Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över och modernisera systemet för beräkning av inkomst och inkomstavdrag för bostadstillägg till pensionärer (BTP). Utredaren skall lämna förslag om hur inkomst skall beräknas samt hur inkomst skall reducera bostadstillägget. En förutsättning för utredningen skall därvid vara att de nya reglerna anpassas till reglerna för det reformerade ålderspensionssystemet, det nya systemet för förtidspension och de reformerade reglerna för efterlevandepension samt att de fungerar på ett bra sätt i samband med de allt vanligare utländska pensionerna.

Utredaren skall även se över det särskilda bostadstillägget till pensionärer (SBTP) och lämna förslag till hur detta kan moderniseras och anpassas för att harmoniera med de förslag som gäller BTP.

De förslag utredaren lämnar skall präglas av enkelhet och flexibilitet och kunna leda till långsiktigt hållbara lösningar.

I uppdraget ingår att utarbeta förslag till nödvändiga ändringar i de lagar och förordningar som berörs.

Uppdraget skall vara avslutat den 1 mars 1999.

Bakgrund

Bostadstillägg till pensionärer regleras genom lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer (BTPL).

Bostadstillägg till pensionärer (BTP) syftar till att göra det möjligt för pensionärer med ingen eller låg ATP att ha en bostad av god kvalitet, utan att boendekostnaden minskar möjligheterna att också i övrigt ha en tillfredsställande standard.

Det i dag gällande bostadstillägget trädde i kraft den 1 januari 1995 och ersatte det kommunala bostadstillägget (KBT). KBT hade då funnits i närmare 50 år. KBT infördes genom att det i 1946 års lag om folkpensionering infördes ett bemyndigande för kommunerna att besluta om att utge ett särskilt kommunalt bostadstillägg. Det ansågs då att tilläggets storlek borde vara beroende av såväl den faktiska bostadskostnaden som pensionstagarens egna resurser i form av inkomster och tillgångar.

Storleken på tilläggen som betalades ut varierade mycket mellan kommunerna. Detta berodde på att de enskilda kommunerna bestämde hur stor del av pensionärens bostadskostnad som skulle ersättas. Inkomstprövningen skedde dock enligt regler som var fastställda i lag och lika över hela landet.

Grunden till det i dag statliga bostadstillägget till pensionärer presenterades i KBT-utredningens betänkande Bostadsstöd till pensionärer (SOU 1992:21). Regeringen föreslog utifrån betänkandet i prop. 1993/94:173 (bet. 1993/94:SfU16, rskr.1993/94:305) att staten skulle överta ansvaret för bostadstilläggen från kommunerna. Regeringen föreslog dock inte riksdagen att någon större förändring av inkomstprövningen skulle ske, vilket utredningen föreslagit. Principerna för inkomstprövningen är därför i grunden de samma sedan nästan 50 år. En mängd detaljer vad gäller inkomstprövningen har dock förändrats över tiden.

Dagens regelsystem

BTP utges till den som är bosatt i Sverige och har ålderspension (fr.o.m. 65 års ålder), förtidspension/sjukbidrag, omställningspension, förlängd omställningspension eller särskild efterlevandepension från folkpensioneringen eller från ATP. BTP kan också utges till den som har hustrutillägg eller änkepension enligt övergångsbestämmelser. BTP kan vidare utges till den som uppbär pension enligt lagstiftning i en stat som ingår i EU eller EES och som är bosatt i Sverige.

Bostadstillägg lämnas för den bostad i vilken pensionären har sitt huvudsakliga boende. Majoriteten av pensionärerna som har bostadstillägg bor i hyrd bostad, bostad med bostadsrätt eller eget småhus. Bostadstillägg lämnas även till boende i särskilt boende, dock ej till boende i flerbäddsrum.

Som ett komplement till BTP finns ett särskilt bostadstillägg till pensionärer (SBTP). SBTP betalas ut till pensionärer med hög boendekostnad och låg inkomst som annars inte skulle uppnå en skälig levnadsnivå.

Under en övergångstid fram till utgången av år 1998 har kommunerna möjlighet att lämna kompletterande bostadstillägg utöver BTP (KKB). Denna möjlighet gavs för att minska effekterna av reformen år 1995.

Även förmånerna änkepension och hustrutillägg inkomstprövas utifrån reglerna för BTP.

Beräkning av BTP

Fastställandet av BTP sker i fyra steg. Först beräknas den högsta bostadskostnad som ersätts av BTP, sedan sker beräkningen av inkomst (BTP-inkomst). Nästa steg är att bostadskostnaden enligt BTP reduceras utifrån den beräknade BTP-inkomsten. Slutligen prövas rätten till SBTP. För personer med rätt till änkepension och hustrutillägg sker först en prövning av rätt till BTP. Sedan sker en inkomstprövning av änkepension och hustrutillägg utifrån den BTP-inkomst som inte reducerat BTP.

Bostadskostnadsberäkning

Riksförsäkringsverket (RFV) har genom förordning (1994:1545) med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter för verkställighet av BTPL bemyndigats att meddela vissa föreskrifter för verkställighet av lagen (1994:308) om bostadstillägg (BTPL). RFV reglerar bostadskostnadsberäkningen i föreskrifter (RFFS 1993:8) om beräkning av bostadskostnad.

Bostadskostnad som överstiger 100 kronor men inte 4 000 kronor per månad ersätts till 83 procent av bostadstillägget. Beräkningen av bostadskostnaden är beroende av vilken typ av bostad pensionären bor i. Boendekostnad i hyreslägenhet är lika med hyran exklusive hushållsel. Vid boende i bostadsrätt är bostadskostnaden lika med årsavgiften och 70 procent av skuldräntan på lån där bostadsrätten lämnats som säkerhet. Boendekostnaden för boende i eget småhus beräknas enligt en schablon som skall motsvara driftskostnaden, uppvärmningskostnaden och fastighetsskatten samt 70 procent av skuldräntan på lån där fastigheten lämnats som säkerhet. Från bostadskostnaden avräknas bostadsbidrag till barnfamiljer.

Inkomstberäkning

Inkomstberäkningen regleras i huvudsak i 5, 5a och 5b §§ BTPL, och i övergångsbestämmelserna till BTPL, kommunalskattelagen (1928:370) samt genom RFV:s föreskrifter (RFFS 1994:35) om inkomstberäkning enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer.

Storleken av det bostadstillägg som lämnas är beroende av pensionärens årsinkomst. Som årsinkomst avses i BTP-sammanhang, för år räknat, inkomst som en person kan antas komma att erhålla under den närmaste tiden samt en andel av dennes förmögenhet.

I 5 § BTPL regleras vilka inkomster som skall undantas vid beräkningen av BTP-inkomst. Som inkomst räknas inte folkpension och pensionstillskott (PTS). Om pensionären inte uppbär något pensionstillskott dras ett belopp motsvarande detta från pensionärens ATP.

Inkomst i form av ATP behandlas dock olika för olika grupper av pensionärer. Ett exempel på detta är om det skett en omdebitering enligt uppbördslagen vad gäller ATP. Då räknas här den ATP som skulle ha betalats ut om inte omdebitering skett. Den inkomst som ligger till grund för BTP-beräkningen kan vara högre än den faktiska inkomsten vilket ger ett reducerat bostadstillägg. Detta sker på grund av att BTP inte skall kompensera dem som valt att inte betala full ATP-avgift för den lägre ATP detta medför.

Även vid förtida och uppskjutet uttag av pension behandlas inkomsten olika. Det belopp motsvarande pensionstillskottet som normalt dras av från ATP är lägre för en pensionär som valt förtida uttag och högre för en pensionär som valt uppskjutet uttag.

Även samordning av ATP med livränta enligt lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring påverkar inkomsten. Skillnaden mellan hela den livränta som betalas ut och den del av livräntan som samordnas med pensionen räknas som inkomst.

Inkomst från pension enligt utländsk lagstiftning som tjänats in genom förvärvsarbete jämställs i vissa fall med ATP. Sådan pension påverkar storleken av PTS. Den del av den utländska pensionen som inte har påverkat PTS räknas som inkomst. Utländsk pension som inte jämställs med ATP räknas i sin helhet som inkomst.

BTP reduceras i princip inte av kostnadsersättningar. Övriga inkomster räknas med i BTP-inkomsten och reducerar BTP. Exempel på sådana inkomster är den del av ATP som överstiger pensionstillskottet, tjänstepensioner (till exempel från Statens löne- och pensionsverk, Kommunsektorns pensionsaktiebolag och Svenska personal pensionskassan), delpension, privat pension och utländsk pension.

Ytterligare exempel är inkomst av arbete (efter avdrag för kostnader för bland annat arbetsresor), sjukpenning, arbetslöshetsersättning och inkomster från till exempel arbetsmarknadsförsäkringar.

Till inkomsten läggs även en andel av förmögenhet i form av kontanter (utöver hushållspengar), bankmedel, aktier, obligationer, andelar i ekonomiska föreningar, fordringar, bostad som pensionären ej permanent bebor och övriga tillgångar. Till övriga tillgångar räknas till exempel värdet av bil, antikviteter eller frimärkssamling. Den andel som läggs till inkomsten är 5 procent av värdet på de totala tillgångarna. Finns det sammanlagda tillgångar värda mer än 75 000 kr läggs ytterligare en andel motsvarande 10 procent av det överskjutande värdet till inkomsten.

För makar skall värdet av förmögenheten utgöra hälften av deras sammanlagda förmögenhet.

Reducering av BTP

När bostadskostnaden enligt BTP och inkomst enligt BTP är fastställda reduceras bostadskostnaden enligt BTP med 40 procent av BTP-inkomsten. Den del av BTP-inkomsten som överstiger ett och ett halvt basbelopp reducerar bostadskostnaden enligt BTP med 45 procent. Den del av bostadskostnaden enligt BTP som återstår efter reduceringen med BTP-inkomst är det som betalas ut som BTP.

Prövning av SBTP

Prövning av SBTP sker utan ansökan och utbetalning sker om personen uppfyller de villkor som gäller.

Som inkomst vid inkomstprövning för SBTP räknas folkpension, pensionstillskott eller så stor del av ATP som motsvarar pensionstillskottet. SBTP kompenserar inte för reduceringar av förmåner som gjorts med stöd av lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL), t.ex. omdebitering, förtida uttag eller halv förtidspension. Som inkomst räknas också den BTP som personen erhåller och hälften av BTP-inkomsten. Från dessa inkomster dras den faktiska bostadskostnaden, maximalt 5 200 kronor per månad.

Om beloppet som återstår är mindre än 3 617 kronor per månad för ensamstående och 2 994 kronor för vardera maken per månad för gifta betalas mellanskillnaden ut i form av SBTP.

Inkomstprövning av änkepension och hustrutillägg

Inkomstprövningen av änkepension och hustrutillägg sker samordnat med bostadstillägget. Detta sker på så sätt att BTP-inkomsten först reducerar BTP. Är änkan berättigad till BTP erhåller hon icke reducerad änkepension. Om BTP reduceras bort helt sker reducering av änkepension och hustrutillägg. Avtrappningen av änkepension sker med 30 procent av den årsinkomst som inte beaktats vid prövning av bostadstillägg. I årsinkomsten som reducerar änkepension inkluderas från och med den 1 januari 1998 inte privata pensionsförsäkringar. Avtrappningen av hustrutillägg sker med 60 procent av den årsinkomst som inte beaktats vid prövning av bostadstillägg.

Problem med nuvarande regelsystem

Det nuvarande systemet för inkomstprövning har genom åren utsatts för kritik på grund av att reglerna upplevts som svårbegripliga samt medfört en omständlig och tung hantering.

Trots de detaljerade beräkningarna upplevs reglerna i flera avseenden även som orättvisa. Ett exempel är att inkomsten beräknas "dagen för ansökan", vilket innebär att beräkningen är korrekt för just den dagen. Nästa dag kan den "exakta" beräkningen vara inaktuell.

Reglerna är i vissa avseenden så komplicerade att det blir ogörligt för den enskilde att själv kunna beräkna storleken på bostadstillägget. I första hand gäller svårigheterna beräkningen av inkomst av ATP. Som inkomst av ATP räknas tilläggspension med avdrag för det pensionstillskott som pensionären skulle ha fått om han saknat ATP. Detta avdrag blir således personligt för pensionären och beroende av bl.a. förtida uttag, partiell pension, typ av pension och t.ex. förekomst av yrkesskadelivränta.

Den detaljerade beräkningen medför även att många uppgifter behövs. Dessa samlas främst in från den försäkrade själv. Många av de försäkrade upplever denna noggrannhet som besvärande.

Den detaljerade beräkningen ökar behovet av att ompröva beslut. Detta gör att hanteringen av retroaktiva beslut och återkravsutredningarna blir omfattande. Dessa blir också ofta omständliga och tidsödande. Detta skapar problem för försäkringskassan med att upprätthålla en effektiv hantering av BTP-ärenden.

Det har framförts synpunkter och krav på förändringar och förbättringar av inkomstberäkningen. Det har även presenterats flera utredningar med förslag till förändrat system för beräkning av inkomst för bostadstillägg till pensionärer. Dessa redovisas nedan.

Det skall framhållas att de synpunkter som framförts i huvudsak gäller de bristande möjligheterna att administrera systemet effektivt. Systemets fördelningseffekt uppfattas som god.

KBT-utredningen

Utredningen om bostadsstöd till pensionärer (SOU 1992:21) föreslog att ansvaret för bostadstillägget skulle övertas av staten. Detta genomfördes år 1995.

Utredningen föreslog även ett inkomstbegrepp som bygger på aktuella inkomster. Utredningen delade upp inkomster i två delar, periodiska inkomster och inkomster av kapital. Den periodiska inkomsten utgörs av all faktisk uppburen inkomst med undantag för bidrag och kostnadsersättningar. Som inkomst av kapital föreslog utredningen att taxerad inkomst av kapital skulle användas. När inkomsten är framräknad skall det, till skillnad mot i dag, dras ett generellt fribelopp som är lika för alla från inkomsten. Den återstående inkomsten skall sedan ligga till grund för avtrappningen av bostadstillägget.

De av utredningen föreslagna förändringarna av inkomstprövningen genomfördes inte. Skälet till detta var att den parlamentariska pensionsarbetsgruppen (S1991:14) inom kort förväntades presentera en genomgripande reformering av hela pensionssystemet. Denna reform har försenats och kommer nu att genomföras år 2001.

Utredningen för översyn av inkomstbegreppet inom bidrags- och socialförsäkringssystemen

Utredningen (dir. 1996:52) för översyn av inkomstbegreppet inom bidrags- och socialförsäkringssystemen (IBIS) överlämnade sitt betänkande Förmån efter inkomst (SOU 1997:85) till regeringen i juni 1997. Utredningen skulle enligt sitt ursprungliga uppdrag redovisa förslag till så långt möjligt gemensamma regler för inkomstbegreppet i de författningar som reglerar olika bidrags- och socialförsäkringsförmåner. Utredningen föreslår utifrån detta en samordning av de båda bostadsstödssystemen, dvs. bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. och bostadstillägg till pensionärer. De regler som gäller för bostadsbidragen har därvid tjänat som förebild, eftersom inkomstbegreppet i detta system grundar sig på skattereglernas inkomstbegrepp och beskattningsår.

Regeringen har valt att vänta med att genomföra huvuddelen av IBIS förslag. De problem som påvisades i IBIS måste lösas med beaktande av de förändringar som kommer att ske i förmånssystem med nära anknytning till BTP.

Översyn av reglerna för beräkning av utländsk pension vid inkomstberäkning av bostadstillägg till pensionärer

Beräkningsreglerna för bostadstillägg till pensionärer som uppbär utländsk pension är svåröverskådliga och krångliga att tillämpa. Antalet personer bosatta i Sverige med utländsk pension har också ökat kraftigt under de senaste åren. Detta har medfört en ökad belastning på försäkringskassan.

RFV fick därför i regleringsbrevet för år 1997 i uppdrag av regeringen att se över reglerna för beräkning av utländsk pension vid inkomstberäkning av bostadstillägg till pensionärer. RFV redovisade uppdraget till regeringen i juni 1997 (S97/4906/F). RFV konstaterar att det finns flera olika problem på området, dels rena rättviseproblem samt problem med att tillämpa den befintliga lagstiftningen.

RFV fann att problemen vid beräkning av utländsk pension vid inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer inte kunde lösas isolerat. De två förslag till lösning som presenterades skulle i stor utsträckning även påverka andra delar av BTP. RFV ansåg därför inte att något av förslagen borde genomföras.

Uppdraget

En särskild utredare ges i uppdrag att göra en översyn av systemet för beräkning av inkomst och inkomstavdrag för bostadstillägg till pensionärer. Utredaren skall lämna förslag om hur inkomst skall beräknas samt hur inkomst skall reducera bostadstillägget. Detta är utredarens huvuduppgift. Om utredaren finner skäl att lämna förslag om andra delar av systemet för bostadstillägg står det utredaren fritt att göra det.

Anpassning av bostadstillägget till det reformerade

pensionssystemet

Utredaren skall med utgångspunkt i förslagen om reformerat ålderspensionssystem, det nya systemet för förtidspension och de reformerade reglerna för efterlevandepension samt utifrån hanteringen av de allt vanligare utländska pensionerna föreslå ett nytt system för inkomstprövning av BTP.

Utredaren skall föreslå ett system anpassat till det reformerade ålderspensionssystemet med det särskilda grundavdraget för pensionärer (SGA) borttaget och där en garantipension ersätter dagens grundskydd i form av folkpension, pensionstillskott och SGA. Eftersom flera komponenter förändras torde det vara ogörligt att uppnå en oförändrad fördelningsprofil. Utredarens förslag skall dock tillsammans med förslaget rörande garantipension innebära att förutsättningarna för pensionärer att ha en tillfredsställande boendestandard i stort blir oförändrade.

Utredaren skall föreslå ett system anpassat till det förslag som Förtidspensionsutredningen (dir. 1997:9) presenterat i sitt betänkande (SOU 1997:166) Ohälsoförsäkringen - Trygghet och aktivitet. Betänkandet har sänts på remiss och skall under våren 1998 ligga till grund för en proposition. Om propositionen avviker från Förtidspensionsutredningens förslag skall utredarens förslag istället vara anpassat till propositionens förslag.

Även här torde det efter reformerna vara ogörligt att uppnå en oförändrad fördelningsprofil. Ett särskilt problem är att pensionstillskott till förtidspension är betydligt högre än pensionstillskott till ålderspension, vilket med dagens regler leder till en fördelaktigare inkomstberäkning för en förtidspensionär än för en ålderspensionär.

Utredarens förslag skall vidare vara anpassat till de reformerade reglerna för efterlevandepension. Härvid skall utredaren redovisa förslag till nya regler för inkomstprövning av änkepension, vilka anpassas till de förslag som utredningen (dir. 1996:51) om efterlevandepension kommer att lämna om ett nytt system för grundtrygghet inom ramen för övergångsvis utgiven änkepension.

Utredaren skall föreslå ett system som på ett rationellt och rättvist sätt klarar av att fastställa inkomst av utländsk pension vid inkomstprövning av bostadstillägg.

Mål med reformeringen av inkomstprövningen

Förslaget skall innebära att den försäkrade kan förstå den inkomst som påverkar BTP-nivån. Inkomsten skall så långt möjligt spegla personens aktuella levnadsförhållanden.

Utredaren skall belysa skillnaderna mellan att använda aktuell eller historisk periodisk inkomst samt föreslå vilken av dessa som skall användas. Utredaren skall vidare belysa och föreslå hur förmögenhet skall påverka rätten till BTP.

Utredaren skall belysa och värdera det särskilda bostadstillägget till pensionärer och de fördelningspolitiska effekter detta har. Utredaren skall särskilt belysa effekterna av SBTP-systemets nuvarande inkomstbegrepp jämfört med ett inkomstbegrepp baserat på strikt faktisk inkomst.

Utredaren skall så långt som möjligt, med beaktande av bostadstilläggets fördelningspolitiska mål, föreslå ett system som är effektivt att administrera. Systemet skall även präglas av enkelhet och flexibilitet och skall kunna leda till långsiktigt hållbara lösningar.

Om utredaren anser det motiverat finns möjlighet att föreslå övergångsregler som omfattar alla personer berättigade till BTP eller enskilda grupper. Dessa övergångsregler bör dock vara enkla och endast gälla under en kort tidsperiod.

De ekonomiska konsekvenserna för den enskilde skall identifieras, kvantifieras och så långt det är möjligt värderas. Det nya systemet skall ge en fördelning som accepteras och uppfattas som rättvis.

Samordning av bostadstillägg och bostadsbidrag

Utredarens förslag behöver inte innebära att inkomstbegreppen för BTP och bostadsbidrag (BOB) samordnas. Förslaget bör dock innebära att systemen så långt som möjligt harmonierar med varandra. Särskilt viktigt är detta i samband med att personer erhåller stöd från båda systemen.

Det finns betydande skillnader i förutsättningarna mellan BTP och BOB. En skillnad är att inkomsterna för dem som mottar BOB kan variera kraftigt över kort tid. Bland annat därför har för detta system valts en modell med preliminära bidrag som stäms av i efterhand på grundval av den inkomst som skattemyndigheten fastställer vid taxeringen. Inkomsterna för personer med BTP varierar inte mycket över tiden. Med högre ålder följer också ofta ett ökat behov av trygghet och kontinuitet. Detta talar mot ett system med preliminära och slutliga bidrag vad gäller BTP. Föreslår utredningen ändå ett sådant system skall konsekvenserna av detta klargöras.

I vissa fall kan dock problemen vara desamma i systemen för BTP och BOB. Detta gäller särskilt då mottagarna i de respektive systemen är enskilda näringsidkare eller fåmansaktiebolagsägare. I den mån det finns skäl för det är utredaren i tillämpliga fall oförhindrad att föreslå förändringar även i BOB. Eventuella förslag får dock inte leda till att statens utgifter för systemet ökar.

Ekonomiska mål

Utredarens förslag rörande BTP-systemet får inte leda till att statens utgifter för BTP ökar.

Som angetts i Ds 1997:67 kan finansiering av den övergångsvisa garantipensionen sökas inom BTP-systemet. Utredaren skall lämna förslag till en sådan finansiering inom BTP-systemet. Utgångspunkten för utredarens förslag till finansiering skall vara att det förslag till garantipensionssystem som finns i dag som regel ger en något högre pension till pensionärer med grundskydd. Utredarens förslag till finansiering av den övergångsvisa garantipensionen skall dock vara avskiljbart från utredarens förslag till nytt system för inkomstprövning av BTP. Utredarens förslag till finansiering skall vidare ha rimliga administrativa och fördelningspolitiska konsekvenser.

Förslaget till finansiering av den övergångsvisa garantipensionen skall utformas i nära samråd med utredningen av den övergångsvisa garantipensionen.

Utredaren skall analysera de möjliga ekonomiska effekterna för den offentliga sektorn av ett förändrat system för beräkning av inkomst för bostadstillägg till pensionärer. Både utgångsläge och förslag till förändringar skall analyseras i finansiella och samhällsekonomiska termer.

Allmänna mål och direktiv

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna av framlagda förslag (dir. 1992:50), redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124), och redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49), liksom kraven på regelreformering, som behandlas i Kommittéhandboken (Ds 1992:99 avsnitt 4.4).

Samråd

Utredaren skall bedriva sitt arbete i nära samråd med utredningen av garantipension för ålderspensionärer födda 1937 eller tidigare. Samråd skall även ske med utredningen (dir. 1997:111) av boendebegreppet i de särskilda boendeformerna för äldre samt avgifterna för sådant boende och deras effekter.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 mars 1999.