Beslut vid regeringssammanträde den 17 oktober 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall lämna förslag till utformning av ett kultur- politiskt grundat generellt stöd till främst konstnärliga och litterära egenföretagare samt redovisa konstnärers och författares ekonomiska förhållanden.

Bakgrund

De problem som är särskilt förknippade med enskilt företagande på det konstnärliga och litterära området har uppmärksammats i olika sammanhang under lång tid. Många konstnärliga och litterära egenföretagare har en mycket låg disponibel inkomst av sin konstnärliga verksamhet sedan skatter, avgifter och övriga kostnader i rörelsen är betalda. Verksamheten medger sällan produktivitetsökning eller rationaliseringar av den art som förekommer i annan näringsverksamhet. Även i seriös konstnärlig och litterär verksamhet förekommer en viss anpassning till marknaden. Många konstnärer har dock svårt att på det sättet höja sina inkomster utan att samtidigt göra avkall på den konstnärliga integriteten. I stället är de beroende av sidoinkomster för sin försörjning. För att förbättra situationen har konstnärsorganisationerna länge haft ett starkt önskemål om ett generellt utformat statligt konstnärsstöd med särskild inriktning på egenföretagare. Två utredningar har under senare år behandlat denna fråga.

I en särskild skrivelse till regeringen samt i slutbetänkandet Konstnärens villkor (SOU 1990:39) föreslog 1989 års Konstnärsutredning inrättande av en s.k. egenavgiftsfond, som skulle ge rörelseidkande konstnärer återbetalning upp till en viss nivå av inbetalade egenavgifter. Förslaget kostnadsberäknades till 25 miljoner kronor. Regeringen och riksdagen avvisade förslaget på såväl principiella som statsfinansiella grunder (prop. 1990/91:100 bil. 10, bet. 1990/91:KrU21, rskr. 1990/91:230).

Med anledning av bl.a. de uttalanden om konstnärspolitiken som gjorts i 1994 års regeringsförklaring beslutade regeringen den 15 december 1994 om tilläggsdirektiv till Kulturutredningen (dir. 1994:146). Enligt dessa skulle utredningen bl.a. analysera förutsättningarna för att införa en stödordning för finansiering av konstnärers egenavgifter. Utredningen skulle noga belysa de ekonomiska effekterna bl.a. med avseende på vilka incitament en sådan stödordning kunde ge både inom den grupp som omfattas av den och inom andra grupper. Om utredningen kom fram till att en sådan stödordning borde införas skulle den lägga fram förslag till utformning av den.

Kulturutredningen analyserade dels Konstnärsutredningens förslag om en egenavgiftsfond, dels ett inom utredningen framtaget alternativt förslag till stöd, kallat konstnärstillägg, som avsågs omfatta såväl näringsidkande som anställda konstnärer. Som framgår av betänkandet Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84) valde utredningen att inte lägga fram något förslag till generellt konstnärsstöd.

I propositionen 1996/97:3 Kulturpolitik framhåller regeringen att ytterligare ansträngningar måste göras för att hitta stödsystem som generellt förbättrar konstnärernas villkor och som gör det möjligt för dem att ha kontinuitet i det konstnärliga skapandet.

Uppdraget

Det utredningsarbete som påbörjats av Konstnärsutredningen och Kulturutredningen skall fullföljas av en särskild utredare. Denne skall ha till uppgift att utarbeta ett förslag till utformning av ett generellt verkande stöd, avsett för konstnärliga och litterära yrkesutövare och främst inriktat mot de som är enskilda näringsidkare. Följande riktlinjer skall gälla för utredarens arbete.

Stödets syfte

Den eller de stödformer som övervägs skall ha ett tydligt kultur- politiskt syfte. Stödet skall minska yrkesverksamma konstnärers och författares beroende av icke konstnärliga försörjningsarbeten och därigenom medverka till att stimulera konstnärligt och litterärt ska- pande.

Stödets omedelbara funktion skall således vara att kompensera låga intäkter av konstnärlig eller litterär verksamhet. Stödet skall ha generell karaktär, dvs. vara förenat med vissa objektiva krav som när de uppfylls ger rätt till stöd.

Avgränsningsfrågor

Det är av stor vikt, oavsett vilka kriterier i övrigt som väljs för stödets fördelning, att de som kommer i fråga för stöd är i verklig mening konstnärligt eller litterärt verksamma. För den skull bör även vissa kvalitetskriterier komma i fråga som grund för bestämningen av den stödberättigade gruppen. Det är utredarens uppgift att finna praktiskt hanterbara principer för en sådan avgränsning.

En annan viktig uppgift är att fastställa vilka inkomstgränser som skall gälla för rätten till stöd. Stödet skall utgå till dem, som har låga inkomster av den konstnärliga eller litterära verksamheten, men stödet får inte utformas så att det minskar motivationen att öka inkomsterna. Många fritt verksamma konstnärer och författare har ojämna inkomster. Det kan därför finnas anledning för utredaren att överväga huruvida rätten till stöd skall grundas på inkomstnivån under en längre tid tillbaka än ett år.

Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt frågan i vad mån sidoinkomster skall påverka stödet. Därvid skall beaktas att inkomster av annan verksamhet ofta är en förutsättning för att den konstnärliga verksamheten skall kunna upprätthållas. Ett stöd kan ge konstnären möjlighet att trappa ner sidoverksamheten och koncentrera sig på det konstnärliga skapandet. Å andra sidan kan ett visst mått av sidoarbete inom tangerande eller andra områden även ha en positiv effekt på den konstnärliga utvecklingen.

Det är utredarens uppgift att bedöma hur höga inkomster av konstnärlig respektive icke konstnärlig verksamhet som skall tillåtas samt att finna metoder för avtrappning m.m. i syfte att reducera problemen med de tröskeleffekter som är oundvikliga när ett stöds omfattning skall påverkas av inkomstens storlek.

Ytterligare en fråga att ta ställning till när det gäller att inringa den stödberättigade gruppen är graden av yrkesverksamhet. Då intensi- teten i en konstnärlig verksamhet inte kan mätas enbart med ledning av inkomsterna skall även andra omständigheter vägas in, såsom konstnärlig produktion, fördelning av tid mellan konstnärligt och annat arbete m.m. Det bör dock uppmärksammas att perioder av låg arbetsintensitet är ett naturligt inslag i skapande verksamhet.

Anställda konstnärer

Vid prövningen av förslaget om en egenavgiftsfond i samband med 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 10, bet. 1990/91:KrU21, rskr. 1990/91:230) fann den dåvarande regeringen att ett stöd med den föreslagna utformningen skulle oskäligt gynna egenföretagare framför anställda inom konstnärskåren.

Även om stödet primärt bör rikta sig till egenföretagare bör utredaren beakta att konstnärer och författare kan vara anställda, t.ex. i sitt eget enmansaktiebolag, och ha mycket låga inkomster. Det förekommer också att arbeten utförs som uppdragstagare och ersättningen kan då beskattas under inkomst av tjänst motsvarande en löneinkomst. Även den som redovisar inkomster från konstnärlig eller litterär verksamhet under inkomstslaget tjänst kan alltså verka under liknande förhållanden som en enskild näringsidkare. Utredaren bör därför överväga om stödet av neutralitetsskäl bör kunna lämnas även till konstnärliga och litterära yrkesutövare med låga inkomster men som inte är egenföretagare. Ytterligare en neutralitetsaspekt är risken för bidragsanpassning om stödet enbart riktar sig till en inkomstkategori.

Underlag för utredningsarbetet

Utredarens förslag skall grundas på en realistisk bild av konstnärernas och författarnas antal, verksamhetsinriktning och ekonomiska för- hållanden. Utredaren skall därför inledningsvis redovisa ett över- siktligt studium av berörda yrkesgrupper i nämnda hänseenden. Redovisningen skall fördelas på manliga och kvinnliga konstnärer och författare. Det är även viktigt att få belyst hur dessa grupper påverkas av olika regelverk utanför kulturområdet, framför allt inom områdena skatter och avgifter, socialpolitik och arbetsmarknadspolitik.

Ett annat underlag för utredarens arbete skall vara det utredningsarbete som redan har gjorts. Utredaren skall analysera de tekniska, administrativa och i viss mån principiella problem, som bedömts vara förknippade med de tidigare förslagen. Om en bearbetning av förslagen inte utgör en framkomlig väg skall utredaren vara oförhindrad att överväga andra åtgärder i syfte att förbättra konstnärers och författares villkor.

Utredaren får söka förebilder i nordiska eller internationella erfaren- heter på dessa områden.

Budgetfrågor

De förslag som läggs fram skall kostnadsredovisas. I budgetpropositionen för år 1997 (prop. 1996/97:1) anges de ekonomiska ramarna för statens insatser på det konstnärspolitiska området för perioden 1997*1999. Förslag som ej ryms inom dessa ramar skall åtföljas av förslag till annan finansiering inom utgiftsområdet.

Arbetets bedrivande

Utredaren skall bedriva arbetet i nära kontakt med Konstnärsnämnden samt andra berörda myndigheter och organisationer. I den mån det bedöms påkallat skall utredaren samråda med den utredning om konstnärernas arbetsmarknad som regeringen kommer att tillsätta inom kort samt andra utredningar av betydelse för arbetet.

Regeringens direktiv om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1994:25), om redovisning av de jämställdhetspolitiska konsekvenserna (dir. 1994:124) och om redovisning av konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) skall beaktas.

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 15 augusti 1997.