Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen (1980:620) och socialtjänstens uppgifter. Utredaren skall analysera och lämna förslag som bl.a. berör lagens konstruktion och struktur, socialtjänstens finansiering, socialtjänstens uppgift att främst bistå vid tillfälliga sociala eller ekonomiska problem samt formerna för tillsynen över socialtjänsten.

Behov av en översyn

I regeringens proposition (1996/97:124) Ändring i socialtjänstlagen konstaterar regeringen att det finns behov av att se över vissa frågor rörande socialtjänstlagen (1980:620).

Behovet av socialtjänstens insatser har ökat påtagligt under de senaste åren - särskilt när det gäller behovet av ekonomiskt bistånd till försörjningen. Den dominerande orsaken är den förändrade arbetsmarknaden med en hög arbetslöshet. Även andra former av stöd- och vårdinsatser efterfrågas i allt högre grad.

Socialtjänstens allt vidare ansvar har också lett till bristande överensstämmelse mellan de olika delarna av välfärdssystemet och en obalans i kostnadsfördelningen mellan dessa. Den översyn som regeringen har aviserat i propositionen om ändring i socialtjänstlagen bör främst omfatta vissa principiella frågor som bl.a. rör lagens konstruktion, socialtjänstens finansiering, socialtjänstens uppgift att främst bistå vid tillfälliga sociala eller ekonomiska problem samt formerna för tillsynen över socialtjänsten.

Sambandet mellan socialbidraget och övriga transfereringssystem

För att sanera de offentliga finanserna har det under de senaste åren varit nödvändigt att förändra delar av välfärdssystemet. Det gäller bl.a. arbetslöshetsförsäkringen, sjuk- och föräldraförsäkringen, förtidspension och sjukbidrag, bostadsbidrag, barnbidrag och underhållsstöd.

Vissa av förändringarna har inneburit striktare regler när det gäller rätten till förmåner eller lägre ersättningsnivåer vilket antas ha medfört ökad utbetalning av socialbidrag.

Den höga arbetslösheten, framför allt bland ungdomar, har också ökat belastningen på socialbidragssystemet. Socialbidraget har kommit att tillgodose mer grundläggande ekonomiska behov. Samspelet mellan de generella trygghetssystemen och det individuellt behovsprövade socialbidraget är inte tillräckligt analyserat av tidigare utredningar.

Den ökande pressen på socialbidragssystemet riskerar att negativt påverka arbetsvillkoren för den som handlägger ärendena och kvalitén på handläggningen. Risk finns för att socialtjänsten bemöter enskilda individer utan tillbörlig tid, respekt och hänsynstagande.

OECD genomförde under hösten 1995 en jämförande studie av socialbidragssystemen i Sverige och tre andra länder. OECD-gruppen anför i sin utvärdering av det svenska socialbidragssystemet bl.a. följande:

• Systemet har genom den ekonomiska krisen blivit överlastat och tvingas fylla en roll som det inte varit avsett för, vilket kräver en administrativ översyn av trygghetssystemen som helhet.
• En för smal definition av basbidraget riskerar att skapa ett passivt bidragsberoende, där klienten inte stimuleras att ta något eget ansvar för ekonomin.
• Det är viktigt att det finns en klar koppling mellan socialbidragssystemet och arbetsmarknaden för att undvika att personer fastnar i bidragsberoende.

Ansvaret för socialtjänsten, såväl vad gäller de olika verksamheterna som kostnaderna för socialbidrag, ligger hos kommunerna. Staten ger finansiellt stöd till kommunerna genom det generella statsbidraget till kommunerna. Dessutom lämnas vissa specialdestinerade statsbidrag, t.ex. statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och andra utländska medborgare som omfattas av flyktingmottagandet. För kommuner och landsting finns också ett utjämningssystem som syftar till att skapa likvärdiga förutsättningar att bedriva verksamhet. Bland annat finns det en modell som har till syfte att utjämna strukturella kostnadsskillnader när det gäller individ- och familjeomsorgsverksamheten.

De ekonomiska problemen inom den offentliga sektorn har skapat svårigheter när det gäller finansieringen av socialtjänsten, bl.a. när det gäller kraftigt ökade kostnader för socialbidragen. Från kommunalt håll har hävdats att de ökade kostnaderna för socialbidragen ställt krav på neddragning i andra verksamheter. Det finns behov av att å ena sidan få till stånd en balans mellan långsiktig stabilitet i resurserna på socialtjänstens alla omsorgsområden och å andra sidan behoven och ambitionsnivån. Det gäller såväl äldre-, handikapp- och barnomsorg som individ- och familjeomsorg.

Socialtjänstlagen innehåller en blandning av rättigheter för den enskilde och bestämmelser som medför skyldigheter för kommunen. Denna sammanblandning av olika rättsliga principer kan utgöra en risk för målkonflikter och att olämpliga prioriteringar görs.

Socialtjänstlagen (1980:620) är till sin konstruktion en ramlag. 6 § nämnda lag reglerar den enskildes rätt till bistånd. Bestämmelsen har en betydande räckvidd vad avser personkrets och typ av insatser. I enlighet med förslagen i regeringens proposition har Riksdagen beslutat om ändringar i socialtjänstlagen som innebär dels preciseringar dels vissa begränsningar av den enskildes rättigheter enligt 6 §, (bet. 1996/97 SoU:18, rskr.1996/97:264).

Socialtjänstlagen reglerar insatser som berör vitt skilda biståndsbehov.

Lagen reglerar dels olika behandlingsinsatser, dels behov av serviceinsatser. Som nämnts tidigare innehåller lagen också en blandning av rättigheter för den enskilde och bestämmelser som endast innebär skyldigheter för kommunen, vilket medför olika förutsättningar för besvärsordning. Vissa beslut av socialnämnden får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol enligt socialtjänstlagen, andra får överklagas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900).

De rättigheter som socialtjänstlagen ger enskilda måste utformas med hänsyn till Sveriges internationella förpliktelser liksom rätten att överklaga. De konventioner som här är av betydelse är främst Europarådets sociala stadga samt Konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (den s.k. Europakonventionen). Ur allmän synpunkt är självfallet också exempelvis FN:s konvention om barnets rättigheter av betydelse.

Det har blivit allt svårare att dra en tydlig gräns mellan äldreomsorg och hälso- och sjukvård. De förhållanden som styr verksamheten regleras nu i såväl socialtjänstlagen som hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) utan att någon tydlig linje kan dras mellan lagarnas tillämplighet i det enskilda fallet.

Socialtjänstkommittén övervägde i sitt betänkande (SOU 1994:139) Ny socialtjänstlag om det finns behov att se över socialtjänstlagens konstruktion och struktur. Kommittén avvisade tanken att dela upp socialtjänstlagen i skilda lagar som omfattar vissa specifika gruppers behov. Kommittén stannade vid att föreslå att behålla nuvarande konstruktion. Dock föreslog kommittén en ny lagkonstruktion som tydligare utgår från de olika verksamheter som socialtjänsten är skyldig att bedriva.

Regeringen har i propositionen om ändring i socialtjänstlagen valt att inte behandla Socialtjänstkommitténs förslag. Sedan kommittén avslutade sitt arbete har förutsättningarna för socialtjänstens arbete ändrats genom framförallt en ökad arbetslöshet. När det gäller begreppet skälig levnadsnivå har i enlighet med förslagen i propositionen skett ytterligare preciseringar och i andra avseenden en begränsning av den enskildes rätt att överklaga socialnämndens beslut i biståndsärenden. Kostnadskonsekvenser för kommunerna av olika möjligheter att överklaga och olika aspekter av den enskildes rättssäkerhet har inte utretts.

Den höga arbetslösheten har utsatt socialtjänstens individ- och familjeomsorg för en ökad påfrestning, inte minst ekonomiskt. Personer som har haft svårigheter att få en fast förankring på arbetsmarknaden har inte fått del av de generella trygghetssystem som ger försörjning i samband med tillfälliga inkomstbortfall. Detta har i stor utsträckning berört ungdomar och invandrare med bristande utbildning, yrkeskompetens eller arbetslivserfarenhet. Även en hög andel av ensamstående föräldrar med otillräckliga inkomster är under kortare eller längre perioder beroende av socialbidrag för försörjningen. Detta arbetsmarknadsrelaterade bidragsberoende har medfört att socialtjänsten i allt större utsträckning inriktat insatserna mot att skapa förutsättningar för den enskilde att få ett arbete. Olika modeller för samverkan med bl.a. arbetsförmedlingen och utbildningssystemen har utvecklats. Socialtjänsten bedriver således i många fall ett arbetsmarknadspolitiskt arbete. Den uppkomna situationen har lett till att sådant arbete ökat i omfattning. Detta är emellertid en verksamhet som socialtjänsten egentligen inte avsetts att bedriva. Regeringen anser mot denna bakgrund att frågan om bästa möjliga samverkan inom ramen för statlig arbetsmarknadspolitik och kommunal socialtjänst måste utredas.

Som ett led i detta har regeringen den 23 januari 1997 uppdragit åt Socialstyrelsen och Arbetsmarknadsstyrelsen att utarbeta förslag som syftar till att aktivera och utveckla kompetensen hos arbetslösa ungdomar under 25 år som är berättigade till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Kommunerna skall ges möjlighet att i samarbete med den statliga arbetsmarknadsorganisationen i stället för socialbidrag erbjuda ungdomarna en meningsfull och kompetenshöjande sysselsättning. I förslaget skall ingå en skälig ersättning till den enskilde för verksamhet som den enskilde deltar i. Den 16 juni 1997 överlämnade Socialstyrelsen och Arbetsmarknadsstyrelsen var sitt förslag till regeringen. Förslagen bereds inom regeringskansliet för att i samband med budgetpropositionen lämna förslag till åtgärder för arbetslösa ungdomar under 25 år.

Inom regeringskansliet pågår även en översyn av arbetssätt och finansiering när det gäller insatser för flyktingar och andra nyanlända invandrare för en kommande proposition om invandrares introduktion och integration i det svenska samhället. I detta arbete behandlas bl.a. Invandrarpolitiska kommitténs förslag (SOU 1996:55) om ett särskilt försörjningsstöd i stället för socialbidrag till flyktingar och andra nyanlända invandrare som deltar i introduktionsprogram. Vidare behandlas ansvars- och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för försörjningsstödet under introduktionstiden. Regeringen har för avsikt att lämna förslag till riksdagen under hösten 1997.

Socialstyrelsen har enligt 67 § socialtjänstlagen tillsynen över socialtjänsten i riket. Styrelsen skall också följa och vidareutveckla socialtjänsten bl.a. genom att bedriva en kvalificerad uppföljning, utvärdering och kunskapsförmedling.

Tillsynen över hälso- och sjukvården har nyligen förstärkts genom en ny lag (1996:786) om tillsyn över hälso- och sjukvården, som trätt i kraft den 1 januari 1997. Enligt 1 § har Socialstyrelsen tillsynen över hälso- och sjukvården och dess personal. Den direkta tillsynen utövas av Socialstyrelsens sex regionala tillsynsenheter.

Länsstyrelsen har enligt 68 § socialtjänstlagen det regionala tillsynsansvaret över hur kommunerna tillämpar socialtjänstlagen. Länsstyrelsen skall vidare informera och ge råd till allmänheten och biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan samt i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.

Riksdagen har med anledning av regeringens proposition Ändring i socialtjänstlagen beslutat (prop. 1996/97:124, bet.1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264) om vissa preciseringar av länsstyrelsens tillsynsansvar samt vidgade uppgifter när det gäller tillståndsgivning för vissa enskilt bedrivna verksamheter.

Således införs ett tillstånd för yrkesmässigt bedriven enskild heldygnsverksamhet i form av hem för vård eller boende, för särskilda boendeformer för äldre och funktionshindrade samt för hem för viss annan heldygnsvård. Krav på tillstånd skall också gälla för enskilt bedrivet hem eller enskild öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet. Länsstyrelsen i det län där verksamheten skall bedrivas föreslås vara tillståndsgivande myndighet.

Tillståndspliktig verksamhet som regleras i socialtjänstlagen skall stå under länsstyrelsens tillsyn. Tillsynen skall omfatta också viss annan enskild verksamhet. Häri ingår både entreprenadverksamhet och sådan icke tillståndspliktig enskild verksamhet från vilken kommunen upphandlar enstaka tjänster för att fullgöra sina skyldigheter enligt socialtjänstlagen. Länsstyrelsens tillsyn omfattar också hem för vård eller boende enligt 23 § socialtjänstlagen.

Länsstyrelsen har även olika uppgifter som berör tillsyn och uppföljning av verksamheter inom alkoholområdet.

Behov av att se över formerna och organisationen av tillsynen över socialtjänsten har aktualiserats i olika sammanhang. I regeringens proposition om ändring i socialtjänstlagen uttalar regeringen att den regionala tillsynen över socialtjänsten behöver effektiviseras och bli mer slagkraftig.

Vidare har riksdagen beslutat (rskr. 1996/97:185) att ge regeringen tillkänna vad socialutskottet uttalat i sitt betänkande 1996/97:SoU13. Utskottet anser att tillsynen över äldreomsorgen bör förbättras. Tillsynen måste skärpas och inriktas på frågor om laglighet och rättssäkerhet. Tillsynen måste också inriktas på att säkra kvalitet och kompetens i vården och omsorgen, så att de äldres självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet säkras. Utskottet anser vidare att det är angeläget att skapa en tydligare organisation för tillsynen. Det får inte råda någon tvekan om vart den enskilde skall vända sig med sina synpunkter och klagomål. Informationen om möjligheten att klaga måste förbättras. Utskottet pekar också på hur uppdelningen mellan länsstyrelserna och Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter medför svårigheter och en otydlighet vid tillsynen i gränsområdet mellan kommunal och landstingskommunal verksamhet. Enligt utskottet bör övervägas om tillsynen kan läggas på samma statliga myndighet för såväl socialtjänsten som hälso- och sjukvården för att härigenom skapa en slagkraftigare organisation.

Frågan om tillsynen över socialtjänsten aktualiseras ytterligare av den markering som regeringen gör i propositionen om ändring i socialtjänstlagen. Bland de frågor som därmed kan komma att ställas i centrum är personalens kompetens, effekt och resultat av verksamheterna, bemötandet av klienter och allmänhet.

Mot bakgrund av vad som har redovisats skall en särskild utredare tillkallas.

Utredaren skall göra en översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen, socialtjänstens uppgifter och tillsynen över den. Grundläggande målsättningar och värderingar i socialtjänsten såsom principer om helhetssyn, ett förebyggande perspektiv samt att den enskildes resurser tas till vara skall ligga fast. Härvid skall individens delaktighet och egna ansvar beaktas.

Utredaren skall lämna förslag till de lagändringar och organisatoriska eller ekonomiska förändringar som bedöms påkallade inom följande områden:

• Utredaren skall analysera sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssystem utifrån de olika övergripande förändringar som skett i samhället under 1990-talet, särskilt när det gäller förändringar i de statliga transfereringssystemen. Utredaren skall överväga hur systemen bättre skall kunna samverka i förhållande till varandra utan att arbetslinjen inom bidrags- och ersättningssystemen överges. Eventuella förslag skall rymmas inom ett oförändrat offentligt åtagande.
• Eventuella behov av att förändra principerna för socialtjänstens finansiering skall analyseras utifrån behovet av att få till stånd mer långsiktig stabilitet i resurserna på socialtjänstens alla omsorgsområden. Utredaren skall överväga hur en balans kan uppnås mellan den ambitionsnivå som socialtjänstlagen anger och kommunsektorns ekonomiska resurser. Utredaren skall därvid analysera om det är möjligt att genom förändringar i lagstiftning och annat centralt fastställt regelverk öka utrymmet för omprioriteringar rörande användningen av socialtjänstens resurser.
• Socialtjänstlagens struktur och konstruktion skall ses över och analyseras bl.a. avseende för och nackdelar med blandningen av rättigheter för den enskilde och bestämmelser om skyldigheter för kommunen, samt de olika möjligheterna att överklaga beslut. Utredaren skall, med beaktande av aktuella internationella åtaganden från Sveriges sida, analysera för- och nackdelar för den enskilde respektive kommunen av en större tydlighet när det gäller avgränsningen mellan rättighets- och skyldighetslagstiftning. Utredaren skall även analysera de kommunalekonomiska effekterna av sina överväganden samt konsekvenser för det kommunala självstyret.
• Begreppet skälig levnadsnivå skall analyseras. Utredaren skall därvidlag bland annat analysera om det, med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet, är möjligt att ge kommunerna utrymme för mer lokalt anpassade lösningar.
• Förslag skall lämnas till hur socialtjänstens verksamhet inom individ- och familjeomsorgen kan förändras så att den bättre överensstämmer med den avsedda funktionen att främst stödja enskilda med ett individuellt bistånd som är föranlett av tillfälliga sociala eller ekonomiska problem. Förslagen får inte medföra utökning av de sammantagna offentliga åtagandena. Innebär förslagen en ökning av de kommunala åtagandena skall förslag till finansiering lämnas i enlighet med de generella kommittédirektiven och överenskommelsen som har träffats mellan regeringen och de båda kommunförbunden.
• Förslag skall lämnas till hur tillsynen över socialtjänsten kan förbättras och effektiviseras. Härvid bör även förutsättningarna för en bättre samordning av tillsynen över socialtjänsten samt hälso- och sjukvården analyseras. Behov av ökade befogenheter för tillsynsmyndigheterna, motsvarande vad som gäller inom hälso- och sjukvården, bör också övervägas. Vilka konsekvenser som eventuella förslag medför för andra uppgifter som de olika tillsynsmyndigheterna har, t.ex. olika typer av tillståndsgivning, skall analyseras och redovisas.

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, organisationer, statliga kommittéer och utredare samt arbetsgrupper inom Regeringskansliet som utreder eller på annat sätt arbetar med frågor som anknyter till denna utredning.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen senast den 31 mars 1999.