanstans skall även framöver ha rätt till skydd här, i enlighet med internationella åtaganden och svenska flyktingpolitiska traditioner.

3.2. Global solidaritet och förebyggande insatser

Flertalet flyktingar finns och kommer att finnas i de fattiga länderna i Afrika och Asien. Dessa länder står oftast redan utan flyktingströmmar (inom det egna landet och från grannländerna) inför gigantiska omställningsproblem. Den kraftiga befolkningstillväxten nödvändiggör en ökad livsmedelsproduk- tion och framtvingar en stor inströmning till storstäderna. Miljöproblemen och spänningar mellan olika befolkningsgrupper ökar konfliktriskema. Ojäm- lika villkor på världsmarknaden hämmar den ekonomiska utvecklingen i många av dessa länder. Samtidigt finns i vissa regioner i Afrika och särskilt Asien tydlig ekonomisk utveckling, ökad välfärdsspridning och framtids- optimism.

En utgångspunkt för den svenska flyktingpolitiken bör vara att de fattiga länderna bör ha stöd för sina utvecklingssträvanden och att det internationella samfundets insatser för att angripa grundorsaker till flykt och påtvingad migration behöver bli mer effektivt. Det existerande internationella systemet för att hantera den kombination av politiska, ekonomiska och sociala problem som ligger bakom flykt och annan migration är inte tillräckligt anpassat och samordnat för uppgiften. Som tidigare nämnts är det internationella systemet för flyktingfrågor mer inriktat på att reagera på flyktingströmmar än att förebygga dem.

Flyktförebyggande åtgärder bör i ökad utsträckning behandlas i interna— tionella säkerhetspolitiska och ekonomiska fora och beaktas vid den pågående revideringen av de av FN:s instrument och institutioner som syftar till att främja fred, säkerhet och ekonomisk utveckling. Även inom EU-samarbetet bör de gemensamma insatserna inom utrikes-, säkerhets-, handels— och biståndspolitiken ha en tydligare uttalad migrations- och flyktingdimension.

Särskilt viktiga är insatser för att främja demokrati, respekt för mänskliga rättigheter samt fredlig konfliktlösning och nedrustning.

Ovanstående resonemang gäller i motsvarande grad den svenska utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Politiken inom dessa områden bör i högre grad inriktas på att motverka sådana faktorer som kan ge upphov till omfattande migration, såsom kraftig befolkningstillväxt och urbanisering.

3.3. Sveriges närområde i blickpunkten

Järnridåns fall och demokratiseringen av Central— och Östeuropa har av naturliga skäl lett till en ökning av befolkningsrörelsema såväl inom och från länder i denna del av Europa som genom desamma. Tidigare kunde befolk- ningen i de flesta av dessa länder inte utvandra men nu har dörrarna utåt öppnats. Likväl har detta ej lett till någon omfattande ekonomiskt betingad utvandring västerut. Konflikten i f.d. Jugoslavien har emellertid förorsakat den största flyktingkatastrofen i Europa sedan andra världskriget. Även i sydöstra Europa (Turkiet) och Kaukasus pågår konflikter som har gett upp— hov till flyktingströmmar. Utvecklingen i f.d. Sovjetunionen präglas av stora och ökande omflyttningar av olika etniska grupper. Dessa rörelser kan, i kombination med tilltagande spänningar och konflikter, komma att växa dramatiskt om utvecklingen i området ej stabiliseras.

De central- och östeuropeiska länderna är nu i färd med att anpassa sina gränskontrollsystem till dem i Västeuropa (särskilt de länder som avser söka ansluta sig till EU), de undertecknar FN:s flyktingkonvention, upprättar nationella asylsystem och deltar i ökad utsträckning i det internationella migrations- och flyktingpolitiska samarbetet. De behöver politiskt, materiellt och ekonomiskt stöd för att kunna vidareutveckla politiken i denna riktning. En omfattande transitmigration till västeuropeiska länder ökar bördan för länderna i Central- och Östeuropa. Därtill kommer effekterna av det för— bättrade västeuropeiska gränssamarbetet, av en striktare första asyllands— politik och av ikraftträdandet av Schengenreglema.

Det ligger självklart i övriga europeiska länders intresse att alla länder i Europa får jämförbara system. Även skyddsbehövande som söker sig till Central- och Östeuropa bör kunna räkna med att få sin ansökan prövad på ett rättssäkert sätt och under tiden kunna leva under acceptabla förhållanden. Kompetensuppbyggnad krävs för att länderna i Central- och Östeuropa till— sammans med Sverige och andra västeuropeiska stater skall kunna utveckla sådana fungerande asylsystem, medverka till en bättre reglering av migra- tionsrörelserna och motverka organiserad människosmuggling.

För Sveriges del är i första hand St. Petersburgsregionen (Ryska federa- tionen) samt de tre baltiska staterna av intresse i detta sammanhang. Insatser i övriga stater i Central- och Östeuropa samt andra relevanta första asylländer bör emellertid också övervägas. Vad gäller den aktuella flyktingkrisen på

Balkan bör riktat stöd till Kroatien särskilt komma i fråga, så att landet fortsättningsvis kan bära sin stora flyktingbörda. Även UNHCR:s och IOM:s program i Sveriges närområde är betydelsefulla

3.4. En aktiv svensk EU-politik

Som nämnts ovan innebär Sveriges medlemskap i EU förutom nya åtaganden också ett nytt ansvar att delta i och påverka den framtida europeiska politiken på migrations- och flyktingområdet, inklusive sambanden med unionens bistånds- och handelspolitik. Detta ger också nya möjligheter att främja svenska migrations— och flyktingpolitiska mål.

De möjligheter medlemskapet ger är viktiga att tillvarata eftersom de svenska resurserna i jämförelse med EU:s är små. Förutsättningama för att driva en avvikande nationell svensk politik på dessa områden har som tidigare nämnts minskat. I förhållande till sin storlek är dock Sverige en av de främsta aktörerna och bidragsgivarna i det internationella flyktingarbetet.

Det behövs, enligt kommittén, en samordnad och aktiv EU—politik för flyktingfrågor, med insatser såväl inom som utom EU-området. Värn om asylrätten, bördefördelning och åtgärder som undanröjer orsaker till flykt och påtvingad migration samt skydd åt skyddsbehövande i den egna regionen och på andra håll i världen bör vara huvudinslag i den kommande EU—politiken på området. Sverige har en viktig roll i arbetet för att på sikt genomföra fri rörlighet mellan EU och andra regioner. EU:s bistånds- och handelspolitik bör beakta den migrations- och flyktingpolitiska dimensionen. Särskild vikt bör ägnas åt den internationella vapenhandeln och miljöfrågorna.

3.5. Reglering av invandringen

Ett särdrag för invandringen till Sverige i jämförelse med invandringen till andra västeuropeiska länder är att den i betydande utsträckning består av asylsökande, som sedermera får stanna, och av deras anhöriga. Invandringen till övriga västeuropeiska länder är av mer varierad karaktär, med ett betydan— de inslag av arbetskraft även under senare år.

Invandringen av asylsökande till Sverige låg i början av 1980-talet på en årlig nivå av 2 000 och ökade till ca 30 000 i slutet av årtiondet. År 1992 nåddes rekordnivån 84 000 och år 1995 beräknas Sverige åter ha komrrrit ned på nivån ca 15 000. En asylinvandring av denna varierande omfattning ställer utomordentligt stora krav på resurser.

En utgångspunkt för invandringsregleringen är att de internationellt bind- ande åtaganden som Sverige har gjort skall respekteras. Det gäller överens- kommelserna om rörligheten inom Norden och EU. Det gäller respekten för familjelivet och andra mänskliga rättigheter och grundläggande friheter enligt

bl. a. Europakonventionen. Det gäller också rätten för flyktingar som tagit sig till Sverige att få skydd här enligt flyktingkonventionen. En betydande in— vandring kan beräknas ske redan till följd av dessa internationella åtaganden.

Annan invandring bör regleras med hänsyn till de behov som finns av insatser för skyddsbehövande i världen och åtgärder för att angripa grund- orsaker till flykt och påtvingad migration.

En annan utgångspunkt bör vara rättssäkerhet och effektivitet i reglerings- systemet. Regleringen av invandringen och asylprövningen kräver en god samordning av åtgärderna på myndighetsplanet, såväl inom regeringskansliet som på verksnivå.

3.6. Fokus på återvandringsperspektivet

Det är en mänsklig rättighet att återvända till sitt land. Åtgärder direkt inrik— tade på att stödja återvandring har emellertid inte varit någon framträdande del av politiken för flyktingar i Sverige medan internationella repatrierings- program däremot har fått omfattande stöd av Sverige.

Frivilligt återvändande bör utgöra det långsiktiga målet för internationella flyktinginsatser överallt där detta är möjligt. Detta bör vara en viktig del även för politiken för flyktingar i Sverige och i princip prägla mottagandet från första början. Den som erhållit skydd i Sverige och vill återvända till ursprungslandet skall uppmuntras och få stöd till att återvända .

3.7. Den svenska situationen

Invandringen till Sverige orsakar stora samhällskostnader i nuvarande läge. Även det statsfinansiella läget och kommunernas situation måste beaktas vid utformningen av invandringspolitiken. Kostnadsutvecklingen för invand- ringen har inte tillräckligt kunnat styras av statsmakterna. Frågan om den fortsatta invandringen måste i denna situation också relateras till behovet av ökade insatser dels för att förebygga flykt och tvungen migration samt stödja det internationella flyktingarbetet,dels för att stödja den frivilliga återvand- ringen från Sverige.

Sysselsättningsgraden har långsiktigt sjunkit kraftigt bland invandrarna. Flertalet av dem som invandrat under det senaste årtiondet kan inte försörja sig själva. Socialhjälpsberoendet är ökande. Ett omfattande, långvarigt och resurskrävande arbete krävs därför för att ge l980—talets och 1990—talets invandrare rimliga förutsättningar för att kunna leva ett självständigt liv i Sverige.

4. Samarbete i ett globalt perspektiv

De komplexa katastrofer och andra typer av flykt- och migrations- situationer som är att förvänta i framtiden kräver, förutom nya analys- metoder rörande möjliga flykt- och migrationsströmmar, också ett effektivt samarbete mellan det internationella samfundets politiska, militära och humanitära delar.

Behovet av att förebygga flykt och migrationsrörelser bör tydligare än idag ingå i Sveriges långsiktiga mål för utvecklingsbiståndet. Främ- jande av demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och minoriteters ställning, stärkande av globala och regionala säkerhetsmekanismer och förbättring av handelsvillkoren för fattiga länder bör ges särskild upp- märksamhet.

Flykting- och migrationsfrågor bör i ökad utsträckning föras upp på dagordningen i internationella säkerhetspolitiska och ekonomiska fora. Vapenhandelns och miljöförstöringens betydelse för flykt och på- tvingad migration bör uppmärksammas och åtgärdsprogram inom dessa områden övervägas.

Riktade insatser på kort och mellanlång sikt bör göras där indi- kationer finns att en migrations- eller flyktingström i större skala kan komma att utlösas. Medel måste finnas tillgängliga i sådana situationer.

UNHCR är i dagsläget den bäst lämpade organisationen för att ansvara för såväl flyktingar som, i de flesta fall, internflyktingar och måste ges erforderliga resurser för detta arbete.

Riktade insatser kan med fördel initieras och utföras även av regionala organ. I Europa är OSSE ett utmärkt sådant exempel.

4.1. Komplexa orsakssamband

Internationell migration och flykt rör en kärnpunkt i all utrikes- och säker— hetspolitik, nämligen principen om varje stats kontroll över det egna terri- toriet. Världens uppdelning i suveräna stater, som alla förbehåller sig rätten att själva bestämma vem som skall få vistas i samt resa in i och ut ur det egna landet, medför att internationella migrations- och flyktingströmmar alltid är politiska frågor. För att kunna förstå hur sådana strömmar orsakas måste man därför utgå från det politiska sammanhanget.

När det gäller flyktingströmmar har dessa alltid sin rot i politiskt relaterade orsaker i hemlandet, såsom förföljelse av politiskt eller religiöst oliktänkande

eller andra grova kränkningar av mänskliga rättigheter, väpnade konflikter och brister i statens skydd av de egna medborgarna. Potentiella mottagar- staters politik inverkar också på om flyktingströmmar uppstår i olika situa- ioner och i vilka riktningar de går. Andra typer av mer eller mindre ofrivillig utvandring, t.ex. ekonomiskt betingad migration, påverkas likaledes om än mer indirekt av politiska skeenden både i migranternas hemländer och i de länder dit de söker sig.

Det politiska perspektivet på flykt och migration innefattar emellertid inte bara enskilda staters politik. För att kunna förklara mönstren i flykting- och migrationsströmmarna i världen måste man även ta hänsyn till de globala säkerhetspolitiska, ekonomiska och befolkningsmässiga strukturerna. Medan ekonomiska och befolkningsmässiga trender under en lång rad av år har pekat i riktning mot att migrationsströmmama i världen kontinuerligt kan förväntas öka, har de revolutionerande politiska omvälvningarna i världen sedan det kalla krigets slut gjort att nya analyser krävs av vilka typer av strömmar som vi kan förvänta oss.

Det kalla kriget satte under efterkrigstiden i stor utsträckning ramarna för flyktingströrnmama och för den internationella flyktingpolitiken. Detta gällde givetvis för de flyktingar som sökte sig från öststaterna till västvärlden. Det gällde också i många fall för flyktingsituationer utanför Europa. Under 1970- och 1980—talet hade de flesta konflikter som ledde till stora flyktingströmmar, t.ex. i Indokina, Centralamerika, Afghanistan och på Afrikas Horn, direkt eller indirekt samband med det kalla kriget. De flyktingsituationer som upp— stod var ofta svårlösta, eftersom konflikterna tenderade att bli mycket ut- dragna.

Det kalla krigets slut och de nya typer av konflikter som uppstått i dess efterföljd har på flera grundläggande sätt förändrat flyktingströmmarna och möjligheterna att vidta åtgärder.

Den utveckling som hittills haft de allvarligaste konsekvenserna är de konflikter med etniska förtecken som uppstått i samband med uppsplittringen av tidigare kommunistiska stater, i första hand Jugoslavien och Sovjet- unionen. De har lett till massflyktsituationer både inom och över statsgränser med en omfattning som vår del av världen inte har sett sedan andra världs- kriget. Många tecken finns på att denna typ av konflikter kan komma att bilda mönster under lång tid framöver.

I detta sammanhang bör särskilt nämnas sambandet mellan den interna- tionella vapenhandeln och väpnade konflikter som ger upphov till flykting- strömmar. Dessa konflikter äger ofta rum i de fattiga delarna av världen och mellan länder som saknar egen tillverkning av vapen.

En annan utveckling i det kalla krigets efterföljd, som även den har fått direkta konsekvenser för vårt eget land, är att möjligheterna för människor att röra sig över statsgränser i Europa radikalt har utökats i och med att de totalitära kontrollapparatema försvunnit. Detta gör inte bara att människor nu

kan ta sig från östra till västra Europa, utan också att människor från andra delar av världen — Mellanöstern, Asien och Afrika — nu fått nya möjligheter att resa in i Västeuropa. Sverige har t.ex. tagit emot asylsökande från Irak och Sri Lanka som korrunit via Ryssland och Baltikum.

Det kalla krigets slut har emellertid inte bara inneburit nya flykting- strömmar, utan har också lett till att en rad flyktingsituationer har kunnat lösas och att det internationella samfundet fått utökade möjligheter att förebygga flykt. Ett stort antal flyktingar har t.ex. under de senaste åren genom FN- ledda operationer kunnat återvända till länder som Kambodja, Mocambique och El Salvador.

Orsakerna bakom den enskilda människans beslut att lämna sitt hemland är i väsentlig utsträckning bestämmande för vilket mottagande och bistånd hon får i andra stater och av internationella organisationer. Den som flyr undan religiöst, etniskt eller politiskt betingad förföljelse har en konventionsskyddad rätt till skydd. Den som flyr undan krig eller allmänt politiskt våld har ingen sådan konventionsenlig rätt i Europa och Asien men väl i Afrika. Den som flyr undan svält, rrriljö- och naturkatastrofer har överhuvudtaget ingen rätt till internationellt flyktingskydd, men kan få bistånd genom organisationer för katastrofhjälp. Den som lämnar sitt land av ekonomiska skäl har inte heller några rättigheter enligt det internationella systemet för skydd av flyktingar men omfattas av allmänna regler på mänskliga rättighetsområdet samt av sär- skilda internationella regler bl.a. på arbetsrättens område genom interna- tionella rättsinstrument i syfte att motverka diskriminering av migrerande arbetare etc.

Problemet är att verkligheten ofta inte låter sig delas in i distinkta kate- gorier av detta slag. Vad som kan förefalla vara en naturkatastrof kan ofta visa sig hänga intimt samman med politiska faktorer. Vid många fall av torka och hungersnöd i Afrika har katastroferna förvärrats av pågående krig som gjort det svårt att transportera förnödenheter till de drabbade. I vissa situa- tioner har hungern t.o.m. använts som ett vapen i krigföringen. Genom att vägra hjälporganisationer tillträde till drabbade områden har regeringar, t.ex. den i Sudan, sökt driva människor på flykt för att kunna besegra rebell— styrkor.

Denna typ av s.k. komplexa katastrofer, dvs. katastrofer som orsakas av en kombination av faktorer och som leder till att olika slag av hjälpbehov uppstår, är särskilt svåra för det internationella samfundet att hantera. De olika problemen förstärker varandra och oklarheter uppstår ofta kring ansvarsfördelningen mellan de olika hjälporganen.

Bedömningar av huruvida enskilda asylsökande skall betraktas som flyk- tingar eller ekonomiska migranter kan på ett liknande sätt försvåras av sambanden mellan olika orsaker till flykt. Regeringar kan t.ex. hindra vissa individer eller grupper att försörja sig. I allvarliga fall kan åtgärder på det ekonomiska området på så sätt utgöra ett led i politisk förföljelse. I de

kommunistiska öststaterna var det vanligt att bestraffa oliktänkande genom att förbjuda dem att utöva sitt yrke. I 1970—talets Uganda förbjöds på liknande sätt människor med asiatiskt ursprung att driva handel.

På omvänt sätt kan människor som uppger sig, och ofta även upplever sig, fly av politiska skäl i själva verket ha motiv som kanske i lika hög utsträck— ning är ekonomiska. Det är således i många fall svårt att peka ut en enda orsak till att en individ eller grupp väljer att lämna. sitt hemland.

I situationer av massflykt går det ofta klart att urskilja den utlösande fak— torn. För att kunna förklara varför massflykt över statsgränser uppstår måste man emellertid också beakta andra orsaker än de direkt utlösande dvs. orsaker av mer underliggande karaktär. Dessa kan vara långvarigt politiskt förtryck mot befolkningsgrupper, särskilt svår ekonomisk situation i delar av ett land osv.

Alla de orsaker till flykt och migration som redogjorts för hittills har att göra med situationen i flyktingarnas och migranternas hemländer. Detta räcker dock inte som orsaker om man vill kunna förutse och förebygga migrations— och flyktingrörelser. Också faktorer i potentiella mottagarländer påverkar i hög grad människors benägenhet att lämna sina hemländer. Detta är ganska självklart när det gäller dem som flyttar av rent ekonomiska skäl. De har ju ingen anledning att lämna sina hemländer om de inte tror att de kan få det bättre i något annat land.

Också när det gäller flyktingströmmar som i huvudsak är politiskt motiverade är faktorer i omvärlden av avgörande betydelse. Visserligen är flyktingar människor som tvingas snarare än väljer att lämna sina hem, men i många situationer finns ett val mellan att fly inom hemlandets gränser eller att fly till ett annat land. För att det senare överhuvudtaget skall vara möjligt krävs dels att de kan lämna sitt land (vilket inte är självklart i många totalitära stater), dels att de skall kunna resa in i det potentiella mottagarlandet (vilket inte är självklart någonstans i världen). Dessutom krävs inte bara att de skall kunna resa in i ett mottagarland utan också att detta skall vara villigt att ta emot dem och ge dem skydd mot förföljelse eller krig. Omvärldens asyl- politik är därför av betydelse för om flyktingströmmar över statsgränser över- huvudtaget uppkommer. Den skiftande politiken i olika potentiella mottagar— länder är dessutom av betydelse för valet av destination när flyktingen väl lämnat sitt hemland. Flyktingens val av destination påverkas inte bara av graden av ekonomiskt välstånd i mottagarlandet. Demokrati, politisk stabilitet och frånvaro av krig är av avgörande betydelse för dem som flyr undan krig och förtryck. Detta gäller inte minst beträffande val av slutdestination då människor fortsätter sin flykt från ett första asylland till ett tredje land.

En annan faktor som kan ha stor betydelse för valet av destinationsland är tidigare flykting— eller migrationsströmmar. Den som flyr väljer ofta att ta sig till ett land där det redan finns landsmän eller släktingar, ett land som man alltså något känner till och har band till och där det finns etniska nätverk.

Det bör dock understrykas att det val av destination som enskilda och grupper av migranter och flyktingar gör grundas på hur de tror sig komma att )li mottagna i ett visst land. Kunskaperna om andra länder är ofta bristfälliga )ch valet kan bygga på mer eller mindre osanna rykten som ofta florerar då nänniskor upplever sig hotade eller är missnöjda med sin situation. Om man lill kunna förebygga t.ex. asylinvandring av människor som inte har skydds- )ehov är det därför av betydelse att kunna förmedla korrekt information i leras hemländer beträffande de reella möjligheterna att bosätta sig i poten- tiella mottagarländer. Projekt med sådan inriktning bedrivs t.ex. av IOM i Rumänien och av UNHCR i Albanien och i Ryska Federationen .

Slutligen bör man vara medveten om att en rad andra mer slumpmässiga faktorer kan ha betydelse för var flyktingar eller migranter hamnar. Rent .ogistiska skäl kan t.ex. ofta spela in. Om kommunikationer endast finns i en viss riktning har människor som känner sig hotade eller som vill söka en itkomst i andra länder helt enkelt inte några större valmöjligheter.

De nu nämnda komplicerade orsaksarnbanden behöver beaktas vid utform- ningen av framtida internationella samarbetsformer vilkas syfte är att lösa :lyktingproblemen i världen och motverka orsaker till omfattande befolk- ningsomflyttningar.

4.2. Flyktingsituationen i världen

För den allmänna ökningen av antalet migranter och flyktingar i världen har redogjorts i avsnitt 2.1.

Det finns i världen i dag drygt 23 miljoner flyktingar som behöver skydd och bistånd. Av dessa är drygt 19 miljoner flyktingar som flytt till ett annat land. Ytterligare 4 miljoner är flyktingar som återvänt till sina hemländer men som fortfarande behöver skydd och stöd samt personer drabbade av situa- tionen i f.d. Jugoslavien. Till detta skall läggas ca 2,5 miljoner palestinier som sedan lång tid tillbaka lever i flyktingläger.

Det finns ytterligare ett stort antal människor på flykt inom sina länders gränser på grund av bl.a. inbördeskrig och svält. Det totala antalet intern- :lyktingar i världen uppskattas till uppemot 25 miljoner. Urbaniseringen i tredje världen tar sig i många fall helt oorganiserade former som kan liknas vid flykt undan fattigdom och de stora städerna växer explosionsartat. De flyktingsituationer som uppstått under de senaste åren har visat att det i de flesta fall är svårt att göra någon åtskillnad i traditionell bemärkelse mellan flyktingar som korsar en internationell gräns och de som stannar i sitt hemland. I många fall är intemflyktingama i lika stort behov av internationellt skydd och bistånd som konventionsflyktingarna.

I ett globalt perspektiv är flyktingar och internflyktingar ojämnt fördelade. Detta gäller framför allt i förhållande till de ekonomiska möjligheterna för berörda länder att ta hand om och sörja för en flyktingpopulation. Speciellt

Afrika har en stor flyktingbörda. Av de drygt 23 miljonerna flyktingar åter- finns 25 procent (knappt 6 miljoner) i Afrika, 26 procent i Europa, 32 procent i Asien och Oceanien, 10 procent i f.d. Sovjetunionen, 6 procent i Nord- amerika samt 1 procent i Latinamerika.

Bland enskilda länder är det framför allt Zaire (2 miljoner), Iran (1,7 miljoner) och Pakistan (1,2 miljoner) som hyser stora grupper flyktingar men även i flera länder i Afrika finns stora flyktinggrupper. Tanzania och Sudan t.ex. har ca 700 000 vardera och i Guinea finns nästan 600 000 flyktingar. Stridigheterna i Kaukasusområdet i det tidigare Sovjetunionen har förorsakat stora flyktingströmmar till Azerbajdzan (1 miljon), Tadjikistan (500 000), Armenien (400 000) och Georgien (260 000).

Kriget i f.d. Jugoslavien har pågått sedan år 1991 och närmare 4 miljoner människor har tvingats lämna sina hem på flykt undan striderna. Många finns i Kroatien, Sverige, Tyskland och Österrike.

Den ökande miljöförstöringen i världen och den därav påtvingade migra— tionen har skapat ett nytt begrepp, "miljöflyktingar". Om man med miljö- flyktingar betecknar människor som drivits från sina hem p.g.a. torka, jorderosion, ökenspridning, avskogning och andra liknande miljöproblem kan antalet uppskattas till ca 25 miljoner människor. De flesta finns i Afrika, Kina och Mexiko. Om man som miljöflyktingar också räknar de som tvingats flytta p.g.a. stora dammbyggen så uppskattas antalet sådana enbart i Kina och Indien till uppemot 50 miljoner. I f.d. Sovjetunionen har ett okänt antal miljoner människor drabbats av miljöförstöring som kan relateras till industri— utsläpp, t.ex. runt Aralsjön, eller till kärnkraftskatastrofer, t.ex. kärnkrafts— olyckan i Tjernobyl. Det bör noteras att begreppet "miljöflykting" saknar en internationellt erkänd definition.

4.3. Det internationella systemet

Grunderna i det internationella systemet för flyktingskydd är 1951 års flyktingkonvention (ibland också benämnd Genévekonventionen) och FN:s flyktingkommissarie, UNHCR. Utöver dessa finns en rad andra interna- tionella överenskommelser och organisationer med direkt eller indirekt syfte att ge flyktingar skydd och/eller bistånd. Bland organisationerna märks bland andra FN:s speciella organ för palestinaflyktingarna, UNRWA (United Nations Relief and Works Agency) och ICRC (International Committee of Red Cross). Den senare organisationen har bl.a. till uppgift att ge skydd åt civila i väpnade konflikter.

För migrerande arbetstagare finns ett internationellt skyddssystem som på FN—nivå övervakas och samordnas av ILO. Detta beskrivs i avsnitt 5.3.1.

4.3.1. Flyktingkonventionen

Flyktingkonventionen från år 1951 utgör tillsammans med tilläggsprotokollet från 1967 det främsta rättesnöret för enskilda staters flyktingpolitik. Hittills har 128 av världens stater undertecknat konventionen och/eller tilläggsproto- kollet och är därigenom bundna att ge flyktingar det skydd som instrumenten föreskriver.

Rätten för den som är förföljd att söka asyl finns nedlagd redan i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från år 1948 där det i artikel 14 sägs att envar har rätt att söka och åtnjuta fristad från förföljelse i ett annat land. I verkligheten kan det, som tidigare nämnts, dock ofta vara svårt för skyddsbehövande att ta sig ut ur den egna landet. I många fall kan det också vara problem att ta sig till och in i ett land där man kan få skydd.

FN—förklaringar är inte juridiskt bindande för staterna och därmed inte heller stadgandet om rätten att söka och erhålla asyl. Däremot finns det i flyktingkonventionens artikel 33 ett uttryckligt och för de fördragsslutande parterna bindande förbud mot att avlägsna en flykting till gränsen mot område där han skulle riskera att utsättas för förföljelse, den s.k. non-refoulement— principen. Den internationella asylrätten utgörs således i princip av ett förbud för stater att utvisa den som är flykting till hemlandet eller till ett annat land där han riskerar förföljelse eller från vilket han riskerar att sändas till hemlandet.

Flyktingkonventionens kärna är dess definition av begreppet flykting. Enligt konventionens första artikel skall den person betraktas som flykting som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskåd— ning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan. som nyss sagts, inte önskar begagna sig av sagda lands skydd". En person som uppfyller dessa kriterier benämns som konventionsflykting och har rätt till skydd.

Flyktingkonventionen ger inte flyktingar någon rätt till permanent bosätt- ning i det land där de sökt och erhållit asyl. Svensk lagstiftning ger dock i likhet med den nationella lagstiftningen i de flesta andra västländer i princip flyktingar rätt till permanent upphållstillstånd.

Flyktingkonventionen ger heller ingen rätt för flyktingar att välja asylland. En stat kan således avvisa en flykting till en annan stat i vilken tillfreds— ställande skydd kan ges. Detta görs av Sverige och andra europeiska länder i enlighet med principen att flyktingar skall ges skydd i det land vari de först sökt eller kunnat söka asyl, den s.k. första asyllandsprincipen.

4.3.2. UNHCR

UNHCR har att verka för att flyktingkonventionen får bredast möjliga anslutning och att den efterlevs. Konventionen utgör på så sätt UNHCR:s viktigaste instrument i arbetet med att söka förmå enskilda stater att garantera flyktingar vissa grundläggande rättigheter.

I UNHCR:s mandat ingår två huvudfunktioner: för det första att ge flyktingar rättsligt och materiellt skydd och för det andra att främja varaktiga lösningar på flyktingproblem genom att underlätta 1) frivilligt återvändande till hemlandet, 2) integrering i det första asyllandet eller 3) överföring till ett tredje land. Organisationens arbete skall vara strikt opolitiskt och humanitärt till sin karaktär. Arbetet leds av en s.k. exekutivkommitté, där Sverige ingår, vilken fastställer övergripande målsättningar och budget.

Inom organisationen finns särskilda samordnare för kvinnor och för barn eftersom dessa båda kategorier flyktingar anses vara särskilt utsatta.

UNHCR:s mandat har efter hand, genom resolutioner i FN:s gene- ralförsamling, initiativ från FN:s generalsekreterare och uttalanden av UNHCR:s exekutivkommitté utvidgats bortom den ursprungliga stadgan. Organisationens ansvarsområde omfattar idag de flesta människor som har flytt över internationella gränser på grund av krig eller andra politiskt rela— terade orsaker. UNHCR bistår dessutom vissa grupper av människor som flytt inom hemlandets gränser, s.k. internflyktingar. En stor del av dem som idag får skydd och bistånd genom UNHCR är således inte konventions— flyktingar i strikt mening.

Under den nuvarande flyktingkommissariens ledning har UNHCR sökt omdefiniera sin skyddsroll i ett bredare perspektiv och sökt nya lösningar på allt mer komplicerade flyktingproblem. De senaste årens ökade problem har ställt stora krav på UNHCR och har inneburit en dryg fördubbling av budgeten. Sverige och de nordiska länderna har varit aktiva i styrelsen och medverkat till att stärka UNHCR. Sverige har särskilt uppmärksammat behovet av att fokusera på de bakomliggande orsakerna till flyktingpro- blemen, bl.a. den bristande respekten för de mänskliga rättigheterna i flyk— tingarnas ursprungsländer.

UNHCR:s förmåga att spela en mer direkt roll i svåra krigs- och katastrofsituationer har satts på prov under senare år. Det gäller framför allt i f.d. Jugoslavien där UNHCR är s.k. "lead-agency" inom FN—familjen och har huvudansvaret för världsorganisationens humanitära arbete. Insatsen i f.d. Jugoslavien är exempel på en operation där UNHCR har givits mandat att utföra arbetsuppgifter som ligger utanför organisationens traditionella arbetsområde.

I takt med att fler ansvarsområden läggs på UNHCR framstår behovet av samordning med andra organisationer, inom och utanför FN-familjen, som allt mer framträdande. Detta samarbete krävs såväl inom katastrofområdet

som vad gäller problematiken rörande internflyktingar, integration av åter- vändande flyktingar samt för att angripa grundorsakema till flykt.

4.3.3. UNHCR:s verksamhet i praktiken

Ramarna för UNHCR:s arbete sätts, förutom av det formella kompetens- området, framförallt av resurstilldelning och politisk vilja. Organisationen är för sin verksamhet helt beroende av frivilliga bidrag från regeringar. För att kunna bistå och skydda en grupp flyktingar måste UNHCR normalt ha samtycke från den stat på vars territorium de befinner sig. Utan stöd från regeringar kan UNHCR överhuvudtaget inte arbeta.

Samtidigt är flyktingfrågor alltid politiskt känsliga. De är orsakade av förföljelse eller politiska konflikter, de har olika slag av politiska implika- tioner i mottagarländer, bl.a. därför att de ofta sammanhänger med konflikter med eller inom grannländer. Trots att UNHCR:s mandat är strikt opolitiskt är därför förutsättningarna för organisationens arbete i högsta grad politiskt betingade.

De politiska förutsättningarna för UNHCR:s arbete har varit skiftande under organisationens 45—åriga historia. Då UNHCR skapades år 1950 för att förbättra situationen för Europas flyktingar dels de som fanns kvar sedan andra världskriget, dels nyanlända från öststaterna — var flyktingfrågan känslig i förbindelserna mellan öst och väst. Sovjetblocket anslöt sig varken till flyktingkonventionen eller till UNHCR. Från 1950-talets slut då UNHCR ombads att bistå människor som flytt i samband med avkoloniseringskrig aktualiserades nya politiskt känsliga frågor.

Från 1960-talet och framåt har huvudparten av organisationens verksamhet ägt rum i tredje världen. Trots detta har det kalla kriget, fram till sovjet— blockets fall, utgjort den politiska ramen för en stor del av arbetet eftersom många av de flyktingskapande konflikterna hade samband med konflikten mellan öst och väst.

Också vad gäller UNHCR:s möjlighet att uppbåda resurser för insatser har de politiska ramarna varit av stor betydelse. Ett exempel är de skilda förut- sättningarna att bistå olika flyktinggrupper i Pakistan under 1980—talet. Medan stora bidrag kanaliserades till de afghanska flyktingarna var det betydligt svårare att få bidragsgivare intresserade av de iranska flyktingarna. Bidragen till de afghanska flyktingarna kom till stor del från USA och Saudiarabien, länder som samtidigt stödde den afghanska motståndsrörelsen, bl.a. med vapen. Flyktingbiståndet till de afghanska flyktingarna var således en del av ett mer omfattande politiskt motiverat stöd, medan få länder hade mot- svarande intresse för den iranska gruppen.

I och med det kalla krigets slut har förutsättningarna för UNHCR:s arbete förändrats. Antalet flyktingar i världen som är i behov av skydd och bistånd har under hela efterkrigstiden ökat kontinuerligt och sedan 1980—talet i allt

snabbare takt. De nya stora flyktingsituationer som uppstått till följd av konflikter med etniska förtecken i f.d. Jugoslavien och Sovjetunionen samt som ett resultat av s.k. komplexa katastrofer i bl.a. Somalia, Rwanda och Burundi har ytterligare skyndat på ökningstakten. I flera av dessa situationer har UNHCR kommit att arbeta på ett helt nytt sätt genom att insatser görs i själva konfliktområdena under pågående krig och inte bara i asylländer. En betydande del av den] som får bistånd genom UNIICR idag är, som tidigare nämnts, internflyktingar.

Samtidigt med dessa nya omfattande flyktingproblem är många av 1980— talets stora flyktingsituationer fortfarande olösta, t.ex. i Pakistan (afghanska flyktingar) och på Afrikas Horn (sudaneser, etiopier, somalier m. fl.).

I takt med att antalet människor på flykt i världen har ökat dramatiskt har UNHCR:s uppgifter och behov av resurser tilltagit.

Nedanstående figur visar UNHCR:s budget mellan 1984 och 1994. De fem största bidragsgivarna har under senare år varit USA, EU, Japan, Sverige och Storbritannien.

Figur ]. Utvecklingen av UNHCR:s budget 1984—1994 (miljoner dollar)

Miljoner Dollar

1400

Särskilda program

1200 ' . Allmänna program

1000

800 *

600 '

400 '

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 År

Det har blivit allt svårare för organisationen att få regeringar att bidra med resurser. Det råder sedan många år tillbaka vad som hos UNHCR brukar betecknas som " givartrötthet" bland de rika länderna. Denna bottnar bl.a. i de ekonomiska svårigheterna i västvärlden under det senaste årtiondet och i en ökad insikt om den kommande omfattningen av de humanitära kriserna. Bland de internationella organisationerna finns en farhåga att bidragsviljan kommer att minska ytterligare till följd av att det nu inte längre finns samma intresse som under det kalla kriget att hjälpa flyktinggrupper av säker- hetspolitiska skäl. Katastrofernas omfattning sedan 1990-talets början och det faktum att massflyktsituationer för första gången sedan andra världskriget har inträffat i den rika delen av världen har dock gjort att bidragen hittills inte minskat på något dramatiskt sätt.

I syfte att på ett bättre sätt kunna hantera de ökande flyktingproblemen har ett nytänkande startat inom UNHCR. Bl.a. har organisationen i allt högre utsträckning börjat betona behovet av att förebygga flykt istället för att endast angripa symptomen. Flyktingkommissarien har också framhållit behovet av internationellt skydd inte endast för dem som redan flytt utan också för människor vars säkerhet är hotad i hemlandet. Upprättandet år 1991 av en skyddszon för kurder i norra Irak, där FN agerade genom en kombination av humanitära och militära fredsbevarande insatser utgör ett exempel på den typen av flyktförebyggande agerande.

Andra medel som UNHCR använder för att söka bemöta de växande flyktingproblemen är att öka beredskapen för snabba insatser när nya kata— strofer inträffar samt att vidga åtgärderna för internflyktingarna (vilket delvis hänger samman med frågan om förebyggande insatser då man försöker förebygga vidare flykt till första asylland). UNHCR betonar också i allt högre utsträckning frivilligt återvändande som den bästa lösningen på flykting- situationer och har under de senaste åren kunnat genomföra omfattande återvandringsprogram bl.a. till Kambodja, El Salvador och Mocambique.

Utöver UNHCR är en rad andra internationella organisationer inom och utom FN—familjen verksamma på flyktingområdet, ofta i nära samarbete med UNHCR. I katastrofsituationer är t.ex. organisationer som FN:s livsmedels- program (WFP) och Världshälsoorganisationen (WHO) verksamma. Sedan ett par år tillbaka finns dessutom inom FN—högkvarteret ett särskilt samord— ningsorgan, DHA (Department for Humanitarian Affairs), för FN-familjens insatser i katastrofer. Utanför FN-systemet gör bl.a. Internationella rödakors- kommittén omfattande insatser i katastrofsituationer.

När det gäller försöken att nå varaktiga lösningar på flyktingfrågor genom integration i det första asyllandet eller genom återvändade och återintegrering är andra organisationer verksamma, t.ex. FN:s utvecklingsprogram (UNDP). Utanför FN—systemet spelar bland andra IOM och Internationella Röda kors— federationen en betydelsefull roll vad gäller t.ex. återvandringsfrågorna.

4.3.4. OAU-konventionen

Vissa enskilda stater och mellanstatliga organisationer har antagit utvidgade flyktingdefinitioner. Inom den afrikanska enhetsorganisationen OAU har en konvention antagits som ger skydd både åt dem som är flyktingar enligt FN:s flyktingkonvention och åt andra som tvingats fly på grund av "utifrån kommande aggression, ockupation, utländskt inflytande eller på grund av händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen". Denna utvidgade flyktingdefinition innefattar människor som tvingats fly till följd av krig inom eller mellan stater. OAU—konventionen respekteras i princip i hela Afrika.

4.3.5. Cartagena-deklarationen

I Latinamerika har man likaså enats om en utvidgad flyktingdefinition i den s.k. Cartagena-deklarationen (som dock inte är juridiskt bindande). Enligt denna skall, förutom konventionsflyktingar, också de som tvingats fly på grund av att "deras liv, säkerhet eller frihet varit hotade av allmänt våld, utländsk aggression, massiva kränkningar av mänskliga rättigheter eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen" få skydd som flyktingar. De som är flyktingar enligt OAU—konventionen och Cartagena— deklarationen faller även inom UNHCR:s utvidgade mandat.

4.3.6. Nationell lagstiftning

I övriga regioner i världen, inkl. Europa, har inga för staterna bindande dokument med utvidgade flyktingdefinitioner motsvarande OAU-konven— tionen eller Cartagena-deklarationen antagits. I nationell lagstiftning ges dock i de flesta västländer i praktiken skydd, om än ofta mindre omfattande, även åt vissa av de kategorier av människor som faller utanför flyktingkonven— tionen. För arbetet med en harmonisering på europeisk nivå av asylrätten se avsnitten 5.3, 5.4 samt 6.3.

4.4. Vissa brister i det nuvarande systemet

Utöver att flyktingproblemen har ökat i omfattning, vilket givetvis har gjort dem svårare att bemästra, finns en rad särskilda problem och brister i dagens system för flyktingskydd och —bistånd.

4 . 4 . 1 Tidiga varningssignaler

Under en lång rad av år har behovet av tidiga varningssignaler vid hotande katastrofer och konflikter diskuterats i den internationella debatten. Tanken är

givetvis att det internationella samfundet, då sådana signaler ges, skall kunna ingripa förebyggande. Avgörande är emellertid att organisationer och med— lemsländer verkligen ingriper då kriser hotar. Det finns ett antal organisa- tioner, inte minst UNHCR, som har byggt upp mekanismer för tidiga varningssignaler. Problemet har varit bristen på ett effektivt system för att vidarebefordra dessa signaler till andra organisationer och till berörda länder samt bristen på reaktioner på signalerna.

4.4.2. Beredskap för akuta katastrofer

När människor flyr i stort antal och under kort tid krävs ett snabbt ingripande från det internationella samfundets sida för att förhindra svält och epidemier och för att kunna bereda någon form av tak över huvudet för de flyende. Det behövs likaledes beredskap för skyndsamma insatser med diplomatiska och eventuellt fredsbevarande medel. I flera av de konflikter och massflyktsitua- tioner som uppstått under 1980- och l990—talen har emellertid det interna- tionella samfundet enligt många bedömare reagerat alltför långsamt. Ett skäl har varit bristande beredskap för akuta katastrofinsatser. Genom att UNHCR, liksom en rad andra organisationer, är representerade i ett stort antal länder finns visserligen förutsättningar för god insatsberedskap. För att insatser skall kunna sättas igång krävs emellertid bl.a. att resurser kan göras till- gängliga utan dröjsmål. Denna process, i vilken FN-högkvarteren i New York och Geneve samt berörda medlemsländer spelar centrala roller, har i många fall tenderat att dra ut på tiden.

4.4.3. Samordningen i akuta katastrofer

Beroende på karaktären av varje enskild katastrof skall i princip olika organ bära huvudansvaret för FN-insatsema. Ett problem är emellertid, som nämnts i tidigare avsnitt, att det i många fall inte klart går att särskilja t.ex. flykt undan naturkatastrofer och flykt undan krig. Under de senaste åren har de komplexa katastroferna ökat i omfattning. I dessa finns ingen enskild orga- nisation som förmår eller har formell kompetens att ensam sätta in de omfattande insatser som krävs.

Bristande samordning och samverkan mellan de olika katastrofhjälp— organisationer som måste engageras har länge varit ett problem inom FN- systemet. Därför inrättades år 1992, som tidigare nämnts, efter flera års diskussion en särskild avdelning inom FN-högkvarteret i New York (DHA) med uppgift att samordna FN-organens insatser i komplexa katastrofer. Skapandet av DHA har emellertid hittills haft liten effekt, bl.a. beroende på bristande resurser och auktoritet i jämförelse med de organ man har att samordna. Problemen kvarstår således delvis.

4.4.4. Humanitära, diplomatiska och militära insatser

I en rad katastrofsituationer som har inträffat efter det kalla krigets slut t.ex. i Irak, Bosnien—Hercegovina och Somalia har de humanitära insatserna på ett nytt sätt kommit att bli direkt avhängiga FN:s fredsbevarande operationer. Bland annat har FN—trupp använts för att säkra humanitära leveranser. Detta har bidragit till att flykt till första asylland i vissa fall har kunnat förebyggas genom att internflyktingar och andra krigsdrabbade har kunnat bistås inom hemlandets gränser. Samtidigt har emellertid denna nya typ av insatser ställt FN-systemet inför en rad problem.

Det faktum att de humanitära leveranserna i ökad utsträckning har blivit beroende av FN-truppernas skydd har lett till en "militarisering" av biståndet, vilket har kommit att i någon mån underminera hjälporganisationemas (t.ex. UNHCR:s) trovärdighet som opartiska och opolitiska organ. Biståndsorgani- sationema själva har haft svårigheter att finna sig i det förhållandet att parterna i de aktuella konflikterna, inte minst i Bosnien—Hercegovina, medvetet sökt utnyttja det humanitära biståndet som ett instrument i krigföringen. UNHCR har på detta sätt ofrivilligt blivit indraget i det politiska och militära maktspelet på ett mer avgörande sätt än tidigare. För att kunna leverera hjälp till de mest behövande har man t.ex. ibland tvingats bistå mindre behövande av annan etnisk tillhörighet och beslut som fattats uteslutande på grundval av huma- nitära överväganden har kommit att få oönskade politiska följder.

4.4.5. Bristande skydd för internflyktingar

Trots att internflyktingarnas situation är minst lika svår som flyktingarnas finns ingen särskild organisation med uppgift att bistå och skydda denna grupp. Genom de omvälvande säkerhetspolitiska förändringar som skett efter det kalla krigets slut har visserligen det internationella samfundet under de senaste åren kunnat ingripa humanitärt i interna konflikter på ett helt nytt sätt och möjligheterna för internflyktingarna att få internationellt skydd och bistånd har härigenom ökat väsentligt. Fortfarande kvarstår dock stora begränsningar, framför allt genom att principen om varje stats suveräna be- stämmanderätt över det egna territoriet ofta försvårar eller omöjliggör insatser för människor som hotas av den egna regeringen. En särskild representant har utsetts av FN:s generalsekreterare för att inom ramen för FN:s kom- mission för de mänskliga rättigheterna undersöka möjligheterna för ett utökat skydd för internflyktingarna (jfr avsnitt 4.9.3).

4.4.6. Övergången från katastrofhjälp till långsiktiga insatser

Ett mål för UNHCR:s och andra internationella organisationers arbete med flyktingfrågor är att akuta katastrofinsatser skall pågå under kortast möjliga

tid för att varaktiga lösningar på problemen i stället skall kunna nås. Frivilligt återvändande anses, då det är möjligt, vara den mest fördelaktiga lösningen både för den enskilde flyktingen och för det internationella samfundet. Återvändande kräver emellertid i de flesta fall att aktiva insatser görs för att hjälpa dem som önskar återvända så att de kan göra det i säkerhet och integreras i ursprungslandet för att bli självförsörjande. UNHCR har i flera återvandringsaktiviteter under de senaste åren på ett verkningsfullt sätt kunnat samarbeta med andra organisationer för långsiktigt bistånd så att en smidig övergång från den ena typen av insatser till den andra har kunnat ske. De positiva resultaten i t.ex. El Salvador och Kambodja kan här användas som modeller för framtida insatser.

Också integrering i det första asyllandet kräver oftast särskilda insatser. Här kan det emellertid vara betydligt svårare att genomföra övergången från kortsiktiga till långsiktiga insatser. I många fall är t.ex. förhoppningen att den konflikt som orsakat flykten skall kunna lösas och att flyktingarna skall kunna återvända hem inom en överskådlig framtid. När konflikter drar ut på tiden blir konsekvensen dock ofta att flyktingar under åratal sitter i läger ämnade för tillfälligt boende och att katastrofinsatser på så sätt blir mycket långvariga.

4.5. Utvecklingsbistånd 4.5.1 Globala biståndsinsatser

Fram till år 1993 hade under 20 år OECD-ländernas bidrag till internationellt Utvecklingsbistånd varit i stort sett oförändrat (i genomsnitt mellan 0,32 och 0,34 procent av BNI). Från år 1993 sjönk emellertid bidragen till 0,3 procent av BNI eller från 61 miljarder dollar år 1992 till 56 miljarder år 1993. Det totala resursflödet från OECD—länderna till u-länderna, direktinvesteringar inkluderade, ökade emellertid från 155 miljarder dollar år 1992 till 167 mil— jarder (ca 1 252 miljarder kr) år 1993.

Utvecklingsbiståndet från icke OECD—stater, framförallt arabvärlden, uppgick år 1983 till 1,3 miljarder dollar.

Huvuddelen av mottagarstaterna för OECD-ländernas bistånd (s.k. DAC- bistånd) återfinns bland u-länder i Afrika och Asien. Efter jämridåns fall har emellertid ökad uppmärksamhet riktats mot det forna östblocket. Detta för- anledde OECD att i ett uttalande år 1991 understryka att u-landsbiståndet inte skulle påverkas av det nya stödet till Central— och Östeuropa. Det totala bilaterala DAC-biståndet till Central— och Östeuropa samt till länderna i det f.d. Sovjetunionen uppgick år 1993 till 6,9 miljarder dollar eller 0.04 procent av det totala DAG-biståndet.

Flyktingbiståndet utgår i tre olika former: till insatser för flyktingar i u- länder (direkt eller via mottagarländernas regeringar), som bidrag till

internationella organisationer såsom UNHCR och UNRWA och till OECD— länders kostnader för mottagande av flyktingar från u-länder.

Den sista posten var försumbar fram till år 1990 men uppgick år 1993 till över 1,1 miljard dollar (ca 8,25 miljarder kr) i de 9 (av 21) länder som rapporterade om dessa kostnader detta år.

OECD-ländernas totala bilaterala bistånd för flyktingrelaterade insatser i flyktingmottagande u-länder uppgick år 1993 till 2 miljarder dollar (ca 15 miljarder kr) eller 1,19 procent av det totala biståndet.

4.5.2. Ekonomiskt relaterad migration, utveckling och bistånd

Förhållandet mellan Utvecklingsbistånd och migration kan ofta förutsättas vara att bistånd kan medverka till utvecklingen av ett land, vilken i sin tur motverkar migration i större skala. Så är emellertid inte alltid fallet.

Migration, kan generellt sett, beskrivas som resultatet av

ett antal s.k. push-faktorer, dvs. orsaker till att människor lämnar sina hem såsom befolkningsökning, miljöproblem, arbetslöshet och politisk oro

ett antal pull-faktorer, dvs. orsaker till att människor beger sig till ett visst land eller en viss kontinent inkl. de möjligheter som finns att ta sig dit. En pull-faktor av särskild betydelse är förekomsten av etniska och religiösa nätverk.

Man har en längre tid kunnat urskilja tre regioner där samtliga dessa faktorer är för handen och där migration i stor skala således kommer att in— träffa om förhållandena inte förändras. Dessa områden är:

— Centralamerika inklusive Mexico och Karibien varifrån det under lång tid har funnits och fortfarande finns ett migrationstryck mot USA och Kanada;

Delar av Sydostasien mot Japan, Australien och stater med en blomstrande ekonomi såsom Syd-Korea och Taiwan;

Maghreb-länderna och vissa stater i Mellanöstern samt Östeuropa mot Västeuropa.

Forskning visar att ekonomisk tillväxt eller frånvaro av sådan i ett land eller i en region kan påverka migrationen på olika sätt. Om ekonomisk tillväxt saknas och befolkningen är fattig och landet är isolerat har befolkningen ofta inte den kunskap eller den vilja som krävs för att flytta därifrån. Om ekonomisk tillväxt har inletts får befolkningen kontakter och kunskaper om omvärlden vilket ofta leder till arbetsmigration till rikare områden. Det är i regel inte de allra fattigaste som ger sig av utan människor med viss initiativ- kraft, utbildning och ekonomiska resurser. Exempel på detta är migrationen

från vissa asiatiska länder till Gulfstaterna. När det egna landet har nått en viss utvecklingsnivå lockas de som tidigare utvandrade tillbaka om de kan få ett tillfredsställande liv i hemlandet. Ofta får dessa länder ta emot fler männi— skor än de tidigare förlorat. Exempel på detta är de s.k. asiatiska tigrarna, t.ex. Taiwan, Sydkorea och Malaysia.

Ekonomisk utveckling leder således inte automatiskt till att migration upp— hör men väl till att den blir mer selektiv. Utveckling som innebär växande men otillfredsställda behov hos delar av befolkningen får till följd att de som inte anser att de har fått del av den ekonomiska tillväxten i stället väljer att emigrera. Ett exempel på detta är stora delar av befolkningen i de central— amerikanska staterna.

Inom ILO diskuteras fyra metoder för i-länder att understödja utvecklingen i u-länder när det gäller att motverka ofrivillig migration och flykting— strömmar:

— direkta investeringar

— handelspolitik — politiska åtgärder/påtryckningar — bistånd.

De enligt ILO mest effektiva sätten att påskynda ekonomisk utveckling i utvecklingsländerna skulle vara att öka de direkta investeringarna och att avskaffa handelshindren. Ett försök i den riktningen är tillskapandet av den s.k. NAFTA-överenskommelsen, enligt vilken USA, Canada och Mexico successivt skall riva handelsrestriktioner framför allt inom jordbruksområdet. Detta kan förhoppningsvis på sikt komma att bidra till en minskning av den omfattande migrationen från Mexico norrut.

Fördelen med biståndet är i detta sammanhang att det, till skillnad från de andra medlen, går att kontrollera och styra. Bistånd skulle därför även ur migrationssynpunkt kunna vara ett effektivt långsiktigt medel för utveckling. För detta krävs att biståndet gör det möjligt för människor att själva styra sin framtid, t.ex. genom att bidra till att skapa långsiktig social utveckling. Samtidigt måste emellertid biståndet också göras beroende av att mottagar— landet bl.a. skapar en ansvarsfull sysselsättningspolitik.

4.5.3. Det svenska utvecklingsbiståndet

Biståndets storlek

Det samlade biståndet för det förlängda budgetåret 1995/96 beräknas enligt den senaste biståndspropositionen uppgå till drygt 20 miljarder kronor varav drygt 13 miljarder kronor skall avse perioden juli 1995 t.o.m. juni 1996. Detta är nominellt sett en oförändrad nivå jämfört med förra året. Det mot— svarar 0,87 procent av BNI. Målet för biståndet är fortfarande att det när ekonomin så tillåter skall motsvara en procent av BNI.

Förutom en höjning av administrativa kostnader, avgifter mm med 20 milj. kr kommer verksamhetsutrymmet inom 1995 års biståndsramar att be- gränsas med 965 milj. kr som avräknas för kostnader för flyktingmottagande i Sverige samt 707 milj. kr som avräknas för EU:s gemensamma bistånd.

Till följd av en minskande resursram har omprioriteringar i verksamheten beslutats. På det multilaterala området har anslaget minskats med 3 procent men under de närmaste tre åren förväntas detta anslag minska ytterligare. På det bilaterala området har anslaget minskat med 11 procent.

I en internationell jämförelse innehar Sverige en niondeplats bland världens största bidragsgivare.

Biståndsmålen

Det överordnade målet för svenskt utvecklingssarnarbete är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Detta inkluderar människors möjligheter att på ett förutsägbart och säkert sätt livnära sig, ha god hälsa och tillgång till utbild— ning och annan social service. Utvecklingssamarbete syftar enligt riksdagens beslut till att stärka samhällens förmåga att själva utforma sin och kommande generationers framtid.

Under dessa övergripande mål har riksdagen fastställt att svenskt utveck- lingssamarbete skall bidra till

resurstillväxt

ekonomisk och politisk självständighet ekonomisk och social utjämning demokratisk samhällsutveckling samt - en framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön.

Demokrati, mänskliga rättigheter, och konfliktlösning

Biståndet under denna anslagspost uppgår för budgetåret 1995/96 till 277,5 milj. kr och skall ha som mål att främja utvecklingen av demokratiska sam- hällsskick och ökad respekt för medborgerliga fri- och rättigheter. Det är givet att detta mål har ett nära samband med migration i allmänhet och påtvingad sådan i synnerhet.

Biståndet för demokratisk samhällsutveckling svarar för 40 procent av insatserna. Huvuddelen planeras gå till Afrika, främst Sydafrika. Biståndet till uppbyggnad av rättsstater har hittills främst riktats mot Latinamerika. En viktig del har varit folkbildning, lagskydd och insatser för kvinnor, barn och minoriteter. Stöd till kampen mot förtryck ges dels där kränkningar av mänskliga rättigheter sker, utförs eller medvetet tolereras av ett lands rege— ring, dels där ett lands regering vill förbättra respekten för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.

Genomförandet av insatser för demokrati och mänskliga rättigheter sker med hjälp av ett stort antal samarbetsorganisationer. Svenska enskilda organi- sationer spelar en viktig roll.

Inom ramen för denna anslagspost ges prioritet till insatser som före- bygger konflikter samt främjar fred och försoning, i synnerhet försoning mellan etniska grupper. Stöd ges bl. a. till insatser som skyddar medborgare mot förföljelse, till observatörer, upprättande av krigstribunaler, medlings— insatser och preventiv diplomati.

Katastrof- och flyktingbistånd samt stöd till återuppbyggnad m.m.

Av katastrofanslaget används ca 80 procent till insatser för människor på flykt. För detta anslag finns för budgetåret 1995/96 en ram om 1,5 miljarder kronor. Katastrofbiståndet utgår främst för insatser i ett 15-tal komplexa katastrofer, varav flertalet är följden av inbördeskrig. Exempel på länder som drabbats på detta sätt är f.d. Jugoslavien, Mocambique, Angola, Rwanda, Somalia, Sudan, Irak och Afghanistan. Rena katastrofinsatser förutsätts sam- verka med t.ex. insatser för att främja efterlevnaden av de mänskliga rättig- heterna, försoningsinsatser, politisk och diplomatisk medling samt i flera fall militära insatser.

Sverige verkar i internationella fora för att FN förbättrar sina möjligheter att tidigt identifiera uppkommande konflikter och att snabbt inleda före- byggande åtgärder. Det reformarbete som pågår inorn FN för att förbättra samordningen mellan katastrofhjälpen och politiska och militära insatser i komplexa katastrofer får särskilt svenskt stöd bl.a. vad avser DHA.

Genom medlemsskapet i EU bidrar Sverige till det redan nu omfattande katastrofbistånd som kanaliseras genom ECHO.

Jämställdhet

I biståndspropositionen ägnas särskild uppmärksamhet åt jämställdhet som en central fråga i analysen av mänskliga rättigheter och demokrati. l proposi— tionen understryks nödvändigheten av att i biståndspolitiska frågor ha ett perspektiv som utgår från både kvinnors och mäns situation. Under år 1995 avser regeringen enligt propositionen att utarbeta en politik som utgår från detta och en strategi för dess genomförande. Propositionen har i denna del antagits av riksdagen.

Inom SIDA arbetar man sedan år 1985 med att tillgodose kvinnors och mäns särskilda behov vid utformningen av biståndsprogram för t.ex. flyk- tingar. Innan ett program startas görs alltid en könsrollsanalys. Mäns och kvinnors särskilda behov kartläggs och programmen anpassas efter detta. Resultatet blir ett mer jämställt bistånd.

Stöd till ekonomiska reformer och skuldlättnad

För budgetåret 1995/96 har 1,2 miljarder kronor avsatts för stöd till ekono- miska reformer och skuldlättnad. Ekonomiska reformer är i många länder en förutsättning för tillväxt och långsiktig utveckling vilket i sin tur kan verka hämmande på migration. Ett viktigt sätt för Sverige att främja sådana reformer är genom s.k. betalningsstöd, vilket antingen kan ta formen av obundet stöd till import eller som skuldlättnad som indirekt frigör medel för import. Huvuddelen av det svenska betalningsbalansstödet går till Afrika söder om Sahara där majoriteten av de fattigaste och mest skuldtyngda länderna finns. Mottagarländer utanför Afrika är t.ex. Nicaragua och Vietnam.

Miljöinsalser

Som nämnts i avsnitt 4.2 har antalet människor som tvingats lämna sina hem på grund av miljöförstöring och liknande ökat kraftigt. För miljöinsatser har under budgetåret 1995/96 217,5 milj. kr avsatts. Som riktlinjer gäller att miljöhänsyn måste integreras i all utvecklingsverksamhet samt att därutöver riktade bidrag fordras till särskilda miljöfonder och miljöprogram. Miljö— diskussioner bör enligt riksdagens beslut inledas med mottagarländerna och krav bör ställas på att mottagarländer tillträder internationella miljökonven— tioner m.m.

Vissa sektorer är särskilt väsentliga för svenskt utvecklingssamarbete, bl.a. vatten— och matförsörjning och miljöproblem förknippade med urbani— sering och den moderna sektorn.

Konsekvenser av Sveriges medlemsskap i EU

En analys som gjorts inom Utrikesdepartementet visar att EU:s och Sveriges mål inom biståndsverksamheten stämmer väl överens. Mot bakgrund av detta har i den av riksdagen i denna del antagna budgetpropositionen lyfts fram ett antal sakfrågor som Sverige bör prioritera inom ramen för EU samarbetet. Att förebygga och lindra konsekvenserna av påtvingad migration och flykt nämns inte uttryckligen i dessa prioriteringar men flera av områdena har indirekta konsekvenser för människors behov av att lämna sina hem. Förutom utveck- lingsfrågor, miljö och jämställdhetsaspekter nämns särskilt satsningen på mänskliga rättigheter, demokratisering, ekonomisk—politisk stabilitet och ut- veckling samt effektivare samordning och hantering av katastrof— och konfliktförebyggande insatser.

4.6. Insatser utanför Sverige

Orsakerna till att människor tvingas lämna sina hemländer är som tidigare nämnts sammansatta, både i det enskilda fallet och på ett mer övergripande plan. Detta gör i sin tur att det inte går att på något enkelt sätt ange åtgärder för att undanröja dessa orsaker. Överväganden om möjliga åtgärder måste grundas i en insikt om de komplicerade orsakssambanden och om svårig- heterna att hitta verkningsfulla medel för att angripa problemen.

Rent allmänt kan man hävda att svensk utrikespolitik med sin inriktning på nedrustning och fredlig konfliktlösning liksom den svenska biståndspoli- tiken, i själva verket handlar om att skapa sådana förhållanden i världen att flykt och påtvingad migration skall kunna undvikas.

Enligt kommittén kan tre olika nivåer urskiljas inom vilka åtgärder med mer direkt anknytning till flykting- och migrationsproblem skulle kunna vidtas:

] . Långsiktiga insatser inom den allmänna utrikes—, handels- och bistånds- politiken. På denna nivå bör övervägas hur förebyggande av flykt och påtvingad migration på ett tydligare sätt kan föras in politikens målsätt- ningar

2. Riktade insatser på kort och mellanlång sikt i områden där flykting- och migrationsrörelser kan förväntas uppkomma eller pågår i mindre skala.

3. Insatser för att förbättra handlingsberedskapen och främja varaktiga lös— ningar i situationer där flykt och migration inom eller över statsgränser redan uppstått.

Inom samtliga nivåer är det viktigt att särskilt beakta jämställdhetsaspekter samt kvinnornas och barnens ofta utsatta situation. Vid förebyggande verk— samhet måste t.ex. ett perspektiv som utgår från både män och kvinnor användas för att rätt kunna analysera frågor rörande demokrati och mänskliga rättigheter och för att effektivt kunna planera och genomföra åtgärdsprogram inom dessa områden. I situationer där människor redan tvingats på flykt är kvinnans särskilt utsatta situation väl känd. Sexuella övergrepp mot flykting— kvinnor är ett stort problem över hela världen och strategier måste utformas för att förbättra skyddet för kvinnor.

I det följande redovisar kommittén förslag till insatser på dessa tre nivåer (långsiktigt, på kort- och medellång sikt samt när flyktingströmmar uppstår). Denna grundläggande inriktning bör vara styrande för Sveriges agerande såväl bilateralt som inom ramen för EU—samarbetet och i multilaterala fora.

4.7. Långsiktiga insatser 4.7.1 Förebyggande insatser

Migrations- och flyktförebyggande insatser utgör inte ett uttalat mål för Sveriges allmänna utrikes-, bistånds-, handels— eller säkerhetspolitik. Detta har sannolikt sin grund i att påtvingad migration och flykt i första hand betraktas som symptom på och resultat av andra mer grundläggande problem som fattigdom och underutveckling, krig och förtryck m.m. Påtvingad migration och flykt är dock inte bara en konsekvens av problem, utan ger upphov till problem som inte bara är av akut utan även av mer långsiktig natur. Omfattande befolkningsomflyttningar kan i sig hota fred och säkerhet.

Mot denna bakgrund är det viktigt att förebyggande av flykt och påtvingad migration på ett tydligt sätt ingår i målsättningen för Sveriges allmänna och långsiktiga utrikes-, handels- och biståndspolitik.

4.7.2. Regionala insatser

I Nordamerika har det regionala samarbetet intensifierats under senare tid i samband med skapandet av det nordamerikanska frihandelsavtalet NAFTA (North American Free Trade Agreement). Detta samarbete har, mot bakgrund av den omfattande invandringen från Mexiko till USA, även en tydlig migrationspolitisk dimension. Ett annat exempel på ett regionalt arrangemang med migrationspolitisk betydelse är samarbetet mellan länderna vid den norra resp. södra sidan av Medelhavet.

Förutsättningama att genom ökat regionalt samarbete skapa fred, demo- krati och ekonomisk utveckling och samtidigt förebygga migration och flykt är dock mycket skiftande i olika delar av världen. I de regioner som nämnts ovan — Europa, Nordamerika och Medelhavsregionen finns länder som både är rika och demokratiska och som därmed kan bidra till ekonomisk och demokratisk utveckling i mindre gynnade grannländer. Liknande förhållanden finns i delar av Asien. Förutsättningama för regionalt samarbete har under de senaste åren dessutom ökat i vissa områden, framför allt i södra Afrika och i Mellanöstern.

Det regionala samarbetet i Afrika är delvis av en annorlunda natur och syftar till ökat samarbete och integration mellan länderna i olika regioner samt till att bidra till konfliktlösning och minskad regional obalans. Regionalt samarbete i Afrika sker framför allt inom två fora, OAU (African Organi- zation for Unity) som omfattar samtliga stater och SADC (Southern African Development Community) som omfattar elva stater och i vilken den senaste medlemmen är Sydafrika.

4.7.3. Ett globalt perspektiv

Fattigdomen, den politiska instabiliteten och bristen på respekt för grund- läggande mänskliga rättigheter i stora delar av världen gör att det inte går att förlita sig på regionala samarbetsstrukturer för att långsiktigt undanröja orsakerna till flykt och påtvingad migration i världen. Därför krävs en sammanhållen politik också på det globala planet.

Det främsta instrumentet på det globala planet är FN. Inom ramen för FN bedrivs arbete inom ett stort antal områden t.ex. mänskliga rättigheter, ekonomisk och social utveckling, miljö och hälsa som bidrar till att på lång sikt undanröja och lindra orsaker till flykt och påtvingad migration. Sverige tillhör de länder som under lång tid givit de mest omfattande ekonomiska bidragen till detta arbete och verkar samtidigt med politiska medel för att FN— systemet skall stärkas.

Sverige kan emellertid inom FN i högre utsträckning verka för att migra- tions- och flyktingfrågoma på ett tydligare sätt lyfts upp på dagordningen för detta långsiktiga arbete. Från ett migrationsperspektiv bör vissa typer av bistånd kunna prioriteras högre, t.ex. insatser för att förebygga massmigra- tion till slumområden i u-ländernas mångmiljonstäder och för att förbättra levnadsvillkoren där eller insatser för att långsiktigt säkra matförsörjningen i områden som ofta drabbas av svält. Vidare bör metoder sökas för att på ett politiskt plan behandla de säkerhetspolitiska dimensionerna av flykting— frågorna.

För att FN skall ha möjlighet att långsiktigt verka för fred och hållbar utveckling är det givetvis nödvändigt att organisationen får resurser som bättre än i dag svarar mot de omfattande uppgifterna. Det är mot denna bakgrund oroande att den andel av resurserna som används för insatser för att bekämpa fattigdom och skapa utveckling som ur ekonomiskt, socialt, miljö- och befolkningsmässigt perspektiv är långsiktigt hållbar har minskat under senare år. Denna minskning är direkt relaterad till den ökning av de resurser som används för att ingripa vid de akuta katstrofer som skett under senare år.

Det finns ett uppenbart behov av förbättrade mekanismer för att förebygga konflikter och andra katastrofer så att FN mer kan ägna sig åt långsiktiga insatser och mindre åt akutinsatser. I det läge som för närvarande råder, med en under de senaste åren drastisk ökning av offren för komplexa katastrofer i världen, är det dock otillräckligt att söka lösningen på problemen enbart i en förstärkning av det långsiktiga arbetet. Det gäller också att finna bättre me- toder för förebyggande insatser på mellanlång och kort sikt.

Det bör också understrykas att de globala utvecklings- och säkerhets— frågorna inte kan lösas enbart genom organisationer som FN och det inter- nationella banksystemet eller genom bilateralt bistånd från rika till fattiga länder. För att global fred och utveckling skall kunna uppnås och orsaker till flykt och påtvingad migration kunna undanröjas måste alla stater ta sitt ansvar både för den egna befolkningen, t.ex. genom att respektera mänskliga rättig—

heter, och för relationerna med omvärlden, t.ex. genom att lösa konflikter med fredliga medel.

I detta sammanhang bör också sambanden mellan internationell vapen— handel och flyktingströmmar uppmärksammas, liksom sambanden mellan handelsprotektionism gentemot u-länder och emigration från dessa. Förbättrat marknadstillträde för utvecklingsländer kan ge ökade möjligheter till syssel— sättningsutveckling i dessa.

4.8. Riktade insatser på kort och mellanlång sikt 4.8.1 Inledning

De grundläggande målen är i stort sett desamma för riktade insatser som för det långsiktiga arbetet: att angripa fattigdom och förtryck och att skapa fred, utveckling och demokrati. Viktiga skillnader kan dock finnas i de metoder som används. När det gäller främjandet av mänskliga rättigheter är på lång sikt FN:s normativa arbete av stor betydelse, liksom informations- och utbild- ningsinsatser kring dessa frågor i länder där respekten för mänskliga rättig— heter är otillfredsställande. På kort sikt kan det däremot vara nödvändigt att genom internationell närvaro och starka påtryckningar mot en regim skydda utsatta eller hotade grupper från direkta övergrepp. Och medan det på lång sikt är nödvändigt att bekämpa fattigdom och hunger genom att utveckla jordbruket och stoppa ökenspridningen, kan det på kort sikt vara nödvändigt att ge bistånd i form av mat då skördar slagit fel och svältkatastrofer hotar.

4.8.2. Tidiga varningssignaler och hög insatsberedskap

Två viktiga utgångspunkter för att riktade insatser skall vara möjliga är (i) att det går att något så när förutspå under vilka omständigheter som flykt eller påtvingad migration i större skala riskerar att uppkomma och (ii) att det finns en hög beredskap att sätta in lämpliga åtgärder.

Runtom i världen föreligger på många platser i stort sett ständigt skäl för stora grupper av människor att lämna sina hemländer. De riktade insatserna bör dock göras där tecken finns på att en migrations- eller flyktingström i större skala kan riskera att utlösas. Den springande punkten är därför att kunna identifiera de utlösande faktorerna.

Politiska händelser eller omvälvningar kan ofta fungera som utlösande faktorer. Detta är ganska självklart när det gäller flyktingströmmar i vid bemärkelse. Även migrationsströmmar, dvs. utvandring av grupper som inte är skyddsbehövande, kan ofta utlösas av politiska händelser. Inte minst poli- tiska händelser och beslut som i ett slag kan förändra människors möjligheter att försörja sig, t.ex. plötsliga valutareformer, kan bidra till att utlösa befolk— ningsomflyttningar. Flera exempel på detta återfinns i ett antal afrikanska

länder. Beslut av det senare slaget är givetvis omöjliga att direkt förutsäga. Däremot går det i många fall att iaktta hur den politiska eller ekonomiska situationen i ett land gradvis destabiliseras genom snabbt stigande arbets- löshet och inflation, ökande politiskt våld etc.

Andra indikatorer på att migrations— och flyktingströmmar kan utlösas är missväxt och torka eller ökande spänningar mellan etniska grupper.

I de fall då massmigration eller massflykt inleds har människor ofta under en längre tid levt under svåra ekonomiska omständigheter, känt sin säkerhet hotad eller varit missnöjda med den politiska regimen. Beredskap att lämna landet kan därför redan finnas under ytan. Detta är i synnerhet fallet om arbetsmigration tidigare förekommit och grupper av landsmän således finns i andra länder. När hyperinflation och en kraftig ökning av arbetslösheten, omfattande politiskt våld, väpnade strider i någon del av landet eller hot om konflikt med något angränsande land läggs till övriga faktorer är risken för migration eller flykt i större skala påtaglig.

Under ett drygt årtionde har frågan om behovet av tidiga varningssignaler vid hotande flyktingkatastrofer stått högt upp på dagordningen i den interna— tionella debatten.

Rent allmänt kan man konstatera att det idag finns en så pass god interna— tionell bevakning av potentiella krishärdar, t.ex. områden där torka och svält kan hota, att de mest omfattande katastroferna i de flesta fall kan förutsägas månader och ibland t.o.m. år i förväg. WFP, UNHCR, UNDP och andra FN-organ har liksom ICRC och många frivilligorganisationer fältrepresenta- tion i ett mycket stort antal länder och kan på ett tidigt stadium rapportera om felslagna skördar, ökande politiskt och etniskt betingat våld etc. FN-sekre- tariatets analysfunktion har dessutom förstärkts under senare år. Varnings- signaler kunde därför ges i god tid innan t.ex. katastroferna i Somalia och Rwanda hade brutit ut.

Det är viktigt att arbeta för att de internationella mekanismerna för infor- mationsinhämtning och analys förstärks så att varningssystemet ytterligare kan förfinas. I synnerhet förefaller, i enlighet med Carlsson-kommissionens förslag (Our Global Neighbourhood, the report of the Commission on Global Governance, Oxford University Press 1995), behov föreligga för en bättre systematik, där den information som olika stater, internationella organisa- tioner och frivilligorganisationer besitter kan utnyttjas på ett sammantaget mer effektivt sätt. Endast FN har möjlighet att fungera som "global sambands— central" i detta sammanhang. Sverige bör därför stödja att FN ges möjlighet att utveckla en sådan funktion.

Det bör dock understrykas att det avgörande problemet vid större kon- flikter och komplexa katastrofer under de senaste åren knappast har varit brist på tidiga varningssignaler utan det internationella samfundets senfärdighet att tolka och effektivt reagera på dessa. Det förefaller överhuvudtaget svårt för regeringar att motiveras till att bidra till insatser innan katastrofen väl är ett

faktum och massmedia har väckt en internationell opinon. Den genomgående tendensen är snarast ”för lite och för sent", och möjligheterna att agera pre- ventivt förspills därför i många fall. Den s.k. CNN—effekten, dvs. att intresset hos regeringarna först väcks när bilder på mänskliga katastrofer tränger in i våra vardagsrum, nämns allt oftare bland de internationella humanitära organisationerna som ett reellt problem.

Om varningssignaler således ofta finns när det gäller komplexa katastrofer, väpnade konflikter och massrörelser av flyktingar i vid bemärkelse, är det ofta svårare att förutse migration som i första hand är betingad av ekonomiskt tvång. Efter murens fall i Europa förekom exempelvis prognoser om att det svåra ekonomiska läget i de forna kommuniststaterna skulle utlösa mass- migration från öst till väst. Dessa prognoser har hittills inte slagit in. Med undantag för Rumänien (i ett begränsat inledningsskeende) och Albanien har den migration som ägt rum på ekonomisk grund från Central- och Östeuropa skett i en förhållandevis moderat takt och omfattning (det albanska exemplet behandlas mer utförligt i avsnitt 5.4.2). Det finns dock ett påtagligt migra- tionstryck från vissa områden i denna del av Europa och man kan fortfarande inte utesluta att förändringar kan inträffa i samband med den ekonomiska och politiska omvandling som pågår där och som kan leda till att detta ökar ytterligare, särskilt vad gäller delar av f.d. Sovjetunionen.

Sammantaget kan konstateras att det är lättare att finna klara indikationer på när strömmar av flyktingar i vid bemärkelse kan utlösas än vad som är fallet beträffande ekonomiskt betingad migration. Och eftersom möjligheterna till förutsägelser är av central betydelse för att riktade förebyggande insatser skall kunna sättas in får denna skillnad betydelse också när det gäller att överväga tänkbara lösningar.

Den andra förutsättningen för riktade insatser, utöver tidiga varnings- signaler, är att det finns en beredskap att sätta in åtgärder av olika slag. Vilka åtgärder som är aktuella är givetvis beroende dels av de faktorer som i den enskilda situationen kan förväntas utlösa flykt eller migration, dels av vad som kan antas beträffande strömmarnas riktning. Det är dock möjligt att urskilja ett antal politiska områden där snabba och riktade insatser kan vara av avgörande betydelse för att förebygga flykt och migration i stor skala. Några av dessa centrala områden skall diskuteras i det följande.

4.8.3. Mänskliga rättigheter och minoritetsfrågor

Grova kränkningar av mänskliga rättigheter bidrar ofta till att utlösa flykting- strömmar. Detta är fallet i synnerhet då kränkningarna drabbar vissa utvalda grupper, ofta etniska minoriteter. Flyktingströmmarna från f.d. Jugoslavien och från Rwanda är aktuella och fruktansvärda exempel på hur massiva kränkningar av mänskliga rättigheter och folkmord har använts för att för— driva etniska grupper. I båda fallen föregicks dessa kränkningar av en tids

upptrappad spänning mellan etniska grupper, under vilken förebyggande in- satser borde ha kunnat sättas in. Andra men kanske mindre uppmärksam- made, konflikter som inkluderat etnisk rensning och som tvingat hundra— tusentals människor på flykt har inträffat i t.ex. Armenien, Azerbadjan och Georgien.

Bland annat för att förebygga att människor tvingas på flykt måste mer resurser avsättas till kampen för mänskliga rättigheter. Det finns mekanismer för att tidigt upptäcka områden där spänningarna stiger med flyktingströmmar som troligt resultat. Däremot saknas ofta politisk vilja, resurser och kanske kunskap för att vidta åtgärder i förebyggande syfte. En bidragande orsak till detta är att ett ingripande innebär att man tvingas ta ställning mot och kritisera ett annat lands politik vilket för många regeringar är obehagligt och svårt.

Om f.d. Jugoslavien och Rwanda är exempel på att det internationella samfundet har misslyckats med att agera preventivt så finns andra exempel på hur man faktiskt lyckats minska etnisk spänning eller på annat sätt skydda utsatta grupper från övergrepp. Ett näraliggande sådant exempel med stor betydelse för Sverige är de baltiska staterna (jfr. avsnitt 5.4.2 och bilaga IV).

4.8.4. Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

Denna organisation har sitt ursprung i den slutakt som blev resultatet av toppmötet i Helsingfors år 1975, Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK), och som undertecknades av 34 europeiska och nordameri— kanska statschefer. ESK och slutakten lyfte fram principen att mänskliga rättigheter inte enbart är en stats interna angelägenhet. Sedan dess har ett antal möten på hög nivå hållits. Vid ett stats- och regeringschefsmöte i Paris år 1990 gavs uttryck för en värdegemenskap kring demokratins och rättsstatens ideal och kring respekten för mänskliga rättigheter. De diskussioner som förts sedan år 1975 och de kontaktnät som skapats mellan öst och väst innan förändringarna i öst inträffade har enligt samlade bedömningar haft stor betydelse för stabiliteten i Europa och för frigörelsen i öst.

Toppmötet i Helsingfors år 1992 förklarade att ESK skulle skulle ses som en regional organisation i FN-stadgans mening, med ansvar för frågor rörande internationell fred och säkerhet som lämpar sig för regionala åtgärder. Vid toppmötet i Budapest år 1994 ändrades organisationens namn till Orga- nisationen för samarbete och säkerhet i Europa, (OSSE). Antalet medlems— stater hade då växt till 52 stycken, innefattande Centralasien och vissa länder i det asiatiska Ryssland samt Nordamerika.

Den värdegemenskap som växt fram inom OSSE vilar på ett brett säker— hetsbegrepp. Detta bygger inte bara på militära förtroende— och säkerhets— skapande åtgärder och rustningskontroll. Numera betonas inom OSSE att ett demokratiskt styrelseskick, grundat på rättsstatens principer och med respekt för mänskliga rättigheter, i sig är konfliktförebyggande. Dessutom byggs en

beredskap upp för att ingripa i alla stadier av en konflikt som även omfattar möjligheten att ställa upp med trupper för fredsbevarande insatser.

OSSE har utvecklat särskilda mekanismer och former för att påtala brott mot gjorda åtaganden och för att underlätta insyn i och diskussion av påtalade missförhållanden.

Ett ämbete som Högkommissarie för nationella minoriteter inrättades inom ramen för OSSE år 1992. En närmare redovisning av hur OSSE verkar inom olika länder inom regionen där flyktingproblem förekommer eller riskerar att uppkomma och av högkomrnissariens verksamhet återfinns i avsnitt 5.3.3.

4.8.5. FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter

Genom inrättandet år 1994 av ett ämbete som FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter har möjligheter införts att använda ett arbetssätt liknande OSSE:s överallt i världen. FN:s högkommissarie kan, i likhet med OSSE:s rninoritetskommissarie, på eget initiativ besöka länder med problem vad gäller mänskliga rättigheter och t.ex. utse särskilda rapportörer som närmare under— söker situationen. Kommissarien för mänskliga rättigheter har dock ännu relativt begränsade resurser och hans verksamhet är dessutom beroende av samtycke från de länder han vill besöka. Det senare är ofta ett problem just i de länder där de allra svåraste kränkningarna av mänskliga rättigheter begås. Länder som Irak och Sudan är beredda att betala det politiska pris det innebär att vägra kommissarien tillträde.

Sedan FN:s bildande finns ett center för mänskliga rättigheter i Geneve. Centret har trots bristande resurser varit aktivt för att påtala brott mot mänsk— liga råttigheter runtom i världen, ofta genom en särskilt utsedd rapportör. En av Sverige finansierad utredning som skall leda till konkreta förslag om hur FN:s center för mänskliga rättigheter skall kunna verka som högkommissa- riens operativa arm utförs f.n. Det skulle betydligt stärka FN:s roll inom området för mänskliga rättigheter om ett effektivt och prestigelöst samarbete mellan de båda FN—organen kunde etableras.

Sedan högkommissariens ämbete inrättades har han bl.a. tagit upp proble- men i Baltikum med regeringarna där i samband med ett besök i området samt sänt över 100 fält monitorer till Rwanda. Han har också öppnat ett kontor i Burundi som i första hand skall följa situationen där samt informera och utbilda myndigheter och andra om i hur man bör beakta mänskliga rättigheter. FN:s högkommissaries ställning är svagare än OSSE:s minoritetskommis- sarie. En målsättning bör vara att stärka högkommissariens självständiga roll och hans möjligheter att agera preventivt på ett liknande sätt som minoritets— kommissarien.

4.8.6. Övriga preventiva åtgärder

I Europa utgör OSSE bara en del av ett större nätverk av instrument som kan utnyttjas för att påverka stater. OSSE:s medlemsstater har dessutom i de flesta fall starkt intresse av att inte förlora alltför mycket i politiskt anseende efter- som detta kan få följder på en rad områden. När det gäller stater med färre band till omvärlden, i synnerhet till den demokratiska delen av världen (t.ex. vissa u—länder), är däremot möjligheterna till påverkan mindre. Under senare år har i allt högre utsträckning krav rörande demokratisering och respekt för mänskliga rättigheter satts upp som villkor för biståndsinsatser. Detta kan vara ett verkningsfull metod i länder som Kenya och Tanzania, där bistånds- medel utgör en betydande del av de samlade inkomsterna. De länder som står för de värsta kränkningarna av mänskliga rättigheter tillhör emellertid inte de stora biståndsmottagarna och möjligheterna att påverka de med bistånds- politiska instrument är därmed relativt begränsade.

I många fall är situationen så spänd att det inte räcker med den typ av insatser som kan göras av OSSE:s minoritetskommissarie eller av högkom— missarien. Dessa måste då kompletteras med eller ersättas av mer omfattande internationell närvaro och av preventiv diplomati. I norra Irak upprättades t.ex. år 1991 inledningsvis med militära medel en av FN s.k. skyddad zon där kurder som riskerade förföljelse gavs internationellt skydd och bistånd genom bl.a. UNHCR. Så småningom godkände de irakiska myndigheterna i en överenskommelse med FN fortsatt internationell närvaro i zonen och kurderna i området har genom detta arrangemang under flera års tid kunnat leva i relativ trygghet i sina hembyar. Många skulle i frånvaro av detta skydd sannolikt ha sökt ta sig över gränsen till Turkiet och till andra länder.

Både genom OSSE:s och FN:s kommissarier och upprättandet av skydds- zonen för kurder ligger i linje med de förslag till en förstärkning av det internationella samfundets preventiva arbete som sedan flera år tillbaka före- språkas av bl.a. UNHCR. Flyktingkommissarien har försökt lansera be— greppet förebyggande skydd, dvs. internationella insatser för att garantera människor rätten att vistas i sina hemländer i säkerhet, oberoende av deras etniska ursprung, politiska åskådning etc.

Förutsättningama att bereda sådant skydd är emellertid skiftande beroende på tillståndet i berörda länder. OSSE:s minoritetskommissarie har agerat då situationen varit spänd men inga väpnade konflikter ännu brutit ut. Skydds- zonen i norra Irak upprättades emellertid efter det att landet hade besegrats militärt och den akuta väpnade konflikten alltså hade upphört. [ situationer av krig mellan och inom stater är det emellertid betydligt svårare att bereda människor skydd inom sina hemländers gränser, vilket inte minst FN:s misslyckade försök att upprätta skyddade zoner i Bosnien—Hecergovina har demonstrerat (se vidare avsnitt 4.9.3).

Det kan i detta sammanhang också vara värt att nämna den kommissarie för mänskliga rättigheter som östersjöstaterna har utsett för att bevaka de mänskliga rättigheterna i staterna runt Östersjön

4.8.7. Konflikthantering

Konflikthantering innefattar enligt den gängse användningen av termen in— satser både före, under och efter konflikter, dvs. åtgärder för att förhindra att konflikter uppstår, för att lösa konflikter och för att främja varaktig fred och långsiktig utveckling sedan en fredsuppgörelse har nåtts. Ur det flyktföre- byggande perspektivet är insatserna för att förhindra att väpnade konflikter överhuvudtaget bryter ut av störst intresse.

Det mycket nära ekonomiska, politiska och säkerhetspolitiska samarbete som etablerats inom EU och NATO har självfallet en avgörande betydelse i första hand när det gäller att förhindra att konflikter bryter ut mellan medlems- länderna men det har i hög grad också en stabiliserande inverkan på omvärlden. Detta mångfacetterade samarbete byggs nu gradvis ut till fler länder och till att omfatta nya former för säkerhetspolitisk och konfliktföre— byggande samverkan.

En beskrivning av utvecklingen av den europeiska integrationen som sådan, vilken är av yttersta vikt när det gäller att förebygga orsaker till flykt, skulle emellertid falla utanför ramen för detta betänkande.

Sverige är sedan länge en drivande kraft i arbetet med att förbättra FN- systemets mekanismer och arbetsformer vad gäller konflikthantering. Den s.k. Carlsson-kommissionens rapport kan ge ytterligare inspiration i detta arbete. I Europa och inom OSS har ESK/OSSE efter hand fått en allt viktigare roll i hanteringen av konflikter, inte minst vad beträffar det preventiva arbetet. I denna process har samtidigt OSSE:s samarbete med FN utvecklats.

Det internationella samfundets möjligheter att vidta preventiva åtgärder brukar ofta liknas vid en stege, där agerande på den lägsta nivån idealiskt sett skall sättas igång så snart varningssignaler föreligger om en hotande konflikt. Denna lägsta nivå innebär i första hand preventiv diplomati, exempelvis genom att FN:s generalsekreterare sänder en undersökningsgrupp till området eller en särskild representant som skall söka få till stånd en dialog och för- soningsprocess mellan parterna. Om behov föreligger kan också kostnads- och tidsmässigt begränsad civil internationell närvaro etableras.

Åtgärder av det slaget kan vidtas på direkt initiativ av FN:s general- sekreterare utan att säkerhetsrådet eller generalförsamlingen behöver höras. Detta gör att åtgärderna kan sättas in mycket snabbt och utan de dröjsmål som kan uppstå genom utdragna diskussioner mellan medlemsländerna som ofta föregår beslut i säkerhetsrådet.

I verkligheten är det emellertid svårt för generalsekreteraren att agera snabbt utan medlemsländernas stöd. Även om den preventiva diplomatin sätts

in tidigt och på ett effektivt sätt är ovan diskuterade åtgärder i många fall otillräckliga för att stabilisera situationen. Man måste då ofta gå upp på högre nivåer på åtgärdsstegen och kanske sätta igång mer omfattande operationer. Så snart ytterligare steg blir nödvändiga krävs, beroende på typ av insats, beslut i säkerhetsrådet eller finansiellt stöd från medlemsstaterna. För att t.ex. mer regelrätt medling skall kunna initieras måste säkerhetsrådet fatta beslut. Detsamma är fallet om utplacering av fredsbevarande styrkor i preventivt syfte bedöms vara nödvändig. Om humanitära insatser krävs måste FN:s olika specialorgan engageras och resurser finnas tillgängliga. Inom alla de nämnda delområdena det diplomatiska, det militära och det humanitära — finns dessutom starka och ibland motstridiga intressen som gör det svårt för FN att agera på ett kraftfullt och samordat sätt.

Svårigheterna av politiskt och annat slag är alltså många. De vinster som kan göras om effektivt preventivt agerande kan leda till att väpnade konflikter undviks är emellertid så stora att det är motiverat att noggrant överväga alla möjligheter att förbättra nuvarande system.

På den politiska och militära sidan (de humanitära frågorna behandlas särskilt nedan) är det angeläget att verka för att en större andel av resurserna används för preventiva insatser. I dagsläget förfogar FN-högkvarteret över ett 40—tal personer som arbetar med diplomatisk prevention medan antalet FN- soldater som f.n. är i tjänst uppgår till omkring 70 000. Även om dessa siffror givetvis inte är omedelbart jämförbara, pekar de på en diskrepans i prioriteringarna, där förebyggande får stå tillbaka för agerande i pågående kriser. Sverige kan i detta sammanhang aktivt verka för att de mekanismer för förebyggande som står till buds, t.ex. undersökningsmissioner, används i större omfattning än vad som hittills varit fallet.

När det gäller utplacering av fredsbevarande trupp i preventivt syfte är det ett stort problem att få medlemsstaterna att ställa upp med bidrag innan en konflikt brutit ut. Sådana åtaganden kan vara svårare att motivera för in- hemska opinioner och finansdepartement eftersom behoven inte är lika uppenbara som i situationer där väpnade strider pågår eller har ägt rum. I mångt och mycket är detta emellertid ett pedagogiskt problem, där det gäller att finna övertygande argument. Sådana finns nu i och med att preventiv utplacering för första gången har prövats i större skala genom stationeringen av FN-trupp i Makedonien, där metoden hittills visat sig vara framgångsrik. Det förefaller angeläget att göra en utvärdering av Makedonien-operationen för att klarlägga om och hur denna kan användas som en modell för framtida preventiva utplaceringar.

När det gäller OSSE har organisationens mekanismer för konfliktföre— byggande åtgärder successivt utökats, framför allt under de senaste åren. De arbetsformer som diskuterats ovan med preventiv diplomati och undersök— ningsmissioner tillämpas även av OSSE, där möjligheterna till flexibelt

agerande dessutom i många fall är större än inom FN på grund av den högre graden av samsyn och ömsesidigt beroende mellan medlemsstaterna.

OSSE har numera också möjlighet att göra fredsbevarande insatser. Ännu har inga sådana gjorts, men planering pågår för en ev. insats med freds— bevarande trupp i Nagorno—Karabach. I och med denna utveckling finns i dag utökade möjligheter till preventiv utplacering av trupp i vår del av världen. Det är väl att märka att OSSE enbart kan placera ut trupp i fredsbevarande syfte. Om konflikter utvecklas dithän att tvångsmedel krävs för att en lösning skall kunna nås måste beslut fattas av FN:s säkerhetsråd. Bl.a. av detta skäl måste OSSE:s operationer ske i nära samverkan med FN.

4.8.8. Humanitärt förebyggande åtgärder

Det har tidigare konstaterats att orsakerna till flykt och påtvingad migration i de flesta fall är sammansatta, och att svält i kombination med konflikter är den utlösande faktorn i många situationer av massflykt. De flyktförebyggande åtgärderna måste därför i många fall innefatta både preventiv diplomati och andra insatser av det slag som diskuterats ovan samt riktade insatser för att förebygga svält och andra typer av humanitära katastrofer. På samma sätt som diplomatiska insatser bör sättas in så snart varningssignaler ges så måste humanitära operationer kunna inledas med kort varsel om den humanitära situationen i ett visst område förvärras.

FN—organen har genom sin omfattande fältrepresentation tillgång till information om hotande torka, felslagna skördar osv., som gör att humanitära katastrofer i relativt stor utsträckning kan förutses. För att snabba och effektiva insatser skall kunna sättas in krävs emellertid inte bara att varnings- systemet fungerar, utan att resurser av olika slag finns tillgängliga och att någon organisation tar ansvar för situationen.

Sedan början av 1990-talet pågår en reformprocess inom FN:s katastrof— bistånd. Den syftar bl.a. till att förbättra insatskapaciteten och samordningen. Inte minst svältkatastroferna och massflyktsituationerna på Afrikas Horn under 1980-talet, då internationella insatser fördröjdes bl.a. på grund av oklar ansvarsfördelning mellan olika FN—organ, har visat på behovet av reformer. Genom skapandet av DHA finns idag bättre förutsättningar att vid hotande katastrofer enas om en rimlig ansvarsfördelning mellan olika specialorgan inom FN. I anslutning till DHA har dessutom en särskild fond för akut— insatser inrättats, vilket har ökat möjligheterna för enskilda FN-organ att genom lån från fonden inleda operationer innan medel gjorts tillgängliga av givarländer.

Det finns också exempel på hur hotande svält— och flyktingkatastrofer har kunnat undvikas just genom preventivt agerande. År 1992 kunde t.ex. snabba och samordnade insatser från FN-systemet, frivilliga organisationer, enskilda givarländer och regeringarna i södra Afrika avvärja hot om massflykt och

politisk instabilitet genom akut mathjälp då långvarig torka gjort att 18 miljoner människor i regionen riskerade att drabbas av svält.

Sammantaget är beredskapen bland de humanitära organisationerna idag högre än någonsin och förutsättningarna för preventivt humanitärt agerande bättre. Det måste dock understrykas att reformprocessen är långt ifrån avslutad och att många problem ännu är olösta.

Problemen är av olika slag. Ett rör den skiftande kapaciteten mellan olika humanitära organisationer att snabbt sätta igång insatser. UNHCR har idag den största akutfonden bland organisationerna och också i övrigt högst bered— skap. Detta leder lätt till att UNHCR överutnyttjas i förhållande till organi— sationer såsom WFP och UNICEF. Ett annat problem är att vissa frågor inte på något tydligt sätt faller inom någon av organisationernas ansvarsområde och därför tenderar att falla mellan stolarna. En sådan fråga är intern- flyktingarnas situation, vilken behandlas mer utförligt i avsnitt 4.9.3.

Ett tredje problem hänger samman med svårigheterna att genomföra nyordningar. Skapandet av DHA har exempelvis i teorin erbjudit lösningar på många av samordningsproblemen. I praktiken är emellertid DHA ännu relativt svagt både ur ett personellt och finansiellt perspektiv, inte minst i förhållande till vissa av de organisationer som DHA har att samordna, t.ex. UNDP som tidigare ofta varit det FN—organ som i praktiken fungerat som samman- hållande. Detta försvårar givetvis för DHA att utöva en ledande roll. En allmän tendens till konkurrens mellan organisationer inom FN-systemet leder i många fall till fortsatt ineffektiv dubbeletablering av representationskontor i olika länder, där en DHA-representants närvaro i vissa fall resulterat i ytterligare FN dubblering snarare än den avsedda effektiviseringen.

Starkt behov föreligger alltså för fortsatta reformer inom den process som redan inletts. Sverige har, inte minst inom ramen för det s.k. Nordiska FN- projektet med förslag till reformer av FN—systemet, varit en drivande kraft bakom de förbättringar av det humanitära katastrofbiståndet som genomförts under senare år. Det är angeläget att Sverige fortsätter detta engagemang.

4.8.9. Den politiska dimensionen av humanitärt förebyggande

Det positiva nytänkande som skett och de reformer som genomförts vad gäller det humanitära biståndet och möjligheterna att genom humanitära in— satser agera förebyggande har framförallt rört sig kring frågor om hur hjälp— organisationerna skall kunna effektiviseras och samordningen dem emellan förbättras. De kanske allvarligaste hindren för effektiv humanitär prevention ligger emellertid i dag på ett annat och mer politiskt plan.

Det gäller bl.a. svårigheter för de humanitära organisationerna att få tillträde till drabbade områden och grupper. Dessa svårigheter kan bero på att området är en bas för en motståndsrörelse mot regeringen i det drabbade landet och att regeringen därför i syfte att använda hungern som vapen i

kampen mot gerillan, eller för att kunna driva en kampanj mot gerillan i området utan den besvärande internationella insyn som närvaro av hjälp- arbetare skulle leda till, medvetet nekar organisationerna tillträde.

Svårigheterna att genom humanitär hjälp förebygga flykt kan också helt enkelt bero på att det pågår ett inbördeskrig av sådan intensitet och karaktär att organisationerna av bl.a. säkerhetsskäl inte kan ta sig in i landet eller till särskilt drabbade områden av landet.

Hinder av dessa slag kan givetvis inte undanröjas enbart genom ytterligare reformer av det humanitära biståndet. Om möjligheterna till humanitärt förebyggande skall öka krävs snarare att det internationella samfundet på ett mer sammanhållet sätt kan utnyttja alla de olika instrument som står till buds: humanitära, politiska och, om så krävs, militära. Problemen är dock många när det gäller att genomföra en sådan sammanhållen politik.

Ett grundläggande problem har länge varit att principen om icke-inbland— ning hindrat FN från att ingripa i konflikter inom stater. Under de senaste åren har vad som måste betecknas som en revolutionerande utveckling skett på detta område. Genom de säkerhetspolitiska förändringar som ägt rum har det internationella samfundet kunnat ingripa humanitärt i interna konflikter på ett helt nytt sätt och därmed kunnat bidra till att förebygga flyktingströmmar över statsgränser. Detta har bl.a. skett genom att FN—trupp använts för att säkra humanitära leveranser. Fortfarande finns emellertid inga klara principer om när och under vilka omständigheter FN skall ha rätt att ingripa humanitärt i ett inbördeskrig. De senaste årens utveckling har dock satt igång en viktig process och det är angeläget att denna kan fortgå.

Denna i princip positiva utveckling har emellertid samtidigt gjort att de humanitära frågorna blivit allt närmare sammankopplade med de politiska och de militära, vilket skapat en rad nya problem. Tänkandet om hur denna utveckling skall kunna styras i rätt riktning befinner sig ännu på ett relativt preliminärt stadium. Det faktum att humanitära leveranser har blivit beroende av FN—truppernas skydd har som nämnts tidigare bl.a. lett till en "militari— sering" av biståndet, vilket i vissa fall bidragit till att underminera hjälporgani— sationemas trovärdighet som opartiska och opolitiska. Organisationerna har på detta sätt ofrivilligt blivit indragna i det politiska och militära spelet på ett tydligare sätt än tidigare, och beslut som av organisationerna själva fattas uteslutande på grundval av humanitära överväganden har kommit att få oönskade politiska implikationer.

Det främsta målet med det internationella samfundets insatser i interna konflikter måste vara att snabbast möjligt få till stånd en fredlig lösning av konflikten och att under tiden minimera det civila lidandet. Detta är nöd- vändigt inte minst för att insatserna skall kunna verka förebyggande mot flyktingströmmar inom och över gränser. I princip bör, för att detta mål skall kunna uppnås, alla delarna i en internationell insats — de humanitära, politiska och militära verka i en sådan gemensam riktning.

För att detta skall vara möjligt är det givetvis av avgörande betydelse att gemensam planering sker från första början och att hänsyn tas exempelvis till inverkan på möjligheterna att levera humanitär hjälp då mandat för FN— truppema utformas. Rent allmänt kan konstateras att humanitära operationer kan sättas igång betydligt snabbare än t.ex. fredsbevarande. Medan exempel— vis preventiv utplacering av FN-trupp kräver beslut av säkerhetsrådet finns på den humanitära sidan resurser som kan användas i akutsituationer mer eller mindre över en natt. De skilda förutsättningarna påverkar negativt möjlig- heterna till samfällt agerande.

I många fall finns också motsättningar mellan humanitära och politiska/ militära hänsyn. Använt på felaktigt sätt kan humanitärt bistånd underminera de politiska ansträngningarna. På motsvarande sätt kan ett kraftfullt upp- trädande från FN-trupperna mot någondera part i en konflikt försvåra hjälp— organisationernas arbete. För att säkra att de grundläggande målen kan uppnås, t. ex. att förebygga flykt, gäller det således att sammantaget skapa en rimlig balans mellan olika överväganden, så att de diplomatiska initiativen, å den ena sidan, inte leder till ökat civilt lidande och att den humanitära hjälpen, å den andra sidan, inte bidrar till att underminera den politik som drivs i de diplomatiska fredsansträngningarna. Det mest önskvärda är om man kan integrera det humanitära, diplomatiska och fredsbevarande arbetet så att insatserna ömsesidigt understödjer varandra. I vissa fall kan det dock snarare vara nödvändigt att tydligare separera det internationella samfundets olika roller för att undvika att humanitära och politiska insatser får negativa effekter i förhållande till varandra.

4.9. Insatser när flyktingströmmar uppstått 4.9.1 Inledning

Principiellt finns tre olika lösningar när flyktingproblem uppstått:

— integration i det första asyllandet, — överföring till ett tredje land (se avsnitt 6.3.3 om flyktingkvoten), eller återvändande till hemlandet.

Dessa lösningar är också, med nödvändiga modifieringar, tänkbara för internflyktingar, dvs. integration i den region i hemlandet dit de flytt, vidare flykt till första asylland och integrering där alternativt överföring till tredje land, och återvändande till hemlandet, antingen till hemregionen eller till något annat område inom hemlandets gränser.

En sammanhållen flyktingpolitik bör fokusera framför allt på möjligheterna för flyktingar att återvända hem.

4.9.2. Återvändandeperspektivet

Frivilligt återvändande har ända sedan FN—systemet för flyktingskydd skapa- des betraktats som den mest fördelaktiga lösningen, både för flyktingarna själva och för det internationella samfundet som helhet. Problemet var emellertid länge att återvändande i de flesta fall inte kunde förväntas bli möjligt inom överskådlig framtid på grund av att förtryckarregimer behöll makten i flyktingarnas hemländer eller att inga snara lösningar kunde förutses för de konflikter som tvingat människor på flykt.

Sedan några år tillbaka har frivilligt återvändande på ett nytt sätt kommit i fokus för de internationella ansträngningarna att lösa flyktingproblem. Detta har till stor del berott på att förhållandena har förändrats i några av de områden varifrån ett stort antal flyktingar har kommit de senaste decennierna såsom Vietnam, Kambodja, Afghanistan och Centralamerika. ] Europa har frågan fått aktualitet särskilt i samband med diskussionerna om tillfälligt skydd för det stora antalet flyktingar från Bosnien-Hercegovina. För att det skall bli möjligt att verkligen genomföra en återvändarpolitik i större omfattning, både globalt och ur det svenska perspektivet, krävs emellertid vissa grundläggande förändringar både av underliggande synsätt och av praktiska insatser.

I Sverige har flyktingmottagandet under lång tid varit inriktat på snabb och varaktig integration i det svenska samhället. Varken regelverk eller mottag— ningssystem har haft något tydligt återvändarperspektiv. För att kunna genomföra en återvändarpolitik i praktiken kan därför en omprövning av vissa delar av nuvarande system bli nödvändig. Den svenska politiken vad gäller återvandring behandlas i kap. 7.

Också på det internationella planet skulle en viss omorientering behövas för att i högre utsträckning än i dag möjliggöra återvändande. För att åter- vändande skall bli ett trovärdigt alternativ för dem som flytt räcker inte nuvarande insatser, i synnerhet inte vad beträffar den politiska sidan. Det internationella systemet för att skydda och bistå flyktingar är uppbyggt främst på humanitära principer. Detta gäller UNHCR såväl som andra katastrof— hjäporganisationer som arbetar med flyktingar, t.ex. WFP, UNICEF och ICRC. Då repatrieringsinsatser kan genomföras engageras även organisa— tioner som UNDP och IOM samt vissa frivilligorganisationer, som företräder ett mer långsiktigt utvecklingsperspektiv på de sociala och ekonomiska om- rådena. Däremot finns ingen internationell organisation eller instans som har något direkt eller uttalat ansvar för de politiska aspekterna av flykting— problem.

Det finns en tendens att just de senare aspekterna kommer i skymundan i den politiska hanteringen av de konflikter som givit upphov till flyktingpro- blemen. I Jugoslavien-konflikten handlar exempelvis de politiska förhand— lingarna i första hand om uppdelningen av territoriet, medan betydligt mindre uppmärksamhet ägnas åt att lösa situationen för de människor som har

fördrivits från de aktuella områdena och som borde garanteras möjlighet att återvända efter ett fredsslut. Ätervändande blir härigenom ett mindre aktuellt och trovärdigt alternativ för de drabbade. Om frivilligt återvändande i högre utsträckning skall kunna bli en lösning på framtidens flyktingproblem måste således flyktingfrågoma och särskilt återvändandet uppmärksammas och tillmätas större vikt i den internationella konflikthanteringen.

En annan förutsättning för att återvändande skall kunna bli en lösning i stor skala är att merparten av flyktingarna stannar i närområdet, antingen som internflyktingar eller som flyktingar i ett första asylland. Detta gör det ur alla aspekter enklare att återvända när så är möjligt. Att flyktingarna stannar i närområdet kan dessutom ha ett värde i sig, bl.a. när flyktingskydd och bistånd är mindre resurskrävande i närområdet än om flyktingarna tar sig vidare till tredje land. I princip bör alltså mer resurser per individ kunna satsas i närområdet om en större andel av flyktingarna stannar kvar i detta.

Huruvida de verkligen stannar i närområdet hänger också delvis samman med flyktingfrågomas politiska hantering. Om flyktingfrågoma ges hög prio- ritet i det politiska arbetet är förutsättningarna större för att flyktingarna själva skall betrakta återvändandet som en reell möjlighet och därmed välja att stanna kvar i närheten av sina hem. Om politiska förutsättningar tycks saknas för ett framtida återvändande eller för någon annan politisk lösning som gör det möjligt för flyktingarna att stanna i närområdet, t.ex. genom upprättande av områden med viss självständighet inom hemlandets gränser, blir däremot incitamenten starkare att fly vidare till ett tredje land. I Palestina—konflikten har exempelvis drömmen om återvändande hållits vid liv bland stora grupper av flyktingar, medan andra åtminstone trott på någon form av självständig palestinsk stat. Om dessa förhoppningar inte hade funnits kan man anta att en större andel av de palestinska flyktingarna hade sökt ta sig vidare för att bosätta sig i länder utanför närområdet.

Det palestinska exemplet illustrerar också flyktingfrågomas centrala plats i många typer av konflikter. I det palestinska fallet har närvaron av flyktingar inneburit att ett ständigt politiskt (och samtidigt militärt) tryck har funnits på ansvariga politiker att finna en lösning på konflikten.

[ Bosnien-Hercegovina och i Kroatien kan man i ett scenario tänka sig en liknande utveckling, där inga lösningar nås på de nuvarande konflikterna under överskådlig tid, och inte heller någon stabilisering sker av situationen så länge stora grupper av flyktingar finns kvar i regionen och kräver att få återvända till sina hem.

Ett annat likaledes problematiskt alternativ i de senare konflikterna skulle vara att lösningar nås mellan de politiska ledarna som inte tar tillbörlig hänsyn till de fördrivna människornas intressen, och som därför leder till fortsatt instabilitet i regionen.

Att finna metoder att behandla flyktingfrågoma inom ramen för de politiska förhandlingarna är således av avgörande betydelse om strävan är att

flyktingarna så snart som möjligt skall hjälpas att återvända hem och i väntan på detta stanna i närområdet. Att lyfta upp flyktingfrågoma på den politiska dagordningen är emellertid långt ifrån tillräckligt för att dessa mål skall kunna uppnås. Detta kräver ett helt spektrum av praktiska insatser.

Verksamhet som syftar till att människor som flytt från väpnade konflikter snabbt återvänder eller stannar kvar i säkra områden i hemlandet måste före- gås av noggranna överväganden och så länge konflikten pågår ständigt be- dömas i förhållande till konflikten. Erfarenheter från kriget i Bosnien— Hercegovina visar att områden som förefaller lugna och som inte förefaller att riskera att bli berörda av kriget plötsligt kan förvandlas till rena krigsskåde— platser. Som ett exempel kan nämnas att UNHCR var i begrepp att hösten 1993 starta ett återvändandeprogram för en grupp om ca 400 kvinnor och barn som hade flytt till Kroatien i början av kriget men som ville återförenas med sina makar/fäder vilka fortfarande bodde kvar i familjernas egna hus i Bihac—området. Strax därefter utbröt krig och Bihac—området har sedan dess under långa perioder varit utsatt för granatbeskjutning och t.o.m. varit avskuret från internationell humanitär hjälp.

4.9.3. Insatser för internflyktingar

I arbetet med att förbättra den internationella beredskapen då flykting- strömmar uppstår bör särskild uppmärksamhet ägnas åt internflyktingarnas situation, framför allt därför att deras situation är särskilt utsatt men också därför att förbättrat skydd och bistånd för denna grupp kan bidra till att förebygga vidare flykt över nationella gränser.

Det internationella samfundets möjligheter att skydda och bistå intemflyk- tingar begränsas emellertid av principen om icke—inblandning, som försvårar och ibland omöjliggör humanitära ingripanden så länge samtycke saknas från den regering på vars territorium internflyktingarna befinner sig, dvs. i många fall en regering som direkt tvingat dem på flykt. Även när sådant samtycke ges är emellertid nuvarande system otillfredsställande, eftersom gruppen internflyktingar tenderar att hamna mellan olika organisationers respektive ansvarsområden.

Visserligen har, som redan nämnts, UNHCR, med eller utan berörd regims tillåtelse i ökande utsträckning givit skydd och bistånd åt intern- flyktingar under de senaste åren. I många fall kan detta vara en naturlig lös- ning, eftersom internflyktingarna i regel endast utgör en del av en större flyktinggrupp varav huvudparten befinner sig i första asylländer. I andra fall kan dock en sådan koppling mellan flyktingproblemen inom och utanför ursprungslandets gränser leda till problem. Eftersom flyktingfrågoma överlag tenderar att vara politiskt känsliga kan det humanitära arbetet för intern- flyktingar försvåras om samma organisation ansvarar både för internflyk- tingar och för dem som flytt över en internationell gräns. Om en intern

väpnad konflikt pågår och en gerillarörelse är baserad i första asyllandet, där också rekrytering av soldater sker, kan det t.ex. innebära vissa problem att en och samma organisation arbetar i flyktingläger i första asyllandet och i ur- sprungslandet.

UNHCR:s roll när det gäller internflyktingar har vidare begränsats till de särskilda situationer där organisationen har givits i uppdrag att bistå en viss grupp. UNHCR har alltså inte att bevaka internflyktingarnas intressen i all- mänhet på samma sätt som man, på grundval av flyktingkonventionen, be- vakar flyktingars intressen världen över.

ICRC, vars mandat omfattar skydd av civila och andra icke-kombattanter i väpnade konflikter, hävdar att mandatet ger dem möjlighet att vara den inter- nationella organisation som är bäst lämpad att ta det internationella ansvaret för internflyktingar. Mandatet är emellertid inte särskilt inriktat på dem som är på flykt och ICRC:s princip att aldrig offentligt kritisera regeringar gör att organisationen knappast till fullo kan möta de speciella behov av skydd som internflyktingar kan ha. Dessutom är ICRC en alltför liten organisation i förhållande till det stora antalet internflyktingar och organisationens speciella karaktär gör möjligheterna till expansion begränsade.

Behovet av att hitta praktiska institutionella lösningar för skyddet av internflyktingarna har fått ökad internationell uppmärksamhet under de se- naste åren, varvid Sverige har tillhört de pådrivande länderna. Bl.a. upprätt— ade kommissionen för mänskliga rättigheter år 1992 en funktion som general— sekreterarens särskilde representant för internflyktingar. Denne fick i uppdrag att bevaka skydds- och biståndsfrågor rörande gruppen.

Även om det inom en inte alltför avlägsen framtid går att finna en orga- nisatorisk lösning på problemet bör man emellertid inte låta sig förledas att tro att t.ex. en inkludering av internflyktingarna inom mandatet för någon av nuvarande hjälporganisationer eller inrättandet av en särskild organisation med uppgift att bistå internflyktingar skulle utgöra lösningen på alla dagens problem. Svårigheterna ligger som redan nämnts ofta på det politiska planet t.ex. på så sätt att tillträde till drabbade grupper nekas eller internflyktingar faller offer för väpnade strider. För att lösa denna typ av problem räcker det inte att ge någon organisation formellt mandat att skydda och bistå gruppen. Återigen krävs också ett bättre utnyttjande av inte bara humanitära utan även av politiska och militära medel.

En central fråga är på vilket sätt det internationella samfundet skall kunna bereda internflyktingarna skydd undan pågående strider. Ofta kan bistånd visserligen förmedlas, men bristen på säkerhet tvingar människor att fly vidare. I exempelvis Kambodja gav Sverige via UNICEF stöd till intern- flyktingar just i syfte att förebygga vidare flykt över gränsen mot Thailand, där stora grupper av flyktingar redan befann sig i läger. Striderna som fort- gick i landet tvingade dock ytterligare människor på flykt över gränsen, trots att bistånd fanns tillgängligt. Ett sätt att bereda internflyktingar skydd är att

upprätta s.k. skyddade zoner i hemlandet. Genom skapandet av skyddszonen i norra Irak år 1991 kunde exempelvis internflyktingar beredas skydd och bistånd inom hemlandets gränser. Situationen i Irak var dock, som tidigare nämnts, speciell såtillvida att det rörde sig om en stat som militärt hade besegrats av en FN —allians och därför tvingades foga sig i beslutet att upprätta en skyddszon.

I andra fall kan regeringen eller någon annan stridande part söka hindra upprättandet av skyddszoner. Det gäller då att utnyttja de humanitära, diplo- matiska och militära påtryckningsinstrument som står till buds för att förmå parterna att samarbeta. Försöken med att införa skyddade zoner i Bosnien- Hercegovina har dock inte fått avsedd effekt. Det skydd som erbjudits den civila befolkningen i zonerna har varit långt ifrån det eftersträvade. I detta fall är en orsak att mandatet för de fredsbevarande trupperna efter hand har utvidgats i takt med den politiskt och militära utvecklingen, och detta på ett sätt som lett till att de olika delarna av det internationella samfundets insatser inte längre varit fullt förenliga.

Det grundläggande problemet i Bosnien-Hercegovina är att man inom FN- systemet och de internationellt ledda fredsförhandlingarna har försökt att på en och samma gång utpeka en angripare, genom sanktionerna mot Serbien— Montenegro och mot de bosniska serberna, och samtidigt förhålla sig opartisk mellan de stridande parterna. Denna tvetydighet, enligt vissa bedömare också i kombination med bristen på förmåga att handla resolut i militärt hänseende, har försvårat det humanitära såväl som det politiska/militära arbetet och har därmed minskat hela operationens trovärdighet både i lokalbefolkningens och omvärldens ögon.

Inga enkla lösningar finns på problem av detta slag. Ökningen av de kom- plexa katastroferna under de senaste åren, där just samordningen mellan humanitära och övriga insatser varit bristfällig, gör dock behovet av lösningar till en av de viktigaste frågorna på den internationella dagordningen under de närmaste åren, och dessutom till en central fråga när det gäller möjligheterna att förebygga intemflyktingars vidare flykt till första asylländer.

Hittills har tänkandet kring hur problemen i praktiken skall kunna hanteras inte kommit särskilt långt. Ökad samordning mellan humanitära, politiska och militära insatser har gång på gång efterlysts från olika håll. Det förefaller dock mycket oklart hur denna samordning skall kunna komma till stånd, eftersom de underliggande principerna för det humanitära agerandet å den ena sidan, och det politiska/militära å den andra i viss usträckning står i motsättning till varandra. Ofta sägs exempelvis att den humanitära hjälpen skall understödja de politiska ansträngningarna, men att den samtidigt skall vara fullständigt neutral.

Vad man kan konstatera är att hjälpen inte längre uppfattas som neutral så snart en eller flera parter kunnat börja utöva påtryckningar på hjälporganisa- tionerna. Och när förtroende för de humanitära organisationerna såväl som

för FN-trupperna och de diplomatiska ansträngningarna saknas hos de civila offren för interna konflikter är det givetvis svårare att förmå människor att frivilligt stanna kvar i det krigsdrabbade hemlandet om de har något annat val. De litar helt enkelt inte på att det internationella samfundet skall kunna ge dem skydd och bistånd inom hemlandets gränser.

Det bör i detta sammanhang understrykas att internflyktingar i många fall stannar inom hemlandets gränser inte därför att de kan få skydd och bistånd, utan därför att det blivit allt svårare att få skydd i andra länder. Grannländer som kanske redan är hårt belastade av flyktingproblem värjer sig exempelvis mot att ta emot ännu fler flyktingar så länge dessa inte kan resa vidare och beredas skydd i tredje land. Den hårdnande asylpolitiken i många delar av världen bidrar på så sätt till att förklara ökningen av antalet internflyktingar under de senaste åren.

Ingen av de omfattande FN—operationerna i de senaste årens komplexa katastrofer där hjälp till internflyktingar har varit en viktig komponent i Bosnien-Hercegovina, Somalia och Rwanda — kan betecknas som någon större framgång. En utvärderingsprocess pågår emellertid och det är angeläget att lärdomar snabbt kan dras för att kunna tillämpas i framtida operationer.

Den grundläggande lärdomen är givetvis vad som diskuterades i före— gående avsnitt, nämligen vikten av att tidigt sätta in preventiva insatser. I alla de tre nämnda fallen reagerade det internationella samfundet för sent.

Hur mycket energi som än läggs på förebyggande åtgärder kommer det internationella samfundet emellertid med all sannolikhet även i framtiden att ställas inför situationer då förebyggandet misslyckas. Det gäller därför att hitta fungerande mekanismer också för ingripanden i kriser som redan brutit ut.

I det sammanhanget är en av de viktigaste lärdomarna att det redan i inled- ningsskedet i en konflikt bör ske gemensam planering för olika typer av insatser: humanitära, politiska och fredsbevarande. De humanitära opera- tionerna kan, som tidigare påpekats, komma igång betydligt snabbare än de fredsbevarande. Det är dock angeläget att redan från början beakta både eventuella politiska konsekvenser av olika typer av humanitära insater och de humanitära konsekvenserna av tänkbara utformningar av mandaten för freds— bevarande trupper.

När det gäller mandatfrågan är en ytterligare lärdom att mandaten måste vara tydliga. Det får inte råda någon tvekan om vad som är målet med en operation eller vilka uppgifter som skall utföras av olika aktörer för att uppnå detta mål. Detta är givetvis något som lättare låter sig sägas än göras. Erfaren- heterna från de senaste åren visar att en gradvis förändring och utvidgning av mandaten kan leda till många besvärliga situationer.

Samtidigt är givetvis denna gradvisa förändringsprocess delvis en konse- kvens av de underliggande konflikternas utveckling och ett visst mått av flexibilitet är nödvändigt. Förskjutningarna bör dock göras endast då det är

befogat på grund av påtagliga förändringar av konfliktbilden. Om exempelvis en part godtar en fredsplan men inte en annan part, kan skäl föreligga för en förskjutning av de fredsbevarande truppernas mandat i en fredsframtvingande riktning. Att använda mandatförändringar som belöningar och bestraffningar för enstaka tillmötesgåenden eller krigshandlingar från endera partens sida är däremot en mindre lyckad lösning som riskerar att få negativa konsekvenser på sikt.

Vad beträffar mandatens utformning i allmänhet bekräftar också de senaste årens utveckling vikten av att det finns en verklig politisk vilja och beredskap till konkreta och långsiktiga åtganden bland medlemsstaterna att genomföra de uppgifter som ingår i mandaten. Annars är risken stor för misslyckanden som undergräver inte minst FN-systemets trovärdighet i såväl de aktuella operationerna som på längre sikt.

Under den senaste tiden har signaler kommit både inifrån FN-systemet och från enskilda medlemsstater att organisationen i framtiden bör avstå från att ta på sig uppgifter som är alltför svåra att genomföra. Att helt avsäga sig ansvar med hänvisning till att uppgiften är för svår utgör dock ingen acceptabel lösning. Däremot är det möjligt att medlemsländerna tvingas dra en rad slut- satser om vilka arbetsmetoder som är möjliga i vissa typer av särskilt svåra situationer, exempelvis i allvarliga väpnade konflikter inom stater där en fun- gerande statsapparat saknas.

Exempelvis skulle, i den typ av situation där militära och humanitära in- satser inte förenas under en och samma FN-hatt det kanske vara en fördel att klart separera de olika funktionerna, t.ex. genom att ICRC snarare än UNHCR ges en ledande roll på den humanitära sidan.

Genom en sådan förbättring av varningssystemet som tidigare efterlystes borde vidare förutsättningar kunna skapas för att bättre förutsäga huruvida fredsbevarande insatser överhuvudtaget kan bli aktuella, eller om alla even- tuella militära insatser måste bli av en tvingande karaktär. En grundligare analys av detta slag skulle ge medlemsländerna möjlighet att fatta välinforme- rade och långsiktiga beslut.

Möjligheterna att bereda internflyktingar skydd och bistånd inom hem- landets gränser och därmed förebygga vidare flykt hänger sammanfattnings- vis nära samman med en rad svåra frågor kring internationella ingripanden i interna konflikter, där en vidareutveckling av nuvarande system är nödvän— dig. Inom denna utvecklingsprocess bör dock målet att förebygga vidare flykt genom tillfredsställande skydd och bistånd i hemlandet ges en mer fram- trädande plats än vad som hittills varit fallet.

4.9.4. Insatser i första asylländer

Utifrån kommitténs grundsyn att målet måste vara att använda tillgängliga resurser för att ge skydd och bistånd till största möjliga antal flyktingar, samt

att den långsiktiga lösningen bör vara frivillig återvandring då detta är möjligt — bör flyktförebyggande insatser göras inte bara i ursprungsländer, utan också i första asylländer för att ge dem solidariskt stöd så att de kan bära sin flyktingbörda och för att förebygga vidare flykt.

Sådana insatser måste givetvis, liksom vad gäller internflyktingar, inriktas på att se till att människor kan beredas fullgott skydd och ges materiellt bistånd i det första asyllandet. Förutsättningama för att lyckas med detta är allmänt sett bättre i första asylländer än i hemländema, eftersom förhållandena i det första asyllandet är mer stabila och fredliga (annars hade flykten dit överhuvudtaget inte skett). En annan fördel är att chansen är större i det första asyllandet att regeringen skall vara villig att samarbeta med det internationella samfundet för att flyktingarna skall kunna tas emot på ett säkert och humant sätt.

I situationer av massflykt från ett grannland kan dock det första asyllandets samarbetsvilja och asylpolitik sättas på hårda prov. Länder som gränsar till ett land i krig får ofta i ett inledningsskede ta emot stora mängder av flyktingar. Om den internationella hjälpen till dessa länder är otillräcklig är risken stor att de första asylländerna försöker stänga gränserna och kanske släppa in flyktingar endast om ett tredje land garanterar att ta emot dem. Situationen i hårt belastade första asylländer kan dessutom bli så svår för de drabbade flyktingarna att de själva försöker ta sig till ett tredje land där de förväntar sig en bättre behandling.

För att förebygga vidare flykt i större skala från första asylländer krävs därför en sammanhållen politik från omvärldens sida, där olika instrument bör användas för att tillförsäkra att det första asyllandet ger flyktingarna skydd och bistånd.

Ett sådant instrument är givetvis materiellt bistånd eftersom flyktingarna behöver mat, kläder, sjukvård och tak över huvudet. Lika viktigt är emellertid att flyktingarna kan känna sig säkra i det första asyllandet. Om det finns risk för att det första asyllandet sänder dem tillbaka till hemlandet där de kan komma att att förföljas eller där det pågår väpnade strider, eller om flyktingarna utsätts för trakasserier eller förföljelse i det första asyllandet, finns anledning för dem att försöka ta sig vidare till ett tredje land. Omvärlden måste därför använda även andra instrument än de biståndspolitiska för att bistå det första asyllandet att ge flyktingarna en human behandling.

Exempelvis kan utsikter till förmånliga handelsvillkor eller socialt och ekonomiskt utvecklingsbistånd (alltså utöver katastrofbiståndet till flykting- arna) vara av vikt för att förmå det första asyllandet att fortsättningsvis driva en human politik. I synnerhet i Europa kan en sådan väg vara framkomlig. I de baltiska staterna och i Kroatien kan t.ex. krav ställas på flyktingmottagan— de i enlighet med gällande internationella normer för att möjligheterna att upp- nå olika avtal med bl.a. EU skall kunna förbättras och ytterligare bistånds- insatser bli aktuella.

Samtidigt bör signaler sändas om att det finns en koppling mellan de resurser i form av bistånd som omvärlden kan ge det första asyllandet och de kostnader som potentiella givarländer ådrar sig om en stor del av flyktingarna istället söker asyl i dessa Om det första asyllandet ger skydd och bistånd i enlighet med internationella normer skall det alltså kunna räkna med om— fattande intemationellt stöd.

4.9.5. Insatser för återvändande

I tidigare avsnitt har angetts att ett återvändarperspektiv i större utsträckning bör föras in i den svenska såväl som den internationella flyktingpolitiken.

För att flyktingar skall kunna återvända till sina hemländer och kunna återintegreras i dessa räcker det dock inte att återvändarperspektivet genom- syrar insatser i t.ex. första asylland. När exempelvis den konflikt som orsakat flykten upphör måste också konkreta insatser göras för att återvändandet verkligen skall bli möjligt och framgångsrikt.

I många fall krävs på detta område liksom på flera andra av de områden som berörts en sammanhållen politik där insatserna för återvändande flyk- tingar ingår i en långsiktig strategi för återuppbyggnad, ekonomisk utveck— ling, demokratisering och konsolidering av freden. I de repatrieringsprogram som genomförts under de senaste åren i Kambodja och El Salvador har sådana helhetsstrategier använts och visat sig framgångsrika.

Ätervändande flyktingar kan emellertid, om förberedelserna varit otillräck— liga, bidra till att destabilisera en situation där en bräcklig fred uppnåtts. Där- för krävs att återvändandet förbereds i den politiska fredsprocessen. I många fall kan åtgärder för att främja respekten för mänskliga rättigheter och försoning mellan folkgrupper vara ett sätt att bidra till att återvändandet lyckas och inte leder till att konflikter på nytt blossar upp. Åtgärder av ett sådant slag måste exempelvis bli en viktig del av eventuella framtida repatrierings- operationer till Bosnien-Hercegovina och Rwanda.

Beroende på situationen i hemlandet kan vidare en rad särskilda insatser vara nödvändiga. Ett exempel är juridisk hjälp för att klara ut ägandeför— hållanden till hus och jordar. Ett annat exempel är minröjning. Förekomsten av minor är ett reellt praktiskt hinder för återvändande till ett antal länder där konflikter pågått under lång tid. Minröjning är ett kostsamt och komplicerat arbete. För möjligheterna att återvända krävs därför stöd till länder som Mocambique, Kambodja, Afghanistan och Eritrea. I länder där infrastruktu— ren har allvarligt skadats, t.ex. i Bosnien-Hercegovina, bör även återupp- byggnadsprogram planeras.

4.10. Överväganden och förslag

Ökningen av antalet människor som av olika anledningar väljer eller tvingas att lämna sina hem kommer med största säkerhet att fortsätta. Orsakerna bakom denna utveckling är mångfacetterade och har sin grund i såväl enskilda staters nationella politik som globala säkerhetspolitiska, ekonomiska och befolkningsmässiga strukturer. Katastrofer orsakas dessutom ofta av en kombination av faktorer där de olika problemen förstärker varandra. Dessa s.k. komplexa katastrofer är särskilt svåra att hantera.

För att det internationella samfundet i framtiden på ett mer effektivt sätt skall kunna förebygga och åtgärda de globala flykting- och migrations- problemen krävs enligt kommitténs uppfattning nya analysmetoder och för- bättrade varningsmekanismer. Inom FN-systemet finns redan idag en be— tydande kapacitet på detta område. Resursförstärkningar och bättre systematik i utnyttjandet av tillgänglig information är dock påkallade.

Huvudproblemen när det gäller det internationella samfundets insatser för att förebygga och hantera hotande flyktingkatastrofer ligger dock inte i en brist på varningssignaler, utan snarare i en bristande beredskap att snabbt reagera på dessa. Det finns genom UNHCR:s och andra humanitära organisa— tioners närvaro i krisområden förutsättningar för en god insatsberedskap. Därutöver krävs dock att resurser kan göras tillgängliga utan dröjsmål då kriser hotar. Det internationella samfundets kapacitet att snabbt mobilisera resurser på det humanitära området har förbättrats under de senaste åren. Resurserna för snabba insatser på det fredsbevarande området är mer be- gränsade.

Det är också viktigt att finna sätt att samordna det internationella sam- fundets insatser på ett effektivt sätt mellan de olika aktörerna både inom och utanför FN-systemet. I komplexa katastrofer krävs inte minst ett närmare samarbete mellan det internationella samfundets politiska, militära och humanitära delar vilka delvis har givits nya roller under de senaste åren.

Många av de problem och missförhållanden som bidrar till att tvinga fram flykt och migration angrips redan idag på en rad olika sätt. Inom ramen för en politik syftande till fred och nedrustning, främjande av demokrati och mänsk- liga rättigheter, frihandel, fattigdomsbekämpning och långsiktigt hållbar utveckling på de ekonomiska, sociala, befolknings— och miljömässiga om— rådena gör Sverige omfattande insatser som har positiva effekter också ur ett migrations— och flyktingpolitiskt perspektiv, om än i många fall indirekt. Av det direkta flyktingbiståndet används dock merparten för att avhjälpa akuta krissituationer snarare än att förebygga dessa. Det långsiktigt förebyggande arbetet görs främst inom ramen för insatser som inte direkt eller primärt syftar till att förebygga flykt eller påtvingad migration.

Enligt kommitténs uppfattning talar starka skäl för att flyktförebyggande insatser på ett tydligare sätt måste ingå i de långsiktiga målsättningarna för en sammanhållen flyktingpolitik. Målet om hållbar utveckling för det långsiktiga

biståndet rymmer t.ex. migrations— och flyktingaspekter. Detta bör dock kunna göras tydligare och bl.a. leda till att insatser för landsbygdsutveckling i syfte att förebygga massflyttning till storstäder i utvecklingsländer samt andra migrationsförebyggande åtgärder ges högre prioritet inom ramen för bistånds- målen.

Områden som särskilt bör uppmärksammas när det gäller att på lång sikt undanröja orsakerna till flykt och påtvingad migration är främjande av demo- krati, respekt för mänskliga rättigheter och minoriteters ställning, stärkande av globala och regionala säkerhetsmekanismer, i synnerhet uppbyggandet av en ny ekonomisk och säkerhetspolitisk struktur i Europa, hållbar utveckling globalt och förbättring av handelsvillkoren för fattigare länder så att syssel- sättningsmöjlighetema ökas.

Flykting- och migrationsfrågor bör i ökad utsträckning föras upp på dag- ordningen i internationella säkerhetspolitiska och ekonomiska fora. Sverige bör vidare verka för att miljöförstöringens betydelse för flykt och påtvingad migration uppmärksammas och att åtgärdsprogram inom detta område över- vägs. Det är också angeläget att tillförseln av vapen till konflikthärdar stoppas.

Insatser på lång sikt av nämnda slag kan användas för att angripa de grundläggande orsakerna till flykt och påtvingad migration, men kan inte alltid utnyttjas som flykting- och migrationspolitiska instrument på kort eller mellanlång sikt. Enligt kommitténs uppfattning bör därför riktade insatser göras där indikationer finns på att en migrations- eller flyktingström i större skala riskerar att utlösas. I sådana situationer måste medel finnas tillgängliga för att inriktas på de direkta orsakerna till att en rörelse kan tänkas starta. Ett spektrum av åtgärder kan komma ifråga, såsom förebyggande diplomati, preventiv utplacering av fredsbevarande trupp, åtgärder för att skydda utsatta grupper mot kränkningar av mänskliga rättigheter och insatser för att minska spänningar mellan minoriteter. Förebyggande åtgärder kan också vidtas genom skapandet av skyddszoner eller genom humanitära operationer för att förebygga svält eller sjukdomar.

Riktade förebyggande insatser är inte bara FN:s ansvar utan kan med fördel initieras och genomföras av regionala organ. I Europa är OSSE ett sådant exempel. OSSE har bl. a. genom den högkommissarie för nationella minoriteter som knutits till organisationen fått utökade möjligheter att agera preventivt.

Kommittén anser att det, då flyktingströmmar trots förebyggande insatser uppstår, av flera anledningar är att föredra att människor som tvingas lämna sina hem kan stanna i sin språkliga och kulturella miljö. Ett mål bör därför vara att utveckla det internationella samfundets möjligheter att skydda och bistå människor i sina hemländer eller om säkerheten inte kan anses som tillfredsställande där, i ett första asylland i regionen. Sådana insatser kan

genomföras såväl bilateralt som multilateralt. Av särskild vikt i detta samman- hang är att skapa ett skydds- och biståndssystem för internflyktingar.

UNHCR:s mandat är att ge flyktingar skydd samt att främja varaktiga lösningar på flyktingproblem. De senaste årens kraftiga ökning av världens flyktingproblem har ställt stora krav på UNHCR såväl vad gäller att erhålla resurser för verksamheten som att svara mot mandatet i handling. UNHCR har i denna svåra situation sökt omdefiniera sin skyddsroll. Det förebyggande skyddsarbete som organisationen utfört i Bosnien-Hercegovina och viljan att ta ledningen för skydd också för internflyktingar bör särskilt uppmärksam— mas. Enligt kommitténs uppfattning är UNHCR den i dagsläget bäst lämpade organisationen att ansvara för såväl flyktingar som, i de flesta fall, intern- flyktingar och den måste ges resurser att fullfölja detta viktiga arbete. Mot bakgrund av de senaste årens erfarenheter synes någon formell förändring av UNHCR:s mandat f.n. inte krävas härvidlag.

Målet för internationella insatser för flyktingar bör vara att främja frivilligt återvändande överallt där detta är möjligt. Detta bör bl.a. leda till människors rätt till återvändande sätts högre upp på dagordningen i den politiska hante— ringen av de konflikter som utlöst flyktingströmmar. För att återvändande i större skala skall bli möjligt då orsakerna till flykt har upphört krävs vidare i de flesta fall att repatrieringsinsatser ingår i långsiktiga och sammanhållna strategier för ekonomisk utveckling, demokratisering och konsolidering av freden.

När det gäller migration som inte är direkt relaterad till flykt, måste enligt kommitténs uppfattning ett betydande ansvar även fortsättningsvis läggas på ILO och IOM. Särskilt vad gäller program för organiserat återvändande spelar IOM en alltmer betydelsefull roll.

Kommittén vill understryka behovet av att hänsyn tas till att många flyktingkvinnor och —barn befinner sig i en speciellt utsatt situation och har särskilda behov av skydd. Kommittén ser fram mot de förslag till en politik som regeringen avser att utarbeta under 1995 vilken utgår från både mäns och kvinnors perspektiv i det internationella utvecklingssamarbetet.

Medel som frigörs vid en minskning av den spontana asylinvandringen till Sverige bör enligt kommitténs tidigare redovisade uppfattning användas för flyktförebyggande insatser m.m. Kommitténs förslag i denna del utvecklas i kap. 10.

"'.-i.u. mW "

. m.mmfurr'umlmq'mquuuuw 3; .: -:"1"mlå'_'?'*'i"milw _ .ll ' I-l 'lll'll .._.. ' *, " . "!.-rl—w-lml' ' 'l'.. Mainz-rill tu .".— _ Matti—dhanni!!!” 1

:| .. " .ihinim-IJHI 'P-'r'lf:'L1':L'fll|-l'1'lll'll'"l' h'-:="Gl|-_'l-"'1.."d l'i-w l-1 'Full-Eli -dwumwewsw '.l'F- lli :l'r'r: wird-31. :- T'I'EV' hiuui-MI-EEHF-r JU" .:_- - ". _ utrum-IHJ .p— ljug-ullig" 'na-mi'wd: !-

. 'HF'EIII _Jlll-"--' "I"-." &]LMI

-.". C.Jl l ' l'l'lllrliu'J. 'u- , --.F_i.-'-li r I J-H.-Lind- _ "" - "laulu-". u'l'lul l'u'l' -' .'"'.' |__ ""."""'-" - - | ' | " ' f " " It'l' ||» . ul'." :. . ' .u & ' | "'1" ." 'llr'l'l '

5. Europeiskt samarbete

5.1. Bakgrund

I propositionen om en "Aktiv flykting- och immigrationspolitik" (prop. 1990/91:195), som förelades riksdagen våren 1991, förordades att Sverige förstärker insatserna på det europeiska planet i syfte att söka få till stånd en samlad europeisk flykting- och invandringspolitik. Regeringen framhöll i propositionen att "inget land kan bedriva en invandrings— eller flyktingpolitik isolerad från omvärlden. Effektiviteten i varje lands insatser mångdubblas om de samordnas på internationell nivå. Ett stort mått av internationell samsyn i fråga om behovet av en aktiv helhetspolitik har vuxit fram under det senaste året.”

Det som åsyftades härmed var de diskussioner om samlade strategier från OECD-staternas sida för att motverka uppkomsten av flyktingproblem i världen, minska asylinvandringen samt inlemma de central- och östeuro- peiska staterna i det västliga migrationsarbetet, som fördes i flera interna- tionella fora vid denna tidpunkt. Sedan dess har emellertid en rad händelser inträffat (t. ex. kriget i Bosnien—Hercegovina) som har försvårat ytterligare diskussioner om upprättandet av sådana gemensamma strategier. Det euro- peiska migrations— och flyktingpolitiska samarbetet har också blivit mer tekniskt inriktat och de långsiktiga samarbetsfrågoma diskuteras ej i samma utsträckning som tidigare. Sverige, jämte andra intresserade länder, borde nu

enligt kommitténs mening återuppta arbetet med att söka få stöd för samlade europeiska strategier på flykting- och migrationsområdet.

Till de faktorer som bidrog till att det arbete med samlade europeiska strategier, som utvecklades under åren 1988— 1991 avstannade hör bl. a. föl— jande. Vid denna tidpunkt var följderna av demokratiseringsprocessen i Östeuropa ur migrationssynpunkt ännu oklara. Sovjetunionen och Jugosla— vien bestod formellt som stater fram till slutet av år 1991. Kriget och mass- flyktrörelserna i Bosnien-Hercegovina inleddes först år 1992. Transitmigra- tionen genom Ryssland och Östeuropa, och den organiserade brottslighet som sammanhänger med delar av denna, hade ännu ej tagit form liksom ej heller den omfattande intemmigrationen av olika folkgrupper inom hela det forna Warszawapaktsområdet.

Vad gäller Västeuropa bör erinras om att Maastrichtfördraget antogs först i slutet av år 1991. Frågan om vilka EFTA-stater som skulle komma att ansöka om och erhålla medlemskap var ännu under preliminär behandling. Inte ens substansförhandlingarna om EES-avtalet hade inletts. Asylinvandringen till Västeuropa var stadigt ökande men låg fortfarande (eftersom Jugoslavienkon— flikten ej hade blossat upp) på hanterliga nivåer.

Vad slutligen gäller samarbetet mellan OECD—ländema bör erinras om att det vid denna tidpunkt förelåg en viss optimism rörande världsutvecklingen. Eftersom det kalla kriget hade upphört förväntades FN kunna spela en mer aktiv roll i arbetet med att förverkliga en värld utan konflikter och därmed färre flyktingar. Det som senare inträffade var emellertid motsatsen: fler kon— flikter och en fördubbling av antalet flyktingar i världen under några få år. Bittra erfarenheter kom också att göras vad gäller FN:s fredsskapande in— satser. Trots en radikal utveckling av de fredsbevarande insatserna, till stor del finansierade av de rika industriländerna, spred sig konflikthärdarna. Å andra sidan kom, som framhållits i det föregående kapitlet, hela det multila- terala systemet härigenom in i en intensiv och positiv utvecklingsperiod vad gäller diskussionen om möjligheterna att med nya och mer effektiva medel motverka alla de faktorer som ger upphov till massflyktrörelser. En rad glo- bala FN-konferenser hölls om sådana frågor, och i ESK (OSSE) drogs nya lärdomar av vikt för de västeuropeiska länderna i detta avseende.

Dagens situation avviker således drastiskt från den år 1991 vad gäller möjligheterna och instrumenten för att söka genomföra en samlad europeisk migrations- och flyktingpolitik. Det står likväl fortfarande klart att de åtgärder som Sverige skulle kunna vidta för att begränsa den spontana invandringen till Sverige och utveckla insatserna för flyktingar utanför Sverige är beroende av möjligheterna att, framför allt inom ramen för EU, samordna dessa in- satser med andra europeiska länder.

Sveriges medlemskap i EU innebär att Sverige kommer att ingå i ett samlat europeiskt gränsområde, med gemensamma yttergränser, borttagande av innergränser samt genomförande av gemensamma insatser för flyktingar

inom och utom detta europeiska område. Mot denna bakgrund är det synner- ligen viktigt att Sverige beaktar vilka effekter de svenska åtgärderna på migrations- och flyktingområdet kan komma att få i ett vidare europeiskt perspektiv och vilken roll Sverige kan spela på längre sikt i den samlade europeiska flykting- och migrationspolitiken.

5.2. Invandringen till Västeuropa

Fram till 1960-talet var utvandringen från Västeuropa till andra världsdelar större än invandringen till Västeuropa. Därefter har invandringen från andra världsdelar fortsatt att gradvis öka samtidigt som inflyttningen från Syd- till Nordeuropa under en tjugoårsperiod fick en avsevärd omfattning. Kriget på Balkan och förändringarna i Central- och Östeuropa har lett till nya strömmar riktade mot de västeuropeiska länderna. För Östeuropas del har transittrafiken av medborgare i tredje land kommit att få en väsentlig omfattning. Den fortsatta utvecklingen i Balkan-regionen, inom f.d. Sovjetunionen och Nord- afrika (särskilt Algeriet) är avgörande för frågan om migrationsströmmarnas omfattning på kort och medellång sikt. På längre sikt kommer globala för- ändringar såsom befolkningsexplosionen i främst Afrika, ekologiska föränd- ringar samt konfliktutvecklingen i skilda områden i Afrika, Asien och Mellan- östern i ökad grad att inverka på omfattningen av migrationen till Västeuropa.

Denna ökning är redan nu statistiskt mätbar. Problemet med tillgängliga statistiska system för att mäta invandringens omfattning till olika europeiska länder är emellertid att dessa inte är så uppbyggda att de tar hänsyn till samtliga de migrationsrörelser som sker. För dessa mätproblem har redo- gjorts i den rapport (Invandring och asyl i teori och praktik, SOU 1993:1 13) som utarbetades inom den tidigare Invandrar- och flyktingkommittén. Där presenterades en tabell som innefattar samtliga de bruttoströmmar av invand- rare som nu sker. I tabellen ingår således såväl den "ordinarie" av OECD registrerade invandringen i och för bosättning som den icke i detta sammanhang registrerade invandringen av asylsökande, krigsflyktingar från Bosnien-Hercegovina, invandringen av personer med hemortsrätt (som ur legal synpunkt behandlas som medborgare i landet men som aldrig tidigare vistats där, t.ex. den omfattande inflyttningen av personer med tyskt ursprung från Östeuropa till Tyskland) samt slutligen den ökande illegala invandringen, för vilken endast uppskattningar låter sig göras. I figur 2 nedan redovisas på detta sätt den totala bruttoinvandringen till de Västeuropeiska länderna.

Figur 2. Utvecklingen av bruttoinvandringen till de Västeuropeiska länderna åren 1 985—1994

Antal Invandrare (1 ooo-tal)

3000 7

:] illegala invandrare (skattat) 2500+ Personer med hemortsrätt

Bosnier (temporär asyl) . Asylsökande

2000 T . Registrerade invandrare

1500?

500 _

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 År

Som framgår av figuren har den samlade bruttoinvandringen till de väst- europeiska länderna ökat från ca 0,9 miljoner invandrare år 1985 till nära 3 miljoner år 1994. Minskningen av totalinvandringen år 1993 var främst betingad av införandet av visumtvång för medborgare i Bosnien-Herce- govina, införandet av enligt Dublin/Schengenkonventionerna nödvändiga kontrollåtgärder samt ökade insatser mot den illegala invandringen.

Den långsiktiga utvecklingen av migrationstrycket mot Västeuropa kan emellertid inte förväntas präglas av en avmattning utan av motsatsen. I likhet med vad som f.n. gäller för Nordamerika kommer under den kommande tio- årsperioden trycket på de västeuropeiska gränserna att öka. De västeuropeiska länderna kommer därmed vad gäller möjligheterna att reglera och planera för fortsatt invandring att i ökad grad tvingas ta lärdomar från de klassiska invandringsländerna. Faktum är att invandringen till Västeuropa redan nu är dubbelt så stor som invandringen varje år till USA, Kanada och Australien sammantaget.

Vad särskilt gäller asylinvandringen bör följande framhållas. Liksom i Sverige ökade asylinvandringen till övriga Västeuropa kraftigt under 1980— talet. År 1983 uppgick antalet asylsökande i de västeuropeiska länderna till 70 000 personer för att år 1989 uppgå till ca 120 000. En topp nåddes år 1992 då över 700 000 personer sökte asyl i de västeuropeiska staterna. Denna

siffra sjönk sedan till 550 000 år 1993 och under år 1994 var antalet nere i ca 320 000 personer.

Den kraftiga ökningen hade delvis samma orsaker som den i Sverige, dvs. en avsaknad av möjligheter till arbetskraftsinvandring, den militära och politiska situationen i Iran, Irak, Libanon och Somalia samt, under 1990— talet, konflikten i f.d. Jugoslavien. Till detta kan också läggas konflikten i Sri Lanka vilken genererade ett relativt stort antal asylsökande i några europeiska stater.

Skillnaderna mellan asylinvandringen till Sverige och flera andra euro— peiska stater står emellertid att finna i det stora antal polska och rumänska medborgare som sökte asyl i andra västeuropeiska länder men ej i Sverige samt afrikaner från f.d. europeiska kolonier såsom Ghana, Zaire och Nigeria vilka sökte sig till olika västeuropeiska länder av varierande orsaker men ej till Sverige.

Det stora antalet asylsökande, av vilka många saknade såväl dokument som egentliga skäl till asyl, kom att kraftigt belasta asylprocedurerna vilket var till förfång för dem som var i behov av en fristad. Det beräknas att kostnaderna för asylsystemen i de västliga industriländerna år 1993 uppgick till sammanlagt ca 11 miljarder dollar.

5.3. Migrations- och flyktingsamarbetet i Europa

Fram till mitten av 1980-talet var antalet internationella samarbetsorgan inom vilka europeiska länder kunde enas om gemensamma riktlinjer inom ramen för flykting- och migrationspolitiken relativt begränsat. Därefter har en be- tydande tillväxt av antalet mellanstatliga fora där dessa frågor behandlas ägt rum. Medan antalet mellanstatliga kommittéer och arbetsgrupper för behand- ling av hithörande frågor uppgick till ett tiotal vid mitten av 1980-talet uppgår de nu till ett fyrtiotal. Redan den snabba tillväxten av samarbetsorgan för- svårar överblicken, samordningen och de rent tekniska möjligheterna att följa och påverka vad som sker vid olika möten.

5.3.1. FN-systemet

Någon speciellt på Europa inriktad FN-verksamhet med anknytning till migrations- och flyktingfrågor existerar i princip ej. Arbetet härmed sker inom ramen för de FN—organ som har global inriktning, främst säkerhetsrådet (t.ex. flyktingkrisen i f.d. Jugoslavien), generalförsamlingen (t.ex. samman— kallandet av den kommande FN—konferensen om massmigration i f.d. Sovjet— unionen) och specialorgan som DHA, UNHCR (och dess europakontor) m. fl. FN:s regionala ekonomiska kommission för Europa (ECE) bedriver dock sedan några år viss forskning med inriktning på migration i Europa. ILO

arbetar med arbetskraftsmigration i Europa sedan länge. Nedan ges en kort beskrivning av, för denna framställning, relevanta insatser inom FN—syste- met.

UNHCR

FN:s flyktingkommissariai (UNHCR) inrättades med utgångspunkt från behovet att lösa de europeiska flyktingarnas problem efter andra världskriget. UNHCR:s grundläggande mandat, att ge rättsligt skydd åt personer som på grund av välgrundad fruktan för förföljelse flytt sitt hemland, finns nedlagt i 1951 års flyktingkonvention och 1967 års tilläggsprotokoll. UNHCR:s verksamhet på global nivå redovisas i avsnitt 4.3.2 och 4.3.3.

UNHCR:s traditionella arbete i Västeuropa, som sker genom kontor i de flesta huvudstäder, har under de senaste åren kommit att ske i skuggan av Jugoslavien-krisen och de ökande flyktingproblemen i Afrika (Somalia, Rwanda etc.).

Bortsett från förmedlingen av direkt materiellt stöd och tillhandahållande av skydd för miljontals nya krigsflyktingar inom f.d. Jugoslavien och f.d. Sovjetunionen, har UNHCR en viktig roll vad gäller att utveckla asylrätten i de central— och östeuropeiska länderna. UNHCR:s närvaro, och berörda länders anslutning till och tillämpning av flyktingkonventionen, är inte endast ett viktigt led i demokratiseringsprocessen. Upprättandet av asylsystem är också en förutsättning för att dessa länders skyddsverksamhet för flyktingar kan utvecklas inom ramen för en internationell bördefördelning.

I detta sammanhang bör särskilt nämnas att UNHCR medverkat i genom- förandet av det migrationssamarbete som på svenskt initiativ upprättats med staterna kring Östersjön, särskilt de baltiska staterna. FN:s generalsekreterare har också givit UNHCR i uppdrag att organisera den stora konferens om flyktingproblemen i hela OSS-området som förväntas äga rum i början av 1996. Sverige medverkar aktivt i förberedelsearbetet för denna konferens.

ILO

Internationella arbetsorganisationen arbetar sedan grundandet år 1919 med frågor rörande arbetskraftsmigration och skydd för migrerande arbetare. Traditionellt spelar organisationens verksamhet på detta område en stor roll för europeiska regeringar. Sedan förändringarna i Östeuropa har ILO kommit att utveckla sina insatser i en rad länder i området i syfte att hjälpa dessa länder att upprätta program för arbetskraftsmigration (system för arbetstill— stånd etc.). Denna verksamhet är av stor betydelse för västeuropeiska rege- ringar eftersom den, likt UNHCR:s och IOM:s motsvarande insatser på området, bidrar till att forma en fungerande migrationsordning i Östeuropa.

För europeiska regeringar är vidare ILO:s verksamhet med frågor rörande migration och utveckling av betydelse. Flera möten har ordnats av ILO där frågan om sambandet mellan biståndspolitik och sysselsättningsskapande åtgärder i utvandringsländer har analyserats (jfr avsnitt 4.5.2).

5.3.2. IOM, OECD och Europarådet

Det europeiska migrationssamarbetet var fram till mitten av 1980-talet främst koncentrerat till ett antal organisationer som upprättats strax efter andra världskriget. Dessa organisationers arbete med migrationsfrågor har till följd av förändringarna i Östeuropa, flyktingkrisen i f. d. Jugoslavien samt EU:s kraftigt ökande uppgifter på området kommit att revideras och anpassas till den nya internationella samarbetsramen. Det vore dock en överdrift att hävda att arbetet i dessa organisationer har anpassats till den nya situationen i en sådan grad att den verksamhet med migrationsfrågor som de bedriver är av samma betydelse som den som bedrivs inom ramen för EU:s migrations- och asylsamarbete. Dessa tidigare existerande europeiska samarbetsorgan spelar likväl en betydelsefull roll som fora för infonnationsutbyte mellan regeringar i Öst- och Västeuropa och för behandling av "traditionella" migrationspolitiska frågor såsom invandrares integrering, arbetskraftsmigration, möjligheter att återvandra, sambandet mellan migration och utvecklingspolitik samt för samarbete i en rad angränsande frågor av detaljkaraktär.

IOM

International Organization for Migration, med säte i Geneve, grundades år 1951. Verksamheten består av rådgivning till regeringar i migrationsfrågor, utbytesprcgram, praktikprogram, främjande av återvandring samt transport av flyktingar och migranter. Transportverksamheten är särskilt omfattande och sker ofta i samarbete med UNHCR. Sveriges medlemskap i IOM (sedan år 1991) ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i organisationens olika verk- samheter. Sverige har under en lång tid haft ett praktiskt inriktat samarbete med IOM avseende transport till Sverige av kvotflyktingar, anhöriga till flyktingar som redan bor här och från Sverige av återvandrare.

Under de senaste åren har IOM spelat en mer aktiv roll än tidigare i Europa, främst som en följd av utvecklingen i f.d. Sovjetunionen och i Central- och Östeuropa. IOM har är 1993 öppnat ett nytt regionkontor i Helsingfors för att bättre möta behoven i Ryssland och Baltikum. Genom en särskild av Sverige initierad konferens mellan länderna kring Östersjön för att motverka illegala flyktingströmmar över Östersjön har IOM:s regionkontor i Helsingfors fått i uppdrag att verkställa ett av länderna godkänt tvåårigt åtgärdsprogram med inriktning framför allt på de baltiska staterna.

År 1985 startade på svenskt initiativ ett informellt samarbete kring asyl- och migrationspolitiska frågor vilket så småningom kom att omfatta 16 väst— länder. Är 1991 inrättades i Geneve ett sekretariat, knutet till både IOM och UNHCR, för att ge service åt dessa konsultationer (IGC). Antalet deltagande regeringar har under senare år minskat och arbetet har alltmer kommit att inriktats på olika tekniska frågor (t.ex. samarbete rörande människosmugg- ling, lagstiftning rörande temporär asyl etc.) snarare än på strategifrågor rörande den europeiska asyl- och flyktingpolitiken.

OECD

Inom OECD finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor, den s.k. Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s råd. Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i OECD-ländema. Ett särskilt arbetsområde för gruppen är att studera vilka effekter de senaste årens förändrade migration har och kan förväntas få för berörda arbetsmarknader och för den sociala utvecklingen i ut- och invand- ringsländer. Under senare år har gruppens arbete starkt påverkats av den växande insikten om behovet av samordning mellan invandringsländema för att på sikt påverka orsakerna till utvandring.

Inom OECD:s ram pågår sedan flera år tillbaka ett viktigt arbete med att i en årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och migrations- data från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten. I gruppen ingår även några länder utanför OECD-kretsen, nämligen Bulgarien, Rumänien, Polen, Tjeckiska republiken och Ungern.

Europarådet

Europarådet har sedan organisationen skapades år 1949 varit djupt involverat i flykting- och migrationsfrågor. Under 1950-talet spelade organisationen i verkligheten rollen av en regional europeisk flyktingorganisation, med en särskild europeisk "flyktingkommissarie" (den s.k. Särskilde Representan— ten) och med en fond för ekonomisk bördefördelning till förmån för drabbade mottagningsländer. Sedan 1970—talet har emellertid Europarådet främst kom- mit att ägna sig åt frågor om invandrares integrering och åt rättsligt samarbete på flyktingområdet.

Europarådets migrationskorrunitte' (CDMG) arbetar således huvudsakligen med frågor rörande flyktingars och invandrares integration.

Europarådets expertkommitté för asylrättsliga frågor (CAHAR) möts regelbundet. En av de viktigaste uppgifterna för kommittén är att ge del— tagarna möjlighet att utbyta erfarenheter och informera om förändringar av den asylrättsliga lagstiftningen i respektive land. Syftet är att främja utveck— lingen av en samsyn bland medlemsländerna om hur man bör lösa gemen—

samma problem inom asylområdet. Under år 1994 har kommittén bl.a. utarbetat ett förslag till rekommendationer för hur mottagandet av asylsökande vid flygplatser bör ske, vilket därefter har antagits av Europarådets minister- komrnitté. Man har vidare under året diskuterat frågor som "säkra länder" och frivilligt återvändande av avvisade asylsökande och andra utlänningar.

I januari 1991 hölls en ministerkonferens (immigrationsministrama) i Europarådets regi i Wien om migration från Öst- och Centraleuropa. Ministrar från såväl väst som öst deltog. Konferensen antog en deklaration med rekommendationer. För uppföljning av konferensen tillsattes den s.k. Wien— gruppen. Denna var administrativt knuten till Europarådet och höll ett femton- tal konstruktiva möten, vilka bidrog till att öst- och västeuropeiska regeringar närmade sig varandra i dessa frågor. Bl.a. diskuterades ett bördefördelnings— program vad gäller flyktingar från Bosnien-Hercegovina. Wiengruppen träffades sista gången i september 1994. Vid mötet beslutades på EU—initiativ att gruppens verksamhet skulle infogas i Europarådets ordinarie verksamhet. Beslutet fattades bl. a. mot bakgrund av att flertalet öst- och centraleuropeiska stater nu är medlemmar i Europarådet samt med hänvisning till den s.k. Berlin/Budapestprocessen (se avsnitt 5.3.4).

5 . 3.3 OSSE (ESK)

För denna organisations roll i ett globalt flykting- och migrationsperspektiv har redovisats i avsnitt 4.8.4. Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa (OSSE) är genom sin breda medlemsbas (52 medlemsstater) ett värdefullt forum även för migrationsfrågor i ett snävare europeiskt perspek- tiv. Massmigrationsfrågan, som berör fundamentala mänskliga rättigheter, kan vad gäller OSSE ses som en del av dess konfliktförebyggande och krishanterande verksamhet. I deklarationen från organisationens toppmöte i Budapest i december 1994 betonas vikten av samarbete med andra inter— nationella organisationer. Sverige har verkat för att OSSE stärker sin kompe- tens att hantera frågor inom ramen för det breda säkerhetsbegreppet. Även migrationsfrågor har tagits upp inom OSSE, bl.a. vid särskilda seminarier som arrangerats inom ramen för den s.k. "human dimension".

Högkommissarien för nationella minoriteter

Som nämnts i avsnitt 4.8.4 har är 1992 av OSSE inrättats en post som Högkommissarie för Nationella Minoriteter, vars versamhet har en klart flyktförebyggande karaktär. Genom tillsättandet av en särskild minoritets— kommissarie inom OSSE har ett maskineri skapats som snabbt kan sättas in då etniska spänningar ökar i ett land. I Europa har, inte minst som en reaktion på misslyckandet i f.d. Jugoslavien, nya initiativ tagits inom OSSE:s ram syftande till att förebygga etniskt relaterade konflikter.

Högkommissarien för nationella minoriteter har till uppgift att på ett tidigt stadium identifiera förhållanden för minoriteter som skulle kunna utveckla sig till konflikter. Högkommissarien skall samla information och genom dialog med parterna söka finna konstruktiva lösningar på problemen. Däremot skall han inte agera som en ombudsman i enskilda ärenden.

Minoritetskommissarien har bl.a. gjort insatser i Makedonien då spän— ningen rnellan de makedonska och albanska befolkningsgruppema ökat, och i Albanien då motsättningar mellan albaner och greker i landet uppkommit. Han har också, som nämnts ovan, besökt bl.a. Estland och Lettland där han, i nära samarbete med Europarådet, gjort betydelsefulla rådgivande insatseri samband med dessa staters utformning av nya medborgarskapslagar. Frågan om vilka rättigheter som skall tillkomma ländernas stora minoritetsbefolk— ningar har givetvis varit en huvudfråga i detta sammanhang.

I alla dessa fall har öppna etniskt betingade konflikter hittills kunnat undvikas och därmed av sådana framkallade flyktrörelser. Minoritetskom- rnissariens agerande har enligt många bedömare utgjort en positivt bidragande faktor i sammanhanget. Förutom att Minoritetskommissarien initierar besök och undersökningsmissioner i olika länder, ger förslag till hur myndigheterna kan minska spänningarna, t.ex. genom att tillåta undervisning på minoritets- språk etc., är hans funktion viktig genom att den bidrar till att fokusera internationell uppmärksamhet på potentiella krishärdar redan i ett tidigt skede. Detta underlättar för det övriga internationella samfundet att t.ex. genom diplomatiska påtryckningar på regeringar agera i preventivt syfte. Ett sådant internationellt tryck på regimer kan i många fall vara av avgörande betydelse.

Minoritetskommissariens insatser i Central- och Östeuropa har således rönt stor uppskattning. Denna nya modell är uppenbarligen en framkomlig väg som förtjänar att utvecklas och tillämpas även i andra regioner. Minoritets- kommjssarien kan i framtiden utgöra ett välkommet komplement till de organ inom FN-familjen som har till uppgift att arbeta för mänskliga rättigheter.

Exempel på OSSE:s konkreta flyktförebyggande åtgärder Som exempel på OSSE:s preventiva verksamhet vad gäller flyktingproblem kan följande exempel vara värda att nämnas.

I slutet av år 1994 inledde OSSE sin bevakning av konflikten i Tjetjenien, en konflikt som har tvingat mer än 400 000 personer på flykt. Efter ett flertal diplomatiska interventioner och resor till regionen av olika delegationer har en principöverenskommelse träffats om att etablera en permanent OSSE-närvaro i området. Organisationens principer för en lösning av konflikten och för en återgång till normalt liv i området har vunnit starkt stöd.

Samarbetet inom OSSE på praktisk nivå har varit speciellt framgångsrikt i Baltikum. Detta samarbete är av stor betydelse i ett europeiskt flyktföre— byggande perspektiv. Toppmötet i Helsingfors år 1992 underströk vikten av

bilaterala avtal mellan de baltiska staterna och den Ryska Federationen för att med folkrätten som grund komma fram till konkreta tidtabeller för de ryska truppernas tillbakadragande från baltiskt territorium. Därefter behandlades frågan kontinuerligt fram till tillbakadragandet sommaren 1994.

Den permanenta OSSE-missionen i Estland har arbetat intensivt för att bistå regeringen med att finna lösningar vad avser problemen med den stora gruppen ryska icke-medborgare. Högkommissarien för nationella minorieter har som nämnts ovan, besökt Estland, delvis i anslutning till utarbetandet av estnisk medborgarskapslag och utlänningslag.

Den permanenta OSSE-missionen i Lettland har även den arbetat med frågor relaterade till den rysktalande gruppen i landet. Missionen har bl. a. en resande expertgrupp, som insamlar uppgifter även i mindre städer och på den lettiska landsbygden för att komplettera arbetet i Riga.

OSSE:s ordförande besökte i april 1993 de fem nya medlemsländerna i Centralasien. Syftet var att söka integrera dessa mer i OSSE:s verksamhet. Sedan dess har ett antal seminarier hållits i regionen, bl.a. om mänskliga fri- och rättigheter och om militära säkerhetsfrågor. Minoritetskommissarien har besökt Kazakstan och Kirgisien. Det har varit inbördeskrig i området och situationen på mänskliga rättighetsområdet ger anledning till oro. Det är där- för viktigt att OSSE arbetar intensivt med krishanterande och konfliktföre- byggande verksamhet, med att befordra dialog och med att se till att man bevakar efterlevnaden av åtaganden inom OSSE och lägger grunden för fungerande rättsstater byggda på demokratiska principer. Sedan år 1992 finns en OSSE-mission i Tadjikistan och ett kontor planeras i Tasjkent.

I Georgien finns sedan år 1992 en OSSE-delegation för att söka dämpa de två konflikter som pågår i landet. Mandatet innehåller såväl förhandlingar för att uppnå en fredlig politisk lösning på konflikterna som övervakning av mänskliga rättigheter och utvecklandet av demokratiska institutioner. Andra långtidsmissioner har upprättats i Ukraina, där man tillsammans med Mino- ritetskommissarien bl. a. har att följa utvecklingen för de mänskliga rättig- heterna, och i Moldova.

En väpnad konflikt, som krävt tiotusentals människoliv och tvingat en miljon människor på flykt, pågår sedan år 1988 om den armenska enklaven Nagorno-Karabach i Azerbajdzjan. Dåvarande ESK beslöt våren 1992 att Minsk, Vitrysslands huvudstad, skulle bli säte för försöken att lösa kon- flikten. Sverige har sedan dess varit aktiv medlem i den s.k. Minskgruppen. Hittills har inget av Minskgruppens förslag om en politisk överenskommelse och en konsoliderad vapenvila godtagits av de stridande parterna. Däremot har parterna uttalat att de önskar se en framtida överenskommelse tryggad av internationella fredsbevarande styrkor. Inom OSSE förbereds nu den första fredsbevarande styrkan att sättas in i Nagomo—Karabach under förutsättning av konkreta framsteg i förhandlingsprocessen. Sverige överväger att bidra

med personal eller finansiellt, företrädesvis inom ramen för en samlad nordisk insats.

Sammanfattningsvis kan sägas att OSSE erbjuder unika möjligheter för Sverige att i nordisk samverkan och genom EU verka för att förhindra kon- flikter och att bättre hantera uppkomna konflikter och därmed bl. a. undvika att människor tvingas överge sina hem och bli flyktingar. Organisationen kan bättre än FN fokusera på problemen i Europa och agera med större värde- gemenskap som grund. Det är avsaknaden av det senare, vilket leder till svårigheter att skapa ett tydligt och användbart mandat, som har varit FN:s problem i Jugoslavien-konflikten. Isolering av vissa stater och bildande av nya skiljelinjer måste undvikas i det framtida Europa. OSSE har också visat sig på ett flexibelt sätt kunna samverka med aktörer som inte har universellt erkännande som stater, vilket är betydelsefullt särskilt vid hanterandet av interna konflikter.

5.3.4 Berlin/Budapest-processen

Som nämnts tidigare har alla sedan länge existerande samarbetsorgan för migrationsfrågor berörts av förändringarna i Östeuropa och anpassat sitt sam- arbete härtill. Frågan om en särskild europeisk ram för tekniskt inriktat öst— väst samarbete i migrationsfrågor har emellertid i hög grad kommit att aktualiserats under senare år, särskilt sedan Wiengruppens arbete, som ovan nämnts, införlivats i Europarådet. Alternativ som härvid står till buds är den sk. Berlin/Budapestprocessen och ett utbyggt EU-samarbete med Östeuropa.

Den sk. Berlin/Budapest-processen, som nu omfattar nära 40 stater, initierades av Tyskland är 1991 i syfte att öka samarbetet med Central- och Östeuropa i gränskontrollfrågor. Processen inleddes med en ministerkon- ferens i Berlin. Ansvaret för uppföljningen av denna konferens övergick till Österrike, som i nära samverkan med EU-länderna och med Ungern bedrev ett brett inriktat samarbete inom en rad arbetsgrupper i syfte att harmonisera gränskontrollen mellan Öst- och Västeuropa (bl. a i syfte att motverka människosmuggling och illegal invandring). Resultatet av denna process redovisades vid ett större ministermöte i Budapest i februari 1993 som samlade 36 regeringar och ett tiotal internationella organisationer. Sverige deltog i detta möte.

Genomförandet av besluten från Budapest har gått långsamt, bl. a. till följd av det bristande intresset hos många EU-länder för konkret samarbete med de central- och östeuropeiska länderna i dessa frågor. Efter det att en sekretariatsfunktion hösten 1994 har inrättats för Budapestprocessen, har emellertid uppföljningsarbete kommit igång och en expertgrupp i vilken Schengen— och EU—ordförandeskapet aktivt medverkar möts regelbundet. Ett till ICMPD i Wien knutet sekretariat biträder nu Ungern med uppföljnings- processen.

ICMPD, dvs. International Centre for Migration Policy Development är ett år 1993 av Schweiz och Österrike tillskapat samarbetsforum för öst-väst samarbete på migrations— och flyktingområdet. Sverige anlitar i ökad grad ICMPD:s service.

5 .3 .5 EU-samarbetet

EU-samarbetet i migrations- och gränskontrollfrågor har utförligt beskrivits i annat sammanhang (se t.ex. Fakta Europa, Invandrings- och flyktingpolitiken i den europeiska unionen, UD 199414). Här skall därför endast en kort beskrivning ges.

Ansträngningarna inom EU och i vissa fall resultatet av dessa att skapa gemensamma regler för handläggning av asylärenden, för uppställandet av ett gemensamt skyddbegrepp och för samarbete vad gäller temporär asyl, transportörsansvar, familjeåterföreningsfrågor m.m. redovisas nedan under respektive rubrik i kapitel 6.

Tredje pelaren

Det övergripande målet att avveckla de inre gränskontrollerna har sin grund i Romfördraget. Immigrations- och gränskontrollfrågor vad avser personer som ligger utanför EG-rätten regleras trots det genom nationell lagstiftning. I och med Maastrichtfördragets ikraftträdande den 1 november 1993 fördes detta mellanstatliga samarbete in under den s.k. tredje pelaren som innehåller asylfrågor, invandringsfrågor och visst polisiärt samarbete. Ett omfattande arbete har vad gäller invandrings- och asylfrågorna bedrivits på mellanstatlig nivå inom EU, vilket bl.a. lett fram till två konventionstexter. Den första, Dublinkonventionen, har till syfte att identifiera vilket av medlemsländerna som i sak skall pröva en asylansökan Den andra, den s.k. yttre gränskontroll- konventionen, reglerar hur kontrollen vid EU:s yttre gräns skall genomföras så att de inre gränserna kan slopas. Dublinkonventionen har hittills ratificerats av nio av de "gamla" medlemmarna och beräknas träda i kraft under år 1996. De tre nya medlemmarna (däribland Sverige) har i anslutningsfördragen förbundit sig att ratificera Dublinkonventionen. Yttre gränskontrollkonven- tionen är ännu inte undertecknad på grund av olika uppfattningar mellan medlemsstaterna vad gäller takten för uppförandet av det nya systemet. Unionsfördragets s.k. tredje pelare har en något annan ram än de frågor som strikt faller under Romfördraget i det att både Europakommissionen och medlemsstaterna har initiativrätt. En nyhet i tredje pelaren jämfört med det mellanstatliga arbete som EU—länderna tidigare bedrivit inom migrations— och flyktingområdet är att det nu finns en möjlighet att föreskriva i konven- tionerna att EG—domstolen har rätt att tolka dem och slita tvister vad gäller

tillämpningen. Dessutom skall Europaparlamentet regelbundet informeras och konsulteras i dessa frågor.

Maastrichtfördragets ikraftträdande har inneburit införandet av en ny samarbets- och beslutsordning. En samordningskommitté bestående av höga ämbetsmän (den s.k. K 4-kommittén) har upprättats. När frågor beretts i arbetsgrupperna hänskjuts de först till ansvarig styrgrupp och sedan till K4- kommittén. När K 4-kommitte'n behandlat frågan går den till Coreper (Comité des Répresentants Permanents, dvs. medlemsländernas ambassadörer hos EU i Bryssel) och slutligen till ministerrådet som fattar eventuella beslut.

Förutom de delar som fördes in i Romfördraget antogs i Maastricht också en rapport från invandrarminstrarna om att starta förberedelser för en harmo- niserad invandrings- och asylpolitik och ett arbetsprogram lades fram.

En gång under varje EU-ordförandeskap hålls ett möte angående migra- tionsfrågor på ministernivå och informella ministermöten hålls därutöver regelbundet. Sedan hösten 1994 deltar Sverige i såväl ministermöten som i de möten som de olika grupperna inom strukturen kring K 4-kommittén hållit, och sedan år 1995 aktivt som full medlem.

Av anslutningsfördraget med EU följer att Sverige förbinder sig att underteckna de konventioner och instrument som vid tiden för anslutningen var öppna för undertecknande av de tidigare medlemsstaterna på rättsväsen- dets och inrikespolitikens område. Dessa är oskiljaktigt förbundna med förverkligandet av Maastrichtfördragets mål. Sverige har således förbundit sig att anta de konventioner och instrument som rådet utarbetat och som medlemsstaterna rekommenderats att anta. Yttre gränskontrollkonventionen är under utarbetande enligt avdelning VI i Maastrichtfördraget. I en förklaring som fogats till slutakten godtar Sverige det som de nuvarande medlems- staterna eller rådet på dagen för anslutning redan har enats om, inklusive olika gemensamma regler avseende invandringskontroll.

Europakommissionen

Kommissionen arbetar sedan årtionden med frågor rörande den fria rör- ligheten inom EU, invandrarnas situation i medlemsländerna etc. Genom Maastrichtfördraget har emellertid, som framgår ovan, Kommissionens arbete med migrationsfrågor fått en speciell ram.

Vid EG:s statschefsmöte i Maastricht i december 1991 skrev man för första gången in migrations- och flyktingpolitiska frågor i Romfördraget. Viseringsfrågoma fördes med detta in under EG-kompetensen i artikel lOOc av det reviderade Romfördraget. Samtidigt lades grunden för fortsatt mellan- statligt arbete under den tredje pelaren. Kommisionen utnyttjar redan sin initiativrätt enligt Maastrichtfördraget och har bl.a. presenterat ett vidare för- slag till yttre gränskontrollkonvention. I detta förslag tar man hänsyn till EES- avtalets och Maastrichtfördragets ikraftträdanden.

Frågan om Kommissionens kompetens i dessa frågor är f.n. föremål för diskussion inför 1996 års regeringskonferens. En viktig fråga härvidlag är Kommissionens möjligheter att aktivt bidra till en samordning av flykting— politiken i Europa och till en utökning av samarbetet med Central— och Östeuropa i migrations- och flyktingfrågor, bl.a för att möjliggöra ekono— miskt stöd till dessa länder för gränskontroll och flyktingverksamhet.

EU:s intemationella utvecklingssamarbete

Medlemsskapet i EU ger Sverige möjlighet att delta i och direkt påverka inriktningen av ett bistånd som är tre gånger så stort som den svenska biståndsbudgeten, som når över hundra länder och som täcker ett stort antal samarbetsområden. Liksom i det svenska biståndet ligger tyngdpunkten på Afrika söder om Sahara. Listan över EU:s 25 största mottagarländer upptar elva länder som är huvudmottagarländer också av svenskt bistånd.

Genom Maastrichavtalet har en traktatsmässig grund lagts för EU:s internationella utvecklingsarbete. De mål och prioriteringar som slås fast i traktatet stämmer väl överens med de svenska biståndspolitiska målen.

De grundläggande principerna för EU:s utvecklingssamarbete är att det gemensamma biståndet skall komplettera medlemsländernas nationella biståndsinsatser. Komplementaritet, konsistens och samordning skall genom- syra gemenskapens politik gentemot tredje världen. Genom en bättre samord- ning på policynivå och vad gäller genomförandet av biståndsprogram skall förutsättningar skapas för ett effektivare utnyttjande av biståndsresurserna.

En viktig tendens inom EU:s biståndsverksamhet är den ökade betoningen av mänskliga rättigheter och demokrati liksom kravet att mottagarlandet för en ansvarsfull ekonomisk politik. Miljöfrågor, kvinnofrågor och näringslivs- frågor är andra områden som betonas alltmer i EU-biståndet.

Schengen-samarbetet

Parallellt med EU:s arbete med gränskontroll och asylfrågor har Frankrike, Tyskland och Benelux-länderna år 1985 slutit det s.k. Schengenavtalet om avskaffande av dessa staters inre gränser. Avtalet kan sägas vara svaret på EU:s ursprungsstaters önskan att ytterligare fördjupa samarbetet vad gäller avvecklandet av de inre gränserna, som dittills förlupit relativt långsamt. Schengen-samarbetet har varit, och är fortfarande, en motor eller ett slags laboratorium för EU—arbetet på detta område.

Avtalet har hittills undertecknats av Frankrike, Tyskland, Belgien, Neder— länderna, Luxemburg, Italien, Spanien, Portugal, Grekland och nu senast av den tionde medlemmen Österrike. Danmark har ansökt om observatörskap i Schengen-samarbetet, något som på sikt kan leda till medlemskap. I juni 1990 undertecknades Schengenavtalets tillämpningskonvention, som lägger

grunden för det praktiska genomförandet av avvecklingen av de inre grän- serna. Tillämpningskonventionen trädde i kraft i slutet av mars 1995 för sju av medlemsländerna.

Schengen-avtalets tillämpningskonvention innehåller bestämmelser om av- skaffandet av alla personkontroller vid de inre gränserna. Dessa kompletteras av en lång rad s.k. kompensatoriska åtgärder och många av dessa är de- samma eller liknande dern man kommit fram till i EU—arbetet. I takt med att bestämmelser som binder alla EU-länder träder i kraft kommer dessa be- stämmelser att motsvara tillämpningskonventionens. Eftersom inte alla länder deltar i Schengensamarbetet inställer sig frågan hur EU och Schengen förhåller sig till varandra. Det faktum att inte alla EU-ländcr deltar i Schengen torde komplicera genomförandet av avtalet.

De nordiska ländernas statsministrar begärde i en skrivelse till Schengen- medlemrnama i mars 1995 förhandlingar om att hela Norden skulle ingå i det gemensamma Schengen-området. Detta initiativ togs i syfte att söka förena det nordiska passkontrollområdet med Schengen-området, eftersom annars Norge (och Island) skulle behöva ställas utanför den nordiska passunionen till följd av övriga nordiska länders EU-anslutning.

De svenska och finska regeringarna har under försommaren 1995 beslutat att ansöka om observatörsstatus i syfte att kunna bli medlemmar i Schengen- samarbetet.

5.3.6 Det nordiska samarbetet

De nordiska regeringarna har sedan år 1987 till sitt förfogande en samråds- grupp för flyktingfrågor (NSHF) på statssekreterarnivå. Det fortsatta sam- arbetet i detta forum har bedömts viktigt också med anledning av de nordiska ländernas anslutning till EU.

Det nordiska utlänningsutskottet har sedan år 1957 regelbundna samråds- möten med företrädare för de nordiska utlänningsmyndighetema. Utskottet ansvarar bl.a. för övervakningen av hur den nordiska passkontrollöverens- kommelsen tillämpas. I mötena deltar även representanter för berörda de— partement.

I den nordiska migrationsgruppen, som organisatoriskt hör till Nordiska ministerrådet, behandlas frågor om övrigt migrationssamarbete mellan de nordiska länderna och om integration av flyktingar och invandrare.

5.4 Utvecklingen av det europeiska samarbetet 5.4. 1 Inledning

Det multilaterala system för samarbete i migrations- och flyktingpolitiska frågor som de europeiska länderna har till sitt förfogande står inför en rad

utmaningar. Under de kommande åren måste systemet effektiviseras och i högre grad inriktas på att söka lösningar på en rad frågor av mer övergripande karaktär som f.n. ej tillmäts erforderlig uppmärksamhet inom de fora som beskrivits ovan. Särskilt gäller detta för EU-samarbetet, som idag främst koncentrerats på en rad frågor av teknisk karaktär. Dessa måste lösas gemen- samt mellan alla medlemsländer för att uppnå tillräckliga garantier för att hela det nya systemet skall kunna fungera i praktiken, dvs. upprättande av gemensamma yttergränser, borttagande av innergränsema, kompensatoriska åtgärder vad avser gränsöverskridande polis— och gränsskyddsinsatser samt harmonisering av inrese- och asylregler m.m. Detta av naturliga skäl på tekniska frågor inriktade samarbete gör att inte tillräcklig uppmärksamhet kan ägnas åt viktiga frågor av mera övergripande karaktär. I detta avsnitt redo- visas några sådana övergripande frågor.

5.4.2 En satsning på att motverka orsakerna till migration

I kapitel 4 redovisas förslag till samordnade insatser inom olika politiska områden (säkerhets-, utrikes-, handels—, bistånds—, befolknings-, nedrust- nings—, minoritets- och sysselsättningspolitik etc.) i syfte att förebygga omfattande migration och flyktingrörelser. Inom EU har ännu inga systema— tiska ansatser gjorts i riktning mot en sådan samordnad politik. Frågan har dock berörts i ett antal dokument som har utarbetats inom Kommissionen och Ministerrådet har på stats- och regeringschefsnivå år 1992 antagit den s.k. Edinburgh-deklarationen, som redovisar riktlinjer för sådana samordnade långsiktiga insatser. Någon uppföljning av denna deklaration har emellertid ej skett.

Som framgår av den tidigare redovisningen av OSSE:s och i någon mån Europarådets verksamhet är dessa de organisationer som på ett europeiskt plan, på ett mer framträdande sätt, direkt eller indirekt arbetar med flykt- förebyggande åtgärder.

När det gäller området demokrati, mänskliga rättigheter och minoritets- frågor bidrar t.ex. de insatser som Sverige stödjer bl.a. inom ramen för Europarådet och OSSE för att bistå länder i uppbyggandet av demokratiska institutioner och i utformningen av minoritetslagstiftning till att på lång sikt förebygga flykt och ofrivillig migration. Särskilt intressant är att den fokuse- ring på mänskliga rättighets- och minoritetsfrågor som gjorts bl.a. inom OSSE har bidragit till att göra dessa till politiska frågor med relativt hög placering på den utrikes- och säkerhetspolitiska dagordningen.

Ett annat och kanske ännu tydligare uttryck för detta är det s.k. Stabilitetspaktsinitiativet mellan EU och de central— och östeuropeiska länderna, som utarbetades inom ramen för EU:s utrikes- och säkerhets- politiska samarbete och som i mars 1995 överlämnades till OSSE. Kärnan i initiativet kan sägas vara att minska riskerna för att problem uppstår inom ett

framtida EU med de central- och östeuropeiska länderna som medlemmar eller med stater utanför EU. I initiativet ingår bl.a. att övervaka existerande avtal och utgöra ett forum för lösande av tvister i anslutning till dessa. Ett av Stabilitetspaktens syften är att med politiska och ekonomiska medel förmå dess medlemsländer att hantera minoritetsfrågorna på ett fredligt och demo- kratiskt sätt.

Stabilitetspakten och de olika typer av avtal som EU slutit med länderna i Öst- och Centraleuropa samt i OSS kan i själva verket ses som en utveckling i riktning mot den typ av sammanhållen politik som skulle kunna bli en modell för framtiden. Genom en kombination av politiskt och diplomatiskt arbete och incitament i form av bistånd och förmånliga handelsvillkor har EU sökt bidra till demokratisering och ekonomisk utveckling och samtidigt sökt minska risken för etniska eller andra konflikter. Den politik som Sverige fört i när- området, dvs. de baltiska staterna, nordvästra Ryssland och Polen, har i stor utsträckning haft samma mål och former som EU:s östpolitik.

Att början till en sammanhållen politik för att hantera frågor om mänskliga rättigheter, demokrati och minoriteter kunnat skönjas under 1990-talet hänger givetvis intimt samman med uppbyggandet av nya politiska och ekonomiska strukturer i Europa. För att på sikt säkra freden, stabiliteten och demokratin är det nödvändigt att finna nya former för ekonomiskt och politiskt samarbete i hela Europa och att överbrygga de historiska murarna mellan öst och väst. Det är inom sådana ramar som både Sveriges och EU:s östpolitik utformas.

Också ur det snävare flykting- och migrationspolitiska perspektivet är skapandet av en fungerande alleuropeisk ordning av avgörande betydelse. Endast så kan oönskade och ofrivilliga befolkningsrörelser förebyggas på längre sikt. Och omvänt kan stora och plötsliga flykting- och migrations- strömmar utgöra allvarliga hot mot säkerheten och stabiliteten i Europa. Flykting- och migrationsfrågorna är således på olika sätt nära förknippade med de övergripande ekonomiska och säkerhetspolitiska perspektiven.

Mot denna bakgrund finns det anledning att överväga hur den modell för en sammanhållen stabilitetspolitik som skisserats ovan kan vidareutvecklas för att på ett tydligare sätt inkludera även migrations- och flyktingfrågor. Migrations- och flyktingperspektivet bör kunna ges större genomslag både i den övergripande politiken och som ett av flera styrinstrument vid utform- ningen av konkreta biståndsinsatser.

Genom att lyfta upp flykting- och migrationsfrågorna på den politiska agendan skulle vidare vissa av de insatser som redan görs i dessa länder kunna få större genomslag, på samma sätt som rninoritetsinsatsema kunnat få mer effekt genom den "storpolitiska" koppling som gjorts i Stabilitetspakten. Inom EU borde, i enlighet med detta tänkande, mycket kunna vinnas genom en närmare samordning mellan de tre pelarna.

Den "europeiska modell" som här skisserats som delvis redan tillämpad politik, delvis som vision i vilken utrikes-, handels- och biståndspolitiska

instrument används på ett integrerat sätt i huvudsyfte att uppnå fred, demo— krati och ekonomisk utveckling, och därmed som ett delsyfte att undanröja orsaker till oönskad migration och flykt, utgör kärnan i den sammanhållna politik som kommittén vill förorda. Sverige bör inte endast på det nationella planet och genom bilaterala insatser sträva efter att i möjligaste mån föra en integrerad politik, utan även verka för att detta synsätt får genomslag i de regionala och globala fora som Sverige deltar i.

Migrations- och flyktingpolitiska hänsyn utgör ett skäl bland andra att med fortsatt kraft driva utvidgningsfrågan inom EU. En av de viktigaste möjlig- heterna att på sikt förebygga oönskade och okontrollerade strömmar av migranter och asylsökande på vår kontinent är att skapa en fungerande alleuropeisk ekonomisk och säkerhetspolitisk struktur. Detta understryker vikten av att fullt ut stödja EU:s utvidgning med de central- och östeuropeiska länderna inkl. Baltikum.

Exemplet Baltikum

Ett oroligt, instabilt och svagt Baltikum skulle riskera att påverka Sverige negativt ur en mängd olika aspekter, bl.a. ur flykting— och migrationssyn- punkt. Det skulle inte bara kunna resultera i att balter eller ryssar bosatta i de baltiska staterna av politiska eller ekonomiska skäl skulle söka sig västerut, utan troligen också i att Baltikum skulle användas av andra nationaliteter som transitområde på deras väg mot Västeuropa.

De nyligen självständiga staterna i Baltikum har ingen eller mycket kort historisk erfarenhet av självstyre. Man har alltid stått i ett speciellt förhållande till sina stora grannar i öst, Ryssland och Vitryssland. l Estland och Lettland finns en stor minoritet ryssar, som svarar för 30-40 procent av befolkningen.

I såväl Estland som Lettland har minoritetsbefolkningens oklara juridiska status kommit att bli en källa till etniska spänningar. En etnisk diversifiering inom en stat leder emellertid inte automatiskt till konflikter mellan grupperna. Det är först då tillhörigheten till en etnisk grupp kopplas till ett geografiskt område eller börjar användas som grund för mobilisering som risken för etniska konflikter ökar.

I Estland och Lettland finns emellertid parallellt löpande konfliktlinjer vilka är inbördes relaterade och kan tänkas förstärka varandra. De berör t. ex. språkfrågan, socio—ekonomiska förhållanden, privatiseringen av statlig egen- dom och förhållandet landsbygd—stad. Dessa konfliktlinjer skulle kunna ut- nyttjas och förstärkas ytterligare av ledare som önskar organisera samhället efter etniska skiljelinjer. Det har därför ansetts som viktigt att se till att så inte sker genom att stärka demokratin och knyta de baltiska staterna närmare Västeuropa. Sverige har, i egenskap av grannland, tagit på sig ett särskilt ansvar i detta arbete.

Sedan år 1990 har Sverige avsatt drygt 2,5 miljarder kronor för samarbete med de baltiska staterna innefattande ett antal åtgärder för att stödja dessa länders frigörelseprocess från f.d. Sovjetunionen och för deras inre och yttre säkerhet. Dessa insatser har omfattat integrationsfrämjande insatser i t.ex. Estland i form av språkutbildning till den majoritet ryssar som inte talar estniska och demokratifrämjande åtgärder i form av insatser som stimulerar medborgarnas inflytande i samhället på olika nivåer, valfrågor, ledarskaps- utbildning, pressfrihet, mänskliga rättigheter m.m. Sveriges krav att de baltiska staterna upprättar system för flyktingmottagande och undertecknar flyktingkonventionen har åtföljts av erbjudanden om utbildning och viss framtida materiell hjälp.

Det finns förutsättningar i form av en begynnande vilja i framför allt Litauen men även i de två övriga staterna att ta itu med sina flyktingproblem dvs. att skapa en flyktingpolitik. Detta skulle leda till att flyktingströmmarna över Östersjön avtar. För att genomföra detta krävs emellertid stöd av fram— förallt ekonomisk art. _

De ansträngningar som redan inletts för att på olika sätt närma de baltiska staterna till Västeuropa måste fortsätta. I detta arbete ser det övriga Europa Sverige och de andra nordiska länderna som huvudaktörer. Syftet är i första hand säkerhetspolitiskt men får både direkta och indirekta flykting- och migrationspolitiska konsekvenser som kan betraktas som positiva ur såväl ett svenskt som ett europeiskt perspektiv.

Det finns möjligheter att genom olika former av stödinsatser förebygga att såväl migrations- som flyktingrörelser uppkommer och att länderna används av asylsökande som transitområde. Det är emellertid viktigt att behoven identifieras och att de sedan möts på ett adekvat sätt. För att uppnå effektivitet i detta krävs att insatserna samordnas, framför allt mellan de nordiska staterna. Inom den Nordiska Samrådsgruppen i Flyktingfrågor (NSHF) har under våren 1995 diskuterats ett förslag som innebär att UNHCR tar ansvar för ett clearing-house för migrations- och flyktinginriktade biståndsinsatser från de nordiska länderna.

Senast under hösten 1995 kommer det i vart och ett av de baltiska länderna att finnas en UNHCR-representant vid UNDP:s kontor. UNHCR ges på så vis möjlighet att på nära håll följa utvecklingen, kartlägga behoven och följa resutaten av olika projekt. Dessa iakttagelser planerar UNHCR att vidare- befordra i ett nyhetsbrev som skall distribueras till intresserade regeringar, myndigheter och organisationer.

Exemplet Albanien

Europeiska "insatspaket" av det slag som diskuterats för första asylländer bör också kunna riktas mot länder som kan komma att drabbas av mass- utvandring av ekonomiska skäl. I situationer då plötslig massmigration upp-

står räcker i regel inte handelslättnader. Dessa måste t.ex. kombineras med katastrofhjälp, betalningsbalansstöd, utvecklingsbistånd och demokratistöd beroende på typen av situation.

Ett sådant internationellt paket av insatser i syfte att dämpa migrations- trycket har under de senaste åren genomförts i Albanien.

Albanien hade i början av 1990—talet en befolkning om ca 3,4 miljoner innevånare. Fram till mars 1991 hade endast några tusen albaner etablerat sig utanför landet, utöver de albanska minoriteter som sedan gammalt bor i grannländerna. Detta berodde mer på att albaner i gemen hindrades från att lämna Albanien än att det inte fanns någon vilja att utvandra. Landet var Europas i särklass fattigaste och i princip helt isolerat från omvärlden. En italiensk TV-kanal utgjorde en av de få utblickama.

Den första stora migrationsströmmen från Albanien inträffade i mars 1991 när ca 28 000 personer tog sig med båt till Italien där de sökte asyl. Eftersom den politiska situationen i Albanien var oklar, togs de flesta emot och inkvarterades i provisoriska flyktingförläggningar.

Den andra vågen kom mellan den 6 och 13 augusti 1991 när ytterligare ca 21 000 albaner anlände till Italien, likaledes med båt. De flesta av dessa sökte emellertid inte asyl och situationen i Albanien hade avsevärt förbättrats vad gäller mänskliga rättigheter. Efter en tid återsändes de flesta till Albanien.

Eftersom albanska myndigheter inte förmådde hindra folk från att lämna Albanien sjövägen, började italiensk militär och polis att bevaka de albanska hamnarna i samarbete med Albaniens regering.

Stora grupper albaner begav sig också till grannlandet Grekland. I novem- ber 1992 beräknade man att det fanns 300 000 albaner i Grekland och att grekiska myndigheter varje dag grep mellan 1 000 och 3 000 albaner i gräns- området och ytterligare 1 000 albaner bland det stora antal som vistades illegalt i Aten. Vid samma tidpunkt hade 250 000 ansökningar om visering ingivits till den grekiska ambassaden i Tirana och ambassaden utfärdade ca 6 000 viseringar varje månad, i huvudsak till etniska greker. I Grekland hade man också lagt märke till att ett ökande antal kosovoalbaner anmälde sig till grekiska myndigheter och uppgav sig vara från Albanien.

Uppskattningsvis lämnade mer än 300 000 personer eller 14 procent av befolkningen Albanien mellan mars 1991 och oktober 1992. Räknat per månad uppskattas antalet till i genomsnitt 14 500.

Utvandringen var koncentrerad från de områden i södra Albanien som gränsar mot Grekland, där andelen etniska greker är hög och till de fattiga delarna av nordöstra Albanien. De flesta av rnigranterna var unga män.

Utvandringstrycket var således stort under 1991—92 och berörda väst- europeiska regeringar och ett antal internationella organisationer oroade sig för konsekvenserna. För att minska utvandringstrycket tog UNHCR och IOM under år 1992 initiativ till en informationskampanj i syfte att förmå människor att stanna kvar i landet.

Den grekiska regeringen finansierade vidare år 1992 två program i Albanien. Ett inriktades på matdistribution och ett annat inriktades på utbildning för arbetslösa. Den italienska regeringen genomförde program för distribution av mat och reservdelar till ett värde av 10 miljoner ECU/månad samt ytterligare ett program för hjälp till Albanien om 270 milj. ECU. Tysklands bilaterala stöd till Albanien uppgick i november 1992 till 110 milj. rnark. Dessutom bidrog man med en tredjedel av EU:s totala Stöd till Albanien. Vid samma tidpunkt hade G 24-gruppen avsatt 800 milj. ECU varav ca 40 procent avsatts för livsmedel. USA har bidragit framför allt med utbildningsinsatser, särskilt inom jordbruket. Sverige har mellan år 1991 och år 1994 bidragit med humanitärt bistånd värt 28 milj. kr samt med ett betal- ningsbalansstöd om 10 milj. kr.

Under åren 1993-94 gick lagstiftningsarbetet i Albanien framåt och den mänskliga rättighetssituationen förbättrades. Även ekonomin utvecklades positivt trots att den begränsade sig till privat verksamhet i liten skala. Fort— farande år 1994 var transfereringar från albaner som arbetade i Grekland, en livsviktig inkomstkälla för landet. Landet är fortfarande mycket fattigt på landsbygden och i städerna har man 30—40 procents arbetslöshet. Sedan år 1993 har emellertid den omfattande utvandringen i princip upphört.

Albanien är ett exempel på hur ett antal rika och välutvecklade demokratier tillsammans med internationella organisationer kan ge en fattig och instabil stat ett massivt stöd för att bygga upp demokrati- och stabilitetsfrämjande instrument. I de säkerhetspolitiska övervägandena rörande Albaniens framtid spelade migrations- och flyktingfrågor en betydelsefull roll. Genom en kom— bination av biståndsåtgärder, informationsinsatser och återsändande minskade således migrationstrycket och migrationen betydligt. Medborgarna i Albanien återgavs i viss mån en tro på det egna landets möjligheter samtidigt som det stod klart att det inte fanns något annat land som var redo att ta emot dem.

Det förhållande att Albanien har sökt medlemskap i OSSE och NATO och att man hoppas kunna sluta ett associationsavtal med EU skapar ytterligare möjligheter att bistå den albanska regeringen att bygga upp landet.

5.4.3 En aktiv flyktingpolitik i Europa

Samordning

Som tidigare redovisats är arbetet inom EU:s tredje pelare vad avser asyl- och flyktingfrågor i första hand inriktat på att åstadkomma en harmonisering av asyl- och inresebestämmelserna och att möjligöra tillämpningen av Dublin- konventionen m.m. I två avseenden har dock åtgärder vidtagits som syftar till en mer framåtsträvande politik till skydd för flyktingar. Den ena är den resolution om mottagande av särskilt sårbara personer från f.d. Jugoslavien som antogs år 1993 och den andra är det i samband därmed igångsatta arbetet

med att anta principer om bördefördelning mellan medlemsländerna när stora flyktingströmmar uppkommer.

Några mer långsiktigt inriktade ansatser till att upprätta en gemensam aktiv flyktingpolitik har ej gjorts inom ramen för arbetet under den tredje pelaren. Inom Europakommissionen har emellertid två s.k. kommunikationer lagts fram under senare år som berör denna fråga. Med hänsyn till frågans politiskt känsliga karaktär och till Kommissionens begränsade mandat i dessa hän— seenden har emellertid dessa förslag från Kommissionen kommit att förbli obehandlade.

Frågan om en samordnad och aktiv europeisk flyktingpolitik har även tagits upp i en rad andra mellanstatliga sammanhang, främst inom Europa- rådets olika organ. Inom den s.k. Wiengruppen lades således år 1993 en rapport fram om en "solidaritetsplan" mellan samtliga europeiska länder i syfte att verka för ökad bördefördelning med länderna i Central- och Öst- europa i alla berörda avseenden (hjälp till uppbyggnad av gränskontroll och jämförbara ayslsystem, bördefördelningsanordningar i samband med mass- flykt etc.). Förslaget mötte stark uppslutning från såväl EU-länder som östeuropeiska länder men kom ej att behandlas vidare i brist på lämpligt forum för de fortsatta förhandlingarna. I detta sammanhang hävdade vissa länder (bl.a. Sverige) att ESK (OSSE) vore ett lämpligt forum med hänsyn till organisationens breda sammansättning och dess arbete med förebyggande åtgärder.

Det förefaller angeläget att dessa diskussioner fortskrider inom en lämplig europeisk samarbetsram. EU-medlemmarna bör därför överväga hur en lämp- lig sådan skulle kunna skapas i samråd med Kommissionen och berörda icke- medlemsländer. Frågan om samordnade europeiska åtgärder kommer att bli än mer angelägen att lösa med hänsyn till den väntade utvecklingen. En europeisk mekanism för flyktingpolitik skulle inte stå i något motsatsför- hållande till det globala systemet för skydd åt flyktingar under UNHCR, utan skulle i likhet med de regionala system som utarbetats i vissa andra världs- delar utgöra ett komplement till de globala insatserna.

Inte minst de västeuropeiska staternas svar på flyktingströmmarna från f.d. Jugoslavien har demonstrerat att en betydligt större samordning av politiken krävs, bl.a. i form av ett system för bördefördelning.

Bördefördelning

Detta är ingen ny tanke. Redan under 1950-talet skapades inom Europarådet ett dylikt system som innefattade såväl en "flyktingfond" som en Särskild Representant med en mellanstatlig samordningsgrupp. Detta var emellertid under andra förhållanden och i ett annat historiskt och politiskt sammanhang.

Frågan om bördefördelning blev aktuell igen under 1980-talet då antalet flyktingproducerande kriser i världen och med dem antalet asylsökande i

Europa kraftigt ökade samtidigt som de flesta västeuropeiska staterna, i brist på andra möjligheter, använde sig av unilaterala åtgärder för att successivt lösa uppkommande problem. Frågan bedömdes emellertid som svår och någon egentlig lösning kunde inte skönjas under lång tid. En av anledning- arna till detta var den ovan nämnda bristen på fora där de europeiska staterna kunde träffas för att diskutera utvecklingen av flyktingfrågan i sina länder och i Europa i stort, något som förändrades under senare delen av decenniet.

I samband med den tidigare nämnda ministerkonferensen i Wien i januari 1991 fick frågan förnyad aktualitet i och med att en konklusion antogs att Europa skulle utvecklas till en kontinent som inte skapar flyktingar, utan på sikt delar kontinentens ansvar för flyktingar. Detta var samma år som Europa stod inför möjligheterna att få ta emot stora mängder flyktingar från norra Irak och Turkiet, då ett stort antal migranter/asylsökande från Albanien i överfulla båtar anlände till Italien men innan konflikten i f.d. Jugoslavien hade ut- vecklats till en massflyktsituation. Med anledning av just det stora antalet asylsökande från f.d. Jugoslavien aktualiserade Sverige ånyo frågan om bördefördelning. Ett samarbete mellan Sverige, Norge, Danmark, Tyskland, Österike och Schweiz ledde till att en text om bördefördelning lades fram vid en Europarådskonferens i november 1993. Initiativet mottogs emellertid med reservationer, framförallt från Storbritannien och Frankrike. Ärendet hän— sköts till en ämbetsmannagrupp som dock ej förmådde uppnå enighet.

Inom EU väcktes frågan av Italien är 1991 då ett stort antal asylsökande anlände med båt från Albanien. Tanken var att de albaner som inte kunde sändas tillbaka till Albanien skulle fördelas mellan EU:s medlemmar i en anda av solidaritet. Initiativet ledde emellertid inte till något resultat.

Under andra halvåret 1993 drevs frågan i EU av det tyska ordförande- skapet. De texter som presenterades var emellertid för tekniska för att vinna något bredare gehör hos framför allt fransmän och britter. Under det franska EU-ordförandeskapet det första halvåret 1995 har frågan utvecklats mer som ett teoretiskt begrepp och i juni 1995 togs ett beslut i Ministerrådet om en resolution, som fastslår medlemsländernas solidariska ansvar vid massflykt- situationer och som ålägger länderna att närmare utveckla den rättsliga och ekonomiska ordningen för hur ett sådant ansvar skall kunna omsättas i

praktiken.

Exemplet Bosnien-Hercegovina

Konflikten i Bosnien-Hercegovina och de hundratusentals flyktingar därifrån som sökte sig till Västeuropa föranledde Österrike, det land utanför f.d. Jugoslavien som först tog emot stora grupper bosniska flyktingar, att i maj 1992 ta initiativ till ett krismöte i Wien. Vid ett uppföljande möte i juni 1992 i Zagreb diskuterades ett förslag till hur de europeiska staterna gemensamt skulle kunna ta ansvar för flyktingströmmen från Bosnien. Såväl finansiellt

stöd till de länder i regionen som tog emot huvuddelen av flyktingarna som en modell för hur bosniska flyktingar bättre skulle kunna spridas i Europa presenterades. Vid ett möte i Ljubljana några veckor senare misslyckades man emellertid med att fatta några beslut i frågan och den fortsatta diskussionen om bördefördelning överfördes på initiativ från USA, till FN-systemet (UNHCR).

Under resten av år 1992 och under år 1993 fortsatte bosniska flyktingar att i stort antal söka asyl i framförallt Tyskland, Österrike, Schweiz och Sverige. Dessa stater var också de som, i såväl EU som Europarådet, hårdast drev frågan om ett system för de europeiska länderna att gemensamt ta hand om ytterligare grupper av flyktingar från Bosnien. Dessa förslag motarbetades av framförallt Storbritannien och Frankrike och ledde inte till några resultat.

Sverige tog vid Europarådets toppmöte i Wien hösten 1993 och vid ett uppföljningsmöte i januari 1994 ett förnyat initiativ för att uppnå enighet i att dela på bördorna rörande bosnienflyktingar inom ramen för den sk. Wien— processen, men också det misslyckades.

Inom Wien-processen hade emellertid ett mer generellt grepp på börde- fördelningsfrågan tagits under hösten 1992. I en rapport, utarbetad av ICMPD, som presenterades vid ett flertal möten under år 1993, föreslogs att staterna i Väst-, Central— och Östeuropa, solidariskt skulle samarbeta för att hantera migrationsströmmar och gränskontrollfrågor, samt dela flykting- bördor och ekonomiska åtaganden i detta avseende.

Inom EU har under 1994—1995 frågan om att dela flyktingbördorna fortsatt att diskuteras inom ramen för arbetet i den tredje pelaren. Som nämnts ovan har detta arbete resulterat i en resolution från Ministerrådet rörande såväl under vilka omständigheter något av medlemsländerna kan be andra med- lemsländer om hjälp som vilka kriterier som skall gälla för ett lands mot- tagningskapacitet.

En brist i det system som f.n. är under uppbyggnad inom ramen för EU:s s.k. tredjepelarsamarbete är att det sammanhållna perspektiv som kommittén förespråkar på såväl nationell som på regional och global nivå hittills har saknats. En sammanhållen politik inom EU:s ramar skulle bl.a. innebära att flykting- och migrationsfrågorna inte enbart behandlades som frågor om gränsskydd och polissamarbete utan också som frågor för vilka även utrikes— och säkerhetspolitiska instrument inom den andra pelaren och bl.a. handels- och biståndspolitiska instrument inom den första pelaren är relevanta.

Det är uppenbart att det i Europa behövs ett system för att dela på bördorna vid stora flyktingströmmar. Det finns, som framgår ovan, i princip två vägar för att uppnå detta. Det ena är att skapa en ordning enligt vilken de enskilda individerna hänvisas till ett land som är berett att ta emot dem och på så sätt undvika att endast några få länder tvingas ta emot det stora flertalet flyktingar. Det andra är att skapa en fond eller liknande ur vilken de länder som får dra

det tyngsta lasset kan få ekonomisk kompensation från de övriga. En kombination av dessa modeller är också tänkbar.

Om ett bördesystem hade funnits när konflikten i f.d. Jugoslavien bröt ut hade flyktingströmmarna förmodligen blivit annorlunda. Fler stater hade varit engagerade i mottagandet på ett mer rättvist sätt och flykt— och migrations- hämmande åtgärder i såväl konfliktområden som i regionen hade kunnat vidtas på ett snabbare och effektivare sett. Konfliktens offer hade kunnat bistås på ett bättre sätt än vad som blev fallet.

5.4.4 Harmoniseringsarbetet vad gäller gränskontroll

Arbetet med att förverkliga ett gemensamt gränskontrollområde inom EU, med en gemensam utlännings- och asylpolitik, är av naturliga skäl tids- och resurskrävande och förutsätter detaljinriktat arbete inom ett stort antal del- områden. Flera framsteg har redan gjorts. Dublinkonventionen kommer sannolikt att träda i kraft år 1996. Den yttre gränskontrollkonventionen är i princip färdig men det kommer antagligen att dröja ett antal år innan ikraft- trädande kan ske. Den gemensamma visumpolitiken är under förhandlande. Det europeiska informationssystemet (EIS) över icke önskvärda personer är under uppbyggnad liksom även Eurodac-systemet för fingeravtryck av asyl- sökande och andra personer för att undvika dubbla ansökningar och under- lätta identitetsfastställelse.

Dessutom har ett stort antal harmoniseringsinstrument beslutats på olika delområden. Harmoniseringen av asylpolitiken har bl.a. resulterat i resolu- tioner/konklusioner om uppenbart ogrundade asylansökningar, om harmoni— serad hållning i frågor som rör första asylland, om länder där det generellt inte föreligger risk för förföljelse och arbete pågår på instrument rörande gemensamma återtaganderegler m.m. Vad gäller utlänningspolitiken har resolutioner/rekommendationer om familjeåterförening, avlägsnanden m.m. färdigställts och en rad andra instrument är under utarbetande.

Arbetet går således framåt. En komplicerande faktor är emellertid att den förhandlingsstruktur som upprättats under tredje pelaren (se ovan) är synner- ligen tungrodd och förutsätter successiva beslut på olika hierarkiska nivåer innan ministerrådet (justitie- och inrikesministrarna) kan fatta beslut. Det förhandlingsmaskineri som fanns före ikraftträdandet av Maastrichtavtalet var även det komplicerat men något mer flexibelt. I förhållande till de enorma arbetsuppgifter som förestår och till de snabba förändringarna i omvärlden vad gäller migrationstryck och flyktingrörelser krävs nu en översyn av detta komplicerade förhandlingsmaskineri. Många medlemsländer avser således att ta upp denna fråga i samband med förberedelserna inför 1996 års regerings- konferens som skall förbereda revisionen av Maastrichtfördraget.

5.4.5 Den östeuropeiska dimensionen

Ett drygt tiotal länder i Central- och Östeuropa har sökt eller avser söka associering till EU och räknar med att i början av nästa årtionde vara medlemmar. Organisationer som UNHCR, IOM, OSSE och Europarådet har vidtagit olika åtgärder i syfte att hjälpa dessa länder att upprätta asylsystem, underteckna flyktingkonventionen och bygga upp en administration för invandringskontroll och integrering av invandrare. Under det senaste året har associationsländema inbjudits att delta i delar av ministerrnötena under tredje pelaren och ökade kontakter på tjänstemannnivå förekommer. Några struktu- rerade former för samarbete i dessa frågor existerar emellertid inte mellan de väst- och östeuropeiska länderna.

Inom Europarådet deltar alla nya medlemsländer och observatörsländerna i det reguljära arbetet i t.ex. CAHAR och CDMG. Samma förhållande gäller IOM:s och UNHCR:s styrelser.

Den enda processinriktade verksamhet som f.n. förekommer sker inom den s.k. Berlin/Budapestprocessen (se ovan), som kan ses som ett komple- ment till EU-medlemmarnas aktiviteter under tredje pelaren i syfte att för- bereda utvidgningen av det planerade systemet österut. Oavsett vilken form EU:s nya medlemsstruktur kommer att ta i EU borde det ligga i EU—ländemas intresse att utvidga detta samarbete för att uppnå en bättre gemensam gräns- kontroll.

Den stora förändringen av flykting— och migrationsfrågoma i Europa under 1990-talet är, som tidigare nämnts, den ökade rörligheten mellan östra och västra Europa i och med att de kommunistiska gränskontrollsystemen av— skaffades. En stor utmaning för de östeuropeiska staterna är mot den bak- grunden att skapa fungerande system för gränskontroll och flyktingrnot- tagande som står i överensstämmelse med de internationella normer som tillämpas i övriga Europa.

Sådana system krävs av flera skäl. Det rör sig till dels om ett intresse bland de västeuropeiska länderna att förebygga ökad asylinvandring till de egna länderna via nya transitvägar i Östeuropa. Samtidigt handlar det emellertid om att inrättandet av asylprocedurer som garanterar förföljda människor skydd och human behandling är ett grundläggande krav på de länder som gör an- språk på att accepteras som demokratiska rättsstater. En stats asylpolitik utgör ett test på graden av respekt för de mänskliga rättigheterna. Asylsystem i överensstämmelse med internationella normer, i första hand FN:s flykting- konvention, måste därför vara en av flera förutsättningar för de östeuropeiska staternas politiska och ekonomiska närmande till Västeuropa och EU. Sverige bör, mot denna bakgrund, aktivt verka för att asylpolitiken behandlas som ett element i de diskussioner och förhandlingar som förs angående en framtida utvidgning av EU.

Särskild prioritet bör i detta sammanhang ges åt områden i vår direkta närhet, i första hand de baltiska staterna och nordvästra Ryssland. I dessa

områden bör Sverige både via organisationer som EU och UNHCR och genom bilaterala insatser verka för att fungerande asyl- och flyktingmottag— ningssystem kan byggas upp. De insatser som hittills har skett i detta syfte har till största delen gjorts i form av kunskapsöverföring, t.ex. utbildning i asylrätt. Även materiella insatser bör emellertid kunna genomföras i vårt närområde, exempelvis för att flyktingförläggningar skall kunna byggas upp.

Från Östeuropa kommer inte bara asylsökande från den övriga Världen som har rest genom denna del av Europa. Det finns även ett migrationstryck från länderna själva. I vissa områden är flyttningsbenägenheten särskilt stor. Ansträngningar bör göras för att identifiera dessa och utforma lämpliga stöd- insatser, t.ex. i form av sysselsättningsåtgärder. Projekt av detta slag har under flera år pågått bl.a. i Albanien och Rumänien, där utvandringsbenägen- heten nu har minskat. Sverige bör särskilt överväga om behov föreligger för liknande insatser i vårt närområde.

5.4.6 Europa har blivit en invandringsregion

Som nämnts ovan var fram till 1960-talet utvandringen från Västeuropa till andra världsdelar större än invandringen till Västeuropa. Därefter har invand— ringen från andra världsdelar fortsatt att gradvis öka samtidigt som inflytt- ningen från Syd— till Nordeuropa under en tjugoårsperiod fick en avsevärd omfattning. Kriget på Balkan och förändringarna i Central- och Östeuropa har lett till nya strömmar riktade mot de västeuropeiska länderna. Invandringen till Västeuropa visar en ökande tendens över åren.

De långsiktiga konsekvenserna av denna troligen oundvikliga händelse- utveckling behandlas överhuvudtaget ej inom EU-samarbetet. En viktig fråga härvidlag är vilket allmänt förhållningssätt EU-länderna gemensamt bör ha till frågan om denna fortsatta ökning av invandringen, vad gäller t.ex. långsiktig planering, kvoter, riktlinjer för integreringspolitik och framför allt frågan om gemensamma åtgärder för att motverka de faktorer som ger upphov till detta ökade invandringstryck. I ett mer kortsiktigt perspektiv anmäler sig frågan om i vilken grad de nya gemensamma yttergränsema kommer att vara effek- tiva nog i förhållande till organiserade försök att kringgå systemet.

5.5 Överväganden och förslag

Till följd av den intensifierade integrationsprocessen i Västeuropa, de dra- matiska politiska förändringarna i Central- och Östeuropa, kriget på Balkan och befolkningstillväxten i Nordafrika och Turkiet har migrations- och flyktingfrågoma under senare år kommit att föras högre upp på den politiska dagordningen i de enskilda europeiska staterna än tidigare. Det multilaterala system som tillskapades under 1950-talet för att främja samarbetet i dessa

frågor har kommit att överflyglas av nya och komplexa samarbetsmeka- nismer. Stor osäkerhet råder dock om den långsiktiga inriktningen och lämp- liga organisationen av detta nya samarbete och om möjligheterna att inom en gemensam politisk ram sammanföra alla de nu aktuella elementen:

— stabilitetsskapande och flyktförebyggande åtgärder,

långsiktig ekonomisk utveckling i länder med befolkningsökning och migration,

ökad bördefördelning mellan EU och andra länder inom och utom Europa i samband med flyktingkriser,

— upprättandet av gemensamma yttergränser inom EU och det fulla genom- förandet av den fria rörligheten,

utvecklingen av gränskontroll- och asylsamarbete mellan Central-, Öst- och Västeuropa,

harmoniseringen av reglerna för asylinvandring och annan invandring till Västeuropa.

Sverige har länge spelat en viktig roll i det europeiska samarbetet i migrationsfrågor. Den långtgående politik för invandrarnas integration i sam- hället som infördes i Sverige under 1970-talet kom att bilda exempel i många andra invandringsländer. Genom sin avancerade biståndspolitik, sina krav att de rika länderna i ökad grad skulle verka för global utjämning och sina analyser av möjligheterna att genom en aktiv sysselsättningspolitik i utveck— lingsländerna förebygga massmigration korn Sverige att bli en betydelsefull partner i det aktuella europeiska samarbetet. Tillsammans med Norge, Schweiz, Tyskland m.fl. länder utformade Sverige i början av 1990—talet en strategi för en långsiktig europeisk migrations-, flykting- och biståndspolitik i ett helhetsperspektiv.

Sveriges medlemskap i EU bör enligt kommittén till fullo utnyttjas för att återge Sverige en pådrivande roll på det aktuella området. Som redan fram- hållits saknas i Europa en sammanhållen process som söker sammanbringa en aktiv politik för solidaritet mellan EU och tredje världen med en ambitiös flyktingpolitik och ett medborgarnas Europa med fulla möjligheter till fri rörlighet. Sverige skulle kunna ta initiativ till att vissa av de reformidéer som redan föreligger vad gäller EU:s utvecklingssamarbete och humanitära verk— samhet knyts närrnare till arbetet inom Europakommissionen med att utforma en sammanhållen migrationspolitik, inklusive samarbetet med Central- och Östeuropa samt Maghreb-länderna, och med arbetet under tredje pelaren med att harmonisera asyl— och invandringspolitiken, upprätta bördefördelnings- system och genomföra den fria rörligheten inom ramen för de gemensamma yttergränsema.

Flera element i riktning mot en sådan helhetspolitik finns redan, som t.ex. de tre kommunikationer på detta område som Europakommissionen under

senare år har lämnat till Rådet och Parlamentet samt den år 1992 utfärdade s.k. Edinburghdeklarationen. Denna deklaration, som antogs av stats- och regeringscheferna, understryker vikten av att EU-länderna respekterar flyk- tingkonventionen och att de aktiverar sina flykt- och migrationsförebyggande insatser genom ökat samarbete vad gäller mänskliga rättigheter, bistånd, liberalisering av handeln med utvandringsländer och en rad andra åtgärder. Edinburgdeklarationen har emellertid, som framhålls i avsnitt 5 4.2, inte kommit att följas upp av vare sig Rådet eller Kommissionen. Sverige bör därför nu enligt kommittén ta initiativ till att ett samarbete inleds mellan samarbetsstrukturen under tredje pelaren och Kommissionen i syfte att syste- matiskt följa upp uttalandena i Edinburghdeklarationen. I detta sammanhang bör även frågor som ej berörs i detta sammanhang såsom vapenhandelns och miljöförändringamas inverkan på migrationen behandlas.

Svårigheterna att initiera ett processinriktat samarbete med inriktning på en samlad europeisk flyktingpolitik, inom vilken flykt- och migrationsföre- byggande insatser ges en ökad tyngd i EU:s utvecklingssamarbete, hänger samman med den komplexa samarbetsstruktur som följer av Maastricht- avtalet. Medan biståndspolitiken och EU:s humanitära verksamhet ligger inom första pelarens ansvarsområde, liksom även det ekonomiska stödet til de central- och östeuropeiska staterna för reformprocessen där, sköts utrikes- och säkerhetspolitiken (t.ex. ansträngningarna för att få slut på kriget i Bosnien-Hercegovina) inom ramen för andra pelaren medan asyl- och migrationspolitiken handhas inom tredje pelaren. Dessutom är samordningen inom Kommissionen av frågor med denna anknytning inte tillräcklig. Genom att en post nyligen inrättats som kommissionär med ansvar för "flykting— och invandringsfrågor" kan en förbättring härvidlag förutsättas. Till bilden hör även att samarbetet under den tredje pelaren (se avsnitt 5.3.5) är utom- ordentligt tungrott med många grupper och undergrupper.

Enligt kommitténs mening bör regeringen inför 1996 års regerings- konferens om utvecklingen av unionsfördraget lägga stor vikt vid att ett mer ändamålsenligt och resultatinriktat samarbetssystem skapas, varigenom ett sådant sammanhållet flykting- och migrationspolitiskt samarbete som kom- mittén förordar skulle kunna förverkligas. Av särskild vikt är i detta avseende att de långsiktiga målen för verksamheten bättre formuleras. Dessa måste innefatta inte endast förverkligandet av det redan beslutade systemet med gemensamma yttergränser, gemensam visum-, invandrings- och asylpolitik och ett successivt genomförande av den fria rörligheten för alla som är fast bosatta i medlemsländerna (dvs. även fast bosatta utländska medborgare) samt införandet av de s.k. kompensatoriska åtgärder som är en förutsättning för den fria rörligheten. De måste också innefatta en vision om hur det gemensamma unionsområdet gradvis skall kunna utökas till att omfatta länder i Central- och Östeuropa och kring Medelhavet samt åtgärder som syftar till

att motverka att det gemensamma unionsområdet skulle kunna uppfattas som ett för den fria samfärdseln och kontakterna med omvärlden sluten värld.

Vidare måste ett långsiktigt mål i detta sammanhang vara att EU:s verk- samhet i tredje världen vad gäller mänskliga rättigheter och utvecklings- samarbete får en uttalad flykt- och migrationsförebyggande dimension. Stödet via EU till FN:s humanitära verksamhet och flyktingverksamhet bör enligt kommittén öka. EU:s biståndspolitik bör ytterligare inriktas på mänskliga rättigheter och fattigdomsbekämpning i tredje världen. Frågan om ökad stöd till internflyktingar och om bördefördelning i samband med massiva flykting- vågor både utom och inom Europa måste enligt kommittén föras närmare en lösning. Inte minst erfarenheterna från den stora flyktingvågen från Bosnien- Hercegovina till vissa europeiska länder måste utvärderas så att ett bättre system kan byggas upp framdeles. Vad slutligen gäller harmoniseringen av asyl- och invandringspolitiken är det enligt kommittén viktigt att Sverige verkar för att asylrätten värnas och att de gemensamma reglerna i sin helhet inte kommer att vila på en minsta gemensamma nämnare. En övergripande strävan bör vara att skyddsbehövande skall få skydd, i första hand i den egna regionen. Vidare bör återvandringsfrågorna tillmätas ökad vikt, särskilt vad gäller flyktingar.

Kommittén vill även understryka vikten av att samarbetet i dessa frågor bättre samordnas med övriga berörda organisationer, såsom Europarådet, OSSE, UNHCR och IOM. Särskilt den senare organisationen bör kunna spela en viktig roll i ett större europeiskt sammanhang vad gäller återvand— ring. En ökad samordning bör ske mellan samtliga organisationers verksam- het i syfte att undvika dubbelarbete och öka effektiviteten.

Slutligen vill kommittén understryka vikten av att de central- och östeuro- peiska länderna, via Budapestprocessen och på andra sätt, får hjälp till anpassning till det nya Schengen- och EU-systemet och att EU:s östeuropa- medel ställs till förfogande för detta. I detta sammanhang bör ökad vikt läggas vid frågan om hur illegal invandring genom dessa länder till Västeuropa kan motverkas. Vidare bör dessa länder få hjälp med att bygga upp asylsystem som är jämförbara med dem i Västeuropa.

6. Invandringen till Sverige

6.1. Bakgrund 6.1.1 Allmän översikt

Under en period av arbetslöshet omedelbart efter det andra världskriget tog Sverige emot och integrerade 25 000 flyktingar från Baltikum. Därefter täcktes ett ökande behov av arbetskraft genom rekrytering från de nordiska grannländerna, framförallt från Finland. Krisen i Ungern år 1956 ledde under några år till att omkring 8 000 personer kom till Sverige. Även de inte- grerades trots en tillfälligt svag arbetsmarknad. Invandringsöverskottet upp- gick under 1950-talet till omkring 25 000 personer per år. Under 1960-talet kom överskottet att stiga till omkring 40 000 per år. Hälften av invandrarna återvände till sina hemländer. Rekryteringsbasen under dessa år utgjordes huvudsakligen av personer från det dåvarande Jugoslavien samt från Turkiet, Grekland och Italien. Arbetskraftsinvandringen nådde sin kulmen år 1970 då den uppgick till 73 500 personer. Frånräknat utvandringen uppgick invand- ringen år 1970 till 52 300. Även andra invandringsländer i Europa uppvisade en topp detta år.

Under 1970-talet drabbades Västeuropa och Sverige av en rad ekonomiska problem förorsakade bl. a. av oljekrisen år 1973. Detta ledde till oro inom samhällsekonomin. Stabiliserande åtgärder vidtogs vilket i sin tur ledde till ökad arbetslöshet. I samband därmed avtog arbetskraftsinvandringen till Europa.

När ekonomin hade återhämtat sig hade behovet av arbetskraftsinvandring minskat till följd av strukturomvandlingar och nya produktionsformer som var betydligt arbetssnålare än tidigare.

Sverige har sedan mitten av 1970-talet i praktiken inte haft någon utomnordisk arbetskraftsinvandring sett utifrån myndigheternas tillstånds- grunder. Däremot har asyl- och anhöriginvandringen ökat. Denna invandring har inte påverkats av konjunkturskiftningar. Orsakerna kan stå att finna dels i att behovet för människor att söka asyl har ökat, dels i att även de som ville bosätta sig i ett europeiskt land av ekonomiska orsaker söker asyl. Det senare skedde eftersom det i praktiken var det enda sättet som återstod för dem att uppnå sina mål. Den dittillsvarande inomeuropeiska arbetskraftsomflyttning— en hade således ersatts med en invandring av människor från framför allt ut- vecklingsländer i tredje världen.

I Sverige ökade antalet asylsökande kraftigt under 1980-talet från 3 000 år 1982 till omkring 30 000 per år under perioden mellan 1989 och 1991, med en toppnotering år 1992 om 84 018 sökande. Under de 14 åren från år 1968

fram till och med år 1981 sökte omkring 36 000 personer asyl i Sverige. Detta skall jämföras med omkring 320 000 under de följande 13 åren fram till och med år 1994. Denna nära nog tiodubbling av antalet asylsökande har utsatt det svenska mottagningssystemet och hela samhällssystemet för stora påfrestningar.

Under den första hälften av 1990-talet har det mänskliga lidande som konflikten i det tidigare Jugoslavren har skapat dominerat flyktingströmmama i Europa. Nära en miljon människor från detta område har sökt och fått skydd i olika europeiska stater sedan konflikten bröt ut år 1991. Det bör noteras att samtidigt har antalet asylsökande från länder som Libanon, Iran och Etiopien minskat kraftigt.

6.1.2. Asylinvandring

Allmänt

Under 1950- och 1960-talen kom de flesta flyktingarna till Sverige från Östeuropa. Merparten fördes över till Sverige i organiserade former. Under 1970-talet kom de största grupperna, spontant eller inom ramen för flykting- kvoten, från Chile, Ungern, Grekland, Turkiet, Tjeckoslovakien och Polen. Under 1980-talet dominerade asylsökande från Iran, Irak, Libanon och Etiopien. Dessa människor flydde krig och etniskt förtryck i länder som ligger långt från Sverige varför invandringen till Sverige fick en mer global karaktär än tidigare. Sverige förändrades från att ha varit ett arbetskrafts— mottagande till ett flyktingmottagande land med dessutom stor anhörig- invandring. Under 1990-talet har stora grupper asylsökande och flyktingar kommit till Sverige spontant från f.d. Jugoslavien, Irak och Somalia. Sveriges flyktingpolitik har kritiserats för att vara alltför passiv. Det har därvid framförts att ett stort antal asylsökande spontant har sökt sig till Sverige utan att statsmakterna ifrågasatt varför de kommit just till Sverige och om det funnits andra sätt att hjälpa flyktingar från dessa länder. Det tog exempelvis lång tid innan någon reagerade på det ökande antal asylsökande som synbarligen missbrukade systemet. Denna passivitet har lett till att den svenska flyktingpolitiken har framstått som otydlig.

Sverige har i förhållande till sin folkmängd, under de senaste tio åren fått ta emot fler asylsökande än de flesta västeuropeiska länder. Det kan finnas flera anledningar till detta. Många har hävdat att bidragande orsaker har varit Sveriges relativt sett generösa asylpolitik, det påkostade mottagningssystemet och att permanent uppehållstillstånd har getts direkt till alla som fått asyl.

I det följande redovisas närmare några av de ovan nämnda grupper som sökt asyl i Sverige under de senaste 20 åren. Av redovisningen framgår att asylsökande i Sverige till övervägande del kommit från områden där krig pågått eller från länder där övergrepp på de mänskliga rättigheterna före- kommit.

Figur 3. Relationen mellan antalet asylansökningar och antalet beviljade uppehållstillstånd åt asylsökande under de senaste tio åren. Det bör observeras att ansökan ofta inges något eller några år före det år beslutet fattats.

Antal 100000 _ Asylansöknlngar 80000 60000 BeleJade uppehållstillstånd

40000 för asylsökande I 20000

0 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

År

Chilenare

Som en direkt följd av militärkuppen i september år 1973 tvingades omkring 200 000 människor lämna Chile av politiska skäl. Sverige hade aktivt stött den demokratiskt valda regimen och när kuppen genomfördes spelade den svenske ambassadören tillsammans med Italiens ambassadör huvudrollen i ett intensivt arbete för att rädda så många som möjligt undan fängelse och tortyr. Det svenska ambassadområdet var under den första tiden efter kuppen fullt av personer som hade fått skydd av den svenska ambassaden. Sverige tog även emot ett stort antal flyktingar inom ramen för fkatingkvoten. De överfördes hit med hjälp av dåvarande International Committe for Migration, numera IOM. Sverige tog emot omkring 9 000 chilenska flyktingar som en direkt följd av militärkuppen. Sammanlagt kom omkring 35 000 chilener till Sverige. Andra länder utanför Latinamerika som tog emot chilenska Hyk- tingar var framförallt Kanada, Belgien och Spanien.

Så småningom minskade behovet av att överföra flyktingar inom ramen för kvoten medan spontaninvandringen ökade. Under mitten av 1980—talet ökade antalet asylsökande kraftigt trots att förföljelse av oliktänkande i princip hade upphört. Det kunde konstateras att många asylsökande kom från samma stad och att de hade svaga asylskäl men starka ekonomiska motiv för sina

ansökningar. År 1989 infördes viseringsskyldighet för chilenska med- borgare. Detta tillsammans med fria demokratiska val och en demokratisering av samhället gjorde att strömmen av asylsökande från Chile i praktiken upphörde.

Assyrier/Syrianer

De första spontant inresta assyrier/syrianerna från Turkiet kom hösten 1974. Samtidigt skedde en liknande invandring till Tyskland och Nederländerna. Invandrarverket beviljade i ett mindre antal fall uppehållstillstånd antingen grundat på anknytning till en grupp assyrier/syrianer från Libanon som tagits ut på kvoten år 1967 eller på grund av skäl med en blandad religiöst—politisk bakgrund.

I juni 1975 började myndigheterna inse att en större grupp kunde vara att vänta. Regeringen beslutade därför att asylansökningar från personer till— hörande denna grupp som hade viss anknytning till Sverige och kunde åbe- ropa viss diskriminering i Turkiet skulle bifallas medan ansökningarna avslogs för dem som endast åberopade den allmänna situationen för assyrier/ syrianer i Turkiet.

Under hösten 1975 ökade inströmningen dramatiskt. I februari 1976 fattade regeringen ett första s.k. nollställningsbeslut. Detta innebar att alla som befann sig i landet fick stanna eftersom situationen i Turkiet för assyrier/ syrianer ansågs vara svår. Samtidigt infördes viseringsskyldighet för turkiska medborgare. Viseringsskyldigheten visade sig emellertid vara ineffektiv eftersom turkiska medborgare var viseringsfria i de flesta andra europeiska länder och stickprovskontrollen vid den svenska gränsen var otillräcklig. Nollställningsbeslutet hade dessutom i sig skapat ett ännu större invandrings- tryck än tidigare.

I november 1976 beslutade regeringen att särskilda skäl skulle gälla för assyrier/syrianerna vilket innebar att de vägrades uppehållstillstånd trots att de bedömdes vara de facto-flyktingar. Anledningen till detta beslut var att in— vandringen av denna grupp hade fått sådana proportioner att de svenska myndigheterna inte längre ansåg sig kunna ta hand om dem på ett tillfreds- ställande sätt. Samtidigt nollställdes myndigheternas arbetsbalans ånyo gen- om att samtliga sökande som befann sig i landet fick uppehållstillstånd.

Efter november 1976 avslogs i princip alla asylansökningar från assyrier/ syrianer. Det visade sig emellertid mycket svårt att verkställa avlägsnade— besluten eftersom personerna i fråga ofta gömde sig och ärendena fick stor uppmärksamhet i media.

I juni 1979 fattade regeringen ett beslut som innebar att samtliga asyl- * sökande som hade anknytning till Sverige genom föräldrar eller barn med uppehållstillstånd skulle få stanna. Samtidigt infördes särskilda kvoter för

familjeåterförening i syfte att hindra ytterligare okontrollerad invandring. Detta ledde dock inte till någon direkt minskning av antalet illegala inresor.

Hösten 1980 bidrog ett antal samverkande faktorer till att antalet asyl- sökande minskade betydligt. Viseringsskyldighet för turkiska medborgare hade under året dessförinnan införts i de flesta europeiska länder och den nytillträdda turkiska militärregimens åtgärder medförde att det blev svårare att få pass och att resa ut för de som så önskade. Sannolikt hade det också viss betydelse att det i princip var omöjligt för assyrier/syrianer att få asyl i Sverige och att ett antal avlägsnandebeslut faktiskt hade verkställts.

Sammanlagt sökte fram till dess omkring 5 000 assyrier/syrianer från Turkiet asyl i Sverige.

Iranier

Revolutionen i Iran år 1979 och den därpå följande konflikten med Irak ledde till att ett ökande antal iranier sökte asyl i Västeuropa. När kriget bröt ut befann sig många iranier redan i Sverige som gäststuderande. De flesta av dessa sökte och erhöll asyl. Iranier kom under flera år att utgöra en av de största grupperna asylsökande. De flesta var män som inte ville delta i kriget eller som deltagit i någon form av politisk aktivitet. Enstaka grupper utgjordes av personer som var allmänt emot den nya regimen och den nya livsstil som påtvingades människor i framförallt Teheran, där livet före den islamiska revolutionen i stor utsträckning levdes på ett västerländskt sätt. År 1985 ökade antalet asylsökande från Iran kraftigt och höll sig sedan på en fortsatt hög nivå fram till år 1991 trots att kriget med Irak upphörde redan våren 1988. Denna ökning och den höga nivån på invandringen saknade till stor del grund i den politiska situationen i Iran och de asylsökande saknade i många fall reella asylgrundade skäl. Trots det visade det sig i det närmaste omöjligt att avvisa dern tillbaka till hemlandet utan risk för myndighetsingripanden vid hemkomsten. De flesta blev därför kvar i Sverige.

De iranier som inte reste direkt till Sverige kom via Turkiet där de inte behövde visering för inresa. Eftersom Sverige krävde visering för iranska medborgare tog de i Turkiet hjälp av smugglare för att skaffa nödvändiga dokument och för att ta sig förbi de turkiska myndighetskontrollerna och ombord på ett flygplan eller en buss till Sverige. För att inte bli avvisade tillbaka till Turkiet enligt första asyllandsprincipen dolde de asylsökande att de varit i Turkiet genom att före inresan till Sverige göra sig av med alla sina dokument inklusive flygbiljetter. Först sedan ett antal organiserade smugglare hindrats från vidare verksamhet minskade antalet asylsökande från Iran. Mellan åren 1984 och 1994 sökte sammanlagt nästan 35 000 iranier asyl i Sverige. De allra flesta, drygt 33 000, fick stanna här.

De svenska myndigheterna tog år 1986 ett initiativ till ett program tillsammans med övriga berörda europeiska länder, i syfte att få till stånd en

reglerad återsändning av iranier till Turkiet och en reglerad kvotuttagning av iranier därifrån, i samarbete med UNHCR. Detta ledde efter två år till ett internationellt kvotuttagningsprogram för iranier i Turkiet, omfattande 3 000 personer per år.

Irakier

Irakier har under 1980- och 1990—talen utgjort en av de största grupperna asylsökande i Sverige. Under 1980-talet utgjorde kriget med Iran en ut- lösande faktor. Dessutom styrs Irak av en totalitär regim som under lång tid gjort sig känd för många och grova brott mot grundläggande mänskliga fri- och rättigheter. Många av de asylsökande har varit kurder. Dessa har dock före hitresan i regel bott i ett annat land, oftast Iran, Syrien eller Jordanien. Svårigheterna att ta sig ut ur Irak har varit hämmande på antalet flyktingar därifrån. Irakier har inte avvisats tillbaka till hemlandet eftersom risken för repressalier har varit stor. Många av de irakiska asylsökandena har visser— ligen inte flytt från förföljelse utan mer från ett allmänt politiskt förtryck. Om de återvänder riskerar de ändå straff för att ha sökt asyl utomlands. Trots att irakier måste ha visering för att resa in i Sverige har 17 000 irakier sökt asyl här under perioden 1984—1994. Några har avvisats till ett första asylland men de allra flesta har fått stanna.

Libaneser och statslösa palestinier

Sommaren 1975 bröt inbördeskrig ut i Libanon. I februari 1976 beslutade Invandrarverket att alla asylsökande från Libanon skulle få stanna av huma- nitära skäl. Nästan omedelbart ökade antalet asylsökande kraftigt. Sedan regeringen i april 1976 avslagit ett antal ansökningar och börjat verkställa avvisningsbeslut minskade inresorna från Libanon. Under de följande två åren fattades såväl generella beslut med innebörden att de som befann sig i Sverige skulle få stanna, som avvisningsbeslut rörande de nya asylsökande som kom. Sedan situationen i Libanon förvärrats hösten 1978 beslutades ånyo att den allmänna situationen där skulle utgöra tillräckliga skäl för uppehållstillstånd.

Sommaren 1980 ökade inresorna igen och eftersom Invandrarverket be- dömde att situationen i landet hade förbättrats fattades ett antal avvisnings- beslut som verkställdes till Beirut. Detta innebar att 400 redan bokade flygbiljetter till Sverige avbeställdes i Beirut.

Under åren 1976-1981 beräknas omkring 1 500 personer från Libanon ha fått stanna i Sverige. Mellan år 1984 och 1994 sökte omkring 12 000 libanesiska medborgare och omkring 10 000 statslösa, huvudsakligen palestinier från Libanon, asyl i Sverige. Ungefär hälften av libaneserna och

de flesta statslösa fick stanna här, med undantag för en period år 1985 då ett stort antal avvisades till det dåvarande Östtyskland.

Ett problem för de svenska myndigheterna var att förmå Libanon och andra länder i närområdet att ta tillbaka de palestinier som inte ansågs vara i behov av skydd i Sverige. Detta visade sig vara mycket svårt. Under mitten och slutet av 1980-talet gjordes därför stora ansträngningar från svensk sida för att förhindra asylsökande från Libanon att nå Sverige. Förhandlingar med Östtyskland ledde till att personer utan visering till Sverige inte skulle tillåtas att resa genom Östtyskland på sin väg till Sverige. Samtidigt upptogs från svensk sida förhandlingar med UNHCR, UNRWA och Libanons regering i syfte att möjliggöra en återsändning och återtagande av ett antal statslösa asylsökande med hemvist i Libanon. Dessa förhandlingar ledde emellertid inte till något resultat.

En annan faktor som påverkade såväl inströmningen som möjligheterna att verkställa avvisningsbeslut var det faktum att flygplatsen i Beirut under långa perioder var stängd.

Strömmen av asylsökande från Libanon har i stort sett följt den politiska och militära utvecklingen i landet. Under perioder av lugn kom färre männi- skor och när kriget trappades upp ökade antalet asylsökande. Sedan år 1991 har strömmen av asylsökande från Libanon i det närmaste upphört.

Somalier

Även när det gäller somalier framgår av statistiken förändringarna i den politiska situationen i landet. När inbördeskriget startade i maj 1988 medförde det att omkring 500 000 människor omedelbart tvingades på flykt till Etiopien. År 1989 nästan femdubblades antalet asylsökande i Sverige för att sedan ytterligare öka de följande åren.

Kriget i Somalia har ändrat karaktär sedan år 1988 men pågår fortfarande. Uppskattningsvis mellan 2,5 och 3 miljoner människor är på flykt inom eller utanför landet. Internationella interventioner har hittills misslyckats. Männi- skor i Somalia svälter fortfarande.

Sedan inbördeskriget inleddes har omkring 9 000 somalier sökt asyl i Sverige. Alla som inte omedelbart avvisats till ett första asylland har fått stanna. Somalier är viseringsskyldiga i Sverige, liksom i de flesta europeiska länder, men många tar sig in i landet med förfalskade eller lånade svenska pass. Det är svårt att fastställa varför många har valt just Sverige som asyl- land. Stora grupper somalier har länge funnits och finns i Italien, Stor- britannien, Nederländerna och Kanada. Troligen har de som först kom till Sverige sökt sig till den lilla grupp som redan fanns här. Att man kunnat flyga relativt billigt till Sverige med flygbolaget Aeroflot via Moskva har antagligen också spelat en stor roll.

Tamiler från Sri Lanka

Tamiler på flykt undan inbördeskriget i Sri Lanka är en av de större flyk- tinggrupper som kom till Europa under 1980-talet. Endast ett fåtal av dem (drygt 1 300 personer) har sökt sig till Sverige. En anledning till detta är sannolikt att det inte finns någon tradition av invandring från Sri Lanka hit. Det finns endast ett fåtal lankeser här sedan tidigare. En annan anledning kan vara att svenska myndigheter omedelbart vid gränsen i mitten av 1980—talet avvisade några av de första grupperna som kom till Sverige. Det spred sig snabbt bland tamiler att Sverige var ett osäkert land att söka asyl i eftersom risken att avvisas var uppenbar. Andra europeiska länder dröjde en längre tid med att fatta liknande beslut.

Rumäner

Som en följd av jämridåns fall ökade i ett flertal europeiska länder liksom i Sverige antalet asylsökande från Rumänien kraftigt år 1990 och det kunde förutses ett fortsatt stort utvandringstryck därifrån. För att motverka ur skyddssynpunkt obefogade strömmar av migranter från Rumänien initierades det s.k. Rumänien-projektet av Schweiz, Sverige, Tyskland och Österrike. Detta var ett biståndsprogram som syftade till att ge incitament är människor att stanna kvar i Rumänien i stället för att oövertänkt bege sig till en osäker framtid i Västeuropa. Projektet fick önskat resultat, bl. a. till följd av en rad åtgärder som vidtogs av den rumänska regeringen. Antalet asylsökande från Rumänien till Sverige har de senaste åren minskat stadigt.

Bulgarien-turkar

Etniska turkar från Bulgarien sökte asyl i Sverige under år 1989. Sammanlagt 5 000 sökte sig hit. Förutom Turkiet var Sverige i princip det enda land som nåddes av denna våg av asylsökande. Bulgarien—turkarna hade under en lång tid varit delvis förtryckta i Bulgarien och när det blev möjligt för dem att få pass och utresetillstånd flydde omedelbar mer än 100 000 till Turkiet. När Turkiet inte längre ansåg sig kunna klara den stora inströmningen införde man viseringsskyldighet. Många sökte sig därför till Sverige i stället. Den svenska regeringen snabbundersökte förhållandena i Bulgarien varefter vise— ringsskyldighet infördes för bulgariska medborgare. Regeringsbeslutet den 13 december 1989 om att införa särskilda skäl innebar att de facto—flyktingar som saknade starka skyddsbehov inte längre fick asyl. Strömmen av asyl— sökande upphörde därmed nästan helt. Ett fåtal av dem som sökt asyl fick stanna i landet.

Etiopier/Eritreaner

I inbördeskriget i Etiopien kämpade eritreaner mot regeringstrupper för att skapa ett självständigt Eritrea. Oppositionella grupper bekämpade den tota- litära regeringen som i sin tur systematiskt förföljde oliktänkande. Detta var huvudorsaken till den stora inströmmningen av asylsökande från Etiopien till Sverige under slutet av 1970—talet och hela 1980-talet. Mellan åren 1984 och 1992 sökte nästan 9 000 personer från Etiopien asyl i Sverige. Det största antalet registrerades under perioden 1987—1990. Sedan kriget upphört och staten Eritrea utropats har strömmen av asylsökande i princip avstannat. På grund av de svåra förhållandena som rådde i Etiopien under kriget sändes ingen tillbaka dit. Sverige har under lång tid haft viseringsskyldighet för etiopiska medborgare vilket inte i någon nämnvärd utsträckning tycks ha inverkat på antalet som tagit sig hit.

Kosovo—albaner

Med Kosovo—albaner menas etniska albaner med muslimsk tro från provinsen Kosovo i Serbien, i nuvarande Förbundsrepubliken Jugoslavien.

Albanerna är i majoritet i Kosovo men lever under ett generellt för- tryck från den serbiska minoriteten. Förhållandena har ofta beskrivits som apartheid—liknande. Den allmänna levnadsnivån är rent materiellt mycket låg för den albanska gruppen.

Kosovo-albaner började komma till Sverige i stort antal under år 1989. Till andra europeiska länder, som Schweiz och Tyskland, hade emellertid en invandring av kosovo-albaner förekommit under hela 1980—talet. Vad gäller Sverige kom de flesta kom år 1992 då nästan 60 000 sökte asyl här. Många kom hit lockade av flyktingsmugglare som organiserade bussresor till Sverige. Sedan viseringsskyldighet infördes hösten 1992 för jugoslaviska medborgare och regeringen klart hade markerat att endast ett mindre antal kunde beviljas asyl i Sverige minskade inströmningen betydligt.

Sammanlagt har mer än 80 000 Kosovo—albaner sökt asyl i Sverige sedan år 1989. En relativt stor andel av dem, cirka 60 000-70 000, har fått stanna i Sverige. De har fått uppehållstillstånd av humanitära skäl eftersom de varit i landet tillräckligt länge för att omfattas av generellt beslut år 1994 rörande asylsökande som vistats lång tid i Sverige.

Medborgare i Bosnien-Hercegovina

Sedan kriget i Bosnien-Hercegovina bröt ut i april 1992 har ca 40 000 med— borgare i detta land sökt asyl i Sverige. De flesta har fått permanenta uppehållstillstånd av politiskt—humanitära skäl. Ingen har avvisats tillbaka till Bosnien-Hercegovina. När det svenska mottagningssystemet sommaren 1993 var hårt belastat införde regeringen viseringsskyldighet för medborgare i

Bosnien-Hercegovina. Sedan dess har antalet asylsökande minskat och nästan upphört.

Konflikten i Bosnien-Hercegovina är väl känd. En konsekvens av den är att l—l,5 miljoner bosnier är på flykt i sitt eget land och att omkring en miljon bosnier har tvingats på flykt utanför landet. De har flytt av framförallt två orsaker: därför att kriget har kommit att utspela sig just där de bodde eller att de tvingats lämna sina hem på grund av sin etniska tillhörighet. Ofta är båda dessa orsaker för handen.

Omkring 5 000 asylsökare i Sverige som företrädesvis kom år 1994, har både bosniskt och kroatiskt medborgarskap. Regeringen beslutade i början av år 1995 att de skulle återvända till Kroatien. Till följd av att stridigheter bröt ut i Kroatien i maj 1995 beslutade regeringen, i enlighet med den nya lagstiftningen om tidsbegränsade uppehållstillstånd, att de skulle få stanna i Sverige med tidsbegränsade uppehållstillstånd i sex månader. Samtidigt in- fördes viseringsskyldighet för kroatiska medborgare.

6.1.3. Regelverk och ansvariga myndigheter

Utlänningslagen (19891529, omtryckt 1994:515) reglerar utlänningars inresa, utresa, vistelse och arbete i Sverige samt rätten att få asyl här. I lagen anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. Regeringen har getts bemyndigande att föreskriva vissa tillämpnings- regler. Dessa framgår av utlänningsförordningen (1989z547). Hur mottagan- det av asylsökande skall ske regleras av lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA).

Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet. Invandrarverket beslutar som enda instans i ärenden rörande ansökningar om visering och uppehållstillstånd. I ärenden rörande avvisning, utvisning och medborgar- skap är Invandrarverket beslutande myndighet i första instans. Dessa beslut kan överklagas av den berörde utlänningen till Utlänningsnämnden. I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om avvisning av utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan överklagas till Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med att en utlänning döms för brott förordna om utvisning. Överklagan i detta fall sker enligt reglerna för brottmål. Såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden får överlämna ärenden till rege- ringen bl.a. för att erhålla vägledande beslut eller om beslutet berör rikets säkerhet.

Polismyndighetema utreder ärenden som avser utlänningars rätt att vistas i Sverige och ansökan om svenskt medborgarskap. Om utlänningen söker asyl skall ärendet överlämnas till Invandrarverket för vidare utredning. I övriga ärenden överlämnas ärendet efter avslutad utredning till Invandrarverket för beslut. Om en utlänning inte lämnar Sverige frivilligt sedan han erhållit ett lagakraftvunnet avvisnings— eller utvisningsbeslut eller avvisningsbeslut med

omedelbar verkställighet skall polismyndigheten på den ort där utlänningen befinner sig ombesörja att beslutet verkställs. Polismyndighetema skall verkställa beslut om förvar enligt utlänningslagen.

Svenska utlandsmyndigheter får efter bemyndigande från Invandrarverket besluta om visering i vissa fall. Utlandsmyndigheterna skall utreda ansök- ningar om uppehållstillstånd som lämnas in i utlandet. Efter genomförd utredning skall ansökan överlämnas till Invandrarverket. Viseringsansök— ningar som inte får avgöras av utlandsmyndigheten överlämnas likaså till Invandrarverket.

6.2. Reglering 6.2.1 Möjligheter att reglera invandringen

Det finns ett antal möjligheter för statsmakterna att på olika sätt reglera hur många och vilka som invandrar. Här ges en översiktlig beskrivning av till— gängliga medel.

Tankar och mekanismer bakom valet av destination för en flykting jämfört med en person som av andra skäl lämnar sitt hemland är delvis lika men skiljer sig även i väsentliga delar. Valet avgörs av en kombination av faktorer som möjligheterna att få uppehållstillstånd, möjligheterna till ett drägligt liv, möjligheterna att ta sig till landet ifråga etc. Invandringstraditioner och frånvaro av diktatur, krig, korruption och andra negativa företeelser i desti— nationslandet, spelar förmodligen också ofta en avgörande roll för den som av någon anledning söker sig en ny tillvaro. Den information som t. ex. en potentiell asylsökande har om ett visst land är ofta fragmentarisk och präglad av praktiska råd och tips om hur man skall gå till väga för att få stanna i landet.

De signaler ett land ger till potentiella invandrare har visat sig ha stor betydelse för invandringen. Dessa signaler visar vad landet vill med sin invandring. Det är därför viktigt att inte bara föra en tydlig och konsekvent invandringspolitik nationellt utan också tänka på hur den uppfattas utifrån. Nedan redovisas de viktigaste medel som står till förfogande för att signalera vilken invandringspolitik Sverige vill föra.

Möjligheterna att få uppehållstillstånd är naturligtvis av stor betydelse, särskilt för en person som anser sig vara i behov av skydd och inte ser det som en reell möjlighet att återvända till hemlandet under den närmaste tiden. Om tillstånd nekas i ett EU-land är som en följd av Dublinkonventionens principer möjligheterna begränsade att få uppehållstillstånd i något av de övriga EU—länderna. Vad gäller Dublin—konventionen se avsnitt 5.3.5.

Ett land som har ett, relativt sett, generöst skyddsbegrepp blir naturligtvis extra attraktivt för den som behöver asyl. En oklar tillämpning av skydds- begreppet är olycklig och leder till negativa konsekvenser. Att asylsökande

som saknar asylskäl ändå ges tillåtelse att stanna, t. ex. av humanitära skäl som synes oklara eller som resultat av ett s.k. nollställningsbeslut, leder till att personer utan egentligt behov av skydd ändå söker asyl i syfte att få uppehållstillstånd och därmed belastar asylprocessen vilket i förlängningen är till förfång för de asylsökande som verkligen har behov av skydd här.

Möjligheten för anhöriga att få uppehållstillstånd torde också vara av betydelse för valet av invandringsland och utgör således ett instrument för invandringsreglering.

Arbetskraftsinvandringen till Sverige har i princip varit obefintlig sedan början av 1970-talet, vilket till stor del beror på att det varit väl känt att Sverige, i motsats till t.ex. Tyskland, sedan dess inte har haft något system för dylik invandring. Om Sverige skulle ge möjligheter för medborgare i länder som inte anslutit sig till EES—avtalet att få tillstånd att bo och arbeta här skulle antalet ansökningar förmodligen öka dramatiskt .

Även uppehållstillståndets varaktighet och möjligheterna att erhålla medborgarskap är faktorer som påverkar inströmningen'av asylsökande och andra invandrare även om effekterna av t. ex. tillfälligt tillstånd jämfört med permanent tillstånd och medborgarskap efter fem år (Sverige) eller efter 12 år (Schweiz) inte skall överdrivas.

Att kräva uppehållstillstånd före inresan och att avvisa de som saknar uppehållstillstånd av formella skäl gör att den invandring som inte avser spontant inresta asylsökande kan regleras via svenska ambassader i stället för vid gränsen eller inne i landet.

Att i en snabb process omedelbart avvisa personer med uppenbart grundlösa asylansökningar är ett sätt för myndigheterna att visa att de menar allvar med lagstiftningen. Det är av samma orsak viktigt att också följa upp negativa beslut med en effektiv verkställighet av dessa.

Att tillämpa regeln om första asylland strikt har också visat sig vara effektivt när det gäller att reglera invandringen. Ett problem som tyvärr följer av en sådan tillämpning är ökad dokumentlöshet bland de asylsökande. Detta kan motverkas genom striktare passkontroll av transportföretaget eller myn- digheter innan resan till Sverige företas och att passkontrollen i Sverige sker omedelbart efter ankomsten, ibland redan ombord på eller i anslutning till avstigningen från transportmedlet, t.ex. en båt eller ett flygplan.

En i Europa alltmer använd metod att effektivisera och göra asylprocessen snabbare är att använda sig av listor med s.k. säkra länder. Det innebär att asylsökande som kommer från ett säkert första asylland omedelbart avvisas dit enbart av den anledningen att handläggare och beslutsfattare i Sverige inte behöver gå in på några tidsödande frågeställningar och bedömningar. På samma sätt använder vissa länder listor över säkra hemländer dvs. länder med demokratiskt styre där det, generellt sett, inte förekommer att människor förföljs eller annan form av våld som skulle kunna tänkas grunda asyl.

Det förekommer i icke ringa utsträckning att personer söker asyl i flera olika europeiska länder eller att man söker asyl på nytt i det land man fått avslag i. Detta missbruk av asylsystemet av personer som inte bedömts vara i behov av skydd är till förfång för de asylsökande som verkligen behöver asyl. För att stävja detta missbruk blir det allt vanligare att asylsökande får lämna fingeravtryck i samband med ansökningen. Detta förekommer i de flesta europeiska länder. Dessa kan sedan jämföras med andra fingeravtryck från asylsökande och eventuellt dubbla ansökningar kan på så vis avslöjas även om sökanden har skaffat sig nya eller saknar identitetsbandlingar. Ett generellt system för sådan identitetssäkring utvecklas nu mellan EU—länderna (Eurodac).

Att införa krav på visering kan ofta vara ett effektivt sätt att förhindra eller försvåra att medborgare från vissa länder söker sig till Sverige. Ett exempel var när medborgare från Bosnien-Hercegovina, efter ett regeringsbeslut i juni 1993 avkrävdes visering för inresa i Sverige. Detta ledde till att den kraftiga tillströmningen av asylsökande från Bosnien-Hercegovina, vilken höll på att rasera det svenska systemet för flyktingmottagning, kunde minskas och nästan helt upphöra. För att viseringskrav skall vara effektivt krävs att de länder som den asylsökande passerar för att komma till Sverige också har viseringskrav. Det krävs också att flygbolag och andra transportörer respek— terar viseringskravet genom att inte erbjuda transport till den som saknar erforderlig visering för att resa in i Sverige.

Om möjligheterna att ta sig till Sverige för att söka uppehållstillstånd minskas, trots att intresset för att invandra till Sverige kvarstår, uppstår lätt en situation där människor trots allt tar sig hit med hjälp av olika organisatörer som opererar på den illegala marknaden. Detta kan i många fall innebära att de reser in på falska handlingar och sedan stannar här utan att ge sig till känna. Omkring hälften av de som sökt asyl i Sverige under år 1994 har lämnat in sin ansökan inne i Sverige. Detta innebär att de på något sätt tagit sig in i Sverige, antingen illegalt eller med besöksvisering.

För att transportörerna skall ta sitt ansvar har ett stort antal europeiska länder infört ett system där transportören beläggs med någon form av sanktion (böter eller straffavgift) för varje person utan erforderlig visering eller passhandling som transportören befordrar. Det har på senare år blivit allt vanligare att medborgare i vissa länder avkrävs visering enbart för att mellan- landa på en flygplats för att exempelvis byta flygplan, s.k. transitvisering.

För att komma till rätta med de som vistas i illegalt här genomför polisen s.k. inre atlänningskontroll, det vill säga att man kontrollerar om utlänningar har de tillstånd som krävs för att vistas här. Kontrollen kan ske i princip var som helst i landet. För att minska antalet människor som vistas illegalt i Sverige är användandet av illegal arbetskraft kriminaliserad. Det är svårare att vistas här utan tillstånd om man inte kan försörja sig. Hur många som uppehåller sig i Sverige illegalt är av naturliga skäl svårt att bedöma. Det

svenska folkbokföringssystemet gör emellertid att det är betydligt svårare att leva illegalt här än i de flesta andra europeiska länder.

Figur 4. Fördelningen mellan skyddsbehövande inklusive personer med humanitära skäl,, anhöriga till personer bosatta i Sverige och övriga grupper som fått uppehållstillstånd under de senaste tio åren.

Antal

80000 '— _

[:] Skyddsbehövande" Anhöriga

40000 —

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 19Å94 l'

') Inklusive personer med humanitära skäl

6 .2.2 Planeringsramar

I regeringens förslag till aktiv flykting- och immigrationspolitik (prop. 1990/91 : 195) presenterades principer för planeringsramar avseende invand- ringen i Sverige. Enligt förslaget borde konventionsflyktingar oförändrat ha en i princip ovillkorlig rätt att bosätta sig här. Samma principiella rätt till bosättning borde gälla för personer som visserligen inte var konventions- flyktingar, men som ändå hade behov av internationellt rättsligt skydd. En motsvarande principiell lagfäst rätt till bosättning borde också föreligga för medlemmar av kämfamiljen. Flyktingkvoter för organiserad överföring skulle liksom tidigare fastställas. Kvoten borde kunna ökas under planerings- perioden om det internationella läget så krävde och mottagningsresurserna medgav det. Den del av kvoten som under planeringsperioden ställdes till förfogande för UNHCR borde emellertid hållas på en konstant nivå.

Enligt förslaget i propositionen anger regeringen en årlig ram för att ta emot anhöriga utanför kärnfamiljen. Enligt föredragande statsråd skulle

gällande regler ge stora möjligheter att ta hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. Det relativt stora utrymmet för diskretionär prövning har emeller- tid inneburit att reglerna blivit invecklade och svårförståeliga. Praxis har samtidigt blivit tämligen restriktiv. Detta torde ha lett till att åtskilliga anhöriga valt att ta en osäker chans som asylsökande framför ett säkert avslag på en ansökan om tillstånd före inresan. Förslaget om planeringsramar innebär därför enligt föredraganden att regelsystemet görs enklare och mer förutsäg- bart än tidigare. Detta skulle innebära att utrymmet för en diskretionär prövning borde minskas och möjligheterna för anhöriga utanför kärnfamiljen till bosättning i Sverige vidgas något. Även en relativt liten vidgning av kretsen av anhöriga som borde ha möjlighet till bosättning skulle kunna leda till att ett betydande antal personer får en principiell rätt till uppehållstillstånd. En antalsmässig begränsning för denna kategori skulle emellertid kunna innebära att antalet anhöriga inte skulle behöva inkräkta på utrymmet för annan angelägen invandring. En köordning som sträcker sig över ett år skulle dessutom ge möjlighet att medge rätt till bosättning i Sverige och att samtidigt fastställa en senare tidpunkt för utnyttjande av denna, framhölls i propo- sitionen.

I Flykting- och immigrationsutredningens betänkande (SOU 1991:1), som låg till grund för propositionen, föreslogs att personer skulle kunna erhålla uppehållstillstånd inom planeringsramarna även om de inte uppfyllde krite- rierna för att ha ovillkorlig rätt att bosätta sig i Sverige men kunde åberopa skäl av politisk-humanitär art.

Beträffande medborgare i de nordiska staterna liksom i de dåvarande EG- statema föreslog regeringen inga ändringar i propositionen. Det förordades att dessa båda grupper skulle ligga utanför planeringsramarna. Inte heller före- slogs ändringar av riktlinjerna för invandring av arbetskraft, även om regeringen ansåg att tillämpningen skulle kunna ske på ett mer flexibelt och konjunkturanpassat sätt än hittills. Möjligheterna att under begränsad tid komma till Sverige för besök, fritid och arbete borde utvecklas i syfte att bidra till ökad frivillig rörlighet över gränserna, förordade regeringen.

I betänkandet från Flykting— och immigrationsutredningen föreslogs att arbetsmarknadsskäl skulle kunnas beaktas när det gäller invandring av an- höriga utanför kärnfamiljen vilka har i övrigt likartade skäl. Det skulle enligt betänkandet innebära att "förtur" ges till den som har arbete ordnat. Förturen skulle endast gälla i förhållande till andra sökande med likartad anknytning, exempelvis mellan vuxna syskon som skulle ha möjlighet att få uppehålls- tillstånd som s.k. sista länk. Hänsyn till arbetsmarknadsskäl skulle emellertid inte tas exempelvis när det gäller åldriga föräldrar, som normalt inte kunde antas komma att arbeta här. Eventuellt borde hänsyn inte tas till arbetser— bjudanden inom vissa yrken eller branscher med stor koncentration av in- vandrare. Den som har ordnat arbete och bostad ställde enligt föredragande statsrådet otvivelaktigt mindre krav på mottagningsresurser än den som inte

har det. Hänsyn till arbetserbjudande för vissa anhöriga skulle därför kunna innebära att det blev möjligt att fastställa en större kvot för anhöriga utanför kärnfamiljen än som annars skulle vara möjligt. Om ett sådant system införs borde frågan om vilken hänsyn som skulle tas till arbetserbjudanden bli föremål för överläggningar mellan Invandrarverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och arbetsmarknadens parter.

Såväl propositionen som betänkandet utgick från ett totalutrymme för invandring. Från detta skulle sedan räknas konventionsflyktingar, andra med starka skyddsbehov och kärnfamiljer till personer bosatta i Sverige. Med— borgare i nordiska länder, EU-länder och adoptivbarn skulle liksom tidigare tillåtas att bosätta sig här oberoende av hur planeringsramarna utnyttjas.

Propositionen återkallades av regeringen och ledde därför inte till något ställningstagande av riksdagen.

6.2.3. Internationella jämförelser

Allmänt

Diskussionen om fastställande av årliga planeringsramar är inte unik för Sverige. En sådan diskussion pågår i flera europeiska länder. De enda länder som hittills uppställt liknande system är dock Schweiz och Österrike. De klassiska invandringsländerna bygger hela sin invandringspolitik på system med planeringsramar.

Australien

Invandringssystemet är i första hand inriktat på permanent bosättning. Australien använder sig av omfattande planeringssystem för att fastställa nivån och sammansättningen av nästkommande års invandring. Under år 1990 togs 121 000 invandrare emot för permanent bosättning. I planerings— målen för år 1992 angavs att 55 procent borde avse farniljesammanföring, 38 procent arbetskraft i vissa branscher och resten skulle utgöras av humanitärt betingad invandring. De enskilda invandrarna poängbedöms utifrån bl.a. språkkunskaper, utbildningsnivå och beräknad förmåga till integration.

Kanada

Den kanadensiska regeringen fastställer årligen efter konsultationer med bl.a. provinsregeringama planeringsramar. Invandrarna indelas i tre kategorier. Family Class består av makar, barn, föräldrar samt mor- och farföräldrar. I systemet ligger ett försörjningsåtagande från den anhörige i Kanada. Som flyktingar räknas såväl asylsökande som själva sökt sig till Kanada som flyktingar vilka överförts organiserat från andra länder. Slutligen finns en

Independent Class där den presumtive invandraren bedöms enligt ett poängsystem efter ålder, språkkunskaper, övrig utbildning och yrkeserfaren- heter. När bedömningen görs av sökanden som ingår i den sistnämnda kategorin tas hänsyn till samhällsekonornins behov. För år 1994 sattes den totala ramen till 250 000 invandrare Av dessa beräknades 112 500 ingå i vardera Family och Indepentent Class medan flyktingarna beräknades till 25 000.

Schweiz

Ett framträdande drag i den migrationspolitiska utvecklingen i Schweiz under senare år har varit ansträngningarna att få till stånd ett långsiktigt inriktat planeringssystem. Dessa ansträngningar underlättas av att det redan existe— rande systemet för arbetstillståndsgivning bygger på planeringsramar som görs upp på förhand. Regeringen beslutar således årligen om det maximala antal utlänningar som kan tilldelas ettåriga arbetstillstånd, säsongsarbetstill- stånd (nio månader) eller korttidsarbetstillstånd (sex månader). Endast den första kategorin har rätt att ta med sig make eller maka samt barn under 18 år. En omfattande reformering har genomförts av hela systemet för asylutredning och asylmottagning. Nyligen har ett nytt planeringssystem för invandringen till Schweiz föreslagits.

USA

I USA anges ett tak för totalinvandringen, med uppdelning på de tre kate- gorierna familjebetingad, sysselsättningsbetingad och övrigt betingad invand— ring. Familjesammanföring spelar en övergripande roll i invandringsplane- ringen. Den anhörige i USA måste ha amerikanskt medborgarskap för att familjemedlemmar som inte hör till kärnfamiljen skall få rätt att bosätta sig där. Det amerikanska invandringssystemet delar upp invandrarna på en rad olika kvoter beroende på nationalitet och skäl för bosättning. Myndigheterna förefaller vara måna om att se till att invandringen förblir samma produktiva kraft i samhällsekonomin som tidigare, varför de har börjat ge ökad prioritet åt arbetskraft.

Österrike

Utlänningslagstiftningen har genomgått grundläggande förändringar under början av 1990-talet. Varje utlänning som skall vistas mer än tre månader i landet skall kunna få uppehållstillstånd inom ramen för en kvot för första- gångstillstånd som fastställs årligen i samråd mellan staten, arbetsgivarna, de fackliga organisationerna, handelskarnrarna och kommunema. Uppehållstill- stånd till asylsökande, flyktingar, gränsarbetare och de som omfattas av EU-

och EES-avtalen ligger utanför kvoten. Även om asylsökande ligger utanför planeringssystemet bygger mottagningssystemet för dem på ettåriga plane— ringskvoter. Syftet med systemet är att få till stånd en decentralisering av omhändertagandet till småhotell och privata hem. De nio förbundsländerna har tilldelats proportionella mottagningskvoter som har fastställts i förhållande till deras totala folkmängd och till andelen redan befintliga utlänningar i varje förbundsland.

6.2.4. Överväganden

Som närmare utvecklas i kap. 10 finner kommittén att planeringsramar i den mening som förordas i direktiven inte är förenliga med de förslag kommittén framlägger i övrigt. Istället förordas ett nytt system med utgiftsramar för verksamheten inom områdena flykt- och migrationsförebyggande bistånd och flykting— och invandringspolitik m.m. Flyktingkvoten bör liksom tidigare vara flexibel och anpassas efter omständigheterna i omvärlden. För all invandring bör prognoser upprättas och följas upp årligen. Hur kommittén närmare tänker sig en styrning av kostnaderna för invandringen genom ett sådant planeringssystem redovisas i avsnitt 10.3.

6.3. Skyddsbehövande

6.3.1. Nuvarande skyddsbegrepp

Internationell rätt

Flyktingkonventionen, vilken närmare beskrivs i avsnitt 4.3.1, innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses vara flykting, förbud mot av- visning eller utvisning av flykting till land där han riskerar förföljelse eller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han riskerar förföljelse samt bestämmelser om att flykting skall jämställas med med- borgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m.m.

Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet, på basis av ett antal resolutioner av FN:s generalförsamling, kommit att utvidgas utöver mandatet. I många fall av omfattande tvångsförflyttningar har UNHCR bistått med skydd och nödhjälp. Grundläggande flyktingrättsliga principer, som förbud mot tvångsvis repatriering av personer som riskerar förföljelse i hemlandet, har tillämpats på stora flyktinggrupper som inte erkänts vara flyktingar i flyktingkonventionens mening. Det bör emellertid observeras att UNHCR:s mandat formellt inte har utvidgats. Härutöver bör nämnas att UNHCR:s exe— kutivkommitté har antagit ett 60—tal betydelsefulla slutsatser för internationellt skydd av flyktingar. Dessa slutsatser är moraliskt förpliktigande om än inte bindande ur folkrättslig synvinkel. UNHCR:s handbok ("Handbook on procedures and criteria for deterrnining refugee status") utgör inte något för Sverige bindande instrument men kan tjäna som vägledning när det gäller att fastställa flyktingskap. I handboken redogörs för UNHCR:s tolkning av flyktingkonventionen. Den kan i vissa avseenden betraktas som en auktori- serad kommentar till konventionen.

För närvarande pågår diskussioner inom EU angående en harmonisering av flyktingkonventionens flyktingdefinition. Sverige deltar i detta arbete. Arbetet är ännu inte avslutat men av vad som hittills framkommit kan kon— stateras att den svenska tolkningen av konventionen i vissa avseenden får betraktas som restriktiv. En eventuell harmonisering av flyktingbegreppet på EU—nivå kommer troligen innebära att Sverige i vissa avseenden måste tillämpa en mindre restriktiv tolkning än i dag.

FN:s allmänna förklaring år 1948 om de mänskliga rättigheterna prokla— merar bl.a. envars rätt att lämna varje land. Vidare ges envar rätt att i andra länder söka och åtnjuta fristad från förföljelse. I anslutning härtill antog FN år 1967 en deklaration om territoriell asyl, i vilken innebörden av rätten till fristad preciseras. I 1948 års konvention om folkmord åläggs de konven— tionsslutande staterna att förebygga och bestraffa folkmord. FN:s general— församling antog år 1965 konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. År 1979 antogs en konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor. År 1966 antog FN:s generalförsamling dels en konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, dels en konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Båda konventionerna

tillförsäkrar utländska medborgare vissa grundläggande rättigheter. En kon— vention mot tortyr antogs år 1984 av FN:s generalförsamling. Den ger bl.a. skydd också åt en person som inte erkänns som flykting att sändas till en stat där han hyser välgrundad fruktan för att bli utsatt för tortyr. Ett instrument med betydande räckvidd är 1985 års FN—deklaration om de mänskliga rättig- heter som tillkommer individer vilka inte är medborgare i det land där de lever.

Den europeiska konventionen år 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), jämte tilläggsprotokoll, föreskriver bl.a. att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Dessa föreskrifter anses hindra utvisning och utlämning till ett land där risk föreligger för sådan behandling. För konventionens införande i svensk rätt och dess betydelse i avseende på anhöriginvandring redogörs i avsnitt 6.4.2.

Den internationella humanitära rätten innehåller regler, baserade på intema— tionella överenskommelser och sedvänja, som är tillämpliga i interna och internationella väpnade konflikter. Reglerna begränsar de krigförandes rätt att använda vissa vapen och metoder samt ger skydd åt personer och egendom som berörs eller kan beröras av sådana konflikter.

Av stor betydelse på detta område var tillkomsten av 1907 års Haag- konventioner. En av dessa förbjuder användning av gifter och stridsmedel "som är ägnade att förorsaka onödigt lidande". Enligt konventionen är det också förbjudet att "bombardera städer, byar, bostäder eller byggnader, som inte försvaras".

En konvention antagen i Geneve år 1949 ger skydd åt både krigförande och civila, inklusive flyktingar, bl.a. i händelse av sådana väpnade konflikter, som kan ge upphov till massflykt. Konventionen kompletteras av två tilläggsprotokoll som tar sikte på själva krigföringen.

Konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen) antogs av FN år 1989. Konventionen behandlas närmare i avsnitt 9.1.

Konventionsflyktingar

Sverige har anslutit sig till flyktingkonventionen. I 3 kap. 2 % UtlL definieras vem som skall anses som flykting. Definitionen är hämtad från konventionen. Av 4 & framgår att en flykting har rätt till asyl i Sverige, såvida det inte finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl eller utlänningen inte har behov av skydd i Sverige på grund av att han redan har eller kan bedömas ha möjlighet att få asyl i annat land.

En flykting definieras i flyktingkonventionen och utlänningslagen som en person som i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund

av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd. Konventionens definition är den enda universellt godtagna. Den tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse på grund av vissa objektiva konstaterbara omständigheter. Begreppet täcker inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. De västliga demokratierna har inte ansett det vara nödvändigt att konven- tionsvägen kodifiera ett vidgat flyktingbegrepp men åtskilliga länder har i sin interna lagstiftning infört bestämmelser som går utöver kraven i konven- tionen.

Vad som skall avses med förföljelse har inte definierats i lagtexten. I 1980 års utlänningslag angavs att med förföljelse skulle avses förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår beskaffenhet. I förslag till ny utlänningslag m.m. (prop. 1988/89:86) uttalas att avsaknaden av definition i den nya lagtexten inte innebär att någon ändring är avsedd. Föredragande statsrådet fortsätter därefter (s. 154 f):

"Den tolkning av konventionens bestämmelser, som tidigare har gjorts genom lagtext, är alltjämt gällande. Det skall således alltjämt vara fråga om förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår beskaffenhet. Det kan i sammanhanget påpekas att varje slag av frihetsberövande som en asylsökande har varit föremål för i hemlandet inte innebär att förföljelse i paragrafens mening skall anses föreligga. Ett kortvarigt frihetsberövande torde endast kunna ge uttryck för förföljelse om ytterligare omständigheter talar härför. Så kan t.ex. vara fallet om misshandel har förekommit eller om frihetsberövandet har varit ett led i en rad trakasserier."

Vad som skall kunna vara förföljelse som inte innefattar frihetsberövande men "annars är av svår beskaffenhet" definieras inte närmare i förarbetena till 1980 års utlänningslag. 1949 års Utlänningskommitté, vars betänkande (SOU 1951:42) låg till grund för 1954 års utlänningslag, hade emellertid gjort ett försök till närmare definition. Enligt Utlänningskommittén borde som flykting betraktas även bl.a. den som hotades av tvångsförflyttning till av— lägsen ort, tvång att utföra särskilt pressande arbete, förbud mot religions- utövning, förbud att använda vanliga skolor eller avsevärt lägre livsmedels- ransoner än befolkningen i övrigt.

Karaktäristiskt för åtgärder av sådant slag är att de innebär allvarliga kränkningar av grundläggande mänskliga rättigheter. Alla slags kränkningar av vad som i de internationella konventionerna på området hänförs till mänskliga rättigheter kan emellertid uppenbarligen inte utgöra förföljelse av svår beskaffenhet. Exempel bjuder kränkningar av de processuella bestäm- melserna i den Europakonventionen. De i olika konventioner angivna rättig— heterna för religiösa och etniska minoriteter att använda sitt eget språk och att grunda egna skolor m.m. är ett annat exempel. Kränkningar av sådana mino- ritetsrättigheter har i regel inte ansetts grunda flyktingskap. Har kränkning-

arna inneburit allvarliga inskränkningar i den personliga friheten har dock flyktingskap ansetts kunna föreligga.

Att med ledning enbart av lagtext och förarbeten avgöra vem som är flykting erbjuder erfarenhetsmässigt ofta betydande svårigheter. Det är alltid fråga om en bedömning i det enskilda fallet av vad utlänningen hyser välgrundad fruktan att utsättas för om han återsänds, mot bakgrund av hans egen berättelse och vad som är känt om förhållandena i det land dit åter— sändandet skulle ske. Ofta är också trovärdigheten av den asylsökandes berättelse svårbedömd.

Synnerliga skäl att inte bevilja asyl för en konventionsflykting kan vara hänsyn till rikets säkerhet eller att det föreligger omständigheter som gör att flyktingkonventionens skyddsbestämmelser inte är tillämpliga. Exempel på sådana förhållanden är att sökanden gjort sig skyldig till krigsförbrytelser, brott mot freden eller grovt icke—politiskt brott utanför tillflyktslandet.

Krigsvägrare och de factoflyktingar

Enligt 3 kap. 3 & UtlL avses med krigsvägrare en utlänning som har övergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring. Någon skillnad görs inte mellan de fall att krigsvägran gäller ett försvarskrig där sökandens hemland angrips av främmande makt eller om det är fråga om ett krig där sökandens hemland är angriparen. I 3 kap. 4 & UtlL stadgas att en krigsvägrare har rätt till asyl, såvida det inte finns särskilda skäl att inte bevilja asyl. På mot- svarande sätt som i fråga om flyktingar görs vidare undantag från rätten till asyl om krigsvägraren kan sändas till något land där han inte riskerar att sändas till krigsskådeplats. Krigsvägrare som riskerar dödsstraff eller eljest synnerligen strängt straff kan även vara att bedöma som flykting enligt 3 kap. 2 & UtlL. Det särskilda skyddet för krigsvägrare infördes 1976 och innebar en kodifiering av en långvarig praxis. Som skäl för att lagfästa skyddet framhöll föredragande statsrådet (prop. 1975/76:18) att ett betydande lag- stadgat skydd borde finnas mot att utlänningar sänds till land där de kan komma att sändas till krigsskådeplats eller straffas för vägran att delta i krig. Vidare framhölls att risken för krigstjänstgöring måste ha varit påtaglig och att en förutsättning därför i allmänhet borde vara att utlänningens hemland för krig eller står i begrepp att inleda krigshandlingar samt att utlänningen skulle ha löpt risk att bli inkallad till militärtjänstgöring på krigsskådeplats. I praxis har bestämmelsen tillämpats endast vid väpnade konflikter mellan stater, inte vid krigshandlingar av typ inbördeskrig eller gerillakrigföring mot en ocku- pationsrnakt.

I 3 kap. 1 5 1 UtlL definieras de factoflyktingar som en person som, utan att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för

detta. Enligt 3 kap. 4 & UtlL har en de factoflykting rätt till asyl i Sverige, såvida det inte finns särskilda skäl att inte bevilja asyl. Skyddet för denna kategori infördes i dåvarande utlänningslag år 1976. Av motiven till denna lagändring (prop. 1975/76:18) kan utläsas följande exempel på kategorier som borde omfattas av den nya skyddsregeln:

Personer som har skäl av samma art som flyktingar men vars skäl inte är tillräckligt starka för att de skall bedömas som flyktingar enligt flykting- konventionen.

Personer vars trovärdighet kan ifrågasättas genom att de åberopar politiska skäl som förefaller starkt överdrivna men där vad sökanden uppgett ändå ansetts ge vid handen att han i vart fall utsatts för trakasserier i olika former.

— Krigsvägrare som inte riskerar att sändas till krigsskådeplats men som kan räkna med att straffas för sin krigsvägran. Här avses personer som vägrat delta i ett krig och som, sedan kriget avslutats, fortfarande riskerar att straffas för sin vägran.

— Vämpliktsvägrare som kan komma att få ett oproportionerligt strängt straff för sin vägran.

Det betonades i propositionen att det inte var möjligt att göra någon fullständig uppräkning av vilka skäl som skulle kunna hänföras till denna skyddsregel. Det bör uppmärksammas att dessa regler och riktlinjer tillkom för 20 år sedan och att ingen systematisk genomgång av deras tillämpning med hänsyn till utvecklingen i vår omvärld har gjorts av statsmakterna.

lnvandrarpolitiska kommittén (IPOK) föreslog i sitt betänkande (SOU 1983:29) att till denna skyddsregel borde hänföras även den som riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Före- dragande statsrådet ansåg dock (prop. 1983/84:144 s. 37) att det var natur- ligare att även i fortsättningen låta sådana utlänningar stanna på grund av humanitära skäl, om en samlad värdering av utlänningens situation vid ett återsändande till hemlandet gav anledning till detta. Undantagsvis kunde dock enligt statsrådet omständigheterna vara av så allvarlig natur, att skyddsregeln kunde anses tillämplig.

Politiskt—humanitära skäl

1 2 kap. 4 % UtlL föreskrivs att uppehållstillstånd får ges till utlänningar som bör få bosätta sig i Sverige av humanitära skäl. I den ovan nämnda propo- sitionen sägs vidare bl.a. att till denna kategori hör personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. UtlL men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa är sådana att det ter sig inhumant att tvinga honom eller henne att återvända dit, t.ex. ett pågående krig. Den

kortfattade beskrivningen i propositionen avser en mycket stor grupp männi— skor. Så t.ex. har de flesta som flytt undan krig i såväl Libanon som Bosnien-Hercegovina fått stanna här av humanitära skäl.

IPOK behandlade denna fråga relativt utförligt. Det handlade enligt IPOK i stor utsträckning om personer som inte är flyktingar enligt OAU konven- tionen, som beskrivs närmare i avsnitt 4.3.4. Enligt denna konvention skall som flykting anses också den som tvingats lämna sitt hemland på grund av yttre aggression, ockupation, utländskt inflytande i landet eller på grund av händelse som allvarligt stört den allmänna ordningen i hela landet eller i en del därav.

Kommittén diskuterade frågan om denna grupp borde få samma lagfästa skydd som det som gäller för de factoflyktingar men stannade för att så inte borde ske. När det t.ex. gäller yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig pekade lnvandrarpolitiska kommittén på att det här är fråga om förhållanden som drabbar alla och som inte har någon anknytning till asylsökandes egna åtgärder eller politiska uppfattning. Kommittén underströk emellertid att Sverige liksom hittills borde erbjuda sådana människor ett skydd. Inte sällan var enligt kommittén skyddsbehovet för denna kategori lika stort som för en del av dem som omfattas av skyddet för de factoflyktingar. Kommitténs ståndpunkt att inte inordna denna grupp under detta skydd motiverades med att invandringstrycket i dessa fall är i särskilt hög grad oförutsägbart och i vissa situationer skulle kunna bli mycket stort. Kommitténs ståndpunkt delades av regeringen.

Risk för dödsstraff," kroppsstrajf eller tortyr

Verkställighet av ett avlägsnandebeslut är enligt 8 kap. 1 & UtlL förbjuden om utlänningen riskerar att komma till ett land där han riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller att utsättas för tortyr. Förbudet är undantagslöst. Denna bestämmelse infördes i samband med att den nuvarande utlänningslagen antogs år 1989. Motsvarande hinder hade dock enligt praxis gällt tidigare. Artikel 3 i Europakonventionen får även anses utgöra ett verkställighets- hinder i dessa fall. Den direkta anledningen till att då gällande praxis lagfästes var att Sverige ratificerat FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (SÖ 1986: ], prop. 1985/86: 17) och den europeiska konventionen mot tortyr (SÖ 1988z37, prop. 1987/88:133).

Särskilda skäl att vägra asyl

Särskilda skäl att vägra asyl för en krigsvägrare eller de factoflykting kan vara hänsyn till rikets säkerhet eller allvarlig brottslighet. Till skillnad från vad som gäller i fråga om konventionsflyktingar får beträffande krigsvägrare

och de factoflyktingar hänsyn tas till Sveriges möjligheter att ta emot ut- länningar vid sidan av den reglerade invandringen. Att svårigheter i dessa hänseenden kan innefatta särskilda skäl anges uttryckligen i förarbetena (prop. 1983/84:144 s. 36).

I några uppmärsammade beslut i enskilda asylärenden den 13 december 1989, som fått prejudicerande betydelse, anförde regeringen att det stora antalet asylsökande under de senaste månaderna lett till att mottagnings- och utredningssystemet nått gränsen för sin förmåga och att våra möjligheter att under överskådlig tid ta emot asylsökande skulle komma att vara ytterligt begränsade. Särskilda skäl ansågs mot denna bakgrund föreligga att inte bevilja asyl. Regeringsbesluten rörde inte sökande som åberopat skäl som krigsvägrare utan personer som eventuellt skulle ha kunnat bedömas som de factoflyktingar. Av beslutsmotiveringen synes kunna slutas att samma resonemang skulle ha tillämpats i fråga om krigsvägrare. Detta antagande bestyrks av ett i anslutning till besluten utfärdat pressmeddelande från Arbetsmarknadsdepartementet. Enligt pressmeddelandet innebär förändringen att "det inte längre blir möjligt att få asyl som krigsvägrare eller s.k. de factoflyktingar om inte särskilt starka skyddsbehov föreligger".

När skyddsreglerna första gången infördes (prop. 1975/76: 18) uttalades beträffande de factoflyktingar att tyngden av de omständigheter som åbero- pades måste tillmätas betydelse vid avgörandet av frågan om särskilda skäl föreligger. Bland de factoflyktingarna finns såväl sådana som har skäl som ligger i närheten av flyktingskäl som de vilkas skäl ligger på gränsen till vad som kan anses utgöra tillräckliga skäl för att bevilja uppehållstillstånd. Enligt de tidigare nämnda regeringsbesluten den 13 december 1989 skall asyl vägras med hänvisning till att det föreligger särskilda skäl härför, såvida det inte finns ett särskilt starkt skyddsbehov. Det innebär att de factoflyktingar med starkare skäl skall beviljas asyl medan de med svagare skäl skall avvisas eller utvisas.

Vad som skulle kunna utgöra ett särskilt starkt skyddsbehov för krigsväg— rare är inte helt klart. Som nämnts har beträffande de factoflyktingar uttalats att tyngden av de omständigheter som åberopas måste tillmätas betydelse vid avgörande av frågan om särskilda skäl föreligger. Något motsvarande ut- talande har inte gjorts i fråga om krigsvägrare, sannolikt beroende på att krigsvägrare utgör en mer homogen grupp. Självfallet kan dock samma syn- sätt göra sig gällande i fråga om krigsvägrare även om det i dessa fall inte får lika stor praktisk betydelse.

Figur 5. Tillståndsgrunder för asylsökande som beviljats uppehållstillstånd under de senaste tio åren

Antal 50000

Grunder för uppehållstillstånd:

l:] Humanitära skäl Övriga De facto-skäl

30000 & Krigsvägran . Flyktingkonventionen . Flyktingkvoten

40000

20000

10000

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 År

6.3.2. Ett nytt skyddsbegrepp

Flyktingar

Att förföljelse som riktar sig mot någons liv eller frihet eller som annars är av svår beskaffenhet även fortsättningsvis bör grunda rätt till skydd enligt flyktingkonventionen är uppenbart. Tolkningsproblemen blir väsentligt svå— rare när det gäller förföljelse som inte riktar sig mot utlänningens liv eller frihet utan avser exempelvis rätten till arbete, utbildning eller möjligheten att fritt få bosätta sig eller använda sitt eget språk. Avgörande bör här vara arten och graden av de inskränkningar det är fråga om. Den sökande bör ges skydd i de fall då trakasserier av nämnd art, vare sig de generellt riktar sig mot en etnisk minoritet eller inte, inneburit eller kan befaras innebära allvarliga inskränkningar i den personliga friheten eller annars i vad som får anses tillhöra de grundläggande mänskliga rättigheterna som de bl.a. definieras i Europakonventionen. Det kan exempelvis vara fall då någon hindras från praktiskt taget varje form av anställning eller sysselsättning och därmed möj- lighet att försörja sig. På samma sätt bör den som i praktiken förvägras varje form av utbildning kunna anses vara i behov av skydd. En kombination av olika trakasserier och inskränkande åtgärder bör också utgöra grund för behov av skydd, även om varje åtgärd för sig inte gör det. I förhållande till den praxis som i dag tillämpas i Sverige innebär denna tolkning en vidgning

av tillämpningsområdet för flyktingkonventionen. Trakasserierna och in— skränkningarna måste emellertid vara riktade mot en enskild individ eller grupp för att flyktingskap skall anses föreligga. Är grunden exempelvis att en stor del av befolkningen av ekonomiska skäl eller på grund av bristande utbyggnad av skolväsendet inte har möjlighet till skolgång, föreligger inte flyktingskap enligt flyktingkonventionen och därmed anses inte heller skyddsbehov föreligga.

Politiskt-humanitära och flyktingliknande skäl

Regeln om de factoflyktingar saknar i stort sett motsvarighet i andra länders lagstiftning och torde vara den regel som gett upphov till mest missförstånd i den allmänna debatten. Termen de factoflykting används i Sverige i en annan betydelse än i flertalet andra länder, där uttrycket i första hand tar sikte på de som flytt från väpnade konflikter. Den svenska regeln ger inte skydd åt de som exempelvis tvingats lämna sitt land på grund av yttre aggression, ockupation, inbördeskrig eller liknande oroligheter. Detta är skälet till varför asylrelaterade uppehållstillstånd även meddelas med stöd av 2 kap. 4 & UtlL, dvs. personer med s.k. politiskt-humanitära skäl. Ett exempel på denna grupp är som tidigare nämnts medborgare från Bosnien-Hercegovina, som ju utgör ett exempel på en grupp som flytt på grund av yttre agression, inbördeskrig etc.

Genom ändringar år 1976 i dåvarande utlänningslag lagfästes tidigare praxis rörande utlänningar som dittills fått stanna av humanitära skäl. Det gällde dels personer som utan att vara flyktingar hade lämnat sitt land på grund av missnöje med de politiska förhållandena där, dels krigsvägrare. I Utlänningslagkommitténs betänkande (SOU 1979:64) uttalades att kodifie- ringen av praxis fört med sig vissa negativa verkningar. Enligt Utlännings- lagkommittén fanns skäl att misstänka att införandet av en ny skyddsgrupp kunde ha lett till en restriktivare hållning när det gällt att betrakta en person som konventionsflykting. Utlänningslagkommittén anförde vidare att införan— det av sådana särskilda skyddsbestämmelser hade medfört svårigheter när det gällde att skilja på flyktingar och sådana som inte är flyktingar men för vilka humanitära skäl anförts. Utlänningslagkommittén föreslog mot denna bak— grund en paragraf som uteslutande behandlade skyddet för flyktingar medan i en annan paragraf skulle anges att uppehållstillstånd också kunde ges av politisk-humanitära skäl. Dessa förslag skulle medföra flyktingstatus för vissa av dem som annars hade fått stanna på grund av de factoskäl medan övriga i samma utsträckning som dittills skulle få stanna av humanitära skäl. I den därpå följande propositionen (prop. 1979/80:96) uttalade emellertid föredragande statsrådet att någon ändring av skyddsbestämmelserna inte borde genomföras mot bakgrund av den då kommande översynen av riktlin-

jerna för den reglerade invandringen, dvs. den översyn som skulle göras av IPOK, som tillsattes år 1980.

En vidare tolkning av flyktingkonventionen innebär att vissa skyddsbe— hövande som i dag betecknas som de factoflyktingar eller får stanna av politiskt-humanitära skäl i fortsättningen kommer att bedömas som flyktingar. Exempel på ett sådant fall är den som förföljs av en ickestatlig organisation.

Bristande trovärdighet

En annan grupp som i dag ofta bedöms som de factoflyktingar är personer vars trovärdighet i vissa avseenden kan ifrågasättas men där utlänningen ändock gjort troligt att han eller hon har blivit utsatt för trakasserier i olika former. Vid bedömningen tillämpas principen att den sökande i tveksamma fall bör ha "the benefit of the doubt". Principen kan sägas innebära att den sökandes påstående om förföljelse bör läggas till grund för bedömningen. Om påståendena framstår som rimliga, de faktiska förhållandena inte kan klarläggas och skälen är tillräckliga skall han anses som flykting. En sådan bedömning medför i praktiken att fler i denna kategori kommer att bedömas som flyktingar än vad som sker i dag. En förutsättning för det är dock att den sökandes allmänna trovärdighet inte på goda grunder kan ifrågasättas. En vidare tolkning av flyktingkonventionen bör i detta avseende kunna innebära att kraven sätts på en rimlig nivå när det gäller den art och grad av förföljelse som utlänningen riskerar, likasom när det gäller grunden för förföljelsen.

K rigsvägrare Som tidigare nämnts infördes bestämmelsen om krigsvägrare år 1976 och därigenom lagfästes dåvarande praxis att av humanitära skäl ge skydd åt utlänningar som löpte risk att sändas till en krigsskådeplats. Åtskilliga av dem som under senare år beviljats uppehållstillstånd som krigsvägrare torde enligt Flykting- och immigrationsutredningens betänkande (SOU 1991:1 s. 138) i själva verket ha varit att bedöma som konventionsflyktingar. Genom att de beviljats uppehållstillstånd som krigsvägrare har i regel den tillståndsgivande myndigheten inte behövt ta ställning till frågan om flyktingskap. Med en vidare tolkning av flyktingkonventionen bör den särskilda lagregeln om skydd för krigsvägrare kunna utgå. Regeln saknar motsvarighet i andra län- ders lagstiftning.

I UNHCR:s handbok art. 168—171 slås till en början fast att en krigs— vägrare inte är en flykting om hans enda skäl är en ovilja att göra militärtjänst eller rädsla för krig. Han kan däremot vara att bedöma som flykting om hans krigsvägrarskäl hör ihop med andra relevanta skäl för att stanna utanför sitt hemland. En krigsvägrare kan vidare betraktas som flykting om han skulle utsättas för oproportionerligt strängt straff för militärbrottet på grund av sin

ras, religion, nationalitet, tillhörighet till en viss social grupp eller politisk åskådning. Det finns fall där den enda grunden för en ansökan om asyl är vägran att göra militärtjänst på grund av att detta strider mot den enskildes politiska, religiösa eller moraliska övertygelse. Det är emellertid inte så enligt handboken att varje övertygelse, hur genuin och äkta den än må vara, räcker för att erhålla flyktingstatus på grund av krigsvägran. Det räcker inte med att en person inte är överens med sin regering angående det politiskt rättmätigai en viss militär aktion. Då den typ av militär handling med vilken en individ inte önskar bli involverad fördöms av det internationella samfundet som varande i strid mot de grundläggande reglerna för mänskligt handlande kan straff för desertering eller vapenvägran i sig kunna betraktas som flykting- grundande förföljelse. Något krav på oproportionerligt strängt straff i detta fall finns inte enligt handbokens att. 171.

Liknande tankegångar har också förts fram i den arbetsgrupp inom EU som verkar för en harmonisering av flyktingbegreppet liksom EU—parla— mentets resolution av den 28 oktober 1993, vilken uppmuntrar till regler till skydd för desertörer och värnpliktsvägrare som inte vill delta i "nationa- listiska krig vilka otvetydigt har fördömts av samfundet...". Även krigs- vägrare som inte riskerar att sändas till krigsskådeplats men som kan räkna med ett oproportionerligt strängt straff för sin vägran torde vara att bedöma som flyktingar.

Övriga skyddsbehövande

En särskild fråga gäller om till ett vidgat skyddsbegrepp även skall föras utlänningar som riskerar allvarliga straff för ickepolitiska handlingar eller för- hållanden som inte är kriminella eller förkastliga enligt svensk rättsupp— fattning. Sverige har i den interna lagstiftningen infört Europakonventionen. Den gäller således som svensk lag från den 1 januari 1995. Konventionen definierar vilka grundläggande fri- och rättigheter varje individ skall tillför— säkras. Det anses som en kränkning mot konventionen om någon utsätts för dödsstraff, tortyr eller annat kroppsstraff. Att utsätta personer för annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är likaså ett brott konventionen. Personer vars fri- och rättigheter riskerar att kränkas får inte avvisas eller utvisas från Sverige oavsett om bakgrunden till kränkningen är av politisk eller annan natur.

Under perioden efter Sovjetunionens och Jugoslaviens sammanbrott har risk uppstått för att stora människoskaror söker sig till närliggande länder för att undfly effekterna av väpnade konflikter. Här avses såväl krig mellan stater som inbördeskrig av olka typer. Som exempel på det förra kan nämnas kriget mellan Iran och Irak. På det senare krigshandlingar i det forna Jugoslavien.

Likartade problem kan uppstå vid extrema miljörelaterade katastrofer. Ytterst få fall medför att människor tvingas lämna sina hemländer i sådana

sammanhang. Mycket svårartade katastrofer kan dock medföra att människor för att klara sig till liv och hälsa måste fly från hemlandet. Tjernobylkata- strofen är ett exempel på en sådan katastrof även om det i det fallet inte omedelbart nödvändiggjorde en flykt utanför hemlandet utan först i ett senare skede och i måttlig omfattning. Andra typer av miljökatastrofer kan vara mer långtidsverkande. Exempel på sådana katastrofer kan vara att hela önationer på grund stigande havsnivå blir omöjliga att leva i. Denna fråga togs upp vid 1994 års FN-konferens i Kairo om befolkningsfrågorna. Här krävs lång— siktiga åtgärder som bör kunna vidtas genom internationell bördefördelning.

Som exempel på personer som inte omfattas av flyktingkonventionen men väl kan anses få sina rättigheter kränkta, kan nämnas den som riskerar strängt straff eller allvarliga trakasserier på grund av könstillhörighet eller homo- sexualitet. I dag kan dessa få stanna av humanitära skäl. Undantagsvis kan omständigheterna vara av sådan allvarlig natur att vederbörande bedöms som de factoflykting.

6 .3 .3 Flyktingkvoten

Uttagning från tredje land

Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flykt— ingar och andra likartade kategorier inom ramen för en särskild s.k. flykting- kvot. Sedan år 1973 har kvoten varit generell, dvs. icke nationalitetsbestämd. Överföring sker huvudsakligen i samverkan med UNHCR och avser männ- iskor som befinner sig i en särskilt utsatt situation eller i fall där UNHCR har särskilda svårigheter att finna ett lämpligt placeringsland.

Riktlinjer för kvotens användning och storlek anges budgetårsvis av regeringen efter beslut av riksdagen. För budgetåret 1994/95 var kvoten bestämd till 1 800 personer. Av regeringens riktlinjer framgick att det är personer som bedöms som flyktingar som kan komma ifråga för kvot— tuttagning. Det är inte ovanligt att UNHCR presenterar enskilda fall av familjeåterförening liksom fall med humanitär bakgrund. Desssa omfattas inte av utlänningslagens regler och gällande praxis om vilka som kan få uppehållstillstånd. De har inte heller tillräckliga skäl för att kunna tas ut inom flyktingkvoten så som regeringens kvotbeslut traditionellt är utformade.

Invandrarverket svarar för uttagning och överföring av flyktingarna till Sverige. När regeringens beslut föreligger sker överläggningar mellan Invandrarverket och UNHCR om hur de platser som Sverige har ställt till förfogande skall fördelas, dvs. kvotens inriktning. I policyfrågor samråder de nordiska regeringarna i regel inom den nordiska samrådsgruppen för flyktingfrågor. Uttagningsarbetet sker i nära samverkan med UNHCR och huvudsakligen på grundval av det underlag som UNHCR har rörande den enskilde personen. Det är också vanligt att delegationer från Invandrarverket besöker flyktingläger och gör uttagningar där.

För de praktiska arrangemangen kring transporten av kvotflyktingar till Sverige köper Invandrarverket tjänster av IOM. Sedan början av 1990-talet har Invandrarverket placerat ut kvotflyktingama direkt i samhället. Kommun- platser har ordnats redan före ankomsten till Sverige.

För det förlängda budgetåret 1995/96 (18 månader) har riksdagen beslutat att flyktingkvoten skall omfatta 2 760 personer eller motsvarande summa pengar, vilket uppskattats till 364 milj. kr. Från denna summa skall avräknas 5 milj. kr för projekt i Sverige för att förbereda medborgare i Bosnien- Hercegovina att återvända samt ytterligare 5 milj. kr för extra kostnader för medicinska fall.

Regeringen har i sina riktlinjer beslutat att fram till 31 december 1995 får invandrarverket ta ut 920 personer på kvoten. Hur de övriga 2 760 personerna eller motsvarande summa minus 10 milj. kr skall användas kommer regeringen att besluta senare. Inom UNHCR pågår diskussioner om hur organisationen skall ställa sig till erbjudande om ekonomiska bidrag i stället för kvotplatser. Under budgetåret 1993/94 ställde regeringen en särskild kvot till förfogande för uttagning av anhöriga till bosnier i Sverige.

Invandrarverket har beslutat att de 920 kvotplatserna skall fördelas lika mellan behövande i f.d. Jugoslavien och irakier i Saudiarabien. UNHCR:s uppskattning av behovet av kvotplatser för det kommande året stannar på omkring 40 000 varav de allra flesta är irakier i Saudiarabien. Förutom irakier är det främst personer från f.d. Jugoslavien som är aktuella för uttagning. I övrigt anser UNHCR att det i dag inte finns större behov av kvotplatser.

Uttagning direkt från hemlandet

Under 1970- och 1980-talen var det vanligt i framför allt Latinamerika att personer som var i behov av skydd togs ut på flyktingkvoten direkt från hemlandet. I Chile kunde exempelvis en förföljd person kontakta en människorättsorganisation för att be om hjälp. Organisationen undersökte omständigheterna i det enskilda fallet. Om personen i fråga var i behov av skydd utomlands kontaktades någon av de länders ambassad i Santiago som tillhandahöll en flyktingkvot. När den svenska ambassaden fick en förfrågan huruvida man kunde hjälpa till, skickades underlag för begäran till Invandrar- verket, som snabbt kunde besvara förfrågan. Om uttagningen på flykting- kvoten beviljades förde den svenska ambassaden in viseringen i den uttagnes pass och uppdrog åt IOM att arrangera resan till Sverige. I brådskande fall ordnade ambassaden själv resan.

Denna möjlighet för personer i behov av skydd att snabbt kunna erhålla en fristad i Sverige var betydelsefull för människorättsorganisationerna och oppositionspartiema. Regeringen såg samtidigt gärna att oppositionella för— svann ut ur landet. Det är nästan uteslutande i Latinamerika som flykting- kvoten har använts på detta sätt för personer som fortfarande är kvar i

hemlandet. Huruvida ett liknande system skulle kunna tillämpas i andra regioner måste avgöras från land till land. Följande förutsättningar måste därvid vara för handen:

— Det måste finnas en svensk utlandsmyndighet med svensk diplomatisk personal i regionen, eventuellt förstärkt med beslutsfattare från Invandrar- verket. Beskickningen bör undvika att engagera sig direkt i ärendena, främst för att undvika direkt kritik från värdlandets regering men även av resursskäl. Naturligtvis måste kontakterna med Invandrarverket liksom utfärdandet av viseringen och i vissa fall arrangerandet av resan skötas av beskickningen. Beskickningspersonal kan observera men inte intervenera i myndigheters agerande vid utresan.

— Det måste finnas pålitliga frvilligorganisationer eller internationella organi- sationer på plats som samarbetspartners. UNHCR eller IOM kan förmedla sådana kontakter. Organisationerna sköter kontakterna mellan beskickningen och den enskilde personen. Organisationerna bör också tillstyrka att skydd ges utanför hemlandet. De bör vidare vara behjälpliga vid själva utresan.

— Den förföljde måste i regel ha möjlighet att resa ut ur landet legalt. Illegal utresa kan bara komma ifråga i exceptionella undantagsfall.

Det torde knappast vara möjligt att i stater som t. ex. Iran eller Irak där utresekontrollen är minutiös ge förföljda individer skydd enligt ovanstående modell. I andra länder varifrån många människor flyr, såsom Somalia och Bosnien-Hercegovina, saknas svensk beskickning eller annan struktur som är nödvändig. Länder som skulle kunna komma ifråga är vissa av reform— statema i östra Europa och f.d. Sovjetunionen där det finns svensk beskick— ning i varje fall i regionen och där det finns organisationer som kan identifiera de skyddsbehövande. Förutsättningen måste också vara som beskrivits ovan, att regeringen inte förmår att helt kontrollera vem som lämnar landet eller inte bryr sig om detta. Andra tänkbara områden varifrån kvotuttagning troligen kan komma ifråga är Sydostasien och eventuellt vissa länder i Mellanöstern. Ovanstående metod att genomföra kvotuttagningar är resurskrävande. Den aktuelle personen måste intervjuas och ofta måste praktisk assistans ges i samband med utresan. Dessa åtgärder kan, i vart fall delvis, utföras av organisationer på plats i området.

6.3.4. Överväganden och förslag

Flyktingar Flyktingkonventionen bör tolkas så att det skall vara fråga om allvarliga inskränkningar i en persons grundläggande fri- och rättigheter för att för- följelse skall anses föreligga. Av UNHCR:s handbok och intentionerna bakom de av UNHCR antagna resolutionerna framgår vilka tolkningar som

UNHCR ställer sig bakom. Vid en jämförelse med nuvarande svensk praxis kan konstateras att även om Sverige av tradition anses föra en generös asylpolitik är den svenska tolkningen av flyktingdefinitionen i flyktingkon- ventionen förhållandevis restriktiv i förhållande till såväl UNHCR:s rekomen— dationer som till tillämpningen i flertalet andra EU—länder. Ett skäl till denna restriktivitet kan just vara den skyddsregel som infördes år 1976 för vad som nu benämns de factoflyktingar. Kommittén finner inte något motiv för att Sverige skall bibehålla den nuvarande tolkningen utan anser att en vidgad tolkning skulle svara bättre mot Sveriges humanitära tradition. Den svenska tolkningen bör därvid inte ligga alltför långt från tolkningen i andra EU— länder. Det kan mot denna bakgrund finnas anledning att ta fasta på de tankegångar som fördes fram i Utlänningslagkommitténs betänkande år 1979. Detta skulle innebära att man söker täcka in de skyddsbehövande inom ramen för en vidare tolkning av flyktingbegreppet i enlighet med vad som framgår av UNHCR:s handbok. Ett pågående harmoniseringsarbete inom EU verkar också komma att leda till ett sådant resultat. Kommittén föreslår därför att konventionen fortsättningsvis tolkas så som UNHCR rekommenderar och att Sverige inom EU verkar för att harmoniseringsarbetet fortsätter på den redan inslagna vägen. Vid en sådan tillämpning av konventionen kommer även per— soner som hyser en välgrundad fruktan för att bli utsatta för förföljelse och där en ickestatlig organisation utövar förföljelsen att få stanna som flyktingar. Detta bör göras tydligt genom en ändring av 3 kap. 2 & UtlL. I dag får de stanna endast av humanitära skäl.

Ett inre flyktalternativ kan enligt kommittén anses föreligga om den flyende ges möjligheter att leva i en del av hemlandet där han kan få såväl skydd mot förföljelse som möjlighet till försörjning och rörelsefrihet. Han måste självfallet också ha möjlighet att kunna nå detta område på ett säkert sätt.

Enligt kommitténs förslag kommer ett antal kategorier som i dag får stanna av skäl som inte faller inom flyktingkonventionens ramar inte att få uppehållstillstånd i framtiden. Andelen av de asylsökande som får stanna i Sverige kommer med förslaget att bli färre. Här kan som exempel på personer som inte kommer att få stanna nämnas de som i dag får stanna som de factoflyktingar men som inte har ett starkt skyddsbehov. Ett annat exempel är den som endast känner obehag för att delta i stridshandlingar, men i övrigt inte har några invändningar mot ett pågående krig. De som får stanna kommer å andra sidan att få ett starkare skydd eftersom de erkänns som konven- tionsflyktingar. I och med att färre får uppehållstillstånd kommer resurser att frigöras. Frågan om hur dessa resurser kan användas för flyktförebyggande åtgärder utanför Sverige behandlas i avsnitt 10.2 och 10.3.

Omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

Redan med nuvarande utlänningslag ges skydd till den som utan att vara konventionsflykting riskerar att utsättas för kränkningar av sina grund- läggande mänskliga fri- och rättigheter. I gällande utlänningslag ges skyddet i form av ett förbud mot verkställighet av avlägsnandebeslut i 8 kap. 1 & UtlL. De som riskerar att utsättas för denna form av kränkning och inte erhåller skydd redan enligt flyktingkonventionen bör enligt kommitténs mening ges ett uttalat skydd. Kommittén föreslår därför att skyddet görs tydligare genom att bestämmelsen om skydd i detta fall tas in i samma lagrum som övriga skyddsbestämmelser. Vid tillämpningen av denna skyddsregel bör ledning sökas i avgöranden i ärenden enligt Europakonventionen och FN:s kon— vention mot tortyr.

Väpnade konflikter och miljökatastrofer

Kommittén finner att utlänningslagstiftningen bör innehålla bestämmelser som tar hänsyn till situationer där människor lämnat sina hemländer inte därför att de hyser välgrundad fruktan att utsättas för politisk eller annan förföljelse utan därför att de riskerar att hamna i ett konfliktområde med direkt fara för liv och hälsa. Dessa förhållanden hänför sig i huvudsak till en massflyktsrelaterad situation. Hur massflykt närmare skall definieras framgår av avsnitt 6.7.3. Det kan dock i detta sammanhang röra sig även om enskilda individer som flyr. Dessa människor har inte för avsikt att bosätta sig i tillflyktslandet utan vill i stället finna ett tillfälligt skydd undan de faror konflikten medför. De saknar skäl enligt såväl flyktingkonventionen som Europakonventionen och skulle i princip kunna sändas tillbaka. Detta är emellertid i regel uteslutet av såväl humanitära som politiska skäl. I denna situation bör skydd ges så länge det akuta skyddsbehovet kvarstår. Att sökanden skall ha behov av skydd innebär självfallet att det inte föreligger något inre flyktalternativ och att första asyllandsprincipen inte heller är tillämplig.

Även extrema miljökatastrofer kan resultera i att människor tvingas fly för att rädda sina liv eller sin hälsa. Effekterna av en sådan flykt överensstämmer i stort med vad som ovan framhållits om flykt på grund av väpnad konflikt. Kommittén anser att även denna kategori skall få skydd i Sverige om de inie kan erbjudas sådant skydd i hemlandet eller i något annat land. Denna flyktsituation bör i hög grad också kunna relateras till en massflyktsituation.

Könstillhörighet och homosexualitet

Kommittén finner att personer som utsätts för förföljelse eller trakasserier på grund av könstillhörighet eller homsexualitet bör få skydd i fall som mot— svarar de som beskrivs i flyktingkonventionen och gäller dem som omfattas

av denna. De här behandlade grupperna kan emellertid inte ges skydd inom ramen för tillämpningen av flyktingkonventionen. Den svenska tolkningen av konventionen bör inte skilja sig allt för mycket från andra länders. Även med en vid bedömning finns det naturliga gränser för vilka som kan tolkas in i konventionens flyktingbegrepp utan att man gör våld på själva definitionen. Att exempelvis generellt hänföra här aktuella kvinnor och homosexuella som tillhörande en med flyktingkonventionens ordval "viss samhällsgrupp" för allt för långt. De bör därför enligt kommitténs mening kunna ges skydd utanför flyktingkonventionens ram. Avgörande för om skydd skall ges i dessa fall bör vara utlänningens situation vid ett återvändande, Den som på grund av könstillhörighet eller homosexualitet riskerar ett högt straff eller mycket allvarliga trakasserier bör således i det enskilda fallet kunna anses ha skyddsbehov.

Särskilda skäl att vägra asyl

Liksom tidigare bör möjligheten finnas kvar att av särskilda skäl vägra ge skydd. Samma kriterier bör gälla enligt kommitténs förslag som enligt gällande utlänningslag. Dessa redovisas ovan i avsnitt 6.3. 1. Bl.a. kan skydd vägras med hänsyn till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan av den reglerade invandringen. Vid en ändring av skyddsbegreppen enligt ovan kan de här nämnda särskilda skälen endast bli aktuella beträffande den som utan att vara förföljd söker skydd här på grund av en väpnad konflikt eller miljökatastrof eller är riskerar strängt straff eller allvarliga trakasserier på grund av könstillhörighet eller homosexualitet. Sveriges åtaganden enligt de konventioner vi tillträtt förhindrar en vidare användning. De här omnämnda särskilda skälen bör få tillämpas först sedan regeringen föreskrivit härom. Då ett sådant beslut kan förutsättas vara av ytterst brådskande karaktär bör anmälan till Riksdagen kunna ske i efterhand.

F [ yktin gkvot

Det nuvarande systemet för uttagning på den s.k. flyktingkvoten fungerar tillfredsställande. Kommittén föreslår därför ingen ändring i denna del. Frågan om omplacering direkt från hemlandet av skyddsbehövande är komp— licerad. Då det i vart fall i dag inte förefaller kunna bli aktuellt i något större antal fall och förutsättningar för sådana åtgärder redan finns finner kommittén ingen anledning att heller i detta avseende föreslå någon ändring.

6.4. Anhöriga

Kommittén föreslår att möjligheten till invandring för anhöriga som inte är medborgare i ett nordiskt land eller EU-land begränsas till en krets bestående av

' man och hustru eller sammanboende, ' ensamstående hemmavarande barn under 18 år samt ' andra nära anhöriga utanför kärnfamiljen som direkt ingått i hushållsgemenskapen i hemlandet. Till den senare kategorin räknas ensamstående hemmavarande barn och föräldrar som bott hos något av sina barn i hemlandet.

I hushållsgemenskapen anses de familjemedlemmar ingå som

' rent faktiskt bott tillsammans, ' har gemensam ekonomi och ' är beroende av varandra för sin försörjning.

Kommittén föreslår i avsnitt 6.6 att viseringsbestämmelsema ändras så att visering för släktbesök kan meddelas för längre tid än tre månader vid ett tillfälle eller för upprepade tremånadersbesök.

6 . 4 . 1 Nuvarande anhörigbegrepp

Makar och sammanboende

Make eller sammanboende till en person som är bosatt i Sverige beviljas regelmässigt uppehållstillstånd. Homosexuella förhållanden likställs med heterosexuella, polygami accepteras inte och normalt krävs att båda parter är över 18 år. Vid förhållanden som nyligen uppstått tillämpas s.k. uppskjuten invandringsprövning, vilket innebär att utlänningen ges uppehållstillstånd för sex månader i taget under de första två åren. Upphör anknytningen till Sverige under denna tid skall utlänningen i normalfallet återvända till hem- landet. En förutsättning för att tillstånd skall beviljas på grund av anknytning genom make eller sammanboende i ett förhållande som inte är etablerat sedan tidigare, är att förhållandet bedöms som seriöst. Härvid beaktas faktorer som bekantskapstid, kontakter, parternas kunskap om varandra, förmåga att kommunicera på gemensamt språk m m. Hänsyn tas även till kulturellt be- tingade traditioner i ursprungslandet. Invandrarverket har gjort den tolk— ningen av uttalandena i regeringens förslag till ändring i utlänningslagen (prop. 1983/84:144) att när det gäller frågan om ett förhållandes seriösa karaktär bevis- och utredningsbördan visserligen åvilar den sökande, men att så låga krav ställs på bevisningens styrka att man nästintill kan tala om en

presumtion för att ansökan skall bifallas. I likhet med andra presumtioner bryts den dock om det finns omständigheter som med någon tyngd talar mot ett bifall. Sådana omständigheter kan vara att parterna känt varann mycket kort tid eller styrkta vandelsanmärkningar beträffande den sökande. Om förhållandet upphör innan tvåårsperiodens utgång tas hänsyn till omständig— heter som kan göra att utlänningen ändå tillåts stanna i Sverige. Sådana omständigheter är om det finns barn i förhållandet, om en kvinna blivit miss- handlad av sin partner, om hon riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller om utlänningen blivit väl etablerad i arbetslivet i Sverige.

Barn med föräldrar i Sverige

Barn under 20 år med föräldrar bosatta i Sverige beviljas uppehållstillstånd under förutsättning att barnen är ensamstående. Om bara den ene föräldern är bosatt i Sverige krävs att denne är legal vårdnadshavare för barnet. I vissa fall kan tillstånd ges även till barn över 20 år om de på grund av exempelvis studier eller värnplikt varit förhindrade att tidigare förena sig med föräldrarna. Vuxna barn eller gifta barn kan normalt inte erhålla uppehållstillstånd i Sverige grundat på anknytning till föräldrar. Inte heller syskon till personer bosatta i Sverige kan få tillstånd här. Undantaget utgörs av om en person är s.k. sista länk, dvs. har samtliga nära anhöriga som föräldrar, syskon eller barn i Sverige.

Tillstånd beviljas för adoptivbarn regelmässigt i de fall en auktoriserad svensk adoptionsorganisation medverkar. Sker adoption utan sådan med- verkan ställs krav på såväl sociala myndigheters godkännande av familjen i Sverige som erforderlig dokumentation från barnets hemland. Vuxna ut- länningar, som adopterats av familj eller person i Sverige har ingen ovillkor- lig rätt att få tillstånd att bosätta sig här.

Föräldrar med barn i Sverige

Efter uttalanden i förarbetena (prop. 1979/80:96) görs inte någon prövning av försörjnings- eller bostadsfrågan vid bedömning av om tillstånd skall beviljas föräldrar som åberopar anknytning till barn i Sverige. Styrelsen för Invand- rarverket beslutade emellertid år 1985 att införa vissa restriktioner i praxis beträffande ensamma föräldrar, om det klart uttalades att avsikten med flytt— ningen till Sverige var att ordna försörjningen genom svenska myndigheters försorg. Enligt denna praxis kan ansökan i dessa fall avslås om det finns goda möjligheter för förälder och barn att besöka varandra och föräldern är under 60 år. Har föräldrapar eller ensamstående förälder förutom barnet eller barnen i Sverige ett eller flera minderåriga barn, ställs i regel krav på att det skall föreligga starka humanitära skäl för att de skall beviljas uppehålls- tillstånd.

Om ett ensamt underårigt barn får uppehållstillstånd i Sverige är det inte alltid självklart att föräldrarna har rätt att bosätta sig här. Enligt praxis har barn under 18 år oftast fått ta hit sina föräldrar, men en helhetsbedömning görs där även möjligheten till återförening i hemlandet vägs in.

Föräldrapar med samtliga barn i Sverige beviljas tillstånd om de är i 60— årsåldern eller därutöver eller om det föreligger starka humanitära skäl. Föräldrapar som har barn både i Sverige och i annat land kan beviljas tillstånd efter en bedömning och vägning av skilda faktorer. Följande faktorer vägs därvid in:

Föräldrarnas ålder. Normalt krävs att föräldrarna är i 60—årsåldern eller däröver.

— Andelen barn i Sverige. Normalt krävs att majoriteten av barnen finns i Sverige.

Föräldrarnas hälsotillstånd och allmänna levnadssituation.

De härvarande barnens situation.

Om en faktor är mycket stark som exempelvis extremt hög ålder eller svår sjukdom kan prövning av övriga faktorer underlåtas.

En ensamstående förälder beviljas uppehållstillstånd i Sverige om ett barn är bosatt här utan hänsyn tagen till ålder, antal barn utanför Sverige etc. Invandrarverket har överlämnat ett antal principärenden till regeringen och föreslagit att den generösa praxis som i dag gäller för ensamstående föräldrar skärps och angett som en tänkbar lösning att samma praxis skall gälla för ensamstående föräldrar som för föräldrapar. Regeringen har i beslut den 29 juni 1995 skärpt praxis på så sätt att frånskilda föräldrar fortsättningsvis bör behandlas på samma sätt som gifta. Detta innebär att tidigare praxis där alla ensamma föräldrar fick välja hos vilket barn han ville bosätta sig ändras. I fortsättningen skall för frånskilda föräldrar samma faktorer beaktas som för gifta.

I förarbetena till tidigare utlänningslag (prop. 1979/80:96) förordades ett i viss mån vidgat familjebegrepp vad gäller anhöriga till konventionsflyktingar. Flyktingens speciella situation med avsaknad av möjlighet att besöka hem— landet och kanske oro och ängslan för sina anhöriga där bör tas i beaktande vid tillståndsprövningen enligt förarbetena.

Uppehållstillstånd före inresa

I 2 kap. 5 & UtlL föreskrivs att uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före inresan. Undantag görs om utlänningen skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och som han tidigare har sammanlevt med utomlands eller det annars finns särskilda skäl. Exempel på särskilda skäl är enligt förarbetena till nuvarande utlänningslag (prop. 1988/89:86) att det på grund av utlänningens hälsa eller höga ålder framstår

som orimligt att begära att ansökan skall göras från hemlandet. Andra exempel är att en utlänning efter hemkomsten kan antas bli förhindrad att på nytt lämna sitt land eller att någon åberopar anknytning till en person i Sverige, som han eller hon har eller väntar barn med.

Från den 1 juli 1995 gäller i vissa avseenden nya regler i utlänningslagen ( 1995z773) beträffande principen att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan. I stället för nuvarande möjlighet att göra undantag då det föreligger särskilda skäl får uppehållstillstånd meddelas om det är uppenbart att ut- länningen skulle ha fått uppehållstillstånd med stöd av 2 kap 4 5 första stycket 1. UtlL om utlänningen ansökt om tillstånd från annat land än Sverige. Konsekvenserna av ändringen blir att fler än hittills som efter inresa i Sverige ansöker om uppehållstillstånd under åberopande av anknytning till anhörig i landet kommer att få sin sak prövad medan de befinner sig i Sverige. Följden kan bli att fler personer än hittills ansöker om uppehållstillstånd efter inresa i Sverige.

För den som ingått äktenskap eller avser sammanbo med en i Sverige boende person tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandrarstatus. Reglerna härför framgår av avsnitt 6.7.1. Den som omfattas av denna ordning måste liksom alla som har uppehållstillstånd som inte är permanent ha arbetstillstånd vilket framgår av avsnitt 6.5.1.

Vandel

Regeringen har i två beslut den 19 september 1993 (Ku 93/1700—1701 Mp) principiellt slagit fast att en sökandes vandel skall vägas in i bedömningen av ett anknytningsärende. Besluten innebär att beslutande myndigheter har sett som sin skyldighet att i varje enskilt anknytningsärende kontrollera sökan- dens vandel när så är möjligt (gäller framför allt personer som tidigare vistats i Sverige) och ställa eventuella brister i vandeln mot anknytningens styrka och omständigheterna i övrigt. Utvisningsutredningen lämnade i ett delbetänkande (SOU 199433) förslag rörande vandelns betydelse i ärenden om uppehålls- tillstånd och medborgarskap m.m. Från den 1 juli 1995 finns i 2 kap. 4 & UtlL (1995:773) krav på hederlig vandel.

Försörjning

Något krav på att den som erhåller uppehållstillstånd som anhörig har sin försörjning tryggad och bostad ordnad finns i dag inte. Invandrarverket har överlämnat ett antal principärenden till regeringen och föreslagit ändrad praxis avseende försörjningskrav för anhöriga. Regeringen har i beslut den 29 juni 1995 gjort bedömningen att det vore fel att vid denna tidpunkt införa ett försörjningskrav, som skulle innebära en markant förändring av gällande praxis och hänvisar till Flyktingpolitiska kommitténs pågående arbete.

6 . 4 . 2. Internationella jämförelser

Internationell rätt

Rätten till familjeåterförening återfinns i flera olika internationella kon- ventioner som Sverige anslutit sig till. I de flesta fall anges dock inte vilka familjemedlemmar som skall ha rätt till familjeåterförening. Ett undantag är den europeiska sociala stadgan. Nordiska medborgare har rätt att bosätta sig i Sverige utan uppehållstillstånd. De omfattas därför inte av den reglerade invandringen.

EES-medborgare enligt EES-avtalet

EES-avtalet, som trädde i kraft den 1 januari 1994, omfattar alla EU— och EFTA—länder med undantag av Schweiz och Liechtenstein. Den fria rörlig- heten för personer, som är ett av huvuddragen i avtalet ger rätt för EES- medborgare att ta anställning, starta egen verksamhet, tillhandahålla eller ta emot tjänster, studera eller leva av egna medel i annat EES—land. En make eller maka till en arbetstagare, som fått uppehållstillstånd i Sverige i enlighet med EES-avtalet, ges samma typ av tillstånd som EES-medborgaren, oavsett medborgarskap. Detsamma gäller barn under 21 år. Barn över 21 år liksom föräldrar till någon av makarna beviljas tillstånd om de är beroende av EES— medborgaren för sin försörjning. Samma kategorier av anhöriga beviljas uppehållstillstånd om EES-medborgaren har tillstånd i Sverige som egen företagare eller tillhandahållare eller mottagare av tjänster. För övriga kategorier enligt EES-avtalet krävs dessutom att de har en heltäckande sjukförsäkring om de inte kommer att omfattas av svensk socialförsäkring.

Icke-EES-medborgare enligt EES-avtalet

I sammanhanget bör diskuteras i vilken utsträckning reglerna för anhörig— invandring bör harmoniseras med de regler som gäller för anhöriga till medborgare i EES—länder. Vid ett möte med EG:s invandramiinistrar år 1993 antogs en resolution angående harmonisering av ländernas nationella politik beträffande familjeåterförening. Resolutionen behandlar anhöriga till ut- länningar, som är medborgare i länder utanför EU och permanent bosatta i ett medlemsland. Den är inte tillämplig på flyktingar, vilkas anhöriga ofta ges en mer generös bedömning. Normalt berättigade till återförening är make och barn till den som är bosatt i medlemslandet under förutsättning att man avser leva tillsammans. Ett enskilt medlemsland kan kräva att utlänningen skall ha vistats i landet en viss tid innan familjeåterförening får ske. Medlemsländer har rätt att vägra en make återförening om det finns anledning att tro att äktenskapet ingåtts enbart eller huvudsakligen för att möjliggöra invandring. Inte heller polygama förhållanden accepteras. Åldersgränsen för barn, som är

berättigade till familjeåterförening kan ligga på mellan 16 och 18 år. Barnen skall dessutom vara ogifta och hemmavarande. Adoptivbarn kan vägras familjeåterförening om man kan anta att adoptionen tillkommit i syfte att kringgå invandringsbestämmelserna. Ett medlemsland har möjlighet att be- vilja andra familjemedlemmar än makar och barn uppehållstillstånd om man bedömer att det finns starka skäl för detta. En efterföljande familjemedlems rätt att stanna i landet kan villkoras av att de krav som ställdes för inresa är fortsatt uppfyllda. Inom en rimlig tid skall dock familjemedlemmen kunna få tillstånd för bosättning oberoende av den först anlände. Medlemsländema har rätt att ställa krav på att bostad är ordnad och att försörjningen är tryggad så att inte familjeåterföreningen innebär en börda för samhället.

Europarådets sociala stadga

Enligt artikel 19 mom. 6 i den europeiska sociala stadgan förbinder sig avtalsslutande part att "i görligaste mån underlätta utländsk arbetstagares återförening med sin familj, om arbetstagaren själv erhållit tillstånd att slå sig ner i anställningslandet". Enligt bilaga till stadgan skall vid tillämpningen av denna bestämmelse uttrycket "utländsk arbetstagares familj" anses inbegripa "åtminstone hans hustru samt barn under 21 år, om vilka han har vårdnaden". Den kommitté som har till uppgift att övervaka tillämpningen av stadgan har under flera år begärt uppgifter från Sverige om hur åldersgränsen för barn tillämpas med hänsyn till att Sverige tillämpar en åldersgräns om 20 år. Europarådets ministerkommitte' kommer sannolikt att rekommendera Sverige att ändra sin lagstiftning. Under senare tid har en ändring av stadgan dis- kuterats så att åldersgränsen för barn sätts till myndighetsåldem i respektive land. Någon ändring är dock inte för närvarande aktuell. Stadgan gäller endast i förhållande till de övriga medlemsstater i Europarådet som anslutit sig till stadgan. Det kan således konstateras att en skillnad redan föreligger mellan de åldersgränser som medges i den ovan redovisade EU-resolutionen och i Europarådets sociala stadga.

Europakonventionen

Europakonventionen är av stor betydelse i sammanhanget. Konventionen utgör från den 1 januari 1995 svensk lag. Genom tillägg i 2 kap. 23 & Regeringsformen stadgas att lag eller föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt denna konvention. För Europakonventionens betydelse i asylärenden redogörs i avsnitt 6.3.1. Konventionen innehåller inte något uttryckligt stadgande om rätten till familjeåterförening. I artikel 8 stadgas emellertid bl.a. att var och en har rätt till skydd för sitt privat— och familjeliv. Denna artikel har av Europadomstolen tolkats så att den också innefattar rätt till familjeåterförening. Exakt vilken krets som skall ha rätt till

familjeåterförening är svårt att säga eftersom domstolens praxis bygger på utslag i enskilda mål. Enligt insiktsfulla bedömare torde dock domstolen anse att rätt till familjeåterförening föreligger inte bara när det gäller medlemmar av kärnfamiljen. Det är inte möjligt att säga exakt var gränsen går. Om ett ogift syskon i en syskonskara är över 20 eller 21 år och övriga syskon får komma hit torde dock rätten innefatta i vart fall även det syskon som är något för gammalt. Det är tänkbart att domstolen skulle anse rätten till familjeåter- förening innefatta även andra familjemedlemmar som ingått i samma hushålls- gemenskap i hemlandet. Rätten till familjeåterförening enligt Europakonven— tionen ärinte ovillkorlig. Undantag får således göras med hänvisning till bl.a. den allmänna säkerheten och till "landets ekonomiska välstånd". Det sistnämnda har flera europeiska stater tagit till intäkt för att ställa krav på att bostad skall vara ordnad och försörjningen tryggad innnan tillstånd beviljas. Det finns således inga hinder med hänsyn till Europakonventionen att upp- ställa krav på tryggad försörjning som villkor för familjeåterförening.

Danmark

En make till en dansk medborgare, nordisk medborgare, flykting eller utlänning som vistas legalt i Danmark i mer än fem år beviljas uppehålls— tillstånd. För sammanboende med någon enligt ovan krävs att förhållandet varat i minst ett och ett halvt till två år. Barn under 18 år får likaså uppehålls- tillstånd. Föräldrar till danska medborgare, nordiska medborgare och flykt- ingar får uppehållstillstånd om de är över 60 år. Föräldrar till andra utlän- ningar med permanent uppehållstillstånd i Danmark får uppehållstillstånd under förutsättning att de är över 60 år och inte har några barn kvar i hemlandet. Övriga anhöriga, t.ex. syskon, har inte rätt till familjeåterförening annat än i helt unika situationer. Sådana tillstånd ges mycket sällan. Makar får först ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som gäller i två år och tio månader. Därefter kan permanent uppehållstillstånd meddelas. Föräldrar får permanent uppehållstillstånd direkt. Sedan år 1992 ställer danska myndigheter krav på att försörjningen är tryggad innan uppehållstillstånd beviljas. Försörjnings- kravet gäller alltid beträffande föräldrar till andra utlänningar än flyktingar. Det kan också ställas på makar, särskilt om det är möjligt för dem att förenas i något annat land. Försörjningsförmågan hos den som är bosatt i Danmark kontrolleras genom att kommunala myndigheter får yttra sig innan tillstånd ges.

Kanada

Familjeåterförening sker inom den del av invandringen som benämns "Family Class". De kategorier som kan vara aktuella för invandring är make, ogifta barn under 21 år samt föräldrar och mor- eller farföräldrar till en person som

är bosatt i Kanada. En förutsättning för att uppehållstillstånd skall beviljas är att den anhörige i Kanada har arbete. Denne måste skriva under ett "sponsor— ship agreement" som är juridiskt bindande. Om den som tillåtits invandra inom kategorin "Family Class" uppbär socialhjälp inom fem år från inresan blir den anhörige "sponsom" återbetalningsskyldig. Undantag från försörj- ningskravet han lämnas för nyligen anlända invandrare, som ännu inte hunnit etablera sig. Övriga villkor för invandring till Kanada är att den som skall invandra har genomgått hälsoundersökning med godkänt resultat samt kunnat uppvisa straffrihetsintyg från polisen i hemlandet.

Nederländerna

Den krets av utländska anhöriga som kan komma i fråga för familje- återförening är make och sammanboende, barn under 18 år samt övriga familjemedlemmar som inte kan stanna kvar i hemlandet och som ingår i familjegemenskapen. Ensamstående föräldrar över 65 år kan få uppehålls— tillstånd om det föreligger humanitära skäl. Andelen barn i Nederländerna och i hemlandet beaktas. Make och barn ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på ett år efter ankomsten till Nederländerna. Detta förlängs sedan ett år i taget under vissa förutsättningar. Ett villkor för att uppehållstillstånd skall beviljas utländska anhöriga är att personen i Nederländerna har en inkomst som kan försörja en familj. För anhöriga till andra än nederländska medborgare och flyktingar i Nederländerna krävs dessutom en bostad som är tillräckligt stor för familjen. Om utlänningen skulle uppbära socialhjälp efter ankomsten kan uppehållstillståndet i teorin bli återkallat eller förlängning vägrad. I praktiken torde dock detta inte förekomma. Familjeåterförening skall ske inom tre år från det att den först anlände uppfyllt villkoren beträffande inkomst och bostad.

Schweiz

De som kan komma i fråga för familjeåterförening är make och samman- boende, i förhållanden som varat under mycket lång tid, samt barn under 18 år. För medborgare i vissa europeiska länder ligger gränsen för barn på 20 år. Föräldrar över 60 år har ibland möjlighet att förena sig med sina barn i Schweiz. Krav ställs bl.a. på beroendeförhållande till barnen och att för- äldrarna inte längre är yrkesarbetande. För samtliga anhöriga är villkoret för att uppehållstillstånd skall beviljas att den anhörige i Schweiz har arbete och bostad. Försörjningsförmågan kontrolleras noggrant innan tillstånd med- delas.

Storbritannien

Make och barn under 18 år till en brittisk medborgare eller till en utlänning med permanent uppehållstillstånd i Storbritannien har rätt till familjeåter— förening. Föräldrar till samma kategorier kan få uppehållstillstånd under förutsättning att åtminstone en av dem år över 65 år, de är beroende av barnet eller barnen i Storbritannien och att barnet eller barnen i Storbritannien kan försörja föräldrarna och har tillräckligt stor bostad. För övriga anhöriga krävs mycket starka humanitära skäl för att tillstånd skall beviljas. Försörjnings- garantin lämnas som ett skriftligt åtagande och eventuell socialhj älp återkrävs. Ett samarbete äger rum mellan invandrings- och socialförsäkringsmyndig— heterna. Försörjningsgaranti krävs inte beträffande barn och makar men makar ges först ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på ett år och har social- bidrag betalats ut under den perioden kan förlängning av uppehållstillståndet vagras.

Tyskland

En utländsk make får förena sig med en utlänning i Tyskland under förut- sättning att den i Tyskland boende har permanent uppehållstillstånd, har tillräckligt stor bostad samt kan försörja maken genom arbete eller förmögen— het. Permanent uppehållstillstånd meddelas normalt efter fem till åtta års vistelse i Tyskland. Efter fyra års sammanlevnad eller om maken dör har den senast invandrade maken rätt att stanna i Tyskland även om äktenskapet inte består. Ogifta barn under 16 år har rätt till familjeåterförening i Tyskland om båda föräldrarna finns där och i vart fall en av dem har permanent uppehålls- tillstånd. För anhöriga till tyska medborgare gäller att make, minderårigt ogift barn samt förälder till ett minderårigt tyskt barn har rätt att förena sig med den anhörige i Tyskland. Uppehållstillstånd ges i regel för tre år och förlängs om sammanlevnaden består. Permanent uppehållstillstånd ges till den som haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i fem år, har erforderligt arbetstillstånd, kan tala tyska och har tillräckligt stor bostad. Övriga anhöriga kan beviljas uppe- hållstillstånd endast om det föreligger synnerligen starka humanitära skäl.

6.4.3. Överväganden och förslag

Allmänt

Uppehållstillstånd får enligt 2 kap 4 5 första punkten UtlL ges till utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller som annars har särskild anknytning till Sverige. För att kunna tolka innebörden av "nära anhörig" eller "särskild anknytning" är handläggande myndigheter i dag hän- visade till den praxis som utformats på området och som utförligt beskrivs i förarbetena till utlänningslagen (prop. 1983/84:144) och lnvandrarpolitiska kommitténs betänkande (SOU 1983z29). För att öka tydligheten i lagstift- ningen anser kommittén att anhörigbegreppet bör vara inskrivet i utlännings- lagen.

Kämfamiljen

Att lagstadga om en ovillkorlig rätt för kärnfamilj att få bosätta sig i Sverige kan föra för långt. Eftersom den förenas med vissa förbehåll är det mer korrekt att tala om en principiell rätt. Redan i dag vägras uppehållstillstånd för exempelvis makar, som på grund av vandelsanmärkningar åtminstone inte förrän efter viss karenstid bör få rätt att bosätta sig här. Det bör även erinras om den i avsnitt 6.4.1 nämnda ändringen i utlänningslagen avseende vandels— krav. Ansökningar från ena parten i förhållanden som inte anses seriösa eller där någon är minderårig avslås. Det har även förekommit att minderåriga inte fått rätt att förena sig med en förälder, även om denne formellt haft del i den legala vårdnaden, men inte faktiskt utövat den.

En grundläggande princip för anhöriginvandringen är att ge medlemmar av kärnfamiljen rätt att förenas i Sverige. Kärnfamilj definieras av tradition i den svenska utlänningsrätten som make eller sammanboende samt ogifta barn under 20 år. Sverige bör ha samma åldersgräns för barn med rätt att åter- förenas med föräldrarna som de flesta länder i EU. Denna åldersgräns är i dag 18 år. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att åldersgränsen sätts till 18 ar.

Nära anhöriga utanför kärnfamiljen

Kommittén anser att utanför kärnfamiljen bör endast den krets som kan anses innefattas i en rimlig tolkning av Europakonventionen tillåtas invandra. Detta skulle innebära att nära anhöriga utanför kärnfamiljen som direkt ingått i hushållsgemenskapen i hemlandet även'skulle kunna få invandra till Sverige. Till denna kategori kan räknas ensamstående hemmavarande barn och föräldrar som bott hos något av sina barn i hemlandet. I hushållsgemen— skapen bör de familjemedlemmar anses ingå som rent faktiskt bor till-

sammans, har gemensam ekonomi och är beroende av varandra för sin för- sörjning.

F örsörjningskrav

Beträffande anhöriga utanför kämfamiljen anser kommittén att kan det många gånger knappast kan bedömas vara rimligt att dessa får tillstånd att bosätta sig här för att med här gällande regler direkt bli beroende av samhället för att skaffa bostad och försörjning. Det handlar också ofta om människor som med hänsyn till sin ålder i allmänhet aldrig genom eget arbete kan komma att bidra till sin försörjning.

Kommittén har övervägt om det för anhöriga utanför kärnfamiljen kan tas hänsyn till försörjningsförmågan i högre utsträckning än i dag i likhet med vad som sker i flertalet europeiska länder. Många invandrare i Sverige har ett reellt försörjningsansvar för exempelvis föräldrar så länge dessa är kvar i hemlandet. De flesta EU—länder ställer krav på att invandrare skall försörja efterföljande familjemedlemmar. Stora invandringsländer som Kanada och USA har en tradition av liknande regler. EES—avtalet innehåller rätt för barn över 21 år och föräldrar till EES-medborgare att i samma utsträckning som huvudmannen få uppehållstillstånd om de är beroende av honom för sin för- sörjning. Andan i avtalet är således att ansvaret för försörjningen här vilar på den enskilde och att EU-länderna skall underlätta för vederbörande att ta detta ansvar. En förutsättning för att tillstånd skulle beviljas anhöriga utanför kärnfamiljen kunde vara att den anhörige i Sverige åtar sig att garantera veder- börandes försörjning. Det borde dessutom framstå som klart att den i Sverige bosatte har ekonomiska förutsättningar att klara av en utökad försörjnings- börda. Även bostadsfrågan borde vara tillfredsställande löst.

Kommittén finner emellertid att försörjningsansvar inte stämmer med de principer som i övrigt råder i det svenska samhället. Det kan anses vara oförenligt med de allmänna invandrarpolitiska målen att ha en särlagstiftning för invandrare i detta avseende varför kommittén väljer att inte föreslå inför— andet av försörjningskrav.

Uppskjuten invandrarstatus

Kommittén anser att den uppskjutna invandringsprövningen bör behållas för att undvika de risker för missbruk av rätten till invandring i Sverige som säkerligen skulle bli följden om äktenskap eller sammanboende med en person i Sverige med automatik skulle ge permanent uppehållstillstånd direkt. De förslag till ny arbetsfördelning mellan polismyndighetema och Invandrar- verket som kommittén lämnar i avsnitt 6.8 bör leda till att dessa ärenden kan följas upp mer effektivt. Om Invandrarverket handlägger ett anknytnings-

ärende i dess helhet bör bedömningen kunna göras på ett bredare och säkrare underlag.

6.5. Övriga invandrare

6 . 5 . 1 Arbetskraft

Arbetstillstånd

Utlänningar skall enligt 1 kap. 5 & och 2 kap. 6 & UtlL ha arbetstillstånd för att få arbeta i Sverige. Såväl nordiska medborgare som EU-medborgare är undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Den som har permanent uppehållstillstånd är likaså undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Sedan den 1 juli 1992 är asylsökande också undantagna från kravet på arbetstillstånd om Invandrarverket bedömer att verkets beslut inte kommer att kunna fattas inom fyra månader från ansökan. Undantaget gäller fram till dess ett lagakraftvunnet beslut föreligger.

Arbetsmarknadsstyrelsen beslutar om riktlinjer för bedömningen av ärenden rörande arbetstillstånd. Arbetsmarknadens parter har tillfälle att yttra sig innan riktlinjerna utfärdas. I princip är beslutande myndighet, vanligtvis Invandrarverket, skyldig att samråda med Arbetsmarknadsstyrelsen eller aktuell länsarbetsnämnd innan ett arbetstillstånd beviljas. För ett stort antal yrkeskategorier har Arbetsmarknadsstyrelsen lämnat generellt bemyndigande till Invandrarverket att bevilja eller avslå en ansökan om arbetstillstånd. Uppskattningsvis hälften av alla ansökningar handläggs i enlighet med ett generellt bemyndigande medan resten remitteras till berörd länsarbetsnämnd för yttrande. Utlandsmyndigheterna har fått bemyndigande av Invandrar- verket att bevilja arbetstillstånd för en del av de yrkeskategorier som Arbets- marknadsstyrelsen lärrmat generellt bemyndigande för.

Arbetskraftsinvandring

Grunden till dagens system med i princip stopp för arbetskraftsinvandring från utomnordiska länder lades i 1968 års förslag till utlänningslag (prop. 19682142) där utgångspunkten var att invandrare skulle leva under samma betingelser som befolkningen i övrigt. Redan detta ansågs förutsätta att en reglering skedde av den utomnordiska invandringen. En oreglerad invandring av arbetskraft skulle vidare försämra möjligheterna till sysselsättning för kvinnor, äldre och handikappade. Innan tillstånd till arbetskraftsinvandring lämnas måste det därför prövas om det är möjligt att fylla arbetskraftsbehovet genom att med utnyttjande av de arbetsmarknadspolitiska medlen underlätta omflyttningar inom landet eller utbilda arbetslösa inom landet till nya yrken. Prövningen av arbetskraftsbehovet skall ske i ett långt perspektiv. Den utländska arbetskraften skall inte användas som regulator av arbetskrafts- tillgången. Som framgår av den statistiska redovisningen i avsnitt 6.1.1 har den utomnordiska arbetskraftsinvandringen varit av utomordentligt liten om- fattning under senare år.

En liten andel av den utländska arbetskraften beviljas permanent uppehålls— tillstånd i Sverige och då mestadels efter tillstyrkande från länsarbetsnämnd. Övri ga får tidsbegränsade uppehålls- och arbetstillstånd.

Specialister

En kategori ges tillstånd för täckande av tillfällig brist på arbetsmarknaden och är självfallet beroende av arbetsmarknadsläget. Denna kategori utgörs i hög grad av specialister. Som exempel på sådana yrken kan nämnas ekonomer och tekniker på exportföretag.

Internationellt utbyte

En andra kategori som ges uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl kan rubriceras som internationellt utbyte och är inte lika beroende av konjunktur- läget som övrig arbetskraftsinvandring. Hit hör t ex gästforskare vid veten- skapliga institutioner, ledningspersonal inom internationella företag, profes- sionella idrottsmän och artister m.fl. Ofta ges arbetstillstånd under mycket korta perioder för dessa båda kategorier, men enligt vedertagen praxis kan tidsbegränsade tillstånd ges i upp till fyra år. Det har förekommit att tillstånd beviljats för sammanlagt ännu längre tid. Praktikanter som kan hänföras till internationella utbytesprogram eller bilaterala avtal kan beviljas tillstånd för högst 18 månader.

Säsongsarbetare

Utlänningar som önskar arbeta i Sverige högst tre månader under sommaren kan ansöka om s.k. säsongsarbetstillstånd. De flesta sådana arbetstillstånd utfärdas av utlandsmyndighet efter beslut av länsarbetsnämnd och utan Invandrarverkets medverkan.

6.5.2. Fria yrkesutövare och egna företagare

Fria yrkesutövare och egna företagare från övriga nordiska länder får liksom alla andra nordiska medborgare bosätta sig i Sverige utan arbetstillstånd. EES-avtalets regler om fri rörlighet ger fria yrkesutövare och egna företagare som är EU-medborgare rätt att under vissa villkor etablera sig här. Fria yrkesutövare och egna företagare från övriga länder kan få uppehållstillstånd efter en prövning av försörjningsmöjligheterna. En ordning med uppskjuten invandringsprövning tillämpas för dessa och först efter två år kan permanent uppehållstillstånd erhållas om försörjningen är tryggad. Egna företagare måste redovisa sina företagsplaner, finansiering, marknadsutsikter, bransch- vana etc. Invandrarverket anlitar numera företagsekonomisk expertis vid bedömningen av denna typ av ärenden. Den som inte efter två år i Sverige kan försörja sig och sin familj på den verksamhet han bedriver måste lämna landet. Som fria yrkesutövare räknas bl.a. författare och konstnärer.

6.5.3. Starka humanitära skäl

Sjukdom och handikapp

Enligt 2 kap.4 & andra punkten UtlL kan en utlänning få uppehållstillstånd i Sverige av rent humanitära skäl. Det är här inte fråga om någon rätt till skydd utan enligt regeringens förslag till utlänningslag (prop. 1988/89: 86 s. 147) kan det vara fråga om personer som på grund av sjukdom eller personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd. Enligt huvudregeln skall uppe- hållstillståndet ha meddelats före inresan. Ansökan om uppehållstillstånd från en utlänning som befinner sig i landet när ansökan görs eller prövas får enligt 2 kap. 5 & UtlL i de här aktuella fallen endast bifallas om utlänningen har rätt till asyl eller det föreligger särskilda skäl. Ser man till de fall, där en utifrån gjord ansökan om uppehållstillstånd har bifallits på humanitära skäl kan det konstateras att praxis generellt är restriktiv. Det krävs sålunda för att få uppehållstillstånd, vilka inte sällan görs tidsbegränsade, exempelvis en livs- hotande sjukdom som är medicinskt diagnosticerad och för vilken adekvat vård inte kan beredas i hemlandet. En betydande antal asylansökande har fått stanna trots att deras ansökningar om asyl har avslagits. Flertalet har fått stanna av politiskt-humanitära skäl. Detta redovisas i avsnitt 6.3. En del har emellertid fått uppehållstillstånd av rent humanitära skäl. Detta förutsätter som

framgår ovan att det förelegat särskilda skäl för att beslutet skall kunna meddelas efter inresan, något som sällan uttryckligen angetts eller utvecklats i beslutet.

I ett antal beslut år 1994 har regeringen fastställt att rätt till uppehålls- tillstånd på grund av sjukdom endast kan meddelas i undantagsfall, när det är fråga om en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet eller när det föreligger ett handikapp av synnerligen allvarlig art. Det framhålls också att de humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtagandena, särskilt i det enskilda fallet, som kan bli följden av att tillstånd beviljas. Dessutom krävs att vården eller behandlingen kan leda till en förbättring av tillståndet eller att behandlingen är livsnödvändig. Regeringen har också uttalat att uppehållstillstånd kan beviljas om det föreligger en kombination av anknytningsskäl och starka, väsentligen till sökandens personliga förhållanden knutna, humanitära skäl som var för sig inte är tillräckliga.

Barnkonventionen

Barnkonventionen och dess betydelse i utlänningslagstiftningen behandlas i kap. 9.

Övriga ömmande skäl

I 'ett antal udda ärenden har uppehållstillstånd meddelats av övriga humanitära skäl. Det har då rört sig om fall där omständigheterna varit sådana att den enskilde utlänningen inte själv försatt sig i situationen och hans personliga förhållanden medfört att ärendet varit ömmande. Som exempel kan nämnas ett femårigt barn som vistats hos släktingar och fosterföräldrar i Sverige sedan födelsen. Modern hade helt tappat kontakten med barnet. Fadern som var kvar i hemlandet hade formellt vårdnaden om barnet även om den faktiskt utövades av andra personer i Sverige. Barnet fick uppehållstillstånd i Sverige av humanitära skäl. Ett annat fall som kan belysa denna ärendekategori gäller en man som av de svenska myndigheterna betraktats som dansk medborgare. Han hade därför tillåtits bo i Sverige utan uppehållstillstånd och även folkbokförts. Först efter ett tiotal år uppdagades att han var tysk medborgare och därmed skyldig att ha uppehållstillstånd. Mannen meddelades uppehålls- tillstånd av humanitära skäl.

6 . 5 . 4 Gäststuderande

Utländska medborgare som avser att bedriva högskolestudier i Sverige kan beviljas uppehållstillstånd som gäststuderande. För att tillstånd skall ges för

mer än ett års studier skall vissa förutsättningar vara uppfyllda. Sökanden skall vara behörig för avsedda studier och ha beretts plats vid högskola i Sverige. Han skall kunna styrka sin försörjning under hela studietiden. Från och med 1 juli 1995 skall detta belopp uppgå till 6 000 kr per månad under tio månader per år. Han skall också försäkra att hans sin avsikt är att lämna Sverige efter studietidens slut. För att tillstånd för gäststudier skall förlängas krävs dels godtagbara studieresultat och dels att försörjningen är fortsatt tryggad. Det är mycket vanligt att utländska ungdomar kommer till Sverige för ett läsår eller kortare tid inom ramen för utbyten mellan svenska och utländska högskolor.

Utländska barn och ungdomar som studerar i Sverige på lägre nivå beviljas uppehållstillstånd för besök, vanligtvis i högst ett år. Även längre tids studier kan medges, dock inte om de enbart utgör förberedelse för fortsatta studier här.

6.5 .5 Svenskt påbrå

Enligt praxis kan uppehållstillstånd beviljas utlänning som åberopar anknyt- ning genom svenskt påbrå. Tillstånd ges till den som vid födelsen blivit svensk medborgare men därefter förlorat sitt svenska medborgarskap. Även barn till en svenskfödd förälder beviljas uppehållstillstånd, däremot inte tredje generationen svenskättling. En generösare praxis har sedan år 1991 tillämpats för medborgare i före detta Sovjetunionen, framför allt Estland och Ukraina, med svenskt ursprung.

6.5.6. Tidigare vistelse i Sverige

Ett mindre antal personer beviljas varje år tillstånd grundat på anknytning genom tidigare vistelse i Sverige. Det rör sig om tidigare invandrare som efter längre eller kortare tid utanför Sverige åter vill bosätta sig här. Vissa tumregler har ställts upp för bedömningen av dessa ärenden, där längden av den tidigare vistelsen i Sverige ställs mot utlandsvistelsens längd.

Ett specialfall utgörs av personer som har fått statligt repatrieringsbidrag och därefter ansöker om tillstånd att få återinvandra till Sverige. Praxis på detta område har ännu inte definitivt lagts fast. Frågor om återvandring behandlas nedan i kap. 7.

6.5.7. Överväganden och förslag

Arbetskraft, egna företagare och fria yrkesutövare

Även om arbetsmarknadsläget i dag är ytterst ansträngt och kan förväntas förbli så under överskådlig tid anser kommittén att möjligheterna till framtida

invandring av arbetskraft bör finnas. Dagens lagstiftning ger sådana möjlig- heter men tillärnpningen är i hög grad bunden av de förutsättningar som bildar bakgrund till de nuvarande reglerna. Myndigheterna bör dock i samarbete med arbetsmarknadens parter inom ramen för nuvarande lagstiftning tillämpa bestämmelserna för arbetskraftsinvandring på ett flexibelt sätt.

Sveriges behov av tillfällig och långsiktig invandring för arbete tillgodoses huvudsakligen genom rörlighet inom Norden och EU. Denna rörlighet kräver dessutom ett minimum av administration. I enlighet med förändringar av den ekonomiska situationen och arbetsmarknadsläget bör enligt kommitténs mening öppenhet kunna visas för de behov som vid olika tidpunkter finns inom bl.a. näringslivet. Omfattningen av arbetskraftsinvandringen förutsätts liksom hittills prövas i samråd med arbetsmarknadens parter. Möjligheterna att erbjuda praktikplatser för utlänningar i Sverige är likaså avhängigt av förutsättningarna inom svensk ekonomi och arbetsmarknad. Sverige bör med gällande regler visa öppenhet även i detta avseende. Någon förändringar av gällande rätt är emellertid enligt kommitténs mening inte nödvändig för att åstadkomma önskad förändring rörande detta område.

Starka humanitära skäl

Någon allmängiltig definition av begreppet humanitära skäl finns av naturliga orsaker inte då det saknas parametrar för att kunna mäta och värdera detta. Det är knappast möjligt att åstadkomma en definition med den generella räckvidd som redan begreppet i sig förutsätter. Begreppet är i allra högsta grad individrelaterat och det är inte praktiskt möjligt att komma längre än att konstatera att vissa förhållanden konstituerar skäl av sådan tyngd att uppe- hållstillstånd bör ges. Det kan här röra sig om exempelvis en sjukdoms förlopp, förutsättningarna för ett tillfrisknande och möjligheterna till över- levnad i hemlandet. Praxis idag kräver att den situation som kan föranleda uppehållstillstånd på grund av exempelvis sjukdom måste ha en hög grad av allvar eller risk för att vinna beaktande. Det rör sig här i det absolut över— vägande antalet fall om personer som på grund av allvarliga handikapp eller synnerligen allvarlig sjukdom inte kan lämna Sverige. Sjukdomen kan vara av såväl psykisk som fysisk art.

Enligt kommitténs uppfattning kan det givetvis tänkas fall där det skulle vara oförenligt med humanitetens krav att exempelvis inte låta ett sjukt barn få den medicinska behandling som kan erbjudas här men som hemlandet saknar förutsättningar att ge. Ett barn i den situationen bör kunna ges ett temporärt uppehållstillstånd, som relateras till den tid behandlingen kan beräknas kräva. Ett alternativ i vissa särskilda fall till ett sådant uppehållstillstånd kan vara att barnet i hemlandet ges tillgång till exempelvis de mediciner som behövs för att bota eller balansera sjukdomstillståndet.

Inte minst av ekonomiska och andra resursskäl anser kommittén att det inte finns anledning att överge den restriktiva tillämpning som redovisats ovan. Kommittén föreslår således inte någon ändring av gällande regler utan uppe- hållstillstånd bör meddelas på samma grunder som hittills.

I detta sammanhang bör erinras om att kommittén behandlat frågan om politiskt-humanitära skäl i avsnitt 6.3. Kommittén har där föreslagit att detta begrepp utmönstras.

Humanitära skäl vid ny ansökan

Ett avlägsnandebeslut som vunnit laga kraft kan undanröjas och tillstånd ges efter en ansökan enligt 2 kap. 5 & UtlL, en s.k. ny ansökan. För att en sådan ansökan skall kunna bifallas krävs, att det till stöd för ansökningen åberopas en tidigare inte prövad omständighet och att det skulle strida mot huma- nitetens krav att inte ge uppehållstillstånd.

När en ny ansökan inlämnas är situationen ofta den att en utlänning genom att avvika och hålla sig gömd, inte sällan under avsevärd tid, omöjliggjort den verkställighet som skulle ha skett. Det kan visserligen hävdas att ju längre en vistelse här blir, desto starkare blir anknytningen till Sverige. Enligt kom- mitténs mening bör den tid som en avvisad eller utvisad utlännning illegalt uppehållit sig i landet efter beslutet i princip inte få tillgodoräknas. En sålunda uppkommen anknytning bör enligt kommitténs uppfattning inte få räknas som ett skäl vilket berättigar till uppehållstillstånd.

I ett sådant läge måste en utlänning för att kunna få bifall till sin nya ansökan befinna sig i en så utsatt situation att risken för självdestruktiva åtgärder bedöms som utomordentligt allvarlig vid en verkställighet. Att vara gömd med allt vad det innebär av psykiska och psykologiska påfrestningar är onekligen särskilt svårt för barn.

Övriga ömmande skäl

Enligt kommitténs mening bör personer som har skäl av den typ som i avsnitt 6.5.3 betecknas som övriga ömmande kunna få uppehållstillstånd i de fall omständigherna vid en samlad bedömning talar för detta. Kommittén vill därvid särskilt understryka att denna kategori bör utgöras av ärenden av udda natur.

6.6. Visering

Sverige bör arbeta för det övergripande målet att skapa så stor frihet gör rörelser över gränserna som möjligt. Detta bör enligt kommitténs mening genomsyra Sveriges agerande i alla sammanhang där frågor om viseringspolitik behandlas. Sveriges medlemskap i EU nödvändiggör en svensk harmonisering av viseringspolitiken med övriga medlems- länder.

För att kunna föra en aktiv viseringspolitik bör svenska myndigheter hålla sig väl informerade om omständigheter i omvärlden som kan resultera i ett ökat invandringstryck.

Tillämpningen av viseringspolitiken i enskilda fall bör ha som mål att inom ramen för den reglerade invandringen undvika störningar av människors naturliga strävan av fri rörlighet och upprätthållande av personliga och kommersiella kontakter. För att underlätta släktbesök föreslår kommittén att visering skall kunna meddelas för såväl längre tid än tre månader vid ett tillfälle som för upprepade tremånadersbesök.

Kommittén tillstyrker Verkställighetsutredningens förslag att se över hanteringen av viseringsärenden i dess helhet, avskaffa de s.k. U- korten och att ålägga polisen att kontrollera om grunderna för en meddelad visering fortfarande gäller vid inresetillfa'llet.

6 . 6 . 1 Nuvarande ordning

Definition

Med visering avses tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under en viss tid. En visering kan närmast liknas vid ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelas för att möjliggöra ett besök i Sverige. Visering kan ges såväl för rena turistbesök som för besök hos släktingar eller för arbete i Sverige. Vise- ring kan också ges för resa genom Sverige till ett annat land (transitvisen'ng).

Viseringsskyldighet

Enligt grundregeln i utlänningslagen får utlänningar inte resa in i eller uppehålla sig i Sverige utan visering eller uppehållstillstånd. Genom en rad undantag från denna huvudregel kan emellertid medborgare i de flesta länder resa in i Sverige och uppehålla sig här i tre månader utan något särskilt tillstånd. En förutsättning är då att utlänningen har medel att försörja sig under besöket. Utlänningen får inte heller antas komma att begå brott eller bryta mot utlänningslagens bestämmelser. De viktigaste undantagen från vise— ringsskyldighet gäller utlänningar med uppehållstillstånd i Sverige, med-

borgare i övriga nordiska länder, innehavare av resedokument utfärdade i vissa länder samt medborgare i de stater med vilka Sverige ingått vise- ringsfrihetsavtal.

Viseringsfrihet

Den grundläggande regeln på internationellt plan är att viseringsskyldighet föreligger för samtliga utlänningar som vill resa in i länder. Viseringsfrihet kan emellertid införas till följd av ömsesidiga överenskommelser. Denna ordning gäller sedan länge även för Sverige och övriga nordiska länder. Undantag från principen om ömsesidighet förekommer dock. Det gäller även Sverige. Så är exempelvis medborgare i Australien viseringsfria i Sverige, medan en svensk medborgare liksom i stort sett medborgare i alla andra länder behöver visering för inresa i Australien.

Under andra världskriget införde Sverige viseringsskyldighet för alla utlänningar som ett led i utlänningskontrollen. Efter krigsslutet inleddes en utveckling där medborgare i allt fler stater blev viseringsfria. Förhoppningen då var att viseringsfrihetsavtal så småningom skulle kunna ingås med så många andra stater som möjligt. Denna utveckling bröts år 1976, när Sverige och flera andra europeiska länder såg sig nödsakat att återinföra viserings- skyldighet för medborgare i Turkiet i ett försök att komma tillrätta med det stora invandringstrycket från framförallt turkiska assyrier och syrianer. För att lättare kunna motstå invandringstryck och upprätthålla den reglerade invandringen har viseringsskyldighet därefter återinföits även för medborgare i bl.a. Bangladesh, Pakistan, Iran, Chile, Bulgarien, Algeriet, Jugoslavien, Bosnien-Hercegovina och Kroatien.

Handläggning

Invandrarverket och Utrikesdepartementet får besluta om visering. Även andra myndigheter kan bemyndigas att besluta i sådana ärenden. Exempelvis får visering beviljas av Sveriges exportråds kontor i Taiwan. Polismyndig- hetema får meddela nödfallsviseringar och sjömansviseringar. Den först- nämnda typen av viseringar meddelas till personer som kommer till Sverige utan visering men som av särskilda skäl ändå bör tillåtas resa in i landet och vistas här högst 14 dagar. Den senare typen av viseringar meddelas för högst 14 dagar till sjömän som blivit avmönstrade i Sverige.

Enligt 2 kap. 3 & UtlL får visering i normalfallet meddelas för högst tre månaders vistelse vid varje tillfälle. Begränsningar liksom villkor får med— delas för viseringen. Besöket kan förlängas genom att en ansökan om uppehållstillstånd inges. Ett tillfälligt uppehållstillstånd kan meddelas. I normalfallet brukar förlängningen uppgå till sex månader.

Visering kan återkallas om utlänningen fått viseringen genom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikeligen förtiga vissa omständigheter. Visering får även i övrigt återkallas om det finns särskilda skäl till det. Verkställighetsutredningen har i sitt delbetänkande (SOU 1995:55) föreslagt åtgärder för effektivare hantering av viseringsfrågor. Kommitténs över- väganden avseende dessa förslag redovisas i avsnitt 6.6.3.

6.6.2. Internationell samordning av viseringspolitiken

Nordiska passkontrollöverenskommelsen Sverige, Danmark, Finland och Norge träffade år 1957 en överenskommelse om passkontroll (SÖ 1958224). Island tillträdde överenskommelsen år 1965 (SÖ 196536). Nordiska passkontrollöverenskommelsen förutsätter inte någon gemensam viseringspolitik men föreskriver samråd mellan länderna vid förändringar av viseringsreglema.

Europeiska unionen

Viseringsfrågoma fördes in under EG-kompetens i artikel 100 e av det reviderade Romfördraget. Viseringspolitiken är således den enda fråga rörande invandringsregleringen som enligt Maastrichtöverenskommelsen hör till den första och inte tredje pelaren. Beslut om viseringsskyldighet skall fattas med enhällighet av ministerrådet på förslag från Europakommissionen och i samråd med Europaparlamentet. Från och med år 1996 får beslut av denna typ fattas med kvalificerad majoritet.

Sedan mitten av 1980-talet har EU:s medlemsländer haft gemensamma genomgångar av de stater vars medborgare är viseringsskyldiga i samtliga EU-länder. Förteckningen över sådana stater har succesivt utvidgats och omfattar i dag omkring 70 länder. Utöver denna s.k. negativlista bereder medlemsstaterna även en s.k. positivlista, som omfattar stater vars med— borgare viseringsskyldighet inte bör gälla. Målet för arbetet inom EU är ha gemensamma viseringsbestärnmelser för samtliga EU-länder. När Maastricht- fördraget trädde i kraft år 1993 utnyttjade Europakommissionen sin initiativ- rätt och lade fram ett förslag till en förordning avseende personer med medborgarskap i stater för vilka viseringsskyldighet bör föreligga vid inresa i EU:s medlemsländer. Vissa skillnader finns mellan medlemsländernas listor och Europakommissionen. Ministerrådet har ännu inte tagit ställning i frågan. Sveriges viseringslista överensstämmer redan i dag i allt väsentligt med såväl ministerrådets som EU-kommissionens listor (jfr bilaga III).

Schengenavtalet

Schengenavtalets tillämpningskonvention innehåller bestämmelser om en gemensam viseringspolitik och avtalsparterna förbinder sig att harmonisera sina nationella lagstiftningar. Det gemensamma regelverket på viserings— området får inte ändras annat än efter en gemensam överenskommelse mellan samtliga avtalsparter. Endast i yttersta undantagsfall kan något av de avtalsslutande länderna avvika från den gemensamma politiken. Det förutsätts dock även i dessa fall att samråd sker med övriga länder.

Inom Schengensamarbetet finns en förteckning över länder vars med- borgare måste ha visering för att tillåtas resa in i de avtalsslutande staterna. De gemensamma bestämmelserna innebär att viseringsskyldiga utlänningar kan meddelas visering för 90 dagar under en sexmånadersperiod. Viseringen gäller för samtliga avtalsslutande länder. Transitviseringar för högst fem dagar kan också meddelas. Viseringen utfärdas av ett av de avtalsslutande länderna, normalt av det land som är resans huvudmål.

I princip får visering utfärdas endast till den som uppfyller de fastställda inresevillkoren. Om något av de avtalsslutande länderna finner det nödvändigt att avvika från denna princip skall viseringens giltighet begränsas till den statens territorium. Visering som avser längre tid än tre månader utgör en sådan avvikelse. Schengenstatemas viseringslista återfinns i bilaga III. Som framgår av bilagan råder en nära överensstämmelse mellan denna lista och den svenska viseringslistan.

6.6.3. Överväganden och förslag

Viseringspolitik

Viseringspolitiken bygger på en samordning mellan krav på kontroll av migrationsrörelser och önskan om fri rörlighet för människor. Varje åtgärd inom viseringspolitiken medför konsekvenser inom en rad områden. Restrik- tivitet vid meddelande av visering för att minska invandringstrycket innebär också att släktkontakter och kommersiella förbindelser försvåras. Likaså finns en risk att skyddsbehövande hindras från att nå länder som kan ge skydd. Även åtgärder för bekämpande av brottslighet och terrorism vägs in då viseringspolitiken utformas.

Sverige bör arbeta för det övergripande målet att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. Detta bör enligt kommitténs mening genomsyra Sveriges agerande i alla sammanhang där frågor om viserings- politik behandlas. Av Sveriges medlemskap i EU följer att Sverige måste harmonisera sin viseringspolitik med övriga medlemsstater. En eventuell svensk anslutning till Schengenavtalet innebär ytterligare krav på harmoni— sering.

Införandet av viseringsskyldighet kan i ett läge med ökat invandringstryck innebära en rent faktisk minskning av antalet tilltänkta invandrare om viseringskravet efterlevs av såväl transitländer som transportörer. Ett sådant exempel har redovisats beträffande invandringen från Bosnien—Hercegovina i avsnitt 6.1.2. Effekt uppnås också genom den signal en sådan åtgärd ger till de som planerar att resa till Sverige.

För att införandet av viseringsskyldighet skall ge önskad effekt måste statsmakterna handla snabbt när det uppstår intresse för utvandring till Sverige. Bakgrunden till utvandringsviljan kan vara av såväl politisk som ekonomisk natur. Vid bedömningen av om viseringsskyldighet skall införas bör regelmässigt skyddsaspekten vägas in. När Sverige inför krav på visering för medborgare i ett land kan detta innebära att även personer med skydds- behov hindras från att resa till Sverige. Invandringspolitiska överväganden tillmäts i sådana fall större vikt än frågan om skydd i Sverige. Kommittén finner att sådana avvägningar kan komma att bli nödvändiga även framöver.

I vissa fall kan viseringspolitiken också användas för att göra politiska markeringar mot en främmande stat. Införandet av Viseringsfrihet kan därvid anses som en vänlig handling medan införandet av viseringsplikt innebär det motsatta. En liberal viseringspolitik är ofta betingad av kommersiella, kultu— rella och andra förbindelser. Vad gäller länder stadda i utveckling, t.ex. i Central- och Östeuropa, kan Viseringsfrihet innebära ökade möjligheter till politisk integration och samarbete med andra länder i området. Kommittén anser att även sådana omständigheter bör tillmätas betydelse vid utformningen av viseringspolitiken.

Sverige bör arbeta aktivt såväl inom som utom EU för att Viseringsfrihet skall gälla mellan så många länder som möjligt. Endast när starka skäl talar mot Viseringsfrihet bör viseringsskyldighet gälla. Detta bör visa sig konkret genom att Sverige i förhandlingar rörande de s.k. negativlistoma hävdar att det övergripande målet måste vara en så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt.

Med hänvisning till de konkreta exempel som tidigare presenterats rörande förhållandena i vissa av de stater som uppstått ur före detta Jugoslavien kan, anser kommittén, vikten av snabbt handlande inte nog understrykas då en situation uppstår som nödvändiggör införandet av viseringsplikt. Det är därför angeläget att det ständigt finns en beredskap till att ompröva reglerna för Viseringsfrihet.

För att kunna hålla en sådan beredskap bör statsmakterna ha god tillgång till information om tänkbara migrationsrörelser. Sådan information finns tillgänglig såväl hos svenska utlandsmyndigheter som hos internationella organisationer och myndigheter i enskilda länder. Sverige kan således genom dels internationellt samarbete, dels egen dokumentation erhålla denna typ av information. För att aktivt hålla sig underrättad bör statsmakterna uppmärksamma bevakningen av länder där det finns eller kan komma att

finnas intresse för invandring till Sverige. Kommitténs vidare överväganden i denna del redovisas i avsnitt 6.8.3.

Handläggning

Verkställighetsutredningen har i sitt delbetänkande (SOU 1995:55) konsta— terat att

— någon strukturerad uppföljning av viseringsverksamheten för närvarande inte förekommer,

— någon information om beviljade viseringar idag inte finns tillgänglig vid inresekontrollen, samt att

den information som framgår vid registreringen av viseringsskyldiga i samband med inresan inte är tillgänglig för berörda myndigheter på grund av föråldrad teknik. Informationen finns på särskilt upprättade dokument s. k. U-kort. Hanteringskostnaderna för detta system är inte obetydliga.

Verkställighetsutredningen finner att den nuvarande hanteringen av viseringsärenden inte har sådan kvalitet som erfordras. De informationer som viseringama skulle kunna ge vid inresekontrollen och i asylprövningen kan inte tas tillvara eftersom den teknik som används vid informationshanteringen är föråldrad. Verkställighetsutredningen föreslår med ledning av det ovan sagda att

— hanteringen av viseringsärendena ses över i sin helhet. Det gäller såväl ansvar och hantering som uppföljning och kontroll. Syftet med översynen bör vara att presentera förslag till en modern och effektiv hantering av viseringar för att underlätta utlänningskontrollen både vid gränsen och inne i landet.

- den nuvarande hanteringen av information om viseringsskyldigas inresa, U-korten, avskaffas.

polisen får en undersökningsplikt att kontrollera att grunderna för en utfärdad visering fortfarande gäller vid inresetillfället. Denna undersök- ningsplikten bör införas i avvaktan på en ny viseringspolitik.

Kommittén delar Verkställighetsutredningens slutsats att nuvarande hante- ring av viseringsärenden inte är tillfredställande och tillstyrker de föreslagna förändringarna.

S läktbesök

En restriktivare reglering av anhöriginvandringen av det slag som kommittén förordar kan medföra svårigheter att upprätthålla släktförbindelser. En generös viseringspolitik kan i sådana lägen undanröja en del oönskade

effekter som försvårar mänskliga kontakter. Släktbesök bör betraktas som naturliga inslag i livsföringen. Det finns enligt kommittén inte heller från regleringssynpunkt någon anledning att inskränka sådana besök under förutsättning att det verkligen rör sig om en tillfällig vistelse i landet och inte en förtäckt invandring.

Ett alternativ för en framtida modell kan enligt kommittén innebära att visering meddelas för längre tid än tre månader. Det är dock viktigt att viseringen inte omfattar så lång tid att utlänningen blir folkbokförd. Reglerna för folkbokföring redovisas i avsnitt 6.7.3. En vägande invändning mot en sådan ordning är att såväl EU som Schengenavtalets tillämpningskonvention inriktas på viseringstider på tre månader som ett normalfall. Längre perioder ses som avvikelser och faller delvis utanför det gemensamma regelverket.

Ett annat alternativ kan vara att bibehålla tremånadersregeln men beslut om flera tremånadersperioder avseende ett antal år framåt i tiden. En förutsättning för ett sådant system är att utlänningen lämnar Sverige och vistas utanför landet under den mellantid då han inte utnyttjar de beviljade viseringama.

Kommittén finner att båda lösningarna går att tillämpa parallellt. De individuella förhållandena i respektive fall får avgöra vilken typ av visering som meddelas.

6.7. Uppehållstillstånd

6.7.1. Nuvarande ordning

Enligt nu gällande utlänningslag kan uppehållstillstånd meddelas antingen tidsbegränsat eller permanent. Av förarbetena till utlänningslagen (prop. 1983/84:144) framgår att det är förutsatt att de utlänningar som accepteras som invandrare normalt skall erhålla permanent uppehållstillstånd redan från början.

Före år 1985 meddelades uppehållstillstånd regelmässigt första gången endast för en begränsad tid. Först därefter kunde permanent uppehållstillstånd beviljas efter särskild ansökan. Avsikten med denna ordning var främst att permanent uppehållstillstånd lättare skulle kunna vägras exempelvis på grund av asocialitet. Om t.ex. förhållandena i sökandens hemland ändrats så att utlänningen inte längre var att betrakta som flykting, utgjorde emellertid denna omständighet inte grund för avslag på ansökan om permanent uppe- hållstillstånd.

I dag tillämpas ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd under den första tiden endast för den som ingått äktenskap eller avser sammanbo med en i Sverige boende person. Under de två första åren meddelas uppehållstillstånd under sexmånadersperioder, s.k. uppskjuten invandrarstatus. Vid varje tillfälle som nytt tillstånd meddelas görs en prövning om anknytningen fortfarande består. Om så är fallet meddelas uppehållstillstånd annars måste den utländska parten lämna Sverige.

6.7.2. Tidsbegränsade uppehållstillstånd och skyddsbegreppet

Tillfälligt skydd har i Sverige getts mera systematiskt endast i mitten av 1970- talet, när de cyprioter som tagit sin tillflykt hit efter Turkiets invasion av Cypern beviljats tidsbegränsade tillstånd med hänsyn till att en stabilisering av förhållandena i deras hemland bedömdes vara möjlig på sikt. Erfarenheterna av denna tillämpning anses ha gett vid handen att det i praktiken knappast var andra cyprioter än sådana som under alla förhållanden skulle ha återvänt som lämnade Sverige när uppehållstillståndet löpt ut.

I förslag från dåvarande regeringen till aktiv flykting- och immigrations- politik (prop. 1990/9lzl95) föreslogs ingen förändring av rådande ordning. Föredragande statsrådet underströk emellertid att förhållandena i vissa fall kan motivera användandet av tidsbegränsade uppehållstillstånd. Det kan enligt statsrådet exempelvis gälla om ett mycket stort antal asylsökande från ett visst bestämt land under kort tid kommer hit och förhållandena och den närmaste utvecklingen i detta land är svårbedömbara.

Under senare tid har en diskussion förts i olika internationella fora kring frågan om "temporary protection". Diskussionen initierades av UNHCR som i ett "working paper" fört fram tanken på att krigsflyktingar från det forna Jugoslavien skulle beredas ett temporärt skydd, dvs ett skydd så länge de

förhållanden bestod som förmått dem att lämna hemlandet. Samtidigt som man från UN HCR:s sida understryker vikten av att de bland dessa flyktingar som behöver det mer omfattande skydd som flyktingkonventionen ger också får det, betonas att behovet av detta skydd inte nödvändigtvis behöver prövas omedelbart. Den prövningen kan anstå och behandlas först när det temporära skyddet inte längre behövdes.

I en år 1994 genomförd ändring av utlänningslagen (19941138) infördes en bestämmelse om tillfälligt skydd i 2 kap. 4 a 5. Enligt detta lagrum kan tidsbegränsat uppehållstillstånd ges till den som kan bedömas ha ett tillfälligt behov av skydd i Sverige. Det är endast personer med politiskt-humanitära och rent humanitära skäl som kan komma i fråga vid tillämpningen av denna bestämmelse.

Skyddsbegreppen behandlas i avsnitt 6.2.2. En i sammanhanget relevant fråga är för hur lång tid skyddsbehovet kvarstår. Denna fråga kan i sig uppkomma även oavsett bakgrunden till skyddsbehovet. I situationen med flykt från en väpnad konflikt framträder problemet dock som mer över- hängande än beträffande de mer individuella fall det annars oftast gäller. Man bör således konstatera att såväl frågeställningar som eventuella lösningar kan vara helt olika beroende på de bakomliggande orsakerna. Hot- och riskutred- ningen har i ett delbetänkande (Fö 1992:03) om massflykt till Sverige i ett antal scenarier redovisat hur olika situationer kan utvecklas.

Enligt Flykting- och immigrationsutredningen (SOU 1991:1 s. 163) framför de som förespråkar tidsbegränsade uppehållstillstånd att Sverige om en ”sådan ordning infördes skulle kunna få möjlighet att ge skydd åt fler än annars. Det har enligt utredningen även gjorts gällande att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skulle kunna vara av psykologiskt värde för den asylsökan- de själv. Han skulle inte behöva känna flykten lika definitiv som om ett permanent tillstånd beviljats. Ett system med tidsbegränsade uppehållstill- stånd kan emellertid enligt utredningen även betyda nackdelar. En arbetsgiva- re kan tänkas vara obenägen att anställa en utlänning med endast tidsbegrän- sade uppehållstillstånd. Det skulle också kunna vara svårt för såväl utlän- ningen själv som för myndigheterna att avgöra vilka insatser som bör vidtas för att integrera honom i det svenska samhället. Även om förhållandena i hemlandet ändrats så att det skulle vara möjligt för utlänningen att återvända när det tidsbegränsade uppehållstillståndet löper ut, skulle enligt utredningen sannolikt åtskilliga av de berörda föredra att stanna i Sverige. De kan ha bildat familj i Sverige eller i varje fall ha barn som går i skola här.

6.7 .3 Folkbokföring

Den som efter inflyttning i Sverige kan antas komma att vara bosatt i landet under minst ett år skall enligt 3 & folkbokföringslagen (1991:481) folkbok- föras. Utlänningar som är skyldiga att ha uppehållstillstånd och saknar sådant

tillstånd skall i normalfallet inte folkbokföras. Folkbokföringen innebär i sig inte att en persons förhållanden enligt utlänningslagen ändras men kan både av honom själv och andra uppfattas som ett bevis på att han godkänts som invandrare. Vidare utfärdas skattsedel automatiskt för en folkbokförd person. Detta uppfattas inte sällan av arbetsgivare som ett bevis på att en person har arbetstillstånd.

6.7.4. Överväganden och förslag

Normalsituation

En ren återgång till ordningen före år 1985 är inte meningsfull. Skall det vara meningsfullt att först meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att först senare ta ställning till ett permanent tillstånd bör omprövningen ske i sak. Detta skulle innebära att den ordning som i dag gäller för den som ingått äktenskap eller avser att sammanbo med en i Sverige boende person skulle gälla alla. Vid omprövningen borde hänsyn i så fall tas till om de omstän- digheter som föranlett att uppehållstillstånd meddelats fortfarande består. Detta borde då även gälla skyddsbehövande. Uppenbarligen skulle detta kräva ökade resurser för själva prövningen, eftersom det förutsätter att en ny prövning gjordes varje gång en förlängning blev aktuell eller fråga om att meddela permanent uppehållstillstånd blev aktuell.

En möjlighet att undvika onödigt merarbete skulle vara att meddela de tidsbegränsade uppehållstillstånden för relativt långa perioder som ett eller två år. Vid utgången av varje period borde en omprövning ske i sak. En annan möjlighet skulle vara att meddela det första uppehållstillståndet att gälla tills vidare. Det skulle då inte fordras en ny ansökan från utlänningens sida för att han skulle få stanna kvar här i landet utan istället ett initiativ från myn— digheterna i de fall det bedöms finnas skäl för inte längre förelåg för fortsatt uppehållstillstånd.

Kommittén finner att argumenten överväger för att bibehålla möjligheteren för myndigheterna att välja mellan att meddela tidsbegränsat och permanent uppehållstillstånd. Liksom hittills skall permanent uppehållstillstånd meddelas i normalfallet.

Massjlykt

Med massflykt avser kommittén en situation där ett stort antal människor flyr från sitt hemland undan en fara som kan drabba alla i området oavsett den drabbades politiska eller personliga förhållanden. Det avgörande skall inte vara hur många enskilda individer som når ett visst tillflyktsland utan den faktiska situationen i hemlandet. Behovet av skydd kan enligt kommittén anses ha upphört när den ursprungliga orsaken till flykt undanröjts. Sverige

bör samråda med andra av frågeställningen berörda länder när en massflykts- situation uppstår. Sverige och de övriga länderna bör gemensamt bedöma om särskilda bestämmelser om tidsbegränsade uppehållstillstånd bör tillämpas i förhållande till massflyktssituationen. Samråd bör även ske med UNHCR och inom ramen för EU-samarbetet. Det är naturligt att sådant samråd hålls även i syfte att bedöma om en massflyktssituation upphört. Regeringen bör ges rätt att när en sådan situation uppstår föreskriva att det aktuella lagrummet skall tillämpas. Ett sådant beslut bör därefter anmälas till riksdagen inom tre månader.

Nuvarande utlänningslag ställer krav på en individualiserad handläggning. Varje sökande skall utredas och bedömas individuellt. I en massflyktsituation innebär detta en omständig och dyrbar, om än rättssäker, procedur som i en sådan situation framstår som vare sig lämplig eller nödvändig. De människor som kommer hit från ett område i krig eller kris behöver många gånger endast skydd till liv och hälsa. De får således oftast antas ha flytt undan en akut kritisk yttre situation och inte till följd av en mot dem som individer riktad förföljelse. Det kan givetvis inte uteslutas att det bland dem som söker sig hit finns personer som uppger sig ha skyddsbehov enligt flyktingkonventionens flyktingkriterier.

I en massflyktsituation finns det enligt kommitténs mening skäl att meddela tidsbegränsade tillstånd för dem som uppenbarligen endast är i ett tillfälligt behov av skydd oavsett om de har skäl enligt flyktingkonventionen eller kan anses tillhöra den kategori som utan att hysa välgrundad fruktan för politisk eller annan förföljelse flyr undan en väpnad konflikt eller miljökatastrof och inte kan få skydd i hemlandet. Ett tidsbegränsat uppehålls— tillstånd innebär visserligen att den enskilde utlänningen känner osäkerhet inför framtiden. Kommittén finner emellertid förutsättningarna bör vara samma som med nuvarande lydelse av 2 kap. 4 a & UtlL d.v.s. att den flykt- utlösande konflikten kan undanröjas inom en rimlig tid och skyddsbehovet därmed kan bedömas vara tillfälligt. Av praktiska skäl är det inte möjligt att i en massflyktssituation omedelbart pröva frågan om en asylsökande är flyk- ting enligt flyktingkonventionen. Detta måste dock i vart fall ske senast innan ett eventuellt tvångsvist avlägsnande ur landet genomförs.

Kommittén finner att en rimlig period för dessa tillstånd bör vara högst två år. Att under längre tid låta människor leva i en form av undantagstillstånd framstår som mindre lämpligt. Om förhållandena inte ändrats under denna period bör fråga om permanent uppehållstillstånd prövas. Om det vid periodens utgång har inletts program för återvändande bör permanent uppe- hållstillstånd inte meddelas i denna situation utan det tidsbegränsade uppe- hållstillståndet i stället förlängas i sexmånadersperioder.

Eftersom hela tanken är att den aktuella gruppen skall återvända hem så snart den akuta situationen är över bör inriktningen vara att de inte fullt ut omfattas av alla normala sociala rättigheter i det svenska samhället. En ut-

länning som blivit folkbokförd får tillgång till exempelvis socialtjänst som utgår till alla som är bosatta i Sverige. För den här aktuella gruppen finner kommittén att biståndsreglema i socialtjänstlagen (19802620) inte bör gälla utan i stället bör bistånd kunna lämnas enligt lagen (1994:137) om mot- tagande av asylsökande m.fl. För att detta skall vara möjligt bör även folk- bokföringslagen (l99lz481) ändras så att personer som tillhör denna grupp undantas från kravet på folkbokföring. Likaså bör lagen (1962:381) om allmänna försäkringar ändras på motsvarande sätt. Kommittén föreslår i av— snitt lO.4 att frågan om ändring i dessa tre lagar bereds ytterligare. Principen bör vara att den som vistas i Sverige under ovan beskrivna förutsättningar in- lemmas i samhället på så sätt han får rätt att arbeta och barnen får möjlighet att gå i grundskola. Han bör däremot inte föras in i systemeli för socialtjänst och allmän socialförsäkring. Regler om arbetstillstånd framgår av avsnitt 6.5.1.

6.8. Prövning

Riksrevisionsverket, Riksdagens revisorer, Verkställighetsutredningen och Asylprocessutredningen har framlagt en rad förslag till förändringar framförallt i asylprocessen. Kommittén har övervägt såväl dessa som vissa andra ändringar. Kommittén föreslår följande:

' Regeringen styr genom förordningar. ' Invandrarverket övertar ansvaret för de utredningar som genomförs med asylsökande i samband med inresor, de utredningar som genomförs med utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd av andra skäl samt för verkställigheterna av avlägsnandebeslut. Invandrarverket får därvid ansvar för hela asylprocessen vilket bör resultera i såväl höjd rättssäkerhet som ökad effektivitet. ' Åtgärder vidtas för att öka acceptansen hos såväl asylsökande som hos den allmänna opinionen för institutet med avvisning med omedelbar verkställighet. En sådan åtgärd är att öka möjligheterna till rättshjälp. ' Metoder utvecklas för att kontrollera kvaliteten i de beslut hos Invandrarverket där utlänningens ansökan bifalles. Eftersom dessa beslut inte överklagas prövas de endast av en instans. För att ytter- ligare förbättra kvaliteten bör krav ställas på att även dessa beslut motiveras.

' Muntlig handläggning används i ökad utsträckning. Utredningarna spelas in på band för att tveksamhet om vad som avhandlats skall kunna undanröjas. Asylsökande förhörs vid behov av en tjänsteman av samma kön. ' Ett informations- och dokumentationssystem byggs upp för att ge Regeringen, Invandrarverket och Utlänningsnämnden snabb till- gång till basinformation.

6.8.1. Nyligen genomförda utredningar

Hanteringen av asylärenden

Riksrevisionsverket har i en effektivitetsrevision granskat hanteringen av asylärenden (RRV l994z20). Tyngdpunkten har lagts på asylprocessen i första instans, dvs. verksamheten hos Invandrarverket. Riksrevisionsverket har därvid lämnat ett antal förslag.

Enligt Riksrevisionsverket bör initialskedet av asylprocessen kunna organiseras effektivare. En snabb och rättssäker hantering av asylärenden bör kunna åstadkommas med följande förändringar:

Skärpt inresekontroll med Invandrarverkets personal vid inreseorter och vidgning av begreppet omedelbar verkställighet.

— Partssammansatta förhandlingar direkt efter inresan och beslut i direkt anslutning till förhandlingen.

— Nytt institut prövningstillstånd — där Utlänningsnämnden bedömer vilka ärenden som skall sakprövas i andra instans, dvs. av Utlännings- nämnden.

Biträdesjour.

— Ärenden bör inte läggas åt sidan om det sakligt är möjligt att fatta beslut direkt efter utredningens slutförande. En noggrann sortering av ärenden med avseende på bl.a. förväntad komplexitet bör göras redan i processens

, inledningsskede. — Riksrevisionsverket förespråkar även alternativa arbetsformer, t.ex. projektgrupper som arbetar enbart med ett begränsat antal nyinkomna ärenden från ett fåtal länder till dess att beslut har fattats.

En mindre restriktiv inställning förordas beträffande den asylsökandes önskemål att lämna uppgifter muntligen tillsammans med sitt biträde. Riksrevisionsverket betonar vikten av att beslutsfattaren, särskilt i trovär- dighetsärenden, deltar i muntliga förhör och i kompletterande muntliga förhandlingar.

Högre krav bör ställas på inlagorna från biträdena. Kvaliteten i inlagorna bör vara sådan att alla relevanta grunder för yrkanden framkommer i grundärendet. Invandrarverket och Utlänningsnämnden bör undvika att förordna biträden som inte uppfyller önskvärda krav. Riksrevisionsverket anser vidare att myndigheterna bör ges möjlighet att vägra fastställa ersättning till biträden som inte presenterar ett beslutsunderlag i form av noggrant specificerade kostnadsräkningar.

— Decentraliseringen inom Invandrarverket av det operativa ansvaret för asylprövningen accentuerar behovet av en funktion som kan axla ett samordnings— och utvecklingsansvar vad gäller bl.a. länderkunskap.

Riksdagens revisorer

På förslag från socialförsäkringsutskottet har Riksdagens revisorer granskat Utlänningsnämndens verksamhet (rapport 1994/95.6). Granskningen har huvudsakligen inriktats på nämndens roll i invandrings- och flyktingpoli- tiken. För en bra asylhandläggning är det enligt revisorernas bedömning centralt med kort handläggningstid.

— Detta kräver att mottagandet organiseras så större resurser sätts in där asylansökan görs och att viktiga beslut kan fattas redan där.

— Enkla och okomplicerade asylärenden bör handläggas med förtur.

Ett viktigt led i en sådan snabbare handläggning är därför att överväga möjligheten att begränsa antalet ärenden som överklagas till Utlännings- nämnden.

Organisationen bör ändras vad avser länderkunskap. Formerna och vill- koren för stöd till asylsökande ses över.

Verkställighetsutredningen

Chefen för Kulturdepartementet tillkallade år 1994 en särskild utredare med uppgift att undersöka hur beslut om avvisning och utvisning skall kunna verkställas under värdiga former och samtidigt så effektivt som möjligt. Utredaren skulle överväga vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för verkställigheter och om detta ansvar även bör innefatta kostnadsansvaret. Utredaren har i ett delbetänkande (SOU 1995:55) redovisat ett antal förslag.

Införande av gatekontroll vid flygplatser med internationell trafik. För att kunna fastställa med vilket flygbolag en utlänning ankommer till Sverige är det nödvändigt att kontrollen görs innan han hunnit blanda sig med övriga passagerare.

— En ordning införs i samband med inresekontrollen som innebär att inrese- handlingar rörande vissa resenärer registreras och fotograferas.

Kortregister över inresta viseringsskyldiga utlänningar avskaffas. Syste- met har förlorat sitt värde sedan utresekontrollen avskaffats.

Ansvaret för att utföra grundutredningar överförs från polisen till SIV. Grundutredning och asylutredning kommer därvid att genomföras av samma myndighet och kan rent praktiskt genomföras i ett moment.

— Pass och andra lD-handlingar samt biljetter omhändertas i samband med asylansökan.

Samtliga asylsökande fotograferas och fingeravtryck tas. Med gällande lagstiftning sker detta endast i de fall den sökandes identitet är oklar.

Möjligheten att ta en utlänning i förvar för utredning i samband med inresekontroll avskaffas. I stället förlängs möjligheterna att kvarhålla en

inresande för prövning från i dag högst sex timmar till högst 30 timmar. Om tiden förlängs utöver de första sex timmarna införs en rätt att överklaga till länsrätt för den kvarhållne.

Verkställighetsfrågoma aktualiseras redan i samband med att asylansökan görs vid gränsen.

Asylansökan skall göras i samband med inresa i Sverige. Endast i undan- tagsfall bör ansökan kunna göras inne i landet.

Invandrarverket skall även utreda ansökningar om uppehållstillstånd som inte avser asyl. Dessa utredningar genomförs i dag av polisen och inges därefter till Invandrarverket.

Bistånd enligt lag (19942137) om mottagande av asylsökande m.fl. lämnas först sedan asylutredning genomförts. Asylsökande med oklar identitet får inte bidrag till eget boende utan erbjuds att bo på förläggning.

Verkställighetsärende påbörjas så fort ett avlägsnandebeslut föreligger även om grundbeslutet överklagas. Själva verkställigheten kan emellertid inte genomföras förrän överklagandet prövats och ett eventuellt lagakraft— vunnet avlägsnandebeslut föreligger. Beslut där Invandrarverket förord- nar om omedelbar verkställighet kan verkställas trots ett eventuellt överklagande.

Asylsökande som bor i eget boende bör i verkställighetsskedet ställas under uppsikt med någon form av anmälningsplikt.

Ansvar för verkställigheter och förvar överförs till Invandrarverket från polisen. Invandrarverket övertar driften av förvarslokalerna.

Utrikesdelen av Kriminalvårdens transporttjänst överförs till Invandrar— verket.

Asylprocessutrednin gen

Chefen för Kulturdepartementet tillkallade år 1994 en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av regeringens ansvar för praxis i utlännings- ärenden och prövningsförfarandet vid ansökan om uppehållstillstånd. Utreda- ren har i sitt betänkande (SOU 1995:46) redovisat ett antal förslag.

Regeringen bör styra genom förordningar i högre grad än i dag då styr- ningen sker genom avgöranden i enskilda ärenden.

Beträffande ekonomisk styrning lämnas inga förslag. Utredaren förordar emellertid att riksdagen fastställer ett verksamhetstak för kostnadern inom flykting- och invandringspolitiken.

För att uppnå ökad rättssäkerhet föreslås:

Ökad användning av muntlig handläggning. Ingen får avvisas utan munt— lig handläggning hos Invandrarverket.

— Ökad muntlighet vid Utlänningsnämnden. Bättre beslutsmotiveringar.

Klarare tillämpning av bestämmelserna om utrikessekretess i 2 kap. 1 & sekretesslagen (1980:100).

Möjlighet att överklaga beslut rörande ansökningar om uppehållstillstånd som inlämnas utanför Sverige.

Möjligheten att överlämna ärenden om ny ansökan enligt 2 kap. 5 b & UtlL tas bort.

Ärenden som avgörs av regeringen som första instans skall överprövas genom rättsprövning.

Offentliga biträden bör utses i ett tidigare skede av asylprocessen än vad som sker i flertalet fall i dag.

6.8.2. Avvisning med omedelbar verkställighet

När beslut om avvisning fattas i samband med inresa eller inom tre månader från inresan kan Invandrarverket enligt 8 kap. 8 % UtlL föreskriva att avvisningen skall ske utan att ett resultatet av eventuellt överklagande inväntas. Förutsättningen för att detta skall ske är att det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller kan beviljas på någon annan grund.

För att institutet skall kunna användas i högre grad erfordras ändrade regler för skyddsbehövande och att den ovan beskrivna regeln att beslutet skall meddelas inom tre månader från inresan ändras till att gälla tre månader från det ansökan om uppehållstillstånd inlämnas. En ändring enligt det senast sagda har betydelse med hänsyn till att omkring hälften av de asylsökande i dag inte lämnar sin ansökan direkt vid inresan. Om så inte sker uppstår det stora svårigheter för myndigheterna att fastställa tidpunkten för inresan. Visserligen finns det redan med gällande regler möjlighet att gå utöver tiden tre månader från inresan. Detta kräver dock en utredningsinsats av polisen för att försöka fastställa tidpunkten.

Om användningen av det här aktuella institutet ökar som på grund av de förslag kommittén lämnat bör intresset på nytt riktas mot såväl rättssäker- hetsfrågor som frågan om insyn i processen. Asylprocessutredningen föreslår att muntlig handläggning skall användas i högre grad än i dag. En möjlighet att ytterligare öka rättssäkerheten och samtidigt även öka insynen i processen är att ge möjlighet för den asylsökande att få rättshjälp även då fråga tas upp om avvisning med omedelbar verkställighet. En ytterligare väg är att inrätta

asylnämnder. Dessa kan efter mönster från Utlänningsnämnden bestå av politiskt tillsatta nämndemän med en tjänsteman som ordförande. Asylnämn- dema kan överta Invandrarverkets roll som beslutsfattare i första instans.

Andra vägar att öka insynen i asylprocessen är att låta frivilligorganisa— tionerna spela en roll. Detta kan organiseras antingen i form av med— borgarvittnen eller att representanter för organisationerna deltar i delar av beslutsfattandet. Det kan nämnas att den danska samverkansorganisationen Dansk Flygtningeshjaelp enligt avtal med staten medverkar i det förfarande där avgörande sker om en ansökan skall betraktas som uppenbart grundlös och därmed kan fattas avvisningsbeslut med omedelbar verkställighet. Såväl myndigheterna som Dansk Flygtingeshjaelp framhåller det stora värdet med denna modell.

6.8.3. Överväganden och förslag

Regeringens styrning Den av Asylprocessutredningen diskuterade ordningen för ekonomisk styr- ning behandlas i avsnitt 10.3. I övrigt finner kommittén att de förslag Asylprocessutredningen föreslagit avseende styrning genom förordningar väl kan förenas med de förslag kommittén lämnat och tillstyrker förslaget.

Skärpt inresekontroll

Kommittén delar Verkställighetsutredningens och Riksrevisionsverkets upp- fattning att en skärpt inresekontroll bemannad med personal från Invandrar— verket bör öka effektiviteten i asylprövningen och resultera i bättre genom- förda verkställlgheter av avlägsnandebeslut. Kommittén tillstyrker att Invand- rarverket övertar ansvaret för grundutredningarna.

Kvarhållande för inresekontroll

Av utlänningslagstiftningen framgår inte vid vilken punkt inresa i Sverige kan anses ha skett. En rad teoretiska möjligheter framstår som i sig fullt möjliga att tillämpa. Inresa kan anses ske när ett flygplan passerar i lufthavet över den svenska gränsen, när ett fartyg passerar över gränsen till svenskt territorial— hav eller komrner in på inre svenskt vatten. Det kan även hävdas att inresa först sker när en person passerar passkontrollen på exempelvis en flygplats eller i en hamn. Om man tillämpar den här redovisade senare principen kan den av Verkställighetsutredningen föreslagna regeln om kvarhållande för inresekontroll ses som ett led i själva resan. Resenären har ännu inte rest in i landet och kvarhållandet kan ses som en fördröjning av inresan. Anser man däremot att inresa skedde redan vid passagen av den svenska gränsen kan

kvarhållandet ses som en sådan inskränkning av rörelsefriheten att åtgärden är att likna vid ett förvarstagande. Kommittén finner den föreslagna ändringen i princip tilltalande men konstaterar att de ovan redovisade problemen bör lösas innan förslaget kan tillstyrkas. Enligt kommittén bör detta kunna ske inom ramen för den i kap. 10 föreslagna tekniska genomgången av utlännings- lagen.

Avvisning med omedelbar verkställighet samt rättshjälp

Med hänsyn till vikten av att ett system med avvisning med omedelbar verk- ställighet vinner allmän acceptans har kommittén övervägt olika möjligheter. Tänkbart är att låta medborgarvittnen delta som åhörare vid den muntliga handläggningen, involvera frivilligorganisationer i beslutsprocessen, ge ökad möjlighet till rättshjälp redan i ett tidigt skede av asylprocessen eller inrätta asylnämnder av den typ som omnämns i avsnitt 6.8.2. Kommittén anser att frågan om hur asylnämnder kan fumger bör utredas närmare. Den av Riks- revisionsverket föreslagna ordningen med partsammansatta förhandlingar bör därvid även övervägas. För kommitténs överväganden i fråga om frivillig- organisationers deltagande i asylprocessen redogörs i avsnitt 8.3. I valet mellan de båda återstående alternativen föredrar kommittén att öka möjlig- heterna till rättshjälp. Kommittén ansluter sig där till Asylprocessutredningens förslag och konstaterar att den av regeringen tillsatta Rättshjälpsutredningen (JU 1993208) slutför sitt utredningsuppdrag samtidigt som Flyktingpolitiska kommittén slutför sitt arbete. Kommittén föreslår därför att resultatet av de båda utredningamas arbete samordnas. I det sammanhanget bör den av Riks- revisionsverket väckta frågan om biträdesjour övervägas.

Kortare handläggningstider

Nuvarande ordning bygger bl.a. på de förslag som redovisades i Asylärende- utredningens betänkande (SOU 1988:2). Utredningen drog slutsatsen att kortare väntetider är till fördel från humanitära och ekonomiska aspekter liksom med hänsyn till rättssäkerheten.

Det finns alltjämt starka skäl att ha korta väntetider i asylärenden. Ett skäl är humanitärt. För många är det påfrestande att under lång tid avvakta beslut. Ett annat skäl gäller rättssäkerheten. Lång handläggningstid är svårt att förena med den syn som kommer till uttryck i förvaltningslagen (1986z223). Ytter— ligare ett skäl är statsfinansiellt. De asylsökande har rätt till bistånd enligt lag (l994zl37) om mottagande av asylsökande m.fl. Väntetider medför stora kostnader för staten. Kortare handläggningstider ger direkt minskade kost- nader.

Mycket talar således för att myndigheterna inte skall utreda ett ärende längre än vad som är nödvändigt för att kunna fatta ett rättssäkert beslut.

Ytterligare utredningsåtgärder medför kostnader. Ett avslagsbeslut får natur— ligtvis aldrig fattas utan fullständigt beslutsunderlag. Frånvaron av ett full- ständigt beslutsunderlag i ett ärende leder därför till att den asylsökande får stanna i Sverige även om han saknar skäl. Enligt kommittén bör de huma— nitära och statsfinansiella fördelarna av kortare handläggningstider vägas mot nackdelen av att en person som inte har skäl att få stanna ändå får uppe— hållstillstånd. I kap. 2 och 3 har konstaterats de långsiktiga samhällsekono- miska effekterna av invandringen. Enligt kommittén bör den samlade slut- satsen bl.a. med hänsyn till dessa stora kostnader vara att samma kvalitets- krav skall ställas på bifallsbeslut som på avslagsbeslut.

K valitetskontroll

Asylärenden som resulterar i avslagsbeslut hos Invandrarverket överklagas till Utlänningsnämnden i mer än 90 procent av fallen. Det är i stort sett endast avvisningsbeslut med omedelbar verkställighet som inte överklagas. Hand- läggningen av överklagandeärendet innebär i sig en kvalitetskontroll liksom den uppmärksamhet sådana ärenden väcker i exempelvis media. Även om ytterligare åtgärder skulle kunna vidtas kan kontrollbehovet ändå i stort anses vara tillfredställt.

Beträffande bifallsbeslut sker kontrollen i princip endast inom respektive myndighet. Myndigheterna måste därför ha kontrollsystem för att kontrollera kvaliteten även på bifallsbesluten. En sådan kontrollmöjlighet föreslås i Asylprocessutredningens betänkande (SOU 1995:46). Det föreslås där att motiveringar skall ges i såväl positiva som negativa beslut.

Kommittén förordar de ytterligare kvalitetskontroller av besluten i bifalls- ärenden som Asylprocessutredningen föreslår. En ordning med en systema— tisk uppföljning av bifallsbesluten bör enligt kommitténs mening leda till att kvaliteten på handläggning och beslutsfattande ligger på en tillfredsställande nivå.

Muntlig handläggning

Kommittén förordar den av Asylprocessutredningen och Riksrevisionsverket föreslagna ordningen med utökad muntlighet. Kommittén ansluter sig till Asylprocessutredningens mening att detta skall gälla vid såväl Invandrar- verket som Utlänningsnämnden.

Kommittén anser att Invandrarverket i sina interna instruktioner bör föra in regeln att muntliga utredningar spelas in på band och bevaras under den tid ärendet prövas. Därigenom bör tveksamheter om vad som avhandlats och hur tolkningen genomförts kunna undanröjas.

Invandrarverket bör även införa regler om att den asylsökande vid behov skall höras av en tjänsteman av samma kön. En kvinna som varit utsatt för

våldtäkt bör exempelvis kunna få redogöra för detta för en kvinnlig tjänste- man.

Information och dokumentation

I avsnitt 6.6.3 om viseringspolitiken framhåller kommittén vikten av god tillgång på information om migrationsrörelser. Även för handläggningen av enskilda asylärenden är tillgången på såväl generell som ärenderelaterad infor- mation avgörande. Såväl Riksrevisionsverket som Riksdagens revisorer påpekar detta. Följande åtgärder bör enligt kommittén vidtas för att effek- tivisera inhämtandet av information:

Ett för myndigheterna gemensamt basinfonnationssystem bör skapas med tillgång till Utrikesdepartementets rapportering, UNHCR:s generella länderinformation och den information som förmedlas genom EU:s CIREA-system. '

— Information inhämtas förutom som nu via de svenska ambassaderna också genom för myndigheterna systematiskt genomförda gemensamma s.k. fact findingmissions till aktuella länder. Invandrarverket, Utlänningsnämnden och Utrikesdepartementet bör i första hand delta i dessa utredningar.

— Utlänningsattachéer kan sändas ut till aktuella länder. Attachéerna bör samla generell information och även bidra med utredningar i enskilda ärenden. I länder med starkt potentiellt utvandringstryck bör utlännings- attachéer stationeras permanent för att ge direktriktad information av särskild betydelse för prövning av såväl asylärenden som viserings- och anhörigärenden.

De båda förstnämnda frågorna bör enligt kommittén lösas i samverka av berörda myndigheter. Den senare frågan bör utredas närmare.

Prövningstillstånd

Riksrevisionsverkets och Riksdagens revisorers förslag om att begränsa antalet ärenden hos Utlänningsnämnden genom prövningstillstånd eller på annat sätt medför att ett stort antal ärenden endast kommer att prövas i en instans. Den föreslagna ordningen strider enligt kommitténs uppfattning mot svensk förvaltningstradion som förutsätter ett tvåinstansförfarande och skulle sannolikt inte heller svara mot de rekomendationer om asylprocessen som antagits av UNHCR:s exekutivkommitté och som för närvarande bereds för beslut av EU:s ministerråd. Kommittén finner därför förslaget tveksamt från rättssäkerhetssynpunkt och förordar att nuvarande ordning bibehålls.

Verkställigheter

Kommittén har i avsnitt 6.9.5 övervägt Verkställighetsutredningens förslag rörande identitetskontroll.

Verkställighetsutredningen föreslår vidare en rad åtgärder som avser frågor rörande verkställighet av avlägsnandebeslut varav ett innefattar förslag att överföra ansvaret för verkställighet av avlägsnandebeslut från polismyndig- hetema till Invandrarverket. Utredningen föreslår även att ansvaret för förvar inbegripet driften av förvarslokalerna överförs till Invandrarverket. Förslagen får ses som ett led i att samla myndighetsansvaret för asylprocessen för att därigenom öka effektiviteten och korta ner handläggningstidema. Kommittén tillstyrker Verkställighetsutredningens förslag.

Utredning av tillståndsärenden

Verkställighetsutredningen föreslår att utredningsansvaret för utlännings- ärenden som inte avser ansökningar om asyl överförs från polismyndig— hetema till Invandrarverket. Kommittén tillstyrker förslaget.

Överklaganderätt i ärenden rörande uppehållstillstånd

Med gällande rätt kan endast avvisnings- och utvisningsbeslut överklagas. Den som utifrån ansöker om uppehållstillstånd för att exempelvis bosätta sig hos en släkting kan inte överklaga ett eventuellt negativt beslut. Asylprocess- utredningen föreslår att en sådan rätt införs. Med hänsyn till den stora mängd ärenden det här kan röra sig om finner kommittén att förslaget bör utredas vidare.

Övriga förslag

Riksrevisionsverket har föreslagit att alternativa arbetsformer skall användas inom Invandrarverket. Kommittén anser att förslaget snarast avser interna förhållanden inom Invandrarverket och avstår därför från att ta ställning till förslaget.

Asylprocessutredningen har föreslagit ändrad tolkning av bestämmelserna om utrikessekretess i sekretesslagen. Kommittén finner att frågan är av sådan karaktär att den bör utredas särskilt inom ramen för sekretesslagstiftningen.

Asylprocessutredningen har föreslagit att ärenden som avgörs av rege— ringen i första instans skall överprövas genom rättsprövning och att möjlig— heten att överlämna s.k. nya ansökningar till regeringen tas bort. Kommittén finner att båda dessa frågor snarast bör ses från konstitutionella utgångs- punkter och därför bör närmare utredas inom ramen för den lagstiftningen.

6.9. Kontroll av invandring

Kommittén finner att transportörerna liksom tidigare bör vara ansvariga för de kostnader som uppstår då en utlänning avlägsnas från Sverige. Någon ändring av reglerna är enligt kommitténs mening inte påkallad.

Den som organiserar illegala inresor för asylsökande och andra utlänningar åsidosätter medvetet de regler riksdag och regering fastställt för invandringen till Sverige. Denna verksamhet undergräver också tilltron till den asylpolitiken och medför stora kostnader för samhället. För påföljd förutsätts i dag vinning för organisatören. Rekvisitet bör behållas men ändras med hänsyn till rättsutvecklingen så att uttrycket "i vinstsyfte" ändras till "mot betalning". För att understryka samhällets avståndstagande föreslår kommittén att straffskalan höjas från maximalt två års fängelse i dag till fyra års fängelse. Detta svarar bättre med aktuella straffsatser i andra europeiska länder. Om brottet är mindre grovt föreslås att straffet sätts till böter eller fängelse i högst sex månader.

Kommittén stöder Verkställighetsutredningens uppfattning om att pass och andra identitetshandlingar bör omhändertas mer systematiskt än vad som sker i dag. Kommittén tillstyrker Verkställighetsutred- ningens förslag om för asylsökande obligatorisk fotografering och tagande av fingeravtryck.

Kommittén föreslår att den inre utlänningskontrollen skall tillmätas större betydelse än i dag. Polismyndighetema bör öka sina insatser för att genomföra såväl inre utlänningskontroll som åtgärder mot organisa- törer av illegal invandring.

6 . 9 . 1 Transportörsansvar

Nuvarande ordning

Enligt huvudregeln i 9 kap. l & UtlL skall en utlänning som avvisas eller utvisas från Sverige själv betala sin resa härifrån. Det är emellertid inte ovanligt att utlänningen saknar medel till detta. Regeln har därför komplette- rats med en skyldighet för den som transporterat hit utlänningen att i vissa fall i förhållande till staten svara för den kostnaden. Ansvaret gäller ägaren eller den som i ägarens ställe brukar ett fartyg eller flygplan. Här liksom i gällande utlänningslag används uttrycket transportör som samlingsbegrepp. Transpor— tören är i vissa fall under i princip obegränsad tid skyldig att ta med ut- länningen tillbaka eller, om så inte är möjligt, att stå för kostnaden för dennes resa från Sverige med en annan transportör. Förutsättningen för att detta ansvar skall gälla är att utlänningen avvisas på grund av att han saknar

erforderliga tillstånd, handlingar eller medel för hemresan. Ansvaret gäller även för kostnader för eventuell bevakningspersonal. Skyldigheten kan efter— ges helt eller delvis om transportören kan visa att han haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige eller att det av något annat skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden.

Redan i 1954 års utlänningslag fanns en motsvarande regel. En för- utsättning var då att fartyget eller flygplanet omedelbart eller inom den närmaste tiden skulle lämna Sverige. Vid antagandet av nu gällande ut— länningslag togs tidsbegränsningen bort. Föredragande statsråd anförde därvid (prop. 1988/89:86 s. 128) att frågan om transportörens ansvar krävde särskild uppmärksamhet eftersom den var nära förbunden med det ökande problemet med dokumentlöshet. Ett ökat ansvar för transportören kunde ses som ett medel att på ett relativt tidigt stadium motverka en ytterligare sprid- ning av detta. Enligt statrådets uppfattning svarade den dittillsvarande be- gränsningen av ansvaret inte mot vad som kunde antas ha varit den reella grunden för bestämmelsen. Det väsentliga torde vara om transportören har fört någon till Sverige trots att han vetat att denne saknade rätt att resa hit. Ansvaret borde därför i fortsättningen gälla under i princip obegränsad tid i de fall där transportören har försummat att kontrollera att utlänningen uppfyller de svenska föreskrifterna för inresa i Sverige.

För att ansvaret skall utkrävas borde dock enligt statsrådet krävas att transportören hade en realistisk möjlighet att kontrollera utlänningens för- hållanden. Ansvaret kommer därför endast i fråga om avvisning sker på grund av att utlänningen saknar pass eller erforderliga tillstånd eller medel för hemresan. Att medel för hemresa finns måste alltid anses vara fallet om utlänningen har returbiljett.

Beträffande de ovan nämnda undantagen från ansvar framgår av propo- sitionen (prop. 1988/89:86 s. 206) att kostnadsansvar inte skall utkrävas om transportören kan visa att han hade skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige därför att utlänningen när resan påbörjades hade sådana handlingar som krävs för inresa och dessutom medel till hemresan. Någon skyldighet att kontrollera att dessa handlingar är äkta finns i princip inte. Om en förfalskning är så uppenbar att den rimligen borde ha upptäckts kan det dock inte göras gällande att utlänningen har haft ifrågavarande handling i den bemärkelse som bestämmelsen förutsätter.

Av propositionen framgår vidare att kostnadsansvaret även bör falla bort om transportören haft goda grunder att anta att utlänningen hade flykting- status eller om det av praktiska skäl varit omöjligt att företa en ordentlig kontroll av passagerarnas handlingar. Detta kan t.ex. vara fallet vid färjor där det stora passagerarantalet omöjliggör en kontroll eller vid flygningar där det flygbolag som är ansvarigt för transporten till Sverige inte av myndigheterna på avreseorten har tillåtits utföra erforderlig kontroll. Undantagsvis kan det också komma att te sig oskäligt att utkräva hela återresekostnaden från det

bolag som endast har ansvaret för sista delen av resan. I allmänhet bör det dock kunna krävas att erforderlig kontroll företas just inför den sista sträckan och att flygbolagen därför sins emellan löser hur kostnadsansvaret skall fördelas.

Utlänningslagens regler om transportörsansvar har inte kommit att till— lämpas i någon större omfattning. Detta beror delvis på att de flesta avvis- ningsärenden är av den typ att beslut om avvisning med omedelbar verk- ställighet inte kan fattas. I andra fall har administrativa omständigheter för- dröjt utkrävandet av ansvar. Hösten 1994 uppgavs att ett hundratal över- klaganden skett sedan år 1989. Regeringsrätten har prövat en handfull ärenden.

Internationella förhållanden

I Danmark finns regler om transportörsansvar sedan år 1983. Även i Danmark utdöms böter för transportörer som befraktar utlänningar utan erforderliga handlingar till Danmark. Böterna kan uppgå till belopp mot- svarande 1 500 dollar. Transportören kan åläggas att ersätta kostnader för utlänningens resa ut ur Danmark.

I Frankrike kan transportörer dömas att betala upp till 10 000 franc per utlänning som saknar för inresa erforderliga korrekta handlingar. Om utlänningen söker asyl i Frankrike och ansökningen bifalls eller i vart fall inte bedöms som uppenbart ogrundad undantas transportören från straffansvar. Transportören kan även undantas om resenären vid avresan visat korrekta handlingar eller handlingar som inte varit uppenbart felaktiga.

I Kanada kan transportören dömas att betala upp till 10 000 kanadensiska dollar i böter om han borde ha insett att den befordrade passageraren saknade erforderliga handlingar. Flygplanet kan också beslagtas under vissa förutsättningar. Likaså föreligger ett ansvar för flygbolaget att ersätta kost- nader som kan uppkomma i samband med en avvisning. För att underlätta för flygbolagen att kontrollera handlingar deltar immigrationsmyndigheterna i utbildning av flygbolagens personal. Immigrationsmyndigheten har personal utplacerad på vissa utländska flygplatser. Denna personal skall kunna ge råd till flygbolagens personal.

INederländerna kan transportörer dömas till böter och även fängelse. Liksom i Frankrike finns här ett undantag om den transporterade utlänningen är flykting.

Bestämmelserna i Tyskland är införda i den tyska utlänningslagen och innefattar regler om påföljd. En transportör kan få erlägga mellan 2 000 och 5 000 mark i böter per resenär som saknar för inresa erforderliga dokument. Utöver böter kan transportören få betala utlänningens resa från Tyskland samt reskostnader för bevakningspersonal. För närvarande behandlar den federala

konstitutionsdomstolen ett mål om huruvida dessa bestämmelser står i överensstämmelse med grundlagen.

Någon EU-rätt finns ännu inte på området. Det är således medlems- staternas nationella lagstiftning som tillämpas. De här behandlade frågorna berörs närmast i den ännu inte antagna yttre gränskontrollkonventionen. Enligt denna skall medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning införa regler som ger möjlighet för myndigheterna att bestraffa transportörer som transpor- terar resenärer utan erforderliga inresehandlingar. Av artikel 4 (2) i anslut- ningsfördraget till Maastrichtfördraget framgår att de nya medlemsstaterna (som Sverige således har undertecknat) förbinder sig att tillträda de kon- ventioner som är oskiljaktigt förbundna med förverkligandet av Romför- dragets mål. I förklaring 49 av de nya medlemsstaterna vilken fogats till anslutningsfördraget sägs att när det gäller sådana konventioner som avses i artiklarna 3 och 4 (2) i anslutningsakten och som ännu är föremål för för— handlingar godtar de nya medlemsstaterna det som de nuvarande medlems- staterna eller rådet på dagen för anslutningen enats om och kommer följakt- ligen att delta i fortsatta förhandlingar rörande dessa konventioner bara med avseende på sådana frågor som återstår att lösa. Sverige har således förbundit sig att anta de delar av yttre gränskontrollkonventionen som inte längre är öppna för förhandlingar, däribland reglerna om transportörsansvar.

l tillämpningskonventionen till Schengenavtalet förbinder sig de avtals- slutande länderna att i sin nationella lagstiftning införa såväl ett kostnads- ansvar,1i likhet med det som redan finns i svensk rätt, samt sanktioner exempelvis böter eller straffavgifter.

6.9.2. Organisatörer av illegal invandring

Nuvarande ordning

Mot bakgrund av då inträffade händelser infördes år 1984 i utlänningslagen en straffbestämmelse avseende den som i vinningssyfte planlägger och organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd. Ursprungligen var straffsatsen högst ett års fängelse. Detta ändrades i samband med att nu gällande utlänningslagen infördes år 1989 till två års fängelse.Ansvaret för organisatörer framgår numera av 10 kap. 5 & UtlL:

I propositionen till nuvarande utlänningslag (prop. 1988/89:86 s. 130) redovisades att några remissinstanser gjort gällande att bestämmelsen inte var effektiv bl.a. på grund av svårigheterna att bevisa att gärningsmannen hade handlat i vinningssyfte. Föredragande statsråd anförde emellertid beträffande vinningssyftet att bestämmelsen hade tillämpats i flera fall under de få år den vid tillfället varit gällande. Statsrådet fann det därför inte då påkallat att föreslå att det särskilda vinningsrekvisitet togs bort. Däremot ansåg statsrådet det

angeläget att påföljden gjordes så pass kännbar att den kan ha avhållande verkan, trots de uppenbart mycket höga vinster som verksamheten kan ge.

Hittillsvarande utveckling

Den enklaste sättet att organisera denna typ av inresor är att gömma utlän- ningen i exempelvis en personbil, lastbil eller husvagn. I vissa fall har for- donet försetts med ett specialbyggt dolt förvaringsutrymme.

Det vanligaste tillvägagångssättet är att låna ut en äkta passhandling till resenären. Organisatören lånar då ut ett pass till den som vill resa in. Är passet svenskt kan det naturligtvis användas för inresa. Är passet utländskt och försett med uppgifter om visering eller uppehållstillstånd kan det natur- ligtvis också användas för inresa. Det pass som används för inresan över- lämnas vanligtvis av organisatören under resan och återlämnas innan utlän— ningen når den svenska passkontrollen. Organisatören kan antingen låna ut sitt eget pass, låna ett pass från någon tredje person eller anskaffa ett stulet pass. Tusentals svenska pass anmäls som försvunna eller stulna varje år. Priset på den s.k. svarta marknaden för ett svenskt pass ligger på omkring 1 000 dollar.

En annan möjlighet att få inresehandlingar är att använda förfalskningar. Den enklaste och vanligaste formen av förfalskning är utbyte av foto i en äkta passhandling. Förfalskningarna har förfinats allt mer. I dag förekommer till och med förfalskningar av säkerhetslaminatet, den plastfilm som placerats över personuppgifterna i ett svenskt pass för att skydda dessa mot för- falskningar. Förfalskningar av viseringsmärken förekommer också.

De grövsta exemplen på organiserade inresor som vi ser i dag är de organisatörer som sänder ofta dåligt utrustade fartyg med asylsökande över Östersjön från Baltikum. Sådana inresor sker förutom till Sverige även till bl.a. Danmark. Till Österrike och Tyskland sker omfattande insmuggling till östländer liksom till Italien via Albanien etc. Även till USA sker den här typen av organiserade inresor främst från Asien.

De ovan beskrivna organisatörerna opererar med hjälp av en väl uppbyggd organisation. Transporter kan beställas hos organisatören eller hans represen- tanter 1 Sverige för exempelvis en anhörigs räkning. Betalningen kan erläggas antingen i Sverige av beställaren eller direkt i samband med resan av resenären själv.

Ett vanligt förfarande under senare år är att den tilltänkte resenären själv tar sig till Moskva och sedan hjälps av organisatören att ta sig vidare till Sverige. Förutom Moskva har S:t Petersburg, Kiev och Minsk blivit betydande samlingspunkter för personer på väg mot västra Europa. En av huvudanled- ningarna till att denna resväg väljs är den utbredda korruption som existerar inom vissa institutioner i det forna Sovjetunionen. I en del fall har det framkommit i svenska utredningar att tjänstemän vid gränsmyndigheterna i

dessa stater underlättat och i bland direkt deltagit i organisatörernas opera— tioner. Med den omfattning som verksamheten har skulle det inte gå att genomföra den utan att myndigheterna fick kännedom om den. Lokala kriminella organisationer deltar i verksamheten främst genom att upprätthålla kontakterna med tjänstemän inom intressanta lokala myndigheter. Något belägg för att den s.k. ryska maffian skulle vara huvudorganisatör finns inte. Tvärtom talar det mesta för att huvudorganisatörerna finns i Sverige och Danmark samt i något fall även i Tyskland.

Den första inresan av denna typ genomfördes hösten 1992. Den har sedan följts av ett antal efterföljare. Fram till våren 1995 hade sammanlagt 16 kända inresor av denna typ genomförts. De flesta har anlänt till Gotland. Sedan myndigheterna fått möjlighet att beslagta de faryg som använts har de asyl- sökande i ett flertal fall av besättningen tvingats gå över i flottar ute på öppna havet. Flottarna har sedan fått driva tills något annat fartyg upptäckt dem eller de nått land. De fartyg som använts har ofta varit i mycket dåligt skick. Sedan möjligheten att beslagta fartyget infördes har en märkbar försämring av fartygen kunnat noteras. Det kan här vara värt att nämna den risk för okontrollerade inresor som kan bli en följd av den ökande trafiken av fritidsbåter mellan Sverige och Baltikum.

Det ligger i sakens natur att det inte går att bedöma vare sig antalet personer som reser in med hjälp av organisatörer eller hur mycket pengar som omsätts. Totalt hade fram till våren 1995 omkring 1 200 personer nått Sverige med hjälp av fartyg i de ovan relaterade operationerna. Det kan dessutom konstateras att omkring 40 procent av de personer som sökte asyl under år 1994 lämnade in sin ansökan inne i landet. Eftersom flertalet av dessa var viseringsskyldiga och de dessutom oftast saknade pass finns skäl att anta att en stor del av dessa på något sätt fått hjälp att ta sig in i Sverige.

Priset för en resa med fartyg från Baltikum är enligt polisens utredningar mellan 2 500 och 3 500 dollar per person. Organisatören får sedan räkna med att omkring 1 400 dollar måste avsättas för kontakterna med kriminella organisationer i Ryssland och Baltikum bl.a. i form av mutor till tjänstemän. Andra exempel på kostnader gäller en resa från Jordanien till Sverige där den asylsökande kan få betala upp till 7 000 dollar per person medan en resa från Moskva till Sverige kan betinga ett pris på mellan 2 500 och 5 000 dollar per person.

Polisen har i vissa fall kunnat konstatera att resorna organiseras mot att resan betalas först efter ankomsten till Sverige. Sannolikt har organisatörerna bedömt att utlänningen har stora möjligheter att få uppehållstillstånd i Sverige. Resterande betalning avkrävs när utlänningen erhållit bidrag från de svenska myndigheterna. Organisatörema har nätverk av medarbetare som ser till att pengarna drivs in.

6.9.3. Identitetskontroll

Under de två första månaderna år 1995 saknade omkring 60 procent av de asylsökande pass och identitetshandlingar. De var dokumentlösa. Dokument- löshet liksom användandet av falska identiteter försvårar arbetet med pröv— ningen av asylärendena och försvårar verkställigheten av fattade avlägsnande- beslut. Verkställighetsutredningen har i sitt delbetänkande (SOU l995z55) funnit att bestämmelserna i 5 kap. 4 & UtlL som ger möjlighet för polis- myndigheter och Invandrarverket att omhänderta pass och andra iden- titetshandlingar utnyttjas på varierande sätt hos olika myndigheter.

Polismyndigheter och Invandrarverket har rätt att ta en asylsökandes fingeravtryck och att datatregistrera dem om den sökande inte kan identifiera sig eller om det finns anledning att ta honom i förvar. Fingeravtrycken registreras i ett register för vilket Rikspolisstyrelsen är ansvarigt. Bestäm- melserna i lagen (1965:94) om polisregister gäller därför.

6 . 9 . 4 Inre utlänningskontroll

I 5 kap. 6 & UtlL regleras vilken kontroll som får ske av utlänningar inne i landet, den s.k. inre utlänningskontrollen. En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han har rätt att uppehålla sig här. Utlänningar är också skyldiga att på kallelse infinna sig hos Invandrarverket eller en polismyndighet för att lämna uppgifter om sin vistelse här. I lagrummet finns en erinran införd om att det skall finnas någon särskild anledning att kontrollera en viss utlänning innan bestämmelserna får tillämpas. JO har i ärenden om utlänningskontroll från år 1980 och 1981 (dnr 762-1980 och 1377-1981) framhållit bl.a. att "enbart det förhållandet att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt inte kan ge tillräcklig anledning att hejda vederbörande på gatan och inleda utlänningskontroll". Utlänningens uppträdande eller umgänge kan emellertid ibland ge anledning till misstanke att han inte har rätt att uppehålla sig här. Kontrollåtgärder kan då vidtas med stöd av detta lagrum.

Under senare år har drygt hälften av de som sökt asyl i Sverige lämnat sina ansökningar hos polismyndigheter inne i landet. Huvuddelen har själv upp- sökt polismyndighetema och således frivilligt gett sig till känna. I stort sätt alla som i dag söker asyl i Sverige är viseringsskyldiga. I de fall de saknat visering har de ändå uppenbarligen kunnat resa in i landet och uppehålla sig här under i vart fall någon tid utan att upptäckas av myndigheterna. En allmän bedömning är att den inre utlänningskontrollen inte hör till de arbetsuppgifter som prioriteras inom polisväsendet. Endast i några få storstadsområden genomförs sådan kontroll med större intensitet.

6.9.5. Överväganden och förslag

Transportörsansvar

Den enskilde är enligt gällande lagstiftning skyldig att själv stå för sin hem- resa från Sverige. Utifrån denna princip ter det sig enligt kommittén tämligen naturligt att transponören har ett andrahandsansvar i de fall denne underlåtit att tillräckligt försäkra sig om att resenären haft tillstånd för att resa in i Sverige. Detta är också förenligt med den internationella rätten på luftfartens område, som Sverige har anslutit sig till.

Enligt kommittén framstår emellertid sanktioner därutöver inte utan vidare som motiverade. Den nuvarande svenska lagstiftningen är enligt kommittén från denna utgångspunkt väl avvägd. I den konkreta tillämpningen gäller det närmast att avgöra vad som kan vara rimligt att kräva av transportören i form av kontrollåtgärder med tanke på intresset av fri samfärdsel mellan staterna.

Ett annat intresse som måste tas i beaktande är Sveriges åtagande att ge personer som tar sig hit skydd i de fall de behöver det. Ratifikationen av flyktingkonventionen samt utlänningslagens bestämmelser om skydd även därutöver speglar detta åtagande. Den underförstådda förutsättningen för asylrätten är att skyddsbehövande i tillräcklig mån skall ha möjlighet att ta sig till Sverige om skydd inte kan erbjudas någon annanstans. Med denna ut- gångspunkt ter sig utökade sanktioner mot transportörer inte heller självklara.

Att som i nuvarande bestämmelser endast utlösa sanktioner i de fall personen avlägsnas från landet kan tyckas innebära en lösning på detta dilemma”. Nackdelen är dock, att urskiljandet av vilka som kan påräkna lagenligt skydd i Sverige och vilka som kommer att återsändas, på detta sätt läggs på transportören. I realiteten har transportören små möjligheter och ännu mindre skyldighet att göra en sådan bedömning. Resultatet blir regel- mässigt att presumtiva resenärer, skyddsbehövande eller ej, får sina doku- ment granskade som om de redan var vid den svenska gränsen och skulle genomgå inresekontroll av myndigheterna. Skillnaden är att privata företag nu tvingas utföra denna uppgift och att skyddsbehövande som skulle släppas in i Sverige av myndigheterna inte kan ta sig fram hit. Att på detta sätt hindra att skyddsreglerna i konventionen kan användas är något som bl.a. starkt kritiseras av UNHCR.

Strikt ansvar med straffavgifter för transportörer har övervägts av kommittén. Det har emellertid inte visats att nuvarande svårigheter kring invandringsregleringen till någon väsentlig del beror på otillräckliga sank- tioner mot transportörerna. Redan av detta skäl saknas därför anledning att införa strikt ansvar med straffavgifter.

Långsiktigt anser kommittén att Sverige och EU bör sträva efter att reducera hindren för människor att förflytta sig mellan EU och andra regioner. En omedelbar tvingande uppgift för EU:s medlemsstater, nöd-

vändig för att ha en fri rörlighet mellan dessa stater, är emellertid att bygga upp en gemensam yttre gränskontroll.

Som ovan redovisats arbetar man inom EU på en yttre gränskontroll— konvention. Detta arbete kommer att ta tid. De regler om transportörsansvar som nu finns bland EU:s medlemsstater har tillkommit på respektive lands initiativ och inte på grund av några unionsbestämmelser. Enligt kommitténs bedömning uppfyller de nuvarande svenska transportörsbestämmelserna kraven i det existerande utkastet till yttre gränskontrollkonvention. Sverige bör i ev. framtida diskussioner inom EU hävda denna uppfattning.

Vid en avvägning mellan olika intressen finner kommittén att de nuvarande reglerna om transportörsansvar i utlänningslagen bör bibehållas. Transpor— törema bör alltså vara ansvariga för de kostnader som uppstår då en utlänning avlägsnas från Sverige.

Organisatörsansvar

Huvuddelen av de som organiserar de asylsökandes inresor genomför sin verksamhet på affärsmässiga grunder. Med hänsyn till de priser organisa- törerna tar för sina tjänster och det stora antal personer det kan antas beröra kan det konstateras att verksamheten med att organisera inresor av personer som avser att söka asyl omsätter oerhört stora belopp. Trots detta har ett styrkande av vinningsrekvisitet erfarenhetsmässigt visat sig utgöra den största svårigheten vid utredningar av dessa brott. Ofta finns inget intresse från någondera parten att underlätta utredningen i denna del. Vittnesmål från många asylsökande ger vid handen att organisatörerna i många fall är helt hänsynslösa. Det dåliga skicket på flera av de fartyg som används vid en del transporter talar också sitt tydliga språk.

Kommittén har övervägt om vinningsrekvisitet i 10 kap. 5 5 l stycket UtlL bör bibehållas. I ett antal domar under senare år har vinningsrekvisitet bedömts vara uppfyllt om den betalning som lämnats för transporten bidragit till gärningsmannens uppehälle. Kommittén finner med hänsyn härtill ingen anledning föreslå ändring av det materiella innehållet i bestämmelsen. Med hänsyn till den beskrivna utvecklingen bör emellertid uttrycket i 10 kap. UtlL "i vinstsyfte" ändras till "mot betalning".

Med hänsyn till den omfattning verksamheten har och de allvarliga konsekvenser den kan medföra för såväl enskilda som samhälle bör brottet betraktas som allvarligt. Ett sätt för samhället att understryka sitt starka ogillande av ett brott är att belägga det med kännbara påföljder. Detta är samtidigt en signal till de rättsvårdande myndigheterna dessa bör öka ansträngningarna att beivra brotten. En rimlig skärpning av påföljden bör vara höjning av straffskalan från två till fyra års fängelse. Detta svarar även mot rättsutvecklingen i övriga europeiska länder. Om brottet är mindre grovt bör straffet kunna sättas till böter eller fängelse i högst sex månader. Som

exempel på ett mindre grovt brott bör kunna nämnas att brottet varit av engångsnatur och avsett en släktings inresa i Sverige.

Identitetskontroll

Verkställighetsutredningen föreslår att pass och andra identifikationshand- lingar regelmässigt omhändertas när en asylansökan lämnas in till Invandrar— verket. Vidare föreslås att samtliga asylsökande fotograferas samt finger- avtryck tas och dataregistreras. Rikspolisstyrelsen bör även i fortsättningen vara ansvarig myndighet för fingeravtrycksregistret.

Kommittén delar Verkställighetsutredningens uppfattning att det för såväl bedömningen av asylärendet som för genomförandet av en eventuell verk— ställighet av ett avlägsnandebeslut är angeläget att säkerställa den asyl— sökandes identitet. Ett sådant medel är att i ökad grad utnyttja utlännings- lagens möjligheter till att systematiskt försäkra sig om pass och andra identi- fikationshandlingar.

Ett fotografi av sökanden bör fogas till den dossier som Invandrarverket upprättar över varje asylsökande. I förhållande till de ofta mycket känsliga och personliga uppgifter som en sökande lämnar till Invandrarverket under asylutredningen är en fotografering ett mindre ingrepp i den sökandes per- sonliga frihet. Kommittén tillstyrker att en regel om obligatorisk fotografering införs men anser i likhet med Verkställighetsutredningen att någon data- registrering av fotografier inte bör tillåtas.

En ordning där fingeravtryck obligatoriskt tas av alla sylsökande och där fingeravtrycken dataregisteras innebär ett personlighetsintrång precis som all annan registrering av enskilda människor. Den inskränkning av en enskilds personliga frihet som ett obligatorium utgör måste motsvaras av ett legitimt behov av information och ökad kunskap för samhället. När det gäller den form av uppgiftsinsamling som det här handlar om är det övergripande kravet på allmännytta dock inte tillräckligt starkt argument. Uppgiftssamlingen måste dessutom vara av stor vikt för att en myndighet skall kunna fullgöra de uppgifter som staten ålagt dem. Kommittén delar Verkställighetsutredningens uppfattning att en obligatorisk dataregistering av fingeravtryck dels under- lättar identifikationen av den asylsökande vid prövningen av ärendet, dels underlättar verkställigheten av ett eventuellt avlägsnadebeslut. Kommittén tillstyrker därför förslaget även i denna del.

Inre utlänningskontroll

Sverige har anslutit sig till nordiska passkontrollöverenskommelsen, se avsnitt 6.6.2, och därmed förbundit sig att inte ha reguljär passkontroll vid gränserna mot övriga nordiska länder eller avseende resenärer som anländer direkt från dessa länder. Detta gäller såväl vid landgränser som i hamnar och

på flygplatser. Medlemskapet i EU innebär att Sverige deltar i arbetet att avskaffa passkontroller. En minskad kontroll vid de inre EU-gränsema lik— som vid de inomnordiska gränserna förutsätter att kontrollåtgärder i stället vidtas dels vid de yttre gränserna, dels inne i respektive land. Frågor om yttre gränskontroll behandlas i avsnitt 5.4.4. Enligt kommitténs uppfattning bör den inre utlänningskontrollen tillmätas en större betydelse än den för när- varande synes ha. Kommittén finner det synnerligen angeläget att Rikspolis- styrelsen och de lokala polismyndighetema ökar sina insatser genomföra såväl inre utlänningskontroll som vidta åtgärder mot organisatörer av illegal invandring. Det är viktigt att polismyndighetema vidtar erforderliga åtgärder då organisatörer av illegal invandring upptäcks liksom då utlänningar som vistas här illegalt påträffas.

7. Återvandring

Det är en mänsklig rättighet att återvända till sitt land. Att främja frivillig återvandring bör därför vara en viktig del av flyktingpolitiken. Detta synsätt bör i princip prägla mottagandet från första början.

Den som vill återvända bör uppmuntras och få bättre stöd. Åter- vandringsprogram bör vara anpassade efter gruppernas olikartade situation.

För dem som erhåller tillfälligt uppehållstillstånd bör inriktning på återvandring vara vägledande för hur vistelsetiden i Sverige skall ut— nyttjas.

Särskilda resurser för återvandringsprojekt med inriktning på flyk- tingarnas olika ursprungsländer bör avsättas. Återvandringsprojekt bör också bedrivas som en del av utvecklingsbiståndet.

Det bör även i fortsättningen vara möjligt att återinvandra till Sverige inom viss tid och beroende på graden av anknytning till vårt land.

En delegation för återvandringsfrågor bör inrättas med företrädare för myndigheter och frivilligorganisationer. Organisationerna bör ges en utökad roll för insatser såväl inom som utom Sverige.

7.1. Bakgrund

7.1.1. Regler för registrering av invandring och utvandring

För att kunna bli registrerad som inflyttad från utlandet skall en person avse att vistas i Sverige minst ett år. För att en medborgare i ett utomnordiskt land (eller statslös) skall kunna folkbokföras krävs uppehållstillstånd för minst ett år (eller att Invandrarverket för tillstånd under kortare tid angett att det skall kunna ligga till grund för folkbokföring). Utvandrare är på motsvarande sätt _ den som avförs i folkbokföringen som utvandrad (i vissa fall även personer överförda till obefintlighetsregistret). För att avregistrering skall ske fordras att syftet med utflyttningen är stadigvarande bosättning i utlandet, ej exem- pelvis längre studievistelse. Om en i Sverige bosatt person flyttar ut ur Sverige för stadigvarande bosättning som avses omfatta mer än ett år skall han avregistrera sig som folkbokförd i Sverige.

För medborgare i andra nordiska länder gäller i princip samma tidsgränser för när folkbokföring och avregistrering skall ske. På grund av överens- kommelsen om det nordiska flyttningsbetyget gäller dock i praktiken för

flyttande till Danmark en tremånadersgräns och till Norge en sexmånaders- gräns.

Den flyttande skall i princip själv inom två veckor anmäla inflyttning re- spektive utflyttning. Den tidpunkt för flyttningen som statistiken bygger på är veckan när ändringen registrerades i länsstyrelsens dataregister, inte den fak- tiska flyttningsdagen.

7. 1 . 2 Återvandringens omfattning

En allmän erfarenhet av migrationen till Sverige och övriga Västeuropa sedan 1950—talet var länge att cirka en tredjedel av invandrarna återvänder inom en treårsperiod och långsiktigt sammanlagt omkring hälften. Av dem som invandrade år 1970 hade 20 år senare 60 procent utvandrat. Av dem som kom till Sverige år 1980 hade 10 år senare 40 procent lämnat landet.

Återvandringen skiftar starkt mellan olika nationaliteter i Sverige. Invand— rare från västeuropeiska länder och USA har exempelvis haft ett högt återvändande jämfört med den heterogena gruppen invandrare från Turkiet. Medborgare i de övriga nordiska länderna utgör en stor andel av åter- vandrarna. År 1990 återvandrade t.ex. ca 12 400 nordbor medan 15 000 invandrade. Följande år utvandrade 11 500 medan cirka 7 800 invandrade.

Antalet återvandrare till utomnordiska länder är mindre. År 1994, då den största utvandrargruppen var finnar, ca 2 600 personer, var den största utomnordiska utvandrargruppen iranier, ca 700 personer.

Av figur 6 framgår de stora skillnaderna i återvandringsmönster mellan invandrare av olika nationalitet som invandrade till Sverige år 1982. Åter— vändandet äger till stor del rum under de första åren efter ankomsten till Sverige.

Figur 6. Kumulativ andel invandrare år 1982 som lämnat Sverige 1982—93, efter medborgarskapsland

Procent 80

Norge 604

,Tyskland Grekland

40*

20 - . _ ,......mwmk =»=.=w=*W"tJugosIaVIen

.. . w wTurkiet

0 W ... WG" . ,. , ., ,,,"

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 År

Återinvandringen till Sverige (av personer som en gång återvandrat från Sverige till ursprungslandet) har varit betydande. Olika nationaliteter visar stora skillnader i återinvandringsmönstret, vilket också framgår av figur 7.

Det statistiska underlaget för att beräkna återvandring från Sverige och återinvandringen tillbaka till landet har brister. Flera statistikkällor pekar på att ca 10 procent eller ca 40 000 personer av de utomnordiska invandrare som enligt folkbokföringen vistas här inte längre finns i landet. För enskilda nationaliteter kan missvisningen vara betydande. Dessa personer skulle så- ledes ha avregistrerat sig men har ej gjort detta.

En orsak till underlåtenheten kan vara okunskap om skyldigheten att anmäla flyttningen till folkbokföringsmyndigheten eller ett allmänt ointresse för att fullgöra skyldigheten. Det har också framförts som en möjlig del- förklaring att vissa utvandrare medvetet valt att inte anmäla flyttningen för att inte mista fördelar som är knutna till bosättning till Sverige. För den som inte är svensk medborgare skulle också kunna spela in att man vill behålla sitt permanenta uppehållstillstånd och även efter en längre tid ha möjlighet att bosätta sig i Sverige igen.

Figur 7. Kumulativ andel återinvandrare till Sverige 1982—93 bland utvandrare från Sverige år 1982, efter medborgarskap

Procent

60

.. Turkiet 50 " ' ** Jugoslavien 40 30

Grekland 20 Norge

Tyskland

10 ( 0

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 Är

7.1.3. Tidigare återvandringspolitik

Fram till slutet av 1980-talet saknade Sverige en uttalad återvandringspolitik. Ekonomiska eller andra incitament för att stimulera till återvandring sågs som oförenliga med målen för 1975 års invandrar- och minoritetspolitik. Invand— rarpolitiken fokuserades på åtgärder för att integrera de nya befolknings- grupperna och förankra detta synsätt hos befolkningen. Redan 1968 års riktlinjer för utlänningspolitiken framhöll emellertid betydelsen av att invand- rare fick tillfälle att hålla kontakt med hemlandets språk och kultur och härigenom behålla möjligheten till ett fritt val mellan att stanna i Sverige och att återvända. Utvecklandet av en invandrarpolitik med stöd åt barnen för att utveckla färdigheterna i föräldrarnas modersmål, stöd åt invandrarförening— ama etc är i linje med detta ställningstagande även om andra motiv för åtgärderna övervägde. I 1975 års valfrihetsmål ingick emellertid som ett viktigt element möjligheterna att återvandra.

Vissa stödinsatser för återvändande utgick i begränsad utsträckning. Ett betydande samarbete förekom mellan arbetsmarknadsmyndighetema i Sverige och Finland med bl.a. möjlighet till betalda besöksresor i samband med sökt anställning (det senare även i förhållande till Jugoslavien). Flyktingar kunde få bidrag till återvändanderesan. Den flyktinginvandring som förekom fram

till år 1973 gällde emellertid i stort sett personer från östeuropeiska länder, till vilka det från början framstod som orealistiskt att återvända.

7.2. Nuvarande ordning 7.2.1 1989 års allmänna riktlinjer

År 1989 godkände riksdagen ett regeringsförslag med utgångspunkter för en återvandrarpolitik (prop 1988/89:100 bil. 12).

Som en grundläggande princip fastslogs, att all återvandring skall vara frivillig. Omfattande ekonomiska bidrag till återvandrare skulle kunna upp- fattas som påtryckningar för att förmå dem att lämna Sverige.

Vidare görs i riktlinjerna den bedömningen att den flykting som inriktar sig på "en positiv integration" i Sverige därigenom får "bästa möjliga förutsätt- ningar för framtiden", vare sig han stannar i Sverige eller väljer att åter— vandra. En god invandrarpolitik blir därigenom också en god återvandrar- politik. Nyanlända flyktingar bör tidigt förmås att inse betydelsen av att planera för en tillvaro i Sverige och personal som arbetar med flyktingar bör ha denna insikt-. Flyktingars egna organisationer sägs ha en viktig uppgift i att förmedla erfarenheter av exil och återvandring.

Det statliga och kommunala mottagandet av flyktingar har i praktiken kommit att fokuseras på möjligheterna att integrera sig i Sverige utan särskilt beaktande av återvandringsaspekten.

En återvandring bör vidare enligt riktlinjerna vara noga planerad och förberedd, i första hand av flyktingen själv och hans familj men med en viktig roll för enskilda organisationer i att förbereda flyktingen. Invandrarverket kan ge ekonomiskt stöd åt projekt med sådan verksamhet. Budgetåret 1994/95 har drygt 600 000 kr fördelats för detta ändamål.

Sociala Missionen har sedan 1986 arbetat med att stödja presumtiva åter— vandrare i deras förberedelser inför återvändande, både på det praktiska och på det psykologiska planet. Verksamheten består av information, vidareut— bildning och psyko-sociala insatser. Metoderna har utvecklats från att inled- ningsvis ha en tyngdpunkt på individuell rådgivning till mer grupporienterade arbetsformer såsom studiecirklar och konferenser. Man når också svensk personal som kommer i kontakt med återvandringsfrågor.

Under senare år har 200 000—500 000 kr. beviljats per budgetår av Invandrarverket för sådan verksamhet. Huvudsakligen har latinamerikaner (främst chilener) vänt sig till projektet. Åtskilliga av dessa har varit svenska medborgare. Under de senaste åren har organisationer bland eritreaner, salvadoraner och kurder haft kontakt med Sociala Missionen för att dra nytta av dess erfarenheter. Sociala Missionen har vidare medverkat i mottagandet av bosnierna och har då från början tagit upp återvandringsaspekten. Flera

studieförbund (Vuxenskolan och Studiefrämjandet) har också erhållit projekt- medel för att utveckla studiecirkelverksamhet inför återvandring.

Ett antal invandrar-/flyktingorganisationer har också beviljats projektmedel under de senaste åren för att inom den egna organisationen arbeta med för— beredelser för återvandring. Det gäller samtliga fem chilenska riksförbund, Kurdiska riksförbundet, Eritreanska riksförbundet, Salvadoranska riksför- bundet samt Kroatiska riksförbundet. En latinamerikansk kvinnoförening har fått stöd för ett projekt som speciellt vänder sig till äldre kvinnor som önskar återvända.

Det förutses i 1989 års riktlinjer att återvandringen kan komma att öka väsentligt och därmed även informationsbehovcn om ursprungsländema. Invandrarverk förutsätts bevaka behovet av sådan information och studie- cirkelmaterial om exilens villkor och om återvandring. Direkta statliga insatser för att förse presumtiva återvandrare med information om hemlandet har bland flyktinggrupper främst gjorts för chilener, i samarbete med chilenska myndigheter.

Enligt riktlinjerna bör vidare det stöd som den svenska staten lämpligen kan ge åt enskilda flyktingar som har återvandrat ses som en del av det humanitära biståndet till andra länder. Återvandringsfrågorna bör ges stor uppmärksamhet inom ramen för Sveriges deltagande i internationellt sam- arbete.

7 .2.2 Resebidrag

Äterresebidrag till flyktingar och familjemedlemmar utgår efter individuell prövning av Invandrarverket. Den som blivit svensk medborgare kan inte få återresebidrag. Bidrag får lämnas till reskostnader, uppehälle under resan och de första dygnen i det nya bosättningslandet samt kostnader för bagage- transport och annat som har samband med resan med sammanlagt högst 1 500 kr. per person, dock högst 7 500 kr. för flyktingen och hans familj. Budgetåret 1993/94 fick 376 personer återresebidrag, flertalet liksom under de närmast föregående åren avseende Chile. Det är alltså en liten del av total— antalet återvandrare, som flyttar med svenskt återresebidrag.

7.2.3. Bistånd till repatriering av flyktingar

Svenskt utvecklingsbistånd till repatriering av flyktingar genom UNHCR har blivit en allt viktigare del av det internationella flyktingbiståndet under senare år. Flera hundra miljoner kronor används årligen för detta ändamål inom det svenska katastrofbiståndet och det humanitära biståndet. Främst rör det sig om flyktingar som ursprungligen kommit från landsbygden och som återvänder från flyktingläger i tredje världen. Någon särskild inriktning på att

just återvändande från Sverige skall komma i åtnjutande av verksamheten finns inte och har hittills heller inte eftersträvats från svensk sida. Detta är i sig naturligt eftersom programmen i allmänhet inte nämnvärt berör de flyk- tingar som finns i just Sverige. En uppskattning kan vara att enstaka flyktingar från Sverige har fått sin första vistelsetid i hemlandet underlättad.

Det sammanhang som återvändande flyktingar från Sverige till tredje världen ingår i kan belysas med att UNHCR år 1992 hjälpte 2,4 miljoner per- soner att återvända till sitt hemland, däribland fler än 1,5 miljoner afghaner. Detta motsvarar ett genomsnitt av 46 000 personer i veckan. Åtskilliga åter- vänder till hemländer där den aktuella konflikten bilagts. Flertalet återvändan— de under början av 1990—talet har emellertid begett sig till länder där den konflikt som fått dem att emigrera fortfarande pågått eller landet i vart fall kännetecknats av fortsatt instabilitet eller otrygghet. Orsaken till att man ändå återvänder tycks vara en blandning av olika faktorer. Längtan till hemlandet är en omständighet. Möjligheterna till permanent bosättning i ett första asylland i tredje världen är i allmänhet små och tycks minska. Vidarebosättning i tredje land är en möjlighet som funnits för endast 0,5 procent av de skyddsbe- hövande. Även tidsbegränsad asyl ges mindre ofta. Ett liv i exil är för många ett liv i elände fattigdom, beroende och frustration. En särskild kategori är de som återvänder för att de hamnat i en ny farlig situation med t.ex. utbrott av strider i asyllandet. I andra fall återvänder man i en mer eller mindre befogad känsla av att förhållandena i hemlandet har förändrats. Det kan också vara så att man är rädd att gå miste om möjligheterna att kräva tillbaka egendom eller rättigheter.

De som återvänder efter att ha sökt skydd i ett annat land kommer ofta till områden som bebos av människor som stannat kvar men också av tidigare internflyktingar. Ofta möter de återvändande ett påtagligt avståndstagande från dem som stannat kvar i landet.

Ätervändande från ett land som Sverige har under exilen levt i en jäm- förelsevis privilegierad situation materiellt sett och med en social och ekono— misk grundtrygghet garanterad om man stannar kvar. Detta påverkar i hög grad både valet mellan att stanna kvar eller återvända och situationen efter ett återvändande, bl.a. omgivningens förhållningssätt.

Erfarenheter av återvändande av flyktingar finns dokumenterade och utvär- deringar av olika insatser har gjorts. De rör emellertid i stort sett återvändande mellan länder i tredje världen och det är svårbedömbart i vilken utsträckning erfarenheterna går att bygga på för en politik för återvändande från väst- europeiska länder till tredje världen. En betydande återvandring har visser- ligen ägt rum från dessa länder till Chile men de insatser som gjorts i detta sammanhang har inte dokumenterats och utvärderats tillräckligt.

Enligt officiella chilenska bedömningar lämnade ca 200 000 personer Chile under militärjuntans tid och bosatte sig i drygt 120 länder. En stor del av chilenama kom till följd av den svenska politiken att slå sig ner i Sverige, ca

35 000 personer. Under 80-talet och — mer omfattande — första hälften av 90- talet har många chilener återvänt till följd av demokratins återinförande och den ekonomiska utvecklingen. När det gäller Sverige är det dock sammanlagt en liten del av chilenema i landet som återvänt.

Insatser för att underlätta återvändande har gjorts av internationella orga— nisationer i samarbete med lokala frivilligorganisationer samt under den senare fasen av chilenska staten. Exilländer har i mycket varierande utsträck— ning stött processen.

Bilateralt svenskt stöd för återvändande har under ett antal år utgått i förhållande till Chile med cirka 10—15 milj. kr årligen, liknande det som tidi- gare getts i Uruguay. Ett program för att stödja arbetsintegrationen för åter- vändande, PRAL, upprättades vid mitten av 1980-talet av ett antal chilenska frivilligorganisationer under IOMs överinseende. Svenska Diakonia spelade en viktig roll vid programmets tillkomst och Sveriges bistånd sedan dess har förmedlats genom Diakonia. Någon öronmärkning av de svenska medlen skedde inte medan exempelvis Norge knöt 50 procent av sitt bistånd till återvändare från Norge. Sverige har vidare stött det 1990 upprättade statliga chilenska återvandrarkontorets program för rådgivning och praktisk hjälp av olika slag, som revalidering av utländska examina, tullfri införsel m.m.

Projekten har sannolikt inte haft avgörande betydelse för den återvandring till Chile som skett från Sverige men kan ha underlättat den första vistelse— tiden för ett mindre antal personer. Hittills har av flera uppskattningar att döma ca 5 000 chilenare eller något fler återvänt från Sverige. Den svenska migrationsstatistiken, baserad på folkbokföringen, skulle i så fall ge en be- tydande underrapponering. Enligt statistiken har under 1990—talet årligen flera hundra chilenare återinvandrat till Sverige. Det finns uppgifter som tyder på att den verkliga återinvandringen på motsvarande sätt varit avsevärt högre. Enligt vissa bedömare skulle redan den helt övervägande delen av återvand- rarna ha återflyttat till Sverige.

En sammanfattande rapport av erfarenheter av det chilenska återvändandet, Återvandring till Chile, har på uppdrag av Flyktingpolitiska kommittén utarbetats av Börje Sjöquist. I rapporten jämförs stödet åt PRAL i Chile 1991—94 med ca 35 milj. kr med projektstödet åt Sociala Missionen i Sverige (huvudsakligen för chilener) under perioden 1990/91—1994/95 med 1,5 milj. kr (förutom resebidragen till en kostnad av några miljoner kronor årligen). Frågan ställs också varför så få återvändande från Sverige fått plats i PRAL- programmet med tanke på bl.a. det svenska rådgivningsprogrammet och det omfattande svenska stödet åt PRAL. Enligt rapporten visar erfarenheterna i Chile att förberedelserna i exillandet varit det mest avgörande för om återvändandet blivit lyckat eller ej samt att inträdet i arbetslivet är den absolut viktigaste enskilda faktorn.

Något givet svar finns enligt rapporten inte på frågan om bilaterala pro- gram eller, som Sverige agerat, generellt stöd till verksamhet öppen för alla

återvändare är att föredra. Allmänt dras slutsatsen att den enskilde individens egen kraft och kapacitet måste tas tillvara och inte kan ersättas av stöd— program.

7.2.4. Riktlinjer för återinvandring till Sverige

Det finns en väl utvecklad praxis om under vilka omständigheter en tidigare vistelse i Sverige kan läggas till grund för uppehållstillstånd. Hänsyn tas till såväl utlandsvistelsen som den tidigare vistelsen i Sverige. Har utlandsvistel- sen varat högst ett år beviljas uppehållstillstånd oavsett längden av den tidigare vistelsen här. Detsamma gäller om utlandsvistelsen varat högst tre år och berott på militärtjänst eller något annat tvingande skäl, t.ex. sjukdom. Om utlandsvistelsen varat längre än ett år och högst tre år beviljas tillstånd om den tidigare vistelsen i Sverige varat minst fyra år. Har utlandsvistelsen varat längre än tre år beviljas normalt inte uppehållstillstånd på grund av tidigare vistelse här. Undantag kan göras om den tidigare vistelsen här varit mycket lång, minst 10-15 år eller om det föreligger starka skäl, t.ex. släktanknytning eller om det är fråga om en person som haft sin skolgång i Sverige. Har sökanden bildat familj i hemlandet gäller strängare regler för uppehållstill- stånd. Hänsyn tas dock till såväl den nya familjebildningen som till anknyt- ningen till Sverige och till annat land.

7.2.5. Riktlinjer för återvandringsinsatser vid tidsbegränsat uppehållstillstånd

År 1994 infördes möjligheten att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd, främst för situationer då skyddssökande flyr undan konflikter och kriser som kan bedömas ha en kortare varaktighet. Som regel bedöms det bli fråga om högst ett års vistelse här i landet med tidsbegränsat uppehållstillstånd. "Under denna tid kommer det inte att bli fråga om några långtgående insatser för att integrera de skyddsbehövande i det svenska samhället. De ...bör inte om- fattas av det kommunala flyktingmottagandet." Mer långtgående integra- tionsinsatser "måste te sig märkliga för den enskilde, som har för avsikt att stanna här endast under en begränsad tid. Insatserna kan också bli kostsamma för samhället. I stället skulle insatserna kunna inriktas på förberedelser för ett återvändande och till stöd på annat sätt där katastrofen inträffat. Insatserna i Sverige skulle således i högre utsträckning kunna inriktas på de särskilda behoven hos de enskilda individerna samtidigt som det sannolikt skulle kunna ske till en lägre kostnad än i dag." (Prop. 1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m.).

Kommittén har i avsnitt 6.7 behandlat frågan om tidsbegränsade uppe- hållstillstånd.

7.2.6. Förberedelser för återvändande till Bosnien- Hercegovina

Frågor om återvandring aktualiserades åter i samband med det praxisbeslut som togs i juni 1993 och som innebar att ett stort antal personer som flytt undan kriget och oroligheterna i Bosnien-Hercegovina kunde få permanent uppehållstillstånd i Sverige. I avvägningama om man som andra länder skulle erbjuda tidsbegränsat uppehållstillstånd eller i stället permanent uppehålls- tillstånd valdes den sistnämnda lösningen men det ansågs att man borde överväga att kombinera denna med någon form av återvandringsprogram. Motiven skulle vara antagandet att många vill återvända och att Sverige inte bör bidra till att underlätta den etniska rensningen samt de dåliga förutsätt— ningarna för att kunna etablera sig på den svenska arbetsmarknaden.

En rapport lades i januari 1994 fram av en interdepartemental arbetsgrupp, Migrationspolitik och biståndspolititik, Repatriering — med speciell inriktning mot återvandring av bosnier. Där betonas att flyktingarna i Sverige bör ses som en resurs som kan användas vid den kommande återuppbyggnaden, att återvandring är för många något som är önskvärt samt att man måste finna former inom de migrations— och biståndspolitiska områdena för att samordna återvandrings- och återuppbyggnadsprojekt.

En interdepartemental policyrapport presenterad i maj 1994 fastslår de riktlinjer som den svenska återvandringspolitiken gentemot f.d. Jugoslavien bör följa. Bl.a. skall all återvandring vara frivillig, återvandringen bör förberedas på bästa sätt i asyllandet och flyktingarna i Sverige bör ses som en resurs som kan användas i den kommande återuppbyggnaden.

Sverige har nu gett ca 40 000 flyktingar från Bosnien-Hercegovina permanent uppehållstillstånd. Bland annat visar en av ICMPD utförd studie utförd på uppdrag av EU:s administration i Mostar att en stor andel av de bosniska flyktingarna i Sverige vill återvända till sitt hemland, när och om förutsättningarna är sådana att det är möjligt. I den ovan nämnda rapporten anges att det är viktigt att skapa möjligheter för att den bosniska gruppens egen kompetens kan komma till nytta i det framtida återuppbyggnadsarbetet i Bosnien-Hercegovina.

Med denna utgångspunkt har fastslagits (prop. 1994/95:150), att ett sam— arbete med frivilliga organisationer skall upprättas som tar tillvara bosniemas kompetens och även underlättar för ett återvändande. Centrala myndigheter i Sverige skall tillsammans med relevanta frivilligorganisationer, intresse- organisationer och företrädare för näringslivet utgöra en samordningsgrupp. Gruppen skall ledas av Invandrarverket men ge organisationerna en nyckel- roll i arbetet. Riksdagen har medgivit att högst fem milj. kr får användas till förberedelsearbete i Sverige inför flyktingars deltagande i återuppbyggnaden av Bosnien-Hercegovina. Regeringen har beslutat om stöd till ett skandina—

viskt samarbetsprojekt för insatser för tillfälligt återvändande sjukvårdsper— sonal till Bosnien-Hercegovina. Svenska röda korset har erhållit medel inom ramen för detta projekt. Arbetsmarknadsstyrelsen har vidare fått direktiv om att förbereda insatser för återvändande.

Bosnien-Hercegovinas riksförbund i Sverige har samlat information om vilka av medlemmarna som vill arbeta för frivillig återvadring. Åtskilliga av dessa är välutbildade såsom läkare och ingenjörer. I flyktinggruppen finns ett behov av förberedande information och utbildning. Genom ett förberedande i Sverige kan återvändandet komma att underlättas.

7.2.7. Planer på återvandringsprojekt

Enskilda kommuner och ett antal invandrarorganisationer planerar och disku- terar på olika håll i landet möjligheterna för att ansöka om stöd och sätta igång olika former av småskaliga återvandrarprojekt, t.ex. gällande en specifik invandrargrupp.

Inom Bolivianska riksförbundet har exempelvis skisserats ett förslag till hur ett pilotprojekt för återvändande av bolivianska flyktingar i Sverige skulle kunna utformas. Riksförbundet anser att det finns goda förutsättningar för ett lyckat återvändande och att det råder intresse inom gruppen som består av ca 2 200 personer. Som stöd för projektet anger man möjligheten att knyta återvändande bolivianer till utvecklingsprojekt i Bolivia och därigenom skapa tillräckliga garantier för dem som deltar i projekten för att de skall våga försöka sig på ett återvändande till hemlandet. Projektidén innefattar bl.a. ett förslag om återvändarbidrag. Möjliga projekt för återvändande bolivianer skulle vara arbete inom gängse biståndsområden såsom vattenförsörjning, hälsovård, kunskaps- och teknologiöverföring.

Som arbetsform skisserar riksförbundet en arbetsgrupp med representanter för svenska myndigheter och de bolivianska flyktingarna samt medverkan av den bolivianska regeringen och företrädare för svenskt näringsliv. Arbets- gruppen skulle planera och genomföra eventuell utbildning i Sverige av de personer som tänker återvända samt skapa kontakter mellan svenskt näringsliv och svensk förvaltning och motsvarande organ i Bolivia, med sikte på att organisera ett samarbete.

Företrädare för Aneby och Kramfors kommun visar även de på olika exempel och initiativ där man vill skapa utbildningar för invandrare med sikte på ett framtida återvändande. Utbildningen som den presenteras i förslagen är av teoretisk och praktisk art och relaterad till behoven i hemlandet för återuppbyggande insatser.

7.3. Erfarenheter från andra länder 7.3.1. Erfarenheter av återvandringsprogram

I samband med 1970-talets invandringsstopp kombinerades detta i flera västeuropeiska länder med stöd till återvandring. Även om detta i inlednings- skedet ledde till att ca 600.000 invandrare återvände till hemländerna i Syd- europa återvände många tillbaka till de länder där det tidigare varit anställda. Erfarenheterna visade således, att inte ens betydande personligt ekonomiskt stöd till den enskilde resulterade i massivt återvändande.

Under senare år har uppmärksamheten på återvandringen liksom i Sverige ökat i olika europeiska stater. Resebidrag har exempelvis höjts. Stöd har lämnats till projekt för återvändande flyktingar eller asylsökande i hemlandet. Dessa åtgärder har naturligtvis betydelse för de enskilda som kommer i åtnjutande av dem. Effekten på omfattningen av återvandringen tycks dock vara relativt liten i förhållande till de resurser som satsats.

7.3.2. Förberedelser för återvändande till Bosnien

Flyktingar från Bosnien—Hercegovina har i Sverige fått permanent uppe- hållstillstånd. Våra nordiska grannländer Danmark och Norge har däremot gett tillfälliga tillstånd med återvandring som en central utgångspunkt för mottagandet. Även andra länder i Europa har genomgående gett tillfälliga tillstånd.

Danmark

Danmark beslutade att ge den bosniska flyktinggruppen tillfälliga uppe— hållstillstånd under en tvåårsperiod och att i första hand främja ett framtida återvändande till Bosnien i stället för integration i Danmark. Det har i praktiken resulterat i skolgång enligt bosnisk läroplan och med bosniska läromedel, utbildningar och vidareutbildningar med återuppbyggnad och återvändandet i planeringen. Bosnierna har hela tiden bott på flykting— förläggningar runt om i landet, s.k. flyktinglandsbyar. Ett viktigt inslag har varit strävan efter största möjliga självförvaltning, bl.a. som ett led i en demokratisk skolning för det framtida Bosnien.

De flyktingar som under pågående konflikt ändock väljer att återvända får rådgivning och viss ekonomisk hjälp genom organisationen Dansk Flygtningehjaelp, som bistår danska staten bl.a. i integrationen av flyktingar. Hjälpen består i att skaffa transitvisum och ordna transport till och genom Kroatien. Den till hemlandet återvändande personen har rätt att inom tre månader återvända till Danmark.

Norge

Norge har också gett tillfälliga uppehållstillstånd till den bosniska flykting— gruppen, som kan sträcka sig upp till fyra år. Den norska modellen har återvändande som utgångspunkt i mottagandet men man har valt att integrera flyktingarna i det norska samhället. De bor i kommunerna och norsk skol- gång och norskundervisning erbjuds. Vissa utbildningsprojekt förekommer inriktade på en framtida återuppbyggnad av Bosnien-Hercegovina.

Så länge konflikten fortfarande pågår planeras inga särskilda insatser för återvändande men den som ändock vill vända tillbaka tilll Bosnien— Hercegovina ges ett allmänt återvändarstöd i likhet med det svenska.

Österrike

Österrike har som enda land slutit ett bilateralt återvandringsavtal med Bosnien-Hercegovina. Även om merparten av de 100 000 flyktingar som kommit till Österrike nu integreras i landet ske en betydande återvandring och pendling. Ett kontor för rådgivning till återvändande och för information till olika länder i Europa om säkra och osäkra områden skall öppnas i Wien i samarbete mellan de båda regeringarna.

7.4. Överväganden och förslag

Ätervändande är ett viktigt inslag i den sammanhållna flyktingpolitik som kommittén föreslår. Målet bör vara att alla som fått skydd i Sverige skall kunna återvända när förhållandena i hemlandet inte längre kräver skydd här.

Det är förvägrade mänskliga rättigheter i det egna landet som drivit skyddsbehövande till Sverige. Återställandet av dessa rättigheter åt dem som förvägrats dem och tillfärsäkrandet av den mänskliga rättigheten att återvända till sitt land gör att återvandring bör vara en viktig del i den svenska flykting— politiken. Att återvandring är den i princip bästa varaktiga lösningen på en flyktingsituation är den internationellt vedertagna flyktingpolitiska principen. Statsmaktema bör klargöra att detta är också Sveriges uppfattning, även när det gäller flyktingar i Sverige. Ett tydligt ställningstagande krävs mot bak- grund av den i Sverige traditionellt passiva inställningen för att presumtiva återvändare skall känna uppmuntran i sina strävanden, för att centrala och lokala myndigheter skall vara tillräckligt öppna för att när så är möjligt beakta behoven hos presumtiva återvandrare samt för att hos befolkningen få en förståelse för helhetssynen i den nya flyktingpolitiken. Information kring återvändandeprogrammet bör därför finnas med på alla plan i det svenska flyktingarbetet.

De flyktingar som vill återvända bör i de statliga och kommunala mot- tagningsprogrammen från i princip första början få stöd för att i görligaste mån kunna integrera sig i Sverige på ett sätt som samtidigt, för den som så

önskar, främjar möjligheten att återvända och reintegrera sig i hemlandet. En dubbel inriktning är ofta motiverad eftersom återvändande av olika skäl inte alltid kommer att ske oavsett hur bestämt flyktingen från början från början kan vara inställd på detta.

Önskemål från flyktingen om att återvända när detta blir möjligt bör beaktas redan när introduktionsplanen utarbetas vid bosättning i en kommun. Redan under mottagningsfasen kan det vidare i vissa fall vara meningsfullt att ge kompletterande utbildning och yrkeskvalificering med sikte på hemlandet. Stöd för utvecklingen av modersmålet hos barn är givetvis av stor betydelse för ett framtida återvändande. Från början bör också eftersträvas att flykt- ingarna får aktiv del av sådana inhemska samhällserfarenheter som kan bidra till samhällsutvecklingen efter ett återvändande, t.ex. hur samhällsskicket i demokratiska länder som Sverige fungerar.

Återvandringsaspekten bör också övervägas vid utformningen av den generella invandrarpolitiken, exempelvis i språkpolitiken. lnvandrarpolitiska kommittén bör ta hänsyn till detta i sitt arbete.

Flexibilitet är nödvändig i återvandringspolitiken. Generella riktlinjer måste i det konkreta arbetet anpassas efter varje grupps mycket olikartade för— utsättningar och behov. Samverkan med gruppens egna organisationer kan ofta vara väsentlig för att detta skall kunna ske.

En allmän princip när återvändandet skall främjas är att flyktingarnas aktiva deltagande i uppläggningen och genomförandet av verksamhet, t.ex. som egen verksamhet, skall eftersträvas.

Det finns goda erfarenheter av vilken betydelse verksamhet med råd— givning och annan förberedelse har inför återvändandet. Förutsättningar bör skapas för mer långsiktig verksamhet och i större omfattning än vad som hittills varit möjligt, så att verksamheten blir tillgänglig för betydligt fler. Frivilligorganisationer bör i första hand driva sådan verksamhet, med statligt och/eller kommunalt stöd. Organisationer som är engagerade i bistånds- insatser av olika slag i flyktingarnas hemländer bör ha särskilda förut- sättningar för detta.

Flyktingarnas egna organisationer kan givetvis spela en betydande roll. Den presumtive återvandraren bör dock inte i det enskilda fallet vara uteslutande hänvisad till politiska eller religiösa organisationer för att få stöd.

Information om utvecklingen i hemlandet är viktig för att vidmakthålla intresset för återvändande och successivt möjliggöra en realistisk anpassning till hemlandets allmänna utveckling.

Resebidrag enligt nuvarande ordning bör utgå utökat med behovsprövad ersättning för transport av arbetsredskap m.m. Bidrag till uppehållet under de första månaderna i hemlandet bör även kunna utgå, med återbetalnings- skyldighet vid återbosättning i Sverige.

Även i fortsättningen bör Sverige ge i förhållande till sina resurser om- fattande bidrag till återvändandeprogrammen hos UNHCR, IOM och andra

internationella organisationer samt andra insatser för återuppbyggnad av länder efter konflikter. När så är lämpligt bör intresset för återvandring bland flyktingar i Sverige vägas in vid beslutet om hur det svenska stödet skall fördelas mellan olika program. Uppföljning bör vidare ske av att återvändan- de från Sverige också kommer i åtnjutande av de internationella stödprogram som berör dem.

Stödet till Sverige—flyktingars reintegrering i hemlandet bör kunna ske antingen genom stöd till svenska organisationer för direkt eller indirekt verksamhet där eller genom insatser redan i Sverige direkt inriktade på att förbereda de återvändande för egen verksamhet i hemlandet. Flyktingar i Sverige bör där detta är möjligt tillvaratas som experter i bigtåndsprogram som en förberedelse för återvandring. Ett aktuellt exempel på en sådan möjlighet utgör bosnierna. Ätervändande för större grupper kan sammanfalla med biståndsmedel för återuppbyggnad och utveckling.

Företrädare för kommuner och organisationer har tagit planeringsinitiativ för att med statligt stöd skapa utbildningar för invandrare med sikte på ett framtida återvändande. Utbildningen som den presenteras i förslagen är av teoretisk och praktisk art och relaterad till behoven i hemlandet för återupp- byggande insatser. Sådana planer finns och genomförs även i vissa delar av Bosnien—Hercegovina. Äteruppbyggnadsprojekt kan fungera som broar för att människor som en gång tvingats lämna landet skall kunna få en ny chans att få arbeta för sitt hemland och i sitt hemland. Dock måste man alltid iaktta försiktighet och inte alltför snabbt påbörja stora återvändarprogram i regioner och områden som fortfarande är osäkra. Programmen kan annars motverka sitt syfte och istället verka destabiliserande för t.ex. en bräcklig fredsprocess.

En delegation bör inrättas med företrädare för frivilligorganisationer, invandrar—, bistånds-, arbetsmarknads- och utbildningsmyndigheter samt kommunförbundet för samordning samt med ansvar för vissa åtgärder för återvändande. Ett viktigt syfte med ett sådant organ är att främja ett utsträckt samarbete mellan myndigheter och frivilligorganisationer där de senare får en utökad roll för insatserna såväl inom som utom Sverige. För detta behövs en samarbetsstruktur där organisationerna också ges ett ökat inflytande och uttalat ansvar för politikens genomförande. Ett nära samarbete bör ske med internationella organisationer och hemlandsmyndigheter och —organisationer vid återvändande för olika grupper. Det är angeläget att i arbetet utnyttja den betydande erfarenhet som under åren samlats i flyktingmottagandet och andra integrationsinsatser samt i det internationella utvecklingssamarbetet.

Verksamheten måste vara flexibel och bör därför i hög grad ske i projekt- form. Med tillämpning av ovan angivna principer bör de kunna bedrivas i samarbete mellan landsmän från det aktuella landet och svenskar från orga- nisationer, offentlig förvaltning och näringsliv. Exempel på satsningar kan vara träning i svenska, fördjupning av kunskaper och yrkeskvalifikation,

erbjudande av försörjningsmöjligheter som alternativ till socialt bistånd med ökad självkänsla som resultat, föreningskunskap samt demokratisk träning.

Verksamheten i projekten kan vara inriktad på att få till stånd projekt i hemlandet som får stöd av medel från Sverige. Där kan projektet ge sysselsättning och utkomst till såväl den lokala befolkningen som återvand- rare. Medel till kollektiva satsningar i mottagarlandet kan gälla jordköp, start— bidrag till företag, utbildningsinsatser och vissa investeringar för uppbyggnad av verksamheter.

I avsnitt 6.7 föreslås ett system med vidgad användning av tillfälliga uppehållstillstånd för skyddsbehövande vid massflyktssituation. I dessa fall är det särskilt angeläget att systematiska insatser av det slag som kommittén förordar kommer till stånd.

Tyngdpunkten i återvandringspolitiken bör liksom tidigare ligga på flyk— tingar och anhöriga till dem. Det hindrar inte att många av insatserna, exem- pelvis information om utvecklingen i hemlandet, rådgivning inför åter- vändande etc. bör kunna komma alla kategorier av invandrare till del. Motiven bakom utvandringen är ofta så sammansatta att kategoriindelningen mer klargör vilka som av formella skäl bör få del av insatserna än den enskildes egen situation inför ett återvändande. Tonvikten bör dock läggas på de flyktingar som nyligen kommit till Sverige.

På liknande sätt kan vissa av åtgärderna också vara till nytta för personer som vägras uppehållstillstånd i Sverige genom att förbereda dem bättre för det nödtvungna återvändandet. Invandrarverket bör vidareutveckla verksamheten bland asylsökande så att återvändandet underlättas för dem som vägras uppe- hållstillstånd. Som kommittén tidigare nämnt ingår detta bland förslagen från Verkställighetsutredningen och kommittén stödjer utredningens förslag i denna del.

Möjligheter bör även i fortsättningen finnas att återinvandra till Sverige inom viss tid och beroende av graden av anknytning till Sverige. Hittills- varande praxis är väl utvecklad och ger rimliga avvägningar mellan olika intressen. En strävan bör vara att inte i onödan försvåra för den som har stark anknytning till två länder att upprepade gånger växla bosättning mellan dem. Möjligheterna att återinvandra tycks emellertid inte vara allmänt kända och det finns därför anledning för Invandrarverket att överväga om informations— insatser behöver göras.

Det kan hävdas att en utökningen av det individuella stödet för resan och vistelsen i hemlandet skulle kunna inbjuda till otillbörligt utnyttjande. Det är angeläget att begränsa sådana möjligheter. Detta bör emellertid inte ske genom att kraftigt reducera möjligheterna att återinvandra till Sverige. Att resa hinder för den enskilde att efter en tids bosättning i hemlandet åter slå sig ned i Sverige skulle kunna få många att avstå från att göra ett sådant försök.

Det är svårt att bedöma effekten av en sådan återvandringspolitik som kommittén föreslår. Återvandringen bland senare års invandrare kommer

sannolikt långsiktigt att visa sig vara lägre än vad som var fallet bland 1960- talets och 1970-talets invandrare. Detta sammanhänger delvis med invand— ringens förändrade struktur, där tredje världens skyddsbehövande och andra invandrare i allmänhet vid ett återvändande går miste om en högre levnads- standard och social trygghet i Sverige. I vart fall återvänder inte dessa invand- rare i samma utsträckning under de första åren efter invandringen. Med tanke på tidens stora betydelse för återvandringens omfattning, med normalt sett en huvuddel av utvandringen några få år efter ankomsten, bör detta i sin tur betyda att den slutliga återvandringen genomsnittligt sett blir lägre bland de nya invandrarna.

Samtidigt finns sedan många år ett tydligt intresse för återvandringsfrågor på många olika håll i det svenska samhället, bland invandrare, kommuner m.fl. Effekten av den av kommittén föreslagna, sammanhållna återvandrings- politiken måste bedömas mot denna bakgrund och vilka resurser som kan avsättas för insatser inom och utom Sverige

8. Frivilligorganisationema

8.1. Bakgrund

De frivilliga organisationerna i Sverige skiljer sig sinsemellan i hög grad. Det gäller också de som verkar inom migrations- och flyktingpolitikens samt utvecklingsbiståndets områden. En organisation kan ha hundratusentals med- lemmar och många anställda som sysslar med flyktingfrågor samt vara etablerad sedan länge. En annan kan bestå av ett fåtal medlemmar och ha små resurser. Även sådana icke-statliga organisationer och institutioner som nor- malt inte räknas som frivilligorganisationer eller folkrörelser är av intresse i detta sammanhang. Inom biståndspolitiken används ofta begreppet enskilda organisationer. Internationellt används oftast begreppet Non—Govemmental Organisation (NGO) som begrepp för organisationer, institutioner o.dyl. som ej är statliga men har någon form av ideell eller frivillig karaktär. Vissa orga- nisationer är medlemmar av en internationell rörelse aktiv för mänskliga rättigheter och flyktingars situation i världen och har därigenom också be- tydelse genom att förmedla "svenska" synsätt i större sammanhang. Givetvis innebär detta också ett värdefullt tillskott av erfarenheter till Sverige. Samma gäller för flera organisationers medverkan i det största europeiska sam- verkansorganet för frivilligorganisationer på flyktingområdet, European Council on Refugees and Exiles (ECRE).

Frivilliga organisationer har spelat en stor roll i Sverige inom flykting- området som komplement till stat och kommun när det gäller att stödja asyl- sökande och flyktingar såväl under asylfasen som i integrationen i det sven- ska samhället. Invandrarorganisationerna är en etablerad del av de svenska folkrörelsema och spelar helt naturligt en social och kulturell roll utöver rollen som intresseorganisation. En stor del av det svenska flyktingbiståndet kanal— iseras dessutom genom de större frivilliga organisationerna och deras inter- nationella nätverk. I ett fåtal fall har dessutom organisationerna genom avtal, s.k. "samhällskontrakt", på entreprenad utfört uppgifter inom flykting- området.

Det finns få organisationer i Sverige som enbart ägnar sig åt flykting- frågor. Någon övergripande samverkansorganisation för flyktingfrågor exi- sterar inte såsom i t.ex. Danmark (för insatser såväl inom som utom landet) och i Norge (för insatser utomlands).

En växande del av det svenska biståndet svarar en bred flora av enskilda organisationer för. Några har anknytning till religiösa samfund. Andra, som Rädda barnen och Svenska röda korset är stora humanitära organisationer. Stora folkrörelser som fackföreningsrörelsen och kooperationen, solidaritets- organisationer som Afrikagrupperna och Emmaus samt ett stort antal små regionala och lokala föreningar och intressegrupper finns också med. Många av organisationerna har bistånd som huvudverksamhet.

Omfattningen av organisationernas biståndsverksamhet varierar från in- satser på flera hundra miljoner kronor per år till enstaka insatser på några tiotusentals kronor. Organisationernas ansökningar till staten för bistånds- insatser överstiger tillgängliga medel. Verksamheten skall utgå från de bi— ståndspolitiska målen och andra riktlinjer.

Den allmänna utveckling som man idag ser i Sverige när det gäller att omfördela arbetsuppgifter mellan offentliga organ och ideella organisationer finns sedan länge i andra industrialiserade länder. Detta har ibland skett som ett resultat av dåliga erfarenheter av en alltför kraftigt utbyggd offentlig sektor, där stat och kommun inte längre har råd att bekosta dyra vård- och socialföräkringssystem. I andra fall har det varit ett resultat av andra histor- iska betingelser och traditioner i vilka de ideella organisationerna traditionellt spelat en mer aktiv roll i utförandet av samhälleliga uppgifter.

Det finns anledning både mot bakgrund av erfarenheterna i andra länder och utvecklingen i Sverige att överväga vilken roll frivilligorganisationer bör spela inom den framtid migrations- och flyktingpolitiken. Inom dessa orga— nisationer finns både kompetens och resurser i övrigt för insatser på detta område.

8.2. Konfliktförebyggande insatser utomlands

Några av de svenska frivilligorganisationerna arbetar inom ramen för sin biståndsverksamhet med att stödja olika initiativ som är konfliktföre- byggande, t.ex. genom att förmedla statligt svenskt bistånd till försvar av mänskliga rättigheter, demokratiutveckling, konfliktlösning o.s.v. Stora delar av stödet kommer från SIDA, ofta med tillskott av egna medel från organ— isationernas insamlingskampanjer, gåvor eller fonder. Bland organisationer med sådan verksamhet kan nämnas Svenska röda korset, Rädda Barnen, Diakonia, Caritas och Lutherhjälpen.

Ett exempel på hur frivilligorganisationer tillsammans utvecklat verk- samhet utgör Frivilligorganisationemas fond för mänskliga rättigheter. Fon- den är ett samarbetsorgan för främjandet av mänskliga rättigheter i världen

och för—'att ge bistånd till aktiviteter som gäller mänskliga rättigheter i utveck- lingsländerna. Verksamheten började år 1992. De sex största humanitära frivilligorganisationema i Sverige är huvudmän för den självständiga stiftelse som bildats för detta ändamål, nämligen Svenska röda korset, Rädda Barnen, Amnesty International svenska sektionen, Diakonia, Lutherhjälpen och Svenska Kyrkans Mission.

Fonden erhåller ca 10 miljoner kronor per år från SIDA för att täcka institutionella kostnader och bidrag till projekt som gäller mänskliga rättig- heter och demokrati. Varje enskild huvudman bidrar med 300.000 kronor årligen. Även i detta fall föreligger ett slags kontraktsförhållande mellan fonden och SIDA, som står för huvuddelen av bidragsverksamheten genom det avtal som upprättats. Fonden organiserar också informations- och opi— nionsaktiviteter i Sverige, t.ex. seminarier för journalister om mänskliga rättigheter, internationell vapenhandel och flyktingfrågor. Vidare samarbetar man nära med organisationernas folkrättsenheter och biståndsavdelningar, liksom med Raoul Wallenberg-institutet och svenska myndigheter. Fonden är intressant också genom att det är första gången som de svenska frivillig- organisationema enats kring ett sådant samarbete, om man bortser från en— skilda aktioner. Fonden utgör ett institutionellt samarbete för att permanent göra insatser på ett område, som samtliga organisationer har ett intresse av.

En annan intressant verksamhet bedrivs av Raoul Wallenberg—institutet i Lund, som anordnar kurser i Sverige och utlandet för jurister, offentliga tjänstemän och organisationsföreträdare om mänskliga rättigheter och demo- kratifrågor, bistår med att bygga upp fungerande rättssystem i utvecklings- länder och medverkar till inrättandet av informations— och dokumentations- verksamhet om mänskliga rättigheter m.m. Att hålla sig å jour med flykting- frågomas utveckling är en given del i institutets verksamhet. Institutet erhåller finansiellt stöd av SIDA, som står för huvuddelen av kostnaderna för verk— samheten med seminarier och kurser i Sverige och utomlands.

8.3. Asylprocessen

Några av frivilligorganisationema har i många år aktivt engagerat sig i asyl- processen. Detta har tagit sig uttryck i att stöd ges till enskilda asylsökande, att asylfrågomas utveckling nationellt och internationellt följs, att remisser avges över statliga utredningar och lagförslag, att deltagande sker i den all- männa debatten i opinionsbildande aktiviteter till försvar av flyktingars rättsliga ställning och rätten till asyl, att medverkan sker i utbildning och råd- givning för jurister verksamma som flyktingombud och att kurser och seminarier anordnas för tjänstemän och frivilliga inom frivilligorganisa— tionema etc.

Organisationerna upplever sig som försvarare av mänskliga rättigheter och humanitära principer, vilket återspeglas i deras ideologier och program. De

ser sig själva som ett skyddsnät som är nödvändigt för att skydda demo- kratiska och rättsliga värden. Dessa organisationer har således rollen av vakthund för allmänna rättsliga och humanitära principer och enskilda in- divider i förhållande till de offentliga organen vad gäller asylområdet. Frivilligorganisationema arbetar huvudsakligen var för sig i asylfrågoma men samverkan sker också från fall till fall.

Flera frivilligorganisationer bedriver rådgivning till enskilda asylsökande, till juridiska ombud och till andra organisationer och egna medlemmar som är verksamma för asylsökande. Svenska röda korset har sedan år 1973 haft en flyktingavdelning som bedrivit sådan rådgivning samt verksamhet för familje- återförening och efterforskning av anhöriga. De senare uppgifterna bedrivs enligt avtal med staten och med statliga medel. Rådgivningsverksamheten till enskilda bedrivs numera i regionerna medan den centrala verksamheten i stället mer inriktats på övergripande flyktingfrågor.

Sedan år 1991 har Amnesty, Svenska Flyktingrådet och Rädda Barnen en gemensam Rådgivningsbyrå för asylsökande i Stockholm. Även Svenska Kyrkan ingår numera som huvudman. Byrån tar emot enskilda asylsökande och granskar asylärenden som kommit till byrån från juridiska ombud, medlemsorganisationema eller andra. Finansieringen sker uteslutande med medel från medlemsorganisationema. Statliga bidrag anses komprometteran- de eftersom verksamheten bl.a. har till uppgift att granska myndigheternas handläggning. Rådgivningsbyrån agerar inte som ett samlande organ för medlemsorganisationema utan tar emot och remitterar ärenden från och till dessa. Organisationerna har sedan att själva besluta om och hur de skall agera.

UNHCR har länge sökt en lösning på frågan om hur handläggningen av enskilda asylärenden bör ske i Sverige i syfte att ge enskilda asylsökande stöd i deras kontakter med myndigheterna. Enligt överenskommelse sker nu ett samarbete med rådgivningsbyrån. UNHCR har också samarbete med Svenska röda korset kring familjeåterföreningsfrågor.

Flera andra svenska frivilligorganisationer bedriver rådgivning och stöd till asylsökande, t.ex. FARR och Caritas. De försöker på olika sätt påverka myndigheterna i enskilda tillståndsärenden.

Relationerna mellan de berörda myndigheterna och organisationerna på asylprocessens område i Sverige har till stor del präglats av ömsesidig skepsis. För att underlätta en dialog mellan staten och organisationerna finns sedan mitten av 1980—talet det av regeringen inrättade Flyktingpolitiska rådet. Formerna för samrådet diskuteras f.n. mellan regeringen och organisa- tionerna.

Det kan nämnas, att i Danmark medverkar en samverkansorganisation för 16 frivilligorganisationer, Dansk Flygtningehjatlp, enligt avtal med Direkto- ratet for Udlandinge i det förfarande där avgörande sker om en ansökan skall betraktas som uppenbart grundlös och omedelbar verkställighet av avlägs-

nandebeslutet skall ske. Genom organisationens medverkan har under de senaste åren mellan 25 och 50 procent av ansökningarna i samråd med den ansvariga myndigheten letts in i normalproceduren. Såväl berörda myndig- heter som Dansk Flygtningehjaelp framhåller det stora värdet med denna ordning. Därutöver medverkar också Dansk Flygtningehjzelp i det statliga Flygtningenavnets verksamhet. Detta organ är andra instans i asylärenden. Huvuddelen av Dansk Flygtningehjaalps verksamhet avser emellertid integra- tion av flyktingar i Danmark, verksamhet för bosnier med tillfälligt uppe- hållstillstånd, flykting- och MR-bistånd utomlands samt frivillig repatriering. För de avtalade verksamheterna erhåller organisationen statlig ersättning. Det kan också nämnas, att Danska röda korset på statens uppdrag och finan- siering driver de centra där de asylsökande och bosnier med tillfälhgt uppe— hållstillstånd vistas.

8.4. Återvandring

Återvandringsfrågorna har behandlats ovan under kapitel 7. Erfarenheter kring återvandring och intresse av att aktivt medverka finns hos vissa flykting- och andra invandrarorganisationer i förhållande till sina respektive ursprungsländer. Projektstöd har i några fall lämnats av Statens invandrar— verk. Det kan t.ex. nämnas att Bosnien—Hercegovina riksförbund har varit mycket aktivt i diskussionerna kring hur ett framtida återvändande till Bosnien kan förberedas i Sverige.

Betydande erfarenhet av egen verksamhet med återvandringsfrågor finns hos några organisationer. Exempelvis har Sociala Missionen som beskrivits i kapitel 7 under många år bedrivit rådgivningsverksamhet för främst latin- amerikaner. Ekonomiskt stöd har lämnats som projektmedel av Statens invandrarverk. Caritas arbetar med ofrivilligt återvändande från Sverige, genom att erbjuda personer som uppehåller sig illegalt i landet en möjlighet till visst stöd i hemlandet om de återvänder. Diakonia har med medel från SIDA gett stöd till reintegreringsprojekt i Argentina, Uruguay och Chile.

8.5. Överväganden och förslag

Enligt kommitténs uppfattning, som styrkts av erfarenheterna från det om- fattande samrådet under utredningsarbetet, finns det erfarenhet och engage— mang bland organisationerna som är viktig att ge utrymme för inom ramen för den nya politik kormnittén föreslår. En ökad roll för frivilligorganisationerna skulle också ge organisationerna nya erfarenheter, särskilt om engagemanget innebär ett medansvar, både vad gäller insatser utomlands och i Sverige. Detta kan dessutom vara betydelsefullt för det allmänna förtroendet för statsmakternas sätt att genomföra flykting— och invandringspolitiken och

därigenom underlätta en konsekvent tillämpning över längre tid av den politik som kommittén föreslår.

Kommittén anser, att organisationernas och institutionernas växande in- satser för konfliktförebyggande arbete utomlands 'är värdefulla och helt i linje med den politik kommittén föreslår. Stöd bör därför även i fortsättningen lämnas så att sådan verksamhet kan bedrivas och utvecklas.

Ett visst intresse har anmälts från organisationshåll för medverkan i asylprocessen. En sådan medverkan skulle bl.a. kunna tillgodose behovet av insyn i ett framtida förfarande för snabb handläggning vid gränsen och omedelbar verkställighet av avlägsnandebeslut. Kommittén har emellertid valt att inte nu föreslå en sådan ordning. Frågan bör dock, enligt kommitténs uppfattning, ägnas fortsatt uppmärksamhet.

Den nuvarande ordningen med att Svenska röda korset fullgör statliga förpliktelser vad gäller familjeåterförening och efterforskning av anhöriga är ett positivt exempel på hur en organisation kan utföra viktiga uppgifter som även rör flyktingpolitiken.

Det finns bland invandrar- och andra frivilligorganisationer i Sverige ett betydande intresse för att med statligt stöd engagera sig i återvandrings- frågorna. Kommittén föreslår i kapitel 7 att återvandringspolitiken i det konkreta genomförandet i hög grad skall bygga på organisationernas insatser. Medverkan från bl.a. invandrarorganisationernas sida kan vara viktig för att få tillräcklig flexibilitet och anpassning efter de enskilda gruppernas förutsättningar och önskemål. En delegation föreslås upprättad för samverkan mellan myndigheter och organisationer. En stor del av verksamheten bör vara av projektkaraktär.

Mångfalden av svenska organisationer som är engagerade inom flykting- och migrationspolitiken, i Sverige eller utomlands, är stor. Ett stort antal organisationer är också aktiva för biståndsverksamhet utomlands. I många avseenden är denna mångfald att välkomna för att en varierad verksamhet skall kunna bedrivas och fortlöpande anpassas efter skiftande förutsättningar. Som erfarenheterna från Danmark och Norge visar kan det emellertid också finnas stora fördelar med att viktiga aktörer inom den ideella sektorn går samman i en gemensam särskild organisation för arbete inom flykting- området. Som också visas av erfarenheterna i grannländerna behöver detta inte hindra att de olika organisationerna var för sig dessutom bedriver omfattande verksamhet, egenfinansierad eller på uppdrag av staten. Förut- sättningama för att med statligt stöd utveckla samverkansformema på flyk— tingområdet mellan staten och berörda organisationer samt sinsemellan mellan dessa bör enligt kommitténs uppfattning utredas vidare.

9. Barnen, barnkonventionen och utlänningslagen

' Ändringar bör göras för att bringa utlänningslagstiftningen i full överensstämmelse med barnkonventionen. Barn som tas i förvar enligt utlänningslagen bör få rättshjälpsbiträde direkt. Med hänsyn till barnets ålder och mognad bör klarläggas vad barn som berörs av ett beslut har att säga i ärendet. Vid beaktandet av humanitära skäl för uppehållstillstånd bör särskild hänsyn tas till barnets bästa.

' Konventionens definition att den som är under 18 år är barn bör följas. De inskränkningar som f.n. gäller för att barn under 16 år skall kunna tas i förvar bör därför gälla alla under 18 år.

' Tidsbegränsat uppehållstillstånd bör som regel meddelas när det behövs för att en faderskapsutredning skall kunna genomföras.

' Den som är förordnad som offentligt biträde för ett ensamt barn bör vara barnets ställföreträdare i det ärende förordnandet avser.

' Invandrarverket bör följa upp sina rutiner för hörande av barn.

' Invandrarverket bör tillsammans med Utrikesdepartementet och Rikspolisstyrelsen överväga hur ansökningar om återförening från ensamstående barn eller från föräldrar till ensamstående barn i Sverige skall behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt.

9.1. Bakgrunden och uppdraget

FN:s generalförsamling antog den 20 november 1989 enhälligt den kon- vention om barnets rättigheter som förberetts under mer än 10 års tid. Den 26 januari 1990 blev konventionen tillgänglig för undertecknande. Sverige undertecknade konventionen samma dag. I en den 22 mars 1990 beslutad proposition (1989/90:107) föreslog regeringen riksdagen att med visst för- behåll avseende artikel 37 c) om åtskiljande av frihetsberövade barn och vuxna (prop. s. 81f.) — ratificera konventionen. Riksdagen följde helt propo- sitionens förslag och ratificerade konventionen. Hittills har mer än 150 stater ratificerat konventionen.

Enligt regeringens bedömning föranledde en ratificering av konventionen inga svenska lagstiftningsåtgärder. En granskning av konventionsbestämmel- serna hade, enligt föredragande statsrådet, lett till slutsatsen "att svensk rätt

och praxis till sin allmänna syftning står i god överensstämmelse med dessa bestämmelser " (prop. s. 28). Riksdagen anslöt sig helt till föredragandens bedömning. Konventionen trädde för Sveriges del i kraft i september 1992.

Enligt konventionen skall staternas efterlevnad granskas av en särskild FN-kommitté. Sverige har år 1992 lämnat en rapport till kommittén. Denna rapport och en promemoria till kommittén från Rädda Barnen ingick i granskningsunderlaget. Vid granskningen framfördes viss kritik mot brister i definitionen av barn och förvarsreglerna i utlänningslagstiftningen. Kom- mittén föreslog vidare att Sverige skulle överväga att direkt inkorporera konventionens bestämmelser i den nationella lagstiftningen. I övrigt hade kommittén inga mer avgörande invändningar mot det sätt på vilket Sverige i stort fullgjort sina åtaganden enligt konventionen.

Utlänningsmyndigheternas behandling av asylsökande barn och barn som vill ha uppehållstillstånd på annan grund än behovet av skydd har på det nationella planet kritiserats från skilda håll. Det har sagts att myndigheterna i sin tillämpning av utlänningslagen i många fall handlar och beslutar i strid mot konventionens krav. Kritiken går främst ut på att myndigheterna anses åsidosätta skyldigheten enligt artikel 3 i konventionen att vid alla åtgärder som rör barn sätta barnets bästa "i främsta rummet" ("the best interests of the child shall be a primary consideration" heter det i den engelska grundtexten).

I Flyktingpolitiska kommitténs uppdrag ingår att gå igenom och belysa "hur invandringsregleringen och flyktingpolitiken i sin tillämpning av berörda myndigheter lever upp till (barn—)konventionens krav". Vad uppdraget gäller är alltså att analysera hur utlänningslagen och det sätt på vilket den tillämpats förhåller sig till barnkonventionen. De artiklar i konventionen som vid den genomgången primärt tilldrar sig intresse är då förutom "portalartikeln" 3 artiklarna 10, 12 och 37 , d.v.s. bestämmelserna om familjeåterförening, barns rätt att bli hörd i ärenden som berör barnet samt det principiella förbudet att beröva ett barn friheten. Samråd och, lämnade uppdrag m.m. rörande barnkonventionen och utlänningslagstiftningen framgår av redogörelsen under avsnitt 1.2. Utöver vad som sägs i detta kapitel behandlas frågor rörande barn i samband med sakfrågorna i andra delar av betänkandet.

9.2. Konventionen, den nationella lagstiftningen och dess tillämpning

9.2.1. Svensk lagstiftning och internationella åtaganden

Svensk nationell lagstiftning och svenska internationella åtaganden i kon- vention eller annan form står i den meningen i ett motsatsförhållande till varandra att en uttrycklig lagbestämmelse aldrig kan åsidosättas under åbe— ropande av en konventionsbestämmelse. Svenska domstolar och administra-

tiva myndigheter tillämpar uteslutande författningar tillkomna genom beslut av riksdag och regering eller av dem bemyndigad myndighet. Skulle en internationell överenskommelse innehålla föreskrifter som avviker från en nationell reglering, gäller alltså alltid den senare.

En internationell överenskommelse kan emellertid bli en del av (införlivas med) den nationella lagstiftningen. Det sker antingen genom inkorporation eller transformation. Den förra metoden, som kommit till användning i begränsad omfattning (senast i fråga om Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (SFS 199411219), innebär att det utfärdas en lag vari det föreskrivs att konven- tionen, som i sin antagna form bifogas lagen som bilaga, "skall gälla som lag här i landet". Den senare, och den alltså hittills vanligaste metoden innebär att konventionen, om så anses krävas, översätts (transformeras) tillinnehåll och form till en svensk lag. Anses de syften och förhållanden som en konvention skall tillgodose resp. reglera redan vara tillgodosedda/reglerade i den natio— nella lagstiftningen, föranleder en ratifikation av en konvention helt naturligt inga lagstiftningsåtgärder.

Det var i början av 1970—talet som den ståndpunkten rättsligt etablerades genom utslag av våra högsta rättsinstanser, att en konvention som Sverige ratificerat saknade betydelse för svensk rättstillämpning om den inte hade införlivats med svensk lagstiftning med endera av de nämnda metoderna. Denna ståndpunkt får numera anses ersatt av en mer nyanserad inställning, låt vara att den fortfarande hävdas på sina håll på förvaltningsområdet. Vänd- punkten i synen på relationen mellan nationell lag och en ratificerad konven- tion kan Högsta domstolens dom i det s.k. Tsesis-målet sägas utgöra (NJA 1983 s. 8). HD slog där fast att "det är naturligt att med utgångspunkt i konventionstexten och tillgängliga förarbeten till konventionen samt vid användande av andra tillgängliga tolkningsdata söka utröna vilken innebörd den bestämmelsen i konventionen har som motsvarar viss bestämmelse i den svenska lagen'. Denna uppfattning om betydelsen i sig av en ratificerad konvention har därefter bekräftats i ett antal senare rättsfall. I rättsfallet NJA 1993 s. 666, som gällde överflyttning av vårdnaden om ett barn (14 år), hänvisade HD sålunda i sina domskäl till barnkonventionen och dess artikel 3. HD:s utslag är visserligen inte formellt bindande vare sig för domstolar eller andra myndigheter, men förutsätts bli beaktade i berörda rättsliga sammanhang.

Det kan nu alltså konstateras att en ratificerad konvention kan åberopas vid svenska domstolar och även vid administrativa myndigheter och av dem beaktas i tolkningen av svensk lag, även om konventionen inte vare sig inkorporerats med eller transformerats till svensk lag. Sedan är det en annan sak att tolkningen av en konvention kan stöta på svårigheter bl.a. därför att utförliga förarbeten av svensk typ oftast saknas.

9.2.2. Artikel 3 och utlänningslagen

Sveriges ratificering av barnkonventionen ansågs, som redan sagts, inte kräva eller ge anledning till några ändringar i eller tillägg till den nationella lagstiftningen. Föredragande statsrådet uttalade i propositionen (s. 28) att svensk rätt och praxis till sin allmänna syftning står i god överensstämmelse med konventionens bestämmelser men "man kan vara tveksam om huruvida svensk rätt eller praxis i alla detaljer överensstämmer med konventionens krav". Om någon inkorporering av konventionen var det inte alls tal. Stats- maktema kom emellertid, efter en genomgång av samtliga artiklar, fram till att lagstiftning och praxis generellt sett svarade upp mot konventionens krav. Bedömningen att i varje fall svensk rättstillämpning svarar upp till konven- tionens krav har emellertid senare ifrågasatts när det gäller tillämpningen på utlänningsområdet.

Portalbestämmelsen i konventionen är artikel 3 som ålägger offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter och lagstiftande organ att i alla åtgärder som rör barn låta barnets bästa komma i främsta rummet. Kravet att beakta barnets bästa är som den språkliga utformningen i såväl den engelska grundtexten som den svenska översättningen visar inte absolut. Hänsynen till andra viktiga intressen kan leda till att åtgärder som i och för sig inte är förenliga med barnets bästa ändå måste godtas. Utifrån den allmänt erkända principen att envar stat har rätt att avgöra vilka personer som skall tillåtas uppehålla sig på dess territorium, måste t.ex. en avvisning av en familj med barn kunna beslutas och genom- föras även om det objektivt sett hade varit bäst för barnen att få stanna här (se prop 1989/90:107 s. 63 n). En verkställighet bör genomföras med beaktande av att en familj inte bör splittras. Förutom att åtgärder som leder till familje— splittring i princip är oförenliga med såväl barnkonventionen (artikel 9) som Europakonventionen, som numera är svensk lag (artikel 8), åsidosätts utan tvekan barnets bästa om det i varje fall för längre tid skiljs från sina föräldrar.

Föredraganden konstaterade i propositionen (s. 64) att svensk rätt rörande barn och ungdom generellt utgår från principen om barnets bästa. Hänvisning görs i propositionen bl.a. till regeringsformen (1 kap. 2 5), till vårdnads- reglemai föräldrabalken (6 kap.) och till socialtjänstlagen (27 5). De nämnda bestämmelserna och andra åberopade är emellertid relaterade till vissa definierade situationer och syftar genomgående antingen till att skydda barnet mot definierade åtgärder eller bestämda förhållanden som kan vara till skada för dess person eller utveckling eller till att medverka till att dess personliga och ekonomiska intressen i givna lägen tillvaratas på bästa möjliga sätt. Någon regel som explicit ålägger myndigheter och andra att utan referens till en given situation eller visst förhållande alltid sätta barnets intresse i främsta rummet finns däremot inte. Svensk rätt saknar den "generalklausul" som bamkonventionens artikel 3 utgör.

Frågan om det bör införas en sådan klausul med räckvidd över hela det nationella systemet har sådana dimensioner att den varken kan eller bör lösas inom ramen för en översyn av utlänningslagstiftningen och alltså utifrån endast ett av många rättsområden som berörs. Vad som däremot kan disku- teras är om myndigheter och andra som handlar och beslutar på utlännings- området bör uttryckligen åläggas att i allt sitt agerande sätta barns bästa i främsta rummet. Uttryckt på ett annat sätt kan frågan formuleras sålunda: bör utlänningslagen kompletteras med en bestämmelse som i sak motsvarar barnkonventionens artikel 3? Bakom ett jakande svar på den frågan skulle då ligga insikten om de s.k. flyktingbarnens obestridligen ofta svåra situation.

Ordet eller begreppet "barn" förekommer nu endast på ett ställe i utlänningslagen, nämligen i kapitel 6 där reglerna för förvar och uppsikt finns. För barn över 16 år gäller vuxenreglema. Utlänningslagens reglering har alltså en annan barndefinition än barnkonventionen i just detta samman- hang.

9.2.3. Humanitära skäl för uppehållstillstånd

Begreppet humanitära skäl är, som framgår av avsnitt 6.3, i allra högsta grad individrelaterat och det är inte praktiskt möjligt att komma längre än att konstatera att vissa förhållanden konstituerar skäl av sådan tyngd att uppe- hållstillstånd bör ges. Praxis idag kräver att den situation som kan föranleda uppehållstillstånd på grund av exempelvis sjukdom måste ha en hög grad av allvar eller risk för att vinna beaktande.

Regeringen har i vägledande praxisbeslut dragit upp vissa riktlinjer för när barn kan meddelas uppehållstillstånd av humanitära skäl. En mer generös bedömning kan göras i fråga om ett sjukt eller handikappat barn än mot vuxna när ett återvändande till hemlandet på ett livsavgörande sätt skulle påverka barnets utveckling (se t.ex. beslut KU93/2373/MP). Hänsyn kan också tas till om sjukdomen utvecklats efter inresan i Sverige. Uppehållstillstånd har t.ex. meddelats en familj där ett barn hade hjärntumör och hjärtfel och var i behov av operation och vård (KU93/2374/MP). Barns psykiska problem i förening med lång vistelse i Sverige har också behandlats i några fall (se t.ex. KU93/2375/MP).

' I ett uppmärksammat fall år 1993 nekade regeringen två blödarsjuka pojkar uppehållstillstånd trots att det var upplyst i ärendet att den typ av vård som erbjuds i Sverige av kostnadsskäl gavs i mycket få andra länder även om det i och för sig var möjligt att ge sådan vård där. Regeringen konstaterade att det skulle medföra ett betydande ekonomiskt åtagande av Sverige, med tanke på det stora antal blödarsjuka i olika länder som inte erbjuds den vård de kan ges i Sverige, om behov av vård för blödarsjuka skulle anses utgöra grund för uppehållstillstånd. I det här relaterade fallet kunde barnen bl.a. genom

bistånd från ett svenskt läkemedelsföretag erhålla nödvändig sjukvård. (KU924069/MP).

I ett annat fall år 1993 led barnet av en grav hörselnedsättning och en cp— skada med förlamad högersida. Handikappet bedömdes inte vara av synner- ligen allvarlig art. Men det var fråga om ett litet barn som i Sverige utvecklat sitt första och enda språk — det svenska teckenspråket, vilket gjort det möjligt att kommunicera med omgivningen, och ett återvändande skulle riskera att på ett livsavgörande sätt påverka hans utveckling. Regeringen hänvisade till att "en mer generös bedömning kan göras ifråga om barn " och fann att sådana synnerliga skäl av humanitär art förelåg att uppehållstillstånd borde beviljas. (KU93/2373/MP).

En situation, där en konflikt mellan hänsynen till ett barns bästa och ett övergripande, nationellt intresse kan bli särskilt uttalad, uppstår när det finns ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, men föräldrar och barn håller sig undan verkställighet och genom nya ansökningar söker det tillstånd som vägrats dem. Ett avlägsnandebeslut som vunnit laga kraft kan förfatnings- enligt undanröjas och tillstånd ges efter en ansökan enligt 2 kap. 5 & UtlL, en s.k. ny ansökan. För att en sådan ansökan skall kunna bifallas krävs, att en tidigare inte prövad omständighet åberopas och att denna nya omständighet antingen ger rätt till asyl eller konstituerar synnerliga skäl av humanitär art mot att avlägsna utlänningen härifrån (fr.o.m. 1995—07—01 ersatt lokutionen "synnerliga skäl..." är av "skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning"). Är de nämnda förutsättningarna inte uppfyllda lämnas den nya ansökan utan bifall.

9.2.4. Barn och förvar

Barn är enligt barnkonventionen varje människa under 18 år. Blir barnet enligt lagstiftningen i hemlandet myndigt tidigare, utgör myndighetsåldem gränsen mellan barn och vuxen. I Sverige är myndighetsåldem 18 år. Personer yngre än 18 år är definitionsmässigt barn.

Artikel 37 (b) i konventionen förbjuder i och för sig inte att ett barn berövas sin frihet men kräver att frihetsberövandet sker med stöd av lag och att det används som en sista utväg och för kortast möjliga tid. Enligt ut- länningslagen får ett barn över 16 år tas i förvar enligt samma regler som en vuxen. Är barnet under 16 år gäller särskilda regler (6 kap. 3 & jämförd med 2 & utlänningslagen).

Antalet barn i förvar har minskat. Detta gäller även tiderna för för— varstagandet. Det är nu fråga om mycket korta tider.

9.2.5. Barn och förhör

Barnkonventionen (artikel 12) ålägger konventionsstaterna att i enlighet med de nationella reglerna i alla domstols— och administrativa förfaranden som rör ett barn, bereda barnet möjlighet att höras, antingen direkt eller genom företrädare eller lämpligt organ.

Utlänningslagen saknar f.n. andra regler om förhör eller annan muntlighet än de som återfinns i 11 kap. 1 5 om s.k. muntlig handläggning och vilka är generella, de gör ingen skillnad mellan barn och vuxna och ger heller inga föreskrifter för hur handläggningen skall organiseras eller genomföras.

En ny ordning för muntlig handläggning föreslås bl.a.i Asylprocessutred- ningens betänkande (SOU 1995:46) Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. Enligt förslaget skall ingen asylsökande få avvisas om inte muntlig handläggning ingått i Invandrarverkets handläggning. Möjlighet införs enligt förslaget också att ha muntlig handläggning hos Utlännings— nämnden. Även Verkställighetsutredningen har i sitt delbetänkande (SOU 1995z55) berört dessa frågor.

Regeringen har nyligen med hänvisning bl.a. till barnkonventionen (artikel 3 och 12) föreslagit riksdagen att anta sådana ändringar i bl.a. föräldrabalken att barn skall få komma till tals i mål och ärenden som rör honom eller henne (prop. 1994/95:224). Den som verkställer en utredning eller som skall fatta beslut skall klargöra barnets inställning resp. ta hänsyn till barnets vilja, i båda fallen med beaktande av barnets ålder och mognad. Utlänningslagen tillhör dock inte de lagar som föreslås ändrade eller kom- pletterade i enlighet härmed.

Jur.kand. Lars Ågren har på kommitténs uppdrag gjort en kartläggning av utlänningslagen och praxis i utlänningsärenden i jämförelse med artikel 12 i barnkonventionen. Bl.a. belyses hur Invandrarverket tillgodoser barns rätt att bli hörd i ärenden som berör barnet. Invandrarverket har centralt utfärdade regler enligt vilka den som är över 16 år skall bli föremål för en självständig utredning och barn över 12 år höras tillsammans med föräldrarna, om de finns här i landet. Dessa regler, som står i principiell överensstämmelse med barnkonventionens artikel 12, har emellertid inte fått fullt genomslag i den praktiska verksamheten.

9.2.6. Barn och företrädare

Det händer inte alltför sällan att det kommer barn till Sverige som inte åtföljs av någon förälder eller annan vuxen med tillsyn eller faktisk vårdnad om barnet. Ett sådant ensamt barn placeras på särskilt inrättade mottagningshem som Invandrarverket driver. För ett sådant barn, vars legala vårdnadshavare finns på okänd ort utom riket eller i varje fall inte omedelbart kan nås, förordnas regelmässigt en god man enligt föräldrabalkens regler (l 1 kap.).

En naturlig uppgift för den gode mannen är att se till att barnet får ett offentligt biträde inför ärendets handläggning hos Invandrarverket, där sådant inte redan förordnats. Det skall tilläggas att det inte är ovanligt att det dyker upp här i landet bosatta eller vistandes släktingar som vill ta hand om ett sådan ensamt barn i avvaktan på utgången av Invandrarverkets prövning av den ansökan om uppehållstillstånd som getts in eller i varje fall får pre— sumeras ingiven.

En god man förordnas enligt föräldrabalken för att i förmyndarens ställe vårda den omyndiges angelägenheter eller vårda den omyndiges rätt när dennes intressen strider eller kan antas komma att strida mot förmyndarens eller när den omyndige i rättslig angelägenhet behöver biträde och inte kan företrädas av förmyndaren eller annan legal företrädare. En god man har, annorlunda uttryckt, ett förvaltningsuppdrag och inte ett vårdnadsuppdrag. Det finns visserligen en legal möjlighet att i en situation som den här förutsatta att anordna ett temporärt förrnyndarskap för den underårige men förfarandet för att åstadkomma detta är omständligt och tar för lång tid för att kunna utgöra ett alternativ i sammanhanget. I "trängande fall" kan en god man förordnas att vårda den omyndiges angelägenheter i fall där förmyndarskap är anordnat enligt lagen i främmande stat (se 1904 års lag om vissa inter— nationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förrnyndarskap, kap. 4).

9.2.7. De gömda barnen

En utlänning som enligt ett lagakraftvunnet beslut skall i normalfallet lämna landet, dvs. har avvisats eller utvisats, skall göra detta inom viss tid — vid avvisning inom två och vid utvisning inom fyra veckor från det beslutet vann laga kraft. Beslut med förordnande om omedelbar verkställighet (kap. 8 8 5), domstols och polismyndighets avlägsnandebeslut skall verkställas snarast möjligt. Annan beslutsmyndighet får bestämma andra frister än de nämnda två- och fyra-veckors fristema (kap. 11 12 å). Utlänningslagen utgår alltså från att utlänningen självmant skall lämna landet. Underlåter han det Skall polismyndighetema verkställa av- eller utvisningen. Har regeringen fattat beslutet om avlägsnande kan regeringen utse annan myndighet att verkställa det (kap. 11 11 5).

Som nämnts tidigare, söker åtskilliga utlänningar som fått avslag på sina ansökningar om uppehållstillstånd genom att hålla sig undan förhindra att beslutet om avlägsnande kan verkställas. Misslyckade försök att få tag i dessa utlänningar, som _ om de finns i landet — vistas här illegalt, föranleder regelmässigt polismyndigheten att efterlysa dem. En efterlysning avseende en familj eller en ensam förälder omfattar självfallet också barn som finns i familjen eller åtföljer föräldern.

Uppgifterna om antalet utvisade personer som håller sig undan myndig- heterna här i landet varierar från 1 500 till mer än 6 000. Den stora variationen

i uppskattning beror givetvis på att underlaget för statistiken är bräckligt. Det är osäkert hur många av de efterlysta personerna som faktiskt är kvar i landet. Oavsett hur många personer det är som håller sig undan, så är det säkert att det bland dem som finns här, finns familjer med barn.

Barn, som visserligen lever tillsammans med sina föräldrar eller någon av dem men där familjen håller sig undan myndigheterna, lever i en svår situa- tion. Många drabbas också av depressioner och sysslolöshet och lider av den oregelbundenhet som präglar deras tillvaro. Små barn axlar ibland sina för- äldrars roller, när dessa inte längre orkar. Barnen kan bli apatiska, aggressiva eller utåtagerande. Deras påfrestande livssituation tar sig inte sällan uttryck i psykiska eller somatiska sjukdomsbilder.

Barnens svåra situation blir särskilt akut när de blir sjuka. Föräldrarna eller de som annars har barnet i sin vård drar sig för att söka vård därför att de då fruktar att det kan bli känt för polismyndigheten, som har att se till att de lämnar landet, var de än befinner sig. Och även om de förtränger denna fruktan, kvarstår oftast problemet att skaffa de pengar som behövs för vården eller behandlingen.

9 . 2 . 8 Familjeåterförening

Enligt artikel 10 i barnkonventionen skall ansökningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat för familjeåterförening behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt av konventionsstatema.

Artikeln har i prop. 1989/90: 107 behandlats som om den reglerar rätten till uppehållstillstånd på grund av anknytning. Det är tveksamt om denna artikel verkligen syftar till att reglera själva rätten till återförening. Artikelns före— skrift om positiv och human behandling av ansökningar om återförening innebär inte att de måste beviljas om det är i sökandens intresse utan formule— ringen syftar på själva ärendebehandlingen. Myndigheterna skulle alltså vara skyldiga att ta fram erforderliga upplysningar, se välvilligt på dokumentation av identitet m.m.

Regler och praxis på detta område har kritiserats i olika avseenden. Bl.a. gäller det om Sverige uppfyller konventionens krav dels när det gäller snabb- het i förfarandet, dels när det gäller kravet på identifiering.

Handläggning av dessa ärenden förekommer hos såväl svenska beskick- ningar i utlandet och polismyndighetema i Sverige som hos Invandrarverket. Verkets beslut kan inte överklagas.

Invandrarverket har en uttalad målsättning att behandla ansökningar om återförening skyndsamt. Det har emellertid från flera håll framhållits att tidsutdräkten i ärendena hos de berörda myndigheterna ofta är betydande.

9.3. Överväganden och förslag

Det är numera en allmän tolkningsprincip att svenska författningar är för— enliga med landets internationella åtaganden (prop. 1993/94:117 s. 37 och 1993/942KU24 s. 19). Annorlunda uttryckt betyder detta, att när Sverige ratificerat en konvention eller gjort ett annat internationellt åtagande och detta inte föranlett ny lagstiftning eller ändringar i befintliga, så får existerande författningar anses stå i överensstämmelse med konventionen eller åtagandet. Ett internationellt åtagande blir därigenom indirekt tillämpligt här och den nationella lagstiftningen skall följaktligen tolkas i åtagandets anda och syfte. Av detta följer att barnkonventionen inte kan förbigås vid tillämpningen av t.ex. utlänningslagens regler. Detta innebär dock inte att det i det fall att en nationell bestämmelse avviker från konventionen, den senare skall ta över den förra. I en sådan konflikt gäller alltid den nationella lagbestämmelsen. Men när en lagbestämmelse ger utrymme för det kan vägledning således hämtas i barnkonventionen. Detta gäller inte enbart konventionstexten som sådan. Det allmänna syftet med konventionen måste beaktas i väsentligt högre grad än vid vanlig lagtillämpning. Även den fortsatta rättsutvecklingen på konven- tionens område kan ha betydelse. Det kan inte uteslutas att barnkonventionen kan få samma dynamiska rättsutveckling som Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Högsta Domstolen ansåg i sitt yttrande över förslaget till införlivande av Europakonventionen att konventioner angående mänskliga rättigheter bör ha särskild tyngd i fall av konflikt med inhemska lagar. Kommittén ansluter sig till denna uppfattning, som får anses återspegla en princip om att särskild vikt måste fästas vid en konvention som barnkonventionen.

Beaktande av barnkonventionen

Kritiken att utlänningslagen och dess tillämpning inte är förenlig med barn- konventionen gäller i huvudsak tre områden. Dels görs gällande att principen om barnets bästa inte i tillräcklig grad påverkar bedömningen av olika utlänningsärenden, dels hävdas att vissa lagregler inte är förenliga med kon— ventionens bestämmelser, dels att ytterligare bestämmelser behöver införas i lagen. Kommittén får konstatera, att visst fog för kritik finns i alla tre avseendena men anser att lagreglering och tillämpning i huvudsak är förenlig med konventionen. Vissa lagregler bör emellertid ändras och nya tillföras. I vissa avseenden bör tillämpningen ändras. Man bör därvid dock hålla i minnet vid bedömningen av myndigheternas tillämpning i ärenden om asyl och uppehållstillstånd av humanitära skäl att det i hög grad är regeringen som som utformat praxis och där haft att beakta barnkonventionen.

Från flera håll har hävdats att åtskilliga offentliga biträdena skulle ha dålig kunskap om barnkonventionen och inte alltid särskilt tillvarata barnens

intressen. Oavsett bärkraften i dessa påståenden kan det kan finnas anledning att uppmärksamma frågor rörande barnkonventionen i förhållande till utlänningslagstiftningen i de vidareutbildningar m.m. som ordnas för biträden i utlänningsärenden.

Barn och tillståndsprövning

Grunder för uppehållstillstånd för såväl barn som vuxna har behandlats i kapitel 6. Det kan emellertid vara lämpligt att även i detta avsnitt beröra frågan om humanitära skäl för uppehållstillstånd, när dessa skäl mer direkt hänför sig till ett barns förhållanden.

Det krävs idag humanitära skäl av något mindre allvar och tyngd när barn berörs av ett beslut om uppehållstillstånd. Enligt kommitténs uppfattning bör detta också vara fallet om tillämpningen skall kunna sägas stå i överens- stärrunelse med barnkonventionens krav att primärt beakta barnens bästa.

Det kan hävdas att det inte är förenligt med ett barns bästa att dess psyko— sociala utveckling störs genom att det avvisas efter en längre tids vistelse i Sverige. Störningen skulle bestå i att barnet efter vistelsen här och den anpassning till svenska förhållanden som är en följd av den, överförs till en ny och inte sällan främmande social, religiös och kulturell miljö. Det kan dock enligt kommitténs mening inte sägas att det generellt är till skada för barnet att följa med sina föräldrar till ett annat land, i synnerhet inte när det rör sig om hemlandet. Även när familjens flyttning medför stora påfrestningar för barnet får man inte bortse från de mer övergripande, nationella intressen som gör sig gällande i sammanhanget. Nödvändigheten att upprätthålla principen om den reglerade invandringen är ett sådant krav.

Flertalet barn som kommer till Sverige från ett krigsdrabbat eller på annat sätt härjat hemland kan i vart fall på kort sikt få det bättre här. Motsvarande gäller ett sjukt eller handikappat barn när hemlandet inte har möjlighet att behandla sjukdomen eller handikappet. Mot barnets primära intresse måste då emellertid vägas det förhållandet att anhöriga, som saknar sakliga skäl att få uppehållstillstånd här vid ett bifall till barnets ansökan ges möjlighet att bosätta sig i Sverige enligt reglerna om anhöriginvandring.

En ytterligare omständighet av betydelse i sammanhanget är de ekono— miska konsekvenser som ett meddelat uppehållstillstånd kan medföra. I ett sådant läge och med beaktande av den skyldighet att förhindra familjesplitt- ring som åligger Sverige sedan landet ratificerat barnkonventionen och Europakonventionen kan det enligt kommitténs mening knappast med fog hävdas att det övergripande intresset att reglera invandringen skall ge vika för intresset av att tillgodose barnets bästa och därmed också låta föräldrarna stanna. Vad nu har sagts har givetvis bäring på varje ansökan om uppehålls- tillstånd, dvs. oavsett om den görs efter inresa i Sverige eller utifrån.

Är det frågan om ett i verklig mening ensamt barn finner kommittén att bedömningen av barnets ansökan om uppehållstillstånd i många fall bör kunna bli mer positiv. Ett eventuellt uppehållstillstånd bör emellertid regel- mässigt meddelas för en tidsbegränsad period. Det förekommer inte sällan att ett barn kommer hit ensamt för att, sedan uppehållstillstånd beviljats, fungera som anknytning för den övriga familjen. Denna typ av beteenden bör enligt kommitténs mening motverkas.

När en ny ansökan enligt 2 kap. 5 & UtlL inlämnas är situationen ofta den att en barnfamilj genom att avvika och hålla sig undan, inte sällan under avsevärd tid, omöjliggjort den verkställighet som skulle ha skett. Det hävdas visserligen ofta, att ju längre en vistelse här blir, desto starkare blir anknyt- ningen till Sverige. Enligt kommitténs mening bör den redan tillämpade prin- cipen följas, att den tid som en avvisad eller utvisad utlännning illegalt uppehållit sig i landet efter beslutet normalt inte får tillgodoräknas. En sålunda uppkommen anknytning bör alltså enligt kommitténs uppfattning inte få räknas som ett skäl vilket berättigar till uppehållstillstånd.

Ett bifall till en ny ansökan måste förutsätta att utlänningen befinner sig i en så utsatt situation att risken för självdestruktiva åtgärder bedöms som utomordentligt allvarlig vid en verkställighet. Att hålla sig undan myndig- heterna med allt vad det innebär av psykiska påfrestningar är onekligen sär- skilt svårt för barn. En isolering tillsammans med föräldrar som inte bemästrar sin egen situation riskerar definitivt att vålla barnets psykiska hälsa och sociala utveckling allvarlig skada. Bedöms den risken vara synnerligen betydande, finner korrunittén att hänsynen till barnets bästa måste komma i främsta rummet.

Det är vanligt att de som fått en ansökan om uppehållstillstånd avslagen i sista instans, inte bara undanhåller sig verkställigheten och ett avvisnings— eller utvisningsförordnande utan också genom s.k. nya ansökningar enligt 2 kap. 5b & utlänningslagen söker erhålla det tillstånd som vägrats dem. Ett tillstånd kan i detta läge ges bara om det till stöd för ansökan åberopas en tidigare inte prövad omständighet och denna oprövade omständighet gör att det skulle vara stridande mot humanitetens krav att verkställa det tidigare meddelade, lagakraftvunna avlägsnandebeslutet (eller berättiga utlänning till asyl här). Det säger sig självt att ett barn som under lång tid hållits undan myndigheterna kan fara illa psykiskt. Situationen för barnet kan helt präglas av föräldrarnas beslutsamma kamp för att stanna i Sverige, hänvisningarna till svåra konsekvenser av att återvända till hemlandet etc. Barnet kan ha fixerats vid omöjligheten att återvända. Om expertis bedömer att risken är stor för att barnet allvarligt skadas i sin psyko—sociala utveckling, om det tvingas lämna Sverige, måste detta i barnkonventionens anda vägas in som en tung omständighet vid totalbedömriingen. Den omständigheten att familjen fått sin sak prövad upprepade gånger och utan tillstånd hållit sig kvar i Sverige ändrar inte detta förhållande.

En samlad bedömning av samtliga de omständigheter, som i enlighet med vad som tidigare sagts, måste beakta de åtaganden som gjorts och övriga här tidigare behandlade omständigheter leder kommittén till detta ställnings- tagande:

— Det är angeläget inte minst mot bakgrund av den utsatta situation, i vilken asylsökande barn ofta befinner sig, att barnkonventionens grundsyn, sådan den formuleras i artikel 3, kommer till klart uttryck i utlännings- lagen. Detta ställningstagande bör konkretiseras i den formen att utlän- ningslagen kapitel 2, där de generella förutsättningarna för uppehålls- tillstånd finns angivna, kompletteras med en paragraf där det föreskrivs att det vid tillståndsprövningen särskilt skall beaktas vad hänsynen till barns hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver. — Tungt vägande i ärenden där humanitära skäl åberopats har inte sällan varit att barn som berörs har varit så länge i Sverige och anpassat sig till förhållanden här att ett återvändande till hemlandet skulle äventyra i varje fall barnets psykosociala utveckling, dvs. att det skulle strida mot barnets bästa att inte låta det stanna här. Enligt kommitténs mening bör den omständigheten att ett barn annars måste återvända till hemlandet för att bo där med sina föräldrar inte i och för sig tillmätas stor betydelse som grund för permanent uppehållstillstånd. Annorlunda kan det dock ligga till i fall där barnet är utan föräldrar och levt utan nära kontakt med landsmän. Avgörande är emellertid i vilken grad barnet i sin psykosociala utveckling att skilja från de oftast tillfälliga påfrestningar som en flyttning till andra miljöer ofta innebär för ett barn kan antas ta bestående skada av att flytta tillbaka till hemlandet.

Barn och förvar

Det finns, som framhölls redan i propositionen med förslag till ny utlän- ningslag, fall där det kan bli nödvändigt att ta även barn i förvar (prop. 1988/89:86, s. 99). Däremot är det svårt att inse tyngden av de skäl som kan anföras till stöd för den ordning som innebär att barn mellan 16 och 18 år behandlas som vuxna. Enligt kommitténs mening bör konventionens bestämmelse att den som är under 18 år betraktas som barn följas. Kommittén anser därför att de särskilda reglerna i 6 kap. 3 & bör tillämpas på envar person som enligt svensk rätt är omyndig, dvs. under 18 år. Det bör tilläggas att det självfallet inte kan komma ifråga vare sig att låta ett förvarstaget barn vistas på en häktesavdelning eller att inte låta förvaret upphöra vid första möjliga tillfälle.

Allra viktigast för barnets bästa är dock enligt kommitténs uppfattning att familjen inte splittras, eller att i vart fall någon av föräldrarna vistas hos barnet. Verkställighetsutredningen har i delbetänkandet (SOU 199555) Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden föreslagit att förvarslokaler bör

kunna utformas som vanliga bostäder inom ramen för ett vanligt förlägg- ningsboende. Kommittén noterar, att utredningen framhåller just den omstän- digheten att detta skulle göra det möjligt att hålla samman familjer och und- vika farniljesplittring som i dag uppstår då en familjemedlem placeras i häkte. Det är emellertid knappast möjligt att utforma förvarsvistelsen som ett vanligt boende. Frågan kräver noga övervägande.

Möjligheter till att inte ta barn i förvar utan ställa det under uppsikt skall enligt kommitténs mening givetvis utnyttjas. Kommittén har här noterat ett förslag från Pakistanska riksförbundet att organisationerna bör få bidra till ett sådant bättre alternativ för barnen genom att medverka till familjevistelse i den egna nationella gruppen under för myndighetema betryggande förhållanden.

Enligt 41 & rättshjälpslagen (19722429) kan rättshjälp genom offentligt biträde beviljas en utlänning i ärende om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen om det kan antas att utlänningen behöver sådant biträde. Den som är omyndig får regelmässigt antas ha behov av hjälp av biträde och är den omyndige tagen i förvar måste det behovet anses undantagslöst vara för handen. Kommittén föreslår därför att rättshjälpslagen kompletteras i enlighet härmed.

Det är viktigt för förvarstagna barn att personalen har rätt kompetens. Kommittén konstaterar, att Verkställighetsutredningen i sitt fortsatta arbete kommer att behandla personalfrågor i samband med förvar av barn.

Barn och utredning vid ansökan om uppehållstillstånd

Medan artikel 12 är entydig i kravet på att barnet skall höras överlämnas åt den enskilda staten att avgöra om barnet skall hörs personligen eller genom t.ex. en förälder. Även om det inte sägs direkt framstår det emellertid som självklart att artikeln inte följs om man inte kan vara övertygad om att det verkligen är barnets egen åsikt som kommer till uttryck. Att nöja sig med möjligheten att låta en förälder uttrycka barnets uppfattning kan därför inte vara tillräckligt vare sig i fall där det kan finnas motstridiga intressen eller om man har någon anledning att tro att föräldern inte klarar av att framföra barnets åsikt.

Invandrarverket har, som ovan nämnts, centralt utfärdade regler enligt vilka den asylsökande utlänning som är över 16 år skall bli föremål för en självständig utredning och barn över 12 år höras tillsammans med föräld— rarna, om de finns här i landet. Kommittén har emellertid kunnat konstatera att reglerna inte har fått fullt genomslag i den praktiska verksamheten.

Enligt kommitténs mening är det både rättsligt och praktiskt angeläget, såväl av konventionshänsyn som av strikt utredningsmässiga skäl, att en så viktig regel som att barn har rätt att komma till tals förankras i lag. Det kan diskuteras om skyldighet att höra barn i utlänningsärenden skall inträda när barnet uppnått en viss ålder eller om det skall läggas i Invandrarverkets hand

att utifrån det enskilda barnets ålder och mognad avgöra om och hur barnet skall få komma till tals. Kommittén menar för sin del att det senare alternativet bör väljas. En generell regel som enbart utgår från barnets ålder är olämplig just av det skälet att barns mognad vid en viss ålder är mycket skiftande och att omständigheterna i det enskilda fallet dessutom påverkar lämpligheten av att höra ett yngre barn. Det finns också anledning att observera det förhållan— det att det inte alltid, i vart fall inte tveklöst, kan sägas vara till barnets bästa att höras. Det hamnar då inte sällan i en utsatt situation med trycket från föräldrar och sig själv att entydigt understödja föräldrarnas berättelse som stöd för ansökan om uppehållstillstånd. Det kan bli ett mycket tungt ansvar att bära efter ett framtvingat återvändande till hemlandet.

Huruvida föräldrarna skall vara närvarande när ett barn hörs får avgöras från fall till fall med ledning av omständigheterna. Det kan erinras om att ett skrivkunnigt barn förutsätts lämna en skriftlig berättelse. Att det förordnande biträdet skall vara med när ett barn hörs är redan i sig en självklarhet.

Kommittén vill understryka fördelarna med att under utredningen använda personal med erfarenhet av barn. Särskilt angeläget är att ensamma barn lik- som mindre barn hörs av handläggare med särskild kompetens, vilket också Invandrarverkets interna regler förutsätter. Detta kräver att personal med sådan kompetens i den egna organisationen tillvaratas. Väsentligt är också att genom vidareutbildning och erfarenhetsutbyte utveckla personalens kom- petens.

Bam och företrädare

Ett ensamt barn har primärt ett behov av att ha någon som kan företräda det i kontakter med Invandrarverket och andra myndigheter. Behovet av en vårdnadshavare är i varje fall till dess tillståndsfrågan har avgjorts mindre uttalat. En god man kan naturligtvis ges ett förordnade som gör det möjligt för honom eller henne att företräda den omyndige i asylprocessen enligt 11 kap 2 & andra stycket föräldrabalken. En god man utses emellertid normalt utifrån andra kvalifikationer än rent processjuridiska färdigheter och kan därför inte väntas ersätta behovet av ett biträde.

Mot bakgrund av dessa förhållanden och med beaktande av det "reguljära" godmannaskapets karaktär och syfte, finns det skäl att överväga att ersätta eller i varje fall komplettera den nuvarande ordningen att förordna god man för i första hand ensamma barn med den som föreslås (prop. 1994/95:224) när det gäller mål och ärenden enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Det förslaget innebär att den som är förordnad enligt rättshjälpslagen som offentligt biträde för ett barn under 15 år utan särskilt förordnande är den unges ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser. Kommittén menar att den ordningen bör införas även på utlänningsområdet. Den som är förordnad som offentligt biträde för

ett ensamt barn bör alltså vara barnets ställföreträdare i det ärende förord- nandet avser. Förordnandet bör dock ges en något vidare innebörd än vad som föreslås ifråga om LVU och bör omfatta även kontakten med t.ex. sociala myndigheter. Genom den ordning som kommittén sålunda förordar bör rimligen väsentliga effektivitetsvinster handläggningsmässigt kunna uppnås samtidigt som regleringen blir rättsligt adekvat och invändningsfri. Det bör dock tilläggas att omständigheterna i vissa fall kan vara sådana att även en god man enligt föräldrabalken bör utses.

De gömda barnens situation

I fråga om barn som hålls undan myndigheterna står två principer mot varandra. Å ena sidan den konventionsenliga skyldigheten att i alla situationer primärt se till barnens bästa, och å andra sidan intresset av att i laga ordning tillkomna beslut också iakttas och i förekommande fall verkställs. Att finna en ordning som på ett tillfredsställande sätt löser detta dilemma är utomordentligt svårt.

Kommittén har för sin del inte kunnat finna den formel som i ett slag löser problemet. Det låter sig sägas, att föräldrar tar på sig ett tungt ansvar genom att gömma sina barn för myndigheterna hellre än att lämna landet. Risken är nämligen stor att barnet far illa. Enbart information om detta förhållande skulle emellertid knappast leda långt.

Ätgärdema måste inriktas på att i görlig mån förhindra sådana situationer att undanhållandet ses som ett led i ansträngningarna att få uppehållstillstånd. En viktig del i det sammanhanget blir att skapa legala och praktiska förut- sättningar så att utredning och handläggning av ärenden blir så fullständig och kvalificerad som möjligt, alltså att besluten fattas med beaktande av barnens speciella situation. Vad kommittén i övrigt föreslår i detta betänkande bör i likhet med Verkställighetsutredningens och Asylprocessutredningens förslag vara ägnat att bidra till att skapa de erforderliga förutsättningarna för ett läge där problemet med de gömda barnen blivit i varje fall storleksmässigt mindre.

Kommittén har i sina överläggningar med frivilligorganisationer och sam- fund om de gömda barnen funnit en ofta nyanserad inställning baserad på erfarenhet. Flera organisationer och samfund gör insatser för att minska skadeverkningarna av att människor gömmer sig och för att hjälpa dem att komma ur den nedbrytande situation som de låst sig i. Kommittén anser att det skulle ligga ett stort värde i en fortlöpande dialog mellan Invandrarverket och andra berörda myndigheter samt frivilligorganisationerna och samfunden. En viss flexibilitet i detta samarbete också från myndigheternas sida vore enligt kommitténs mening ägnad att förebygga och avveckla framför allt situationer där barn hålls undan myndigheternas kännedom. Den utökade roll i samband med såväl de inledande kontakterna med asylsökande som verk- ställigheten som kommittén föreslår för Invandrarverkets del understryker

verkets centrala roll. Även betydelsen av att avslagsbeslut motiveras väl måste betonas. En god förståelse hos den sökande för myndigheternas besluts- underlag och bedömningar har sannolikt i allmänhet en viss förebyggande verkan vid tankar på att hålla sig kvar i Sverige trots ett negativt beslut över ansökan om uppehållstillstånd.

F aderskapsutredning

Om ett barn har hemvist i Sverige föreligger dels skyldighet för svenska myndigheter att utreda faderskapet, dels svensk domsrätt. Att under sådana förhållanden avvisa en som fader utpekad man förefaller strida mot ande— meningen i föräldrabalken. Om faderskapsutredningen faktiskt inte kan fortsätta efter en verkställighet förhindras barnet att få vetskap om vem fadern är, vilket alltså strider mot artikel 7. Ett sådant beslut måste också anses vara stridande mot barnets bästa.

En förhållandevis enkel lösning på problemet är enligt kommitténs mening att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i de fall en faderskapsutredning pågår eller kan beräknas pågå. Ett tidsbegränsat tillstånd påverkar inte heller regleringen av invandringen och barnets bästa bör därför i enlighet med artikel 3 sättas främst. Om avlägsnandebeslutet grund sig på brott eller annan särskild anledning föreligger måste dock en avvägning få göras mellan barnets intresse av att få faderskapsfrågan utredd och det allmänna intresset av att vederbörande avlägsnas ur landet.

Svensk domsrätt föreligger vidare även i de fall där inte barnet men den utpekade mannen har hemvist i Sverige. I den utsträckning en faderskapstalan kan fortsätta även efter det att barnet och modern lämnat landet kan det inte anses föreligga något konventionskrav på att faderskapsmålet skall leda till uppehållstillstånd. Om faderskapsprocessen inte kan fortsätta talar starka skäl för att tidsbegränsat tillstånd bör meddelas även här.

Det ligger i barnets intresse att få veta vilka dess föräldrar är. Tidsbegrän- sat uppehållstillstånd bör som regel meddelas när det behövs för att en faderskapsutredning skall kunna genomföras.

Familjeåterförening

Artikel 10 i barnkonventionen kräver att myndigheterna behandlar ärenden om familjeåterförening där barn berörs på ett positivt sätt. Från bl.a. invandrarorganisationer och Svenska röda korset har påtalats det starka krav på identitetshandlingar som Invandrarverket uppställer även där det är allmänt omvittnat att förhållandena i det berörda landet gör det omöjligt att skaffa sådana handlingar, i vart fall med äkthetsvärde. Det har även påtalats, att när sådana handlingar undantagsvis ändå finns underkänns de av Invandrarverket just med åberopande av förhållandena i landet. Det är i vart fall tveksamt, om

verkets hittillsvarande handläggning av återföreningsärenden från vissa länder uppfyllt kraven i konventionen på ett positivt behandlingssätt. Invandrar- verket undersöker f.n. möjligheterna att få fram identitetshandlingar i aktuella fall bl.a. för att familjåterförening skall vara möjlig. Intresset av att upp- rätthålla invandringsregleringen på ett effektivt sätt måste vägas mot konventionens krav på ett positivt behandlingssätt för återföreningsärenden.

I detta sammanhang kan konstateras, att fall förekommer där en familjeåterförening inte kan anses rimlig. Sådana fall är exempelvis när en far utvisats på grund av brott eller när anknytningen till annat land på grund av familj där är större än anknytningen till Sverige. Det förslag om större möj- ligheter till visering för besök, som kommittén föreslår i avsnitt 6.6, bör emellertid kunna i viss mån tillgodose barnets behov. Vid utvisning på grund av brott måste det emellertid vara möjligt att helt vägra besök här i Sverige.

Invandrarverkets krav på att ansökning alltid skall inlämnas vid en svensk utlandsmyndighet tar inte hänsyn till att sådan redan nu saknas i många länder och att en fortsatt minskning av antalet är sannolik. Detta förhållande tvingar i dag ofta även små barn att göra långa och ibland besvärliga resor till andra länder för att ansöka om familjeåterförening. Ett exempel på ett land som vållar svårigheter utgör Irak, där barn kan få gå igenom stora svårigheter för att kunna återförenas med sina föräldrar i Sverige. Invandrarverket bör enligt kommitténs uppfattning överväga, om undantag inte bör göras för länder där svensk beskickning saknas eller dit det är särskilda svårigheter att ta sig.

Artikel 10 kräver vidare en snabb handläggning av återföreningsärendena. Tidsutdräkten är emellertid ofta betydande vid handläggningen hos utlands— myndigheterna, polismyndighetema och Invandrarverket. Invandrarverket bör tillsammans med Utrikesdepartementet och Rikspolisstyrelsen överlägga om hur handläggningen av ansökningar om återförening från ensamstående barn eller från föräldrar till ensamstående barn i Sverige skall uppfylla kravet på en positiv, human och snabbt behandling.

Barn omhändertagna enligt LVU

Svårlösta problem med motstridiga intressen uppstår ibland när barn om— händertagits enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och föräldrarna skall avvisas eller utvisas. Denna fråga ligger inom Verkställighetsutredningens uppdrag. Utredningen har ännu inte av- lämnat sitt slutbetänkande. Kommittén avstår därför från att ta ställning för egen del.

10. Samordning och genomförande

De olika delarna av kommitténs förslag bör behandlas som en helhet. Ett förslag till ram för kostnaderna för den beräknade invandringen bör årligen föreläggas riksdagen. Regeringen bör överväga hur kostnader för flyktingverksarnhet inom biståndsanslaget skall infogas i en samlad utgiftsrarn för flyktingpolitik såväl inom som utom Sverige.

De resurser som frigörs vid en minskning av den spontana invand— ringen bör användas för flyktförebyggande åtgärder, för en rättvisare bördefördelning och för att ge fler skyddsbehövande i världen möjlig- heter att få hjälp. Ett för invandrar- och biståndsministrarna gemensamt anslag för särskilda insatser skapas. Därutöver bör särskilda insatser finansieras genom biståndsanslaget. Från dessa båda anslag bör projekt finansieras för demokratiinsatser, internflyktingar, första asylländer, stöd till länder i Sveriges närområde och återvandring.

En ökad samordning bör åstadkommas inom regeringskansliet så att den av kommittén förordade helhetspolitiken kan säkerställas och ut- vecklas.

10.1. Målen för politiken och tillgängliga instrument

Den omorientering av den svenska flykting- och migrationspolitiken som kommittén förordar innebär att flyktförebyggande åtgärder utanför Sverige och asylinvandringen till Sverige skall ses som ett sammanhängande politiskt område. Detta innebär enligt kommitténs uppfattning att de olika delarna av kommitténs förslag bör behandlas som en helhet.

Som kommittén tidigare understrukit bör ett grundläggande mål för flyktingpolitiken vara att så många som möjligt skall få skydd, oavsett var de befinner sig och vem som ger detta skydd. I detta mål ingår även att asylrätten skall värnas såväl på det internationella planet som i Sverige. Ett annat grundläggande mål bör vara att flykt och påtvungen migration förebyggs genom insatser utanför Sverige. En sådan förebyggande politik förutsätter att frågan om befolkningsomflyttningarna i världen behandlas i ett vidare säkerhets-, utrikes-, bistånds— och handelspolitiskt perspektiv och att den svenska politiken på dessa områden bör få en tydligare migrations— och flyktingpolitisk dimension. Slutligen bör möjligheterna till frivillig återvand- ring vidgas.

För att göra en sådan omorientering av den svenska politiken måste tillgängliga instrument utnyttjas effektivare och på ett mer samordnat sätt. Till de tillgängliga instrumenten hör bl.a. utlänningslagstiftningen, de myndig— heter som har att tillämpa denna samt åtgärderna för asylsökande och flyktingar i Sverige Till de tillgängliga instrumenten hör även anslag och åtgärder under Utrikesdepartementet.

Resurser som frigörs vid en minskning av den spontana invandringen till Sverige bör ställas till förfogande för:

— åtgärder som bidrar till att ge fler skyddsbehövande i världen möjlighet att få skydd och hjälp,

— åtgärder inriktade på orsaker till flykt och påtvingad migration,

åtgärder som medverkar till en rättvisare fördelning av de bördor som flyktingströmmar innebär för stater,

åtgärder som hjälper stater i Sveriges närområde att utveckla sin asyl-, migrations- och gränspolitik samt

— åtgärder som främjar återvandringen, såväl internationellt som i Sverige.

En stor del av de åtgärder som kommittén förordar kräver inte extra re— surser utan en ny viljeinriktning och omprioriteringar inom existerande ramar. De av kommittén nu förordade åtgärderna utanför Sverige kan således delas in i följande tre kategorier:

politiskt/diplomatiskt arbete som inte kräver nya ekonomiska resurser,

omprioritering av insatser inom framför allt biståndsområdet och inom ramen för den fredsbevarande verksamheten samt

— insatser som endast kan genomföras om extra medel tillskjuts.

Vidare bör, som framhållits i kapitel 4, de olika insatser som förordas övervägas med hänsyn till tidshorisonten och karaktären av de problem som bör behandlas:

långsiktigt förebyggande insatser inom den allmänna utrikes-, handels- och biståndspolitiken för att förebygga flykt och påtvingad migration,

riktade insatser på kort och mellanlång sikt för att förhindra att migrations- och flyktingrörelser uppkommer i vissa områden och för att lindra effekterna av sådana där de redan uppkommit i mindre skala samt

— insatser då flyktingrörelser redan uppstått för att ge skydd och bistånd åt största möjliga antal flyktingar och internflyktingar.

Vad gäller riktade insatser på kort och mellanlång sikt bör därutöver av- vägningar göras mellan två typer av åtgärder. För det första är det frågan om sådana åtgärder som bör vidtas oavsett om de kan påverka invandringen hit eller till länder i närområdet. För det andra är det frågan om sådana åtgärder

som direkt syftar till att påverka omfattningen och sammansättningen av invandringen till Sverige eller till närområdet.

Som redan nämnts bör resurser som frigörs vid en minskning av den spontana invandringen till Sverige ställas till förfogande för insatser av ovan angivet slag utanför Sverige. En stor del av dessa insatser bör kunna finan- sieras inom biståndsramen och dess olika anslag. Därutöver bör ett särskilt anslag för riktade insatser inrättas. Förslaget om ett sådant särskilt anslag utvecklas nedan i avsnitt 10.3.1. De insatser som kräver finansiering är således:

Biståndsinsatser inom ramen för anslaget för internationellt utvecklings- samarbete

— utvecklingsbistånd i allmänhet, inklusive FN:s flyktingverksamhet, riktat katastrof— och flyktingbistånd, stöd till återuppbyggnad, bistånd till demokrati, mänskliga rättigheter och konfliktlösning i såväl andra världsdelar som i Europa, däribland i Sveriges närområde samt — bistånd för samarbete med Central— och Östeuropa.

Särskilda riktade insatser inom ramen för ett nytt anslag

— särskilda insatser i Sveriges närområde, särskilda flyktförebyggande insatser i första asylländer samt åtgärder för att främja återvandring från Sverige.

Resurser bör således parallellt avsättas inom dessa två ramar för att de riktlinjer vad gäller insatser utanför Sverige som kommittén förordar skall kunna omsättas i praktiken. Biståndspolitiken som sådan har självfallet en utomordentligt stor betydelse för att på sikt motverka orsaker till befolknings— omflyttningar genom att den har fattigdomsbekämpning som ett av de främsta målen. Även de övriga målen för biståndspolitiken är av stor betydelse i sammanhanget, såsom målen rörande resurstillväxt, ekonomisk och politisk självständighet, demokratisk samhällsutveckling och omsorgen om miljön.

Korrunittén vill därför som en principiell åsikt understryka vikten av att det samlade biståndet successivt får en volym som svarar mot en-procentsmålet och att det långsiktiga utvecklingssamarbetet med inriktning på att bekämpa fattigdom förstärks. Kommittén förordar mot denna bakgrund att resurser som på sikt frigörs genom en dämpad invandring, vilka över en längre tid kan bli avsevärda med hänsyn till invandrarnas mycket höga beroende av hjälp till försörjning från stat och kommun, tillförs biståndspolitiken i dess helhet.

De resurser som frigörs på kort sikt bör främst tillföras åtgärder inom den ram för särskilda riktade insatser som anges ovan. Kommittén kommer i det följande att utveckla vilka områden som bör prioriteras vad gäller medelstill-

delningen såväl inom biståndspolitiken som vad gäller de särskilda riktade insatserna hur denna resurstilldelning skulle kunna åstadkommas (se avsnitt 10.3).

10.2. Nya samordningsformer

Den av kommittén föreslagna nya politiken förutsätter en hög grad av sam- verkan mellan olika politikområden. Det svenska administrativa systemet är emellertid inte uppbyggt på ett sådant sätt att den eftersträvade samordningen naturligen låter sig genomföras. Verksamheten inom varje enskilt politik- område utgår från mål och riktlinjer som endast i undantagsfall tar hänsyn till effekteri migrations- och flyktinghänseende. 1 stor utsträckning är ej heller målen för politiken på olika områden jämförbara. Medan t.ex. biståndspoliti- ken bl.a. syftar till att bidra till en långsiktig ekonomisk utjämning mellan fattiga och rika länder syftar flyktingpolitiken till att ge skydd och invand— ringspolitiken till att reglera invandringen till Sverige. Redan de olika målen för politiken på olika områden och risken för direkta eller indirekta mål- konflikter förutsätter att klara områdesöverskridande strategier formuleras så att en samsyn i ökad grad kan uppnås mellan olika statliga verksamhetsgrenar och mellan regeringskansliets olika departement och myndigheterna i övrigt.

En grundläggande förutsättning för att kommitténs förslag om insatser utanför Sverige skall kunna förverkligas som ett led i en sammanhållen flykting- och migrationspolitik är således att en fortlöpande och nära sam— verkan sker i dessa frågor mellan olika delar av regeringskansliet och mellan regeringen och berörda myndigheter. Redan i dag samråder givetvis berörda departement med varandra vad gäller en rad av de frågeområden som berörs i kapitlen 4, 5 och 6. Formerna för detta samråd kan dock i många fall förbättras. Dessutom har nya behov av samarbete uppstått redan i och med Sveriges inträde i EU och genom en ökad internationell samverkan i allmänhet.

Kommittén har mot denna bakgrund diskuterat olika tänkbara åtgärder för att åstadkomma en sådan samsyn och ökad samordning inom regerings- kansliet och mellan myndigheterna i övrigt. Det nuvarande systemet innebär emellertid att de resurser som används för asylprövning och flyktingpolitik inom Sverige anvisas under Arbetsmarknadsdepartementets huvudtitel medan resurserna för flyktingpolitik utanför Sverige, t.ex. de svenska bidragen till UNHCR, anvisas under Utrikesdepartementets huvudtitel. Vidare ansvarar Arbetsmarknadsdepartementet för EU-samarbetet rörande asyl och invandring under tredje pelaren medan Utrikesdepartementet svarar för Europapolitiken i sin helhet. Även andra exempel kan nämnas. Kommitténs förslag om en sammanhållen flyktingpolitik förutsätter att en ökad samverkan och samord- ning sker mellan dessa båda och andra berörda departement i alla frågor som

gäller asyl-, flykting—, migrations-, utlännings— och invandringspolitiken samt flyktförebyggande åtgärder.

Det ankommer självfallet på regeringen att bedöma hur arbetet inom regeringskansliet skall fördelas och samordnas. Kommittén har därför avstått från att lämna förslag om hur en sådan ökad samordning skulle kunna genomföras. Kommittén inskränker sig i denna del till att uttrycka som sin principiella åsikt att en avgörande fråga i detta sammanhang är hur ett samlat politiskt ansvar skall kunna säkerställas för flyktingpolitiska insatser utanför Sverige, för invandringen till Sverige samt för åtgärder för flyktingar som genomförs här. Att ett sådant samlat politiskt ansvar säkerställs är av av- görande vikt för genomförandet av kommitténs helhetsförslag. Som kom- mittén föreslår i det följande bör dessutom frågan om en samlad utgiftsram för kostnaderna för flyktingpolitiken inom och utom Sverige beredas i sär— skild ordning.

10.3. Ekonomiska ramar och medelsanvändning 10.3.1 Ekonomiska ramar

Enligt direktiven har kommittén haft att överväga hur invandring av personer som inte har en principiell rätt till uppehållstillstånd kan regleras genom planeringsramar som fastställts av statsmakterna på grundval av bl.a. det samhällsekonomiska läget. Som framgår av kommitténs överväganden i avsnitt 6.2.2 har kommittén funnit att ett sådant system med planeringsramar av olika skäl inte bör genomföras utan att den invandring som tillåts äga rum bör avse skyddsbehövande, personer med starka humanitära skäl och nära anhöriga med principiell rätt att få uppehållstillstånd här samt i mån av behov arbetskraftsinvandring i enlighet med nu gällande riktlinjer. Därutöver bör den nuvarande ordningen för organiserad överföring av flyktingar bibehållas och användas flexibelt i förhållande till behoven att överföra flyktingar hit. Även den nuvarande möjligheten att kunna använda vissa av de medel som avsätts för flyktingöverföring till bidrag till lösningar av flyktingsituationer utanför Sverige bör kvarstå, om kvotöverföring ej aktualiseras i den om— fattning som beräknats. Något behov av sådana planeringsramar för totalinvandringen som skisserats i direktiven föreligger således inte enligt kommittén.

Däremot har korrunittén kommit att ägna frågan om en ekonomisk totalram för verksamhetsornrådet särskild uppmärksamhet. Idén med en sådan total- ram skulle dels vara att underlätta möjligheterna för statsmakterna att följa utvecklingen av invandringen i förhållande till de resurser som anslagits för området, dels att möjliggöra en överföring av resurser från asylprövningen och flyktingmottagandet i Sverige till sådana flyktförebyggande och andra insatser utanför Sverige som kommittén förordar.

Frågan om en ekonomisk totalram har tagits upp av Asylprocessutred- ningen (SOU 1995:46 s. 129-133). Denna utredning hade inte till uppgift att närmare granska denna fråga men berörde den i samband med vissa allmänna överväganden av konstitutionell karaktär om relationen mellan regering och riksdag vad gäller asylpolitiken. I utredningens betänkande framhålls bl.a. ' följande i denna del: "En ekonomisk totalram för hela verksamhetsområdet invandring m.m. skulle ge riksdagen ett reellt styrmedel samtidigt som rege- ringen, inom den angivna totalramen, har full frihet att styra praxisbild- ningen. Efter riksdagens ställningstagande till en ekonomisk totalram skulle det ankomma på regeringen att göra den närmare fördelningen av medlen. I den mån kostnader uppkom som inte täcktes av den beslutade totalramen skulle regeringen vara tvungen att gå tillbaka till riksdagen för att få ytterligare medel. En viktig förutsättning för att en ekonomisk ram skall fungera som styrinstrument är att uppföljning mot ramarna sker regelbundet. Genom uppföljningen åstadkoms en utgiftskontroll och möjligheter att på ett tidigt stadium påverka en oönskad utveckling.

Konstruktionen med en ekonomisk totalram utgör en möjlighet för riks- dagen att ta ställning till helheten i regeringens förslag för verksamhets- området invandring m.m. och ställa förslaget mot andra verksamhetsom- rådens behov. Samtidigt som regeringens frihet att överskrida anslagen för- svinner medför en totalram att riksdagens prioritering, och det anvisade beloppet, får en reell innebörd. "

Kommittén ansluter sig till det principiella synsätt som utvecklas av Asylprocessutredningen, nämligen att riksdagen bör ange en ekonomisk totalram för hela verksamhetsområdet invandring, med den innebörden att regeringen skulle vara tvungen att återkorruna till riksdagen om kostnader till följd av asylinvandring och övrig invandring skulle uppkomma utöver de medel som anvisats för den aktuella perioden.

Kommittén vill emellertid utvidga detta förslag från Asylprocessutred— ningen om en totalram för kostnaderna för invandringen med sitt eget förslag att resurser som frigörs genom en minskning av den spontana invandringen bör tillföras anslag för insatser utanför Sverige. Det skulle t.ex. innebära att om antalet asylsökande här skulle bli mindre än förväntat skulle ökade resurser kunna anslås för flyktförebyggande insatser utomlands och för skydd åt flyktingar via t.ex. UNHCR och på andra sätt.

Kommittén förordar mot denna bakgrund att frågan om en samlad utgiftsram för den svenska flyktingpolitiken inom och utom Sverige bereds i särskild ordning. Kommittén är medveten om de stora svårigheterna att av— gränsa de särskilda flyktingutgifterna inom ramen för biståndsanslagen. Det system med utgiftstak för hela offentliga sektorn som riksdagen har anslutit sig till innebär emellertid att kostnader för en rad olika verksamhetsgrenar måste avgränsas och infogas i en gemensam budgetram. Dessa avgränsningar är ej lätta att genomföra men måste göras för att uppnå det övergripande målet

att statens utgifter skall kontrolleras bättre. Därigenom kan avvägningar göras vad gäller effekterna av insatserna inom olika delområden som omfattas av utgiftsramama. Förutsättningar att införa en sådan flyktingpolitisk verksam- hetsram och olika tekniska lösningar vad gäller resursöverföring och anslags- konstruktion bör närmare kartläggas inom regeringskansliet.

Den väsentliga idén med den av kommittén förordade modellen med en sådan ekonomisk totalram är således att sambanden mellan de två flykting- politiska verksamhetsgrenarna (åtgärder inom och utom Sverige) bör framstå på så sätt att möjligheterna att genomföra flyktförebyggande insatser väsent- ligt vidgas när antalet asylsökande blir betydligt mindre än beräknat. Kom- mittén är medveten om att syftet med ett generellt system med utgiftstak är att i möjligaste mån begränsa statsutgiftema. De olika anslag som ingår i en totalram kan givetvis inte på förhand undantas vad gäller en sedvanlig budget- prövning, där hänsyn tas till utgifterna i statsbudgeten i dess helhet och till nödvändigheten av besparingar. Samtidigt bygger den omprioritering som korrunittén förordar på att så mycket resurser som möjligt skall kunna över— föras från inrikes till utrikes flyktingpolitik, bl. a. med hänsyn till nödvändig- heten av ökade flyktförebyggande åtgärder.

Det av kommittén förordade systemet med en samlad flyktingpolitisk ut- giftsram förutsätter som anförts i avsnitt 10.1 att ett anslag för särskilda riktade insatser inrättas. Kommittén föreslår att detta anslag tillskapas snarast möjligt. Ansvaret för detta anslag bör delas mellan Arbetsmarknads- och Utrikesdepartementet, d.v.s. invandrar— och biståndsministrarna. Till detta anslag skulle föras de resurser som frigörs om invandringen blir mindre än beräknat och därutöver de medel för insatser utanför Sverige som redan enligt nuvarande ordning kan ställas till förfogande inom anslaget för flykting- kvoten om omfattningen av kvotöverföringen blir mindre än beräknat. Nedan återfinns prioriteringar som enligt kommittén bör göras vad gäller tilldelning av medel från detta anslag och från biståndsanslagen.

10.3.2. Kommunikation med riksdagen

Kommittén har diskuterat formerna för regeringens kommunikation med riksdagen i hithörande frågor. Förslag om en utgiftsram för den samlade flyktingpolitiken inom och utom Sverige skulle föreläggas riksdagen i budgetpropositionen och riksdagen skulle anvisa en ram för verksamheten. Under löpande budgetperiod, t.ex. en gång per år, skulle regeringen in- komma med en skrivelse till riksdagen med information om i vilken ut- sträckning invandringen varit större eller mindre än vad som förutsetts i det på budgetpropositionen grundade beslutet. Regeringen skulle även ge information om användningen av medel från anslaget för särskilda riktade åtgärder och om tilldelandet av medel från biståndsanslaget för flykting- politiska insatser m.m. Därutöver skulle det åvila regeringen att i samband

med plötslig och oväntad inströmning av viss omfattning i särskild ordning anmäla för riksdagen vilka åtgärder som har vidtagits.

Med det system som nu skisserats skulle riksdagens inflytande över frågan om invandringens omfattning och kostnaderna för den samlade flykting- politiken öka. I sammanhanget bör även erinras om vad kommittén tidigare har anfört om beslutsprocessen vad gäller temporära uppehållstillstånd i massflyktsituationer (se avsnitt 6.7.4).

10.3.3. Tillgängliga resurser

Som kommittén har framhållit bör en mindre invandring än beräknat innebära att ökade medel kan ställas till förfogande för bl.a. flyktförebyggande in- satser, för åtgärder för att åstadkomma ökad bördefördelning och för att möjliggöra att fler flyktingar i världen får skydd och hjälp.

Det årliga antalet asylsökande till Sverige sedan början av 1980-talet har varierat mellan 3 000 och 85 000. I slutet av 1980-talet var nivån ca 30 000. För närvarande kan en nedåtgående tendens registreras. År 1994 kom om- kring 20 000 asylsökande medan år 1995 antalet kan komma att uppgå till omkring 15 000 personer.

Det är därför svårt att redovisa den minskade belastning på statsbudgeten som skulle åstadkommas som en följd av genomförandet av kommitténs förslag. Kommittén har därför valt att redovisa följande räkneexempel.

Räkneexempel

Detta är således endast ett exempel på hur stora besparingarna skulle kunna bli vid ett genomförande av kommitténs förslag under vissa givna förut- sättningar. Dessa förutsättningar har för enkelhetens skull valts ganska nära- liggande de förhållanden som rätt under senare år. Kommittén är medveten om att den verkliga utvecklingen kan bli väsentligt annorlunda beroende på vad som händer i omvärlden och viika individer som söker asyl i Sverige. Med nu gällande regler avvisas omkring 20 procent av de asylsökande med omedelbar verkställighet. Med kommitténs förslag kan andelen komma att öka till omkring 30 procent. Omkring 40 procent av de asylsökande har under senare år fått uppehållstillstånd som konventionsflyktingar, de factoflyk- tingar, krigsvägrare eller av politiskt-humanitära skäl. Med kommitténs förslag kan motsvarande andel sjunka till omkring 20—30 procent. Samtidigt kommer andelen konventionsflyktingar dock att fördubblas. Anhöriga till en utlänning som fått uppehållstillstånd enligt ovan omfattas av samma bidrags— regler som den först anlände. Hittills har det kommit ungefär åtta anhöriga på tio ursprungligt anlända under den tid för vilken statsbidrag utgår till kom- munen för sociala kostnader. Med den tänkta tillämpningen av kommitténs anhörigbegrepp bör den relationen i framtiden kunna beräknas till sex på tio.

Med utgångspunkt från ovan angivna tänkta förutsättningar kan beräk- ningar göras på två olika alternativ. Ett utgår från 15 000 asylsökande per år medan det andra utgår från 25 000.

I det första alternativet skulle antalet omedelbart avvisade kunna komma att öka från 3 000 till 4 500. Detta ger en besparing på 55 milj. kr per år eftersom de som avvisas ej kommer in i mottagningssystemet för asylsökande. Motsvarande i det andra alternativet skulle innebära en ökning från 5 000 till 7 500 vilket ger en besparing på 90 milj. kr. Utgångspunkten för beräkningen av besparingen är att den asylsökande skulle ha stannat i Sverige under sex månader och under den tiden kostat 205 kr per dag i statsbidrag. l alternativet med 15 000 asylsökande skulle 6 000 få uppéhållstillstånd med dagens regler. Enligt kommitténs förslag skulle antalet kunna komma att minska till 3 000. Med ovan gjorda antagande avseende anhöriga borde antalet minska från 4 800 till 1 800. För var och en av dessa utgår statsbidrag till kommunerna med 140 000 kr fördelat på två år. Detta innebär en total besparing med 840 milj. kr enligt detta alternativ. Motsvarande för alternativet med 25 000 asylsökande är en minskning av antalet uppehållstillstånd för de ursprungliga asylsökande från 10 000 till 5 000 och för de anhöriga från 8 000 till 3 000. Detta skulle ge en besparing på totalt 1 400 milj. kr enbart vad gäller statsbidragen.

De av Verkställighetsutredningen föreslagna förändringarna bör leda till en ytterligare besparing i det första alternativet på omkring 45 milj. kr och i det andra på omkring 75 milj. kr. Detta skulle ge en total besparing för staten på omkring 940 milj. kr i det första alternativet och på knappt 1 570 milj. kr i det andra alternativet. Kostnaderna för genomförandet av kommitténs förslag uppgår till omkring 200 milj. kr i båda alternativen. Det redan i budgetpropo— sitionen fastställda sparmålet för invandringsområdet är 800 milj. kr. Den fulla effekten av besparingarna i exemplen ovan uppnås först efter tre år. De nu nämnda beloppen innebär således att de tillgängliga resurserna skulle vara av mindre omfattning under ett inledningsskede.

Kommittén vill återigen understryka att det som nu redovisats enbart skall ses som överslagsberäkningar som syftar till ge en allmän uppfattning om det möjliga kostnadssambandet mellan flyktingpolitik inom och utom Sverige. Det verkliga utfallet beror givetvis i hög grad av vad som händer i omvärlden även om möjligheterna att påverka utvecklingen enligt kommitténs uppfattning förbättras med den nya politik kommittén föreslår.

10.3.4. Prioritering av insatser

Frågan uppkommer vilka områden som i första hand bör tilldelas medel som frigörs för särskilda insatser utanför Sverige och vilka insatser som, sett från kommitténs perspektiv, bör prioriteras inom ramen för de tillgängliga resur-

serna inom biståndsanslagen. Kommittén anser att vid medelstilldelningen bör följande fem områden prioriteras:

— Främjande av mänskliga rättigheter och minoriteters ställning, Ökat skydd åt internflyktingar, Stöd till första asylländer, — Insatser i Sveriges närområde, Återvandringsprojekt i Sverige och ursprungsländema.

De tre första av dessa områden har i princip en global inriktning men kan även avse nya åtgärder av särskild betydelse för Sverige. De två senare områdena har omedelbar vikt för Sverige. Inom samtliga dessa områden bör innovativa projekt identifieras som är betydelsefulla utifrån det av kommittén förordade helhetsperspektivet.

Som exempel på tänkbara insatser vad gäller mänskliga rättigheter och minoriteter kan anges projekt i länder där interna konflikter riskerar att ut- vecklas. Som exempel på tänkbara insatser vad gäller internflyktingar kan nämnas särskilda åtgärder som ej idag kan finansieras av UNHCR och projekt som avser policyutvecklingen på detta område. Som exempel på stöd till första asylländer kan nämnas dels olika UNHCR-projekt i första asyl- länder i Afrika och Asien, dels direkt riktade åtgärder i förhållande till t.ex. Kroatien och andra länder i Europa som bär stora flyktingbördor. Vad gäller insatser i länder i närområdet har kommittén redan understrukit vikten av riktade insatser i St. Petersburgregionen och Baltikum, såväl bilateralt som multilateralt i samarbete med övriga nordiska länder via UNHCR och IOM. Slutligen bör medel ställas till förfogande för att underlätta återvandring från Sverige till ursprungsländema.

Det bör framhållas att vad som nu har redovisats endast bör ses som exempel. Det viktiga är att bibehålla så stor frihet som möjligt för regeringen att flexibelt kunna besluta om insatser och fördela resurser. Det bör vidare återigen erinras om att det särskilda anslaget för riktade insatser bör ligga under Utrikesdepartementets och Arbetsmarknadsdepartementets gemensam- ma ansvar. Som korrunittén redan har framhållit är det synnerligen angeläget att den av kommittén förordade helhetspolitiken får direkt avläsbara effekter, i den meningen att en minskad spontan invandring till Sverige skall leda till ökade möjligheter att genomföra flyktförebyggande åtgärder utanför Sverige och åtgärder som ger fler skyddsbehövande skydd.

10.4. Frågor som kräver vidare beredning

Som nu framhållits bör frågan om de administrativa och finansiella ram- betingelserna för en sammanhållen flykting- och migrationspolitik, inklusive frågan om anslagsteknik, om formerna för kommunikation och beslut av regering och riksdag m.m. närmare beredas i särskild ordning. Därutöver

föreslår kommittén att följande frågor ytterligare granskas och att formerna för denna granskning närmare övervägs.

Kommittén har förordat väsentliga förändringar i utlänningslagen vad gäller flykting- och anhörigbegreppen samt frågan om barnens rättigheter m.m. och har utförligt motiverat dessa förändringar. I dessa delar lägger kommittén också fram förslag till lagändringar. Andra förändringar som förordas av kommittén, t.ex. den av Verkställighetsutredningen föreslagna överföringen av ansvaret från polisen till invandrarverket, åtföljs ej av förslag till lagändringar eftersom Verkställighetskommittén inom kort kommer att lägga fram sådana. Mot denna bakgrund, och mot bakgrund av att utlännings- lagen under de senaste åren inte har setts över ur lagteknisk synpunkt, bör regeringen vidta åtgärder för att göra en översyn av utlänningslagen.

Vad åter gäller de inom kommittén i avsnitt 6.8 diskuterade asylnämnderna kan kommittén inte lägga detaljerade förslag utan har endast uttalat sig prin- cipiellt. Asylprocessutredningens förslag, om vilka kommittén endast uttalat sig i begränsad utsträckning har också lagt fram vissa förslag till ändringar i utlänningslagen. Dessa frågor, som i hög grad avser aspekter på rättssäkerhet och tilltron till prövningssystemet, bör enligt kommitténs mening övervägas särskilt. I detta sammanhang bör även frågor om rättshjälp behandlas.

Vidare bör anmälas att kommittén av tidsskäl inte har haft möjlighet att pröva effekterna av en eventuell tillämpning av kommitténs förslag avseende skydds- och anhörigbegreppen samt den redovisade synen på humanitära skäl. En viss ytterligare genomgång av de möjliga effekterna av utredningens förslag i förhållande till aktuella tillståndsärenden bör göras innan anslutande reformer förbereds.

Flera av kommitténs förslag påverkar Invandrarverket. Som framhållits ovan (avsnitt 6.8) bör denna fråga om invandrarverkets roll behandlas särskilt. Bl.a. bör resultaten av den översyn som initierats av verket länkas samman med de nya uppgifter för invandrarverket som förordas av Verk- ställighetsutredningen. Även de kommande förslagen från lnvandrarpolitiska kommittén vad gäller åtgärder för invandrare bör beaktas i detta sammanhang.

Kommittén vill anmäla vidare att den av tidsskäl ej kunnat göra en systematisk genomgång av hur kommitténs överväganden och förslag i olika frågor förhåller sig till det pågående harmoniseringsarbetet inom EU och Schengen—gruppen. En sådan systematisk jämförelse bör göras. Kommittén har inte heller haft möjlighet att överväga det av Asylprocessutredningen framförda förslaget beträffande möjligheterna att överlämna ärenden rörande nya ansökningar till regeringen.

Kommittén förordar i kapitel 8 att möjligheterna att öka samverkan mellan av flyktingfrågor berörda frivilligorganisationer och staten utreds vidare, bl.a. behovet av samverkansformer mellan organisationerna som liknar de sam— verkansformer för flyktingfrågor som finns i bl. a. Danmark och Norge.

Därutöver bör bl.a. frågan om frivilligorganisationernas eventuella roll i asylprocessen belysas.

Kommittén förordar vidare att en delegation inrättas för frågor rörande återvandring. Frågan om dess sammansättning och uppgifter kräver ytter- ligare beredning.

I avsnitt 6.8 har kommittén föreslagit att frågan om inrättandet av tjänster som utlänningsattache'er vid vissa ambassader utreds. Det bör erinras om att Invandrarverket redan nu sänder ut personal till vissa ambassader och konsulat för att biträda i handläggningen av utlänningsärenden. Kommittén anser att frågan om en ökad samverkan mellan Invandrarverket och utrikes- förvaltningen bör särskilt beaktas. I detta sammanhang bör även de frågor om en för myndigheterna gemensam länderinformation som berörs i avsnitt 6.8 närmare utvecklas.

De ändringar i andra lagar som nödvändiggörs genom förslaget i avsnitt 6.7 om tidsbegränsade uppehållstillstånd i massflyktsituationer bör utredas. Det är i första hand folkbokföringslagen (19911481), lagen (1994: 137) om mottagande av asylsökande m.fl. och lagen (1962:381) om allmänna för- säkringar som berörs.

Reservationer

1 av Anita Amlén (fp )

Antalet som söker asyl i Europa är litet i förhållande till det stora antalet flyktingar som finns och även fortsättningsvis kommer att finnas i tredje världen. Oavsett om antalet asylsökande i de rika länderna varit stort eller ej har det alltid varit svårt för de internationella hjälpinsatsema att uppbringa tillräckligt ekonomiskt stöd för bistånd till de många flyktingarna i tredje världen. Att stärka insatserna för de många flyktingarna som aldrig när de rika länderna i väst får aldrig tas som intäkt för en mer restriktiv asylpolitik i våra länder. En samordnad och sammanhållen politik för att bidra till att förebygga och/eller undanröja orsaker till flykt och påtvingad migration skall vara ett viktigt inslag i Sveriges internationella agerande såväl bilateralt som multilateralt. Här bör inte minst olika FN-organ som t.ex. UNHCR få ett kraftfullt stöd Sveriges u-landsbistånd riktas och skall i hög grad riktas till de fattigaste länderna och endast i liten utsträckning till de länder, varifrån det stora flertalet asylsökande från tredje världen till Europa kommer. Stöd i närområdet har således varit alltför eftersatt i internationell flyktingpolitik. Sverige har tillsammans med andra nordiska länder hört till dem, som gått främst när det gäller att ställa upp för de internationella hjälpinsatsema.

Det stora antalet asylsökande till länder som Sverige, Danmark och Tyskland från 1991 hänför sig till alldeles övervägande del till flyktingar från kriget i det forna Jugoslavien. För första gången sedan andra världskriget förs i Europa ett krig som drivit flera miljoner människor på flykt. Lika lite som flyktingtoppen efter den ryska inmarschen i Budapest 1956 kan Jugoslavienkrigets flyktingströmmar sedan 1991 anses beskriva en allmän trend vad gäller asyl— och flyktingpolitikens utveckling vare sig i Sverige eller Europa. Tvärtemot vad som hävdas har antalet asylsökande från huvud— sakligen länder i tredje världen varit förhållandevis konstant i Västeuropa under hela 1980-talet.

Svensk flyktingpolitik har i väsentliga avseenden utvecklats under 1990- talet. I december 1991 upphävdes det s.k. "13 december-beslutet", vari- genom krigsvägrare och de facto-flyktingar åter kunde få skydd fullt ut enligt utlänningslagens bestämmelser. 1992 infördes rätten att arbeta under den tid den asylsökande väntar på beslut. Möjligheten att ta barn i förvar inskränktes av riksdagen efter förslag från kulturminister Friggebo att helt förbjuda möjligheterna att ta barn i förvar. Sedan 1994 kan asylsökande ordna sitt boende själva och det statliga monopolet på flyktingmottagning har av- skaffats.

Det stora antalet asylsökande från det forna Jugoslavien föranledde den svenska regeringen att våren 1992 i såväl UNHCR, dåvarande ESK som i den s.k. Wien—processen inom Europarådets ram ta initiativ till ett system för mer solidariskt mottagande av flyktingar mellan Europas stater och s.k. burden-sharing med utsatta stater som får ta emot särskilt många asyl- sökande.

Att tvingas lämna sitt land för oviss tid är för många flyktingar och deras anhöriga ett svårt beslut med följder för den enskilda som kan vara mycket svåra att hantera. För många framstår möjligheterna ett återvända hem som helt otänkbar. Viljan och förmågan att förverkliga drömmen om ett återvändande beror till sist alltid på hur situationen i hemlandet förändras. Stöd till återvandring för den som så önskar måste alltid vara ett viktigt inslag i en human flyktingpolitik. Viljan att återvända är individuell och varje åter- vändarpolitik måste fullt ut respektera den enskildes valfrihet. Det samhälle som tar emot flyktingar måste också vara berett att låta dessa människor stanna. Konjunkturskäl får aldrig vara orsak till ett ökat återvändande av flyktingar. Ett återvändande skall vara frivilligt.

Värna asylrätten

Det kommer alltid att finnas flyktingar människor som är i behov av skydd undan förföljelse, hot och övergrepp. Utgångspunkten för varje flykting- politik måste därför vara att värna asylrätten rätten att söka skydd i annat land än det vederbörande flytt ifrån.

Att värna asylrätten i Sverige och Europa måste även i fortsättningen vara utgångspunkt för svensk flyktingpolitik. Det kan aldrig ersättas med aldrig så kraftfulla åtgärder i andra avseenden. Genom att enskilda länder gör sin asylpolitik mer restriktiv görs inte skyddsbehoven mindre omfattande. De asylsökande skyfflas bara runt mellan olika stater och främst till dem som söker föra en liberal asylpolitik. I längden visar det sig att inget land förmår stå emot utan tvingas följa efter.

Asylansökningar skall prövas individuellt för den enskilde på hans eller hennes egna meriter. Den enskilde asylsökande är just en enskild individ som oavsett etnisk, nationell, politisk eller religiös hemvist skall bedömas som en enskild individ och inte som medlem i en grupp. I flyktingpolitiken får vi aldrig förlora den enskilda människan ur sikte.

Europeiskt samarbete

EU bör utveckla en gemensam asylpolitik så att ansvaret för flyktingström- marna fördelas mera jämt mellan Europas stater. Det förutsätter att flykting- politiken förs till de områden där majoritetsbeslut kan tillämpas. Inte minst

flyktingkatastrofen i det forna Jugoslavien har visat på frånvaron av och nödvändigheterna att få till stånd en gemensam europeisk flyktingpolitik. Denna måste bygga på principen om gemensamt ansvarstagande och för- delade insatser.

Praxis för beviljande av asyl varierar mellan EU-länderna. I verkligheten har flyktingpolitiken successivt stramats åt i hela Europa. En samordning av medlemsstaternas minimiansvar är därför nödvändig, om några länder i praktiken skall kunna bedriva en mer generös flyktingpolitik. Det får inte bli så att de minst generösa länderna sätter normen. Detta måste prägla till- lämpningen också av Schengen-avtalet och den s.k. Dublin-konventionen, som rör flyktingpolitiken.

Asylrätten enligt Geneve-konventionens grund måste värnas inom ramen för en gemensam västeuropeisk politik. EU:s flyktingpolitik måste komplette- ras med en ny konvention för att också ge skydd t.ex. i massflyktsituationer. Sverige bör välkomna att man inom EU nyligen kommit överens om att överväga gemensarruna rninimiregler vid utredning av asylärenden. En sam- ordning av flykting- och asylpolitiken — en gemensam praxis är en förutsättning. för en liberalisering av politiken inom hela EU.

EU och dess medlemsstater måste på plats bekämpa orsakerna till att människor tvingas fly och bege sig till andra länder. Genom vårt medlemskap i EU kan vi verka för att mobilisera omfattande stöd till de människor som tvingas på flykt genom ett mer direkt stöd till grannstater som ger skydd.

Övervägande och förslag

Skyddsbehövande

En återgång till en vidgad tolkning av Genevekonventionen som grund för beviljande av flyktingskap i Sverige är mycket välkommet. Därigenom kan personer som fått stanna som krigsvägrare eller de facto-flyktingar få full konventionsstatus. 13 december-beslutet visar emellertid att ett skyddsbehov kan finnas för dem som faller under dessa kategorier, men som inte kan få konventionsstatus ens med en vidgad tolkning.

TilUälliga tillstånd

Vi avvisar bestämt tillfälliga tillstånd som ett regelmässigt inslag i svensk flyktingpolitik. Däremot kan det i situationer med massflykt vara lämpligt att efter regeringsbeslut bevilja människor från ett visst område som drabbas av krig eller miljökatastrofer tillfälligt uppehållstillstånd. Det bör emellertid endast ske när man inte redan från början kan bedöma att orsakerna till flykt kommer att bestå under lång tid. Detta är första gången dessa grupper får ett rättsligt reglerat skydd.

Av rättssäkerhetsskäl bör beslut om tillfälliga tillstånd i massflyktsitua— tioner ej ges för längre tid än två år. När det för den enskilde skulle innebära ett alltför abrupt avbrott av t.ex. studier eller när orsaken till massflykt tycks vara på väg att inom kort undanröjas bör regeringen kunna besluta om för- längning med 6 månader, dock högst två gånger.

Viseringspolitik

Viseringspolitiken är ett inslag i kontrollen av invandringen till Sverige. Rätten att söka asyl får däremot inte inskränkas genom att införa viserings- tvång för att stoppa asylsökande från att nå fram till Sverige.

Transportörer

De reseföretag som transporterar asylsökande får aldrig tvingas utföra myn- dighetsuppdrag som att pröva vedebörandes rätt att i Sverige söka asyl. Alla former av sanktioner mot transportörer som inte granskat resandes rese- handlingar avvisas därför bestämt. Inom ramen för det europeiska samarbetet bör Sverige medverka till att detta blir fallet också internationellt.

Smugglare

Det är först när vanliga ankomst vägar stängts som människor vänder sig till smugglare för att kunna söka asyl.

Det är givetvis förkastligt att det förekommer ett människor i vinningssyfte utnyttjar asylsökandes situation och under omänskliga förhållande utsätter dessa för livsfarliga och förnedrande transporter in öve vårt lands gränser. Det får emellertid inte blandas ihop med människor som av mer eller mindre stark övertygelse bistår asylsökande människor i nöd. Att byta ut utlännings- lagens rekvisit "ur vinningssyfte" mot " mot betalning" är därför inte accep- tabelt.

Barnkonventionen/barn i förvar

Att i fortsättningen fullt ut tillämpa barnkonventionens bestämmelser och därmed i svensk lagstiftning definiera barn som den som är under 18 år är högst välkommet. Folkpartiet liberalerna hävdar i likhet med förslagen i prop. 1991/92: 138 att förvar av barn i princip bör förbjudas.

Samordning och genomförande

Tanken på ett direkt samband mellan budgetanslagen för bistånds- resp. flyktingpolitik avvisas. Behovet av ett omfattande u-landsbistånd inklusive insatser för att bistå i flyktingkatastrofer ute i världen får inte göras avhängigt hur många asylsökande som ett visst år kommer till Sverige och hur många av dem som får stanna. Såväl vad gäller extra insatser utöver budget vid särskilda insatser ute i världen som vid ett oväntat stort flyktingmottagande i Sverige svarar regeringen för, som har att avrapportera överskridanden till riksdagen. Tanken på en av riksdagen fastställd ekonomisk totalram för denna verksamhet avvisas.

2 av Bemt-Erik Ekeroth (mp) Kapitel 6.4 Anhöriga

Det nya anhörigbegreppet som kommittén inför blir enligt min mening för snävt. Jag anser att kommittén borde tagit med även nuvarande anhöriga som betraktas som sista länk i sitt förslag till anhöriga som skall beviljas uppe- hållstillstånd i fortsättningen. Som exempel på sista länk kan nämnas vuxna barn som studerar eller gör militärtjänst när föräldrarna lämnar hemlandet samt frånskilda kvinnor och änkor/änklingar även om de inte tillhörde hus- hållsgemenskapen.

Kapitel 6.6 Visering

Jag anser att kommittén inte borde ha anfört viseringsskyldighet som ett instrument för att minska asylinvandringen. Jag tillstyrker de delar av av- snittet som talar om att rörelser över gränserna skall vara så fria som möjligt. Detta bör vara utgångspunkten för Sveriges viseringspolitik, både internt och inom EU och Schengensamarbetet (om Sverige skall delta i detta).

Sverige skall enligt min mening inte i fortsättningen passivt åse att flyktingströmmar uppkommer och hindra dem att komma till Sverige genom att införa viseringsskyldighet utan aktivt arbeta för att förebygga att flykting- strömmar uppkommer. Genom de förslag som kommittén har lämnat på andra områden, främst biståndspolitik, insatser i flyktingländers närområden och samordning inom UNHCR och EU av flyktingströmmar, kommer antalet asylsökande i Sverige ändå minska i stor omfattning. Viseringsskyldighet är därför ett onödigt ingrepp i de normala gränsrörelserna för handel, turism m.m.

Kapitel 6.8 Verkställighetsutredningens betänkande

Jag tillstyrker kommitténs bedömning av Verkställighetsutredningens förslag (SOU 1995:55) utom i ett avseende. I SOU 1995:55 sägs att utlänningen skall förmås att begära förlängning av sitt pass om giltighetstiden går ut medan han är i Sverige. Jag anser att det inte kan krävas av en asylsökande att hålla kontakt med sitt hemlands myndigheter. Han har ju flytt hemlandet för att slippa ha kontakt med dess myndigheter. Det är en grundläggande princip inom asylrätten att en asylsökandes hemlands myndigheter inte skall få veta att han har sökt asyl.

Kapitel 9 Barnkonventionen

Jag anser för det första att kommittén borde ha föreslagit att relevanta artiklar i barnkonventionen skall inkorporeras i utlänningslagen för att tveksamheter i deras tolkning skall undvikas och för det andra att kommittén borde ha föreslagit att barn inte alls får tas i förvar.

Jag anser att det är inhumant att hålla barn i förvar så länge de inte har begått brott eller skall tas om hand enligt LVU eller annan social tvångslag. Genom de förbättringar av asylprocessen som för föreslås av kommittén och av Verkställighetsutredningen kommer förståelsen för avvisningsbeslut att öka och viljan att gömma barn att minska. Jag tänker framför allt på förslagen om snabbare handläggning och inga flera s.k. nollställningsbeslut eller tidsförordningar.

Istället skall vid behov olika slags uppsikt över barn användas.

3 av Gustav von Essen, Moderata samlingspartiet

På extremt kort tid och under pressande förhållanden har FPK arbetat fram ett betänkande som jag huvudsakligen anser vara intressant och som bör ligga som grund för en ny inriktning av politiken.

Moderata flyktingmotionen 94/95

Jag kan konstatera att både synsätt och förslag till mycket stora delar överens- stämmer med den motion som Moderata Samlingspartiet lämnade till riks- dagen i januari 1995.

1 den motionen betonades särskilt att en helhetssyn behövs inom flykting- och invandringspolitiken, en sammanhållen strategi för att ge så många människor skydd som möjligt med de resurser som står till buds.

Höga kostnader för vår interna invandringspolitik måste kunna vägas mot de enorma behov av insatser för flyktingar som finns på många håll i världen.

Vårt lands insatser bör därför i första hand ske utanför Sveriges gränser och inriktas på att förebygga att flyktingströmmar uppstår och på insatser i närområdena.

I motionen betonades vidare att skydd och återvändande borde vara huvudlinjen i vår flyktingpolitik. Tillfälliga uppehållstillstånd samt stimulan- ser till frivilligt återvändande är instrument som borde utvecklas för att ge återvändandeperspektivet ett innehåll.

Betänkandet

Också på en rad andra punkter är kommitténs betänkande i linje med den moderata motionen och med andra ståndpunkter som moderaterna drivit och står därför huvudsakligen bakom det betänkande som FPK nu avger.

Jag vill dock kommentera några områden i betänkandet och också anmäla några avvikande meningar mot vissa ställningstaganden som FPK gjort.

Avsnittet 4.5 Utvecklingsbistånd, borde ha kompletterats med ett avsnitt som bättre betonat sambandet mellan ekonomisk tillväxt, befolkningstillväxt och migration. I de länder som har den högsta ekonomiska tillväxten är marknadsekonomin det förhärskande ekonomiska systemet. En väl fungeran- de marknadsekonomi är också nästan alltid en förutsättning för demokrati och mänskliga rättigheter. I länder med god ekonomisk utveckling och tillväxt sjunker födelseöverskotten, inte minst genom att kvinnor skaffar sig utbild- ning och jobb och därmed färre barn. Detta är mycket tydligt idag i Syd- ostasien medan länderna i Mellersta östern med sina gamla ekonomiska system samt diktatoriska styren, har den högsta befolkningsökningen med därtill följande migrationstryck. Både Sverige och världssamfundet bör därför tydligare inrikta hjälpen på att etablera marknadsekonomiska systern, givetvis i kombination med MR och demokratiinsatser. Särskilt bör betonas bl.a. Världsbankens och EU:s roll i detta sammanhang.

Under avsnitt 6.4.3 Anhöriga/försörjningskrav redovisas överväganden om ev. försörjningskrav på den enskilde huvudmannen när uppehållstillstånd skall ges till anhöriga. Jag godtar FPKzs överväganden när det gäller skärp- ningen av anhöriginvandringen på grund av närmast samhällsekonomiska skäl. Samtidigt konstaterar jag att vår socialtjänstlag, som torde sakna motstycke i övriga västvärlden vad det gäller det allmännas åtagande gentemot den enskilde, i detta hänseende i praktiken fått en inhuman effekt. Ett in- förande av försörjningsansvar för huvudmannen kunde ha öppnat upp för en mer generös anhöriginvandring. Regeringen bör pröva denna fråga ytter- ligare.

Beträffande punkten Uppskjuten invandringsprövning bör detta instrument behållas i likhet med vad FPK anser men en mer noggrann kontroll av serio-

siteten i äktenskapet eller sammanboende bör komma till stånd inte minst till båtnad för de seriösa som idag många gånger hävdar att de inte blir mer trodda och får avslag på ansökan om uppehållstillstånd.

Under avsnittet 6.7 Uppehållstillstånd behandlas frågan om tillfälliga uppehållstillstånd. Miri grundläggande ståndpunkt är att skydd skall ges så länge skyddsbehov föreligger i enlighet med de definitioner av skyddsbehov som finns i FPK:s förslag till lagtext. Om skyddsbehovet upphör skall repa- triering vara huvudaltemativet. Om skyddsbehovet kvarstår under en längre tid eller redan från början kan med hög grad av visshet bedömas som långvarigt bör permanent uppehållstillstånd medges vid förnyad asylprövning resp. vid första asylprövningen. I de allra flesta europeiska länder meddelas tillfälliga uppehållstillstånd och den "svenska modellen" att alltid ge perma- nenta uppehållstillstånd direkt med livstidsintegration som mål är ovanlig och kan i sig också utgöra en s.k. pull-faktor. I FPK:s förslag införs möjligheter till att meddela uppehållstillstånd vid massflyktsituatioenr enligt särskilda regler. Jag ställer mig bakom dessa förslag men menar att man också kunde ha gått vidare och övervägt att införa tillfälliga uppehållstillstånd som huvud- alternativ även i individuella fall.

Under avsnittet 6. 9.5 Kontroll av invandring/transportörsansvar argumen- terar FPK för att behålla de nuvarande reglerna i Utlänningslagen. Jag menar att det i sig finns starka argument för att också bötesbelägga transportörer som fraktar resenärer med otillräckliga resehandlingar. Därutöver anser jag att våra åtaganden som kommande avtalsslutande part i Schengenavtalet samt vad som följer av det av EU framförhandlade yttre gränskontrollkonven— tionen, innebärande en förpliktelse att införa böter för transportörer som fraktar resenärer med otillräckliga resehandlingar, gör att FPK:s ställnings- tagande är oriktigt. Jag vill därför anföra reservation på denna punkt.

Under punkten organisatörsansvar vill FPK skärpa straffen för organisa- törer av illegal invandring. Jag delar uppfattningen att straffsatserna bör skärpas för människosmuggling men vill gå längre än vad FPK gör. Enligt min uppfattning bör även en minimistraffnivå på två år kunna utdömas om brottet inte är att anse som mindre grovt. Jag vill därför anföra reservation på denna punkt.

Under avsnitt 9.3 Barnen, barnkonventionen och Utlänningslagen under punkten beaktande av barnkonventionen finner FPK att vissa lagar bör ändras och nya tillföras med anledning av Sveriges åtagande som undertecknare av barnkonventionen. Även om jag inte har några sakliga invändningar mot de överväganden och förslag som FPK gjort, anser jag att man bort inkorporera barnkonventionens stadgar i svensk lagstiftning i de delar av barnkonven- tionen där individuella rättigheter för barn stadgas. Jag vill därför anföra reservation på denna punkt.

Under punkten barn och förvar anser jag att en utvidgning av möjlighet att ta barn i förvar bör ske. Enligt min uppfattning bör förvarstagande av barn

vägas mot risken av att barn annars hålls gömda och många gånger riskerar ett väsentligt större trauma än ett förvarstagande under humanitära former och under begränsad tid skulle innebära. De gömda barnens många gånger svåra situation uppstår genom att föräldrarna väljer att gå under jorden något som ofta kan försämra barnens livsvillkor. Jag vill därför anföra reservation på denna punkt.

Under avsnitt 10, Samordning och genomförande vill jag till skillnad från FPK inte binda mig för ett en-procentmål som ett volymmässigt biståndsmål. Jag delar FPK:s ambitioner att försöka hitta budgettekniska lösningar för att föra över frigjorda resurser från invandring till riktade åtgärder av mer förebyggande karaktär även om jag kan se problem att definiera vad som skulle kunna ingå i en total utgiftsram inom hela det aktuella politikområdet. Anslaget för det av FPK skisserade sammanhållna utgiftsområdet måste givetvis vägas mot den samhällsekonomiska situation som kan förväntas bli svag under åtskilliga år framöver. Moderata Samlingspartiet har för sin del lagt besparingsförslag även inom detta politikområde som går utöver dem som regeringen och riksdagen beslutat.

4 av Sten De Geer ( v)

Inledning

Vänsterpartiet anser att kommitténs direktiv i avgörande delar utgår från fel- aktiga förutsättningar. Det är inte riktigt att många trots svaga asylskäl fått stanna i Sverige. Det är i och för sig mycket olyckligt att många tillstånds- beslut grundats på olika tidsförordningar, men detta sammanhänger till stor del med att asylbedömningarna varit så hårda att det inte varit möjligt att verkställa avvisningsbesluten. Det har givit felaktiga signaler till den allmänna opinionen när många fått stanna på grund av vistelsetiden, fastän de rätteligen borde fått stanna på grund av de politiska skal som anförts. Det förhåller sig också på det sättet att de flesta bosnier, som fått uppehållstillstånd på huma- nitära grunder, skulle ha erkänts som konventionsflyktingar med en riktig tillämpning av flyktingkonventionen.

Antalet nya asylsökande i Sverige är f.n. rekordlågt, endast cirka 7 000 på årsbasis. Inte sedan början av 1980-talet har så få människor sökt asyl här. Tyvärr beror detta knappast på att så mycket färre människor tvingas fly utan snarare på att vi tillsammans med andra i-länder börjar bli allt skickligare på att täppa till flyktvägarna.

Mycket kortsiktiga statsfinansiella perspektiv dominerar också direktiven på bekostnad av ett konsekvent och starkt försvar för de mänskliga rättig- heterna var de än hotas och en internationell solidaritet som inte är konjunk- turanpassad.

I ett lands asylpolitik prövas en rad grundläggande värderingar som huma- nism, medmänsklighet och principen om alla människors lika värde. Om ett land nekar en asylsökande skydd trots att det finns risk för allvarliga kränkningar av hans/hennes mänskliga rättigheter har det visat att det inte till- mäter deras mänskliga rättigheter större vikt. Ett beslut om att bevilja asyl däremot innebär ett uttryck för att kränkningarna av de mänskliga rättig- heterna i den asylsökandes hemland är oacceptabla. I slutändan påverkas hela vårt förhållningsätt till vikten att försvara de mänskliga rättigheterna och folkrätten av vår inställning till asylrätten.

Majoriteten av världens flyktingar har flytt från våld, krig och politiskt förtryck. Den direkta orsaken till att nio av tio fördrivna människor brutit upp är politiskt förtryck och väpnade konflikter. Dessa konflikter utkämpas till största delen med vapen som tillverkats i de rika industriländerna. Landminor är t.ex. mycket viktig orsak till internflykt, d.v.s. flykt inom hemlandets gränser. .

Konflikter mellan och förföljelse av folkgrupper är vanliga orsaker till att människor drivs på flykt. Men också rent inhemskt fortryck där grund- läggande demokratiska rättigheter satts ur spel, ofta med politiska strider eller inbördeskrig som följd, befrämjar uppkomsten av flyktingströmmar.

Social och ekonomisk nöd och även miljökatastrofer orsakar migrations- strömmar. Den största delen av denna migration äger rum mellan olika u- länder. Världsbanksfinansierade stora dammprojekt bidrar till att driva många människor bort från sina hem. Viktiga faktorer i den problemfyllda situation som många u-länder befinner sig i, är deras stora skuldbörda till i-länderna och i-ländernas ofta protektionistiska handelspolitik. Det är ändå inte så att fattigdom medfört att en massiv ström av människor sökt sig till norra Europa.

De utomeuropeiska asylsökande som kommer till Sverige, kommer från länder där det förekommer omfattande våld och kränkningar av mänskliga rättigheter.

Utredningsarbetet

Utredningsarbetet har bedrivits under en oacceptabel tidspress. Trots att upp- draget är oerhört omfattande och gäller en lagstiftning, som är av avgörande betydelse för människors liv och hälsa, har den effektiva tid som stått till förfogande uppgått till endast fyra månader. Det är omöjligt att på så kort tid hinna penetrera de aktuella frågorna tillräckligt djupt. Således har kommittén inte gjort någon egen undersökning av hur utlänningslagens skyddsbestäm- melser tillämpats av berörda myndigheter. Kommittén har inte ansett sig kunna tillmötesgå mitt förslag att hålla en hearing med advokater och företrä- dare med Centrum för tortyrskadediagnostik om tillämpningen av utlännings- lagens skyddsregler. Inte heller har rriitt förslag om att kommittén närmare

borde undersöka hur Sverige uppfyller FN:s tortyrkonvention i samband med avvisningsbeslut tillmötesgåtts.

Det har inte heller varit möjligt för kommittéledamöterna att bedriva en tillräcklig förankringsprocess i sina respektive partier.

Flyktingpolitiken i ett globalt perspektiv

Detta avsnitt i betänkandet innehåller många goda avsikter om att tillmäta förebyggande av flyktingströmmars uppkomst ökad vikt. Det gäller t.ex. bistånd för främjande av demokrati, mänskliga rättigheter och konfliktlös- ning, katastrofbistånd, miljöinsatser m.m.

Jag kan ansluta mig till det mesta som sägs i detta avsnitt. Jag anser dock att det finns anledning att varna för att underskatta svårigheterna. Att påverka de värsta förbrytarregimema i världen så att de börjar respektera grundläggan- de mänskliga rättigheter är en oerhört svår uppgift. Det får här räcka med att peka på exemplet Kina. Här finns också en uppenbar konflikt mellan för- svaret av mänskliga rättigheter å den ena sidan och intresset for den kinesiska marknaden å den andra sidan. Det förhållandet att vi avser att ge interna- tionellt bistånd för att förebygga påtvingad flykt ger oss ingen rätt att avvisa den som står vid Sveriges gräns och behöver skydd för sina mänskliga rättig- heter. Att genom landstingsskatten ha betalat ett solidariskt bidrag till den gemensamma sjukvården berättigar inte till att avvisa en begäran om hjälp från en människa som ligger blödande på gatan.

Två frågor borde givits en mer framträdande plats i detta avsnitt, dels den internationella vapenhandelns betydelse som bidragande faktor till upp- komsten av flyktingströmmar och dels betydelsen av frihandel for u- ländemas möjligheter till ekonomisk utveckling.

Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen har ingivit ett material till kommittén som blixtbelyser sambanden mellan internationell vapenhandel och flyktingströmmars uppkomst. Cirka 90 procent av världens 18 miljoner externflyktingar är på flykt undan krig. Undanröjs krigen försvinner de stora flyktingströmmarna. De rika staterna i världen ar sällan i krig, men bidrar till dessa genom att exportera vapen. Så var det t.ex. västmakterna som genom att beväpna Saddam Hussein gjorde Iraks angrepp på Kuwait möjligt.

Föreningen har också funnit att 65 procent (201 000 personer) av dem som mellan 1983 och 1994 sökte asyl i Sverige var på flykt från 10 krig- förande länder dit svenska företag under samma period exporterat krigs- materiel. De aktuella länderna är Ex-Jugoslavien, Iran, Irak, Turkiet, Syrien, Peru, Bangladesh, Sri Lanka, Pakistan och Indien.

I de flesta fallen har regeringen godkänt vapenexporten, i några fall har företagen levererat komponenter eller smugglat krigsmaterielen.

Sverige måste anses ha ett särskilt moraliskt ansvar för flyktingströmmar som uppkommer i länder som tidigare importerat vapen från Sverige.

Jag förordar en successiv total avveckling av den svenska vapenexporten och att Sverige i sitt agerande i internationella fora ständigt skall lyfta fram de förödande konsekvenserna av den internationella vapenhandeln och nödvän- digheten att åtminstone ställa den under okad kontroll.

Jag anser vidare det vara en brist i denna del av betänkandet liksom i betänkandet som helhet att helt otillräcklig vikt läggs vid att asylrätten är en grundläggande mänsklig rättighet. Perspektiven blir i stället ofta närmast kamerala. Synsättet på invandringens kostnader är statiskt, de nuvarande arbetslöshetstalen bland invandrare förutsätts bestå under överskådlig tid. Jag anser mycket tala för att en stor del av den förhöjda arbetslösheten bland vissa invandrargrupper sannolikt kan förklaras med etnisk diskriminering. Därmed blir det en uppgift för samhället att finna nya effektivare metoder att bekämpa diskrimineringen, inte åberopa dess effekter som skäl att stänga ute skyddsbehövande människor från vårt land.

Det europeiska samarbetet

Flykting- och immigrationspolitiken behandlas i EU på nationell, mellan- statlig och i någon mån på gemenskapsnivå. Tyngdpunkten ligger helt på nationell och mellanstatlig nivå. De allmänna tendenserna är entydiga: När antalet asylsökande ökar intensifieras åtgärderna för att hindra de asylsökande att komma till EU-länderna. En kapprustning mot flyktingarna håller på att utvecklas med följden att respekten för humanitet och människovärde ur-

holkas allt mer.

En stor del av samarbetet på detta område äger rum genom mellanstatliga konventioner, t.ex. den just nu aktuella Schengenkonventionen. Det är stora nackdelar förknippat med denna samarbetsform genom att både demokratisk och rättslig kontroll i stort sett lyser med sin frånvaro.

Europaparlamentet uttalade 1989 att sättet som Schengenkonventionen utarbetades på utgjorde ett brott mot demokratiska principer. Den 7 april i år fördömde parlamentet frånvaron av parlamentarisk och juridisk kontroll av konventionen. Både Schengenkonventionen och den yttre gränskontrollkon- ventionen innehåller sådana inslag som ger ett visst berättigande åt talet om "fästning Europa".

De konklusioner och resolutioner som EU:s ministerråd antagit om ”säkra första asylländer", "säkra ursprungsländer" och "uppenbart ogrundade asyl- ansökningar" har ett innehåll som kan äventyra en rättssäker behandling av asylsökande. Stark kritik mot resolutionerna har kommit bl.a. från Europa- parlamentet, FN:s flyktingkommissariat och Amnesty International.

Genom att sluta en mängd återtagandeavtal med stater, som gränsar till EU, försöker flera EU-stater övervältra bördorna av flyktingmottagandet bl.a. på de bräckliga demokratierna i Östeuropa. Sverige måste med kraft motverka

denna kortsiktiga politik som kan verka destabiliserande på den demokratiska utvecklingen i Östeuropa.

Jag delar majoritetens uppfattning att den fria rörligheten för personer måste utsträckas till att omfatta alla som är fast bosatta i medlemsstaterna. I den Europeiska kommissionens vitbok om socialpolitik, (COM 94 333 den 27 juli 1994) sägs i detta ämne bl.a. följande: "En inre marknad utan gränser inom vilken fri rörlighet for personer galler innebar logiskt fri rörlighet avseende ekonomiska aktiviteter för alla lagligt bosatta tredjelandsmed- borgare." Det är en oerhört viktig åtgärd för att motverka diskriminering och rasism. De nuvarande reglerna om fri rörlighet enbart för EU-medborgare är högst olyckliga ur detta perspektiv. Det är viktigt att Sverige yid den inter- nationella regeringskonferensen 1996 verkar för en icke diskriminerande tillämpning av den fria rörligheten för personer.

Jag instämmer med majoritetens uppfattning att Sverige skall varna asyl- rätten inom EU och att de gemensamma reglerna inte skall vila på den minsta gemensamma nämnaren.

EU:s gemenskapsrättsliga beslutsprocess har med rätta kritiserats för bristande öppenhet. Men slutenheten är ännu större inom den s.k. tredje pelaren, där asyl- och immigrationsfrågorna handläggs. Här sker arbetet i olika ämbetsmanna- och expertkommitteér utan insyn och demokratisk kontroll. Visserligen skall ingångna konventioner ratificeras av de nationella parlamenten, men när avtalen ar undertecknade ställs parlamenten inför fullbordat faktum. Antingen får man godkänna konventionen utan någon som helst ändring eller också förkasta den.

Samtidigt som det finns stor anledning till oro för att EU skall föra en extremt hård asyl- och invandringspolitik vore det förödande om det inte går att få till stånd ett fungerande och effektivt samarbete på detta område. Just när det gäller flyktingfrågan är det en given fordel att detta samarbete kan ges kraft och effektivitet genom viss överstatlighet.

Krav på enhällighet gör att det blir mycket svårt att fatta beslut. Om asyl- och invandringsfrågorna med stod av artikel 100c i Maastrichtfördraget förs över till den första pelaren och gemenskapsrätten blir den demokratiska insynen också mycket större genom den roll Europaparlamentet då får. En annan fördel vore att EG-domstolen då får behörighet att avgöra tvister om tolkningen och efterlevnaden av reglerna på asyl- och invandringsområdet. Det skulle stärka rättssäkerheten.

I Europa måste vi själva ta hand om våra flyktingproblem på ett organiserat och civiliserat sätt. Vid behov måste vi snabbt kunna sätta upp flyktingläger, fördela kostnaderna, organisera återvändandet och, när detta inte är möjligt fördela flyktingarna på olika länder.

Invandringen till Sverige

Jag kan inte instämma i majoritetens beskrivning av större invandrings- grupper i Sverige de senaste 20 åren. Genomgående tillmäts skyddsbehoven hos grupperna för liten betydelse. Intresset av immigrationskontroll domine- rar betraktelsesättet på bekostnad av vämandet av asylrätten som ett viktigt led i försvaret av mänskliga rättigheter. Ingen verklig undersökning av praxis har gjorts.

Skyddsreglerna

Konventionsflyktingar och de factoflyktingar

Korrunittén uttalar att den svenska tolkningen av Genevekonventionen i vissa delar är mer restriktiv än den tolkning UNHCR rekommenderar bl.a. i sin handbok och som flertalet andra EU-länder tillämpar. Kommittén förespråkar en vidgad tolkning av konventionen och att den skall ansluta till UNHCR:s handbok och intentionerna bakom de resolutioner UNHCR antagit. Jag anser att handboken "bör tjäna som vägledning vid fastställandet av flyktingskap, inte "kan" som majoriteten föreslår.

Jag instämmer i och för sig i dessa uttalanden om en vidgad tolkning av konventionen. Jag menar dock att det finns anledning att hysa en stark skep- sis mot de reella möjligheterna att påverka de lagtillämpande myndigheternas tolkning med hjälp av förarbetsuttalanden. Flera gånger tidigare har lag- stiftaren utan någon som helst framgång försökt påverka myndigheterna att ge konventionen en vidgad tillämpning. Utvecklingen har istället gått åt rakt motsatt håll. Större möjlighet till praktiskt genomslag skulle den föreslagna förändringen av lagtexten i 3 kap. 2 & utlänningslagen troligen kunna få. Jag stöder denna komplettering av lagtexten.

Jag finner det djupt beklagligt att kommittén inte haft möjlighet att närmare studera den praktiska tillämpningen av utlänningslagens skyddsregler. Det hade varit ett mycket angeläget utredningsuppdrag.

Jag anser att både invandrarverket och utlänningsnämnden tillämpat flyk- tingkonventionen extremt restriktivt, något som strider både mot utlännings— lagens förarbeten och principen om "the benefit of the doubt". Schematiska tumregler om betydelsen av dokumentlöshet, dröjsmål med att inge en asyl- ansökan eller s.k. inre flyktalternativ har fått bilda underlag för summariska avslagsbeslut. Den andel av de skyddsökande som får asyl (konventions- och de factoflyktingar) har sjunkit dramatiskt de senaste åren och ligger nu också internationellt sett mycket lågt. 1987 och 1988 erkändes mer än 20% av de asylsökande som fick stanna som konventionsflyktingar och cirka 50% som de factoflyktingar. 1993 var motsvarande siffror 3 respektive 11. De första tre kvartalen innevarande budgetår respektive 9%. Det finns ingenting som tyder på att de asylsökandes grunder nu generellt är svagare än tidigare.

Utlänningsnämnden har gett högsta prioritet till att avarbeta balanser och en effektiv ärendehantering. De väntetidsförordningar som trädde i kraft den 1 januari 1992 tillämpade nämnden en tid på det sättet att man lät bli att ta ställning till om den asylsökande uppfyllde kraven på att räknas som de factoflykting innan tidsförordningen tillämpades. På så sätt blev många med skyddsbehov klassificerade som personer som fått stanna enbart på grund av tidsregler och saknande skyddsbehov. Härigenom sattes den borgerliga rege- ringens beslut om att asylreglema skulle tillämpas fullt ut ur spel. Detta har i sin tur kunnat utnyttjas av invandrarfientliga debattörer som grund för på- ståenden om att många som fått stanna saknar asylskäl.

Utlänningsnämnden har på ett utmanande sätt åsidosatt flyktingkonven- tionens bestämmelse i artikel 35 om skyldighet för myndigheten att samarbeta med UNHCR. Detta gäller t.ex. beträffande bedömningen av asylsökande från Peru, Bosnien och Kosova. Förhållandet har varit detsamma vid beslut om avvisning av bosniska medborgare till Serbien. Jordanien betraktar utlän- ningsnämnden som ett säkert första asylland far irakier stick i stav med UNHCR:s bedömning. Det föreligger visserligen ingen formell skyldighet för svenska myndigheter att följa flyktingkornmissariatets rekommendationer, men i konventionens artikel 35 ligger ett krav på lyhördhet som ignorerats.

Den föregående regeringen har genom sina praxisskapande beslut den 8 juli 1992 rörande asylsökande peruaner givit en ny tolkning helt i strid med lagens förarbeten — om vad som utgör särskilda skäl att vägra en de factoflykting skydd. Att ha verkat för en organisation, som enligt vad det är känt har gjort sig skyldig till grova övergrepp, diskvalificerar från ratt till skydd som de factoflykting enligt dessa beslut. 1 realiteten har det varit tillräckligt att ha en förälder eller ett syskon som anses ha verkat för organi- sationen för att uteslutas från skydd. Denna tolkning av utlänningslagen är enligt min mening helt felaktig. I stället bör uteslutandegrunden i flyk- tingkonventionens artikel lF tillämpas om förutsättningarna ar uppfyllda.

Det är numera nästan rutin att asylsökande med läkardokumenterade tortyr- skador skickas tillbaka till sina bödlar efter beslut av invandrarverket och utlänningsnämnden. Utlänningsnämnden vägrar också i strid med utlän- ningslagen och på ett grymt sätt — att ta hänsyn till förekomsten av s.k. praktiska verkställighetshinder. Följden har blivit att misslyckade avvisnings- försök i bland genomfors gång på gång med samma person eller familj. Det är lätt att inse vilken traumatisk situation detta måste vara för dem det berör.

S.k. inre flyktalternativ används regelmässigt av invandrarverket och utlänningsnämnden för att avslå asylansökningar. Också tillämpningen av begreppet säkert första asylland har i många fall varit felaktig. UNHCR fram- förde den 9 november 1994 i Flyktingpolitiska rådet att den nuvarande svenska tillämpningen av begreppen "säkert första asylland" och "inre flykt- alternativ" kan komma att undergräva asylrätten. Mari framförde önskemål att den flyktingpolitiska kommittén fick i uppdrag att titta på detta.

USA:s utrikesdepartement framför i "Country Reports on Human Rights Practices 1994" att Sverige fortsatt att skärpa beviskraven mot asylsökande och ger ett par konkreta exempel på detta.

Jag anser att uttalandet på sidan 118 i betänkandet om att ett första asylland kan godtas om "den asylsökande kan bedömas ha möjlighet att få asyl i annat land" inte kan godtas. Det måste råda visshet om att den asylsökande får skydd i det landet om han/hon har behov av sådant skydd. Detta är av funda- mental betydelse om inte asylrätten med en enkel manipulation skall kunna sättas ur spel.

Jag anser att definitionen av vem som är flykting i 3 kap. 2 % utlännings- lagen bör kompletteras ytterligare i förhållande till majoritetsförslaget genom att följande läggs till som en ny sista punkt i paragrafen:

"Med förföljelse avses allvarliga kränkningar av utlänningens mänskliga rättigheter såsom de definieras i de konventioner i detta ämne som Sverige tillträtt och som anges i en bilaga till utlänningslagen.

Kön eller homosexualitet

Jag ansluter mig till majoritetens förslag att införa en särskild bestämmelse om skydd för den som riskerar förföljelse på grund av kön eller homo- sexualitet. Det bör dock påpekas att det inte är uteslutet att det i vissa fall kan vara så att det är fall som omfattas av flyktingkonventionen. Uttrycket "strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier" bör ersättas med "förföljelse. Det bör inte vara möjligt att vägra denna kategori skydd med hänvisning till särskilda skal.

Det måste slås fast att den kvinna som utsatts for våldtäkt, utförd av representanter för samhället är berättigad till skydd enligt denna bestämmelse om hon inte bedöms vara flykting. Nuvarande praxis där dessa kvinnor ofta avvisas efter en bedömning att de inte skulle riskera en upprepad våldtäkt vid återkomsten till hemlandet är djupt inhuman och kan inte accepteras.

K rigsvägrare Jag anser inte att det särskilda skyddet för krigsvägrare bör utgå. Det är bra om tillämpningen av flyktingkonventionen genom att anpassas till UNHCR:s handbok blir sådan att vissa krigsvägrare faller innanför konventions- begreppet, men detta är inte tillräckligt. Jag ser tyvärr inget i vår omvärld som antyder att denna skyddsregel blivit överflödig, snarare motsatsen. Regeln bör också göras tillämplig på inbördeskrig. Den svenska vapenexporten till en rad av de länder varifrån många flyktingar kommer ger Sverige ett särskilt moraliskt ansvar. Vi måste ge skydd åt dem som vägrar döda med bl.a. svenska vapen, vilka sålts med goda vinster av svenska företag och genererat skatteintäkter för stat och kommuner.

Dödsstraff, kroppsstrajf, tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

Jag ansluter mig till majoritetens förslag att en skyddsregel för den som är i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning bör införas. Det är ologiskt att dessa fall bara skall ha skydd genom verkställig- hetsreglema i 8 kap. Tillämpningen får dock inte låsas till Europadomstolens numera mycket restriktiva tolkning av artikel 3 i konventionen. Det är nöd- vändigt att också ta hänsyn till vad vi själva anser vara'en omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Jag anser att en undersökning borde ha gjorts om Sverige uppfyller kraven i artikel 3 i FN:s tortyrkonvention. Det föreligger nu två relativt färska rättsfall där Schweiz och Canada fällts för att ha beslutat avvisa asylsökande trots att risk för tortyr förelegat. En analys av invandrarverkets och utlän- ningsnämndens praxis att avvisa torterade människor i relation till de åtaganden som denna konvention innebär skulle ha varit utomordentligt värdefull.

Jag vill vidare framhålla att jag anser könsstympning utgöra omänsklig och/eller förnedrande behandling. Risk för sådan behandling skall därför utgöra grund för skydd enligt denna bestämmelse.

De factoflyktingar

Under lång tid har kritik riktats mot den bestämmelse som ger skydd åt personer med flyktingliknande skäl, s.k. de factoflyktingar på grund av att den är så allmänt hållen att det är svårt att utläsa dess verkliga innebörd. Jag anser att det finns visst fog för den kritiken.

Jag anser dock att majoritetens förslag om att ersätta både regeln om skydd för de factoflyktingar och skydd på grund av s.k. politisk—humanitära skäl med skydd för den som flytt från väpnad konflikt eller miljökatastrof vara för snävt.

I de flesta europeiska länder är det många fler utlänningar som får skydd som de factoflyktingar än konventionsflyktingar. Det visar att det finns behov att anpassa flyktingdefinitionen till den förändrade flyktingsituationen. 1951 års flyktingkonvention har en tämligen individualiserad flyktingdefinition. Ett förslag till ett kompletterande flyktingbegrepp har lagts fram av European Council on Refugees and Exiles. Jag anser att detta kompletterande flykting— begrepp bör ersätta majoritetens förslag om skydd for den som flyr från väpnad konflikt eller miljökatastrof. Mitt förslag lyder: -—-" har flytt från sitt hemland, eller är ur stånd att återvända dit, eftersom hans liv, säkerhet eller frihet hotas på grund av allmänt våld, utländsk aggression, inre konflikt,

massiva kränkningar av mänskliga rättigheter eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen".

Sverige bör verka aktivt inom EU för att denna kompletterande definition, som redan har betydande stöd i Europaparlamentet, ingår i ett harmoniserat flyktingbegrepp.

Eftersom lagfästande av denna föreslagna komplettering av flykting- begreppet skulle kunna medföra att en oproportionerlig andel asylsökande tar sig till Sverige i förhållande till andra EU-länder bor ytterligare ett kriterium läggas till beträffande vad som kan utgöra särskilt skäl att vägra skydd. Således bör det förhållandet att denna nya skyddsregel medfört att Sverige mottagit oproportionerligt många skyddsökande av denna grupp i jämförelse med övriga EU—länder kunna utgöra ett särskilt skäl att vägra skydd.

Anhöriginvandring

Jag kan acceptera majoritetens förslag att ändra åldersgränsen för barns rätt att återförenas med sina föräldrar till 18 år. Den s.k. sista länkregeln bör dock inte tas bort, den är nödvändig för att förhindra att från humanitära utgångs- punkter helt oönskade resultat uppkommer i vissa fall.

Jag kan inte ställa mig bakom majoritetens förslag att föräldrar till här bosatta barn skulle få möjlighet att bosätta sig hos dem bara om de haft hus- hållsgemenskap i hemlandet. Däremot anser jag att en viss ökad restriktivitet i förhållande till gällande rätt kan övervägas, t.ex. införande av samma villkor för ensamstående föräldrar som för föräldrapar för rätt till bosättning hos sina barn.

Å andra sidan finns, som Röda Korset påpekat i en skrivelse till kom— mittén, exempel på en orimligt hård praxis i vissa fall. Det gäller minderåriga barn med en förälder i Sverige, som bor hos den andre föräldern eller hos en annan släkting som ansvarar för barnet. Om situationen förändras och denna person avlider kanske barnet står utan försörjare eller riskerar att bli lämnad till någon det har svagare anknytning till än föräldern i Sverige. I sådana fall har barnets ansökan om att få förenas med föräldern i Sverige avslagits av invandrarverket. Ett annat typfall där avslag ges ar ensamma minderåriga barn där föräldrarna är döda/ försvunna, men äldre syskon finns här.

Det påpekas också att handläggningstiderna i familjeåterföreningsärenden är alltför långa i förhållande till de skyldigheter som följer av artikel 10 i barnkonventionen.

Den uppskjutna invandringsprövningen vid äktenskap eller samman- boende med en person i Sverige bör bibehållas. Reglerna så som de framstår i lagförarbetena har en Väl avvägd utformning. Det har emellertid framförts omfattande och stark kritik mot hur reglerna tillämpats. Det har gjorts gällande att svenska män som gifter sig med utländska kvinnor behandlas väl- villigare av de svenska myndigheterna än svenska kvinnor som gifter sig med

utländska män. Det hävdas också att det är svårare att få uppehållstillstånd på denna grund för afrikanska män jämfört med män från rika industriländer. Det har också framförts stark kritik mot att kvinnor som misshandlats av svenska män under den uppskjutna invandringsprövningen ofta avvisats utan tillräckligt beaktande av deras utsatta situation vid ett återvändande till hem— landet. En annan fråga som borde utredas närmare är "importen" från svenska mäns sida av kvinnor från asiatiska länder. Här finns således viktiga utred- ningsuppgifter för att kartlägga praxis, något som inte varit möjligt för kommittén på den korta tid som stått till buds.

Starka humanitära skäl

Här föreslår majoriteten inga förändringar av gällande rätt. Jag ansluter mig till denna ståndpunkt eftersom kommittén inte haft möjlighet att närmare penetrera detta område, vilket skulle ha varit en angelägen uppgift.

Viseringspolitik

Jag ansluter mig till majoritetens ståndpunkt att Sverige såväl inom som utom EU bör arbeta aktivt för att Viseringsfrihet skall gälla mellan så många länder som möjligt. Viseringsskyldighet bör gälla bara när starka skäl talar mot Viseringsfrihet. I förhandlingar rörande de s.k. negativlistoma måste det övergripande målet vara så stor rörelsefrihet som möjligt över gränserna. Jag anser att visumkrav inte bör användas for att stoppa asylsökande vid mass- flyktsituationer, istället bör en samordning ske inom EU beträffande insatser i hemlandet och fördelning av de asylsökande på olika länder.

Massflykt

Jag instämmer i vad majoriteten anfört under detta avsnitt.

Nyligen genomförda utredningar

Riksrevisionsverket

Vissa av förslagen finns anledning att genomföra i någon form. Jag tänker då på partssammansatta förhandlingar och biträdesjour. Däremot är det inte möj— ligt att med bibehållen rättssäkerhet avgöra flertalet ärenden så snabbt som verket tänker sig. Jag delar majoritetens uppfattning att det är inte acceptabelt att infora krav på prövningstillstånd i utlänningsnämnden. Jag anser tvärtom att tvåinstansförfarande bör genomföras fullt ut så att Sverige uppfyller minimikraven på asylförfarandet i den resolution som antogs av Europeiska rådets möte den 26—27 juni 1995.

Det är viktigt att invandrarverket i enlighet med RRst förslag ställer högre krav på inlagorna från vissa offentliga biträden. Det ar också av yttersta vikt att invandrarverket och utlänningsnämnden undviker att förordna bitraden som visat sig inte uppfylla kraven på kvalitet i sättet att utföra uppdraget.

Asylprövningen i första instans bör enligt min mening föras över från invandrarverket till fristående, domstolsliknande asylprövningsnämnder. Förfarandet bör vara muntligt och kontradiktoriskt. Erfarenheterna visar entydigt att förfarandet hos invandrarverket inte uppfyller ens mycket lågt ställda krav på en rättssäker handläggning.

Förfarandet i utlänningsnämnden bör förändras i flera avseenden för att förbättra rättssäkerheten. Muntlig förhandling bör vara ett regelmässigt inslag i förfarandet. Ett urval av handlingarna i ärendena bör i förväg skickas till lekmannaledamöterna. Det är nödvändigt för att dessas inflytande inte skall bli illusoriskt. Betydligt fler ärenden bör avgöras i nämnd än vad som nu är fallet. Det måste också skapas klarare regler för när ett ärende skall avgöras av ordföranden ensam.

Verkställighetsutredningen

Jag instämmer i förslaget att hanteringen av asylärendena samordnas, detta under förutsättning att de tidigare nämnda asylprövningsnämnderna övertar prövningen av asylansökningar från invandrarverket. Det bör också gälla ärenden med omedelbar verkställighet.

Utredningen präglas i alltför hög grad av ett myndighetsperspektiv. Förslagen är inriktade på att göra verkställigheterna smidigare och effektivare. Verkställigheten sedd ur deras perspektiv som är dess föremål borde ha fått större plats. Många av dem har förorsakats svåra lidanden på grund av det sätt verkställigheten genomförts. I flera fall kan de verkställighetsförsök som gjorts av svenska myndigheter närmast karakteriseras som organiserad människosmuggling. Det hade varit lämpligt att inhämta synpunkter på verk— ställighetsförfarandet från offentliga biträden.

Jag kan inte acceptera förslaget att de asylsökande före beslutet i ärendet skall informeras om att deras ansökan troligen kommer att avslås. En sådan handläggning skulle riskera att inge den asylsökande intrycket att en korrekt och rättvis handläggning av ärendet inte kan påräknas.

Jag anser inte heller det vara acceptabelt att invandrarverket inleder planering för ett återvändande till hemlandet efter ett avvisningsbeslut från invandrarverket medan prövningen av ärendet pågår hos utlänningsnämnden. Ett sådant förfarande skulle kunna ge intrycket att handläggningen hos utlänningsnämnden vore en betydelselös formalitet.

Jag delar inte utredarens uppfattning att invandrarverket har hög kompe— tens när det gäller att bedöma asylansökningar. Det är en utbredd uppfattning bland juridiska ombud och frivilligorganisationer, som har stor erfarenhet av

invandrarverkets beslutsfattande i asylärenden, att rättssäkerheten är mycket dålig och kvaliten på beslutsfattandet ofta undermålig.

Det dominerande problemet när det gäller asylärenden i dag är inte doku— mentlösheten och svårigheterna att fastställa den asylsökandes identitet även om detta kan vara nog så besvärande för myndigheterna, utan de tidigare påtalade bristerna i myndigheternas rättstillämpning.

Som majoriteten anför är det är nödvändigt att förslaget om förlängd inresekontroll utreds ytterligare. En nödvändig förutsättning för införande av en sådan ordning är bl.a. en advokatjour och rätt att omedelbart få offentligt biträde för den asylsökande.

Det är en skam för Sverige att asylsökande fortfarande ofta förvaras i häkten och polisarrester. Europarådets kommitté för förhindrande av tortyr riktade nyligen skarp kritik mot dessa förhållanden. Det är bra att utredaren föreslår att en ändring skall ske på denna punkt. Det är emellertid absolut nödvändigt att i utlänningslagen införa ett förbud att använda häkten och polisarrester som förvarslokaler.

Möjligheterna att ta barn i förvar bör inskränkas ännu mer än vad som blev fallet genom den lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1993. Förvar av barn i samband med avvisning med omedelbar verkställighet bör endast få ske om verkställighet skall ske till tredje land. Det är bara i de fallen det ofta är nödvändigt med en skyndsam verkställighet. Den maximala tiden för förvar av barn bör aldrig få förlängas utöver 72 timmar

Asylprocessutredningen

Jag instämmer i utredningens förslag hur regeringens styrning av praxis i utlänningsärenden bör organiseras.

Förslagen om ökad muntlighet i asylprocessen och bättre beslutsmotive— ringar går i rätt riktning. Som jag anfört ovan anser jag att man bör gå vidare och inrätta asylprövningsnämnder.

Utredningen lägger inga förslag om ändringar i sekretesslagen för att stärka partsinsynen i ärendena. Mot bakgrund av utlänningsnämndens sätt att förfara med rapporterna från sina utredningsresor och regeringsrättens beslut i flera fall där den asylsökande överklagat nämndens beslut att inte lämna ut rapporterna, måste sekretesslagen andras for att råda bot på missförhållan- dena. Den rådande situationen är fullkomligt oacceptabel i en rättsstat.

Transportörsansvaret

Kommittén föreslår att inga förändringar skall göras i gällande rätt. Jag in- stämmer i detta. Transportörsansvar är utomordentligt känsligt ur asylrättslig synpunkt, eftersom det finns uppenbara risker att sådana regler hindrar skyddsbehövande att fly och dessutom lägger över myndighetsutövande på

privata rättssubjekt. Det hade varit en angelägen uppgift för kommittén att närmare undersöka hur de nuvarande reglerna om transportöransvar till- lämpats och huruvida och i vilken mån de verkat som hinder för skydds- behövande att ta sig till Sverige. Om sådana uppgifter framkommer måste bestämmelserna ändras.

Organisatörsansvaret

Jag motsätter mig majoritetens förslag att förändra brottsrekvisitet "vinst- syfte" till "mot betalning". En sådan förändring riskerar att medföra att den som på helt ideella grunder organiserar flykt till Sverige skulle omfattas av straffbestärnmelsen. Med den tolkning högsta domstolen gjort av "vinstsyfte" har de handlingar som är straffvärda täckts.

Barnkonventionen och utlänningslagen

När Sverige ratificerade barnkonventionen ansågs detta inte kräva några för- ändringar i den svenska lagstiftningen. Denna uppfattning har med tiden kommit att bli alltmer ifrågasatt.

Bl.a. när det gäller utlänningslagen har det på flera punkter ifrågasatts om barnkonventionens krav är uppfyllda. Min mening är att det bästa sättet att komma till rätta härmed vore att inkorporera de artiklar i barnkonventionen, som är barare av sådana rättigheter, som kan åberopas av enskilda individer. Jag förordar detta förfaringssätt.

I andra hand bör transformeringstekniken användas. Jag ansluter mig till majoriteten när det gäller att höja åldersgränsen för barn i utlänningslagen från 16 till 18 år för att på den punkten uppnå överensstämmelse med barn- konventionen. När det gäller möjligheten att ta barn i förvar har jag på annan plats i reservationen förordat ytterligare begränsningar i lagen. Vad beträffar frågan om offentligt biträde för förvarstagna barn måste en regel införas i rättshjälpslagen att biträde skall förordnas omgående.

Jag ansluter mig till vad majoriteten har anfört om barn och förhör. Frågan är så viktig att den måste regleras i lag.

Jag ansluter mig även till majoritetens förslag att den som är förordnad som offentligt biträde för ett ensamt barn i utlänningsärenden utan särskilt förordnande skall vara barnets ställföreträdare i det ärende förordnandet avser.

Jag kan inte ansluta mig till delar av vad som anförs under "barn och tillståndsprövning". Utlänningsnämnden har utvecklat en praxis helt i strid med utlänningslagens förarbeten vad gäller beaktandet av självmordsrisk som grund för beviljande av en ny ansökan. Nämnden kräver dels ett allvarligt menat misslyckat självmordsförsök och dels fortsatt risk för självmord för att bevilja uppehållstillstånd. Enligt lagens förarbeten räcker det med "själv-

mordsrisk" för att en ny ansökan skall beviljas. Majoritetens uttalande ligger närmare utlänningsnämndens praxis än vad som enligt utlänningslagens för— arbeten skall utgöra gällande rätt. Jag anser att dessa förarbetsuttalanden bör gälla även fortsättningsvis och att utlänningsnämnden skall rätta sig efter dem.

Det har utvecklats en praxis att en förälder som har ett fungerande um- gänge med sitt barn anses kunna avvisas från Sverige även om det leder till en separation från barnet. Jag anser att det bara bör få ske vid grova brott, men inte ens i det fallet bör umgänge genom besök få uteslutas helt som fallet är idag.

Det kan inte accepteras att verkställigheter genomförs så att de leder till familjesplittring, vilket inträffar idag eftersom utlänningsnämnden i sitt beslutsfattande felaktigt utgår från att hela familjen tas emot om någon familjemedlem har medborgarskap i destinationslandet.

Det är en allvarlig brist att det inte finns några bestämmelser om vilken myndighet som har ansvar för att arbeta för familjeåterförening. Nu anser sig ingen ha ansvaret för detta åliggande enligt barnkonventionen. Utredningen borde ha utrett detta och kommit med förslag till lösning.

Samordning och genomförande

Detta avsnitt har behandlats först i utredningens absoluta slutskede. Jag anser mig därför inte ha möjlighet att nu ta slutgiltig ställning till innehållet i detta avsnitt.

Eftersom jag motsätter rrrig de flesta förslagen till inskränkningar för vilka som skall få skydd i Sverige eller få rätt att bosätta sig här'i egenskap av anhöriga anser jag mig inte kunna föreslå disponerande av resurser som frigjorts genom minskad invandring.

Jag anser att en av förutsättningarna i beräkningsexemplet på sidan 254 i betänkandet är felaktig. Det är inte cirka 10% av de asylsökande som avvisas med omedelba