Beslut vid regeringssammanträde den 15 februari 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall undersöka hur man kan undvika att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att den utländska medborgaren kommer att utsättas för misshandel eller annan kränkande behandling av den här bosatta personen.

Utredaren skall

• kartlägga omfattningen av problemet att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person som kan befaras utsätta dem för misshandel eller annan kränkande behandling,
• utreda vilken inverkan en s.k. sprucken anknytning under dessa förhållanden har för frågan om uppehållstillstånd,
• undersöka vilka möjligheter det nuvarande regelsystemet erbjuder att komma till rätta med problemen,
• utröna om det i dag förekommer att uppgifter om brottslighet hos den i Sverige bosatta personen beaktas och överväga lämpligheten av att begära in belastningsuppgifter om den i Sverige bosatta personen,
• överväga hur eventuellt inhämtade belastningsuppgifter bör användas,
• undersöka hur skyddet för den som ansöker om uppehållstillstånd skall kunna förbättras samtidigt som parternas integritet och deras rätt till skydd för sitt privatliv åsidosätts i så liten utsträckning som möjligt, och
• lägga fram de författningsförslag som eventuellt behövs.

Bakgrund

Från bl.a. kvinnoorganisationer, kvinnojourer och sociala myndigheter har från tid till annan uppgetts att kvinnor som beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till en här bosatt man i vissa fall utsätts för misshandel eller annan kränkande behandling av mannen. Det har även hävdats att vissa män upprepade gånger inleder förhållanden med utländska kvinnor som de sedan misshandlar. Det har vidare gjorts gällande att de utländska kvinnorna i många fall känner sig tvingade att stanna kvar i förhållandet därför att de, i enlighet med reglerna om så kallad uppskjuten invandringsprövning, beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som blir permanent först om förhållandet varat i två år.

Frågan har även uppmärksammats i motioner till riksdagen. Krav har därvid framförts att Invandrarverket regelmässigt skall få tillgång till innehållet i kriminalregister eller polisregister för att kunna beakta eventuella belastningsuppgifter vid handläggningen av ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Justitieutskottet har avstyrkt motionerna (bet. 1993/94:JuU19 och bet. 1994/95:JuU21). Utskottet motiverade vid första tillfället sitt ställningstagande bl.a. med att det inte har beredningsansvaret för frågor om uppehållstillstånd. Vid det andra tillfället anförde utskottet att frågan var under övervägande i regeringskansliet. Även från Invandrarverket har framförts att det finns behov av att få tillgång till registeruppgifter för att beakta dessa vid handläggningen av ansökningar om uppehållstill- stånd på grund av anknytning.

Frågan har tidigare behandlats bl.a. i en rapport från Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) och i en rapport från Invandrarverket. Regeringen gav i april 1988 DO i uppdrag att förutsättningslöst utreda behovet av åtgärder mot s.k. oetisk kontaktförmedling (dnr IP 1509/88). I utredningen som redovisades i februari 1989 ingår bl.a. ett avsnitt som behandlar frågan om registrering av "anknytningspersoner" - det vill säga männen i Sverige - i utlänningsärenden och sekretesskyddet i sådana ärenden. DO ansåg i och för sig att informationen om den i Sverige bosatte parten skulle kunna användas i syfte att förskona kvinnan från något som skulle kunna komma att inträffa i framtiden. DO fann emellertid under hänvisning till såväl praktiska aspekter som integritetshänsyn att prövningen vid handläggningen av anknytningsärenden inte borde skärpas ytterligare. I rapporten från Invandrarverket, "Kvinna och Invandrare", från december 1992 gjordes bedömningen att det bör vidtas åtgärder för att förebygga den kränkande behandling en del utländska kvinnor utsätts för när de beviljats uppe- hållstillstånd här på grund av anknytning. En sådan åtgärd skulle enligt Invandrarverket kunna vara att polisen vid sin utredning av anknytningsfall regelmässigt tar ut ett polisregisterutdrag om mannen.

Enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529) får uppehållstillstånd bl.a. ges till en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person. Bestämmelsen innebär således inte någon ovillkorlig rätt för anhöriga att få tillstånd och inte heller anger den vilka anhöriga som avses. Av förarbetena till utlänningslagen framgår att som nära anhörig skall räknas bl.a. make/maka eller sambo. Make eller sambo till en person som är bosatt i Sverige beviljas regelmässigt uppehållstillstånd. När uppehållstillstånd söks på grund av en nyligen etablerad anknytning till en här bosatt person tillämpas dock ordningen med s.k. uppskjuten invandringsprövning. Denna ordning innebär att utlänningen ges uppehållstillstånd för sex månader i taget under de första två åren. Om anknytningen till Sverige upphör under den perioden skall utlänningen i normalfallet återvända till hemlandet.

Den uppskjutna invandringsprövningen infördes i mitten av 1970-talet i ett försök att komma till rätta med skenäktenskap och skenförhållanden som blivit ett allt större problem sedan regleringen av invandringen skärpts i början av 1970-talet.

En förutsättning för att tillstånd skall beviljas på grund av anknytning till make eller sambo i ett förhållande som inte är etablerat sedan tidigare, är att förhållandet bedöms som seriöst. Härvid beaktas bl.a. faktorer som bekantskapstid och hur väl parterna känner varandra. Vid prövningen av om ett äktenskap eller samboförhållande är att bedöma som seriöst skall även beaktas seder och bruk i andra länder.

Om förhållandet upphör före tvåårsperiodens utgång skall hänsyn tas till omständigheter som kan göra att utlänningen ändå bör tillåtas stanna i Sverige. Sådana omständigheter kan vara att det finns barn i förhållandet, att utlänningen blivit väl etablerad på arbetsmarknaden, att en kvinna blivit misshandlad av sin partner eller att en kvinna riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet.

Myndigheters och andras tillgång till belastningsregister är av integritetsskäl starkt begränsad.

I 7 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100) föreskrivs att sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller register som förs enligt lagen (1965:94) om polisregister m.m. för uppgift som har tillförts registret. Vidare stadgas att för utlämnande av sådan uppgift gäller vad som är föreskrivet i lagen om polisregister m.m. och i förordning som har stöd i sådan lag samt att föreskrifterna i 14 kap. inte gäller i fråga om sekretessen enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen.

I 3 § första stycket i lagen om polisregister m.m. stadgas bl.a. att utdrag av eller upplysning om innehållet i polisregister skall meddelas när framställningen om det görs av den centrala utlänningsmyndigheten. Av 10 § framgår att den som med stöd av denna lag fått del av uppgifter ur polisregister om någon annans personliga förhållanden inte obehörigen får röja dessa. Vidare framgår att i det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen.

Av 8 § lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister följer att registerutdrag skall lämnas efter framställning av bl.a. myndighet som har rätt att besluta om frihetsberövande åtgärder enligt utlänningslagen. Regeringen kan för ett visst fall eller för ett visst slag av ärenden lämna tillstånd till att registerutdrag även i andra fall lämnas till myndighet.

I 7 kap. 14 § sekretesslagen finns ett särskilt sekretesskydd för utländska medborgare. I första stycket föreskrivs att sekretess gäller för uppgifter som rör utlänningar, om det kan antas att röjandet av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Sekretessen enligt denna bestämmelse gäller oavsett hos vilken myndighet uppgifterna förekommer.

Enligt paragrafens andra stycke gäller sekretess bl.a. i verksamhet för kontroll över utlänningar för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om det inte står klart att en uppgift kan röjas utan att den enskilde eller någon som står honom eller henne nära lider men. Till verksamhet för kontroll över utlänningar räknas ärenden om uppehållstill- stånd. Sekretess enligt detta stycke gäller inte bara uppgifter som är att hänföra till den utlänning som ett ärende avser, utan också uppgifter om andra personers förhållanden. Uppgifter ur polisregister som lämnas till Invandrarverket kan vara sekretessbelagda hos verket med stöd av bestämmelserna i denna paragraf.

Av 14 kap. 5 § sekretesslagen följer slutligen att sekretess inte hindrar att en sökande, klagande eller annan part i ett mål eller ärende hos domstol eller myndighet tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. Vidare stadgas att undantag skall göras om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift inte röjs. I sådant fall skall myndigheter på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, om det behövs för att parten skall kunna tillvarata sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse sekretessen skall skydda.

De signaler om problem i vissa anknytningsärenden som förts fram i den allmänna debatten måste tas på allvar. Det kan inte accepteras att utländska medborgare, ofta kvinnor, lockas till Sverige av personer, ofta män, som kan befaras misshandla dem eller på annat sätt behandla dem illa. Som underlag för en rättvisande bedömning av hur de påtalade missförhållandena skall kunna åtgärdas krävs till att börja med en undersökning av problemens vidd. Omfattningen av missförhållandena behöver därför kartläggas noggrant. Även möjligheterna att åtgärda problemen inom det nuvarande regelsystemets ram behöver analyseras.

I den allmänna debatten har som nämnts stundom kritik riktats mot ordningen med uppskjuten invandringsprövning. Kritikerna har hävdat att denna ordning tvingar utländska kvinnor att stanna kvar hos män som behandlar dem illa. Syftet med den uppskjutna invandringsprövningen är att förhindra missbruk av rätten till invandring i Sverige. Utan överdrift kan sägas att det torde vara svårt att upprätthålla kraven på en reglerad invandring, om ett äktenskap eller samboförhållande automatiskt skulle medföra att ett permanent uppehållstillstånd omedelbart beviljades. Frågan om uppskjuten invandringsprövning har därtill nyligen bedömts av den parlamentariskt sammansatta Flyktingpolitiska kommittén. Kommittén förordar i betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75 s. 164) att systemet med uppskjuten invandringsprövning bör behållas. Mot denna bakgrund bör den nu aktuella utredningens förslag inte innefatta överväganden om uppskjuten invandringsprövning.

Frågan om Invandrarverket skall ha möjlighet att begära in, beakta och vidarebefordra belastningsuppgifter är komplicerad. Uppgifterna om att personer som kommer till Sverige med anledning av att de inlett ett förhållande med en här bosatt person utsätts för misshandel eller annan kränkande behandling måste tas på allvar. Å ena sidan krävs åtgärder för att förhindra sådana övergrepp. Å andra sidan måste undvikas att eventuella åtgärder för att försöka förhindra fenomenet blir av ett sådant slag att parternas rätt till integritet och privatliv äventyras. Principiella invändningar kan till att börja med resas mot att belastningsuppgifter begärs in om den som inte är part i ärendet. Det går inte heller att bortse ifrån att det kan vara en grannlaga uppgift att avgöra vilka belastningsuppgifter som kan ha relevans.

Utredningsuppdraget bör anförtros en särskild utredare.

Utredaren skall kartlägga hur vanligt det är att utländska medborgare, ofta kvinnor, blir utsatta för övergrepp i dessa sammanhang och hur vanligt det är att samma person, ofta en man, gör sig skyldig till upprepade övergrepp. Vidare skall de utsatta personernas medborgarskap kartläggas. Utredaren skall även undersöka vilken inverkan en s.k. sprucken anknytning har på uppehållstillståndet under dessa förhållanden, dvs. i vilken omfattning ett uppehållstillstånd i dessa sammanhang förlängs respektive inte förlängs då anknytningen upphört. Kartläggningen bör i möjligaste mån redovisas uppdelad på kön.

Utredaren skall vidare analysera om man utifrån nuvarande regelsystem kan komma till rätta med problemen, t.ex. genom att sprida information i de ursprungsländer som är vanligast förekommande i dessa sammanhang. Utredaren skall vidare undersöka Invandrarverkets möjligheter att begära in belastningsuppgifter om den i Sverige boende personen samt ta reda på om, och i så fall i vilken utsträckning, det i dag förekommer att uppgifter av detta slag beaktas.

Utredaren skall även överväga om Invandrarverkets registeråtkomst bör förändras och hur eventuellt inhämtade registeruppgifter skall användas. En tänkbar variant är att uppgifterna används som underlag av Invandrarverket vid bedömningen av om förhållandet är seriöst. Uppgifterna skulle även kunna delges den utländska medborgaren i samband med att han eller hon ansöker om uppehållstillstånd, för att den sökande skall beredas möjlighet att ta ställning till en återkallelse av ansökan. Därvid skall också beaktas om möjligheten att inskaffa och vidarebefordra belastningsuppgifter bör anförtros andra myndigheter än Invandrarverket. I detta sammanhang måste också övervägas vilka typer av brott som bör beaktas och i vilken utsträckning belastningsuppgifter bör delges den sökande.

Syftet med uppdraget är främst att få till stånd ett skydd för de drabbade. Behovet av att skydda dem måste dock noga vägas mot båda parternas rätt till integritet och rätt till skydd för sitt privatliv. En viktig del av uppdraget är därför att undersöka hur skyddet för de utländska medborgarna skall kunna ökas samtidigt som parternas integritet och privatliv åsidosätts i så liten utsträckning som möjligt.

Utredaren skall samråda med och följa arbetet i utredningen om registrering av påföljder m.m. (Ju1995:01).

Regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir.1994:23) samt jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) skall även beaktas.

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 mars 1997.