Beslut vid regeringssammanträde den 1 februari 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att sammanställa och utvärdera erfarenheter av folkomröstningar i Sverige och i andra länder. Sammanställningen skall ligga till grund för en översyn av gällande regler och ett övervägande av behovet av författningsändringar.

Folkomröstningsinstitutet i dag

Sedan 1980 finns det i regeringsformen (RF) en möjlighet att anordna beslutande folkomröstning om ett grundlagsförslag (8 kap. 15 § RF). Sådan folkomröstning kan beslutas av en minoritet i riksdagen. På yrkande av minst en tiondel av riksdagsledamöterna kan enminoritet påkalla folkomröstning om ett som vilande antaget grundlagsförslag. Riksdagsminoriteten måste bestå av minst en tredjedel av rikdagsledamöterna.

Folkomröstningen skall hållas samtidigt med det val till riksdagen över vilket förslaget enligt huvudregeln för grundlagsändring vilar. Vid omröstningen får de delta som har rösträtt vid valet. Förslaget faller om de flesta av dem som deltar i omröstningen röstar mot förslaget och de är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet. Om förslaget inte faller, tar riksdagen upp det till slutlig prövning.

I 10 kap. RF, som gäller förhållandet till andra stater, hänvisas i olika paragrafer till bestämmelserna om ändring i grundlag, vilket innefattar en möjlighet till beslutande folkomröstning.

10 kap. 2 § RF handlar om riksdagens godkännande av en för landet bindande internationell överenskommelse. Av paragrafen framgår att om en sådan överenskommelse skulle förutsätta grundlagsändring, måste också riksdagens godkännande beslutas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Därvid kan också folkomröstning enligt 8 kap. 15 § bli aktuell.

I 10 kap. 5 § RF finns föreskrifter om överlåtelse av beslutanderätt bl.a. till Europeiska gemenskaperna. Om riksdagen med stöd av denna paragraf beslutar om överlåtelse av beslutanderätt till EG kan detta ske i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse av beslutanderätt till någon annan mellanfolklig organisation förutsätter som huvudregel beslut enligt de regler som gäller för ändring av grundlag. Vid båda dessa former av överlåtelse kan således folkomröstning enligt 8 kap. 15 § komma i fråga.

Någon beslutande folkomröstning har hittills inte ägt rum.

Ett annat slag av folkomröstning är den rådgivande, som omnämns i 8 kap. 4 § RF. Sådan omröstning äger rum vid den tidpunkt som riksdagen bestämmer. Den kan gälla vilken fråga som helst som riksdagen väljer att underställa medborgarna. De fem folkomröstningar som anordnats under Sveriges parlamentariska historia har alla varit rådgivande: rusdrycksfrågan 1922, högertrafikfrågan 1955, pensionsfrågan 1957, kärnkraftsfrågan 1980 och frågan om EU-medlemskap 1994.

Folkomröstningslagen (1979:369) innehåller närmare bestämmelser om folkomröstning. Där anges bl.a. att inför en rådgivande folkomröstning skall den fråga som skall ställas till folket och tidpunkten för omröstningen anges i en särskild lag.

För folkomröstningar i kommuner och landsting finns bestämmelser i kommunallagen (1991:900) och i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar.

Tidigare överväganden kring folkomröstningsinstitutet

Ända sedan 1940-talet har diskussioner förts i riksdagen om en utvidgning av folkomröstningsinstitutet. Under 1980-talet fick frågan främst sin belysning i Folkstyrelsekommitténs betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6). Kommitténs uppfattning var att om folkomröstningar skulle bli ett normalt inslag i vårt styrelseskick skulle partiernas ansvar inför väljarna så småningom urholkas. Kommittén ville slå vakt om de politiska partiernas centrala ställning i svensk demokrati och föreslog ingen förändring av folkomröstningsinstitutet. Inom kommittén fördes också diskussioner om det borde införas en vidsträckt rätt för en minoritet i riksdagen att påkalla omröstning. En sådan rätt skulle eventuellt också ett visst antal medborgare kunna tänkas få genom s.k. folkinitiativ. Kommittén fann dock att det principiellt och praktiskt olämpliga i att lägga rätten att besluta om folkomröstningar i en minoritets hand övervägde.

Grundlagsutredningen inför EG angav i sitt betänkande EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) att oavsett den ständigt pågående debatten om för- och nackdelar med folkomröstningar har institutet som sådant kommit till ökad användning under de senaste decennierna. Utredningen tyckte sig nästan se ett nytt konstitutionellt mönster utvecklas i Europa: parallellt med en intensifierad integrationsprocess i Västeuropa, som nästintill pekar mot en federativ struktur i en framtid, uppstår ett intensifierat utnyttjande just av folkomröstningar (betänkandet s. 272). Inför en folkomröstning om ett EG-medlemskap framhöll utredningen vikten av att klara alternativ ställdes mot varandra.

Folkomröstningsinstitutet bör nu utredas

När frågor om folkomröstningsinstitutet behandlades av konstitutionsutskottet i dess betänkande 1992/93:KU5 såg utskottet ingen anledning att frångå sina tidigare ställningstaganden om användningen av rådgivande folkomröstningar. Ett vidgat bruk av folkomröstningar ansågs kunna försvaga det parlamentariska styrelseskicket och motverka strävanden att stärka riksdagens ställning.

I ett par motioner under riksdagsåret 1992/93 begärdes en översyn av reglerna om folkomröstning. Det anfördes bl.a. i en motion (1992/93:K208) att folkomröstningsinstitutet brast i flera avseenden. Möjligheten att göra omröstningar formellt beslutande är begränsad. Vid rådgivande folkomröstningar kan flera alternativ förekomma och därigenom inget alternativ få majoritet. Tvister om hur folkomröstningsresultatet skall tolkas minskar enligt motionärerna effekten av folkomröstningen och tilltron från allmänhetens sida till de beslutandes ärliga vilja.

Konstitutionsutskottets majoritet delade motionärernas syn att det finns brister i det nuvarande folkomröstningsinstitutet (bet. 1993/94:KU44). Enligt utskottets uppfattning fanns det anledning att sammanställa och utvärdera erfarenheter av folkomröstningar i Sverige och i andra länder. Sammanställningen borde ligga till grund för en översyn av gällande regler och ett övervägande av behovet av nya regler. Vidare angav utskottsmajoriteten att övervägandena borde innefatta frågan om hur nära bestämmelserna bör anknyta till de regler som nu gäller för folkomröstningar i grundlagsfrågor och frågan om vilket minoritetsskydd som behövs. Det anförda gav riksdagen regeringen till känna (rskr. 1993/94:315).

I bet. 1995/96:KU6 har ett i detta avseende nu enigt utskott vidhållit sin bedömning från 1993/94 års riksmöte i fråga om en översyn av folkomröstningsinstitutet. Också detta har riksdagen givit regeringen till känna (rskr. 1995/96:33).

Uppdraget

Utredaren skall, som riksdagen förutsatt, inleda sitt arbete med att sammanställa och utvärdera erfarenheter av folkomröstningar i Sverige och i andra länder. Därefter skall frågan om förändringar i det gällande regelverket övervägas. Dessa överväganden bör innefatta frågan om hur nära bestämmelserna bör anknyta till de regler som nu gäller för folkomröstningar i grundlagsfrågor och frågan om vilket minoritetsskydd som behövs. Frågor som rör kommunala folkomröstningar skall inte omfattas av uppdraget. Inte heller skall frågor om anslag av statliga medel för partiers och organisationers kampanjer vid folkomröstningar behandlas av utredaren.

Inom de nu angivna ramarna har utredaren stor frihet att lägga fram förslag till de författningsändringar som föranleds av utredarens ställningstaganden.

Utredaren skall hålla sig informerad om det utredningsarbete som bedrivs av Demokratiutvecklingskommittén (C1995:05).

Avslutande riktlinjer

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) samt om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 1 mars 1997.