Sverige, framtiden och mångfalden slutbetänkande från Invandrarpolitiska kommittén

Till statsrådet Leif

Blomberg

Regeringen bemyndigade den 24 november 1994 statsrådet Leif Blomberg att tillkalla en kommitté KU 1994:1 l för en översyn av den svenska invandrarpolitiken. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 25 november 1994 Björn Rosengren som ordförande. Den 2 januari 1995 förordnades Anders Ameson s, Rune Backlund c, Helena Duroj v, Gustaf von Essen m, Juan Fonseca s, Hardy Hedman kds, Lars Johansson s, Anita Jönsson s, Ingela Mårtensson fp, Yvonne Ruwaida mp och Eva Sjöstedt s, som ledamöter i den parlamentariska Invandrarpolitiska kommittén. Rune Backlund ersattes den 7 april 1995 av Marianne Andersson c.

Som sakkunniga förordnades den 2 februari 1995 generaldirektör Göte Bernhardsson, departementsråd Lars G. Johansson, depattementsråd Eva Lindström, generaldirektör Björn Weibo, generaldirektör Kerstin Wigzell och ekonom Gunnar Wetterberg. Eva Lindström ersattes den 1 januari 1996 av depaitementssekreterare Tony Malmborg.

Invandrarpolitiska kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande, Sverige, framtiden och mångfalden. I arbetet med betänkandet har samtliga ledamöter och sakkunniga deltagit. Kommittén har härmed slutfört sitt arbete.

Reservationer har avgivits av ledamöterna Hardy Hedman kds, Ingela Mårtensson fp, och Yvonne Ruwaida mp. Reservationer och särskilda yttranden har avgivits av ledamöterna Gustaf von Essen m, Marianne Andersson c, och Helena Duroj v. Särskilda yttranden har avgivits av ledamöterna Juan Fonseca s, Lars Johansson s, samt sakkunniga Tony Malmborg, Gunnar Wetterberg, Lars G. Johansson, Björn Weibo och Kerstin Wigzell.

Stockholm den 17 april 1996

Björn Rosengren

Marianne Andersson Anders Arneson

Helena Duroj Gustaf von Essen

Juan Fonseca Hardy Hedman

Yvonne Ruwaida lars Johansson

Anita Jönsson Ingela Mårtensson

Eva Sjöstedt

/Sture Öberg

Innehåll

1 Sammanfattning 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

BAKGRUND

2 Kommitténs uppdrag och arbete 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Uppdraget 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Kommitténs sammansättning och verksamhet 20 . . . . . . . . . . . 2.3 Kommitténs delbetänkande 22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Invandrarpolitiken och dessframväxt 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Före 1975 -ingen invandrarpolitik 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Från 1975 direkt och indirekt invandrarpolitik 28 - . . . . . . . . . .

4 Migrationen till och från Sverige 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Invandringen 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Ut- och återvandringen 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Registrering av in- och utvandring 38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Flyktinginvandringen under 1990-talet 41 . . . . . . . . . . . . . . . .

5 invandrarna" i den svenska befolkningen avgränsningar och definitioner 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Begreppet invandrare 48 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Utrikes födda och utländska medborgare i Sverige 51 . . . . . . . . 5.3 Invandrarungdomaf och andra generationens invandrare 52 . 5.4 Språkförhållanden 56 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Familjebildning 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

UTVÄRDERING

6 Möjligheter att utvärdera invandrarpolitiken 63 . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 De invandrar-politiska målen 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Järnlikhet, valfrihet och samverkan 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Begreppen mångkultur och integration 70 . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Levnadsförhållanden 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Arbetssituationen och försörjningen 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Hälsa 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Boendet 108 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4 Den i Sverige födda generationen 122 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.5 Sammanfattning och slutsatser 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 Organisering och delaktighet 129 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Profana och religiösa organisationer 129 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Deltagande i det politiska livet 142 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3 Utanförskap och kriminalitet 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Diskriminering och rasism 156 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 Den allmänna opinionens utveckling 163 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Språkpolitiken och språksituationen 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Inledning 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Några utgångspunkter 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Internationella överenskommelser 178 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4 Ungdomsskolan 181 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.5 Förskolan 191 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.6 Vuxenutbildning 192 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.7 Det finska språkets ställning 198 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 Den första tiden i Sverige, mottagandetspolitik och praktik 201 . . . . . . . . 11.1 Hela Sverigestrategin en nödlösning 201 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Statens nuvarande mål och riktlinjer 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Utvärderingar av flyktingmottagandet 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Icke statliga organisationers medverkan 232 . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 Återvandring 241 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.1 Erfarenheter i Sverige och någraandraländer 241 . . . . . . . . . . . . . 12.2 Återvandringspolitik för bosnier i Danmark och Norge 247 . . . . . . 12.3 Bosnier i Sverige permanentauppehållstillstånd, självhjälpsprojekt och återvändande 257 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4 Sammanfattande kommentarer 260 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 Invandring och offentlig ekonomi 263 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1 Allmänt om invandring och samhällsekonomi 263 . . . . . . . . . . . . 13.2 Offentliga transfereringar och offentlig konsumtion

över livscykeln 265 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3 Begränsningar av den offentliga sektorns nettokostnader 272 . . . . . 13.4 Kostnadsfördelningen mellan statenoch kommunerna 278 . . . . . . . 13.5 Internationella jämförelser 286 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.6 Sammanfattande kommentar 288 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14 Kunskapsförsörjningen forskning och statistik 291 - . . . . . . . . . . . . . . . . 14.1 Forskning om internationell migration och etniska relationer 291 . . . 14.2 Statistik 296 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

15 En summerande bild 301 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.1 Styrka och svaghet i den förda politiken 301 . . . . . . . . . . . . . . . . 15.2 Framtida risker och möjligheter 304 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

RIKTLINJER OCH FÖRSLAG

16 Nya politiska mål 309 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17 Den nya invandrarpolitiken 315 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.1 Introduktionsprogram och individuella introduktionsplaner 316 . . . . 17.2 Introduktionsersättning 319 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.3 Introduktionens omfattning i tiden utökad introduktion 322 - . . . . . 17.4 Central myndighet för den framtida invandrarpolitiken 325 . . . . . . 17.5 Mål och riktlinjer för introduktionen i förskolan 334 . . . . . . . . . . . 17.6 Mål och riktlinjer för introduktionen för barn och

ungdomar i skolan 335 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.7 Mottagandet av invandrare med akademisk 336 examen . . . . . . . . . 17.8 Mål och riktlinjer för utbildning i svenska för vuxna

invandrare Sfi under introduktionen 336 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.9 Informationsteknologin 343 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.10 Arbetsmarknadspolitik i samband med introduktionen för

nyinvandrade 344 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.11 Återvandringsaspekter 348 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.12 Ändring i förordning där begreppet invandrare ingår 351 . . . . . . . .

18 Den generella politiken i det mångkulturella samhället 353 . . . . . . . . . . . 18.1 Arbetsmarknaden 355 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18.2 Religion 363 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18.3 Kultur 364 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . 18.4 Utbildning och språk 374 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18.5 Diskriminering och rasism 385 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18.6 Inflytande och delaktighet 386 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18.7 Uppföljning och forskning 389 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18.8 Statistik 391 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19 Kommitténs aktionsplan 393 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.1 Åtgärder för öka sysselsättningen 394 att . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.2 Åtgärder i bostadsområden 398 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20 Sammanfattning av kostnader 403 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Reservationer och särskilda yttranden 407 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1996: 55

BILAGOR

1 Kommittédirektiven 461

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Kommitténs sammansättning 477

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Kommitténs skrivelse till regeringen rörande arbetsmarknadspolitiken 479

.

Sammanfattning

På kort tid har den svenska befolkningens etniska sammansättning förändrats påtagligt utan större konflikter mellan olika befolkningsgrupper. Påsen tid har dock en ökande social segregering med etniska inslag konstaterats.

Invandrarpolitiska kommittén har därför fått i uppdrag av regeringen att göra en bred och omfattande översyn av den nuvarande invandrarpolitiken. Kommittén har engagerat ett ston antal forskare och tjänstemän för att få fram ett underlagsmaterial och genomfört gemensamma besök i Rosengård, Hammarkullen och norra Botkyrka samt organiserat konferenser, seminarier och hearings. Efter en inledande analys koncentrerades det fortsatta arbetet till frågor om arbete och utbildning. Ett delbetänkande med förslag till arbetsmarknadsåtgärder presenterades i juli 1995 och i en skrivelse till regeringen i februari 1996 kompletterade kommittén dessa förslag.

Kommittén har genomfört omfattande analyser av den invandrade befolkningens levnadsförhållanden. Förutom de allmänna förhållanden som gäller i Sverige för inflyttade påverkas den långsiktiga integrationen av faktorer som personliga förutsättningar, utbildning, vistelsetid och kulturell bakgrund. Kommittén har även analyserat den pågående inflyttningen till Sverige, inklusive mottagningen av flyktingar och deras anhöriga.

Resultatet av uppdraget är att kommittén föreslår nya mål och riktlinjer för invandrarpolitiken vilket medför att den ändras i viktiga avseenden. Kommitténs förslag är genomgripande och kan därför kräva ytterligare överväganden och utredningar innan de kan genomföras i konsekvens med de nya föreslagna riktlinjerna.

Sverige har blivit ett mångkulturellt samhälle

I genomsnitt det senaste decenniet har 50 000 personer per år flyttat till Omfattande Sverige. Knappt två tredjedelar är flyktingar eller anhöriga till flyktingar. Med invandring undantag av åren 1993 och 1994, då ñyktingvågen från f.d. Jugoslavien kulminerade, kommer många inñyttare från länder utanför Europa, sammanlagt 227 000 under det senastedecenniet. I Sverige bor idag cirka 300 000 personer födda i andra nordiska länder, 300 000 födda i övriga Europa, 300 000 födda i Asien, Afrika och Sydamerika samt 20 000 födda i Nordamerika. Antalet personer som ärfödda i Sverige men har minst en förälder född i ett annat land är cirka 700 000.

Det finns således en etnisk och kulturell mångfald som delvis beror på att allt ñer har en utländsk bakgrund men också på andra förhållanden t.ex. att internationella impulser allt lättare når in i landet. Sverige är genom detta ett

mångkulturellt samhälle. Denna mångfald är ett faktum och den skall enligt kommitténs uppfattning bejakas och bli en naturlig del av den svenska vardagen. Mångfalden skall vara en självklar utgångspunkt för den framtida

generella politikens utfomining alla nivåer.

Det mångkulturella samhället är inte statiskt och målet bör enligt kommittén inte heller vara att bibehålla och bevara det som gäller vid en viss tidpunkt. Ett mångkulturellt samhälle består av en mångfald värderingar och förhållningssätt som successivt påverkar varandra och utvecklas till nya livsformer bl.a. inom ramen för de demokratiska processerna.

Kommittén har inte tagit ställning till hur ett mångkulturellt samhälle idealt borde utvecklas framgent. All erfarenhet från politiskt arbete visar att det varken är lätt att enas om en önskvärd framtid eller den praktiska politik som behövs för att nå detta tillstånd. Samma rät- Kommittén har dock tagit klar ställning för tanken att invandrade personer tigheter eller anhöriga till dem skall ha rättigheter och skyldigheter alla

samma som och skyl- andra bor i Sverige. Invandrade skall inte särbehandlas i svensk politik.

som digheter Målet

är ett integrerat samhälle där alla behandlas likvärdigt oavsett ursprung och bakgrund. Erfarenheterna från andra samhällen där befolkningen skiktas ojämlikt i etniska grupper med olika rättigheter och skyldigheter beroende börd är avskräckande.

Säråtgärder bör gälla personer med särskilda behov, t.ex. lågutbildade eller arbetslösa, eller personer som bor i geografiskt avgränsade områden, t.ex. glesbygdskommuner eller bostadsområden med många socialbidragstagare. Egenskapen att vara född i ett annat land eller att ha minst en förälder född utomlands skall varken innebära för- eller nackdelar i det svenska regelverket

Kommittén menar således att staten inte annat än undantagsvis, t.ex. när det gäller stöd för organisering, kan särbehandla etniska och språkliga grupper. Ett generellt undantag utgör de inhemska minoriteterna som inte behandlas i detta betänkande.

Den nya invandrarpolitiken

Invandrar- Efter en kortvarig introduktionsperiod i det nya hemlandet Sverige skall sålepolitik är till des en invandrad inte särbehandlas. Invandrarbegreppet i det statliga

person för nyin- regelverket skall begränsas till att gälla för inñyttare till Sverige varit här

som vandrade kortare tid fem år. Den invandrarpolitiken kommer enligt

än nya kommitténs förslag endast att omfatta den första tiden i Sverige. Målen är Målen för den framtida nya invandrarpolitiken föreslås få samma inriktning försörjning som i den generella politiken. Den försörjningen, delaktighet och med-

egna och delak- i dansen oavsett etnisk kulturell och social bakgrund skall prioansvar tighet riteras.

Vuxna invandrare som behöver hjälp med introduktionen i det svenska samhället, flyktingar och vissa anhöriga, skall få en försörjningsinriktad

Sammanfattning

utbildning där kunskaper i svenska språket och yrkespraktik blir de viktigaste inslagen. För att undvika att socialbidrag blir en normal försörjningskälla föreslås en beskattningsbar introduktionsersättning. Syftet är också att komma bort från ett passiviserande omhändertagande som ofta blivit resultatet av den nuvarande mottagningen.

Kommitténs utgångspunkt är att alla människor är resurser i ett samhälle och skall behandlas med respekt. Grundsynen är att människor är självständiga och ansvarstagande. Det gäller självfallet också inñyttare till vårt land. En introduktionsplan skall därför i framtiden utarbetas av den enskilde invandraren i samarbete med den mottagande kommunen och få formen av ett för individuella bägge parter bindande avtal. Detta avtal grundar rätten till introduktions- introdukersättning. tionsplaner

Den nya invandrarpolitiken skall således förstärka nyinvandrades förutsättningar att leva och försörja sig i Sverige. Staten skall enligt kommitténs förslag ha ett övergripande ansvar för åtgärderna genom att avsätta resurser och skapa en central myndighet för genomförandet.

Den långsiktiga integrationen

Den mångkulturella vardagen måste sikt fungera utan diskriminering och marginalisering. Ansvaret för den långsiktiga integrationen och för att vissa grupper i ett mångkulturella samhälle inte ställs utanför vilar alla aktörer i samhället. Inom den statliga sfären skall respektive myndighet beakta befolkningens nya sammansättning i sitt agerande. Kommittén föreslår här en genomgripande översyn av olika förordningar för att säkerställa ett framtida jämlikt bemötande.

Kommittén föreslår också i betänkandet ett antal åtgärder i den generella politiken som redan nu skulle gynna den långsiktiga integrationen. Förslagen berör förhållanden på daghem, i skolor, på arbetsplatser, i fritidssektom och i bostadsområden.

Som ett komplement till åtgärder inom den generella politikens olika sek- Uppföljning torer föreslår kommittén att en särskild inrättas i regeringskansliet för av det mång-

grupp att följa den långsiktiga integrationen. Gruppen skall årligen rapportera det kulturella

om mångkulturella samhällets utveckling, om hur befolkningens sammansättning kommer till uttryck i olika delar av samhället, i föreningar, i fackliga sammanhang, i de politiska partierna och i olika yrkesgrupper. Gruppen skall även identifiera och särskilt analysera olika problem som behöver beaktas i den statliga politikens olika sektorer.

En temporär aktionsplan mot arbetslöshet och segregation Kommitténs förslag till en ny invandrarpolitik och ett nytt hänsynstagande till det mångkulturella samhället syftar till att skapa bättre förutsättningar för

välfärd i framtiden. Men situationen id behöver också åtgärdas för att komma till rätta med problem som hänger samman med den hittillsvarande invandringen.

Det mest omfattande problemet både för dem som drabbas och för svenska sanrlrsällaeti sin helhet den svaga kontakten med arbetslivet som återñnns i många grupper. Ett utanförskap arbetsmarknaden och permanent bidragsberoende en problematisk verklighet för många. Kommittén belyser med statistik i betänkandet hur särskilt invandrade drabbas av arbetslösheten både konjunkturellt och stnrkturell-t.

Ytterligare 140 000 personer skulle exempelvis behöva vara sysselsatta bland de 650 000 Vuxna utlandsfödda för att andelen skulle vara lika hög som bland svenskfödda. Särskilt lågt är deltagandet på arbetsmarknaden bland sentizdainvandrare och bland dem som kommer från länder som Somalia, Irak, Vietnam, Libanon och Iran. År 1993 hade endast tredje född i Iran

var vuxen en inkomst på över 37 000 kronor.

Marginalziseringen av många med invandrarbakgrund på arbetsmarknaden och det därmed sammanhängande växande bidragsberoendet är både ett socialt och ekonomiskt problem. Roten till ñera andra missförhållanden i familjer med invandrarbakgrund k många gånger sökas i utanförskapet när det gäller arbete och anständig försörjning. Också för kommunernas ekonomi kommer de växande socialbidragen att bli en orimlig börda om de nuvarande trenderna inte kan brytas. Marginali- Enligt kommitténs mening den nuvarande situationen för allvarli för att seringz-.øeh kunna accepteras. Kommittén föreslår därför att 500 miljoner kronor år

per bidrag satsas särskild aktionsplan inriktad mot arbetslöshet och segregation.

en beroende Enligt kommitténs huvudprincip skall den generella arbetsmarknadspolitikan ken vara utformad så att den inte skiljer ut invandrade personer från måtta accepteras Eftersom många som flyttat till Sverige, framför allt under senare år, idag är missgynnade innebär aktionsplanen ett avsteg från den huvudprincipen. Motivet är att sysselsättningsgapet mellan invandrade och andra är så stort och det riskerar att resultera i ett permanent bidragsberoende för så många. Målgruppen för kommitténs aktionsplan är de som invandrat det senaste decenniet och därför drabbats ovanligt hårt av den senaste tidens strukturomvandling arbetsmarknaden. Sammanlagt föreslås att 15 000-20 000 sysselsättningstillfallen skapas.

Kommitténs aktionsplan innehåller också åtgärder riktade till bostadsområden där det bor många bidragsberoende med invandrarbakgrund. Huvudförslaget att staten delñnansierar kommunala åtgärdsprogram.

Kommitténs förslag

Kommitténs slutbetänkande disponeras i tre delar. Först ges en bakgrund till den nuvarande situationen, sedan genomförs en analys och utvärdering av

Sammanfattning

invandrarpolitiken och de invandrades situation i Sverige, avslutningsvis redovisas kommitténs förslag till åtgärder. Förslagen, som är av olika karaktär och består av både allmänna riktlinjer och konkreta åtgärder, berör följande områden:

Nya politiska mål

Den nya Den generella politiken i

Aktlonsplanen invandrarpolitiken detmångkulturella samhället

Förslagen inom den nya invandrarpolitiken berör: Höjd introduktionspeng Beskattad introduktionsersättning Utökat tillträde till introduktion för anhöriga Behovsprövad förlängd introduktion Ny invandrarmyndighet Satsning på förskolor Borttaget ekonomiskt stöd till Lagen om mottagande av asylsökande Utökad svenskundervisning i skola och förskola Utvecklingscentrum för sñ

Återvandringsinforrnation

Skräddarsydda utbildningar Yrkesprövning för invandrare

Förslagen inom den generella politiken berör: Åtgärder kompenserar språkliga handikapp

som Kompletteringsutbildningar Aktivitetscentra för arbetslösa akademiker Omvandling av det nuvarande anslaget till Statens invandraxverk för organisationsstöd Basutbildning för högskolestuderande Förändringar av hemspråksundervisningen Uppföljningsorgan för mångfaldspolitik

Förslagen inom aktionsplanen berör: Lån till företagare Etableringsstöd till internationella konsultföretag Program för anställning av invandrare

- Statligt lönebidrag - Statligt projektbidrag - Uppsökande verksamhet för långtidsarbetslösa

Grundutbildning för vuxna - Kommunala åtgärdsprogram för bostadsområden

BAKGRUND

Rasisterna som syns är inte värst. Det är vanliga människors fördomar som är värst. "Tycker du verkligen att vi ska ha en

här på firman "

neger

Man 20 år från Gambia Har bott i Sverige i fyra år.

"Man kan faktiskt vara både svart och vit. "

Flicka 16 år från Eritrea. Kom till Sverige som

sexåring.

Citat hämtade från Invandrarpolitiska kommitténs intervjuer

med ungdomar.

.-4. uxWant-w,.v 4,

2¶Kommitténs och arbete

uppdrag

2.1¶Uppdraget

Direktiven till Invandrarpolitiska kommittén är omfattande och avser en översyn av invandrarpolitiken i dess vidaste mening. Eftersom en stor andel av Sveriges befolkning har en direkt eller indirekt invandrarbakgrund och praktiskt taget alla politikområden innefattar sådant som berör dessa människor medför en allmän översyn av invandrarpolitiken helt naturligt ett omfattande arbete. Direktiven redovisas i sin helhet Dir. 1994: 130,översyn av invandrarpolitiken i bilaga Utredningsarbetet skulle enligt direktiven vara avslutat den 31 december 1995. Efter framställan från kommittén om förlängd tid beslutade regeringen den 28 september 1995 att kommittén skulle redovisa sitt uppdrag senast den 2 april 1996. Tidpunkten för det formella överlämnandet och offentliggörandet har slutligen preciserats till den 17 april 1996.

Direktiven anger mera i detalj att följande områden och problem bör antingen utvärderas eller belysas: den nuvarande invandrarpolitiken och dess mål, invandrarnas situation arbetsmarknaden, undervisningen i svenska språket, ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner, koncentrationen av invandrare till vissa kommuner och bostadsområden, hela-Sverige-strategin, invandrares delaktighet, det mångkulturella samhället, olika aktörers roll och ansvar, hur föreningslivet kan medverka i integrationsarbetet, behovet av åtgärder för att förbättra möjligheterna för invandrare att leva i enlighet med sin religionsuppfattning, återvandringsaspekter, avgränsningen av invandrarpolitiken gentemot andra politikområden, aktuella åtgärder för den sverigefinska gruppen, kostnader för invandringen och kostnadsfördelningen mellan olika offentliga aktörer, förändrade statsbidrag eller ny omfördelning av ekonomiska resurser mellan kommunerna, kostnadsbildens relation till den framtida invandringen, stödet till invandrarorganisationema, arbetsområdet för Statens invandrarverk, sektorforskningens relevans för invandrarpolitiken samt avgränsningen av invandrargruppen som målgrupp för en särskild politik. Vidare skall kommittén ta fram ett handlingsprogram för invandrare med angivande av prioriteringar.

Först i direktiven nämns att den nuvarande invandrarpolitiken skall utvärderas och det har kommittén också gett förtur i sitt arbete. Det gäller politikens mål, omfattning, inriktning och avgränsning.

I sin tur förutsätter en sådan utvärdering ett förhållningssätt till en rad både övergripande och specifika samhällsfrågor. Målen för politiken har hittills varit jämlikhet, valfrihet och samverkan. Kommittén har att bedöma både om de behöver kompletteras eller bytas ut och vilka som skall omfattas av de

invandrarpolitiska målen. Detta arbete berör både ideologiska och praktiska frågor.

Den nya befolkningssammansättningen i Sverige, där en stor andel har utländsk bakgrund, innebär att ett mångkulturellt samhälle är ett faktum. Kommittén borde idealt ta ställning hur detta samhälle borde utvecklas framgent för att kunna få en utgångspunkt för att utvärdera den hittills förda politiken och för att kunna utarbeta inriktningen en eventuell ny politik. All erfarenhet från politiskt arbete visar dock att det varken är lätt att enas om en önskvärd framtid eller den praktiska politik som behövs för att nå detta tillstånd. Utan ambition att sträva efter ett enda synsätt har dock begrepp som mångkultur och integration diskuterats av kommittén för att ge perspektiv den framtida politiken.

En utvärdering måste även bygga en analys av hur levnadsförhållanden för den invandrade delen av befolkningen praktiskt liknar eller skiljer sig från övriga invånares. Stor tonvikt har lagt på denna tidskrävande analys. Vidare måste kommittén ta ställning till om resultaten av denna analys bör föranleda nya synsätt och med dem förändringar i politiken. Ett omfattande utrymme har getts till diskussioner om en ny inriktning för en framtida invandrarpolitik.

De medel som står till buds för regering och riksdag för att skapa en ny politik är att stifta nya lagar, ge nya instruktioner till olika myndigheters verksamhet eller omfördela resurser i statsbudgeten. Till detta skall läggas den opinionsbildande och normerande effekt som riksdagens och regeringens åtgärder kan medföra. Kommittén har här valt att i första hand utforma mål och riktlinjer för den konkreta politiken. Det praktiska genomförandet inom olika delområden kräver vanligen ytterligare överväganden innan de kan genomföras i konsekvens med de nya riktlinjerna. Det innebär även att kommitténs arbete betonar de övergripande strategiska frågorna som kräver större ingrepp i de nuvarande politiken.

Många frågor som rör invandrare liksom andra medborgare hanteras inom ramen för den kommunala verksamheten. Här har ambitionen inte varit att arbeta fram rader av förslag som skulle kräva detaljregleringar. Däremot berörs både det kort- och långsiktiga kostnadsansvaret mellan stat och kommun ingående i kommittéarbetet.

Redan innan kommittén började sitt arbete stod det klart att invandrares situation arbetsmarknaden var mycket svag. Direktiven anger därför att denna situation måste ägnas särskilt intresse. Kommittén beslutade tidigt i arbetet att inte bara lägga stor tonvikt arbetsmarknadsfrågoma utan även att publicera ett delbetänkande om dessa frågor. Därmed lades grunden för offentligt tillgängliga synpunkter från remissinstanser och andra på detta för många invandrare så viktiga område. Även under det fortsatta arbetet med slutbetänkandet har dessafrågor haft hög prioritet. Enligt kommitténs uppfattning är marginaliseringen av många invandrare arbetsmarknaden och i samhället i övrigt samt det växande bidragsberoendet ett av den svenska

Kommitténs uppdrag och arbete

nationens allvarligaste nutida problem. Roten till flera andra missförhållanden i invandrarfamiljer kan många gånger sökas i utanförskapet när det gäller arbete och egen försörjning. Det är också på detta område en ändrad statlig politik skulle kunna bidra mest till en kursförändring.

Prioriteringen av arbetsmarknadsfrågoma betyder inte att också många andra angelägna invandrarpolitiska frågor har behandlats av kommittén. Det visar sig dock att en del av dessafrågor kan lösas inom ramen för nuvarande regelsystem medan andra kräver någon form av åtgärd.

Förutom frågor som rör arbetsmarknaden och ekonomin har frågor som hör hemma inom bostadspolitiken och utbildningspolitiken ägnats stort utrymme. Även ett antal förhållanden inom kulturpolitiken och forskningspolitiken har uppmärksammats. De som invandrat har liksom andra för- och nackdelar av hur politiken fungerar inom enskilda sektorer. En analys av situationen för just den invandrade delen av befolkningen kräver därför egentligen en ingående översyn av sektorerna. Det har dock varit en omöjlig uppgift att mer generellt se över dessa politikområden och det har inte heller varit avsikten med direktiven.

Kommittén har dock haft kontakter med ett antal företrädare för olika sektorer samt med utredningar som har till uppgift att mer allmänt seöver ett antal politikområden. Dessa utredningar har också i sina instruktioner att behandla huruvida invandrare skall bli föremål för särskilda åtgärder. Utredningarna är: Arbetsmarknadspolitiska kommittén A 1994:01, Bostadspolitiska kommittén N 1995:01, Demokratiutvecklingskommittén C 1995:05, Flyktingpolitiska kommittén Ku 1994: 10, Kommittén för en ungdomskampanj mot främlingsfientlighet och rasism C 1994:04, Kommittén för översyn av statliga företagsstöd N 1995:09, Kommittén för översyn av studiestödssystemet U 1994:13, Kommittén kvinnor och arbetsmarknaden A 1995: 13, Kommittén om ett nationellt kunskapslyft för vuxna U 1995:07 samt Storstadskommittén S 1994:03

Diskussioner mellan kommittén och andra utredningar visar att problem ofta beskrivs som om de skulle bero att människor är invandrare eller är födda i andra länder. Detta synsätt stämmer inte med kommitténs uppfattning. Säråtgärder bör gälla personer med olika slags behov och problem, t.ex. lågutbildade eller arbetslösa, eller personer som bor i geografiskt avgränsade områden, t.ex. glesbygdskommuner eller bostadsområden med många socialbidragstagare. De bör enligt kommitténs uppfattning inte avgränsas till att gälla en viss etniskt definierad kategori. Egenskapen att vara född i ett arabland eller att ha minst en förälder född i Chile skall varken vara en för- eller nackdel i det svenska regelverket. Inte heller bör alla invandrare bilda en särskild kategori i någon lagstiftning. Kommitténs synsätt överensstämmer med de regler som gäller inom EU där särbehandling av invandrade personer

olika politikområden inte skall förekomma. Med undantag av vissa internationellt och nationellt definierade minoritetspolitiska åtgärder utgår kom-

mittén i sin tolkning av direktiven från att personer inte bör särbehandlas i svensk politik just för att de är invandrare. Inte heller personer som är barn till personer som har invandrat eller barn till utlandsfödda skall ha en särställning i förhållande till andra personer i Sverige.

Det finns dock självfallet skäl till att hjälpa och därmed särbehandla t.ex. flyktingar som kommer till Sverige. En invandrarpolitik behövs och kommittén återkommer till dess utfomming. Det finns också inom ramen för

en allmän politik inom olika sektorer all anledning att beakta att människor i Sverige har olika bakgrund. Det mångkulturella Sverige måste få ett rättmäti utrymme i den framtida politiken alla områden och kommittén har lagt upp sitt arbete efter denna princip.

Ytterligare en utgångspunkt som varit vägledande vid tolkningen av direktiven är att alla människor är och således även skall ses som resurser i ett samhälle. Grundsynen utgår från alla människors lika värde och att människor är självständiga och ansvarstagande. Det gäller självfallet också inñyttare till Sverige.

De två redovisade utgångspunktema, dvs. att människor inte skall särbehandlas just för att de har invandrat och att de är resurser eni större gemenskap har haft stor betydelse när det gäller att tolka de omfattande direktiven. Bland annat medför den att begreppet invandrare, i statsmaktemas terminologi, inte bör användas det sätt som hittills varit förhärskande. Som en följd av dessa utgångspunkter är det också naturligt dels att gevissa inflyttargrupper en hjälp och särskilt stöd under den första tiden såatt deras egna resurser kan nyttiggöras i en sarnhällsgemenskap, dels att en inledande särbehandling inte

permanentas utan att inñyttama sikt får leva under samma villkor som andra grupper.

2.2 Kommitténs sammansättning och verksamhet

Kommitténs ordförande, ledamöter, sakkunniga och kansli framgår av bilaga

Kommittén har haft 17 möten varav fyra internat. Vidare har kommittén i sin helhet deltagit i studiebesök i Malmö och Göteborg.

Kommittén har givit ut ett delbetänkande "Arbete till invandrare SOU 1995:76. Det överlämnades till regeringen den 29 juni 1995 och har därefter remissbehandlats, se avsnitt 2.3. I en skrivelse till regeringen den 29 februari 1996, redovisade kommittén överväganden och förslag rörande arbetsmarknadspolitiken, sevidare bilaga

I samband med att kommittén gav ut delbetänkandet anordnades tre offentliga möten i Botkyrka kommun, Malmö och Göteborg. Kommittén har även anordnat två seminarier om invandringens kostnader för den offentliga sektorn och om språk- och utbildningsfrågor. Kommitténs kansli deltog i planeringen av Utrikesdepartementets islamprojekt. I samband med detta arrangerade

Kommitténs uppdrag och arbete

kommittén tillsammans med Institutet för framtidsstudier seminariet Muslimer och svenskar. Därutöver medverkade kommittén i Kulturhuvudstadsårets seminarium i Rinkeby, "Den globala byn.

Kommittén har yttrat sig över Storstadskommittens delbetänkande "Att röja hinder" SOU 1995: 142. Vidare har kommittén till beredningen om den avgiftsfinansierade radio och TV verksamheten samt till Riksdagens kulturutskott, skickat en skrivelse med anledning av nya avtal för publicservice verksamheten inom eterrnedia. Kommittén har också för att undersöka kunskapsläget och kunskapsbehovet inom IMER-området internationell migration och etniska relationer inhämtat ett antal uppgifter från berörda institutioner.

Kommittén har anlitat ett stort antal experter inom olika ämnesområden för att få fram ett beslutsunderlag. Konsulten Birgitta Thellman Beck har för kommitténs räkning analyserat språk- och utbildningsfrågor. I arbetet med att ta fram bakgrundsmaterial har byråchef Björn Hammarberg, docent Roger Andersson, fil. dr. José Alberto Diaz och högskolelektor Marianne Freyne- Lindhagen varit kommittén behjälplig. I kommitténs arbete har även expertema Astrid Assefa, Kenneth Hyltenstam, Kerstin Molander, Ali Najib, Ronny Nilsson och Bo Swedin deltagit. Åke Nilsson, avdelningsdirektör vid Statistiska centralbyrån, har varit kommittén behjälplig när det gäller framtagande av statistik.

Statskontoret har för kommitténs räkning genomfört en studie av invandringens kostnader och de statsbidrag som utgår till kommunerna. Ana Maria Narti, journalist och författare, Marta Sandén, chefredaktör, och Eva Löfgren, chef för AF Internationella ingenjörer, har analyserat hur invandrarakademiker lättare skulle kunna komma in den svenska arbetsmarknaden.

Kommittén har vidare samarbetat med ESO, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, vid Finansdepartementet. På förslag av kommittén har ESO, med utgångspunkt i det material kommittén tagit fram om invandring och Samhällsekonomi, gett ut rapporten "Invandring, sysselsättning och ekonomiska effekter Ds 1995:68.

Därutöver har rapporter och annat underlagsmaterial tillställts kommittén av professor Rolf Ohlsson, docent Lars Andersson, docent Jan Ekberg, docent Benny Carlsson, ñl. dr. Hans-Ingvar Roth, docent Harald Runblom, docent Aleksandra Ålund, ñl. dr. Mahmood Arai, ñl. dr. Lena Schröder, docent Dominique Anxo, bitr. forsk. Lena Tanemar, ek. dr. Kjetil Storesletten, leg. läk. och datakonsult Peter Lindblom, hovrättsassessom Gertrud Forkman, kanslichef Erland Bergman samt kansliråd Kristine Dösen.

Ett flertal av rapporterna publiceras i två separat tryckta bilagor till kommitténs betänkande.

Under arbetets gång har kommittén haft kontakter med bl.a. invandrares organisationer och samfund, fackliga organisationer, frivilligorganisationer, forskningsråd och forskningsinstitutioner, kommuner och myndigheter däribland Statens invandrarverk och Socialstyrelsen.

Kommittén har också till sig knutit ett antal referensgrupper för diskussioner och synpunkter frågor rörande arbetsmarknad, mångkultur,

m.m.

2.3 Kommitténs delbetänkande

Med delbetänkandet, Arbete till invandrare SOU 1995:76 ville kommittén rikta blicken mot de senaste årens situation den svenska arbetsmarknaden, med hög arbetslöshet och sjunkande arbetskraftstal som särskilt hårt drabbat personer med utländsk bakgrund. Kommittén ser en fara i att ett etniskt och socialt segregerat samhälle håller att växa fram och har mot den bakgrunden koncentrerat sig i delbetänkandet invandrares sysselsättning.

Syftet med delbetänkandet var dels att snabbt få fram förslag för att kunna utnyttja den då rådande högkonjunkturen för att inte ännu fler invandrare skulle bli arbetslösa dels att inbjuda till en öppen och förutsättningslös debatt om hur man ska försöka lösa den mycket allvarliga situationen på den svenska arbetsmarknaden för människor med utländskt ursprung.

Kommitténs förslag syftade till att uppskattningsvis kunna bereda ytterligare 15 000-20 000 invandrare arbete under de närmaste åren, bl.a. genom ökat stöd till dem som vill starta eget och särskilda program för anställning av invandrare inom både den privata och offentliga sektorn. Förslagen var tänkta att i första hand reducera den orättvisa som finns idag mellan invandrare och övriga invånare ved gäller sysselsättning och bidragsberoende.

Remissinstanserna Delbetänkandet gick remiss till 67 olika instanser varav 47 svarade.

Överlag remissinstanserna att det är viktigt att rikta uppmärksamheten

anser just mot situationen arbetsmarknaden. De flesta har emellertid begränsat sina svar till att kommentera kommitténs egna förslag och inte kommit med några alternativa analyser eller förslag. Önskelistan inför kommitténs fortsatta arbete är lång och där upprepas behovet av en fördjupad analys om orsakerna till invandrarnas situation arbetsmarknaden, av hur mottagningssystemet av flyktingar mfl. påverkar anknytningen

till arbetsmarknaden samt av eventuell förekomst av diskriminering.

Vad gäller introduktionen i det svenska samhället betonas behovet av tidig anknytning till arbetsmarknaden med utbildning, praktik, arbetsplatsintroduktion m.m. samt betydelsen av positiva incitament för den enskildes aktiva deltagande. Man menar också att man bör överväga lagstiftning för att få fram praktikplatser i tillräcklig omfattning.

Åtskilliga remissinstanser konstaterar att det sannolikt krävs särlösningar för att komma svårigheterna men många påpekar att säråtgärder riskerar ge näring till främlingsfientliga och rasistiska uppfattningar. Lösningen skulle vara att inte rikta säråtgärderna mot enbart invandrare utan mer generellt till

Kommitténs uppdrag och arbete

även svenska med problem arbetsmarknaden, exempelvis till låg-

grupper utbildade och långtidsarbetslösa eller till samägande av företag invandrare och svenskar. När det gäller kommitténs förslag om att arbetsgivare bör uppföra och genomföra särskilda program för att anställa ñer invandrare föreslås bl.a. att ett sådant program för att få ett bredare folkligt stöd skulle kunna formuleras mer generellt genom att inriktas att arbetsstyrkan sikt ska motsvara den arbetsföra befolkningens sammansättning i länet avseende såväl kön, och invandrarskap som ålder.

Flera av remissinstanserna har reagerat mot kommitténs förslag till tidsvillkor, dvs. att förslagen endast berör personer som invandrat till Sverige de senastetio åren. Man menar att även andra med invandrarbakgrund är i behov av åtgärder.

En del av kommitténs förslag som bankgarantier och etableringsstöd kan snedvrida konkurrensen hävdas bl.a. från företagarhåll. Man förordar i stället en inriktning mot att erbjuda potentiella invandrarföretagare utbildning och tillgång till nätverk av företagare. Fackliga organisationer menar å sin sida att det krävs en allmän förstärkning av arbetskraftens utbildningsnivå medan arbetsgivarnas förening anser att traditionell arbetsmarknadspolitik inte löser problemen utan att det krävs både undantag från lagen om anställningsskydd och en friare lönesättning. Från länsarbetsnämnderna framhålls samtidigt att arbetsgivarna behöver en mer nyanserad bild av invandrares kompetens och prestationsförmåga.

3 och dess framväxt

Invandrarpolitiken

Invandringen till Sverige och regleringen av den har sagtsha betydelse för hur invandrarpolitiska mål kan formuleras och nås. Det betyder att en beskrivning av den svenska invandrarpolitiken och dess framväxt bör mot bakgrund

ses av såväl den faktiska invandringen som dess reglering, invandringspolitiken. Invandrarpolitiska kommittén kommer emellertid endast marginellt att beröra invandringspolitiken, då denna utretts av den Flyktingpolitiska kommittén, som överlämnade sitt betänkande till regeringen i juni 1995 SOU 1995:75. Som en bakgrund för Invandrarpolitiska kommitténs utvärdering och förslag behövs emellertid en redogörelse inte bara migrationen till och från Sverige

av utan också av hur befolkningssammansättningen påverkats in- och utvand-

av ringen. En beskrivning av invandringens och omflyttningens storlek och struktur återñnns i kapitel 4 och av invandrarna i den svenska befolkningen i kapitel

I det sistnämna kapitlet diskuteras även invandrarbegreppet.

Den historieskrivning som ges både här och i andra delar betänkandet

av begränsas till tiden efter andra världskriget med betoning de senastedecennrerna.

-- |tk medborgale

Generel| - utla..ndska

vallar Irâmgheterfor,

Begränsadeforme

År5

År1

Figur 3.1

3.1¶Före 1975 -ingen invandrarpolitik

När invandringen tog fart efter andra världskriget både de kom till

var som Sverige och de flyktingar som blivit kvar efter kriget, huvudsakligen hänvisade till sin egen förmåga att klara sig, eller förlita sig stöd från släktingar, vänner och frivilligorganisationer. De första beskrivningarna Sverige

av som

ett invandringsland dök upp 1950-talet. Det var först då som invandringen till Sverige hadefått en sådanomfattning och karaktär att det över huvud fanns anledning att tänka i termer av särskilda politiska mål och åtgärder för dem

invandrat. Det korn emellertid att dröja ytterligare ett antal år innan en som samlad politik växte fram. Detta innebar dock inte en låt gif-inställning eller total avsaknad av politik. Idén att det var bäst för dem som kommit till Sverige att bli som svenskar så snart som möjligt var allmänt utbredd och tog sig också konkreta utryck, t.ex. i klassrummen, där den påverkade lärares inställning till elever med annat modersmål än svenska. I praktiken accepterades således en assimilationspolitik, som dock aldrig formulerades som en statlig politik.

I övrigt gällde att utländska medborgare med rätt att bosätta sig i landet i stor utsträckning ñck del av den generella välfärdspolitiken. Någon principiell diskussion om de sociala rättigheterna förekom praktiskt taget inte. Den stadigvarande besättningen i landet var avgörande för rätten att tade av välfärdssamhällets nyttigheter. De formella/civilrättsliga rättigheterna var emellertid begränsade, t.ex. vad gällde rösträtt och förvärv av fast egendom. Merparten av dessa begränsningar försvann vid förvärvandet av svenskt medborgarskap. Vad gäller skyldigheter ställdes i princip inga andra krav utlänningar än svenskar, bortsett från att utländska medborgare inte var skyldiga att göra militärtjänst.

För den som inte blev svensk medborgare, något som under efterkrigstiden fram till 1976 tog sju år att kvalificera sig för, skedde inga förändringar över tiden varken i formella rättigheter eller i möjligheterna att tillgodogöra sig de sociala nyttigheterna. Politiken och åtgärderna var i huvudsak desamma för alla med rätt till fast bosättning i Sverige, med vissa undantag för utländska medborgare. Barn som föddes i Sverige med utländskt medborgarskap hade samma ställning i Sverige som den invandrade med utländskt medborgarskap. Medborgarskapet var den viktiga skiljelinjen.

Nordiska medborgare hade i vissa avseenden en särställning. Från 1954 rådde en fri nordisk arbetsmarknad. I övrigt fanns inga skillnader beroende varifrån invandraren korn eller vilka grunder man tilläts stanna. Inte heller fanns behov av särskilda insatser för personer som väntade tillstånd. De som väntade var få, väntetiderna var korta och arbetskraft efterfrågades.

Den generella politiken visade sig så småningom otillräcklig. Det kunde t.ex. vara svårt för den som invandrat att hävda sin ställning utan goda språkkunskaper och kunskaper om hur Sverige fungerade, konstaterade man. Den underliggande ideologin, att så snabbt som möjligt bli svensk, dvs. assimile-

började också ifrågasättas. Från sextiotalets mitt växte en del säråtgärder ras, fram, en del som praktiska efter-hand-lösningar, andra tog formen av försöksverksamhet.

Kring 1965 initierades de.första åtgärderna för att underlätta invandrarnas

eller utlänningamas, som det hette då anpassning till livet i Sverige. Under-

-

Invandrarpolitiken och dess framväxt

visning i svenska startar, information Sverige invandrarspråk de om ges, första invandrarbyråema kommer till i slutet av decenniet. De första inrättades de arbetsplatser som rekryterat många utländska arbetare, t.ex. som ASEA i Västerås, för att senarebli en kommunal verksamhet. När riksdagen 1968 beslöt att invandringen till Sverige skulle vara reglerad i fortsättningen, var detta bland annat med motiveringen att kunna ge samma levnadsvillkor till invandrare som till svenskar. I propositionen riksdagssom beslutet grundade sig prop. 1968:142 ville man upprätthålla principen att invandrare skall ha möjlighet att leva på samma standardnivå som den inhemska befolkningen och ge ökat utrymme till invandrares anpassning i Sverige". En politik som gav en med den inhemska befolkningen jämförlig standard förutsatte emellertid kontroll över invandringen, skulle lanannars dets resurser inte räcka till. En sådan koppling till invandringspolitiken har senare lyfts fram vid olika tillfällen, men har visat sig svår att omsätta i handling. Svårighetema blev uppenbara när invandringen allt mer kom att bestå av asylsökande och nära anhöriga, kategorier inte kunde neka som man tillstånd att bosätta sig i landet, förutsatt att deras skäl tillräckliga. var Från och med 1968 fanns således en klart uttalad politisk ambition att åstadkomma jämlikhet mellan invandrare och befolkningen i övrigt. Vad gäller den invandrade arbetskraften ville man undvika koncentrationer till låglönebranscher. Vidare skulle löne- och anställningsvillkor överensstämma med vad som var normalt för inhemsk arbetskraft. Som just nämnts, den var absoluta merparten av invandrarna vid den här tiden arbetsinvandrare, vilket föranledde ett tämligen litet intresse för flyktingars situation på arbetsmarknaden. Flyktingar behövde visserligen inte kunna försörja sig för att få uppehållstillstånd, men situationen arbetsmarknaden föranledde inte någon större oro över deras försörjning. Jämlikhetsmålet skulle i huvudsak förverkligas genom generell välfärdspolitik. Att invandrare kunde ha särskilda behov uppmärksammades dock, men med begränsningen att insatserna måste till landets Det anpassas resurser. var viktigt, menade man, att samhället medverkade till att invandrare lärde sig svenska och fick information om det svenska samhället. Några isolerade nationella befolkningsgrupper ville man inte medverka till att skapa. Angående kulturella traditioner och språk ansåg att kontakten med det man egna modersmålet var viktig, att staten inte hade möjlighet ha särskilda men att arrangemang för speciella grupper. Initiativ till att bevara sådana traditioner borde komma från gruppen själv. Idén att invandrare skulle assimileras började, nämnts, ifrågasättas, och som i stället för assimilering talade man i propositionen om invandrarnas anpassning". Anpassningsfrågoma behövde emellertid utredas närmare, och samma år som riksdagsbeslutet utlänningspolitiken fattades tillsattes utredning, om en Invandramtredningen, som fick till uppgift att kartlägga invandrares och minoriteters situation samt föreslå samhällsåtgärder på olika områden.

3.2 Från 1975 direkt och indirekt invandrarpolitik -

Svens tolkar.

Röisträrl.hemSPå

i ochåtgärder. särskildpo||tik .. Iturutbud. mm adsponük,ku

arbetsmarkn

medborgare utländ

Generellvälfärdsurgolriåiâigheterfö,

utvidgade°""° År15

År1

Figur 3.2

Invandrarutredningen formulerade i sitt betänkande Invandrarna och rninoritetema SOU 1974:69 riktlinjer för det som nu börjar benämnas invandrarpolitiken. Betänkandet låg grund för regeringens proposition Riktlinjer för som invandrar- och minoritetspolitiken Prop. 1975:26. Riktlinjerna togs av en enig riksdag 1975. Till 1968 årsjämlikhetsmål lades då de två målen valfrihet och samverkan. Någon enstaka remissinstans tyckte att målen var oklart formulerade och undrade de inte kunde komma i konñikt med varandra om något för övrigt också hade berörs i propositionen, men i övrigt var som uppslutningen kring målen närmast nationell. 1975 års beslut innebar ett klart avståndstagande från assimilationstanken, ansåg spelat ut sin roll. Existensen av invandrares kulturella och som man nu språkliga bakgrund inte bara erkändes, den skulle också främjas. I efterhand har det sagts att med de målen lade grunden till ett mångkulturellt man nya samhälle, uttryckte sig inte i sådana termer vid när politiken utformen man mades, och vilket senarekom att visa sig hade inte heller närmare begrun- - dat vad ett mångkulturellt samhälles är och innebär. 1976 infördes en paragraf i regeringsfonnen att etniska, språkliga och religiösa minoriteters som angav möjlighet att bevara och utveckla sin kulturella identitet bör främjas. Invandrarpolitiken kan sägasbestå av politik som både direkt och indirekt riktar sig till invandrare. Utgångspunkten för 1975 års politik var, som tididen generella politiken. Riksdagen, ansåg emellertid att det också behövgare, des politik riktade sig direkt till dem som invandrat till Sverige, för att en som

Invandrarpolitiken och dess framväxt

dessa snabbare skulle klara sig samma villkor svenskar och bli konsom kurrenskraftiga och jämbördiga. Med hjälp särskilda åtgärder skulle de av klyftor som började bli synliga mellan invandrare och svenskar minska. Den särskilda politiken skulle emellertid också ge invandrare rätten och tillgången till den egna kulturen. Synen svenskhet det enda saliggörande för alla som hade börjat ge vika för ett kulturrelativistiskt synsätt. Den kulturen egna var av vikt inte bara för de enskilda individerna utan också nödvändig ett jämlikur hetsperspektiv, menade man. Flera av de försök införda säråtgärdema och efter-hand-lösningarna från sextiotalet och början av sjuttiotalet, som t.ex. undervisning i och barnens modersmål, undervisning i svenska och rådgivande och informerande verksamhet, perrnanentades i samband med 1975 års riksdagsbeslut om invandrarpolitiken, men framför allt blev den nu för första gången samlat formulerade invandrarpolitiken startskottet för en rad aktiviteter och åtgärder. Hemspråksreforrnen trädde i kraft läsåret 1977/78, och rätt till hemspråksträning för barn i förskolan infördes från 1977. Vad gäller svenskundervisningen för invandrare hade riksdagen redan 1972 antagit en lag om rätt till ledighet och lön vid deltagande i svenskundervisning, som lade ansvaret för utbildningen arbetsgivaren. 1978 tillkallades parlamentarisk kommitté en för att utreda om inte i stället kommunerna borde bli huvudmän för svenskundervisningen. 1976 kom den s.k. rösträttsrefonnen, dvs. rätten för utländska medborgare som varit bosatta i Sverige i minst tre år att rösta i kommunala val. Reformen innebar även valbarhet till kommunala politiska församlingar. Från år samma förkortades kvaliñkationstiden för förvärv av svenskt medborgarskap till fem år. Stöd i olika former till kulturella verksamheter för vad som i utredningen kallades språkliga minoriteter samt till bokinköp, radio- och tv-program och litterär produktion på andra språk än svenska, är andra exempel åtgärder som var ärnnade att förverkliga invandrarpolitiken. Under loppet av några få år växte ett stort utbud olika informationsinsatav ser fram. Invandrarna behövde samhällsinformation på de egna språken och allmänhetens inställning till invandrarna behövde påverkas, hade Invandrarutredningen konstaterat. I allt från universitetskurser till studiecirklar kunde svenska folket få del av det som länge kallades för invandrarkunskap. Informationen om invandringen och invandrarna riktades inte bara till enskilda individer utan också till myndigheter och kommuner. Eftersom invandrarpolitiken i huvudsak skulle bygga på den generella politiken skulle varje myndighet och berörd organisation ta ansvar för åtgärder för invandrare samma sätt som för befolkningen i övrigt. Ett sådant för ansvar fackmyndigheterna stadgas i förordning från 1976 SFS 1976:310. Ett en övergripande ansvar att bevaka och verka för samordning föll Invandrarverket.

I praktiken lades invandrarpolitikens grundinnehåll fast åren närmast efter 1975. Vad har skett därefter handlar huvudsakligen om förändringar inom

som

för existerande åtgärder och reformer samt om organisatoriska förändramen ringar, Lex. byte av huvudmannaskap. Ett undantag är fiyktingmottagan-

som det som utformades under 1980-talet.

4 till och från

Migrationen Sverige

Migrationens sammansättning och variationer över tiden bestäms inte bara av alla de omständigheter som leder till att människor flyr och flyttar, eller förñyttas, utan också av de regelsystem bestämmer släpps in i som vem som ett land och vem som får stanna. Det har emellertid inte varit den Invandrarpolitiska kommitténs uppgift att ta frågan på vilket sätt den svenska upp om invandringspolitiken påverkat in- och utvandringens sammansättning och förändringar över tiden. Beskrivningen nedan grundar sig på befintlig statistik. Den analys som kan göras är bland annat avhängig hur in- och utvandring och motiv för inñyttning registreras. Analysen begränsas också på annat sätt, t.ex. av att statistiken inte ger information människors motiv att utvandra. om

4.1¶Invandringen

Internationellt har omñyttningen mellan länder ökat kraftigt under det senaste halvseklet. För Sveriges del innebär den ökande rörligheten att ca 1,7 miljoner människor har invandrat sedan 1950, medan ca 0,9 miljoner har utvandrat från Sverige, svenska medborgare inräknade. Antalet i utlandet födda personer som är bosatta i Sverige har ökat från knappt 200 000 år 1950 till 936 000 i slutet av år 1995. Detta har inneburit en betydande förändring den svenska av befolkningen. Mer än var tionde person är född i utlandet och numera en väsentligt större andel har nära släktrelationer med utlandsfödda. Till följd av statistiska och andra svårigheter är det inte möjligt göra att annat än en ungefärlig uppdelning av den invandrade befolkningen efter motiv för bosättning. Av de personer som är födda i andra länder och i dag bor som i Sverige torde grovt räknat en tredjedel ha kommit politiska skäl. Ytterliav gare en tredjedel kan antas ha kommit som arbetskraftsinvandrare. I den återstående tredjedelen återfinns har flyttat till Sverige farniljepersoner som av skäl, vanligen genom att bilda familj med någon tidigare invandrat till som Sverige eller med någon svensk. I den gruppen ingår även några tiotusental barn som har adopterats svenska familjer. av Under de senastedecennierna har årligen 30-50 000 utländska medborgare invandrat till Sverige, samtidigt som 10-20 000 har utvandrat. Under nästan hela tiden efter det andra världskriget har Sverige haft en nettoinñyttning av utländska medborgare. Invandringen till Sverige har varierat starkt i ornfattning mellan olika år under denna period med starka toppar kring 1970 då ett stort antal invandrare kom från Finland och åren 1993-1994 med mycket en omfattande invandring av flyktingar, främst från f.d. Jugoslavien. Figur 4.1

Figur 4.1 In- och utvandring av utländska medborgare år 1958-1995.

80 000 "- Invandring 70 000 Utvandring 60 000 - Nettoinvandring 50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

-10 000 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Källa:Statistiskacentralbyrån

Vid närmare betraktelse dessa variationer finner man ett genomgåen av ende mönster där invandringen från ett land ökar starkt under några för att sedanminska eller ebba ut. Figur 4.2 Detta mönster finns för såväl de länder från vilka Sverige har tagit emot större grupper arbetskraftsinvandrare som för de länder varifrån flyktingar har kommit. Man kan också stora grupper beskriva invandringens variationer såatt det finns "basinvandring från ett en antal olika länder är ganska oförändrad från år till år om än på sikt stort som ökande tidvis fylls på tämligen plötsligt med omfattande invandring - och som från ett eller ett par länder. Invandringen från de 12 länder utanför Norden som tillhörde EU år 1995 är så oförändrad under den senaste tioårsperioden. Figur 4.3 Detgott som gäller i huvudsak också invandringen från övriga Europa frånsett de samma årens invandring från f.d. Jugoslavien. Även invandringen från senaste stora de nordiska länderna har varit ganska jänm, bortsett från en tillfälligt ökad arbetskraftsinvandnng från Norge omkring 1989. Den utomeuropeiska invandringen har trendmässigt ökat de senastedecennierna med undantag invandringen från Nordamerika som legat på en av tämligen låg och oföränderlig nivå. Under 1990-talets första år har dock en minskning skett i det absoluta antalet invandrare från utomeuropeiska länder. Även här gäller dock att stor del den tidigare ökningen förklaras av en av invandringen från ett begränsat antal länder. Variationema i hela den svenska

Migrationen till och från Sverige

Figur 4.2 invandringen från vissa länder 1960-1994.

50000 r-

Jugoslavien td. 40000 - 30000 - 20000 - 10000 -

. . . . . . . . . 50000 -

Finland 40000 - 30000 20000 10000

8000 6000 4000 2000

6000 - 5000 - Chüe 4000 - 3000 - 2000 - 1000 -

4000 -

Grekland 3000 2000 - 1000 -

3000 -

2000 -

1000 -

2000 -

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Källa:Statistiskacentralbyrån

Figur 4.3 invandringen av utländska medborgare 1984-1995.

80 000

I: Utomeuropa 70 000 i "- - ÖvrigaEuropa

:l EU 60 000

- Norden 50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

1985 1990 1995

Avserde12länderutanförNordensomtillhörEU1995

centralbyrån

Källa:Statistiska

invandringen den senastetioårsperioden förklaras till stor del av invandringen från sju länder, Chile, Etiopien, Irak, Iran, f.d. Jugoslavien, Libanon och Somalia. I gruppen övriga länder ingår visserligen också en avsevärd del ñyktingar, men den invandringen har varit av ett annat slag än invandringen från de just nämnda länderna. Om utvecklingen i Jugoslavien hade blivit en annan, och den stora och till ett fåtal år koncentrerade invandringen därifrån inte hade inträffat, hade den totala invandringen under 1994 hamnat nivå under 30 000, dvs. lägre än 1989-90. I stället registrerades 1994 den största årliga invandringen någonsin i Sverige, huvudsakligen beroende på invandringen från f.d. Jugoslavien.

Om det senastedecenniets mönster för invandringen fortsätter skulle detta innebära en fortsatt stabil invandring från ett stort antal länder en nivå av ca 20 000 utländska medborgare per år, vartill skulle komma eventuella framtida invandringstoppar från ett eller ett par länder. Vilka länder det blir fråga om och från vilken region är omöjligt att ha någon uppfattning om, det kan med nuvarande geopolitiska trender lika väl vara fråga om östra Europa som något land i Afrika eller Asien. Likaså är det omöjligt att säga hur stora dessa tillfälliga invandringstoppar kan bli. Det förefaller därför sannolikt att invandringens omfattning även framöver kommer att variera starkt, tidvis med stark koncentration på något enstaka land.

Migrationen till och från Sverige

4.2¶Ut- och återvandringen

Utvandringen av utländska medborgare är till stor del en funktion av den tidigare invandringen. De flesta utländska medborgare som utvandrar är personer som tidigare har kommit som invandrare till Sverige, ofta endastett eller några år tidigare. Detta medför att utvandringen är omfattande åren efter en omfattande invandring. Den enda perioden under efterkrigsperioden då utvandringen av utländska medborgare har varit större än invandringen inträffade 1972-73, ett par år efter den mycket omfattande invandringen från Finland åren 1969 och 1970.

De ñesta som utvandrar från Sverige flyttar tillbaka till sitt hemland. Detta gäller dock inte alla, speciellt i en del ñyktinggrupper har det varit vanligt att flytta till ett tredje land. Det är alltså inte säkert att de som utvandrar också är återvandrare i den meningen att de flyttar tillbaka till sin hemland. De i Sverige födda utländska medborgare som utvandrar år 1993 var de 17procent av alla kan inte heller kallas för återvandrare eftersom de aldrig invandrat till Sverige.

Man kan naturligtvis också fråga sig om en person som bor i Sverige ett eller ett par år och sedan flyttar ut ur landet igen, kan betraktas som en återvandrare, i synnerhet när man kan anta att det rör sig om en planerad kortare tids vistelse i Sverige. Avser man med återvandrare personer som, efter en flyttning till Sverige obestämd tid", bestämmer sig för att flytta tillbaka utgör dessa personer förmodligen bara en mindre del av alla som utvandrar varje år. Av dem som utvandrade 1993 var det en knapp fjärdedel som hade varit i Sverige i minst 5 år och som således kan anses ha haft en stadigvarande bosättning i landet. Antalet personer som flyttar efter en längre tids vistelse i Sverige brukar vara 3-4 000 varje år av en utvandring som senare har legat ca 15 000 utländska medborgare per år.

Många invandrare flyttar således från Sverige igen efter en kortare tids vistelse här. Detta mönster varierar dock starkt mellan olika kategorier invandrare, likaså har utvandringsmönstret varierat över tiden. Bland adoptivbarn som kommer från utlandet ärdet av naturliga skäl ytterst få som utvandrar igen inom kort, likaså har utvandringen hittills varit mycket låg i ñyktinggrupper. Förmodligen är det också få som utvandrar bland dem som kommer som anhöriginvandrare, dvs. i huvudsak de som gifter sig med eller börjar sambo med någon i Sverige bosatt person. Utvandringen är däremot hög bland studerande och personer som kommer till Sverige för i tid begränsade uppdrag.

Av samtliga utlänningar som invandrade 1975 hade hälften lämnat landet igen efter ll år. Figur 4.4 Andelen återvandrare varierar dock starkt mellan olika medborgarskap. Av danska medborgare invandrade 1975 hade hälften

Figur 4.4 Andel átervandrare bland personer som invandrade år 1975 0-18 år efter invandringen.

Åter utvandradeper 1 000 invandrare 800

Danmark 700

Nordamerika 600 Norden

Samtliga 500

49° Europa

Sydamerika

Afrika 200

Asien 100

Etiopien 0 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

efter invandringen

Källa:Statistiskacentralbyrån

lämnat Sverige igen inom två år, medan utvandringen av etiopier fortfarande efter 18 år uppgår till endast några procent. För finländska invandrare skedde återvandring betydligt snabbare för dem som invandrat år 1990 än för dem som invandrat år 1970, medan det omvända gäller för asiater bland vilka en allt mindre andel utvandrar. Figur 4.5 En av Hera förklaringar till återvandringsmönstren äratt det är lätt att flytta hem till ett land med en bättre eller med Sverige jämbördig levnadsstandard än till dåliga villkor, otrygghet och ekonomisk misär.

Bakom den ökande utvandringen för finska medborgare ligger också en förändring av den finska invandringen till Sverige. Under 1970-talet var den präglad av en omfattande arbetskraftsinvandring, medan den år 1990 till mycket större del består av studerande och andra med avsikt att stanna kortare tid i Sverige. Studerande och andra med avsikt stanna kortare tid fanns säkerligen bland de finska invandrarna även under 1970-talet, men dessa försvann då i den stora mängden arbetskraftsinvandrare. År 1990 är det slut den

typ av arbetskraftsinvandring som fanns 1960-talet och studerandes och andra

Att såmångadanskamedborgarelämnadeSverigeinom kort berordelvis attutvandring i Danmarkansesägarumredanomdenavseddavistelsenutomlandsär3månader.På grundavbestärnrnelsemai överenskommelsen det nordiskañyttningsbetygetärom Sverigetvungenattgodtagadessaflyttningarochmedgefolkkbokföring härävenomdetta stridermotregelnomettårsvistelse.

Migrationen till och från Sverige

Figur 4.5 Andel återvandrare bland personer som invandrat från Finland och Asien år 1970 respektive 1990.

Åter utvandradeper 1 000 invandrare

Finland1970

www,.xrv ,t .

M WW MW

Finland1990

500 ..

,.

i Åre/invandringenharökat

Asien1970

300 ut-m

Hywwâierwedümm .

n H

i"

100 °

, Asien1990

"p Ãter/nvandringenharminskat

l I I I 1 I I I I | I I I I | I I l I I I |

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22

efter invandringen

Källa:Statistiskacentralbyrån

lättrörliga invandrares beteendemönster slår igenom i statistiken. På samma sätt kan den minskande återvandringen bland invandrare från Asien förklaras främst av en starkt ökad andel flyktingar.

Bland de svenskar som utvandrar ingår en stor andel naturaliserade svenska medborgare. Sannolikheten att utvandra är ungefär fyra gånger större bland de naturaliserade än bland de infödda svenska medborgarna.

En del av de personer som utvandrar återkommer till Sverige igen. Detta gäller inte enbart svenskar utan i avsevärd grad även utländska medborgare. Bland t.ex. de Chilenska medborgare som utvandrade 1985, efter det att det blev möjligt för dem att återvända, hade hälften kommit tillbaka inom fyra år. Figur 4.6 Man kan även lägga märke till att återinvandringen till Sverige är lägre bland de naturaliserade svenska medborgarna än bland de infödda. Detta kan tolkas som att en del invandrare återñyttar till sitt gamla hemland som svenska medborgare.

Man kan utgå ifrån att det i ett års invandring kommer 3-4 000 invand-

av rare med utländskt medborgarskap som har varit i Sverige tidigare och som således har tidigare erfarenhet av Sverige. Under ett år med normal" invandring, som under mitten av 1980-talet då inga stora flyktinggrupper kom, kan det således vara drygt en tiondel av dem som invandrar som har varit i Sverige även tidigare. Andelen återinvandrare varierar med hela antalet invandrare så sätt att de år då invandringen är omfattande är andelen återinvandrare låg.

Figur 4.6 Återinvandring till Sverige fram till 1985 utvandrade efter vissa

1993 av personer medborgarskap.

60%

Chile

j

,gm-www infödda svenskamedb.

Z 50°/ J o

Turkiet

Jugoslavien 40% Naturaliserade medb.

/ sv.

30% Grekland

20% Finland

10%

Oc/ol I I I I i I i I 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Källa:Statistiskacentralbyrån

4.3¶Registrering av in- och utvandring

Som redan berörts ovan är det först när man blir folkbokförd som man betraktas som bosatt i landet. En person som vistas i Sverige i flera år men inte är folkbokförd, är med andra ord inte formellt bosatt i landet. På samma sätt anses en i Sverige folkbokförd person fortfarande bosatt i Sverige även om hon tillfälligt vistas i utlandet. Som en konsekvens av detta blir en person invandrare i statistiken först när hon eller han blivit folkbokförd som inflyttad från utlandet medan en utvandrare är en person som blir avförd från folkbokföringen som utflyttad till utlandet. Det är tidpunkten för ändringen i folkbokföringen som är avgörande för när flyttningen ansesha skett, inte den faktiska tidpunkten.

I princip skall bosättningen i Sverige vara minst ett år för att en person skall bli folkbokförd, samma sätt skall en avsedd vistelse i utlandet vara minst ett år för att en person skall ansesvara utñyttad från Sverige. I verkligheten kan den faktiska vistelsen i Sverige bli kortare än ett år för en del invandrare genom att de lämnar landet fortare än vad de tänkt. För utomnordiska medborgare är en förutsättning för folkbokföring att de har uppehållstillstånd som tillåter folkbokföring, dvs. antingen tillstånd som gäller för minst ett eller att Statens invandrarverk SIV i sitt beslut har angett att tillståndet gäller för folkbokföring. För EU-medborgare finns inga särskilda regler, men folkbok-

Migrationen till och från Sverige

föring kan ske utan att uppehållstillstånd erhållits. En förutsättning är dock att en ansökan om uppehållstillstånd inlämnats och att man avser att stanna minst ett år.

Såväl när det gäller statistiken över utvandringen som återinvandringen ñnns det vid sidan av den registrerade migrationen förmodligen en ganska omfattande rörlighet som inte registreras i statistiken. Personer som är bosatta i Sverige vistas tidvis i utlandet utan att avregistreras i folkbokföringen. Enligt uppskattningar Statistiska centralbyrån SCB gjort är det troligt att cirka en tiondel av de utomnordiska medborgarna som officiellt är bosatta i Sverige, dvs. ca 40 000 personer, inte vistas i landet. I de flesta fall är det förmodligen fråga om personer som enligt gällande regler borde ha avförts från folkbokföringen som utvandrade.

Oregistrerade är givetvis också illegala inresor och vistelser i landet. Det finns många exempel att människor reser in i och vistas i Sverige illegalt eller inofñciellt, men det saknas underlag för att uppskatta omfattningen. Inte heller går det att säga något säkert om utvecklingen, men en del iakttagelser tyder på en ökad rörlighet. Att en majoritet av dem som 1995 sökte asyl efter det att de rest in i landet- i flera fall efter vistelse som varat från några veckor till Hera månader borde haft visum för sin inresa, är ett exempel att både

inresor och vistelser sker vid sidan om regelsystemet. En annan kategori som vistas illegalt i landet är de som fått ett avvisningsbeslut, men som håller sig undan så att beslutet inte kan verkställas. Det finns också tillståndssökande från länder i tredje världen som förflyttar sig mellan de nordiska länderna ett sätt som i varje fall inte kan beskrivas som helt officiellt. Till detta kommer ett omvittnat men okänt antal som kommer med eller utan inresevisum för att arbeta på den svarta arbetsmarknaden.

I den löpande befolkningsstatistiken kan man tyvärr inte redovisa skälen för invandringen En viss uppfattning om motiven för den utomnordiska invandringen kan man dock få genom den tillståndsstatistik SIV redovisar. Statistiken avser uppehållstillstånd för utomnordiska medborgare och finns löpande tillgänglig från 1986. Genomgående gäller att antalet tillstånd som SIV ger, och som tillåter folkbokföring i Sverige, är större än antalet registrerade invandrare enligt SCB. Den sannolika förklaringen är att en del personer som får uppehållstillstånd aldrig kommer till Sverige, eller lämnar landet utan att ha blivit folkbokförda. Man kan alltså inte använda tillståndsstatistiken som ett mått invandringen till Sverige, däremot kan den ge en uppfattning om vilka motiv för invandring som har åberopats.

Antalet personer som har fått uppehållstillstånd grund av adoption, arbetsmarknadsskäl eller som gäststuderande uppvisar liten variation under perioden 1986-1994 och har uppgått till ett par tusen personer per år. Anknyt-

Arbetepågårmedattförsökakopplaihoptillståndsstatistikenfrån SIV medinvandringsstatistikenfrånSCB.Någraanvändbararesultatföreliggerdockännuinte.

Figur 4.7 Av Statens invandrarverk beviljade uppehållstillstånd åren 1985-1995 efter motiv.

80 000

:j

Övrigamotiv 70 000

:I Anhöriga, övriga 60 000 1: Anhöriga, flyktingar

L Flyktingar 50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Adoptivbarn.arbetsmarknadsskäl,gäststuderande Källa:Statistiskacentralbyrån

ningsinvandringen har även den legat en förhållandevis jämn nivå de

senasteåren och uppgått till drygt 10000 personer per år. Till övervägande del

består denna anknytningsinvandring av personer som kommer till Sverige för

att bilda familj med en partner som kan vara en infödd svensk likaväl som en

tidigare invandrare. Antalet personer som fått stanna som flyktingar har däre-

mot varierat starkt under perioden.

Det sägs ofta att Sverige tidigare hade en omfattande arbetskraftsinvand-

ring. Detta stämmer säkerligen, även om det i princip inte är möjligt att uttala

sig om skälen för invandringen till Sverige innan invandringen reglerades

1967. Men förmodligen hade en hel del av de som invandrade till Sverige före

1967 fått tillstånd att stanna även med dagens bestämmelser, men då genom att

åberopa politiska skäl eller nära anknytning till en i Sverige bosatt person. På

samma sätt skulle sannolikt många som invandrat efter 1971 lika väl ha kunnat

bli arbetskraftsinvandrare om möjligheten att åberopa arbetsskäl varit större.

Tillståndsstatistiken ger endast en grov information om motiv för invand-

ringen. I anknytningsinvandringen kan man t.ex. inte urskilja återförening av

redan existerande familjer från bildandet av nya familjer eller få veta antalet

äldre som kommer till i Sverige bosatta vuxna bam. När det gäller ñyktingar

görs däremot en uppdelning på olika kategorier, där ingår också de som får

Migrationen till och från Sverige

stanna av humanitära skäl. Eftersom det från tid till annan fattats tämligen många tillståndsbeslut som betingats att väntetiden för dem ansökt

av som om asyl ansetts ha blivit för lång, ger tillståndsstatistiken inte heller denna punkt en uttömmande bild av invandringens sammansättning. Vad gäller motiv bakom återvandring är uppgifterna praktiskt taget obefintliga.

4.4¶Flyktinginvandringen under 1990-talet

Under de sista åren 1980-talet ökade antalet asylsökande starkt från nivå

en kring 10 000 per år till ca 30 000 per år för att år 1992 öka till 84 000. Sedan dess har antalet asylsökande åter minskat starkt och uppgick 1995 till 9 000. Under de första månaderna under 1996 har ett hundratal asylärenden registrerats per vecka, vilket skulle motsvara ca 5 000 ärenden för hela året. Antalet beviljade uppehållstillstånd är betydligt lägre och beslut om uppehållstillstånd har ofta kommit en avsevärd tid efter det att den asylsökande har kommit till Sverige. Den registrerade invandringen följer regelmässigt någon tid efter det att uppehållstillstånd har beviljats.

Den stora anhopningen av asylsökande under 1990-talets första år ledde till att flyktingmottagandet blev en dominerande fråga och i den allmänna debatten finns en stark tendens att likställa begreppen flykting och invandrare. Som har framgått av den tidigare framställningen saknas det uppgifter hur

om många flyktingar som blir registrerade som invandrade i Sverige. På begäran av kommittén har emellertid SIV sammanställt uppgifter om personer som under åren 1991 första halvåret 1995 tagits emot av kommunerna inom

ramen för flyktingmottagandet. Kommunernas flyktingmottagande omfattar förutom personer som beviljats asyl även sådana som fått stanna av humanitära skäl samt vissa anhöriga. Den följande redovisningen bygger denna statistik och den torde ge den mest fullständiga och relevanta bilden av flyktinginvandringen under 1990-talet som det är möjligt att erhålla. Eftersom

en del flyktingar fick vänta länge en kommunplacering efter det att de fått uppehållstillstånd stämmer inte antalet uppehållstillstånd beviljade under ett år med antalet av kommunerna mottagna flyktingar samma år. I tabell 4.1 visas antalet asylsökande, beviljade uppehållstillstånd och av kommuner mottagna flyktingar inklusive personer som fått stanna av humanitära skäl samt vissa anhöriga under åren 1991-1995 första halvåret. Bland fått

personer som uppehållstillstånd eller placerats i en kommun ingår ett antal som inte har sökt asyl utan erhållit uppehållstillstånd före inresan kvotflyktingar.

Sammanlagt har under den redovisade perioden tagits emot flyktingar eller anhöriga till flyktingar med medborgarskap från ca 140 olika länder. Från flertalet länder är det dock fråga om enstaka däribland även rad

personer, en länder i Västeuropa, vilket beror att anhöriga till flyktingar kan ha medborgarskap i länder varifrån inga flyktingar skulle accepteras. Det är ett litet antal länder som står för en mycket stor del av flyktingarna. De fem största flykt-

Tabell 4.1 Antalet asylsökande, beviljade uppehållstillstånd och av kommunerna mottagna flyktingar under åren 1991-1995.

Antal

Källa:Statensinvandrarverk

länderna står för 80 ñyktingama, de tio största för 90 procent. Över

procent av

hälften av flyktingarna under perioden har kommit från f.d. Jugoslavien. Dess-

har många kommit från Irak, Somalia, Iran och Libanon. Även under de

utom

fyra och ett halvt år uppgifterna avser har fördelningen efter medborgarskap

ändrats kraftigt med personer från f.d. Jugoslavien som en dominerande grupp

1993-1995. Figur 4.8

Figur 4.8 Av kommunerna mottagna flyktingar 1991-1995 första halvåret efter medborgarskap.

70 000

|:| Övriga länder 60 000 - Libanon

:I Iran 50 000 -

i Somalia

|:| Irak 40 000

-Fd Jugoslavien

30 000

20 000

10 000

Källa:Statensinvandrarverk

Migrationen till och från Sverige Tabell 4.2 Av kommunerna mottagna flyktingar 1991-1995 första halvåret efter ålder.

Helaantalet Däravi åldern

Källa:Statensinvandrarverk

Kön och ålder En mycket stor del av de kommunplacerade flyktingarna är barn eller ungdomar. Av alla kommunplacerade åren 1991 till första halvåret 1995 ärdet bara drygt hälften 55 % som är i åldern 20-59 år, dvs. en ålder då en snabb arbetsplacering förefaller naturlig. Antalet äldre är ganska litet, däremot utgör barnen en mycket stor grupp. Tabell 4.2

Andelen barn är högre än vad man har brukat antaga beroende att de stora llyktingkategorierna från f.d. Jugoslavien och från Somalia innehåller fler familjer, och därmed många barn, än många tidigare flyktinggrupper.

Männen är något fler än kvinnorna bland de flyktingar kommunerna tagit emot. Under hela perioden har kommunerna tagit emot 71 600 män 52 % mot 65 000 kvinnor. I början av den redovisade perioden var männens andel högre, 56-57 procent. I den omfattande flyktinginvandringen från f.d. Jugoslavien och Somalia var andelen kvinnor hög.

Under 1995 har många anhöriga till tidigare flyktingar kommit ut i kommunerna. Relativt fler är äldre och andelen kvinnor är mer än hälften 51 %.

Skäl för uppehållstillstånd Humanitära skäl är den vanligaste anledningen till att i kommunerna mottagna flyktingar har fått stanna i Sverige, dvs. fått uppehållstillstånd UT. Under 1995 har fler varit anhöriga till flyktingar, medan humanitära skäl har minskat starkt. Regeringens beslut om tillfälliga praxisändringar märks under åren

Tabell 4.3 Av kommunerna mottagna flyktingar 1991 -första halvåret 1995 efter skäl för uppehållstillstånd UT.

Skäl Kön

1991 1992 1993 1994 1995 Totalt

Anhörig till flykting K 2 097 2 536 2 218 4 512 1 808 13171

M 1 484 1 908 1 755 3165 1 156 9 468 Summa anhörig till flykting 3 581 4 444 3 973 7 677 2 964 22 639

Defacto flykting X 1 332 871 1 257 1 465 329 5 254

M 2 415 1 754 2 086 2 173 558 8 986 Summa de facto flykting 3 747 2 625 3 343 3 638 887 14 240

Humanitäraskäl K 4 432 3 044 7 617 14 501 552 30 146

M 5 502 4 809 7 776 15 797 653 34 537 Summa humanitäraskäl 9 934 7 853 15 393 30 298 1 205 64 683

Konventionsflykting K 430 201 277 462 40 1 410

M 905 420 328 586 67 2 306 Summa konventionsflykting 1335 621 605 1 048 107 3 716

Källa:Statensinvandrarverk

1994 och 1995 då 12 respektive 18 procent har fått UT av denna anledning. Tabell 4.3

Språk Uppgift om språk inhämtas under tillståndshandläggningen och avser modersmål. Uppgifter om språk saknas för endast 2 procent av de i kommunerna mottagna ñyktingama. Totalt har 113 olika språk uppgivits som modersmål under 1990-talet. Många av dessa talas emellertid endast av ett fåtal personer.

Migrationen till och från Sverige Tabell 4.4 Av kommunerna mottagna flyktingar 1991-1995 första halvåret efter uppgivet modersmål.

Språk Antal Procent

Inklusive bosniska, kroatiska,kroatoserbiska,etc.

Källa:Statensinvandrarverk

Ett femtital språk har uppgivits vara modersmål för mindre än tio personer, bland dessaåterñnns svenska som några personer från f.d. Jugoslavien uppger som sitt modersmål. Det vanligaste språken i början av perioden är arabiska och persiska, från 1993 är serbokroatiska vanligast. Även albanska ofta

anges som modersmål, vilket förklaras av ñyktinginvandringen från Kosovo. Tabell 4.4

Utbildning Uppgift om utbildning saknas i SIV:s register. I en enkätundersökning som SCB utförde 1995 redovisas emellertid uppgifter om utbildning för personer

invandrade 1991-1994. Rapporten visar att en mycket stor del av dem som invandrade under början av 1990-talet har haft en mycket hög utbildning. Av de 48 000 personer i åldern 25-64 år som fanns i Sverige år 1995 med medborgarskap i de 15 länder varifrån det har kommit flest flyktingar uppgav 56 procent att de hade minst gymnasial utbildning. 28 procent hade emellertid inte besvarat enkäten. Antar man att bortfallet har samma utbildning som de som besvarade enkäten skulle 77 procent ha minst gymnasial utbildning. Andelen med gymnasial utbildning bör således ligga mellan 56 och 77 procent. Andelen med minst 3 års eftergymnasial utbildning ligger på samma sätt mellan 14 och 19procent, dvs. andelen högutbildade är större än för personer födda i Sverige 12 procent. Och andelen med enbart förgymnasial utbildning mellan 17 och 23 procent. I den sistnämnda kategorin ingår ett antal personer med ingen eller mycket kort skolgång. Bland dem som besvarade enkäten uppgav 5 000 vuxna att de helt saknade skolgång. De flesta av dessa kom från länder med stor flyktingutvandring. Bland flyktingarna under åren 1990-talet finns således med både mycket kort och mycket lång utbildning, de

personer välutbildade överväger emellertid antalsmässigt starkt.

Bakgrundsfaktatill Arbetsmarknads-ochUtbildningsstatistiken.1995:4,Utbildningsnivå för utrikesfödda.Rapportfrån enkätundersökningvåren1995.

5¶Invandrarna iden svenska

befolkningen avgränsningar och

-

definitioner

Med invandringen har den svenska befolkningen förändrats. Det finns ungefär en miljon invandrare i Sverige" det uttrycket har under den senaste

femtonårsperioden varit ett vanligt sätt att ge 0rd den förändring Sverige genomgått till följd av invandringen. Redan för femton år sedan var det således möjligt att med en vid definition, dvs. om man innefattade alla utländska medborgare oavsett om de var födda i Sverige eller utomlands och därtill alla svenska medborgare med minst en utrikesfödd svensk förälder, komma fram till detta antal. En miljon var en siffra som var lätt att komma ihåg och bland annat statsmakterna fann anledning att med den beskrivningen markera närvaron av många invandrare det manade till planering, åtgärder och hänsynsta-

gande. Fortfarande kan man sebeskrivningen "ungefär en miljon invandrare", trots att det med ovanstående deñnition i dag rör sig om fler än en och en halv miljon.

Uppenbarligen utgör alltså inte invandrarna i den svenska befolkningen en en gång för alla given och homogen grupp utan den kan definieras fiera olika sätt. I stället för att utgå från individers medborgarskap eller födelseland, som görs i många sammanhang, kan man exempelvis utgå från vistelsetid i Sverige eller familjebildning. "Invandrare" skulle också kunna identifieras med hjälp av modersmål.

Ett annat sätt att ge innebörd i begreppet invandrare, som inte grundar sig data eller beskrivningar av objektiva förhållanden, är vad som brukar kallas kategorisering. Hur man kategoriserar sig själv, självidentiñkation, behöver inte alltid sammanfalla med hur man blir kategoriserad av andra. Den som inte känner sig som invandrare, kan bli betraktad som invandrare trots att hon eller han är född i Sverige och har svenskt medborgarskap. En utmärkt svenska med avslöjande brytning eller något som visuellt uppfattas som "osvenskt" synliga minoriteter, "visible minorities" är ett begrepp som ofta

används i anglosachsiska länder kan bestämma kategoriseringen.

-

Invandrare är således ett begrepp som används en mängd olika sätt i dagligt tal. Som framgår nedan, existerar det emellertid inte som statistiskt begrepp. I statistiska sammanhang används helt andra och för olika syften skiftande begrepp för att referera till individer med utländsk bakgrund.

Inte heller existerar invandrare som ett övergripande rättsligt begrepp. Minoritetsbegreppet, som ibland ses antingen som en synonym eller som ett alternativ till invandrare, har däremot sedan riksdagsbeslutet om invandrarpolitiken 1986 en något annorlunda ställning. Då beslöts nämligen att begreppet skulle anpassastill ett folkrättsligt synsätt och därför förbehållas inhemska, invandrade minoriteter.

Som inledningsvis berördes, har invandrarbegreppet också definierats operativt för olika invandrings- och invandrarpolitiska ändamål. Ett exempel inom invandrarpolitiken är hemspråksreforrnen som krävde en definition av "invandrarbam". Utlänning med permanent uppehållstillstånd, svensk medborgare och inñyttad person som är folkbokförd är andra exempel operativa definitioner av invandrare som i första hand knyter an till invandringspolitiken.

5.1 Begreppet invandrare

För att belysa invandrares situation och beskriva invandringens effekter på den svenska befolkningen används vanligen statistiska uppgifter om antingen utrikes födda personer eller utländska medborgare. Nästan all officiell statistik om invandrare utgår från dessabåda begrepp. En beskrivning som grundar sig en grupp utrikes födda kan skilja sig en hel del från en som utgår från utländska medborgare. Det är därför olyckligt att begreppen "utrikes födda personer och utländska medborgare många gånger används som synonymer. Antagligen motsvarar ingen av dessa båda kategorier vad människor vanligen brukar lägga i begreppet invandrare".

Bland de utrikes födda ingår ett antal personer som är födda utomlands av svenska föräldrar. Det är okänt hur stor den gruppen är, men man brukar uppskatta den till några tiotusen personer. Bland de svenska medborgare som årligen invandrar till Sverige finns också ett icke känt antal i utlandet födda bam till där bosatta svenskar. Fram till 1947 antecknades den verkliga födelseorten som födelseplatsen även för barn födda i utlandet av i Sverige skrivna mödrar, t.ex. svenska diplomater eller missionärer som var stationerade i utlandet. Speciellt från vissa utomeuropeiska länder kan sådana i utlandet födda svenskar utgöra en avsevärd del av de tidiga "invandrama. Det finns exempelvis några tusen personer som är födda i USA på 1920- och 1930-talen av svenskar som hade utvandrat dit, och som korn till Sverige när föräldrarna återvände. De har svenska föräldrar och har bott i Sverige praktiskt taget hela sitt liv, men räknas i statistiken som invandrare" eftersom de föddes i utlandet. Av de i Sverige bosatta utländska medborgarna är en avsevärd del födda i Sverige, 1995 gällde detta 17 procent, dvs. drygt 90 000 personer. Dessa är således inte invandrare i den meningen att de själva invandrat.

Förmodligen uppfattar många en invandrare som en person som flyttar från ett land till ett annat för en varaktig bosättning. Som har framgått av föregående kapitel överensstämmer inte detta med den statistiska redovisningen, där alla som blivit folkbokförda i Sverige betraktas som invandrare, oavsett om vistelsen är temporär. Bland de utrikes födda, liksom bland utländska medborgare, finns alltså ett antal personer som avser att eller som i verkligheten kommer att stanna i Sverige endast ett eller ett par år. I fråga om nordbor rör

"invandrarna" i den svenska befolkningen avgränsningar och definitioner

-

Figur 5.1 Utrikes födda personer år 1994 efter vistelsetid iSverige.

20- 10-19 5-9 3-4 0-2

l l l l I

0 200 000 400 000 600 000 800 000 1 000 000

Källa:Statistiskacentralbyrån

det sig ofta även om kortare perioder. Av de personer som invandrade till Sverige under 1970-talet hade ungefär hälften åter lämnat landet inom en tioårsperiod. Av alla utrikes födda personer har 40 procent varit i Sverige i minst 20 år och mer än hälften i minst 10 år medan det bara är drygt en fjärdedel som har varit i Sverige en kortare tid än fem år. Figur 5.1 Man kan ifrågasätta det meningsfulla i att kalla personer som har levat i Sverige i decennier för "invandrare".

De svårigheter som många gånger förknippas med ett invandrarskap, dåliga kunskaper i svenska, ovana vid svenska levnadsförhållanden, brist sociala kontakter utanför den egna gruppen etc. präglar framförallt den första tiden i Sverige. Det är lätt att påvisa att det finns stora skillnader mellan de utrikes födda beroende hur länge de har varit i Sverige. I de flesta undersökningar har man kunnat konstatera att de utrikes födda personerna som har varit i Sverige en längre tid uppvisar allt ñer likheter med den infödda befolkningen. Detta gäller t.ex. sysselsättning, inkomst, bostadsförhållanden och med all sannolikhet också deltagande i politiska val m.m. Det är också under de första 5-10 åren som den geografiska rörligheten bland invandrare är stor, det gäller såväl återutvandring från Sverige som rörligheten inom landet. Vid utformandet av den framtida politiken finns således skäl att skilja nyligen invandrade personer, som kan behöva stöd för att underlätta övergången till ett liv i Sverige, och personer som har varit i Sverige under en längre tid och vars tillvaro olika sätt stabiliserats. Detta skulle också kunna bidra till en i flera avseenden önskvärd minskad användning av invandrarbegreppet. Tyvärr tillåter inte den statistik som finns tillgänglig en genomgående uppdelning mellan relativa nykomlingar och personer som varit bosatta i Sverige en längre tid, vilket kan ge missvisande beskrivningar av hur människors situation utvecklas och ett alltför onyanserat underlag för åtgärder.

Naturligtvis är det så att personer som har invandrat till Sverige även efter en lång tids vistelse kan ha behov och önskemål som skiljer sig från befolkningens ñertal. Det kan gälla t.ex. kulturutbud på annat språk än svenska,

Tabell 5.1 Befolkningen i Sverige 1995 efter födelseland och medborgarskap.

Medborgarei

Källa:Statistiskacentralbyrån

tidningar och böcker som utges andra språk, undervisningen i eller ett annat språk för barnen, socialt umgänge med personer med samma kulturella tillhörighet eller religion etc. Som delvis framgår även av den följande framställningen är det mycket svårt att dra någon klar skiljelinje mellan den infödda och den invandrade befolkningen när det gäller språkanvändning och kulturella behov. En stor del av den invandrade befolkningen lever i familjer med i Sverige födda personer, och likaväl som den invandrade personen deltar i svenskspråkig verksamhet kan den i Sverige födde personen deltaga i det kulturliv som en inflyttad grupp har utvecklat i Sverige. Det finns inte något givet samband mellan det faktum att en person har invandrat och hennes kulturella och sociala konsumtionsmönster, även om flertalet personer som anser sig tillhöra en språklig eller kulturell minoritet i Sverige är födda utomlands.

Någon vedertagen definition av vem som är att betrakta som invandrare finns således inte. Begreppet kan användas och används på flera olika sätt,

- ofta för att täcka in en mycket heterogen grupp märmiskor. I detta betänkande används inte en enda deñnition. Det skulle av flera skäl vara omöjligt, bl.a. för att redovisningar och analyser styrs av de avgränsningar och definitioner som redan gjorts i statistik och annat underlagsmaterial som kommittén använt. Däremot har kommittén så långt möjligt försökt precisera vilken kategori invandrare som avses i olika sammanhang, även om detta ibland kan bli språkligt tungt. I övrigt har kommittén undvikit att tala om "invandrama" i bestämd form, då detta för tanken till en avgränsad homogen grupp, för att i stället tala om invandrare i obestämd form eller personer med invandrarbakgrund eller liknande. Hur invandrarbegreppet bör hanteras i framtiden, i första hand i den offentliga sfären, är en annanfråga, som kommittén återkommer till i sina förslag till framtida politik.

"invandrarna" i den svenska befolkningen avgränsningar och dejinitioner

-

Figur 5.2 ISverige bosatta utrikes födda personer 1950-1994.

- övriga

sien

i

800 000 - -

Sydamerika.

Nordamerika 650000

600 000 -Afrika i

-

I: ÖvrigaEuropa

2 Wie

400 000 -

200 000

1950 1960 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Källa:Statistiskacentralbyrån

5.2 Utrikes födda och utländska medborgare i Sverige

Sverige hade vid slutet av 1994 drygt 8,8 miljoner invånare. Av dessavar mer än 900 tusen, eller l 1procent, födda i ett annat land. Drygt hälften av dessavar utländska medborgare. En procent av dem som var födda i Sverige var utländska medborgare. Tabell 5.1

Antalet i Sverige bosatta i utlandet födda personer har ökat starkt under de senaste decennierna. Antalet ökade starkt i slutet av 1960-talet genom en omfattande invandring främst från Finland men även från Sydeuropa. Sedan

ökningen liten fram till 1985. Figur 5.2 Under den senastetioårsperioden var har emellertid antalet åter ökat starkt, i absoluta tal räknat mer än under någon tioårsperiod tidigare. Speciellt stor har ökningen varit av personer födda i utomeuropeiska länder. Under de senaste åren har merparten av dem som invandrat kommit från f.d. Jugoslavien. Även dagens debatt om invand-

om ringen har drag påminner om debatten i mitten av 1960-talet, då den

som sydeuropeiska invandringen var omfattande, och om den sluteti av 1960-talet med den mycket stora invandringen från Finland, har de senasteårens invandring varit exceptionellt omfattande och ställt betydligt större krav samhället än tidigare invandringstoppar.

Antalet i Sverige bosatta utrikes födda personer förändras förutom genom

Figur 5.3 Utrikes födda personer år 1994 efter vistelsetid i Sverige och födelseland.

- Norden E Europautom Norden |:I Utomeuropa Vistelsetid

Anm i Sverige

personer

538B35

0 20 40 60 80 100%

Källa:Statistiskacentralbyrån

in- och utvandring även genom dödsfall i Sverige. Genom att flertalet invandrare är unga är antalet årligen avlidna än så länge litet i förhållande till folkmängden. Om vi antar att invandringen i framtiden kommer att få ungefär samma omfattning som under 1980-talet kommer antalet utrikes födda att upp till drygt en miljon om ett par decennier, därefter kommer antalet troligen inte att stiga längre genom att antalet utrikes födda som avlider är ungefär lika stor som den förväntade nettoinvandringen.

Att invandringen har förändrats genom att numera komma från

mera avlägsna länder framstår mycket klart om man delar upp de utrikes födda efter invandringsår. Figur 5.3 Av de närmare en kvarts miljon invandrare som har varit i Sverige kortare tid än fem år kommer nästan hälften från utomeuropeiska länder, drygt 40 procent från Europa utanför Norden dvs. i flertalet fall från f.d. Jugoslavien medan endast knappt 10 procent är från de andra nordiska ländema. Bland de utrikes födda som har varit i Sverige minst 10 år är fortfarande nordboma den största gruppen och utgör nästan hälften av samtliga.

5.3¶Invandramngdomar och andra generationens

invandrare

Vid årsskiftet 1994/ 1995 fanns i Sverige drygt 600 000 barn och ungdomar i åldern 0 till 24 år som kunde ansesha "invandrarbakgrund" att själva

genom ha invandrat till Sverige eller genom att ha en eller två i utlandet födda föräldrar. Dessa senare som i Sverige något oegentligt brukar kallas för andragenerationens invandrare de är alltså födda i Sverige och

- har oftast en starkare anknytning till Sverige än något utländskt land utgör drygt två

-

"Invandrarna " i den svenska befolkningen avgränsningar och definitioner

-

Figur 5.4 Barn och ungdomar 0-24 år med "invandrarbakgrund" år 1994.

140 000

120 000 Födda i utlandet

I: Utom Europa

10° 00° Övriga

j Europa

l Norden

80 000

Födda i Sverige

60 000 med förälder trån

|: Utom Europa

40 000 Övriga

K Europa

i Norden

20 000

0-4 5-9 10-14 15-19 20-24

Källa:Statistiskacentralbyrån

tredjedelar av alla barn och ungdomar med invandrarbakgrund. Om man jämför de i utlandet och de i Sverige födda bamen efter ålder och varifrån de härstammar finner man att antalet i Sverige födda barn med nordisk eller europeisk anknytning är ungefär lika stort i de olika åldersklasserna, medan antalet barn med anknytning till ett utomeuropeiskt land ökar mycket kraftigt i de yngsta åldersgruppema. Figur 5.4

Det finns flera sätt att belysa den andra generationen statistiskt. Dels har man numera i folkbokföringen uppdaterat personbanden med uppgifter om föräldrarna för alla personer födda 1941 eller senare, vilket gör det möjligt att redovisa hela den efter andra världskriget födda befolkningen efter de biologiska föräldrarnas födelseland. Dels brukar man använda sig av de uppgifter om s.k. sarnbandsperson, alltså i fråga om bam vårdnadshavare, som ñnns i personbanden. Detta gör det möjligt att redovisa barn upp till 17 års ålder efter de vuxna personer de lever hos. Om föräldern vårdnadshavaren är ogift kan man inte redovisa den andra föräldern. Antalet andragenerationsinvandrare är något större enligt den första statistiken, förmodligen beroende att barn i splittrade familjer som bor hos den i Sverige födde föräldern kommer med i den statistiken men inte i den andra typen av statistik. Uppgifterna i det följande avser information om föräldrarnas födelseland enligt personbanden, inte vilka vuxna barnet för närvarande lever hos.

SOU 1996255

Figur 5.5 Andragenerationsinvandrare år 1994 efter ålder.

D3G 100% E

.2

å 20 000 å

80%

:O

é

S 15 000 60% å

ä

å 10 000 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 40%

- - - - - - -

d

E

å 5000 20% . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. m

0 llllIIIIIIIIII1|II1IIIIIIIIII1|I1I11Illllllllllllllll 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Ålder1994 1994 1984 1974 1964 1954 1944 Födelseår

Källa:Statistiskacentralbyrån

I slutet av år 1994 fanns i Sverige 676 000 personer födda 1941 eller senare som har eller hade minst en i utlandet född förälder. Antalet barn i åldrarna 0-4 och 5-9 år är betydligt större än i åldersgruppema från 10 år och uppåt. Delvis kan detta vara en effekt av de senaste årens stora invandring, men troligtvis kommer antalet barn i dessa åldersklasser att reduceras genom utvandring och närma sig värdet för åldersklassen 10-14 år om några år. Bland utländska medborgare som utvandrar från Sverige är cirka 15 procent födda i Sverige. Två tredjedelar av de aktuella personerna har även en i Sverige född förälder. Figur 5.5 Begreppet andragenerationsinvandrare kan alltså ifrågasättas även av denna anledning.

Om man betraktar den andra generationen" efter föräldrarnas födelseland med uppdelning Världsdelar visar det sig att föräldrar från Norden och övriga Europa var helt dominerande fram till mitten av 1960-talet. Figur 5.6 I början av den redovisade perioden finns ett relativt stort inslag av barn med en i Nordamerika född förälder. Det är här alltså fråga om barn till de tidigare omtalade i USA födda barnen till utvandrade svenskar och som senare återvände till Sverige tillsammans med föräldrarna. Genom att de i folkbokföringen anges som födda i USA kommer de med i statistiken som invandrare och deras barn som "andragenerationsinvandrare.

"Invandrarna " i den svenska befolkningen avgränsningar och definitioner

-

Figur 5.6 "Andragenerationsinvandrare" år 1994 efter ålder och ursprungsland.

100%

Asien

80%

Sydamerika

60% Nordamerika

Afrika

ÖvrigaEuropa

40%

Utomnordiska

EU-länder95

20%

Norden

0%

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Ålder

Källa: Statistiskacentralbyrån

Om man bortser från i Nordamerika födda föräldrar är det först omkring 1970 som det utomeuropeiska inslaget bland andragenerationsinvandrare" blir märkbart. Sedan ökar andelen utomeuropeiska föräldrar starkt och närmar sig hälften i de yngsta åldrarna beroende de förändring av invandringen som har skett under de senasteårtiondena.

Den delen av den andra generationen som har avslutat sin utbildning och kommit ut i arbetslivet har föräldrar som har kommit till Sverige under 1960talet och tidigare. Detta innebär att barnen från de många invandrare från Sydamerika och från flera asiatiska länder som numera finns i Sverige inte har kommit upp i vuxen ålder än. Tabell 5.2 Antalet barn i högre åldrar är mycket litet för de länder som har dominerat invandringen och diskussionen om invandringens effekter under den senaste tiden. Bland de vuxna i Sverige födda personerna med en delvis utländsk härkomst dominerar de nordiska grupperna samt invandrare från övriga Europa. När det i den allmänna debatten görs uttalanden om utvecklingen för den andra generationen med exempel från utomeuropeiska invandrargmpper är det i den mån man anför

empiriskt underlag fråga om personer som har invandrat som barn, inte i

- Sverige födda personer.

Tabell 5.2 "Andragenerationsinvandrare" 1994 efter ålder med föräldrar födda i vissa länder.

Föräldrarnasförälderns 0-6 7-18 19-24 25- Summa

födelseland

Källa:Statistiskacentralbyrån

5.4¶Språkförhållanden

Vilket språk man betraktar som sitt modersmål och vilket språk använder

man i familjen är av betydelse för hur man uppfattar sig själv och sin tillhörighet till andra. Ett sätt att beskriva den invandrade befolkningen skulle således kunna vara att efter vilken språklig eller etnisk tillhörighet man själv anser sig ha. Någon nationell eller fortlöpande statistik över befolkningens modersmål eller språkkunskaper finns emellertid inte i Sverige, än mindre uppgifter om etnisk tillhörighet. Också vad gäller uppgifter om kunskaper i svenska eller andra språk för invandrare eller den svenska befolkningen saknas sådana uppgifter.

Till de undersökningar som finns om språkförhållanden hör SCB:s Under-

"Invandrarna " i den svenska befolkningen avgränsningar och definitioner -

Tabell 5.3 Personer med invandrarbakgrund efter modersmål och språk i hemmet 1984-1988.

Förstagenerationsinvandrare Andra- Alla Föddai Födda Antal sedanförsta generations- Finland utom invandringen invandrare Norden 15- 0-14 0 Modersmål:

Språk i hemmet bland dem som harannatmodersmålän svenska:

Källa:Statistiskacentralbyrån,ULF

sökningar om levnadsförhållanden ULF. I intervjuer som gjordes ULF

av åren 1984 till 1988 frågade man om modersmål och språkanvändning hemma. Tabell 5.3

Av alla s.k. förstagenerationsinvandrare sjättedel att de hade

uppgav en svenska till modersmål. Detta gällde inte bara ñnlandssvenskar utan även en del personer 5 procent födda i utomnordiska länder. Bland dessa

- - senare kan ingå ett antal estlandssvenskar, men i allmänhet bör det röra sig

om utanför Sverige födda personer med en svensk och en utländsk förälder. En majoritet av de utrikes födda talar vanligtvis svenska i sitt hem. Av andragenerationsinvandrare" uppger en mycket stor majoritet, 87 procent, att deras modersmål är svenska. Antalet andragenerationsinvandrare med annat modersmål än svenska uppskattas av ULF till 51 000 Av dessa

ca personer. uppger sedan i sin tur fyra femtedelar att de använder mest svenska i sitt hem, vilket alltså skulle innebära att antalet andragenerationsinvandrare i åldern

ULF, Undersökningar levnadsförhållanden,av genomförsavSCB löpandesedanhösten 1974.För undersökningenintervjuasnumeraårligen 0007 personeromsinaförhållanden. Frågornaväxlarmellanolikaår. Föratterhållatillräckligt storturval för enredovisningav invandraremåstemanläggaihop intervjuerfrån fleraårochtrotsdetkanmanredovisa endaststorakategoiier.Dedeñnitionersomanvändsavviker någotfrångängseanvända kategoriseringar.Frågornaomspråkställdestill allasomhadenågonföräldersomäreller hadevarit utländskmedborgare.Förentolkning avhärredovisaderesultatspelardettaförmodligenintenågonstörreroll. UppgifternahärärhämtadefrånSOS,Tema invandrare, rapportnr69, levnadsförhållanden,Stockholm1991.

Tabell 5.4 I Sverige bosatta i utlandet födda samboende personer år 1990 efter partnerns födelseland.

Antal ochandel medpartnerfödd i

Sverige Utlandet Samtliga

Antal % Antal % Antal

Gifta samboende

ogifta samboende

samtliga samboende

Källa:Statistiskacentralbyrån

16 år och äldre som vanligen använder ett annat språk än svenska i sitt hem under andra delen 1980-talet skulle ha varit 10 000 Även

av ca personer. om

sådan beräkning är mycket osäker tyder uppgifterna ett omfattande en språkbyte även bland första generationens invandrare.

5.5¶Familjebildning

En stor del av de i utlandet födda personerna i Sverige bor i hushåll tillsammans med i Sverige födda vuxna. Enligt Folk- och bostadsräkningen FoB 1990 fanns i Sverige 3 830 000 privata hushåll. I 13 procent av dessafanns en

16 år eller äldre medlem som var född i utlandet. Andelen utlandsvuxen födda i den befolkningen var samtidigt 10 procent. Av samtliga boende

vuxna i privata hushåll bodde 15 procent i hushåll med minst en i utlandet född person. Andelen hushåll med enbart i utlandet födda vuxna var samtidigt 5 procent.

I Folk- och bostadsräkningarna finns även uppgifter om samboende efter de samboendes födelseland. År 1990 fanns det drygt 400 000 i utlandet födda samboende personer. Av dessa sammanbodde 43 procent med en i Sverige född partner. Tabell 5.4

Andelen sammanboende med i Sverige född partner var högre vid tidigare folkräkningar, har sjunkit grund av den omfattande invandringen i

men

"Invandrarna " i den svenska befolkningen avgränsningar och definitioner

-

slutet av 1980-talet. Många av de samboende med en i utlandet född partner har bildat familj redan före invandringen till Sverige, medan flertalet utrikes födda som bildar familj i Sverige börjar samleva med en i Sverige född partner. Enligt en undersökning som SCB genomförde i samband med FOB 90 bildades under ett år från november 1989 till november 1990 16 175 par där minst ena parten var född i utlandet. I 69 procent av fallen var partnern född i Sverige. Bland de i Sverige födda finns naturligtvis ett antal i Sverige födda personer med invandrade föräldrar, men deras antal kan inte påverka bilden väsentligt. Slutsatsen måste bli att en så stor del av de till Sverige invandrade personerna har familjemässigt integrerats i den infödda befolkningen att den vanliga gränsdragningen mellan invandrare och svenskar, som implicit ñnns i en statistik som enbart bygger om man är född i Sverige eller utlandet, knappast motsvarar verkligheten.

Familjeförändringarkring 1990,StatistiskameddelandenBe 15SM 9301,Örebro1993.

UTVÄRDERING

När jag är klar med mina studier får jag flytta till nog ett annat land och göra karriär där. Jag vill inte flytta, men jag tror att jag kommer att bli tvungen. Det finns ju inte ens jobb åt svenskarna så varför skulle de ge jobb åt invandrarna.

Flicka 16 år från Eritrea.

Kom till Sverige

som

sexåring.

Jag vill ha kontakt med svenskar. Men hur

Man 23 år, ñykting från Kurdistan. Har bott i Sverige i tre år.

Citat hämtade från Invandrarpolitiska kommitténs intervjuer

med ungdomar

6 att utvärdera

Möjligheter

invandrarpolitiken

Enligt direktiven skall kommittén utvärdera den nuvarande invandrarpolitiken. Utvärderingen behövs dels för att kunna avgöra vilket sätt politiken kan förklara den rådande situationen för invandrare och dels för att klargöra behovet av nya övergripande riktlinjer för politiken och ñnna förslag till hur förbättringar kan ske.

Invandrarpolitiken låter sig emellertid inte utvärderas något enkelt sätt. Detta beror inte bara sådana problem som alltid föreligger vid en utvärdering och som handlar om att precisera vad som skall utvärderas, vad detta skall jämföras med, vilka data som finns tillgängliga, etc., utan till stor del också politikområdets speciella karaktär. Kommitténs begränsade spelar

resurser givetvis också en roll för utvärderingen. För att med bredd, djup och långsiktighet kunna följa utvecklingen i det i dag etniskt och kulturellt blandade Sverige och klarlägga orsaker och samband i de förhållanden man finner, behövs ett helt annat sätt att arbeta än vad som kan åstadkommas i statlig

en kommitté med ett tidsbegränsat uppdrag. Kommittén återkommer till denna fråga i sina förslag till ny politik.

Att utvärdera invandrarpolitiken är en både stor och svåravgränsad uppgift. Som redan nämnts, består invandrarpolitiken av både särskilda åtgärder och av generell politik. Den generella politiken och generella åtgärder är utgångspunkten. En utvärdering av invandrarpolitiken kan därför inte bara sikta in sig

säråtgärderna, den måste också innefatta delar av den allmänna samhällspolitiken och samhällsutvecklingen. Flera stora politikområden, t.ex.

som arbetsmarknadspolitik, utbildningspolitik och bostadspolitik, borde således beaktas i en utvärdering. Detsamma gäller invandringspolitiken, som avgör hur många och vilka som får bosätta sig i Sverige, och vissa förutsätt-

anger ningar för invandrarpolitiken. Till detta kommer, som alltid, sådana faktorer som ligger utanför den nationella politikens räckvidd, t.ex. den geopolitiska utvecklingen som påverkar ñyktingsituationen, världsekonomin och andra förhållanden i vår omvärld. Att särskilja vad som är effekterna invandrar-

av politiken och vad som är effekterna av något annat är med andra ord inte sålätt att avgöra.

Kommittén har valt en utifrån sina förutsättningar begränsad ansats. Först ges i kapitel 7 en kortfattad och översiktlig bild av förväntningarna de invandrarpolitiska målen och en del av den kritik som förts fram mot dem. Kapitlet är en av utgångspunktema för den prövning de politiska målen,

av som kommittén enligt direktiven skall göra. Denna del av utvärderingen rör således policynivån. På detta område finns tyvärr inte mycket forskning att hämta kunskap från, därför måste problematiken huvudsakligen belysas med

hjälp av vad som förts fram av olika intressenter och aktörer i den allmänna debatten.

I kapitel 8 är det i första hand individer eller grupper av individer som står i centrum för utvärderingen. I kapitlet beskrivs den invandrade befolkningens levnadsförhållanden med avseende materiella och strukturella förhållanden.

Den situation en invandrare befinner sig i beror på en mängd faktorer och omständigheter. Somliga har att göra med personen själv och hans eller hennes bakgrund, andra har att göra med förhållanden i Sverige och den politik förs. Sist inte minst blir den beskrivning som görs avhängig

som men

betraktar invandrare i beskrivningen och vem man väljer att vem man som jämföra denna invandrare med. Om man varit kort eller lång tid i Sverige,

är född i Sverige, om man har en eller två föräldrar födda i utlandet, om man

är man eller kvinna, ung eller gammal, har svensk eller utländsk om man utbildning, lång eller kort utbildning är några av de faktorer som kommittén anserviktiga att ta hänsyn till vid bedömningen av den invandrade befolkningens situation och som måste diskuteras mot bakgrund av de möjligheter och

finns i det svenska samhället. Eftersom kommittén i sina beskrivhinder som ningar i huvudsak måste utgå från existerande forskning och statistik begrän-

denna analys till de möjligheter som detta underlag ger. Vissa specialbesas

statistik har emellertid beställts för analysen. Kommittén återarbetningar av kommer i ett senare avsnitt till det framtida forsknings- och statistikbehovet. Även i kapitel 9 rör beskrivningarna huvudsakligen individer och grupper. Invandrares organisering och delaktighet är temat för kapitlet. Förutom deltagandet i egna religiösa och profana organisationer och i det politiska livet tas aspekter utanförskap och marginalisering upp.

En viktig del utvärderingen rör språkpolitiken och språksituationen. I

av kapitel 10 behandlas mål och regelsystem för hemspråksundervisning och svenskundervisning, samt belyses det finska språkets ställning.

För flyktingar och anhöriga till flyktingar, som utgjorde närmare två tredjedelar antalet invandrare de senastetio åren, är det av avgörande betydelse

av hur mottagningen och introduktionen i Sverige fungerar. I kapitel ll specialstuderas ñyktingmottagandet bland annat genom en redovisning av hur ett antal kommuner organiserat mottagandet.

För att kunna bedöma om och hur insatser kan göras för att underlätta återvandring behövs kunskaper vad i realiteten styr och påverkar

om som människors återvandring och om effekter av olika åtgärdsprogram. I kapitel 12 redovisas kunskaper och erfarenheter detta område.

Direktiven till kommittén anger även att invandringens ekonomiska aspekter skall belysas, vilket alltså inte kan sägas vara en utvärdering av invandrarpolitiken utan snarareav invandringspolitiken. I kapitel 13redovisas olika sätt att beräkna de ekonomiska konsekvenserna för staten och kommunerna av dels den nuvarande invandringen, dels av en förmodad framtida invandring

Möjligheter att utvärdera invandrarpolitiken

med olika antaganden om dess storlek och om invandrares tillträde till arbetsmarknaden.

I kapitel 14 ges en överblick av forsknings- och statistikförsörjningen och dess relevans för invandrarpolitiken. I kapitel 15 avslutas utvärderingen med en summering av den förda politikens styrka och svaghet.

7¶De invandrarpolitiska målen

7.1 Jämlikhet, valfrihet och samverkan

Målen för 1975 års politik skulle vara vägledande för utformningen av den statliga politiken olika samhällsområden och i den konkreta statliga och kommunala verksamheten. De blev snabbt relativt kända och har också åberopats när politiken setts över inom olika samhällssektorer. Medvetenheten om invandrarnas" närvaro och att hänsyn måste tas också till dem som en del av befolkningen, har med tiden fått spridning i allt större delar av den offentliga verksamheten.

Detta har skett parallellt med att man särskilt ute fältet med tiden har tillägnat sig allt mer praktiska erfarenheter av invandrare och deras livsbetingelser i Sverige. Vanligen är det i områden dit många invandrare flyttat som dessa erfarenheter och kunskaper återfinns och där den kommunala verksamheten också förändrats utifrån den nya befolkningssammansättningen. Studier gjorda bl.a. i Botkyrka utanför Stockholm visar hur lärare och bamomsorgspersonal under loppet av ett decennium har ökat beredskapen att möta mångfalden och inte bara lärt sig att hantera olikheter utan också höjt tröskeln för när de uppfattar olikhet som ett problem.

Många kom att uppfatta målen inte som vägledande utan som ett tillstånd som helt enkelt skulle råda, närmast som rättigheter. Man kan diskutera om målen var högt satta eller inte. Tolkas de som en rättighet som fullt ut och omedelbart skall kompensera för enskilda individers och etniska gruppers olika utgångslägen får målen en utopisk karaktär. Om de däremot tolkas som främst lika rättigheter och skyldigheter med kompletterande strävanden att främja likvärdiga möjligheter, ter de sig rimliga. Båda tolkningsmodellema har funnits eller mindre medvetet och tydligt förespråkade olika håll i

mer samhället. Den andra tolkningsmodellen, som anknyter till intentionerna med invandrarpolitiken, har emellertid varit den klart vanligaste.

1975 års proposition gav riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken. En del har knutit sina förväntningar på politiken till att statsmakterna använt just begreppet minoritetspolitik och förväntade sig ett aktivt engagemang för att skapa bestående minoriteter med särskilda rättigheter. I första hand har det varit personer inom den sverigefinska gruppen som har knutit sina förhoppningar den statliga politiken till begreppet minoritet. Också valfrihetsmålet har skapat förväntningar en särskild politik för etniska grupper och minoriteter, både bland olika invandrargrupper och bland många svenskar som arbetat med invandrarfrågor inom offentlig verksamhet, forskning eller media.

Valfrihetsmålet har alltsedan det kom till 1975 varit det mest omdebatterade av de tre målen.

Mot slutet av 1970-talet började invandrares höga sysselsättningsgrad minska och 1980-talet kom en rad studier om deras levnadsförhållanden. Bland annat blev det belagt att invandrare genomsnittligt hade sämre arbetsförhållanden och sämre hälsa än befolkningen i övrigt. I hög grad återspeglar detta invandrares ställning inom arbetslivet, där de oftare än svenskar har sådana monotona arbeten som ger sämre hälsa. Också skillnader i arbetslöshet mellan svenskar och invandrare noterades. Arbetslösheten var dock totalt sett mycket låg i båda grupperna. De skillnader mellan invandrare och svenskar levnadsförhållanden som dessa sjuttio- och åttiotalsstudier visade kunde i stor utsträckning förklaras med socioekonomiska faktorer. När jämförbara grupper studerades försvann skillnaderna eller de blev mycket små. De skillnader som ändå fanns tilldrog sig både intresse och ledde till olika åtgärder, men gav till en början inte anledning till att på det sätt som skedde några år senare, hävda att jämlikhetsmålet inte var uppnått eller att invandrarpolitiken misslyckats.

1970-talet kännetecknades generellt av en stark expansion av många offentliga verksamheter, både på arbetsmarknads- och utbildningsområdet och i den sociala sektorn. Expansionen motiverades bland annat av att i högre grad än tidigare kunna fånga in s.k. eftersatta, utsatta" och "resurssvaga" grupper i välfärdssystemet. Resultatet blev att invandrare ofta återfanns inom arbetsmarknadsutbildning och grundutbildning för vuxna. Det stora flertalet invandrare försörjde sig dock själva utan något särskilt stöd.

År 1980 tillkallade regeringen en ny parlamentarisk invandrarutredning, Invandrarpolitiska kommittén IPOK med uppgift att se över både invandrings- och invandrarpolitiken. Det invandrarpolitiska uppdraget blev i huvudsak begränsat till att följa upp genomförandet av 1975 årsriktlinjer och preci-

dem och då främst valfrihetsmålet. År 1984, 10 år efter riksdagssera nästan beslutet om den nya invandrarpolitiken, lade kommittén fram sitt betänkande. År 1986 tog riksdagen ett nytt invandrarpolitiskt beslut.

Det nya riksdagsbeslutets betydelse låg framför allt i att man, efter ett tiotal år med ibland mycket långtgående tolkningar och förväntningar minoritetspolitik och valfrihet för invandrade grupper i det svenska samhället, på flera sätt skruvade ner förväntningarna. Riksdagen konstaterade att "invandrargrupper inte var minoriteter i folkrättslig mening och att endast samer och tornedalsfinnar var att betrakta som inhemska minoriteter i Sverige. Utan närmare kommentar kallade regeringen sin proposition som låg till grund för riksdagsbeslutet "Invandrarpolitiken", att jämföra med motsvarande proposition år 1975 som talade om Invandrar- och minoritetspolitiken.

Många menade att riksdagsbeslutet innebar en kursändring. I själva verket fastställde riksdagen i huvudsak de ursprungliga riktlinjerna bland annat genom att lyfta fram formuleringar som fanns både i 1975 års riksdagsbeslut

De invandrarpolitiska målen

och i förarbetena, och som många med tiden tenderat att bortse från. Riksdagen preciserade exempelvis valfrihetsmålet så "att det innefattar respekt för den enskildes identitet och integritet samt möjligheter att utveckla det egna kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som i det svenska samhället gäller för mänsklig samlevnad. I samband med att riksdagen noterade att Sverige blivit mer etniskt mångskiftande underströk den att behovet av en gemensam referensram och ett gemensamt språk ökat.

Riksdagen bekräftade i övrigt huvudlinjen att invandrares behov skall tillgodoses inom ramen för den allmänna politiken och inte genom säråtgärder. I propositionen lyftes "goda etniska relationer" fram på ett sätt som under en tid gjorde att formuleringen kom att betraktas som ett fjärde invandrarpolitiskt mål. Att etniska relationer togs upp hängde bland annat samman med att en särskild utredning, Diskrimineringsutredningen, vid slutet av 1970-talet fått i uppdrag att analysera och komma med ett samlat program mot fördomar och diskriminering etnisk grund. Propositionen innehöll ñera förslag som rörde diskriminering, bl.a. inrättande av en diskrimineringsombudsman.

Under senare hälften av 1970-talet skedde en invandring av assyrier/syrianer från Mellersta Östern. Erfarenheterna denna invandring blev de

av en av utlösande faktorerna till en förändring av synen mottagandet av invandrare. Fokus skiftade från kompletterande insatser för människor som själva skaffat sig arbete och bostad till en helhetssyn den invandrades situation. I utformandet av åtgärder inom den sociala sektorn och andra håll korn en metodutveckling i gång, där många fann att det antropologiska kulturbegreppet var användbart, just därför att det bidrog till en helhetsförståelse. På samma gång som detta ledde till viktiga insikter och förståelse bar denna fokusering kultur risken för vad många

forskare kallar kulturisering. När tolkning av problem övergår från socioekonomiska och situationsbundna förklaringar till kulturrelaterade, ligger det nära till hands att hitta förklaringama till problemen hos invandraren själv, det är han eller hon som inte passar in, det är kulturen som är ett hinder osv. Beläggen för en tämligen spridd och ibland långtgående kulturisering bland olika aktörer i samhället är många.

Riksdagsbeslutet 1986 grundades utredningar som genomförts innan asylinvandringen vid mitten av 1980-talet började öka och i Hera avseenden radikalt kom att förändra premissema för politiken. Det stora och ökande antalet människor som togs emot, de långa väntetidema, de minskande möjligheterna till egen försörjning är några av de faktorer som utmanade både invandrarpolitiken och samhällspolitiken i stort. Flyktingmottagandet ledde flera sätt till omorganisationer av den offentliga apparat som byggts upp under 1970-talet. Med asylinvandringen korn också ett helt nytt statligt ersättningssystem till kommunerna, den kanske största säråtgärden för invandrare sedan 1970-talet om än av ett annat slag än de säråtgärder som tidigare nämnts.

-

Asylinvandringen startade snart en diskussionen bland de invandrare som varit länge i Sverige, oftast med invandrarorganisationema som språkrör, som

gick ut att invandrarpolitiken var bortglömd. Allt handlade om ñyktinginvandringen och ñyktingmottagandet och de äldre invandrargruppema fick varken uppmärksamhet eller resurser, menade man. Inom SIV skedde vissa omfördelningar av resurser till följd av flyktinginvandringen och det blev helt klart svårare för dem som hade andra intressen och behov än nyanlända ñyktingar att konkurrera med flyktingfrågoma. Till detta kan sannolikt också läggas besvikelsen över att minoritetsbegreppet försvann från dagordningen och inte minst tidsfaktoms betydelse. Mot senare hälften av 1980-talet

- hade det gått över tio år sedan de övergripande målen formulerades. Många hade varit i Sverige flera årtionden, en ny generation hade vuxit upp i Sverige, åtskilliga hade gift sig med en svensk. Kort sagt började det bli svårt för stora grupper att identifiera sig med de problem och de frågor som hörde flyktinginvandringen till, något som också kommit fram i de olika sammanhang där invandrarorganisationer, äldre och nyare, har mötts. Men det blev också allt svårare för många att över huvud taget identifiera sig med begreppet invandrare.

7.2¶Begreppen mångkultur och integration

Debatten och intresset för de s.k. invandrarfrågoma under de första tio åren efter 1975 relaterades alltså ofta till två av de tre målen. Det tredje målet, samverkan har inte varit kontroversiellt och sällan rönt något intresse. Ofta har det hänvisats till som ett instrument att nå de övriga målen med.

Som redan sagts, har det varit valfrihetsmålet som väckt det största intresset. Med valfrihetsmålet som referenspunkt har en rad olika ståndpunkter förts fram. Om man bortser från dem som med valfrihetsmålet som hjälp hävdat att svenska värden är i och fara och att invandrare har större valfrihet än svenskar, har det handlat om att valfrihetsmålet på ett eller annat sätt inte har infriats. Med svenskar ojämlika levnadsförhållanden, diskriminering, fördomar i majoritetsbefolkningen och missnöje med att inte få ett tillräckligt erkännande och stöd för den egna etniska gruppen, är exempel på vad som förknippats med bristande uppfyllelse av valfrihetsmålet. I propositionen Aktiv flyktingoch immigrationspolitik prop. 1990/91 195,: som drogs tillbaka av den nytillträdande regeringen 1991, ansågden ansvariga ministern att det var en oframkomlig väg att ytterligare försöka precisera valfrihetsmålet. Hon förordade i stället en fördjupad diskussion om hur Sverige skulle kunna bli ett mer jämlikt och generöst mångkulturellt samhälle, ett sätt att tala om Sverige som började bli vanligt.

Sedan dess har "mångkultur och det mångkulturella samhället använts allt flitigare i den offentliga debatten, i forskarrapporter och som en referenspunkt för åtgärder. Ofta, men inte alltid, används mångkulturellt synonymt med mångetniskt. Somliga har menat att idén med att beskriva Sverige som

De invandrarpolitiska målen

mångkulturellt har varit just att begreppet innefattar ñer dimensioner än den etniska.

När IPOK i sitt betänkande om invandrarpolitiken gjorde sig en vision om framtiden, trodde kommittén inte att Sverige skulle komma att bli ett mångkulturellt samhälle, i varje fall inte i bemärkelsen att landet skulle komma att bestå av ett antal distinkta grupper med olika språk och kulturer. För att en invandrad minoritet skall bestå och existera under lång tid krävs en geografisk och yrkesmässig koncentration som knappast kan bli aktuell i Sverige. Ytterligare förutsättningar är att grupperna är tillräckligt stora och att gruppen kontinuerligt fylls genom nyinvandring och att man i stor utsträckning gifter sig med någon i den egna gruppen, ansåg utredningen.

Denna syn gruppers överlevnad sammanfaller med den etablerade forskningens. Forskarna menar att invandrade grupper ofta försvinner som sammanhållna etniska och språkliga grupper redan efter ett par generationer och sällan överlever fyra, för såvitt inte gruppen utsätts för ett stort yttre tryck som ökar den inre sammanhållningen. Den zigenska gruppen brukar tas som ett exempel detta.

Alla de sätt som "mångkultur och mångkulturellt samhälle används på, i Sverige och i andra länder, gör det uppenbart att begreppen inte bara definieras på olika sätt, t.ex. inom forskningen. Det används också såväli det vardagliga som det offentliga samtalet det mest skiftande sätt ofta tämligen

oreñekterat, men nästan alltid som något eftersträvansvärt och positivt, åtminstone i Sverige. I andra länder, t.ex. de anglosaxiska finns också en stark kritik av vad man kallar den mångkulturella retoriken eller, ännu skarpare, den nya rasismen. Vad man då ofta syftar på är dels att en ensidig betoning av invandrares kulturella identitet generellt sett leder till ett diskriminerande utpekande av olikhet dels att åtgärder för att ge utrymme för invandrares kulturer tenderar att göras bekostnad av åtgärder mot ekonomiska och andra strukturella olikheter. Ett annat kännetecken är att begreppen huvudsakligen tycks användas för beskriva något som rör invandrare.

Att forskarvärlden inte uppvisar en enda och enhetlig definition är inte oväntat, snarare självklart. För forskaren är definitioner av begrepp en del av själva forskningen och analysen. Olika definitioner av begrepp ger olika infallsvinklar till det som skall studeras.

I det offentliga samtalet, som kan bli grund för utformandet av politik och åtgärder, kan det bli mycket förvirrande när stor oklarhet råder om vad begrepp står för. I dag efterfrågas därför ofta, liksom det tidigare gjordes när det gällde valfrihet", en definition av mångkultur och mångkulturellt samhälle". Men det finns alltså inte en definition som kan skiljas ut som varande den "rätta.

Härbehandlasintefråganominhemskaminoriteter,i Sverigesfall samerochtomedalsfmnar.Dettaharinteingåtti kommitténsuppdrag.

Forskare brukar skilja mångkultur som mål eller ideologi och mångkultur som en beskrivning. Att sätta upp mångkultur som mål anses som inte helt oproblematiskt. Det skulle, om man menar etnisk mångkultur, vilket vanligen är fallet, sannolikt kräva både kvotering och behov att ett tillskott, t.ex. genom nyinvandring, till sådana grupper som av någon anledning riskerar att försvinna, för att målet skall kunna upprätthållas. Om ett mångkulturellt samhälle skulle sättas upp som den bästa typen av samhälle skulle för övrigt värnandet om ursprungsbefolkningar vara i fara.

Kommittén har för sitt förslag till ny politik valt, det som ofta förordas bland forskare, nämligen att använda mångkultur som ett beskrivande begrepp. Det har till att början den fördelen att det kan användas som en beskrivning av hela samhället inte bara av de delar av befolkningen som så ofta klumpas samman under begreppet invandrare. Mångkultur görs därigenom till en samhällsfråga och inte till en invandrarfråga. Det mångkulturella samhället definieras sedangenom att det uppfyller vissa kriterier. Kommittén anser att den etniska, språkliga och kulturella mångfald som finns i befolkningen, och den spridning av personer med utländsk bakgrund som finns i landet är tillräckliga kriterier för att beskriva Sverige som mångkulturellt. Kommittén menar därmed också att begreppet mångkulturellt innehåller mer än en etnisk dimension.

Av en sådan beskrivning av Sverige följer inte självklart hur staten och samhället skall förhålla sig till mångfalden eller vad som skall göras bara att

ett förhållningssätt behövs och att mångfald måste få betydelse för politiken och åtgärderna i samhället. Hur detta skall ske fråga alltid, med

är en som utgångspunkt i ett samhällets grundläggande värden och historia, måste vara föremål för kontinuerliga diskussioner och ställningstaganden i den demokratiska processen. Särskilt viktigt i detta sammanhang är att det demokratiska systemet förmår återspegla samhällets mångfald.

Integration är ett annat numera ofta använt begrepp som i likhet med mångkultur har getts och ges de mest skiftande innebörder. När invandrarpolitiken utformades sjuttiotalet hade man behov att ta avstånd från det tidigare rådande synsättet att invandrare så snart som möjligt skulle assimileras, göras till svenskar, och integration betecknade till en början motsatsen till assimilation. I Invandrarutredningen talade man inte om integration utan om anpassning till att leva i Sverige, men utan att behöva bli svensk. När man började använda begreppet integration var det för att uttrycka ambitionen med jämlikhetsmålet. För att visa att det handlade om sociala, ekonomiska och civila rättigheter och möjligheter talade man ibland om strukturell integration".

Mot slutet av 1980-talet blev det allt vanligare att använda begreppet integration och det blev ofta en synonym till invandrarpreñxet. Invandrarpolitik kallas ibland integrationspolitik och invandrarfrågor blir integrationsfrågor. Men detta är inte det enda sättet begreppet integration används på. Här liksom

De invandrarpolitiska målen

när det gäller mångkultur fylls ordet med lång rad innebörder, många

en motstridiga. "Integration", uppnådd eller brist på, används för att beskriva situationen för invandrare arbetsmarknaden, möjligheten att välja sin kultur, för att beskriva de etniska relationerna i samhället och mycket annat. För en del är inte heller integration en motsats till utan liktydigt med assimilation. Under senare år har ansträngningama att förbättra den för många invandrare svåra arbetsmarknadssituationen ofta uttryckts i termer av att integrationen måste förbättras.

Även detta begrepp har rönt ett intresse inom forskarvärlden och resonemanget ovan om begreppet mångkultur är till stora delar överförbart begreppet integration. Kommittén är följaktligen medveten om svårigheterna att entydigt definiera integration och har därför valt att använda det med viss försiktighet och, där det varit lämpligt, precisera vad som avses i stället för att använda det. Ofta går det utmärkt att beskriva intentioner, processer och förhållanden utan att använda begreppet integration. I den mån begreppet behövs förefaller det kommittén mest lämpligt att begränsa användningen till det som rör strukturella förhållanden. Politik och åtgärder syftar till inte-

som gration skulle då vara liktydigt med att med den övriga befolkningen lika

ge rättigheter och möjligheter och utforma åtgärder som syftar till jämlikhet

men med friheten att vara olik.

Integration kan inte användas som beskrivning av ett tillstånd. En absolut jämlikhet existerar inte och valfriheten kommer alltid att ha sina begränsningar. Inte heller bör man göra invandrare till objekt genom att använda uttryck som integrera invandrare eller integrationen invandrare. Stat

av och kommun kan endast ge individer infödda och invandrade goda förut-

- sättningar att lyckas i livet. Det är individen, familjen, eller själv

gruppen som medvetet eller omedvetet "väljer att låta sig integreras.

Integration är en process och anger en rörelseriktning som i tämligen stor utsträckning går att registrera och utvärdera sålänge mätningen rör i snäv

som bemärkelse strukturella förhållanden, som t.ex. situationen på arbetsmarknaden, det politiska deltagandet och hälsotillståndet. Så snart man vill väga andra faktorer, som t.ex. graden kulturell valfrihet, blir emellertid utvärde-

av ringen av integrationsprocessen komplicerad.

mer

8¶Levnadsförhållanden

Människors identitetsmönster, språk, kultur och förhållningssätt till andra förvärvas under socialisationsprocesser som är förbundna med lokala arenor, platser. Det är platsen där individen får fotfäste i tillvaron, hon lär sig

som behärska praktiska rutiner och kulturella koder, lär sig att se, förstå och kommunicera med medmänniskan, att känna empati och visa ansvar.

För den som flyttar medför platsbytet att förutsättningarna för mänsklig samvaro förändras. För den som flyttar långt, över språk- och bredare kulturgränser, och kanske lämnar viktiga delar av ett tidigare sammanhang bakom sig, innebär flyttningen normalt att socialisationsprocessen i viss, kanske till och med stor, utsträckning måste upprepas. Denna omlärning sker då inte med barnets mer eller mindre oskrivna blad som underlag utan med den

vuxnes erfarenheter och blockeringar som utgångspunkt. Att detta kan svår

vara en process för den enskilda individen är väl omvittnat.

Även omställningen livet för den enskilda invandraren kan svår

om av vara och problematisk, har sannolikt den primära målsättningen med flyttningen nåtts av en stor majoritet av invandrarna. För den utblottad lämnat krigets

som Bosnien, flytt det terrorbombade Kurdistan eller förenat sig med en anhörig i Sverige, kan fördelarna med flytten trots allt vara stora även den ett

om ur invandrarpolitiskt perspektiv skulle kunna betraktas ett misslyckande.

som

Detta perspektiv, dvs. om invandraren fått det bättre eller sämre efter flyttningen, är en relevant fråga för invandringspolitiken. Men med invandrarpolitiken som utgångspunkt är huvudfrågan en annan. Levnadssituationen för i Sverige bosatta personer bör bedömas med svensk måttstock och inte i de hundratals måttsystem som eljest skulle aktualiseras. Det är med denna svenska måttstock, utstakad och preciserad i de invandrarpolitiska och socialpolitiska målen, som detta avsnitt tar sin utgångspunkt.

Om man utgår från socialisationens lokala karaktär tydligare den

ser man risk för sociala spänningar och socialt sönderfall som kan följa av att centrala samhällsarenor och mötesplatser, som arbetsmarknad, boende, föreningsliv och politik, separarerasetniskt. Når skillnaderna i livsvillkor, lokal kultur och de erfarenheter människor gör i olika lokalsamhällen vidgas, kan också sammanhållningen i samhället och de samhällsbärande institutionemas legitimitet komma att försvagas.

Den sociala situation som beskrivs i detta avsnitt är mångfacetterad. Många invandrare lyckas väl i Sverige medan andra möter stora svårigheter. Under det senaste decenniet har emellertid en skrämmande utveckling skett. Det mesta tycktes länge rätt håll för människor. Levnads-

stora grupper av standarden steg, om än långsamt, och sysselsättningsnivå och inkomster

utjämnades mellan olika befolkningsgrupper. På senare år har denna tendens brutits. Läget centrala samhällsarenor, som arbete, boende och politisk makt är sådant att knappast ens ett pessimistiskt scenario gjort vid mitten av 1980-talet skulle ha träffat särskilt rätt i en beskrivning av dagens faktiska situation.

I den följande situationsbeskrivningen kommer variationsmönster i den invandrade befolkningens levnadsvillkor att belysas så långt detta är möjligt utifrån data och kunskapsläge, ofta efter invandringsperiod, nationellt ursprung, kön och ålder. Till avsnittet 8.1, Arbetssituationen och försörjningen, förs lägesbeskrivningar av invandrares situation arbetsmarknaden; förvärvsfrekvenser, arbetslöshet, yrkesfördelning, egenföretagande, utbildning och inkomster. Även människors försörjning i huvudsak baseras

om arbete har många invandrare under senareår varit beroende av transfereringar över den offentliga sektorn och avsnittet redogör översiktligt också för utvecklingen vad gäller socialbidrag och förtidspensionering. Perspektivet är i detta kapitel individens situation, vilket innebär att t.ex. effekter av transfereringar för den offentliga sektorns ekonomi redogörs för annan plats i betänkandet. I avsnitt 8.2, Hälsa, redogörs för vissa hälsoaspekter av betydelse för den invandrade befolkningen och under rubriken 8.3 Boendet beskrivs situationen

bostadsmarknaden, främst vad gäller olika befolkningsgruppers fördelning

upplåtelseformer. Effekterna av boendesegregeringen belyses med ett exempel skolsegregeringen i Malmö kommun. Eftersom en del av den aktuella koncentrationen av i synnerhet nya invandrare till de större städernas s.k. miljonprogramområden skett genom sekundärñyttningar inom landet, beskrivs också den inrikes geografiska rörligheten i en särskild del av detta avsnitt.

Om samband mellan arbete, utbildning, inkomster och boende skall klarläg-

räcker sällan de tryckta statistiska sammanställningarna som underlag. gas Medan dessaofta lämpar sig för en situationsbeskrivning av en aspekt vid en tidpunkt t.ex. olika antal och andelar av befolkningen inom skilda

gruppers geografiska områden och kön, fördelning näringsgrenar, yrken, och

per socioekonomiska grupper kan materialet sällan analyseras utifrån kombinationer av variabler och än mindre kan dynamiska aspekter förändring över

tiden för grupper av individer och hushåll kartläggas. Eftersom just detta är

önskvärt för att förlopp och svårigheter skall kunna belysas kommer avsnittet att kompletteras med resultat vunna inom ramen för en större longitudinell undersökning, där Statistiska Centralbyråns individbaserade statistik sammanställts ett för den dynamiska analysen lämpligt sätt

Av statistiska skäl refereras till invandrade personer efter härkomstland

Dennadatabas,ikällhänvisningamabenämndSOCGEOMOB,innehålleravidentifierad informationför 1980,1985och 1990för drygt300000hushåll,varavca.65 000meden ellerflerautlandsfödda.

levnadsförhållanden

Figur 8.1 Ålders- och könsstandardiserat index för andelen förvärvsarbetande utländska medborgare åren 1950-1994. Index för totalbefolkningen är 100.

FOB50

11° "

FOB60

90 --

ao --

70-

60 --

$

19s6"""19s6

D

Källa:Invandring,sysselsättningoch

ekonomiskaeffekter, Ds 1995:68

födelseland eller medborgarskap, ett faktum som döljer den etniskt blandade befolkning som kommer från länder som Iran, Turkiet, Libanon m.ñ. länder. Det saknas statistiskt underlag för analyser baserade på uppdelningar efter t.ex. religionstillhörighet eller etnisk grupp.

8.1 Arbetssituationen och försörjningen

Sysselsättningsläget I en relativt nyligen genomförd studie dras slutsatsen att många de arbets-

av kraftsinvandrare och östeuropeiska flyktingar som anlände till Sverige under den första efterkrigsperioden, särskilt under 1950- och 1960-talet, nådde snabba framgångar. Detta gäller särskilt sysselsättningsnivåer och inkomstutveckling, men också acceptans i det svenska samhället.

Under 1950- och l960-talen samt början av 1970-talet hade de utländska medborgarna i allmänhet en högre åldersspeciñk förvärvsgrad än den svenska befolkningen. Figur 8.1 Vanligen var arbetslösheten till en början jämförbar för utländska och svenska medborgare, men periodvis troligen lägre bland de förstnänmda. Mot slutet av 1970-talet inträdde en försämring och trots 1980talets högkonjunktur bröts inte utan förstärktes trenden mot allt sämre arbets-

Figur 8.2 Andelen förvärvsarbetande i åldern 20-64 år efter födelseland och kön år 1993. Personer födda i Sverige, samtliga utrikes födda, samt de 30 största grupperna i Sverige

av personer födda i ett visst land, kvinnor i den vänstra delen av figuren, män i den högra.

0%10%20°/-307040%50/-EW.70V:50/-90701007: 0%HW:20%30/-40750/-60/70%80/-QfP/u1007. Sverige Sverige Finland Österrike Estland Tyskland ömma Estland Tyskland Danmark OM Finland Danmark Tjeckoslovakien Tjeckoslovakien Storbritannien Storbritannien Norge Ungern Unuem Polen Indien Korea.Republiken Italien Samtligautlandet Polen Italien Spanien Chile Frankrike Frankrike Chile Thailand Samtliga Rumänien Rumänien Indien Jugoslavien Spanien USA USA Korea.Republiken Jugoslavien Turkiet Sovjetunionen Sovjetunionen Kina,Folkrep. Grekland Etiopien Kina,Folkrep. Grekland Thailand Turkiet Etiopien Iran Syrien Syrien Iran Libanon Libanon trek Irak Somalia Somalia 1D/c2U/ø3W4U%50'/-60'/-70%B0%90%100°h0%10% 50%60%70V-80/-

Källa:Statistiskacentralbyrån,ÅRSYS

marknadsdeltagande för utländska medborgare.

Även också de tidiga arbetskraftsinvandrama, särskilt kvinnorna, fått om vidkännas försämrade villkor i form av stigande arbetslöshet, förtidspension

till följd av förslitningsskador och försämrade relativa inkomstpositioner, är

situationen än sämre för invandrare som kommit till Sverige under 1980- och

1990-talen. Situationen för de naturaliserade svenskarna, dvs. för dem som

medborgarskap, dock markant bättre. År 1994 hade denna kategori bytt är

index 89 i den åldersstandardiserade beräkningen av sysselsättningsfrekven-

att jämföra med de utländska medborgarnas 62 och totalbefolkningens sen,

100.

Bakom dessa genomsnitt döljer sig stora skillnader mellan hur olika del-

av invandrade personer lyckats etablera sig på arbetsmarknaden. grupper Medan över 70 procent av de i Sverige födda männen i åldern 20-64 år

förvärvsarbetade 1993 var motsvarande andel för män födda i Irak eller Soma-

lia mindre än 25 procent. Figur 8.2 Utvecklingen över tiden för grupper med

olika födelseländer följer i stort sett den för hela befolkningen. Några grupper

som i huvudsak består av relativt nyinvandrade personer, t.ex. iranier och

Levnadsförhållanden

Figur 8.3 Andelen förvärvsarbetande i åldern 20-64 år 1985-1993. Hela befolkningen samt personer födda i vissa länder.

Förvärvsarbetande 90% 80%

Helabefolkningen 70°/°

Finland 60%

Chile 50%

F.d. Jugoslavien 40% Turkiet

30%

han 20% 10% 0%

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Källa:Statistiskacentralbyrån,ÅRSYS

chilenare, ñck vid högkonjunkturen i slutet åttiotalet en gynnsammare sysselsättningsutveckling än totalbefolkningen, medan andra uppvisade sjunkande förväwsfrekvenser även under denna period, t.ex. personer födda i Turkiet eller f.d. Jugoslavien. Figur 8.3 Skiljelinjema kan dock dras även efter andra kriterier än födelseland. En

Tabell 8.1 Arbetskraftsstatus år 1992 för utrikes födda personer med olika vistelsetid i Sverige Åldersstandardiserade värden. Procent.

Källa:Ekberg,Sysselsättningoch arbetsmarknadskarriär,HögskolanVäxjö 1993

Figur 8.4 Inkomst av lön, näringsverksamhet och kapital för gifta/sambeskattade invandrartamiljer med barn båda invandrare år 1993, efter vistelsetid. Åldersstandardiserade indexvärden, där svenska familjer: 100.

- 20år

0-19

:l 5-9 150

l: 2-4

.

l: 0-1

- Samtliga

Norden EU-länderna ÖvrigaEuropa Utom Europa Samtliga

exkl. Norden utrikes födda

Källa:Statistiskacentralbyrån

rimlig hypotes, som länge ñck starkt empiriskt stöd, var att invandraren med ökad vistelsetid i landet fick en gentemot den svenskfödda befolkningen alltmer jämförbar situation vad gäller inkomster, boende och social situation i allmänhet. Vistelsetiden har fortsatt betydelse, men det som gör dagens situation särskilt nedslående är att många som invandrat efter 1980 tycks ha haft svårare att som kollektiv följa denna logiska utvecklingskurva, och särskilt svårt att nå ens i närheten av den svenska befolkningens nivå. Tabell 8.1

För många invandrare från länder utom Europa tycks den relativa inkomstförbättringen stanna av efter de första 10 åren i landet, och detta en nivå som för t.ex. gifta sambeskattade familjer, där både man och hustru invandrat, endast når 50 procent av den svenskfödda befolkningens genomsnitt. Figur 8.4

Situationen kan även belysas för personer med olika invandringsmotiv. Genom specialbearbetningar av SCB:s och Statens Invandrarverks register har förvärvsfrekvenser för flyktingar och andra invandrare kunnat tas fram för 1993. Figur 8.5 Flyktingar definieras här som personer som får uppehållstillstånd Sverigei som flyktingar eller flyktingliknande skäl, samt för anhöriga till flyktingar som kommer inom två år från att den de är anhöriga till fått uppehållstillstånd. Resultatet visar att skillnaden mellan flyktingar och andra

Levnadsförhållanden

Figur 8.5 Andel förvärvsarbetande bland utrikes födda 1993 i olika åldersintervall. Uppde- Iat på de som invandrat före och efter 1989, och för de senare även uppdelat på motiv för uppehållstillstånd.

90%

J

80% / Hela

-

befolkningen

70%

Invandrad 60% före 1989

50% Samtliga

utrikes födda

WQMQNWÃWMM

40%

flykting

mm.

1989-i 993

30%

2°°/° - igåliiiggga

f /

m

P 4

I l I l I l l l

016- 20- 25- 30- 35- 40- 45- 50- 55- 60- 65-

19 24 29 34 39 44 49 54 59 64

Källa:Statensinvandrarverkoch Statistiskacentralbyrån

invandrare, där båda grupperna invandrat under åren 1989 till 1993, är stor. Flyktingama uppnår inte i någon åldersgrupp en förvärvsfrekvens över 20 procent, medan övriga invandrare i de flesta åldersgrupperna ligger ca 40 procent. De nyinvandrade har också enligt dessa data generellt lägre sysselsättningsfrekvenser än övriga utrikes födda, vilka i sin tur har klart lägre förvärvsfrekvens än befolkningen som helhet.

Analyser av den invandrade befolkningens situation arbetsmarknaden antyder att en skiljelinje kan dras vid någon tidpunkt i närheten av år 1975. Invandrare som kom dessförinnan har klarat sig förhållandevis bra, medan många av de senaste20 årens invandrare också efter en längre tid i Sverige har stora svårigheter att finna en fastare förankring i arbetslivet. Att fullt ut förklara detta skifte från acceptabel/god situation till det utanförstående, som nu präglar en stor del av de senastetvå decenniemas invandrare låter sig knappast göras. Forskare pekar ett antal förlopp och förändringar som kan ha haft en avgörande betydelse i sammanhanget.

Något förenklat kan man säga att all forskning som något sätt fokuserar samhällets etniska dimension kan föras till endera av tre grundläggande ansatser. Antingen förordas en kulturell förklaring, en strukturell eller kombinationer av dessa.

Kulturella förklaringar betonar etnicitetens roll, skillnader i levnadssätt, värderingar och attityder, ofta med hänvisning till kulturell distans till svenskarna. En förklaring efter denna linje skulle söka orsakerna till problemen i invandringens förändrade sammansättningen: från arbetskraftsinvandring från näraliggande länder i Europa till ñykting- och anhöriginvandring från krigsoch oroshärdar utanför Europa. Avvikelser från den genomsnittliga svenska synen förhållanden som pensionsålder eller könsroller i äktenskapet kan lättare förstås genom kulturella förklaringar. Synen arbetets betydelse för individens identitet kan också variera mellan olika kulturer, där den svenska protestantiska moralen ofta ansessätta ett ovanligt stort värde arbetet och särskilt skiljer sig beträffande synen på kvinnors förvärvsarbete gentemot många andra kulturer. Förklaringstypen möter ofta kritik, därför att den förlägger skulden till problemen dem som invandrat och tenderar att bortse från den betydelse som olika faktorer och förhållanden i mottagarlandet spelar.

Strukturella förklaringar söker oftast orsaker i förändringar i marknadernas funktionssätt eller i efterfrågan arbetskraft. En förklaring efter denna linje skulle särskilt starkt påtala två genomgripande förändringar av global betydelse för näringslivet. Dels framväxten av "en ny internationell arbetsdelning", vilket betecknar tendensen att produktionen i många mogna industribranscher som varv, stål, bilar, textil har minskat i industriländema och

- expanderat i delar av den tidigare industriella periferin. Därmed har många traditionella industriarbeten försvunnit i de tidigt industrialiserade länderna.

En annan tendens i industriländema är vad forskare benämner övergången från ett "fordistiskt produktionssätt karaktäriserat av standardiserad produktion i stora enheter av varor för masskonsumtion till ett system av flexibel specialisering, snabbare produktbyten och större kundanpassning. Sarnrnantaget skulle den gamla ekonomin ge en större efterfrågan mindre kvalificerad, mer utbytbar arbetskraft, medan den nya innebär en uppgradering inte bara av kraven formell kompetens utan också en rad sociala kvalifikationer förmåga till samarbete, insikt i företagskulturen. Det har antagits att denna tendens skulle missgynna både de traditionella arbetskraftsimmigranter, som dominerade invandringen till många länder under den första delen av efterkrigstiden, och framför allt de nya grupperna av ñykting- och anhöriginvandrare, vilka i många fall saknar erfarenhet av lönearbete i moderna ekonomier.

Kombinationsansatser betonar ofta språkets roll och ser antingen kultur eller struktur som dominerande förklaring och det andra som kompletterande orsaker. Förklaringar som skjuter in sig på diskriminering av invandrare kan återfinnas inom alla dessa tre inriktningar även om diskrimineringsförklaringar oftast återfinns bland typen kulturella förklaringar och pekar ut majoritetsbefolkningen eller dess arbetsgivare och arbetsförrnedlare, bostadsföretag och bostadsförrnedlare, som huvudorsak till invandrares sämre positioner i samhället.

Levnadsförhållanden

Invandringen till Sverige dominerades fram till år 1970 i huvudsak av vad brukar kallas sekundär arbetskraftsmigration. Med det brukar man avse som invandrad arbetskraft, som utför relativt lågbetalt arbete inom industri- och tjänstesektorema. Med primär arbetskraftsmigration avses vanligen den internationella rörligheten välbetalda och välutbildade experter, en rörlighet av ofta inom ramen för transnationella företag och organisationer som numera präglar en stor del av utbytet mellan OECD-länderna. Under 1980-talet och början 1990-talet dominerades invandringen av stora grupper flykting- och av anhöriginvandrare från utomeuropeiska länder och under senare år från f.d. Jugoslavien. Kategorin flykting- och anhöriginvandrare kan antas vara mycket mer hetemed avseende social bakgrund, utbildning, kulturell distans, etnisk rogen sammanhållning än kategorin arbetskraftsinvandrare. Att svårigheterna att finna fastare arbetsmarknadsförankring varit stora för en sådan heterogent en sammansatt invandrargrupp kan indirekt anses utgöra ett stöd för dem som i förklaringen betonar de strukturella förändringar, som inträffat i Sverige under det senastekvartsseklet. När dessutom erfarenheterna av växande svårigheter för invandrad arbetskraft ärlikartade i många OECD-länder växer stödet ytterligare för strukturella och i den växande arbetslöshetens spår diskrimine- - ringsinriktade förklaringar. En av de diskrimineringsinriktade förklaringama som hittills inte diskuterats i såstor utsträckning i debatten om låga förvärvsfrekvenser hos personer med invandrarbakgrund är den s.k. statistiska diskrimineringsteorin. Denna bygger att arbetsgivare generellt har sämre information om vilka egenskaarbetssökande med utländsk bakgrund som grupp besitter när det per personer gäller kvalifikationer för ett arbete. Informationsbristen leder till större osäkerhet beträffande sökande tillhör gruppen och risken blir stor att dessa som sorteras bort ett tidigt stadium vid anställningssituationer. Denna typ av diskriminering har sin grund i ett beteende i viss mån är rationellt utifrån som arbetsgivarens synpunkt, och som inte alls behöver ha främlingsfientliga motiv. Den kan sägas utgöra vad som enligt ekonomisk teori brukar kallas "marknadsmisslyckande motiverar korrigeringar från statsmaktens och som sida. Statistisk diskriminering och andra typer av diskriminering diskuteras vidare annan plats i betänkandet.

Yrkestillhörighet

Sedan länge är de utländska medborgarna, såväl män som kvinnor, överrepresenterade inom gruvnäringen och tillverkningsindustrin samt inom handel, restaurang och hotell. I detta avseende skiljer sig inte Sverige ifrån andra länder haft betydande arbetskraftsinvandring. Underrepresentationen som en inom jordbruket liksom inom samfärdsel, post och tele samt bank- och försäkringssektorn faller också in i ett förhärskande internationellt mönster. Till

skillnad från i många andra länder tillhör dock byggnadsindustrin i Sverige en näringsgren som tycks förbehållen den inhemska befolkningen, dvs. främst de svenska männen. Den offentliga tjänstesektom har en starkt dominerande roll för såväl invandrade svenska kvinnor. År 1992 andelen anställda i offentlig som var sektor av förvärvsarbetande kvinnor 58 procent för totalbefolkningen kvinav nor, 57 procent för de utrikes födda naturaliserade svenska medborgarna och 56 procent för de utländska medborgarna. Sektoms roll arbetsgivare som männen är väsentligt mindre, men något större för utländska än för svenska medborgare. Motsvarande siffror för män är 21 procent anställda i offentlig sektor för totalbefolkningen, 21 procent för de utrikes födda naturaliserade svenska medborgarna och 23 procent för de utländska medborgarna. Även redan näringsgrensfördelningen klassificerar de arbetsstälom - som len där människor arbetar till branscher och sektorer anger vissa skillnader mellan den invandrade och den svenska befolkningens sysselsättning, är det yrkesnivå som dessa skillnader blir mer tydliga. Yrkesbestämning sker individuell nivå, med utgångspunkt i de arbetsuppgifter den arbetande har som att utföra. Vad gäller yrken framträder ett tydligt könsskiljande mönster. Medan de utlandsfödda kvinnorna är väl representerade i de yrken där många svenska kvinnor arbetar, utgör de utlandsfödda männen betydande andelar inom vissa till numerären små manliga yrkesområden t.ex. städare, köks- och restaurangbiträden, kockar, hovmästare, servitörer och läkare. Slutsatsen är att manliga invandrare är mer yrkessegregerade än kvinnliga. Mer än hälften 56 procent av de yrkesverksamma utlandsfödda kvinnorna finns i de 20 vanligaste yrkena. Motsvarande värde för de utlandsfödda männen är knappt 38 procent. Som alltid när situationen för den invandrade befolkningen skall beskrivas finns det goda skäl att mer detaljerat granska den skillnad gentemot den svenska befolkningen som oftast framträder. Detta görs nedan i diskussion en om situationen för män respektive kvinnor.

Män Vid den senasteFolk- och bostadsräkningen 1990 arbetade och nära en en kvarts miljon män födda i Sverige mer än 19 timmar vecka. Var tionde, per ca 125 000, arbetade i verkstads- och byggnadsmetallarbete. Lika många fanns inom yrkesgruppen tekniskt arbete. En tio-i-topp-lista över svenska mäns yrken innehåller också varuförsäljning, bygg- och anläggningsarbete, vägtrañkarbete, elektroarbete, pedagogiskt arbete, jord- och skogsbruksarbete samt administrativa och kamerala arbeten kontor. Tabell 8.2 Av dessa yrkesgrupper kommer vanligen ca hälften med motsvarande listor över yrkesfördelningen för utrikes födda. Det gäller särskilt för verkstads- och metallarbete och läraryrken. Idag liksom tidigare ñnns en klar överrepresentation av

Levnadsförhållanden

Tabell 8.2 Förvärvsarbetande män 16- år i riket 1990 efter yrke, kön och födelseland. Rangordning av de tio vanligaste yrkesgrupperna.

Sverige Finland Afrika Chile Iran Turkiet Yrkeskategoriernivå2 Rang% Rang% Rang% Rang% Rang% Rang% Verkstads-ochbyggnadsmetallarbete 1 10,3 1 20,9 2 9,9 2 14,8 2 11,5 3 9,2

Övrigtbygg-ochanläggningsarbete 5 5,6 4

Jordbr;trädgårds-sk0gsbr.Iedn 9 2,7 Övradministr,kameraltochkontorstekn.arb. 10 2,3 Fastighetsskötselochstädning 11 2,3 7 3,5 4 8,5 1 15.6 7 3,9 5 7,1 Paketeringsarbete,Iagerarbetemm 12 2,3 6 3,8 6 4,0 9 3,0 9 3,2 Godshanteringochmaskinkörning 13 2,2 10 2,8

StâI-,metallverks-,smides-gjuteriarb 32 0,9 6 3,5

Källa:Statistiskacentralbyrån

invandrad arbetskraft i städning, paketerings- och lagerarbete samt inom hotell och restaurang. Inom dessayrkesområden återfanns 1990 ca 30 procent av de yrkesverksamma männen födda i Turkiet, medan 5,5 procent av de svenskfödda männen fanns i motsvarande yrken. Överrepresentationen är dock lägre om man tar hänsyn till de olika förvärvsfrekvensema.

Koncentrationen till några få dominerande yrkesområden är genomgående större för utlandsfödda än för svenskfödda män. De tio vanligaste yrkesgruppema för personer födda i Chile, Iran och Turkiet sysselsätter mer än 70 procent av de yrkesverksamma, medan ovan nämnda tio yrkesgrupper för svenska män sysselsätter 59 procent. Det bör dock noteras att kategorin ej identifierbara yrken ingår i beräkningen. Med undantag för de ñnska männen har Statistiska centralbyrån uppenbart större problem med yrkesbestämningen för invandrare Så saknar t.ex. var fjärde iranskfödd man yrkesbestämning i 1990 års Folk- och bostadsräkning.

Kvinnor Yrkesbilden är som redan konstaterats flera sätt en annan för kvinnorna. Sammanlagt finns endast 15 yrkesområden de samlade tio-i-topp-listoma

Tabell 8.3 Förvärvsarbetande kvinnor 16 år i riket efter yrke, kön och födelseiand. Rangordning av de tio vanligaste yrkesgrupperna.

Sverige Finland Afrika Chile Iran Turkiet

Hotell-,restaurang-storhusharb. 6 5,1 6 6,3 5 7,5 5 6,4 5 6,5 4 10,3 Fastighetsskütselochstädning 7 4,1 3 9,8 2 16,7 1 21,3 6 3,2 1 22,8 Pedagogisktarbete 8 3,5 7 6,0 7 4,1 6 5,5 3 9,2 6 4,0 övradministr,kameranochkontorstekn.arb. 9 3,1 Redovisningsarbeternrn 10 3,0 10 2,5 Sömnadsarbetemm 28 0,6 10 2,7 10 2,2 Litterärtochioumalistisidartmm 27 0,6 9 2,3 Paketeringsarbete,Iagerarbetemm 15 1,1 9 2,6 7 3,2 7 2,9 8 3,3 Teknisktarbete 12 1,2 Verkstads-ochbyggnadsmetallarbete 13 1,1 9 3,8 10 1,6 9 2,7 10störstayrkena.andel 69,8 72,6 84,4 32,3 33,3

störstayrkena,antal 1356300 83700 4600 6300 4600 4700

Källa:Statistiskacentralbyrån

över de åtta kategorier kvinnor efter födclseland valts ut för jämfö-

som en

relse: svenska, finska, polska, afrikanska, Chilenska, iranska, libanesiska och

turkiska kvinnor. Tabell 8.3 Motsvarande siffra för den manliga uppställ-

ningen var 21 yrkesområden. Redan av detta skäl inses att skillnaderna i

yrkesstruktur är större för män än för kvinnor.

Könsuppdelningen när det gäller yrken på den svenska arbetsmarknaden är

fortsatt stark. Endast tre av tio yrkesgrupper återfinns bland de vanligaste för

både svenska män och kvinnor: varuförsäljning, pedagogiskt arbete samt

kameralt och kontorstekniskt arbete även inom dessa yrkesgrupper finns en

tydlig könsmässig uppdelning. Socialt arbete är det vanligaste yrkesornrådet

för de svenska kvinnorna 12,5 procent, men sysselsätter mer än 10 procent

också av kvinnor som invandrat. Därnäst vanligast för svenska kvinnor är

hälso- och sjukvårdsarbete, vilket också framstår vanligt för många

som

invandrade kvinnor, libanesiska och turkiska kvinnor undantagna. Hotell- och

restaurangarbete samt i särskilt hög grad städning är exempel på yrkesornrå-

den som sysselsätter utlandsfödda kvinnor i betydligt större utsträckning än

svenska kvinnor. Var femte till var sjätte kvinna invandrad från Afrika, Chile

och Turkiet återfinns inom lokalvården. Precis för manliga invandrare

som

tycks svårigheterna att precisera yrkestillhörigheten större för många

vara

invandrade kvinnor än för kvinnor födda i Sverige. Ungefär 25 de

procent av

förvärvsarbetande kvinnorna från afrikanska länder respektive Iran saknar

yrkesbestärnning i den senasteFolk- och bostadsräkningen.

Levnadsförhållanden

Figur 8.6 Egenföretagarnas medelinkomst 1990 för ett urval av näringsgrenar och födelseländer.

300000 -.-_A__.r ,M/-M

l::Libanon l

E Turkiet 250000 ::|lran :I Grekland 200000 i Storbritannien 1

150000 Sverige

50000 i i

0 V Totalt Industri Partihandel Detaljhandel Restaurang Reparation Varu- Hotell- Tvätteri förmedling verksamhet Ovr. service

Källa:Socgeomob,Kulturgeografiskainstitutionen,Uppsala

Egenföretagande Förhoppningar knyts många håll och allt oftare till att en ökning av antalet invandrare som startar och driver företag kommer att innebära att arbetslösheten bland vissa invandrargrupper minskar. Sådana förhoppningar hämtar näring dels i tendens till högre uppskattning egenföretagande i många en av kretsar, dels i iakttagelsen att personer med invandrarbakgrund under 1980och 1990-talet blivit alltmer benägna att starta egna verksamheter. Under 1960-talet och långt in 1970-talet var egna företag drivna av med invandrarbakgrund mindre vanliga i Sverige. De som fanns var personer verksamma huvudsakligen i restaurangbranschen, inom vilken en liten skara personer med ursprung i Europa främst Italien, Grekland och Jugoslavien av och Asien främst Turkiet och Kina verkade. Under senare tid har emellertid antalet företag som drivs av första och andra generationens invandrare egna ökat markant, och idag finns ca 22 000 av de nästan 40 000 företagarna inklusive familjemedhjälpare i verksamheter utanför handels-, restaurangoch hotellsektom. Om analysen avgränsas till s.k. egenföretag exklusive aktiebolag och utrikes födda såfanns år 1985 omkring 20 300 invandrarföretag. Under personer senare delen av 1980-talet ökade intresset ytterligare bland invandrare att starta eget och 1989 uppgick antalet egna företag till 24 800, varav knappt en

Tabell 8.4 Utrikes födda egna företagare 1991 och 1994.

Källa:Statistiskacentralbyrån,AKU

tredjedel leddes av kvinnor. Därefter skedde först nedgång vilket följde

en en allmän tendens till ökat antal företagskonkurser och nedläggningar före-

av tag och därpå en ny expansion under 1993 och 1994. Nästan 17 de

- procent av företag som startades under åren 1991-94 företag drevs utrikes

var som av födda personer. Även de utlandsföddas andel befolkningen ökat från 8

om av procent till 9 procent under dessaår steg invandrares nyföretagande snabbare än både den totala företagstillväxten och tillväxten den invandrade befolk-

av ningen.

Allt Her invandrare startar således eget företag och i många fall lyckas de etablera sin verksamheter tack vare stor hjälp från familj, släkt och vänner samt hårt arbete, långa arbetstider och låga inkomstkrav. Genomsnittsinkomstema för egenföretagare visar likartade etniska skillnader som inkomsterna för

Levnadsförhållanden

anställda. Egenföretagare födda i Sverige nådde ca 150 000 kr i genomsnittlig årsinkomst år 1990. Figur 8.6 Brittiska företagare i Sverige ligger strax därunder, medan en företagare från Turkiet och Libanon har hälften av denna årsinkomst i genomsnitt. Etniska skillnader i inkomster varierar något från bransch till bransch, men i så gott som alla branscher når svenskfödda företagare genomsnittligt högre inkomster.

Företag som drivs av i utlandet födda personer finns idag inom praktiskt tagit alla näringsgrenar, även om en stor majoritet av dem ca 45 procent fortfarande återfinns inom den konsumentinriktade tjänstesektom hotell och restaurang, detaljhandel och övriga tjänster. En liten minoritet av företagen är mer entreprenöriella och tillväxtorienterade. Men även levebrödsföretag

om med inga eller få anställda klart dominerar bilden invandrares företagande,

av så är dessa företag ändå av stor ekonomisk betydelse, särskilt för de familjer som är direkt inblandade som företagsägare och medhjälpare. Många gånger är egenföretagande det enda alternativet till arbetslöshet.

Det finns stora skillnader mellan olika invandrargrupper med avseende antalet ägda företag och benägenhet att starta eget. Huvuddelen av företagarna drygt 70 procent, härstammar från Europa varav hälften från de nordiska

ca länderna. Drygt en femtedel kommer från Asien varav 30 procent från

ca Turkiet, 3 procent från Amerika och bara 2 procent från Afrika varav tre fjärdedelar från Nordafrika. Tabell 8.4

Fördelade efter födelseland är personer födda i Turkiet, Syrien, Grekland, Italien, Tunisien och Marocko överrepresenterade bland egenföretagare med 40 till 70 företag per 1000 invånare. Invandrargrupper från Norden och resten av Europa intar en mellanställning med 23 respektive 29 företag 1000

per invånare. Personer födda i Nordamerika är underrepresenterade med 19 företag per 1000 invånare. Dock startar både nordamerikanska och europeiska invandrare oftare mer avancerade företag och de är i mindre utsträckning begränsade till en med avseende på produkter och kundkrets etniskt präglad marknad. Bland grupper som uppvisar en ovanligt låg företagarandel märks de som är födda i Sydamerika och länder söder om Sahara 9 respektive 5 företag per 1000 invånare. Figur 8.7

Egna företag drivna av utrikes födda är starkt koncentrerade till

personer storstadsområdena, särskilt till Stockholms län. Medan fyra av tio utlandsfödda bor i detre storstadslänen återfinns sex av tio företag som drivs dessa

av i storstadsregionema.

Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Enligt AKU har arbetslösheten för utornnordiska medborgare ökat från 5 procent till 27 procent mellan 1990 och 1994. Under samma period har andelen egna företagare bland de sysselsatta utornnordiska medborgarna ökat från 9 procent till 15 procent. Ökningen andelen egenföretagare kan i stort sett

av

Figur 8.7 Antal företag per 1 000 invånare efter födelseland, 1991.

0 25 50 75 Turkiet Synen Grekland Tunisien Italien Marocko f.d Jugoslav. Storbritannien Tyskland Ungern Danmark f.d Tjeckosl. Polen Sverige FörentaStaterna Libanon Norge Finland Estland

Iran Chile

Källa:Statistiskacentralbyrån.ÅFlSYS.Bearbetningar,Ali Najib

förklaras av nedgången i sysselsättning inom gruppen, dvs. andelen egenföretagare av de sysselsatta kan öka utan att antalet egenföretagare ökar när andelen sysselsattai gruppen minskar. De som arbetar i eget företag som andel

befolkningen är på grund av den låga förvärvsfrekvensen för utonmordiska av medborgare betydligt lägre 5 procent än som andel av de sysselsatta 15 procent.

Arbetsmarknadsstyrelsen AMS konstaterade i början av år 1995, i en rapport rörande arbetsmarknadspolitiska åtgärder för flyktingar och invand-

att ett nytt sysselsättningsmönster är väg att utvecklas bland i synnerrare, het vissa medborgargrupper. Förutom att en mycket hög andel befinner sig utanför arbetskraften eller är arbetslösa finns det bland de sysselsatta en kraftigt växande andel av egna företagare. Utredarna hävdar vidare att ett stort antal nyanlända flyktingar och invandrare dessutom är sysselsatta utanför den reguljära arbetsmarknaden, också utanför de traditionella arbetsmark-

men nadspolitiska insatsområdena. Andelen tillfälligt anställda utomnordiska medborgare har också -jämfört med svenskar ökat mycket kraftigt under 1990-

talet. År 1990 hade 18 de anställda utomnordiska medborgarna

ca procent av tillfällig anställning svenskar 10 procent. Fyra år senare var motsvarande andel 31 procent svenskar 12 procent. För vissa medborgargrupper är ökningen än mer markant. Hela 62 procent av de anställda iranska medbor-

och 41 procent av afrikanema hade tillfälligt arbete år 1994. garna

Arbetsmarknadsstyrelsens utredare noterar vidare att "tendenser finns till

Levnadsförhållanden

Tabell 8.5 Arbetssökande vid arbetsförmedlingarna 1996-01 -31 efter medborgarskap och sökandekategori.

Arbetssökande 1996-01-31 Svenska Utomnordiska Andel °/o

och nordiska medborgare utomnordiska

medborgare medborgare

Källa:Arbetsmarknadsstyrelsen,V-enheten

en utveckling liknande den som sedan länge kunnat observeras mångai andra västeuropeiska länder, dvs. att de etniska minoriteter och invandrare hänvisas till tillfälliga arbeten eller eget företagande med extremt låga inkomster, ibland i en etnisk subekonomi med inslag av svart eller grå arbetskraft och ekonomisk brottslighet. Arbetsmarknadspolitiken

kan endast delvis parera denna negativa utveckling för de utomnordiska medborgarna.

De utomnordiska medborgarnas andel av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna varierar kraftigt mellan olika slag av åtgärder. De utgjorde år 1994 och 1995 en mycket stor andel av dem som deltog i arbetsmarknadsutbildning ca 20 procent och beredskapsarbete ca 17 procent. Det har också blivit allt vanligare att undervisning i svenska varvas med beredskapsarbete. Tabell 8.5

Arbetsmarknadsverket AMV hävdar vidare, att den höga andelen utomnordiska medborgare i just dessa åtgärder hänger samman med att arbetsförmedlingen AO/Arbetsmarknadsinstitutet AMI har ensam kontroll över besluten. När det emellertid gäller t.ex. ungdomspraktik måste även arbetsgivaren och facklig organisation ställa sig bakom beslutet. De utomnordiska medborgarnas andel av ungdomspraktik, utbildningsvikariat och arbetslivsutveckling, ALU, var låg såväl 1993 som 1994 och 1995. Endast de som har rätt till KAS/A-kassa kan få ALU, ett faktum som således omedelbart diskvalifi-

cerar hälften av de arbetssökande med utomnordiskt medborgarskap.

De utorrrnordiska medborgarnas andel av åtgärder för arbetshandikappade var 1994 endast 6,2 procent, där dock Samhalls anställda till 11procent bestod av utomnordiska medborgare. Enligt AMV är arbetshandikapp generellt sett mindre vanligt förekommande bland utorrrnordiska 6 procent än bland övriga sökande 9 procent.

De utomnordiska medborgarnas andel av personer som 1994 erhöll rekryteringsstöd var betydligt lägre 4,3 procent än vad som motsvarar deras andel av de arbetssökande ca 10 procent. Detsamma gällde för starta-eget-bidrag 6 procent.

Invandrarpraktiken infördes 1 juli 1994 och övergick ett år senare i arbetsplatsintroduktionen, som snabbt fått relativt stor betydelse för de utomnordiska medborgarna. Ca 20 procent av personer med arbetsplatsintroduktion är utomnordiska medborgare. Vare sig invandrarpraktiken eller arbetsplatsintroduktionen har dock fått den volym som förväntades. Ett av skälen kan vara svårigheter att introducera en ny åtgärdsfonn hos arbetssökande och arbetsgi-

också att den ekonomiska ersättningen utbildningsbidrag uppgåvare, men ende till 338 kr i början 1995 låg långt under den dagpenning som erbjöds

av för arbetsmarknadsutbildning inom ramen för det reguljära skolväsendet i genomsnitt 475 kr/dag vid motsvarande tidpunkt.

I Arbetsmarknadsverkets granskning av åtgärdemas effektivitet konstateras att de utomnordiska medborgarna oavsett åtgärdstyp har ca 10 procenten-

- heter högre arbetslöshet än svenskar ett halvår efter genomgången åtgärd.

betydande rundgång mellan arbetslöshet och åtgär- Siffermaterialet antyder en der. AMV påpekar att detta till viss del kan förklaras av att också en någorlunda planerad insatskedja ofta rymmer flera olika åtgärder med väntetid emellan. Sammanfattningsvis kan dock konstateras, att åtgärderna sällan leder till ett fast arbete. Endast ett fåtal av en grupp kommunmottagna under 1991,

specialstuderats av AMS, fick senare ett arbete i linje med arbetsmarksom nadsutbildningen.

Hittillsvarande erfarenheter visar att arbetsmarknadsdeltagandet inom

ramen för en generell minskning av förvärvsintensiteten varierar starkt

mellan skilda invandrare. En betydande del av det låga arbets-

grupper av kraftsdeltagandet kan förklaras att många av de senare årens invandrare

av fortfarande beñnner sig i utbildning. Det är troligt att en betydande andel av dessa så småningom tillförs arbetskraften och att många av dem,

personer särskilt de högutbildade, kan påbörja en arbetsmarknadskarriär. Trots detta tyder det föreliggande statistiska materialet på att de officiella arbetslöshetstalen för många kategorier kommer att stiga när allt ñer genomgått utbildning och ställer sig till arbetsmarknadens förfogande. Särskilt bekymmersamt bedömer länsarbetsnärrmdema läget för lågutbildade och språksvaga grupper

invandrare. Enligt AMV:s rapport från 1995 bedömer flera länsarbetsav nämnder framtidsutsikterna som dystra för dessakategorier även vid ett bättre

Levnadsförhållanden

konjunkturläge. Personer som saknar grundskolekompetens uppgick 1994 till 15 procent av de sökande med utomnordiskt medborgarskap, att jämföra med 7 procent av de svenska medborgarna. Länsarbetsnämndemas rapporter anger också gamla invandrare, dvs. invandrare och flyktingar i många fall som varit ute i arbetslivet men i samband med varsel och uppsägningar blivit arbetslösa, som en mycket problematisk sökandegrupp. I många län pågår ett fömyelsearbete med syfte förbättra metoder och åtgärder för sökande med invandrarbakgrund. Det kan röra sig om särskilda projekt riktade till gruppen lågutbildade, ofta i samarbete mellan länsarbetsnämnd och kommuner och ibland inriktade mot en framtida kooperativ verksamhet. I andra fall rör det sig om ett försök till nytänkande rörande svenskundervisning och dess sammankoppling med yrkespraktik. Särskilda kvinnoprojekt och starta-eget-kurser bedrivs i några län, och insatser riktade särskilt mot högutbildade invandrare förekommer också.

Socialbidrag

Hälften av alla utornnordiska medborgare Af saknade år 1994 rätt till kontant arbetsmarknadsstöd, KAS, eller arbetslöshetskassa. Motsvarande andel för svenska medborgare var 12 procent. Huvuddelen dem av som var utan rätt till ersättning bestod av nyinvandrade personer som inte haft arbete tillräckligt länge. Den höga arbetslösheten i kombination bristande försäkav ringsskydd för särskilt nya invandrare har medfört att många invandrare idag är hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. I en studie av socialbidragens utveckling Socialstyrelsen 1995:4 konstateras att ökade utbetalningar till invandrare står för de ökade merparten av socialbidragsutbetalningama 1985-1993. Under de allra senaste åren finns tendenser till att socialbidragstagandet bland svenska hushåll sjunker, rentav medan det fortsätter att öka snabbt bland hushåll där registerledaren eller make/maka till den personen är utländsk medborgare. I samband med att Statens Invandrarverk och kommunerna från år 1985 övertog ansvaret för mottagning av asylsökande och flyktingar infördes Socialbidraget mer generellt som ett försörjningsstöd. Ungefär 70 ökningen i socialbidragsprocent av kostnader sedan 1985 faller utländska hushåll och särskilt nytillkomna flyktingar. År 1993 kostnaderna totalt 3,5 mdkr kr högre var sett än 1985 och 2,2 mdkr faller utländska hushåll inkl. flyktingar. Under 1994 minskade antalet svenska hushåll som uppburit socialbidrag under året med 5 000 1 procent, medan ökningen hela 23 000 24 var procent för de utländska hushållen. Då skall komma ihåg att under 1994 man tog kommunerna emot över 60 000 flyktingar till mycket stor del nya som var beroende av socialbidrag för sin försörjning. Hälften kostnaderna för sociav albidrag hänförde sig till utländska hushåll, varav hälften av kostnaderna för de utländska hushållen 1994 faller flyktingarna. Socialbidrag är den vanli-

gaste försörjningskällan för äldre invandrare utan pension. I Socialstyrelsens utredning konstateras vidare att de regionala skillnaderna är mycket stora. Såväl antalet och andelen bidragstagare, som bidragskostnadema invånare är störst i storstadskommunerna även om variationen per mellan storstadskommunema också är avsevärda. Knappt hälften av samtliga socialbidragstagare har förvärvsarbete och hushåll med socialbidrag arbetar i genomsnitt knappt fem månader per år. Vidare samvarierar den ökande arbetslösheten med det ökande socialbidragstagandet. Det är fyra gånger vanligare att socialbidragstagare är arbetslösa än befolkningen i övrigt. En väsentlig del i förklaringen socialbidragens regionala och etniska av fördelning kan sökas i sambandet mellan olika försörjningssystems betydelse för hushållen. Där förvärvsarbete utgör en viktig försörjningskälla är socialbidrag ovanliga. Där generella statliga lösningar, som t.ex. förtidspension, arbetslöshetskassa och sjukersättningar spelar större roll i försörjningen, som t.ex. för hushåll i många glesbygdskommuner, är socialbidrag mindre vanligt. För hushåll utan förvärvsarbete och med bristfällig täckning i de generella välfärdssystemen återstår oftast att förlita sig på socialbidragen som dominerande försörjningskälla. Det är huvudskälet till att utländska hushåll erhåller socialbidrag under längre tid, med högre belopp och med annan åldersprofil. Figur 8.8 Den levnadsstandard som erbjuds socialbidrags-tagarna är dock väsentligt lägre än i befolkningen helhet. Två av tre socialbidragshushåll som saknar kontantmarginal, vilket är nästan fem gånger så vanligt som i befolkningen i övrigt. Bland socialbidragstagarna har ensamstående med bam, samt invandrare högst andel som saknar kontantmarginal.

Förtidspensionering för socialbidragen ökar belastningen också andra transfererings- Precis som system, när arbetslösheten stiger. Föga förvånande ökar därför också antalet förtidspensionerade i Sverige, trend pågått under mycket lång tid men en som accentuerats under år för med hög arbetslöshet och små som senare grupper ekonomiska marginaler. Tabell 8.6 I en nyligen genomförd granskning av eventuellt fusk i utnyttjandet vålfärdssystemen påtalar Riksrevisionsverket av bland annat problemen med bristande folkbokföringskontroll. Farhågor finns att många invandrare uppbär olika typer av transfereringar i Sverige trots en sedan länge företagen vidareflyttning eller återvandring till ursprungslandet. Mer än hälften nytillskottet av förtidspensionärer under perioden 1984-92 av kom från antingen utlandsfödda svenska medborgare eller från de utländska medborgarna. Särskilt stor ökning redovisas för personer från f.d. Jugoslavien och Grekland, medan förtidspensionering trots snabb relativ tillväxt är ovanlig från Latinamerika, Afrika, Iran, Irak, Libanon och Turkiet. bland personer medborgargrupper svarade för totalt 1 800 i förtid heltidspensio- Dessa senare nerade år 1992.

Levnadsförhållanden

Figur 8.8 Genomsnittligt utbetalade socialbidrag 1993 efter registerledarens ålder för svenska och utländska hushåll, definierade efter medborgarskap.

80000 Q å 70000 65 - 60000 40-49 ar 0

:so-se

218-24år

40000 30000 20000 10000

i i

i Svenska Utländska Flyktingar Totalt hushåll hushåll

Källa:Socialstyrelsenföljeruppoch utvärderar,1995:4

En sammanhållen bild av inkomstkällorna

Det är viktigt att framhålla att det- antyds finns betydande inslag som ovan av kommunicerande kärl mellan de skilda transfereringssystemen. Medan pensionsuttagen är de stora posterna i transfereringssystemet vi till om ser befolkningen i sin helhet kan just pensionema till mycket ringa del utnyttjas av nyinvandrade personer. Det innebär att summan per capita de transfeav sex reringsslagen till 1980-talets invandrare ligger avsevärt under transfereringarna till den övriga befolkningen, trots att arbetslöshetsersättning, bostadsbidrag, socialbidrag och barnbidrag utgår med högre genomsnittliga belopp till dessa invandrare. Tabell 8.7 En person har i allmänhet inkomster från ett flertal olika källor, såsom förvärvsinkomster, arbetsmarknadsförsäkringar, socialbidrag Ensamståm.m.

Tabell 8.6 Antalet förtidspensionärer endast heltid 1984-92.

Födelseland/medborgarskap 1984 1986 1988 1990 1992 Svenskamedb. födda i Sverige 221 600 224 400 223 400 229 900 239 200 Svenskamedb. födda utomlands 24 800 28 800 32 400 35 500 38 800 Utländskamedborgare 10 200 12 400 15 300 18 100 21 400 Totalt i 256500 271100 5005004 "299400 265600

Källa:Riksrevisionsverket,1995:32

Tabell 8.7 Exempel på offentliga transfereringar 1991, efter transfereringsslag och invandringsár. Kronor per capita inom respektive grupp som transfereringen utbetalas till.

Offentlig transferering percapita Totai- invandrade invandrade invandrade

befolkning 1980-1983 1984-1987 1988-1990

24 500 14 200 15 200 17 300

inklusive kommunalt bostadstilläggKBT och särskilt kommunalt bostadstilläggSKBT

Källa: invandring,sysselsättningoch ekonomiskaeffekter,Ds 1995:68

födda utanför Europa har exempelvis i genomsnitt inkomst från ende personer 2,5 källor. Figur 8.9 I gruppen finns totalt ca 100 000 personer, varav ca 75 000 betalar inkomstskatt. Drygt 60 000 har inkomster från eget förvärvsar-

45 000 har inkomst från arbetsmarknadsförsäkringar och ungefär bete, ca 40 000 har bostadsbidrag och lika många någon inkomst från socialbidrag. Den genomsnittliga årsinkomsten för personer som förvärvsarbetar i gruppen är drygt 70 000 kr före skatt och den disponibla inkomsten för gruppen som helhet knappt 90 000 kr i snitt.

Utrikes födda har grund av den lägre förvärvsfrekvensen gene-

personer rellt lägre förvärvsinkomster än personer födda i Sverige och högre inkomster från bidrag i olika former. Skillnaderna gentemot svenskfödda personer minskar vid längre vistelsetid i Sverige. Detta kan exempliñeras med situationen för gifta/sambeskattade familjer från utomeuropeiska länder. Figur 8.10 Förvärvsinkomsterna är för de helt nyinvandrade i gruppen bara ca 20 procent av inkomsterna för de svenskfödda, för att för de som varit här 10-19 år ha stigit till ungefär 50 procent. De skattefria bidragen, där socialbidragen har stor betydelse, sjunker kraftigt under de första tio åren, men detta kompenseras i viss mån ökningen i skattepliktiga bidrag, där arbetsmarknadsförsäkring-

av

ingår. Gruppen helhet har 3,5 gånger högre inkomster från skatarna som ca tepliktiga bidrag än jämförelsefamiljerna och ca hälften av den disponibla inkomsten konsumtionsenhet ungefär detsamma som familjemedlem.

per

Utbildning och inkomster Skillnaderna mellan hela den invandrade befolkningen och personer födda i Sverige är totalt sett små vad gäller utbildningsnivån. Tabell 8.8 Andelen

Levnadsförhållanden

Figur 8.9 Inkomster och bidrag år 1993 för ensamstående personer födda utanför Europa i åldern 20-64 år. De ofärgade staplarna relaterar till den högra skalan som visar antalet personer som har en viss typ av inkomst. De färgade staplarna relaterar till den vänstra skalan som visar den genomsnittliga årsinkomsten l kronor, dels för de personer som har en sådan inkomst, dels för hela gruppen.

Kr Antal personer

2 Genomsnittför samtliga

100 000 100 000

:I Genomsnittför personer

medsådaninkomst

80 000 80 000

Antal personermedsådan

inkomst högra skalan

-20 000

-40 000

-ä - i- .: .- o: c c cg 3: - -

êåsess s 2

2 g 5 å 3 °° 2

c ;a 5 ;a 5 o

.E å ä w a 2 3.5

u .Q O

5 å- u: S "8 w --

w Q eu O

u L g C å V w c,

v o -:

o a, no

O Källa:Statistiskacentralbyrån

med lång eftergymnasial utbildning är densamma, 12 procent. Andelen med förgymnasial utbildning är något högre bland de utrikes födda, och dessutom framgår av SCB:s statistik att mörkenalet för utrikes födda uppgår till ca 8 procent, förutom den osäkerhet som i övrigt kan tänkas råda för utbildningsstatistiken. Osäkerheten är betydande för invandrare som anlänt till landet efter 1991, men SCB gör bedömningen att de senare årens invandrare har en högre genomsnittlig utbildningsnivå än den svenska befolkningen. Det innebär att andelen lågutbildade är lägre och andelen högutbildade högre än vad som gäller för den svenskfödda befolkningen.

Skillnaderna i utbildningsnivå är dock betydande mellan olika grupper. Särskilt hög andel högutbildade ñnner vi bland invandrare från Kina, USA, Sovjetunionen och länder inom forna östblocket samt Irak, Indien och Storbritannien. Trots att andelen högutbildade från Finland är klart lägre än i den svenska befolkningen intar ändå den högutbildade ñnska gruppen en särställning antalsmässigt bland högutbildade invandrare, följd av invandrare från Polen och Iran.

Figur 8.10 Inkomster och bidrag år 1993 för gifta/sambeskattade familjer där båda vuxna är födda i utlandet och åtminstone mannen i ett utomeuropeiskt land, uppdelat på olika vistelsetid i Sverige. Åldersstandardiserad jämförelse med familjer där båda är

vuxna födda i Sverige, index för dessa är lika med 100. Exempel på skattepliktiga bidrag är arbetslöshetskassa, kontant arbetsmarknadsstöd, sjuk- och föräldrapenning samt förtidspensioner. Exempel på skattefria bidrag är socialbidrag, barnbidrag och bostadsbidrag.

Inkomstavlön, näringsverksamhetoch kapital 100 90 70 60 i 40 30 20

skattepliktiga bidrag 175 150 L

100 75 50

Skattefria bidrag 600 500 400 300 200 100

Disponibel inkomst per konsumtionsenhet 0 100

Samtliga Däravhar varit i Sverige

0-1 2-4 5-9 10-19 20-

Källa:Statistiskacentralbyrån

Levnadsförhållanden

Tabell 8.8 I Sverige födda respektive utrikes födda fördelade efter ålder och utbildningsnivå år 1995.

Ålder Antal Förgym- Gymna- Efter- Efter- Uppgift nasial sial gymna- gymna- saknas utb utb sial utb sial utb % % kort % lång% % Föddai Sverige

Utnkesfödda

Totalt 25-64 4 516 300 27 46 13 12

Källa:Statistiskacentralbyrån,Bakgrundsfaktatill Arbetsmarknads-ochUtbildningsstatistiken,1995:4

Närmare 20 000 i åldrarna 25-64 årär födda i Turkiet, men det är såpassfå, 4 procent, bland dem som har en eftergymnasial utbildning att Turkiet inte kommer med bland de 20 rangordnade ursprungsländema i tabell 8.9.

Utbildningsnivån visar ett tydligt samband med inkomsterna, även om invandrare i genomsnitt mycket sällan når samma nivå den sammanräknade bruttoinkomsten som en jänmgammal svenskfödd person med samma utbildningsnivå, ett faktum som dels beror svårigheter för många invandrare att få ett arbete som motsvarar utbildningsnivån, dels ett mindre antal arbetade timmar. Figur 8.11 Det ñnns en tydlig koppling mellan invandringsår och inkomstgapet till jämnåriga svenskar, men även personer som bott i landet mer än 20 år har svårt att nå den svenskfödda befolkningens inkomstnivå. Det gäller i särskilt hög grad för lågutbildade personer i åldrarna 25-35 år, där vistelsetiden inte tycks spela någon roll för inkomstutvecklingen. En närmare granskning av sammansättningen av dessapersoner visar att nästan hälften av gruppen lågutbildade i dessaåldrar är födda i Turkiet. Mer än var tredje yngre person född i Turkiet har endast förgymnasial utbildning, en dubbelt så hög andel som för hela gruppen tidigt invandrade utomeuropéer i dessa åldrar.

Barn som kommit till Sverige i unga år och före 1970 klarar sig betydligt

Tabell 8.9 Utrikes födda med eftergymnasial utbildning per födelseland 1995.

Källa:Statistiskacentralbyrån,Bakgrundsfaktatill Arbetsmarknads-och Utbildningsstatistiken,1995:4

bättre om de nått en hög utbildningsnivå. Sett till hela gruppen utomeuropéer invandrade före 1970 och som 1990 var i åldern 21-35 år hade ca 11 procent en längre eftergymnasial utbildning. Men återigen tycks personer födda i Turkiet avvika mest från det samlade mönstret. Endast 1,3 procent tillhör gruppen högutbildade, att jämföra med 17 procent av dem med afrikanskt födelseland, 9 procent av personer födda i Grekland och 6 procent avjugoslavema.

Den relativa avvikelsen i medelinkomster gentemot den svenskfödda befolkningen är jämförbar för lågutbildade och högutbildade, men med den lägre inkomst som gäller för lågutbildade framstår inkomstnivåema för särskilt senare invandrargrupper och speciellt för personer som är i eller närmar sig pensionsåldem som extremt låga.

len specialstudie av sambandet mellan utbildning, inkomst och yrkesprofil har de polska, iranska samt de turkiska invandrargruppema undersökts för år 1990 baseras på ett 20 procentigt urval av personer i åldern 16-64 år 1985. Genomgående har män i dessagrupper en klart högre utbildning än kvinnor. Bland personer födda i Polen är 24 procent av männen och 17 procent av kvinnorna högutbildade minst tre års eftergymnasial utbildning bland födda

Levnadsförhållanden

Figur 8.11 Awikelse i medelinkomst 1990 utomeuropeiska invandrare ej OECD-länder i förhållande till svenskar procentuell awikelse efter utbildningstyp, ålder och vistelsetid.

Awikelse i Med törgymnasial utbildning medelinkomst % 10

0 -10 -20 -30 -40 -50 -60 -70 -80 -90

25||uvur|iiii|iiui|uuvr|iiii|i 50"ä5""eb""é5"Å|der

30 35 40 45

Awikelse i Högutbildade medelinkomst % 10

0 -10 -20 -30 -40 -50 -60 -70 -80 -90

IIIIIII|IIII|IIII|IIII|IIIIIIIII ä5""eb""65"Å|der

25 30 35 40 45 50

Inv. m. vistelsetid 5-10 --- Inv. m. vistelsetidmerän 20 --- Inv. m. vistelsetid10-19 Svenskar

Källa:Socgeomob,Kulturgeografiskainstitutionen,Uppsala

i Iran 15 procent respektive 10 procent och Turkiet 5 procent respektive 2 procent. Figur 8.12 För både män och kvinnor gäller att inkomsterna stiger väsentligt med vistelsetiden för de högt utbildade. Tekniskt arbete, reklamarbete, inköpsarbete, kemiskt och fysikaliskt, biologiskt och pedagogiskt arbete dominerar bland både mäns och kvinnors yrken. De farhågor som ibland hörs, att många högutbildade invandrare skulle återfinnas i lågt kvalificerade positioner besannas inte i någon större utsträckning av denna studie. Visserligen återfinns enstaka högutbildade personer i

Figur 8.12 Medellnkomst 1990 för högutbildade personer födda i Polen, Iran, Turkiet samt utomlands totalt efter vlstelsetid i Sverige.

l::| 5-10år 250 000 -

10-20 200 000

-I Mer än 20 150 000

100 000

50 000

Turkiet Polen Iran Totalt, födda

utomlands

Källa:Socgeomob,Kulturgeografiskainstitutionen,Uppsala

städning, "husligt arbete och övrig serviceverksamhet, men sett i förhållande till det totala antalet högutbildade män och kvinnor från dessa länder är antalet litet. Det bör dock påpekas att samtliga urvalspersoner varit i landet i minst fem år, och att det är sannolikt att många högutbildade invandrare börjar en ny arbetskarriär i Sverige i positioner långt under deras formella kvalifikationsnivå, för att såsmåningom, ofta efter utbildning i svenska och ibland efter ñera år av kompletterande studier, närma sig ett yrke som ligger närmare den formella kvaliñkationsnivån.

Senare studier emotsäger i viss mån dessa resultat när det gäller gruppen utomnordiska medborgare. Statistik från Arbetsmarknadsverket om vilka yrken som söks av olika medborgargrupper tyder relativt stor diskrepans mellan utbildning och sökt yrke efter den etniska dimensionen. Utomnordiska medborgare som gått teknisk linje gymnasiet söker relativt lite 27 procent till det yrkesområde där ingenjörsyrkena ligger. Av de svenska och nordiska medborgarna från teknisk linje söker 52 procent till detta yrkesområde. Betydligt fler av de utomnordiska medborgarna med teknisk linjebakgrund söker till tillverkningsarbete 31 procent än andra arbetssökande 18 procent. Situationen är likartad beträffande eftergymnasial ekonom- och juristutbildning. AMV gör bedömningen att många yrken som kräver högre utbildning också kräver god förmåga att utrycka sig svenska i tal och skrift, vilket kan vara svårt särskilt för relativt nyinvandrade personer.

De utomnordiska medborgarna var 1994 starkt överrepresenterade bland de arbetssökande till många akademiska yrken, t.ex. läkare 54 procent av de sökande, tandläkare 30 procent, apotekare 32 procent, universitets- och högskolelärare 21 procent, lärare i teoretiska ämnen 20 procent. Även

Levnadsförhållanden

bland de sökande till många arbetaryrken utgör utonmordiska medborgare en stor andel, t.ex. textilarbetare 26 procent, sömmerskor 26 procent, kvarn/ bryggeri/bageriarbete 30 procent, städare 22 procent och hygienlskönhetsvård 26 procent.

8.2 Hälsa

Under 1980-talet började vissa invandrargruppers höga sjukfrånvaro och förtidspensionering uppmärksammas i Sverige. De undersökningar som gjorts dessförinnan av bl.a. Stockholms läns landsting, och som fått spridning via Storstadsutredningen SOU 1989:111, hade riktat uppmärksamheten att särskilt grekiska och jugoslaviska kvinnor hade hög frekvens sjukfrånvaro och förtidspensionering. Resultaten bekräftades av Riksförsäkringsverkets statistikrapport något år senare.

Redogörelsen i detta avsnitt grundar sig framför allt specialredovisningen av invandrares hälsoförhållanden, som Socialstyrelsen gav ut i samband med 1994 årsFolkhälsorapport och Sociala rapport under titeln Invandrares hälsa och sociala förhållanden. Här diskuteras att den debatt som förts om detta inom yrkesgrupper knutna till socialförsäkringsorganisationen och vården främst berört kulturella förklaringar till de iakttagna variationema, t.ex. att det kan finnas kulturellt betingade olikheter i attityder till sjukdomsroll, arbetsliv och trygghetssystem. Strukturella orsaker, såsom exempelvis betydelsen av invandrares placering den svenska arbetsmarknaden, intog länge en undanskymd plats i analyser och diskussion. Vilken roll migrationen i sig spelar, har knappast alls berörts i diskussionerna.

Vad som kan sägas vara invandrarspeciñka problem är bl.a. flykt från krig och förtryck, väntan utredning och uppehållsbeslut, de s.k. ensambamens situation m.m. Studier av de asylsökandes fysiska och psykosociala hälsa, påvisar att en stor del av de asylsökande hade inga hälsoproblem alls medan 25 procent hade problem av skiftande natur, 10-15 procent uppgav att de hade psykiska problem. Nära 90 procent av de asylsökande genomgår den frivilliga hälsoundersökningen, som bl.a. omfattar kontroll av tuberkulos, HIV/Aids, hepatit B, salmonella och syfilis. Hälsoundersökningarna visar att frekvensen smittade är låg t.ex. hepatit B knappt 3 procent, HIV 0,4 procent.

Flyktingspeciñka hälsoproblem kan iakttas för vissa grupper. Krigsskador och skador efter tortyr, misshandel och våldtäkt ökar då ett stort antal flyktingar kommer från krigsdrabbade områden. En del asylsökande kan också ha gamla, läkta krigsskador, som kan ge besvär i form av värk. Sådan kronisk värk kan liksom hälsotillståndet i övrigt förvärras under den ibland utdragna asyltiden till följd av passivitet och oron för framtiden.

Också barnens hälsotillstånd har uppmärksammats, särskilt de som kommer utan föräldrar eller annan vårdnadshavare. De iranska barn som kom under 1980-talet kom från storstäder. Pojkarna hade flytt från militärtjänst. Många

Tabell 8.10 Egen bedömning av hälsotillståndet hos några enligt ULF definierade "invandrargrupper" jämförande index där den svenska jämförelsegruppen 1.

Dåligt allmäntillstånd Långvarig Regelbunden Nedsatt

Källa:Socialstyrelsen,SOS-rapport1995:5

av barnen från Mellanöstern hade vistats skilda från föräldrarna under lång tid i förläggningar eller hos avlägsna bekanta. De barn som kommer ensamma från Afrika kom från landsbygden och var fattigare. Pojkarna som flytt från f.d. Jugoslavien hade ofta flytt för att slippa delta i kriget. Det konstateras i Socialstyrelsens studie att inget ensamkommande barn mår bra och att de har manipulerats av vuxenvärlden och inte vågar ge sin sanna historia.

Uppgifter om hälsoläget för den invandrade befolkningen mer generellt ñnns i SCB:s Undersökningar av levnadsförhållanden ULF för åren 1986- 1991. Invandrare definieras i detta sammanhang som personer vars båda föräldrar är eller har varit utländska medborgare av samma nationalitet. När resultat från flera årgångar sammanförs kan ca 10 större grupper urskiljas, bland dem finns med ULF:s terminologi finländare, tyskar, jugoslaver,

- polacker, turkar, Chilenare och iranier. Tabell 8.10 och 8.1 l

Var tjugonde i totalbefolkningen 16-84 år har enligt ULF 1988-89 bedömt sitt eget hälsotillstånd som dåligt. Var och en av de undersökta grupperna anser sig ha dåligt hälsotillstånd i större utsträckning än sin respektive svenska kontrollgmpp. Jugoslaverna har bedömt sitt hälsotillstånd som dåligt ungefär sex gånger såofta som "svenskama", "chilenama fem gånger såofta och turkarna mer än tre gånger såofta.

I tabellerna har hänsyn tagits till skillnader i köns-, ålders- och socioekonomisk fördelning mellan "invandrargrupperna" och den svenska kontrollgruppen. Den överrepresentation som flertalet av invandrargruppema" visar för olika ohälsoaspekter är långtifrån alltid signiñkativ i statistisk mening. Resultatet pekar dock entydigt i riktning mot att fler med invandrarbakgrund än

Levnadsförhållanden Tabell 8.11 Psykiskt välbefinnande hos några enligt ULF definierade "invandrargrupper" jämförande index där den svenska jämförelsegruppen 1.

Trött för jämnan Huvudvärk Sömnbesvär Ängslan,0r0

1986-89 1988-89 1988-89 ångest,1988-89

Övrigaösteuropéer 10,2 4,25 13,6 1,84 15,3 0,84 15,3 1,58

Källa: Socialstyrelsen,SOS-rapport1995:5

svenskar mår dåligt och att de lider av andra typer av ohälsa än den inhemska befolkningen.

I en statistisk analys kan en granskning göras av i vilken utsträckning denna förhöjda ohälsa kan förklaras av bl.a. arbetsrelaterade faktorer. Resultaten visar att såväl arbetsförhållanden som individemas livssituation rökning, upplevd otrygghet m.m. påverkar utfallet men att skillnaderna inte kan förklaras enbart med hänvisning till arbets- och livssituation. Påpekas bör att viktig information relaterad till arbetssituationen saknas i underlaget, t.ex. rörande arbetstider och tidigare yrkesliv och arbetsbelastning.

Sjukfrånvaro och förtidspensionering kan också belysa ohälsa. Sjukfrånvaron redovisas då som antalet ersatta sjukpenningdagar per sjukpenningsförsäkrad och år. Sjukfrånvaron

1990 har tagits fram för hela befolkningen som grund och analyserats genom en samkörning av 1990 års Folk- och bostadsräkning och Riksförsäkringsverkets statistikregister. Tabell 8.12

År 1990 låg sjuktalet totalt knappt 27 sjukpenningdagar

per försäkrad person. Svenskfödda försäkrade hade ett sjuktal knappt 25 dagar och utlandsfödda drygt 41 dagar. Detta innebär att försäkrade födda utanför Sverige hade en sjukfrånvaro som låg nästan 70 procent över de svensk föddas nivå, men också att den samlade effekten de utlandsföddas högre sjuktal

av ändå är relativt liten sett till hela befolkningens sjukfrånvaro. Som framgår

av tabellen varierar sjuktalet såväl mellan könen mellan de skilda nationali-

som teterna. Särskilt höga sjuktal redovisades för kvinnor födda i Grekland och Jugoslavien. Om sjukfrånvaron år 1990 speglade hälsosituationen så framstår hälsoläget för dessa kvinnor som mycket dystert. För att få ett bättre underlag

Tabell 8.12 Antalet sjukpenningdagar 1990 per sjukpenningförsäkrad inkl. ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Fördelning efter den försäkrades födelseland. Åldersstandardiserade värden.

Vissa länder

Källa:Socialstyrelsen,SOS-rapport1995:5

för slutsatser om orsaker till den höga frånvaronivån måste dock resultaten bearbetas med hänsyn tagen till skillnader i framför allt yrkesstruktur.

Beräkningar visar att om invandrare hade samma yrkesstruktur som svenskar så skulle sjuktalsskillnadema minska från nämnda 70 procent till ca 30 procent. Yrkesstrukturen förklarar således genomsnitti ungefär hälften av skillnaderna i sjukfrånvaro mellan svenskar och hela gruppen utlandsfödda. För flertalet nationaliteter förklaras mer än hälften, men för invandrare från syd- och Östeuropa står huvudorsakema till den höga sjukfrånvaron att söka i andra omständigheter än yrkessammansättningen. Innan noggrannare studier

andra till arbetslivet hänförbara omständigheter till exempel arbetsgjorts av tid och arbetslivshistoria är det svårt att mer precist avgöra de arbetsrelate-

rade orsakemas betydelse.

Klart är emellertid att även när jämförelser görs detaljerad yrkesnivå upprepas tendensen att vissa invandrade grupper har ett högre sjuktal. Svenskfödda kvinnor verksamma som städerskor har i genomsnitt 36 sjukdagar per år medan utlandsfödda kvinnliga städare har 59 sjukdagar per år. För köksbiträden är motsvarande tal 29 dagar för svenskfödda och 50 dagar för utlandsfödda kvinnor. För läkare är talet både lägre och mer likartat grupperna emellan 17 resp. 20 dagar.

Levnadsförhållanden

Familjestrukturen har effekt sjukfrånvaro och förtidspensionering, men denna effekt varierar med kön och nationalitet.

Medan gifta/samboende bland svenska kvinnor och bland både svenska och utlandsfödda män har klart sänkta risker för höga sjukskrivningar och för förtidspensionering, har de gifta utlandsfödda kvinnorna, tillsammans med frånskilda, utlandsfödda kvinnor tvärtom de högsta riskerna överhuvudtaget. Eftersom 60 procent av invandrarkvinnoma är gifta eller samboende, har detta förhållande en markant effekt sjuktal och förtidspensionering. Kindlund 1995, s. 144.

En närmare bedömning av varför familjemönstret ger olika utslag sjukfrånvaron för skilda nationaliteter kräver mer forskning och analys av tänkbara förklaringar kvinnornas arbetslivshistoria, arbetsfördelningen mellan könen i hushållet, m.m..

Slutsatsen är att viss ohälsa kan förknippas med situationen gett

som upphov till själva invandringen, något som särskilt gäller

personer som kommit som flyktingar från krig och krigslika situationer. Dessa problem och de särskilda åtgärder som bör vidtas i mottagningsarbetet uppmärksammas också särskilt av Statens institut för psykosocial miljömedicin. I en skrivelse till kommittén bekräftas de problem som beskrivs i Socialstyrelsens rapport, dvs. psykiska och fysiska men av tortyr, krigsskador och andra traumatiska livshändelser. Förekomsten av posttraumatisk stress-syndrom PT SD är enligt skrivelsen ett stort problem i flyktinggruppen och praktisk erfarenhet pekar dessutom att dessasymptom utgör ett svårt handikapp under integrationsprocessen, t.ex. utgör de ett gravt hinder för språkinlärning. Kroniska fall av PT SD är ett betydande problem och ger upphov till svårigheter i föräldrafunktionen med återverkningar i nästa generation, bidragsberoende

och marginalisering.

Det är inte heller osannolikt att vissa förhållanden med grund i själva invandringen också kan påverka de uppmätta sjuktalen. Det gäller t.ex. den frånvaro av nära relationer till släkt och vänner kan utmärka vissa invand-

som rare för kortare eller längre tid. Maskor i de sociala nätverken kan göra att sjukfrånvaron blir högre än annars. Möjligheterna att bygga upp en god hälsa kan också ha varit sämre i ursprungslandet, exempelvis på grund av sämre sjukvård och andra kostvanor. En radikalt sämre tandhälsa hos nyanlända ñyktingar har senare år uppmärksammats av landstingen.

Slutligen måste de relativt sett höga sjuktalen för många invandrargrupper tolkas som ytterligare ett uttryck för den marginaliserade situation många

som hari Sverige: hög arbetslöshet, överrepresentation i tunga, smutsiga och/eller stressiga jobb med stängda karriärvägar, större inslag av trångboddhet och låga inkomster. En sämre social situation ger erfarenhetsmässigt utslag i högre sjuklighet.

8.3 Boendet

Bostadskostnaden står för en betydande del av hushållens utgifter, och möjligheterna att välja bostad hänger nära samman med hushållens betalningsförmåga. Därför har sedan lång tid tillbaka bostadssegregeringen framför allt studerats i relation till hushållens sociala tillhörighet. Annorlunda uttryckt har positionen arbetsmarknaden stor betydelse också bostadsmarknaden, även kopplingen kompliceras av att individer arbetar medan hushåll

om "bor". Det betyder vanligen att både resurser och utrymmesbehov varierar med hushållens storlek, men också att t.ex. två-försörjarfamiljen måste väga in arbetsresor för två personer i sin vardagliga tidsmässiga och ekonomiska budget. Det gör också valet av bostadens geografiska läge mer komplicerat för en sådan familj.

Boendesegregationen kan enklast definieras som en geografisk åtskillnad i

ort eller bygd två eller fier individer som inbördes delar något en av grupper av bestämt socialt kännetecken men där grupperna sinsemellan inte delar detta kännetecken. Två dimensioner bygger upp segregationsbegreppet: geografisk närhet/distans samt social närhet/distans. Bägge dimensionerna är analytiskt och metodiskt besvärliga att hantera, eftersom både det geografiska och det sociala rummet i betydande utsträckning är kontinuerligt. Det finns inte två, fem eller tio nivåer av inkomster och andra resurser, utan en glidande skala,

sådanavariationer i det sociala systemet att vad som är socialt lika som ger blir ett gummiartat begrepp.

Motsvarande problem infinner sig om man vill analysera den geografiska dimensionen. Med vilka geografiska måttstockar skall segregering och/eller integrering mätas Stadsdelsnivå Bostadsområdesnivå Kvartersnivå Fastighetsnivå Trappuppgångsnivå Segregering förekommer alla dessanivåer,

det är inte givet att orsakerna är desamma och direkt felaktigt att anta att men konsekvenserna är likartade.

Geografiska analyser av sociala fördelningar löper risk att lägga ut förklaringsmässiga dimridåer skalan inte problematiseras. Teoretiskt kan t.ex.

om alla stadsdelar i stad ha en mot hela staden proportionerlig andel lågin-

en komsttagare, socialbidragstagare, invandrare m.m., men inom en sådan stadsdel kan segregationen påtaglig. Skalfrågan kan diskuteras både i ett

vara orsaksperspektiv, dvs. för att försöka förklara vad segregationen beror av, och i ett konsekvensperspektiv. I det senare fallet är det viktigt att identifiera till vilken geografisk skalnivå de socialt och samhällspolitiskt viktigaste

som problemen med segregationen skall knytas.

Segregationen har traditionellt studerats efter tre sociala dimensioner, efter demografi främst befolkningens ålder och hushållssammansättning, efter social klass samt efter eller etnicitet. Den geografiska nivå som erhållit

ras störst uppmärksamhet är stadsdels- och bostadsområdesnivån. Skälet är sannolikt att intresset för segregeringen främst styrts av en konsekvensbedöm-

levnadsförhållanden Tabell 8.13 Relativ representation av hushåll med minst en utlandsfödd efter byggnadsperiod och hustyp. 100 ingen obalans gentemot hushåll utan utlandsfödd.

Källa: ochbostadsräkningen I

Folk- 1990

ning, där inte minst åtskillnaden av bam i de större städernas skolor varit ett underliggande motiv för intresset.

Ett med segregation besläktat begrepp segmentering har använts flitigt i

- analyser av svensk bostadsmarknad. Ofta används begreppen parallellt eftersom bostadsmarknadens uppdelning på hustyper och upplåtelsefonner kan anses utgöra en viktig grund för segregeringsprocessema. I svenska städer återfinns ofta områden präglade av antingen flerfamiljshus eller småhus. I stor utsträckning finner vi att de förstnämnda till dominerande del upplåts med hyresrätt medan de senare upplåts med äganderätt. Eftersom val upplåtel-

av seform både har varit och är en resursfråga men också är knutet till traditioner inom olika sociala grupper kommer denna segmentering att följas

av geografisk segregation.

De svenska städerna växte snabbt i befolkning och geografisk utbredning under 1960- och 70-talen. Urbaniseringsprocessen, starkt tillväxt av antalet ensamboende hushåll, och önskemål om modernare bostäder formade bakgrunden till den största satsning på bostadsbyggande som Sverige har skådat: miljonprogrammet, genomfört från mitten av 1960-talet och tio år framåt.

Milj onprogrammets bostäder består enligt schablonbilden hyreslägenhe-

av ter i tätbebyggda höghusområden i städernas ytterområden. Inslagen av bostäder som faller inom denna karaktäristik är påfallande stort, särskilt under den första halvan av miljonprogrammet, men totalt bodde år 1990 ca 42 procent

av de hushåll som var bosatta i hus byggda 1966-75 i småhus. Tabell 8.13 Ungefär var femte småhusfarnilj bor i rruljonprogramårgångarna, att jämföra med drygt 26 procent av de hushåll som bor i flerfamiljshus. Invandrarhushåll

här definierade som hushåll med minst en vuxen född utomlands är starkt - överrepresenterade i miljonprogrammens hyreslägenheter. Nästan fjärde

var invandrarhushåll bodde 1990 i en sådan lägenhet, att jämföra med 12 procent av de svenska hushållen. Även lägenheterna hög kvalitet så den

om var av var

fysiska yttenniljön i ñerfamiljshusområdena ofta torftig och enligt många bedömare i total avsaknad av arkitektonisk originalitet. Uppsvinget inom bostadsbyggandet inträffade samtidigt med invandringen kvarts miljon utländska arbetare och deras familjer som tilldelades av ca en lägenheter i dessaförorter eftersom merparten av husen där ägdesav kommunala bostadsföretag. Tillsammans med låginkomsttagare skapade dessa invandrare socialt och ekonomiskt segregerade bostadsområden en utveck- regering och riksdag försökt undvika sedanden statliga bostadspoliling som tiken infördes. Bostadsmarknadens uppdelning förstärktes av den parallellt pågående stegringen egnahemsbyggandet, som i sin tur möjliggjordes av hög inflation av och generösa avdragsregler vilket främst gav medelklassen unika möjligheter att till låg kostnad köpa egnahem. Staten kom att betala stora subventioner för att garantera ett billigt boende men stod maktlös eller i vart fall svarslös när - det gällde att kontrollera den negativa utvecklingen på bostadsmarknaden. Kommunerna, å andra sidan, är i många fall i högsta grad medansvariga till boendesegregeringen och de har genom sina bostadsföretag aktivt understött flyktingar och socialt problembelastade hushåll till koncentrationen av nya miljonprogramområdena. På ett med arbetsmarknadsfrågan jämförbart sätt har förklaringama till den etniska bostadssegregationen följt två huvudspår. Kulturella förklaringar ser segregeringen ett resultat av fri vilja, att den som invandrar vill bo med som landsmän, att de prioriterar annan konsumtion, att de inte satsar en förankring i Sverige eftersom de lever i en permanent tillfällighet genom en önskan att återvända, m.m. Strukturella förklaringar betonar antingen de institutionella aktörernas betydelse stat, kommun, bostadsföretag, eller hävdar att invandrarhushåll koncentreras till s.k. lågstatusområden av ekonomiska skäl låga inkomster, otrygga anställningsvillkor, svag förrnögenhetsbildning. Även skälen till bostadssegregationen är minst lika komplexa som till om situationen arbetsmarknaden och att samtliga ovan nämnda orsaker för skilda och situationer kan ha fog för sig, är det möjligt att med hjälp grupper empiriska data belysa en del av de tänkbara förklaringamas styrka i förhålav lande till varandra. De slutsatser kan dras av sådana data pekar mot att inkomstnivåns som betydelse för svenska respektive utlandsfödda hushålls fördelning upplåtelseformer kan variera mellan skilda bostadsmarknader. Sett till fördelningen i hela riket är äganderätt den vanligaste upplåtelseforrnen för svenska hushåll också för den fjärdedel av hushållen som har lägst inkomster. Hyresrätt domiför utlandsfödda hushåll men med växande inkomster ökar andelen nerar utlandsfödda som bor med äganderätt markant. Figur 8.13 En viktig förklaring till dessa skillnader är att det i kategorin svenska låginkomsthushåll finns en stor andel glesbygdsboende och boende i mindre orter utan alternativ till äganderätt och med låga kostnader för en självägd bostad. I

Levnadsförhållanden

Figur 8.13 Fördelningen av svensktödda "svenskar" och utlandsfödda i olika inkomstskikt på bostäder efter upplátelseform 1990.

utlandsfödda och svenskar i hela landet

SvenskarKvartil1

SvenskarKvartil2

SvenskarKvartil3

SvenskarKvartil4

Utlfödda Kvartil1

UtLföddaKvartil2

Utlfödda Kvartil3

Utlfödda Kvartil4

SvenskarAlla

Utl.föddaAlla

slumpmässigturval,n120418svenska 32611hushåll. utlandsföddaiåldern21â9

Inkomstkvartil Mindreän 141.600 j Äganderätt I: Bostadsrätt - Hyresrätt

Inkomstkvartil 141700-230500

Inkomstkvartil 230600-310000

Inkomstkvartil Merän310000 Källa:Socgeomob,Kulturgeografiskainstitutionen,

Uppsala

städerna och särskilt i större städer, där flertalet med invandrarbakgrund bor, ärbilden en helt annan. I dessa fall, här exemplifierad med lokala exempel från Botkyrka, Stockholm, Malmö och Norrköping, gäller att inkomsten har en avgörande betydelse för de svenska hushållens upplåtelsefonner, medan övergången till äganderätt är svagare bland utlandsfödda hushåll vid varje given inkomstnivå. Det bör hållas i minnet att majoriteten utlandsfödda har eko-

en nomisk situation som inte tillåter ett småhusboende med äganderätt i de städer där huvuddelen idag bor, men att syftet här är att belysa om inkomstnivån ensam kan förklara skillnaderna. Så förefaller inte vara fallet.

Det kan inte uteslutas att en del av de resursstarkare invandrarhushållen kan anslå en väl så stor del av inkomsten till sitt boende jämförbara svenska

som hushåll, men att en del av dessa investeringar görs etti boende i ursprungslandet. Kanske investerar man i en bostad som man efter pensioneringen tänker sig att återvända till. Flera studier av remitteringar till hemlandet flertalet sådana studier avser arbetskraftsmigranter visar att pengarna i betydande utsträckning går till investeringar i husbyggnation. Mot ett sådant resonemang kan anföras att många svenska medel- och höginkomsttagare besitter fritidshus i en utsträckning som kraftigt överstiger de utlandsfödda hushållens, varför frågan om den totala bostadskonsumtionens andel av inkomsterna för svenskar och invandrare tills vidare får lämnas obesvarad.

Oavsett skälen framstår andelen höginkomsttagare bosatta i hyresrätter som mycket hög särskilt bland hushåll med turkiskt, chilenskt och grekiskt

Figur 8.14 Andel höginkomsttagare med hyresrätt efter födelseland. Data avser individer som år 1990 hade en årsinkomst överstigande 160 900 övre inkomstkvanilen, respektive hushåll med familjeinkomst över 310 100 kr.

XGJCOC:CCE:EECE::DDDCCECX®§D E-âggggseovgestzssgggweäsgsgääås

o. -o::-cStmcømcgg-QE - : ååwtcaeäzg-:: - h - 924902

emz- wo es-a-:m mä°u.i§"°m

wåmq og en: 3 LtlE D8w

D a: a: m .o

s 3 -

o c 3

0 3 a

I- Källa:Socgeomob,Kulturgeografiskainstitutionen,Uppsala

ursprung. Figur 8.14 Det bör understrykas, att andra ekonomiska omständigheter än inkomsten kan spela en roll i sammanhanget. Utlandsfödda personer har genomsnittligt fler bam, en omständighet som i och för sig borde öka efterfrågan de rymligare småhusen, men som även bidrar till att försörjningsbördan ökar.

Sannolikt viktigare än att försörjningsbördan ibland varierar är förmögenhetsbildningen. Det är väl känt att de ekonomiska nätverken runt individerna är starka i vertikal riktning, dvs. mellan generationerna. Svenska ungdomar och nybildade familjer kan ofta få ekonomisk hjälp av föräldrarna i form av kontantstöd vid handpenning, borgensåtaganden vid lån, arv av förmögenhet etc. Utöver denna typ av resursskjllnad ñnns andra strukturella hinder för många med invandrarbakgrund att flytta ut ur de invandrartäta boendemiljö-

och in i svenska medelklassområden. Studier visar förekomsten av ema diskriminerande behandling av mäklare, bostadsföretag, boende i "svenska" områden Precis när man söker arbete inträder speciella hinder vid

m.m. som bostadsbyten.

De lokala variationer som också kan noteras i benägenheten att göra en " svensk bostadskarriär beror flera olika faktorer. Dels varierar bostadsmarknademas sammansättning med avseende på lägenhetstyper och upplåtelsefonner och geografisk fördelning av delmarknaderna. Dels varierar den

Levnadsförhållanden

etniska sammansättningen och med den såväl skälen till vistelsen i Sverige, antalet år sedan invandringen, hushållssammansättning som förekomsten av etniska nätverk.

Det förtjänar att understrykas att närvaron av höginkomsttagare i de av låginkomsttagare dominerade invandrartäta bostadsområdena inte är till nackdel för dessa områden, eftersom detta kan höja dessa ornrådens status. Detta gäller särskilt om dessa höginkomsttagare som grupp besitter samma egenskaper som ofta förknippas med andra grupper av höginkomsttagare, t.ex. engagemang i barnens skola eller i den lokala boendemiljön. Om denna närvaro är ett uttryck för att pesoner med invandrarbakgrund diskrimineras bostadsmarknaden, eller för att de inte känner sig tillräckligt trygga för att bosätta sig i en svenskdominerad miljö, framstår frågan dock i ett annat ljus.

Segregerat segregerade skolor

boende - En av bostadssegregeringens mer långsiktigt negativa effekter är separationen av barn i skolorna. Det är också kring sådana frågor de lokala politiska diskussionerna står hetast. Oavsett typ av tillträdesregler till skolorna kommer sammansättningen av elever i flertalet skolor att präglas av den omgivande sociala miljön. I de stadsplanerade svenska städerna har lokalisering av skolor följt befolkningsunderlagsprinciper och stadsdelarna eller de större bostadsområdena har utgjort naturliga avgränsningsområden för etableringen.

Förutsatt att varje stadium i grundskolan präglas av ökande antal elever per klass och ökande antal klasser per skola, och att stadiema separeras i form av en skola för varje stadium, kan vi förvänta oss avtagande segregeringseffekter med stigande ålder barnen. Om vi låter det teoretiska resonemanget dessutom förutsätta att staden har ett eller flera invandrartäta bostadsområden

och följaktligen flera invandrarglesa blir effekten att vissa lågstadieskolor får

en hög andel barn med invandrarbakgrund medan andra får en låg andel. Effekterna av bostadssegregeringen skulle synas tydligt också på mellanstadiet och i högstadiet, men mindre markant. Om staden i vårt exempel inte var större än att alla barn gick i stadens enda gymnasieskola, skulle skolsegregeringen upphöra vid 16 års ålder förutsatt att fördelningen mellan klasserna inte beaktas.

Ett tydligt mönster framträder i analysen av Malmö kommun, ett mönster

bortsett från små skillnader mellan låg- och mellanstadieskoloma som - stämmer ganska väl med det teoretiska resonemanget. Figur 8.15 Medan nära 60 procent av de svenska barnen i de 61 lågstadieskoloma går i svenska skolor återfinns bara drygt 10 procent av barn med invandrarbakgrund i dessa skolor. Omvänt finns ca 60 procent av bam med rätt till hemspråksundervisning här kallade barn med invandrarbakgrund i antingen invandrardorninerade 50-80 procent invandrarbarn eller i invandrarsko- Ioma över 80 procent barn med invandrarbakgrund. I dessa skolor går

Figur 8.15 Etnisk skolsegregering i Malmö kommun 1994-95.

Andeleleveri olikaskoltyper% 100

Svenskaskolor0-20% hemspnelever 90 Zl Svenskdomineradeskolor20-50°/ohemspnelever 80 l Invandrardomineradeskolor50-80°/ohemspr.eIever 70 i Invandrarskolor80-100% hemspr.eIever 60 50 40 30 20 10 0 svenska hemspråks-"svenska"hemspråks-"svenska"hemspråks-"svenska"hemspråksbarn berättigade barn berättigade barn berättigade barn berättigade Lågstadiet Mellanstadiet Högstadiet Gymnasiet

Källa:Malmöstad

endast knappt 15 procent av de svenska eleverna.

Situationen i de 49 mellanstadieskoloma är likartad och i vissa avseenden än mer etniskt segregerad. I högstadiet däremot syns vissa tendenser till mindre separation men fortfarande är åtskillnaden av bam med skilda ursprung mellan de 19 skolorna mycket stor. Först i gymnasiet framträder en mer balanserad situation. Ingen av de 8 gymnasieskolorna i Malmö kommun domineras av hemspråksberättigade barn och nära tre av fyra barn med invandrarbakgrund går i en svensk gymnasieskola och det fjärde i en

svenskdominerad.

Etnisk boendesegregering en dynamisk forklaringsmodell

- Skolsegregeringen i Malmö åskådliggör den geograñska uppdelning som råder mellan svenska hushåll och invandrarhushåll i kommunen. I detta avseende är Malmö inte unikt, även om stadens storlek möjliggör en längre driven och mer storskalig segregering än vad som är möjligt i en mindre ort. Det mönster som beskrivs är inte bara ett resultat av boendesegregeringen. Det kan också vara en viktig faktor i en pågående fördjupning av boendesegregeringen. Geografisk variation i det sociala systemet påverkar människors handlande, t.ex. ñyttningsbeslut. Flyttningar är den grundläggande process

Levnadsförhållanden

Figur 8.16 Exempel på faktorer och samband som påverkar segregationens dynamik.

Arbetsmarknadspolitik

Ekonomisk politik

Generell välfärdspolitik

Bostadspolitik Invandrarpolitik

Hushållens

res isen

3Institutions- "

strategier och

meenee

flyttningar behov

-m,

Svenskar Invandrare

flyttar flyttar

2Seuregatinns- 4Nätverks-

genererade , genererade

genererade

llyltninnar nynmngar Ilylininuar

t w

Ökad andel

invandrare

Sociala

konsekvenser

Källa:Anderssonoch Molina,1995

som ligger bakom uppkomsten och återskapandet av bostadssegregeringen. Modellen i figur 8.16 utgör ett försök att fästa uppmärksamheten just ñyttningarna som den dynamiska process som över tiden förändrar bostadsområdenas etniska sammansättning. När ett invandrarhushåll flyttar in i en lägenhet som tidigare beboddes av ett svenskt hushåll ökar invandrarandelen i bostadsområdet. Detta kallas i modellen för segregationsgenererande flyttningar. Flertalet av dessa Hyttningar sker inom lokala bostadsmarknader men under senare år i ökad utsträckning genom att nya sekundärflyttande invandrare ifrån andra kommuner ersätter svenskar. Invandrartätheten kan öka snabbt som konsekvens av att de utlandsföddas geografiska rörlighet är högre, för vissa grupper väsentligt högre, än genomsnittet för personer födda i Sverige såväl

rörligheten inom som mellan kommuner. Många av dagens invandrartäta områden har från början haft låga andelar

invandrare. I Rinkeby ökade t.ex. andelen från 12 procent 1970 till 69 procent år 1990. När invandrartätheten växer märks konsekvenserna tidigt bl.a. i daghem och skolor. Långt ifrån alla svenska hushåll som väljer att flytta ifrån området i dessa skeden gör det på grund inflyttningen

av av invandrare, även om också sådana flyttningsskäl förekommer. På grund av otillräcklig resursförstärkning har institutioner och myndigheter oftast inte kunnat svara upp mot de ökade behov som inflyttningen av nyinvandrade familjer fört med sig. Så växer missnöjet med kvalitén i de offentliga verksamheterna. Det sker under denna process också en rumslig stigmatisering i form av att områden får dåligt rykte, i många fall snarare beroende inflyttningen av svenska problemhushåll än invandrare. Vill man som hushåll och individ undvika att förknippas med detta stigmatiserade område framstår valet för det enskilda hushållet som enkelt- att flytta. Hela denna process av svenskars utflyttning från ett invandrartätt bostadsområde benämns i modellen segregationsgenererade flyttningar, dvs. det är flyttningar som uppkommer till följd av att området fått en låg status etti tidigare skede. När svenskar flyttar ut har bostadsföretag ibland mycket aktivt välkomnat . nya invandrare och andra grupper med litet handlingsutrymme bostadsmarknaden, troligen främst för att kort sikt undvika kostnader för outhyrda lägenheter i områden med låg efterfrågan på bostäder. Dessa flyttningar benämns institutionsgenererade. Även bostadsföretagen kan

om sägas vara en sista viktig instans i den institutionella ramen för bostadsmarknaden spelar stat och kommuner en väl såviktig roll i sin påverkan hushållens flyttningar. Institutionsgenererade flyttningar sker i bägge riktningarna och berör alla typer av hushåll. Det är inte möjligt att i detalj avgöra vilken effekt den statliga och kommunala politiken haft för utformningen av segregeringsprocessema. Riksdagen är i det sammanhanget den viktigaste aktören i kraft av dess lagstiftande roll över hela det politiska fältet. Snart sagt varje inrikespolitiskt beslut kan tänkas få effekter för bostadsmarknademas funktionssätt, antingen som följd av resursfördelning skatter, bidrag, subventioner, restriktioner t.ex. plan- och bygglag arbetsmarknadspolitik, invandrings- och invandrarpolitik eller som följd av lokaliseringsbeslut av verksamheter inom den statliga och kommunala sektom. Precis som den "lilla regionalpolitiken har mindre regional betydelse än den stora regionalpolitiken som kan innefatta alla politiska beslut som får regionalt omfördelande effekter, kan bostadspolitiken sägas ha mindre betydelse för bostadsmarknaden än den generella välfärdspolitiken, skatte- och finanspolitiken för att nämna några av de viktigare politikområdena. Till exempel kan 1980-talets starkt subventionerade småhusbyggande och -boende, vilket i och för sig krävde ett visst eget kapital eller tillräckliga inkomster för att få låna till bostad, betraktas just som att staten som institution bidrog till att generera nya flyttningsmönster. Miljonpro-

Levnadsförhållanden

grammet utgör ett annat viktigt exempel hur lösningen av ett mål

bostadsbristen gav upphov till nya och längre sikt mer svårlösta pro-

blem. I ett segregeringsperspektiv framstår själva skalan nya bostads-

områden i kombination med val av upplåtelsefonner och hustyper som

särskilt problematiska. Med det behov av kontinuitet och överblick som

människor har kan det idag konstateras att skalan på och hastigheten i en

stadsutbyggnad är faktorer som institutionella aktörer inte beaktat tillräck-

ligt. Det måste dock påpekas att den mer organiska stadstillväxt som är att

föredra är svår att få till stånd i samband med en samhällsförändring av den

karaktär som urbaniseringsprocessen representerade.

Oavsett bostadsföretagens policy har många invandrare flyttat in i invand-

rartäta bostadsområden av sociala skäl, för att man har vänner, släkt eller

landsmän i området. Dessa inflyttningar kan sägas vara nätverksgenere-

rade.

En strategi för att vända denna komplexa, problemfyllda och självförstärkande process måste inbegripa en politik för att påverka flera av dessa selektiva ñyttningsrörelser. Men vissa av dem är mer påverkbara av politiska beslut än andra. Flyttningar som sker av fri vilja kan framför allt påverkas långsiktigt och utbudssidan. Detsamma gäller för nätverksgenererade flyttningar. Människor fattar bostadsbeslut i mer eller mindre snäva inforrnationsfält, och det är fält som i hög grad påverkas av befintliga sociala nätverk, som vänner, arbetskamrater och släktingar. I praktiken framstår flyttningar av typen 2 och 3 ovan som både mest oönskade och lättast att politisk väg söka påverka om målet är att minska eller vända riktningen de segregationsgenererande flyttningama l.

Geografisk rörlighet

Generellt sett gäller att hela gruppen utlandsfödda i Sverige i genomsnitt flyttar mellan kommuner nästan dubbelt såofta som personer födda i Sverige. Skillnaderna mellan olika invandrargrupper är dock stora. Den allmänna tendensen är att flyttningsfrekvensen totalt sett sjunker något under 1980-talet och att vissa av grupperna har en mycket hög mellankommunal ñyttningsfrekvens. Tabell 8.14

En analys av invandringstidpunktens betydelse för rörligheten visar att omñyttningen visserligen sjunker med vistelsetid i Sverige, men att det ändå efter en lång vistelsetid kvarstår en betydande skillnad i geografisk mobilitet mellan personer födda i respektive utom landet. Figur 8.17 En specialstudie av rörligheten inom Uppsala tätort visar samma bild. Medan 6,5 procent av samtliga invånare i Uppsala tätort flyttade inom tätorten år 1992, var skillnaderna mellan olika etniska grupper betydande. Medan 5 procent av personer

Tabell 8.14 Andel flyttare över en kommungräns åren 1980 och 1992 efter födelseland.

Källa:SpecialbeställningavflyttningsdatafrånSCBsamtSOS Folkmängd

med svensk bakgrund flyttade var andelen för samtliga med utländsk bakgrund tre gånger så hög.

En viktig förklaring till den höga rörligheten är ålderssammansättningen bland invandrare. Nya invandrare är starkt överrepresenterade i de åldersgrupper där flyttningar är vanligast, 20-35 år. En annan viktig förklaring är att en person som en gång flyttat från sin uppväxtplats brukar sägasvara mer benägen att återigen flytta än en person som aldrig brutit upp. Det är med denna utgånspunkt något missvisande att jämföra invandrares flyttningsmönster med hela den svenska befolkningens, där den senare rymmer många som aldrig lämnat sin hembygd. En tredje förklaring till invandrares högre genomsnittliga rörlighet är den s.k. hela-Sverige-strategin, där många flyktingars första flyttning inom landet inte var ett eget val. Många sekundärflyttningar genomförs därför att vistelsen i Sverige inleddes med en kommunplacering, som inte alltid speglade ett för flyktingen optimalt val. En fjärde förklaring, slutligen, kan sökas i den bristande arbetsmarknadsförankringen, vilken bl.a. betyder att arbetet inte fungerar som en återhållande eller styrande faktor för val av bosättningskommun.

Trots att hela-Sverige-strategin åstadkommit en något mer utjämnad geo-

Levnadsförhållanden

Figur 8.17 Andel flyttare över en kommungräns 1992 bland invandrade från sex länder efter inflyttningsár samt motsvarande andelar för samtliga utlandsfödda och svenskfödda.

De sexnalionaliteternaomfattarpersoner

föddai Etiopien,Somalia,Irak,Iran,Libanon

ochSyrien.

Somframgåravdiagrammetflyttadedrygt

Före1968 15% dessa 1992.Fördem

av personer

S:a6 nationaliteter sominvandrat innan migrations-året var

Samtliga utlandsf. frekvensen30%.

Föddai Sverige

0 5 10 15 20 2 30 35

Andel i %avrespektivegrupp

Källa:Anderssonoch Molina,1995

grafisk fördelning över landet för de nya ñyktinggruppema kvarstår en betydande geografisk koncentration av de flesta utlandsfödda nationalitetema i Sverige. Hälften av personer födda i Iran återfinns i blott fyra kommuner, hälften av turkarna likaså i fyra, hälften av chilenama i sex kommuner. Halva gruppen utlandsfödda bor i ll svenska kommuner: i fallande ordning Stockholm, Göteborg, Malmö, Botkyrka, Uppsala, Helsingborg, Huddinge, Södertälje, Västerås, Lund och Solna. Den svenska befolkningen är givetvis långtifrån jämnt fördelad över samtliga Sveriges kommuner, men man behöver summera de 40 största kommunerna för att fånga in halva befolkningen.

Invandrares geografiska koncentration till vissa storstadskommuner och regionala centra är således fortsatt stark, och trots att samtliga Sveriges drygt 280 kommuner ñck ett nettotillskott av utlandsfödda personer 1984-1991, har fördelningen mellan storstad och övriga Sverige, samt mellan landsdelarna i stort, ändrats bara marginellt sedan hela-Sverige-strategin infördes 1984. Den pågående geografiska omflyttningen av särskilt nya grupper invandrare, vars majoritet saknar en fast anknytning till svensk arbetsmarknad, har under 1990-talet bidragit till att åter förstärka både den regionala snedfördelningen och koncentrationen av invandrarhushåll i vissa sedan tidigare uppmärksammade miljonprogramområden.

Även resultatet efter 10 år det mottagningsprogrammet tycks

om ca av nya

Figur 8.18 Olika kommuners andelar år 1992 av totalbefolkningen, den utomeuropeiska inflyttningen och inflyttningen av personer födda Sverige, efteri kommunstorlek.

Kommungruppensandelav: . 35

j Svensk inflyttning 1992 30 :

Utomeuropeiskinflyttning 1992 l

- Landets befolkning 25

llllll

n|u|u|n

200 000 100 000- 50 000- 25 000- 15 000- 10 000- 10 000

200 000 100 000 50 000 25 000 15 000 3 st 7 31 58 52 72 61 Storakommuner Småkommuner

Parentesetantalkommuneri gruppen

Källa:Statistiskacentralbyrån.Befolkningsstatistik

ha blivit vad programmet skulle motverka, dvs. en stark koncentration av nya invandrare till ett antal större städer, måste slutsatsen bli att hela-Sverigestrategin trots allt har haft en regionalt omfördelande effekt invandrares bosättningsmönster. Hela-Sverige-strategin förutan skulle koncentrationen till storstäderna varit än starkare och framför allt skulle utsikterna att sikt bryta trenden mot storstadskoncentration varit sämre. Hela Sverige har nu multietnisk erfarenhet och en större del av Sverige finns i den mentala karta som de senaste tio årens ñyktinginvandrare byggt upp under vistelsen i landet.

Studeras ñyttningsrörelsema kommungrupper baserade invånarantal kan vi för 1992 notera att två kommungrupper har överrepresentation av utomeuropeisk inflyttning vad avser inrikes omflyttning, således exklusive nyinvandring. Figur 8.l8 Det gäller dels de tre storstadskommunema, som tillsammans har ca 16 procent av befolkningen, 17 procent av all inflyttning av sverigefödda personer men hela 26 procent av den utomeuropeiska inñyttningen. Det gäller dessutom kommuner i storleksklassen 50 000-100 000, som har ca 25 procent av rikets befolkning, en lika stor andel av inrikes

Detförekommerdockattflyttningarfrånförläggningtill kommunplaceringtrotsgällande reglerharregistreratssominrikesñyttning.

Levnadsförhållanden Tabell 8.15 Andel utländska medborgare 1994 i befolkningen och bland inflyttarna till tio kommuner.

Källa:Statistiskacentralbyrån.Specialbeställning befolkningsstatistikav

inñyttningar av svenskar, men 32 procent inflyttningen utomeuropeiska

av av invandrare. Större regionala centra 100 000-200 000 inv. uppvisar i detta avseende mer balans, medan de mindre kommunerna har inflyttningstal för utomeuropeiska invandrare som endast når ca hälften inflyttningstal för

av svenskar och andelen av landets befolkning. Enskilda kommuner kan givetvis ha ett avvikande mönster.

För år 1994 har flyttningsströmmarna kartlagts endast för ett mindre antal kommuner, i Stockholmsområdet Botkyrka, Stockholm och Södertälje, i sydsverige Malmö, Landskrona, Helsingborg och i Västsverige Göteborg och Uddevalla. Dessutom ingår Västerås och Uppsala. De utländska medborgarnas andel av inflyttningen till dessa kommuner översteg genomgående de utländska medborgarnas andel av respektive kommunbefolkning, med Landskrona i en grupp för sig. Tabell 8.15 Landskrona hade vid utgången 1994

av ca ll procent utländska medborgare, hela 57 procent inflyttningen

men av bestod av utländska medborgare. Landskrona skiljer sig också från flertalet

av de övriga kommunerna i det att en relativt stor andel av inflyttningen 20 procent kom från två av norrlandslänen, Västernorrlands och Norrbottens län.

I vissa av kommunerna motsvaras den stora inñyttningen utländska

av medborgare av lika stora flöden ut från kommunen, ett förhållande präg-

som lar Botkyrka och i någon mån också Södertälje. Särskilt stor nettoinflyttning av utländska medborgare hade Göteborg och Malmö i förhållande till

samt folkmängden Landskrona.

-

Figur 8.19 Sysselsättningsfrekvenser 1993 för i Sverige födda med minst en i utlandet född förälder "andra generationen", utrikes födda samt för hela befolkningen.

100%

Samtliga"andra generationen" 80% Helabefolkningen

Utrikesfödda v 60%

40%

20%

0% l l | | | I l 16-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-

Källa:Statistiskacentralbyrån

8.4¶Den i Sverige födda generationen

I avsnitt 5.3 har getts demograñsk beskrivning av den s.k. andra generatioen invandrare, dvs. i Sverige födda personer med en eller två utlandsfödda nen föräldrar. Som framgår den beskrivningen är det numera möjligt att identiav fiera sådana födda 1940 eller senare i olika statistiska register. På personer kommittén har Statistiska centralbyrån tagit fram ett omfattande uppdrag av belyser den andra generationen inte bara efter föräldrartabellmaterial som födelseland, kön och ålder utan även med hänsyn till utbildning, sysselnas sättning, yrke och inkomst. På grund kommitténs mycket tidsschema och av då materialet från SCB erhölls vid ett sent stadium i kommitténs arbete, har någon utförligare analys materialet inte skett. Den följande kortfattade av översikten bygger preliminära bearbetningar. När det gäller sysselsättning visar materialet att i Sverige födda personer med minst i utlandet född förälder hade 1993 förvärvsarbete i lika hög grad en hela befolkningen. Figur 8.19 Andelen sysselsatta varierar något mellan som olika ursprungsländer, dessa skillnader är inte speciellt stora. men Generellt sett har andragenerationsinvandrare en bättre utbildning än hela befolkningen, andelen med gymnasial och eftergymnasial utbildning är högre för i Sverige födda med minst en i utlandet född förälder än för hela personer

Levnadsförhållanden

Tabell 8.16 SverigeI födda personer med minst i utlandet född förälder, hela befolk-

en ningen samt i utlandet födda ålderi 16-54 år efter utbildningsnivå 1993.

Hela Födda i Föddai Sverige med minst en Index befolk- utlandet utlandsfödd förälder hela bet. ningen 16-54 100

Åldersvâgt

värde

g

Källa:Statistiskacentralbyrån

befolkningen eller för andra i Sverige födda I tabell 8.16 återges

personer. andelen med viss utbildning i hela befolkningen, bland utrikes födda samt för i Sverige födda personer med minst i utlandet född förälder i åldrarna

en 16-54 år. Äldre är inte medtagna

personer eftersom den andra generationen inte kan särredovisas för högre åldrar. Eftersom åldersfördelningen är olika för de olika kategorierna i tabellen har även ett åldersvägt värde beräknats för den "andra generationen. De beräknade värdena skall jämföras med fördelningen för den andra generationen och visar således vilken fördelning hela befolkningen hade haft med samma köns- och ålderssammansättning den

som andra generationen. Slutligen har i tabellen beräknats ett index jämför

som personer födda i Sverige med minst en i utlandet född förälder med hela befolkningen. Om ett värde ligger över hundra innebär det den utbild-

att ningen är vanligare i den "andra generationen än i hela befolkningen i samma ålder.

De beräknade värdena i tabell 8.16 är något diskutabla eftersom de järnförda kategorierna har mycket olika åldersfördelningar. Slutsatsen i

att Sverige födda personer med minst invandrad förälder har något högre

en en utbildningsnivå än hela befolkningen rubbas inte detta. I ñgur 8.20 visas

av andelen personer i åldern 20-24 år med än 2 års gymnasial utbildning för

mer de kategorier i den "andra generationen" där antalet personer är tillräckligt stort för att redovisas. I den åldern är utbildningen ännu inte avslutad för många individer, högre åldrar går dock inte att redovisa eftersom antalet länder där det överhuvudtaget förekommer ett större antal individer blir mycket litet. Av de redovisade kategorierna är det endast med turkisk

personer

Figur 8.20 Andelen svenskfödda i åldern 20-24 år som 1994 hade mer än 2-årig gymnasial utbildning och minst en i utlandet född förälder, sorterade efter denna förälders födelseland.

Män Tjeckoslovakien 5,: Kvinnor Estland

Norge TÃTÃ. USA . .. Polen

Storbritannien :i: Tyskland

Jugoslavien Samtligai"andragenerationen" Grekland , Finland

Danmark

Helabefolkningen : Turkiet

Föddautomlands , .

Källa:Statistiskacentralbyrån

och kvinnor med dansk bakgrund som har en lägre andel personer med mer än 2 års gymnasial utbildning än hela befolkningen. Underlaget för beräkningen för den turkiska är för övrigt något osäker grund av ett litet antal gruppen mycket sned åldersfördelning inom intervallen, dvs. betydindivider samt en ligt ñer ZO-åringar än 24-åringar. För många länderkategorier i figuren ligger med teoretisk utbildning betydligt högre än för hela befolkandelen personer

Levnadsförhållanden

ningen. Eftersom de mycket stora kategorierna med i Finland och ursprung Danmark har låga värden är dock skillnaden mellan hela kategorin andragenerationsinvandrare och hela befolkningen inte särskilt stor. Figuren och den tidigare tabellen visar samtliga individer med minst en i utlandet född förälder. I de flesta grupper finns det skillnader mellan med två i personer utlandet födda föräldrar och sådanasom har i utlandet och i Sverige född en en förälder. Det tycks finnas en tendens att i de fall visar hög andel en grupp en med högre utbildning så förstärks den tendensen bägge föräldrarna om kommer från landet i fråga. För med låg andel med högre utbildning grupper gäller motsatsen, de individer har även i Sverige född förälder som en har en i genomsnitt något högre utbildning. De andra variabler som det finns uppgift dvs. inkomst om, och yrke, visar en likartad bild som utbildning. I Sverige födda med minst i utlandet personer en född förälder har något högre inkomster och en högre andel högre tjänstemän än hela befolkningen. Jämförbara uppgifter för föräldragenerationen saknas en del av föräldragenerationen måste numera pensionerad eller har avlidit. vara De jämförelser man kan göra tyder en social rörlighet uppåt i flertalet kategorier i andragenerationen . Det är dock viktigt att hålla i minnet att de andragenerations-individer som kan studeras i dag är barn till personer invandrade till Sverige under som 1960-talet eller tidigare. Jfr tabell 5.1 Barnen till senare invandrare, som delvis har kommit från andra och mera avlägsna länder, har ännu inte kommit upp i en sådan ålder att de har fullbordat sin utbildning eller kommit in i yrkeslivet.

8.5 Sammanfattning och slutsatser

Av den analys som gjorts så långt i kapitel 8 kan flera slutsatser dras om den invandrade befolkningens situation i materiellt avseende. För det första föreligger en betydande social underordning/ekonomisk marginalisering där överrepresentationen av särskilt nya utomeuropeiska invandrargrupper i sådana underordnade positioner är påtaglig. Även många invandrare såväl om nya som äldre lyckas väl i Sverige finns systematiskt tendens de - en att oavsett utbildning och verksamhetsområde som kollektiv inte når den svenskfödda befolkningens genomsnittliga förvärvsfrekvenser och inkomstnivå.

Situationen har dramatiskt försämrats under 1990-talets ekonomiska kris, men brytpunkten kom redan på 1980-talet. Redan från mitten 1970-talet, av dvs. ungefär när de nu gällande invandrarpolitiska målen formulerades, kan början på en successiv försämring skönjas. Att företeelser uppträder parallellt i tiden utgör dock inget belägg för att ett samband råder dem emellan. Att tillskriva den förda invandrarpolitiken rollen huvudansvarig för den tydsom liga försämringen är av allt att döma att tillskriva sektorpolitik en alltför stor

betydelse. Invandrarpolitikens jämlikhetsmål syftade till en struktuell integration den invandrade befolkningen i det svenska samhället, men realiseranav det detta mål åvilade många aktörer, såväl beslutsfattare i offentlig och av privat sektor medborgare i allmänhet. Framgången för en specifik sektorsom politik är alltid beroende en rad politiska, ekonomiska och sociala rambeav tingelser och deras förändring över tiden. Även analysen de senastetvå decenniemas allt större avstånd mellan om av mål och verklighet kompliceras av att den invandrade befolkningens sammansättning förändrats under perioden, bl.a. beroende förändringar i invandringens sammansättning och omfattning, talar mycket för att strukturella förändringar den svenska arbetsmarknaden utgör de viktigaste rambetingelför försämringen de relativa ekonomiska positionerna. Dessa betingserna av elser i sin tur måste delvis sesi ett internationellt perspektiv. Situationen arbetsmarknaden, kännetecknad av extremt höga arbetslöshetstal och växande bidragsberoende, har antagit mycket stora proportioner och kan tala separation mellan svenskar och många invandrade på man om en fiera nivåer. Först och främst mellan de svenskfödda som har arbete och de saknar anknytning till arbetsmarknaden. För det andra utlandsfödda som mellan de svenskfödda respektive utlandsfödda som saknar arbete och där betydligt fier utländska än svenska medborgare saknar försäkringsskydd och därmed inte heller är kvalificerade för vissa typer arbetsmarknadspolitiska av åtgärder. Till detta kan fogas betydande skillnader mellan de arbetande, där yrkesfördelningen horisontellt och vertikalt hierarkiskt skiljer sig åt. Om man till denna bild av arbetsmarknadsmässig separation lägger en markant bostadssegregering i de städer där majoriteten av de utlandsfödda och deras barn idag bor framstår de internationellt använda uttrycken som social exkludering och marginalisering mindre opassande än vad de kunde som tyckas i ett svenskt sammanhang bara för något årtionde sedan. Boendet kan både barometer avläser integrationsnivån i ett ses som en som samhälle och central faktor i den framtida reproduktionen av dagens som en situation. I den lokala miljön, dvs. i bostadsområdena, i daghemmen, skolorna och det lokala fritids- och föreningslivet, formas världsbilder, framtidsförhoppningar och humankapital. I de åtta kommuner som med ett regeringsbeslut i juni 1995 utpekades som aktuella för särskilda åtgärder i invandrartäta områden Botkyrka, Göteborg, Haninge, Huddinge, Malmö, Solna, Stockholm och Södertälje bor 400 000 invånare i bostadsområden med mer än ca 30 procent invandrare. I områden återfinns ca 170 000 invandrare och samma sammantaget utgör bostadsområdena uppväxtmiljö för uppskattningsvis 120 000 bam. Även situationen i många dessa bostadsområden nu bedöms om av kräva speciella åtgärder ñnns liknande bostadsområden och problembilder också i många andra kommuner. Att utveckla den stora utvecklingspotential och kan utvecklas, i dessaområden är inte bara en fråga av stor vikt som ryms, för de aktuella kommunerna. Det är med alla rimliga mått mätt en social och

Levnadsförhållanden

ekonomisk angelägenhet för hela landet. Om invandrades påtagliga överrepresentation i hyresboende i miljonprogramonrrådena skall förklaras ligger på arbetsmarknadsområdet det som strukturella synsättet närmast till hands. Analysen har visat att låga inkomster är ett grundläggande skäl till att stora invandrade bor i grupper av personer hyreslägenheter, men det är knappast det enda skälet till den starka geografiska koncentrationen till vissa förorter. Också en strukturell förklaring måste fokusera mer än bara den årli hushållsinkomsten, t.ex. förrnögenhetsbildga ningen och bostadsmarknadens institutioner och aktörer. Sannolikt finns "struktur-kulturell " mekanism, förstärker en som den etniska bostadssegregeringen. Denna verkar genom att den bristande närvaron på arbetsmarknaden, i svenska institutioner och informella svenska sociala nätverk vilken troligen i betydande svârmätbar grad också måste förstås - men i ett diskrimineringsperspektiv ställer invandrare söker karriär i - som en majoritetssamhället inför stora svårigheter. Många upplever sig befinna sig i ett växande korstryck, där man antingen blir anklagad för "ta jobben från att svenskama eller också när arbete inte står att finna att leva bidrag. - - I grupper och miljöer där denna diskriminering inte föreligger, och där man i denna sociala mening är bland likar", väljer att bo, även de man om ekonomiska resurserna i sig ibland kunde möjliggöra andra alternativ. Diskrimineringsbenägenheten förstärks sannolikt växande otrygghet också av en inom betydande den svenskfödda befolkningen, där utanförskapet grupper av växer i den höga arbetslöshetens spår. Det är av ñera skäl troligt att den etniska bostadssegregeringen skulle mildras om arbetsmarknadsssituationen för de invandrade förbättrades. Dels skulle de ökade ekonomiska resurserna förbättra valmöjlighetema på bostadsmarknaden, dels skulle arbetsplatsens läge kunna inverka på valet av bostadsområde, och slutligen skulle kontaktnäten för den enskilda breddas mot den svenskafödda befolkningen, vilket i sin tur förändrar inforrnationsfalten och i förlängningen möjligen det framtida bostadsvalet. Att i avsaknaden de av ekonomiska resurserna tala om ett fritt bostadsval framstår knappast som relevant. Det är svårt att se hur någon strategi för att minska bostadssegregeringen skulle lyckas om inte arbetsmarknadssituationen förbättras. För att inom rimlig tid få effekt kan dock bostadsfrågan inte bara i det barometerses perspektiv som nämns ovan. Särskilda åtgärder bör riktas stödja mot att ett lokalt arbete där frågor om arbete, utbildning, bostadsförvaltning och boendekarriärer kan hanteras i ett sammanhang.

9 och

Organisering delaktighet

Det invandrarpolitiska jämlikhetsmålet syftar till och förutsätter invandrares deltagande i samhällslivet. Redan i samband med 1968 års

riksdagsbeslut om den reglerade invandringen förutsattes invandrare bli likvärdiga samhällsmedborgare, men då i första hand genom att förutsättningar för goda levnadsvillkor skapades och att man så småningom kunde få en formell röst den politiska arenan genom att välja att bli svensk medborgare. Med 1976 års rösträttsreform gjordes ett avsteg från medborgarskapsprincipen vad gäller rösträtt och valbarhet till politiska församlingar och kommunala val öppnades för utländska medborgare. Hur denna rösträtt utnyttjats diskuteras längre fram i detta kapitel.

Vad gäller invandrares egen organisationsverksamhet, har som visas nedan, staten till en början betraktat denna som en i huvudsak kulturell verksamhet för att senare också betona länken till samhällets institutioner.

Ur Invandrarpolitiska kommitténs perspektiv aktualiserar dagens allmänna samhällsdebatt om medborgarnas deltagande och aktivitet i samhällslivet också frågan om hur demokratin återspeglar dagens svenska befolkning med en etnisk och kulturell mångfald som delvis skär över traditionella sociala gränser. Demokratins förmåga att tillvarata mångfalden behöver utvecklas, men utan kvotering och eller andra politiska åtgärder som kan leda till framväxten av etniska enklaver.

Ett annat sätt att närma sig frågan om deltagande och delaktighet är att begrunda dess baksida, utanförskapet och marginaliseringen.

Något som förutom hänsynstagande till materiella och strukturella förhållanden inte kan

diskuteras utan att också opinioner, attityder och diskriminering belyses.

9.1¶Profana och religiösa organisationer

I det offentliga samtalet både i mediadebatten och utredningar har under

- - 1990-talet alltmer fokuserats på medborgares delaktighet och aktiva deltagande i samhällsprocessen, liksom ansvarsfördelningen mellan individer, grupper, organisationer, lokala och regionala myndigheter och staten. Den svenska maktutredningen utgjorde en startpunkt och bakgrund som ledde till både konkret forskning och åtskilliga frågeställningar kring delaktighetens, deltagandets och medborgerlighetens begrepp. Den för svensk demokratiutveckling typiska folkrörelsetraditionen och dess ideologiska och politiska bakgrund och framtida utveckling har också uppmärksammats både av forskningen och i den allmänna debatten.

Till de debattämnen som blommat upp under 1990-talet hör också frågan

om gränsdragningen mellan ideell verksamhet på frivillighetens grund och offentlig strikt reglerad verksamhet med myndighetsstatus. Röster har höjts för ideella verksamheter som komplement till en alltmer försvagad och otillräcklig offentlig sektor, och det frivilliga arbetets särart har granskats. I strid med den vanliga uppfattningen visar det sig emellertid vid en internationell jämförelse att socialt inriktad frivillighet är omfattande i Sverige, men dess karaktär är enligt lera forskare svårfångad och varierad.

De tre aspekterna den medborgerliga delaktigheten, det ideella arbetet och

folkrörelsetemat är alla tre relevanta vid diskussionen om invandrares orga-

nisering och delaktighet i ett generellt deltagandeperspektiv. Samtidigt är det viktigt att, med utgångspunkt i medlemmarnas speciella situation, senärmare

och ta ställning till invandrares föreningar som specifika organisationer

bland många andra organisationer inom det allmänna föreningsväsendet.

-

I det följande ges en historisk tillbakablick församlings- och föreningsbildandet följt av en statistisk överblick över nuvarande föreningsverksamhet beträffande antal försarnlingar/föreningar, medlemsanslutning och ekonomi. Vidare beskrivs invandrares organisering utifrån de kunskaper som finns. Efter denna bakgrund diskuteras slutligen det vägskäl som fortsatt utveckling av förenings- och församlingsbildande står inför. En utgångspunkt för den diskussionen är bland annat de förändringar som organisationsväsendet, den ideella sektorn och folkrörelsema genomgått under framväxten av det postindustriella samhället. Frågeställningama kretsar kring invandrarföreningarnas mångkulturella/transetniska kontra etniska inriktning och deras position och tänkbara funktion inom den tredje sektorn, dvs. gränsområdet mellan det offentliga/professionella och ideella/frivilliga arbetet.

Religionen tidig grund för organisering

- I romanen Röda Rummet beskriver August Strindberg i ett rikt tecknat panorama över Stockholm blandklangen från några av de mest kända kyrkorna i huvudstaden. Tyskan är en av stadens kyrkor vilkas sjuklockor mäktigt klingar och avklingar samtidigt då klockan är sju på kvällen.

Tyska kyrkan Riddarholmen är en av våra tidigaste etablerade invandrarkyrkor. År 1558 fick invandrade tyskar i Stockholm officiellt hålla

rätten att egen gudstjänst. Som kyrkolokal uppläts till att börja med SztaGertruds gillestuga som senare byggdes ut till den kyrka som på Strindbergs tid kallades Tyskan belägen i staden mellan broarna Gamla Stan. 1571 fick S:t Gertruds

församling egna privilegier. Kyrkan delades av de invandrade tyskarna som hade evangelisk trosbekännelse med invandrade finnar t.o.m. 1607. De ñnska invandrarna bildade då en egen församling men fick under lång tid framöver såsom en lågstatusgrupp jämfört med de i den etniska hierarkin aktade

tyskarna under lång tid dela gudstj med olika svenska församlingar.

- Först år 1725 fick den ñnska församlingen egen kyrkolokal Bollhuset i

-

Organisering och delaktighet

Slottsbacken där Finska kyrka ännu i dag är belägen.

Den etniska eller nationella organiseringen religionens grund erhöll begränsat stöd statsmakterna under storrnaktstiden. Å sidan ville dessa

av ena stödja invandring kunde bidra till landets utveckling. Å andra sidan

som utgjorde anpassningen till luthersk svenskhet en viktig målsättning som möjlighet för statlig kontroll. De tyska försarnlingsmedlemmarna uppmanades därför att endast kortvarigt tillhöra den egna församlingen och att snarast övergå till svenska och svensktalande församlingar såatt de tyska nationen

av måge med tiden och efter handen bliva till svenske naturaliserade

Konflikten mellan assirnilatoriska målsättningar och valfrihetens ideologiska incitament avspeglas många sätt i det multireligiösa Sverige som växer fram under 1600- och 1700-talen. Särskilt konñiktfyllt var naturligtvis ställningstagandet till mycket främmande religioner och dessas utövare såsom judar, katoliker och muslimer. I en kyrkomålning i Gothems kyrka Gotland från 1673 med det centrala motivet Szt Kristoffer Vägarnas skyddshelgon

- och Jesusbamet återges påven och profeten Mohammed som två hotñgurer vilka bör sjunka i havet och utplånas. Det motstånd som idag framkommer mot byggande av moskéer och inrättande av egna skolor och begravningsplatser, är således reaktioner på islamisk etablering och institutionalisering,

som kan följas långt tillbaka i den svenska historien.

Organisering kring religionen har utgjort en viktig kulturell kamp för självständighet för många av de allra äldsta religiösa invandrade minoriteter

judar, ortodoxa och reformerta har med tiden bildat stabila trossamfund, trots ett i många skeden kompakt svenskt lutherskt motstånd. Först i slutet 1700-talet fick t.ex. judar formellt lov att utöva sin egen religion och rätt att bilda församling. Paragrafen om "den rätta gudstjänsten i tidigare lagstiftning togs bort först i och med 1809 års regeringsforrn. Senare och mer uttalat i Gustav III kan en utveckling skönjas som går mot friheten att organisera sig kring en gemensam trosuppfattning och rätten att officiellt behålla och utöva sin religion. Konkret innebar denna utveckling mot viss religionsfrihet ett ökat församlingsbildande inom olika trosinrikmingar och organisering kring religionen som kärna.

Försarnlingsbildande som en möjlighet att upprätthålla det egna och säregna samt främja social gemenskap och politisk delaktighet i exilsituationen tycks alltså vid en historisk tillbakablick vara en viktig grundläggande identitetsbevarande angelägenhet för människor vare sig de tvingas utvandra eller gör det på mer eller mindre frivillig grund. I den svenska emigrationen till Amerika exemplifieras detta Mobergs Nybyggarna där tolv emigranter sam-i

Svanberg/Tyden,Tusenåravinvandring,Stockholm1992

Exil ochexilsituationanvändshäri bredbemärkelseochbegränsasinte till enñyktingsituation.Ocksåen sominvandraravt.ex.arbetsskälbefinnersig i viss meningi enexilsituation.

lades i stugan som, till att börja med, ñck duga som kyrka:

Matbordet stod mitt i stugan, och folket hade Karl Oskar lagt ut plankor

bockar längs alla fyra väggarna. När alla hade satt sig blev det ingen plats över honom själv, och han gick ut i vedskjulet efter vedkubben som han tog till stol. Det luktade starkt av kåda och furuträ från de färska sittplankoma. På bordet hade Kristina brett ut sin enda duk av heldräll, nystruken och skinande vit. Där stod flaskan med nattvardsvinet jämte ett av Karls Oskars stora brännvinsglas med fot som skulle brukas som kalk. På en tallrik låg oblatema, små torra, flata bröd, som liknade pepparkakor.

Det är först på 1900-talet och under efterkrigstiden som behoven och önskemålen att organisera sig möts av ideologiskt och ekonomiskt stöd från statsmakternas sida.

De profana organisationernas bildande Om organisation kring religion har en lång tradition såär invandrares profana föreningsbildande i Sverige av betydligt senaredatum. Pionjärer var de finska invandrarna som 1830 bildade en förening. 1909 bildade italienska musiker och hantverkare förening i Nacka en sorts skråbildning som innefattade

grundandet av en gemensam sjukkassa. Polska hjälpkomrnittén bildades 1918 som hjälporganisation för flyktingar, hitkomna efter första världskriget. Dessa tidiga exempel visar variationer i fråga om behov, målsättningar och innehåll.

Föreningsbildandet hör dock i huvudsak till det senare 1900-talet och efterkrigstiden och har ökat i takt med invandringen och avspeglar den mångfald som de olika nationella och etniska grupperna representerar. Nya polska och italienska föreningar bildades under 1930- och 1940-talen då också de baltiska organisationerna kom till som en följd av ñyktinginvandringen efter andra världskriget. Organisationer i form av landsomfattande riksförbund är däremot en sen företeelse i svensk folkrörelsehistoria. De första förbunden bildades efter andra världskriget av ester, tinnar och litauer.

Redan under den tidiga invandrarpolitiska diskussionen mot slutet av 1960talet och början på 1970-talet, väcktes frågan om invandrarnas organisering i form av egna föreningar på lokal nivå och dessasfunktion SOU 1974:69 och 70. Betoningen låg då vad som skulle kunna kallas hemlandsfunktionen och syftet var att upprätthålla den egna kulturen och identiteten och föra traditioner vidare till den yngre generationen. Invandrarföreningen sågs som en kulturförening och, skulle man också kunna säga, en identitetsrörelse. Senare, i 1984 års invandrarpolitiska skrivning SOU 1984:58, betonas förutom den kulturella identitetsaspekten föreningarnas sociala och integrativa funktion utifrån framförallt det invandrarpolitiska sarnverkansmålet. Rollen som länk mellan det svenska samhällets institutioner och invandrargruppema framhävdes uttryckligen och invandrarföreningama benämndes som intresse-

Organisering och delaktighet

organisationer likställda med inhemska folkrörelser. Kommittén och representanterna för invandrarnas riksförbund i dess referensgrupp framhöll dock att organisationemas intressen är föränderliga över tiden och påpekade att det är naturlig att dessa beroende olika behov och utgångspunkter varierar

- organisationerna emellan. I utredningen framhölls också att det fanns en skiljelinje mellan invandrarorganisationer och traditionella, svenska folkrörelser som utgjordes av de många och varierande frågor och uppgifter över hela det sociala och kulturella fältet de senare hade att ta sig an.

Staten, organisationerna och trossamfunden

Det invandrarpolitiska riksdagsbeslutet 1975 och de möjligheter att få statligt stöd för invandrargruppers riksförbund som då öppnades, blev av betydelse för etableringen av organisationer. Stödet infördes 1976 och utgår till riksorganisationer. Statens invandrarverk, SIV, utgör kontaktlänk mellan riksförbunden och regeringen och skall årligen föreslå vilka organisationer som bör få bidrag. Enligt de 7 kriterier som fastslogs 1986 skall organisationema:

- ta till vara invandrares intressen det invandrar- och minoritetspolitiska

området och bedriva verksamhet med allmän kulturell och social inriktning. - hämta huvudparten av sina medlemmar från invandrar- och minoritetsgrup-

per i Sverige. 0 vara demokratiskt uppbyggd såatt varje medlem har en stadgeenlig möjlig-

het att påverka organisationens beslut. - ha en tillfredsställande geografisk spridning i de områden där den invandrar-

och minoritetsgrupp är bosatt som utgör organisationens medlemsunderlag. - ha sin verksamhet förlagd huvudsakligen till Sverige

själv bekosta en del av sin verksamhet. ° kunna dokumentera sin verksamhet och sitt medlemsantal genom styrkta

handlingar såsom verksamhets- och revisionsberättelser.

Ett ytterligare krav för att erhålla statligt stöd är att det finns minst 1000 betalande medlemmar vid ansökningstillfället.

Antalet bidragsberättigade organisationer var 32 stycken vid årsskiftet 1994/95. Antalet bidragsgrundande medlemmar varierar i organisationerna från l 036 Slovenska riksförbundet till 29 128 Sverigeñnska riksförbundet.

I anslagsframställningen för budgetåret 1997 uppger Invandrarverket att tre förbundAfrosvenskarnas riksförbund, Iranska riksförbundet och Sverigeesternas riksförbund beräknas komma att uppfylla förordningens samtliga krav och blir därmed föreslagna att erhålla organisationsstöd budgetåret 1998. Ett ñertal organisationer som representerar länder som Iran, Etiopien, Albanien, Armenien mil. anses ännu så länge inte motsvara kraven för organisationsstöd, men har erhållit etableringsstöd av SIV.

Invandrarverket stödjer också, via särskilda bidrag, olika specifika projekt

Tabell 9.1 Bidragsberättigade riksorganisationer för invandrare vid årsskiftet 1994-95.

Riksförbudnetinternationellaföreningar

Källa:Statensinvandrarverk

som förbunden och lokalföreningarna initierar liksom nya gruppers föreningsbildande och kvaliñcering till förbundsstatus för att bli berättigade till statligt bidrag. För budgetåret 1995/96 omfattar anslaget omräknat till belopp per kalenderår 16,3 miljoner för organisationernas centrala verksamhet och 7 miljoner för avgränsade invandrarpolitiska projekt. Av projektstödet avser 0,7 miljon stöd till etablering av nya organisationer.

Under budgetåret 1994/95 gick två tredjedelar av projektpengama till

projekt som rör opinions- och attitydpåverkan, ungefär en femtedel till projekt kring utveckling av invandrarnas organisationsliv och ökad delaktighet samt

Organisering och delaktighet

publikationsstöd. Resterande del har gått till projekt för att underlätta återvandring. För verksamheten i lokala föreningar ger kommunerna stöd och bidrag i de flesta fall på samma villkor som för andra föreningar. I flertalet kommuner innebär detta att stöd ges endast till ungdomsverksamhet. l vissa kommuner utgår dock även bidrag till invandrarföreningar med vuxna medlemmar. De kommunala bidragen omfattar ungefär hälften av de ca 30 miljoner som lokalföreningarna omsätter årligen varav den största utgiften är lokalkostnaden.

Det finns endast ett fåtal samarbetsorgan för invandrarorganisationer riksplanet. SIOS samarbetsorgan för invandrarorganisationer i Sverigeär en samverkande grupp med sätei Stockholm som bildades 1972 då med ett fåtal

lokala föreningar och två riksförbund. Gruppen ombildades 1989 och omfattar nu 10 förbund. SIOS, 1992. Invandrarverket stödjer denna organisation, liksom Östeuropagruppen, har medlemsförbund, att lämna

som sex genom bidrag till kanslikostnader. En sedan länge etablerad samverkansorganisation är RIFFI Riksförbundet internationella föreningar för invandrarkvinnor.

Utvecklingen mot ett mångreligiöst Sverige har under de senastetvå decennierna accelererat. De sex stora världsreligionema är alla representerade i det svenska församlingsväsendet. Kyrkor och samfund som etablerats som en följd av invandringen till Sverige har ökat i antal och befinner sig i olika skeden, organisatoriskt och trosmässigt, i skapandet av ett religiöst liv och religiös identitet.

En grov summering av antalet medlemmar i dessa kyrkor och samfund ger vid handen att man åtminstone vad gäller permanent fysisk närvaro kan tala om en multireligiös representation i landet. De 14 olika ortodoxa kyrkor som ingår i samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund betjänar närmare 100 000 personer. Den katolska kyrkan har ca 150 000 medlemmar i Sverige. Frikyrkosamfunden innefattar ca 400 000 medlemmar. Vidare är de församlingsanslutna judiska bekännama ca 10 000 och invandrare med skilda slag av muslimsk förankring uppskattningsvis mellan 200 000 och 250 000. Antalet personer som betjänas av de islamiska församlingar som är statsbidragsberättigade uppgick 1993 till 62 000. Slutligen kan man till detta lägga den buddistiska gruppen ca 15 000, hinduer ca 5 000 och sikher ca 500.

Den snabba och betydande ökningen av muslimer från ca 10 000 år 1970

till dagens ca 250 000 speglar utvecklingen i övrigt i västeuropeiska länder

och är inget specifikt för Sverige. Utvecklingen bör framför allt sesmot bakgrund av 1990-talets krigshändelser och -politiska motsättningar och dessas påverkan den internationella migrationen. Det ökande inslaget muslimer bland invandrarna har lett till åtskilliga reaktioner, vilket bland annat har kommit till uttryck i attitydundersökningarna gjorda bland svenskar. Attitydema till islam är negativa hos en stor del av befolkningen olika studier

mellan 1990 och 1995 finner sådana attityder bland 50 till 75 procent av de tillfrågade.

Organisationsmässigt representeras islam av tre olika riksorganisationer varav Förenade Islamiska Församlingarna i Sverige FIFS är den äldsta och bildades 1974. Sveriges Muslimska Förbund SMF bildades 1982 och två år senare bildades Islamiska Kulturcenterunionen ICUS. 1993 uppgav de tre organisationerna att de hade sammanlagt 72 lokala församlingar ibland med fler lokaler inom en och samma kommun för att tillgodose religiösa och sociala behov, förrätta fredagsbön, ge koranundervisning, information och hemspråksundervisning m.m.

De bidragsberättigade trossamfunden som inte tillhör Svenska kyrkan är sedan 1989 samlade i Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfunden, SST tidigare Sveriges frikyrkoråds samarbetsnämnd. Företrädare för 16 samfund, Ortodoxa och österländska kyrkors ekumeniska råd OÖKER med 14 samfund och islamska samarbetsrådet med tre samfund ingår i SST. SST fördelar grundbidrag och ett rörligt bidrag till samfund med minst 3 000 medlemmar.

SST fördelar inte bara bidrag utan arbetar också på annat sätt med samfundsfrågorna. Bland annat arbetar SST med ett förslag till ett Multi Faith Center. Centret föreslås ha sin bas i Stockholm men skall även vara riksinriktat och sikt kunna utveckla lokala centra.

Förslaget utgår från en modell som under 1970-talet etablerades i Birmingham i England och har fungerat väl där. Det brittiska centret bygger på pannerskap mellan hinduer, buddhister, sikher, muslimer och kristna. Det är ett utbildningscenter som riktar sig till både till allmänheten och till olika yrkesgrupper och har lärare och resurspersoner från de olika religionsriktningama. I målsättningarna poängteras att man vill öka förståelsen för varandras tro, teologi och traditioner och uppmuntras till större beredskap att lyssna till varandra och överväga nya och annorlunda tankar. Kunskapsspridning, dialog, opinionsbildning, skapande av mötesplatser är några av de uppgifter det brittiska centret tagit sig. Man medverkar också i utbildningsverksamhet, familjerådgivning, materialproduktion m.m.

Kvinnors organisering

En rad faktorer, som t.ex. när organisationen bildades, medlemsantal, medlemmarnas behov och intressen och hur länge gruppen varit i Sverige, påverkar den faktiska verksamheten och aktiviteten i invandrarorganisationema. Invandrarorganisationerna skiljer sig således i flera avseenden från varandra och därmed varierar också de invandrade kvinnornas deltagande och roll från en organisation eller förening till en annan.

Det ñnns ett fyrtiotal kvinnoorganisationer inom de etablerade riksförbunden varav vissa har utvecklat särskilda kommittéer och sektioner. Statens invandrarverk understryker att de centrala kvinnokommittéer som finns inom invandrarorganisationer bör betraktas som och likställas med andra kvinno-

Organisering och delaktighet

organisationer dvs. så som de deñnieras Riksdagen organisationer av - som som har till främsta uppgift att arbeta för kvinnans ställning i samhället och jämställdhet mellan kvinnor och män. Invandrarverket betonar också att man idag inte samma sätt som tidigare förordar given organisationsmodell en och vikten av spontan, lokal nätverksbildning. Man betonar vidare att kvinnornas arbete inom föreningen kan tjänstgöra som språngbräda in i samhällslivet men understryker också kvinnornas svårigheter att utveckla mer utåtriktade verksamheter. Detta bekräftas också viss av forskning. Svenska studier av invandrarorganisationer visar varierande kvinnlig underrepresentation i föreningarnas styrelser vilket inte är speciellt för invandrarorganisationer mönstret återfinns också t.ex. i svenska fackföreningar och inom svenska politiska organisationer och ideella föreningar. I en studie 1983 visade sig den genomsnittliga andelen kvinnor i riksförbundens styrelser vara 21 procent, en andel uppskattades ligga nära det kvinnliga deltasom gandet i svenska organisationer i allmänhet. Kvinnorepresentationen varierar emellertid i dag mellan olika invandrarorganisationer. Från markant underen representation i början 1980-talet tycks den kvinnliga representationen generellt med tidens gång i invandrarföreningama både upp" och ner aktiva skeden avlöses av stagnation. I SlV- rapporten Kvinna och invandrare uttrycker man sig såhär: Kvinnosammanslutningarna kan uppfattas instabila och lite vacklande. som Om man ser tillbaka på de svenska folkrörelsemas framväxt, kan lägga man märke till att föreningar ofta bildades och hölls vid liv några genom personers entusiasm under genombrottsåren. Detta gäller i hög grad de nyare sammanslutningarna bland invandrade kvinnor. Både inom invandrade kvin- . . nors och svenska kvinnors sammanslutningar kan det medföra stora påfrestningar att driva kvinnofrågor. Det innebär i många fall stå barrikaatt derna, särskilt om kvinnorna vill ta frågor är känsliga för upp som gruppen. I ett exempel hämtat från en studie av de syrianska kvinnornas organisering, påvisas eldsjälarnas svårigheter i att driva just kvinnofrågor och sociala frågor. Förutom de nämnda byråkratiska hindren framträdde traditionella hinder relaterade till den kulturgivna kvinnorollen. En av de drivande kvinnorna inom förbundet formulerar kvinnornas svårigheter i en kritisk och mot kvinnorna själva riktad kommentar i föreningstidskiiften Bahro Suryoyo 1990/7: Men att få in kvinnorna till våra Syrianska föreningar är inte heller det lättaste. Kvinnorna tror att de andra i föreningen männen inte låter dem göra som de vill. De får för sig att deras arbete inte respekteras och det inte finns att

H.Bäck,Invandramasriksorganisationer,CEIFO 1983. M. FreyneLindhagen,Identitetochkulturrnöte Syrianskakvinnorsexempel,opubl.avh.

plats för dem i lokalerna. En del kvinnorna får inte det stöd som de behöver av hemifrån för att kunna arbeta i föreningen, utan blir motarbetade av sin egen familj. Och åter andra kvinnor tror att det inte finns något de kan göra inom föreningen. skilsmässor, våld, narkotika, AIDS ökar och abort bland våra . . ogifta ñickor ökar. Här och mycket annat som har med vårt samhälle att göra är viktiga arbeten för kvinnorna i föreningen. I inlägget betonas både sociala frågor och rena kvinnofrågor som en viktig del föreningsarbetet. De hinder som kvinnorna upplever relateras i inlägget av till genderaspekten dvs. den sociala och kulturella konstruktionen av kön. svårigheterna för de invandrade kvinnorna i sina organisationer är emellertid etnisk fråga. De delar problemen med flertalet kvinnor i föremer än en ningslivet. Det är en allmän erfarenhet att i mansdominerade organisationer vilket invandrarnas organisationer med få undantag är tvingas kvinnor till eller låter sig tvingas att inta en hjälparroll riktad mot andra än dem själva, t.ex. barn, gamla, sjuka. Frågor som prioriterar kvinnorna själva prioriteras sällan i organisationemas program. I det Syrianska exemplet, hade kvinnorna ofta uppgifter i verksamheten med anknytning till barn, äldre eller till hushållsgöromål, matlagning och andra festförberedelser. Samma bild visas i jugoslavisk studie från 1991. Aktien viteter rörde samhällsfrågor av social karaktär såsom de i citatet ovan och som skulle kräva samarbete, kollektiv mobilisering och kontakter med storsom sarnhället var sällsynta.

Ungdomars roll och inflytande

Kommittén har tagit del flera utredningar och projekt kring invandrarungav domars roll i Sverige. I Ungdomskommitténs betänkande Olika men ändå lika SOU 1991:60 visas att problem ungdomar med invandrarbakgrund har som vad gäller utbildning, arbete, bostäder och fritidssysselsättning är av generell karaktär. Det är svårt att utläsa att invandrarungdomar som grupp har speciñka problem kräver specifika åtgärder. Däremot finns det, som kommittén som tagit i tidigare kapitel, många ungdomar med invandrarbakgrund som upp lever i strukturellt sämre situation än andra ungdomar och som vittnar om en marginalisering och utanförskap. I betänkandet Olika men ändå lika, konstateras vidare att ungdomar är mycket intresserade de stora politiska frågorna, men de är mindre intresseav rade partipolitik. Det behövs ett nytt sätt att arbeta i politiken för att den nya av generationens skall kanaliseras. Man menar också att familjens engagemang sociala och ekonomiska situation är avgörande för ungdomarnas uppväxtvillkor och livschanser. Klass- och könsperspektivet har stor betydelse för om ungdomar med invandrarbakgrund missgynnas eller ofta spelar det en mer

A. Ålund,Lilla Juga,Stockholm1991.

Organisering och delaktighet

avgörande roll än det etniska ursprunget. Det är förenar än skiljer mer som dessa ungdomar från andra ungdomar i samhället. De ungdomar med invandrarbakgrund som levt i Sverige hela eller större delen av sitt liv, ser Sverige som sitt hemland, deras perspektiv på tillvamen ron kan var annorlunda. De lever ett påtagligt sätt i det mångkulturella samhället. Genom sina större möjligheter att också få influenser från andra kulturer skapar de sin identitet genom att blanda värderingar och kulturella särdrag, både från sin etniska från majoritetssamhället och från grupp, andra kulturer. Tillsammans skapas av detta något helt nytt, vad del forskare en kallar en synkretisk kultur, som består blandade kulturella uttrycksformer av som skär över etniska gränser. Om invandrar- och flyktingungdomar har en annorlunda syn sin situation än vuxenvärlden är det extra angeläget att de får tillgång till större inflytande. De vittnar om ett reellt mångkulturellt samhälle, många inte har som vuxna några egentliga erfarenheter av. Det för vuxenvärlden är problem, som ett något främmande eller kanske knappt existerar, är för dem en förutsättning, en vardag och ofta en möjlighet. Eftersom ungdomar är individer och inte homogen finns inga en grupp generella lösningar för hur politik och åtgärder skall utformas. Ungdomar ur alla tänkbara etniska grupper, svenska ungdomar med eller utan invandrarbakgrund, måste därför få möjlighet att definiera sina problem och utforma egna sina egna förslag till lösningar. För att få möjlighet att kanalisera sin identitet och framtidsvision måste det finnas utrymme för ungdomars inflytande på olika nivåer i samhället. Hur ungdomars inflytande samt möjligheterna för ungdomar att skapa sig en egen identitet och roll i vårt samhälle viktig är en fråga att följa. I många undersökningar ungdomars om engagemang visar det sig att ungdomar i allt mindre grad engagerar sig inom det traditionella organisationsoch föreningslivet. Slarvigt brukar vuxenvärlden avfärda detta med ungdoatt mar inte vill engagera sig utan hellre titta MTV. Snarare är det så att ungdomars engagemang inte avtagit utan ändrat karaktär och form. De snarare rörelser som inte har svårt att rekrytera ungdomar är miljöorganisationerna, organisationer som arbetar mot rasism och främlingsñentlighet fredssamt och konñiktfrågor. Karakteristiskt är även att allt fler ungdomar väljer att med i nätverk snarare än in i den klassiska organisationsstrukturen. Att engagera sig i tillfälliga lokala projekt och i sakfrågor är betydligt vanligare. De traditionella ungdomsorganisationerna har precis många andra som organisationer haft svårt att rekrytera ungdomar med invandrarbakgrund. Detta tas bl.a. upp i rapporten Vit makt Ungdom rasism 1995. Men mot också mångai invandrarorganisationer har ungdomar med invandrarbakgrund stått utanför. Ett resultat utav detta har varit att försöka få invandrarorganisationema att starta ungdomsförbund. Idag ñnns handfull invandrarungdomsen förbund. I ungdomsorganisationerna har man genom olika projekt försökt att

rekrytera ñer medlemmar med invandrarbakgrund, men utan större framgång. På det kommunala planet har nya möjligheter öppnat sig för lokalt infiytande. I och med kommunernas arbete med att ta fram lokala handlingsplaner miljökonvention, Agenda 21, har de lokala föreningarna och organiför FN :s sationerna fått roll. Här finns fiera exempel hur lokalt samarbete vuxit en ny fram mellan olika inom kommuner, allt från företag, skolor, unggrupper domsgrupper och organisationer. Att så många lockats att engageras i detta arbete har till stor del att göra med konventionens mål och utformning tillsammed innehållet, omspänner allt från boende, undervisning, social mans som och fysisk närmiljö. Ett lokal miljö har engagerat många och nätämne som verksbyggandet har expanderat i hela Sverige. Ett annat exempel är den nära dialog mellan ungdomsråd, som är nätverk för ungdomar i kommunerna, och kommunpolitiker etablerats i flera kommuner och blivit forum för utforrnandet av skolplaner. Civildepartementet har kommittén Ungdom mot Rasism delat ut genom medel till lokala projekt mot rasism och främlingsfientlighet. Kommittén har uppmuntrat lokala att samman i olika projekt och söka pengar grupper gemensamt. Resultatet blev att långt fier än de traditionella organisationerna sökte och fick bidrag. I stor del av de projekt som bedrivits är ungdomar en med invandrarbakgrund representerade.

Folkrörelse, exilförening eller vad

I flera forskningsrapporter betecknas invandrarföreningar som en del av den svenska folkrörelsen. Det är dock viktigt att framhålla att många invandrare organiserar sig mot bakgrunden mycket speciell gemensam annorlunda av en utgångspunkt- exilens -jämfört med svenska folkrörelser med rötter i svensk politisk, kulturell och social historia. Exil skall här förstås i en mycket vid bemärkelse. I studie den sverigefinska gruppens etniska mobilisering en av understryks detta och betonas invandrarorganisationemas särskilda karaktär och funktioner i jämförelse med inhemska, svenska organisationer. Den nätverksbildande funktionen, den identitetsbildande funktionen och socialisationsfunktionen dvs. funktionen av språngbräda in i det nya samhället samt den mobiliserande funktionen utifrån egna specifika etniska intressen är exempel invandrarorganisationers särskilda karaktäristika. Det går alltså, tycks erfarenheterna visa, viktig existentiell skiljelinje mellan bofasthetens och en boñyendets livssituation också avspeglas i organisations- och föreningssom livet. Invandrarorganisationema utvecklas däremot likartat och efter svenskt mönster när det gäller formell organisation, ledningsstruktur etc. Att leva i exil, sig flykting eller som annan invandrare, innebär vare som åtskilliga praktiska problem kanske också krisartade inre, känslomässiga men och ibland till och med traumatiska tillstånd som kan härledas från själva exilsituationen och, speciellt när det gäller de nya flyktinggrupperna, trauma-

Organisering och delaktighet

tiska upplevelser i hemlandet. Till detta kommer mötet med den och för

nya många invandrare i mycket från det egna samhället avvikande kulturen och mentaliteten.

Flertalet invandrare hanterar dock sin situation och finner strategier för överlevnad men det är otvetydigt så att resurser i mottagarsamhället och det stöd detta på kort och lång sikt erbjuder har stor betydelse för individers och gruppers integration och utveckling. Mottagarsarnhällets stöd är naturligtvis viktigt inte minst för att möta de strukturella hinder invandrade alltmer

som har att hantera för att för att uppnå likvärdiga villkor med andra svenskar vad gäller boende och arbetsmarknaden.

Invandrarorganisationer kan alltså intresseorganisationer

ses som som ursprungligen hade, eller fortfarande har, "exil i ett främmande land som en gemensam faktor. Förutom bevarandet av kulturell identitet och exilskapets problem, har under 1990-talet den ökande segregationen och marginaliseringen, framförallt arbetsmarknaden och i boendet, fungerat ett

som samlande intresse för organiseringen. Detta kan ge styrka och fungera mobiliserande för gruppen, men kan också inga förändringar i den segregerande

om, situationen sker, leda till en förstärkning av utanförskap och marginalisering.

Mot bakgrunden av detta är de ekonomiska möjligheterna till föreningsbildande som stat och kommun erbjuder, en av flera viktiga stöd- och överlevnadsresurser. En annan stor tillgång är förstås organisationemas indivi-

egna duella och kollektiva resurser i form av kompetenser, erfarenheter, kunskaper och engagemang och -inte minst- drivande eldsjälar. Avgörande för vad

av som kan uppnås är att en konstruktiv samverkan mellan de värdsamhället

av tilldelade resurserna och minoritetsgruppernas kommer till

egna resurser stånd. I utredningen om bidrag till ideella organisationer påpekas betydelsen av tydlig rollfördelning mellan stat och organisationer samt vikten att

av organisationemas självständighet stärks. Invandrarverket ansluter sig i ett remissyttrande 1993 till dessa synpunkter, och understryker samtidigt nödvändigheten av att nya och oetablerade får stöd i uppbyggnadsskedet.

SIV menar också att invandrarorganisationer i ökad utsträckning kan utföra vissa uppgifter som nu ligger myndigheterna. Exempel är projektet Bosnier Hjälper Bosnier som omfattar fem olika verksamhetsområden skola/under-

visning, sjukvård, kultur, information och återvandring. Konkret har i

man olika kommuner arbetat med psykosocial rådgivning och stödjande verksamhet vårdprojektet, barn- och ungdomars situation skolprojektet, stödjande av bosnisk kultur och kultunnötesfrågor kulturprojektet, ömsesidig infonnation mellan bosnier och svenskar informationsprojektet. I den utvärdering Invandrarverket gjorde 1995 poängteras att denna typ av självhjälpsprojekt bör utvecklas och stödjas.

Vad gäller ungdomars organisering är, som visats ovan, både situationen och behoven delvis en annan.

Figur 9.1 Andelen röstande av röstberättigade efter kön och medborgarskap vid valen tiII kommunfullmäktige åren 1976-1994.

100%

Hela befolkningen 80%

60%

Utländska4 medborgare

Kvinnor

- Samtliga 40 fo WWW

Män

m

20%

0% | I I I I I 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994

Källa:Statistiskacentralbyrån.Valstatistik

9.2¶Deltagande i det politiska livet

Sedan 1976 har utländska medborgare som varit folkbokförda i Sverige den 1 november under tre år före valåret rätt att rösta i de kommunala valen i Sverige. Syftet med reformen var att fördjupa den kommunala demokratin

att fler kommunmedlemmar fick inflytande över kommunens angelägenom genheter. När reformen genomfördes var den nydanande i Europa, senare har ñera länder infört liknande regler.

I Sverige bosatta utländska medborgare fick även delta i 1980 års folkomröstning om kärnkraften. Förslag har även framförts av 1983 års Rösträttskommitté att vissa i Sverige bosatta utländska medborgare skulle få rösta i riksdagsval, då det inte har varit möjligt att uppnå politisk enighet om

men något sådant förslag har det inte resulterat i någon åtgärd. Om frågan blir aktuell igen behöver den lyftas till den internationella nivån för att få en samordning mellan olika länder så att var och en endast har rösträtt i ett land under en given tidsperiod.

I det första valet där utländska medborgare hade rösträtt deltog 60 procent

de röstberättigade. Senarehar andelen röstande sjunkit och uppgick år 1994 av till 40 procent. Valdeltagandet har sjunkit även bland svenska medborgare,

i betydligt lägre grad från 90 till 84 procent. Figur 9.1 Vid 1994 års men ca

Organisering och delaktighet

Figur 9.2 Andelen röstande "invandrare" vid riksdags- och kommunfullmäktigevalen 1994.

100%

Riksdagsvalet Kommunalvalet

80%

77,3%

60%

40%

403%

20%

-

0%

Hela Naturaliserade. Hela Utlandska..

befolkningen svenska befolkningen medborgare

medborgare

Källa:Statistiskacentralbyrån.Valstatistik

allmänna val röstade 87 procent av alla röstberättigade men endast 77 procent av de väljare som erhållit svenskt medborgarskap åren 1976-1994, dvs de invandrare som naturaliserats under perioden. I kommunvalet röstade 40

procent av alla röstberättigade utländska medborgare mot 84 procent av hela valmanskåren, dvs. Valdeltagandet bland utländska medborgare var mindre än hälften så stor som i hela befolkningen. Figur 9.2

Enligt de undersökningar SCB har genomfört efter Varje allmänt val är Valdeltagandet lägre bland yngre, ensamstående och personer med lägre inkomst. Figur 9.3 och 9.4 Samma skillnader finns även bland utländska medborgare. Relativt ñer kvinnor än män röstar, men medan skillnaden är bara ett par procentenheter i hela befolkningen är den betydligt större bland utländska väljare, vid 1994 års val 7 procentenheter för samtliga.

I riksdagsvalet har endast svenska medborgare rätt att rösta. SCB har i sina undersökningar särredovisat de svenska medborgare som har erhållit svenskt medborgarskap sedan 1967. De naturaliserade svenska medborgarna Visar ett väsentligt högre Valdeltagande än de utländska medborgarnas deltagande i kommunala val, men det ligger lägre än infödda svenska medborgare.

Att utländska medborgare deltar i Valet i betydligt lägre grad än svenska medborgare, samt att Valdeltagandet bland dessa har sjunkit än i hela

mer valmanskåren har förklarats med en mängd faktorer:

Uppskattningar bl.a. SCB tyder att 10-15 procent av de utomnordiska ° av medborgarna som är registrerade som bosatta i Sverige i själva verket har lämnat landet. Det stora flertalet av de personer som på detta sätt är officiellt bosatta i Sverige utan att finnas här har rösträtt vid kommunalval, men deltar helt naturligt inte. Detta kan innebära att Valdeltagandet underskattas med 4-5 procent. Troligen har en sådan felaktighet i den svenska folkbokföringen ökat sedan 1976, mindre del av nedgången i andelen röstande kan en således möjligen förklaras med brister i folkbokföringen. De kategorier väljare som har lägst valdeltagande är överrepresenterade bland de utländska medborgarna, detta gäller förstagångsväljare, personer med låga inkomster och ensamstående. 0 Intresset kring de svenska valen koncentreras helt kring riksdagsvalet. Det är rikspolitiska frågor som dominerar valkampanjema och massmedias bevakning. Kommunala valen framstår som mindre betydelsefulla, vilket kan medföra att utländska röstberättigade inte finner det motiverat att och rösta. I sammanhanget kan påpekas att endast 42 procent av de röstberättigade deltog i EU-valet 1995 och att endast 10-15 procent av de röstberättigade brukar deltaga i kyrkofullmäktigevalet som hittills har haft samma status av allmänt val som kommunfullmäktigevalet. De utländska röstberättigade utgör en heterogen kategori som förändras kraftigt mellan två val. Förmodligen omsätts betydligt mer än en fjärdedel väljarna mellan två påföljande val genom utvandring liksom genom av förvärv svenskt medborgarskap samt genom att utländska medborgare av invandrade för några år sedan får rösträtt. Förstagångsväljarna är alltså som betydligt fler än bara de som uppnår det åldersmässiga villkoret. Det finns även ständigt en kategori välj are som avser att lämna Sverige inom kort, och deras motivation för att delta i valet kan helt naturligt vara lågt. Kommittén har inte haft möjlighet att närmare studera hur den utländska valmanskâren har förändrats mellan olika val under hela perioden och vad detta kan ha haft för betydelse för Valdeltagandet.

Enligt SCB:s redovisning röstar naturaliserade svenska medborgare som har fått svenskt medborgarskap nyligen i mindre omfattning än de som varit svenska medborgare längre. Figur 9.5 De som fick svenskt medborgarskap åren 1967-1970 de naturaliserades före 1967 går inte att särrepersoner som dovisa i statistiken röstar i samma omfattning eller t.o.m. i högre grad än de infödda svenska medborgarna, vilket kan bero t.ex. ålderssarnmansättning eller olikheter i fördelningen på civilstånd. Man kan också påpeka att medan endast några procent de naturaliserade i början av perioden kom från av utomeuropeiska länder utgör dessa närmare hälften i slutet av perioden. Att naturaliserade förstagångsvälj arna enligt ålderskriteriet deltar i riksdagsvalet i mindre grad än infödda förstagångsväljare med ca 10 procentenheter trots att de flesta är födda och uppvuxna i Sverige är dock svårt att förklara.

Organisering och delaktighet

Figur 9.3 Andelen röstande av röstberättigade utländska medborgare vid kommunfullmäktigevalen 1994 efter kön och ålder.

60%

50% r

40% VÅ/

Mang 30% Kvinnor -- 20%

10%

0% I I l I I | I I I I I 18- 21- 25- 30- 35- 40- 45- 50- 55- 60- 65- 70- 21 24 29 34 39 44 49 54 59 64 69 Förstagångsväljare âldersvillkoretenligt

Källa:Statistiskacentralbyrån.Valstatistik

Figur 9.4 Andelen röstande av röstberättigade utländska medborgare vid kommunfullmäktigevalen 1994 efter kön och inkomst.

60% Kvinnor /-

50°/o

;Z

-Män / IL 40% / J Z / 30% /

20%

10%

0% l I I I | I I Ingen 1- 40 000- 70 000- 100 000- 120 000- 140 000- 160 000inkomst 39 999 69 999 99 999 119 999 139 999 159 999 registrerad K°"°

Källa:Statistiskacentralbyrån.Valstatistik

Figur 9.5 Andelen röstande av röstberättigade naturaliserade svenska med borgare vid riksdagsvalet 1994 efter år för naturalisation.

100%

80%

60%

40%

20%

0% NaturaliseradeNaturaliseradeNaturaliseradeNaturaliserade Samtliga Samtliga 1967-1970 1971-1980 1981-1991 1992-1994 naturaliserade svenska

medborgare

Källa:Statistiskacentralbyrån.Vaistatistik

Troligt är att även de utländska medborgare som varit i Sverige en längre tid röstar i högre grad, någon sådan redovisning finns dock inte i SCB:s löpande statistik. På samma sätt är det troligt att t.ex. de utländska medborgare som är gifta med eller sambor med svenska medborgare röstar i högre grad än de som bor i hushåll med enbart utländska medborgare.

Olika medborgarskapskategorier deltar i valet olika hög grad, och utvecklingen sedan 1976 skiljer sig mellan olika grupper. Figur 9.6 Grekiska medborgare som hade det högsta Valdeltagandet 1976 hade 1994 den lägsta andelen röstande. Utvecklingen har varit liknande för Chilenska medborgare sedan 1985 då de särredovisades för första gången. Medborgare i USA har röstat i ungefär samma omfattning hela tiden, medan iranska medborgare visar en uppgång i andelen röstande trots en mycket hög invandring under perioden, alltså en stor andel förstagångsväljare. Som framgår ovan är det dock inte samma människor som ingår i populationen de olika åren. Exempelvis var antalet röstberättigande iranska medborgare år 1985 ca 2 739 personer och år 1994 18 700 personer. Många av dem som återfinns i 1985 års statistik har

ca exempelvis blivit svenska medborgare och kan ha ökat sitt deltagande utan att det framgår av statistiken. Man kan antaga att bakom de starkt vikande deltagarsiffrorna för grekiska och Chilenska medborgare ligger bl.a. att det tidigare omtalade felet med att personer står kvar som skrivna i Sverige trots att de

Organisering och delaktighet

Figur 9.6 Andelen röstande av röstberättigade utländska medborgare vid kommunfullmäktigevalen 1976-1994 efter medborgarskap.

80%

Å

Ä

60% Chile

--

L R

Turkiet

Ä -

Iran

-

40% USA

-

Finland

-

ä Grekland

-

20%

0%

l I l I I I

1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994

Källa:Statistiskacentralbyrån.Valstatistik

egentligen har lämnat landet är omfattande i dessa grupper. Det är dock inte möjligt att med nuvarande kunskaper förklara de förändringar av, eller nivån på, Valdeltagandet för hela den utländska valmanskåren eller för olika medborgarskapskategorier.

De utländska medborgare som har rösträtt i kommunala val är även valbara till kommunala förtroendeuppdrag. År

1994 valdes 78 utrikes födda personer till ledamot i landsting medan 625 valdes in i kommunfullmäktige. Antalet utländska medborgare som valdes till samma uppdrag var 8 respektive 119. Av riksdagens 349 ledamöter som valdes 1994 var 7 födda utomlands. I samtliga fall är andelen nominerade respektive valda av utrikes födda eller utländska medborgare lägre än motsvarande andel i valmanskåren, vilket är ganska naturligt med tanke nomineringsförfarandet i de svenska politiska partierna. Figur 9.7

Av de 625 valda utrikes födda personerna är 40 procent födda i Finland och 20 procent i Norge eller Danmark. En tiondel av alla valda är födda i Tyskland. Senare invandrare är representerade i lägre grad, födda i Chile och f.d. Jugoslavien utgör 3 procent vardera. Förmodligen är det bara en liten del av de utrikes födda personerna nominerade och valda för att representera "invand-

n rare .

Figur 9.7 Andel utrikes födda respektive utländska medborgare bland valbara, nominerade och valda vid riksdags- och kommunfullmäktigevalen år 1994.

12%

Riksdagsvalet Kommunalvalet 10%

Andel av

|:| Valbara 8%

I Valda 6%

4%

2%

0%

Utrikes födda Utrikes födda Utländska medborgare

Källa:Statistiskacentralbyrån.Valstatistik

Vissa uppgifter om invandrares deltagande i det politiska livet finns i SCB :s levnadsförhållandeundersökningar. Deltagandet i föreningslivet var i allmänhet mindre bland invandrare än i hela befolkningen. Detta gäller även politiska partier, medan ll procent av alla intervjuade sade sig tillhöra ett politiskt parti var motsvarande andel bland naturaliserade invandrare 6 procent och utländska medborgare 4 procent. Andelen aktiva i ett politiskt parti var 1procent bland invandrare mot 3 procent i hela befolkningen. Av samtliga utländska medborgare och naturaliserade svenskar i undersökningen sade sig 8 procent tillhöra någon invandrarförening. Andelen aktiva är dock lägre, bland invandrare uppgav sig 3 procent vara aktiva medlemmar i en invandrarförening och drygt 1 procent hade förtroendeuppdrag i en sådanförening.

Sammanfattningsvis kan hävdas att för gruppen naturaliserade, de som valt att bli svenska medborgare, är deltagandet i det senaste riksdagsvalet förhållandevis högt, 77 procent. Siffran för samtliga svenska medborgare är endast tio procentenheter högre.

De naturaliserade, som tillhörde valmanskåren år 1994, borde öka sitt valdeltagande relativt andra vid framtida val mot bakgrund av att andelen röstande bmkar öka med stigande ålder och inkomst. Allt fler kommer dock enligt nuvarande trender att få svenskt medborgarskap de närmaste åren och kom-

Föreningslivet Sverige.i Rapport86Levnadsförhållanden,1994.

Organisering och delaktighet

mittén menar därför att det är vikti att bevaka att röstdeltagandet i riksdagsvalet även fortsättningsvis håller sig en nivå som ligger relativt nära den genomsnittliga.

När det gäller deltagandet i kommunalval för gruppen utländska medborgare är frekvensen låg. Delvis förklaras den av att många är relativt nyanlända eller snart tänker flytta härifrån och därmed mindre intresserade av svensk kommunalpolitik. Delvis beror det att intresset för kommunala frågor alltid brukar vara mindre än för rikspolitiska frågor i samband med val. Inte desto mindre är ett ökat deltagande i kommunala val eftersträvansvärt.

9.3 Utanförskap och kriminalitet

Invandrares kriminalitet är en fråga som tycks väcka både intresse och känslor. Till en början var frågan närmast tabubelagd, men under 1980-talet ändrades debattklimatet. Media började ta upp småkriminalitet bland zigenare och drogproblematik, och mot slutet av decenniet hamnade värstingproblematiken i centrum för intresset. Under 1990-talet har tendensen förstärkts. Rapporter om gatuvåld, våldtäkter, kriminalitet bland asylsökande är några exempel. Denna utveckling ger näring föreställningar om att kriminalitet och etnicitet hänger samman, eller till och med att vissa former av kriminalitet hänger samman med vissa etniska, religiösa eller nationella drag.

Några kunskaper om hur det faktiskt var ställt med kriminaliteten kom inte förrän under 1980-talet. Vid början av 1980 kom ett antal rapporter om invandrares brottslighet och några år senare kom en del forskningsprojekt igång. En markering av att frågan behövde studeras närmare kom med 1990 års forskningspolitiska proposition där Brottsförebyggande rådet anmodades att prioritera området brottslighet bland invandrare.

Forskamas analyser visar, som väntat, att det inte finns några band mellan kriminalitet och etnicitet. Precis som vid all annan kriminalitet förklarar bakgrundsfaktorer som kön, ålder och social tillhörighet en stor del av överrepresentationen.

En annan sorts förklaring, som ärbetydligt svårare att empiriskt belägga, rör utanförskap och marginalisering. Det går inte att bortse från de risker som är förknippade med att, som visas i betänkandet, större grupper människor utestängs från välfärdssamhället och samhällsgemenskapen. När solidariteten med det samhälle man lever i minskar och de egna förutsättningarna att konkurrera om krympande resurser inte längre räcker till, kan andra handlingsalternativ än de av samhället accepterade bli attraktiva eller framstå som de enda möjliga. Mot en sådanbakgrund bör varje överrepresentation fungera som en vamingssignal om att något kanske inte står rätt till i det mångkulturella samhället.

Kriminalitet hos personer med utländsk bakgrund enligt statistiken I Sverige redovisas årligen statistik över hur många personer som blivit misstänkta och hur många som dömts för brott. I denna statistik kan utländska medborgare urskiljas, men utrikes födda eller andra generationens invandrare. Inom gruppen utländska medborgare finns både personer som har permanent uppehållstillstånd här, personer som vistas tillfälligt i landet, t.ex. turister, asylsökande, och personer som vistas här illegalt.

År 1994 fälldes 153 000 domar i Sverige, 82 gällde svenska

varav procent medborgare och 18 procent utländska medborgare. Två tredjedelar av de dömda utländska medborgarna hade uppehållstillstånd i Sverige. Det innebär att denna grupp begick ca 13procent av brotten, att jämföra med deras befolkningsandel som var ca 6 procent slutet av 1993. Ungefär 40 procent av dessa utländska medborgare kom från något av de näraliggande länderna; Danmark, Norge, Finland, Ryssland, Polen eller Tyskland. Omkring en tredjedel kom från länder i övriga Europa och drygt en fjärdedel, 28 procent, från olika utomeuropeiska länder.

Vilken typ av brott som svenska respektive utländska medborgare döms för varierar. För svenska medborgare var väg- och trañkbrott mycket vanliga, 46 procent av gruppens totala antal brott, motsvarande siffra för utländska medborgare var 31 procent. Förmögenhetsbrotten är den andra stora brottskategorin, med 30 procent för svenska och 35 procent för utländska medborgare. Brott mot varusmugglingslagen utgör en förhållandevis stor del av de utländska medborgarnas brott, 14 procent, men bara ca 3 procent av de svenska medborgarnas. Tabell 9.2

Av tabellen framgår fördelningen av personer misstänkta för olika typer av brott mellan folkbokförda medborgarskapsgrupper och icke folkbokförda personer.

Brott mot varusmugglingslagen är den brottstyp totala antalet brott ca 3 000, där utländska medborgare är kraftigast överrepresenterade. Över hälften, 58 procent, av de som misstänktes för detta brott var utländska medbor-

dessa merparten bosatta i landet. Överrepresentationen är gare, men av var också kraftig inom allvarliga våldsbrott såsom mord, dråp samt våldtäkt totalt 424, med 32 respektive 33 procent. Inom mord och dråp har de folkbokförda nordboma sin kraftigaste överrepresentation 14 procent, medan de utomnordiska medborgarna var kraftigt överrepresenterade bland de misstänkta för våldtäkt med 21 procent av totalt 314. Dessa brott utgör emellertid en mycket liten andel av det totala antalet brott endast 0,1 respektive 0,2 procent, vilket innebär att denna överrepresentation endast påverkar brottsstatistiken totalt för utländska medborgare mycket marginellt. Bland brotten stöld och snatteri nära 32 000 är utländska medborgare starkt överrepresenterade, 31 procent av de misstänkta, varav de icke folkbokförda står för 16 procentenheter. En del av kriminaliteten bland utländska medborgare kan alltså hänföras

Organisering och delaktighet

Tabell 9.2 Personer misstänkta för olika typer av brott 1993 fördelade på folkbokförda medborgarskapsgrupper och icke folkbokförda personer, samt det totala antalet personer som misstänkts för brottstypen.

Typ avbrott Folkbokfördaoch icke folkbokförda personer Totalt antal

misstänktaför brott eftertyp av brott och misstänkta

medborgarskapi procent personer

Svenskt Nordiskt Utom- Ejfolk-

nordiskt bokförda

-

Källa:Kriminalstatistik1993,BRÅ-rapport1994:4

till en "kringresande" internationell brottslighet. Tillsammans med varusmugglingsbrotten är det bland de bofasta de lindrigare egendomsbrotten som starkast bidrar till den totala Överrepresentationen av utländska medborgare.

Att bara utländska medborgare redovisas i den officiella statistiken är naturligtvis en brist, när situationen för hela den invandrade befolkningen skall beskrivas. Därför har vi låtit göra en bearbetning av den offentliga kriminalstatistiken för 1993 för att få fram siffror för olika definitioner av invandrare. Tabell 9.3

Tabellen visar för alla bofasta invandrarkategorier en högre representation jämfört med den helsvenska gruppen. Indexet i tabellen visar hur mycket vanligare det är att bli dömd för brott i respektive grupp, ett index 2 innebär t.ex. att det är dubbelt såvanligt att en person i gruppen blir dömd för brott.

Utländska medborgare har den högsta frekvensen, men skillnaden mot de naturaliserade är inte så stor. I den allmänna debatten framhävs ofta problemen med kriminaliteten hos andra generationens invandrare. Statistiken visar emellertid att dessa är betydligt mindre representerade än de andra invandrarkategorierna. Överrepresentationen är starkare högre index än 3 för de all-

Tabell 9.3 lndex för antal dömda Sverigei 1993 med hänsyn till olika invandrarkategorier, uppdelat på åldersgrupper och typ av brott. Basindex har satts till 1 för svenska medborgare med båda föräldrarna födda Sverige.i Inom parentes anges i promille hur stor andel av respektive grupp som dömts för brott 1993.

Ålder Svenskamedborgare Naturaliserade Utländskamedborg.

Typ av brott Första Andra Första Andra Första Andra

15-20

Brottsbalken 1 1,5 2,0 1,9 2,2 2,1

Andra brott 1 1,3 1,5 1,4 1,4 1,2

Totalt 1 3,5 1,4 5,0 1,8 6,4 1,7 5,9 1,9 6,7 1,7 6,1

21-29

Brottsbalken 1 1,4 2,2 2,1 2,6 2,1

Andra brott 1 1,3 2,0 1,6 1,8 1,7

Totalt 1 2,5 1,3 3,3 2,1 5,3 1,8 4,5 2,1 5,3 1,8 4,6

30-49

Brottsbalken 1 1,3 2,3 2,1 3,1 3,2

Andra brott 1 1,3 1,9 1,5 2,0 2,0

Totalt 1 1,7 1,3 2,2 2,0 3,5 1,7 2,9 2,4 4,1 2,4 4,1

50-69

Förklaringartill tabellen: Svenskamedborgare, Första: Bådaföräldrarna födda i Sverige Svenskamedborgare,Andra: Åtminstone förälder född utomlands

en Naturaliseradsvensk, Första: Utrikesfödd svensk medborgare Naturaliseradsvensk,Andra: Svenskföddsvensk medborgaresom tidigare varit utländsk

medborgareochsom haråtminstoneen förälder född utomlands Utländsk medborgare,Första: Utrikesfödd utländsk medborgarebosatt i Sverige Utländsk medborgare,Andra: Svenskfödd utländsk medborgarebosatt i Sverigemed

åtminstoneenförälder född utomlands

Källa:von Hofer, SarneckiochTham, EthnicMinoritiesandCrime:an lnternationaPerspective. Sweden1995.

varligaste brotten; mord, våldtäkt och rån. Ungefär hälften av alla gämings-

män till dessa brott hade någon form av utländsk bakgrund.

Utländska medborgare bosatta i landet och svenska medborgare döms i

ungefär samma utsträckning till de olika påföljdstypema. Vissa skillnader

finns, som att de utländska medborgarna något oftare döms till fängelse 12

procent av domarna jämfört med 10 procent för svenska medborgare och mer

Organisering och delaktighet

sällan till villkorlig dom 4 respektive 5 procent domarna. Medeltiden för av fängelsedomarna är också längre för de i Sverige bosatta utländska medborgarna. Dessa skillnader kan förklaras av att utländska medborgare oftare döms för allvarliga brott, som rån, våldtäkt och mord, och sällan för rattonykmer terhet, som ofta leder till korta fängelsedomar.

Förklaringar till överrepresentationen med utländsk av personer bakgrund i kriminalstatistiken

Det finns inga generellt accepterade teorier om varför människor begår brott och därför är det svårt att entydiga förklaringar till varför ge personer med utländsk bakgrund är överrepresenterade i kriminalstatistiken. Sannolikt måste olika faktorer beaktas och vägas samman. Till att börja med är det viktigt att framhålla att trots den delvis högre representationen är utländsk bakgrund enskild faktor dålig förklaring som en till kriminalitet. Ytterst få inom befolkningsgruppen blir fällda personer för brott. Faktorer som kön och ålder har betydligt större betydelse, när det gäller att förklara kriminalitet. Den högre representationen inom invandrargruppema är för övrigt i samma storleksordning som överrepresentationen kriminaliav tet i städer jämfört med landsbygden. Att diskutera överrepresentation ger lätt ett intryck skillnader av stora mellan olika befolkningsgrupper, eftersom hela tiden utgår från det antal man brott som begås och hur stor andel brottsförövama, av som tillhör en viss grupp. Ett alternativt sätt är att visa hur stor andel inte begår av en grupp, som brott. I figur 9.8 visas exempel på hur exakt siffror kan olika intryck samma ge beroende hur de presenteras. Personer med utländsk bakgrund är visserligen överrepresenterade i statistiken, särskilt när denna redovisas i procent, skillnaderna i men själva verket är så små att de inte är märkbara i figur en som ovan, eftersom det totala och faktiska antalet brott är så litet. Anledningen till den i vissa avseende högre representationen skulle kunna vara att personer med utländsk bakgrund löper större risk att bli anmälda för brott än andra och att diskriminering förekommer i rättssystemet. Mot det senaretalar emellertid det faktum att utländska medborgare fälls för brott i lika stor utsträckning som andra misstänkta. En undersökning visar också att sociala myndigheter behandlat utländska och svenska ungdomar som placerats särskilda ungdomshem lika. Däremot har experiment utförda i Sverige visat att vittnen kan ha en förutfattad mening om att brottsutövare har utländskt utseende. I experimenten ansåg många av försökspersonerna att de sett en mörk utländsk både man när de uppspelade brottssituationema hade blonda nordiska förövare och förövare med sydeuropeiskt utseende. Enkäter och intervjuundersökningar inom området visar inte samma

Figur 9.8 Andel brottslingar 1993 inom respektive befolkningsgrupp 21-29 år, dels med utgångspunkt i hur många dömts för brott, dels i hur många som inte blivit dömda för som brott under året procent.

40 Andel personerdömdaför brott 1993 inom befolkningen20-29

0 I Svenskföddasvenskamedborgare Andel personericke dömda för brott 1993 inom befolkningen20-29 i Utrikesfödda utländskamedborgare

Källa:Kriminalstatistik1993,BRÅ-rapport1994:4

statistiken. Detta skulle kunna stödja tesen att åtminsöverrepresentation som del överrepresentationen beror att med utländsk baktone en av personer grund löper större risk bli upptäckta och misstänkta för brott. Den lilla att i undersökningarna finns kvar försvinner ofta när man överrepresentation som kontrollerar bakgrundsfaktorer. Det skulle kunna tänkas att den högre representationen i kriminalstatistiken för olika invandrargrupper skulle försvinna, man kontrollerade olika bakom grundsfaktorer noggrant. Kön och ålder är enkla att kontrollera, men de mera kan inte ensamt förklara överrepresentationen. Bostadsförhållanden och socialgruppstillhörighet är andra faktorer, ofta används inom kriminologin som och det är möjligt att överrepresentationen försvinner helt om man kontrolle-

rade dessa. Kulturella skillnader, både upphov till kulturella konflikter och som som uttryck för bristande kunskap samhällets normer, är en annan i debatten om förekommande förklaring till högre brottslighet hos personer med utländsk bakgrund. Men kulturella konflikter kan knappast förklara den hela överrepre-

Organisering och delaktighet

sentationen, eftersom merparten av alla brott begås utländska medborsom av gare saknar anknytning till kulturella olikheter och är av en ganska vardaglig karaktär, såsom trañkbrott och egendomsbrott. De brott som kulturella konflikter kan förväntas ge upphov till är allvarligare slag. av En annan möjlig förklaring är selektiv immigration, dvs. människor att som är benägna att begå brott har invandrat hit i större utsträckning än andra. Här finns endast studier rörande ñnska invandrare. Dessa visar att den finska grup-

pen bestått av ller personer med sociala problem än vad kan förväntas som utifrån hur den finska befolkningen ser ut. Sannolikheten att den förklaringen

har betydelse här kan tänkas vara större beträffande överrepresentationen för de allvarligaste brotten t.ex. mord och våldtäkt, eftersom det här rör sig om något hundratal brott per år. Förklaringen skulle då helt enkelt kunna vara att ett antal grovt kriminellt belastade tagit sig till Sverige. personer Överrepresentationen kan också förklaras utifrån teorier om marginalise-

ring och av den frustration, uppstår hos människor lever under dåliga som som villkor. Inom kriminologin är det ett välkänt faktum att personer med sämre levnadsvillkor är mer benägna att begå brott än andra. Personer med utländsk bakgrund har i allmänhet en betydligt sämre situation än den övriga befolk-

ningen, när det gäller arbete, ekonomi, boende, hälsa Möjligheterna m.m. att nå framgång i samhället är därmed begränsade än för andra, kanske också mer beroende på faktisk eller upplevd diskriminering. För nyanlända kan risken för ett nedbrytande utanförskap särskilt stor, vara eftersom det tar viss tid att vänja sig vid livet i det landet och de kulturella nya och sociala skillnader som finns. Om dessutom kommit flykting och man som har traumatiska upplevelser från den situation man flydde från, är risken för frustration och utanförskap än större. Risken kan också vara stor för barn och ungdomar som anländer till Sverige i skolåldem. Den socialiseringsprocess som de genomgår avbryts vid llyttningen och får en annan karaktär, att genom förhållandena i den svenska skolan och i övriga samhället skiljer sig från de i

ursprungslandet. För flyktingar kan dessutom migrationen innebära långa avbrott i socialiseringsprocessen och upplevelser, som är särskilt besvärliga för barn och ungdomar. För skolbarn kan skillnader mellan det svenska sam-

hället, representerat av skolan och kompisar, och ursprungslandets kultur,

representerat av föräldrarna, leda till spänningar och problem, ökar risken som för asocialt och kriminellt beteende.

Personer med utländsk bakgrund som brottsoffer

Mindre uppmärksamhet i debatten har invandrare som brottsoffer väckt. Det finns vissa skillnader mellan personer med utländsk bakgrund och övriga svenskar, när det gäller risken att bli utsatt för brott. En del skillnaderna stor av förklaras emellertid av olikheter vad gäller sammansättning gruppernas avseende ålder, kön, bostadstyp och bosättningsort. Om man kontrollerar dessa

faktorer är skillnaden jämfört med övriga svenskar försumbar, när det gäller egendomsbrott som stöld och skadegörelse.

När det gäller våldsbrott är däremot utsattheten för olika invandrargrupper större, även när man kontrollerar ovan nämnda bakgrundsfaktorer. För andra generationens invandrare är risken 1,3 gånger högre än för personer med helt svensk bakgrund. För naturaliserade svenska medborgare är risken 1,5gånger högre, medan skillnaden i risken för utländska medborgare är försumbar. När det gäller våld i hemmet är kvinnor med utländsk bakgrund mer utsatta än andra, de löper l,5-1,8 gånger större risk att utsättas för våld.

9.4¶Diskriminering och rasism

I direktiven till kommittén finns inget direkt uppdrag att analysera diskrimineringsbegreppet eller att föreslå åtgärder mot diskriminering. Dock konstateras att de invandrarpolitiska målen inte har kunnat förverkligas och att detta bl.a. kan bero diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Kommittén har inte heller haft möjlighet att göra någon djupare analys av diskriminering eller rasism. På grund av att så många inslag i debatten om invandrarpolitiken kretsar kring dessa begrepp finner kommittén det dock vara nödvändigt med vissa positionsbestämningar och en anknytning till de förslag som i övrigt läggs fram i detta betänkande.

Diskriminering

Begreppet Diskriminering är särbehandling av individer eller grupper och innebär att man inte följer principen att lika fall skall behandlas lika.

I analyser av begreppet brukar man skilja mellan värdeneutral diskriminering och positiv respektive negativ diskriminering, men i detta sammanhang är det huvudsakligen den negativa formen som behandlas. Diskrimineringen är jämlikhetens absoluta motsats- dess baksida. I ett samhälle som det svenska utgör olika former av etnisk diskriminering ett stort socialt och politiskt problem. Negativ särbehandling inskränker människors möjligheter att uppnå frihet, jämlikhet och rättvisa.

En annan distinktion som brukar göras är den mellan individuell och institutionaliserad diskriminering. Den senareformen innebär att regler, föreskrifter och praxis i ett socialt system avsiktligt har utformats för att få diskriminerande konsekvenser. Den mest extrema formen av institutionaliserad diskriminering i modern tid utgjordes av apartheidsystemet i Sydafrika. Däremot brukar begreppet institutionell diskriminering undvikas, eftersom varje institution inte kan handla annat än genom individer och det är dessasom avsiktligt utför de diskriminerande handlingarna.

Organisering och delaktighet

För att kunna avgöra om diskriminering föreligger i en konkret situation måste man kunna avgöra vad som faktiskt är lika fall och i sådana

sammanhang utgå från de i samhället accepterade uppfattningarna härom. Det finns universella normer, internationella konventioner, lagar, umgängesregler

som bör ingå i bedömningen. En noggrann analys måste göras hela det sociala

av sammanhang där en handling som kan vara diskriminering har ägt

rum.

Detta innebär att det är svårt att i relationerna mellan olika grupper inom ett samhälle fastställa om diskriminering föreligger. Att diskrimineringen gäller relationer mellan grupper är ett viktigt inslag i analysen. Eftersom diskriminering i de flesta fall drabbar individer kan det seut som om det är något som rör relationer mellan individer. I själva verket handlar individerna utifrån sin tillhörighet till en grupp.

Som diskriminering betecknas behandling eller bemötande i konkreta situationer. Diskriminering har alltså karaktären av händelse eller handling. Just detta faktum har gjort att det är svårt för forskare och andra att empiriskt studera diskriminering. Man söker i stället mäta den sammantagna effekten

av den diskriminering som äger rum i de enskilda fallen, i form ojämn fördel-

av ning av samhällets resurser. Detta kan ibland leda till felaktiga eller förhastade slutsatser. De skillnader mellan olika grupper som man kan uppmäta kan tyckas vara orsakad av diskriminering i de enskilda fallen, är i själva

men verket följden av orättvisor av ett annat slag. All negativ diskriminering är orättvis men alla orättvisor är inte följden av diskriminering. Stor noggrannhet i metodval, genomförande, analys och tolkning måste därför anbefallas den som vill studera diskriminering.

Syftet med den negativa särbehandlingen, den handling som utförs, är att utesluta personen i fråga från något som eftersträvas, t.ex. ett arbete, bostad

en eller en utbildning. Diskrimineringen är alltså en orättvis eller illegitim behandling som utesluter eller utestänger. Den utförs av en individ gentemot en eller flera andra. Den eller de som diskrimineras tillhör urskiljbar

en grupp eller kategori, t.ex. etnisk, och det sker just på grund deras medlemskap i

av denna grupp. En diskriminerande handling brukar därför betecknas

som avsiktlig.

I diskussionen om diskriminering ingår också uppfattningar om orsaker och motiv. Medan syftet normalt är att utesluta eller utestänga så kan motiven bakom handlingen vara av många olika slag. För att kunna motverka diskriminering är det av största vikt att närmare undersöka vilka förhållanden, processer och mekanismer i samhället som bidrar till att vissa etniska grupper och kategorier systematiskt utestängs eller utesluts från att kunna ta del av resurser som borde stå till förfogande för alla. För att komma diskriminering med åtgärder måste dessautformas utifrån vad som ligger bakom diskrimineringen. Viss diskriminering motverkas antagligen bäst med lagstiftning, medan åtgärderna i andra fall hellre bör annat slag.

vara av

Inom ekonomisk teori diskuteras något som kallas statistisk diskriminering.

Med det syftar diskriminering som uppstår grund av att en arbets-

man givare har felaktig eller otillräcklig information om de arbetssökande. När informationen är ofullständig är det tänkbart att arbetsgivaren försöker fastställa den sannolika produktiva kapaciteten hos en arbetssökande genom att utgå från gruppegenskaper, vilket är förenligt med målsättningen att anställningsbeslut skall fattas till lägsta möjliga rekryteringskostnad. Att utgå från gruppegenskaper när det är kostsamt att fastställa individuell produktivitet, leder till diskriminering eftersom en del individer i gruppen kan ha högre produktivitet än de som slutligen anställs. Eftersom informationen alltid är störst den man själv tillhör en ekonom har, eller tycker sig ha,

om grupp information ekonomer, snickare om snickare, norrlänningar om norrlän-

om ningar etc. kan man förvänta sig att en svensk arbetsgivares osäkerhet är

-, större både vad gäller den genomsnittliga kompetensen och hur den kan variera hos arbetssökande som har en utländsk bakgrund jämfört med en som har svensk bakgrund. Handlingen leder således till diskriminering även om

en detta inte syftet. När det gäller att motverka diskriminering som beror

var arbetsgivares osäkerhetskalkyler kan t.ex. bättre praktikmöjligheter eller förändrat förfarande vid anställning vara framgångsrika vägar.

Det är komplicerat att utröna om handlingar är uttryck för diskriminering eller om de har en annan innebörd. Vidare kan det vara ytterst vanskligt att fastställa det är samhälleliga processer av ett visst slag som har lett till

om negativa konsekvenser för vissa grupper och om dessa processer innehåller något inslag diskriminering från individuella aktörer. Men att något är

av komplicerat att utröna eller att analysera innebär enligt kommitténs mening inte att man skall avstå från att vidta åtgärder i syfte att minska diskrimineringen. Snarare innebär det att man måste ställa stora krav analysen och åtgärdsförslagen.

När person upplever att vederbörande har blivit diskriminerad etnisk

en grund t.ex. i ett anställningsärende måste detta tas allvar. Det är ofta en viktig indikation att något inte står rätt till, t.ex. med en myndighets praxis eller i ett företags anställningspolitik. Det är dock viktigt att påpeka att en subjektiv upplevelse av att vara diskriminerad inte är ett tillräckligt- och inte heller ett nödvändigt- villkor för att en diskriminerande handling har ägt rum. En diskriminerande handling skall kunna konstateras även när den som drabbas av dess konsekvenser inte upplever sig vara diskriminerad.

Internationella konventioner Inom lagstiftningen och rättstillämpningen krävs att alla objektiva kriterier som uppställs är för handen för att man skall kunna dra slutsatsen att en handling utgör etnisk diskriminering. Svensk lagstiftning området har tagit sin utgångspunkt i internationella konventioner. Det handlar främst om följande.

Organisering och delaktighet

Enligt artikel 2 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna är envar berättigad att åtnjuta alla de fri- och rättigheter omfattas förkla-

som av ringen utan åtskillnad av något slag såsom frågai hudfärg, kön språk,

om ras, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt

ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. FN-konventionema om medborgerliga och politiska rättigheter respektive om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter innehåller flera artiklar vari de nyss uppräknade kategorierna nämns. Den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna innehåller också en artikel mot diskriminering på de nämnda grunderna. Det finns även en ILO-konvention som förbjuder etnisk diskriminering i arbetslivet.

Den internationella konvention som uttryckligast tar etnisk diskrimine-

upp ring är 1965 årsFN-konvention om avskaffande alla former rasdiskrimi-

av av nering, enligt vars första artikel med rasdiskriminering varje skill-

avses nad, uteslutning, inskränkning eller företräde grund av ras, hudfärg, härstamning eller nationellt eller etniskt ursprung som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller inskränka erkännandet, åtnjutandet eller utövandet lika villkor av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på det politiska, ekonomiska, sociala, kulturella och andra områden av det offentliga livet.

Svensk lag I svensk lag finns olika bestämmelser till skydd mot etnisk diskriminering. Det är främst regeringsformens bestämmelse att lag eller föreskrift inte får

annan innebära att någon missgynnas därför att "han med hänsyn till hudfärg

ras, eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Vidare finns i brottsbalken ett förbud mot olaga diskriminering" och i brottsbalken och tryckfrihetsförordningen ett förbud mot hets mot folkgrupp". Lagen mot etnisk diskriminering avser med diskriminering att en person eller en grupp av personer missgynnasi förhållande till andra eller annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande handling på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse.

Polis, åklagare och domstolar har central roll att bekämpa och beivra

en olaga etnisk diskriminering. Regeringen har också inrättat en särskild myndighet, Diskrimineringsombudsmannen DO, som skall verka för att etnisk diskriminering inte förekommer i arbetslivet eller annat sätt i samhället. DO skall bland annat medverka till att den som utsätts för etnisk diskriminering kan ta till vara sina rättigheter, överlägga med myndigheter, organisationer och företag och på olika sätt, Lex. genom information och opinionsbildning, ta initiativ till åtgärder mot diskriminering. Ett särskilt ansvar har DO vad gäller att motverka att arbetssökande utsätts för etnisk diskriminering. DO skall vidare enligt sin instruktion föreslå regeringen författningsändringar och andra åtgärder ägnade att motverka etnisk diskriminering.

Hur den svenska lagstiftningen fungerar i praktiken är viktigt att följa. Svårigheten att objektivt fastställa att diskriminering ägt rum t.ex. i ett anställningsförfarande, får inte innebära att syftet med lagstiftningen åsidosätts. Kommittén har inte underlag för att säga om så har skett, men anser mot bakgrund av den debatt som har förts om etnisk diskriminering arbetsmarknaden att frågeställningen bör prövas och att såväl en utvärdering av hittillsvarande erfarenheter behövs som en översyn av lagstiftningen, för att fastställa om denna är till tillräcklig.

Studier av diskriminering Forskningen i Sverige om etnisk diskriminering har varit omfattande under de senaste 15 åren. Den har i första hand varit inriktad dess orsaker. De ovan antydda svårigheterna att empiriskt studera själva de diskriminerande handlingarna har medfört att man försökt att mäta den sammantagna effekten av den diskriminering som äger rum i de enskilda fallen i form av ojämn fördelning samhällets resurser. Det betyder att skillnader vad gäller bl.a. utbild-

av ning, yrkesfördelning, ekonomi, politiskt inñytande, organisation och hälsa har använts utgångspunkt för diskussioner om diskriminering. Forskarna

som har också lagt ned mycket arbete att undersöka opinioner, attityder och föreställningar.

I övrigt handlar de studier som finns om diskriminering främst om upplevelser diskriminering. Sålunda har DO under 1995 låtit göra en enkät- och

av intervjuundersökning för att försöka få en bild av i vilken utsträckning invandrare anseratt de diskrimineras grund av sitt ursprung. När det gäller arbetslivet stor del de intervjuade invandrarna att de inte fått ett arbete

uppger en av som de sökt och som de anser sig ha haft tillräckliga kvalifikationer för. I likhet med en liknande undersökning som genomfördes 1981 av Diskrimineringsutredningen, visar denna undersökning att diskriminering i arbetslivet är ett påtagligt problem och att det finns anledning inte bara att uppmärksamma den utan också att motverka den.

I Nederlåndema, Storbritannien, USA med flera länder har studier om eventuell förekomst av diskriminering i arbetslivet gjorts bl.a. på initiativ av ILO

- International Labour Organization- där forskarna har testat arbetsgivares bedörrmingar av arbetssökande genom att skicka identiska ansökningshandlingar till dem men varierat namn, födelseland etc. Studier av detta slag har inte kunnat genomföras i Sverige grund av att såväl forskningsfinansierande regeringen ansåg att den tillämpade metoden var oetisk.

organ som Kommittén anser att om en mindre oetisk variant kunde utformas, t.ex. genom överenskommelser med arbetsgivare som själva är intresserade av mekanis-

bakom anställningsbeslut, skulle värdefull information om diskriminering mer kunna erhållas.

Organisering och delaktighet

Rasism

Begreppet ras har en dels biologisk, dels sociologisk betydelse. För kommitténs del är det främst den sociologiska betydelsen som är viktig, även om mycket av den begreppsförvirring som skapats kring denna betydelse har sitt ursprung i en sammanblandning mellan de båda. Verkligheten bakom begreppen ras och rasism har en lång historia. Den omfattar självfallet inte enbart västerlandet även om det är den europeiska och amerikanska politiken som historiskt sett haft de mest förödande och förnedrande konsekvenserna.

Den av regeringen tillsatta Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet formulerade i sitt betänkande från 1989 följande definition av begreppet rasism. Den är "en föreställning om den egna folkgruppens överlägsenhet och en uppfattning om att det finns biologiska skillnader mellan folkgrupper som gör det motiverat att dela in dessai mer eller mindre värda. Vidare innebär det att en folkgrupp som betraktar sig som en mervärdig ras anser sig ha rätt att förtrycka, utnyttja eller kontrollera de andra eller tvinga dem att leva åtskilda från andra folkgrupper.

Den rasistiska ideologin grundas enligt denna och liknande definitioner förutsättningar av följande slag:

- Det är rimligt att indela människosläktet i ett antal distinkta raser utifrån

synliga biologiska kännetecken; grundval av dessa urskiljs människor ° Varje sådan ras uppfattas som naturlig och oföränderlig och fortplantar sig

inom sina egna gränser; den har nedärvda drag som är gemensamma för alla

medlemmar - Raserna låter sig klassificeras i en hierarki, beroende kvaliteten i de

nedärvda dragen; det finns ett samband mellan å ena sidan biologiska kän-

netecken och å andra sidan nedärvda mentala och intellektuella anlag, bete-

endemönster samt lynne och moralisk karaktär, - Denna hierarkiska klassifikation berättigar medlemmar av förment över-

lägsna raser att dominera, exploatera och t.o.m. förinta medlemmarna av

underlägsna raser, vilka tillskrivs andra, biologiska och/eller kulturella egenskaper som värderas negativt samt uppfattas som ett hot.

Dessa förutsättningar är vetenskapligt ifrågasatta och förkastade. De är även etiskt och politiskt fördömda och utdömda.

Även majoritet svenska folket inte hyser rasistiska uppfattningar

om en av är, enligt kommitténs mening, de allt tätare uttrycken för att det ñnns en högljudd minoritet som har sådana uppfattningar mycket oroväckande.

Åsikter och handlingar som inte i alla avseenden motsvarar definitionerna

rasism kan givetvis ändå benämnas så. I Sverige har uttrycket främlingsfientlighet vanligen använts i sådanafall. En del menar att främlingsfientlighet är för svagt för att uttrycka det avskyvärda man vill ta avstånd från. I vissa länder, som t.ex. USA och Storbritannien används rasism regelmässigt på ett

sådant brett sätt. Samtidigt får man inte falla för moraliserande förenklingar. Om man låter det gå alltför mycket inflation i ordet blir det till slut oanvändbart för det syfte som det är avsett, att peka ut den äkta rasismen. Det kan möjligen också vara lättare för människor att sesin egen rädsla och fientlighet gentemot främlingar om man inte kallar dem rasister.

Frågan om ett förbud mot rasistiska organisationer har stötts och blötts i åtskilliga omgångar i den svenska diskussionen. Sverige har ratificerat den ovan nämnda FN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, men har inte lagstiftat om ett förbud.

Kommittén, har inte ett sådant underlag att den kan komma med ett förslag i denna fråga, men menar ändå att man här kanske snarare bör pröva en annan väg, nämligen att förbjuda medlemskapet i en sådan organisation. Ett förbud skulle kunna innebära ett stöd från samhällets sida för de föräldrar som vill förhindra att deras bam och ungdomar ansluter sig till organiserad rasism. Kommittén anser att denna fråga bör utredas i samband med den översyn av lagstiftningen, som kommittén föreslår i kapitel 18.5.

Kommittén menar att också andra sätt att komma rasism bör prövas. I en rapport från rikspolisstyrelsen som kom 1994 konstaterades att ungefär hälften av de tillfrågade lokala polismyndighetema hade upplevt problem förknippade med rasism i någon form. Säkerhetspolisens författningsskyddsrotel som har till uppgift att nära följa även högerextremistiska organisationer har emellertid inte något standardiserat system för vad som skall inrapporteras från polisdistrikten. Därmed är en uppgift som den nämnda svår att värdera. Det verkar vara en bedömning som görs i varje distrikt för sig och det ser ut som om mindre distrikt rapporterar praktiskt taget varje incident medan storstadsdistrikten är mera återhållsamma. Här skulle t.ex. centrala direktiv utfärdas för vad som bör anses viktigt att följa.

Det torde alltså inte råda något tvivel om att organiserad främlingsfientlighet och t.o.m. öppen rasism har vunnit allt större insteg i det svenska samhället och inte minst bland ungdomsgrupper. Utan att närmare kunna diskutera orsakerna bakom vare sig diskriminering eller rasism framstår det för kommittén ändå som klart att det oroliga ekonomiska läge som landet befinner sig tillsammans med ett för många växande utanförskap utgör bidrag till den framväxande rasismen.

I den forskning som fördjupat sig i den svenska rasismen, i dess historia och nuläge, hävdas att den innersta kretsen av rasister består av relativt få perso-

Även liten ökning denna inger den Sverige får inte ner. en av grupp största oro. bli ett fäste för Europas nynazister och ett centrum för spridning av nynazistisk och rasistisk litteratur.

Problematiken kan emellertid inte begränsas till oron över denna grupps aktiviteter och tillväxt. Av allra största vikt är också att konstatera att det finns ett stort antal även om de inte tillhör den s.k. hårda kärnan av

personer som rasister utgör en allt bredare bas för ett invandrarñentligt och därmed

- -

Organisering och delaktighet

antidemokratiskt politiskt alternativ. Kommittén anser att det är ytterst ange-

läget att ingripa med kraft mot denna utveckling och vill fästa statsmaktemas uppmärksamhet att åtgärder är absolut nödvändiga.

I ett samhälle vars grundideologi handlar om människors lika värde och om demokratin som den enda värdiga styrelsefonnen, måste man ständigt arbeta för att bekräfta och ge legitimitet sådana grundläggande tankar. Men det demokratiska, öppna samhället är inte en gång för alla givet. Varje ny generation måste vinnas för demokratins sak och att det är en av skolans viktigaste uppgifter att tillsammans med föräldrarna fostra varje ny generation till goda demokrater med respekt för de mänskliga rättigheterna. Attityder av tolerans som grundläggs i unga år verkar också följa individen genom livet. Men det framstår som inte mindre viktigt att även vuxna ständigt nytt vinns för de demokratiska idealen. Arbetet med att vidmakthålla och utveckla demokratiska och toleranta idéer är emellertid inte bara statens och dess olika myndigheters uppgift. Det är en uppgift för alla i ett samhälle, i det privata såväl som i det offentliga, för individer och för grupper.

9.5¶Den allmänna opinionens utveckling

Invandrarpolitiska kommittén skall enligt sina direktiv överväga hur de positiva möjligheterna i ett mångkulturellt samhälle skall kunna uppnås utan att de risker för segregering och intolerans som kan finnas i ett sådant samhälle skall inträffa. Kommittén skall också överväga vilket ansvar enskilda individer och de ideella organisationerna bör ha för att kunna stödja kulturell och etnisk mångfald, och hur föreningslivet bättre kan tas tillvara i ñyktingmottagandet och i introduktionsarbetet. Allt detta reser krav kunskap om befolkningens attityder till invandringen och invandrarna.

Kommittén har därför sett det som nödvändigt att något närmare studera hur opinionsklimatet för närvarande kan beskrivas och hur det har utvecklats över tiden. Opinionsutvecklingen kan också ses som befolkningens bedömning av den förda politikens resultat området vid skilda tillfällen, ett slags återkommande folklig utvärdering.

Sedan lång tid har statsmakterna genom olika åtgärder markerat det angelägna i att med kraft och bred front motverka de tendenser till främlingsfientlighet och rasism som gjort sig gällande även i vårt land. Också för detta syfte är det angeläget att kunskaperna om den allmänna opinionens mening tydliggörs så långt det nu är möjligt.

Metodproblem Erfarenhetsmässigt är det förenat med stora metodologiska svårigheter att genom stickprovsundersökningar ett rättvisande sätt spegla opinioner i komplexa eller icke-konkreta frågor. När det gäller områden som kan betrak-

tas som kontroversiella eller tabubelagda förstärks svårigheterna genom risken att de tillfrågade inte är helt uppriktiga. Mätningar av opinionen i invandrarfrågor är behäftade med båda dessa typer av svårigheter. Härtill kommer sedvanliga mätproblem, bl.a. hur man skall ställa frågorna såatt de inte besvaras olika av personer som tycker lika. Dessutom är det väl känt att det ibland föreligger en dålig överensstämmelse mellan vad en person tycker i en fråga och hur samma person sedanagerar. Av allt detta följer att det bara är genom resultat från seriös forskning som det överhuvud taget är någon idé att göra uppskattningar av befolkningens attityder. De ofta förekommande kvällstidningsenkätemas utsagor om den ständigt växande rasismen har sällan stöd i forskningsresultaten.

Det vi idag vet om den svenska opinionen grundar sig forskning som utgår från fyra större riksrepresentativa mätningar. Den första genomfördes 1969 Trankell. Efter tolv år, 1981, gjordes på Diskrimineringsutredningens uppdrag en motsvarande studie Westin/Lange, med delvis samma uppsättning frågor. Utredningen konstaterade dock att ett så långt tidsspann försvårade jämförbarheten och föreslog en halvering av den tiden för kommande mätningar. Följande studier gjordes därför 1987 och 1993 med uppföljning 1995. Utöver dessa undersökningar genomfördes en särskild studie av ungdomars attityder 1991.

Ungdomsopinionen

Attitydundersökningen 1981 visade att svenskarna med åren blivit allt positivare till invandrare. Dock visade undersökningen 1987 att de yngsta inte var lika välvilligt inställda till invandrare som man kunde ha förväntat sig om trenden fortsatt. Skillnaden i förhållande till de närmast äldre åldersgrupperna var inte stor, men frågan som forskarna ställde sig var om det var ett första tecken omsvängning av ungdomsopinionen Tolerant opinion med nischer av intolerans, Charles Westin, Social Forskning nr 3/92.

Tre år senare gjordes en ny undersökning 1990 som visade att ungdomsopinionen hade förskjutits mot en restriktiv syn invandring och ñyktingmottagande. I frågor som rörde traditionella fördomar mot invandrare visade svaren på större intolerans än tidigare. Beträffande frågan om upplevd kulturell olikhet mellan den svenska kulturen och andra nationaliteter och etniska grupper gavs samma rangordning mellan nationaliteter som tidigare men grupperna uppfattades konsekvent som mer olika än vad som tidigare var fallet.

Det var ungdomar från arbetarklassen som i högre grad stod för intolerans än medelklassungdomar, pojkar mer än ñickor. Kontakt med invandrare, utlandsresor, utbildning och nyhetskonsumtion visade ett positivt samband med en välvillig inställning till invandrare. Storkonsumenter av våldsfrlmer video uppvisade däremot en mer negativ syn invandrare än andra. Jämfört

Organisering och delaktighet

med valmanskåren låg dessa ungdomars politiska sympatier längre höger. Moderata samlingspartiet var det mest attraktiva partiet. Bara någon enstaka procent stödde högerextrema partier med uttalat rasistiska budskap.

Ungdomar med utländsk bakgrund var mer positiva till invandrare än "svenska" ungdomar. Westin konstaterade att stor upplevd social distans tycktes ha samband med negativa attityder till invandrare och invandring. Ungefär 75 procent av ungdomarna motsatte sig en större invandring eller invandring överhuvud taget. Över 80 procent ungdomarna ansåg att till-

av gången bostäder blivit sämre grund av invandringen.

Westin hävdade att orsakerna till förändringen av ungdomars inställning till flyktingar och invandring hade ñera och komplexa orsaker. Några tänkbara förklaringar han gav var ökningen av antalet asylsökande där mottagningsapparaten stod inför avsevärda svårigheter. Asylsökande från många avlägsna länder placerades varhelst Invandrarverket kunde hitta plats. Många svenskar såg med ogillande utvecklingen. Westin menar vidare att regeringsbeslutet 1989 att begränsa ñyktinginvandringen till konventionsñyktingar och andra med starka skyddsbehov fick den icke avsedda följden att främlingsfientliga uppfattningar mer öppet kunde komma till uttryck.

Det var också med flyktingar som skaut i samhället som ungdomar konkurrerade om arbete och bostäder. Ungdomsarbetslösheten hade under perioden stigit till högre nivåer än någonsin tidigare. Lågkonjunktur, arbetslöshet och bostadsbrist ger emellertid inte automatiskt upphov till negativa attityder enligt Westin. Till det krävs även politiska uttolkare och under den här perioden hade missnöjespartier med främlingsfientliga budskap blivit vanligare och aktivare med vissa lokala framgångar. Ny demokrati fångade en del av missnöjesröstema.

Westins uppfattning var att de intoleranta uppfattningarna delvis kunde vara uttryck för ungdomars provokativa jargong och behov av att testa gränser. Han fann påfallande många våldsbudskap i ungdomskulturen. Oftare än tidigare förekom dessutom slagsmål i samband med fotbolls- och ishockeymatcher. Även symboler för folkmord och judeförföljelse hade börjat trivialiseras i kommersiellt syfte inom ungdomskulturen.

Denna negativa ungdomstrend i inställningen till invandrare och invandring tycktes däremot bruten i undersökningen 1995, då tendensen snarast var den motsatta, att ungdomarna blivit mer positiva, senedan.

Den allmänna opinionens inställning till invandrare Den metod som användes vid den första opinionsmätningen 1969 vid en tid

då invandrarfrågoma sannolikt var mer tabubelagda än idag och då inget jämförelsematerial förelåg var bl.a. att låta intervjupersonerna ta ställning

till ett mycket stort antal påståendesatser, s.k. items. Items till två av dessa mått har funnits med genom åren, de som upphovsmannen Arne Trankell

Figur 9.9 Trankells skala Motvilja mot invandrare. Jämförelse mellan fyra riksrepresentativa mätningar 1981, 1987, 1993 och 1995. Staplarnas höjd anger i procent den andel av de intervjuade som ligger på respektive skalsteg. % 80 70 21995 60 Z1993 50 I 1937 40 11931 30 20 10 0

Ingen Måttlig Stark

Källa:CEIFO,Stockholmsuniversitet

kallade fruktan för invandrare upplevelser av invandrare som socio-ekonomiskt hot och motvilja mot invandrare upplevelser av invandrare som kulturellt hot.

Det torde i dagsläget vara rätt klart att dessamått inte på något mer precist sätt mäter just befolkningens fruktan för eller dess motvilja mot invandrare. Däremot ger de sannolikt en god bild av det allmänna opinionsläget över tid, när det gäller tolerans och respekt för invandrade i landet, i all synnerhet numera då ett rikt jämförelsematerial föreligger och intresset främst bör fästas vid förändringarnas riktning och storlek. Genom att indexen delvis beräknades

lite olika sätt i 1969 års undersökning jämfört med serien från 1981 och framåt, blir jämförbarheten dem emellan inte fullt rättvisande. Här redovisas således endast utvecklingen sedan 1981 års mätning. Figur 9.9 och 9.10

Dessa mått uppvisar en positiv utveckling av opinionen fram till den senaste mätningen, där det ena av Trankells mått synes markera en mindre förändring i negativ riktning. Det som annars kan sägas om dessa mått opinionen är den anmärkningsvärda stabilitet som registreras genom dem och att de totalt sett indikerar en i huvudsak tolerant inställning till invandrare i landet. De anger också att någon tillväxt av antalet starkt invandrarñentliga personer inte synes har förekommit i Sverige sedan 1981, trots vad som under hela denna period med stor regelbundenhet hävdats i medierna. Figur 9.10

Anders Lange har, delvis med utnyttjande av samma frågor som i Trankells mått, skapat tre nya skalor som mer differentierat visar opinionsläget 1993 och 1995. Den första skalan syftar olika grader av upplevelse av invandrare som ett ekonomiskt hot. Figur l 1 Med hjälp avjämförande analyser har Lange visat att höga poäng denna skala även fångar stark allmän invandrarñenv lighet och i extremfallen, rasism.

Organisering och delaktighet

Figur 9.10 Trankells skala Fruktan för invandrare. Jämförelse mellan fyra riksrepresentativa mätningar 1981, 1987, 1993 och 1995. Staplarnas höjd anger i procent den andel av de intervjuade som ligger på respektive skalsteg.

80 70 60 50 40 30 20 10 0

Ingen Måttlig Stark

Källa:CElFO, Stockholmsuniversitet

Lange talar i rapporten Den svårfångade opinionen CEIFO 1995 om tre åsiktsdimensioner. När det gäller åsiktsdimensionen främlingsfientlighet och rasism antyder undersökningen att majoriteten är inte alls eller måttligt främlingsfientlig. En minoritet drygt 11 procent framstår som starkt främlingsjientlig. l hela befolkningen motsvaras detta av flera hundra tusen människor. Beträffande en tredje dimension, krav på försvenskning av invandrarna, är

Figur 9.11 Upplevelse av invandrare som ett socioekonomiskt hot. De intervjuades fördelning i procent över skalstegen i Langes mått vid två riksrepresentativa mätningar 1993 och 1995. 1 mycket positiv inställning; 7 mycket negativ inställning med rasistiska inslag % 25

j SlV/TEMO1995 20 K "

CEIFO/SCB1993

Källa:CElFO, Stockholmsuniversitet

Figur 9.12 Assimilativ inställning. De intervjuades fördelning i procent över skalstegen i Langes mått vid två riksrepresentativa mätningar 1993 och 1995. 1 inga krav på försvenskning; 6 mycket starka krav på försvenskning % 35

-SIV/lEM01995 30

-CEIFO/SCB1993 25 20 15 10

Källa:CEIFO,Stockholmsuniversitet

nästan lika många för som emot med viss övervikt av svagare krav.

När Lange jämför med undersökningen 1993 ser han att andelen starkt främlingsfientliga minskat något och andelen inte alls främlingsfientliga ökat något under de senastetvå åren. Även andelen med starka krav på försvenskning av invandrarna har minskat och andelen med inga eller svaga krav har ökat. Tabell 9.12 Den förändring i positiv riktning som han konstaterar i fråga om främlingsfientlighet är inte koncentrerad till någon särskild underkategori bland de intervjuade. I stora drag återfinns denna förändring i de ñesta kombinationer av åldersintervall, utbildning och kön.

Till skillnad mot Trankells mått tyder Langes resultat förändringar i positiv riktning mellan 1993 och 1995. I undersökningen 1995 uttrycker en mindre andel av befolkningen jämfört med 1993 en stark upplevelse av

- invandrare som ett ekonomiskt hot. På motsvarande sätt är det en mindre andel 1995 som uttrycker starka krav en försvenskning av invandrare, vilket kan tolkas som att invandrare i lägre grad upplevs som ett hot mot den egna etniska eller nationella identiteten.

Inställningen till invandring och invandringspolitik

En helt annan utveckling av opinionen avtecknar sig när frågorna gäller invandringen till Sverige eller den förda invandringspolitiken. En jämförelse mellan attitydundersökningarna 1981 och 1987 visar generellt att utvecklingen varit positiv, låt vara från ett relativt negativt läge 1981, och att det

Organisering och delaktighet

Figur 9.13 Inställning till invandring och invandringspolitik. De intervjuades fördelning i procent över skalstegen i Langes mått vid två riksrepresentativa mätningar 1993 och 1995. 1 mycket positiv inställning; 6 mycket negativ inställning

%

-SIVfiEM01995

30 i

j CEIFO/SCB1993

Källa: CEIFO,Stockholmsuniversitet

1987 var lika många i befolkningen tillstyrkte respektive avvisade den

som förda politiken. Därefter har attityderna blivit alltmer kritiska mot den förda politiken och såväl 1993 som 1995 tar kraftiga majoriteter i befolkningen avstånd från den förda politiken och anser att den måste förändras i restriktiv riktning. Under den aktuella perioden 1987-1994 ökade invandringen kraftigt. Tabell 9.13

Andelen mycket negativt och kritiskt inställda till invandring och invandringspolitik har alltså ökat markant, samtidigt andelen mycket positivt

som inställda till dessafrågor minskat något, till drygt 15 procent. Den förändring i negativ riktning som man funnit med avseende inställning till invandring och invandringspolitik kan huvudsakligen lokaliseras till män mellan 56 och 71 år med medelhög utbildning samt både män och kvinnor med hög utbildning i samma åldersintervall. Samma kategorier uppvisar samtidigt, jämfört med 1993 även ett betydande minskat förtroende för politiker, invandrings-

politiken, invandrarverket och de sociala myndigheterna.

Det finns en samvariation mellan inställningen till invandrare i Sverige och invandring till Sverige. Det förtjänar dock att påpekas att de som är starkt kritiska till invandringspolitiken inte alltid är starkt negativa till invandrare, men att de personer som är starkt negativa till invandrare i stort sett alltid är starkt kritiska till invandringen.

Lange konstaterar att jämförelser mellan de olika undersökningarna visar att en markant förändring i invandrings- och invandrarpositiv riktning ägde rum mellan 1969 och 1981. I studien 1987 visade det sig att ungdomarna hade

negativt inställda till invandring och invandrare jämfört med föreblivit mer gående undersökning 1981 något som vidare bekräftades i ungdomsstudien 1992. I undersökningen 1995 fann Lange däremot inga tecken på att ungdomarna blivit mer negativa jämfört med 1993, snarare verkade tendensen vara den motsatta avseende samtliga åsiktsdimensioner.

Ålder och utbildning visar sätt i tidigare studier tydliga

samma som samband med de tre åsiktsdimensionema. Sambanden är starkast ifråga om främlingsfientlighet där äldre 56-71 år med låg utbildning är mest negativa, och unga 18-35 år med hög utbildning är mest positiva.

När det gäller inställning till invandring och invandringspolitik är däremot sambandet med utbildning mycket svagt. Sambandet med ålder är något starkare. Lange uttrycker det såatt åtminstone medelstark negativ inställning till invandring och invandringspolitik är ganska vanligt förekommande i alla kombinationer åldersintervall och utbildningsnivå. De yngsta är dock fort-

av farande minst negativa, de äldsta mest. När det gäller kraven försvenskning föreligger endast svaga samband med ålder och utbildning men ålderns inver-

starkast bland dem med låg och medelhög utbildning, medan kan tycks vara utbildningens betydelse förefaller starkast bland de äldsta.

Förtroende för politiker m.m. uppvisar ett ganska starkt samband med både inställning till invandring och främlingsfientlighet och markant svagare med krav på försvenskning. Ju lägre förtroende för politiker m.m. desto negativare inställning till invandring. Individer med det lägsta förtroendet har negativ inställning i samtliga tre avseenden oberoende av ålder och utbildning, med undantag den första åsiktsdimensionen och utbildning där stor variation i

av

främlingsfientlighet föreligger mellan olika utbildningsnivåer bland graden av dem med lågt förtroende.

De mest entydigt negativa individerna, som alltså samtidigt är starkt främlingsfientliga, starkt negativa till invandring och invandringspolitik samt uttrycker starka krav försvenskning av invandrare är alltså markant överrepresenterade bland äldre 56-71 år med låg utbildning och markant underrepresenterade bland unga och medelålders 16-55 år med hög utbildning. De mest entydigt positiva individerna, som inte är främlingsfientliga men positiva till invandring och invandringspolitik och som inte uttrycker några krav försvenskning, ärtydligt överrepresenterade bland yngre och medelålders med hög utbildning.

Social och kulturell distans Till utvecklingsarbetet inom forskning av befolkningens attityder de senaste två decennierna hör frågan om upplevelser av social och kulturell distans, dvs. den känsla alla har större eller mindre avstånd mellan svenskar och

som av andra nationaliteter. Här får intervjupersonerna bl.a. ange den närmaste relation skulle kunna tänka sig att ha med personer från andra länder och

man

Organisering och delaktighet

Figur 9.14 Upplevd social distans till etniska/nationella grupper. Fördelningen av medelvärden för Langes mått över fyra socialgrupper och tre ålderskategorier i 1993 års riksrepresentativa undersökning.

Medelvärdeför måttet total upplevd social distans

6 stor upplevdtotal distans

5 g 31-50

- 51-71

Socialgrupp 1 Socialgrupp 2 Socialgrupp 3 Socialgrupp4

Källa:CEIFO,Stockholmsuniversitet

kulturer, som make/maka, nära vän, arbetskamrat, granne etc. Det ñnns anledning att anta att forskningen detta område i framtiden kommer att kunna lämna nya och viktiga bidrag till förståelsen av människors attityder till utländsk härkomst. Upplevelsema av social distans samvarierar nämligen ett mycket likartat sätt med bakgrundsvariablema ålder och

socialgrupp som attityder till invandrare gör. Figur 9.14

Ett annat intressant samband som brukar diskuteras i dessa sammanhang är frågan om kontaktemas betydelse. Om man nu känner många invandrare, vad får det för effekt attityderna Som framgår av figur 9.15 finns det i varje fall en närmast motsatt samvariation med socialgrupp och ålder när det gäller kontakter. I Socialgrupp 1 visar högre åldrar högre värde för kontakt, i Socialgrupp 4 är det tvärtom. Vad gäller upplevd social distans ökar värdena med ålder för samtliga socialgrupper Socialgrupp 4 visar i samtliga åldrar

men de högsta värdena och socialgrupp 1 de lägsta. Eftersom det med utgångspunkt i detta material inte går att uttala sig vad det är kommer först,

om som attitydema eller kontakterna, bör viss försiktighet tillämpas vad gäller slutsatserna. Det äremellertid fråga om ett samband som åtminstone bör kunna tillåta det mer allmänna konstaterandet att kontakter över etniska gränser bör kunna bidra till utvecklingen av goda etniska relationer i samhället.

Figur 9.15 Kontakt med invandrare. Fördelningen av medelvärden för Langes mått på över fyra socialgrupper och tre ålderskategorier i 1993 års riksrepresentativa undersökning. Medelvärdeför måttet total kontaktmed invandrare 5 stor total kontaktmed invandrare 5

li 18-30 4 31-50

51-71

Socialgrupp 1 Socialgrupp 2 Socialgrupp3 Socialgrupp 4

Källa:CEIFO,Stockholmsuniversitet

Sammanfattning Man kan konstatera att forskningen om attityder till invandrare och invandring

opinionens utveckling sedan 1960-talet. Den har bidragit till kunskapen om också kunnat visa att dessa attityder hos människor är nära förknippade med andra stora och grundläggande attitydkomplex. Människors sociala livsomständigheter, som de är givna av födelseår, kön hemort, utbildning och social-

har ett indirekt samband med deras attityder till invandrare. Alla dessa grupp, bakgrundsförhållanden är förstås inte beständiga utan präglas och påverkas av sarnhällsförändringama. De sedimenterade livserfarenhetema avsätter spår i självuppfattningen och självkänslan. Attitydema till invandrare och invandring kan således speglingar av det komplexa förhållandet mellan

ses som livsomständigheter, livserfarenheter, värderingar och självuppfattning. Detta säger något svårigheterna att genom enstaka samhälleliga åtgärder, infor-

om mationskampanjer eller liknande, kunna påverka opinionen.

Till de konkreta bidrag som forskningen tillfört hör kunskapen om att negativa attityder främjas rad i sig påverkbara faktorer. Till dessahör ämlik

av en makt- och resursfördelning i samhället, bristande kontakter över etniska grän-

låg utbildning, lågt förtroende för politiker och för invandringspolitiken, ser, begränsade erfarenheter av andra länder, upplevd maktlöshet och bristande självkänsla. Denna kunskap skulle kunna tjäna som en utgångspunkt för insat-

det politiska planet. En ytterligare slutsats är att det finns ett behov av ser återkommande, jämförbara studier för att säkerställa trovärdiga tidsserier av kvantitativa mätningar.

10 och

Språkpolitiken språksituationen

10.1¶Inledning

Enligt direktiven skall kommittén ägna särskilt intresse frågor om invandrarnas situation arbetsmarknaden och effekterna av undervisningen i svenska språket. Kommittén skall bl.a. ta ställning till om vissa av de invandrar-politiska åtgärderna bör begränsas till nyanlända och om en sådandifferentiering kräver förändringar i åtgärdemas inriktning, utformning och omfattning.

Mot bakgrund av hur kunskaper i svenska språket påverkar invandrares förutsättningar i arbetslivet och delaktighet i samhället i övrigt skall kommittén överväga behovet av förändringar i svenskundervisningen för såväl vuxna invandrare som ungdomar. Kommittén skall rikta särskilt intresse hur invandrargrupper, inte minst invandrade kvinnor, kan motiveras för att bättre utnyttja svenskundervisningen samt hur samhällsorienteringen kan förstärka deltagandet i samhälls- och arbetsliv.

Kommittén skall också och i så fall hur kulturell och etnisk

överväga om mångfald i samhället kan stödjas. Att kunna bibehålla och utveckla det egna språket, och då inte enbart genom hemspråksundervisning, är ett de områ-

av den som enligt direktiven bör stå i centrum för en sådan prövning.

Andra berörda statliga utredningar och utvärderingar Regeringen uppdrog Skolverket i februari 1995 att göra en översyn av hemspråksundervisningen med syfte att belysa i vilken utsträckning hemspråksundervisningen bidrar till den eftersträvade tvåspråkigheten. Uppdraget skall redovisas senast den 29 mars 1996.

Skolverket har givit Centrum för tvåspråkighetsforskning vid Stockholms universitet i uppdrag att utvärdera svenskundervisningen för vuxna invandrare. Utvärderingen ingår som ett led i Skolverkets uppgift att följa och utvärdera skolan. Uppdraget kommer att redovisas till Skolverket under hösten 1996.

Dessutom har Kommittén för det inre arbetet i skolan, den s.k. Skolkomrnittén direktiv 1995:19 i uppdrag att bl.a. belysa det inre arbetet i skolan ur perspektiven klass, kön, funktionshinder och etnisk och kulturell tillhörighet. Kommittén skall senast den 31 augusti 1996 redovisa sina överväganden om hur samhällets mångkulturella karaktär kan utnyttjas som resurs i skolan.

Mot denna bakgrund har kommittén huvudsakligen inriktat sitt arbete på principiella frågor som rör policy och regelsystem.

Problemställning Invandramas svenskkunskaper är ett område som varit föremål för stor uppmärksamhet de senasteåren. Det gäller såväl barn och ungdomar i skolan som vuxna.

Det kommer larmsignaler från skolor i invandrartäta områden om att språkfärdighetsnivån i svenska hos många barn och ungdomar är oroväckande låg och tenderar att sjunka. Sverige är väg att få en grupp ungdomar som är födda i landet och som har gått i förskola och skola här, men som ändå har stora brister i det svenska språket. Tendensen har bekräftats av lokala enkäter och rapporter. Flera undersökningar visar att många invandrarelever har betydande svårigheter att klara sina gymnasiestudier.

Samtidigt har invandrares situation arbetsmarknaden drastiskt förändrats. Sedan 1980-talet har Sverige fått en växande grupp invandrare som klarar sig dåligt arbetsmarknaden. En tänkbar orsak till detta är att strukturomvandlingen i svensk ekonomi skapat en efterfrågestruktur arbetskraften som allt sämre passar invandrare. Övergången till ett tjänstesamhälle anses medföra stigande krav Sverigespecifika" kunskaper, goda kunskaper i svenska, kunskap om svenska institutionella förhållanden, förmåga att kunna kommunicera med företag och myndigheter etc. Därtill kommer att den tilltagande intemationaliseringen ställer krav även kunskaper i engelska.

Svenskkunskapernas betydelse för högutbildade invandrares möjligheter till kvalificerat arbete är självklara. Men det finns också andra hinder för att kunna få ett kvalificerat arbete. Behörighets- och åtföljande kompletteringskrav upplevs som orealistiska med hänsyn till ekonomi och studieförutsättningar. Åldersfaktom kan här bli avgörande hinder. Brist dokumentation

ett av genomgångna utbildningar och svårigheter att få en kvaliñcerad yrkesprövning inom yrkesområdet är andra bidragande orsaker till hindren för att kunna få kvalificerat arbete.

För att invandrare vidare skall kunna bli delaktiga i samhällslivet och de demokratiska processerna måste de kunna tala en såbra svenska att de kan bli delaktiga i det svenska samhällslivet.

Långa väntetider, många studieavbrott, låg studieintensitet är några av de problem som sfi länge brottats med och som resulterat i att många invandrare aldrig uppnått den avsedda kunskapsnivån.

Att invandrare som är bosatta i Sverige lär sig svenska framstår inte bara som ett viktigt mål i sig, utan också som ett medel för att nå andra, mer övergripande mål. Kunskaper i svenska är av central betydelse för invandrares integration i Sverige. Att invandrare inte lär sig svenska tillräckligt bra är ett allvarligt samhällsproblem och ingalunda endast en skol- eller utbildningsfråga.

Språkpolitiken och språksituationen

Uppläggning av arbetet

Den tid som stått till förfogande har inte medgett att nya analyser har kunnat göras. Kommitténs analys bygger därför i hög grad resultat från befintliga undersökningar som har kompletterats med intervjuer med företrädare för statliga myndigheter, kommunala förvaltningar, skolor och invandrarorganisationer. Kommittén har också haft kontakt med forskare som informerat om såväl tidigare som pågående forskning inom området.

I anslutning till utredningsarbetet har kommittén besökt ett antal kommuner och skolor.

Kommitténs behandling av utbildningsfrågor sker främst mot bakgrund av jämlikhetsmålet som bl.a. innebär en strävan att åstadkomma likvärdiga möjligheter för invandrare som för befolkningen i övrigt i fråga om utbildning och arbete. I det följande ges en beskrivning av olika särskilda insatser inom området svenskundervisning och hemspråksämnet i skolan. Kommittén ger också en kort redovisning av utvecklingen samt identiñerar och diskuterar problemområden. Här ingår såväl åtgärder för bam och ungdomar som för vuxna. Kommittén redovisar också de åtgärder som hittills vidtagits för att tillförsäkra det finska språket en särställning i Sverige.

Definitioner Hemspråk definieras följande sätt: Ett annat språk än svenska som talas i barnets hem i det dagliga umgänget med barnet.

Modersmål ett tvåspråki invandrarbams modersmål är det språk som talas i barnets hem, antingen av en eller av båda föräldrarna i kommunikation med barnet. Barnet kan därför ha två modersmål.

Tvåspråkighet kan användas om alla grader av behärskning av två språk, från fullständigt likvärdig förmåga till begränsad kunskap i ett av språken.

Social kompetens definieras av Kompetensutredningen följande sätt: "I många verksamheter, inte minst i vården och i servicesektom, ställs det höga krav social kompetens. Det betyder förmåga och vilja att skapa meningsfulla relationer till andra människor, att kunna kommunicera med andra och ofta även att ha ett fungerande socialt nätverk. Social kompetens anses som allt viktigare i det framtida arbetslivet. Skola, umgängesformer och attityder bidrar idag till att både män och kvinnor utvecklar social kompetens. Ju bredare kontaktytor många får i en organisation, desto viktigare blir den sociala kompetensen för verksamhetens kvalitet. Det innebär att social kompetens får starkare vikt när anställdas kompetens värderas i arbetslivet i förhållande till olika belöningssystem.

10.2¶Några utgångspunkter

Den svenska språkpolitiken

I Sveriges grundlag anges inte vilket eller vilka som är Sveriges språk. Svenska är underförstått Sveriges nationalspråk.

År 1976 infördes i l kap. 2§ regeringsformen etniska, språkliga och

att religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas, i samband med att riktlinjerna för invandrarpolitiken lades fast av riksdagen. Genom den bestämmelsen har grundvalen för svensk invandrarpolitik förankrats i grundlagen. I 2 kap. l5§ regeringsformen sägs att lagar eller andra föreskrifter inte får innebära att en medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Regeringsformens bestämmelser gäller alla minoriteter i Sverige. Sverige har således ingen minoritetspolitik i den meningen att regeringen eller riksdagen fattar beslut om att officiellt erkänna en viss befolkningsgrupp som en minoritet med särskilda rättigheter.

Genom 1975 års invandrarpolitiska proposition prop. 1975:26 signalerades att kulturell och språklig mångfald var eftersträvansvärt. De tre invandrarpolitiska målen jämlikhet, valfrihet och samverkan kompletterades med ett särskilt mål för skolan. Detta mål är aktiv tvåspråkighet prop. 1975/76:1 18. Barnen erbjöds hemspråksundervisning och undervisning i svenska som andraspråk.

Hemspråksrefonnen kan ses som ett led i att uppfylla de allmänna invandrarpolitiska målen i samhället. De förslag till åtgärder som ges i reformen syftar till att förverkliga dessa mål inom skolans område. Därmed är också hemspråksreformens mål att ge möjligheter till jämlikhet, valfrihet och samverkan för invandrare inom skolan. I reformen ges därutöver ett särskilt mål för skolan och detta är att utveckla aktiv tvåspråkighet.

Språkets roll

Språket spelar en avgörande roll i människans liv. Att få tillgång till ett väl fungerande språk måste ses som en grundläggande mänsklig rättighet. Språket har flera olika funktioner. Förutom att vara ett kommunikationsmedel och ett tankeredskap har språk en social och kulturbärande funktion. Språket utgör en viktig beståndsdel i en kultur. Med språket överförs innehållet i en kultur. För att behärska ett språk väl räcker det inte med att bara känna till orden och deras betydelse och de grammatiska strukturerna. Man måste också veta vad orden och uttryckssätten står för i det kulturella sammanhanget. Att lära sig ett nytt språk innebär också att skaffa sig insikter i en annan kultur.

Språket är vägen till och bäraren av kunskap. Det används också för att skapa och vidmakthålla sociala relationer människor emellan. De som talar

Språkpolitiken och språksituationen

samma språk känner sig som en grupp. Omvänt uppfattas de som inte talar samma språk som utestängda, som tillhörande en annan grupp. Gruppens sammanhållning skapar också identitet individen. En person som inte tillhör någon bestämd grupp, inte behärskar någon grupps språk, har ofta problem med sin egen identitet och självkänsla.

En ram för förståelse

Invandrarbefolkningen är mycket heterogen. Den är sammansatt av flera olika grupper som i sin tur består av individer med olika erfarenheter och förutsättningar. Centrala faktorer som inverkar inlärning och socialisering i en minoritetssituation för den enskilde individen är:

Grad av värde- och intressegemenskap mellan skola och hem. Kulturella faktorer. Familjesituationen. Bosättningsmönster. Den språkliga situatio-

4. Socialt nätverk. Grad av integrering. Kontakt med svenskspråkiga. nen. Individuell faktorer, kön, ålder, socioekonomisk status etc.

Dessa faktorer visar något av den komplexa situation som gäller varje enskild individ, där varje enskild faktor har betydelse för integrationsprocessen och inte minst för möjligheterna att lära sig svenska språket. Om skolan inte tar hänsyn till dessa faktorer och anpassar sin undervisning kommer det fortsatt att vara många invandrare som inte klarar sig i utbildningssystemet. Faktorerna har betydelse för inlärningen för alla människor oavsett bakgrund. Även de ingår i de mekanismer allmänt skapar olikhet mellan grupper

om som och individer, t.ex. skillnader i socioekonomisk status, ärdet särskilt viktigt att uppmärksamma dem när det handlar om inlärning för barn, ungdomar och vuxna med invandrarbakgrund.

För att lyckas med sitt uppdrag måste skolan i sin undervisning, i både innehåll och arbetssätt, anknyta till barnens hemmiljö och hemreferenser.

Att leva i ett mångkulturellt samhälle kräver hantering av olika kulturella koder. Det är särskilt viktigt att behärska de dominanta kulturella koderna. Minoritetsmedlemmarna måste lära sig att behärska majoritetens språk. Det är t.ex. kunskaper i majoritetsspråket och kunskaper om majoritetssamhället som ger möjlighet till delaktighet i samhället och tillgång till högre utbildning. Graden av behärskning av kulturella koder och kunskaper och färdigheter som finns i majoritetssamhällets institutioner skolan och förskolan har alltså stor betydelse för enskilda individers möjligheter.

Tvåspråkighet en tillgång

- Kunskaper i flera språk och delaktighet i ñera kulturer är en stor tillgång. Det är nödvändigt att ha ett fullt fungerande förstaspråk Samtidigt är det till stor nytta att kunna ett eller Hera ytterligare språk. Men det är få personer förunnat

att fullständigt behärska mer än ett språk.

En person som behärskar två språk har nästan alltid en viss funktionell uppdelning mellan språken. Den sociala situationen avgör i vilken utsträckning de båda språken används det dagligai umgänget. Den sociala situationen är dessutom av avgörande betydelse för attityden till språkinlämingen och i vilka syften språken lärs in.

språkinlärning

Det finns idag ganska mycket kunskap om minoritetsbarns språkinlärning och språkutveckling genom forskningsinsatser i olika länder, främst Kanada, USA, England och Sverige.

Genom forskning om utvecklingen av ett andraspråk hos yngre respektive äldre inlärare har man kunnat konstatera Krashen, Long, Scarcella 1982 att vuxna 15 år och äldre lär sig snabbare ett andra språk än barn 6-10 år. Den som börjat lära sig ett andraspråk som bam uppnår dock oftare en språkbehärskning som ligger närmare målspråket än de som börjat inlärningen

som vuxna. Detta gäller särskilt uttalet. Forskare har dock olika uppfattningar om

vilket sätt åldern påverkar inlärningen av ett andraspråk.

För att arbetet med att lära sig ett nytt språk skall ge goda resultat och leda till både god förmåga till kommunikation och till förståelse av centrala begrepp och sammanhang, måste lärare och elever tillämpa en allmängiltig princip för språkinlärning och språkutveckling. Denna allmängiltiga sanning är att vi lär oss språket genom att använda det. Det innebär att eleverna måste få möjlighet att vara språkligt aktiva i skolan. De måste få samtala mycket, läsa mycket och skriva mycket. Innehållet i de språkliga aktiviteterna är också av stor betydelse. Det måste väcka elevernas intresse.

De studier som gjorts av klassrumsinteraktion visar också att elever som får arbeta i grupp och som får i uppdrag att lösa uppgifter med relation till det verkliga livet, lär sig det nya språket bättre och snabbare än de som enbart blir utsatta för lärarstyrd undervisning. Av central betydelse för språkinlärningen är också att det finns möjligheter att praktisera språket i det dagliga livet.

10.3 Internationella överenskommelser

Nordiska språkkonventionen

Den nordiska konventionen om nordiska medborgares rätt att annati nordiskt land använda sitt eget språk trädde i kraft 1987 och gäller i de fem nordiska länderna Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige. Den tillämpas dock inte på Åland och Färöarna. Den gäller ländernas huvudspråk: danska, finska, isländska, norska och svenska. Konventionen är en överenskommelse om nordiska medborgares rätt att använda sitt eget språk i annat nordiskt land.

Språkpolitiken och språksituationen

Fördragsstatema skall verka för att en medborgare i ett nordiskt land skall kunna använda sitt eget språk vid kontakt med offentliga organ i en annan fördragsslutande stat. Detta gäller både muntlig och skriftlig kontakt, dock telefonkontakt. I mål och ärenden vid domstolar och offentliga organ skall dessa såvitt möjligt sörja för att medborgare i fördragsslutande stat får behövlig tolk och översättningshjälp. Den nordiska konventionen har inte arbetats in i svensk lagstiftning.

Nordiska avtalet om kulturellt samarbete Det nordiska avtalet kulturellt samarbete från år 1971 föreskriver i artikel

om 3 bl.a. att samarbetet skall inriktas att söka tillgodose önskemål från medborgare i nordiskt land som bor i ett annat nordiskt land om undervisning

hans modersmål.

FN-konventionen om barnets rättigheter Konventionen antogs den 20 november 1989. Sverige var ett av de första länder bekräftade den. Barnets rätt till utbildning regleras i artiklarna 28

som och 29. Den anger att barnets utbildning bl.a. skall syfta till att utveckla

senare respekt för barnets föräldrar, för barnets egen kulturella identitet, eget språk och egna värden, för vistelselandets och för ursprungslandets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen. Barnets utbildning skall förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans och jämställdhet mellan könen.

Rådsdirektiv från EU

I Rådsdirektiv av den 25 juli 1977, artikel 3 stadgas att medlemsländerna skall vidta nödvändiga åtgärder för att främja undervisning i modersmålet och hemlandets kultur samordnat med den vanliga undervisningen för skolplikti ga barn till EU-medborgare som är eller har varit anställda i landet i fråga.

Europarådets konvention om regionala språk och minoritetsspråk Inom Europarådet har konvention regionala språk och minoritetsspråk

en om utarbetats. Den 5 november 1992 öppnades konventionen för undertecknande i Strasbourg. Konventionen, som är att anse som en kulturkonvention, är ägnad att skydda och utveckla "historiska" regionala språk och minoritetsspråk -i fortsättningen kallade minoritetsspråk. Konventionen innehåller inte bara bestämmelser som förbjuder diskriminering vad gäller användandet av sådana språk utan förutsätter också aktivt stöd för att språken skall överleva och utvecklas. Enligt konventionen skall så långt det är praktiskt

parterna -

möjligt medge eller tillförsäkra att minoritetsspråk får användas i utbildning

och medier samt i offentliga sammanhang, exempelvis vid domstolar och administrativa myndigheter. Konventionen är ägnad att skydda och utveckla minoritetsspråk, inte språkliga minoriteter. Med minoritetsspråk i kon-

avses ventionen artikel 1 ett språk som traditionellt har talats av den nationella befolkningen inom ett visst geografiskt område och som talas av en minoritet av befolkningen i landet. Konventionen avser inte att skydda vare sig dialekter eller invandrarspråk.

Sverige har inte undertecknat konventionen. Den dåvarande regeringen poängterade i skrivelse 1994/95:1 Finska språkets

ställning i Sverige vikten av att ett slutligt ställningstagande till ett svenskt undertecknande av konventionen föregås av en noggrann prövning så att syftet, att stärka regional- och minoritetsspråk, verkligen uppnås. Regeringen har tillsatt kommitté Jo

en 1995:03, direktiv 1995:84 med uppdrag att utreda frågan om, och i såfall vilket sätt, som Sverige bör ansluta sig till Europarådets konvention om regionala språk och minoritetsspråk. Kommitténs arbete har nyligen inletts.

Frågan om att ge finska språket status som ett minoritetsspråk i Sverige har under senare år aktualiserats, bl.a. genom framställningar till regeringen från Sverigefinska riksförbundet om att Sverige bör underteckna Europarådets konvention om regionala språk och minoritetsspråk. Kommittén skall enligt sina direktiv också särskilt belysa de särskilda åtgärder som gäller för den Sverigeñnska gruppen speciellt när det gäller språk- och skolfrågor.

Europarådets ramkonvention för skydd av nationella minoriteter Vid Europarådets toppmöte i Wien i oktober 1993 beslutade rad

man om en åtgärder för att främja rättigheterna för de personer som tillhör en nationell minoritet. Ett av besluten var att man skulle utarbeta en ramkonvention, öppen också för icke-medlemsstater, där principerna för minoritetsskydd skulle specificeras. En färdig text antogs av ministerkommittén den 10 november 1994.

Rarnkonventionen är det första juridiskt bindande multilaterala instrumentet ägnat minoritetsfrågor i allmänhet. Syftet med ramkonventionen är att specificera de juridiska principer som staterna åtar sig att respektera, för att tillförsäkra skydd för nationella minoriteter. Detta innebär att konventionen i sig inte ger upphov till några rättigheter, utan dessa uppstår först de

genom åtgärder som respektive stat vidtar för att uppfylla sina folkrättsliga förpliktelser.

Frågor som under förberedelsearbetet varit flitigt omdebatterade är rätten att använda sitt språk gentemot myndigheterna samt rätten att få undervisning sitt minoritetsspråk. Det senare är att skilja från rätten till att få undervisning i minoritetsspråket, vilket i princip accepterades av alla. Slutresultatet blev en relativt svag skrivning.

Konventionen har hittills undertecknats av Sverige samt 29 andra stater. För

Språkpolitiken och språksituationen

ikraftträdande krävs tolv ratifikationer. Svensk ratiñkation förbereds för närvarande i Regeringskansliet.

10.4¶Ungdomsskolan

Sveriges befolkning den l januari 1995 var enligt SCB 8,8 miljoner personer. Folkökningen under 1994 den högsta uppmätts sedan 1970. Ökningen var som under 1994 uppgick till 70 000 personer av vilka 50 000 härrör från nettoinvandring. Av den totala befolkningen är drygt 1,9miljoner i åldern 0-17 år, dvs. unga antingen berörs av eller kommer att inom en snar framtid beröpersoner som ras av skolsystemet. Runt 1990 de svenska födelsetalen ovanligt höga vilket innebär att var antalet skolbarn kort sikt kommer att öka kraftigt. Det ökande antalet barn med invandrarbakgrund kommer att medföra allt högre krav när det gäller skolsystemet och barnens integrering i det svenska samhället. Man måste dock ha klart för sig att verkligheten bakom dessa siffror är mycket skiftande. En del av de barn som dessa siffror täcker talar uteslutande svenska hemma t.ex. barn till ñnlandssvenskar, medan andra tvåspråkigt med svenska och ett annat språk i hemmet eller enspråväxer upp kigt med två föräldrar talar ett annat språk än svenska. I ökande grad som förekommer också flerspråkighet t.ex. beroende att båda föräldrarna har olika hemspråk inget är svenska. Det finns ingen statistik i Sverige som varav klart redogör för språkliga förhållanden. Det är uppenbart att den stora språkspridningen kommer att få konsekvenser överallt och att skolan som arena speglar den språkliga och kulturella mångfalden i samhället. Skolan skall ge likvärdig utbildning till alla barn och ungdomar. Det är skolans uppgift sin organisation och sin undervisning så att alla att anpassa elevers förutsättningar tas till vara. En skola för alla betyder en skola där alla elevers erfarenheter får utrymme och där alla elever får en undervisning som tillgodoser deras behov och intressen. Invandrarelevema, dvs. elever med annat hemspråk än svenska, i skolan har olika förutsättningar bl.a. beroende sin vistelsetid i Sverige. Idag kommer också många dem från länder som befinner sig ett stort geografiskt och av kulturellt avstånd från Sverige, vilket medför att de har erfarenheter och kunskaper skiljer sig mycket från dem som svenska barn och ungdomar har. som Många invandrarelever har deltagit i introduktionskurser för invandrarungdom, s.k. ITK-kurser, 1-2-åriga gymnasieförberedande kurser, som har tillkommit för att underlätta rekryteringen av invandranrngdomar till gymnasieskolan. Där har eleverna förutom intensivläsning av svenska som andraspråk också haft möjlighet att studera de basärnnen som ingår i den svenska grundskolan. Fr.o.m. höstterminen 1994 har lTK-kursema integrerats inom det individuella programmet i gymnasieskolan.

Svenska som andraspråk

Svenska som andraspråk är ett ämne i skolan med profil och ett brett

egen innehåll. Barn som är födda i Sverige och som har vuxit upp i en miljö där svenska talas och skrivs har redan inför skolstarten kunskaper om språkets grundläggande strukturer. Man bedömer att dessa barn behärskar uttal och grammatik och har ett ordförråd om 8 000-10 000 ord. En invandrarelev

som kommer till Sverige som 7-åring har redan från skolstarten i svensk skola

en ett stort ordförråd att hämta in.

Undervisning i svenska som andraspråk är komplex. Läraren måste kunna göra en riktig bedömning av vad eleven är mogen för och veta hur stöder

man språkinlämingen ett lämpligt sätt. Den omfattande forskning pågått

som om andraspråksinlärning under de senaste decennierna såväl i Sverige som internationellt har gett mycket kunskap och har ändrat synen såväl undervisningens roll som själva inlämingsprocessen. Man har efter hand börjat betrakta eleven som en konstruktör av det språk som han/hon är i färd med att lära sig.

Kursplaner Riksdagen beslutade den 8 juni 1995 i enlighet med regeringens förslag att svenska som andraspråk skall betraktas som ett eget ämne i alla skolformer och att timplanen för gymnasieskolan skall ändras så att svenska andra-

som språk utgör ett kämämne och ett alternativ till kämämnet svenska.

Det innebär att svenska som andraspråk numera är ett ämne med

samma status som övriga ämnen i grundskolan. Invandrarelever har därmed rätt att läsa svenska som andraspråk i stället för svenska de behöver och önskar

om det. De som väljer att läsa svenska som andraspråk som kämämne har därutöver möjlighet att läsa svenska den tid som är avsatt för individuellt val. Undervisningen i svenska som andraspråk i gymnasieskolans nationella program bygger att eleverna redan har kunskaper i ämnet motsvarar målen

som för grundskolan. Elever som nyligen har kommit till Sverige och saknar grundläggande kunskaper i svenska har från 16 års ålder rätt till svenskundervisning för invandrare sñ som en förberedelse. Denna sñ-undervisning kombineras organisatoriskt och pedagogiskt med gymnasiets individuella

program.

Regeringen gav i februari 1995 Skolverket i uppdrag att ta fram förslag till kursplaner i ämnet svenska som andraspråk. Skolverkets arbete med dessa kursplaner har utgått från principen att de skall vara likvärdiga med dem i svenska, men inte allt igenom lika.

Kursplanema har utformats såatt godkänt betyg i svenska andraspråk

som från gymnasieskolan eller den gymnasiala vuxenutbildningen skall kunna ge allmän behörighet till högskolestudier. Regeringen har den 15 juni 1995 fast-

Språkpolitiken och språksituazionen

ställt kursplanerna för alla skolformer, utom grundskolan som fastställs av Skolverket, att gälla fr.0.m. läsåret 1995/96.

Deltagare Antalet deltagare i undervisning i svenska som andraspråk i grundskolan var 1994/95 62 219 vilket är 7 procent av det totala antalet grundskoleelever.

ca Av samtliga elever berättigade till hemspråksundervisning deltar ca 56 procent i undervisningen. Jämfört med 1993/94 har antalet elever ökat med ca 6 000 elever, ökningen beror främst det stora antalet flyktingar från f d Jugoslavien.

Hemspråksundervisningen

Regelsystem Hemspråksreformen gav barn med ett annat hemspråk än svenska, rätt till hemspråksundervisning, om språket utgjorde ett levande inslag i hemmet. Undervisning kunde ges dels om och i språket som ämne, dels själva språket, som studiehandledning i ett eller ñera andra ämnen. Kommunerna ålades skyldigheten att anordna undervisningen sålänge föräldrar och elever såönskade, både grundskolan ochi i gynmasieskolan.

Elever som hade rätt till hemspråksundervisning fick även rätt till undervisning i svenska andraspråk förutsatt att skolan bedömt deras behov av

som sådan undervisning SFS 1991:1083.

1985 blev definitionen elever berättigade till hemspråksundervisning snävare. Endast den elev, vars ena eller båda vårdnadshavare hade ett annat språk än svenska som hemspråk och som använde det språket som det dagliga umgängesspråket med eleven, ñck rätt till hemspråksundervisning. Samiska, tomedalsñnska, zigenska elever samt utländska adoptivbarn hade dock rätt att få undervisning i och hemspråket, även om det inte var elevens dagliga umgängesspråk i hemmet.

1991 ändrades bestämmelserna så att kommunerna blev skyldiga att anordna hemspråksundervisning först då det finns minst fem elever i en undervisningsgrupp. Däremot finns det inga formella hinder för en kommun att anordna hemspråksundervisning för mindre grupper än fem elever, men kom-

får då själva helt täcka kostnaderna. Samiska, tomedalsfinska, zigenmunerna ska elever och adoptivbarn från utlandet har dock rätt att få hemspråksundervisning även antalet elever i en undervisningsgrupp är mindre än fem.

om Dessa elever har också som tidigare rätt till hemspråksundervisning även om språket inte utgör det dagliga umgängesspråket i hemmet.

Nuläge 1994 fastställdes nya läroplaner för det obligatoriska skolväsendet och de frivilliga skolformerna, Lpo 94 och Lpf 94. I samband därmed fastställdes också kursplaner i hemspråk för grundskolan och gymnasieskolan.

Kursplanen i hemspråk anger mål och riktlinjer och fastställer den lägsta målnivå som skall uppnås, vilket är lägre än målen i Lgr 80.

Enligt kursplanen för hemspråk i grundskolan syftar undervisningen i ämnet till att elever med annat hemspråk än svenska utvecklar sitt språk såatt de därigenom får en stark självkänsla och klar uppfattning sig själva och

en om sin livssituation. Undervisningen skall främja elevernas utveckling till tvåspråkiga individer med dubbel kulturell identitet".

Enligt kursplanen för hemspråk i gymnasieskolan är det övergripande målet för hemspråks- och svenskundervisningen under invandrarelevemas hela skoltid aktiv tvåspråkighet: Aktiv tvåspråkighet innefattar språkliga och kulturella komponenter: elevens hemspråk och svenska. Studierna i hemspråk i gymnasial utbildning innebär en fördjupning och breddning kunskaperna

av från förskolan och grundskolan. Syftet är att utveckla invandrarelevemas förmåga att använda hemspråket i olika sammanhang och dem vidgade kun-

ge skaper om deras språk och kultur, i ursprungslandet och i Sverige.

Liksom tidigare omfattar hemspråksundervisning både undervisning i det aktuella språket och studiehandledning språket. Deltagande i undervisningen är frivillig. Kommunerna har skyldighet att informera rättigheterna

om och möjligheterna till hemspråksundervisning.

För studiehandledning hemspråket finns inga begränsningar i tid. En elev skall ha studiehandledning hemspråket eleven behöver det.

om

Om undervisning i hemspråk anordnas utanför timplanebunden tid, har eleven rätt att få undervisning i sitt hemspråk sammanlagt högst sju läsår under sin skoltid inom det offentliga skolväsendet. Eleven har rätt till undervisning under längre tid om han eller hon har särskilt behov av sådan undervisning eller om hemspråksämnet anordnas tillval. Samiska, tomedals-

som finska, och zigenska elever är undantagna från den nya sjuårsregeln.

Att hemspråk är ett frivilligt ämne eleverna väljer är alltså oförändrat.

som Det som har ändrats är att eleverna inte längre går ifrån undervisning i andra ämnen för att delta i hemspråksundervisning, utan hemspråksämnet har

en egen schemaposition. Hemspråksämnet konkurrerar emellertid detta

om utrymme med andra valmöjligheter.

Det ñnska språket har en särställning. Undervisning i ñnska får ges som B-språk och till skillnad från vad som gäller för andra B-språk finns inte krav på att antalet elever som önskar studera språket skall uppgå till minst fem och att studierna skall kunna fortsättas i gymnasieskolan. Vidare får tvåspråkig undervisning för finskspråkiga elever anordnas i hela grundskolan.

De tvåspråkiga klasserna har minskat avsevärt. 1981 fanns mest 600

som hemspråksklasser, varav 468 finska klasser 78 procent. 1991 hade antalet

Språkpolitiken och språksituationen

minskat till 313, varav 209 finska klasser 67 procent. Vissa barn tidigare

som gick i tvåspråkiga klasser återfinns numera i de fristående skolorna.

För asylsökande elever är deltagande i undervisning i grundskolan frivillig, men ämnet hemspråk är obligatoriskt för alla som deltar i undervisning.

I gymnasieskolan kan undervisningen i hemspråk ges som individuellt val, utökat program eller ersätta undervisning i språk 3 eller 4.

Deltagande i hemspråksundervisning Antal elever med annat hemspråk än svenska har ökat under perioden 1985- 1993 medan antal elever som deltar i hemspråksundervisningen i ston sett är oförändrat.

Fram till 1990 ökade antalet deltagande elever. Då var också andelen av de berättigade som deltog 65 procent. Som mest deltog 68 de berätti-

procent av gade, 1986. Därefter har minskning deltagandet skett. År 1994

en av var andelen elever, med rätt till hemspråk som, aktivt deltog i hemspråksundervisningen endast 55 procent, vilket innebär att drygt hälften av de elever som är berättigade deltar i hemspråksundervisningen.

I gymnasieskolan ökade antalet hemspråksberättigade elever årligen från 1978 till 1990 för att därefter sjunka. År 1990 20 295 gymnasieelever

var berättigade till hemspråksundervisning och 10 049 deltog 49,5 procent. 1994 uppgick antalet hemspråksberättigade gymnasieelever till 19 583, men endast 7 160 deltog i undervisning 36,6 procent.

Anledningen till minskningen i deltagandet kan vara att för flera de

av mindre språken har undervisningen dragits ned. Riksrevisionsverket RRV, påpekade i en granskning, som presenterades 1990, att kostnaderna per elev i invandrarundervisningen var mycket höga i förhållande till kostnaden

per svensk elev.

Inför budgetbeslutet 1991/92 och omläggningen av hela statsbidragssystemet till skolan, föreslog regeringen att 300 miljoner skulle sparas inom hemspråksundervisningen. Efter en omfattande debatt ändrades beslutet i Riksdagen så att besparingarna inte skulle drabba enbart hemspråksundervisningen, utan läggas ut över hela skolbudgeten. Riksdagsrevisorernas granskning 1992 tyder emellertid på att besparingskraven fått stor effekt hemspråksundervisningen.

Alla kommuner i landet har eller har haft grundskoleelever med annat hemspråk än svenska. De kommuner har högst andel hemspråksberätti-

som gade elever är Botkyrka med ca40 procent samt Södertälje och Malmö med

ca 30 procent.

Lärarutbildningen Utbildning tvåspråkiga lärare började egentligen redan 1960-talet, när av startade utbildningen ämneslärare som hade finska som ett av sina man av ämnen. I samband med hemspråksreformen uppstod ett stort behov av att snabbt tillgång till utbildade hemspråkslärare. Under den tvååriga hemspråksläramtbildningen startades 1977 skulle de studerande få sådana kunskaper, som insikter och färdigheter att de kunde undervisa i sitt hemspråk från förskolan till och med gymnasiet samt ge studiehandledning, dvs. handleda eleverna i alla övriga ämnen, från lågstadiet till och med gymnasiet. Inträdeskraven var allmän behörighet till högskolestudier och godkända språktest i hemspråket och svenska. Sedan 1988 har utbildningen av hemspråkslärare ägt rum inom grundskolelärarlinjens hemspråksvariant. Inträdeskraven är särskild behörighet och godkända språktest i hemspråket. Utbildningen har anordnats för ett tjugotal språkgrupper. Totalt har ca l 300 lärare utbildats.

Resultat av uppföljningsundersökningar Stockholms skolor har som ett led i sitt uppföljnings- och utvärderingsarbete, uppdragit Lärarhögskolan i Stockholm att göra en studie över läsförmågan hos 5 325 nioåringar i Stockholm. Skillnaderna mellan svenska elever och invandrarelever är tydliga i undersökningen. Medelvärde för invandrareleverna i resultat textprov var 18,3 att jämföra med 21,8 för svenska elever. Dock säger sifferunderlaget ingenting om spridningen. I en delstudie framgår resultatet ord- och textprov för grupper av elever med olika av hemspråk att medelvärdet är lägre och spridningen större för invandrarelevema. Finska elever hade samma ordprovsresultat som svenska genomsnittselever. Två hemspråksgrupper serbokroatiska och franska hade till - och med högre resultat. Resultat från en läskunnighetsundersökning anordnad av The International Association for the Evaluation of Educational Achievement IEA läsåret 1990-91 visade att invandrarelevema som grupp presterade något lägre än de svenska eleverna de läsförståelseprov som användes. En vanligt förekommande uppfattning invandrarelever i skolan är att de är lågpresteom gruppen rande överlag. Data från IEA-undersökningen visar emellertid att en sådan bild är ensidig och behöver nyanseras väsentligt. En närmare granskning av resultaten läsförståelseprovet visade att invandrarelevema fanns representerade längs hela skala, från de allra lägst presterande till de allra högst presterande. Skolverket har i studie svenska ungdomar och ungdomar med invanden av rarbakgrund sökt få information hur ungdomsskolan har fungerat, vad om ungdomarna valt för studieinriktning efter grundskolan och hur det har gått för

Språkpolitiken och språksituationen

dem som valt någon linje i gymnasieskolan.

Resultaten visar att skillnaderna i betyg mellan invandrargruppen och den svenska jämförelsegruppen inte är så stora. Den svenska ligger 0,2

gruppen betygssteg högre. Av samtliga i denna generation som avslutade grundskolan 1988 togs 87 procent av den svenska in i gymnasieskolan hösttermi-

gruppen nen 1988 och 83 procent av invandrargruppen. Av dessaåterfanns tre terminer senare 80 procent av de svenska eleverna gymnasieskolans linjer och 68 procent av invandrareleverna. Fyra år efter avslutad grundskola hade 74

procent av de svenska eleverna och 62 procent av invandrareleverna genomgått någon av gymnasieskolans linjer.

Av hela generationen har 12procent fler i den svenska gruppen fullföljt sina studier på linje i gymnasieskolan inom den tid undersökningen gällt, dvs.

som inom 44 månader efter avslutad grundskola.

Vidare fann man att invandrarungdomarna varit arbetslösa i högre utsträckning än de svenska ungdomarna och att dessutom den sammanlagda arbetslöshetsperioden varit längre.

Sammanfattningsvis visar denna studie att goda kunskaper i svenska

är en förutsättning för att lyckas i gymnasieskolan. Invandrarelever behärskar

som det svenska språket tillräckligt väl klarar sig i genomsnitt nästan lika bra

som svenska elever. För framgång i studierna i gymnasieskolan är det således viktigast att satsa att utveckla kompetensen i svenska.

Tidigare studier av elever med annat hemspråk än svenska initierats

som av den centrala skolmyndigheten visar liknande resultat, dvs. att ganska många invandrarelever avbryter sina påbörjade gymnasiestudier och att språkfärdigheten i svenska visat sig vara av central betydelse för framgång i studierna.

Sammanfattningsvis fann man när det gäller rekrytering till högre studier att det inte föreligger några dramatiska skillnader mellan invandrarbarn och barn med svenska föräldrar. Olika invandrarkategorier skiljer sig dock och många invandrargrupper har en högre andel högutbildade, jämfört med svenskarna. Huvudfaktorema kan sökas i invandrarbarnens sociala bakgrund. Den viktigaste faktorn är föräldrarnas utbildning och hushållets socioekonomiska position, dvs de generella mekanismer som också skapar skillnader mellan barn med svenska föräldrar. Viktigt är också åldersfördelningen,

som avspeglar vid vilken tidpunkt invandringen skett och som sammanhänger med olika chanser till högre utbildning genom att antalet utbildningsplatser ökat så kraftigt över tid.

Problemområden

Svenskan

I invandrartäta områden anser sig lärare och skolledning kunna konstatera att många elever talar sämre svenska än föräldrarna, som kom till Sverige under

1970- och 1980-talen. Ofta behärskar inte dessaelever svenska språket därför att de har vuxit utan att få någon språkträning i förskolan eller kontakt

upp med barn eller talar svenska. Flera av dessabarn får problem redan

vuxna som

lågstadiet. De barn som inte kan undervisningsspråket svenska misslyckas med läsningen i svenska. Mot bakgrund av de senastetjugo årens stora insatser i pedagogik, svenska, svenska som andra språk och hemspråk är situationen nedslående. Den kunskap olika undersökningar finns om dessa

som genom förhållanden bekräftar bilden. Orsakerna torde till stor del stå att finna i det segregerade boendet får till följd att barnen inte får träna svenskan under

som fritiden. När språkmiljön kräver svenska sker inlärning. Den mest omfattande språkinlämingen sker i naturliga vardagssammanhang utanför lektioner och undervisning.

Enligt lärama är många föräldrar emot hemspråksklasser, därför att de tror att barnen lär sig svenska i svenska klasser. Problemet är bara att det

mer inte finns svenska klasser i invandrartäta områden, utan blandade klasser med många olika språkgrupper, där eleverna inte talar en riktig svenska. Det kan i det läget fördel att konstruera språkligt homogena klasser med

vara en

hemspråkslärare och svensk lärare eller en absolut tvåspråkig t.ex. en en hemspråkslärare som parallellt kan bygga upp svenskan och geförklaringar det språket eller, det behövs, bygga det egna språket såatt det blir

egna om upp

fast grund att stå när lär sig svenska. Alla barn i klassen får då en man

språkliga status vilket också visar sig vara viktigt. Att få känna att det samma

språket och kulturen duger kan vara fundamentalt för självkänslan och egna till fördel för inlärningen.

En de viktigaste orsakerna till att dessaungdomar inte får en tillfredsstäl-

av lande språkutveckling är det segregerade boendet. Man vet att många elever i sina hem endast talar sitt hemspråk, de umgås bara med kamrater med samma hemspråk och de genom parabol TV-program från föräldrarnas hemland.

ser

då väsentligt att skolan diskuterar hur eleverna under sin skoltid skall få Det är så mycket svenskkontakt som möjligt. Rent organisatoriskt börjar man nu låta elever från olika språkgrupper i större utsträckning läsa tillsammans med svenska elever.

Skolorna i invandrartäta områden gör sitt bästa för att råda bot det språkliga problemkomplexet. Man utnyttjar resurserna i svenska som andra språk så möjligt. Man bildar lärarlag i samhälls- och naturorien-

rationellt som tering och svenska andraspråk. En stor del av lärarnas fortbildning ägnas

som

andraspråksinläming.

Språkpolitiken och språksituationen

Hemspråksundervisningen

Motiv Motiven för hemspråksundervisningen har växlat under åren. Olika motiv har betonats i olika sammanhang. Det mål som har behållits är att främja aktiv tvåspråkighet, dvs eleverna skall successivt lära sig att behärska två språk. En ofta förekommande föreställning tycks vara att tvåspråkighet påverkar barns språkutveckling och inlärning av majoritetsspråket negativt. Det finns emellertid inget motsatsförhållande mellan svenskan och barnets hemspråk. Avgörande för utvecklingen av båda språken är vilka möjligheter man har att använda sig av dem.

Synen på hemspråksundervisning verkar ha förskjutits något ute i skolorna. Vid de kontakter som kommittén har haft med lärare och skolledare i framför allt invandrartäta områden förekommer det ofta att lärarna säger att de inte orkar utveckla två språk. "Vi måste välja tyvärr, vi måste koncentrera

- men oss på att ge eleverna ett fungerande tankespråk. Samtidigt anstränger

man sig för att få resurser till nödvändig introduktion för nyanlända elever hemspråket. Denna inställning baseras sannolikt prioriterar

att man svenskan när man av resursskäl tvingas prioritera och beror inte att

nog man av inlämingsskäl sätter hemspråket i någon sorts motsatsförhållande till svenskan. Lärarna är sannolikt väl medvetna om att det inte finns något enkelt motsatsförhållande mellan hemspråket och svenskan.

Ett allmänt intryck är att trenden verkar vara att hemspråket för vissa elever med nödvändighet får en starkare karaktär av "inskolningsspråk" i skolan samtidigt som man vill behålla valfriheten till studier i hemspråk och kulturen för de elever som önskar delta och där detta är praktiskt möjligt att ordna.

Organisation Hemspråksundervisningen har kunnat organiseras på olika sätt bl.a. beroende på antalet invandrarbarn. Med homogena språkgrupper har det varit möjligt att ha antingen rena hemspråksklasser eller sammansatta klasser där både svenska barn och ytterligare en språkgrupp samlats. Men det vanligaste har varit att hemspråkselevema har gått i en vanlig svensk klass och lämnat klassen för att få ett timmars hemspråksundervisning i veckan. År 1991 fanns enligt

par Skolverket 300 hemspråksklasser i landet elva olika språk medan 85 procent av hemspråkselevema gick i vanliga klasser.

Hemspråksreformen som socialt program Hemspråksreformen kan ses som ett exempel ett socialt I

program. en studie från Institutet för frarntidsstudier definierar Hans Esping ett socialt

statsmakterna bestämd politik som syftar till att definiera program som en av ett problem skall lösas genom ett statligt åtagande. Hemspråksreformen som syftar till att underlätta för invandrarbamen att integreras i skolan och stödja deras allmänna utveckling till tvåspråkiga individer med dubbel kulturell identitet. Statliga resurser anslås och regler ges för vilka barn som är berättigade till undervisning. Ett socialt karaktäriseras som regel av att det innehåller någon program form teoretisk bakgrund. Förslaget om hemspråksreformen grundas av teorier betydelsen goda kunskaper i hemspråket för individens språkutom av veckling och möjligheter till en positiv personlig utveckling. Det har visat sig vara svårt att omsätta ett socialt program i en praktisk verksamhet motsvarar statsmaktemas intentioner med programmet. Sansom nolikt påverkas utfallet bl.a. decentraliseringen av skolans beslutsprocesav Styrningen av skolan har lagts om helt. Decentraliseringen av beslutsproser. innebär att staten inte längre styr i detalj. I skollagen anges de övercessema gripande målen och bestämmelserna för skolan. Den nationella styrningen i övrigt sker främst genom läroplaner, kursplaner och nationellt fastställda betygssystem. I läroplaner och kursplaner anges vilka målen är och vilket olika befattningshavare i skolan, främst rektor och lärare, har. Det ansvar som ärkommunerna har ansvaret för verksamhetens genomförande och för att som verksamheten utvecklas såatt den mot de uppställda målen. svarar I denna kan det finnas en risk att såväl t.ex. likvärdighetsbegreppet process sociala typ hemspråksreformen kan komma att tolkas ett som program av annat sätt än vad ursprungligen var avsett av statsmakterna. Målstyrsom ningsstrategin skolans område kan innebära problem i kopplingen mellan de olika nivåerna. Stor överensstämmelse finns mellan hur målen formuleras olika nivåer, betydligt mindre överensstämmelse finns mellan målen och en hur den praktiska skolverksamheten bedrivs. Hemspråksreformen har också successivt urholkats. Ett avreformens syften att varje elev skulle få undervisning efter behov. Utfallet har trots detta var oftast blivit högst två veckotimmars undervisning. De ekonomiska nedskärningarna i kommunernas verksamhet har för skolans del lett till nedskärningar inom bl.a. hemspråksundervisning. Konsekvenserna att förlägga hemspråksundervisningen efter skoldagen av medför rad praktiska problem för elever och lärare. Den allvarligaste konen sekvensen är att signalerna till omgivningen blir negativa. Den undervisning inordnas i skoldagen tillmäts ett högre värde än den som utesluts. Därisom tydliggörs för alla att hemspråksundervisning inte är lika viktigt som genom andra ämnen i skolan. Arbetsförhållandena för hemspråkslärarna har i hög grad förändrats. Många kommuner tillämpar ett system med en central pol av hemspråkslärare, vilkas tjänster erbjuds skolorna. Lärarna undervisar ofta barn från flera årskurser och flera skolor tillsammans. Hemspråkslärama ingår därför oftast inte i skolornas

Språkpolitiken och språksituationen

arbetslag vilket medför att samplanering och samarbete med andra lärare omöjliggörs. Dessa förhållanden får negativa konsekvenser för elevernas språkinlärning och kunskapsutveckling vad gäller hemspråket.

10.5 Förskolan

Barnomsorgens mål

Riksdagen beslutade år 1985 att en förskola för alla barn över 18 månader skulle vara fullt utbyggd år 1991. Riksdagen tog samtidigt ställning till principer för förskolans innehåll. Socialstyrelsen utarbetade senareett pedagogiskt program 198723 som behandlar förskolans uppgifter och den pedagogiska verksamhetens mål, innehåll och arbetssätt. I det pedagogiska programmet säger Socialstyrelsen att barn som inte tillhör den svenska språkkulturen behöver både få utvecklas i den egna språkkulturen och få kontakt med den svenskspråkiga begreppsvärlden. Vidare försägs att skolan för barn som har ett annat hemspråk än svenska skall bidra till att hos dessa bam lägga en god grund för tvåspråkighet att dels stärka och genom stödja deras hemspråk, dels aktivt arbeta med svenska andraspråk. som I december 1993 beslöt riksdagen genom en precisering i socialtjänstlagen att kommunerna fr.o.m. år 1995 skall tillhandahålla barnomsorg för alla barn i åldern ett t.o.m. tolv år, att de ekonomiskt skall stödja förskolor och fritidshem som drivs av enskilda huvudmän och att kommunerna skall ta hänsyn till föräldrarnas önskemål om barnomsorgsforrn. Lagändringen ställer vissa kvalitetskrav på förskola och fritidshem. Det skall finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Verksamheten skall utgå från varje barns behov.

Språkträning

När det gäller språkträning i förskolan finns ingen lagreglering. Kommunerna bestämmer själva om de skall anordna hemspråksträning eller Enligt en nyligen publicerad rapport från Socialstyrelsen Barnomsorg 1994 Statistik - Socialtjänst har hemspråksstödet inom barnomsorgen minskat stadigt sedan 1990. Drygt vart tionde bam i förskolan daghem och deltidsgrupp hade ett annat hemspråk än svenska år 1994. Andelen har i stort sett varit oförändrad under de senasteåren, medan antalet barn med annat hemspråk än svenska har ökat- från ca 31 500 år 1990 till drygt 43 000 år 1994. Andelen barn får som hemspråksstöd har minskat kraftigt. Är 1994 fick 20 barnen med procent av annat hemspråk än svenska hemspråksstöd i förskolan. År 1990 var samma andel över 50 procent.

10.6¶Vuxenutbildning

Svenska för invandrare sfi

Bakgrund Undervisningen i svenska för invandrare sfi har genomgått många och stora förändringar. Det började en försöksverksamhet hos studieförbunden

som som under 1960-talet har utvecklats till kommunal skyldighet reglerad i skolla-

en gen.

En stor del de människor som invandrade till Sverige i slutet av 1960-

av talet och början 1970-talet kom hit som ett resultat av svenska företags

av rekrytering. Dessa invandrare kunde mer eller mindre direkt ut i arbetslivet. Självfallet behövde de kunna svenska för att klara sig i samhället. År 1973 tillkom därför en lag som gav utländska nyinvandrade arbetstagare rätt till ledighet och lön för att delta i 240 timmars svenskundervisning i studieförbundens regi. Svenskundervisning kunde också bedrivas vid flyktingförläggningar, folkhögskolor och inom kommunal vuxenutbildning komvux.

Riksdagen beslöt, prop. l983/84zl99, Ubu 1984/8516, rskr 77, prop. 1985/ 86:67, UbU 10, rskr 143, att svenskundervisningen sñ fr.o.m. den l juli 1986 skulle bedrivas enligt sammanfattningsvis följande ordning. Svenska för invandrare skulle anordnas i form av grundläggande svenskundervisning grund-sñ och påbyggnadsundervisning påbyggnads-sñ. Kommunerna ñck ansvaret för att grund-sñ anordnades. Undervisningen skulle kunna anordnas

kommunen själv, i anslutning till komvux eller kommunens uppdrag av av studieförbund eller folkhögskolor. Påbyggnads-sfi kunde erbjudas antingen inom studieförbund eller inom AMU. Kommunerna hade inte något ansvar för påbyggnads-sñ.

Kritik och förändringar 1991 Från flera håll påtalades brister i systemet Riksdagens revisorer och RRV:s rapport Svenska för invandrare ett regeringsuppdrag 1989, Diskrimine-

ringsombudsmannens rapport Svenskundervisning för invandrare, Intryck och förslag, Skolöverstyrelsens rapport Intentioner och verklighet, en uppföljning av 1986 års sfi-reform l989:44.

Kritiken ledde till att regeringen under våren 1990 lade fram en proposition

refonnerad svenskundervisning för invandrare. Detta skedde samtidigt om

proposition samordnat flyktingmottagande och ett nytt system för som en om ersättning till kommunerna lades fram. Riksdagen antog båda dessa propositioner och den nya ordningen trädde i kraft den l januari 1991.

Sñ har alltmer kommit att domineras av ñyktingmottagandet och den centrala roll svenskundervisningen spelar för introduktionen av flyktingar i

som det svenska samhället. Enligt de fyra målen för mottagande av flyktingar som

Språkpolitiken och språksituationen

anges i regeringens prop. 1989/90: 105 skall flyktingen under den första tiden i kommunen ges möjligheter att snarast erhålla en bostad, reguljär sysselsättning med normal försörjning, delaktighet i samhällslivet och så goda kunskaper i svenska och om det svenska samhället som i varje skede av integrationsprocessen krävs för att ñyktingen aktivt skall kunna delta i arbets- och samhällslivet i övrigt.

Nuläge

Regelsystem Skolverket redovisade i mars 1993 ett regeringsuppdrag om regelförenklingar beträffande sñ och svenska som andraspråk. I sitt svar till regeringen framför Skolverket att betydande vinster borde kunna göras ekonomiskt, pedagogiskt och administrativt genom att hänföra all sfi för vuxna till komvux regelsystem och sfi för ungdomar 16-19 år till gymnasieskolans regelsystem. Regeringens bedömning var emellertid att sñ liksom hittills bör ha ett eget regelsystem.

Den 1 juli 1994 ändrades reglerna för sfi så att rätten till sfi inte längre är tidsbegränsad. Det innebär att rätten till sñ tillkommer inte endast nyanlända invandrare utan alla som är bosatta i en kommun och som saknar de grundläggande kunskaperi svenska som sñ avser att ge. Rätten till sfi är således knuten till den kommun där invandraren är bosatt.

Kommunerna är sålunda skyldiga att, om inte särskilda skäl finns, snarast eller senast inom tre månader tillhandahålla utbildning i sñ för personer som är bosatta i kommunen och saknar grundläggande kunskaper i svenska språket. Rätten till sfi gäller fr.o.m. det andra kalenderhalvåret det år invandraren fyller 16 år. Den som har sådana kunskaper i det danska eller norska språket att grundläggande svenskundervisning inte kan ansesnödvändig, har inte rätt att delta i undervisningen i svenska för invandrare. Kommunen är också skyldig att erbjuda svenskundervisning till finländsk medborgare som stadigvarande arbetar i kommunen, men som är bosatt i Finland nära gränsen till Sverige och som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge.

Kommunernas skyldighet att erbjuda asylsökande sfi har upphört sedan den 1 juli 1994. Statens invandrarverk har som huvudman för mottagandet av asylsökande bl.a. uppgiften att erbjuda asylsökande någon form av sysselsättning inklusive svenskundervisning under väntetiden.

Invandrare med liten eller ingen skolgång bakom sig skall erbjudas sñ och grundläggande vuxenutbildningen.

Mål Läroplanen för sfi Lsñ -91 har upphört att gälla. Verksamheten vilar i stället

de grundläggande värden som framgår av 1994 års läroplan för de frivilliga

skolformema Lpf 94.

Regeringen har fastställt en ny kursplan för sñ SKOLFS 1994:28. Kursplanen tar upp vad den studerande skall ha uppnått efter utbildningens slut. Hur målen skall uppnås, metoder och arbetssätt får lärarna själva bestämma.

Kostnader Fram till 1991 fanns ett specialdestinerat statsbidrag för sñ. Sedan den l januari 1991 ingår statens bidrag till kostnader för sñ för flyktingar och andra som omfattas av flyktingmottagandet i det schablonñnansierade bidrag som kommunerna får för llyktingmottagandet. Den 1 juli 1991 infördes ett sektorsbidrag som ett generellt finansiellt stöd till kommunerna för driften av skolväsendet och ett nytt statsbidragssystem till sfi för andra än flyktingar i fonn av ett visst belopp per deltagare. Enligt det beräkningsunderlag som fanns när detta nya system konstruerades skulle sfl kosta ca 25 000 kronor per deltagare.

Från den 1januari 1993 avskaffades de specialdestinerade statsbidragen till skolväsendet. Både sektorsbidraget till kommunerna och det särskilda statsbidraget för sfi för andra till nyanlända invandrare än flyktingar lyftes in i ett s.k. utjämningsbidrag till kommunerna. Öronmärkningen för sñ har således

upphört och kommunerna avgör själva hur schablonen och utjämningsbidraget skall användas. När schablonersättningar infördes bedömdes att sfi skulle ta i anspråk ca 15 procent av schablonbeloppet.

En uppföljning av kommunalt flyktingmottagande under åren 1991-1993 i 38 kommuner visar att utbildningen i svenska endasttog i anspråk 8 procent av kommunernas totala kostnader för flyktingmottagandet för flyktingar som mottogs 1991. Motsvarande siffra för flyktingar som mottogs 1992 var 11 procent. Kostnaderna för flyktingarnas försörjning var 59 respektive 56 procent av de totala kostnaderna.

Även det inte går att dra några långtgående slutsatser uppföljningen

om av kan man konstatera ett samband mellan låg kostnadsandel för sfl och hög andel för försörjning. Ett omvänt samband ñnns också. Kommuner som har satsat en stor del av de totala kostnaderna för sñ uppvisar lägre kostnader för flyktingars försörjning.

Myndighetsansvar Skolverket har samma ansvar som man har för övrig skolundervisning. Det innebär bl.a. ett ansvar för att följa upp verksamheten av svenskundervisningen. Statens Invandrarverk SIV skall enligt myndighetsinstruktionen bl.a. fortlöpande bevaka behovet av åtgärder för att främja invandrares sociala och kulturella situation, uppmärksamma berörda myndigheter på sådana behov samt verka för att vidtagna åtgärder samordnas. För att fullgöra denna uppgift

Språkpolitiken och språksituationen

har SIV valt att beskriva invandrares situation inom vissa områden, b1.a.deras kunskaper i svenska språket.

Arbetsmarknadsverket AMV har ansvar för uppföljning inom sitt sakområde.

Invandrarverkets uppföljning SIV har genomfört två uppföljningar av sñ. Den första stl-rapporten februari 1994 redovisade statistik från läsåret 1991/92 för kommunmottagna ñyktingar under 1991 medan den andra redovisningen våren 1995 använder siffror från läsåret 1992/93 för personer som flyttat till en kommun under 1992.

Arbetsmarknadsverkets uppföljning Under hösten 1992 inleddes arbetet med att följa upp Arbetsmarknadsverkets medverkan i det samordnade ñyktingmottagandet. En delrapport korn i maj 1993 och en i augusti 1994. AMS uppföljning visar att integrering mellan svenskundervisning och yrkesinriktade inslag framstår som den mest framkomliga vägen för att förkorta flyktingamas introduktion. Dessutom efterlyses en ökad långsiktighet i de olika intressenternas gemensamma planering det lokala planet. Rapporten uppmanar de berörda att finna former för att tillgodose de lågutbildade flyktingarnas och invandrarnas behov av språk- och arbetsträning, kompetensbreddning etc.

Skolverkets uppföljning Skolverket har i sitt utvärderingsprogram uppmärksammat behov av utvärderingsprojekt riktade mot språkundervisning för invandrare. Skolverket har också nyligen beställt en utvärdering av sñ av Stockholms universitet, Centrum för tvåspråkighetsforskning. Utvärderingen kommer att innefatta undersökning av utbildningsorganisation, elevundersökning, lärarundersökning, klassrumsobservationer samt undersökning av inlärningstakt och språkfärdighetsnivå. Denna utvärderingen blir den första ingående kvalitativa utvärderingen av sfi som kan ge svar frågor b1.a.om hur undervisningen bedrivs under olika betingelser. Centrum för tvåspråkighetsforskning skall senast den l november 1996 lämna sin rapport till Skolverket.

Skolverket har också givit Centrum för tvåspråkighetsforskning i uppdrag att utveckla och konstruera nationella prov i sfi. Det första provet skall kunna erbjudas sñ-anordnama i april 1996. Provet skall mäta både muntlig och skriftlig kommunikationsförmåga.

Problemområden Det har enligt utvärderingar av RRV 1992, Riksdagens revisorer 1992 och SIV 1994 och 1995 funnits allvarliga tecken på brister i organiserandet och uppföljningen av sñ-utbildningen. Den rapportering som både RRV, Riksdagens revisorer och Skolverket har gett avser huvudsakligen förhållanden läsåret 1991/92. Effekterna av sfi-reformen 1991 hade knappast fått fullt genomslag när iakttagelsema gjordes. Kommittén har kunnat konstatera att en förbättring har skett främst vad gäller väntetider och kursavbrott. Vissa av dessa brister kvarstår emellertid fortfarande.

- Väntetidema till sñ har varit långa. RRV fann att den genomsnittliga vänte-

tiden uppgick till 4 månader. SIV:s redovisningar visar att Väntetidema var

ca tre månader. Väntetiden i de undersökta kommunerna uppges nu januari -96 variera mellan ca två veckor och tre månader.

Antalet undervisningstimmar per vecka är lågt och gör utbildningen utdra-

gen. RRV fann att den genomsnittliga schemalagda undervisningen uppgick till 15 timmar i veckan. Vanligast var 3-4 timmars schemalagd undervisning

per dag, ibland endast 4 dagar i veckan. Skolverkets undersökning vecka 41,

1994, visar att det genomsnittliga antalet veckotimmar var 13. Kommittén

har i sin uppföljning kunnat konstatera att fortfarande är 3-4 timmars under-

visning per dag vanligast.

Flexibiliteten är låg. RRV:s undersökning visar att variationer i antalet

veckotimmar är begränsad, särskilt med hänsyn tagen till deltagarnas olika

förutsättningar att studera. En ökad flexibilitet kan dock noteras därigenom

att man vissa håll erbjuder intensivutbildning. - RRV fann att studieavbrottsfrekvensen var hög. 41 procent avbröt studierna,

33 procent har avslutat studierna och 26 procent studerade fortfarande

17-20 månader efter kursstart. SIV noterade en minskning av avbrotten

under läsåret 1992/93. De totala avbrotten var efter ca 1,5 år drygt 40

procent. Bilden är dock mycket osäker eftersom även studieuppehåll regist-

reras som kursavbrott. Preliminära resultat från SIV:s senaste uppföljning visar en påtaglig förbättring.

Utvecklingsarbetet inom undervisningsmetodik, läromedelsproduktion och

vuxenpedagogik med avseende på korttidsutbildade är eftersatt. - Systematiskt utbyte av erfarenheter och spridning av goda exempel är inte

utbyggt. - Uppföljning och utvärdering av resultat och metoder genomförs inte konti-

nuerligt. - En förhållandevis liten andel Sri-studerande avslutar studierna med godkänt

resultat. SIV redovisar att de som avslutat studierna redan under första

läsåret har ökat från 15 till 19 procent. Efter ca 19 månaders studier har 30

procent klarat av kursen. Drygt en tredjedel hade enligt RRV:s undersök-

ning avslutat studierna 17-20 månader efter kursstart. 89 procent av dessa

Språkpolitiken och språksituationen

hade uppnått stl-nivån. Vid en aktuell kontakt med de kommuner kom-

som

mittén har undersökt uppger dessaatt mellan 30 och 50 procent av en grupp

klarar sfl-nivån och att de som klarar provet nu gör det på kortare tid. - Varvning av studier och praktik kommer enligt bl.a. RRV sällan till stånd,

trots att de flesta aktörer anserdet vara positivt för språkinlärningen. Det kan

konstateras att inslagen av praktik nu har ökat, men att man arbetar mycket

olika med praktiken. - Många invandrare har alltför otillräckliga kunskaper i svenska för att få ett

arbete eller kunna fortsätta sina studier. Enligt arbetsförmedlingens personal

är otillräckliga kunskaper i svenska den främsta orsaken till att invandrare

och flyktingar har svårt att få arbete.

Sammanfattningsvis kan konstateras att vi inte vet tillräckligt mycket om orsakerna bakom det otillfredsställande studieresultatet för att med säkerhet kunna bedöma behovet av större förändringar. Med stöd av erfarenheter i flera kommuner är det emellertid möjligt att förslå en rad marginella förbättringar som borde leda till en effektivare sfi-utbildning. De större förändringarna bör bygga på resultat från den nu pågående utvärderingen av svenskundervisningen för vuxna invandrare.

språkpolitiska frågor

I flertalet länder ansesdet önskvärt att den som söker och beviljas medborgarskap också har elementära kunskaper sitt hemland inklusive dess

om nya språk. Kunskaperna i det nya hemlandets språk brukar dokumenteras med intyg eller betyg.

I Sverige fordras inga kunskaper i svenska för att bli medborgare. Denna fråga diskuteras ibland i den offentliga debatten. Tidigare ingick ett språkintyg som obligatorisk bilaga till ansökningsformuläret. Om den sökande inte behärskade svenska kunde personen i fråga få i svenskutbildning. Kunskaper i svenska var dock inget krav, ansökan om svenskt medborgarskap kunde inte avslås på grund av att kunskaper i svenska saknades. Språkintyget togs bort i början av 1980-talet.

För att bli svensk medborgare fordras således i dag inga kunskaper i svenska språket eller om det samhälle man lever Samtidigt är kunskaper i svenska viktiga för att man ska kunna integreras i det svenska samhället och känna till sina rättigheter och skyldigheter. Enligt Statens invandrarverk är det rimligt att för svensk medborgarskap kräva vissa kunskaper i landets språk, ett krav som finns i de flesta andra länder. Förslag att godkänd sñ-nivå skall vara ett krav för att få bli svensk medborgare har också framförts bl.a. från lärarhåll. Kommittén har diskuterat frågan men återkommer inte med förslag om att ändra den nuvarande ordningen.

10.7 Det finska språkets särställning

Bakgrund Det finska språket har sannolikt talats inom det svenska rikets gränser under i stort sett hela rikets existens. Under en mycket lång tid var Sverige och Finland förenade i ett rike. Alltsedan 1500-talet har finskan använts inte bara

ett språk bland allmogen utan som kyrko- och predikospråk. I Tornedalen som har Sverige haft finsktalande minoritet alltsedan 1809 årsgräns drogs mitt i

en den finskspråkiga bygden. Under olika perioder har mer eller mindre omfattande befolkningsrörelser inneburit att finska talats i andra delar av landet under kortare eller längre perioder.

Uppläggningen den svenska befolkningsstatistiken gör det omöjligt att

av exakt beskriva den etniska sammansättningen av befolkningen överhuvudtaget, heller de som härstammar från Finland. l Sverige registreras inte befolkningens hemspråk, heller etnisk tillhörighet. Enligt SCB fanns det i Sverige den 31 december 1994 totalt 442 838 första och andra generationens invandrare från Finland. Uppskattningsvis har ca 75 procent av de finländska invandrarna finska som hemspråk. Under en lång period gjordes ansträngningar att motarbeta det finska språket i Sverige. I början av 1900-talet förbjöds finskan som språk raster under skoldagen. Detta förbud upphävdes först i slutet 1950-talet. Sedan början 1960-talet har finska språkets

av av ställning förbättrats, inte minst inom skolväsendet.

Sverigefinska organisationer har sedan slutet av 1960-talet aktivt arbetat för undervisning i det finska språket i skolorna, och senare också för att finska skall användas som undervisningsspråk. I skrivelse 1994/95:1 till riksdagen har regeringen redovisat sin bedömning och sina ställningstaganden i fråga om det finska språkets ställning i Sverige. Regeringen framhåller i skrivelsen att finskan är ett inhemskt språk Sverige,i att det finska språket har en särställning i det svenska samhället och att denna särställning bör beaktas olika nivåer och sektorer i det svenska samhället. Skälen för regeringens ställningstagande är att finskan mot bakgrund den ställning som det finska språket har haft i

av Sverige under mycket lång tid är en del av vårt kulturarv.

I samband med att grundskolan reformerades fr.0.m. den 1juli 1995 gavs det finska språket en stärkt ställning. Undervisning i finska får ges som B-språk och till skillnad från vad som gäller för andra B-språk finns inte krav

att studierna skall kunna fortsättas i gymnasieskolan. Ett krav är dock att det finns undervisningsgrupp om minst fem elever. Vidare får tvåspråkig

en undervisning anordnas för finskspråkiga elever i hela grundskolan.

Språkpolitiken och språksituationen

Nuläge Det offentliga skolväsendet

- Det finska språket stöds inom utbildningsväsendet dels de bestämmel-

genom ser som finns för t.ex. hemspråksundervisning, dels genom riktade insatser. Sedan slutet på 1960-talet finns också det Finsk-svenska

ett permanent organ, utbildningsrådet, för samarbete mellan Finland och Sverige med syfte att förbättra undervisningen av fmsktalande barn och ungdomar i Sverige.

Finskspråkiga elever har, i enlighet med bestämmelserna i grundskoleförordningen rätt till hemspråksundervisning, dvs undervisning i sitt hemspråk.

Finskspråkiga elever, tillsammans med övriga nordiska elever, har rätt till hemspråksundervisning under hela sin skoltid, både

i grundskolan och gymnasieskolan. De undantas därmed från den nya regel som innebär att elevs

en rätt till sådan undervisning begränsas till sju läsår utbildningen sker utan-

om för timplanebunden tid.

Fr.o.m. den 1 juli 1995 får kommunerna anordna tvåspråkig undervisning för finsktalande elever i årskurs 1-9 samt för övriga språk i årskurs l-6. Enligt bestämmelserna i grundskoleförordningen skall minst hälften undervis-

av ningen ske på svenska.

Fristående skolor Den sverigefinska gruppen har, sedan möjligheterna att starta och driva fristående skolor ökat, tagit initiativ till att starta sverigeñnska skolor. Det ñnns för närvarande 12 godkända sverigeñnska skolor som har påbörjat verksamhet för sammanlagt 671 elever.

I de sverigefinska skolorna överväger undervisning finska i de första klasserna. Successivt går man därefter över till undervisning svenska.

mer Målet är aktiv tvåspråkighet.

Folkbildning Det finns tre folkhögskolor med finsk inriktning. Därutöver bedrivs finskspråkig verksamhet vid ytterligare några folkhögskolor. Uppgifter antal delta-

om gare i ñnskspråkiga kurser saknas. Detsamma gäller finskspråkig verksamhet inom studieförbunden.

Universitet och högskolor Undervisning universitetsnivå i ñnska började 1894 vid Uppsala universitet. Vid Stockholms universitet började undervisningen i finska 1930. Förutom Stockholm har även Lunds och Umeå universitet undervisning i ñnska sedan 1947 respektive 1973. Institutionen i Stockholm har medverkat i utforrnningen av den högre tolkutbildningen i finska i landet ända sedan starten 1973

och har sedan dess också anordnat kurser i tolkning liksom periodvis även i översättning.

Sedan slutet av 1970-talet ges undervisning i finska även vid Göteborgs universitet. I anslutning till lärarutbildningen ges undervisning i finska även vid Högskolan i Luleå har särskild tomedalsfmsk profilering. Även vid

som en Högskolan i Örebro har undervisning i finska givits under några år på 1970och 1980-talen.

Antalet universitetsstuderande i ñnska steg drastiskt från mitten av 1970talet till början av 1980-talet för att sedan stabiliseras en relativt hög nivå. Delvis berodde detta en stor tillströmning av studerande från Finland. Antalet minskade sedan för att de allra senasteåren åter öka något åtminstone i Stockholm och Uppsala.

Forskarutbildning i finska språket och litteraturen ges vid institutionerna i Lund, Stockholm, Umeå och Uppsala. Undervisning på finska ges delvis inom ramen för kurserna i finska.

Lärarutbildning med finska finns som variant inom grundskolelärarlinjen. Detsamma gäller utbildningarna till fritidspedagog och förskollärare samt folkhögskolelärare.

Förskolan Antalet finskspråkiga daghem och förskolegrupper har minskat i Sverige. Samtidigt har intresset för alternativa barnomsorgsforrner vuxit bland den finskspråkiga befolkningen. Det finns idag ett antal finskspråkiga kooperativa förskolor och fritidshem.

l 1 Den första tiden i

Sverige - mottagandets politik och praktik

11.1¶Hela-Sverige-strategin en nödlösning

-

Bakgrund

Sverige har sedan andra världskrigets slut tagit emot större grupper flyktinginvandrare. Då, i slutskedet av kriget, togs över 200 000 flyktingar emot av frivilligorganisationer

under enkla former. Efter krigsslutet flyttade många av flyktingarna vidare till andra länder eller återvände till hemlåndema.

Efterkrigstidens ekonomiska uppsving skapade stor efterfrågan arbetskraft i Sverige som hade sin industri intakt. Svenska företag rekryterade arbetskraft i en rad europeiska länder. Dessa arbetskraftsinvandrare hade med andra ord arbete ordnat när de anlände och började arbeta omedelbart utan någon förberedande svenskutbildning. När arbetsmarknaden var mättad stramades invandringspolitiken åt. De fackliga organisationerna bromsade vidare arbetskraftsinvandring. De som då hade möjlighet att invandra framför allt

var anhöriga till tidigare invandrare. Krisen i Ungern 1956, militärkuppen i Grekland 1967, den sovjetiska inmarschen i Tjeckoslovakien 1968 samt förföljelserna mot judar i samma land ledde vidare liksom militärkuppen i Chile 1973 till en ökande asylinvandring till Sverige.

Invandringen hade så länge varit en arbetskraftsfråga att det blev naturligt att även ansvaret för det organiserade flyktingmottagandet låg hos arbetsmarknadsmyndighetema. Målet var att all invandring skulle ske i organiserade former, arbetstillstånd skulle enligt beslut 1967 klart före inresan. Även

vara flyktingmottagandet skulle ske under ordnade former och i samarbete med FN :s flyktingkommissarie och flyktingarna skulle lotsas dit där det fanns möjlighet till arbete. Invandringspolitiken var emellertid otillräcklig för att styra invandringen i de organiserade former man avsett. Många av dem som sökte uppehållstillstånd i Sverige var inte flyktingar och inte heller anhöriga till redan bofasta. Trots den svenska politiska linjen anlände turkar, assyrier, syrianer m.fl. från fattiga landsbygdsområden och det var ofta mycket tveksamt om de enligt rådande regler hade rätt att få stanna i Sverige. Ansökningar, avslag och överklaganden ställde nya och stora krav invandringsmyndigheterna som snart stod inför problem med långa handläggningstider, brist på resurser och kritik mot ett mottagande som passiviserade invandrarna.

Organisationen för flyktingmottagandet omprövades i början av 1980-talet. AMS som hade ansvar för mottagandet av kvotflyktingar ansågatt man borde koncentrera sin verksamhet rent arbetsmarknadspolitiska uppgifter och föreslog regeringen att flyktingmottagandet borde föras över någon

annan

huvudman. Många större kommuner hade fått ta hand om ett ökande antal asylsökande och krävde att staten skulle ta ett större ansvar för dessa. Arbetsgruppen för flyktingars ansvar, AGFA, föreslog därför en modell för lokalt omhändertagande. Kommunerna skulle ta emot flyktingarna när dessa väl fått uppehållstillstånd och Invandrarverket skulle vara statlig huvudman med ansvar för förläggningar för asylsökande och för flyktingars bosättning i en kommun. I övrigt skulle invandringspolitiken fortsätta i stort som tidigare beslutade riksdagen 1983 förslag från den Invandrarpolitiska kommittén, IPOK.

Kommuner där det fanns arbete och utbildning Det lokala flyktingmottagandet skulle bland annat försöka styra bort flykting-

från storstäderna. Agfas utgångspunkter var att åstadkomma en kommuarna nal fördelning av flyktingars bosättning. Det skulle vara ett mottagande som utgick ifrån flyktingens behov och det borde ske i en kommun, där han sedan kunde bo kvar och arbeta. Agfa utgick från att det skulle komma att behövas mellan 3 000 och 5 000 kommunplatser för flyktingar per år utifrån den då aktuella flyktinginvandringen. I början av 1980-talet kom ett tusental kvotflyktingar och ett par, tre tusen spontant invandrade asylsökande per år vilket beräknades kräva femtio till sextio mottagningskommuner.

I sin planering inför övertagandet av flyktingmottagandet utgick Invandrarverket från ett mottagande av maximalt 5 000 flyktingar. Man bjöd in ett sextiotal kommuner som ansågsmotsvara AGFA:s krav. Valet föll därmed kommuner i södra och mellersta Sverige, stora och medelstora kommuner med goda utbildningsmöjligheter och en möjlig arbetsmarknad. I Norrland kontaktades endast Umeå, Sundsvall och Gävle. Bland de utvalda kommunerna fanns ett antal bara hade mindre grupper invandrare och ett fåtal flyktingar.

som

Redan innan det nya mottagandet hunnit träda i kraft ökade emellertid asylinvandringen kraftigt hösten 1984. Invandrarverket valde därför att förhandla med ytterligare trettiotalet kommuner. Storstädema ville inte ha fler invandrare till sina redan invandrartäta förorter. De utvalda var fortfarande kommuner som uppfyllde kraven goda möjligheter för framtida integration. Ökningen asylsökande fortsatte emellertid och Invandrarverket behövde

av skaffa fram ytterligare ett par tusen platser och sedan återigen ett par tusen. Det stod snart klart att det skulle behövas ca 10 000 kommunplatser i stället för 5 000. Invandrarverket utvidgade förhandlingarna till ytterligare ett åttiotal kommuner då var det början av 1985 och en växande ström invandrare

bankade på asyldörren.

Invandrarverket övergav därför kravet möjlig arbetsmarknad vid urvalet av kommuner och kontaktade kommuner över hela landet för att klara situationen. De krav verket ställde i det trängda läget var att mottagarna skulle vara kommuner, som var tillräckligt stora för att kunna ge en tillfredsställande

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

social och annan kommunal service, kommuner med tidigare erfarenhet av invandrare och med AMU-center pendlingsavstånd.

Under Invandrarverkets samråd med AMS framkom där arbets-

att man ur marknadssynpunkt var ytterst tveksam till utvidgningen. Det var dåligt med arbetstillfällen i många av de nytillkomna kommunerna. Långa vistelser flyktingförläggning var å andra sidan inte bra vare sig för flyktingarna eller statens ekonomi och Invandrarverket var man tvungen att få fram fler kommunplatser. Påverket började man tala om mottagandet som en process i två etapper, ett första mottagande med förberedelse för livet i Sverige, då

man lärde sig svenska och fick sarnhällsintroduktion för att sedan i en andra etapp söka sig vidare till kommuner där det fanns möjlighet till arbete eller utbildning. Med ett sådanttvåstegsmottagande skulle även mindre kommuner kunna erbjuda ett godtagbart första mottagande.

Våren 1985 träffade Invandrarverket avtal med 137 kommuner om 8 800 platser för 1985. Ökningen asylinvandringen fortsatte, många asylsökare

av kom från krigets Iran och Irak och de allra flesta fick uppehållstillstånd och kommunerna tvingades öka sitt mottagande än mer. Under 1985 tog kommunerna emot ca 14 000 flyktingar. Invandrarverket tvingades ändra prognoserna och försökte förhandla fram fler platser. Under 1986 slöt än fler kommuner 210 avtal, men antalet platser begränsades till 12 500. Faktiskt mottagna blev ca 14 000 även detta år. I början av 1987 var det uppenbart att försöken att sluta avtal för mellan 9 000 till 14 000 flyktingar inte heller de räckte, eftersom asylinvandringen fortsatte att öka. Situationen var ansträngd, väntetiderna flyktingförläggningarna ökade dramatiskt och Invandrarverket vände sig till invandrarministem med vädjan om rikspolitiska åtgärder för att få fram tillräckligt antal kommunplatser men utan resultat. Antalet inblandade kommuner ökades ytterligare och antalet platser blev 14 400 faktiskt togs

sedan ca 18 600 flyktingar emot. Under 1987 fick praktiskt taget alla kommuner förfrågan om de var villiga ta emot flyktingar.

Det som kom att kallas "hela-Sverige-strategin" var med andra ord ingen genomtänkt medveten politik utan något som Invandrarverket funnit nödvändigt när antalet asylinvandrare ökade kraftigt. Bakom spridningen till nästan alla landets kommuner fanns även det förhållandet att många kommuner hade ett överskott bostäder. Kommunala bostadsbolag hade förbyggt sig och outhyrda lägenheter hade blivit en tung post i många kommunala budgetar. Med flyktingar i de tomma lägenheterna, där staten betalade mottagandet, minskade kommunernas kostnader åtminstone på kort sikt.

-

Flyktinginvandringen visade inga tecken på avmattning och Invandrarverket ñck planera för mellan 22 000 och 24 000 platser per år, vilket motsvarade 2,8 promille av befolkningen. Verket slog därför fast att det rimligt att

vore varje kommun hade en mottagning på just den nivån. För att få ekonomi i mottagningen och även för att hindra att flyktinggruppen blev alltför liten

var man överens om att små kommuner inte gärna skulle ta emot färre än 30-40

flyktingar per år. De flesta kommuner ställde upp tanken om en solidarisk, proportionell fördelning med undantag av några få, däribland skånska Sjöbo

vägrade med omfattande uppmärksamhet i massmedia som följd. Men för som de allra flesta kommuner var hindren mot flyktingmottagningen inte ideologiska utan hängde samman med att situationen bostadsmarknaden hade svängt och att det hade blivit brist bostäder många håll.

I början 1989 hade det blivit allt svårare för Invandrarverket att få fram

av kommunplatser, antalet platser minskade till ca 17 800, men nästan samtliga landets kommuner deltog i flyktingmottagandet. Verket försökte intressera kommunerna för att inrätta tillfälliga flyktingbostäder i oanvända institutionsbyggnader och liknande men utan större framgång. Intresset ökade dock där

började känna av brist arbetskraft och ett trettiotal kommuner ställde man upp på att ordna tillfälliga genomgångsbostäder. Framför allt bristen arbetskraft inom vård, omsorg och även en del tillverkningsindustrier ledde till att man på nytt började tala om arbetslinjen i flyktingmottagandet. Invandrarverket arbetade tillsammans med AMS fram ett system för att yrkesklassiñcera flyktingarna redan på förläggningarna. Flyktingarna skulle ñnnas tillgängliga i ett särskilt sökregister, som alla landets arbetsförmedlingar kunde använda.

Hösten 1989 ökade antalet asylsökande kraftigt och Invandrarverket fick problem med att lösa i första hand förläggningen av asylsökande. Statsmakternas krav omorganisation och planerna att minska antalet förläggningar ñck skrinläggas. Verket tvingades placera asylsökande i rader av tillfälliga och provisoriska inkvarteringar, från bostadsplattformar, kryssningsfartyg till hotell och militärtält. Även det kommunala mottagandet blev ansträngt och debatten i massmedia var intensiv. Invandrarverket föreslog att kommunerna skulle öppna mottagningscentraler i övergångsbostäder och ta emot flyktingar tenninsvis i större grupper i stället för under löpande tid. Flyktingmottagningen skulle då kunna arbeta mer samlat och organiserat kring svenskundervisning m.m. Invandrarverket skulle även kunna förkorta förläggningsvistelsema vilka blivit besvärande långa. Idén om kommunala mottagningscentra fick emellertid ingen större respons hos kommunerna.

I början av 1990-talet nådde asylinvandringen i och med krigen i det sönderfallande Jugoslavien nästan samma omfattning som under krigsåren under andra världskriget. Förutsättningarna för ett bra mottagande och möjlighet till arbete och integration i det svenska samhället för flyktingarna hade emellertid försämrats drastiskt i och med den ekonomiska stagnationen, finanskrisen och den växande arbetslösheten. Genom införandet av viseringsplikt för medborgare från ett antal flyktingproducerande stater har regeringarna sedan sommaren 1993 emellertid hejdat den omfattande asylinvandringen. Under 1992 sökte 84 000 personer asyl i Sverige. Därefter har antalet asylsökande minskat dramatiskt, under 1995 korn ca 9 000 asylsökande och våren 1996 knappt 400 i månaden vilket skulle innebära knappt 4 000 årsbasis. Av dessafår en stor andel avslag sina asylansökningar och blir inte aktuella för någon flykting-

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

mottagning.

Hela-Sverige-strategin har fortsatt att gälla som princip men har i praktiken inte gått att upprätthålla när antalet flyktingar sjunkit så kraftigt.

I början av 1996 hade Invandrarverket slutit avtal med 120 kommuner. Att antalet är så stort trots minskad asylinvandring beror på att beslutsfattandet i asylärendena med rätt till överklaganden m.m. tar sin tid. En växande grupp kommuner har sagt nej till fortsatt flyktingmottagande. Andra kommuner hade slutit

som avtal om mottagande har tvärtom inte fått ta emot några flyktingar, då dessa valt att flytta till storstäderna. Förutsättningarna för hela-Sverige-strategin saknas med den minskande flyktinginvandringen och möjligheterna för asylsökande till s.k. eget boende.

Storstädema har under 1995/96 ansett att man inte kan ta emot flyktingar då man i Jugoslavienkrisens spår fått en betydligt större inflyttning än avtalat. Till detta kommer att många asylsökande har valt eget boende och flyttat till redan invandrartäta områden i storstäderna. I den mån dessa asylsökande fått

uppehållstillstånd har de valt att stanna i de kommuner där de först bosatt sig och koncentrationen till dessaområden har ökat markant. De ökade möjligheterna till eget boende under asylprövningstiden har därmed ornintetgjort att statsmakterna kunnat påverka besättningen för stor del nykomlingama.

en av

Utvärdering av hela-Sverige-strategin

Begreppet hela-Sverige-strategin myntades av Riksrevisionsverket

som gjorde en utvärdering av det lokala ñyktingmottagandet 1988. Hela-Sverigestrategin var, menar Invandrawerket, helt avgörande för att skulle klara

man mottagandet av en såkraftigt ökande flyktingström. Om inte alla delat

ansvaret hade det inte gått vare sig praktiskt eller opinionsmässigt. Enligt verkets mening hade det förmodligen varit omöjligt att få de stora kommunerna att höja sina avtal, i dessakommuner rådde bostadsbrist redan 1985-86.

Fördelarna med hela-Sverige-strategin då nästan alla landets kommuner blev flyktingmottagare var enligt RRV:s rapport den sociala närheten i små kommuner. Där fanns vidare ett överskott på bostäder. Mottagandet hade kortsiktigt varit fördelaktigt för vissa kommuner minskade hyresför-

genom luster och nya arbetstillfällen inom flyktingmottagandet. Hela-Sverige-strategin skapade dessutom en beredskap inför svängningar flyktingströmmen och ledde till att man fann kommuner, som annars inte skulle engagerat sig i flyktingmottagning och lyckats bygga upp ett bra mottagande.

Nackdelarna var enligt RRV:s rapport att det tveksamt lyckades

var om man öka kapaciteten totalt i mottagandet genom att prioritera ökningen av antalet mottagningskommuner och inte antalet platser. Revisorerna betonade att hela- Sverige-strategin var en nödlösning och att Invandrarverket sedan gjort

en dygd av nödvändigheten. Uppfattningen var att solidariteten ökade med hela- Sverige-strategin. Men den solidariteten tycktes enligt revisorerna stått i

omvänd proportion till befolkningsstorlek och skattekraft hos kommunerna. De påpekade också att i ett längre perspektiv kan de ekonomiska fördelarna i minskade hyresförluster vändas i sin motsats om flyktingarna inte får arbete

utan måste bistås med socialbidrag. Det är dessutom omöjligt att upprätthålla

strategi, där alla kommuner ska vara inblandade när det inte kommer en särskilt många flyktingar.

RRV:s slutsats är att strategin lett till ökad centralstyming och inslag av tvång flyktingar har placerats i kommuner dit de egentligen inte vill komma.

- Flyktingar vill som de flesta andra till orter, där det finns möjligheter till arbete och utbildning. Strategin försvårade dessutom Invandrawerkets arbete i flyktingmottagningen och arbetsbördan för kommunförhandlarna ökade påtagligt och arbetet handlade kvantitet än kvalitet. Till en stor del berodde

mer om detta den kraftigt ökade flyktingströmmen, men hela-Sverige-strategin bidrog negativt enligt revisorerna. Risken för misslyckande ökar också, när valet mottagningskommuner inte styrs av kommunernas förutsättningar

av eller resultat, något i första hand drabbar flyktingarna men sikt också

som anställda och även stat och kommuner i form av ökade kostnader för t.ex. socialbidrag. Revisorerna konstaterade att trots sämre förutsättningar hade ofta de mindre kommunerna en i förhållande till sitt invånarantal större mottagning än de större kommunerna troligen beroende att flyktingmottag-

ningen måste ha en viss storlek för att inkomster i form av statsbidrag och utgifter ska ihop.

I RRV:s rapport dras slutsatsen att nackdelarna överväger, även ekonomiskt. Hela-Sverige-strategin inga stordriftsfördelar, när många små korn-

ger

måste hel mottagningsadminstration. Många måste dela muner bygga upp en

statens begränsade resurser. Det blir svårt att erbjuda kvalitet i mottagningen, något kan påverka flyktingarnas möjligheter att snabbt uppnå

som

försörjning. Den leder också till stor sekundäromflyttning. egen

Utbildningsspiral Det utmärkande draget inom den nya flyktingmottagningen hade varit dess starka utbildningsinriktning sammanfattar RRV. Flyktingarna befann sig till övervägande del inom utbildningssystemet och de befann sig där ibland längre än de själva ville. Regeln hade blivit att flyktingarna skulle igenom både grundläggande och påbyggande svenskutbildning innan arbetsfönnedlingen försökte få dem i arbete. Det kunde därför bli en mycket lång startsträcka, en väntetid då flyktingarna riskerade glömma den svenska de lärt sig. Även arbetsförmedlingens resurser och arbetssätt kunde bidra till att väntetiden blir lång och att flyktingen enbart hänvisades till utbildningssystemet.

RRV för fram synpunktema att det många gånger är bättre för flyktingarna att via praktik eller på andra sätt komma i kontakt med arbetslivet, inte minst för att träna det språket. Revisorerna konstaterade att en förhållandevis

nya

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

liten andel av flyktingarna fanns på arbetsmarknaden. Endast 10 procent hade ordinarie arbete. RRV fann att många av flyktingarna tycktes hamna i en slags utbildningsspiral, som faktiskt fjärmade dem från målet som var ett ordinarie jobb. Om de sedan efter ett flertal genomgångna utbildningar fick ett jobb

var det oftast ett lågkvaliñcerat arbete som städare, diskare eller ett enklare industrijobb arbeten som de inte behövt någon särskild utbildning för. Analysen

visade att andelen flyktingar som var kvar i inledande utbildning större i

var mindre och invandrarglesa kommuner. RRV fann att det i små kommuner kan finnas ett behov i själva utbildningssystemet av att behålla flyktingarna för att få tillräckligt underlag för lärartjänster eller gruppindelningar.

Negativ effekt stor sekundäromflyttning

- RRV försökte kartlägga sekundäromflyttningen med hjälp av sin enkät och fann att den legat under tio procent, men att utflyttningen från de nordligaste länen och från Gotland varit stor. Det var ett mönster att flyktingar flyttar från kommuner med hög arbetslöshet och låg invandrartäthet. Flyttningama blev kostsamma både för den enskilde och för samhället. För flyktingen innebar det att han måste bryta upp och etablera sig ännu gång, att barnen måste börja i

en ny skola, skaffa sig nya kamrater. I den nya kommunen fanns heller inte samma skyddsnät som i mottagningskommunen.

En undersökning som gjordes på flyktingar som kom 1991 och följdes

upp i februari 1995 visade att 70 procent fanns kvar i den kommun där de först erbjöds plats. Variationen mellan olika delar av landet är dock betydande. Flyttningen har i stort sett gått från Norrland till södra Sverige och från glesbygdskommuner till större befolkningscentra. Av alla kommuner har Malmö och Helsingborg fått flest sekundärinflyttare, ca 2,5 gånger avtalsnivån.

Arbetsmarknadsdepartementets enkät till kommunerna 1994

sommaren Innehåll och kvalitet i det kommunala flyktingmottagandet tog också

upp frågan om varför flyktingarna flyttar. Svaren visar samma mönster tidi-

som gare undersökningar. Huvudorsak till att man flyttar är att man vill komma nära släktingar och landsmän, i andra hand vill man till en större kommun. Tillgång till arbete och utbildning spelar mindre roll för flyktingarnas flyttningar från mottagningskommunen.

Enkäten visade också att det är komplicerat ha ett planerat flyktingmottagande när antalet flyktingar varierar så stort i antal och över tid. För den lilla kommunen är det svårt att behålla kompetens och även organisation. Man är beroende av kompetenta svensklärare, tolkar, bostäder Andra kommuner

m.m. kommenterar att man får möjlighet att utveckla verksamheten, då antalet flyktingar ökar, framför allt påverkas arbetet av att personalen kan arbeta i

grupp jämfört med att vara ensamhandläggare. I vissa kommuner är strukturen på arbetsmarknaden sådan att många flyktingar har svårt att få arbete. Det kan också finnas andra hinder.

Nettoinvandringen har ökat Sveriges befolkning med drygt 300 000 under åren 1980-1994. I samtliga regioner har invandringen lett till inñyttningsöverskott. I östra Mellansverige och mellersta Norrland som haft både underskott i den naturliga folkökningen och i de inrikes ñyttningarna har de utrikes inñyttningarna dämpat folkminskningen. Trots hela-Sverige-strategin har invandringen ökat till området, även om ökningen minskat något. Flyttningama har gått från mellersta och övre Norrland, norra och östra Mellansverige samt Småland, Öland och Gotland till Storstockholmsområdet. Vad gäller övriga storstadsområden mnt Göteborg och Malmö ser man även där en kraftig ökning sekundärñyttande flyktingar de senasteåren.

av

Genom hela-Sverige-strategin blev det en tydlig geograñsk spridning av nya invandrargrupper mellan 1985 och 1991. Alla landets kommuner ñck ett ökat antal utomnordiska medborgare, samtidigt som 110 kommuner förlorade svensk befolkning. Efter 1991 minskar spridningseffekten och i stället sker en återkoncentration till storstäderna. Trots hela-Sverige-strategin och spridningseffektema kvarstår ändå en mycket stark geografisk koncentration för vissa Hälften personerna födda i Turkiet respektive Iran återfinns i

grupper. av fyra kommuner, turkarna i Stockholm, Botkyrka, Göteborg och Södertälje och iranierna i Stockholm, Göteborg, Uppsala och Solna. Hälften av alla greker finns i Stockholm, Göteborg, Botkyrka, Malmö och Solna. Chilenarna återfinns i Stockholm, Botkyrka, Göteborg, Malmö, Norrköping och Uppsala och hälften av alla jugoslaver bor i åtta kommuner.

Det "egna boendet" komplicerar hela-Sverige-strategin I och med det ekonomiska biståndet till eget boende enligt lagen om motta-

asylsökande, LMA, från 1994 har koncentrationen till storstäderna gande av ökat. De asylsökande som såönskat har kunnat ordna sitt eget boende och fått statligt bidrag till detta. Många av 1990-talets asylsökande har haft kontakter med tidigare invandrare som i stor utsträckning varit bosatta i de invandrartäta områdena i storstäderna. Invandrarverket publicerade i början av 1995 en utvärdering av det egna boendet. Redan ett halvår efter lagens införande hade

relativt stor andel valt eget boende, framför allt i Storstockholmsornrådet. en Invandrarverket konstaterade att en del kommuner inte ansåg sig kunna träffa avtal om flyktingmottagande grund av det stora antalet asylsökande i kom-

En allmän uppfattning att hela-Sverige-strategin blir svår om inte munen. var omöjlig att upprätthålla.

undersökning våren 1995 begränsad till Invandrarverkets östra

En senare region bl.a. Storstockholmsornrådet visade att över 60 procent då valt eget boende. Invandrarverket följde upp undersökningarna vid budgetårsskiftet 1995/96, då lagen varit i kraft ett år, och konstaterade att nära hälften av alla asylsökande, dvs. långt ñer än förväntat, valt eget boende. I utredningen som förslog stöd till eget boende hade man talat om att kanske 10 procent skulle

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

välja detta. Koncentrationen till de tre storstadsornrådena hade fortsatt och där fanns nu drygt hälften av alla asylsökande i eget boende.

I storstadsområdena hade alltså kommunplatsema till stor del tagits i anspråk av personer som tidigare haft eget boende i kommunen. Invandrarverkets förläggningar ñck svårt att finna plats ens för personer med särskilda behov av att komma till dessaområden. Eget boende begränsar med andra ord antalet kommuner med ett aktivt kommunmottagande. Storstadskommunema konstaterar också att de asylsökande i stor utsträckning bor hos släkt och värmer i redan invandrartäta bostadsområden och därmed förstärker problemen där. En undersökning av situationen i Storstockholmsområdet visade att för dessa asylsökande var de sociala kontakterna utanför den egna etniska gruppen begränsade, de flesta hade inga sociala kontakter alls utanför hemmet. Problem med isolering var särskilt uttalade för kvinnor och bam.

Fördelen med det egnaboendet, förutom den ökade individuella valfriheten, är lägre kostnader för staten. Under det undersökta första året kostade ett förläggningsdygn 192 kronor och ett dygn i eget boende 112 kronor. Sammantaget hade det egna boendet under året inneburit en lägre kostnad med drygt 200 miljoner kronor, oräknat administrationen för det egna boendet. Skillnaderna skulle enligt Invandrarverkets uppskattningar bli ytterligare något mindre, när man lyckats ordna s.k. organiserad verksamhet för denna grupp fullt ut.

11.2 Statens nuvarande mål och riktlinjer

Enligt det lokala flyktingmottagande som infördes 1985 är det kommunerna som tar emot flyktingarna och staten som har det övergripande ekonomiska ansvaret. Statens invandrarverk träffar överenskommelser med kommunerna om mottagande av flyktingar och kommunerna har därefter ansvar för att de flyktingar som tas emot får goda livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället.

De första åren ersatte staten kommunerna för kostnaderna, som huvudsakligen var socialbidrag, i efterhand. Från och med 1991 ändrades systemet, de olika öronmärkta statsbidragen ersattes med ett samlat schablonbidrag per mottagen flykting enligt förordningen 1990:927 om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.. En utförligare diskussion om storlek på och formerna för utbetalandet av de statliga bidragen ges i kapitel 13.

Nuvarande ersättningssystem trädde i kraft den 1 januari 1991 och grundar sig propositionen om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna m.m. 1989/90:105, SfU21, rskr.281. Syftet i propositionen var att ge kommunerna frihet att i samverkan med bl.a. arbetsförmedlingen lokalt vidta aktiva åtgärder för att flyktingen ska bli självförsörjande. Arbetet ska präglas av en helhetssyn, vilket innebär att de inblandade sarnhällsorganens insatser måste samordnas och utgå från den enskilde indivi-

dens behov. Där betonades också att de fackliga organisationerna, arbetsgivarna och frivilligorganisationema borde få en mer aktiv roll än tidigare.

Redskapet för detta ska vara en introduktionsplan för varje enskild flykting. I propositionen sägs bl.a. att den individuella planen bör göras upp i samråd med ñyktingen. Syftet är att ge flyktingen nödvändiga förutsättningar för att kunna leva och verka normalt och självständigt i samhället. Där sägsockså att svenskundervisningen bör vara en grundläggande del av introduktionsåtgärdema.

Propositionen anger att introduktionen bör innefatta bosättning, kartläggning av den enskildes personliga situation och familjeförhållanden samt utbildnings- och yrkeserfarenhet. Introduktionen ska även omfatta en kartläggning av barnens situation och eventuella behov av stödinsatser, svenska för invandrare, sarnhälls-, studie och arbetslivsorientering, arbetsmarknadsservice, kompletterande eller grundläggande utbildning i skilda skolfonner, arbete samt vid behov rehabilitering.

Resultaten av ñyktingmottagandet ska följas upp i relation till de uppsatta målen. Det förutsätter att varje kommun gör en sådan uppföljning. Statens invandrarverk har ett samlat uppföljningsansvar. Uppföljningen ska även avse effekterna kostnadsfördelningen mellan stat och kommuner.

Statliga huvudmannens uppgifter och verksamhet

Enligt Förordningen med instruktion för Statens invandrarverk utfärdad 1988, ändrad 1993 och 1995 ska verket medverka till att kommuner erbjuder flyktingar bostad och att flyktingarna i övrigt tas emot ett lämpligt sätt i det svenska samhället. Verket ska "fortlöpande bevaka behovet av åtgärder för att främja invandrares och språkliga minoriteters sociala och kulturella situation i Sverige, uppmärksamma berörda myndigheter sådana behov samt verka för att vidtagna åtgärder samordnas och att myndigheternas handläggning av ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är effektiv.

Förordningen sägervidare att Invandrawerket ska verka för samordning av samhällsinformation till och om invandrare samt svara för sådan samhällsinformation till invandrare som inte ankommer annan myndighet. Man ska även svara för information till allmänheten i invandrarpolitiska frågor samt sådan dokumentation om invandrares och språkliga minoriteters sociala och kulturella situation som inte ankommer på annan myndighet. Därutöver ska Invandrarverket vara kontaktorgan mellan samhället och invandrare, språkliga minoriteter samt deras sammanslutningar.

Arbetsmarknadsdepartementets Regleringsbrev för budgetåret 1995/96 anger som övergripande mål att Mottagandet av asylsökande och flyktingar skall präglas av respekt för individen och dennes vilja och förmåga att ta ansvar. Invandrarnas integration i det svenska samhället skall ske i enlighet

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

med de invandrarpolitiska målen jämlikhet, valfrihet och samverkan."

När Invandrarverket träffar överenskommelser med kommunerna om mottagande av flyktingar m.ñ. skall verket prioritera sådana överenskommelser om mottagningsplatser och utplaceringar som bedöms inte leda till att utlänningen snabbt flyttar vidare.

Väntetiden för bosättning i kommun exkl. personer i eget boende skall normalt inte överstiga fem veckor från det att beslut fattats om permanent uppehållstillstånd. Speciell uppmärksamhet ska man ägna introduktionsplanema och hur dessa förverkligas.

Invandrarverket har även uppdraget att främja invandrares integration i det svenska samhället. Här skriver regeringen i regleringsbrevet att verket under budgetåret ska fortsätta att förstärka sin bevakning av åtgärder för att främja invandrares sociala och kulturella situation i Sverige bl.a. genom situationsbeskrivningar.

Invandrarverkets verksamhet 1994/95 I årsredovisningen budgetåret 1994/95 uppger Invandrarverket att man träffat avtal med kommuner om att ta emot 37 200 ñyktingar. De två första kvartalen av budgetåret kännetecknades av fortsatt omfattande ñyktingmottagande. Invandrarverkets regioner bevakade aktivt att introduktionsplaner upprättades i kommuner med innehåll enligt riksdagsbeslut och att planerna genomförs. Regionema medverkade bl.a. också med att ta fram situationsbeskrivningar gällande invandrare i Sverige och planer för arbetet med etniska relationer. Verket konstaterar att antalet flyttningar legat en högre nivå än tidigare men att de sett i andel av det totala antalet mottagna kunnat hållas inom målet högst 10 procent. Län som visat en stor nettoutñyttning var Västerbotten och Västemorrland. Nettoutñyttning i något mindre skala redovisades från glesbygdslän i Mellan- och Sydsverige medan storstadslänen visade

stor inflyttning. Förhållandevis stort antal flyttningar har också skett mellan kommunerna i Stockholms län.

Man redovisar vidare att uppföljningen av kommunernas introduktion av flyktingar har fortsatt och utvecklats under verksamhetsåret. Man har koncentrerat sig på arbetet med de individuella introduktionsplanerna, där målet är en ökad individualisering i introduktionen och en starkare och mer aktiv samordning av olika resurser i kommunema. Uppföljningama visar att kommunernas arbete med introduktionsplanema har förbättrats, både vad gäller förekomst av planer, flyktingarnas deltagande, planernas innehåll och samverkan mellan ansvariga i kommunen. De brister som klart kunnat noteras gäller avsaknad av planer dels för bam dels för flyktingar som flyttat vidare till en annan kommun. Regelbunden uppdatering och revidering av planerna är en annan svag punkt. Uppföljningen visar även att arbetsförmedlingen borde spela en aktivare roll redan under introduktionens inledning menar Invandrarverket.

Verket har under året via sitt statistiska uppföljnings- och sambearbetningssystem redovisat resultat från svenskundervisningen för invandrare liksom flyktingars registrering arbetsförmedlingen i mottagningskommunema se utvärderingen av kommunmottagandet.

Sommaren 1993 skulle drygt 40 000 flyktingar mil. tas emot i svenska kommuner. För att underlätta integrationen tog Invandrarverket initiativ till det s.k. Kontaktnätet. Tanken var att via Sveriges många organisationer engagera enskilda som llyktingguider till de nyanlända flyktingar. Beskrivning och utvärdering av Kontaktnätet redovisas i kapitel 12 i samband med mottagandet av de bosniska krigsflyktingama i Sverige och grannländema. Kontaktnätet har under budgetåret ingått som en reguljär del i Invandrarverkets verksamhet.

Invandrarverket bedriver kontinuerligt en omfattande utbildnings- och informationsverksamhet för att ge fakta till nyanlända om Sverige och till svenskar om de flyktingar och invandrare som kommer till eller redan lever i Sverige. Invandrarverkets policy är att ge fakta för att öka kunskapen om invandringen och invandrare samt påverka debatten i saklig riktning. En stor del av Invandrarverkets regioners informationsverksamhet går ut att informera lokalsamhället inför inrättandet av förläggningar, om nyanlända flyktingar m.m. Verkets utbildningsbyrå ordnar externa kurser och seminarier inom området för berörda yrkesgrupper.

De kommunala mottagarnas uppgifter och verksamhet

I två tredjedelar av alla kommuner var 1994 socialnänmden politisk huvudman för flyktingmottagandet, som ingick i socialförvaltningen oftast under individ- och familjeomsorgsenheten. Övriga aktörer sñ-anordnare, arbets-

var förmedling samt frivilligorganisationer då oftast Röda korset, Svenska kyrkan och andra samfund. Frivilligorganisationema ordnade träffpunkter, svarade för socialt stöd, vänverksamhet, guider och viss opinionsbildning.

År 1991 samlades huvuddelen av de tidigare statsbidragen i en schablonersättning, som skulle ge kommunerna större frihet när det gällde att använda fantasin för att hjälpa flyktingarna att snabbare bli självförsörjande. De statliga bidragen för till det kommunala llyktingmottagandet var 1994/95 ett samlat grundbidrag på 441 600 för varje avtalsår, därutöver 147 200 för varje mottagen vuxen samt 90 300 för varje mottaget barn. Därtill kom 1994, i samband med det kraftigt ökade mottagandet i med anledning av krigen i f.d. Jugoslavien, ett s.k. tillfälligt Stimulansbidrag á 25 000 per mottagen flykting samt ett konjunkturtillägg á 35 000 kr per vuxen flykting samt 5 000 för barn under 16 år mottagna 1991 för att täcka merkostnader för socialbidrag. Dessa statliga bidrag ska täcka kommunens kostnader för försörjning, svenskundervisning, och andra särskilda introduktionsåtgärder samt merkostnader inom skola och barnomsorg under mottagningsåret och ytterligare tre år. Från och med januari 1996 gäller nya utbetalningsregler för schablonersättningen, som delas upp i

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

tiden för att bättre anknyta till när kostnaderna uppstår för kommunerna. Vissa kostnader för äldre och handikappade flyktingar samt för ensamkommande flyktingbarn ersätts i särskild ordning.

Under 1985-1995 har drygt 300 000 utländska medborgare sökt asyl i Sverige. Närmare 230 000 personer har under perioden fått uppehållstillstånd. Utöver dessa har något fler än 177 000 utländska medborgare fått uppehållstillstånd grund av familjeanknytning i Sverige. Bland de större

grupper som sökt asyl och fått uppehållstillstånd under perioden dominerar flyktinginvandrare från krigen och de etniska rensningarna i f.d. Jugoslavien, dessförinnan kom många i samband med krigen i Somalia, Libanon, Iran/Irak, Etiopien/ Eritrea samt från de kurdiska områdena i Turkiet och Irak.

Under de elva år som kommunerna ansvarat för flyktingmottagandet har man tagit emot drygt 247 000 flyktingar med anhöriga.

Några exempel på kommunalt flyktingmottagande

Då nästan alla landets kommuner har tagit emot flyktingar är spektrat brett för hur man organiserat mottagandet inom de ramar statsmakterna givit. Kommittén redovisar nedan någraexempel mottagande i kommuner av olika storlek och belägna i olika delar av landet.

Malå kommun Kommunen skulle enligt avtal för 1991-1993 ta emot 40 flyktingar årligen. det blev i praktiken betydligt färre, vilket försvårat kommunens möjlighet att ställa upp med resurser för flyktingmottagning.

Malå hade ett flyktingpolitiskt program, där målet var att flyktingarna skulle ges så goda förutsättningar som möjligt till normalisering av sin livssituation. Man preciserade enligt kommunens socialtjänstplan att de vuxna flyktingarna skulle vara ute i arbetslivet eller i en yrkesutbildning 12månader efter kommunplaceringen. Socialnämnden hade det övergripande ansvaret och flyktingsamordnaren verkade inom socialkontoret i nära samarbete med socialchefen. Underförstått var emellertid att de flesta av flyktingarna endast kunde vara en kortare tid i kommunen, vad Malå kunde ställa upp med var en " god start" utifrån vilken flyktingen sedan med goda språkkunskaper, samhällsorientering och praktikcrfarenheter skulle kunna söka sig fram en mer differentierad arbets- och utbildningsmarknad än vad Malå kunde erbjuda.

Samma dag som flyktingarna anlände från Invandrarverkets förläggningar blev de anvisade bostäder som flyktingmottagningen hyrt för deras räkning, man hade också ordnat hemutrustningslån och försökte ordna inköp av nödvändig utrustning omedelbart, i Malå eller Lycksele. Under de första dagarna fick flyktingarna information om sfi-undervisning, skola eller daghem för eventuella barn, om möjlighet till sjukvård m.m.

Individuella introduktionsplaner upprättades redan första veckan. De bestod dels av ett underlag för allmän information om flyktingens bakgrund, erfarenheter och kompetens samt av två delplaner, en rörande svenskundervisning och en annan rörande arbetsmarknadsåtgärder. Den senaregjordes upp av en arbetsfönnedlare, som ägnade en fjärdedel av sin arbetstid flyktingar.

Flyktingarna undertecknade ett kontrakt där de förband sig att delta i svenskundervisning, praktikarbete, beredskapsarbete samt eventuell annan utbildning. Ogiltig frånvaro ledde till minskning av introduktionsbidraget, som höjdes betydligt under praktiktiden. Syftet med ett differentierat introduktionsbidrag var att premiera framgång med svenskstudiema och visa fördelama med att snabbt komma ut i arbetsliknande praktik. En samarbetsgrupp med representanter för ñyktingmottagningen, svenskundervisningen, försäkringskassan, ñyktingdaghemmet och arbetsförmedlingen träffades regelbundet. Den lilla kommunen underlättade täta och obyråkratiska kontakter. Flaskhalsar kunde däremot skapas genom brist på resurser och kompetens.

Svenskundervisningen, som ordnades av komvux, delades in fyra etapper beroende elevernas kunskapsnivå. Analfabeter och äldre läste svenska för invandrare grundvux som har en långsammare studietakt. Efter två månader den vanliga sfi-skolan 35 tim/veckan började eleverna varva studierna i svenska 15 tim med praktik 20 tim. Man lade stor vikt vid svenskundervisningen, den ansågsvara det viktigaste inslaget i introduktionen. Varje etapp hade ett delmål, både vad gällde själva språkundervisningen men också

sarnhällsinformationen.

Praktikplatser ordnades av sñ-lärare, ñyktingsarnordnare och arbetsfönnedling i samråd med flyktingarna. Valfriheten var emellertid begränsad, det var svårt att skaffa fram platser och man ordnade i stället studiebesök. Delplanen för framtida arbete eller utbildning gjordes av arbetsfönnedlaren efter diskussion med flyktingen. Arbetsförmedlingen hade ställt ett antal beredskapsarbeten till förfogande för de flyktingar, som klarat den s.k. stl-nivån.

Finspångs kommun När flyktingen anlände till kommunen anvisades han till en genomgångsbostad till dess egen lägenhet kunnat ordnas. Under tiden ñck flyktingen information om kommunen, berörda myndigheter och liknande. Man ordnade hemutrustningslån, gjorde medicinsk undersökning Politiskt ansvarig för

osv. flyktingmottagningen är socialnämnden. Introduktionsplanen upprättades efter 2-4 veckor av syo-konsulenten på komvux tillsammans med en representant för arbetsförmedlingen och flyktingen själv med hjälp av tolk. Flyktingmottagningen, som dessförinnan gjort en kartläggning av flyktingens situation och personliga förhållanden, var inte representerad, det ansågs onödigt.

Stl-undervisningen anordnades av komvux för analfabeter och äldre flyktingar som behövde speciell undervisning och läste i långsammare takt.

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

Komvux köpte i sin tur stl-utbildning av ABF för de flyktingar som ville läsa i snabbare takt. Här inleddes undervisningen med en introduktionsperiod, då flyktingarna informerades bl.a. om de villkor som gäller för att få ekonomiskt bistånd. Här klassiñcerades även eleverna efter färdighet i svenska i fyra nivåer. Även inom komvux arbetar med nivågruppering. Ogiltig frånvaro

man reducerar det ekonomiska biståndet.

När kursdeltagarna läst minst 400 timmar gick de ut på praktikplatser. Meningen var att de skulle kunna prata svenska hjälpligt, när de praktiserar. Målet var att flyktingarna skulle klara sñ-testet med godkänt ett år genomsnitt 700 lektionstimmar. Godkänt test var nödvändigt för att vidare till t.ex. arbetsmarknadsutbildning. Det visade sig att alla emellertid inte klarade testet ett år och då fick de läsa vidare. Det var arbetsförmedlingen i samarbete med syo-konsulenten, som ordnade praktikplats i samråd med flyktingen. Problemet var att det oftast är svårt att få tag i praktikplatser, eftersom många andra grupper också väntade i kön. Flyktingbamen gick särskilt flyktingdaghem och skolbarnen i introduktionsklasser.

Sundsvalls kommun Invandrarkontoret som lyder under kulturnämnden har här hand om den direkta verksamheten och är uppdelat i tolkförmedling, invandrarinformation, grupphemsboende och flyktingmottagning. Kommunen hade i början av nittiotalet avtal om mottagande ca 250 flyktingar årligen, i realiteten blev det färre. På flyktingmottagningen arbetade en utbildningsadministratör, ett antal farniljepedagoger, ekonornihandläggare, flyktingassistent/utrustare och en flyktingsamordnare. Farniljepedagogen, som oftast hade samma modersmål som de nyanlända, förberedde flyktingens ankomst, hjälpte till med inflyttning och annat praktiskt.

Inom tre veckor upprättades individuella introduktionsplaner av utbildningsadrninistratören och flyktingen i närvaro av tolk. Varken sfl-utbildare eller representant för arbetsförmedlingen fanns då med, men utbildningsadrninistratören hade lång erfarenhet av arbetsförrnedlingsarbete och ett stort kontaktnät inom arbetslivet. Svenskundervisningen ordnades av komvux och var uppdelad på tre etapper: först en preparandperiod 3-6 veckor, då flyktingen förbereds för fortsättningen genom tester, kartläggning, flerpartssamtal, skoloch bamomsorgsplanering och liknande. Farniljepedagogerna medverkade intensivt under denna första etapp. Andra etappen bestod av basutbildning i svenska, s.k. grundläggande sfi. Den som klarade testet preparandutbildningen började läsa heltid 6 tim/dag i ca 500 timmar. I utbildningen ingick förutom svenska också matematik, samhällskunskap och naturorienterande änmen. Studiebesök och gästinfonnatörer var viktiga inslag i undervisningen. Undervisningen skedde i lärarlag.

Praktikplatser, prövningsplatser, beredskapsarbete och vidare yrkesutbild-

ning ordnades av utbildningsadministratören, som hade ett brett kontaktnät inom AMS och den lokala arbetsmarknaden. De elever som klarat svenskan hade fått möjlighet vidare till utbildning, praktik eller beredskapsarbete. På arbetsförmedlingen fanns särskilda resurser avsatta för flyktingar och invandrare. Amu ordnade vidare kurser, så att invandrare och flyktingar kunde lära sig mer svenska i relation till rikstestets nivå, vilket var förutsättningen för att få studera vidare på universitet och högskola. Länsarbetsnämnden hade särskilda resurser för att köpa kurser av AMU. Det ekonomiska biståndet var i nivå med socialbidraget och reducerades vid frånvaro från svenskundervisning och andra organiserade verksamheter.

Sundsvalls kommun som har lång erfarenhet av arbete med invandrare hade upprättat ett program för invandrar- och flyktingfrågor, som både riktade sig till flyktingar, förvaltningar och till svenska medborgare. Invandrarkontoret hade två informatörer som informerade svenskar i skolor och arbetsplatser om invandrar- och flyktingpolitiken samt om llyktingsituationen i Sverige och i världen. Speciella daghem fanns för flyktingbamen, där de gick maximalt ett år innan de slussades ut i vanliga daghem. Skolbarnen gick i introduktionsklasser.

Stockholms stad Stockholms stad, som har ett omfattande mottagande och lång erfarenhet

av invandrare, har avskaffat sin tidigare invandrarnänmd och fört över ansvaret för flyktingmottagandet till en nyinrättad arbetsmarknads- och utbildningsnämnd. Utvecklingen har gått mot en flyktingmottagning fristående från socialtjänsten. Invandrarförvaltningen, som från och med 1995 heter Flykting- och invandrarbyrån, har integrerats i den senaresförvaltning, som även svarar för arbetsmarknadsfrågor, beredskapsarbeten, gymnasieskolan, grundläggande och gymnasial vuxenutbildning samt svenskundervisning för invandrare, vilket har stärkt dess ställning politiskt och resursmässigt. Genom den nya nämnden vill man skapa ett effektivare instrument för samverkan mellan arbete, utbildning och flyktingmottagning än tidigare.

Som en del andra kommuner har Stockholm infört introduktionsersättning med krav på närvaro vid de olika introduktionsaktivitetema för att få fullt bidrag. Tanken är att introduktionen ska skapa heldagssysselsättning 6 timmar. Den inledande introduktionen är för närvarande halvtid, delvis beroende att flyktingarna då har många andra uppgifter att klara av, bl.a. skaffa bostad. Flyktingmottagningen bistår endast med genomgångsbostäder under den första tiden. För flyktingarna gäller samma villkor den öppna bostadsmarknaden som för övriga bostadssökande, några särskilda förturer ñnns inte. Inom introduktionen vill man försöka arbeta utifrån grupper, det kan gälla ungdomar, ensamma mödrar, föräldragrupper eller någon gång etniska grupper, som varje förmiddag under de två första veckorna får

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

igenom ett infomiationsprogram, där ingår bl.a. ett språktest och början till en kartläggning av flyktingamas bakgrund och förutsättningar tillsammans med arbetsförmedlingen.

Nästa steg i introduktionsfasen består för de flesta av sñ-skolans inskolningsgrupp, i väntan att den ordinarie svenskundervisningen ska starta, för en mindre del kan den börja direkt. Alla nya flyktingar, även de som har behov av grundutbildning ska återfinnas i sådana inslussningsgmpper under max fyra veckor. Under introduktionsfasen samlar man underlag för fortsatt introduktionsplanering. Handläggare fortsätter tillsammans med flyktingen att utarbeta en individuell handlingsplan. Introduktionsplanen ska göras inom en månad från mottagningsdagen och även arbetsförmedlingen ska den tiden ha kartläggningssamtal om arbete och utbildning.

Introduktionen sträcker sig sammanlagt över 18 månader, den s.k. introduktionsfasen en till två månader. Den följs av språkfasen månad tre till sex, då språkinlärning och samhällsorientering bl.a. i studiecirkel är de dominerande inslagen. Svensklektioner varvade med praktik kan bli aktuellt.

Efter språkfasen vidtar yrkes- och arbetsorienteringsfasen månad till

sex tolv, då ñyktingen ska påbörja arbete eller utbildning med hjälp olika

av arbetsmarknadsåtgärder. Olika gruppaktiviteter kommer in även här: vägledningsgrupper, jobbklubbar, söka jobb-aktiviteter och liknande. Slutligen månad tolv till arton vidtar självförsörjandefasen, som domineras av fortsatta arbetsmarknadsåtgärder för att flyktingen ska fåjobb eller börja eventuell annan utbildning.

Arbetet med introduktionsplaner har fungerat mycket olika. Introduktionsplanema är viktiga och ska innefatta såväl kortsiktiga som långsiktiga mål avsedda att ge den enskilde individen grundläggande förutsättningar för att bli självförsörjande och övrigt klara sig i det svenska samhället. Mani noterar här en policyförändring. Tidigare skulle alla flyktingar ha lika mycket. Nu ser man i stället till individemas behov och differentierar insatserna. Avsikten är att koncentrera resurserna, där de behövs mest. För högutbildade européer räcker kanske ett halvårsprogram, medan det för analfabeter från avlägsna ekonomier och kulturer kan vara orealistiskt med kortare tid än tre år.

Stockholms stad har det senasteåret haft ett speciellt samarbete med frivilligorganisationema Caritas, KFUK/KFUM, Röda korset, Sociala Missionen och Spånga Blåbandsförening se kap 11.4.

11.3¶Utvärderingar av ñyktingmottagandet

Av tidsskäl har kommittén inte hunnit genomföra några egna utvärderingar utan är hänvisad till redan beñntliga.

Invandrarverkets roll

Riksdagens revisorer publicerade 1992 en granskning av invandrarpolitiken, Invandrarpolitikens inriktning och resultat rapport 1991/92:12 där revisorerna bland annat diskuterade Invandrarverkets roll och uppgifter i flyktingmottagandet.

Vad gäller invandrarpolitiken i övrigt spelade invandrarfrågoma tidigare en mer central roll för Invandrarverket än för närvarande skriver revisorerna. Anledningen är dels att verket 1985 tog över huvudmannaskapet för flyktingmottagningen dels att antalet asylsökande ökat mycket kraftigt jämfört med tidigare. Revisorerna ansåg inte att det som framkommit i deras granskning gav något stöd för uppfattningen att invandrarpolitiken generellt skulle förlora

att ligga inom samma myndighet som invandringspolitiken eller asylpolitiken. För Invandrarverkets uppgift att teckna avtal om flyktingmottagning med kommunerna och omsätta dessa avtal i praktiken menade de tvärtom att det kan vara en fördel att verket även ansvarar för de asylsökandes mottagning och förläggningsboende.

Riksdagsrevisorema sammanfattade sin granskning med att sägaatt invandrarpolitikens framgångar i hög grad beror på hur asylfrågoma hanteras. Oklara signaler från myndigheter och makthavare tillsammans med långa väntetider

asylförläggningar kan allvarligt försämra förutsättningarna för en framgångsrik integrering av flyktingarna i det svenska samhället enligt deras mening. De långa väntetiderna före beslut om uppehållstillstånd betraktas av många som det viktigaste enskilda problemet även för invandrarpolitiken skriver de i sin rapport. Revisorerna anser emellertid inte att Invandrarverket kan lastas för de långa tiderna utan tror snarare att problemet ligger i regelverket med alla de möjligheter det ger att överklaga, begära förnyad prövning, åberopa nya skäl, anföra hinder för verkställighet av avvisning osv.

När det gäller statens styrning av invandrarpolitiken, huvudsakligen genom ett antal mer eller mindre schabloniserade statsbidrag, är dessa lätta att administrera för staten. På lokal nivå ger de stort utrymme för flexibilitet men den kommunala administrationen är betungande. Revisorerna ifrågasatte om man

central nivå har tillräckliga kunskaper om hur bidragen utnyttjas. De anser att det är regeringens och Invandrarverkets sak att följa upp och analysera de resultat som uppnås på lokal nivå, bidra till utveckling av strategi och arbetsformer samt i övrigt utöva den tillsyn som kan anses påkallad inte minst av bidragens omfattning. Det måste formuleras krav på motprestationer från kommunernas sida, inte bara att flyktingarna såsnabbt som möjligt kommer ut ur detkommunala bidragssystemet. Revisorerna betonar vikten av att yrkesval och framtida försörjning genom eget arbete finns med redan från början i introduktionen av flyktingar och invandrare.

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

De kommunala flyktingmottagarnas verksamhet

Centrum för invandringsforskning CEIFO vid Stockholms universitet konstaterade 1990 i ett omfattande forskningsprojekt rörande det lokala flyktingmottagandet att det var för mycket omsorg och omhändertagande, att flyktingarna passiviserades. Man jämförde tre flyktinggrupper, polacker, chilenare och kurder som anlänt 1985-87 till Sverige.

Man såg ett mönster hur många av flyktingarna inte ñck jobb utan fastnade i olika utbildningar och hur de efter år på olika kurser var övertygade om att de aldrig någonsin skulle lära sig svenska eller skaffa sig ett bra jobb.

Riksdagens revisorers rapport Invandrarpolitikens inriktning och resultat 1992 konstaterar ökande svårigheter för flyktingarna den svenska arbetsmarknaden. En grundläggande fråga för invandrarpolitiken är i vilken utsträckning de stora skillnaderna i förvärvsfrekvens och arbetslöshet mellan infödda och invandrare och även mellan olika nationaliteter och den synbarligen stora utslagningen från arbetsmarknaden hänger samman med brister i den förda politiken. Eftersom flyktingar från Afrika, Iran och arabländema tycks vara de som möter störst problem och dessagrupper svarar för större delen av ñyktinginvandringen spelar flyktingmottagandet sannolikt en nyckelroll menar revisorerna och pekar framför allt på problemen med långa väntetider

flyktingförläggning före beslut om uppehållstillstånd men också otillräckliga resurser och vägledning från arbetsförrnedlingarnas sida. Revisorerna saknar en tydlig strategi för de arbetsmarknadspolitiska insatserna för invandrare. De mycket stora skillnader som kan konstateras mellan olika medborgarskapsgrupper understryker behovet av differentiering och utbyggnad av insatserna för vissa grupper.

Riksrevisionsverket har gjort flera granskningar av integrationsarbetet i kommunerna bl.a. i Utländsk kompetens ett resurstillskott till arbetsmarkna-

den 1992.

Här påpekade man vikten av tidig kartläggning och planering och att det finns information om bedömningsverksamhet samt kompletteringsvägar, när det gäller utbildning och andra särskilda resurser. Man ansåg att svenskundervisning och sarnhällsorientering bör kunna genomföras ett mer sarnrnanhållet och effektivt sätt, att möjligheterna till praktisk yrkesprövning bör utvecklas och att man borde använda sig av kompletteringsutbildningar i kombination med praktik. Riksrevisionsverket betonade också att vägledning när det gäller praktikanskaffning och platsförmedling, framför allt för långtidsutbildade invandrare, kräver särskilda insatser och personal med speciell kompetens.

I rapporten Flyktingmottagande i förändring visade Bäck/Soininen 1992 att majoriteten av kommunerna ansåg att det nya statsbidragssystemet medförde nya idéer för llyktingarbetet. Arbetsmarknadssituationen våren 1991 ingav däremot farhågor liksom flyktingarnas dåliga svenskkunskaper och

negativa attityder hos framför allt de privata arbetsgivarna. Utvärderingen visade att situationen arbetsmarknaden emellertid inte hade någon betydelse för hur flyktingmottagandet organiserades, anmärkningsvärt nog inte heller för tiden för socialbidragsberoendet. Bäck/Soininen konstaterade att det var de stora städerna som gick i spetsen, när det gällde nya idéer, ofta genom att inrätta särskilda förvaltningar utanför socialförvaltningen som annars oftast är huvudman för verksamheten. Allmänhetens inställning var då ganska negativ till flyktingmottagande, den kommunala förvaltningen svagt negativ. Mest positiva var flyktingmottagningen och sfi-skoloma. Bäck/Soininen menade att

konfliktfylld atmosfär orten tycktes smitta av sig myndigheterna och en försvåra flyktingmottagningens samarbete med andra förvaltningar.

När schablonersättningen infördes 1991 hade åttiotalets högkonjunktur förbytts i växande lågkonjunktur och stigande arbetslöshet. Organisatoriskt hände mycket i kommunerna med decentralisering, bolagisering, införande av resultatenheter m.m. Tillströmningen av flyktingar, som en tid varit stor, hade minskat och det fanns en oro för att man byggt upp för stora mottagningsorganisationer. Under den här perioden hade en flyktingfientlig opinion fått stort utrymme. De förändringar som Bäck/Soininen kunde se inom flyktingmottagandet 1991 var bl.a. att det fick färre tjänster, samarbetet mellan olika myndigheter och förvaltningar lokalt försämrades, väntetidema inom sfi blev längre och arbetsfönnedlingen avsatte mindre resurser för flyktingarbete.

I Kommunal flyktingmottagning Individuella introduktionsplaner mellan

idé och verklighet Abdul Kadhim, sociologiska institutionen, Umeå universitet, 1993 visar Kadhim hur introduktionsplanema i några kommuner Malå, Bollnäs, Nordmaling, Finspång, Skellefteå, Gävle och Sundsvall varierar. Delvis återspeglar detta skiftande lokala förutsättningar, men olikhetema bör inte få bli alltför stora, menar han. Kadhim betonar att introduktionsplanen bör ha karaktären av kontrakt mellan mottagare och flykting samt att planen bör kopplas ihop med en enhetlig ersättning under introduktionstiden för att undvika tendensen att göra flyktingarna till klienter. Han fann att i de flesta av kommunerna var det socialtjänstlagens övergripande anda om social omsorg och omhändertagande som präglade flyktingmottagningarna. Kadhim menar att dessaborde skiljas tydligt från socialtjänsten.

Upprättandet av introduktionsplan bör vidare ske steg för steg och med hänsyn till flyktingens ökade kunskaper om svenskt samhälls- och arbetsliv menar Kadhim, det ökar flyktingens motivation och möjligheter att samverka. Studien visar att vid upprättandet av introduktionsplan saknas ofta viktiga samverkande parter som representanter för arbetsförmedlingen och sfi-undervisningen. Kontinuerlig uppföljning bör också göras av de berörda parterna tillsammans. Uppföljningen saknar särskilt avsedda resurser och blir därför beroende av konjunkturer, engagerade handläggare m.m. Om flyktingarna flyttar, vilket många gör, tappar man bort planerna. Kadhim påpekar att det är viktigt att tidigare planer beaktas.

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik -

Arbetsmarknadsdepartementets utvärdering Innehåll och kvalitet i det kommunala ñyktingmottagandet 1995 visar att socialnämnden 1994 politisk var huvudman är i två tredjedelar av de 40 tillfrågade kommunerna, vilket ca överensstämmer med Bäck/Soininens undersökning ett par år tidigare. Tendensen att lägga över flyktingmottagandet andra nämnder tycks alltså inte ha fortsatt. Däremot har något fler kommuner inrättat en särskild invandrarnämnd. Endast ett fåtal hade fortfarande kommunstyrelsen huvudman. som Inom socialnämnden ingår ñyktingmottagandet som regel i socialförvaltningen, vanligen är mottagandet en enhet under avdelningen för individ- och familjeomsorg. Bland de myndigheter är närmast engagerade förutom som ñyktingmottagningen är oftast socialtjänstens individ- och familjeomsorg, sñanordnare och arbetsförmedlingen. I drygt tre fjärdedelar av kommunerna har även frivilligorganisationer engagerats, framför allt Röda korset, Svenska kyrkan och andra kyrkliga samfund. Frivilligorganisationema har framför allt ordnat träffpunkter, kaféverksamhet, bistått med socialt stöd, ordnat studiecirklar, svarat för opinionsbildning m.m. Tanken bakom förändringen av det statliga ersättningssystemet 1991 var att ge ett samlat statligt bidrag där kommunerna fick stor frihet välja insatser för att snabbt få ut flyktingarna i försörjning. Arbetsmarknadsdepartementet egen har i sin enkät till kommunerna frågat om kommunerna vidtagit särskilda åtgärder för att få ut flyktingarna i sysselsättning. Majoriteten har vidtagit sådana åtgärder. De allra ñesta av dessahar bestått beredskapsarbete resten av av praktikplatser, praktikanskaffare och olika kurser och projekt. I de kommuner där man inte vidtagit särskilda sysselsättningsskapande åtgärder har den lokala arbetsfönnedlingen, eller länsarbetsnänmden tagit det totala kostnadsansvaret för dessa åtgärder. Insatsema har emellertid planerats tillsammans med ñyktingmottagningen. Invandrarverket undersökte hur många av de flyktingar togs emot 1991 som respektive 1992 som någon gång under 1993 erhållit socialbidrag. Av de mottagna 1991 hade 84 procent någon gång under 1993 fått socialbidrag och av de mottagna 1992 hade 90 procent fått bidrag. Undersökningen visar emellertid inte hur stora bidrag som betalats ut till varje hushåll, inte heller över hur lång tid. Under slutet av åttitalet ett de mest framträdande problemen för var av flyktingmottagandet antingen överproduktion eller brist på bostäder. Tillav gången till bostäder blev därmed en viktig styrande faktor. Enkäten som arbetsmarknadsdepartementet gjorde visade att bostäder fortfarande kan vara ett problem. Bostäder finns men i begränsad utsträckning, i nyproduktion och till höga kostnader. Andra kommuner beklagar att de endast har lediga bostäder i redan invandrartäta eller socialt problemtyngda områden.

Invandrarverkets uppföljning av introduktionen

Invandrarverkets uppföljning introduktionen omfattar drygt femtiotalet av kommuner i västra regionen juli 1995. Under perioden 1994/95 hade komi regionen ett exceptionellt högt mottagande med ca 15 000 nyanmunerna lända. Bland dem togs emot kom många från f.d. Jugoslavien, flyktingar som från Bosnien och barnfamiljer från Kosovo, men också en del arabisktalande, persisktalande, somalier samt kurder. Av dem som kom från krigets f.d. Jugoslavien hade somliga lyckats fly innan kriget bröt ut, medan andra varit utsatta för krigshändelser av värsta slag. Utvärderingen visar att samtliga flyktingar fått en introduktionsplan. För dem flyttat försenas dock ofta planeringen även de så småningom får som om plan. Några riskerar att inte få egna fullständiga introduktionsen ny grupper planer: bam finns oftast med i föräldrarnas plan, kvinnor med förskolebarn, gamla över 60 år, de sekundärflyttat samt de som själva ordnat kommunsom plats. Regionen påpekar att det önskvärt att introduktionsplanen från vore första kommunen regelmässigt följer med flyktingen till den nya kommunen, flyttningen skapar dubbelarbete och förseningar i introduktionen. annars Region Väst har särskilt studerat deltagande i svenskundervisningen för kvinmed förskolebarn, där det framkommer att hela sexton kommuner nor kunde erbjuda svenskundervisning för kvinnor med bam under ett år. Efteratt svenskundervisningen är en grundbult i introduktionen blir som man anser bedömningen att dessakvinnor inte fått den introduktion de ska ha. En växande de mottagna analfabeter, sågott som alla dessahar grupp av var introduktionsplan. Introduktionen sker för dessaofta i särskilda underfått en visningsgrupper, får längre tid sig och man utgår från de individuella som förutsättningarna. I kommun, Arvika, har man läs- och skrivundervisning en på analfabetemas eget språk. Resultatet har blivit att deltagarna lärt sig svenska lättare, när de fått kunskaper i sitt eget språk först. Kursen ordnades privat initiativ och flyktingmottagningen betalade kostnaden. Bland analfabefinns gamla föräldrar, anknytningar till vuxna flyktingar, men också tema skolgång avbrutits grund av krig och konflikter. Dessa saknar unga vars också grundläggande skolkunskaper. Under 1994 har de flesta kommuner i regionen arbetat fram särskilt anpassad undervisning, några har också sären skilda sysselsättningsprogram för analfabeter. Introduktionen för arbetshandikappade sker ofta i samverkan med och rehabiliteringsgrupper. Plaomsorgsär inte omedelbart inriktade mot arbetsmarknaden, stödet inriktas i nerna stället social introduktion och rehabilitering, alltefter individuella behov. Åtgärder för svenskundervisning och samhällsinformation förekommer i alla kommuner. Åtgärder ska leda till inträde på arbetsmarknaden ingår i som något mindre utsträckning i introduktionsplanema 77-87 procent, de kommer också oftast in En helhetssyn ska enligt statsmaktemas riktsenare. linjer prägla arbetet för integration flyktingar i det svenska samhället. Det av de olika samhällsorganens insatser måste samordnas och utgå från innebär att

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik -

den enskildes individuella behov. Många kommuner uttrycker starka önskemål om tidigare samverkan med arbetsförmedlingarna för bättre kunna att planera ñyktingens väg till självförsörjning. Det borde vidare vara till stor nytta och underlätta planeringen för samtliga deltagande myndigheter att tidigt ha kunskap om den ñyktinggrupp, myndigheten ska och som senare ta emot ge service. Uppgifter om ålder, kön, utbildning, yrkeserfarenhet och upplevelser i hemlandet hos de nyanlända bör vara ett planeringsunderlag som kommer in tidigt för t.ex. arbetsförmedlingarna. Region Väst har även försökt få ñyktingens delaktighet i introgrepp om duktionen och menar att samspelet mellan ñyktingen och myndigheten karaktäriseras mer av deltagande än av delaktighet. Kommunernas introduktion är förberedd och har en fast struktur, delvis svår att påverka. Majoriteten av kommunerna formulerar målsättningen i introduktionsplanema utifrån flyktingens egna mål. I en fjärdedel kommunerna utgår från flyktingens av man mål endast om detta bedöms som realistiskt. Är målen orealistiska diskuterar man i regel sig fram till en lösning. Flyktingen får sällan ett eget exemplar av introduktionsplanen. Deltagandet och flyktingens ökar emellertid eget ansvar under introduktionen. För att flyktingen ska delaktig och kunna planera vara för sin framtid på lika villkor med myndigheterna krävs har att personen grundlig kunskap om det svenska samhället, sociala strukturer, utbildningsmöjligheter och arbetsmarknad samt att han/hon har kunskaper i svenska. Introduktionsplanen är alltid upprättad på svenska. Göteborgs kommun har gjort en egen uppföljning av hur flyktingarna uppfattar introduktionsplanen, där ges en nedslående bild av hur litet delaktiga flyktingarna känner sig. Regionen påpekar att samverkan mellan myndigheterna sträcker sig utöver perspektivet "mot självförsörjning, de nyanländas hela sociala liv ska fungera. Det medför även samverkan med sjuk- och hälsovård, polis, försäkringskassa och frivilligorganisationer. Förutom förankringen i svenskt arbetsliv bör ñyktingen lotsas in i svenskt samhällsliv. En social introduktion behövs vid sidan av arbetsmarknadsintroduktionen. För dem står inför omedelbart som inträde på arbetsmarknaden är den sociala introduktionen central. I många kommuner sker i samverkan ett bra arbete för att introducera barn och äldre socialt. I många kommuner tar kontakt med alla familjer och förhör sig man om barnens situation, i andra är det ett urval familjer får hembesök. som Farniljema väljer själva i en del kommuner vill ha kartläggningssarnom man tal för barnen. Förskola och skola följer barnen kontinuerligt och signalerar till flyktingmottagningen dock inte om något behöver uppmärksammas. Det är alltid klart hur eller att man ska samverka kring barnen. En tredjedel av kommunerna gör ingen introduktionsplan för äldre, dvs. nyanlända över 55-60 år. Planen i de fall den upprättas, ofta mindre omfattande än för dem i arbetsför ålder. Många i dessa åldrar är i dålig fysisk kondition många har handikapp och det blir hälsan som får styra innehållet i introduktionsplanen. Andra samarbetspartners kommer här in, studiefört.ex.

bund, pensionärsförbund och vid behov hemtjänstassistenter. De äldre får information bl.a. samhällets service till gamla. Svenskundervisning om erbjuds såväl anpassadundervisning i studiecirklar. Vissa kommuner har som undrat det är nödvändigt att ordna svenskundervisning för äldre, Invandom rarverket entydigt detta. Språkstudier kan kombineras med samsvarar talsgrupper och praktiska insatser bakning och liknande. I Färgelanda som kommun deltar över 60 år i pensionärsföreningens studiecirklar. Det personer kontakter med svenskar, de kan även delta i sfi-grupp upp till 700 timmar ger och få praktik bl.a. bondgård. Utvärderingen i Invandrarverkets södra region, Distrikt Småland, april 1995 visar att under mottagandets första vecka fick flyktingarna i de allra ñesta de småländska kommunerna information om att en individuell plan av ska upprättas för honom/henne. En del av kommunerna fortsätter informera introduktionsplanen i studiecirkelforrn eller inom svenskundervisningen. I om hälften kommunerna upprättas introduktionsplanen inom en månad. Inom av två månader fyra kommuner påbörjat arbetet med planen, resten har tre av först efter minst tre månader väljer medvetet att vänta till dess flyk- - man tingen påbörjat svenskundervisningen och hunnit landa". Södra regionens utvärderare konstaterar att införandet av schablonersättning och krav introduktionsplaner har lett till ett mer strukturerat samarbete mellan de olika samhällsorganen. De samverkande parterna var i hälften av kommunerna skola/sfi och arbetsförmedling. I ett par kommuner ingick även studie- och yrkesorientering, I fjärde kommun fanns även en praktiksyo. var femte kommun fanns ingen representant för skola/sñ med. ansvarig med. I var Arbetsförmedlingen med i samtliga men i vissa först i slutskedet och mer var passivt. Av de tillfrågade kommunerna ansåg hälften att det inte behövs fler parter. Övriga ansåg att gärna ser att komvux, syo, resursperson i skola, man arbetsförmedling, psykolog/kurator, barnomsorgspersonal finns med. Komanvände mellan 15 minuter och 3-5 timmar för att upprätta introdukmunerna tionsplan, därefter tillkom ytterligare samtal. Tolk deltog i samtliga kommu-

ner. De flesta regionens kommuner gör uppföljningar av introduktionsplaav De kontinuerligt gör uppföljningar ordnar träffar för de inblandade nema. som där ñyktingen inte är närvarande och sedan har varje aktör en egen parterna uppföljning med ñyktingen. Det vanligt med elevkonferenser i skolorna var där lärare och flyktingmottagning gick igenom elevernas framsteg. På frågan flyktingens delaktighet i allt detta svarade man att ñyktingen oftast om egen bara är närvarande vid de uppföljningssamtal som förs i slutet av svenskundervisningen eller i slutet introduktionsperioden oftast efter 18 månader. av Utvärderingen i Invandrarverkets östra region juni 1995 visar hur antalet introduktionsplaner ökat jämfört med tidigare uppföljningar. Samtliga komi regionen hade vid utvärderingen någon forrn av plan. Kvalitén variemuner rade emellertid stoxt. Utvärderarna undersökte särskilt planerna för lågutbil-

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

dade flyktingar och konstaterar att dessa har knapphändiga introduktionsplaner, speciellt vad gäller framtida åtgärder. Det framgår mellan raderna skriver regionen i sin rapport att kommunerna inte tänker öda resurser på denna

grupp. "Planema synes inte heller nu vara ett levande verktyg för introduktionsverksamheten", konstaterar regionen. Överföringen uppgifter från den hand-

av lingsplan som ska upprättas Invandrarverkets förläggningar tycks obefintlig"

Uppföljning av vissa introduktionsplaner sker alltför sällan, det kan ett helt år vilket regionen bedömer som alldeles för lång tid. De långsiktiga målen var ibland endast flyktingarnas framtidsdrömmar, utan någon bedömning

av huruvida målet var realistiskt eller Introduktionsplanema saknade oftast anteckningar om sociala kontaktytor. I enkäter och intervjuer med flyktingsamordnare framkom att arbetsfönnedlingen prioriterar de utbildade och lämnar de lågutbildade och är ointresserade om flyktingen inte kan tillräcklig svenska. Man har en otydlig uppfattning om varför så många lågutbildade klarar svenskan. En uppfattning är att "först alfabetisering hemspråket, sedan alfabetisering det latinska alfabetet, sedan sñ. Men det leder inte till egen försörjning." Flera uppgav att flyktingarna var omotiverade sade

men inget om varför.

Tillgången på praktikplatser varierar stort. Vissa kommuner har inte några praktikplatser för lågutbildade. Några har emellertid speciella projekt riktade just till lågutbildade. Regionen konstaterar att AMS policy bör ändras. Insatser bör sättas in från början, inte efter flera år. Regionen konstaterar också skillnader mellan länen vad gäller samarbetet mellan kommunerna och arbetsförmedlingen, i vissa råder ett motsatsförhållande mellan dessa myndigheter

som ska samarbeta i mottagandet. Det är stora skillnader mellan stora och små kommuner, i de små syns flyktingarna lättare och fångas bättre utvär-

upp var deramas uppfattning.

Flyktingars egna synpunkter på introduktionen Invandrarverkets östra region har också gjort ett tjugotal intervjuer med lågutbildade flyktingar. De flesta uppgav att de inte hade några förväntningar alls innan de kom till Sverige, med undantag av tre som utgått från att Sverige skulle vara möjligheternas land. Sex hävdade att de inte valt Sverige utan varit i händerna smugglare, en visste inte var hon var när hon kom hit. Dessa flyktingar kom till Sverige samtidigt med många andra, under hektisk

en period när lnvandrarverket tvingades öppna ständigt nya provisoriska förläggningar. Kvalitén förläggningama varierade därför ungefär hälf-

stort, men ten av de intervjuade upplevde trots det förläggningstiden som i stort sett positiv, övriga hade mest negativa minnen. De positiva upplevelserna att

var man fått vänner förläggningen, att det bra organiserat, att svenskunder-

var visningen förläggningen fungerade bra, att förläggningen bra plats

var en

att pusta ut på. De negativa upplevelserna hängde samman med att man bodde trångt, problem i tvättstugan, dåligt bemötande, oroligt i matsalen, stökigt och bråkigt bland flyktingarna samt stressigt med flyttningar mellan olika förläggningar och därmed byte av assistent. Tolv ansåg att de inte fått någon samhällsinformation, alternativt att informationen varit sparsam.

Närmare hälften positivt inställda till flyttningen från förläggningen,

var bl.a. beroende att man flyttade till arbete, att kontaktpersonen i kommunen

bra information eller att man hamnade i närheten av släktingar. Orsaken gav till de mindre lyckade utflyttningarna berodde till stor del att man inte ñck välja bosättningsort utan blev tvångsutflyttad grund av bristande tillgång kommunplatser i önskat område. Å andra sidan blev nästan alla dessa

mer positivt inställda, när de väl kommit till den nya kommunen.

Oavsett bakgrund och möjligheter hade de alla en positiv framtidstro. Många sade att det var oerhört viktigt att "få betala tillbaka det man fått av svenska staten. De kommit längst verkade vara de personer som från

som början haft en egen initiativkraft, vilja och tro sig själva. De som var mer uppgivna verkade vara personer som i avsaknad av egna strategier förlitat sig på myndigheterna. För dessa framstod t.ex. arbetsförmedlingen som en något diffus myndighet. En kvinna som aldrig träffat någon arbetsfönnedlare hade därifrån flyktinghandläggaren fått hälsningen att hon inte hade någon

genom möjlighet att bli sömmerska, därför att hon inte kunde tillräckligt med svenska.

De allra flesta uppgav att de framför allt blivit hjälpta genom kommunernas flyktingsamordnare. I mindre kommuner beskrev man det som ett personligt mottagande. De initiativrika tyckte att de hade sig själva att tacka för sina framsteg. Några barnen eller annan familjemedlem som den viktigaste

uppgav hjälparen in i det samhället. På frågan om de kunde blivit hjälpta på annat

nya sätt framkom uppfattningen att man ibland fått för mycket hjälp. Man blir för omhändertagen och får inte göra som man själv vill. Många var förvånade över att de fått såmycket utan krav på motprestationer och beskrev det som att de hamnat i en tacksamhetsskuld. Annan kritik riktades mot arbetsförmedlingen: de borde jobba mer individuellt och ta reda på vad var och en vill göra". De som inte kommit igång med svenskundervisningen levde i högre grad isolerat och kände sig uppgivna, med starka känslor av utanförskap och hade svårt att besvara frågan.

Sammanfattningsvis konstaterade utvärderarna i östra regionen att det visserligen brokig skara människor som kommit som flyktingar. Men att

var en de trots detta i mångt och mycket gett ungefär samma beskrivning av myndigheternas insatser. Rapportörema tyckte att det var påfallande hur de individer som hade ett bra självförtroende och var målmedvetna kommit längst i sin integrationsprocess. Utvärderarnas undran var varför dessa människors klart uttalade framtidsplaner inte i samma utsträckning återfanns i deras introduktionsplaner, hade flyktingarna egna inofficiella framtidsplaner eller hade äns-

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

temännen och flyktingarna inte förstått varann.

De hinder flyktingarna mött vägen förrnedlades oftast via arbetsförmedlingen. Risken var menar utvärderama att flyktingarna fått en diffus uppfattning om hinder utan att få någon skjuts mot det faktiskt möjliga. Många kände sig också irriterade över att det blir onödiga väntetider mellan svenskundervisning och praktik. Det ñnns en risk att ett passivt förhållningssätt från myndigheternas sida skapar passiva flyktingar säger man i östra regionen. För några av flyktingarna hade hälsoskäl medfört försening med introduktionen och några hade av andra skäl kört fast. Här finns en risk för att de hamnar i ond

en cirkel. Erfarenheterna visar tydligt att introduktionen bör vara mer individuellt anpassad för att ge resultat. Hur ser t.ex. alternativet ut för lågutbildade kvinnor som grund av traumatiska upplevelser och psykosomatiska besvär inte klarar av svenskundervisningen Information om att det är oerhört viktigt med egna sociala kontaktnät skulle förmodligen också innebära att en del av flyktingarna blir bättre rustade att möta det nya samhället. Det är inte genom arbetsförmedlingen man får jobb idag utan genom sina egna kontakter konstaterar utvärderarna i Region Öst.

Invandrarverkets södra region Distrikt Småland har intervjuat ett sextiotal flyktingar, samtliga från f.d. Jugoslavien som kom till småländska kommuner i början av 1994. Kommunen tog emot oss mycket väl berättar en av flyktingarna. Barnen fick börja skolan tillsammans med svenska barn. Vår yngsta dotter går fritids efter skolan. Själva började vi i skolan och skulle

vuxna lära osssvenska. Här har vi inga anmärkningar. Lärarna är toppen. Felet ligger hos oss, vi har svårt att lära oss svenska. De flesta fick börja sñ-undervisningen månaden efter inflyttningen. I ett par kommuner ñck flyktingarna börja läsa svenska redan under ankomstveckan. l någon kommun fick de vänta fyra månader. För närmare hälften av de intervjuade hade svenskan kombinerats med praktik baserad flyktingens tidigare utbildnings- och arbetslivserfarenheter. För fem av intervjupersonerna hade den resulterat i anställning efter praktiktiden.

Arbetsförmedlingen hade inte varit involverad i praktikanordnandet i alla kommuner utan i ett antal av kommunerna ordnade flyktingmottagningen praktikplats. Endast fem av flyktingarna hade haft kontakt med arbetsförmedlingen. I ett par kommuner hade flyktingarna fått vänta länge åtgärd efter

ny avslutad sfi, i ett fall åtta månader. De flesta visste inget om den svenska arbetsmarknaden och svårigheterna med att få ett arbete. Man hade väntat sig kunna försörja sig själva, men för de flesta var det ännu omöjligt. Många var besvikna. Det är besvärligt att få pengar utan att göra något. Först när man arbetar och betalar skatt känner man sig som svensk. De hade räknat med kunna lära sig svenska snabbare. Man berättade att man hade svårt lära sig svenska grund av koncentrationsproblem. Vissa svarade också att eftersom man hoppades kunna återvända var det svårt att ta svenskstudiema allvar.

Diskussioner om introduktionsplan mindes de flesta som samtal man haft

utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet. Femton procent kände inte om till någon plan, tolv procent kände igen planen men var osäkra om sin egen medverkan i planerandet för framtiden. Någon sade att det var bara en blankett man skrev under. En annan mindes bara samtal om framtiden som förts inför en hel grupp. Majoriteten av de intervjuade flyktingarna hade efter ett år i kommunen ingen egen kopia av introduktionsplanen. Bland dessaanmärktes bland annat att det som stod i planen inte alltid stämde med verkligheten, ibland var fel yrke noterat, ibland hade religionstillhörighet tagits upp, tvärtemot flyktingens önskan.

Flyktingarna fick också frågan om de hade önskat ett annat mottagande förläggningen. Många hade bott trångt under förläggningstiden, tvingats dela lägenhet med andra. Men endast ett fåtal tog upp det som problem. Oftast rörde sig svaren kring det påfrestande i att vara sysslolös och i oviss väntan

besked om uppehållstillstånd. Många sade att de skulle önskat en mer styrd tillvaro med mer aktiviteter: svenskundervisning, undervisning i andra ämnen samt riktigt arbete. De flesta trivdes emellertid i kommunen, vilket säkert hade sin grund i att de själva fått välja sin bosättning. Men även bland dem som inte fått välja positiva. Flera påpekade att det är svårt få kontakt med

var svaren svenskar och att man saknade svenska vänner. Några ville ha bättre kontakt med arbetsförmedlingen, då de saknade arbete. Någon enstaka av de intervjuade funderade på att flytta av den anledningen.

Ing-Britt Vogel-Rödin hänvisar i Vad säger Ahmed själv Några Väners-

borgsflyktingars syn sin integration i samhället Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet, 1993 till Milton Gordon som studerat invandrare i det amerikanska samhället och visat hur begreppet assirnilering kan ses ur olika aspekter, dels som en kulturell assimilering dels en strukturell assimilering. Gordon menar att det är vanligt att invandrare i USA assimileras kulturellt, dvs. vad gäller beteende och värderingar medan de är segregerade strukturellt, dvs. vad gäller politisk makt, ekonomiska förutsättningar och liknande. Studien, utgår från intervjuer av flyktingar från Eritrea och

som Somalia, bekräftar detta. Fyra flyktingar av fem tycker sig ha kommit in i det svenska samhället och känner sig delaktiga, utom på arbetsmarknaden. Den positiva upplevelsen av att känna sig delaktig hänger samman med skillnaden mellan hemlandets diktatur och Sveriges öppna samhälle menar författaren. Trots detta tycktes endast ett par av de intervjuade vara personligt bekanta med enskilda svenskar. Sveriges demokratiska samhälle överträffade emellertid alla intervjuades tidigare erfarenheter, de var helt ovana vid tanken att man skulle kunna påverka och hade i stället inställningen att det aldrig tjänar något till att klaga utan tvärtom kan vara direkt farligt.

Bland dessa flyktingar var det få som sökte stöd hos varann, med undantag för de föreningar de skapat svenskt maner. Kanske orkade man inte riktigt med varandras problem utan behövde stöd utifrån. För alla vuxna har vägen in i yrkeslivet blivit mycket längre än man hade förväntat sig. Mycket goda

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

svenskkunskaper och utbildning gymnasienivå krävs till alla intervjuades först planerade yrkesmål. Man är oförberedd att dessa höga krav även gäller vad man uppfattar som hantverksyrken. Självförtroendet sätts på hårda prov, då man inte kommer in den ordinarie arbetsmarknaden. Att familjeför-

en sörjare är utan arbete och har en dyster prognos arbetsmarknaden är förödande för familjen ur sociala och psykologiska aspekter. En av de intervjuade säger att hudfärgen är en evig barriär och antyder att han tror att han aldrig kommer att bli accepterad här. Bostaden och Vänersborgsmiljön uppfattas däremot av alla som mycket positiv. Trots det flyttar man ofta, även inom bosättningskommunen, vilket innebär ständigt nya närmiljöer och nya grannar.

Barnen i ñyktingfamiljema hade ofta inte någon längtan till hemlandet. Även föräldrarna vill återvända blir det fråga när de har barn.

om en annan Barnen delar en stor del av dagen med svenska barn. De lär sig språket snabbt och får genom skolan och barnomsorgen mycket kunskap hur samhället

om fungerar i vardagen. Barnen integreras generellt sett mycket snabbare i samhället än de vuxna. Kanske är det i invandrarnas hem de största kulturkrockarna sker. Ytterligare kulturkrockar kommer med de nya mans- och kvinnorollsmönstren. Ingen i undersökningen försökte hävda sin ursprungskultur framför den svenska, alla försökte lära sig den svenska och hitta kontaktvägar. De sade att det förefaller som om det helt hänger på dem själva om de ska få kontakt och ett par av de intervjuade tycktes inte ha någon kontakt med svenskar alls.

Uppföljning av AMVss medverkan i det samordnade flyktingmottagandet En uppföljningsstudie av mottagna flyktingar i sex kommuner nästan tre år efter kommunmottagandet och fyra sedan deras ankomst till Sverige Delrapport 1 av Carl Magnus Tunevall, 1994 visar att många av flyktingarna fortfarande befann sig i en inledande förberedande fas grund av svaga svenskkunskaper och brist gångbara yrkeserfarenheter. Flyktingarna kom från ett trettiotal olika länder, medelåldern var trettio år, det var stor spännvidd mellan deras utbildningsbakgrunder. En fjärdedel saknade grundskolekompetens medan en femtedel hade en längre utländsk högskoleutbildning.

Uppgifter om studieresultat, avbrottsorsaker, studieintensitet m.m. inom svenskundervisningen stämde väl överens med tidigare uppföljningar. Av de flyktingar i uppföljningsgruppen som påbörjat svenskstudier hade knappt hälften uppnått sfi-nivån medan övriga av olika skäl avbrutit studierna. Tjugo procent hade hänvisats till grundläggande vuxenundervisning. Av dem som avslutat studierna var det endast ett mindre antal som kunnat gå vidare till någon form av långsiktig planering med arbetsförmedlingens medverkan. Tunevall konstaterade att det i många kommuner fanns uppenbara behov att

av utveckla introduktionsinsatserna för de lågutbildade flyktingarna.

Det fanns en grupp som inte kommit in i någon svenskutbildning överhuvudtaget däribland många äldre och även lågutbildade kvinnor.

För majoriteten av flyktingarna ses ofta en ökad arbetslivsanknytning, mer av praktiska och om möjligt yrkesinriktade inslag i svenskundervisningen som en nödvändig utveckling rapporterar Tunevall, som ansåg att förändringarna inom svenskundervisningen så långt varit otillräckliga. Det handlade fortfarande huvudsakligen om teoretisk utbildning. Han sammanfattar att det behövs ett mer samlat grepp över den inledande introduktionen med ökad grad av integrering mellan svenskundervisning och yrkesinriktade moment. Detta är också den bedömning som görs av många flyktinghandläggare vid arbetsförmedlingar och flyktingmottagningar.

Det har blivit allt svårare för lågutbildade den svenska arbetsmarknaden. Men i Tunevalls utvärdering märktes dessaknappast i arbetsfönnedlingarnas statistik. Förklaringen var att de lågutbildade, som flyttat ut i kommuner de senaste tre till fem åren, till stor del fortfarande befann sig mycket långt från arbetsmarknaden. Omkring hälften av de flyktingar som ingick i studien hade inte registrerats vid arbetsförmedlingen. Av dem som faktiskt hade registrerats hade många senare avaktualiserats, då en fördjupad kartläggning visat att de hade en lång väg kvar innan de kunde komma ifråga för arbetsförmedlingens åtgärder. I den mån denna grupp överhuvudtaget blivit aktuell för arbetsmarknadsåtgärder handlade det oftast om orienteringskurser, beredskapsarbete o.dyl. Här saknades en fortsättning och flyktingarna fick tillbaka till den grundläggande vuxenundervisningen. Ibland kvalificerade beredskapsarbete för bidrag utanför flyktingmottagningen och då räknades de i kommunerna

självförsörjande, något som lätt leder till en återvändsgränd, när de sedan som förs över till arbetsförmedlingens ordinarie platsfönnedlingsservice.

Uppföljningen visade att en majoritet av flyktingarna fortfarande nästan tre år efter kommunmottagandet hade en lång väg kvar till dess att de allvar kunde börja söka sig ut mot den reguljära arbetsmarknaden. Med den krympande arbetsmarknaden hade introduktionsperiodema blivit mycket långa, inte bara för de lågutbildade flyktingarna. Flertalet hade väntat minst fyra, fem år, innan de på allvar kunnat börja söka sig ut på den reguljära arbetsmarknaden. I stället för att förkorta onödiga väntetider, hade målet snarare blivit att utnyttja de av arbetsmarknadsläget påtvingade väntetidema till i möjligaste mån meningsfulla förberedelser skriver Tunevall. Men oavsett var flykting-

befann sig, så var den långa tiden påfrestande både för flyktingarna och arna för samhällsekonornin. Han påpekade att det är viktigt att inte släppa ansvaret förrän flyktingarna faktiskt kan försörja sig älva och att det är nödvändigt att följa upp introduktionen med tillräckliga insatser för platsförrnedling.

Arbetsmarknadsdepartementets enkät till kommunerna Innehåll och kvalitet i det kommunala flyktingmottagandet, 1995 visade att i många avkommunerna hade arbetsförmedlingarna under lågkonjunkturen satsat mindre resurser flyktingmottagandet. Samtidigt som man på flyktingmottagningama

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

anser att man måste prioritera medel till arbetsinriktade åtgärder i ett tidigt skede av introduktionen. En kostnadsöverföring har skett från arbetsfömiedlingarna till kommunerna.

Flyktingars registrering arbetsförmedlingen, en statistisk sammanställning över registreringen av flyktingar arbetsförmedlingen, Statens invandrarverk, 1995 visar att det var små skillnader över åren för flyktingar i åldern 16-59 år som flyttat ut i kommuner åren 1991, 1992, 1993:

0 Andelen flyktingar som registrerats arbetsförmedlingen efter ca 1,5 års

bosättning introduktionsperioden är vanligen 18 mån var två tredjedelar,

efter 2,5 års boende knappt 80 procent. Tiden från kommunmottagning till

inregistrering var ca 2 år inräknat introduktionen.

Andelen flyktingar som var utan arbete och inte befann sig i någon arbets-

marknadspolitisk åtgärd var 57 procent av de registrerade. I stort sett alla

övriga, 43 procent, befann sig i olika åtgärder, mest arbetsmarknadsutbild-

ning inom AMU: beredskapsarbete, ungdomspraktik och under senare

delen av 1994 invandrarpraktik. Andelen utan arbete var konstant vid mät-

tillfällena 1,5, 2,5 och 3,5 år. ° Av de registrerade vid arbetsförmedlingarna hade efter 1,5 år 5 procent

ca

av flyktingarna erhållit någon form av arbete. Efter 2,5 år 7 procent och efter

3,5 år 9 procent. Om man räknar alla mottagna flyktingar blev det 4

respektive 6 procent.

Sammanfattning har målen nåtts

- Under de senaste elva åren har drygt 300 000 utländska medborgare sökt asyl i Sverige av dessahar över 230 000 fått uppehållstillstånd. Utöver dessa har

ca 177 000 utländska medborgare fått uppehållstillstånd grund familje-

av anknytning till andra än flyktingar i Sverige. Under dessaelva kommu-

som nerna ansvarat för det praktiska mottagandet har man tagit emot drygt 247 000 flyktingar m.fl. Bara under de fem senaste åren 1991-1995 tog kommunerna emot närmare 140 000 flyktingar m.fl. Målsättningen för flyktingmottagandet har varit att ge var och en likvärdiga förutsättningar för att leva ett självständigt och normalt liv och klara sin egen försörjning.

Utvärderingar antyder att endast en liten del av de mottagna under senare år klarar sin egen försörjning efter 3,5 års mottagande. Få är självförsörjande efter introduktionens 18 månader. Siffrorna över arbetslöshet och sysselsättningsgrad visar att beroendet för åtskilliga sträcker sig än längre över tiden se delbetänkandet Arbete till invandrare. Många av flyktingarna är alltså inte självförsörjande och introduktionen drar ut tiden. De flesta och det hand-

lar inte bara om mycket lågutbildade har väntat flera år innan de kan börja

söka sig ut den reguljära arbetsmarknaden. Hur lång tid det sedan kommer att ta innan de har ett arbete och klarar sin egen försörjning och kan leva ett

normalt och självständigt liv är mycket osäkert.

Förklaringarna återfinns delvis i en situation med allmänt hög arbetslöshet, strukturella förändringar den svenska arbetsmarknaden men också i en flyktinginvandring från mer avlägsna språk- och kulturområden som vi redogjort för i delbetänkandet. Med dagens höga arbetslöshet ställs vidare mycket höga krav på arbetskraften. Frågan är om nuvarande flyktingmottagande till innehåll och organisation är relevant för att bistå senaretiders ñyktinggrupper till egenförsörjning nuvarande svenska arbetsmarknad och delaktighet i det svenska samhället.

11.4¶Icke statliga organisationers medverkan

Bland direktiven ñnns också uppgiften att överväga hur den resurs som föreningslivet utgör bättre kan tas tillvara i llyktingmottagandet och i integrationsarbetet. Följande baseras huvudsakligen på den rapport som Börje Sjöquist länmade till Invandrar- och ñyktingkommittén Frivilligorganisationemas roll i ñyktingarbetet, september 1994, samt intervjuer med Stockholms stads invandrarförvaltning och KFUM/KFUK:s studieförbund. Sjöquist har avgränsat sin undersökning till de humanitära organisationerna. I undersökningen ingår alltså de traditionella hjälporganisationema, uttalade flyktingstödorganisationer samt kyrkor och samfund, som arbetar med flyktingar och invandrare. Oftast har organisationerna en religiös eller ideologisk inriktning och arbetet för asylsökande, flyktingar och andra invandrare utgör endast en mindre del.

Börje Sjöquists använder begreppet Icke Statlig Organisation, ISO, i konsekvens med det internationellt använda NGO, Non Governmental Organisation, som ett samlande begrepp för en kategori organisationer, institutioner och andra organ som på stat eller kommuns uppdrag utför samhällstjänster. Termema "frivilligorganisationer, ideella organisationer, folkrörelser eller humanitära organisationer" som Sjöquist påpekar, inte helt adekvata när man diskuterar sådana organisationers medverkan i utförandet av samhällsuppgifter, fortsättningsvis används dock huvudsakligen begreppet frivilligorganisationer.

Bakgrund En del frivilliga organisationer, har spelat en stor roll i Sverige som komplement till stat och kommun när det gäller att stödja asylsökanden och flyktingar, både under asyl- och integrationsprocessen. En del av det svenska ñyktingbiståndet kanaliseras dessutom genom dessaorganisationer och deras intemationella nätverk. I ett fåtal fall har organisationerna genom avtal utfört arbetsuppgifter i llyktingmottagandet entreprenad.

Om man tänker sig att organisationerna ska spela en större roll i ett framtida ñyktingmottagande måste man klara ut gränserna mellan organisationemas

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

kompetens och intresse respektive statens/kommunemas. Erfarenheterna hittills visar att det går och kan även i framtiden komma att tydlig skilje-

en linje mellan vad regeringen i Sverige liksom i övriga EU-stater vill med asyloch flyktingpolitiken och vad frivilligorganisationema önskar arbeta för menar Sjöquist. En ökad konfrontation mellan regeringar och organisationer vore en olycklig utveckling, i synnerhet som de har ett gemensamt intresse

av att ge en saklig information om flyktingfrågor till allmänheten samt motverka rasism och främlingsfientlighet. I t.ex. Danmark har under lång tid

man en byggt upp ett samarbete mellan staten och organisationerna Dansk

genom flyktinghjälp trots motsatta intressen i vissa fall. Dansk ñyktinghjälp har

emellertid genom sin direkta medverkan i ñyktingmottagandet kunnat utöva ett inte obetydligt inflytande politiken. I Sverige är traditionen och

en annan här vinnlägger sig organisationerna i stället om att vara oberoende av statsmaktema.

Historiskt växte organisationerna i Sverige fram för att bistå socialt eller i utbildningssyfte tillvarata vissa gruppers rättigheter eller påverka lagstiftningen i viss riktning. Ofta var det organisationerna som tog upp verksamheter som senare blev statens och kommunernas ansvar i välfärdssamhället. Under den ekonomiska tillväxtperioden 1950- och l960-talen minskade därmed organisationemas roll i det svenska samhället och i slutet av 1960-talet talade man om folkrörelsemas kris. Medlemsantalen krympte, organisationernas uppgifter behövdes inte längre, de sköttes av professionella i offentlig tjänst i stället för av frivilliga i föreningama. Stat och kommuner har emellertid inte kunnat svara mot alla behov och kompletterande insatser har behövts, vad gäller socialt stöd m.m. Till detta har organisationerna fått statliga bidrag och ett bidragsberoende har uppstått vilket i vissa enskilda fall är så starkt att föreningarnas existens skulle hotas om de statliga bidragen uteblev skriver Börje Sjöquist.

Nya uppgifter för organisationerna

Med det minskade utrymmet för statens ekonomiska åtaganden har emellertid en ny diskussion om frivilligorganisationemas medverkan startat. Den offentliga sektorn har tvingats till kraftig rationalisering och förändring och man har inom vissa områden gått över till privatisering, entreprenader och föreningsdrift. Bland annat har riksdagen enligt lagen mottagande asylsökande

om av beslutat att driften av ñyktingförläggningar ska vara öppen för entreprenad. Viss kontraktsverksamhet har även tidigare förekommit i begränsad skala vad gäller förläggningar. Under åren 1986-91 drev Röda korset fyra förläggningar på entreprenad i samband med en kraftig ökning av antalet asylsökande och flyktingar. Senast vid mottagandet krigsflyktingama från Bosnien har fem

av ftivilligorganisationer försök ansvarat för delar ñyktingmottagandet i

av Stockholms kommun.

Flyktingmottagande på entreprenad

Invandrarförvaltningen i Stockholms stad har från och med den första mars del flyktingmottagandet på entreprenad till fem organisatio- 1994 lagt ut en av Caritas, Sociala Missionen, KFUM-KFUK, Röda korset och Spånga och ner: Blåbandsförening. Knappt fjärdedel samtliga kommunplacerade flyken av tingar 3 650 har tagits emot av organisationerna som mot ersättning ska sköta de första 18 månaderna av flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. Organisationerna ska ta hand om den delen av introduktionen som inte är direkt myndighetsutövning dvs. utbetalning av det ekonomiska biståndet till flyktingarna, inte heller grundläggande svenskutbildning sfi och GRUV. Invandrarförvaltningen har dessutom haft kvar ansvaret för att skaffa flyktingen den första genomgångsbostaden. Organisationsmottagandet vid denna genomgång ännu inte utvärderat. var Från invandrarförvaltningens sida menade man att trots en hel del goda erfarenheter behövs även i fortsättningen kommunal basorganisation för att en behålla kompetens och kontinuitet. Flyktingmottagande präglas ofta av stora svängningar i volym och ursprungsländer. Frivilligorganisationema kan inte avkrävas den offentliga sektorn. Vad man vidare tycker sig samma ansvar som ha märkt förvaltningen hos en del organisationer uppfattar det är att man rollkonflikt om man måste ställa krav på flyktingarna. som en Det hänt under denna tid är att flyktingmottagandet minskat radikalt. som Det kommer få flyktingar och i den närmaste framtiden handlar det för organisationemas del helt annan volym än när försöket inleddes. Politikerna om en i Stockholms stad vill samtliga ha en fortsättning samarbetet men man diskuterar formerna. Invandrarförvaltningen ska enligt vad man nu diskuterar ha ansvaret för introduktionsplanema, där det krävs myndighetens redovisning och uppföljning, lägga ut delar introduktionsarbetet organisamen av tionerna. Frivilligorganisationernas stora fördel är deras tillgång till sociala nätverk. Även detta att de inte är myndigheter är säkerligen också ofta en tillgång i de sociala kontakterna med flyktingarna . KFUM-KFUK:s studieförbund, som är en av organisationerna som deltagit i försöksverksamheten, träffade avtal att ta emot 160 flyktingar och tog i om praktiken emot drygt ett hundra flyktingar med anhöriga inom sitt flyktingpar mottagande Kulturrnötet. Där berättar de ansvariga att man startade med stor entusiasm och anställde projektledare och två flyktingkonsulenter. De skrien kritiskt i lägesrapport september 1995 att de emellertid inte hade ver en förväntat sig att den byråkratiska delen av invandrarförvaltningens verksamhet skulle behöva kopieras, att det närmast blev fallet för att uppfylla de men krav ställdes från myndighetens sida. Det var inte heller, som hade föresom speglats, relativt välutbildade bosniska familjer med en stor andel barn och ungdomar kom. Bland de nyanlända många ensamstående, en del från som var splittrade familjer och olika nationaliteter. En del var vidare svårt psykiskt av

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

medtagna av vistelse i fångläger, andra hade tortyrskador.

På Kulturrnötet sammanfattar projektledaren att de klarade uppgiften bra men sammantaget kunde de inte utgå från frivilliga krafter i den utsträckning som planerat. Verksamheten har varit uppbyggd kring studiecirklar i samhällsinformation och "träna svenska-grupper. De har haft viss begränsad förmedling av praktikplatser, ordnat stadsvandringar, kafékvällar, sommarläger för bosniska familjer, fotbollslag för somaliska unga män, firat traditionell svensk julfest m.m. De har också till alla som så önskat försökt förmedla flyktingguider inom Kontaktnätet se kapitel 13 eller vänkontakter. Avsikten är att bygga ett socialt nätverk runt flyktingama bland annat bear-

genom att beta deras närmiljöer. De har liksom övriga mottagare utgått från individu-

en ell kartläggning och en introduktionsplan. De har också hjälpt flyktingar med att ordna fast bostad. KFUK-KFUM vill gärna fortsätta verksamheten,

men inte ta ansvar för fler än tidigare. Det är småskaligheten är deras fördel

som och den gör att alla nykomlingar kan få ett personligt bemötande är deras argument.

Andra "samhällskontrakt"

Enligt ett avtal mellan Stockholms läns landsting och Stiftelsen Röda korsets center för torterade flyktingar startades 1985 ett pilotprojekt. Centret har under sin tillvaro gett psykosocial behandling och rådgivning till 1 500 flyktingar

ca och deras familjemedlemmar och tjänat som en kunskapsförrnedlande institution till den allmänna sjukvården genom seminarier, utbildningar och rådgivning m.m. På centret arbetar ca 15 anställda professionella: läkare, psykologer, sjuksköterska, sjukgymnast, socionomer och familjeterapeuter. Till centret har man också en frivilliggrupp för torterade flyktingar knuten. Den verksamheten vänder sig till asylsökande, som inte har rätt till behandling i centrets ordinarie verksamhet under den tid de väntar på beslut om uppehållstillstånd. Gruppen består av s.k. professionella frivilliga drygt två heltidstjänster

som arbetar utan ersättning. Verksamheten finansieras helt bidrag och fond-

genom medel. Två ytterligare center har inrättats i Malmö och Skövde

vilka drivs av Röda korsdistrikten efter avtal med respektive landsting.

Stockholmslandstinget ger bl.a. ekonomiskt stöd till insatser för bosniska krigsflyktingar genom vårdcentralen Kronan i Sundbyberg samt till

en posttraumatisk enhet vid Karolinska sjukhuset som huvudsakligen sysslar med dokumentation. Ett annat exempel samhällskontrakt är avtalet mellan Stockholms läns landsting, nordvästra sjukvårdsområdet och Institutet för Psykosocial behandling och Interkulturell Kommunikation IPIK

som ingicks sommaren 1994. IPIK ska inrätta under två år ska

ett center som bedriva en kvalificerad psykosocial och psykoterapeutisk hjälp till alla hivinfekterade invandrare, flyktingar, asylsökande och dras anhöriga, främst bosatta i Stockholmslän. Verksamheten är på försök och kommer att utvärde-

lagt denna verksamhet på entreprenad beror att det är svårt att ras. Att man klara behandlingen och rådgivningen inom den ordinarie sjukvården. Det samlar expertis från olika områden i ett arbetslag. krävs att man Även Röda korsets efterforsknings- och familjeåterföreningsverksamhet sker uppdrag staten. Röda korset fyller genom detta avtal det åtagande av undertecknat Genêvekonventionen inklusive tillsom åligger alla stater som läggsprotokoll. Tusentals asylsökande och flyktingar i Sverige som kommer befinner sig i väpnad konflikt vänder sig varje år till Röda från länder som korset för att få sådant bistånd. En viktig del i verksamheten är att via Internationella Rödakorskommittén utväxla familjemeddelanden".

Krävs ny kompetens

Börje Sjöquist konstaterar att hans intervjuer med representanter från organisationerna visar att den här typen av kontraktsverksamhet medför ett stort antal problem måste lösas innan man kan utveckla verksamheten i större som skala. Det finns rad regler och lagar för att säkra tredje mans rätt och det en av är nödvändigt att tydligt göra klart gränserna för myndighetsutövning går var inte föreningar ska riskera att missbruka ansvarsfriheten. Frivilligorganiom sationer önskar driva verksamhet för t.ex. kommun eller stat som entresom prenörer hamnar i ett helt nytt läge jämfört med den bidragsfinaniserade verksamhet de normalt vid. Erfarenheter från t.ex. Storbritannien visar som är vana att övergången från bidragsfinansierad till ersättningsbaserad verksamhet är en smärtsam och långdragen kräver en kompetens inom drift, ekoprocess som nomi, förhandling, redovisning, uppföljning, styrning, kontroll och utvärdering som små organisationer sällan har.

Icke statliga organisationers flyktingarbete

De svenska frivilligorganisationer som engagerar sig för asylsökande och flyktingar finns huvudsakligen bland de humanitära och religiösa organisatiodet finns alltså humanitära, rättsliga eller religiösa motiv till organisanerna, tionens De asylsökande och flyktingar som bistås har ingen engagemang. särställning bland de kategorier som dessaorganisationer riktar sig till utan de är några bland många som man vill hjälpa. Organisationerna kan delas in i olika kategorier: Röda korset som har en omfattande verksamhet, har sin huvudinriktning aktiv hjälp medan Rädda Barnen mest arbetar för att bilda opinion och förbättra barns villkor i allmänhet. Kyrkor och samfund tar stöd i religionen. Ytterligare en kategori är de två flyktingspeciñka organisationerna, Svenska Flyktingrådet och FARR, Flyktinggruppemas och Asylkommittéemas Riksråd, till vilka olika organisatiokyrkliga lokalförsamlingar, lokala grupper och enskilda är anslutna. De ner, stora humanitära organisationerna står emellertid utanför.

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

Verksamheten som huvudsakligen består av social kontaktarbete, studiecirklar internationella träffpunkter och liknande utförs med hjälp av oavlönade frivilliga krafter och av anställda på distrikts- och lokalkontor. I vissa större projekt anställs personal på hel- eller deltid för att arbeta tillsammans med de frivilliga. Arbetet finansieras oftast med hjälp av statliga och kommunala bidrag, men i få fall får organisationerna full kostnadstäckning utan måste skjuta till medel från insamlingar samt bidrag och avgifter från medlemmar.

Utöver dessa socialt och kulturellt inriktade verksamheter finns mer specialistinriktade projekt som Rädda Barnens mottagning för barn i krig, som är en del av organisationens centrum för bam och ungdomar i kris. Från och med våren 1992 har man tagit emot barn med krigs- och flyktingbakgrund för psykoterapeutisk behandling.

Växjö Röda korsdistrikt har sedan åtta år tillbaka ett arbetsintegrationsprogram, KUPAN, som omfattar tillverkning av barnkläder för försäljning, insamling av begagnade kläder och skor för internationella hjälpsändningar eller försäljning, upprustning och reparation av cyklar för försäljning, tillverkning och reparation av möbler samt en andrahandsbutik. Här arbetar ett femtiotal arbetshandikappade flyktingar och svenskar, alla rekryterade genom arbetsförmedlingen, kommunen eller flyktingförläggningarna i länet. De som ingår i programmet deltar som regel under ett år och får lön via arbetsfönnedlingen KAS eller liknande, flyktingförläggningen eller kommunens flyktingmottagning ordinarie dagersättning. Erfarenheterna är mycket goda. Här arbetar svenskar och flyktingar tillsammans i arbetsförberedande projekt. Många av flyktingarna har också fått arbete efter tiden i projektet, förutom ett socialt kontaktnät, bland andra flyktingar och bland svenskar. De har också fått kontakt med svenskt föreningsliv. Röda korset driver ett trettiotal liknande projekt runt om i Sverige, även andra frivilligorganisationer har liknande projekt.

Invandrares och flyktingars egna organisationer spelar också viktig roll

en för att bevaka gruppernas gemensamma intressen, för att utöva den

egna kulturen, religionen m.m. Sjöquist konstaterar emellertid att det inte finns några uppgifter på hur stor andel av flyktingarna som nås av dessa aktiviteter. Vad gäller den senaste stora flyktinggruppen, bosniema, redogör vi för de initiativ som tagits av deras organisation, Bosnien-Hercegovina riksförbund i kapitel 12 i samband med diskussionen om mottagandet vid massffyktsituationer i Sverige och andra länder.

Förebyggande insatser

Internationellt talar man alltmer om att man måste förebygga konflikter och brott mot mänskliga rättigheter samt verka för demokrati och såsätt undvika flyktingströmmar. En hel del görs inom FN:s Kommission för Mänskliga Rättigheter, Center för Mänskliga Rättigheter i Geneve m m samt genom FN:s

insatser för att förebygga, skapa och övervaka fred. I det här sammanhanget är de svenska frivillorganisationemas insatser begränsade. Två svenska initiativ

Börje Sjöquist nämner är emellertid Raul Wallenberginstitutet i Lund som samt Frivilligorganisationemas Fond för Mänskliga Rättigheter. Wallenberginstitutet ordnar kurser för jurister, offentliga tjänstemän och organisationer i MR- och demokratifrågor, bistår med att bygga upp rättssystem och medverka till inrättandet av informations- och dokumentationsverksamhet inom MRområdet. Institutet får stöd från staten enligt kontrakt.

MR-fonden är ett samarbetsorgan för att främja mänskliga rättigheter i världen och för att ge bistånd till sådana aktiviteter i utvecklingsländerna. Här står de sex största humanitära organisationerna i Sverige som huvudmän: Röda korset, Rädda Barnen, Amnesty International svenska sektionen, DIAKONIA, Lutherhjälpen och Svenska Kyrkans Mission. MR-fonden är det enda exemplet samverkan mellan organisationerna bortsett från enskilda aktioner som Flykting 86-kampanjen" och den s.k. "Ja-kampanjen".

Flera organisationer bedriver vidare rådgivning till enskilda asylsökande, juridiska ombud m.fl. Sedan 1991 har Amnesty, Svenska Flyktingrådet, Rädda Barnen och Svenska kyrkan en gemensam Rådgivningsbyrå för asylsökande med fyra anställda: två jurister och två assistenter. Även FARR, CARITAS m.fl. bedriver rådgivning och stöd till asylsökande och försöker påverka

ger myndigheterna i tillståndsärenden.

I mitten 1980-talet inrättade regeringen Flyktingpolitiska rådet för att få

av en dialog mellan staten och organisationerna. Här ingår företrädare för de viktigaste organisationerna, myndigheter, riksdagspartier och oftast även ett stort antal tjänstemän från Utrikes- och Kulturdepartementen, Invandrarverket, SIDA Enligt Sjöquist är det en utbredd uppfattning att Flykting-

m.m. politiska rådet emellertid inte har någon större betydelse utan har reducerats till en inrättning, där regeringen för ut den information den vill ha ut och där organisationerna ägnar sig perifera och mindre viktiga frågor.

Information och opinion Ett annat område där frivilligorganisationema spelar och kan spela en viktig roll är att sprida information och bilda opinion kring flyktingfrågor. Så har

gjort bl.a. vid "Flykting 86-kampanjen och den s.k. Ja-kampanjen, man vilka båda kom till efter organisationernas initiativ. "Flykting 86-kampanjen"

mycket kraftfull manifestation under en höstvecka 1986, då över 2 000 var en lokalkommittéer bildades av de fyra samverkande organisationerna: Röda korset, Rädda Barnen, DIAKONIA och Lutherhjälpen. Över 100000 frivilliga deltog i planerandet och genomförandet av de lokala aktiviteterna. Målet var att göra allmänheten uppmärksam på världens ñyktingproblem. Man samlade in 55 miljoner kronor till ñyktingprogram runt om i världen.

Sjöquist att erfarenheterna från den här typen av kampanjer både i

menar

Den första tiden i Sverige mottagandets politik och praktik

-

Sverige och från andra länder har visat att de betyder mycket för att sprida information, bilda opinion och visa solidaritet och motverka okunskap, rasism och främlingsfientlighet. Därutöver har organisationerna även deltagit i olika kampanjer och aktiviteter initierade av regeringen och Invandrarverket i syfte att motverka rasism och främlingsfientlighet. Sjöquist saknar i Sverige en samlande punkt i tlyktingarbetet, som regelbundet arbetar med i informationsoch opinionsbildning riktad till allmänhet, politiker och människor som arbetar med eller kommer i kontakt med ñyktingar och asylsökande. Jämfört med frivilligorganisationema i Danmark och Norge ligger de svenska långt efter och Sjöquist betonar avsaknaden av helhetssyn och samordning i de svenska organisationemas ñyktingarbete.

Sammanfattning

Tusentals frivilliga runt om i Sverige är engagerade i arbete för asylsökande och flyktingar och utan deras arbete skulle den offentliga sektorn sannolikt tvingas till ökade insatser. Verksamheterna är i många fall förebyggande när det gäller att skapa kontaktnät, individuell hjälp, bearbeta traumatiska upplevelser m.m. Utan frivilligorganisationemas insatser skulle troligen behovet av psykosociala insatser, hälso- och sjukvårdsinsatser, information och utbildning vara större för de offentliga organen menar Börje Sjöquist. Han konstaterar att frivilligorganisationernas insatser i ñyktingarbetet huvudsakligen är av kompletterande natur till de offentliga organens uppgifter och att de fall där uppgifter är utlagda enligt avtal är få i relation till den totala verksamheten. Trots alla goda insatser har organisationemas arbete ñyktingområdet varit mycket begränsat i förhållande till den stora flyktinginvandring som Sverige upplevt under 1980- och 1990-talen enligt Sjöquist.

Majoriteten av de svenska frivilligorganisationema har uppfattningen att stat, landsting och kommun ska ha ansvaret för den service och omsorg som asylsökande och flyktingar har rätt till och att det strider mot derasegna syften och målsättningar att ta sig ansvaret för att utföra sådana uppgifter som numera av tradition åvilar de offentliga organen. Allmänt anser de svenska frivilligorganisationema att de ska vara oberoende av staten och att deras och det allmännas roller inte bör blandas samman. Organisationerna tar visserligen emot offentligt ekonomiskt stöd men är vaksamma mot alltför stort beroende och värjer sig emot försök till styrning.

Organisationerna med något undantag, ovilliga att in i entreprenadliknande samarbetsformer med staten vad gäller hela verksamhetsområden. Lokala entreprenader och entreprenader inom områden, där de offentliga organens insatser inte är fullt utbyggda eller där deras förutsättningar att tillgodose ett visst behov är begränsat kan dock accepteras. Grunden för verksamheten ska dock vara baserad de principer som utmärker ideella organisationer i motsats till myndigheter. Med de uppfattningar som råder för närvarande ñnns

inga omedelbara förutsättningar att överföra totalansvaret för Hyktingmottagandet på organisationerna, men man kan däremot diskutera ett samarbete med kommunala ñyktingmottagare och lokala frivilligorganisationer. Många av organisationerna kan tänka sig att medverka i visst socialt arbete, ta över vissa vård- och omsorgsuppgifter t.ex. inom det psykosociala området, vissa delar av introduktionen samt informations- och förberedelseprogram inför återvändande m.m.

Organisationerna framhåller särskilt att om de ska ta över vissa uppgifter från de offentliga organen, så krävs det anställd personal med erforderlig kompetens. Frivilliga kan endast användas som komplement i verksamheten. Kombinationen professionella och frivilliga kan däremot ge vissa effektivitetsvinster. Som tidigare redovisats finns emellertid en rad problem som måste lösas, innan mera omfattande verksamhet kan läggas ut på organisationerna. Det ñnns också en stor tveksamhet hos organisationerna att medverka i ett system, där de ska konkurrera med privata företag. Organisationerna oroar sig också för det ekonomiska risktagandet vid entreprenadverksamhet. Organisationsägda företag eller stiftelser som går i konkurs anses göra stor skada för verksamheten i stort. Sjöquist menar att det råder stor tveksamhet om organisationerna är beredda att in i anbudsgivning, där de riskerar behöva lita till insamlingar och liknande för att klara ekonomin och kunna upprätthålla den kvalitet, som de menar att de måste stå för av hänsyn till de värderingar organisationen omfattar.

Börje Sjöquists slutsats är att någonstans i systemet finns en grundläggande förtroendeklyfta mellan organisationerna och det offentliga och att det saknas förutsättningar för ett utbyggt samarbete rörande flyktingarbetet. En förutsättning för att situationen ska förbättras skulle enligt honom kunna vara att organisationerna fick ett större inñytande politikens utformning.

12 Återvandring

I direktiven för Invandrarpolitiska kommittén finns kravet att "analysera om och hur återvandringsaspekter bör föras in redan i tidiga skeden i flyktingmottagandet. Frågan, som också ställs i direktiven, ärom detta innebär en risk för att integrationen i Sverige blir lidande och om flyktingens möjligheter till ett bra liv i Sverige försämras. Enligt direktiven ska kommittén vidare i samråd med flyktingpolitiska kommittén överväga om de konkreta insatserna för återvandrare ska variera beroende om de riktar sig till personer som beviljats tidsbegränsat eller permanent skydd.

För att ge underlag för en diskussion om flyktingmottagandet i en massflyktsituation, där de flyende får tillfälligt skydd, ska skilja sig från det gängse har kommittén gjort en särskild granskning av den senaste massflyktsituationen och jämfört hur de bosniska krigsflyktingarna tagits emot i Sverige, Danmark och Norge.

Frågan om tidsbegränsat skydd har diskuterats internationellt de senaste åren. UNHCR, FN:s flyktingkommissariat, fick anledning att föra fram den, när det visade sig svårt att få omvärlden att bistå de omfattande flyktingskaroma inom och utanför det sönderfallande Jugoslavien. Skyddet ska alltså ges sålänge de förhållanden bestod som förmått flyktingarna att lämna hemlandet. Samtidigt betonade man flyktingkommissariatet att de krigsflyktingar som behöver det mer omfattande skydd som flyktingkonventionen ger också bör få det, men detta skydd behöver inte nödvändigtvis prövas omedelbart. Prövningen av den regelrätta asylrätten kan vänta tills det temporära skyddet inte längre behövs.

I slutet av november skrevs ett fredsavtal under av Serbien, Kroatien och Bosnien, enligt detta ska flyktingarna kunna återvända hem. Frågan om hur och när detta ska kunna ske var då olöst. Flyktingsituationen inne i Bosnien och i närområdet, Kroatien och Serbien med över två miljoner som flytt eller fördrivits från sina hem i Bosnien samt hundratusentals flyktingar i Kroatien och Serbien, antyder att det kan ta mycket lång tid innan det blir möjligt för majoriteten av krigsflyktingarna i de nordiska länderna att återvända om de

själva vill återvända.

12.1 Erfarenheter i Sverige och några andra länder

De mest omfattande erfarenheterna av återvandring, eller repatriering som är den internationellt vanligaste benämningen, har gjorts på den afrikanska kontinenten när krig och inbördeskonflikter drivit människor i massflykt till grannländema. UNHCR och IOM International Organization for Migration

har stött och stöder där olika typer av återvandringsprogram för hundratusentals flyktingar. Enligt internationell flyktingpolitik är återvandring den bästa lösningen en ñyktingsituation.

Invandringen till Sverige och övriga Västeuropa består emellertid inte bara av flyktingar, utan också av människor som har kommit som arbetskraft eller som anhöriga till infödda eller invandrade svenskar. Majoriteten av dessa har stannat kvar och integrerats i mottagarlandet. Den begränsade återvandring som förekommit gäller främst arbetsinvandrare i de västeuropeiska länder, som har fört en uttalad gästarbetarpolitik, t.ex. Frankrike, Tyskland och Schweiz.

Sverige och återvandringen

Enligt statistik från bl.a. Statistiska centralbyrån såbetraktas, som redan tagits upp i kapitel den som utvandrad som varit folkbokförd i Sverige under minst ett år och som i folkbokföringen avförs såsom utvandrad. Som också visats ser återvandringsmönstret olika ut för olika grupper, det har även förändrats över tiden.

Med jämlikhet och lika möjligheter för invandrare som honnörsord i den svenska invandrarpolitiken föll det sig länge naturligt att fokus korn att ligga

en aktiv integrationspolitik och att återvandring var en fråga som praktiskt taget inte nämndes. När invandrarpolitiska kommittén IPOK berörde återvandringen i sitt slutbetänkande 1984 ansåg man att åtgärder i Sverige borde vara utformade så att invandrare lättare skulle kunna fatta egna beslut i fråga om återvandring till ursprungslandet, men man tog helt avstånd från en återvandringspolitik som bygger ekonomiska eller andra incitament för att stimulera till återvandring. Kommittén menade att en sådanpolitik skulle vara oförenlig med de invandrarpolitiska målen.

Frågan om att återvända till sitt ursprungsland eller stanna kvar har emellertid, i Sverige som i andra länder, alltid varit närvarande bland dem som invandrat. I mitten av 1980-talet påtalade företrädare för de latinamerikanska invandrarorganisationema att de önskade ett större stöd från statens sida för att förbättra möjligheterna till återvandring. Det resulterade i en informell arbetsgrupp Arbetsmarknadsdepartementet som menade att samarbetet borde utvecklas mellan invandrade grupper som uttryckligen önskade stöd, t.ex. genom kontakter i deras ursprungsländer. Intresset för återvandringsfrågoma har med tiden blivit allt större, såväl bland myndigheter som organisationer och individer. Seminarier, kurser, diskussioner och debatt i media är tydliga exempel förändringen i de svenska synsättet. Lågkonjunktur, arbetslöshet, en stadigt ökande flyktinginvandring och allt större svårigheter för de nya invandrarna att integreras och få tillträde till det svenska samhället lika villkor som dess gamla invånare, torde spela roll för denna utveckling, som dock inte är unik för Sverige utan följer ett västeuropeiskt mönster.

Ãtervandring

Riktlinjer för en svensk återvandringspolitik formulerades första gången i en proposition 1988/89. Där fastslogs att all återvandring skall vara frivillig och att alltför generösa ekonomiska bidrag kunde ses som påtryckningsmedel för att förmå invandrare att återvända. En positiv integrering i exillandet angavs som den bästa förutsättningen för en framtida tillvaro, antingen man stannade eller återvände. Ãtervandringen skulle också förberedd

vara noga och planerad för att lyckas. Det stöd som kunde ges, individuell basis, borde ses som en del av de svenska humanitära biståndet.

I regeringens proposition 1990/912195 Aktiv flykting- och immigrationspolitik anges att återvandring är den bästa lösningen en llyktingsituation och att Sverige bör verka för en internationell samordning av insatser för återvändande. Vidare sägs att invandrarpolitiken skall ge möjligheter för återvändande, att kontantbidrag för återvändarresor ska beviljas och stöd ges till återvandringsprogram i länder i tredje världen samt att frivilliga organisationer i Sverige ska få ekonomiskt stöd för arbete med återvandring. I Sverige liksom i flera andra länder kan man notera en förändrad syn problematiken där man talar om internationella satsningar för att motverka flykt, koncentration till närområdet, temporära tillstånd för att kunna hjälpa ett större antal skyddsbehövande etc. Det finns också en strävan att integrera olika departement och myndigheter och att få en samordning mellan llykting- och biståndsområdena. Bland annat i Frankrike och Tyskland har sådansamordning börjat praktiseras.

Resebidrag kan idag vid behov utgå till de återvändare som har tidigare fått uppehållstillstånd i Sverige som flyktingar eller av llyktingliknande skäl. Behovsprövningen görs av Invandrarverket, stödet ges inte till flyktingar eller invandrare som blivit svenska medborgare. Bidraget omfattar biljett till hemlandet samt ett kontantbidrag l 500 kronor per person. En familj kan högst få 7 500 kronor. Under 1990-talet har mellan ca 250 och 450 personer årligen beviljats resebidrag. Den största gruppen återvandrare har varit chilenare. I en

det chilenska återvändandet Börje Sjöqvist, Ãtervandring till rapport om Chile, rapport till Flyktingpolitiska kommittén, 1994 uppskattas att ca 5 000 personer har återvänt till Chile från Sverige under åren 1990-1994. Det stora flertalet chilenare har således återvänt till ursprungslandet utan att utnyttja det svenska resebidraget. Formellt har Sverige ingen ångerfrist för personer med permanenta uppehållstillstånd som reser tillbaka till ursprungslandet. Genom praxis finns det dock möjligheter att återvända till Sverige inom ett år oberoende av den tidigare vistelsen i Sverige.

Sedan mitten av 1980-talet arbetar Sociala Missionen med ett återvändarprogram för flyktingar, som frivilligt planerar att återvända till sina hemländer. Främst har man arbetat med latinamerikaner men även med flyktingar från Eritrea och Uganda. Sociala Missionen ger infonnation om hemländema, praktiskt stöd inför återvändandet samt viss utbildning med sikte hemlandets arbetsmarknad. En av utgångspunktema i återvändarprogrammet är att

göra de återvändande medvetna om den komplexa process det är att återvandra.

Statens invandrarverk har givit stöd till frivilliga organisationer, främst Sociala Missionen för rådgivning inför återvändande. Under budgetåret 1992/93 har enskilda organisationer erhållit 400 000 kronor för olika återvandringsprojekt. Det stöd som utgått till återvandring över biståndsbudgeten har avsett generella återvandringsprogram utförda av internationella eller nationella organisationer eller statliga organ, t.ex. PRAL-programmet i Chile. Sverige har varit en av de större givarna i detta stödprogram för återvändande chilenare. Att genom biståndsprojekt direkt gynna återvändande personer från det egna landet har emellertid tidigare inte varit i linje med svensk politik. I PRAL-programmet märks detta genom att de svenska återvandrama har representerat en mycket liten andel av stödtagama.

Återvandringspolitik i andra länder

Att satsa återvändarprogram eller andra sätt stimulera flyktingar att länma landet är inget nytt fenomen även om det hittills har brukats i mycket begränsad omfattning i Sverige. Tyskland och Frankrike är exempel länder som olika sätt har gett ekonomiskt stöd av mer omfattande slag. Många länder som framför allt under 1960-talet tog emot arbetskraft från andra länder förväntade sig att denna arbetskraft efter en tid skulle återvända till sina ursprungsländer. Det visade sig dock att gästarbetama knappast alls ville återvände hem. I samband med det invandringsstopp som genomfördes i de flesta västeuropeiska länder under 1970-talet införde ett antal länder åtgärder och program för att vända invandrarströmmen tillbaka till ursprungsländerna. Lågkonjunktur, strukturomvandling, växande arbetslöshet, men även rädsla för ökade sociala problem i och med den kraftigt ökande invandringen var bakgrunden till flera av de västeuropeiska staternas försök att få fart på återvandringen.

De flesta som reste tillbaka 1970- och 1980-talet från västländema gjorde det emellertid utan några stöd från mottagarlandet, det handlade då om återvändare till bland annat Algeriet och Portugal. Anledningen till denna återvandring var snarare att dessa länder hade börjat stabiliseras politiskt och ekonomiskt och kanhända även grund av att invandrarnas position som gästarbetare i mottagarlandet blivit alltmer osäker. Det tycks alltså som om själva återvandringsprogrammen hade begränsad eller ingen betydelse.

Frankrike Franska staten använde sig i slutet av 1970-talet av ett återflyttningsbidrag till arbetslösa invandrare 10 000 franc, om de frivilligt återvände till sina ursprungsländer. Detta kontantbidrag kom senare att omfatta alla invandrare

Återvandring

som hade bott i Frankrike i minst fem år. Programmet mötte kritik och omvandlades till att endast omfatta ett mindre antal länder med vilka man då valde att ingå bilaterala avtal. Ursprungslandet talade om vilken typ av utbildad arbetskraft det var i behov av och personer i Frankrike som ville återvända valdes ut att delta i lämplig utbildning. Under åren 1975-1980 befann sig ca 1700 invandrare i liknande program till en beräknad kostnad av 72,55 miljoner franc vilket motsvarade 43 000 franc per utbildad person. Ursprungslandet betalade hemresan och lovade arbete eller, som i ñera afrikanska länder, upplät jord återvändaren.

Studier som då gjordes bland invandrare visade klart att den ekonomiska situationen i hemlandet tillsammans med individens farniljesituation tycktes vara avgörande för om man valde att återvända eller stanna kvar i Frankrike. Möjligheten till integration i Frankrike angavs även som grund för beslutet att återvända eller stanna kvar i Frankrike. De flesta som återvände var inte arbetslösa det var endast en fjärdedel men ñck ändå ett bidrag till återvändande. Ett speciellt program för återvändande algerier startade under denna period. Statistiken tyder emellertid att detta program inte påverkade algeriemas återvändande närrmvärt.

Under 1980-talet intensifierades ansträngningarna från den franska statens sida för att förmå invandrare att återvända. Fortfarande var målgruppen arbetsinvandrare. Bilaterala avtal slöts med Mauritanien, Senegal och Mali. Invandrare som var äldre eller arbetslösa omfattades av speciella åtgärdsprogram för att stödja återvändande och medel satsades reintegration i hernlandet. Franska staten gav ett finansiellt stöd upp till 20 000 francs, vilket kunde kompletteras med 10 000 francs till stöd för egen företagarverksarnhet eller utrustning. Resan tillbaka betalades och även medföljande farniljemedlemmar kunde få visst ekonomiskt stöd. Sedan 1984 har ungefär 70 000 personer utnyttjat bidraget.

Tyskland Dåvarande Västtyskland startade ett återvändarprogram i samarbete med den turkiska staten år 1972. Officiellt ansåg man att ursprungslandet skulle dra fördel av migranternas sparmedel, yrkeskunnande och de erfarenheter som de hade fått utomlands. Södra Europas utveckling skulle gynnas och därmed fungera som dragkraft för nya återvändare. Kurser anordnades för att utveckla olika slags kompetens som man antog behövdes i hemlandet. Trots stor publicitet om dessa kurser var det endast ett mindre antal turkar som visade något större intresse. Av dem som deltog i kurserna var det endast ett litet antal som återvände till Turkiet. Anledningen anses vara att man i Västtyskland hade det gott ställt ekonomiskt och turkarna valde därför att stanna kvar istället för att återvandra. Samarbetet mellan Västtyskland och Turkiet var inte heller det bästa. Krediter och rådgivning fungerade i praktiken dåligt grund av en

tungrodd byråkrati i ursprungslandet. De företag som turkiska arbetare etablerade i hemlandet visade sig ha mindre betydelse för utvecklingen i Turkiet.

Sedan 1983 finns en lag i Tyskland som reglerar formerna för stöd vid frivilligt återvändande. Från och med år 1985 ges ett kontantstöd på 10 500 DM plus 1500 DM per barn som återvänder till ursprungslandet. Det finns mer än tio olika program för rådgivning och infonnation om hemländema, levnadsförhållanden och möjligheter till arbete. Målgrupperna är framför allt arbetsinvandrare i Tyskland. Tyskland har sedan flera år ett antal bilaterala och mellanstatliga överenskommelser med ursprungslandet om stöd för återvandrare. Exempelvis finns en överenskommelse med Vietnam från 1992, där man lovar resurser från en särskild kreditfond på 7 miljoner DM för återvändare vill starta företag och liknande. Även bidrag till språkträning,

som egna jobbträning och rådgivning ingår. Med Eritrea, Etiopien och Mocambique finns sedan 1991 ett avtal om stöd för återvändare som vill starta egnaföretag.

Tyskland har systematiskt gett hemvändande eritreanska flyktingar stöd i utvecklingsprojekt. Man har även kunnat ansöka om etableringsstöd vilket enligt uppgift har handlat om motsvarande tiotusentals kronor. Flyktingar som har relevant yrkeserfarenhet kan få 3 000 kronor per månad i ett år under tiden som de försöker etablera sig i sitt gamla hemland. I samarbete med de eritreanska myndigheterna har man startat en fond där återvändarna kan söka medel för att starta egna småföretag. Den här typen av hjälp till återintegrering i form av fonder för småföretag och försök till skapande av sysselsättning har i Tyskland direkta kopplingar till biståndspolitiken.

Danmark Dansk flygtningehjaelp driver för danska statens räkning ett program för återvändande. Numera ges ett ekonomiskt bistånd 15 000 danska kronor per vuxen och 5 000 danska kronor till barn som återvänder till sina ursprungsländer. Tidigare har stödet endast gällt flyktingar men ges nu alla invandrare som varit i landet i minst tre år. Rätten att återvända till Danmark, om reintegrationen i ursprungslandet misslyckas, gäller i sexmånader om man haft uppehållstillstånd i Danmark i mindre än sex år och annars inom ett årstid. Det finns en begränsad rätt att ta med sig folkpension. Det ekonomiska biståndet har höjts kraftigt från cirka 5 000 kronor per vuxen, dock har ingen större skillnad i ansökningar kunnat ses genom den kraftiga ökningen av det ekonomiska bidraget.

Under 1994 återvände enligt Dansk flygtningehjzelps statistik 84 flyktingar till sina hemländer, 76 av dessa fick del av det statliga stödet. De flesta kom från Iran och Libanon. År 1992 återvände 125 flyktingar 89 enligt

varav programmet. Ett större antal har varit i kontakt med organisationen för att få rådgivning och höra sig för om ekonomiskt stöd men sedan valt att stannakvar i Danmark. Under de senaste åren har ca 1 000 personer återvänt till sina

Återvandring

ursprungsländer med detta stöd. Vad gäller bosnier återkommer kommittén till det nedan.

Norge Norska flyktingpolitiken såsom den presenterades i Stortinget december 94 utgår från att återvandring är den bästa lösningen en flyktingtillvaro. Norska myndigheter betalar en engångssumma 4 500 norska kronor per person eller 18 000 norska kronor per familj samt återvändarens färdbiljett. De som har blivit norska medborgare omfattas inte av dessa regler, men kan om de såönskar söka dispens. Denna individuella del av stöd till återvandring kan kompletteras med ett stöd i hemlandet för reintegrering. Det förutsätter dock att Norge har ett avtal med landet i fråga, vilket i skrivande stund endast omfattar Chile. För chilenare finns ett specialavtal som innefattar ett års sjukförsäkring.

Den som lämnar landet mister sin flyktingstatus i Norge, dock mister de inte omedelbart möjligheten att återvända. Om vederbörande har bosättningstillstånd och har bott i Norge i mer än tre år har ñnns en återvändarfrist upp till två år. För andra med tillstånd som måste förnyas upphävs återreserätten till Norge när tillståndet löpt ut. Vid återvändande till Norge kan hela eller delar av stödet återkrävas, om det är uppenbart att missbruk har begåtts. Pension kan först fås ut om personen har bott i Norge i mer än tjugo år. Utöver detta försöker man även få igång reintegrationsprogram i hemländema för flyktingarna.

Mellan 1990 och 1993 hade 567 personer återvänt enligt programmet, de flesta flyktingar från Chile. Av den Chilenska gruppen är det ungefär en tio som har återvänt. Hur många som sedanåterigen har återvänt till Norge är inte känt. Vad det gäller flyktingar från Bosnien-Hercegovina har gruppen tilldelats ett tillfälligt skydd, dvs ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i Norge. Så snart situationen gör det möjligt förväntar man sig att bosnierna återvänder. Vad gäller bosnier återkommer kommittén till det nedan.

12.2 Återvandringspolitik för bosnier i Danmark och

Norge

Danmark tillfälligt skydd och icke-integration

- Sedan 1992 har Danmark givit ca 17 000 flyktingar från Bosnien-Hercegovina tillfälligt uppehållstillstånd. De allra flesta kommer från områden som våren 1995 var kontrollerade av serbiska styrkor, sedan dess har situationen förändrats framför allt i Krajinaområdet. Vissa större grupper kommer från Sarajevoområdet och Mostar. I Danmark valde politikerna att förena det tillfälliga skyddet med åtgärder som syftade till icke-integration.

Den danska regeringens avsikt var att ge skydd i första hand i närområdet och att endast vissa speciellt nödställda personer via avtal med FN :s flyktingkommissariat eller liknande skulle ges skydd i Danmark. För detta stiftades en särskild lag om tillfälligt skydd för vissa personer från tidigare Jugoslavien. Enligt lagen skulle vederbörande ha uppehållstillstånd högst två år, men tillståndet skulle omprövas varje halvår. Enligt UNHCR:s krav skulle dessa kunna söka asyl men ansökan behövde inte behandlas så länge man hade tillfälligt skydd. Den särskilda "Jugoslavienlagen" ñck tilläggsparagrafer redan sommaren 1993.

Speciallagar och självaktivering Danska Röda korset, som driver asylcentra, fick uppgiften att ta emot och inkvartera bosniema samt ta hand om social- och hälsovård. Flyktingarna inkvarterades enligt en ny lag s.k. § 15 centra, 150-200 personer varje. Det var som regel nybyggda barackbyar. Totalt fanns 150 stycken runt om i Danmark, ofta orter där man saknade erfarenhet av ñyktingmottagande. Tanken var att längre bort dess bättre, avsikten var att inte integrera.

Undervisning och andra aktiviteter skulle skötas av Dansk Flygtningehjaelp, som drog igång ett särskilt aktiveringsprogram. Enligt Jugoslavienlagen skulle barnen ges särskilt tillrättalagd undervisning och vuxna och ungdomar skulle erbjudas undervisning och kurser, som kunde ha betydelse vid deras återvändande. Målet för undervisningen skulle inte vara integration utan att ñyktingarna skulle kunna upprätthålla och vidareutveckla sina elementära skolkunskaper och fárdigheter. Flyktingarna hade heller inte sig avlönat

rätt att ta vare eller oavlönat arbete.

Målet för aktiveringsprogrammet blev att ge möjlighet till en meningsfull och aktiv vistelse som kan underlätta återvändandet till hemlandet. Flyktinghjälpen framhävde att både ungdomarnas och vuxnas kvalifikationer och egna önskningar skulle spela en väsentlig roll för vilka aktiviteter som skulle erbjudas. Flyktingarna skulle också få hjälp att upprätthålla sin egen kultur samt få en realistisk och allsidig information om danska samhällsförhållanden med

tonvikt på de demokratiska institutionerna. Programmet skulle också innefatta träning i konñiktlösning och främjande av försoning.

Självförvaltning skulle vara den överordnande principen för verksamheten. Motivet för det nya arbetssättet var huvudsakligen ekonomiskt. Flyktingarna blev skyldiga att sköta städning och eventuell renovering av boendecentra. Om någon vägrade kunde den överordnade myndigheten, Direktoratet for Udlzendinge Inrikesdepartementet, besluta att flytta vederbörande till ett annat center. Boenderåd inrättades, där flyktingarna kunde välja styrelse, borgmästare mm. Det formella ekonomiska ansvaret var dock fortfarande Röda korsets.

Återvandring

Utvärdering av aktiveringsprogrammet Dansk Flygtningehjaelp hade 335 personer anställda inom aktiveringsprogrammet, ca 1 000 flyktingar var aktiva som frivilliga, varav de flesta som lärare i grundskolan. Barnen skulle i bosnisk skola som undervisade enligt bosniska läroplaner, utarbetade av Utbildningsdepartementet i Sarajevo, och

modersmålet. De fick också begränsad undervisning i danska och det

om danska samhället. Lärarna var huvudsakligen bosniska, ett begränsat antal danska lärare fungerade som stöd. Man hade en begränsad specialundeivisning för analfabeter och visst stöd för psykiskt och fysiskt handikappade.

Barnens undervisning blev den del av aktiveringsprogrammet som mest ifrågasattes av flyktingarna själva. Många föräldrar oroliga över att de

var frivilliga bosniska lärarna inte var kompetenta och att undervisningen inte skulle ge tillräckliga kunskaper. Det var också motsättningar mellan de etniska grupperna, huruvida barnen skulle lära sig ett eller två alfabet etc. Föräldrarna menade att det var viktigt att ge barnen en västlig demokratisk utbildning, det skulle också vara bästa biståndet för att utveckla demokratin i hemlandet. Det var påfrestande för lärarna som arbetade frivilligt och oavlönat att ofta ifrågasättas av föräldrarna. Lärarna befann sig, liksom övriga flyktingar redan i

en psykiskt ansträngd situation. Behov av psykiskt stöd och erfarna pedagoger för att upprätthålla både lärares och elevers motivation och kreativitet visade sig stort.

Vad gäller gymnasiet och mellanskolan för ungdomarna fick flera lokalområden samman för att elevunderlaget skulle räcka. Det blev långa transporter både för elever och lärare. Brist praktikplatser skapade problem för yrkesutbildningen av ungdomarna. Demokrati, konfliktlösning och försoning tränades via grupparbete danskt vis. Flyktinghjälpen hade som princip att trots protester hålla fast vid en blandad skola, där lärare med olika etnisk bakgrund undervisade. Flyktingarna hade stort behov av information en hel

del tillgodosågs via medieverkstäder och yrkesträning av bosniska journalister och fotografer.

Flyktingarna skulle själva planera, utforma och genomföra programmet enligt självaktiveringsprincipen. Dialogen med flyktingarna om deras behov och önskemål blev emellertid en tämligen tidsödande De flesta visste

process. inte vad de ville och heller inte vilka möjligheter som kunde finnas. De verksamheter som kom igång snabbast var traditionell språk- och samhällsutbildning. Vuxenaktivitetema handlade överhuvudtaget mest om språkundervisning, man saknade möjligheter till yrkesträning för och även aktiviteter

vuxna för äldre. De flesta flyktingar tyckte att programmet var otillräckligt och alltför ensidigt inriktat repatriering och inte deras egna önskemål att få kompetenshöjande utbildning och yrkesträning.

Det som tärde extra mycket på flyktingarna var, förutom väntetiden i ovisshet, det kollektiva boendet. Flyktingarna bodde mycket trångt, något som kan fungera om tiden är begränsad, men blev i den danska situationen mycket

påfrestande. Familjema hade inga möjligheter till privatliv.

Fördelen med självaktiveringsprogrammet var dess öppna organisationsstruktur, där även frivilliga lokala aktörer kunde komma in. Självaktiveringen i sig borde motverka passivisering menade utvärderama. Självaktiveringens svaghet visade sig emellertid vara att många hamnade utanför. Det blev de resursstarka tog för sig. Mellan 4-5 000 vuxna av 9-10 000 totalt, barn

som inräknade stod utanför aktiveringsprogrammet, det kan ha varit ännu ller säger utvärderarna.

Den danska opinionen, som till en början var mycket uttalat kritisk mot mottagandet av bosnier, hade vänt i positiv riktning. Tidigare var en spridd kritisk uppfattning att det politikerna, som tvingade det danska folket en

var

främlingar. Nu blev det tvärtom opinionen, som tvingade fram en massa liberalisering av lagarna. En orsak var sannolikt att många danskar var mycket engagerade i vad som hände i konflikten i Bosnien, massmediabevakningen

intensiv, danska soldater var där i FN-tjänst och hade till och med dött var sin post. De bosniska flyktingarna har dessutom levt under sämre villkor än andra flyktingar och tagits emot med förutsättningen att de ska återvända till hemlandet. De har heller inte utgjort något hot i och med att de inte haft rätt att arbeta.

Under slutet av 1993 och början av 1994 växte frustrationen inom den bosniska llyktinggruppen. Om hela projektet förefallit rimligt, när man kunde hoppas att vistelsen i Danmark skulle bli ganska kortvarig, så hade situationen nu blivit en annan. Kriget fortsatte och få trodde att återvändandet skulle vara möjligt inom de närmaste två åren. Flyktingarna började själva rikta in sig vilka möjligheter de kunde ha i det danska samhället. Utvärderarna sammanfattade att programmet trots alla svårigheter löpt relativt smärtfritt men att llyktingamas motivation och psykiska resurser efter två år var upphällningen. Vad flyktingarna behövde var framtidstro.

"Gå på två ben" När Jugoslavienlagen ändrades sommaren 1994 talade den ansvarige ministern fortfarande om att målet var att flyktingarna ska återvända och att det inte handlade integration samma sätt som för erkända flyktingar. Man

om ville dock underlätta för närmare kontakt mellan krigsflyktingama och det danska samhället "för att förbättra situationen vid återvändandet". Nu var det inte enbart skydd undan kriget det handlade om utan också om att leva rimliga villkor under tiden i Danmark.

Strategin att gå två ben formulerades mer generellt som "att säkra flyktingamas möjligheter att tillägna sig kunskaper, färdigheter och kvaliñkationer, som är användbara vid ett återvändande till hemlandet men som samtidigt kan vara nyttiga vid en fortsatt vistelse i Danmar . För barnens undervisning talade man om att bibehålla den egnakultur- och skoltraditionen men

Återvandring

också att söka samundervisning med danska skolor. Man säger också för att bam som går i heldansk skola bör man ge modersmålsundervisning och om möjligt bosnisk undervisning i historia och geografi. Flyktingarna ska få möjlighet att fullfölja sina egna livsstrategier". De s.k. villkorsförbättringarna handlade både om inkvartering och möjom lighet till aktiviteter. Privat boende blev möjligt, antingen som inneboende hos danska värdfamiljer eller i bostäder som Direktoratet for Udlaendinge godkände. Det blev också möjligt för barn och ungdomar som hade nödvändiga kunskaper att gå i helt danska skolor. De ñck ökade möjligheter till vuxna vidareutbildningar och rätt att ta avlönat arbete under förutsättning att arbetet varit utlyst minst tre månader utan att kunna besättas förbättring - en som knappast skulle komma att beröra särskilt många, Danmark hade en arbetslöshet på 350 000 personer. Våren 1995 hade 366 flyktingarna haft något slags av avlönat arbete. I december 1994 började tvåårsperioden löpa ut för de första flyktinggrupperna med tillfälliga uppehållstillstånd. Folketinget beslutade efter intensiv en debatt i januari 1995 att de bosniska krigsflyktingamas asylansökningar skulle

börja prövas. Återvändandeperspektivet

ska emellertid finnas kvar, även om flyktingarna får permanent uppehållstillstånd. Den stora och svåra frågan är hur man ska förena detta med en strävan efter integration.

Särskilt stöd till återvändande

De danska myndigheterna hade fått ett antal propåer från flyktingar önssom kade återvända. Enligt en ny förordning kunde staten bidra till resekostnader och transport av egendom. Flyktinghjälpen skulle administrera och hjälpa till att planera resrutten, skaffa resedokument, t.ex. nödvändiga transitvisa genom Kroatien. Flyktinghjälpen skulle också bistå med råd och information om förhållandena i hemlandet. Återvändama skulle få ångertid, med en personer tillfälliga uppehållstillstånd förlorade sina rättigheter i Danmark efter tre månader. Inom den tiden skulle de kunna få ekonomiskt bistånd till återresa. Danska staten ger alla flyktingar, som vill återvända visst bistånd till och resa transporter. Inom flyktinghjälpen har man utvecklat och stött diverse aktiviteter för att underlätta återvändande genom att upprätta en beredskapslista på experter inför återuppbyggnaden, ordna undervisning, praktik är användbar mm som både i Danmark och vid återvändande. Man kan stöd till verkstäder ge som producerar och/eller reparerar nödhjälpsmaterial, som skickas till hemlandet samt bygga upp media för information om situationen i hemlandet. Dansk Flygtningehjzelp har de senasteåren byggt ut den internationella avdelningen, som sysslar med biståndsverksamhet: nödhjälpstransporter, skola i Saraen jevo, bostadsbyggande i Bosnien m. m. Målet har varit att försöka involvera de bosniska flyktingarna i Danmark i biståndsarbetet, men här har inte haft man

några nämnvärda framgångar.

Flyktinghjälpen har i enkäter frågat de bosniska flyktingarna om de vill återvända. En mindre enkät svaret att drygt fjärdedel ville återvända om

gav en förhållandena någorlunda säkra, knappt en fjärdedel sade nej och över en

var tredjedel ville inte En större undersökning gav resultatet att ca 10

svara. procent ville och 55 procent ville inte återvända. Man noterade att det var de äldre helst ville hem, de med kortare utbildning och de som korn från

som mindre byar landsbygden. Ju större önskan var att återvända desto lägre deltagande visade flyktingarna i aktiveringsprogrammet som var ämnat för

återvändare Men här kan andra förklarande faktorer, det handlade om

anas äldre, lågutbildade etc., grupper som allmänt är svårare att aktivera.

I oktober 1995 hade knappt 200 av de bosniska flyktingarna i Danmark återvänt till Bosnien, ca 400 hade sagt att de ville resa hem. Vissa praktiska problem har uppstått. Kroatien har krävt garanti för att återvändarna får

en

vill inte ha fler flyktingar strandade i Kroatien. återinvandra till Danmark, man Sammanlagt har under tioårsperioden 1984-1993 drygt l 000 flyktingar från olika länder valt att återvända till hemlandet. Nya gynnsammare regler har inte förändrat situationen. På Dansk Flygtningehjzelp poängterar man att det är viktigt med personlig, konkret rådgivning och riktad information och infonnationen de lokala förhållandena i hemlandet måste vara trovärdig. Från

om Danmark har fjärdedel dem fått rådgivning inför återvändandet

en av som faktiskt återvänt. De flyktingar vill vidare till tredje land kan också få

som ekonomiskt stöd till resor och transporter. Närmare 1000 av de bosniska flyktingarna i Danmark har rest vidare, de flesta till USA och Australien.

tillfälligt skydd, integration och återvändande Norge -

Av den bosniska ilyktingströmmen har drygt 9 000 hittat vägen till Norge. De allra flesta, två tredjedelar, kommer från områden som kontrolleras av den bosnisk-kroatiska federationen, övriga från serbiskt kontrollerade områden. De bosniska flyktingarna har tagits emot i statliga mottagningscentra i samtliga län och fått tidsbegränsat skydd i Norge.

En ny politik tillfälligt skydd

- I och med mottagandet av de bosniska flyktingarna har Norge gått in för en ny modell för att klara massflyktsituationer med tillfällig skydd. Flyktingarna

ska återvända till hemlandet, nödvändigt med tvång, när förhållandena i

om hemlandet inte längre ger anledning till skydd utomlands. UNHCR har accepterat att mottagningsländema under viss tid, undantar de individuella rättighe-

flyktingkonventionen stipulerar, dvs. att få rätten till asyl prövad i ter som varje enskilt fall. Får flyktingarna samma möjligheter och rättigheter som andra flyktingar kan UNHCR tänka sig tidsgräns 3-5 år, annars om de

en

Återvandring

endast får ett minimum av rättigheter att 2 år är ett maximum innan menar man rätten till asyl måste prövas. Norska stortinget har beslutat att i massflyktsituationer kunna tillfälligt ge skydd enligt ett kollektivt beslut utan individuell prövning till tre år, plus upp ytterligare ett år om osäkerheten i hemlandet kvarstår. Reglerna för asyl ger permanent uppehållstillstånd med bosättningstillstånd efter tre år. De tillfälliga uppehållstillstånden ska omprövas varje år.

Integration som vanligt

Kommunal- och arbetsdepartementet har det överordnade ansvaret för att utforma och samordna den norska invandrings- och flyktingpolitiken. Utllendingssdirektoratet, UDI, är ansvarigt för det praktiska genomförandet, motsvarande Invandrarverket i Sverige. Norska staten svarar för finansieringen av mottagandet. Mottagningsscentra för asylsökande sköts som regel av kommuner entreprenad. Kommunerna tar också emot de flyktingar, fått som uppehållstillstånd. Kommunerna får liksom i Sverige statliga bidrag för bosättning, modersmålsundervisning, norskundervisning samt olika arbetsmarknadsåtgärder. UDI har ansvar för att informera och råd till flyktingar, önskar ge som återvända till hemlandet. I december 1993 beslöt norska stortinget att de bosniska flyktingarna skulle bosättas i kommunerna som andra flyktingar. Inställningen lång var att en vistelse i statliga mottagningscentra för asylsökande ger alltför begränsade möjligheter för flyktingarnas egenaktivitet. Man ansågatt det viktigt att var ge människor som flytt grund av krig och förföljelse verklig möjlighet att en leva ett så normalt liv som möjligt och själva kunna ta för sin situation, ansvar inte minst för att flyktingarna ska kunna bidra till återuppbyggnaden hemav landet den dagen en hemresa är möjlig. Mottagandet fick fyrdubblas och var en kraftansträngning för de norska kommunerna. Staten bidrog genom att öka de ekonomiska bidragen för den femårsperiod som flyktingmottagandet omfattar. Norge har tillämpat hela en Norgestrategi vid bosättningen av bosnierna. Hela Norgestrategin ifrågasattes i debatten, eftersom många av kommunerna i lever enbart påjordbruk och norr fiske. Staten har gett möjlighet för kommunerna att finansiera genomgångsbostäder till flyktingarna, via nybyggnad, renoveringar eller inköp. Man har därvidlag accepterat en något lägre boendestandard än annars. De bosniska krigsñyktingama får undervisning i norska andra flyksom tingar, 500-750 timmar. Staten avsätter även pengar för att kartlägga varje enskilds kompetens för att kunna erbjuda utbildning och arbete. Praktik i det yrke man hade i hemlandet samtidigt med norskundervisning anser man vara en effektiv väg. Vad gäller finansiering studier har försökt ordna av man statliga lån, samma sätt för andra flyktinggrupper. Staten har också som gett extra bidrag för att inrätta tillfälliga förskolor med assistenter talar både som

norska och barnens modersmål. I övrigt är det upp till kommunerna att se till flyktingamas behov.

Den norska politiken har formats mot bakgrund av en intensiv debatt om flykting- och invandringspolitiken. Norska framstegspartiet har drivit och driver fortfarande kampanj mot flyktingmottagandet och invandringen och

en de stora partierna har enligt norska frivilligorganisationer låtit sig drivas med. Samtidigt visar seriösa opinionsmätningar att norrmän är mer positiva till flyktingmottagandet än vad kan tro, när man tar del av norska massmedia.

man De kritiska rösterna har emellertid under ganska lång tid haft initiativet i debatten, flyktingarbetarna inom frivilligorganisationema säger sig ha haft svårt att de rent rasistiska åsikter som förts fram. De tror att Norge

svara trots allt skulle ha fått betydligt värre debatt om bosniema varit afrikaner

en och de är lika övertygade att det blir en stark opinion mot eventuella

om tvångsmässiga återvändanden.

En dubbel strategi integration och återvändande

- De flesta europeiska länder har gått över till tillfälliga uppehållstillstånd när det gäller krigsflyktingama från f.d. Jugoslavien skydd. Det som skiljer

att ge Norge från exempelvis Danmark och Sverige är att man redan från början har inriktat sig dubbel strategi, både ska främja återvändande och

en som integration. Ett aktivt liv i exilen anses vara den bästa förutsättningen för ett lyckat återvändande. Norge korn in i processen senareän sina grannländer och då stod det ganska klart att återvändande knappast var möjligt för de bosniska krigsflyktingama kort sikt. Det bidrog till att man satsadepå att ge flykting-

möjlighet att leva så nonnalt som möjligt. Alternativet till att flytta ut i arna kommuner skulle ha varit att stanna statliga mottagningscentra, något som ansågs destruktivt, när exilen drar ut tiden. Man sökte dessutom en

vara inkvartering som var mindre kostsam.

De bosniska flyktingbarnen hade först placerats i bosniska skolor. När det visade sig att ett snabbt återvändande inte var möjligt ñck man anledning att

åtgärderna och placerade barnen i stället i norska skolor. De bosniska anpassa barnen får utöver den ordinarie undervisningen lektioner i modersmålet och anpassad undervisning i vissa ämnen. Modersmålsundervisningen hade tidi-

fått minskade men återvändarperspektivet ändrade situationen. gare resurser För att underlätta ett återvändande har man också valt att hålla samman större

så att flyktingarna har stöd av den egna gruppen och inte sprids ut grupper, alltför mycket.

Den politiken kommer också att inbegripa andra flyktinggrupper än

nya

då inte i förening med tvångsvist återvändande eftersom dessa bosniema, men har permanent uppehållstillstånd. Planerna är att kontakta olika grupper och höra intresse finns för återvandring och diskutera om man kan koppla

om återvandring till biståndsprojekt. Nyckelorden är lägga tillrätta, bidra och

Återvandring

stimulera. UDI bygger upp regionala resurscentra för återvändande, där man ska utveckla policy och metoder via pilotprojekt. Stortinget beviljade för 1995 25 miljoner nkr utöver 10 miljoner som kvarstod från 1994 och för 1996 drygt 14 miljoner för åtgärder som främjar återvändande. Det man talar om på kommunaldepartementet är "aktiv vistelse", inte integration. Det viktiga är att flyktingarna inte passiviseras och bosniema tas emot samma sätt som andra flyktingar med permanenta uppehållstillstånd. Utöver det vill de norska myndigheterna förmedla en medvetenhet om återvändande. Tanken är att mottagarna, de norska kommunerna, har med återvändandet som ett realistiskt alternativ och ständigt utgår från frågan vad tänker du göra när du återvänder UDI utbildar kommunmottagama för att sprida detta nya förhållningssätt. De inslag i mottagandet lämpliga är som anses kompetenshöjande utbildning, modersmålsundervisning frivillig för kommunerna, används huvudsakligen som studiehandledning samt norskundervisning 3-10 tim/veckan. Det senarekräver mycket långa undervisningsperioder för att ge resultat och i Norge pågår intensiv diskussion flyktingamas en om dåliga kunskaper i norska. De åtgärder man satsar på kan delas in i tre den första består grupper; av informations-, motivationsoch identitetsbevarande åtgärder, den andra av kartläggning vad gäller flyktingamas kompetens samt behovet av kompetens i Bosnien vid eventuell återuppbyggnad samt slutligen aktiviteter, utbildning av och målinriktad kvaliñcering. Betoningen ska läggas att upprätthålla och utveckla kompetens som behövs vid återuppbyggnaden. Vad de bosniska flyktingarna själva vill är oklart. Ett hundratal har återvänt, de flesta i ett tidigare skede för att delta i de då pågående striderna. De tillfälliga uppehållstillstånden har skapat del bland flyktingarna, vilket en oro återspeglas i massmedia, de undrar vart de ska återvända, inte minst de flyktingar som lever i blandäktenskap.

Förutsättningarna för återvändande Som ett led i förberedelserna för återvändande har Norge placerat attaché i en Zagreb, för att skaffa information situationen lokalt och även kontakter om inför ett framtida återvändande. Den bosniska regeringen, inte velat att som flyktingarna skafå permanent uppehållstillstånd i andra länder, säger sig vilja att flyktingarna ska återvända, stora problem med massåtervändanmen ser den. Man vill helst ha hem människor med specialkunskaper, sådana som behövs för återuppbyggnaden; sjukvårdsarbetare, byggnadsingenjörer, lärare. Regeringen prioriterar i första hand intemñyktingarna inom den federationen med Kroatien, därefter kommer de flyktingar i tredje land, kommer från som de områden federationen kontrollerar och allra sist de flyktingar i tredje land, som kommer från serbiskt kontrollerade områden. De senaste åren har de norska myndigheterna satsat stora att resurser

förbereda återvändande. Rader försöksprojekt är gång. Än vet inte av man hur bäst ska arbeta och det kommer att ta tid innan man har tillräckliga man erfarenheter för några utvärderingar. Planerna är enligt Kommunal och arbetsdepartementet att förbättra det enskilda stödet och förbereda återvändandet stora vare sig det är fråga om tvång eller inte. Arbetsdelningen av grupper, är att UDI står för den formella informationen och Norsk Flyktningeråd håller att förbereda individuell rådgivning som ska ge den psykosociala förbeen redelsen, motsvarande Sociala Missionen i Sverige. Flyktningerådet i Norge är en paraplyorganisation, ungefär som Dansk Flygtningehjaelp. Flyktningrådet har goda informationskanaler via sin biståndsverksamhet i Bosnien-Hercegovina. Inom Flyktningerådet anser man att det också är fördel andra än myndigheten ger just den informationen. en om Flyktningerådets planer är att via bosnisk tidning i Norge sprida information de lokala förhållandena i Bosnien-Hercegovina. På Flyktningerådet anser om att det gäller att flyktingarna inser att det blir fråga om en ny integrationsman de inte varit hemifrån så länge. Återvänprocess när de återvänder, även om dande handlar i stor utsträckning om en psykisk förberedelse. Norsk Folkehjelp, som ärarbetarrörelsens biståndsorganisation med huvudsakligen internationell inriktning är också indragen i återvändandeprojekten. De har ett stort i Bosnien och Kroatien, som framför allt är inriktat program bostadsbyggande. Avgörande är vad flyktingen har att återvända till och om han/hon är välkommen. Norsk Folkhj älp skriver i en reserapport från Bosnien- Hercegovina våren 1995 att det fanns negativa attityder visavi dem som flytt också konñikter mellan de internt fördrivna och den lokala från landet. Det var befolkningen grund de knappa resurserna. Den kortsiktiga nödhjälpen av måste ersättas med långsiktig återuppbyggnad och då är det behov av en finns både lokalt och i exil. Flyktingar med specialspeciell kompetens, som kompetens bör alltså få möjlighet att återvända och delta i återuppbyggnaden, ett första steg mot normalisering i Bosnien-Hercegovina. För försoningsom skull är det viktigt att understryka Norsk Folkhj älp att bidraget från ens menar de frivilligt återvändande inte tränger undan den lokala kompetensen utan kompletterar och är utgångspunkt för samarbete och försoning. Flyktingarna får inte bli ett nytt problem för samhället utan måste tvärtom bidra till att lösa problemen. De bör ha något med sig som inte finns där de bosätter sig. Norsk Folkhjälp listar fyra viktiga bidrag; kompetens, kontakter, kapital och konkur- Har flyktingarna kompetens, som inte behövs kan den skapa problem. rens. De lokala myndigheterna i Bosnien-Hercegovina gav då tydligt besked om att de hade med människor att ta hand om. De var väl medvetna om att nog många dem ñytt har hög utbildning, men om de återvändande ges goda av som förutsättningar måste även de stannat få samma villkor. Idag har få arbetssom givare i Bosnien möjlighet att betala annat än minimal lön, ofta ingen alls. När drar igång projekt från utländskt håll är det viktigt att ge stöd i rätt fonn man och anpassatefter lokala förhållanden. Lönerna måste anpassastill den lokala

Återvandring

ekonomin och ligga en nivå, som verkar rättvis i förhållande till andra lönearbetare i området. Även de lokala myndigheterna mycket skeptiska

var till att stora grupper skulle återvända. Däremot var de positiva till att tillbaka välutbildade enskilda flyktingar, särskilt inom sjukvård och undervisning alla nivåer. Det ansågs särskilt viktigt få igång den högre undervisningen, så att inte ungdomarna försvinner från landet. Norsk Folkhjälp finner att det framför allt är fyra områden är relevanta för bosniska flyktingar i

som Norge: jordbruk och trädgårdsskötsel, prefabricerade bostäder, fastighetsförvaltning och uppbyggnad av småföretag. Genom kompetensutveckling i

samarbete med norska företag kan flyktingarna få värdefulla erfarenheter att ta med till Bosnien.

12.3 Bosnier i Sverige pennanenta uppehållstillstånd,

-

självhjälpsprojekt och återvändande

Under 1992 korn drygt 84 000 asylsökande till Sverige, 83 procent av dessa kom från f.d. Jugoslavien. Sommaren 1993 fanns ca 44 000 bosniska krigsflyktingar i Sverige, många hade då befunnit sig förläggningar avsevärd

en tid. Sverige har sammanlagt tagit emot över 125 000 asylsökande från f.d. Jugoslavien. Drygt 86 000 av dessa har fått uppehållstillstånd, drygt 62 000 som flyktingar eller av humanitära skäl, drygt 8 000 har tagits ut som kvotflyktingar och drygt 15 000 som anhöriga. De asylsökande från Bosnien har i de allra flesta fall fått uppehållstillstånd av humanitära skäl, 60 000. Omkring

ca 27 000 kosovoalbaner har fått uppehållstillstånd enligt regeringsbeslut våren 1994 gällande barnfamiljer, som sökt asyl före den l januari 1993.

Sverige har i förhållande till sin folkmängd tagit emot flest flyktingar från f.d. Jugoslavien. Merparten av de bosniska flyktingarna i Sverige är muslimer och kommer från serbkontrollerade delar av Bosnien: Banja Luka, Prijedor och från östliga Bosnien. I Sverige har flyktingarna från Bosnien fått

permanent uppehållstillstånd och tagits emot som andra flyktingar. Kommunerna har för att stimuleras att ta emot betydligt fler flyktingar än avtalat fått extra bidrag med 25 000 kr per flykting. Därutöver har från Invandrarverket tagit

man initiativ till att dra in Organisationssverige i

det s.k. Kontaktnätet, för att engagera frivilliga som flyktingguider samt ekonomiskt stött självhjälpsprojektet Bosnier hjälper bosnier som kommit till initiativ från bosnier i Sverige.

Kontaktnätet Sommaren 1993 kunde man se att genom regeringsbesluten skulle mellan 60 000 och 80 000 personer få uppehållstillstånd i Sverige följd

som en av krigen i f.d. Jugoslavien. Samtidigt var den svenska ekonomin i gungning, statsfinansema i kris och arbetsmarknaden undergick en omfattande struktur-

omvandling med stor arbetslöshet följd. Det fanns en starkt kritisk opisom nion mot flyktingmottagandet och det svenska samhället stod inför en mycket stor och svår uppgift att integrera de nya flyktingarna. På Invandrarverket, svarade för asylmottagandet och avtalen med som kommunerna flyktingmottagandet beslutade man att försöka dra in landets om många organisationerna i ett Kontaktnät, där frivilliga intresserade medborskulle guida flyktingar in i det svenska samhället, som ett frivilligt komgare plement till kommunernas introduktionsarbete. Det fanns också en opinion positivt inställd till flyktingmottagandet. Många svenskar ville göra som var något för att bistå de nödställda från Bosnien. Sociala nätverk kring flyktingar ingen idé. Fadderfamiljer, vänverksamhet, kampanjer för flyktingar har var ny funnits under lång tid, många med de stora humanitära frivilligorganisatiokyrkor och samfund som initiativtagare. nema, Idén bakom Kontaktnätet, förutom att dra in rad nya organisationer som idrottsrörelsen och de fackliga organisationerna, var att kontakterna skulle utgå från ett gemensamt intresse hos flyktingarna och svenskarna. Tanken var också att pröva Kontaktnätet kunde vara en bra metod för framtida inteom grationsarbete. Avsevärda satsades,ca 5 mkr, alla tänkbara organisaresurser tioner i landet kallades till konferenser, ett åttiotal skrev under ett upprop riktat till allmänheten om att ställa upp som flyktingguider. l april 1995 hade 170 kommuner Kontaktnät i arbete, sammanlagt räknade att 4 500 flyktingguider var engagerade eller hade varit, erfarenheterna man visar att del lägger efter en tid. Kommunerna svarade att flyktingarna en av regel intresserade av att få kontakt med en guide. Flyktingarnas som var intresse kontakt gäller framför allt att få en möjlighet att träna svenska av språket. De flesta kommuner positiva, viss kritik fanns mot centralstyrvar ning, dålig samordning och dålig förankring. Många framhöll att det var ont människor är beredda till frivilligt socialt arbete. I de flesta kommuner om som det flyktingsamordnaren som också håller i Kontaktnätet. Aktiva organivar i de allra flesta fall Röda korset, Svenska kyrkan, vissa frikyrkliga sationer var samfund och Rädda Barnen, alltså organisationer som redan tidigare haft liknande verksamhet. Responsen från den stora idrottsrörelsen liksom från de fackliga organisationerna har på basplanet varit mycket svag för att inte säga

obefintlig.

Självhjälpsprojekt

Projektet "Bosnier Hjälper Bosnier" kom till efter initiativ från bosnier i Sverige och ñck visst stöd från Invandrarverket. Projektet har syftat till att ta tillvara den kompetens finns bland de bosniska flyktingarna i Sverige, som dels för underlätta integrationen i Sverige, dels för att främja senare återatt vändande och återuppbyggnad av hemlandet. Projektet bestod av fem delprojekt rörande vård, skola, kultur, informations samt återvandring. Det senaretas

Återvandring

emellertid inte upp i utvärderingen, eftersom det kom igång så sent.

När självhjälpsprojektet utvärderades hösten 1995 av Invandrarverket visade det sig att det var vårdprojektet som mött flest svårigheter. Förklaringen kan vara att man inom projektet saknade tidigare erfarenheter och ville

att man verka inom sjukvården som är ett strängt reglerat område. Skol- och kulturprojekten har infriat sina syften menar utvärderaren, informationsprojektet endast i begränsad omfattning. Stödverksamheten har kommit till stånd om än inte i den omfattning som man ursprungligen planerade.

Invandrarverket drar slutsatsen att det har varit framgångsrikt att ge långvarigt stöd i form av lön till projektledare, som i det här fallet Riksförbundet Bosnien-Hercegovina fritt disponerat. Staten bör stödja självhjälpsprojekt och även pröva sådana i andra sammanhang.

Vill flyktingarna återvända Omkring 5 500 bosniska kroater, som erhållit kroatiska pass finns Invandrarverkets förläggningar. På grund av att den kroatiska staten gett dessa llyktingar pass har de enligt internationell rätt till skydd i Kroatien och har därför endast fått tillfälligt skydd i Sverige. Invandrarverket gjorde kartläggning

en av denna grupp avseende bakgrund m.m. samt viljan att återvända till Kroatien. En tredjedel uppgav att de inte har någon avsikt att återvända till hemlandet. Många av krigsllyktingarna vill under tiden i Sverige få arbeta eller utöva sitt yrke på en praktikplats samt ta del vidareutbildning.

av

En intervjuundersökning riktades till 500 slumpvis utvalda i denna

vuxna grupp på ett trettiotal förläggningar och kontor för eget boende

sommaren 1995. I undersökningen frågande man bl.a. var den intervjuade kommer att bosätta sig vid ett återvändande. Knappt hälften hemlandet, resten

uppgav drygt hälften svarade att de inte ville återvända eller inte ville svara frågan. Vid intervjuerna ställdes frågan om hur flyktingarna ville förbereda sig för ett återvändande, om situationen i hemlandet förbättrades och vad

som vore användbart att göra under tiden i Sverige. De allra flesta tyckte att det

vore värdefullt att få möjlighet att arbeta inom sitt yrke även i Sverige,

som anställd, praktikant eller som led i en vidareutbildning. Många ville dessutom läsa svenska, medan en del föredrog engelska.

Invandrarverkets förläggningar och kontor för eget boende aktiverar dessa flyktingar i första hand inom den ordinarie verksamheten förläggningama. Några få har startat särskilda aktiviteter som konkret syftar till att förbereda asylsökande för ett återvändande. För samtliga asylsökande får ett

som negativt beslut i asylärendet upprättas en individuell handlingsplan, där man inventerar möjligheterna i hemlandet och därefter planerar den fortsatta vistelsen förläggningen. I planen anges den praktiska och teoretiska kunskap

som personen ska kunna inhämta för att underlätta återvändandet och i den ingår även mental förberedelse inför ett återvändande.

Återvandringsprogram När den svenska regeringen valde att ge de bosniska flyktingarna permanenta uppehållstillstånd skulle man kombinera dessa med någon form av återvandringsprogram. Man antog att många av krigsflyktingarna skulle vilja återvända och menade också att Sverige inte skulle bidra till den etniska rensningen. Situationen den svenska arbetsmarknaden gjorde vidare att man visste att det skulle bli utomordentligt svårt för många av flyktingarna att etablera sig här. Policyn skulle vara att återvandringen ska vara frivillig och att den ska förberedas bästa sätt i Sverige samt att flyktingarna bör sessom en resurs i den kommande återuppbyggnaden av hemlandet. Det beslöts att samarbete med frivilliga organisationer skulle upprättas för att ta tillvara bosniernas kompetens och underlätta återvändande. Riksdagen anslog högst fem miljoner kronor till förberedelsearbetet i Sverige. Regeringen beslutade vidare om stöd till ett skandinaviskt samarbetsprojekt för insatser för tillfälligt återvändande sjukvårdspersonal till Bosnien-Hercegovina, där Röda korset ingår.

Svenska biståndsorganet SIDA har jan. 1996 i uppdrag att genomföra återuppbyggnadsprogram i Bosnien-Hercegovina för att reparera bostäder, hjälpa traumatiserade kvinnor, barn och f.d. soldater och även skicka telekommunikationer. Arbetet utförs i samarbete med en rad svenska och internationella organisationer och syftar till att stärka den lokala kompetensen och skapa så stor lokal sysselsättning som möjligt. Många flyktingar med kompetens som behövs finns i exil. Den svenska regeringen vill skapa möjligheter för att

ñnns bland de bosniska flyktingarna i Sverige ska kunna den kompetens som komma till nytta i återuppbyggnadsarbetet i hemlandet. I ett första skede handlar det emellertid om ett begränsat antal välutbildade personer.

Invandrarverket har fått i uppdrag att leda en samordningsgrupp som fung-

länk mellan flyktingarna i Sverige och återuppbyggnadsaktiviteter erar som en i hemlandet. I ingår representanter för SIDA, Svenska Kommunför-

gruppen bundet, AMS, Bosnien-Hercegovina riksförbund, Sociala Missionen, Caritas. Svenska röda korset och SAF. Samordningsgruppen prioriterar projekt med inriktning information, psykosocial verksamhet, mänskliga rättigheter, entreprenörsutbildningar samt utveckling av mottagarförvaltningar lokal IllVa.- o

12.4 Sammanfattande kommentarer

Kunskaperna om varför människor återvandrar, vad som påverkar beslutet att återvandra och vilket sätt olika program som stödjer återvandring är begränsad. Erfarenheter från tredje världen och internationella organisationers ansträngningar i dessa länder kan i endast i liten utsträckning appliceras situationen Västeuropa, detsamma gäller fenomenet arbetsmigranter och invandrare från Sydeuropa under 1960-talet jämfört med flyktingar från Asien och Afrika under 1980- och l990-talet. Viss kunskap kan dock användas om

Återvand rin g

man beaktar de skilda förutsättningarna. Redovisningen ovan beskriver t.ex. erfarenheter från tidigt l970-tal i Tyskland och Frankrike, då den ekonomiska situationen i hemländema för dåvarande arbetsinvandrare i vissa avseenden liknade den för dagens flyktingar från Afrika. I båda

fallen handlade det om vistelse i ett land i västvärlden som gjorde och gör det möjligt att bidra med ekonomiska resurser såatt familjen i ursprungslandet kan överleva.

De flesta som vänder hem, såväl från flyktingläger i tredje världen från

som ett liv som gästarbetare i Tyskland, gör det utan speciellt stöd från stater eller organisationer. Därmed kan man anta att det är andra grundläggande

mer faktorer för människors framtid och välfärd, som får dem att än en gång bryta upp från sin invanda tillvaro för ett nytt och ovisst liv, även om det är i deras ursprungsländer. Faktorer som utsikterna att kunna försörja sig och sin familj, kunna leva i ett demokratiskt och fritt land, få tillgång till ett drägligt boende, till bra utbildning för barnen, men även hemlängtan eller farhågor inför en ökande rasism i mottagarlandet.

Kommitténs jämförelse av hur mottagandet bosnier i Danmark, Norge

av och Sverige visar leder till slutsatsen att ett program som är alltför inriktat återvändande riskerar att skapa otrygghet och utanförskap, vilket

inte gagnar vare sig ett återvändande eller ett kvarstannande i det landet. Kommittén

nya har heller inte funnit att ett integrationsinriktat program i sig försvårar ett återvändande. Tvärtom talar mycket för att den som klarar sig bra i det land han eller hon invandrat eller ñytt till har bättre förutsättningar att också klara sig vid ett återvändande.

13 och ekonomi

Invandring offentlig

Enligt direktiven skall kommittén analysera nuvarande och förväntade kostnader för ñyktingmottagandet och övrig invandring. Kommittén har därför initierat och tagit del av en rad kostnadsanalyser för att kunna sätta in invandrarpolitiken i sitt ekonomiska sammanhang. Den framtida invandrarpolitiken måste liksom andra angelägna offentliga åtaganden, t.ex. pensioner, utbildning eller hemtjänst, rymmas i en helhetsram och dessutom drivas kostnadsmässigt rationellt inom sin egen ram.

I föreliggande kapitel diskuteras de ekonomiska effekterna invand-

av ringen. Det är alltså den påverkan som kommer av att en invandring äger

rum som bedöms, inte enbart de effekter som följer av en viss invandrar-politik. Bedömningar av den nuvarande och framtida invandrarpolitikens ekonomiska konsekvenser görs på annan plats i detta betänkande. Enligt direktiven skall kostnadsanalysen leda till en bedömning av i vilken utsträckning kostnader kan och bör påverka de bestämmelser som reglerar invandringen. Kostnadsanalysen för invandringens totala effekter diskuteras i avsnitt 13.2 och 13.3, och det är framför allt denna helhetsbild som kan ligga till grund för avväganden om hur invandringsreglema bör påverkas av samhällsekonomin. Ställningstaganden och förslag avseende invandringsreglema hör emellertid till invandringspolitiken och kommittén kommer inte att gå in på dessa regler.

Kommitténs kostnadsanalyser av invandringens effekter har framför allt två andra syften. Det ena är att visa orsaker till att kostnader uppstår, vilket ibland kan ge underlag för åtgärder som minskar dessa kostnader, utan att effektiviteten i mottagandet försämras. Det andra är att klarlägga hur kostnaderna fördelas, dels mellan staten och kommunerna, dels mellan olika kommuner eller regioner. Den senare frågan om kostnadsfördelningen kommer att diskuteras i avsnitt 13.4.

13.1 Allmänt invandring och Samhällsekonomi

om Inledningsvis vill kommittén understryka två förhållningssätt varit

som en utgångspunkt för analysen. För det första får invandringens budgetrnässiga konsekvenser inte kopplas till frågan om asylrätt. Alla politiska partier i riksdagen är överens om att människor som behöver skydd skall få det, oavsett de ekonomiska konsekvenserna. Det ñnns också alltid ett utrymme för svenskar att dela med sig mer eller för dem som får skydd att acceptera något snävare materiella villkor om väldigt många skulle behöva hjälp i samband med

exempelvis en ny större flyktingvåg till Sverige. De konventionsåtaganden angående tlyktingmottagning som Sverige har måste självklart uppfyllas. Det

andra viktiga förhållningssättet är att beräkning av vad en människa i en genomsnitt kostar eller bidrar med inte blandas samman med människovärden. Beräkningarna ger ett underlag för beslut om hur den offentliga sektorn kan fördela kostnader och intäkter mellan olika grupper av människor, de är inte bokföring människovärden. De långsiktiga samhällsekonomiska en av invandring låter sig inte beräknas kvantitativt. En sådan kalkyl, effekterna av innefattar effekter alla områden inom ekonomin, skulle bygga allt som för många diskutabla antaganden. En grunduppfattning måste dock vara att människor "lönar" sig och att eventuella kortsiktiga konflikter och förluster förorsakas exempelvis befolkningsomflyttningar är övergående prosom av blem. All verksamhet som bedrivs i Sverige idag är resultatet av invandring även om det var för länge sedan. Ungefär hälften av landets befolkning är ättlingar invandrare bara räknar fem generationer bakåt. Männisav om man kor är och skall som resurser. Politik handlar bland annat om att ñnna ses former för att frigöra varandras resurser. Även de kortsiktiga samhällsekonomiska effekterna är svåra att mer bedöma flera skäl. Bland annat är det svårt att enas om en samhällsekonoav misk bedömning eftersom den skulle innehålla kostnads- och intäktsposter grundar sig värderingar som det kan vara svåra att komma överens om. som Resonemanget kan behöva utvecklas. I samhällsekonomisk kalkyl måste en både utgifter och inkomster beaktas och vägas mot varandra. Inkomstsidan är bland annat de värden svenska folket anser vara förenade med asylrätt som eller med idén att skapa ett mångkulturellt samhälle inom landets gränser. Även rätten att gifta sig med person från ett annat land utan att behöva flytta en dit har ett värde som varierar beroende vem som skall göra värdeuppskattningen. Det är svårt att sätta en prislapp dessa typer av samhällsvärden. I praktiken blir det nödvändigt att uppskatta dem indirekt. De kan exempelvis avläsas ett resultat av den politiska process som leder fram till den faktiskt som förda politiken, där den politiska processen kan anses geuttryck för samhällets betalningsvilja. Problemet är då att kostnaderna defmitionsmässigt blir lika med intäkterna varför kalkylen inte ger någon vägledning för politikförändringar. En samhällsekonomisk kalkyl av invandringens positiva och negativa effekter för dem som bor i Sverige skulle också få svårt att fånga s.k. dynamiska effekter. En positiv effekt kan vara att ett större befolkningsunderlag i glesbygd underlättar möjligheterna att där bibehålla vissa typer av kvalificerad service. En negativ dynamisk effekt kan vara den segregation mellan invandrad och infödd befolkning som kan uppstå och leda till konflikter i samhället. Om det skulle vara möjligt att göra en kortsiktig samhällsekonomisk kalkyl skulle just situationen arbetsmarknaden bli avgörande för invandrares möjlighet att bidra till samhällsekonomin. Andra viktiga faktorer skulle vara invandrares genomsnittliga hälsa, utbildning och medförda ekonomiska tillgångar.

Invandring och offentlig ekonomi

Mot bakgrund av dessasvårigheter har kommittén valt att inte försöka

enas om en samhällsekonomisk kalkyl av invandringens kostnader och intäkter. Kommittén har istället valt att i analyserna arbeta med ett enklare men i flera avseenden praktiskt kostnadsmått.

Den offentliga sektorns nettokostnader är således ett mer avgränsat ekonomiskt och lätthanterligt mått än de vidare samhällsekonomiska kostnaderna. Måttet är av stort intresse för statsmakterna eftersom det har stor betydelse för offentliga åtaganden och offentlig resursanvändning, både för riket som helhet och för de enskilda kommunerna. Måttet är viktigt för att det visar vilket utrymme ett politikornråde har jämfört med andra politikområden.

Det finns några problem i samband med kostnadsberäkningar gör det

som mindre tilltalande att räkna huruvida en grupp utpekade med

personer utländskt ursprung medför högre eller lägre nettoutgifter för den offentliga sektorn än andra bosatta. Detsamma skulle gälla för en kalkyl av nettokostnader för exempelvis pensionärer eller norrlänningar. Ett sådant problem är att nettokostnadsbegreppet i diskussioner ofta förväxlas med ett samhällsekonomiskt mått som innefattar en betydligt vidare syn kostnader och intäkter. Att t.ex. en ñyktingmottagning kostar pengar, liksom pensioner, vägar eller skolor, betyder inte att den är oönskad. Ett annat sådant problem, redan

som berörts i detta avsnitt, är att ekonomiska mått lätt kan missförstås så att det blandas samman med människovärden. En grupp människor förorsakar

som den offentliga sektorn nettoutgifter har givetvis inte ett annorlunda människovärde än en som skapar nettoinkomster.

Det bör också betonas att den offentliga sektorns nettokostnader är ett snävare begrepp än den offentliga sektorns budgetkostnader. När exempelvis staten utbetalar arbetslöshetsersättning till en person blir budgetkostnaden betydligt större än nettokostnaden eftersom en del av lönen återgår till stat och kommun i form av t.ex. varuskatter och inkomstskatt. En diskussion om budgetprioriteringar mellan olika politikområden kan således inte direkt jämföra nettokostnader för invandringen med budgetkostnader för andra sektorer. Då måste de mer omfattande budgetkostnaderna användas. Däremot ger en beräkning av nettokostnadema en mer rättvisande bild av vad invandringen egentligen kostar när vissa rundgångar i det finansiella systemet inte försvårar tolkningen.

13.2¶Offentliga transfereringar och offentlig konsumtion

över livscykeln

Nettokostnadsbegreppet förklaras här med utgångspunkt från några exempel. Vanligen brukar i välfärdssamhällen en person förorsaka utgifter för den offentliga sektorn under hela livet men med en stor tyngdpunkt kostnader under uppväxten och i livets senaredel. En genomsnittlig person skapar också

Figur 13.1 Fördelningen av offentliga transfereringar och konsumtion över Iivscykeln, dels för en genomsnittlig person född Sverige,i dels för en genomsnittlig person som invandrat till Sverige vid ett års ålder. Grundat på tvärsnittsdata från år 1994. Kr/år 100 000

Svenskfödda

Invandrare 50 000 --

-50 000

-100 000

-150 000 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Ålder

Källa:BearbetningavSCB-material

inkomster via olika former av skatter Figur 13.1. Nettot bör tillsammans med offentliga utgifter och inkomster som inte direkt kan sägasvara förorsakade av enskilda individer ungefär jämnt upp i form av en långsiktig balans i de offentliga budgetama.

Periodvis kan utgifterna vara större än inkomsterna, såsom under första halvan av 1990-talet, då det samlade budgetunderskottet 691 miljarder

var 1994 års värden, vilket motsvarar ungefär 79 000 kronor invånare. Efter-

per som en del av budgetunderskottet lånades upp i andra länder kan man hävda att en genomsnittlig person i Sverige inte lönade sig under denna period. Med tanke den stora variationen i statsbudgetens underskott och att ett budgetunderskott inte bör ses som ett normaltillstånd, beaktas inte utgifter för statsskulden i detta avsnitts beräkningar.

Den offentliga sektorns kostnader och intäkter över livscykeln för utrikes födda personer skiljer sig från den övriga befolkningen i första hand genom att dessa människor inte befinner sig i invandringslandet under en del av sin livstid. Många invandrar som yngre vuxna och invandringslandet slipper därmed de kostnader som den offentliga sektorn har för barn. Framför allt är detta kostnader för utbildning. Det är också lång tid tills dessa personer ger

Invandring och offentlig ekonomi

upphov till de höga kostnader som den offentliga sektorn har för äldre personer, t.ex. pensionskostnader. Om den invandrade befolkningen under sin vistelsetid här skulle uppvisa samma mönster som ursprungsbefolkningen avseende bidrag till och uttag från den offentliga sektorn, skulle det innebära att den offentliga sektorn ñck en nettointäkt av dem som invandrat över livscykeln, förutsatt att det råder någorlunda balans mellan intäkterna och kostnaderna över livscykeln för hela befolkningen. Frågan är i vilken grad invandrare skiljer sig från den övriga befolkningen avseende användandet av den offentliga sektorns resurser, och om det uppväger de fördelar som den bättre åldersstrukturen kan föra med sig.

Kommittén har utfört beräkningar på hur den offentliga sektorns kostnader och intäkter fördelar sig över livet för några fingerade exempel individer. Avsikten med dessa exempel är inte att visa vad olika individer beloppsmässigt tillför eller nyttjar av den offentliga sektorns resurser, utan att mer övergripande visa hur olika förhållanden under livet ger upphov till olika dispositioner för den offentliga sektorn. Beräkningarna utgör räkneexempel och de absoluta beloppen som redovisas bör inte användas till annat änjämförelser mellan exemplen.

Utgångspunkten när en livscykelberäkning av denna karaktär utförs bör vara att endast kostnader och intäkter beaktas, som hänför sig till effekter av den personens liv som beräkningen avser. En viss kostnads- eller intäktspost bör inte kunna hänföras till Hera personers liv. Detta innebär framför allt problem när det gäller familjer. En av de vuxna i en familj kan välja att inte arbeta, exempelvis under barnens uppväxttid, eftersom inkomsterna från den andra personen ses som tillräckliga. Det kan då vara missvisande att hänföra en persons inkomster enbart den som tjänat dem. I räkneexemplen har därför föräldrarnas inkomstförhållanden valts så att de inte skiljer sig alltför mycket sinsemellan. Ett alternativ till detta kunde varit att utföra beräkningarna föräldrarnas genomsnittliga inkomst.

En person som väljer att skaffa barn tar på sig ett visst kostnadsansvar, och lägger även ökade kostnader samhället, i och med de kostnader som bärs av föräldrarna under uppväxttiden. Frågan är vilka av dessakostnader som bör hänföras till föräldern och vilka som bör hänföras till barnets livscykelberäkning. Den uppdelning som valts här är att försörjningsansvaret och det offentligas kostnader för detta är hänförbart till föräldern. Detta har lera orsaker. Försörjningskostnadema kan variera beroende på föräldrarnas egenskaper och vilka val de gör, försörjningsansvaret för ett barn ligger i första hand föräldern och inte på samhället, och försörjningskostnader för ett barn och dessföräldrar är svåra att separera.Den andra stora kostnadsposten för barn är utbildningskostnader, vilket här hänförs till barnet, eftersom det är en kostnad som väsentligen bärs av det offentliga, i stort sett oberoende av föräldrarnas val och ekonomiska situation. Andra delar av barnets konsumtion som bekostas av det offentliga, som t.ex. sjukvård, hänförs till barnet, eftersom samhället

bekostar dessaoavsett föräldrarnas förmåga att betala för det.

Vid beräkningen förutsätts att den offentliga sektorns konsumtion och transfereringssystem ser ut som i dagsläget, eftersom realistiska antaganden om framtida systemförändringar knappast kan göras. När reformer varit aktuella inom något område har dock reformförslag kunnat utgöra grund för beräkningarna, t.ex. Pensionsarbetsgruppens förslag till nytt pensionssystem SOU 1994:20.

Person I En kvinna som korn till Sverige 1992 och som då var nitton år. Hon har då utbildning motsvarande gymnasienivå i Sverige från hemlandet. Det är emellertid två år sedan hon avslutade denna, och hon har inte arbetat efter detta.

1994 fick hon uppehållstillstånd och bosatte sig i kommun. Hon studerar

en sñ i två och ett halvt år, då hon uppnår sñ-nivån. I slutet 1996 anmäler hon

av sig som arbetssökande. Hon går arbetslös i ett halvår innan hon får arbetsplatsintroduktion ekonomiavdelningen ett tillverkningsföretag. Efter praktiken får hon arbete företaget där hon arbetar med bokföring. Hon tjänar då 12 000 kr/mån.

Efter två års arbete, alltså år 2000, gifter hon sig. Tre år senaregår företaget hon arbetar i konkurs, och hon blir arbetslös, vilket hon är etti halvår. Hon

Figur 13.2 Den offentliga sektorns kostnader och intäkter för person se text.

Kr/år 250 000 r-

i Intäkter 200 000 -

Ph Kostnader V 150 000 -

- Netto 100 000

. 1 -50 000

-100000

-150000

-200 000

llllllllllldllIlllllllllllllllllIIlIlIIIIlIIIIIIlIIIIIIIlIllIFI

5 40 45 55

Ålder

Invandring och offentlig ekonomi

får då en arbetsmarknadsutbildning som pågår ett halvår. Efter denna är hon arbetslös ytterligare ett halvår, innan hon får arbete kommunen. Lönen här är 15 000 kr/mån. Samtidigt föds parets första barn. Mamman utnyttjar hälften av föräldraförsäkringen.

Kvinnan arbetar tills hon blir 62 år, då hon förtidspensioneras grund av

förslitningsskada. Inkomsten stiger linjärt under den återstående livslängen den, såatt hon tjänar 22.500 kr/mån vid pensioneringen.

Tre år efter det första barnets födelse föds parets andra bam. Liksom för det första bamet utnyttjar mamman hälften av föräldraförsäkringen. Efter ett och ett halvt års ålder är båda barnen på dagis. Under tiden fram till skolåldem arbetar föräldrarna i genomsnitt 80 procent deltid vardera. Från skolåldem arbetar båda föräldrarna heltid.

Kvinnan lever tills hon blir 82 år gammal. Under livet konsumerar hon sjukvård och äldreomsorg enligt medelvärdet för hela befolkningen inom olika åldersgrupper.

1:slivscykelberäkning slutar 6,4 miljoner kr i intäk-

Resultatet av person ter och 4,9 miljoner kr i utgifter för den offentliga sektorn, vilket innebär att nettoresultatet blir 1,5 miljoner kr i nettointäkt, eller 23 000 kr/år som personen lever i Sverige.

Person 2

kom till Sverige vid 33 års ålder tillsammans med sin fru och sina En man som två barn, 12 och 9 år gamla. Mannen har utbildning motsvarande grundskola från hemlandet och har arbetat tidvis där inom tillverkningsindustrin, tidvis varit arbetslös.

1994 fick familjen uppehållstillstånd efter sex månaders väntetid och bosatte sig i ett storstadsområde i närheten av släktingar, hos vilka de bott under tiden asylsökande. Under 4 år genomgår han sfi- och arbetsmark-

som nadsutbildningar för att få ett arbete. Efter denna tid får han inget arbete, men han hjälper släkting i dennesaffär, utan att få någon ersättning för detta. Sin

en försörjning får han från socialbidrag.

Efter två år får släktingen behov av att ha en anställd i affären och mannen arbetar där i tre år som anställd. Lönen ärhär 11000 kr/månad. Efter denna tid går affären i konkurs och mannen blir arbetslös. Han får arbetslöshetsersättning i ett år, sedan arbetsplatsintroduktion i sex månader ett företag inom livsmedelsindustrin. Efter detta får han arbetslöshetsersättning i ytterligare ett år, lyckas inte få något arbete, och blir utförsäkrad från a-kassan.

men

Mannen får inget arbete och lever socialbidrag till pensionsålder uppnåtts. Han lever tills han blir 85 år gammal. Sjukvård och äldreomsorg konsu-

enligt medelvärdet för hela befolkningen inom olika åldersgrupper. meras

2:s livscykelberäkning slutar 1,0miljon kr i intäkter

Resultatet av person och 5,2 miljoner kr i utgifter för den offentliga sektorn, vilket innebär att

Figur 13.3 Den offentliga sektorns kostnader och intäkter för person se text.

Kr/år 150 000

i Intäkter 100 000

;nu Kostnader 50 000 Netto

-

-50 000

-100 000

-150 000

200000lllllllllllllllllIllllIllllIlllllllllllllllllllllllll

35 40 45 50 55 60 55 70 75 80 85

Ålder

nettoresultatet blir 4,2 miljoner kr i nettokostnad totalt, eller 79 000 kr/levnadsår i Sverige.

Person 3 En kvinna som kom 1994 som anhöriginvandrare till sin son. Hon då 59 år.

var Sonen hade kommit fyra år tidigare, så hon omfattades av reglerna för flyktinganhöriga. Under de första tre åren bor hon hos sonen, sedanfår hon

en egen lägenhet.

Hon kan innan pensionsåldem inte få något arbete och erbjuds heller inte några arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Däremot får hon svenskundervisning under de första två åren.

Hon dör 79 år gammal. Liksom de andra exempelpersonema konsumerar hon sjukvård och andra åldersberoende offentliga tjänster enligt medelvärdet för sin åldersgrupp.

Resultatet av person 3:5 livscykelberäkning slutar på 160 000 kr i intäkter och 2,4 miljoner kr i utgifter för den offentliga sektorn, vilket innebär att nettoresultatet blir 2,2 miljoner kr i nettokostnad, eller 105 000 kr/levnadsår i Sverige.

Invandring och offentlig ekonomi

Figur 13.4 Den offentliga sektorns kostnader och intäkter för person se text.

Kr/år 50 000 i Intäkter p; Kostnader Netto - -50 000

-100 000

-150 000

ZooooolllII|I|lIlIIl|Ill|II

eo 65 70 Ålder

Kommentarer till exemplen Ovanstående exempel syftar till att illustrera hur den offentliga sektorns kostnader och intäkter kan fördelas under en persons tid i Sverige och visa hur olika faktorer under livet kan påverka den offentliga sektorns ekonomi. Sysselsättningen är den avgörande faktorn för om den offentliga sektorn får nettokostnader eller nettointäkter vid en given tidpunkt under en persons liv eller hela livstid. Person 2 och 3 förvärvsarbetar i mycket liten för personens utsträckning under sin tid i Sverige, vilket innebär att nettokostnadema för det offentliga blir stora. Det kan noteras att de genomsnittliga nettointäktema per levnadsår för 1 blir betydligt mindre än nettokostnadema för person 2 och 23 000 person kr jämfört med 79 000 kr respektive 105 000 kr per år. Detta kan illustrera att det under nuvarande ekonomiska system krävs att en stor andel av alla människor arbetar och bidrar med skatteintäkter under en ansenlig del av livet, för att den offentliga sektorn skall kunna få någorlunda balanserade ñnanser. Positiva effekter för den offentliga sektorn som en följd av invandringen kan i exemplet illustreras med hur resultatet för person 1 skulle förändras om denne varit född i Sverige. Om levt här under de första 18åren av sitt personen liv skulle nettointäkten för den offentliga sektorn varit ca 0,5 miljoner kr i stället för 1,5 miljoner. Vinstema av en förmånlig åldersstruktur hos invandrare kan således vara avsevärda.

13.3 Beräkningar den offentliga sektorns nettokostnader av I betänkandet Invandringspolitiken Bakgrund SOU 1982:49 behandlades ekonomiska effekter av invandring och det konstaterades att invandringen hade varit lönsam för Sverige. Studier visade att den offentliga sektorn omfördelat inkomster mellan den invandrade befolkningen och ursprungsbefolkningen under 1950-, 1960- och 1970-talen, och att det fortfarande för fjorton sedan skedde en mindre överföring. Denna överföring emellertid i var avtagande och balanspunkten, där nettoresultatet var noll, skulle snart vara nådd. Det är praktiskt svårt men ändå möjligt att beräkna kostnader och intäkter för ett större antal personer under ett kalenderår. Jan Ekberg och Lars Andersson vid Högskolan i Växjö har utfört beräkningar för kommittén avseende den offentliga sektorns kostnader och intäkter för en dryg miljon människor i som detta avsnitt kallas "den invandrade befolkningen. Beräkningarna avser att visa i vilken utsträckning den offentliga sektorn omfördelar inkomster mellan ursprungsbefolkningen och den invandrade befolkningen. De har utförts genom att den offentliga sektorns budgetposter fördelats olika grupper i befolkningen, och att en positiv eller negativ kostnad utfallit för respektive grupp. Beräkningarna är utförda data från 1991. De har publicerats i ESOrapporten Invandring, sysselsättning och ekonomiska effekter, Ds 1995:68.

Beräkningar avseende år 1991

Den definition av den invandrade befolkningen valts för beräkningarna som är samtliga utrikes födda, samtliga utländska medborgare, samt svenska medborgare födda i Sverige som har minst förälder född utomlands och är en som yngre än 18 år. Definitionen omfattar såmånga människor med invandrarbakgrund eller med nära anhörigrelation till en invandrad det är person som möjligt med hänsyn till tillgången på statistik. Gruppen innehåller dryg en miljon människor. Beräkningarna avser hela gruppen eller delgrupper efter ankomstår via invandring eller födsel. De budgetposter som avser offentliga transfereringar och offentliga inkomster kan uppskattas antingen direkt från tillgängliga register eller tillgenom förlitliga approximationer. Svårare är det med offentlig konsumtion och investeringar. När det gäller denna ñnns ingen registrering av vilka människor som utnyttjar olika tjänster. Dessutom består en stor del den offentliga konsumav tionen av kollektiva tjänster och odelbarheter, t försvar och vägnät, för ex vilka det är mycket svårt att avgöra i vilken grad olika befolkningsgrupper utnyttjar konsumtionen olika sätt. En stor del av den offentliga konsumtionen är åldersberoende, t.ex. sjukvård, utbildning och arbetsmarknadsåtgärder. Kostnader för denna konsumtion har fördelats med hänsyn till respektive befolkningsgrupps åldersfördel-

Invandring och offentlig ekonomi

Tabell 13.1 Offentliga sektorns kostnader och intäkter år 1991 för olika ankomst/födelsekohorter.

Invandringsgrupp Antal personer Utgifter, Mkr Intäkter, Mkr Netto, Mkr Netto/person,

Källa:Invandring,sysselsättningoch ekonomiskaeffekter, Ds 1995:68

ning. Övrig offentlig konsumtion har fördelats antingen enligt den proportionella andelen av respektive grupp i befolkningen, eller så har en upp- eller nedskrivning av kostnaden gjorts för respektive grupp, beroende om det kan antas att en grupp utnyttjar konsumtionen i större eller mindre utsträckning än andra grupper. Exempelvis har kostnader för arbetsmarknadspolitiska åtgärder påförts de anlända invandrargruppema med en faktor två

senare gånger deras befolkningsandel, eftersom grupperna är överrepresenterad inom de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i ungefär denna utsträckning. För en utförlig redovisning av antagandena hänvisas till rapporten.

Resultatet beräkningarna för respektive grupp framgår av tabell 13.1.

av Det bör än en gång påpekas att resultatet är starkt beroende av hur grupperna avgränsats. Exempelvis ingår bara barn till invandrade personer upp till en ålder av 18 år. Barn till invandrade som är vuxna och har inkomster, och därmed skulle minska kostnaderna, ingår inte. Skulle gränsen 18 flyttas upp till högre ålder skulle detta minska kostnaderna för grupper som vistats

en länge i Sverige.

När värdering av invandringens effekter den offentliga ekonomin görs

en

detta sätt är det tänkta jämförelsealtemativet att ingen invandring ägt rum. Syftet med beräkningarna är att fastställa den offentliga sektorns nettokostnader eller intäkter för invandringen, inte att avgöra vad en viss grupp tillför eller tar ut ifrån den offentliga sektorn. Detta syfte gör att det är de marginella utgifts- och inkomstökningama för invandringen som är intressanta. När det gäller de kollektiva tjänsterna och odelbarhetema i budgeten som nämnts

t.ex. allmän och utrikes förvaltning, kan det därför i många fall vara ett ovan, orimligt antagande att kostnaderna ökat proportionellt med tillskottet av invandrarbefolkning. Det är därför troligt att resultaten från beräkningarna visar för höga kostnader för invandrargruppema. En mer realistisk nivå kan vara ett samlat resultat 6-8 miljarder.

Av tabell 13.1 följer att grupperna som anlänt innan 1969 och 1970-1979

Tabell 13.2 Andelen sysselsatta år 1992 bland utrikes födda i åldrarna 20-64 år inom olika ankomst/födelsekohorter.

Ankomstperiod sysselsättningsgrad %

Källa:Invandring,sysselsättningoch ekonomiskaeffekter,Ds 1995:68

tillsammans har ett så litet negativt nettoresultat, att det med hänsyn till det stora antalet personer i grupperna och de osäkerheter finns i beräkning-

som arna i princip är att betrakta som ett balanserat resultat.

För den invandring som skett senare uppstår emellertid nettokostnader, både högre totalkostnad och högre kostnad per person kortare tid

sen invandringen ägde rum. Detta kan ses som naturligt, eftersom det tar viss tid för de flesta människor att etablera sig i ett nytt land, framför allt att få arbete. Sysselsättningstalen för de senare anlända grupperna är avsevärt sämre än för de tidigare,vilket ärden främsta förklaringen till de högre kostnaderna. Tabell 13.2

De positiva ekonomiska effekter för den offentliga sektorn av invandringen som Invandrarpolitiska kommittén redovisade 1982 är således inte gällande längre, i vart fall inte för de grupper som anlänt senare. Orsaken till detta är den försämrade sysselsättningsfrekvensen hos de som invandrat. Det dåliga sysselsättningsläget har flera orsaker som behandlas i kommitténs delbetänkande och diskuteras annan plats i detta betänkande. Det kan emellertid konstateras att nyckeln till att få en nettointäkt för den offentliga sektorn är att de som invandrat relativt snabbt uppnår en sysselsättningsfrekvens i närheten av ursprungsbefolkningens.

Av tabell 13.2 följer att de äldre invandringsgrupperna inte har syssel-

en sättningsgrad som är riktigt lika hög som den hos de inrikes födda. Ändå har den offentliga sektorn inga nettokostnader för denna invandringsgrupp. Sannolikt är det inte nödvändigt att de som invandrat uppnår lika höga sysselsättning som ursprungsbefolkningen för att en nettointäkt för den offentliga sektorn skall uppstå. Detta kan förklaras av den gynnsamma åldersstruktur som invandringsgrupperna för det mesta har och som innebär att andelen personer i arbetsför ålder är större än genomsnittet för befolkningen.

Invandring och offentlig ekonomi

Beräkningarna all invandring, dvs. såväl ñyktinginvandring och avser anhöriga till dessa, arbetskraftsinvandrare och invandring genom den fria som rörligheten inom Norden. Skulle beräkningarna avgränsas till att bara omfatta flyktingar och flyktinganhöriga skulle resultatet ge betydligt större kostnader Ãr 1993 förvärvsintensiteten för flyktingar kommit till per person. var som Sverige 1992 eller 1993 bara 6 procent. Den genomsnittligt förhållandevis höga sysselsättningsgraden för nyanlända, 47 procent år 1992 för de som korn 1988-1990, beror dels högre andel sysselsatta bland invandrare från de en nordiska länderna och betydligt lägre andel bland invandrade flyktingar. en Vidare är en del av dem som invandrat återinvandrare, dvs. utrikes födda eller utländska medborgare som tidigare bott i Sverige och som har personer förhållandevis lättare att få ett arbete än de som inte bott här tidigare. De anhöriginvandrare anländer som makar till svenskar eller etablerade som invandrare kan också tänkas få snabbare introduktion till det svenska samen hället och lättare få arbete.

Beräkningar avseende 1994 och 1995

Ekberg och Andersson har kompletterat siffrorna för 1991 med beräkningar avseende år 1994 och 1995. Genom vissa antaganden och beräkningar kommer de fram till att resultatet för både 1994 och 1995 blir ungefär det- 1991 för de som invandrat 1990 och tidigare, dvs. ett underskott samma som mellan 6 och 9 miljarder. Nettokostnaden för 1994 och 1995 blir därmed beroende hur situationen utvecklats för de som invandrat 1991-1993, samt av 1994. En hel del data har för dessa invandringsgrupper inte varit tillgängliga, och har därför behövt skattas. Det antagande som kan tänkas ha störst betydelse för resultatet är att sysselsättningsfrekvensen uppskattats till i genomsnitt 20 procent för de invandrat 1991-1994, både för 1994 och 1995 års som siffror. För 1994 beräknas resultaten för de som invandrat 1991-1993 till ett nettounderskott på 5-8 miljarder kr, och det sammanlagda underskottet blir därmed till l 1-17 miljarder, i medelvärde ca 14 miljarder kr. Den nettoinvandring som givit upphov till ökningen uppgår till ca 110 000 personer. Nettoinvandringen 1994 var ca 52 000 personer. Denna invandring har enligt författarna sannolikt givit upphov till ytterligare underskott för den offentliga sektorn 2-3 miljarder kr för 1995. Den totala nettokostnaden ca blir då för 1995 14-20 miljarder i kr, med knappt 17 miljarder som medelvärde. Den stora ökningen från 7 till 17 miljarder kr från 1991 till 1995 som ca ca författarna redovisar beror att de som invandrat 1990 och tidigare enligt rapporten medför ett lika stort underskott 1995 som 1991, samtidigt som ett stort antal människor efter 1991 invandrat till arbetslöshet. Tidigare har situationen förbättrats ganska snabbt de närmaste åren efter invandring, men detta

har alltså inte hänt under lågkonjunkturåren efter 1991 enligt författarna. Hur kostnadsutvecklingen kommer att bli framöver är beroende två faktorer,

av dels nyinvandringen, dels sysselsättningssituationen, både för de nyinvandrade och de som finns i landet.

Kalkyl vid god sysselsättning Ekberg och Andersson har gjort beräkningar för vad som skulle hänt med resultaten för 1991 om sysselsättningssituationen varit densamma som för svenskar. Beräkningarna avser gruppen som invandrat 1980-1990,

som omfattar i stort sett hela underskottet för den offentliga sektorn, 9 388 miljoner kr enligt tabell 13.1. Högre sysselsättning har gjort att man behövt justera dataunderlaget i viss utsträckning. skatteintäkter blir högre och vissa offentliga transfereringar och viss offentlig konsumtion blir lägre vid ett annorlunda sysselsättningsläge, vilket har beaktats. Resultatet blir att de offentliga utgifterna minskar med ca3 miljarder kr och intäkterna ökar med ca 8 miljarder kr, vilket ger en nettointäkt avseende gruppen ca 2 miljarder kr för den offentliga sektom.

Ålder vid invandring och effekter på den offentliga ekonomin

En nuvärdesberäkning av invandringens genomsnittliga kostnader har för kommitténs räkning genomförts av Kjetil Storesletten vid Institutet för internationell ekonomi, Stockholms universitet. Beräkningen visar effekterna för den offentliga sektorn av att en person i en viss ålder flyttar in till Sverige. I avsnitt 13.2 har diskuterats hur den offentliga sektorn omfördelar kostnader över en individs livscykel och att den totala kostnaden naturligtvis påverkas om en person inte bor i landet under hela sin livstid. För en ettåring, svenskfödd eller nyss invandrad, har den offentliga sektorn normalt under livet

en kostnadsintäktskurva som ser ut som i ñgur 13.5 föregåendei avsnitt.

Storesletten har diskonterat alla framtida utgifter och intäkter som en invandrare kan beräknas ge upphov till. Resultatet av sådana beräkningar beror på en rad antaganden om ekonomins utveckling. De viktigaste redovisas nedan. Beroende på hur gammal invandraren är vid inñyttningen erhålles sedanen nettovinst eller nettokostnad. Det är även möjligt att skatta en summa för en genomsnittlig invandrare.

Två huvudresultat redovisas här. Det första är ett historiskt scenario som visar den förväntade ekonomiska vinsten av en genomsnittlig invandrare

ny om invandringen skulle ha samma demografiska sammansättning som under åren 1980-1991 och om integrationen på arbetsmarknaden kunde ske med den progression som gällde då och under tidigare decennier. Genomsnittsvinsten visar sig då vara närmare en kvarts miljon kronor per person.

Det andra resultatet visar ett katastrofscenario med den förväntade eko-

Invandring och offentlig ekonomi

Figur 13.5 Diskonterad vinst för offentlig sektor av att en person i olika åldrar invandrar till Sverige, modellberäkningar. De tre översta kurvorna visar ett "historiskt scenario". Av den näst översta kurvan framgår hur invandringen av unga människor 16-30 år bidrar till den offentliga sektorns inkomster om integration på arbetsmarknaden i framtiden kan ske som hittills varit fallet under efterkrigsperioden. Den nedersta kurvan "ett katastrof scenario" visar hur en dålig arbetsmarknad innebär att invandringen blir kostsam för den offentliga sektorn. Förutsättningarna är här bl.a. att sysselsättningsirekvenserna stannar på den låga nivå som gällde år 1993 för invandrare från åren 1989-1993.

Kronor

1 500 000

Å

1 000 000 //Å

Kvinnor

/T - Samtliga

500 000 -

- -"Katastrofscenari0"

0;//,-\

-500 000

s

000 000

s,

500 000

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Ålder

Källa:KjetilStoresletten,underlagsmaterialtill Invandrarpolitiskakommittén1996

nomiska kostnaden per person om integrationen på arbetsmarknaden skulle ha samma dåliga utveckling som varit fallet under de senasteåren. Förutsättningama i beräkningarna är då att den låga sysselsättningsgraden för invandrare

kommit efter 1989 fortsätter på den låga nivå som de uppnått efter fyra år som i Sverige. Den diskonterade nettokostnaden per person blir då i genomsnitt ungefär en halv miljon kronor.

Innan de två resultaten redovisas mer i detalj skall de viktigaste förutsättningarna bakom modellen anges. De är att staten sikt måste balansera sin budget. Skattenivån är satt så att statsskulden inte ökar sikt vilket innebär en något högre skatt än idag och att möjligheterna till skatteavdrag tas bott. Den offentliga konsumtionen följer den allmänna löneutvecklingen. Framtida invandrare integreras ekonomiskt i samhället som de som tidigare kommit från samma land.

Det nya svenska pensionssystemet implementeras omedelbart för alla. Fruktsamheten och dödligheten från år 1992 gäller i alla grupper. Alla invandrare stannar i Sverige. Årlig löneökning är 1,5 procent. Realräntan är 3,5 procent. Modellen förutsätter även att invandringen inte påverkar lönebildningen och samhällets infrastruktur. Beräkningarna håller reda ålder, kön och födelseland för alla individer.

Resultaten för personer i olika åldrar redovisas i ñgur 13.5. En 30-årig manlig inñyttare kan exempelvis tillföra den offentliga sektorn inkomster en miljon kronor om historiska data från efterkrigstiden används underlag

som för beräkningarna.

Den undre kurvan visar "katastrofscenariot där såpass få av inflyttarna får möjligheter att försörja sig på arbetsmarknaden att den offentliga sektorn måste budgetera avsevärda belopp för den genomsnittlige invandraren oav-

sett hans eller hennes ålder. Räkneexemplet understryker än en gång kommitténs starka plädering för att arbetsmöjlighetema för invandrare måste förbättras. De mänskliga resurserna måste tillvaratas. Alternativet är inte bara socialt olyckligt utan även ekonomiskt.

13.4 Kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna

Offentliga nettokostnader och fördelningen på sektorer

I den ovan nämnda ESO-rapporten om invandring och ekonomiska effekter görs för beräkningarna avseende 1991 och 1994 en fördelning nettokostna-

av derna staten, primärkommunema och landstingen. Avsikten är att belysa vilka delar av den offentliga sektorn som bär kostnaderna för invandringen. Liksom när det gäller de tidigare diskuterade beräkningarna avseende totalkostnaden för invandringen råder svårigheter med att fördela många kostnadsposter olika befolkningsgrupper. Resultaten av beräkningarna måste därför tolkas med försiktighet.

Beräkningarna sammanfattas i tabell 13.3. Större delen av kostnaderna bärs av staten, men kommunernas och landstingens kostnader har ökat kraftigt mellan 1991 och 1994.

Statens stöd till kommunerna för invandringen

Statligt ekonomiskt stöd utgår till kommunerna två sätt vid inflyttning

av människor. Det ena är det generella statsbidrags- och utjämningssystemet, som påverkas av all inflyttning. Det andra är specialdestinerade statsbidrag som utgår för vissa typer av verksamhet och som påverkas vid inflyttning av människor som nyttjar dessa verksamheter. De beloppsmässigt största specialdestinerade statsbidragen är bidrag för flyktingar, för missbrukarvård samt för bostadsbidrag till pensionärer. När det gäller det generella statsbidraget har

Invandring och offentlig ekonomi Tabell 13.3 Ungefärliga offentliga nettokostnaderför invandrarbefolkningen 1991 och 1994. Miljarder kr, 1991 års priser.

Källa:Invandring,sysselsättningoch ekonomiskaeffekter,Ds 1995:68

det ingen betydelse om människor flyttar in från en annan kommun i Sverige eller om de kommer från utlandet. Bland de specialdestinerade statsbidragen är det naturligtvis bidraget för flyktingar, den s.k. Schablonersättningen, som har störst betydelse vid invandring. Detta statsbidrag utgår för invandrare som får uppehållstillstånd i Sverige som flyktingar eller flyktingliknande skäl, samt för anhöriga till flyktingar som kommer inom två år från att den de är anhöriga till fått uppehållstillstånd. För övriga invandrare utgår inget särskilt specialdestinerat statsbidrag. Detta kan motiveras med att flyktingmottagandet är en statlig angelägenhet som bör bekostas av staten, medan invandring av andra anhöriga än de som har anknytning till flyktingar inte har samma statliga karaktär.

Schablonersättningen för jiyktingmottagandet Schablonersättningen utgår för 1996 med ett fast belopp 150 900 kr per mottagen vuxen flykting och 92 600 kr per barn, samt en grundersättning motsvarande tre vuxenschabloner till varje kommun som träffat en överenskommelse med SIV om att ta emot flyktingar. Ersättningen skall täcka de genomsnittliga kostnaderna för mottagande av människor under mottagandeåret och ytterligare tre år till. De kostnader som skall täckas är merparten av kommunens kostnader för flyktingmottagandet, vilka framför allt består av stöd till försörjning och bostadskostnader, svenskundervisning sfi, samt kommunala verksamhetskostnader för barn. Kommunerna kan i vissa fall få ersättning för vissa särskilda kostnader som schablonersättningen inte skall täcka, exempelvis kostnader för färdtjänst, vård och stöd i boendet, samt vissa kostnader för barn under 18 år som kommit till Sverige utan vårdnadshavare. För flyktingar som är äldre än 60 år vid ankomsten till Sverige ersätter staten de faktiska socialbidragskostnadema fram till dess flyktingen eventuellt blir svensk medborgare.

Det nuvarande systemet med schablonersättning infördes 1991 prop. 1989/ 90: 105. Tidigare ersatteskommunerna för en stor del av sina faktiska kostna-

der för flyktingmottagandet. I propositionen framhölls att detta system utgjorde ett hinder för ett effektivt flyktingmottagande. Kommunen flck inte tillräckliga incitament att genomföra åtgärder som minskade bidragsberoendet, när staten direkt ersatte kostnaderna. Ersättningen utgick i och för sig liksom idag bara för i genomsnitt tre och ett halvt år, och kommunen hade därmed anledning att verka för att bidragsberoende inte fortsatte efter denna tid. Flyttningar kunde emellertid göra att kommunen inte ñck nytta av minskat bidragsberoende, vilket bidrog till att incitamentet ansågs för svagt.

Flyttningar har också inneburit problem för systemet med schablonersättning, beroende att ersättningen från början betalades ut med halva beloppet vid mottagandet och andra halvan efter ett halvår, om flyktingen då bodde kvar i kommunen. Ersättningen skall täcka kostnader i tre och ett halvt år, och om en flykting flyttade efter ett halvår fick den nya kommunen ingen ersättning från staten för detta mottagande. Detta har föranlett förändringar systemet.

av Från 1996 utbetalas 20 procent av schablonersättningen vid mottagandet och 10 procent kvartalsvis fram till dess att två år förflutit från det första mottagandet. På detta sätt får kommuner flyktingen flyttat till efter viss tid också

som del av schablonersättningen. Dessutom utgår extra ersättningar vid flyttningar. För flyttningar inom 18 månader från det första mottagandet utgår ersätt-

en ning 0,2 schablonbelopp till den nya kommunen och för flyttningar inom 24 månader utgår 0,1 schablonbelopp till den gamla kommunen.

Statens Invandrarverk, SDIV, träffar överenskommelser med de enskilda kommunerna om mottagande av ett visst antal flyktingar, och kommunerna sedantar emot detta antal flyktingar. Kommunernas vilja att teckna dessa avtal är bland annat beroende av storleken den ersättning som staten betalar. När antalet flyktingar under 1993 och 1994 var mycket stort utgick ett särskilt Stimulansbidrag 25 000 kr för varje flykting kommunerna tog emot.

som Möjligheterna arbetsmarknaden för de nyanlända påverkar naturligtvis också hur stor ersättningen bör År 1994 utgick konjunkturbidrag på

vara. ett 35 000 kr för vuxna flyktingar som anlänt 1991, eftersom chanserna att få arbete för de som kommit då och genomgått introduktion bedömdes

som särskilt dåliga med hänsyn till konjunkturen.

Till landstingen utgår

inget specialdestinerat statsbidrag vid inflyttning av flyktingar eller andra invandrare. Dessa har inte generellt ansetts ge upphov till större kostnader än andra invånare och landstingen har därmed inte ersatts genom någon specifik ersättning vid inflyttning samma sätt som primärkommunerna. De får emellertid ersättning i särskild ordning från staten för vissa kostnader för flyktingar med särskilda vårdbehov förelåg redan vid

som ankomsten till Sverige eller vid bosättningen i kommunen. Dessutom påverkas de vid inflyttning av människor liknande sätt kommunerna det

som av generella statsbidragssystemet, senedan.

Invandring och offentlig ekonomi

Ersättning via det generella statsbidraget Från 1996 gäller ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. Detta system består av tre delar; ett per-capita-bidrag, en långtgående inkomstutjämning, samt en kostnadsutjänming.

Per-capita bidraget utbetalas med ett enhetligt belopp per invånare i en kommun eller ett landsting. Inkomstutjämningen avser att kompensera för skillnader mellan skatteunderlag i olika kommuner och landsting. Kommuner med lågt skatteunderlag får ett bidrag av staten och de med högt betalar en avgift. Resultatet av dessatvå delar blir för flertalet kommuner att summan av de egna skatteintäktema och utjämningsbidraget/utjänmingsavgiften per invånare blir ungefär densamma.

Kostnadsutjämningen skall utjämna skillnader mellan olika kommuner och landsting avseende de strukturella förutsättningarna för kommunal och landstingskommunal verksamhet. Avsikten är att kommunerna skall ha liknande förutsättningar att bedriva verksamhet oavsett vilken struktur kommunen har beträffande exempelvis befolkningens ålderssammansättning eller geografiska förhållanden. Antalet faktorer som påverkar kostnadsutjänmingen är stort. Vilka effekter som uppkommer utjämningen vid inflyttning av en invandrare beror på hur den personen påverkar dessa faktorer. Det enda som generellt skiljer vid inflyttning av en nyanländ invandrare jämfört med andra är att antalet finska och utomnordiska medborgare i kommunen är en faktor som ansespåverka kostnader inom individ- och familjeomsorgen.

Intäktsefekter vid inflyttning i en kommun Statskontoret har i en rapport till kommittén utvärderat statsbidragen till kommunema Invandringen och statsbidragen till kommunerna, Statskontoret 1995:19. I rapporten ges ett exempel hur den samlade effekten av det generella statsbidraget och schablonersättningen kan seut vid inflyttning av en flykting. I exemplet antas att den som flyttar in är i förvärvsaktiv ålder, kommer direkt från en förläggning och inte har några förvärvsinkomster. Schablonersättningen periodiseras de tre och ett halvt år som ersättningen i genomsnitt skall täcka. Vidare görs vissa antaganden beträffande skatt och skattekraft i kommunen. Schablonersättningen medför att ca 42 000 kr per år tillförs kommunen under tre och ett halvt år. Dessutom tillförs kontinuerligt ca 29 000 kr varje år genom det generella statsbidraget. Det bör påpekas att detta är en marginalanalys, dvs. effekterna gäller vid inflyttning av ytterligare en invandrare i en kommun. Effekterna blir annorlunda när ett större antal flyttar in i ett flertal kommuner.

Tabell 13.4 Intäktseffekter i en kommun vid inflyttning av en flykting, år

Källa:Statskontoret1995:19

Statskontorets utvärdering av statsbidragen till kommunerna I Statskontorets rapport diskuteras frågan om statens stöd till kommunerna bör ges genom ett specialdestinerat statsbidrag som idag eller om det vore bättre att inordna stödet i det generella statsbidragssystemet. Slutsatsen är att ett riktat statsbidrag är viktigt för att staten skall kunna förvissa sig om att kommunerna skall ge en aktiv introduktion till flyktingar. En inordning i det generella statsbidraget skulle ge brister i kommunernas incitament och den typ av entreprenadförhållande som kan anses råda mellan stat och kommun upprätthålls troligen bäst genom specialdestinerade bidrag. Ett behov av ett effektivt system för uppföljning påtalas emellertid.

Statskontoret föreslår vidare vissa reformer av det nuvarande systemet för schablonersättningen. Ersättningen bör bytas ut mot en introduktionspeng, vars inriktning är att ytterligare koncentrera resurser under den första tiden i en kommun, med syfte att ge ökad förmåga till självförsörjning för de nyanlända. Introduktionspengen bör utgå till kommunerna under de första två åren. Den bör höjas i förhållande till den nuvarande schablonersättningen, uppskattningsvis till ca 200 000 kr för vuxna och ca 100 000 kr för barn. Detta motiveras av att kommunen bör få ett mer komplett ansvar för introduktionen, där även introduktionen arbetsmarknaden ingår, t.ex. genom att praktikåtgärder och kompletterande yrkesorientering bekostas av kommunen. I sammanhanget betonas att samarbetet mellan kommunen och AMV är oerhört viktigt och att arbetsförmedlingen måste bistå kommunen när det gäller de yrkesinriktade åtgärderna. Vidare föreslås att grundersättningen om tre schablonbelopp till kommunerna tas bort, liksom att de extra ersättningar som ges vid flyttning slopas.

Statskontoret anser att det generella statsbidragssystemet kan behöva reformeras för att staten skall ta ett mer långsiktigt ekonomiskt ansvar för flyktinginvandringen. Per-capita-bidraget skulle återkommande kunna anpassas bl.a. efter den totala andelen invandrare i befolkningen som har en svag förankring

arbetsmarknaden. Vidare skulle i kostnadsutjämningen kunna ingå en

Invandring och offentlig ekonomi

Figur 13.6 Andel utrikes födda inom olika kommungrupper 1993.

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

Storstäder

Förortskommuner

Större städer

Medelstorastäder

lndustrikommuner

Landsbygdskommuner

Glesbygdskommuner

Övriga,större

Övriga, mindre

Källa:socialbidragstagareoch socialbidragensutveckling,Socialstyrelsenföljer uppoch utvärderar 1995:4

faktor "andelen utrikes födda från icke-OECD-länder som bott i Sverige högst tio år, vilken vid den statistiska analysen av kommunala kostnader visat sig ha bra förklaringsvärde. Dessa förändringar bör emellertid övervägas i samband med annat förändringsarbete avseende det generella statsbidragssystemet.

Kostnadsfördelningen över landet Att utföra beräkningar hur kostnader fördelas mellan olika landsting och kommuner innebär ännu större svårigheter än vid beräkningar av kostnadsfördelningen mellan sektorerna som helheter. Detta beror dels på att osäkerheterna vid fördelning av kostnader olika befolkningsgrupper blir mer betydelsefulla när de undersökta populationerna är små, dels på att kommuner använder olika indelningar av sina verksamheter och olika sätt att redovisa sin kostnader på. Det är därför svårt att generellt säga något om kostnadsfördelningen över landet.

Schablonersättningen har stor betydelse för att kostnaderna för kommunkollektivet hålls nere. Kommunernas nettokostnader 1994 för invandringen har kunnats uppskattats till ca 2 miljarder kr. För budgetåret 1994/95 anslogs d1ygt7 miljarder kr för schablonersättningen till kommunerna. Även dessa

om kostnadsposter inte är direkt jämförbara antyder det vikten av schablonersättningen för kommunernas ekonomi. För de enskilda kommunerna som tar emot många flyktingar är schablonersättningen givetvis mycket betydelsefull.

Ett sätt att få en uppfattning om fördelningen av kostnader mellan olika

Tabell 13.5 Andel av 1987 års flyktingar som bor kvar i sitt ursprungliga bostadslån eller bostadskommun. Procent.

Startlän 1988 1989 1990 1991 Stockholms län 98 98 97 96

Varav Stockholms kommun 91 88 85 82

Källa:Invandring,sysselsättningochekonomiskaeffekter,Ds 1995:68

kommuner är att se var de senaste årens invandrare har bosatt sig. Eftersom sysselsättningen är den faktor som har störst betydelse för kostnaderna och sysselsättningen för de som invandrat på senare år inte varierar så mycket mellan olika regioner, medför hög koncentration av dessa invandrargrupper sannolikt också höga kostnader för kommun och landsting. Koncentrationen av utrikes födda personer är hög framför allt i storstäderna. Figur 13.6

Vidare blir kostnaderna stora för de kommuner som är föremål för sekundärñyttningar, dvs. som inte utgör den första orten som människor bosätter sig

men som de senare flyttar till. Detta beror att den första kommunen tar emot huvuddelen av schablonersättningen, och således får statens stöd för flyktingmottagandet. Vid flyttningar efter två år får den nya bosättningskommunen över huvud taget inte någon schablonersättning. Även sekundärflyttningarna ger ökad koncentration i storstäderna. Andelen människor som bor kvar i sin ursprungliga region är betydligt större i storstadsområdena. Tabell 13.5

En av de största kommunala kostnaderna för i synnerhet nyanlända invandrare är försörjningsstödet som när det utbetalas av kommuner utgörs av socialbidrag eller introduktionsersättningar. Storstäder och industrikommuner har högre kostnad per invånare för ñyktingbidrag försörjningsstöd som ges till de som omfattas av det kommunala ñyktingmottagandet än andra kommuntyper. Figur 13.7 Storstädema har mycket höga kostnader även när det gäller det totala socialbidraget. Detta kan i viss mån bero koncentrationen av utländska medborgare till dessa kommuner. För hela landet gäller att hälften av de totala socialbidragsutgiftema går till hushåll med utländska medborgare.

En stor och ökande kostnadspost för många kommuner är socialbidrag till äldre anhöriginvandrare som inte omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Sådana äldre anhöriga är inte berättigade till pension i Sverige och de är ofta beroende av socialbidrag under lång tid för sin försörjning. Statlig ersättning för kommunernas kostnader utgår endast om det är fråga om anhöriga till flyktingar som anlänt inom två efter flyktingens bosättning.

Invandring och offentlig ekonomi

Figur 13.7 Socialbidragskostnad och flyktingbidrag per kommuninvånare i olika kommuntyper 1994. Kr/invânare.

Kr/invånare

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500

Storstäder

Förortskommuner

Större städer

Medelstorastäder

lndustrikommuner

Landsbygdskom.

Glesbygdskom.

2 Socialbidragtotalt

Övriga större

2 varavflyktingbidrag

Övriga, mindre

I I

Källa: Kommunförbundet,Vad kostarverksamheteni din kommun Bokslut1994.

Skillnaderna i kostnader är förhållandevis stora mellan olika kommuntyper. För enskilda kommuner blir skillnaderna givetvis ännu större. Koncentrationen av såväl ñyktinginvandring som annan invandring till vissa kommuner är stor och de kommunala kostnaderna kan påverkas avsevärt av detta.

Malmö har haft en kraftig invandring de senaste åren och kan utgöra ett exempel effekterna för en enskild kommuns ekonomi. I rapporten Malmö

invandrarstad har Benny Carlson belyst de kommunalekonomiska effekterna av en beräknad invandring av 5 000 flyktingar till Malmö år 1994. Enligt kalkylen skulle kommunen få en nettokostnad för åren 1994 till 1996 på ca 300 miljoner kr och därefter en nettokostnad på ca 160 miljoner kr per år. En stor andel av de långsiktiga kostnaderna består av socialbidrag. Tabell 13.6

Ett annat exempel ärGöteborg, som gjort en uppföljning av hur kostnaderna utvecklats för flyktingar och ñyktinganhöriga som invandrat 1992, och som kommit till kommunen antingen vid den första bosättningen, l 180 personer, eller genom sekundärinilyttning från andra orter, 1 124personer. 180 personer hade flyttat ut, vilket innebär att 2 124 personer fanns kvar vid datumet för uppföljningen, 1995-11-30. Liksom för Malmö visar beräkningarna att kommunen har ett rejält underskott för ñyktingmottagningen. Den större delen av underskottet avser den senaredelen av undersökningsperioden och en fortsatt

Tabell 13.6 Malmö Stads beräknade intäkter och kostnader för flyktingar och övriga nyanlända som anländer under 1994 miljoner kr.

1994 1995 1996 Z 1994-96 Från1997

Intäkter Mkr

Kostnader Mkr

Källa:Malmö Invandrarstad,BennyCarlson,1995publicerad i kommitténsrapportbilaga -

nettokostnad för kommunen är att vänta flera år framöver.

Det bör observeras att varken beräkningarna för Malmö eller för Göteborg tar hänsyn till nu gällande intäktseffekter av det generella statsbidraget. De ger därmed inte hela bilden av hur en kommuns ekonomi numera påverkas av en flyktinginvandring men helt klart är att kostnaderna kan vara relativt höga även när statens ersättning till llyktingmottagandet upphört.

13.5 Internationella jämförelser

För att få perspektiv på den svenska situationen redogörs här för några studier från andra länder om invandringens effekter den offentliga sektorns ekonomi.

Invandring och ojjfentlig ekonomi Tabell 13.7 Intäkter och kostnader för flyktingar och flyktinganhöriga i Göteborg som kommit till Sverige 1992 miljoner kr.

T.0.m. 940630 940701-951130 Totalt

Intäkter Mkr

Kostnader Mkr

Källa:Göteborgstad

USA En av de mest omfattande och respekterade böckerna om ekonomiska effekter av invandring är Julian Simons The Economic Consequenses of Immigration, från 1989. Den innehåller analyser av de samlade effekterna på samhällsekonomin som beskrivs utifrån en mängd olika perspektiv. Ett av dessa är effekterna för den offentliga sektorn.

Studien är gjord relativt gamla data, från 1975, men detta har sannolikt inte samma effekter som det skulle haft för Sverige, eftersom invandringen till USA inte har förändrats lika radikalt som den till Sverige.

Beräkningarna visar att invandrade personer nyttjar mindre offentlig service än genomsnittsbefolkningen, framför allt beroende deras åldersstruktur, med ñer unga personer i yrkesverksam ålder än genomsnittet. De inbetalda

skatterna är betydligt större än utgifterna för den offentliga sektorn, vilket innebär att de invandrade personerna i genomsnitt tillför den offentliga sektorn medel. Kvantiñerad motsvarade denna vinst 15-20 000 dollar i nuvärde år 1975.

Schweiz Thomas Straubhaar och René Weber analyserar de ekonomiska konsekvenserna för den offentliga sektorn i Schweiz av invandringen i artikeln Die Wirkungen der Einwanderung auf das staatliche Umverteilungssystem des Gastlandes: Eine empirische Untersuchung für die Schweiz från 1993. Undersökningen är baserad data från 1990 och redovisar beräkningar av eventuella omfördelningar av offentliga medel mellan utländska medborgare bosatta i landet och schweiziska medborgare.

Även denna studie visar nettointäkt för den offentliga sektorn från de

en utländska medborgarna, som ses som invandrare i denna studie. Det positiva resultatet delas upp i effekter från olika faktorer som olika sätt påverkar resultatet. Ãldersstrukturen och antalet barn i denna studie negativa effek-

ger ter, medan hushållsinkomsten och en högre kompetens i arbetslivet gjorde att de positiva effekterna övervägde.

13.6 Sammanfattande kommentar

Kommitténs redovisning av hur invandringen påverkar den offentliga sektorns ekonomi visar omfattande och ökande kostnader för invandringen.

Denna situation är historiskt ny för svenskt vidkommande. Fram till och med 1970-talet har invandringen inneburit nettointäkter för den offentliga sektorn, för att 1980-talet vändas till en alltmer ökande nettokostnad. Orsaksbilden är komplex. Fram till 1970-talets början var invandringen arbetsrelaterad, det fanns gott om arbetstillfällen och inflyttningen bidrog till den ekonomiska tillväxten. Sedan sattes restriktioner arbetsinvandringen vilket är möjligt utan att bryta mot internationella regler och konventioner. Samtidigt tolkades reglerna för ñyktinginvandring förhållandevis generöst vad gäller de humanitära skälen i jämförelse med andra välfärdsstater. En period med omfattande ñyktinginvandring blev då ett faktum. Parallellt avtog ökningstakten efterkrigstidens expanderande arbetsmarknad och förbyttes i en kraftig minskning under början l990-talet. En ekonomisk kris med låg sysselsättning, hög arbetslöshet och många bidragsberoende medför att många svaga arbetsmarknaden inklusive många nya i Sverige inte kan eller får göra rätt för sig ekonomiskt.

Kommitténs analyser visar att det egentligen bara finns en anledning till de ökande offentliga kostnaderna för invandringen arbetsmarknadssituationen.

- Ãldersstrukturen är så alltid förmånlig hos de väljer

gott som grupper som att

Invandring och offentlig ekonomi

invandra till Sverige, oavsett om det rör sig om arbetskrafts-, ñykting- eller anhöriginvandrare. Utbildningsnivån bland vuxna invandrare motsvarar i genomsnitt den svenska, dock med överrepresentation av personer med kort eller lång utbildning. En större andel av människor i arbetsför ålder än genomsnittet i befolkningen gör dessutom att det finns potentiella vinster av invandring för den offentliga sektorn. Som framgår i kommitténs delbetänkande och i kapitlet om levnadsförhållanden förmår dock inte det nuvarande svenska samhället att utnyttja denna resurs.

Om inga åtgärder vidtas kommer dels den hittillsvarande invandringen till Sverige att fortsätta att belasta den offentliga budgeten, dels den framtida invandringen att innebära ytterligare ökande nettokostnader. I och med att det varje år tillkommer nya grupper som med dagens trender förpassas in i bidragsberoende ökar kostnaderna kumulativt.

En framtida invandrarpolitik som underlättar en omställning av den kompetens som nyinvandrade personer har med sig från hemlandet till att svara mot behov den svenska arbetsmarknaden ter sig i detta perspektiv som oerhört viktigt för att undvika framtida offentliga utgifter. Kostnader för denna typ av omställningsåtgärder bör enligt kommitténs uppfattning ses som en investering och inte en kostnad. Exempel sådana investeringar är åtgärder som underlättar inlärning av svenska språket eller som kompletterar eller veriñerar kompetens från hemlandet. Hit hör även ett antal mer kraftfulla åtgärder som kan underlätta för nya invandrare att sikt bidra till den ekonomiska tillväxten i Sverige. Kommittén återkommer till dessaåtgärder i förslagsdelen.

Kostnaderna är ojämnt fördelade över den offentliga sektorn. Staten bär större delen av kostnaderna under den första tiden efter invandringen, framför allt genom den schablonersättning som utbetalas till de kommuner som tar emot flyktingar. Genom att kostnaderna för den låga sysselsättningsgraden i allt större utsträckning bärs av kommunerna genom socialbidragen övergår en större del av kostnaderna på kommunerna efter den första tiden. Eftersom invandringen är koncentrerad till vissa kommuner drabbas dessa särskilt hårt ekonomiskt av den långsiktiga låga sysselsättningen hos de som invandrat. Det är riksdagen och regeringen som beslutar om invandringspolitiken och den är därför en statlig angelägenhet i första hand, men enligt kommitténs analyser kommer det långsiktiga ekonomiska ansvaret i allt större utsträckning att hamna på kommunerna och då särskilt vissa av dem. Kommittén återkommer till kostnadsfördelningen mellan stat och kommun i förslagsdelen.

14 forskning

Kunskapsförsörjningen -

och statistik

Enligt direktiven skall kommittén analysera om den forskning om internationell migration och etniska relationer som huvudsakligen finansierats genom Socialvetenskapliga forskningsrådet SFR har varit relevant för frågan om invandrares integration och kunnat bidra till reformarbetet detta område. Kommittén har även fått i uppdrag att överväga om det statistiska underlaget behöver förbättras och då särskilt pröva om en regelbunden och systematisk

invandrares förhållanden inom olika samhällsområden är önskredovisning av värd och möjlig. Om så är fallet skall kommittén överväga vem som bör ansvara för en sådan redovisning.

14.1 Forskning internationell migration och etniska

om

relationer

Forskningen om internationell migration och etniska relationer, vanligen kallad IMER-forskning, omfattar orsaker till och effekter av befolkningsrörelser, liksom staters strävanden att påverka dels omflyttningens omfattning, sammansättning eller riktning invandringspolitiken/regleringen, dels integrationen i mottagarlandet invandrarpolitiken. Forskningen om etniska relationer mellan olika grupper eller mellan en majoritetsbefolkning och andra

brukar ta fasta historiskt betingade kulturella, språkliga och religrupper giösa skillnader.

I kommittén utvärdering av området och i kontakter med ett antal universitets- och högskoleinstitutioner samt forskningsfinansiärer har sammanfattningsvis följande framkommit. IMER-forskningen behöver ñer tvärvetenskapliga forskningsmiljöer. Både teoretisk- och empirisk forskning bör utvecklas. Återväxten forskare måste säkras fler tjänster. Kunskaps-

av genom och forskningsbehoven anges vara omfattande och ett stort antal områden och frågeställningar framhålls som angelägna. Ett nödvändigt inslag i den framtida forskningen anges vara longitudinella studier.

Grundforskningen Forskning och kunskapsutveckling av intresse för IMER-ornrådet bedrivs som

andra områden främst i andra länder och kommer oftast till Sverige via internationellt orienterade forskare samhällsvetenskapliga och humanistiska institutioner vid landets sex universitet. Detta är särskilt tydligt när det gäller grundforskning och metodutveckling. Det är också vid dessainstitutioner som den inhemska konkurrensutsatta forskningen vanligen utvecklas bäst.

En framgångsrik egengrundforskning är förutsättning för att få ta del det

en av internationella kunskapsutbytet på området.

För ett forskningsområde som engagerar relativt få forskare uppstår särskilda problem i konkurrensen med andra större forskningsområden. I flera skrivelser till kommittén omvittnas att IMER-projekt är marginella rent av

marginaliserade inom många traditionella ämnesinstitutioner. Den förkla-

ring som ges är just att projekten inte knyter an till respektive institutions huvudinriktning, vilket bl. a. kan påverka möjligheten till tjänster och avancemang.

Det finns ibland behov av att organisera särskilda forskningsinstitut utanför universitet och högskolor för att stödja problemdeñnierad forskning av mångvetenskaplig eller tvärvetenskaplig natur. Fördelen är att forskare från olika discipliner kan få fleråriga resurser för att koncentrera sig samma frågeställningar. En nackdel är att det är svårt att utveckla en egen grundforskning och utbilda nya forskare doktorander utanför de stora disciplinema.

Centrumbildningar inom högskoleväsendet, där forskare kan knutna

vara till både en ämnesinstitution och till en tvärvetenskaplig forskargrupp, undviker några av nackdelarna och kan vara ett sätt att stärka IMER-forskarnas ställning även ämnesinstitutionema. Ett exempel på en sådanCentrumbildning är CEIFO vid Stockholms universitet. Vid Linköpings universitet har med viss framgång tematiska forskningsinstitutioner prövats, med lärare och doktorander knutna till ett terna i stället för till ett traditionellt forskningsämne. Där utvecklas för närvarande ett nytt tema, kallat Tema Etnicitet.

Det bedrivs IMER-forskning vid ett trettiotal institutioner och centra i landet. SFR stod för närmare två tredjedelar av anslagen till forskningsprojekt, program och tjänster, nätverk, m.m. under perioden 1990/91-1993/94. SFR har också gett omfattande programstöd till speciella forskningsmiljöer på universiteten i Stockholm, Lund och Umeå. Bland övriga finansiärer märks främst Rådet för arbetslivsforskning förr under namnet Arbetsmiljöfonden och Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet.

Antalet disputationer inom IMER-forskningen har ökat under 1990-talet. Ökningen är tämligen blygsam sett i relation till den ökade satsningen IMER-forskning under samma period. För att öka antalet forskare på området är det viktigt att det finns möjligheter att bedriva forskarutbildning vid de institutioner och centra som erhåller statliga anslag till IMER-forskning.

Försök till att bilda forskamätverk finns, både lokalt och nationellt, varav den mest utvecklade utgörs av IMER-förbundet med ett stort antal medlemmar bland forskare och forskarstuderande.

Den tillämpade forskningen Frågan om forskningens betydelse för samhällsutvecklingen behandlas av politiker och andra beslutsfattare för det mesta ett allmänt och övergripande

Kunskapsfärsörjningen -forskning och statistik

sätt. Forskarna för sin del har ett långsiktigt behov av att legitimera sin statliga lön och sitt arbete. Det mest kraftfulla motivet är då att peka samhällsrelevansen i sitt kunskapssökande. Från och med år 1982 har riksdagen behandlat övergripande forskningspolitiska propositioner från regeringen vart tredje år. Nästkommande proposition avses framläggas för riksdagen i september 1996. I samtliga hittills framlagda propositioner har IMER-forskningen omnämnts.

Redan innan regering och riksdag valde denna väg för forskningspolitiska ställningstaganden togs IMER-forskningen upp i de invandrarpolitiska förslagen från regeringen under l970-talet och även i det påföljande decenniets regeringsförslag detta område har vikten av forskning gång gång framhållits. Statsmaktemas intresse för IMER-forskningen kan sägas vara väl manifesterat.

Ett antal forskningsområden har utpekats som särskilt viktiga av statsmakterna. De prioriterade områdena är var för sig omfattande forskningsfält, och de kan dessutom i viss mån sägas överlappa varandra. Områdena är:

° statistik om invandringen - familjer, barn, uppväxt - arbetsmarknad och arbetsliv - rösträtt, medborgarskap ° attitydundersökningar ° etniska relationer - fördomar och diskriminering - flyktingpolitik - migration och utveckling

Prioriteringarna har successivt förändrats över tiden. Under arbetskraftinvandringens tid betonades starkt invandrares integration i Sverige. Det gällde då dels den första generationens inträde på arbetsmarknaden, dels den andra generationens uppväxt i Sverige. Rösträttsreformen och diskussionerna huruvida rösträtten borde utvidgas till att omfatta också riksdagsval ledde till önskemål om forskning om rösträtt och medborgarskap. I samband med Diskrimineringsutredningens omfattande forskningsarbete lanserades begreppet etniska relationer och från 1983 angavs detta vara ett prioriterat område. 1985-86 när ñyktinginvandringen börjat och ansvaret för mottagandet överförts invandrarverket, blev ñyktingpolitiken i hela dess vidd ett prioriterat område.

Tillämpad forskning och sektorsforskning Ett centralt problemområde i svensk forskningspolitisk debatt har sedan ett tiotal år varit hur sektorsforskning skall organiseras. Tillämpad forskning avser här studier som direkt kan användas som beslutsunderlag i politiska diskussioner. Med sektorsforskning avses forsknings- och utvecklingsarbete

som tar sikte frågor av betydelse för utvecklingen inom ett avgränsat samhälleligt politikområde och som finansieras via andra departement än Utbildningsdepartementet.

Pådet invandrarpolitiska området har det alltsedan 1960-talet funnits tankar om att specialdestinera medel till vissa politiskt relevanta forskningsprojekt. Dessa tankar har dock endast undantagsvis manifesterats i faktiska åtgärder.

Projektet invandringens långsiktseffekter är ett sådant undantag. Det planerades och genomfördes inom ramen för Expertgruppen för invandringsforskning EIFO, en kommitté inom Arbetsmarknadsdepartementet under åren 1975-83. Projektet ledde till nära relationer mellan den politiska ledningen av invandrarpolitiken och den då största gruppen av IMER-forskare. Anställda vid EIFO bedrev också själva forskning. Både en yttre kritik mot en förmodad styrning och kanske ännu mer departementets betungande extra arbete med forskningsadministration bidrog till beslutet 1983 att forskningen skulle föras över från departementet till universiteten. Men det fanns också andra skäl till detta, inte minst forskarnas behov av att knyta an till annan universitetsforskning.

Efter det att denna överföring av forskningsprojektet till universitetet skett, var avsikten att utveckla EIFO:s efterträdare Delegationen för invandrarforskning DEIFO, till ett sektorsorgan som skulle planera och finansiera forskning. Till skillnad mot EIFO bedrevs ingen egen forskning vid DEIFO. Den forskningspolitiska reform som genomfördes år 1990 och som innebar en "rådiñering" av vissa sektorsorgan, däribland DEIFO, ledde till tillkomsten av SFR med dessansvar för IMER-forskning.

Vid samma tillfälle inrättades ett utredningssekretariat för invandrarfrågor i Arbetsmarknadsdepartementet. Efter två år uppgick detta i den nuvarande invandrarpolitiska enheten i departementet under en kortare tid motsvarande i Kulturdepartementet. För närvarande saknas en organisation knuten till regeringskansliet med beställarkompetens på IMER-området.

Det innebär att det inom regeringskansliet saknas en funktion som besitter både erfarenheter av vad statsmakterna behöver veta för att kunna förbättra invandrarpolitiken samhällsrelevansen, vanligen företrädd av politiker och tjänstemän och erfarenheter av hur framgångsrika forskningsprojekt skall läggas upp den inomvetenskapli ga relevansen, företrädd av erfarna forskare.

På flera andra politikområden finns denna kompetens inbyggd i regeringskansliet. I Övervägandena kring dessa frågor har kommittén även beaktat de erfarenheter som gjorts inom det egna departementet i fråga om arbetsmarknadspolitisk forskning. Genom det forskningspolitiska beslutet 1990 ombildades Delegationen för arbetsmarknadspolitisk forskning som också fanns inom regeringskansliet till en Expertgrupp för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier, EFA. EFA som i olika former funnits i mera än 25 år har idag

- i uppgift att initiera och biträda vid utvärderingsstudier inom arbetsmarknadspolitikens område.

Kunskapsförsörjningen -forskning och statistik

Som namnet anger är EFA huvudsakligen inriktad mot utvärderingsstudier. En motsvarande funktion IMER-området skulle naturligtvis ha ett betydligt bredare mandat. Inte desto mindre är det angeläget att även peka just utvärderingar som ett eftersatt område när det gäller invandrarpolitiken. Det är i praktiken de statliga utredningarna som i hög grad har fått stå för denna verksamhet, och även det i en begränsad omfattning.

Såväl sökande efter kunskap utan någon särskild tillämpning i sikte grundforskning som studier med en särskild tillämpning i sikte är givetvis viktig för kunskapsutvecklingen i stort. Gränsen mellan grundforskning och tillämpad forskning är oklar, särskilt som resultaten av grundforskning visar sig kunna omsättas i praktisk tillämpning. Resultaten av forskning som i sin upprinnelse syftat till en mycket bestämd tillämpning kan också komma att bli av betydelse inom en rad andra områden. Samtidigt vill kommittén peka att forskning för sektorns behov inte utan vidare stärks genom ökade resurser till grundforskning eller tillämpad forskning. Fonnema för hur den tillämpade forskningen beställs får stor betydelse för möjligheterna att tillgodogöra resultaten i politiken. Kvalificerat utredningsarbete som genomförs av forskarutbildad personal frambringar ofta kortsiktigt användbart underlagsmaterial.

Longitudinell information om invandrares levnadsförhållanden IMER-forskningen är i stort behov av longitudinella databaser där det är möjligt att följa invandrares integration i det nya hemlandet inom olika samhällsornråden.

Ledande politiker har i debatten pekat på samhällets uppgift att bekämpa klyftor som bygger på att man tillhör en viss folkgrupp, samma sätt som orättvisor som bygger klasskillnader och könsolikheter bekämpas. För att kunna göra detta behöver politiker och andra beslutsfattare ett gediget underlag i form av undersökningar av olika slag.

Skillnader i fråga om hälsa, ekonomiska resurser, levnadsförhållanden, kriminalitet, social position, m.m. är resultat av processer under lång tid. Kunskap om individuell förändring och utveckling är t.ex. central om man vill komma till insikt om vad som bestämmer ungdomars och vuxnas förhållningssätt och handlande. Att kunskap om människors tidigare erfarenheter och aktiviteter är väsentliga för att kunna förstå deras handlande innebär också att sådan kunskap är betydelsefull för att kunna bedöma effekterna av offentlig verksamhet och politik.

En rad centrala problem centrala vad gäller såväl samhällelig som inom-

vetenskaplig relevans kräver således, för att kunna analyseras ett adekvat

sätt, datamaterial där enskilda individer följs under lång tid. Under de senaste decennierna har teorier och metoder för att studera individuella livsförlopp utvecklats snabbt. Det beror till stor del på att allt kraftfullare datorer utvecklats, med vars hjälp det blivit möjligt att hantera de stora datamängder som en

longitudinell ansats kräver. Men det beror också på att ett relativt stort antal längdsnittsstudier för att använda en svensk beteckning genomförts i

- - Sverige och utomlands. Arbetet med sådana material har påverkat både teorioch metodutvecklingen dock än så länge främst den senare.

-

Material som är relevant för IMER-forskningen ñnns i form av register, databaser mm samlat flera håll, däribland CEIFO vid Stockholms universitet, Institutionen för ekonomisk historia, Lunds universitet, och Epidemiologiskt Centrum vid Socialstyrelsen. Samma statliga organ som i framtiden ansvarar för den långsiktiga bevakningen av det mångkulturella samhällets utveckling och hur olika invandrade grupper integreras sikt bör även vara ansvarigt för att detta slag av datainsamling sker.

Forskningsresultatens väg till beslutsfattare Frågan om i vilken utsträckning svensk invandrarpolitik under sin korta historia från 1968 och framåt byggt kunskaper som frambringats av forsk-

- ningen är inte lätt att analysera. Men som framkommit av redovisningen har i ñera fall forskning beställts som underlag för politikens utformning bl.a. inom området etniska relationer och diskriminering och vad gäller hemspråksundervisning och andraspråksfrågor.

En svårighet när det gäller att informera om vetenskapliga resultat på det sociala området är att informationen måste omfatta både forskningens slutsatser, de reservationer samt den osäkerhet som är förknippade med dessa slutsatser. Den verklighet som forskningen sysslar med ligger ofta nära mottagaren av informationen och har inte sällan politiskt och massmedialt intresse. Det underlättar information om resultaten, men ökar också risken för att de vetenskapliga reservationema och metodproblemen glöms eller förträngs.

Även metodologisk kunskap är viktig. Felaktiga eller i alla fall ofullständiga kunskaper som bottnar i dålig metod eller bristfällig empiri utgör en dålig grund för politiska beslut.

En annan fråga är betydelsen av hur kontakterna ser ut mellan forskare och beslutsfattare. För att följa upp det mångkulturella samhällets utveckling bör politiker och forskare mötas så att förståelsen för de villkor som gäller vid beslutsfattande, där olikas intressen vägs mot varandra, respektive kunskapssökande inom en specialiserad sektor ökar. Kommittén anser att sådana kontakter mellan forskare och politiker är av stor betydelse och att spridning av forskningresultat måste ske mera systematiskt och målinriktat.

14.2 Statistik

Statistik om invandringen och invandrare framställs som en integrerad del av den ordinarie statistikproduktionen. Produktionen av statistik är emellertid ämnesinriktad områden som sysselsättning, inkomster, utbildning, boende,

Kunskapsfärsörjningen -forskning och statistik

medborgarinflytande, välfärd, med Hera områden. Inom varje ämnesområde koncentreras insatserna för att bästa sätt mäta de för området intressanta variablerna och ge en redovisning för hela befolkningen eller för de grupper man av tradition brukar redovisa. Utrikes födda eller utländska medborgare som en redovisningsgrupp kommer som regel långt ner prioriteringslistan inom varje område. Tyvärr har detta även medfört att omfattningen och indelningarna i statistiken om invandrare varierar från område till område. Den som söker statistiska uppgifter om invandrare från flera samhällssektorer blir tvungen att slå i olika statistiska rapporter eller kontakta flera myndigheter och personer, om man dessutom har använt olika definitioner invandrare i olika statistikgrenar blir det ännu svårare att få en överblick. För att underlätta en insyn i den svåröverskådliga statistiken om invandrare finns publikationen Tema Invandrare. Den har kommit ut 1984 och 1991. En ny utgåva väntas under 1996. Invandrarverket har gett ut en fickbok På tal om invandrare 1993 och 1995. Nedan följer en sammanfattning av befintlig statistik från olika sektorer.

° Kriminalstatistik. Vid redovisning av statistik om för brott misstänkta res-

pektive lagförda personer redovisas också uppgifter för utländska medbor-

gare med uppdelning på folkbokförda och folkbokförda personer. Ansva-

rig och producent är Brottsförebyggande rådet. - Välfärd. Statistik om välfärd är i huvudsak baserat en urvalsundersök-

ning med ca. 7 000 intervjuer per år. Rapporter publiceras inom områdena:

Hälsa och omsorg, utbildning, sysselsättning, arbetsmiljö, ekonomi, boende,

sociala relationer, fritid, trygghet och säkerhet, politiska resurser samt trans-

porter och kommunikationer. Tyvärr är urvalet för litet för att särredovisa

olika invandrargrupper med undantag för finska invandrare. Socialstyrelsen

visar för närvarande ett stort intresse för att förstärka urvalet i urvalsunder-

sökningen med speciella invandrargrupper. Ansvarig och producent är Sta-

tistiska centralbyrån SCB. Socialtjänst. Statistik finns om socialbidragstagare med bl.a. fördelning

flyktingar och övriga utländska medborgare. Däremot saknas reguljär statis-

tik om invandrare inom områdena barnomsorg, insatser för barn och unga

samt äldre- och handikappomsorg. Ansvarig är Socialstyrelsen och produ-

cent SCB. - Hälso- och sjukvård. Socialstyrelsens Folkhälsorapport behandlar folkhäl-

san ur ett brett perspektiv som folkhälsans fördelning och förändring, folk-

hälsoproblem, levnadsvanor, hälsans sociala villkor, fysisk miljö, hälso- och

sjukvårdens betydelse för folkhälsan samt folkhälsan i framtiden. Som

underlag till rapporten föreligger invandrarnas hälsa och sociala förhållanden utgiven av Socialstyrelsen och Folkhälsoinstitutet.

Sjukpenning och förtidspensionering. Riksförsäkringsverket publicerar statistik om sjukpenning och förtidspensionering efter medborgarskap. Ansvarig och producent är Riksförsäkringsverket. Boende, byggande och bebyggelse. Statistik om invandrarnas hushållssammansättning och boendeförhållanden har redovisats vart femte år t.0.m. 1990 i folk- och bostadsräkningarna. Ansvarig och producent SCB. Befolkning. Statistik om antalet invandrare och förändringar bland invandrare inrikes och utrikes omñyttning, fruktsamhet, dödlighet, giftermål, skilsmässor, byte av medborgarskap publiceras inom befolkningsstatistikens ram. Ansvarig och producent är SCB. Medborgarinflytande. Statistik om valdeltagande bland utländska medborgare vid de kommunala valen framställs tillsammans med annan valstatistik. Ansvarig och producent är SCB. Inkomster. Statistik om invandrarnas inkomster och bidrag både för individer och familjer är baserad registeruppgifter från myndigheter avseende inkomster av lön, näringsverksamhet, kapital, sjuk-, föräldrapenning, arbetsmarknadsstöd, barnbidrag, bostadsbidrag, socialbidrag m.m. Uppgifter finns också om direkta skatter och disponibel inkomst. Ansvarig och producent är SCB. Utbildning. Statistik om befolkningens utbildningsnivå och inriktningen utbildningen erhålls från utbildningsregistret som bl.a. innehåller uppgifter om födelseland, medborgarskap och år för invandring. Ansvarig och producent är SCB. Statistik om hemspråk, hemspråksundervisning och svenska som andra språk föreligger för grundskolan och gymnasieskolan. Ansvarig är Skolverket och producent SCB. Statistik om svenska för invandrare SFI publiceras av Skolverket. Ansvarig är Skolverket och producent SCB. Statistik om utländska studerande vid högskolan redovisas intermittent. Ansvarig är Verket för högskoleservice och producent SCB. Statistik om asylsökande och beviljade uppehållstillstånd framställs av Statens Invandrarverk. Ansvarig och producent är Statens Invandrarverk. Uppgifter om sysselsättning mäts dels månatligt med arbetskraftsundersökningarna AKU dels med den årliga regionala sysselsättningsstatistiken ÃRSYS. AKU intervjuundersökning med 17 000 deltagare

är en per månad. Urvalet är trots sin storlek för litet för att ge detaljerad statistik om invandrare. ÃRSYS bygger uppgifter från arbetsgivarens kontrolluppgifter, självdeklaration för egenföretagare, folkbokföringsuppgifter samt centrala företags- och arbetsställeregistret. ÃRSYS detaljerad statistik

ger en om invandrare. Därutöver finns statistik över arbetssökande med redovisning efter medborgarskap. Ansvarig och producent är SCB.

Kunskapsförsörjningen -forskning och statistik

Tillgången statistiska uppgifter om invandringen, om invandrade och andra personer med invandrarbakgrund är mycket god i en internationella jämförelse. Trots detta har kommittén vid sin genomgång av olika områden ofta tvingats konstatera att relevant statistik saknas eller finns sammanställd på ett sätt som gör jämförelser med statistik för andra kategorier eller områden svåra. Andra problem, som kommittén ser det, är att ansvaret för statistiken är splittrat och att det ñnns behov av att olika sätt förbättra kvalitén .ex. genom att samordna definitioner och redovisade variabler.

Kommittén återkommer med förslag som rör statistikbehov och ansvar för statistikproduktionen i avsnitt 18.8.

15¶En summerande bild

Den genomgång som gjorts i tidigare kapitel visar liksom många tidigare studier de stora skillnader som finns inom den grupp människor som brukar åsyftas med begreppet invandrare. Gruppen är i själva verket ytterst heterogen och situationen skiftar inte bara beroende ålder, vistelsetid i Sverige och varifrån man kommer utan också beroende enskilda individers egna förutsättningar och livsprojekt. Det existerar inte heller en klar skiljelinje mellan invandrares och svenskars livsvillkor och värderingar, ofta går gränsen mellan grupper bestående av både svenskar och invandrare, där sociala, ekonomiska eller utbildningsmässi ga faktorer binder grupperna samman mer än invandrarskap och nationalitet. Förhållanden och skiljelinjer är inte heller statiska utan förändras över tiden.

Genomgången visar också att förhållanden i det ena eller andra avseendet inte entydigt kan förklaras med politiken respektive område eller med specifika åtgärder. Kommittén menar att detta inte heller alltid är nödvändigt att belägga den typen av samband. Om individer eller grupper av individer har en livssituation som är ohållbar bör försök göras att åtgärda denna oavsett vad den beror på.

I kommitténs redovisning framkommer också att det ibland saknas infonnation och kunskaper, vilket försvårar möjligheterna att utvärdera.

15.1¶Styrka och svaghet i den förda politiken

Den hittillsvarande politiken har haft sin styrka i att den, som framgått av den tidigare beskrivningen, haft som huvudprincip att invandrarna skall omfattas av samma allmänna politik som den övriga befolkningen med i huvudsak samma rättigheter. Detta betyder att den allmänna politikens inriktning och förutsättningarna för att genomföra denna politik har varit avgörande för hur situationen utvecklats för invandrare.

Den tidigare ekonomiska tillväxten i Sverige kom de flesta i samhället till del. En del av det ökade resursutrymmet användes till omfördelningar. Många invandrare tillhörde de grupper av befolkningen som gynnades av de fördelningspolitiska målen.

Förutsättningarna att driva en välfärdspolitik och invandrares möjligheter att få del av denna har också fått positiva och långsiktiga effekter, t.ex. en relativt hög utbildningsnivå för en stor del av barnen till dem som invandrat och en hög sysselsättningsnivå och en låg arbetslöshet bland de tidiga invandrarna, de som kom under 1960- och 1970-talet. Att arbetslösheten varit dubbelt såhög bland invandrare med utländskt medborgarskap som bland svenska

medborgare har, så länge som den totala arbetslösheten legat en låg nivå, trots allt inneburit att nästan alla arbetssökanden hade eller snart fick arbete under de första åren i Sverige.

En annan faktor som redan framhållits ovan är sambandet mellan den förda invandringspolitiken och invandrarpolitikens resultat. Fram till början av 1970-talet var invandringen nära förbunden med behoven i det svenska näringslivet. Även det aldrig uttryckt i tenner svensk politik och

om var av en effekterna inte är enkla att identifiera kan det konstateras att invandrarna spelade en roll både i landets utvecklingsstrategi och i dess faktiska utveckling.

Att de etniska relationerna utvecklades utan allvarliga etniska konflikter, sett i förhållande till de demografiska förändringar som landet genomgick under några få decennier, kan sannolikt till stor del tillskrivas den vikt som den generella politiken tillmätts.

Invandrares möjligheter att få del av den framväxande välfärden fanns, som vi sett, redan före 1968, det år dåjämlikhetsmålet för den invandrade delen av befolkningen fastställdes av riksdagen. Detta komplicerar bedömningen av vad invandrarpolitiken betytt. Frågan är också vilket sätt invandrarpolitikens säråtgärder som alltså i huvudsak kom som en följd av 1975 årsinvandrarpolitiska beslut, påverkat situationen.

För den som invandrar till ett land där språket är nytt har givetvis möjligheten att lära det nya språket stor betydelse. En av de centrala säråtgärderna har också varit undervisning i svenska. Till en början, och under många år, tyder valet av utbildningsanordnare att den rena språkinlärningen inte var den enda aspekt man tog hänsyn till utan även till inslussningen i det svenska samhället mer generellt. Flertalet invandrare fanns dessutom i arbetslivet och språkinlärningen i lokala studiecirklar kunde förstärkas i samspelet med arbetskamrater.

Kommittén har i sin utvärdering funnit att undervisningen i svenska flera sätt behöver förbättras, men vill samtidigt framhålla att kunskaperna detta område har sina brister. Här behövs både en förbättring av statistiken och ytterligare forskning.

Vad gäller en annan av säråtgärdema, hemspråksundervisningen, var ett av syftena att den skulle förbättra språkfärdighetema i svenska. Endast ett mindre antal undersökningar av hemspråksundervisningens betydelse har gjorts. Några av dem pekar att undervisningen haft betydelse för skolframgångar och självuppfattning. Sannolikt har den också, åtminstone till en början, positivt påverkat invandrarnas uppfattning om Sverige som invandrarland. Andra studier har inte kunnat påvisa att hemspråksundervisningen haft några direkta positiva effekter skolframgång, men inte heller negativa. Att man däremot funnit att svenskundervisningen bidragit till ett bättre resultat, finner kommittén mindre anmärkningsvärt. Även vad gäller hemspråksundervisningen efterlyser kommittén ytterligare och fördjupade kunskaper.

En summerande bild

De särskilda satsningarna inom arbetsmarknadspolitiken brukar anföras som exempel säråtgärder. Invandrares höga andel inom sådana åtgärder förklaras emellertid främst av att de helt enkelt utgjort en stor andel av de allmänt prioriterade grupperna. Motsvarande har gällt viss grundläggande utbildning för vuxna. I såmotto kan den generella politiken ha fungerat som det varit avsett. Detta har dock inte skett automatiskt utan förutsatt att invandrare verkligen uppmärksammats i dessa generella åtgärder. Särskilda åtgärdsformer har dock också utvecklats, t.ex. van/ning av utbildning och arbete. Direkt öronmärkning av medel för invandrare har även gjorts.

En annan typ av säråtgärder är de som haft majoritetsbefolkningen som målgrupp, hit hör insatser för att påverka majoritetssamhällets opinioner. Utbildning och kurser för att öka kulturkompetensen hos de personer som i sitt arbete mötte invandrare är exempel andra insatser liksom försöken att föra in ett interkulturellt synsätt i skolundervisningen. Mot en del av dessa arnbitioner har ñera invändningar gjorts. Såhar exempelvis informationskampanjer som medel mot främlingsfientlighet kritiserats. De har ingen påverkan attityder och förhållningssätt, anser forskare och andra experter. Temadagar om invandrare i skolan är ett annat exempel insatser som kritiserats. Framför allt när de, som ofta har skett, har utgjort enstaka och isolerade företeelser i skolan, leder de inte till insikter och varaktiga förändringar utan kan till och med bidra till att invandrare endast blir förknippade med det annorlunda och exotiska. Men trots att det kan finnas fog för vissa invändningar har utbildnings- och infonnationssatsningarna också lett till en ökad medvetenhet och kunskap i majoritetsbefolkningen.

Insatser har också under många år gjorts för att öka kontakterna mellan invandrare och svenskar. En väsentlig förutsättning för framgång i sådana kontakter är att de utgår från människornas egna behov, individuellt eller kollektivt. Om det inte finns gemensamma behov att utgå från fungerar det inte. Att det inte går att konstruera gemensamma intressen, kan bland annat studieförbund och andra organisationer som länge arbetat med att skapa kontaktnät och ordna gemensamma mötesplatser i samhället intyga.

Betydelsen av strategiska kontakter i det omgivande samhället understryks av det förhållandet att det i hög grad är kontakter snarare än myndighetsförmedling som gett invandrare fast arbete i Sverige. Arbetet med att alla sätt finna de gemensamma behov och intressen som kan öka kontakterna mellan människor framstår, således som ytterst angeläget, menar kommittén. I det arbetet vill kommittén särskilt framhålla betydelsen av att olika aktörer lokal nivå samverkar.

Den försämring som skett för invandrare sedan 1980-talet har i första hand drabbat dem som invandrat under 1980-talet och l990-talet. Trots betydande mottagningsinsatser och bristen på arbetskraft under slutet av 1980-talet kom inte nyanlända invandrare snabbt i arbete.

Styrkan i invandrarpolitikens huvudprincip om den generella politikens

företräde, har delvis också blivit dess svaghet när denna politik inte längre är lika framgångsrik. Förändringar i näringslivet med bl.a. ändrade kompetenskrav har lett till att allt färre av det växande antalet invandrare har kommit in i produktiv sysselsättning sedan mitten av 1980-talet, trots den omfattande offentliga sektorn.

Etnisk boendekoncentration är ingen ny företeelse, men den har under 1990-talet fått större omfattning än tidigare. Styrningen av ñyktingarnas första bosättning sedan mitten av 1980-talet kan delvis ha motverkat eller åtminstone fördröjt segregationseffektema. Den ökade etniska segregeringen sammanhänger emellertid långsiktigt främst med den socioekonomiska segregeringen i boendet, i strid med de bostadspolitiska ambitionerna men i överensstärn-

melse med den faktiska ombyggnadspolitiken och miljonprograrnrnets utforrrming.

En del av effekterna kunde till en början motverkas med insatser av socialpolitiska och arbetsmarknadspolitiska resurser. När strukturomvandlingen till följd av de ekonomiska svårigheterna tvingades fram i större skala under 1990-talet skedde det samtidigt som det väldiga budgetunderskottet begränsade statsmaktemas handlingsutrymme att omfördela resurser till personer med särskilda behov i samhället.

Sambandet med invandringspolitiken har också ändrat karaktär. Sedan mitten av 1980-talet har en betydande invandring skett som inte varit betingad

den svenska produktionens behov. Även denna invandring varit invandav om ringspolitiskt motiverad har den försämrat situationen och ökat kraven resurser till invandrarpolitiken.

15.2 Framtida risker och möjligheter

Om den allmänna ekonomiska politiken lyckas eller misslyckas är sannolikt av avgörande betydelse både för dem som redan bor i Sverige och för dem som framdeles kommer att invandra.

Med ett misslyckande Ökar risken för marginalisering av grupper av svenskar och invandrare. Att en marginalisering redan pågår i samhället har belysts av kommittén i kapitel bland annat med hjälp av de studier som Socialstyrelsen gjort. Stora olikheter i levnadsstandard och livssituation leder till social oro. Exemplen är många att marginalisering och ojämlikhet som följer etniska skiljelinjer kan få mycket allvarliga konsekvenser. När kontaktytor och gemensamma arenor blir färre uppstår ett antal onda cirklar som blir allt svårare att bryta. Man kan bland annat förvänta sig att diskrimineringen ökar och attitydema blir hårdare. En annan effekt kan bli en förstärkt ofrivillig boendesegregation. Den känsla av att stå utanför samhället som nu finns framför allt hos vissa ungdomar kan bli mer allmänt spridd och underminera lojaliteten med landet.

Den politik som riktats till invandrare har med tiden alltmer kritiserats för

En summerande bild

att vara omhändertagande och göra invandrare till klienter. Av vikt för framtiden är att politiken klart och tydligt tar sin utgångspunkt i att människor som invandrar till Sverige är självständiga individer, som både kan och vill ta ansvar för sina egna liv. I stället för att introducera invandrare i det svenska samhället med hjälp av socialpolitik, skall det tydliggöras att de bidrar samma sätt som andra i befolkningen till tillväxten och den gemensamma välfärden.

Den framtida invandringen och invandringspolitiken kommer också fortsättningsvis att ha inflytande de möjligheter och förutsättningar som ges både den nuvarande befolkningen och dem som genom invandring kommer att tillhöra befolkningen. Invandring som inte leder till egenförsörjning leder till påfrestningar för individerna, för relationerna mellan människor i samhället, och för stat och kommuner. Invandringen har som kommittén visat, varierat över åren, och med all sannolikhet kommer den till följd av händelser i omvärlden att göra det också i framtiden. Den framtida politiken bör kunna möta variationer i såväl invandringen som de inhemska förutsättningarna.

Ur invandringen har sedan länge grupper etablerats, människor med olika ursprung har vuxit upp tillsammans och återfinns i många olika delar av samhället. I myndigheter och organisationer finns vana vid att befolkningen i Sverige består människor med olika bakgrund. Över huvud taget finns i dag

av många människor som har erfarenheter och kunskaper som är nödvändiga i ett mångkulturellt samhälle. Beredskapen och förutsättningarna är åtminstone i dessa avseenden bättre än för tjugo år sedan.

Samtidigt finns allvarliga tecken växande misstro och fientlighet mellan individer och grupper i samhället. En fråga som ännu inte allvar lyfts upp

dagordningen i den svenska samhällsdebatten men väl i flera andra länder

-

är risken för utstötning och diskriminering av s.k. synliga minoriteter. Här finns all anledning att nogsamt följa och följa upp utvecklingen.

RIKTLINJER

OCH FORSLAG

Jag läste juridik hemma och jag vill läsa det här också, lärarna talar bara om men hur svårt det blir.

Pojke 19 år från Kosovo

i f.d. Jugoslavien.

Bott i Sverige i tre år.

Omjag säger "vi häri Sverige" tittar alla svenskarna i klassen

konstigt på mig.

Flicka 18 år, från Iran. Bott i Sverige i tio år.

Citat hämtade från Invandrarpolitiska kommitténs intervjuer

med ungdomar.

16 mål

Nya politiska

Kommittén föreslår

- att den framtida invandrar-politiken enbart skall rikta sig till nyan-

lända invandrare, vara begränsad i tiden och syfta till integration - att åtgärder som behövs därefter skall rymmas inom ramen för den

generella samhällspolitiken som också den skall syfta till integration - att såväl invandrarpolitiken som den generella sarnhällspolitiken

skall utgå från och ta hänsyn till samhällets etniska, språkliga, kultu-

rella och sociala mångfald t att den framtida politiken tydligare utgår från att invandrare är själv-

ständiga individer med egna resurser och förmåga att ta eget ansvar,

vilket bidrar till välfärden i samhället. Som övergripande inriktning för såväl den invandrarpolitik som den generella politik som riktar sig till alla med rätt till bosättning i Sverige föreslår kommittén - egenförsöijning - delaktighet och medansvar i samhällslivet oavsett etnisk, kulturell

och social bakgrund.

Kommitténs förslag baserar sig en strävan efter jämlikhet, en möjlighet till valfrihet och behovet av samverkan mellan människor.

För att förbättra dagens allvarliga situation och motverka en fortsatt negativ utveckling föreslår kommittén vidare i en särskild aktionsplan att insatser görs dels i hela landet dels i kommuner och bostadsområden med många invandrade personer.

Kommitténs utvärdering och beskrivning av den hittills förda invandrarpolitiken visar att det finns behov av en förändring av de politiska riktlinjerna och det praktiska genomförandet av politiken.

Att Sverige i dag är annorlunda än för tjugo år sedan är en viktig utgångspunkt. Genom de senaste decenniemas invandring och genom intemationaliseringen har Sverige blivit mångkulturellt. Detta är ett faktum som måste avspeglas i den nya politiken.

Kommitténs förslag till ny politik baserar sig den naturliga grunden för alla medborgare i ett demokratiskt samhälle: strävan efter jämlikhet, upprätthållandet av den valfrihet som följer av medborgerliga fri- och rättigheter och

svensk lag samt behovet av samverkan mellan människor. Med mänskliga rättigheter och grundläggande friheter som grundvalar framstår ett utrymme för valfrihet lika självklart som behovet av samverkan. Ett samhälle präglat av etnisk och kulturell mångfald kräver samverkan för att inte falla samman, för att fördelar av de många kulturerna skall kunna utvinnas och för att befrämja en samhällsutveckling där man kan lösa konflikter.

En ny politik måste ett effektivt sätt förhindra att stora grupper invandrare hamnar i en utsatt eller marginaliserad situation. Det är emellertid oundvikligt att den som bryter upp från sitt hemland, oavsett vilket skälet är, för att starta ett nytt liv någon annanstans, i större eller mindre utsträckning har ett sämre utgångsläge.

Den politik som förs i invandringslandet får betydelse för hur människor lyckas, men minst lika viktiga är den enskilda individens egna förutsättningar och planer. Staten kan inte med en aldrig sågod politik radikalt förändra alla människors situation eller i varje enskilt fall överbrygga ett dåligt utgångsläge. Detta betyder inte att ambitionerna bör minska, jämlikhet måste också fortsättningsvis vara ledstjärnan för alla med rätt att bo i Sverige. Tvärtom måste sådana förutsättningar skapas för dem som får rätt att bosätta sig i Sverige att de kan leda till jämlikhet med den i landet redan bosatta befolkningen. Skillnader mellan grupper i samhället som följer etniska och nationella linjer och inte kan förklaras med tillhörighet till viss åldersgrupp, utbildningsbakgrund etc. eller med vistelsetid i Sverige måste av flera skäl alltid uppmärksammas. Även stora skillnader ibland kan förklaras med varit kort tid i

om att personer Sverige eller har en kort utbildning kan det emellertid vara viktigt att bryta ett mönster där hela etniska grupper riskerar att marginaliseras.

Att nyinvandrades situation skiljer sig från majoritetens kan alltså i vissa avseenden vara begripligt under en övergångsperiod, något som också bör beaktas i uppföljningen av den framtida politiken. Däremot kan det inte vara godtagbart om barn som är födda i Sverige, men som har invandrade föräldrar, eller som var så små vid ankomsten till Sverige att de gått i svensk skola och kanske även förskola, generellt befinner sig i en sämre situation än andra svenska bam. Att slentrianmässigt kalla dessa barn för andra generationen invandrare och invandrarbam, är i flera avseenden tveksamt.

Förutom de deñnitionsproblem som tagits upp i kapitel 5 leder benämningarna invandrarbam och andragenerationsinvandrare lätt till att skillnader och missförhållanden görs till invandrarproblem. Själva begreppet invandrare får en onödig koppling till något som är problematiskt. Individen blir bärare av problemen i stället för att de rätta orsakerna lokaliseras. Att med språkets hjälp förknippa dessabarn med ett avlägset eller inte alls existerande invandrarskap, gör dem också indirekt till utanförstående, till några som inte hör till. Att konsekvent tala om och betrakta dessa barn som svenska barn, om än med rötter någon annanstans, är ett sätt bland flera att försöka bryta det utanförskap som så många unga människor vittnat om. Detta betyder emellertid inte att

Nya politiska mål

dessabarn skulle frånkännas också ett annat kulturarv än svenskt eller förhindras att bevara och utveckla ett sådant. Det är naturligt att många har tillhörighet till mer än en kultur. Men för många barn och ungdomar kan det vara svårt att finna sin identitet i skärningspunkten mellan den svenska kulturen och den kultur föräldrarna representerar. De känner sig kanske varken som svensk eller finne, svensk eller kurd etc., utan både som svensk och ñnne, svensk och kurd. Det är viktigt att barns och ungdomars självuppfattning respekteras. Deras identitet kan inte bestämmas av omgivningen.

Inte bara med tanke de unga med invandrarbakgrund utan också generellt för invandrare som inte är nyanlända är det viktigt att en politik utformas som inte i första hand koncentrerar sig och accentuerar invandrarskapet. En ny politik måste sträva efter att bryta upp gränsen mellan vi och dom, mellan "svenskar" och invandrare. Den måste också starkare än hittills betona och ge utrymme för individens eget ansvar och egna initiativ. Detta betyder inte att individen skall lastas för samhällets tillkortakommanden eller stå utan stöd när sådant behövs. Däremot måste politiken motverka passiviserande regelsystem och myndighetskulturer

.

Den nya politiken bör liksom den hittillsvarande utgå från att det i allt väsentligt, förutom genom människorna själva, är med den generella politiken som förutsättningarna för människors liv i Sverige skapas. Politiken bör inriktas att alla med rätt till bosättning i Sverige skall kunna klara sin egenförsörjning och vara delaktiga och medansvariga i samhällslivet oavsett etnisk,

kulturell och social bakgrund. Den framtida politiken måste vidare utgå från och spegla det faktum att Sverige är mångkulturellt, syfta till att många kontaktytor skapas mellan människor med olika bakgrund samt motverka diskriminering

Uttryckt detta sätt är målen gemensamma för alla i landet och politiken gör inte skillnad mellan invandrare och svenskar utan betraktar alla som likvärdiga samhällsmedlemmar. Då förutsättningar och möjligheter kan variera beroende på bakgrund ligger i förlängningen att de insatser som stat och kommun ansvarar för måste kunna variera bland annat med hänsyn till språkliga och kulturella omständigheter.

De allmänna samhällsförutsättningarna och -behoven anger ramarna för den politik som skall föras. Erfarenheten visar att det i ett land som Sverige kan finnas ett samband mellan befolkningsökning och ekonomisk tillväxt. I regioner med vikande befolkningssiffror illustreras detta av uppgivna och negativa stämningar medan regioner med befolkningstillväxt attraherar kapital och mobiliserar kreativitet. Befolkningstillväxt kan bara ske genom födelseöverskott eller invandring. Invandringen till Sverige bör såledeskunna bidra till ekonomisk tillväxt förutsatt att den ses som en tillgång som vi kan dra nytta av ett bättre sätt. Det ñnns också andra skäl till att koppla den framtida invandrarpolitiken hårdare till den allmänna ekonomiska politiken i stället för att som i dag knyta den till socialpolitik och bidragstänkande. Den framtida

politiken måste i större utsträckning utgå från att invandrare besitter resurser

som kan bidra till välfärden i samhället.

Förr var invandringen lönsam och det är tveksamt om Sverige klarat den

ekonomiska tillväxten under efterkrigstiden om inte invandrare arbetat i bland

annat exportindustriema, så att dessa kunde behålla sina marknadsandelar. I

dag är utrymmet i den offentliga ekonomin begränsat och den samhällsekono-

miska utvecklingen ställer krav en effektiv resursanvänding. Det är ound-

vikligt att prioriteringar måste göras både i det nuvarande ekonomiska läget

och i en framtid. Unga människor utgör en sådan grupp som bör prioriteras.

Samhällsutvecklingen måste också ses ur ett kvinnligt perspektiv.

Säråtgärder är emellertid också nödvändiga. Dessa säråtgärder bör, precis

som den generella politiken, inriktas att under en övergångsperiod ge dem

som invandrar till Sverige bästa möjliga förutsättningar för egen försörjning

och för att såsnart som möjligt bli delaktiga och medansvariga i samhället

.

Flera skäl talar för att det kan vara rimligt att begränsa tiden för säråtgärder

till de första fem åren, bl.a. med tanke skiftande utbildningsbehov m.m.

Femårsgränsen sammanfaller också med kvalifikationstiden för svenskt med-

borgarskap. Alla kommer inte att behöva säråtgärder under så lång tid och fem

år bör därför betraktas som en övre gräns.

Figur 16.1 Förslag till ny politik invandrarpolitik under begränsad tid och generell sam-

hällspolitik som tar hänsyn till och speglar den etniska, kulturella och sociala mångfalden.

ochspeglaWamhal"lets

4- t á från

Generellvaltardspålitiêlltnssâçnlinâ.. .. förutsättningartor.

ge

mángkulturellaáamm

Egentörsorjning

. medansvar

De|aktigheloch

, egenaktiviteter

ka/spfákllga. grUPP°5

anlanda, EWFS

- " Tvaretniska. natver- k

lnvandrargolltllifffllilåläaflör: kontakta/tor

Skall mötesplatseroch

geütorulâajng Gemensamma

E99"forsen

- ochmedansvar . nering

Deklkrighet Åtgärdermoldlsklmiønsbildning

. ochopI

och Information

ktionsprogram

lntrodu SPogram

han.

individuella. samhället

ángkulturella

kungen.ldem

c

Nya politiska mål

Begreppet invandrarpolitik bör således endast avse mål och medel under de första fem åren för dem som invandrat och fått uppehållstillstånd och huvudsakligen bestå av sådana åtgärder och delvis också särregler som behövs för att så snabbt som möjligt bidra till att nya invandrare kan skaffa sig de svenska verktyg som kan behövas för att de skall klara sig egen hand i det svenska samhället. Detta innebär att åtgärder och politik som riktar sig till dem som varit länge i Sverige eller till barn med föräldrar som invandrat faller inom ramen för den generella politiken, det sätt som just redovisats. figur 16.1, jfr figur 3.1 och 3.2

Förutom invandrarpolitiken och den generella politiken med dess hänsyn till den etniska och kulturella mångfalden föreslår kommittén en rad akuta åtgärder för att komma till rätta med brister i den nuvarande situationen. Kommittén återkommer till detta kapitel 19 Aktionsplan.i

17 Den

nya invandrarpolitiken

Åtgärder och stöd inom invandrar-politiken skall under begränsad

en tidsperiod förstärka nyinvandrades förutsättningar att leva och försälja sig i Sverige. Staten skall ha ett övergripande ansvar för åtgärderna genom att bestämma målen, avsätta resurser, samt svara for styrning och uppföljning genom en central myndighet.

Kommitténs riktlinjer och förslag rörande den nya invandrarpolitiken utgår från att denna endast består av åtgärder och stöd riktade till den är

som nyinvandrad.

Invandrarpolitiken skall i första hand ta sikte på att stödja de invandrades förutsättningar att leva och försörja sig i Sverige. Även människors behov

av kulturella egenaktiviteter behöver ett stöd, vilket kommittén återkommer till i det följande kapitlet.

Vidare måste invandrarpolitiken utgå från individens egna resurser och ambitioner för sitt liv i Sverige och utformas så att åtgärder och stöd inte hämmar egna initiativ. I centrum för de invandrarpolitiska åtgärderna står försörjningsfrågan. Den egna försörjningen är en förutsättning för att den invandrade skall kunna råda över sitt eget liv och har också, som visats i kommitténs utvärderingar, en väsentlig betydelse för statens och kommunernas ekonomi.

Invandrarpolitiken skall också lägga grunden för delaktighet och medansvar i det svenska samhället. Detta innebär att tyngdpunkten i åtgärderna måste ligga på att bistå invandraren så att han eller hon kan förvärva sådana färdigheter som behövs för ett liv i Sverige, som kunskaper i svenska språket och om samhället och arbetslivet. Sociala nätverk, med svenskar gemensamma arenor och kontaktytor i det svenska samhället är inte minst viktiga för möjligheterna till eget arbete och ekonomiskt oberoende.

Kommittén anser att staten bör ha ett övergripande ansvar för de invandrarpolitiska åtgärderna, genom att bestämma målen, avsätta samt

resurser svara för styrning och uppföljning genom en central myndighet.

En invandrad persons första fem år i Sverige kommer att gestalta sig olika för olika personer. Ursprungsland, motiven för utvandringen, den egna bakgrunden och annat som den invandrade har med i det personliga bagaget vid ankomsten till Sverige i kombination med de förhållanden och möjligheter som ges i det nya landet, kommer att leda till att några snabbt kommer igång

egen hand medan andra behöver både mer tid och mer stöd.

Den absoluta majoriteten kommer att behöva åtminstone en grund i det svenska språket och ett visst mått av samhällsintroduktion. För flertalet av dessakommer de möjligheter och det stöd som erbjuds att vara koncentrerade till de första två åren. Åtgärder under längre tidsperiod, dock längst fem år,

en kan emellertid vara aktuella både för den som har en kort eller bristfällig utbildnings- och yrkesbakgrund och den som har en lång men i Sverige inte direkt användbar utbildning, men också för den som t.ex. på grund av traumatiska upplevelser i hemlandet behöver mer tid för svenskinlärning och utbildning.

17.1 Introduktionsprogram och individuella introduktions-

planer

De viktigaste instrumenten för invandrarpolitikens genomförande är

dels introduktionsprogram som en statlig central myndighet upphand-

lar av i första hand kommuner, dels individuella introduktionsplaner

som upprättas i samarbete mellan den invandrade och den som svarar

för genomförandet av introduktionen.

Inte bara flyktingar och deras anhöriga utan även andra anknytnings-

invandrare skall efter behovsprövning kunna få del av introduktions-

program.

Upphandlingen av introduktionsprogram skall i första hand koncen-

treras till orter med goda möjligheter till en relevant introduktion av

hög kvalité.

Lagen om mottagande av asylsökande LMA bör ändrassåatt rätten

till eget boende för en som sökt asyl och väntar besked begränsas

I dagens ñyktingmottagande erbjuds flyktingar med anhöriga som anländer inom två år en introduktion som framför allt består av svenskundervisning. Kommittén har funnit att en vidare krets av personer kan ha behov av stöd efter ankomsten till Sverige och föreslår att också andra anknytningsinvandrare efter behovsprövning bör kunna få rätt till introduktionsprogram. Detta skulle vara en väg att förbättra förutsättningarna för ller nyanlända invandrare. Anhöriga ska i samband med att de får uppehållstillstånd informeras om möjligheten att få introduktion. Ansvarig för informationen bör vara den centrala myndighet, som har det övergripande ansvaret för introduktionen.

Kommitténs förslag till introduktion för vissa grupper innebär inga ändringar av den generella skyldighet kommunerna i dag har att tillhandahålla svenskundervisning sñ för personer som är bosatta i kommunen och saknar grundläggande kunskaper i svenska språket.

Den nya invandrarpolitiken

Figur 17.1 En nyanländ invandrares vägar till arbete

Förvärvsarbete

Arbetsmarknadspolitisk

Förvärvsarbete

åtgärd/annanutbildning

Utökadintroduktion Förvärvsarbete

Målet med introduktionen är att ge den nyinvandrade förutsättningar för egen försörjning och delaktighet i det svenska samhället. Detta bidrar i sin tur till en tolerant opinion. Introduktionen ska även främja den invandrades möjligheter till möten med det svenska samhället

olika arenor.

Introduktionen skall vara ñexibel både vad gäller innehåll och tid

samt anpassasefter individens behov. Den skall vidare bestämmas i ett avtal mellan den invandrade och introduktionsanordnaren, där avtalet ger rätt till utbildning samt ekonomisk ersättning. Inriktningen möjlig försörjning

måste vara tydlig redan från introduktionens början. Svenskundervisningen under introduktionstiden bör kombineras med praktik och andra yrkesrelaterade insatser.

Den centrala invandrarmyndigheten skall ha ett för att upphandla

ansvar försörjningsinriktade introduktionsprogram i första hand kommuner, i vilka

av det finns goda möjligheter för invandrare att erhålla utbildning, praktik och arbete. Hela eller delar av introduktionsprogram skall också kunna upphandlas av andra än kommuner, t.ex. frivilligorganisationer. Myndigheten skall till

se att de nyinvandrades behov och önskemål bästa sätt kombineras med vad som kan erbjudas i olika delar av landet. Detta innebär att myndigheten måste ha en god överblick över de möjligheter erbjuds för att kunna upphandla

som de introduktionsprogram som bedöms lämpliga.

Den invandrades behov tillsammans med myndighetens bedömning av framför allt sysselsättnings- och utbildningssituationen i olika kommuner och regioner samt av kommunernas möjligheter i övrigt invandrare,

att ta emot nya bör bli styrande för i vilken kommun introduktion

skall erbjudas och var bosättningen slutligen sker. Om likvärdiga utbildningsprogram kan erbjudas i flera kommuner skall invandraren ha möjlighet att välja mellan dessa.

För anhöriga kan inte situationen arbetsmarknaden eller möjligheterna till utbildning, samma sätt som för flyktingar, styrande för bosätt-

vara

ningen, eftersom anhörig naturligt bosätter sig där den han eller hon är

en anhörig till bor. Samtidigt måste givetvis också nyinvandrade anhöriga som bedöms ha rätt till ett introduktionsstöd kunna erbjudas ett sådant. Om den

redan bor i Sverige saknar egen försörjning skulle ett erbjudande person som till nyanländ anhörig introduktion i en annan kommun kunna leda till

en om en att hela familjen flyttar till en kommun där utsikterna för familjens försörjning är bättre.

Normalt bör emellertid räkna med att anhöriga som är berättigade till

man introduktion måste kunna få den den ort där familjen bor. Bedömningen av vilka introduktionsåtgärder som är lämpliga bör då ske i denna kommun. Introduktionsåtgärder kommer till följd anhöriginvandringen således att bli

av aktuell i många kommuner, detta trots att det bl.a. med tanke de krav som bör ställas introduktionen är angeläget att med en viss koncentration av introduktionsprogrammen till särskilt lämpliga orter. Alla delar i ett introduktionsprogram behöver emellertid inte kunna erbjudas i bosättningskommunen. Hela Sverige kommer således att genom staten bli ekonomiskt ansvarigt för introduktionen, däremot kommer knappast alla kommuner att delta i introduktionen men väl alla landsdelar.

-

Kommunernas roll i introduktionen är central. Det är i den kommun som den invandrade bosätter sig i det faktiska förverkligandet av invandrarpo-

som litiken kommer att ske. Det är där de olika serviceinrättningar finns som de invandrade i likhet med alla andra kommuninnevånare behöver utnyttja, i skola, hälsovård Till detta kommer att många kommuner har en ofta lång

osv. erfarenhet att ta emot invandrare och att en intressant utveckling har skett

av på flera håll de senasteåren. Kommittén finner därför att kommunerna liksom i dag skall ha det operativa ansvaret för denyinvandrade, och utifrån sin lokala kännedom och kompetens i sin tur upphandla de tjänster, utbildningar, pro-

etc. behövs för introduktionen. Den statliga myndigheten bör dock gram som ha till uppgift att ta sådana kontakter med andra aktörer, näringsliv, organisationer etc., att kommunernas mottagande av invandrare underlättas. Det kan även tänkas att dessa aktörer samarbetar direkt med en kommun erbjuder introduktion, exempelvis genom att kommunen ansvarar för kommunala åta-

barnens skolgång, medan den andra aktören organiserar den prakganden som tiska introduktionen, exempelvis arbetsplatspraktik.

Så snart som möjligt efter bosättningen i en kommun skall en individuell introduktionsplan utarbetas gemensamt av den invandrade och, i nomialfallet, mottagningskommunen. Introduktionsplan skall upprättas för alla som har rätt till introduktion. I planen skall anges vilka åtgärder som introduktionen skall innehålla samt relevanta och realistiska mål och delmål med angivna tidsperspektiv. Planen skall följas kontinuerligt och revideras efter behov. Inrikt-

upp ning möjlig försörjning skall tydlig redan från introduktionens början.

var Svenskundervisningen under introduktionstiden skall kombineras med praktik och andra yrkesrelaterade insatser. Deltagandet i introduktionen bör, om inte

Den nya invandrarpolitiken

särskilda skäl föreligger, börja direkt efter bosättningen. Introduktionen bör ordnas så att det inte uppstår perioder av sysslolöshet, t.ex. i väntan att slå-undervisning skall komma igång.

Introduktionsplanen skall ses som ett avtal mellan den invandrade och kommunen eller den eventuella andra huvudman som varit med att upprätta planen, som ger den invandrade rätt till utbildning och individuellt

annan anpassad introduktion samt ekonomisk ersättning. Det måste ställas krav såväl introduktionsanordnaren som den invandrade att följa den gemensamt upprättade planen. Om t.ex. den invandrade utan att det finns godtagbara skäl bryter den uppgjorda planen genom att ñytta till en annan ort bör han eller hon normalt inte få stöd till försörjning på den orten.

m.m. nya

Introduktionsplanen är också den statliga myndighetens redskap för att följa upp och utvärdera introduktionen.

Utvärderingen i kapitel 12 visar att rätten till eget boende med ekonomisk ersättning enligt Lagen om Mottagande av Asylsökande, LMA, lett till

en starkt ökad inflyttning till redan invandrartäta områden i storstäderna. Eftersom de asylsökande som valt eget boende i stor utsträckning blir kvar i dessa områden i de fall de får uppehållstillstånd riskerar problemen med arbetslöshet, socialbidragsberoende samt brist på svenska kontaktytor försvåras

avsevärt. Kommittén menar att dessa negativa konsekvenser överväger de positiva som består i bl.a. minskade mottagningskostnader. Mot denna bakgrund och för att öka möjligheterna till kvalificerad och effektiv introduktion föreslår

en kommittén att den generella rätten att få ekonomisk ersättning vid eget boende tas bort ur LMA. De regler som fanns före den 1 juli 1994, innebar att

som ekonomisk ersättning för boende utanför förläggning endast lämnades till den som hade make, maka eller annan nära anhörig bosatt i landet, eller det

om fanns andra särskilda skäl, bör återinföras.

17.2¶Introduktionsersättning

Deltagande i introduktionsverksamhet utgör grund för en statlig introduktionsersättning.

Ersättningen utgår i stället för socialbidrag/ nuvarande introduktionsersättning och utbetalas under förutsättning ett

av aktivt deltagande.

Ersättningen till personer som är aktiva i en introduktionsplan föreslås utgå i form av en introduktionsersättning. Introduktionsplanen skall utgöra ett avtal mellan den nyanlände och introduktionsanordnaren, där den nyanlände får ersättning och introduktion av god kvalitet under förutsättning ett aktivt

av deltagande i verksamheten.

Kommittén anser att introduktionen måste bli mer arbetsmarknadsinriktad,

så sätt att svenskundervisningen kombineras med praktik och andra yrkesrelaterade utbildningsinsatser. Individens förutsättningar att få ett arbete står i centrum när denna kombination bestäms. En enhetlig introduktionsersättning gäller för alla i introduktionsverksamhet är enligt kommitténs som personer mening ett viktigt medel till att uppnå detta. Socialbidraget är konstruerat för att hjälp tillfälligt har ekonomiska problem och inte menat ge personer som att långsiktig försörjningskälla, i synnerhet inte för personer som vara en befinner sig i aktiv utbildning. Den enhetliga introduktionsersättningen en utgår ett led i ett avtal med samma belopp till alla, vilket kan göra att den som fyller funktion som en lön och ökar motivationen hos den enskilde. samma Introduktionsersättning bör med ett grundbidrag som har samma nivå ges den lägsta ersättning som utbetalas vid deltagande i arbetsmarknadspolisom tiska åtgärder, vilket idag är utbildningsbidragets grundstöd, dvs. 230:-/dag, också är nivån kontant arbetsmarknadsstöd KAS. Om bidraget följer som denna nivå normaliseras ersättningen till nyanlända invandrare, eftersom det är denna ersättningsnivå är aktuell för de flesta som inte kan få ett arbete som direkt efter den första introduktionsutbildningen, och som erbjuds exempelvis arbetsmarknadsutbildning eller arbetsplatsintroduktion. Introduktionen är en aktiv åtgärd och det är rimligt att ersättningsnivån följer den nivå som ges till andra aktiva åtgärder. En introduktionsersättning denna nivå när den är så låg som idag är emellertid för knapp för att den för de ñesta skall räcka till den egna försörjningen. I första hand gäller det personer med barn, men också personer som har förhållandevis normala eller högre hyror. För att undvika att alltför många behöver vända sig till socialtjänsten för att få kompletterande socialbidrag, vilket skulle motverka kommitténs syften med introduktionsersättningen, behövs kompletterande ekonomiskt stöd för de nyanlända. Kommittén föreslår därför att ett särskilt tillägg för personer med barn ges inom ramen för introduktionsersättningen. Vid bestämning nivån detta tillägg måste av givetvis behovsprövning göras varvid hänsyn tas till andra bidragskällor. en Personer med introduktionsersättning bör få rätt till bostadsbidrag. Bostadsbidraget det är utformat idag är emellertid inte ett tillräckligt komplement som för att inkomstnivå över socialbidragsnivån. Kommittén anser därför att ge en det inom reglerna för bostadsbidraget bör finnas ett särskilt bostadsbidrag för har rätt till introduktionsersättning, som utgår med högre belopp personer som än det normala bostadsbidraget. Detta särskilda bostadsbidrag bör inte ges med full täckning bostadskostnadema och det bör heller inte utgå för av bostadskostnader är större än de som skulle kunna ersättas genom socialsom bidrag. Storleken barntillägget och bostadsbidraget bör sättas en sådan nivå att introduktionsersättningen normalt en inkomstnivå som ungefär ger motsvarar socialbidragsnivån. har inte tillgång till arbetsmarknadsförsäkringar Nyinvandrade personer sätt varit bosatta i landet en längre tid, vilket motisamma som personer som

Den nya invandrarpolitiken

verar det särskilda barntillägget och bostadsbidraget. Deras situation skiljer sig också från andra nytillträdande arbetsmarknaden också saknar

som försäkringsskydd, t.ex. ungdomar. Ungdomar har i mindre utsträckning bildat familj, vilket gör att de lättare kan lösa sin bostadssituation än nyinvandrade. En del löser sina bostadsproblem genom att bo kvar hos sina föräldrar.

Kommitténs förslag till introduktionsersättning innebär betydligt mindre administration och därmed vissa sänkta kostnader. Vidare kan det upplevas som mer rättvist att alla personer med samma familjesammansättning får samma ersättning oavsett var de bor. Incitamentet att söka sig till ett billigt boende blir också starkare och friheten att använda sin pengar som man önskar blir större. Introduktionsersättning till övriga anknytningsinvand-

gruppen rare utgår, som kommittén redan påpekat i föregående avsnitt, inte

automatiskt utan först efter behovsprövning.

Utbildningsbidrag, KAS och andra arbetslöshetsersättningar utgör beskattningsbar inkomst, och utifrån nonnaliseringsprincipen kommittén att

anser även introduktionsersättningen skall beskattas. Introduktionsersättningen bör utbetalas av någon statlig myndighet idag handhar liknande ersättningar.

som Försäkringskassan skulle kunna vara enlämplig sådaneftersom bostadsbidrag idag beslutas av denna, och det därmed skulle möjligt att göra helhets-

vara en bedömning av individens rätt till ekonomiskt stöd.

Att introduktionen bedrivs heltid bör vara en förutsättning för att full introduktionsersättning skall få utbetalas. Heltidsintroduktion bör åtminstone inledningsvis normalt bestå av svenskundervisning och praktik, alternativt annan form av samhällsintroduktion. Introduktionen bör kunna bedrivas deltid för personer som deltidsarbetar och då bör introduktionsersättning i

ges proportion till hur stor andel av heltidsintroduktionen bedrivs. För

som personer med heltidsintroduktion som arbetar kvällar och helger bör inget avdrag från grundbidraget i introduktionsersättningen göras, då sådant arbete

kan ge värdefulla kontakter med arbetslivet. Däremot bör eventuellt bamtillägg och bostadsbidrag minskas för de som har inkomster vid sidan av introduktionsersättningen. Fördelarna med goda ekonomiska incitament för arbete uppväger enligt kommitténs uppfattning nackdelarna, som kan sägasvara att det finns

en risk att en person, som egentligen kan försörja sig själv och inte behöver

som någon introduktion, av ekonomiska skäl dröjer sig kvar i introduktionen, samt att detta synsätt skiljer sig från reglerna för andra arbetslöshetsersättningar. Det senare kan motiveras av att ett första arbete kan ha särskilt goda effekter för nyinvandrade de fortsatta chanserna på arbetsmarknaden,

grund av de särskilda hinder i form av bristande kunskaper i svenska och mindre kontakter med svenskt arbetsliv som denna grupp ställs inför och som ett arbete i allmänhet minskar.

Att det är en förutsättning att en introduktionsplan upprättats och följs för att introduktionsersättning skall få utbetalas innebär att ersättningen bara kan ges till personer som deltar i en aktiv introduktionsåtgärd. Om utan

en person

anledning bristande deltagande inte fullgör sin del av det avtal som

genom introduktionsplanen utgör faller rätten till introduktionsersättning bort.

Introduktionsersättning bör för ordinarie introduktionsverksamhet inte

under längre tid än två år. Vid utökad introduktion bör emellertid kunna ges introduktionsersättning kunna vilket innebär ett undantag från denna

ges, huvudregel, senedan avsnitt 17.3.

Introduktionsplanen rätt till introduktion och introduktionsersättning i

ger

viss kommun. Den sammanhållna utbildning som den ordinarie introduken tionsverksamheten utgör bör normalt inte kunna avbrytas genom flyttning till

kommun för en person som inte kan försörja sig själv, om inte den en annan

kommunen har möjlighet att erbjuda introduktion som är lämplig för den nya

Introduktionsersättning eller socialbidrag är därmed inte inflyttande personen.

självklar rättighet i den kommunen, som kan hänvisa till att rätt till en nya försörjningsstöd finns i en annan kommun. Regeringsrätten har i en dom nyligen godtagit att en kommun inte beviljar fullt socialbidrag till en person

avbrutit svenskundervisning annat håll för att flytta till kommunen. som Kommitténs förslag i detta avseende ligger därmed i linje med denna dom.

De olika anledningar inte har möjlighet att delta i introduk-

personer som av tionsverksamhet bör inte ha rätt till introduktionsersättning. Personer med barn i förskoleåldem bör emellertid ges möjlighet att få introduktion genom att dessa får rätt till barnomsorg, se vidare avsnitt 17.5.

Tanken med introduktionsplanen är att den skall utgöra ett avtal mellan individen och mottagningskommunen, där individen å sin sida har rätt till relevant introduktionsverksamhet och introduktionsersättning och att kommu-

i gengäld kan kräva att han deltar aktivt i verksamheten. Kommunens nen möjlighet att ställa krav har redovisats ovan. Individen bör också kunna ställa krav att kommunen erbjuder en introduktionsverksamhet som ger varje deltagare chans att utvecklas i sin takt mot ett mål som är anpassat efter personliga önskningar och möjligheter, och som inte innebär långvariga väntetider i olika skeden.

17.3 Introduktionens omfattning i tiden utökad

-

introduktion

Under vissa omständigheter bör introduktionen kunna förlängas, dock inte längre än till totalt fem år räknat från det en person invandrade. Den utökade introduktionen bör inte innebära att en kommunen tar över andra myndigheters ansvar, som Lex. AMV :s eller andra utbildningsinstitutioners.

Utökad introduktion bör som längst få pågå tills en person har varit bosatt i

Den nya invandrarpolitiken

Sverige i fem år. Introduktionsersättning bör kunna under den utökade

ges introduktionen under förutsättning att åtgärden överenskommits vid en revidering av introduktionsplanen.

Den utökade introduktionen bör inte innebära att kommunerna tar över ansvar från AMV Arbetsmarknadsverket eller andra utbildningsinstitutioner, utan att de får ett kompletterande ansvar för att nyanlända invandrare inte hamnar i en passiviserande situation. Avsikten med den utökade introduktionen är att kommunen skall få lättare att genomföra aktiva åtgärder utöver den inledande svenskundervisningen.

Målgruppen är nyanlända för vilka två år är en för kort tid för att både lära sig svenska och andra sätt bli konkurrenskraftiga den svenska arbetsmarknaden. Det rör sig framför allt om personer med kort utbildning från hemlandet.

Den utökade introduktionen kan även passaflyktingar och andra nyanlända invandrare. Detta gäller dels många anhöriginvandrare, dels många dem

av som inte uppnår sfi-nivån och därmed ofta hamnar utanför den fortsatta kompetenshöjning som kan ges genom AMV:s åtgärder, samt dels vissa av dem som genomgått sfi, men som får svårt att vidare, när antalet arbetslösa är stort och resurserna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder begränsade.

Det är särskilt allvarligt om den första tiden innebär långa perioder

av passivt bidragsberoende, eftersom det tar viss tid att anpassasin kompetens till den svenska arbetsmarknaden och få de kontakter är såviktiga för att få

som arbete och bli delaktig i samhället. De negativa effekterna av långtidsarbetslöshet är väl kända och alarmerande. Om många av de nyanlända även i framtiden skulle hamna i denna situation är risken överhängande för att de aldrig kommer in på arbetsmarknaden och därmed blir permanent beroende

av samhällets stöd för sin försörjning.

Mot bakgrund av detta anser kommittén att det generella ñyktingmottagandet inte bör omfatta en längre tid än maximalt två år, att det efter denna

men period skall finnas goda möjligheter för en fortsatt aktiv introduktion för de som är i behov av detta. Detta skulle kunna ske genom att kommunerna får

en uttalad möjlighet och ett ekonomiskt stöd från staten för att bedriva utökad introduktion för vissa efter den normala introduktionsverksamheten på maximalt två år. Ekonomiskt stöd skall kunna ges efter bedömning den

en av centrala myndigheten som ansvarar för introduktionen, sevidare avsnitt 17.4.

De åtgärder som bör kunna genomföras inom den utökade introduktionen kan vara av varierande karaktär, beroende vilken orsaken är till att en person bedöms behöva utökad introduktion. För de som uppnått sñ-nivån kan det vara aktuellt med kompletterande utbildning i svenska, liksom

som tidigare bör kombineras med praktik eller annan utbildning, t.ex. grundläggande vuxenutbildning. För de som har tillräckliga svenskkunskaper kan den utökade introduktionen bestå i ytterligare praktik, deltagande i kommunala sysselsättningsprojekt eller annan aktivitet. Det är angeläget att de åtgärder

ingår i den utökade introduktionen verkligen leder till en förbättring av som chanserna att få ett ordinarie förvärvsarbete, exempelvis genom att språk- eller yrkeskunskaperna förbättras.

Vidare bör individens och inflytande över åtgärderna betonas.

egna ansvar En verksamhet som inte individen upplever som meningsfull och konstruktivt förbättrar chanserna arbetsmarknaden har små möjligheter att vara effektiv. Individens inflytande över åtgärderna garanteras genom den introduktionsplan som styr innehållet introduktionen, och som upprättas och kompletteras av mottagarkommunen och individen gemensamt.

Det är idag också osäkert vilka typer av åtgärder som kommunen kan kräva

socialbidragstagare. Enligt rättsfall har svenskundervisning deltagande i av och jobbsökarkurs varit sådan verksamhet för vilka deltagande kan krävas,

beträffande praktikåtgärder och kommunala sysselsättningsprojekt är det men

tveksamt om sådana krav är acceptabla. För introduktionsverksamheter mer

rätt till introduktionsersättning är deltagande en förutsättning för som ger ersättning.

När det gäller introduktionsersättning inom den ordinarie introduktionsverksamheten föreslår kommittén i föregående avsnitt att ersättningen kopplas till att introduktionsplanen följs. Då den normalt fullföljs i en och samma kommun blir det svårt att flytta till andra orter för personer som saknar egen försörjning får introduktion. Introduktionen kan i detta avseende

och som jämföras med ett kvalificerat utbildningsprogram exempelvis vid en högskola. En påbörjat utbildning vid en högskola kan inte utan vidare

person som en fortsätta utbildningen vid annan högskola.

Eftersom introduktionsplanen och dess mål utformas av den enskilde i samverkan med en kommun bedömer kommittén att det finns ett starkt intresse hos den enskilde att fullfölja planen. Det kan dock alltid uppstå intressekonñikter mellan den enskilde och kommunen. I sådana fall måste den enskilde beredas möjligheter att med hjälp av den statligt ansvariga invandrarmyndigheten få stöd för rimliga önskemål.

Om inte den grundläggande introduktionen avslutas inom två år skall den ändå slutföras inom ramen för den uppgjorda, eventuellt reviderade, introduktionsplanen. Många gånger kommer detta naturligt att ske samma bostadsort eftersom t.ex. praktik ingår. I den mån ñyktingen önskar flytta till annan kommun för att avsluta påbörjad introduktion där, får han/hon ansöka om likvärdig introduktionsplats där. I det fall detta går att arrangera utbetalas ersättning mellan kommunerna.

När det gäller personer som får utökad introduktion bör enligt kommitténs mening inga restriktioner gälla beträffande bosättningen. Den utökade introduktionen är ett annat sätt än den ordinarie introduktionen ett andrahandsalternativ till annan verksamhet och det skulle innebära oönskade konsekven-

människor inte har möjlighet att flytta under den period fem år som ser om ordinarie och utökad introduktion tillsammans maximalt kan innebära.

Den nya invandrarpolitiken

17.4 Central myndighet för den framtida invandrarpoliti-

ken

En ny central statlig myndighet med ett övergripande ansvar för invandrarpolitiken bör inrättas. Myndigheten skall upphandla försörjningsinriktade introduktionsprogram, medverka vid bosättningen av flyktingar och andra invandrare samt följa upp inttoduktionsprograrnmen och de introduktionsplaner som upprättats mellan introduktionsanordnare och enskilda invandrare. I samband med uppföljningen skall den centrala myndigheten verka för metodutveckling och svara för kimskapsförmedling. Myndigheten skall därutöver ha ansvar för sådan samhällsinformation och sådant projektstöd som ryms inom ramen för den nya invandrarpolitiken.

Enligt direktiven skall kommittén överväga Statens invandrarverks SIV roll i integrationsarbetet. Den nu avslutade Flyktingpolitiska kommittén hade i sina direktiv Dir. 1994: 129 inget motsvarande uppdrag att seöver SIV:s roll, men ger i sitt slutbetänkande SOU 1995:75 förslag till vissa förändringar av verkets uppgifter rörande utlännings- och invandringsfrågorna.

Invandrarpolitiska kommitténs förslag till en invandrarpolitik som endast riktar sig till nykomlingar i Sverige och en generell politik som tar ett större ansvar för den förändrade befolkningssammansättningen och de behov och krav som kan följa av den, får konsekvenser för det framtida statliga ansvaret på myndighetsnivå. Kommittén föreslår att en ny central statlig myndighet inrättas för det övergripande ansvaret för invandrarpolitiken. Delar av de uppgifter som bör ligga den nya invandrarmyndigheten handläggs i dag av SIV, som också har en rad ytterligare åtaganden. Kommitténs förslag till

ny invandrarmyndighet innebär att de funktioner SIV har i dag delas upp på två myndigheter: en för invandrarpolitiken och en för utlännings- och invandringspolitiken.

Förutom ett lagstadgat ansvar för utlännings- och invandringsfrågor inresekontroll, tillståndsfrågor, medborgarskapsfrågor m.m., har SIV till uppgift att fortlöpande bevaka behovet av åtgärder för att främja invandrares sociala och kulturella situation samt att bevaka andra berörda myndigheters arbete och verka för samordning mellan dessa. Verket har vidare till uppgift att svara för information både till invandrare och till befolkningen i övrigt, såvida ingen annan myndighet har ett sådant ansvar, att fördela medel till invandrar-

I enförordningsomkom till 1976SFSl976:310 stadgas varjefackmyndighetharatt sammaansvarför invandraresomför befolkningeni övrigt, vilket kaninnebära fack-att myndighetemamåstevidtatasäråtgärderför invandrare.

organisationer och andra samt att vara kontaktorgan mellan invandrarorganisationer och samhället. På 1980-talet fick verket i och med omläggningen av flyktingmottagandet en ny roll, som bl.a. innebar att träffa avtal med kommunerna om mottagande av flyktingar och utbetala ersättning för detta. Enligt Lagen om mottagande av asylsökande LMA har verket också ett ansvar för asylsökande och förläggningsboende.

Som en följd av hur den nuvarande invandrarpolitiken är formulerad och avgränsad har SIV även ett långsiktigt ansvar att följa hur situationen utvecklar sig inte bara för dem som själva invandrat utan också för barnen till dessa. Den nya invandrarmyndigheten, som kommittén föreslår skall inte ha ansvar för uppföljningen av den långsiktiga utvecklingen. Kommittén återkommer i kapitel 18 till förslag rörande ansvaret för långsiktigt inforrnationsarbete, för att följa attitydfrågor och utvärdera hur situationen utvecklar sig över invandrares livsförlopp liksom för arbetet med invandrarorganisationer och samfund.

Den centrala myndigheten skall, som redan nämnts i avsnitt 17.1, upphandla försörjningsinriktade introduktionsprograrn och medverka i bosättningen av flyktingar och andra invandrare. Invandrarpolitikens betoning av den egna försörjningen gör att frågor som rör arbetsmarknaden blir centrala i myndighetens arbete. Vidare skall den statliga invandrarmyndighetens uppgifter gentemot fackmyndigheter inte som i dag i första hand handla om att bevaka och samordna deras verksamhet för invandrare. I stället skall myndigheten bistå kommuner genom att aktivt och fortlöpande analysera problem som kan vara hinder i kommunernas mottagande, samt bistå andra myndigheter som behöver ta särskilda hänsyn till nyinvandrade personer. Detta arbete innefattar frågor där behov av central samordning ñnns, t.ex. översyn av metoder i mottagandet och hur interkommunalt samarbete kan främjas i introduktionsverksamheten.

Den statliga invandrarmyndigheten skall genom att ha hand om de medel

behövs för introduktionen kunna påverka introduktionen så att den utforsom mas ett ur såväl den invandrades som statens och samhällets perspektiv effektivt sätt. Utöver detta styrinstrument skall myndigheten på ett helt annat sätt än vad som sker i dagens ñyktingmottagande ägna sig kontroll och uppföljning av invandrarpolitiken och av hur statens resurser används.

För en effektiv uppföljning behöver myndigheten utveckla nya instrument och metoder. Uppföljningen bör inte endast inriktas en kontroll av medelsanvändning utan vara sådan att den, t.ex. genom dialog, leder till en god utveckling och goda resultat. Redan i samband med upphandlingen av introduktionsprogram bör myndighet och kommun lägga upp riktlinjer för uppföljningen. Kommittén vill också poängtera behovet av att i uppföljningen bättre än hittills få med de invandrades synpunkter och erfarenhet.

Den nya invandrarmyndighetens ansvar för samhällsinformation begränsas till vad som är nödvändigt för dem som är nykomlingar i Sverige. En stor del av denna information kommer att ges inom ramen för den introduktion som

Den nya invandrarpolitiken

ges på lokal nivå. Myndighetens uppgift blir då att bl.a. stödja och komplettera denna information, t.ex. genom att utveckla och ta fram informationsmaterial. I den utsträckning det kan vara viktigt att informera den svenska befolkningen om nya invandrare, t.ex. om en ny befolkningsgrupp anländer till Sverige, faller detta också på invandrarmyndigheten.

Vad gäller ansvaret för invandrarorganisationer och att vara en länk mellan dem och det svenska samhället inskränks invandrarmyndighetens uppgift till att bistå de nyinvandrade antingen genom att hänvisa dem till existerande organisationer eller till en grund för egen organisering. Myndigheten bör utöver detta ha projektmedel som bl.a. kan till organisationer som vill medverka i introduktionen. Dessa projektmedel bör också användas för att uppmärksamma t.ex. barns eller kvinnors särskilda situation eller behov.

Vad gäller huvudmannaskapet för program för personer som beviljas temporära uppehållstillstånd vid massllykt tar kommittén upp det i avsnitt 17.1 Vad gäller en annan av SIV:s uppgifter, mottagandet av asylsökande, har det inte ingått i kommitténs direktiv att ta upp den frågan. Kommittén vill emellertid påpeka att den nya invandrarmyndighetens arbete kan behöva samordnas med arbetet i den myndighet som får ansvaret för utlännings- och invandringsfrågoma och mottagandet av asylsökande.

Delar av kommitténs aktionsplan kan, där regeringen så ñnner lämpligt, ingå i den centrala invandrarmyndighetens uppgifter.

Särskilt om statens styrning av introduktionen via en introduktionspeng

Den statliga introduktionsmyndigheten bör i princip göra en upphandling av llyktingmottagandet hos ett antal kommuner som de ersätter med ett visst belopp. Denna ersättning har enligt kommitténs mening flera funktioner att fylla. Kommunerna skall ersättas för de ökade kostnader som åtminstone initialt finns vid mottagande av llyktingar jämfört med de kostnader som normalt uppstår vid inflyttning i en kommun och som ersätts genom det generella statsbidragssystemet. Vidare skall ersättningen göra det tillräckligt ekonomiskt attraktivt att ta emot flyktingar för att ett lämpligt antal kommuner skall vilja göra det. Detta blir särskilt angeläget med den modifierade hela Sverigestrategi som kommittén förordar, där antalet kommuner som tar emot flyktingar är begränsat. Slutligen bör ersättningssystemet vara utformat ett sådant sätt att det främjar den effektiva och individualiserade introduktion som kommittén förespråkar. Systemet bör ge kommunerna incitament att erbjuda de nyinvandrade optimal utbildning och andra aktiva åtgärder för ett snabbt inträde på arbetsmarknaden, samt ge annat stöd som kan behövas för att människor skall få goda livschanser i Sverige.

Idag ersätts kommunerna för flyktingmottagandet via en schablonersättning. Statskontoret har utvärderat detta system för kommitténs räkning och lämnat vissa förslag till förändringar, vilket redovisats i avsnitt 13.4. Försla-

gen är i korthet att den nuvarande schablonersättningen bör ersättas med en introduktionspeng som bör utgå till kommunerna under de första två åren. Introduktionspengen bör vara högre än schablonersättningen, uppskattningsvis ca. 200 000 kr för vuxna och grundersättningen om tre schablonbelopp till kommunerna bör tas bort, liksom de extra ersättningar som ges vid flyttning.

Kommitténs förslag om en enhetlig introduktionsersättning som utbetalas direkt av staten se avsnitt 17.2 har konsekvensen att den största kostnaden, socialbidraget/försörjningsstödet, som introduktionspengen avser att täcka försvinner. Därmed bör storleken pengen minskas avsevärt.

I övrigt anser kommittén att Statskontorets förslag ligger väl i linje med de krav som kommittén finner för ersättningen till kommunerna. En mer koncentrerad och högre ersättning motiveras av att de mottagande kommunerna bör få ett mer komplett ansvar för introduktionen, där även introduktionen arbetsmarknaden ingår, t.ex. genom att praktikåtgärder och kompletterande yrkesorientering bekostas av kommunen.

Den rimliga nivån introduktionspengen är enligt kommitténs mening beroende av det för tillfället rådande kostnadsläget vid mottagande av flyktingar, vilket i sin tur är beroende av faktorer som konjunkturläge och det antal flyktingar som skall tas emot. Detta gör det svårt att bedöma den rimliga nivån. Ett lämpligt sätt att bestämma nivån skulle kunna vara att storleken introduktionspengen årligen förhandlas fram mellan statenoch Svenska Kommunförbundet, vilket också förordas av Statskontoret. Vid bedömningen av nivån bör hänsyn tastill hur det generella statsbidraget påverkar kommunerna vid inflyttning av nyanlända invandrare.

Samordningen mellan AMV och kommunerna är enligt kommitténs utvärdering ett problemområde beträffande introduktionen. Att kommunerna får större resurser och ett samlat ansvar under den första introduktionen även för arbetsmarknadsåtgärder är enligt kommitténs mening ett sätt att förbättra denna samordning. Det samlade ansvaret betyder emellertid inte att arbetsförmedlingen inte bör finnas med på ett tidigt stadium, tvärtom. Dess medverkan är oerhört betydelsefull när det gäller kompetens beträffande vilka möjliga vägar individen har när det gäller det framtida yrkeslivet i Sverige. Arbetsförmedlingens inflytande över introduktionsplanens innehåll bör tydliggöras genom att utbetalning av introduktionspengen görs beroende av att förmedlingens personal medverkar i upprättande av introduktionsplanema och godtar det avtal som individen och kommunen upprättar genom planen. I den nuvarande förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande uttrycks att introduktionsplanen skall göras i samråd med den lokala arbetsförmedlingen, men det kan behöva tydliggöras kraftigare att dess medverkan är en förutsättning för rätten till introduktionspeng.

Även i andra fall där kommunen inte uppfyller sin del avtalet och erbju-

av der en acceptabel introduktion bör myndigheten innehålla introduktionspengen.

Den nya invandrarpolitiken

Övergången mellan kommunens och AMV:s ekonomiska ansvar är enligt kommitténs mening kritiskt för att en kontinuerlig och intensiv introduktion skall fungera. Kommittén menar som tidigare diskuterats att förberedelse

en för förvärvsarbete eller reguljära arbetsmarknadspolitiska åtgärder i normalfallet inte bör ta mer än maximalt två år. Det är möjligt sådan tidsgräns

att en är rimlig även för kommunens generella ekonomiska Fram till tvåårs-

ansvar. gränsen bekostar kommunen de eventuella arbetsmarknadspolitiska åtgärder som en individ deltar i och därefter övergår det primära ansvaret på AMV.

Det bör betonas att det som diskuteras här är det ekonomiska för

ansvaret det stöd individen behöver för att bli självförsörjande. Ansvaret för att individen överhuvudtaget skall bli självförsörjande ligger naturligtvis inte någon myndighet, utan individen själv.

Genom den starkare betoning som kommittén förordar ñyktingmotta-

av gandet såsom en upphandling staten hos kommunerna bör ersättningen

av en tydligare karaktär av ersättning för utförd prestation. Detta främjas