SOU 1997:85

Förmån efter inkomst

Till statsrådet Maj-Inger Klingvall

Den 27juni 1996 beslutade regeringen direktiv (dir. 1996z52) som gav en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av inkomst- begreppen i de författningar som reglerar olika bidrags- och social- försäkringsförmåner; Utredningen (S 1996:06) om översyn av in- komstbegreppen inom bidrags- och socialförsäkringssystemen. Den 28 november 1996 beslutade regeringen tilläggsdirektiv (dir. 1996:100) som gav den särskilde utredaren i uppdrag att föreslå regeländringar som från och med år 1998 innebär en bruttobesparing om 1 230 miljoner kronor per år. Den 17 april 1997 beslutade regeringen tilläggsdirektiv (dir. 1997z63) som gav den särskilde ut- redaren i uppdrag att i samband med översynen av inkomstbegrep- pen för att fullfölja konsolideringsprogrammet pröva ytterligare besparingar motsvarande 120 miljoner kronor netto per år.

Med stöd av regeringens bemyndigande den 27 juni 1996 för- ordnade statsrådet Maj-Inger Klingvall den 28 juni 1996 f.d. kansli- chefen Siv Helmer att vara särskild utredare i utredningen. Den 30 september 1996 förordnades som sakkunniga att ingå i utredning- en departementssekreteraren Susann Asplund Johansson, avdel- ningsdirektören Bosse Häll, avdelningsdirektören Ulf Kjellin, kans- lirådet Kjell Rempler, projektkoordinatom Kajsa Wikström och förordnades som expert att ingå i utredningen kammarrättsassessorn Lars Emanuelsson Korsell. Den 18 november 1996 förordnades kanslirådet Bengt Eklind att som sakkunnig ingå i utredningen. Den 2 januari 1997 förordnades departementssekreteraren Per Tillander att som sakkunnig ingå i utredningen.

Som sekreterare i utredningen har sedan den 9 september 1996 tjänstgjort kammarrättsassessom Hans-Olof Lindblom samt sedan den 1 januari 1997 projektkoordinatom Kajsa Wikström. Under ut- redningens slutfas har socialförsäkringsombudet Birgitta Silverberg tjänstgjort i utredningen och biträtt i arbetet med översynen av förändrade regler för sjukpenninggrundande inkomst.

Utredningen, som har antagit namnet IBIS, får härmed överlämna betänkandet SOU 1997:85 Förmån efter inkomst — samordnat

inkomstbegrepp för bostadsstöden och nya kvalifikationsregler för sjukpenninggrundande inkomst. Utredningsuppdraget är i och med detta avslutat.

Stockholm i juni 1997

Siv Helmer

/Hans-Ol0f Lindblom

Kajsa Wikström

Innehåll Förkortningar ............................... Sammanfattning ............................... Inledning ............................... 1.1 Uppdraget .............................. Utredningsarbetet ........................ 2 Regler och bakgrund till nuvarande inkomstbegrepp 2.1 Inledning ............................... 2.2 Sjukpenningförsäkringen ................... 2.2.1 Gällande regler ................... 2.2.2 Bakgrund ....................... 2.3 Bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. .......... 2.3.1 Gällande regler ................... 2.3.2 Bakgrund ....................... 2.4 Bostadstillägg till pensionärer (BTP) ......... 2.4.1 Gällande regler ................... 2.4.2 Bakgrund ....................... 2.5 Underhållsstöd ........................... 2.5.1 Gällande regler ................... 2.5.2 Bakgrund ....................... 2.6 Problem med nuvarande inkomstbegrepp ...... 2.6.1 Allmänt ......................... 2.6.2 Olikheter i systemen ............... 3 Samordnat bostadsstöd .................... 3.1 För vilken tidsperiod skall inkomsterna beräknas 3.1.1 Bakgrund ....................... 3.1.2 Överväganden ...................

11

13

21 21 22

27 27 27 27 30 41 41 44 58 58 61 71 71 74 78 78 81

85 85 86 88

3.2

3.3

3.4

3.5

3.6

3.7

3.8

4.1 4.2

4.3

Vems inkomster skall beaktas ............... 3.2.1 Bakgrund ....................... 3.2.2 Överväganden ................... Inkomst av tjänst ......................... 3.3.1 Bakgrund ....................... 3.3.2 Överväganden ................... Näringsidkares inkomster .................. 3.4.1 Inledning ....................... 3.4.2 Näringsidkares beskattning ......... 3.4.3 Inkomst av näringsverksamhet i bidragssammanhang ............... 3.4.4 Fåmansaktiebolag ................. 3.4.5 Överväganden ................... Inkomst av kapital ........................ 3.5.1 Beskattningen av kapitalinkomster . . . 3.5.2 Särskilt om beskattning av realisations- vinster .......................... 3.5.3 Hur behandlas inkomst av kapital vid bestämmande av bostadsbidrag och BTP 3.5.4 Överväganden ................... Förmögenhet ............................ 3.6.1 Bakgrund ....................... 3.6.2 Förmögenhetsskattelagstiftningen . . . . 3.6.3 Överväganden ................... Övriga inkomster ......................... 3.7.1 Bakgrund ....................... 3.7.2 Överväganden ................... Generalklausul ........................... 3.8.1 Bakgrund ....................... 3.8.2 Överväganden ...................

Vissa frågor avseende bostadsstöden ......... Inledning ............................... Pensionärens del av bostadskostnaden ........ 4.2.1 Bakgrund ....................... 4.2.2 Överväganden ................... Förtidspensionärernas ekonomi .............. 4.3.1 Bakgrund ....................... 4.3.2 Överväganden ...................

91 92 93 94 94 97 98 99 101

112 124 126 135 135

136

138 140 143 143 146 150 153 153 154 155 155 156

159 159 159 160 160 161 161 164

4.4 Det särskilda bidraget i bostadsbidraget ....... 166 4.4.1 Bakgrund ....................... 166 4.4.2 Överväganden ................... 167 5 Underhållsstöd .......................... 1 69 5.1 Allmänna utgångspunkter .................. 170 5.2 Vilket års inkomst skall påverka återbetalnings- beloppet ............................... 171 5.3 Behov av administrativa förändringar ......... 172 5.4 Överväganden ........................... 1 75 6 Samordningsejj'ekter för vissa inkomstprövade förmåner ............................... I 77 6.1 Änkepension ............................ 177 6.1.1 Gällande regler ................... 177 6.1.2 Överväganden ................... 179 6.2 Hustrutillägg ............................ 180 6.2.1 Gällande regler ................... 180 6.2.2 Överväganden ................... 181 6.3 Bilstöd till handikappade ................... 182 6.3.1 Gällande regler ................... 182 6.3.2 Överväganden ................... 1 84 7 Sjukpenninggrundande inkomst — nya kvalifikationsvillkor ....................... 187 7.1 Bakgrund ............................... 187 7.1.1 Allmänt ......................... 187 7.1.2 Tidigare lagstiftning ............... 189 7.1.3 Utvecklingen av SGI fram till dagens regler .................... 193 7.1.4 SGI-skyddade tider ............... 196 7.1.5 Ersättningens storlek; tim/dag- respektive kalenderdagsberäknad sjukpenning . . . 200 7.1.6 Sjuklönelagens regler .............. 202 7.1.7 Tidigare utredningar ............... 204 7.1.8 Befolkningens arbets- och sjukförsäkringsförhållanden ......... 2 1 3 7.2 Problem i nuvarande system ................ 217 7.2.1 Direktiven ....................... 217 7.2.2 Allmänt ......................... 218

7.3

7.4

7.5

7.6

7.7

7.8

7.9 7.10

Överväganden ........................... 7.3.1 Utgångspunkter för nya kvalifikations- villkor .......................... 7.3.2 Bedömningstidpunkt .............. 7.3.3 Kvalifikationsvillkor .............. Dag för dag anställda ...................... 7.4.1 Sjuklönelagen .................... 7.4.2 Tim/dagberäknad sjukpenning ....... 7.4.3 Upprepade korttidsanställningar hos samma arbetsgivare ............... 7.4.4 Utvecklingen beträffande dag för dag anställda ........................ 7.4.5 Överväganden ................... Egenföretagares sjukförsäkring .............. 7.5.1 Allmänt ......................... 7.5.2 Personkretsen .................... 7.5.3 Nuvarande beräkning av SGI för egenföretagare ................... 7.5.4 Allmänna överväganden ........... 7.5.5 Överväganden om SGI för näringsidkare 7.5.6 Överväganden om försäkringsskydd under ett företags uppbyggnadsskede . 7.5.7 Tillfällig föräldrapenning till egenföre-

tagare .......................... Särskilda beräkningsregler ................. 7.6.1 Tjänstepensionärer ................

7.6.2 Studerande, värnpliktiga m.fl. ....... Särskilda frågor .......................... 7.7.1 Ändring av den sjukpenninggrundande inkomsten ....................... 7.7.2 Utrednings- och bevisfrågor ......... 7.7.3 Årsarbetstid ..................... Nya kvalifikationsvillkor för föräldrapenning- grundande inkomst. ....................... 7.8.1 Gällande regler ................... 7.8.2 Överväganden ................... Övriga dagersättningar .................... Ikraftträdande och övergångsregler ...........

221

221 222 223 233 233 233

234

236 237 240 240 241

242 244 247

249

253 256 256 256 257

257 260 261

261 261 263 265 266

7.1 1 Konsekvenser för arbetsskadeförsäkringen ..... 7.1 1.1 Gällande regler ................... 7.11.2 Livränta enligt LAF ............... 7.11.3 Sjukpenning enligt LAF ............ 7.12 EU-perspektiv ...........................

8 F örslagens konsekvenser ................... 8.1 Bostadsstöden m.m ........................ 8.1.1 Allmänna finansiella konsekvenser . . . 8.1.2 Beräknade kostnadsminskningar ..... 8.2 Ekonomiska konsekvenser för sjukförsäkringen . 8.2.1 Allmänt ......................... 8.2.2 Slopad löneanpassning ............. 8.2.3 Nya kvalifikationsvillkor ........... 8.2.4 Egenföretagares sjukförsäkring ...... 8.3 Konsekvenser för den enskilde .............. 8.4 Effekter för kommunerna ..................

8.5 Jämställdhet ............................. Bilaga ]: Kommittédirektiv 1996.'52 ................ Bilaga 2: Kommittédirektiv 1996: 100 ............... Bilaga 3: Kommittédirektiv l997:63 ................

Bilaga 4: Författningsförslag ..................... 1 Förslag till lag om bostadsstöd ............. 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd ........................ 3 Förslag till lag om ändring i lagen (19941309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension 4 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring ......................... 5 Förslag till lag om ändring i kommunalskattelagen

(1928z370) ..............................

Bilaga 5: F örfattningskommentarer ................

266 266 267 268 269

271 271 271 271 275 275 276 286 288 288 290 290

293

303

309

311 311

326

329

330

332

335

Förkortnin gar

AFL Lagen (1962:381) om allmän försäkring AGL Lagen (1941 :416) om arvsskatt och gåvoskatt ATP Allmän tilläggspension Bet. Betänkande BGI Bidragsgrundande inkomst BoU Bostadsutskottet BTP Bostadstillägg till pensionärer BTPL Lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet

EG Europeiska gemenskapen

ESO Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi EU Europeiska unionen FD Försäkringsdomstolen

FÖD Försäkringsöverdomstolen

HTL Lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension ILO Internationella arbetsorganisationen (Internationell Labour Organisation) ITP Industrins och handelns tilläggspension för tjänstemän KAS Kontant arbetsmarknadssstöd KBT Kommunalt bostadstillägg KKB Kommunens kompletterande bostadstillägg KL Kommmunalskattelagen (1928z370) LAF Lagen (1976:3 80) om arbetsskadeförsäkring LAS Lagen (1982:80) om anställningsskydd

Prop. Proposition

PTS Pensionstillskott

RFFS Riksförsäkringsverkets författningssamling RFV Riksförsäkringsverket

RRV Riksrevisionsverket RSFS Riksskatteverkets föreskrifter Rskr. Riksdagens skrivelse

RSV Riksskatteverket SAK Sjuk- och arbetsskadekommittén

SBTP Särskilt bostadstillägg till pensionär SCB Statistiska centralbyrån SFL Lagen (1947:577) om statlig förmögenhetsskatt SfU Socialförsäkringsutskottet SGI Sjukpenninggrundande inkomst SIL Lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt SjLL Lagen (1991 : 1047) om sjuklön SKBT Särskilt kommunalt bostadstillägg SkU Skatteutskottet YFL Lagen (1954z243) om yrkesskadeförsäkring

Sammanfattning

Utredningen skall enligt sitt ursprungliga uppdrag redovisa förslag till så långt möjligt gemensamma regler för inkomstbegreppet i de författningar som reglerar olika bidrags- och socialförsäkringsför- måner. Uppdraget har sedermera utvidgats genom tilläggsdirektiv. Enligt det första tilläggsdirektivet skall utredningen föreslå regel- ändringar inom bidragssystemen som från och med år 1998 innebär en bruttobesparing på 1 230 miljoner kronor. Av beloppet skall en besparing om 980 miljoner kronor föreslås genom förändringar av reglerna för sjukpenninggrundande inkomst (SGI). I detta uppdrag ingår också att göra en översyn av reglerna för sjukpenninggrundan- de inkomst där utgångspunkten skall vara att beräkningsunderlaget så långt möjligt skall vara relaterat till faktiskt inkomstbortfall. För den som saknar en dokumenterad inkomst av förvärvsarbete vilken faller bort vid sjukdom bör ersättningen kunna baseras på tidigare inkomster av förvärvsarbete under en viss tidsperiod. Grundläggan- de principer för vilka kvalifikationsvillkor som skall gälla för SGI och för rätten att behålla SGI för tid då förvärvsarbete inte utförs skall föreslås. Vid översynen skall utredningen också mot bakgrund av den rådande situationen på arbetsmarknaden se över det bristande sambandet mellan avgifter och förmåner för dem som har kortare anställningar. Enligt de senaste tilläggsdirektiven skall utredningen för att hillfölja konsolideringsprogrammet pröva ytterligare bespa- ringar motsvarande 120 miljoner kronor netto per år.

Samordnat bostadsstöd

Utredningen har ansett det möjligt att samordna de båda bostads- stödssystemen, bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. och bostadstil- lägg till pensionärer (BTP). Det är angeläget att samordna systemen med hänsyn till att det finns många pensionärshushåll, främst bland förtidspensionärerna, som är berättigade till bostadsstöd från båda

systemen. En samordning medför att inkomstunderlaget i båda fallen kan baseras på samma tidsperiod, samma hushållsmedlemmars inkomster och samma inkomster. Bostadsbidragssystemet och BTP- systemet skiljer sig i dag i dessa tre hänseenden. Genom en samord— ning underlättas också administrationen.

Utredningen föreslår en i det närmaste fullständig samordning av de båda bostadsstöden och att reglerna för bostadsstöd i de båda systemen skall sammanföras i en gemensam lag om bostadsstöd. De regler som gäller för bostadsbidragen har fått tjäna som förebild, eftersom inkomstbegreppet i detta system grundar sig på skatterreg- lemas inkomstbegrepp och beskattningsår. Därigenom möjliggörs en bättre kontroll av att rätt BTP utbetalas. Framtida förändringar i skattesystemet får också direkt genomslag i bidragssystemen. Några tveksamheter om vilka inkomster som ingår i inkomstunderlaget behöver inte heller uppkomma hos försäkringskassorna eller den som söker bostadsstöd. Administrationen underlättas genom att in- komstuppgifter kan överföras maskinellt från skattemyndigheterna till försäkringskassorna.

Utredningsförslaget innebär således att inkomstunderlaget för BTP tidsmässigt skall vara detsamma som inkomstunderlaget för bostadsbidrag. Även BTP skall beräknas preliminärt kalenderårsvis med en slutlig avstämning mot taxeringen för bidragsåret. För de många pensionärer som endast har inkomster av pension och smärre inkomster på grund av förmögenhetstillgångar föreslår utredningen dock att ett förenklat förfarande skall kunna tillämpas. Därigenom kan bostadsbidraget betalas ut utan ett preliminärt och slutligt förfarande.

Även när det gäller rätten till BTP bör hänsyn tas till den samlade ekonomiska situationen för ett hushåll. Utredningen föreslår därför att samma sammanboendebegrepp som i bostadsbidragssystemet skall tillämpas vid beräkningen av BTP. För att försäkringskassan inte skall behöva räkna på olika inkomstunderlag från en sökande som är pensionär och berättigad till såväl bostadsbidrag som BTP, föreslår utredningen också att barns kapitalinkomster och förmögen- het vid beräkning av BTP skall beaktas på samma sätt som i bostadsbidragssystemet.

Enligt utredningens förslag skall inkomster av tjänst och in- komster av näringsverksamhet beräknas på samma sätt i de båda systemen. Reglerna om fribelopp som inte skall påverka bostadsstö- det liksom reglerna om hur inkomsten reducerar detta behålls oförändrade.

Enligt de nuvarande reglerna i bostadsbidragssystemet sker vid beaktande av vilken inkomst av näringsverksamhet som skall på- verka bostadsbidraget en korrigering av inkomstunderlaget för de i beskattningssammanhang inkomsthöjande eller inkomstsänkande följderna av reglerna om periodiseringsfonder och expansionsmedel. Utredningen föreslår att reglerna om dessa korrigeringar slopas. För att skapa en bättre och rättvisare mätare på näringsidkares behov av bostadsstöd, föreslår utredningen i stället att näringsidkares före- tagsförrnögenhet i enskild näringsverksamhet och i fåmansaktiebo- lag, beräknad med utgångspunkt i företagets balansräkning, skall räknas in i den privata förmögenheten såväl vid beräkningen av BTP som vid beräkningen av bostadsbidrag. De regler som också finns i bostadsbidragssystemet om korrigering för avdrag för tidigare års underskott och avdrag för viss del av kostnaderna för egen pension behålls och kommer därigenom att tillämpas även vid beräkning av BTP.

Avkastningen av förmögenhet beräknas i dag schablonmässigt i BTP-systemet genom att 5 % av förmögenheten läggs till inkomst- underlaget. Överstiger förmögenheten 75 000 kr för en ensamståen- de pensionär och 60 000 var för makar skärps schablonberäkningen genom att ytterligare 10 % av denna del av förmögenheten påverkar inkomstunderlaget. Däremot tas ingen hänsyn till faktisk inkomst av kapital. Utredningen föreslår att den schabloniserade beräkningen av avkastning av förmögenhet som understiger de nämnda beloppen skall slopas, men att högre förmögenheters påverkan på inkomst- underlaget skall vara oförändrad. Kapitalinkomster skall beräknas enligt samma regler som i bostadsbidragssystemet. Med dagens låga ränteläge innebär detta en lättnad i inkomstberäkningen för den majoritet pensionärer i BTP- systemet som endast har mindre för- mögenhetstillgångar.

I bostadsbidragssystemet finns en s.k. generalklausul som skall förhindra att bidrag utbetalas till någon som på grund av framför allt ekonomiska resurser uppenbart inte har något behov av bidrag. Utredningen föreslår att klausulen skall gälla även i BTP-systemet.

Vid genomgången av reglerna i BTP-systemet har utredningen funnit att beräkningen av bostadskostnaden inte är konsekvent. Lag- stiftningen förtydligas därför, så att det klart framgår att när en pen- sionär delar bostad med någon som inte är berättigad till BTP skall endast den del av bostadskostnaden som hänför sig till pensionären grunda rätt till BTP.

Eftersom det i BTP-systemet finns skilda regler för vilket inkomstunderlag som påverkar ålderspensionärers och förtidspensio— närers rätt till BTP — antingen de senare har hel eller partiell pen- sion — har utredningen särskilt analyserat dessa skillnader. Analysen har gjorts utifrån ett ekonomiskt helhetsperspektiv där skatter, allmänna egenavgifter och BTP beaktats. Analysen har inte föranlett något förslag om ändring i nuvarande regler för rätt till BTP. Däremot har utredningen funnit att en person som har en arbetsska- delivränta samordnad med hel eller partiell förtidspension får sin levnadsstandard höjd i förhållande till om enbart arbetsskadelivränta skulle utges i motsvarande män. Det beror bl.a. på den lindring i beskattningen som pensionärer får genom det särskilda grundavdra- get. I besparingssyfte föreslår utredningen att arbetsskadelivränta som är samordnad med förtidspension skall reducera det särskilda grundavdraget på samma sätt som ATP och tjänstepension.

Underhållsstöd

Inkomstprövningsreglerna i underhållsstödssystemet har konstrue- rats med motsvarande regler i bostadsbidragssystemet som förebild. Vissa mindre avvikelser har dock ansetts vara motiverade. En av- görande skillnad mellan de båda systemen är emellertid att inkomst— prövningen inte som i bostadsbidragssystemet baseras på inkomster- na under bidragsåret utan på inkomsterna enligt den senaste taxe- ringen. Detta medför vissa problem vid inkomstberäkningen såväl i materiellt som i administrativt hänseende. Utredningen har inte ansett sig böra föreslå en ändring i det helt nya systemet för under- hållsstöd när det gäller vilket års inkomst som skall påverka under— hållsstödet och återbetalningsskyldigheten av stödet, men antyder i betänkandet en möjlig väg att få en tidsmässig samordning med inkomstunderlagen i bostadsstöden.

I ett hänseende föreslår utredningen såväl av administrativa skäl som av rättsviseskäl en bättre tidsmässig samordning, nämligen när det gäller barns inkomster. Den regelmässiga inkomstprövningen av underhållsstöd mot barnets inkomster föreslås slopad och försäk- ringskassan får i stället möjlighet att avslå ansökan eller minska underhållsstödet i de fall det är uppenbart att barnet på grund av sina inkomst— eller förmögenhetsförhållanden inte behöver stödet.

Därmed kommer barnets aktuella inkomster att påverka underhållsstödet.

Det inkomstunderlag som ligger till grund för beräkning av åter- betalningsskyldigheten anpassas ytterligare till reglerna för bostads— stöd. Vid beräkningen av kapitalinkomster skall liksom vid beräk- ning av bostadsstöd hänsyn tas till kvittningsgilla realisationsför- luster, uppskovsavdrag vid byte av bostad och avdrag för negativ räntefördelning. Utredningen föreslår också i likhet med vad som föreslagits beträffande bostadsstöden att några justeringar av netto- intäkten av näringsverksamhet inte skall göras vad avser periodise- ringsfonder och expansionsmedel. Av administrativa skäl kan en ändring i detta hänseende göras först fr.o.m. år 1999. För såväl enskilda näringsidkare som för fåmansbolagsägare skall i stället företagsförmögenheten fr.o.m. nämnda år påverka inkomstun- derlaget.

Inkomstprövning av vissa andra förmåner och bidrag

Änkepension, hustrutillägg och bilstöd till handikappade inkomst- prövas enligt de regler som gäller för BTP-systemet. De förändring- ar utredningen föreslår i detta system får därmed konsekvenser för de nämnda pensionsförmånema och för bilstödet.

BTP till en änkepensionär skall enligt utredningens förslag beräknas enligt de nya reglerna, dock med de skillnader som redan nu gäller i förhållande till BTP-systemet. Inkomstprövningen av änkepensionen skall i princip ske oförändrat mot vad som nu gäller. Det innebär bl.a. att vid en eventuell reduktion av änkepensionen endast änkans egna inkomster även fortsättningsvis skall beaktas.

De föreslagna förändringarna vid inkomstprövningen av BTP skall gälla även vid inkomstprövningen av hustrutillägg.

Beträffande bilstödet föreslår utredningen att det nuvarande inkomstbegreppets anknytning till lagen om bostadstillägg till pen- sionärer ersätts med en hänvisning till reglerna om inkomstberäk- ningen enligt den lag om bostadsstöd som utredningen föreslår för bostadsstöden. Reglerna om preliminärt och slutligt beslut skall därvid inte tillämpas och nuvarande regler i fråga om vems in- komster som skall beaktas vid inkomstprövningen av bilstöd skall fortsätta att gälla.

Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) — nya kvalifikationsvillkor

Syftet med utredningens förslag om nya kvalifikationsvillkor för SGI är att göra ett system med enkla och klara regler som är mer förutsebara och lättare att kontrollera än nuvarande bestämmelser. Någon ändring av försäkringsskyddet är däremot i princip inte avsedd. De grupper som för närvarande omfattas av försäkrings- skyddet skall omfattas av sjukpenningförsäkringen också i det nya systemet.

Utredningen föreslår att begreppet fastställd SGI slopas. SGI skall bestämmas först när det är aktuellt att betala ut sjukpenning eller annan dagersättning från försäkringskassan och beslutet gäller enbart för ersättningsperioden. Bedömningen av om kvalifikations- kraven är uppfyllda liksom beräkningen av storleken av SGI skall göras med utgångspunkt i de förhållanden som råder vid den tidpunkt då ett ersättningsfall hos försäkringskassan uppstår, den s.k. bedömningstidpunkten.

Omkring 75 - 80 procent av de sjukpenningförsäkrade är fast anställda och för dem föreslår vi att SGI:n beräknas enligt de vid bedömningstidpunkten rådande förhållandena. Till denna grupp an- ser vi skall föras försäkrade som är anställda tills vidare och försäkrade som vid bedömningstidpunkten har anställningsavtal som omfattar eller tillsammans med andra avtal omfattar sammanlagt tolv månader i följd. En förutsättning är att den försäkrade tillträtt anställningen. SGI:n beräknas på inkomsten i anställningen vid bedömningstidpunkten. Arbete som uppdragstagare jämställs med arbete som anställd.

För en försäkrad som inte omfattas av de nämnda anställ- ningsförhållandena föreslår vi en altemativregel enligt vilken SGI:n beräknas med utgångspunkt från den inkomst som den försäkrade haft under en tid av sammanlagt tolv månader före bedömningstid- punkten. När inkomsten för tolv månader bestäms skall bortses från tillfälliga avbrott i förvärvsarbetet, s.k. överhoppningsbara tider. I princip är det sådana situationer som enligt dagens system anses som s.k. skyddade tider, dvs. tid då en försäkrad får behålla ett försäkringsskydd baserat på tidigare inkomster, även om han/hon inte längre har kvar det arbetet. Inkomster som ingår i SGI-under- laget enligt altemativregeln skall räknas upp med basbeloppsför— ändringarna.

När det gäller näringsidkares sjukpenningförsäkring föreslår vi att SGI:n skall bestämmas med utgångspunkt i hans/hennes inkomst av näringsverksamhet. Om särskilda skäl föreligger får SGI beräknas med utgångspunkt från de tre senaste taxeringama. Har den försäkrade medgetts avdrag för tidigare års förluster i näringsverk- samhet skall ett belopp motsvarande avdraget läggas till inkomsten. Den som startar ett eget företag skall, oberoende av företagsformen, under vissa förutsättningar ha rätt till sjukpenning m.m., även om företagaren inte kan redovisa någon inkomst av eget förvärvsarbete. Under tre år av verksamhetens uppbyggnadsskede skall SGI beräk- nas till lägst den SGI som skulle ha beräknats om sjukfallet inträffat omedelbart innan den försäkrade börjat arbeta i verksamheten. Uppbär den försäkrade bidrag enligt förordningen (1984z523) om bidrag till arbetslösa m.fl. som startar egen näringsverksamhet (s.k. starta eget bidrag) får SGI:n inte beräknas till lägre belopp än en inkomst som motsvarar grundbidraget i arbetslöshetsförsäkringen.

Särskilda beräkningsregler skall liksom för närvarande gälla för den som uppbär tjänstepension liksom för bl.a. studerande och väm- pliktiga.

Under pågående sjukfall får SGI:n för den som har en anställning räknas upp med den enskilde försäkrades avtalade löneförhöjning. Detta gäller under sjukperiodens första år. I övrigt får SGI:n räknas upp med basbeloppet, när sjukfallet pågått minst ett år. SGI får därutöver bara ändras då den försäkrade beviljas vissa pensionsför- måner. I syfte att såväl få en snabb handläggning som ett riktigt beräkningsunderlag skall den försäkrade till försäkringskassan lämna in anställningsbevis, inkomstbesked m.m. av betydelse för beräkningen av SGI.

Förslaget om nya regler beträffande SGI kräver en viss anpass- ning av reglerna om rätt till föräldrapenning. Nuvarande s.k. 240- dagarsvillkor justeras med hänsyn till de nya reglerna. För de första 180 dagarna med föräldrapenning på sjukpenningnivå skall krävas att föräldern den tvåhundrafyrtionde dagen före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för denna vid ett sjukfall skulle ha uppfyllt kraven i 3 kap. AFL för en SGI med belopp som minst svarar mot en sjukpenning på föräldrapenningens garantinivå. Bedömningstidpunkten för föräldrapenning med sjukpenningbelopp skall vara ersättningsperiodens första dag. Med hänsyn till att försäkringsskyddet är mer omfattande inom föräldraförsäkringen än inom sjukförsäkringen föreslår utredningen för föräldrapenningen inte någon motsvarighet till sjukpenningförsäkringens regler om

omräkning med hänsyn till ett nytt löneavtal. Föräldrapenningen skall räknas enbart upp med förändringarna i basbeloppet.

De nya reglerna kommer att ligga till grund för beräkning av inte bara sjukpenning och föräldrapenning utan också av andra dagersätt- ningar, nämligen havandeskapspenning, rehabiliteringspenning, smittbärarersättning och närståendepenning.

De nya reglerna bör träda i kraft den 1 januari 1998. I pågående ersättningsfall bör inte ersättningen sänkas med anledning av de nya reglerna.

1. Inledning

1.1. Uppdraget

I uppdraget enligt de ursprungliga direktiven den 27 juni 1996 ingår att göra en samlad översyn av inkomstbegreppet i de författningar som reglerar olika bidrags- och socialförsäkringsförmåner. Utreda- ren skall analysera nuvarande regler och redovisa förslag till så långt möjligt gemensamma regler för hur inkomst skall beräknas. En mål- sättning bör vara ett system där anställda, egna företagare, ägare till fåmansbolag och de som i olika former kombinerar anställning med att vara egna företagare på ett likvärdigt sätt kan åtnjuta de bidrags- och socialförsäkringsförmåner som finns. Det nya systemet skall vidare vara lätt att administrera. I direktiven nämns fyra ersättningar där det finns ett behov av en samordning av de olika inkomstun- derlagen, nämligen sjukpenning, bostadsbidrag, bostadstillägg till pensionärer (BTP) och underhållsstöd.

Utredningen skall också analysera de ekonomiska effekterna för den offentliga sektorn som kan vara förenade med ett mer enhetligt inkomstbegrepp. Även ekonomiska effekter för den enskilde skall analyseras. Förslaget får inte leda till att statens utgifter ökar.

Enligt tilläggsdirektiv till utredningen den 28 november 1996 skall utredningen föreslå regeländringar som från och med år 1998 innebär en bruttobesparing på 1 230 miljoner kronor per år. Av beloppet skall en besparing om 980 miljoner kronor föreslås genom förändringar av reglerna för sjukpenninggrundande inkomst (SGI).

Utgångspunkten för utredningens översyn av SGI-reglema skall enligt direktiven vara att beräkningsunderlaget så långt detär möj- ligt skall vara relaterat till faktiskt inkomstbortfall. För den som saknar en dokumenterad inkomst av förvärvsarbete vilken bortfaller vid sjukdom bör ersättningen kunna baseras på tidigare inkomster av förvärvsarbete under en viss tidsperiod. De regler som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring där var och en kan tillförsäkra sig kunskaper om både rättigheter och skyldigheter. Administrationen av försäkringen skall vara enkel och

undantag från de övergripande principerna bör så långt det är möjligt undvikas. Administrativa konsekvenser samt kostnadseffekter av de föreslagna regeländringarna skall belysas. Utredningen skall föreslå grundläggande principer för vilka kvalifikationsvillkor som skall gälla för SGI samt de grundläggande principer som bör gälla för rätten att behålla SGI under tid som förvärvsarbete inte utförs. I detta sammanhang skall särskilt beaktas reglerna i samband med ar- betslöshet, studieledighet och föräldraledighet.

Utredningen skall också mot bakgrund av den rådande situatio- nen på arbetsmarknaden se över det bristande sambandet mellan av- gifter och förmåner för dem som har kortare anställningar. Samban- det mellan inbetalda sociala avgifter och utgivna förmåner bör i möj- ligaste mån upprätthållas.

Enligt nya tilläggsdirektiv den 17 april 1997 skall utredningen föreslå ytterligare besparingar motsvarande 120 miljoner kronor netto per är.

1.2. Utredningsarbetet

Utredningen höll sitt första sammanträde först den 1 oktober 1996 sedan namnen på sakkunniga och experter blivit kända. Utredningen har därefter arbetat under stark tidspress och inriktningen på arbetet fick delvis ändras sedan besparingskraven tillkommit i slutet av november 1996. Spelrummet för en samordning förändrades där- med.

När utredningen började sitt arbete förelåg ett riksdagsbeslut om en radikal förändring inom bostadsbidragssystemet fr.o.m. år 1997. Bidraget skulle beräknas på ett preliminärt beräknat inkomst- underlag för hela bidragsåret och en justering i efterhand skulle ske när taxeringen senare förelåg. Vissa förändringar i inkomstunder- laget för näringsidkare hade också beslutats. Vidare fanns på riks- dagens bord ett förslag om ett helt nytt system för underhållsstöd till ensamstående föräldrar, kombinerat med ett nytt system för åter- betalningsskyldighet för den underhållsskyldige föräldern. Åter- betalningsskyldigheten liksom beslutet om utfyllnadsbidrag när föräldrarna växelvis hade barnet boende hos sig, skulle vara beroende av barnets och den återbetalningsskyldiges inkomst- förhållanden. Även detta system skulle enligt förslaget träda i kraft den I januari 1997. På riksdagens bord fanns även ett förslag om

nytt inkomstunderlag för beräkning av SGI, som skulle träda i kraft den 1 januari 1997. Utredningens analys av gällande regler fick allt- så, vad avsåg tre av de fyra system som skulle samordnas, ta sikte på både gällande, nyligen beslutade och ännu ej beslutade regler för inkomstunderlag. Av naturliga skäl begränsade de nya regeländring- arna, som föreslagits av tidigare kommittéer, eller vad avsåg underhållsstödet av en särskild arbetsgrupp, och genomgått sedvan- lig beredning och ett ställningstagande från riksdagens sida, handlingsfriheten för vår utredning. Samordningsarbetet inriktades därför inledningsvis på en relativt begränsad samordning av in- komst- och hushållsbegrepp mellan de olika systemen. Att föränd- ringarna i inkomstunderlagen i de övriga regelverken också varit motiverade av statens behov av att spara på utgifterna inom dessa system, medan några besparingar på inkomstunderlaget inte gjorts inom BTP-systemet, bidrog till att vi efter våra första tilläggsdirek- tiv fick i stället inrikta vårt samordningsarbete på en i stort sett total samordning av BTP-systemet med bostadsbidragssystemet.

Flera tidigare utredningar har konstaterat att det inte går att ha ett gemensamt inkomstbegrepp för sjukpenningförsäkringen och för bidragssystemen, eftersom sjukpenningen skall ersätta en del av arbetsinkomstbortfallet medan man i bidragssystemen alltid tagit hänsyn även till andra inkomster och förekomsten av förmögenhet. I bidragssystemen tar man också i stor utsträckning hänsyn till andra hushållsmedlemmars inkomst och förmögenhet när man beräknar in- komstunderlaget. Detta har dock inte hindrat att man kunnat an- vända SGI för en jämförelse med de förvärvsinkomster en bidrags- sökande uppger.

Genom de förändringar som skett av SGI-underlaget sedan den 1 januari 1997 har det samband mellan förmåner och skattepliktiga och avgiftspliktiga förvärvsinkomster som man eftersträvat genom skattereformen ytterligare tunnats ut. De inkomster som nu ingår i SGI-underlaget överensstämmer i många fall inte med den för- säkrades skatte- och avgiftspliktiga inkomster av tjänst. De kan inte heller ens vid en individuell förfrågan hos skattemyndighetema på ett säkert sätt särskiljas från andra beskattade tjänsteinkomster. Däremot är inkom stberäkningen i bostadsbidragssystemet med några få undantag helt samordnad med skattesystemet, vilket ger stora administrativa vinster och goda kontrollmöjligheter av att rätt bidrag betalats ut. Möjligheten att använda SGI som en jämförelseinkomst vid bidragsansökningar har med de nämnda förändringarna minskat liksom möjligheterna för utredningen att samordna SGI—underlaget

med övriga inkomstunderlag. Mot bakgrund härav, och med hänsyn till att varje utvidgning av SGI—underlaget för att nå en bättre överensstämmelse med beskattningsreglema skulle medföra ökade kostnader för sjukpenningförsäkringen, lägger vi inte fram något samordningsförslag som berör SGI-underlaget annat än undantags- vrs.

Många personer som uppbär bidrag kommer i kontakt med flera system. En förtidspensionär med barn kan t.ex. samtidigt vara be- rättigad till bostadstillägg och bostadsbidrag och kan också vara återbetalningsskyldig för underhållsstöd eller vara berättigad till ett utfyllnadsbidrag. Förutom skillnader mellan de båda bostadsstöden när bostadskostnaden beräknas, finns skillnader mellan de tre bi- dragssystemen när det gäller vilka inkomster och vems inkomster i hushållet som skall beaktas, hur gemensamma inkomster skall fördelas, för vilken tid inkomster skall beräknas och om beräkningen är preliminär eller definitiv. Dessa skillnader är svåra både att över- blicka och förstå för den enskilde och ger upphov till en rad förfråg- ningar hos försäkringskassan. Administrationen tyngs också av att flera olika inkomstunderlag måste beräknas.

Om administrationen skall kunna underlättas och kontrollmöj- lighetema samtidigt skall kunna ökas, förutsätter detta att så många uppgifter som möjligt kan hämtas maskinellt från socialförsäkrings- administrationens databaser och från uppgifter som överförts från skattemyndighetema. Detta förutsätter i sin tur inkomstbegrepp inom bidragssystemen som är jämförbara med begrepp som finns inom skattelagstiftningen. Samordningsarbetet har därför också in- riktats på att i möjligaste mån knyta an till denna lagstiftning. Motsvarande har dock av skäl som utvecklats ovan inte kunnat göras beträffande SGI.

Utredningen har också strävat efter att föreslå förändringar uti- från en helhetssyn på de olika bidragssystemen. Vi har haft som en allmän utgångspunkt att så långt möjligt söka åstadkomma samma regler för inkomstunderlaget i de olika systemen samtidigt som vi förenklar administrationen och ökar möjligheten att få en kontroll av att rätt bidrag utbetalas.

Med ett besparingsbeting i storleksordningen ] 350 miljoner kr, förutom de besparingar som de senaste åren gjorts på de kategorier medborgare som kommer ifråga för ersättningar inom de nu aktuella systemen, har vi också försökt inrikta vårt arbete på att få en för- delningspolitisk profil som i olika situationer tar hänsyn även till de samlade effekterna för individen utifrån helhetsperspektivet in-

komster — bidrag — skatteeffekter. Inom givna ramar har vi försökt inrikta förändringarna i sjukförsäkringen så att försäkringen i för- hållande till nuläget ger en riktigare kompensation för inkomst- bortfall och också en rättvisare fördelning mellan individerna. Vi har vidare när det gäller kvalifikationskraven och underlaget för för- måner från sjukförsäkringssystemet försökt utforma ett system som i sina huvuddrag ansluter sig till skyldigheten att betala social- avgifter och allmänna egenavgifter till sjukförsäkringen.

Under hela utredningsarbetet har vi haft fortlöpande kontakter och samtal med försäkringskassetjänstemän och tjänstemän på Riks- försäkringsverket (RFV) och Riksskatteverket (RSV) och därmed fått värdefulla synpunkter. Dessa har inte bara gällt vad som i nu- varande system är administrativt betungande och vilka kontroll- svårigheter som finns, utan också hur nya regler bör utformas utifrån den målsättning som direktiven anger.

Utredningen har även haft kontakter med pensionäremas och företagarnas organisationer.

Utredningens direktiv återfinns som bil. 1-3 till betänkandet.

2. Regler och bakgrund till nuvarande inkomstbegrepp

2.1. Inledning

I följande avsnitt lämnas en kortfattad redogörelse för hur nuvarande inkomstbegrepp är uppbyggt inom de nu aktuella bidrags- och socialförsäkringsförmånema. Redogörelsen tar närmast sikte på att beskriva hur inkomstbegreppet är uppbyggt med avseende på vilka inkomster underlaget avser, vems inkomster som ingår samt vilken tidsperiod inkomstunderlaget avser. En mer detaljerad redogörelse för gällande bestämmelser och deras tillämpning finns i anslutning till vår analys av möjligheterna att samordna bidragssystemen och våra förslag till samordning, liksom i anslutning till vår analys av sjukpenningförsäkringen med angränsande försäkringsförmåner och våra förslag till förändringar i sjukpenningförsäkringen.

Eftersom tanken på samordning av bidrags- och förmånssystem funnits under mycket lång tid har vi valt att också ge en historisk tillbakablick ur detta perspektiv tillsammans med en redogörelse för tidigare överväganden om inkomstbegrepp.

2.2. Sjukpenningförsäkringen

2.2.1. Gällande regler

Rätt till sjukpenning förutsätter i regel bl.a. att den försäkrade blivit inskriven som försäkrad hos allmän försäkringskassa, och att den sjukpenningrundande inkomsten (SGI) uppgår till minst sextusen kronor.

Inkomstunderlaget inom sjukpenningförsäkringen (SGI) är fr.o.m. den 1 januari 1997 den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att få tills vidare av eget arbete antingen

som arbetstagare (inkomst av anställning) eller på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete).

Att inkomsten skall beräknas som årlig inkomst innebär i princip att tillfälliga inkomständringar och inkomstvariationer normalt inte skall påverka SGI.

Enligt RFV:s föreskrifter skall endast sådan inkomst beaktas som den försäkrade kan antas komma att tills vidare få av eget arbete under minst sex månader i följd eller av eget årligen återkommande arbete.

I praxis har man, beträffande det antagande om varaktigheten av den försäkrades framtida inkomst som skall göras, lagt tonvikten vid den försäkrades egen avsikt.

SGI avser således en uppskattning av en aktuell årsinkomst i pengar för eget arbete. För anställda läggs nettoinkomsten, dvs. inkomst efter avdrag för inkomstens förvärvande, till grund för inkomstberäkningen. Avdrag för mindre kostnader t.ex. kostnader för resor till och från arbetet, görs dock inte. Enkelt uttryckt multi- pliceras en anställds månadsinkomst i pengar med faktorn 12 vid beräkning av den årliga inkomsten. Vid veckoinkomst multipliceras den genomsnittliga veckoinkomsten i pengar i regel med 52.

För den som har inkomst av annat förvärvsarbete än anställning (egenföretagare) gäller särskilda regler. Den skatterättsligt bestämda nettointäkten tjänar här i princip som underlag för SGI, dock med vissa avvikelser.

SGI får inte beräknas högre än som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning (s.k. jämförelseinkomst). Om företagaren under en följd av år redovisat en lägre skatterättslig nettointäkt än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete, skall hans/hennes SGI beräknas med ledning av de tre senaste årens taxering. SGI får dock beräknas till högre belopp än vad som framgår av den skatterättsliga nettointäkten under en verksamhets uppbyggnadsskede eller om andra skäl föreligger, såsom stark skuldbelastning, ändrade förvärvsförhållanden eller tillfälliga förluster.

Den som arbetar i eget fåmansaktiebolag får sin SGI beräknad som för andra anställda, dvs. inkomstunderlaget beräknas i princip på uppburen kontantlön.

Den som vid sidan av anställning driver verksamhet som egenföretagare kan samtidigt ha en SGI grundad på inkomst av anställning och en SGI grundad på inkomst av eget arbete i rörelsen.

Vid beräkningen av SGI bortser man från inkomster som över- stiger sju och en halv gånger basbeloppet.

Med inkomst i pengar avses, förutom lön, vissa andra ersättning- ar som t.ex. drickspengar, jourersättning, obekvämlighetstillägg, permitteringslön, resultatbonus, tantiem och övertidsersättning. Men i fråga om vissa andra inkomster i pengar som har samband med förvärvsarbete görs undantag. I inkomstunderlaget för en anställds SGI bortser man således bl.a. från ersättning för arbete för någon annans räkning under året som inte kan antas uppgå till minst 1 000 kronor, semesterlön eller semesterersättning till högre belopp än som motsvarar lön för utfört arbete utan sådan ersättning, skatteplik- tiga kostnadsersättningar, ersättning från en arbetsgivare som är bosatt utomlands eller en utländsk juridisk person, om arbetet har utförts i arbetsgivarens verksamhet utom riket, lönetillägg betingade av ökade levnadskostnader och andra särskilda förhållanden i syssel- sättningslandet i fråga om arbete som utförs utomlands av den som av en statlig arbetsgivare sänts till ett annat land för arbete för arbetsgivarens räkning, ersättning till idrottsutövare (även tränare och funktionärer avses) från ideell förening om den under året inte kan antas uppgå till minst ett halvt basbelopp och vissa ersättningar från vinstandelsstiftelser.

Med nuvarande utformning av SGI är inkomstunderlaget visserligen knutet till inkomster av förvärvsarbete. Som framgått ovan omfattar inkomstunderlaget dock även andra ersättningar än kontantlönen, samtidigt som t.ex. lön med utlandsanknytning inte alltid ingår i inkomstunderlaget.

Under lång tid gällde att SGI beräknades 'inte endast på lön eller motsvarande ersättningar i pengar utan även på naturaförmåner. När systemet med SGI infördes år 1974 grundades den uppskattade årsinkomsten på förvärvsarbete i pengar eller naturaförmåner i form av kost eller bostad. Senare kom också bilförmån att räknas in i underlaget. År 1988 utvidgades regeln ytterligare, varigenom samt- liga då skattepliktiga naturaförmåner kopplade till förvärvsarbete kom att ingå i inkomstunderlaget för SGI. Genom 1990 års skatte- reform kom en rad andra anställningsförmåner att bli skattepliktiga och därmed också avgifts- och förmånsgrundande i sjukpenning- försäkringen. Till de delar som kostnadsersättningar beskattades kom dessa också att räknas in i SGI, såsom lunchsubventioner, vissa personallån, vissa traktamenten m.m. Sådana ingår fr.o.m. den 1 januari 1997 inte längre i inkomstunderlaget för SGI.

I förhållande till det skatterättsligt bestämda inkomstslaget inkomst av tjänst är inkomstunderlaget vid SGI-beräkningen för anställda numera betydligt mer inskränkt. I SGI-underlaget ingår visserligen inkomster som omfattas av det skatterättsliga begreppet inkomst av tjänst, men det är långt i från fråga om någon över- ensstämmelse dem emellan. Inkomsttaxeringen kan dock fortfarande anses tjäna som en vägledning för försäkringskassan om rimligheten av en åsatt SGI.

2.2.2. Bakgrund

Före tillkomsten av lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) reglerades den allmänna sjukförsäkringen i lagen den 3 januari 1947 om allmän sjukförsäkring (SFL). Sjukpenningförsäkringen om- fattade då samtliga sjukkassemedlemmar med minst 1 200 kr i årsinkomst av förvärvsarbete.

De medlemmar som hade en årsinkomst av tjänst om minst 1800 kr var dessutom försäkrade för tilläggssjukpenning. Storleken av tilläggsjukpenningen var beroende av i vilken sjukpenningklass medlemmen var placerad. Klassplaceringen var i sin tur beroende av storleken av inkomsten av tjänst.

I fråga om inkomstberäkningen var det som i dag fråga om en uppskattning av den förväntade framtida inkomsten och inte om fastställande av en inkomst under förfluten tid.

I fråga om bedömningen av den försäkrades framtida inkomst ut- talade Socialvårdskommittén i sitt betänkande (SOU 1944: 15) bl.a.

följande.

Såsom försäkrads årliga inkomst av förvärvsarbete skall anses den för år beräknade inkomst i penningar eller naturaför- måner, som han kan antagas komma att tillsvidare åtnjuta av sådant arbete. — — — Vid tillämpningen av den nu föreslagna lagstiftningen bör bedömningen av den sannolika arbets- inkomsten taga sikte på tiden ett är två år framåt. — — Inkomsten skall beräknas såsom en genomsnittsinkomst. Tillfälliga förändringar uppåt eller nedåt böra alltså i princip ej tillmätas betydelse. — —— Försäkringsskyddet skall i princip så nära som möjligt anknyta till den inkomst, som den vid varje tidpunkt är avsedd att ersätta i händelse av sjukdom.

Bestämmelserna om inkomstberäkning överflyttades i huvudsak oförändrade från SFL till AFL.

Socialförsäkringsutredningen uttalade i sitt betänkande (SOU 1952z39) bl.a. följande.

Till grund för avgörandet av huruvida en medlem skall vara sjukförsäkrad skall i princip läggas den årsinkomst av för- värvsarbete, som medlemmen kan komma att antagas att tills vidare åtnjuta. Eftersom sjukpenningförsäkringen grundas på en beräknad årsinkomst, skall hänsyn inte tas till tillfälliga inkomstförändringar. En hög inkomst, som kan beräknas utgå endast några månader, skall sålunda inte föranleda någon ändring av sjukpenningförsäkringen, om den inte kan be- räknas bli mera regelbundet återkommande. — — — För att anpassa sj ukpenningförsäkringen efter mera varaktigt ändrade inkomstförhållanden måste sjukkassorna utöva en konti— nuerlig kontroll. Denna kontroll bör ske med ledning av senaste uppgifter angående medlemmarnas taxeringar. — — — Om vid denna kontroll framkommer mera väsentliga oöver— ensstämmelser mellan en medlems sjukpenningförsäkring och uppgifterna i taxeringslängden skall kassan såvitt möjligt efter utredning ändra försäkringens omfattning. Föreligger endast smärre oöverensstämmelser behövs ingen åtgärd från kassans sida. Taxeringsuppgifterna avser nämligen en tid, som ligger ett eller ett par år tillbaka. Den kontroll, som utövas med hjälp av taxeringslängderna, bör sålunda ha till enda syfte att tillse, att medlemmarnas sjukpenningförsäkring i stort sett är riktig.

Inkomstgrundande var liksom nu inkomster av förvärvsarbete. Med inkomst av förvärvsarbete avsågs den inkomst i pengar eller natu- raförmåner i form av kost och bostad, som försäkrad kunde antagas komma att tills vidare åtnjuta av eget arbete, antingen såsom arbetstagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning) eller ock eljest (inkomst av annat förvärvsarbete). Inkomst av arbete för egen räkning skulle inte beräknas högre än som motsvarade skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning.

År 1974 konstruerades sjukpenningförsäkringen om. Det då- varande systemet med sjukpenningklasser ersattes av ett system med sjukpenninggrundade inkomst, SGI, som skulle direkt knyta an till den inkomst som sjukpenningen skulle ersätta. Samtidigt gjordes sjukpenningen till skattepliktig inkomst.

Den uppskattade årsinkomsten av förvärvsarbete i pengar eller naturaförmåner i form av kost eller bostad skulle utgöra grunden för den sjukpenninggrundande inkomsten.

Systemet med SGI tillkom efter förslag av Sjukpenningut- redningen. I utredningens betänkande Beskattade förmåner vid sjukdom och arbetslöshet m.m. (SOU 1972160) diskuterades vilket inkomstunderlag som skulle användas. Utredningen anvisade tre tänkbara alternativ som underlag nämligen

1. förvärvsinkomsten under ett föregående kalenderår, dvs. i regel den inkomst som framkommer vid taxeringen,

2. förvärvsinkomsten när sjukfallet inträffar, eller

3. den förvärvsinkomst som den försäkrade kan antas få tills vidare.

Att beräkna sjukpenningens storlek enbart på uppgifterna från taxeringen kunde enligt utredningen ge en sjukpenning som många gånger inte utgjorde en riktig kompensation vid sjukfall. För att komma till rätta med detta måste sjukförsäkringsorganen ges möj- ligheter att göra avsteg från den taxerade inkomsten. Sådana avsteg kunde beräknas medföra ett betydande merarbete, om man skulle kunna tillgodose den försäkrades intresse att få sjukpenningen beräknad efter den verkliga arbetsinkomsten vid sjukfallet.

Det andra alternativet — aktuell förvärvsinkomst när sjukfallet inträffade — bedömdes i praktiken bara kunna tillämpas för arbets- tagare. För egna företagare måste som regel en annan beräknings- grund användas. Enligt utredningen krävdes för tillämpningen att uppgifter kunde inhämtas från arbetsgivaren om arbetsinkomstens storlek när sjukfallet inträffade. Den tidsåtgång som skulle krävas för att fastställa den årsinkomst som skulle ligga till grund för sjukpenningens storlek skulle medföra att utbetalningen kunde försenas avsevärt. Vidare kunde det enligt utredningen uppkomma en situation som ledde till press på arbetsgivaren från den försäkra- des sida att få arbetsinkomsten beräknad så fördelaktigt som möjligt i intyg om arbetsinkomstens storlek.

Mot bakgrund av de invändningar som kunde riktas mot att beräkna SGI enligt något av de två första alternativen, stannade utredningen för att inte förorda en övergång till något av dessa beräkningssätt.

I prop. l973:46 vari regeringen föreslog riksdagen att anta systemet med sjukpenninggrundande inkomst (SGI) anförde departementschefen bl.a. följande.

Utredningens förslag innebär att den sjukpenning som skall utgå anknyts direkt till den hos försäkringskassan registrerade årsinkomsten utan tillämpning av några sjukpenningklasser. Med årsinkomst avses liksom f.n. den framtida beräknade inkomsten av förvärvsarbete. — — För att den registrerade inkomsten, varpå sjukpenningen grundas, skall bli så rätt- visande som möjligt, förordar utredningen att försäkrings- kassan självmant, i den utsträckning som skäligen påkallas, genom förfrågningar hos de försäkrade och på annat lämpligt sätt införskaffar uppgifter om ändringar i inkomstförhållande- na och andra omständigheter som har betydelse i sjukpen- ningförsäkringen. Det är avsett att de försäkrade i princip årligen efter förfrågan från kassan skall få tillfälle att lämna aktuella inkomstuppgifter.

Socialpolitiska samordningsutredningen tillsattes år 1975 för att göra en översyn av det socialpolitiska bidragssystemet från sam- ordningssynpunkt. Målsättningen för översynen skulle vara att klarlägga hur långt det socialpolitiska bidragssystemet kunde samordnas i en allmän socialförsäkring. I sitt slutbetänkande En allmän socialförsäkring, modell och riktlinjer (SOU 1979:94), behandlade utredningen bl.a. frågan om att inom en allmän social- försäkring söka åstadkomma ett enhetligt inkomstbegrepp. Utred- ningen, som presenterade en principmodell till en allmän social- försäkring, konstaterade att det helt idealiska inkomstbegreppet inte lär gå att konstruera. Utredningen fann därvid att man även fortsätt- ningsvis måste skilja på inkomstbegreppen för inkomstrelaterade ersättningar såsom sjukpenning och inkomstprövade bidrag såsom bostadsbidrag. Inkomstunderlaget för inkomstrelaterade ersättningar skulle enligt utredningens modell utgöras av den beräknade för- värvsinkomsten. I inkomstunderlaget för inkomstprövade bidrag skulle förutom förvärvsinkomsten också ingå sådana inkomster som inte är att anse som inkomst av arbete, sociala förmåner samt del av kapital. Därvid skulle förvärvsinkomsten ingå med samma belopp i inkomstunderlagen.

Utredningen övervägde om den beräknade inkomsten skulle avse förfluten, kommande eller aktuell tid. Härom konstaterade utred- ningen att det beträffande de flesta inkomstbegrepp självfallet är av intresse att man får en så aktuell bild som möjligt av bidragstagarens ekonomiska förhållanden. Utredningen sa sig vara medveten om att det finns nackdelar med ett inkomstbegrepp som i likhet med SGI bygger på en framtida beräknad inkomst. Ett sådant inkomstbegrepp kan aldrig bli helt exakt. Nackdelarna med att använda den taxerade

inkomsten i bidragssammanhang ansåg utredningen dock vara ännu större, bl.a. med tanke på att man då inte använder ett aktuellt inkomstbegrepp. Att bygga beräkningen av ett bidrag på att aktuella uppgifter om ekonomiska förhållanden skall lämnas i varje enskilt ärende bedömdes också medföra nackdelar. Bl.a. skulle det bli tungrott att administrera. Den största nackdelen var enligt utredning- en att många enskilda måste lämna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden vid flera tillfällen. Utredningen förordade därför ett enhetligt inkomstbegrepp byggt på en framtida beräknad inkomst som skulle registreras i förväg. Det föreslagna registret borde innehålla inkomstuppgifter beträffande alla som är inskrivna i försäkringskassa, dvs. alla över 16 år som är bosatta i riket. Utgångs- punkten borde vara den aktuella inkomsten när uppgiften lämnades.

Inkomstunderlaget för inkomstrelaterade ersättningar, såsom sjukpenning, skulle enligt förslaget utgöras av den beräkande för- värvsinkomsten ett år framöver. För en arbetstagare med tämligen regelbunden anställningsinkomst året om, borde utgångspunkten vara den aktuella månadsinkomsten, dvs. den månadsinkomst som den försäkrade hade när han/hon lämnade uppgiften. Detta skulle dock endast gälla under förutsättning att det var fråga om en för arbetstagaren normal månadsinkomst. Var så fallet och var inga förändringar kända skulle underlaget bli den aktuella månads- inkomsten (brutto) multiplicerat med tolv. Skulle den däremot vara onormalt hög eller onormalt låg borde ett genomsnitt uppges. Tillfälliga inkomster som inte beräknades återkomma skulle inte tas med.

För vissa kategorier fann utredningen att särskilda problem förelåg i fråga om att fastställa inkomstunderlag. Det gällde t.ex. dem som var arbetslösa, sjuka eller genomgick utbildning antingen när inkomstuppgiften lämnades eller senare under den tid som in- komstunderlaget skulle gälla. Hur man skulle ta hänsyn till sådana omständigheter gick utredningen inte in på i detalj. Utredningen framhöll att det fanns vissa regler härom i AFL och i anvisningar från RFV, t.ex. om SGI-skyddade tider, och hänvisade till att frågor av detta slag ingick i Sjukpenningkommitténs uppgifter. Utredning- en påpekade dock att det måste finnas möjlighet att få behålla ett inkomstunderlag som grundas på förvärvsinkomst under arbets- uppehåll av olika slag.

Även i fråga om personer med oregelbundna inkomster, deltids- och delårsanställda samt i fråga om egenföretagare fann utredningen speciella problem i fråga om att fastställa inkomstunderlag. Beträf-

fande först nämnda kategorier fann utredningen det önskvärt att inkomstunderlaget beräknades på samma sätt vare sig det avsåg deltidsarbetande eller andra och att eventuella särlösningar för deltidsarbetande inriktades på beräkningen av ersättningen.

I fråga om kategorin företagare kunde man enligt utredningen överväga en regel som anknöt till vilken inkomst en anställd i motsvarande ställning har, t.ex. en ersättare för företagaren. Skulle en framtida beräknad inkomst vara inkomstunderlag också för egenföretagare torde det, enligt utredningen, emellertid vara nöd- vändigt att använda vissa schablonberäkningar, eftersom det i allmänhet är mer eller mindre omöjligt att göra en exakt upp- skattning av den framtida inkomsten. Utredningen fann då att man hade att välja på att antingen utgå från nettointäkten av rörelsen och göra en jämförelse med de senaste årens taxeringar eller attjämföra med vad en anställd i motsvarande ställning har för inkomst. För att undvika otillfredsställande resultat i enskilda fall borde det dock finnas en möjlighet att göra avsteg från schablonberäkningen. När det gällde inkomstunderlaget för egna företagare måste man också uppmärksamma sambandet mellan avgifter och förmåner. Härom anförde utredningen bl.a. följande (SOU 1979:94 s. 190 f).

F.n. utgår man från taxeringen vid beräkning av egenföre- tagares sjukförsäkringsavgift och inte från SGI. Avgifter och förmåner kommer således att beräknas på olika underlag inom sjukförsäkringen i den mån man tillåter att SGI avviker från den taxerade inkomsten.

Om sjukförsäkringsavgiften även i fortsättningen kommer att beräknas på grundval av taxeringen synes det därför vara svårt att komma ifrån att man utgår från den beräknade nettointäkten av rörelsen när egenföretagarens inkomst- underlag skall bestämmas. Detta innebär visserligen att man gör visst avsteg från principen att endast inkomst som beror på den egna arbetsinsatsen skall påverka inkomstunderlaget. Å andra sidan upprätthålls sambandet mellan avgift och förmån. Alternativet är att beräkna inkomstunderlaget för inkomstrelaterade ersättningar efter en jämförelse med an- ställda i liknande situationer och i gengäld beräkna avgiften med ledning av detta inkomstunderlag. Detta innebär emeller- tid en betydande komplikation av systemet dels genom den särskilda avgiftsberäkningen, dels genom att ett annat under- lag måste fastställas för inkomstprövade bidrag.

De uppgifter som den försäkrade lämnar om sin beräknade inkomst under det kommande året bör, om man utgår från nettointäkten, jämföras med de senaste årens taxerade in- komst. Ar avvikelsen stor mellan den uppgivna inkomsten

och genomsnittet av t.ex. de senaste tre årens taxerade in- komst bör sistnämnda genomsnitt med vissa schablontillägg i stället bilda inkomstunderlag i den mån den försäkrade inte kan tillfredsställande motivera skillnaden.

Socialpolitiska samordningsutredningens förslag i fråga om inkomstbegrepp ledde inte till något lagförslag från regeringen. I proposition 1982/83:3 om samordningsfrågor inom det socialpoli- tiska bidragssystemet hänvisade departementschefen till att inkomst- begreppet behandlades i både Bostadsbidragskommittén och Sjuk- penningkommittén och ansåg att ett definitivt ställningstagande till vilket inkomstbegrepp som kunde anses lämpligast och samtidigt mest användbart inom olika bidragsformer därför borde anstå.

Sjukpenningkommittén tillkallades år 1978 för att göra en översyn av sjukpenningförsäkringen. I sitt delbetänkande Sjukersättnings- frågor (SOU 1981222) behandlade kommittén frågan om dåvarande regler rörande SGI borde ändras, men fann att detta inte var påkallat. Grundprincipen i sjukpenningförsäkringen borde enligt kommittén vara att en förlust av förvärvsinkomst skulle ersättas med ett så aktuellt belopp som möjligt. I valet mellan de tänkbara alternativen förvärvsinkomst under viss förfluten tid, t.ex. den senast taxerade inkomsten, inkomsten vid sjukfallets inträdande eller den inkomst som den försäkrade kunde väntas få under den närmaste tiden, fann kommittén alternativet med en beräknad framtida inkomst mest tilltalande, om en omfattande utredning i varje särskilt fall skulle kunna undvikas.

Om kommittén sålunda fann att inkomstunderlaget inte borde ändras, gällde detta inte själva sjukpenningberäkningen. Fördel- ningen av SGI över 365 kalenderdagar fann kommittén vara en väsentlig orsak till påtalade brister i kompensationshänseende. Ett bättre resultat skulle enligt utredningen erhållas, om man i stället fördelade SGI efter det beräknade antalet arbetsdagar per år för den försäkrade och sjukpenning endast utgick för dagar då den för- säkrade skulle ha varit i arbete, om inte sjukdom förhindrat detta.

I sitt slutbetänkande Egenföretagares sjukpenning, m.m. (SOU 1983:48) behandlade kommittén egenföretagares framtida sjuk— penningförsäkring och övervägde olika alternativ till ändring i sj uk- penningskyddet för egenföretagama. Därvid sade sig kommittén ha strävat efter att finna den lämpligaste lösningen inom ramen för en obligatorisk försäkring för inkomstbortfall och med en i förväg registrerad sjukpenningrundande inkomst (SGI). Kommitténs slut- liga bedömning var att en framtida sjukpenningförsäkring för

egenföretagare borde återfinnas i en förbättrad tillämpning av det bestående "allomfattande" systemet. Kommittén menade att genom att man tog hänsyn till de möjligheter som redan stod till buds (i AFL och genom RF V:s författningar), torde det i många fall gå att få en smidigare och mer rättvisande tillämpning. Detta gällde t.ex. möjligheten att justera den taxerade inkomsten med hänsyn till vissa avdrag och möjligheten att lägga en jämförelselön till grund i fall av uppbyggnad av en rörelse eller fall av stark skuldbelastning. En flexiblare tillämpning skulle enligt kommittén kunna åstadkommas genom ökad information och utbildning om gällande bestämmelser.

Kommittén konstaterade beträffande sjukpenningförsäkringens syfte att det vid införandet av AFL mycket starkt betonades att sjukpenningförsäkringen och de övriga delarna av socialförsäk- ringen skulle utgöra ett enhetligt system, ägnat att genom sina olika komponenter skänka den enskilde ett i det hela tillfredsställande skydd mot de ekonomiska följderna av sjukdom, ålderdom och försörjares frånfälle (prop. 1962190 5. 269). Kommittén framhöll att sjukpenningförsäkringen väsentligen var avsedd att ersätta det inkomstbortfall, som blev följden av arbetsoförmåga på grund av sjukdom. Uppstod vid sjukdom inget inkomstbortfall, t.ex. genom att avkastning alltjämt uppbars från tillgångar i form av fastigheter eller rörelse (kapitalinkomster), även då den försäkrades egen arbetsinsats minskade eller upphörde vid sjukdom, saknades således behov av det skydd som sjukpenningförsäkringen skulle utgöra. Det sagda innebar emellertid inte att ett förvärvsarbete, vars huvudsak- liga inriktning gällde t.ex. omsättning av förmögenhetstillgångar som enbart gav kapitalinkomst, skulle vara undantaget från prin- cipen om försäkringsskydd. Arbetsoförmåga på grund av sjukdom kunde i detta fall leda till att omsättningen gick ned och framtida kapitalinkomster uteblev. Kommittén anmärkte vidare att som en följd av inkomstbortfallsprincipen hade det ansetts att vid beräkning av sjukpenning för egenföretagare skulle inkomst av eget arbete inte räknas högre än som motsvarade skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. Härigenom hade det hävdats att man i huvudsak undvek den inverkan på inkomstens storlek som utövades av rörelsekapital m.m. (SOU l944:15 s. 213). Denna princip upptogs redan i 1919 och 1920 års lagförslag och infördes i 1955 års lag om allmän sjukförsäkring. Tanken att genom denna jämförelse försöka finna en möjlighet att eliminera inverkan av kapitalinkomst, spekulation och andra omständigheter som är oberoende av den

enskildes arbetsinsats gick enligt kommittén längre tillbaka än principen om jämställdhet mellan egenföretagare och löntagare.

Som utgångspunkt för sina överväganden konstaterade kom- mittén vidare att sjukpenningförsäkringen inte fick leda till över- kompensation. I förarbetena till AFL (prop. l953:l78 s. 141) hade principen att den försäkrade inte genom sjukpenningen fick försättas i bättre ekonomiskt läge än då han/hon var frisk slagits fast.

Mot bakgrund av bl.a. dessa utgångspunkter skissade kommittén på olika alternativ till en förändrad försäkring för egenföretagare. Som två huvudalternativ tittade man på en försäkring för inkomst- bortfall och en efter en allmän behovsprincip eller för annat ändamål konstruerad försäkring.

Huvudaltemativet försäkring för inkomstbortfall delade man upp i alternativen:

A. Obligatorisk försäkring omfattande även egenföretagare. B. Obligatorisk försäkring för egenföretagare bibehålls till viss del och kompletteras med en frivillig försäkring. C. Egenföretagare ansluts inte obligatoriskt till den allmänna försäkringen, men en frivilligförsäkring tillhandahålls inom dennas ram samt D. Försäkring sker helt utanför den allmänna försäkringens ram, dvs. egenföretagare får genom anskaffande av privata sjukförsäk- ringar sörja för skyddet mot inkomstbortfall vid sjukdom.

En obligatorisk försäkring kunde enligt kommittén vara utformad enligt något av följande alternativ:

A. Försäkring med en SGI grundad enbart på den taxerade in- komsten. B. Försäkring med en SGI grundad på den taxerade inkomsten sedan hänsyn tagits till vissa skattemässiga avdrag. C. Försäkring med en SGI grundad på den försäkrades arbetsinsats. Arbetsinsatsen skulle kunna bedömas med hänsyn antingen till den individuella rörelsens omfattning eller efter jämförelse med någon närliggande kategori arbetstagare (jämförelselön). D. Försäkring med en SGI grundad på en kombination av taxerad inkomst och en jämförelselön, dvs. den ordning som gällde då och fortfarande.

Som utgångspunkt för dessa alternativ A-D skulle SGI som tidigare vara en beräknad framtida inkomst resp. arbetsinsats, varvid SGI skulle förhandsregistreras.

Som ett ytterligare alternativ (E) kunde kommittén tänka sig att man övervägde att inte förhandsregistrera SGI utan utreda inkomst- bortfallet i varje särskilt fall vid arbetsoförrnågans inträde. Uppskatt- ning av inkomstbortfallet skulle därvid kunna göras med ledning av något av alternativen A-D.

Beträffande dessa olika alternativ fann kommittén bl.a. följande. En enbart på den taxerade inkomsten gjord beräkning gav inte i alla fall ett rättvisande resultat. Den taxerade inkomsten byggde på uppgifter från förfluten tid (två år gamla förhållanden). Netto- intäkten av rörelse hade i sig stora inslag av kapitalinkomst, varvid sjukpenning inte längre skulle utgå efter principen om ersättning för bortfall av förvärvsarbetsinkomst och man skulle komma i konflikt med principen om förbud mot överförsäkring. För att komma till rätta med dessa brister skulle det krävas att man delade upp den taxerade inkomsten så att "kapitaldelarna" identifierades och elimi— nerades, vilket i sin tur skulle kräva mycket administration. En SGI som baserades huvudsakligen på en taxerad inkomst skulle för övrigt strida mot de principer för inkomstunderlag som Socialpolitiska samordningsutredningen gett uttryck för.

Kommittén fann också att det inte var ett möjligt alternativ att på ett konsekvent sätt vid beräkningen justera den taxerade inkomsten, så att den bättre svarade mot sjukpenningförsäkringens behov. Måhända skulle man kunna avgöra vilka intäkter och kostnader som har överhängande kapitalinslag, och som således borde bortses från för att få fram ett underlag som endast avsåg inkomst av förvärvs- arbete. Det bedömdes dock medföra en ökad administrativ belast- ning med mer inslag av granskning av deklarationer m.m. än i dåvarande ordning. Med en ordning med justerad taxerad inkomst skulle också följa de nackdelar i fråga om bristande aktualitet som allmänt kan riktas mot ett sådant underlag. En på en justerad taxerad inkomst beräknad SGI skulle också vara beroende av de förändring- ar som görs inom skattesystemet och i skattereglerna.

Alternativet att låta SGI för egenföretagare enbart fastställas efter en jämförelseinkomst fann man inte vara utan nackdelar. Det bedömdes kunna medföra svårigheter att i de olika fallen finna en passande jämförelseinkomst. Den grad av schablonisering som systemet skulle kräva skulle också kunna uppfattas som stelbent. Vidare kunde uppstå nya bedömnings och kontrollsvårigheter, t.ex.

beträffande omfattningen av den försäkrades förvärvsarbete. Kom- mittén tänkte här på att man vid fastställande av jämförelseinkomst först måste bestämma vilken arbetsinsats som skulle ligga som underlag för SGI, och därefter knyta den till en viss jämförelselön.

I fråga om vilket av huvudaltemativen, inkomst- eller behovs- princip, som skulle gälla för sjukpenningförsäkringen fann kom- mittén att försäkringen inte borde utformas med tillämpning av någon allmän behovsprincip, dvs. grundsjukpenning, eller ta sikte på att tillgodose några speciella behov utan även framledes utformas som en ersättning för förlorad förvärvsinkomst. Kommittén över- vägde även möjligheten att låta egenföretagamas sjukpenningskydd lösas genom någon form av frivillig försäkring, men fann detta olämpligt. Man angav bl.a. att faran med ett skydd som inte till alla delar är obligatoriskt och därigenom inte omfattar alla är att vissa väljer att stå utanför. Detta var olyckligt också av det skälet att sjukpenningförsäkringen är en integrerad del av ett större social- försäkringsrättsligt system, och en frikoppling från en del leder till samordningssvårigheter med övriga delar. Att bryta ut egenföre- tagama från övriga delar av socialförsäkringssystemet såg kom- mittén inte som möjligt, utan att det skulle få allvarliga följder för övriga delar av socialförsäkringen.

Sjukpenningkommitténs förslag resulterade i att RFV fick i upp- drag att utfärda anvisningar till kassorna om en mer flexibel tillämp- ning av reglerna i sjukpenningförsäkringen.

Under senare år har ytterligare förslag om sjukpenningför- säkringen lämnats.

I en rapport ijuni 1989 (RFV ANSER 1989z5) Sjukpenningför- säkring för egenföretagare utredning och förslag, lämnade RFV förslag till ett nytt försäkringssystem för egenföretagare.

I rapporten RFV ANSER 1992:4, Översyn av reglerna om sjuk- penninggrundande inkomst (SGI), har verket lämnat förslag om bl.a. särskilda kvalifikationskrav för rätt till sjukpenning, nya regler för beräkning av årsinkomst och fastställande av SGI samt för- ändrade regler för SGI för studerande.

Riksrevisionsverket (RRV) har den 13 december 1990 lämnat en rapport "Vad skall sjukförsäkringen omfatta? — om kvalificerings- krav, yrkesinriktad rehabilitering m.m."

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO, har i rapporten En Social Försäkring (Ds 1994:81) presenterat ett förslag till principer för hur ett sammanhållet system för olika socialför- säkringar skulle kunna se ut.

Sjuk- och arbetsskadekommittén (SAK) har lämnat två be- tänkanden, ett delbetänkande Försäkringsskydd vid sjukdom (SOU 1995: 149) som behandlar rätten till ersättning och beräkning av inkomstunderlag under sjukpenningtid och ett slutbetänkande En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113).

De nämnda rapporterna liksom SAK:s förslag, som till delar redan genomförts, kommer att nämiare redovisas under kapitel 7 Sjukpenningförsäkringen m.m.

2.3. Bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl.

2.3.1. Gällande regler

Rätten till bostadsbidrag och bidragets storlek är bl.a. beroende av den sökandes bidragsgrundande inkomst (BGI). Utgångspunkten är att det är hushållets ekonomi som skall avgöra om bidrag skall utgå.

I fråga om bostadsbidrag till barnfamiljer bestående av makar (eller jämställda) och barn grundas inkomstprövningen på vardera sökandens inkomster med tillägg för varje sökandes och varje barns förmögenhet samt med tillägg för varje barns inkomst av kapital överstigande 1 000 kr. Barns bidragspåverkande inkomst skall för- delas lika mellan makarna. Oreducerat bostadsbidrag utgår vid en BGI som för var och en av makar, för vilka en individuell in- komstgräns gäller, uppgår till högst 58 500 kr. För en ensam sökande med barn är motsvarande gräns 117 000 kr. Om BGI är högre reduceras bostadsbidraget med 20 % av den överskjutande inkomsten.

I fråga om bostadsbidrag till hushåll utan barn, vilket kan utgå till ungdomar som fyllt 18 år men inte 29 år, sker inkomstprövningen på liknande sätt. Består hushållet av makar (eller jämställda), ligger vardera sökandens egna inkomster jämte tillägg för båda makarnas bidragspåverkande förmögenhet till grund för bidragsprövningen. Till skillnad från vad som gäller bostadsbidrag till barnfamiljer är det dock inte fråga om individuella inkomstgränser för den sökande och medsökande maken. Oreducerat bostadsbidrag utges vid en BGI som för makar tillsammans inte överstiger 58 000 kr. Inkomst-

gränsen för ensamstående går vid 41 000 kr. Om BGI är högre skall bidraget minskas med en tredjedel av den överskjutande inkomsten.

Inkomstunderlaget vid beräkning av bostadsbidrag anknyter till inkomstslagen inom beskattningen. BGI utgörs av summan av in- komst av näringsverksamhet och inkomst av tjänst enligt kom- munalskattelagen (1928z370) och inkomst av kapital enligt lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt. Vissa avsteg från den skatte— rättsliga bestämningen av inkomster har dock ansetts nödvändiga, varför vissa tillägg och avdrag skall göras enligt följande:

BGI-beloppet skall ökas med inkomst, inklusive kostförmån, som beskattas enligt lagen (1958:295) om sjömansskatt, inkomst som på grund av bestämmelserna i 54 5 första stycket f) kommunalskatte- lagen eller avtal om undvikande av dubbelbeskattning inte ingår i inkomst av näringsverksamhet, tjänst eller kapital, studiemedel i form av studiebidrag och icke skattepliktiga stipendier över 3 000 kr per månad.

BGI-beloppet skall också ökas med belopp varmed inkomst av näringsverksamhet har minskats genom avdrag för

— avsättning till periodiseringsfond — ökning av expansionsmedel utgift för egen pension intill ett halvt basbelopp enligt 1 kap. 6 5 lagen (1962:381) om allmän försäkring underskott från tidigare beskattningsår, och belopp varmed in- komst av kapital har minskats genom avdrag, utom där — realisationsvinst har minskats med realisationsförlust uppkom- men under beskattningsåret — avdrag har gjorts enligt lagen (1993: 1469) om uppskovsavdrag vid byte av bostad, eller avdrag har gjorts för negativ räntefördelning

BGI-beloppet skall minskas med belopp varmed inkomst av näringsverksamhet har ökats genom

återföring till beskattning av avdrag för avsättning till periodi— seringsfond — minskning av expansionsmedel

Tillägg till BGI skall göras för förmögenhet. Med förmögenhet avses den beskattningsbara förmögenheten enligt lagen (1947:577) om statlig förmögenhetsskatt, beräknad med bortseende från privat-

bostadsfastighet eller bostadsrätt för vilken bostadsbidrag söks och skulder med säkerhet i denna egendom. Tillägg skall göras med 15 % av den sammanlagda förmögenhet som överstiger 100 000 kr, avrundat nedåt till helt tiotusental kr. Här råder således en skillnad mot vad som gäller i fråga om gränsen för skattepliktig förrnögen- het, vilken fr.o.m. beskattningsåret 1997 går vid 900 000 kr.

Genom den skatterättsliga anknytningen av förrnögenhets- begreppet beaktas inte företagsförmögenhet i näringsverksamhet eller i rörelsedrivande fåmansföretag. Sådan förmögenhet kan dock komma att beaktas vid prövningen genom tillämpning av den s.k. generalklausulen i 27 å bostadsbidragslagen. Enligt detta lagrum får försäkringskassan, om det är uppenbart att sökanden på grund av hushållets inkomst- eller förmögenhetsförhållanden eller något annat förhållande inte behöver det bidrag som kan beräknas enligt lagen, efter särskild utredning avslå en ansökan eller dra in eller sätta ned bidraget. Sådant beslut får fattas utan hinder av att viss inkomst eller förmögenhet inte skall räknas in i den bidragsgrundande inkomsten.

Före år 1994 användes ett system för beräkning av bostadsbidrag som innebar att bostadsbidraget grundades på den bidragssökandes inkomster taxeringsåret före bidragsåret. Därefter infördes ett system där bostadsbidraget grundades på aktuell inkomst beräknad för en period av 12 månader framåt i tiden. Det nu gällande systemet för inkomstprövningen trädde i kraft den 1 januari 1997.

Aktuell årsinkomst som uppskattas preliminärt och i efterhand avstäms och efterjusteras mot uppgifter från beslutad taxering utgör grunden i det nya inkomstprövningssystemet. Det innebär att bostadsbidrag betalas ut efter ansökan där uppskattad årsinkomst anges. Preliminärt bostadsbidrag beviljas och utbetalas för högst tolv månader, normalt fr.o.m. den månad ansökan inkommit till för- säkringskassan.

Preliminärt bidrag kan sättas ned om något förhållande inträffat som kan påverka bidraget. Det preliminära bidraget kan också höjas, vilket kräver en ny ansökan.

Bidraget betalas ut med ett månadsbelopp som avrundas nedåt till närmast jämna hundratal kronor. Bidrag som beräknas till mindre belopp än 1 200 kr för helt år betalas inte ut.

Bostadsbidraget fastställs slutligt på grundval av de inkomst- uppgifter som skattemyndigheten fastställer vid taxeringen för det kalenderår det preliminära bostadsbidraget avsett med vissa tillägg och justeringar. För högt respektive för lågt preliminärt bidrag korrigeras vid fastställandet av det slutliga bostadsbidraget. Ränta

och avgift skall betalas på återbetalade och utbetalade belopp. Skillnadsbelopp under 100 kr skall inte betalas ut eller betalas till- baka.

Preliminärt bostadsbidrag skall beräknas efter en uppskattad bidragsgrundande inkomst och skall så nära som möjligt motsvara det slutliga bostadsbidrag som kan antas komma att bestämmas. Det innebär att preliminärt bidrag skall beräknas för varje år för sig, i de fall bidrag söks för en period som sträcker sig över två kalenderår. Med hänsyn till att uppgifter om förväntad inkomst för en närings- idkare kan vara svårare att kontrollera än uppgifter från löntagare, finns en särskild presumtionsregel. Den innebär att för sökande som har inkomst av näringsverksamhet skall denna inkomst antas vara minst lika hög som fastställts vid senaste taxeringsbeslut, om inte sökanden visar särskilda skäl för att inkomsten skall uppskattas till lägre belopp.

BGI skall avse samma kalenderår som bostadsbidraget och skall anses vara lika fördelad på varje månad i kalenderåret. Det innebär att detär hushållets ekonomiska situation sedd över hela året som är avgörande även i fråga om bidrag som bara avser en del av året.

Med nuvarande uppbyggnad av BGI kan man säga att inkomst- underlaget för bostadsbidrag tar sikte på att ta med bidragshushållets huvudsakliga inkomster, genom att det innefattar skattepliktiga liksom icke skattepliktiga inkomster samt att förmögenhet beaktas. Men alla hushållets inkomster beaktas dock inte. Av barns inkomster tas endast inkomst av kapital överstigande ] 000 kr och barns förmögenhet med. Inkomst i form av barnpension, underhållsbidrag eller underhållsstöd beaktas inte. För den som studerar tas endast bidragsdelen av studiestödet med i inkomstunderlaget. Bland andra icke skattepliktiga inkomster som inte tas med kan nämnas det allmänna barnbidraget.

2.3.2. Bakgrund

Bostadsanknutna inkomstprövade stöd har funnits sedan lång tid tillbaka och vilket inkomstbegrepp som skall användas har disku- terats i många sammanhang.

Redan i mitten av 30-talet infördes ett individuellt bostadsstöd till barnrika familjer för att hjälpa dessa till goda bostadsförhållanden. Stödformen, som kallades familjebidrag, utgick i kombination med finansieringsstöd till de fastigheter där dessa familjer bodde. Bi-

dragen utgick i form av reducerad hyra till familjer med minst tre barn under 16 år. Familjen skulle vara mindre bemedlad, men någon bestämd inkomstgräns gällde inte. Frågan om bidrag bedömdes från fall till fall med utgångspunkt i familjens sammansättning, dess inkomst och de olika familjemedlemmarnas särskilda behov.

År 1947 beslöt riksdagen att väsentligt utvidga den krets av familjer som skulle komma i åtnjutande av ett särskilt ekonomiskt stöd för sitt boende. Detta grundades på förslag av Bostadssociala utredningen. Det nya individuella bostadsstödet, familjebostads- bidraget, utgick enligt de ursprungliga reglerna till hushåll med minst två barn under 16 år och med en högsta inkomst som ökade med antalet barn. Till en början begränsades bidraget till hushåll som bodde i nybyggda hus.

Familjebostadsbidraget kompletterades under några år med det s.k. trekronorsbidraget. Detta var ett årligt bidrag motsvarande tre kr/kvm lägenhetsyta till hushåll i nybyggda hus som förvaltades av kommuner eller allmännyttiga bostadsföretag. Kommunerna fick själva avgöra vilka hushåll som skulle få detta bidrag. Bidrags- formen avvecklades i början av 50-talet utan att ersättas av något motsvarande.

År 1958 vidgades familjebostadsbidragens tillämpningsområde så att också familjer med ett barn blev bidragsberättigade. Inkomst- gränser och bidragsbelopp höjdes vid flera tillfällen under 1950- och l960-talen.

Den 1 januari 1969 infördes ett nytt system för individuella bostadssubventioner till barnfamiljerna. Reformen syftade till att bereda barnfamiljer med lägre inkomster ett förstärkt ekonomiskt stöd, utformat så att det också medverkade till att höja familjernas bostadsstandard. Det nya bostadstillägget bestod dels av en statlig del, dels en kommunal del som delvis var finansierad med stats- bidrag. Bostadstillägget var inkomstprövat, varvid man använde sig av beskattningsbar inkomst enligt senaste taxering. Även för- mögenhet beaktades efter mönster av reglerna för inkomstprövning av kommunala bostadstillägg m.m. till folkpension (KBT) och studiehjälpen.

Boendeutredningen (tillkallad 1970 för att utreda bostadsbyggan- dets omfattning) och Bostadsfinansieringsutredningen (tillkallad 1972 för att göra en översyn av bostadsfinansieringen) utarbetade ett gemensamt slutbetänkande Bostadsförsörjning och bostadsbidrag (SOU 1975:51 och 52). I detta behandlades bostadsförsörjningen

inför 1980-talet, ökat hyresgästinflytande och förbättrade bostadsbidrag.

Utredningama konstaterade att de olika förekommande bostads- stöden till barnfamiljer och hushåll utan barn, till pensionärer och till handikappade personer kommit att få väsentligt olika utformning, såsom stora skillnader mellan systemen när det gällde bidrags- beloppens storlek, sättet för inkomstprövning och beräkning av bostadsutgiften. Vidare fann utredningen att en bristande sam- ordning rådde mellan systemen för bostadstillägg till pensionärer och till hushåll utan barn. Utredningama såg som ett framtida mål att skapa ett enda bostadsbidragssystem som omfattade alla bidrags- berättigade hushåll. Ett sådant skulle exempelvis kunna bygga på principen om en gemensam grundnivå. Alla bidragsberättigade skulle kunna erhålla ett lika stort grundbidrag. Skillnaden mellan hushållen, t.ex. vad gällde antal barn eller förekomsten av handi- kapp, skulle kunna beaktas genom olika stora tilläggsbelopp. Utred- ningarna fann dock svårigheterna för stora för att på kort sikt samordna systemen, varför de begränsade sin behandling av bostadsbidragen till att väsentligen avse förbättringar inom ramen för dåvarande system.

Utredningama diskuterade även en vidgning av sammanboende- begreppet till att omfatta alla sammanboende med hushållsgemen- skap. Frågan kunde emellertid enligt utredningarna inte lösas isolerat inom bostadsbidragssystemet utan förutsatte en mer över- gripande lösning. De föreslog att frågan skulle behandlas i anslut- ning till familjelagssakkunnigas förslag till lagreglering av ogifta sammanboendes ställning.

I fråga om inkomstprövningen var utredningarna inne på olika möjligheter såsom:

— Inkomstbegrepp inom beskattningen &. den sammanräknade inkomsten b. den taxerade inkomsten e. den beskattningsbara inkomsten Beräknad framtida inkomst Sjukpenninggrundande inkomst

Utredningama fann dock inte något mått som gav en rättvisande och entydig bild av den ekonomiska bärkraften hos olika hushåll och ansåg att inte heller denna fråga borde prövas isolerat inom ramen för bostadsbidragen. Slutsatsen blev att det dåvarande inkomst- prövningssystemet och inkomstbegreppet för bostadsbidragen tills

vidare fick accepteras i avvaktan på att frågan löstes i ett större sammanhang.

Departementschefen framhöll i proposition 1975/76:145 att det var önskvärt att nå en ökad samordning mellan bostadsbidrags- systemen och hänvisade bl.a. till att arbetet inom den Socialpolitiska samordningsutredningen kunde ge visst underlag för framtida beslut i samordningsfrågorna.

År 1979 tillkallades Bostadsbidragskommittén med uppgift att se över bidragssystemet. Kommittén skulle bl.a. överväga om det fortfarande fanns skäl för en bostadsanknytning av stödet. Samtidigt tillkallades Familjeekonomiska kommittén med uppgift att föreslå åtgärder för att bättre tillgodose bamfamiljemas och då främst flerbamsfamiljemas behov. Båda kommittéerna fann att familje- ekonomiskt stöd fortsättningsvis borde lämnas dels i form av barnbidrag och flerbarnstillägg, dels i form av behovsprövat stöd inom bostadsbidragens ram.

Bostadsbidragskommitténs betänkande (SOU 1982258), Bostads- bidragen överlämnades till Bostadskommittén, vilken tillkallades i slutet av år 1982 med uppgift att överväga bostadspolitiken inför 1980-talets senare del. Denna kommitté skulle också göra en samlad bedömning av förutsättningama för bostadsförsörjningen på 1990- talet.

Bostadsbidragskommittén studerade utförligt olika möjligheter att få fram ett mer aktuellt inkomstmått som uppfyllde rimliga krav på säkerhet och hanterlighet. Både Bostadsbidragskommittén och därefter Bostadskommittén fann emellertid att inkomstprövningen i allt väsentligt måste grundas på inkomstuppgifter från taxeringen.

Bostadsbidragskommitténs huvudförslag grundades på en ord— ning där bidragen bestämdes med ett preliminärt belopp med utgångspunkt i hushållets beräkningar av sin inkomst under bidrags- året. En avstämning föreslogs ske samordnat med att den slutliga skatten för inkomståret bestämdes. Den föreslagna ordningen möttes dock av en avgörande kritik, framför allt från dem som företrädde bidragstagamas intressen. De menade att den föreslagna ordningen skulle bli för dyr och komplicerad, samtidigt som det var otillfreds— ställande för bidragstagama att inte veta vilka bidrag de var berättigade till förrän två år efter utbetalningen.

Vid sidan av huvudförslaget redovisade kommittén ett förenklat alternativ, där definitiva beslut skulle fattas redan på grundval av de sökandes uppgifter om sina förväntade inkomster.

Bostadsbidragskommittén föreslog att inkomstbegreppet skulle utgå från en sammanräknad inkomst vid taxeringen, dvs. summan av inkomst av tjänst, kapital, annan fastighet, tillfällig förvärvsverk- samhet, jordbruksfastighet och rörelse. Bostadskommittén anslöt sig till detta förslag och såg det som en förenkling jämfört med de då gällande reglerna. (Bostadskommitténs delbetänkande SOU 1984: 34-36 och slutbetänkande SOU 1986:4-6.)

I regeringens proposition 1986/87z48 om bostadspolitiken fram- höll departementschefen att behovet av bostadsbidrag i första hand skulle bedömas med hänsyn till den sammanräknade inkomsten enligt taxeringen året före bidragsåret. Inkomstunderlaget kom därvid att grundas på den taxerade inkomsten. Till denna skulle läggas en femtedel av bidragssökandens och barns under 17 år förmögenhet till den del denna översteg 90 000 kr (om bidrags- sökanden var gift 180 000 kr). Om bidragsförskott eller underhålls- bidrag utgick för bam som berättigade till bostadsbidrag, skulle BGI höjas med förskottet eller bidraget, dock högst med ett belopp som svarade mot 40 % av basbeloppet. Om barnpension utgick skulle BGI höjas med ett belopp som svarade mot 26 % av basbeloppet.

År 1988 omvandlades bostadsbidraget till ett helt kommunalt bidrag med statsbidrag enligt regler som fastställdes av riksdag och regering. Lagen (1988:786) om bostadsbidrag fick en utformning som i stort sett överensstämde med tidigare regler för bostadsbidrag. Reglerna innebar att man vid inkomstprövningen utgick från den sammanräknade inkomsten vid taxeringen till statlig inkomstskatt året före bidragsåret med vissa tillägg. Med sammanräknad inkomst avsågs summan av de vid inkomsttaxeringen förekommande in- komstslagen före underskottsavdrag och allmänna avdrag. Om det inte fanns några uppgifter från taxeringen, skulle bidragets storlek bestämmas med hänsyn till en beräknad inkomst för bidragsåret. En beräknad inkomst skulle även användas om inkomsten av förvärvs- arbete ändrats väsentligt i förhållande till motsvarande inkomst enligt taxeringen. Viss andel av förmögenhet lades till inkomsten. För barnfamiljer gjorde man vidare tillägg för barnpension med ett belopp som motsvarade 26 % av basbeloppet samt tillägg för ett bidragsförskott eller underhållsbidrag med högst ett belopp som svarade mot 40 % av basbeloppet. Barns förmögenhet beaktades men inte deras inkomster.

Kommunalekonomiska kommittén föreslog i betänkandet SOU 1991:98 att hela finansieringen av bostadsbidragen skulle överföras till staten, och att administrationen skulle överföras från

kommunerna till de allmänna försäkringskassorna. Riksdagen fattade därefter ett principbeslut om att bostadsbidragens administra- tion skulle föras över från kommunerna till försäkringskassorna den ljanuari 1994 (prop. 1992/93:63, bet. 1992/93:BoU5, rskr.l992/93:99).

Boverket hade i en rapport i december 1990 om konsekvenser för bostadsbidragssystemet av ändringarna i skattesystemet föreslagit att man borde gå över till att pröva bidragen mot aktuell inkomst fr.o.m. bidragsåret 1992. Förslaget innebar att bidraget skulle utges efter en beräknad inkomst under bidragsåret, varefter en avstämning skulle ske mot den preliminära taxeringen avseende bidragsåret. I septem- ber 1991 tillsattes en arbetsgrupp inom Bostadsdepartementet med uppdrag att göra en översyn av reglerna för inkomstprövning vid beräkning av bostadsbidrag. Arbetsgruppen föreslog i sin rapport Inkomstprövning av bostadsbidragen 1993 att den bidragsgrundande inkomsten för bidragsåret 1993 skulle fastställas till summan av nettoinkomsten av tjänst, inkomst av kapital utan hänsyn tagen till eventuella avdrag i inkomstslaget samt inkomst av aktiv och passiv näringsverksamhet. Arbetsgruppen fann att för bidragstagare som enbart eller till övervägande del hade inkomst av näringsverksamhet, gjorde de nya avdragsreglerna taxeringen till en alltmer osäker grund för ett rättvisande inkomstmått. De konstaterade därvid att i 1991 och tidigare års deklarationer behandlades eventuella under- skott av inkomstslagen rörelse/annan fastighet/ jordbruk så att underskotten drogs av som ett allmänt avdrag. Därmed reducerade underskotten aldrig den sammanräknade inkomsten som låg till grund för beräkningen av den bidragsgrundande inkomsten. För att få ett begrepp som så nära som möjligt skulle motsvara det tidigare gällande inkomstunderlaget vid beräkning av bostadsbidrag skulle underskotten därmed få läggas till nettoinkomsten av näringsverk- samheten. Av förenklingsskäl ansåg arbetsgruppen dock att man borde bortse från eventuella underskott i detta inkomstslag.

Utredningen om bostadsbidragens administration, BOAD, hade i uppdrag bl.a. att undersöka möjligheten att gå över till att pröva bostadsbidragen mot aktuell inkomst och att skapa ett system för rullande prövning av bidrag för att undvika en ärendeanhopning vid årsskiften. I sitt betänkande Bostadsbidrag enklare — rättvisare — billigare (SOU 1992189) redovisade utredaren för- och nackdelar med olika lösningar. BOAD hade som huvudsakliga nyheter i fråga om förslag till inkomstbegreppet följande:

— I BGI skulle, i stället för tidigare begrepp "sammanräknad inkomst" enligt taxeringen, ingå aktuell inkomst av tjänst och näringsverksamhet (såväl aktiv som passiv) samt inkomst av kapital vad gällde inkomstränta, utdelning m.m.

— Inkomst av realisationsvinst skulle inte längre ingå i BGI — Förrnögenhet skulle inte längre påverka BGI Inkomstprövningen skulle i första hand grundas på uppgift om beräknad inkomst från den som ansöker om bidrag, resp. den som redan har bidrag men fått förändrade inkomstförhållanden

I fråga om inkomst av tjänst ansåg BOAD att det taxerings- mässiga begreppet med alla skattepliktiga inkomster och avdrags- gilla poster skulle ingå i BGI. I fråga om inkomst av närings- verksamhet borde nettoinkomsten av näringsverksamheten ingå i BGI. Utredaren anslöt sig till sålunda till den ovan nämnda arbets- gruppen inom Bostadsdepartementet som ansåg att man i och för sig borde lägga till underskottsavdrag, men att man av förenklingsskäl skulle undvika detta. Vid inkomster hänförliga till inkomstslaget kapital skulle hänsyn inte tas till avdragen, eftersom de ändamål för vilka den enskilde ådragit sig motsvarande skulder e..d kunde betraktas som en ensak. Även arbetsgruppen hade föreslagit att dessa avdrag skulle slopas, eftersom den bedömde att dessa avdrag endast omfattade mindre belopp för de aktuella bidragstagama. I fråga om realisationsvinster och realisationsförluster föreslog BOAD att dessa inte skulle medräknas. Motiveringen var dels att vinsten utgör en engångsinkomst, dels att den påverkar bidraget ett senare år än den förvärvas. Den kom således att tillfälligt eliminera eller starkt reducera bostadsbidraget för ett visst är, trots att inkomst- förhållandena det året borde berättiga till ett "normalt" bostads- bidrag. BOAD såg två möjligheter att kunna beakta realisationsvinst i BGI men avrådde starkt från dessa, bl.a. med hänsyn till det adminstrativa merarbete som dessa alternativ skulle medföra.

I fråga om förmögenhet lämnade BOAD två huvudalternativ enligt följande:

Alt.l Förmögenheten slopas helt i BGI la) Slopandet sker direkt inför det nya bidragssystemets start. lb) Slopandet sker först när förmögenhetsbeskattningen är avvecklad.

Alt.2 Hänsyn tas till förmögenhet via annan uppgift 2a) En räntekoefficient som kunde konstrueras så att den kalkyl- mässigt gav samma resultat i BGI som räntan plus förrnögen- hetsfaktom gjorde. Den uppgift som behövdes var inkomst- räntan, som fanns tillgänglig hos försäkringskassan. Vid utvecklandet av förslaget såg BOAD dock stora svårigheter att översätta vad gällande system gav vid förmögenhetsför- höjningen och också administrativa svårigheter. 2b) Fastighetsskatten tas bort ur bostadskostnaden.

BOAD stannade för förslaget att inte beakta förmögenhet i BGI. Utredningen påpekade dock att sådan kunde beaktas med tillämp- ning av generalklausulen.

Förslag till ny lag (1993:737) om bostadsbidrag lades fram i proposition 1992/93: 174.

I fråga om vilket inkomstbegrepp som skulle användas vid behovsprövningen innebar 1993 års lag bl.a. följande förändringar: - Inkomstprövningen skulle grunda sig på bidragshushållets

aktuella förvärvsinkomster beräknade på motsvarande sätt som enligt skattelagstiftningen. Man avsåg härmed inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet (aktiv som passiv). I in- komstslaget tjänst fick man beakta kostnader för resor mellan bostad och arbetsplats till den del kostnaderna kunde beräknas överstiga 5 000 kr. Övriga kostnader i inkomstslaget tjänst fick beaktas till den del de beräknades överstiga 2 000 kr. I inkomst- slaget näringsverksamhet fick tidigare års underskott inte beaktas.

I övrigt skulle följande inkomster beaktas:

— Inkomst av kapital överstigande 2 000 kr, dock inte realisa- tionsvinst eller statligt räntebidrag.

Sjöinkomst.

— Inkomst som var skattefri enligt 54 & första stycket f) kom— munalskattelagen. — Studiemedel i form av studiebidrag. — Icke skattepliktiga stipendier över 3 000 kr/månad (detta gällde redan enligt föreskrifter till 1988 års lag). Barns inkomst av kapital till den del den översteg ] 000 kr.

Däremot skulle förmögenhet inte längre beaktas. Motivet för detta förslag var att riksdagen hösten 1991 hade beslutat att för- mögenhetsskatten skulle slopas. Mot den bakgrunden var det enligt departementschefen inte meningsfullt att för bostadsbidragen regelmässigt ta in uppgifter som svårligen gick att kontrollera. Genom att inkomsten av kapital — även barnens skulle ingå i den bidragsgrundande inkomsten skulle hushållets förmögenhetsför- hållanden ändå påverka bostadsbidragets storlek. Undantagsvis skulle det dock finnas anledning att ta hänsyn till större förmögen- heter. En särskild bestämmelse infördes, (95), som föreskrev att om hushållet disponerade över en ansenlig förmögenhet fick bostads- bidraget bestämmas till ett lägre belopp än som följde av reglerna i övrigt. Förslaget skulle också ses i ljuset av den s.k. generalklau- sulen.

Inte heller underhållsbidrag, bidragsförskott och barnpension skulle längre beaktas. Detta motiverades med att ett särskilt bidrag till ensamstående förälder med barn införts år 1991. Detta var en direkt ersättning för den särskilda skattereduktionen på 1 800 kr per år som upphört till följd av skattereformen. I enlighet med förslag i prop. 1992/93:74 om ändrade regler för bostadsbidrag 1994 hade detta särskilda bidrag avskaffats och ersatts av det särskilda bidraget inom bostadsbidragssystemet som har en särskild inriktning på ensamstående med barn. Departementschefen ansåg att i linje med dessa överväganden och strävandena att förenkla hanteringen av bostadsbidragen borde underhållsbidrag och bidragsförskott inte längre påverka den bidragsgrundande inkomsten. Han framhöll att dessa bidrag fyllde funktionen av att vara en ekonomisk garanti för barn till ensamstående föräldrar som inte lever tillsammans med barnets andra förälder. Om den förälder som inte varaktigt bor tillsammans med barnet dör, är barnet garanterat barnpension på samma nivå som bidragsförskottet. Det var därför enligt departe- mentschefen konsekvent att också ta bort barnpensionen från bidragsberäkningen.

Bostadsbidragsutredningen 95 tillkallades i april 1995 för att göra en översyn av inkomstreglerna m.m. inom bostadsbidrags- systemet. Utredningen avlämnade sitt betänkande Bostadsbidragen - effektivare inkomstprövning — besparingar (SOU 1995: 133) i december samma år. Flertalet av utredningens förslag har genom- förts genom de nya reglerna för bostadsbidrag fr.o.m. år 1997 - (prop. 1995/96: 1 86, 1995/96:BoU11, rskr.l995/96z229).

Bostadsbidragsutredningen övervägde att använda SGI som bidragsgrundande inkomst, men fann att detta inte var möjligt. Som skäl för denna slutsats angavs bl.a. följande:

— Införandet av sjuklöneperiod har inneburit att ca 80 % av alla sjukfall inte längre handläggs av försäkringskassan. I dessa fall saknas som regel uppgift om SGI hos försäkringskassan. — SGI fastställs först i samband med ett ersättningsärende hos kassan. För flertalet försäkrade saknas således uppgift om en aktuell SGI hos försäkringskassan. Nuvarande regler om SGI utreds. Bl.a. skall möjligheten att fastställa SGI utifrån delvis historiska inkomster utredas av Sjuk- och arbetsskadekommittén.

Utredningen ansåg dock att SGI i vissa fall fortfarande kunde användas för att bedöma rimligheten i de inkomstuppgifter som de sökande lämnat.

Bostadsbidragsutredningen var också inne på att man skulle kunna övergå till att inkomstpröva bostadsbidrag utifrån hushållets disponibla inkomst i stället för hushållets bruttoinkomst. Därvid skulle hushållets disponibla inkomst definieras som hushållets nettoinkomst efter betalad barnomsorgsavgift. Utredningen ställde sig dock tveksam till att använda detta inkomstbegrepp som grund för inkomstprövningen. Den fann bl.a. att därvid måste en betydligt större översyn göras av bostadsbidragssystemet än vad utredningen haft möjlighet att göra.

Utredningen övervägde ett system där hushållets potentiella inkomstförhållanden skulle beaktas genom att man använde sig av timlön i stället för årsinkomst vid prövningen. Detta fann utred- ningen av administrativa skäl i praktiken omöjligt. Även system utformade med syfte att befrämja arbetslinjen diskuterades.

Förutom det nya inkomstprövningssystemet med preliminärt och senare slutligt beräknade bostadsbidrag föreslog utredningen i fråga om det inkomstunderlag som skulle användas bl.a. följande:

— Förändrad inkom stberäkning för egenföretagare. Utgångspunkten skulle vara dentaxerade inkomsten från näringsverksamheten. Den skulle dock korrigeras för avsättningar till periodiserings- fonder och avdrag för pensionsförsäkring till den del avdraget för försäkringen har överstigit 25 % av basbeloppet.

Realisationsvinster skulle inkluderas i BGI.

— Återinförd förrnögenhetsprövning. — 5,6 % av taxeringsvärdet för permanentbostaden skulle inklu-

deras i BGI. — Bidragsförskott och underhållsbidrag skulle åter beaktas i BGI. — Avdragsregler för resor och övriga kostnader skulle samordnas med skattesystemet.

Utredningen motiverade förslaget att öka den bidragsgrundande inkomsten av näringsverksamhet med utgift för pensionsförsäkring för sökanden eller någon sökanden närstående person med att avsättningar över 25 % av basbeloppet övergår de belopp som normalt avsätts till avtalsförsäkringar för löntagare.

Regeringen föreslog emellertid i proposition 1995/96:186 att avdrag i inkomstslaget näringsverksamhet i form av avsättning av periodiseringsfonder, ökning av expansionsmedel och underskott från tidigare beskattningsår skulle läggas tillbaka till närings- inkomsten. Däremot föreslog regeringen beträffande utgifter för egenpensioner att utgifter intill ett halvt basbelopp skulle läggas tillbaka till näringsinkomsten. Som skäl härför anfördes (prop. 1995/96:186 s. 35) följande.

Enligt gällande regler följer i huvudsak beräkningen av näringsidkares bostadsbidragsgrundande inkomst de regler som återfinns i den skattelagstiftning som gäller för närings- idkare. Skattelagstiftningen ger möjlighet till olika resultat- reglerande åtgärder som i bostadsbidragssammanhang gynnar näringsinkomster framför andra inkomster.

Utredningen pekar på att det inte är rimligt att relativt omfattande möjligheter till resultatreglering av inkomster från näringsverksamhet skall påverka bedömningen av om ett hushåll behöver stöd för att klara sina boendekostnader eller inte. Enligt utredningens mening bör vid beräkning av den bidragsgrundande inkomsten i princip samma beräkningssätt användas för inkomst av näringsverksamhet som används för beräkning av inkomst av tjänst och kapital. Regeringen delar utredningens bedömning. Löntagare och egenföretagare bör vid ansökan om bostadsbidrag i största möjliga utsträckning behandlas på ett likvärdigt sätt. Det bör även påpekas att den taxerade inkomsten anses vara ett bristfälligt mått på den ekonomiska standarden bland egenföretagare.

Inkomstbegreppet bör ses över inom flera delar av bidrags- och socialförsäkringssystemen. I avvaktan på en samlad översyn av inkomstbegreppet bör den bostadsbidragsgrundan- de inkomsten beräknas utifrån näringsinkomsten justerad för vissa bokföringsåtgärder som i mer påtaglig grad kan anses ge

möjligheter till fördelar för näringsidkare jämfört med lön- tagare i fråga om rätten till bostadsbidrag. Näringsinkomsten bör ökas med årets avsättning till periodiseringsfonder respektive minskas med årets upplösning av periodiserings- fonder, ökas med avdrag för utgift för egen pension intill ett halvt basbelopp samt ökas med ökning av expansionsmedel och minskas med minskning av expansionsmedel. Aven avdrag för underskott från tidigare beskattningsår bör återläg- gas. Begränsningen i fråga om pensionsutgift har utformats för att så nära som möjligt motsvara vad som gäller för

löntagare.

Bostadsutskottet, som bl.a. konstaterade (bet.l995/96:BOU1 1) att de förordade reglerna var att betrakta som tillfälliga i avvaktan på en översyn av inkomstbegreppet för egenföretagare inom flera delar av bidrags- och socialförsäkringssystemen, ansåg att regeringens för- slag skulle genomföras.

Utredningens förslag om att under året uppkomna realisations- vinster skulle inkluderas i den bidragsgrundande inkomsten (inkomst av kapital) liksom att avdrag för realisationsförluster under samma beskattningsår skulle få göras vann gehör hos regeringen, liksom att inga undantag för realisationsvinster till följd av fastighetsför- säljning skulle gälla. Dock skulle skattelagstiftningens regler om uppskovsavdrag få gälla.

Som motiv för dessa regelförändringar anförde departements- chefen (prop. 1995/96:l86 s. 33) följande.

I samband med de förändringar som genomfördes av bostads- bidragen år 1994 undantogs realisationsvinster från kapital- inkomsten vid beräkningen av bidragsgrundande inkomst. Motiven för detta ställningstagande var främst av administra- tiv karaktär. I det nu föreslagna inkomstprövningssystemet med slutlig avstämning av bostadsbidragen kvarstår inte längre dessa motiv. Inkomster i form av realisationsvinster ökar hushållens ekonomiska bärkraft. Det är därför, främst ur fördelningspolitisk synpunkt, inte rimligt att dessa inkomster skall undantas vid behovsprövningen av bostadsbidrag. Avdrag mot realisationsvinst bör få göras för realisations- förluster i den mån de uppstått under samma år. Realisa- tionsvinster som härrör från försäljning av bostad bör sär- behandlas endast i den utsträckning som görs vid beskatt— ningen genom tillämpning av lagen (199311469) om upp— skovsavdrag vid byte av bostad.

Förslaget beräknas på årsbasis leda till en besparing på ca 100 miljoner kronor.

Utredningens förslag om att återinföra förmögenhetsprövningen vann också gehör. Utredningen föreslog dock att förmögenhets- gränsen för makar och ensamstående skulle vara olika. Regeringen anförde (prop. 1996/96:186 s. 30-31) bl.a. följande.

Vid behovsprövning av bostadsbidrag tas i dagens system hänsyn till bidragssökandens förmögenhet endast genom att förmögenhetens avkastning, med beaktande av vissa fri- belopp, räknas in i den bidragsgrundande inkomsten. Dispo- nerar hushållet över en ansenlig förmögenhet får dock denna, genom den s.k. generalklausulen, beaktas och bostadsbidraget fastställas till ett lägre belopp. Emellertid påverkas bärkraften i de hushåll som har likvida förmögenhetstillgångar inte enbart av den avkastning som kapitalet ger. Aven kapitalet i sig är en tillgång som hushållet kan utnyttja för att hålla en tillfredsställande standard. Ur fördelningspolitisk synpunkt är det därför inte acceptabelt att då bostadsbidraget fastställs bortse från de skillnader i stödbehov som faktiskt föreligger mellan hushåll med resp. utan förmögenhet.

Vid beräkning av förmögenhet bör i detta sammanhang bortses från den bostad till vilken bidrag lämnas. Det är i många fall inte möjligt för hushållen att ta i anspråk sådana förmögenhetstillgångar för att täcka löpande utgifter. Dess- utom är det knappast rimligt att för ett bostadsstöd ha regler, som i praktiken förutsätter att den bidragssökande skall avyttra den fastighet som används som bostad. I gengäld bör heller inte skulder för vilka bostaden utgör säkerhet tillåtas minska nettoförmögenheten.

Förrnögenhetsprövningen bör, såsom utredningen påpekat, kombineras med ett fribelopp på rimlig nivå, med hänsyn till behovet av viss ekonomisk buffert för oförutsedda utgifter i hushållet. Vidare bör endast viss del av hushållets nettoför- mögenhet som överstiger dessa fribelopp beaktas.

Vad gäller företagsförmögenhet finns i de gällande för- mögenhetsskattereglema undantag som bl.a. innebär att både tillgångar och skulder i rörelsedrivande fåmansföretag ute- sluts vid beräkning av skattepliktig förmögenhet. Förhållandet gör det svårt att beakta dessa tillgångar och skulder vid förmögenhetsprövningen för bostadsbidrag. Oavsett vilken lösning som skulle sökas skulle handläggningen bli be- tungande. Regeringen anser därför att det åtminstone tills vidare får accepteras att detta slags tillgångar och skulder inte omfattas av förmögenhetsprövningen. Vid tillämpning av den s.k. generalklausulen i 27 5 lagen (1993z737) om bostads- bidrag, som föreslås finnas kvar oförändrad, kan de däremot beaktas.

Riksskatteverket (RSV) har i sitt remissvar påtalat att verket inte kan tillhandahålla vissa av de uppgifter som krävs för en förrnögenhetsprövning, som utformats enligt ovan- stående. Detta till följd av att uppgifter om förmögenhet under de 800 000 kronor, som krävs för att det skall utgå förrnögen- hetsskatt, inte behöver lämnas i deklarationen. Vissa andra remissinstanser har vidare angett att gränsen för den förmö- genhet som skall påverka bostadsbidraget bör sättas till en högre nivå än den som regeringen föreslår. Systemet skulle därigenom bli enklare att administrera och kontrollera.

Regeringen anser att det är orimligt att högre nettoför- mögenheter inte påverkar utgående bostadsbidrag. Inte minst gäller detta i de fall när förmögenheten byggts upp genom sparande av den inkomst som också används till bostadskost- naden. Eftersom det i skattesammanhang inte finns någon skyldighet att deklarera förmögenhetsinnehav under 800 000 kronor, bör bidragsansökan kompletteras med en uppgift om sådant innehav. Ansvaret för att de uppgifter som lämnas är fullständiga och korrekta skall ligga hos den enskilde.

Förslaget beräknas på årsbasis leda till en besparing på ca 60 miljoner kronor

Beträffande utredningens förslag att bl.a. förmögenhet i egna hem och bostadsrätter skulle beaktas på så sätt att 5,6 % av taxerings- värdet eller motsvarande inkluderades i den bidragsgrundande inkomsten ansåg regeringen att den förmögenheten skulle beaktas på annat sätt än genom att läggas till den bidragsgrundande inkomsten. Regeringen föreslogdärvid att en schablonmässig procentandel av den skuldränta brutto som avser denna förmögenhet inte skulle få inräknas i den bidragsgrundande bostadskostnaden.

Utredningens förslag om att bidragsförskott för ett barn samt underhållsbidrag som överstiger bidragsförskottets belopp skulle inkluderas i den bidragsgrundande inkomsten återkom inte i propo- sitionen.

I fråga om avdragsregler för resor och övriga kostnader föreslog utredningen att de skulle vara desamma inom bostadsbidragssyste- met som inom inkomstskattesystemet. Regeringen anförde i denna del följande:

Utredningen har betonat vikten av att bostadsbidragssystemet utformas så att inkomstunderlaget är lätt att stämma av mot de registeruppgifter som finns om bidragstagarnas inkomster. Utredningen framhåller vidare att bostadsbidragen bör beräk- nas enligt en metod som liknar den som används för inkomst- skatten för att förbättra kontrollmöjlighetema. Det är också ur

administrativ synpunkt en klar fördel om samma regler kan tillämpas i bostadsbidragssammanhang som i skattesamman- hang.

I bostadsbidragssammanhang gäller fr.o.m. den 1 januari 1994 att avdrag för resor till och från arbete endast får göras för kostnader som överstiger 5 000 kronor. Inom skattelag- stiftningen var motsvarande gräns vid denna tidpunkt 4 000 kronor. Därefter har gränsen i Skattelagstiftningen höjts till 6 000 kronor, medan den i bostadsbidragssammanhang fort- farande är 5 000 kronor.

Det föreslagna nya systemet för inkomstprövning bygger på principen att beskattningens inkomstmått skall vara bindande, med så få undantag som möjligt. Att ha en annan avdragsgräns än den som gäller vid beskattningen för arbets- resor och andra vanliga avdragsgilla omkostnader kan med denna utgångspunkt inte komma i fråga. RFV har anfört att dessa avdrag orsakar problem därför att det är svårt att i förväg veta vad skattemyndighetema kommer att godkänna, och har ifrågasatt om det vore möjligt att helt bortse från dem vid beräkningen av den bidragsgrundande inkomsten. Enligt regeringens bedömning skulle en sådan lösning emellertid skapa en oacceptabel skillnad i behandlingen mellan personer

med och utan sådana kostnader för intäkternas förvärvande.

2.4. Bostadstillägg till pensionärer (BTP)

2.4.1. Gällande regler

BTP lämnas med högst 83 % av bostadskostnaden mellan 100 och 4 000 kr i månaden, dvs. som högst kan 3 237 kr per månad (38 844 kr/år) betalas ut.

Under åren 1995-1998 kan kommunen besluta att betala ut ett kompletterande belopp till bostadstillägget. Kommunens komplet- terande bostadstillägg (KKB) betalas ut enligt de regler som gäller för den kommun i vilken permanentbostaden är belägen, dvs. i regel där pensionären är folkbokförd.

Särskilt bostadstillägg (SBTP) kan lämnas till den som uppbär BTP eller KKB. Det är också inkomstprövat och betalas ut om den pensionsberättigades inkomster efter avdrag för skälig bostads- kostnad (högst 5 200 kr) understiger en skälig levnadsnivå (lägst

1,22 gånger basbeloppet för den som är ogift och lägst 1,01 gånger basbeloppet för den som är gift).

BTP är en inkomstprövad tilläggsförmån till pension. Inkomst- prövningen innebär att rätten till förmånen är beroende av den försäkrades eller i fråga om gifta pensionärer båda makarnas års- inkomst och förmögenhet.

Vid beräkning av BTP och SBTP avses med årsinkomst den inkomst för år räknat som den försäkrade kan antas erhålla under den närmaste tiden. I fråga om förmögenhet är det också det aktuella förmögenhetsvärdet som skall ligga till grund för prövningen.

[ fråga om makar skall vid beräkning av BTP årsinkomsten för var och en av dem beräknas utgöra hälften av deras sammanlagda årsinkomst. Vid beräkning av SBTP skall de inkomster som skall beaktas beräknas för makarna var för sig.

Inkomstunderlaget vid beräkning av BTP utgörs i princip av alla inkomster, skattepliktiga liksom icke skattepliktiga, som en pensio- när kan ha. Inkomstunderlaget vid beräkning av SBTP bygger på inkomstunderlaget vid BTP-prövningen, varvid tillägg görs för vissa andra inkomster.

Den del av inkomsten som motsvarar folkpension, pensions- tillskott och/eller ATP som reducerar pensionstillskott beaktas inte vid inkomstberäkningen. Detta innebär att den som endast har sådana inkomster har rätt till BTP med högsta belopp.

Som inkomst vid beräkning av BTP räknas t.ex. ATP, tjänste- pension, inkomst av arbete, avkastning av kapital och annan för- mögenhet och inkomst av näringsverksamhet. Huvudregeln är att alla inkomster, även skattefria sådana, skall beaktas vid inkomst- beräkningen. Från denna huvudregel finns dock i lagen (1994z308) om bostadstillägg (BTPL) och i RFV:s föreskrifter ett antal undan- tag.

Följande inkomster skall inte heller räknas med i inkomstunder- laget vid beräkning av BTP

1. allmänt barnbidrag,

2. livränta som avses i 17 kap 2 & AFL (den del av livränta som enligt samma lagrum avdragits från pension eller understöd som någon på grund av släktskap eller svågerlag kan vara föranledd att utge),

3. vuxenstudiebidrag (enligt studiestödslagen eller lagen om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa),

4. studiehjälp eller studiemedel (enligt studiestödslagen),

utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning,

socialbidrag,

bostadsbidrag enligt lagen (1993:737) om bostadsbidrag, familjebidrag enligt familjebidragsförordningen (19911492), ersättning till neurosedynskadade (ersättning som avses i lagen (l971:118) om skattefrihet för ersättning till neurosedynska- dade).

509039)?”

Som årsinkomst skall heller inte räknas inkomst som är avsedd att vara en kostnadsersättning.

Avdrag för kostnader för inkomstens förvärvande får göras vid beräkningen. Kommunalskattelagens bestämmelser tillämpas därvid i fråga om avdragets storlek. Avdrag för underhållsbidrag till före detta make får också göras i den utsträckning som anges i 46 & samma lag.

För den som uppbär partiell förtidspension skall vid inkomst- beräkningen bortses från ett beräknat Skillnadsbelopp mellan hel förtidspension jämte däremot svarande pensionstillskott och den utgående förtidspensionen jämte pensionstillskott.

Utländsk pension beaktas som årsinkomst till den del den ensam eller tillsammans med utgiven folkpension, pensionstillskott och/ eller ATP som reducerar pensionstillskott överstiger de nämnda svenska pensionsförmånema, när dessa beräknas oavkortade.

Härutöver skall enligt RFV:s föreskrifter (RF FS 1994235) som inkomst inte räknas habiliteringsersättning från landsting samt hemsjukvårdsbidrag som utgår från kommun eller landsting.

Enligt föreskrifterna får avdrag även göras för vissa skulder och skuldräntor.

Inkomst av förvärvsarbete skall tas upp med belopp som mot- svarar en framtida årsinkomst och bör inte understiga den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) enligt AFL.

I fråga om inkomst av näringsverksamhet skall enligt före- skrifterna den beräknade nettointäkten. räknas som inkomst.

Förutom inkomster i egentlig mening skall enligt BTPL även förmögenhet beaktas vid beräkningen av den försäkrades årsin- komst. Härvid skall som inkomst tas upp en schablonberäknad avkastning av förmögenheten i stället för löpande faktisk inkomst av kapital och annan kapitalinkomst, t.ex. realisationsvinst. Sålunda skall 5 % av förmögenhetsvärdet per år räknat anses utgöra av- kastning som skall tas upp som inkomst. Om förmögenhetsvärdet — efter avdrag för skulder överstiger mer än 60 000 kr för vardera

maken och 75 000 kr för en ogift pensionär skall som inkomst räknas en avkastning om 10 % på den delen av förmögenheten. Fastighet som är att hänföra till privatbostadsfastighet eller privat- bostad i 5 & kommunalskattelagens mening och som utgör pensio- närens permanentbostad skall enligt BTPL inte räknas in i för- mögenheten. Till skillnad från vad som bl.a. gäller vid beräkning av bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. medräknas förmögenhet i näringsverksamhet.

Vid bedömning av rätten till SBTP skall följande inkomster beaktas

hälften av den årsinkomst som beräknats för BTP, — folkpension enligt AFL med undantag för handikappersättning, pensionstillskott och ATP till den del pensionen föranleder minskning av pensionstillskott, dock att det sammanlagda beloppet skall minskas med 25 % av basbeloppet, när detär fråga om förtidspension/sjukbidrag, — särskilt pensionstillägg till folkpension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn,

bostadstillägg enligt BTPL (även KKB avses).

Inkomsterna av folkpension ochpensionstillskott enligt ovan skall sammanlagda alltid anses utgöra lägst 1,515 basbelopp minskat med 2 % för den som är ogift och lägst 1,34 basbelopp minskat med 2 % för den som är gift.

De inkomster som skall beaktas vid beräkning av SBTP skall som nämnts beräknas för makarna var för sig. I detta avseende skiljer sig beräkningen från den som gäller vid beräkningen av BTP. Vid beräkningen av BTP skall årsinkomsten som nämnts anses utgöra hälften av deras sammanlagda årsinkomst. Detta innebär att 25 % av den årsinkomst som har fastställts vid beräkningen av BTP påförs var och en av makarna vid SBTP.

2.4.2. Bakgrund

När KBT den 1 januari 1995 ersattes av ett statligt bostadstillägg till pensionärer hade kommunala bostadstillägg funnits i drygt 40 år. I 1946 års lag om folkpensionering, vilken trädde i kraft den 1 januari 1948, infördes ett bemyndigande för kommunerna att besluta om att utge ett särskilt kommunalt bostadstillägg. Beträffande detta anförde

departementschefen att det borde erhålla en i viss mån annan karaktär än de dåvarande kommunala pensionstillskotten. Storleken av tillägget borde vara beroende av såväl den faktiska bostads- kostnaden som av pensionstagarens egna resurser i form av in- komster och tillgångar. En inkomstprövning skulle därvid ske, men borde dock "— — — förhandenvaron av en mindre förmögenhet i och för sig icke utgöra hinder för tilläggets utgivande" (prop. 1946:220). Grunderna för tilläggens beräkning skulle få bestämmas av kommu- nerna själva.

År 1951 föreslog en statlig utredning att det statliga och de särskilda kommunala bostadstilläggen skulle slås samman till ett kommunalt bostadstillägg till vilket statsbidrag skulle utgå. Både regering och riksdag anslöt sig till utredningsförslaget. Den 1 juli 1954 trädde reglerna för den nya formen av kommunala bostads- tillägg i kraft.

När kommunala bostadstillägg till folkpensionärer (KBT) började utges 1954 ersatte det således en form av subvention som hade funnits sedan år 1948 och som bestod av dels ett inkomstprövat statligt bostadstillägg, dels ett likaledes inkomstprövat kommunalt tillägg.

"— — — Att folkpensionema på detta sätt kompletterades med ett bostadstillägg var inte i första hand bostadspolitiskt motiverat. Bakom riksdagens beslut att ge kommunerna rätten att införa KBT synes främst ha legat motivet att göra det möjligt att förbättra folkpensionäremas förmåner utan att förbättringen behövde betrak- tas som fattigvård — — —" (prop. 1975/76: 145 s. 76).

Samtidigt med lagen (1962:381) om allmän försäkring infördes lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Denna byggde i frågan om reglerna för inkomst- prövning och inkomstberäkning i allt väsentligt på tidigare gällande regler. 1962 års lag föreskrev att hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg skulle minskas med en tredjedel av den pensions- berättigades årsinkomst i vad den översteg för den som var gift 750 kr och för annan ] 000 kr samt med ytterligare en tredjedel av årsinkomsten i vad den översteg för den som var gift 1 050 kr och för annan 1 400 kr. Med årsinkomst avsågs den inkomst, för år räknat, som personen i fråga kunde antas komma att erhålla under den närmaste tiden. Med inkomst avsågs inkomster av alla slag, såsom ATP, tjänstepension, arbetsinkomst, ränteinkomster och av- kastning av fastighet. Som inkomst skulle dock inte räknas allmänt barnbidrag, folkpension, tilläggspension enligt AFL till den del

pensionen jämlikt samma lag föranlett minskning av barntillägg, livränta eller sjukpenning jämte barntillägg till den del denna avdragits från pension, ersättning på grund av sjukförsäkring i allmän försäkringskassa eller understöd som någon haft att utge på grund av skyldskap eller svågerlag. Förrnögenhetsavkastning skulle beaktas genom att förmögenhet över visst belopp skulle tas upp med en viss procentsats (tio). Värdet av naturaförmåner skulle tas upp enligt regler som regeringen (Konungen) fastställde.

År 1976 genomfördes en lagändring i 1962 års lag som innebar att vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen (l973z349) eller utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning inte skulle räknas in i den beräknade årsinkomsten. Som motiv för denna förändring av inkomstbegreppet anges i förarbetena (prop. 1975/76:22 s. 14) följande.

Det särskilda vuxenstudiestödet som består av vuxenstudie- bidrag och återbetalningspliktiga studiemedel utgår med samma belopp som den studerande skulle ha fått i utbild- ningsbidrag i form av dagpenning och stimulansbidrag, om han kunnat komma i fråga för sådant bidrag. Vid beräkningen av utbildningsbidraget och därmed också vid beräkningen av det särskilda vuxenstudiestödet skall i vissa fall hänsyn tagas till om mottagaren uppbär pension eller annan förmån av visst slag (se 17 & arbetsmarknadskungörelsen). Bl.a. skall dag- penningen till den som uppbär hustrutillägg enligt lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension minskas så att den motsvarar skillnaden mellan den dagpenning som normalt utgår och hustrutillägget Härav följer också — som riksförsäkringsverket för övrigt har pekat på i sin nyssnämnda skrivelse — att särskilt vuxenstudiestöd och utbildningsbidrag inte bör räknas som inkomst när man bestämmer hustrutillägg enligt den nyss nämnda lagen därom.

1976 års kommunalekonomiska utredning (KE U 76) övervägde vilka möjligheter till en ökad samordning som skulle kunna föreligga mellan systemen för KBT och de statskommunala bostadsbidragen. Mot bakgrund av tekniska svårigheter och svårbedömbara kompen- sations- och finansieringsfrågor bedömde utredningen att ytterligare utredning skulle krävas och fann att en sådan utredning inte låg inom ramen för det egna utredningsarbetet. Utredningen förordade en samordning mellan KBT och de statskommunala bostadsbidragen bl.a. vad gällde nivån för den övre statsbidragsgrundande hyres- gränsen i systemen. Departementschefen (prop. 1978/79:95) ansåg visserligen att en mera fullständig samordning av de två bostads-

bidragssystemen borde eftersträvas på sikt, men fann inte heller att det då var möjligt att få till stånd en fullständig samordning av reglerna för de båda bostadsbidragssystemen.

Den 1 juli 1989 ändrades inkomstprövningsreglerna för KBT på så sätt att inkomst av tjänst för ålderspensionär inte längre skulle reducera bostadstillägget. Fr.o.m. den 1 januari 1991 skulle man vidare bortse från inkomst av aktiv näringsverksamhet. Av för- arbetena till dessa förändringar i inkomstunderlaget för KBT- prövningen (prop. 1988/89:46 och 1989/90:145) framgår att motivet var att öka utbudet av arbetskraft på arbetsmarknaden. Förslaget tillkom i en tid då brist på arbetskraft hade uppstått på stora delar av arbetsmarknaden. Denna brist på arbetskraft hade vuxit till ett allvarligt problem för den svenska ekonomin. Enligt departements- chefen fanns det skäl som talade för att en sådan bristsituation på arbetsmarknaden riskerade att bli ett mer återkommande problem i ett mer långsiktigt perspektiv. Mot den bakgrunden var det enligt departementschefen nödvändigt att överväga olika åtgärder som skulle reducera de hinder som då fanns för ett ökat utbud av arbets- kraft, inte minst de ekonomiska incitamenten för förvärvsarbete.

Vid denna tidpunkt gällde för KBT att för en pensionär med låg inkomst trappades KBT-beloppet av vid en stigande inkomst med ca 33,3 % av inkomstökningen. Sammantaget med inkomstskatte- effekter var den s.k. marginaleffekten vid en ökning av förvärvs- inkomsten för dessa pensionärer mellan 92 och 95 %.

Ändringen i KBT-reglema följdes senare av en ändring i skatte— reglerna som innebar att arbetsinkomster inte heller skulle reducera det särskilda grundavdraget för pensionärer.

Den 1 januari 1991 tillköm en annan ändring av KBT-pröv- ningen. Innehav av privatbostadsfastighet eller privatbostad skulle inte längre beaktas. Sådan egendom undantogs därvid från inkomst- underlaget såväl vid förmögenhetsberäkningen som vid beräkning av inkomst i form av avkastning. Ett motiv för dessa förändringar synes ha varit önskemålet om att förenkla försäkringskassornas hantering. Departementschefen konstaterade (prop. 1989/90:145) att det adminstrativa arbetet hos försäkringskassorna med att inhämta uppgifter om dessa fastigheter och utföra de nödvändiga beräk- ningarna för att fastställa förmögenhetsvärdet i få fall ledde till någon förändring av KBT. Att bortse från detta förmögenhetsvärde i KBT-hanteringen skulle leda till att den helt övervägande delen av KBT-tagama skulle få oförändrad eller en smärre höjning av KBT.

Särskilt kommunalt bostadstillägg (SKBT) enligt den numera upphävda lagen (1991:162) om särskilt kommunalt bostadstillägg till folkpension infördes år 199lsom ett komplement till KBT. Det avsåg att kompensera pensionärer med ingen eller låg ATP för boendekostnadsökningar utöver dem som den då nyligen genom- förda skattereformen medfört, dvs. sådana ökningar som inte mot- svarats av höjda kommunala bostadstillägg. SKBT skulle fylla ut skillnaden mellan å ena sidan den pensionsberättigades allmänna pension och övriga inkomster enligt reglerna för beräkning av årsinkomst vid prövning av KBT och å andra sidan socialbidrags- normen. Från inkomsten skulle göras avdrag för skälig boendekost- nad. Vid inkomstberäkningen togs hänsyn till marginalskatteeffekter enligt schablon.

Bl.a. följande uttalanden i proposition 1990/9111 19 om särskilt kommunalt bostadstillägg till folkpension kan ge en vägledning om skälen för bestämmelsemas utformning. I den allmänna motive- ringen (avsnitt 4.1, om utformningen av det särskilda kommunala bostadstillägget) anförde departementschefen bl.a. följande.

Vid utformningen av det särskilda bostadstillägget behöver man beakta skillnaden mellan den del av pensionen som understiger det särskilda grundavdraget vid inkomstbeskatt- ningen och den del som överstiger samma grundavdrag. Pensionsbelopp som understiger det särskilda grundavdraget kan schablonmässigt anses fritt från marginalskatteeffekt, medan överskjutande del av pensionen ger marginalskatte- effekter. Dessa marginalskatteeffekter består av kommunal- skatt och minskar särskilt grundavdrag. Om kommunalskatten är 30 % och det särskilda grundavdraget avtrappas mot 65 % av den del av pensionen som för en ensamstående överstiger 1,5 basbelopp, blir ett genomsnittligt värde på denna margi- nalskatteeffekt 50 %. Till dessa förhållanden bör hänsyn tas när reglerna för inkomstberäkningen bestäms.

Särskilt kommunalt bostadstillägg bör därför utges enligt följande modell med inslag av schablonberäkning.

Pensionärens folkpension och pensionstillskott samt ATP, till den del den reducerat pensionstillskottet, och i före- kommande fall, särskilt pensionstillägg för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn läggs samman med 50 % av den framräknade årsinkomsten för KBT. Vid beräkning av års- inkomst för en förtidspensionär avgår från pensionstillskottet ett belopp som utgör 25 % av basbeloppet, dvs. vad som schablonmässigt svarar mot skatten på den del av pensions- tillskottet som är högre än för en ålderspensionär. Det sammanlagda beloppet för folkpension, pensionstillskott och

ATP, till den del den reducerat pensionstillskottet, beräknas alltid till lägst 1,5 gånger basbeloppet för den som är ogift och till lägst 1,325 gånger basbeloppet för den som är gift.

Från det sålunda framräknade beloppet dras pensionärens bostadskostnad till den del den anses skälig enligt kom- munens regler vid prövning av socialbidrag. Uppstår därvid ett underskott i förhållande till kommunens socialbidragsnorrn utbetalas detta belopp som särskilt kommunalt bostadstillägg.

En komplikation vid användande av KBT-underlaget för uträkningen av särskilt KBT är att arbetsinkomst vid sidan av ålderspension inte kommer att medräknas och att hänsyn till denna inkomst inte kan tas för uträkning av den nya för- månen. Då det emellertid är nödvändigt att använda till- gängligt underlag för uträkningen och att utbetalningar måste kunna verkställas utan omständlig administration blir det nödvändigt att bortse från eventuellt förekommande arbets- inkomst.

En annan fråga är i vad mån innehav av förmögenhet skall inverka på rätten till den nya förmånen.

Det finns vissa skäl att införa en särskild förmögenhets- gräns och att sätta denna gräns relativt lågt och därvid anknyta till principerna vid bedömning av rätt till social- bidrag.

Vad som talar emot en sådan ytterligare förmögenhets- prövning vid bestämmande av rätt till särskilt kommunalt bostadstillägg är, att hänsyn redan tagits till avkastningen av förmögenhet vid bedömningen av rätten till ordinärt KBT.

Innehav av förmögenhet bör sålunda inte inverka på rätten till särskilt kommunalt bostadstillägg på annat sätt än vad som sker vid beräkning av årsinkomst för ordinärt KBT.

I förarbetena till de nuvarande reglerna (prop. 1993/94:174 s. 44) hänvisas till att reglerna i huvudsak motsvarar de stadganden som angavs i lagen (1991 : 162) om särskilt kommunalt bostadstillägg till folkpension. Samtidigt med att SKBT infördes, tillsattes en kom- mitté med uppgift att se över hela systemet med kommunala bostadstillägg. Kommittén antog namnet KBT -utredningen.

Förslaget att ersätta det kommunala bostadstillägget till pensionärer (KBT) med ett statligt stöd till pensionärer lades fram av KBT -utred- ningen i slutbetänkandet Bostadsstöd till pensionärer (SOU 1992z21). Utredningen föreslog att bostadsstödet till pensionärer skulle frikopplas från pensionssystemet för att i en framtid kunna integreras med bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. Utredningen aktualiserade frågan om ett förhöjt bostadsstöd till handikappade pensionärer och väsentliga förenklingar i inkomstprövningsreglerna.

KBT -utredningen konstaterade att inkomstberäkningen vid KBT kännetecknades av ett exakt och detaljerat beräkningssätt enligt en princip som innebar att man fastställde en årsinkomst som var på kronan riktig och som avsåg den dag bostadstillägget söktes. Som problem kring den dåvarande inkomstberäkningen angav utred- ningen bl.a. att trots de detaljerade beräkningarna upplevdes reglerna som orättvisa. En orsak var att inkomsten beräknades "dagen för ansökan". Beräkningen var alltså rätt den dagen, men kunde nästa dag vara inaktuell. För t.ex. en pensionär som hade aktier varierade den verkliga KBT-inkomsten från börsdag till börsdag.

Utredningen konstaterade vidare att det dåvarande systemet för inkomstprövning genom åren också utsatts för allt mer kritik på grund av att reglerna upplevdes som orättvisa, svårbegripliga och till en del kränkande samt medfört en omständlig och tung hantering. Utredningen övervägde att som ett alternativ till att beräkna en exakt och aktuell inkomst använda sig av taxerad inkomst. I denna fråga anförde utredningen följande.

Att använda taxerad inkomst som inkomstbegrepp innebär att inaktuell inkomst används, vilket skapar problem vid föränd- ringar. För pensionärer finns två vanliga situationer då den ekonomiska situationen påtagligt påverkas — pensionsinträdet och makes dödsfall. Att då använda inaktuell uppgift skulle för många vara betungande då många pensionärer är resurs- svaga och därmed beroende av ett aktuellt inkomstbegrepp.

Utredningen fann att man för att trygga bostadsförsörjningen för den ofta inkomstkänsliga gruppen pensionärer borde använda ett in- komstbegrepp som bygger på aktuella inkomster.

Utredningen anförde att den i sitt förslag hade strävat efter att så långt möjligt och med bibehållande av de grundläggande principerna för inkomstprövning få till stånd så enkla och överskådliga regler som möjligt.

I korthet var utredningens förslag i fråga om inkomstbegrepp en årsinkomst uppdelad i två delar, periodiska inkomster samt inkomst av kapital.

Beträffande periodiska inkomster föreslog utredningen att aktuell inkomst vid prövningstillfället skulle beaktas, och att alla former av faktiskt uppburen inkomst skulle tas med med ett väsentligt undan- tag, nämligen ålderspensionärs förvärvsinkomst. Bidrag och kost- nadsersättningar skulle dock i princip inte räknas in.

Beträffande inkomst av kapital bedömde utredningen att då- varande regler för fönnögenhetsprövning och påverkan på bostads- stödet av förmögenhet inte var lämpliga utan borde ersättas med ett system som var enklare och mindre detaljerat. Utredningen fann härvid att systemet med faktisk kapitalavkastning enligt senaste taxering var en metod som var både enkel och lätt kontrollerbar för såväl pensionären som handläggaren. Utredningens förslag var att den dåvarande förmögenhetsprövningen skulle slopas, och att vid senaste taxering ingående inkomsträntor, utdelningar och inkomst av uthyrning skulle tas med som årsinkomst vid beräkning av stödet. Förslaget innebar således att endast en del av de intäkter som ryms under begreppet inkomst av kapital skulle räknas med.

Från den uppkomna summan av dessa olika inkomster skulle dras av ett fribelopp, lika för alla, motsvarande 1,5 basbelopp för ensamstående och 1,325 basbelopp för gift pensionär. Fribeloppet, som skulle vara lika med helt särskilt grundavdrag vid taxeringen, skulle motsvara folkpension samt ett pensionstillskott för en vanlig ålderspensionär.

När regeringen i prop. 1993/94:173 lade fram förslaget till det nuvarande statliga bostadstillägget till pensionärer utgick den i allt väsentligt från den inkomstprövning som gällde för KBT och föreslog att detta tills vidare skulle gälla för det nya bostadstillägget. Departementschefen uttalade härvid (prop. 1993/94: 173 s. 27) bl.a. följande.

Den parlamentariska Pensionsarbetsgruppen (S 1991:14) kommer inom kort att lämna sitt betänkande med förslag till en genomgripande reformering av hela pensionssystemet. Förslaget innebär stora förändringar av de allmänna pen- sionemas konstruktion och kräver därmed väsentliga för- ändringar av reglerna för inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer. Nya regler för inkomstprövningen bör därför utformas utifrån det nya pensionssystemet och först efter det att riksdagen har fattat beslut om detta. Vi föreslår därför nu att samma inkomstprövning som gäller för KBT tills vidare även skall gälla för det nya bostadstillägget. I förslaget till ny lag har 5 &, som reglerar beräkning av årsinkomsten, kom- pletterats med vissa undantagsregler som tidigare angivits i Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1979:5). I sak är dock inkomstberäkningen oförändrad.

I fråga om önskemålet om att åstadkomma ett enhetligt regelsystem för alla bostadsstöd kan följande uttalande av departementschefen (prop. 1993/94: 173 s. 28) återges.

Särskilda skatteregler gäller idag för pensionärer, vilket påverkar reglerna för inkomstprövning. En given inkomst kan därför vara mer värd för en pensionär än vad motsvarande inkomst är för en löntagare. Av detta skäl skiljer sig in- komstprövningen i KBT-systemet från den som gäller i bostadsbidragssystemet för barnfamiljer. Med ett reformerat pensionssystem där pensionärer beskattas på samma sätt som löntagare, vilket Pensionsarbetsgruppen väntas föreslå fr.o.m. år 2000, blir inkomster för löntagare och pensionärer jäm- förbara. Därmed skapas förutsättningar för att samtidigt med nya inkomstprövningsregler för pensionäremas bostadstillägg åstadkomma ett enhetligt regelsystem för alla bostadsstöd.

Med verkan från den 1 juli 1995 har därefter inkomstunderlaget vid beräkningen av årsinkomst ändrats så att ålderspensionärs intäkt av tjänst som avses i 32 5 1 mom kommunalskattelagen (1928:370) eller intäkt av aktiv näringsverksamhet som avses i l 1 kap. 3 5 lagen (1962:381) om allmän försäkring åter skall inräknas i årsinkomsten (prop.]994/95:100 bil. 6, bet. SfUlO, rskr. 1994/95:343).

Departementschefen anförde i proposition 1994/95:100 att det ur samhällelig synpunkt var viktigt att stimulera till förvärvsarbete. Det kunde dock ifrågasättas om högre bostadstillägg skulle betalas ut om inkomsten bestod av arbetsinkomster än om den bestod av andra inkomster. 1 det rådande statsfinansiella läget kunde det inte anses rimligt att betala ut bostadstillägg utifrån en lägre inkomst än den pensionären faktiskt har.

Riksdagen antog regeringens förslag. En annan förändring i inkomstunderlaget skedde fr.o.m. den 1 juli 1995. Den innebar att vid beräkning av årsinkomst för BTP skulle ränta på skuld endast få dras av från det inkomstslag som skuldräntan hänförde sig till. Motivet för denna förändring var att den dåvarande regeln innebar att t.ex. en inkomst av ATP kunde kvittas mot en skuldränta, något som bedömdes som olämpligt och riskerade att uppfattas som en uppmaning till skuldsättning (prop. 1995/96:69, bet. l995/96:SfU2, rskr. 1995/96:87).

Den 1 januari 1996 infördes förändringar i fråga om hur utländsk pension skulle beaktas vid beräkningen av bostadstillägg till pen- sionärer. Regleringen av utländska pensioner togs in i en ny para- graf. Bakgrunden var enligt propositionen 1995/96:69 att den då nya

nordiska konventionen om social trygghet inte innehöll någon bestämmelse om samordning mellan nordiska grundpensioner. Till följd härav kunde en pensionär uppbära grundpension eller folkpen- sion från mer än ett land. En sådan pensionär kunde därför ha en högre pension och därmed, enligt dåvarande konstruktion för beräkning av BTP, ett högre fribelopp än vad en pensionär med endast svensk pension kunde ha. Förändringen av inkomstunderlaget syftade således till att fribeloppets storlek inte skulle påverkas av sådana omständigheter utan istället alltid vara ett belopp mot- svarande svensk folkpension inkl. pensionstillskott.

Fr.o.m. den 1 april 1997 gäller att inkomst av sådan privatbostads- fastighet eller privatbostad som avses i 5 & kommunalskattelagen (19281370) åter skall räknas med i den beräknade årsinkomsten vid BTP. Samtidigt begränsas det tidigare gällande undantaget för värdet av privatbostadsfastighet eller privatbostad vid beräkning av för- mögenhet till att avse pensionärens permanentbostad. Fritidsfastig- heter etc. skall således fr.o.m. den I april 1997 räknas in i inkomst- underlaget (prop. l996/97:1, bet. 1996/97:SfU 1, rskr. 1996/97:126).

Motiven för dessa förändringar är statsfinansiella. Föränd- ringarna innebär bl.a. att man återgår till de regler som gällde för fritidsfastigheter före år 1990. Då räknades alla former av fastigheter som inte beboddes av den sökande som förmögenhet. Det innebar att en viss del av fritidsfastighetens taxeringsvärde räknades som inkomst och därmed påverkade bostadstilläggets storlek. 1 propo- sitionen anges att en orsak till att fritidsfastigheter har varit undan- tagna från inkomstberäkningen är att sådana fastigheter inte in- bringar någon verklig inkomst. Fastigheten är en tillgång som kan omsättas i likvida medel. När regeln infördes ansågs det dock rimligt att utforma inkomstprövningen i större utsträckning med hänsyn till faktisk inkomst än med hänsyn till möjlig inkomst. Med tanke på det statsfinansiella läget och behovet av att sanera statens finanser angav regeringen att tidigare ställningstagande behövde omprövas. I konsekvens med att värdet av fritidsfastighet skulle tas med i förmögenhetsvärdet skulle också undantaget för inkomst av privat- bostadsfastighet och privatbostad tas bort.

2.5. Underhållsstöd

2.5.1. Gällande regler

Ett barns rätt till underhållsstöd och stödets storlek är bl.a. beroende av barnets inkomster. Om underhållsstödet lämnas i form av s.k. utfyllnadsbidrag prövas behovet både mot barnets egna inkomster och mot den s.k. icke-boförälderns inkomster. Storleken av det återbetalningsbelopp som en bidragsskyldig förälder skall betala till staten har gjorts beroende av hans/hennes inkomster och hur många barn denne är underhållsskyldig för.

Underhållsstöd kan lämnas med 1 173 kr/mån och barn. Om barnet har inkomster över 48 000 kr/år skall stödet minskas med 50 % av överskjutande belopp. Detta innebär att underhållsstödet avtrappas och leder till att något underhållsstöd inte betalas ut om barnet har inkomster om 76 800 kr eller mer.

Utfyllnadsbidrag utgår om barnet växelvis bor varaktigt hos sina föräldrar eller om sökanden i annat fall begär att endast utfyllnads- bidrag skall utgå. Storleken av utfyllnadsbidraget har gjorts beroende av dels barnets egna inkomster, dels de inkomster som den förälder som barnet inte är folkbokförd hos har.

En bidragsskyldig förälder är i fråga om underhållsstöd (ej ut- fyllnadsbidrag) återbetalningsskyldig gentemot staten. Återbetal— ningsskyldigheten fastställs till en viss procent av den återbetal— ningsskyldiga förälderns bruttoinkomst per år efter ett grundavdrag på 24 000 kr.

Procenttalets storlek beror av hur många barn en bidragsskyldig är underhållsskyldig för. Procentsatsen är 10 för ett barn, 6,25 per barn för två barn och 5 per barn för tre barn. Den totala procent- satsen ökar med en procentenhet för varje ytterligare barn utöver tre. En återbetalningsskyldigs alla biologiska barn och adoptivbarn räknas med. Återbetalning som är mindre än 100 kr/per barn och månad bortfaller. Återbetalningsskyldigheten justeras årligen.

För utfyllnadsbidrag föreligger inte återbetalningsskyldighet. Det belopp som skulle fastställts i återbetalningsbelopp om fråga varit om vanligt underhållsstöd påverkar dock utfyllnadsbidragets Storlek, genom att ett belopp motsvarande tänkt återbetalningsbelopp avräknas. Detta innebär att man först beräknar ett fiktivt åter- betalningsbelopp vilket minskar fullt stöd om 1 173 kr. Från detta

sker därefter den reducering av underhållsstödet som barnets egna inkomster medför.

Årsinkomsten enligt senast fattade taxeringsbeslut ligger till grund för inkomstprövningen, dvs. det är fråga om historisk in- komst. Summan av inkomst av tjänst, intäkt av kapital och inkomst av näringsverksamhet påverkar stöd respektive återbetalnings- skyldighet. Vissa avsteg från de skatterättsligt bestämda inkomsterna har ansetts nödvändiga. Även förmögenhet skall beaktas (1 % av sådan överstigande 900 000 kr) liksom inkomst som beskattas enligt lagen (19582295) om sjömansskatt och studiemedel i form av studiebidrag.

Återbetalningsskyldigheten skall således beräknas i enlighet med den bidragsskyldiges inkomst enligt senast fattade taxeringsbeslut och med beaktande av

1. inkomst av tjänst enligt 34 & kommunalskattelagen (1928:370), (dvs. skattepliktiga intäkter efter avdrag för skattemässigt god- kända avdrag för t.ex. resor till och från arbetet)

2. intäkt av kapital enligt 3 5 1 mom. lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt (avdrag under inkomstslaget kapital beaktas således inte) och

3. inkomst av näringsverksamhet enligt 25 & kommunalskattelagen justerad genom att vissa avdrag som kan anses ha karaktär av vinstdispositioner återläggs, dvs. inkomsten av näringsverk— samhet skall ökas med belopp med vilket inkomst av närings- verksamhet har minskats genom avdrag för a) underskott från tidigare beskattningsår,

b) utgift för egen pension intill ett halvt basbelopp enligt 1 kap. 6 & AFL,

c) avsättning till periodiseringsfond,

d) ökning av expansionsmedel, och minskas med belopp med vilket inkomst av näringsverksamhet

har ökats genom

a) återföring till beskattning av avdrag för avsättning till periodiseringsfond, och

b) minskning av expansionsmedel.

Till den beräknade inkomsten enligt ovan skall läggas följande

1. inkomst, inklusive kostförmån, som beskattas enligt lagen (l958z295) om sjömansskatt. (Enligt riksdagens beslut [prop. 1995/961227, bet. 1996/97szU3, rskr. 1996/97:66] skall lagen om sjömansskatt upphöra att gälla vid utgången av år 1997, varvid denna särreglering av sjömansinkomster i lagen om underhållsstöd ändras fr.o.m. den 1 januari 1998. Äldre före- skrifter skall dock fortfarande gälla i fråga om sådana inkomster som hänför sig till tid före utgången av år 1997.)

2. studiemedel i form av studiebidrag, och

3. en procent av den del av en bidragsskyldigs (återbetalnings- skyldigs) skattepliktiga förmögenhet som överstiger 900 000 kr.

Det framräknade beloppet skall minskas med 24 000 kr och utgör därefter den inkomst som skall ligga till grund för beräkningen av återbetalningsskyldigheten.

Återbetalningsskyldigheten kan också bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att en bidragsskyldig (återbetalningsskyldig) har en förvärvsförrnåga som väsentligt över- stiger vad som motsvarar den framräknade inkomsten enligt ovan angivna regler. Så skall också kunna ske om det är fråga om en utomlands boende som saknar inkomster i Sverige.

Vid fastställande av barnets inkomst tillämpas i allt väsentligt samma inkomstbegrepp och beräkning som vid fastställande av återbetalningsskyldighet för förälder. Endast inkomster, beräknade som för en bidragsskyldig, över 48 000 kr påverkar dock under- hållsstödets storlek.

Bortsett från att inkomstunderlaget inte grundas på aktuell in- komst, överensstämmer reglerna härom till stora delar med dem som gäller i fråga om inkomstprövningen vid bostadsbidrag. Vid bostads- bidragsprövningen beaktas dock vissa avdrag i inkomstslaget kapital, och justeringen av näringsidkares inkomster sker på ett något annorlunda sätt. I inkomstunderlaget för bostadsbidrag tilläggs, till skillnad från vad som gäller vid underhållsstöd, vissa från skatt i Sverige undantagna utlandsinkomster. Beaktandet av förmögenhet skiljer sig också åt.

Av uttalanden i förarbetena framgår att regeringen vid utform— ningen av förslaget till underhållsstöd tagit fasta på vissa principiella skillnader mellan systemet för underhållsstöd och systemet för bostadsbidrag.

2.5 .2 Bakgrund

Systemet med underhållsstöd ersätter det tidigare gällande systemet med bidragsförskott. Ett barns rätt till bidragsförskott var oberoende av barnets eller föräldrarnas ekonomiska förhållanden. Underhålls- bidrags- och bidragsförskottsutredningen -93 föreslog i sitt betän- kande (SOU 1995z26) Underhållsbidrag och bidragsförskott be- gränsningar i den rätten.

Bland annat föreslog utredningen att ett barn som hade egna inkomster som var så stora att det inte hade rätt till underhållsbidrag från sina föräldrar inte heller skulle ha rätt till bidragsförskott från staten. Ett barn vars boförälder hade en årsinkomst som var högre än 8,5 basbelopp skulle inte få något utfyllnadsbidrag alls och en av- trappning av utfyllnadsbidrag skulle ske vid en inkomst om 7,5 basbelopp. Härvid föreslog utredningen att inkomstunderlaget skulle beräknas utifrån en bidragsgrundande inkomst enligt beräkningen av bostadsbidrag. Vissa avvikelser ansåg man dock motiverade. Inkomst av tjänst, inkomst av näringsverksamhet, inkomst av kapital överstigande 2 000 kr, sjöinkomst, studiebidrag, vissa andra icke skattepliktiga inkomster och icke skattepliktiga inkomster över 3000 kr, förmögenhet, underhållsbidrag till boföräldem samt barnpension föreslogs ingå i inkomstunderlaget. Om boföräldem hade en ny partner skulle man enligt förslaget ta hänsyn till dennes inkomst på det sättet att den räknades med till hälften. Man skulle också ta hänsyn till barnets inkomst till den del dessa översteg ett basbelopp. Vid beräkningarna skulle man vidare ta hänsyn till andra barns försörjning.

Reglerna om underhållsstöd, vilka regeringen föreslog i propo— sition 1995/96:208 Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar, m.m, bygger huvudsakligen på det förslag som en arbetsgrupp inom Socialdepartementet lade fram i sin rapport Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar (Ds l996z2). Enligt vad regeringen uttalat i propositionen kommer Underhållsbidrags- och bidragsförskotts- utredningens-93 förslag att behandlas i ett annat sammanhang. I fråga om inkomstunderlaget skiljde sig dock propositionen från arbetsgruppens förslag, bl.a. genom att arbetsgruppen föreslog att man skulle utgå från intäkt av tjänst, dvs. avdrag under inkomstsla- get skulle inte beaktas. I fråga om näringsidkares inkomst skulle justering ske i huvudsak i enlighet med vad som kom att föreslås i propositionen, med den avvikelsen från arbetsgruppens förslag i

fråga om avdrag för egen pensionsavsättning att någon beloppsgräns inte angavs.

Arbetsgruppen framhöll att en ökad samordning med inkomst- begreppet i reglerna om bostadsbidrag vore en fördel. Man hänvisa- de till Bostadsbidragsutredningens 95 förslag om inkomstprövning baserad på aktuell inkomst som i efterhand verifieras med hjälp av taxeringsuppgifter och föreslog att man borde överväga om samma ordning vore lämplig vid fastställande av återbetalningsskyldigheten av underhållsstöd.

I förarbetena anges i den allmänna motiveringen (prop. 1995/96:- 208, 5.4.3 Inkomstbegreppet) bl.a. följande.

I departementspromemorian betonas vikten av att reglerna för återbetalningsskyldigheten skall vara förutsebara och enkla. Underlaget för procentberäkningen bör vidare vara lätt att få fram och att kontrollera. Regeringen delar denna uppfattning. Flera av de remissinstanser som yttrat sig i frågan har också konstaterat att det förslag till inkomstmått som lämnas i promemorian till stor del stämmer överens med högt ställda krav på enkelhet och kontrollerbarhet, inte minst från för— äldrarnas sida. Regeringen anser dock att inkomstbegreppet vid beräkning av återbetalningsskyldighet av underhållsstöd och bostadsbidrag bör samordnas i något större utsträckning än vad som framgår av promemorians förslag.

Förslag till nya regler för bostadsbidrag har nyligen lagts fram av regeringen (prop. 1995/96:186). Dessa förslag om- fattar, förutom ett till vissa delar förändrat inkomstbegrepp, bl.a. ett nytt inkomstprövningssystem. Det nya systemet innebär att preliminärt bostadsbidrag lämnas för högst tolv månader efter prövning av uppskattad aktuell årsinkomst. Bidraget fastställs därefter slutligt på grundval av de in- komstuppgifter som skattemyndigheten fastställer vid taxe- ringen. För högt respektive för Iågt preliminärt bostadsbidrag korrigeras vid fastställandet av det slutliga bostadsbidraget. Ränta och avgift betalas på återbetalade resp. utbetalade belopp.

Några av de remissinstanser som yttrat sig i frågan anser att den ordning som regeringen föreslagit beträffande bostads- bidrag i fråga om preliminära och slutliga bidrag även bör införas vid fastställande av återbetalningsskyldighet av under- hållsstöd. Ytterligare några instanser har föreslagit att åter- betalningsskyldigheten skall baseras på den aktuella in- komsten snarare än den taxerade.

Regeringen har vid utformningen av förslaget till lag om underhållsstöd bl.a. tagit fasta på vissa principiella skillnader mellan systemet för underhållsstöd och systemet för bostads-

bidrag. I systemet för bostadsbidrag regleras förutsättningama för inkomstprövning av ett bidrag som lämnas av samhället till enskild person, medan förhållandet när det gäller systemet för underhållsstöd närmast är det motsatta. I systemet för underhållsstöd är det inte heller sökandens inkomster som skall beräknas. Utbetalningen av underhållsstöd påverkas inte av om den bidragsskyldige vägrar medverka vid inkomst— beräkningen. Det kan bli svårt att få tillförlitliga uppgifter för en preliminär beräkning av inkomsten och justeringama vid en slutlig avräkning kan bli många och stora. Det är mot denna bakgrund inte motiverat att för närvarande samordna inkomstprövningen av respektive system i större omfattning än vad som framgår av det följande.

Regeringen föreslår att inkomstprövningen av återbetal- ningsskyldigheten i första hand skall grundas på inkomst av tjänst, såsom även förordats av Lagrådet, samt intäkt av kapital och inkomst av näringsverksamhet. Med hänsyn till det grundläggande synsätt som redovisats i det föregående, att förälders försörjningsansvar skall grundas efter förmåga utan hänsynstagande till andra åtaganden, och att systemet skall vara enkelt och förutsebart, bör i princip inte beaktas andra avdrag eller eventuella underskott under de två förstnämnda inkomstslagen än sådana som får göras vid beräkning av inkomst av tjänst. Bruttolön med avdrag för vid beskattningen medgivna avdrag i inkomstslaget tjänst (såsom resor till och från arbetet och resor i tjänsten), ränteintäkter etc. får i detta sammanhang anses vara ett bra mått för att beräkna den ekonomiska förmågan. Det innebär t.ex. att avdrag mot reali- sationsvinst (i inkomst av kapital) inte får göras för realisa- tionsförluster.

När det så gäller inkomst av näringsverksamhet ger Skattelagstiftningen möjlighet till olika resultatreglerande åtgärder, som i detta sammanhang kan gynna hushåll med näringsinkomster framför hushåll med andra inkomster. Regeringen anser det inte vara rimligt att sådana möjligheter skall påverka bedömningen av återbetalningsskyldighet av underhållsstöd.

Vid beräkningen av återbeta[ningsskyldigheten bör samma principer gälla för beräkning av inkomst av näringsverk- samhet som för beräkning av inkomst av tjänst och kapital. Därvid bör löntagare och egenföretagare i största möjliga utsträckning behandlas på ett likvärdigt sätt.

Inkomstbegreppet bör ses över inom flera delar av bidrags- och socialförsäkringssystemen. I avvaktan på en sådan över- syn bör den återbetalningsgrundande inkomsten för egenföre- tagare beräknas utifrån näringsinkomsten justerad för vissa bokföringsåtgärder, som i mer påtaglig grad kan anses ge fördelar för näringsidkare jämfört med löntagare. Närings-

inkomsten bör således ökas med årets avsättning till perio- diseringsfonder respektive minskas med årets upplösning av periodiseringsfonder, ökas med avdrag för utgift till egen pension intill ett halvt basbelopp samt ökas med ökning av expansionsmedel och minskas med minskning av expansions- medel. Aven avdrag för underskott från tidigare beskattnings- år bör återläggas. Begränsningen i fråga om pensionsutgift skall utformas för att så nära som möjligt motsvara vad som gäller för löntagare.

I promemorian föreslås att en procent av den del av den skattepliktiga förmögenheten, som överstiger 800 000 kr skall beaktas då återbetalningsskyldigheten fastställs. Regeringen delar denna bedömning. Även vissa kontrollerbara inkomster, som inte ingår i taxeringen men som försäkringskassan kan få fram via andra register, såsom sjöinkomster och studiemedel i form av studiebidrag, bör beaktas vid fastställande av återbetalningsskyldigheten.

Vad gäller företagsförmögenhet finns i de gällande för- mögenhetsskattereglema undantag som bl.a. innebär att både tillgångar och skulder i rörelsedrivande fåmansföretag ute- sluts vid beräkning av skattepliktig förmögenhet. Förhållandet gör det svårt att beakta dessa tillgångar och skulder vid förmögenhetsprövningen av återbetalningsskyldigheten. Oav- sett vilken lösning som skulle sökas skulle handläggningen bli betungande. Regeringen anser därför att det åtminstone tills vidare, eller till dess resultaten av ovan nämnda översyn har redovisats, får accepteras att detta slag av tillgångar och skulder inte omfattas av förmögenhetsprövningen.

I vissa speciella situationer skall skönsmässiga bedöm- ningar kunna göras vid beräkning av återbetalningsskyldigs inkomst. Det kan gälla fall då intäkterna enligt taxeringen inte visar den verkliga förvärvsförmågan och den bidragsskyldige inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas. Genom en särskild beräkning av kända inkomster, förvärvsförmåga m.m. skall då en skälighetsbedömning göras av återbetalningsskyldighetens storlek. Sådana bedömningar av "förvärvsförmågan" och "godtagbar anledning" görs idag enligt FB. En omfattande praxis har bildats på området. Skälighetsbedömningen bör dock bara göras om det är uppenbart att förvärvsförmågan i ett sådant fall väsentligt överstiger den faktiska inkomsten. En skälighetsbedömning bör också kunna göras t.ex. om den bidragsskyldige är bosatt utomlands och därför inte har några inkomster i Sverige.

Socialförsäkringsutskottet (bet. 1996/97:SfU3 s. 18) hade inga invändningar mot regeringens förslag i fråga om inkomstunderlaget vid fastsställande av återbetalningsskyldigheten. Utskottet uttalade dock att det utgick från att även inkomstbegreppet i den föreslagna lagen om underhållsstöd kunde bli föremål för granskning inom vår utredning.

2.6. Problem med nuvarande inkomstbegrepp

2.6.1. Allmänt

Direktiven uppställer önskemål om så långt möjligt gemensamma regler för hur inkomst skall beräknas i fråga om bidrags— och socialförsäkringsförmåner. Utredningen skall föreslå ett system där anställda, egna företagare, ägare till fåmansbolag och de som i olika former kombinerar anställning med att vara företagare på ett likvärdigt sätt kan åtnjuta de bidrags- och socialförsäkringsförrnåner som finns. Robusta system skall skapas som även är anpassade till och skapar trygghet för egenföretagare, och som begränsar möjlighe- ten att utnyttja systemen otillbörligt. Det nya systemet skall vidare vara enkelt att administrera.

Som inledningsvis nämnts har utredningen inte funnit det möjligt att ha ett gemensamt inkomstbegrepp för sjukpenningförsäkringen och bidragssystemet. Detta beror främst på att anställningsinkomster genom de nyligen genomförda ändringarna i SGI-underlaget kom- mer att skilja sig från anställningsinkomster som tas upp till beskatt- ning under inkomstslaget tjänst, och att beskattningen i såväl bostadsbidragssystemet som i underhållsbidragssystemet är styrande för beräkningen av sådana inkomster. Vi har därför huvudsakligen inriktat vårt samordningsarbete till att avse bostadsstöden och underhållsstödet.

Ett allmänt problem i de nuvarande systemen är de olikheter som råder dem emellan. För den enskilde kan det framstå som helt obegripligt att olika inkomstunderlag skall räknas fram i olika situationer. För de allmänna försäkringskassorna som har att admi- nistrera de olika bidragen och förmånerna kan man, förutom det

merarbete det måste innebära för handläggarna att för enskilda förklara alla dessa olikheter, konstatera att komplexiteten i reglerna torde förutsätta en hög grad av specialisering inte enbart när det gäller kännedomen om bidragssystemen utan även om skatte- och folkbokföringsreglema. Ett mer enhetligt inkomstbegrepp borde kunna förenkla administrationen och skapa bättre möjligheter för försäkringskassorna att ägna resurser åt uppföljning och kontroll.

De närmare problem med inkomstbegreppen i de olika bidrags- systemen som utredningen har att analysera kan i korthet anges vara följande.

BTP

Många av de problem som KBT-utredningen tog upp i sitt betänkan- de torde fortfarande ha aktualitet. Utredningen konstaterade att inkomstberäkningen vid KBT kännetecknades av ett exakt och detaljerat beräkningssätt enligt en princip som innebar att man fastställde en årsinkomst som var på kronan riktig och som avsåg den dag bostadstillägget söktes. Som problem kring den dåvarande inkomstberäkningen angav utredningen bl.a. att trots de detaljerade beräkningarna upplevdes reglerna som orättvisa. En orsak var att inkomsten beräknades "dagen för ansökan". Beräkningen var alltså rätt den dagen men kunde nästa dag vara inaktuell. Det kan konstate- ras att handläggningstiderna av BTP är jämförelsevis långa. Detta kan delvis ha sin förklaring i de tämligen omfattande reglerna för hur förmögenhetsavkastning skall beräknas. Med nuvarande regler om att all förmögenhet även ett kapital på några tusen kronor — påverkar bidraget, måste i stort sett alla pensionärer lämna en separat redovisning av sina tillgångar utan att försäkringskassan har någon möjlighet att kontrollera riktigheten av uppgifterna. Det förhållandet att faktiska kapitalinkomster inte beräknas och därför inte behöver uppges gör också att det inte går att göra en allmän uppskattning av förmögenhetens storlek.

Någon kontroll av att rätt bidrag utbetalas kan endast göras när det gäller pensionsinkomster som försäkringskassan har kännedom om. Eftersom övriga inkomster beräknas dagen för ansökan och därmed inte är kalenderårsberäknade är det svårt att göra en avstämning mot taxeringen. När andra inkomster än pensions- inkomster ändras åligger det bidragstagaren att meddela detta till försäkringskassan. Skyldigheten att anmäla detta avser emellertid

endast situationer när de ekonomiska förhållandena väsentligt förbättrats.

Bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl.

Sättet att preliminärt bestämma bostadsbidragen utifrån bl.a. en uppskattning av vilka taxerade inkomster hushållet kommer att få under bidragsåret är nytt. Det är för tidigt att få någon bild av hur stora avvikelser som kommer att finnas mot den slutliga avstäm- ningen i samband med 1998 års taxering. Samtidigt med utredning- ens arbete har en arbetsgrupp inom Socialdepartementet gjort en preliminär fördelningsanalys av 1997 års regler för bostadsbidrag. Arbetsgruppens uppfattning är att fördelningsprofilen för det nya bostadsbidragssystemet är acceptabel.

Reglerna för bestämning av bidragsgrundande inkomst innebär bl.a. nya regler för den som är egenföretagare. Från företagarhåll har framhållits att reglerna leder till en felaktig uppskattning av den bidragssökandes konsumtionskraft och försvårar uppbyggnaden av företag. För administrationen leder reglerna till ett avsevärt merar— bete och reglerna kräver särskilda kunskaper om företagsbeskatt- ningen.

Underhållsstöd

Även systemet med inkomstprövningen av underhållsstöd och återbetalningssystemet är nytt, varför systemet är svårt att utvärdera på detta stadium. Kritik har framförts mot att betalningsförmågan bedöms utifrån en historisk inkomst. Även i detta system har nya regler införts för näringsidkare. Dessa regler har medfört i stort sett samma svårigheter i den administrativa hanteringen som motsva— rande regler i bostadsbidragssystemet.

Ett problem som utredningen uppmärksammats på är vissa följ- der av att man använder historisk inkomst för fastställande av bl.a. underhållsstödets storlek. Detta är som framgått ovan inkomstprövat mot barnets egna inkomster. Barn i övre bidragsåldern kan för första gången under bidragsåret ha fått egna arbetsinkomster av sådan storlek att något egentligt behov av underhållsstöd inte föreligger. På grund av att det är taxerade inkomster som ligger till grund för beräkningen av underhållsstöd kommer sådana barns inkomster av

arbete inte att alltid påverka stödet. Förhållandet kan också vara det omvända när ett barn före bidragsåret tagit ett sabbatsår från skolan och arbetat och uppburit lön och därmed taxerats för denna inkomst. När barnet under bidragsåret på nytt går i skolan utges inget eller reducerat underhållsstöd.

2.6.2. Olikheter i systemen

Förklaringen till olikheterna i bidragssystemen torde främst vara att de tillkommit vid olika tidpunkter och med olika bakomliggande syften. Inkomstbegreppet inom bostadsbidragssystemet har varit föremål för ett mycket stort antal utredningars översyn sedan de första bostadsstöden till barnfamiljer inrättades på 1930-talet. Inkomstunderlagen för bostadsbidrag har växlat under åren, men de har regelmässigt grundats på den skatterättsliga bestämningen av hushållets inkomster såsom beskattningsbar, sammanräknad eller taxerad inkomst. Det har därvid varit fråga om såväl inkomster av förvärvsarbete som andra skattepliktiga inkomster såsom inkomst av kapital. Därutöver har hushållets förmögenhet nästan alltid beaktats vid inkomstprövningen. Under långa perioder har även inkomster i form av bidragsförskott, underhållsbidrag och barnpension räknats med i inkomstunderlaget. Skattefria inkomster såsom studiemedel, vanligtvis bidragsdelen, och stipendier har också beaktats. Med de ändringar som införts att gälla fr.o.m. år 1997 har man även gjort ett försök att åstadkomma en likvärdig bedömning av anställdas inkomster jämfört med gruppen egna företagare. I fråga om in- komstunderlagets aktualitet kan det nu införda systemet, med preliminärt beräknade inkomster och en slutlig avstämning mot taxeringen för bidragsåret, anses innebära en omvälvande föränd— ring. Denna bör kunna leda till en i det närmaste fullständig kontroll av att rätt bidrag betalats ut. Hur träffsäker den preliminära beräk- ningen blivit kan dock konstateras först när resultatet av 1998 års taxering föreligger.

Om den nuvarande lagen om bostadsbidrag kan sägas vara en modern lagstiftning så gäller detta i lika hög grad lagen om under— hållsstöd, vilken trädde i kraft i december 1996. Underhållsstödet ersätter visserligen systemet med bidragsförskott m.m., men sättet att bestämma stödets storlek utifrån en inkomstprövning är helt nytt. Systemet med att fastställa ett s.k. återbetalningsbelopp med ledning av taxeringen är också helt nytt. Det finns stora likheter med

bostadsbidragssystemet i fråga om inkomstunderlagets uppbyggnad. Samtidigt finns det olikheter i fråga om hur man beaktar förmögen- het och i fråga om inkomstunderlagets aktualitet. Motiven för att använda sig av ett historiskt inkomstunderlag synes vara svårigheter- na att få uppgifter om aktuella inkomster. Incitamenten för en bidragsskyldig förälder att medverka till fastställande av ett korrekt inkomstunderlag har därvid befunnits små.

Reglerna för bestämmande av inkomstunderlaget vid beräkning av BTP är av gammalt datum. Lagen om bostadstillägg till pen- sionärer är visserligen bara några år gammal, men inkomstbegreppet i lagen bygger i allt väsentligt på 1962 års lagstiftning om hustru- tillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension, vilken i sin tur bygger på regler som gällde enligt 1946 års lag om folkpensionering. I princip skall all inkomst beräknas såvida inte undantag angetts i lagen. Genom att såväl skattepliktiga som icke skattepliktiga in- komster angetts bland undantagen innebär detta teoretiskt att alla slag av inkomster kan påverka bidraget. I praktiken har dock inkomsterna kommit att begränsas till skattepliktiga inkomster, frånsett inkomster av kapital som beaktas genom en schablonisering av förmögenheten. Eftersom begreppet inkomst av kapital inom Skattelagstiftningen successivt utvidgats till att omfatta även inkomster som tidigare återfanns under andra inkomstslag, har schabloniseringen reellt fått ett annat innehåll. Ett exempel på detta är att det belopp som en näringsidkare på grund av reglerna om positiv räntefördelning får dra av i deklarationen från sin inkomst av näringsverksamhet och i stället ta upp som inkomst av kapital höjer BTP, eftersom faktisk inkomst av kapital inte beaktas.

Trots att frågan om det framtida bostadsstödet till pensionärer kommer att övervägas i samband med det nya pensionssystemets slutliga utformning, har utredningen ansett det angeläget att redan nu modernisera BTP-systemet genom att även lagtekniskt anknyta det till skattesystemet på samma sätt som är fallet med bostads- bidragssystemet. Genom den moderna tekniken kan i stort sett alla uppgifter om pensionärens skattepliktiga inkomster hämtas från skattemyndigheternas register. Om man i högre grad anpassar inkomstprövningen till sådana inkomster kan man inte bara göra relativt stora besparingar utan även stora administrativa vinster. Man får också en följ samhet till framtida ändringar i skattesystemet och väsentligt ökade möjligheter att kontrollera att rätt belopp betalas ut. Ett sådant system går också lätt att modifiera med anledning av ett nytt pensionssystem.

Inkomstprövning av folkpension i form av änkepensioner har åter införts att gälla fr.o.m. den 1 april 1997. I likhet med vad som gäller i fråga om BTP är dessa änkepensioner en folkpensionsanknuten förmån. Inkomstunderlaget har med vissa justeringar, bl.a. med hänsyn till vissa samordningsregler, i allt väsentligt utformats i enlighet med de regler som gäller för BTP och har därmed samma skiljaktigheter vid inkomstberäkningen i förhållande till bostads- bidragen som bostadstilläggen. En modernisering av inkomst- underlaget för BTP kan därmed få genomslag även vid inkomst- prövningen av änkepension. Motsvarande är fallet vid beräkningen av hustrutillägg och inkomstunderlaget för bilstöd till handikappade.

3. Samordnat bostadsstöd

I början av april 1997 fick ca 512 000 pensionärer BTP. Av dem var ca 140 000 förtidspensionärer. Drygt 300 000 barnfamiljer och drygt 50 000 ungdomar utan barn fick bostadsbidrag. Bland dem som fick bostadsbidrag fanns ca 16 000 hushåll där någon hade enskild näringsverksamhet.

Statistiken visar också att omkring 30 000 ansökningar om bo- stadsbidrag för år 1997 avslagits. Av dessa avsåg 4 000 ansökningar hushåll där någon hade enskild näringsverksamhet.

Bland pensionärerna finns omkring 20 000 barnfamiljer som upp- bär både BTP och bostadsbidrag. Vid sidan om dessa kan förekom- ma pensionärer som enbart uppbär bostadsbidrag.

Underlagen för beräkning av den inkomst som påverkar de båda bostadsstöden skiljer sig dels vad avser den tid underlaget avser, dels vilka hushållsmedlemmars inkomster som ingår i underlaget, och dels vilka inkomster som ingår i underlaget. En samordning av de båda bostadsstöden förutsätter därför att var och en av dessa tre principiella skiljaktigheter analyseras och åtgärdas.

3.1. För vilken tidsperiod skall inkomsterna beräknas

Förslag: Inkomstunderlaget för BTP skall tidsmässigt vara detsamma som inkomstunderlaget för bostadsbidrag. Även BTP skall beräknas preliminärt kalenderårsvis med en slutlig av- stämning mot taxeringen för bidragsåret.

Om inte några omständigheter talar mot det skall dock ett förenklat förfarande kunna tillämpas för en pensionär som inte har andra inkomster än pension och inga eller relativt små kapitalinkomster.

Vid utbetalningen av det preliminärt beslutade månadsbe- loppet i bostadsbidragssystemet avrundas beloppet till närmaste hundratal kronor. Utredningen anser inte att en motsvarande regel behövs i BTP-systemet eller ens är lämplig när det gäller pensionärskollektivet. Nuvarande avrundningsregel till närmaste krontal som är delbart med tolv föreslås därför finnas kvar.

Minsta månadsbelopp som i dag utbetalas i BTP är 25 kr och i bostadsbidrag 100 kr. Utredningen föreslår att minsta månads- belopp skall vara 100 kr även när det gäller BTP.

Vid den slutliga avstämningen av ett preliminärt beslut om BTP skall på samma sätt som i bostadsbidragssystemet ett skill- nadsbelopp under 100 kr inte återkrävas eller återbetalas.

3.1.1. Bakgrund

Inkomsten vid beräkning av BTP och SBTP är den inkomst för år räknat som den försäkrade kan antas erhålla under den närmaste tiden. I fråga om förmögenhet är det också aktuell procentandel av förmögenhetsvärdet per år räknat som skall ligga till grund för prövningen. Bostadstillägg under 25 kronor per månad betalas inte ut.

BTP skall omprövas när något förhållande som bestämmer tilläggets storlek har ändrats. Försäkringskassan får räkna om BTP utan föregående underrättelse, när pensionsinkomster från den all- männa försäkringen, delpensionsförsäkringen, pensioner enligt ut- ländsk lagstiftning liksom ersättning från arbetsskadeförsäkringen eller motsvarande ändras. Dessa uppgifter finns i försäkringskassans register. Omräkning får också ske utan föregående underrättelse, när inkomster som utgörs av avtalspension eller motsvarande ersättning som följer av kollektivavtal ändras. Försäkringskassan har möjlighet att inhämta uppgifter om vissa sådana ersättningar, och ett arbete pågår inom RFV att få ett redovisningssystem som gör det möjligt att få åtkomst till ändringar i alla sådana ersättningsslag. En ytter- ligare möjlighet att räkna om BTP utan föregående underrättelse finns när hyran eller avgiften för en bostadsrättslägenhet ändras, men detta får endast ske om den bidragsberättigade har medgett det. I övrigt är en ändring av BTP beroende av att den bidragsberättigade själv talar om att något förhållande har ändrats, eller att försäkrings- kassan får vetskap om detta på annat sätt och kan göra en förfrågan till den bidragsberättigade. Skyldighet för den bidragsberättigade att

anmäla att de ekonomiska förhållandena förbättrats föreligger endast om förbättringen är väsentlig. Vad som är en väsentlig förbättring ger utrymme för olika tolkningar och är också relaterat till storleken av den inkomst eller förmögenhet som höjs. Det torde vara svårt att hävda gentemot den bidragsberättigade att de ekonomiska förhållan- dena väsentligt förbättrats när ett taxeringsvärde höjs eller när kurs- värdet på aktierna stiger, utan att ökningen realiseras. Inte ens det förhållandet att förmögenheten ökas genom att avkastningen läggs till kapitalet torde av den bidragsberättigade kunna uppfattas som en väsentlig förbättring. På några års sikt kan dock de nämnda omstän- digheterna innebära en inte oväsentlig förbättring av de ekonomiska förhållanden som låg till grund för BTP på ansökningsdagen.

Någon regelbunden kontroll av om andra inkomster än pensions- inkomster och dylikt eller av att förmögenheten ändrats finns inte inbyggd i systemet. [ praktiken gällde tidigare att ansökan skulle förnyas i treårsintervaller, men detta förfarande har upphört och det är svårt att nu få en klar bild av hur ofta kontroller av aktuellt inkomst- och förmögenhetsunderlag i praktiken sker.

När det gäller bostadsbidragen användes före år 1994 ett system för beräkning av bostadsbidrag som innebar att det grundades på den bidragssökandes inkomster taxeringsåret före bidragsåret. Där- efter infördes ett system där bostadsbidraget grundades på aktuell inkomst beräknad för en period av 12 månader framåt i tiden. Det nu gällande systemet för inkomstprövningen innebär att bostadsbidrag betalas ut efter en årlig ansökan i vilken sökanden anger uppskattad årsinkomst. Preliminärt bostadsbidrag beviljas och utbetalas för högst tolv månader, normalt fr.o.m. den månad ansökan inkommit till försäkringskassan. Månadsbidraget avrundas nedåt till närmaste hundratal kronor, och belopp under 100 kronor betalas inte ut.

Preliminärt bidrag kan sättas ned. Det preliminära bidraget kan också höjas, vilket kräver en ny ansökan.

Bostadsbidraget fastställs slutligt på grundval av de inkomstupp- gifter som skattemyndigheten fastställer vid taxeringen för det kalenderår det preliminära bostadsbidraget avsett, med vissa tillägg och justeringar. För högt respektive för lågt preliminärt bidrag korrigeras vid fastställandet av det slutliga bostadsbidraget. Därvid bortses från belopp som understiger etthundra kronor. Ränta och avgift skall betalas på de belopp försäkringskassan återbetalar till eller återkräver av den bidragsberättigade.

Preliminärt bostadsbidrag skall beräknas efter en uppskattad bidragsgrundande inkomst och skall så nära som möjligt motsvara

det slutliga bostadsbidrag som kan antas komma att bestämmas. Det innebär att preliminärt bidrag skall beräknas för varje år för sig, i de fall bidrag söks för en period som sträcker sig över två kalenderår. Med hänsyn till att uppgifter om förväntad inkomst för en närings- idkare kan vara svårare att kontrollera än uppgifter från löntagare, finns en särskild presumtionsregel. Den innebär att för en sökande som har inkomst av näringsverksamhet skall denna inkomst under bidragsåret antas vara minst lika hög som den inkomst av verk- samheten som fastställts vid senaste taxeringsbeslut, såvida inte sökanden visar särskilda skäl för att inkomsten skall uppskattas till lägre belopp.

BGI skall avse samma kalenderår som bostadsbidraget och skall anses vara lika fördelad på varje månad i kalenderåret. Det innebär att detär hushållets ekonomiska situation sedd över hela året som är avgörande, även i fråga om bidrag som bara avser en del av året.

De nya reglerna inom bostadsbidragssystemet innebär således att man har en i stort sett fullständig kontroll via skattemyndighetens uppgifter av att rätt inkomst påverkat storleken av bidraget. I ett av- seende kan man dock inte få någon sådan kontroll, nämligen när det gäller förmögenhetens storlek, eftersom endast förmögenhet be- skattas till den del den överstiger 900 000 kr. Lägre förmögenheter behöver inte uppges i deklarationen. Genom att faktisk kapitalintäkt och i vissa fall kapitalutgift påverkar bostadsbidraget och dessa pos- ter avstäms i efterhand, kan försäkringskassorna dock få en vägled— ning om vilken förmögenhet som kan finnas.

3.1.2. Överväganden

Vid utredningens analys av bostadsbidragssystemet har vi funnit att vissa inkomster visserligen kan vara svåra att förutse för den enskilde när bidraget söks, men att detta inte behöver ha någon avgörande betydelse. Det preliminära bidraget bygger i hög grad på att bidragstagaren själv medverkar till att bostadsbidragets belopp blir riktigt och också att det ändras, när bidragstagarens hushåll får ändrade inkomstförhållanden. Vetskapen om att försäkringskassorna i efterhand stämmer av bidraget mot taxeringen och att för högt belopp återkrävs med ränta bör rimligen bidra till att sökanden är noggrann med att lämna så korrekta uppgifter som möjligt i ansökan. Vi har för vår del inte kunnat finna något annat system som ger en bättre träffsäkerhet och bättre kontrollmöjligheter av att rätt

bidrag betalas ut, men som ändå ger en förhållandevis lätthanterlig administration genom anknytningen till uppgifter som kan överföras maskinellt från skattemyndighetema.

Frågan är då om samma system med preliminära utbetalningar bör användas även för BTP. Även om man vid dagen för första be- slutet får rätt uppgifter från bidragstagaren, kan dessa ganska snart vara inaktuella. Arbetsinkomster i tjänst eller näring kan inte kon- trolleras mot taxeringen när inkomsterna inte som taxerade in- komster är kalenderårsberäknade. Svårigheterna att kontrollera för- mögenhetsunderlaget är ännu större när faktiska kapitalinkomster inte ingår i den bidragsgrundande inkomsten. Även om dessa in- komster som vi föreslår i avsnitt 3.5 Inkomst av kapital beaktas, kvarstår problemet med att inkomsterna i fråga inte behöver vara de- samma vid en viss tidpunkt under året som vid årets slut.

Vad som förutom kontrollmöjligheter och förenklad administra- tion talar för att ha en kalenderårsberäkning med preliminärt och slutligt besked är att det är betydligt lättare att komma fram till rätt belopp vid den preliminära beräkningen av inkomstunderlaget för BTP, än det är i bostadsbidragssystemet. De inkomster som en pen- sionär kan ha av förvärvsverksamhet och kapital är mer konstanta än hos barnfamiljer, som kan varva studier, förvärvsarbete, barn- ledighet, arbetslöshet etc. under ett år. En annan omständighet som talar för att samordna även den tidsmässiga beräkningen är de många barnfamiljer som finns även i pensionärskollektivet, främst bland förtidspensionärema. Såväl den enskilde som försäkringskas- sorna vinner på att ha samma tidsmässiga inkomstunderlag när man skall beräkna vilket bostadsstöd som ger högst bidrag för en sådan barnfamilj.

Utredningen föreslår därför att inkomstunderlaget för BTP tids- mässigt skall vara detsamma som inkomstunderlaget för bostads- bidraget. Även BTP skall kunna beräknas preliminärt kalenderårsvis med en slutlig avstämning mot taxeringen för bidragsåret.

En effekt av kalenderårsberäknad inkomst vid BTP blir att det år man går i pension, kommer förvärvsinkomster som upphör vid pen- sioneringen att påverka det första årets BTP. Påverkan blir högreju senare på året pensionstillfället ligger. Å andra sidan blir samtidigt det antal månader då tillägget reduceras till följd av arbetsinkomster mindre. Utredningen har övervägt om vi skall föreslå särregler för denna situation, men valt att inte göra det. Den som i sitt arbetsliv haft en så hög inkomst att denna för en del av året helt reducerar bort BTP kan förutsättas ha möjligheter att under resten av året själv

klara sin hyra. Omvänt kan den som haft en låg inkomst ändå få BTP, även om det för en kortare tid kan reduceras något.

Vid utbetalningen av det preliminärt beslutade månadsbeloppet i bostadsbidragssystemet avrundas beloppet till närmaste hundratal kronor. Vi anser inte att en motsvarande regel behövs i BTP-syste— met eller ens är lämplig när det gäller pensionärskollektivet. Dels är pensionäremas inkomster i avsevärt högre grad förutsebara än barn- familjemas inkomster, dels kan en sådan avrundning hårt drabba de många pensionärer som inte har några inkomster eller endast blyg— samma sådana vid sidan om pensionen. Nuvarande avrundningsregel till närmaste krontal som är delbart med tolv bör alltså finnas kvar.

I dag gäller för BTP att månadsbelopp under 25 kr inte utbetalas. Vi föreslår att denna beloppsgräns höjs till samma som för bostads- bidragen, 100 kr. Vid den slutliga avstämningen skall ett Skillnads- belopp under 100 kr inte återkrävas eller återbetalas.

En omläggning till en kalenderårsberäkning medför inledningsvis administrativa konsekvenser genom att ett preliminärt ansöknings- förfarande kommer att ske, vid vilket pensionärerna som uppbär BTP måste lämna uppgifter om förväntade årsinkomster över det pensionsfribelopp som gäller. Vi kommer nedan under avsnitten 3.5 Inkomst av kapital och 3.6 Förrnögenhet att föreslå att förmögen- hetsprövningen vid förmögenheter under 75 000 kr skall upphöra, vilket väsentligt kommer att underlätta det nya ansökningsförfaran- det. Information måste också ges om innebörden av de nya reglerna, och att en efterkontroll kommer att ske.

Många pensionärer har emellertid endast pensionsinkomster och inga eller relativt små kapitalinkomster. I sådana fall bör ett för- enklat förfarande kunna tillämpas. Om pensionären inte i sin an- sökan uppger att han/hon kommer att ha andra tjänsteinkomster än sådana pensions- eller andra förmåner som försäkringskassan har kännedom om genom socialförsäkringens ADB-register eller genom uppgifter som överförs från andra pensionsutbetalare, eller kommer att ha inkomster av näringsverksamhet eller så hög förmögenhet vid årets slut att den kan antas föranleda höjd inkomst på grund av reglerna om fönnögenhetsprövning, får försäkringskassan vid sin prövning av en ansökan om BTP besluta att bostadstillägget skall betalas ut utan ett preliminärt och slutligt förfarande, om inte några omständigheter talar mot det. Sådana omständigheter kan vara att pensionären vid den senaste taxeringen haft större kapitalinkomster än vad som uppges i den nya ansökan utan att kunna ge en nöjaktig

förklaring till detta. Det kan också vara så att pensionären själv vill ha ett preliminärt BTP.

Genom de senast taxerade kapitalinkomsterna kan försäkrings- kassan när den tar ställning till om det BTP som skall betalas ut skall vara preliminärt eller inte bilda sig en uppfattning om vilken för- mögenhet som genererat inkomsterna. Även om försäkringskassan beslutar att bostadstillägget inte skall betalas ut som preliminärt BTP skall försäkringskassan, när den slutliga taxeringen föreligger, kontrollera att rätt bidrag betalats ut. Detta är viktigt bl.a. för att för- säkringskassan skall få en möjlighet att justera då utgående bidrag, om dessa kan antas vara felaktiga. Att bostadstillägget inte betalas ut som preliminärt BTP hindrar naturligtvis inte att bidraget på samma sätt som nu kan räknas om under bidragsperioden vid änd- rade förhållanden. Pensionären är också oavsett om det är fråga om preliminärt BTP eller inte skyldig att anmäla förhållanden som påverkar tillägget. Nuvarande regler i 13 & BTPL om återbetalning kommer också att finnas kvar i det lagförslag vi lägger fram.

RFV bör ge närmare rekommandationer om i vilka fall försäk- ringskassorna får besluta om att bostadstillägg skall betalas ut som annat än preliminärt BTP.

3.2. Vems inkomster skall beaktas

Utredningen anser att även när det gäller rätten till BTP bör hänsyn tas till den samlade ekonomiska situationen för ett hus- håll. Utredningen föreslår därför att samma sammanboendebe- grepp som i bostadsbidragssystemet bör gälla även när det gäller rätten till BTP.

För att försäkringskassan inte skall behöva räkna på olika inkomstunderlag från en sökande som är pensionär och berätti- gad till såväl bostadsbidrag som BTP, föreslår utredningen också att barns inkomst och förmögenhet skall beaktas på sam- ma sätt som i bostadsbidragssystemet vid beräkning av BTP. Däremot anser vi inte att det finns skäl att samordna de skilda metoder man har i de båda bidragsformema för fördelning av inkomster mellan makarna, utan de sammanlagda inkomsterna bör även fortsättningsvis fördelas lika mellan makarna vid beräkning av BTP.

3.2.1. Bakgrund

Huvudregeln i vad avser rätten till bostadsbidrag är att man bor och är folkbokförd i Sverige. Härutöver gäller i fråga om den bidrags- berättigade kretsen att bostadsbidrag kan lämnas till tre olika hus- hållstyper dvs. till barnfamiljer, till makar utan barn och till ensam- stående utan barn.

Bidragsberättigade i vad avser kategorin barnfamiljer är huvud- sakligen den som 1. har vårdnaden om barn och varaktigt bor till- sammans med barnet, 2. efter en myndighets beslut har tagit emot barn för vård i familjehem, om barnet beräknas bo i hemmet under minst tre månader, eller 3. på grund av vårdnad eller umgänge tidvis har barn boende i sitt hem.

Bostadsbidrag lämnas dock även för barn som för vård eller undervisning inte varaktigt bor hemma men vistas i hemmet under minst så lång tid varje år som motsvarar normala skolferier.

Om barnet bor i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boen- de, får föräldern eller föräldrarna bidrag även i andra fall, om det finns särskilda skäl att bidrag lämnas.

Om ett barns föräldrar inte lever tillsammans men har gemensam vårdnad om barnet har, i tillämpliga fall, den förälder som barnet är folkbokfört hos rätt till bostadsbidrag.

Bidragsberättigade i kategorin hushåll utan barn är de som fyllt 18 men inte 29 år och bor i en bostad som den bidragsberättigade äger eller innehar med hyres- eller bostadsrätt.

Den som får BTP enligt lagen om bostadstillägg för pensionärer eller på grund av bestämmelserna om inkomstprövning inte får så- dant tillägg kan inte heller komma i fråga för bostadsbidrag som för hushåll utan barn. Däremot är en pensionär som ingår i kategorin barnfamiljer inte utesluten från bostadsbidrag.

Särskilt bostadsbidrag för hemmavarande barn kan lämnas till de flesta av dem som tillhör kategorin bidragsberättigade barnfamiljer.

Förutom avgränsningen ovan av personkretsen ger reglerna för inkomstprövningen i sig upphov till en avgränsning av den bidrags- berättigade kretsen. I bostadsbidragssystemet påverkar hushållsmed- lemmamas inkomster den bidragsgrundande inkomsten. Med makar avses de som lever tillsammans. Därvid skall en man och en kvinna som är gifta med varandra anses leva tillsammans om det inte styrks att de lever åtskilda. Om inte skäl visas för annat skall med makar jämställas man och kvinna som utan att var gifta med varandra lever

tillsammans och har eller har haft gemensamma barn eller är folk- bokförda på samma adress.

Med barn avses den som är under 18 år eller som får förlängt barnbidrag eller studiehjälp.

Vid beräkningen av den bidragsgrundande inkomsten tas hänsyn till barns inkomst av kapital över 1 000 kr och barns förmögenhet.

Inkomstprövningen i BTP-systemet innebär att rätten till för- månerna är beroende av sökandens eller båda makarnas inkomster och förmögenhet. Gifta pensionsberättigade kan i vissa fall jäm- ställas med ogifta, och ogifta kan i vissa fall jämställas med gifta.

En gift pensionär som stadigvarande lever åtskild från sin make/maka skall jämställas med en ogift pensionär.

Pensionärer jämställs med gifta om de stadigvarande bor till- sammans och tidigare har varit gifta med varandra eller har eller har haft barn tillsammans.

I fråga om makar beräknas årsinkomsten för var och en av dem utgöra hälften av deras sammanlagda årsinkomst. Vid beräkning av SBTP skall de inkomster som skall beaktas beräknas för makarna var för sig.

Någon hänsyn till barns inkomster och förmögenhet tas inte vid beräkningen av inkomstunderlaget för BTP.

3.2.2. Överväganden

Av redogörelsen ovan framgår att beräkning av den bidragsgrundan- de inkomsten skiljer sig åt i de båda bidragssystemen när det gäller vem som skall anses som make och därmed med sina inkomster skall påverka bidraget. För att betraktas som likställda med makar när det gäller BTP krävs förutom att man och kvinna sammanbor också att de har eller haft gemensamma barn. När det är fråga om bostadsbidrag är det tillräckligt att de lever tillsammans och är folk- bokförda på samma adress.

En annan skillnad är att barns inkomst och förmögenhet endast beaktas i bostadsbidragssystemet.

Utredningen anser att även när det gäller rätten till BTP bör hänsyn tas till den samlade ekonomiska situationen för ett hushåll. Det finns många barnfamiljer i pensionärskollektivet, framför allt bland förtidspensionärema, som är berättigade till både BTP och bostadsbidrag och en uträkning måste i varje enskilt fall göras av försäkringskassan av vilket bostadsstöd som är högst. För sökanden

måste det te sig egendomligt att familjeförhållandena då bedöms helt olika. Det blir även ur administrativ synpunkt betungande att ha två olika inkomstunderlag att arbeta med.

Någon avgörande skillnad finns inte heller på ett samboförhål- lande när det gäller pensionärer och barnfamiljer. I regel torde sam- boförhållanden inom pensionärskollektivet vara mer stabila och långvariga med hänsyn till att det generellt sett rör sig om äldre per- soner än bland sammanboende i barnfamiljerna.

Utredningen föreslår därför att samma sammanboendebegrepp som i bostadsbidragssystemet bör gälla även när det gäller rätten till BTP. För att försäkringskassan inte skall behöva räkna på olika inkomstunderlag från en sökande som är pensionär, föreslår vi att barns inkomst och förmögenhet skall beaktas på samma sätt som i bostadsbidragssystemet även vid beräkning av BTP. Däremot anser vi inte att det finns skäl att samordna de skilda metoder man har i de båda bidragsformema när man fördelar inkomster mellan makarna, utan makars sammanlagda inkomster bör även fortsättningsvis fördelas lika mellan makarna vid beräkning av BTP.

3 .3 Inkomst av tjänst

Förslag: En samordning av de båda bostadsstöden sker genom att inkomster av tjänst som skall påverka storleken av BTP skall beräknas enligt samma regler som gäller i bostadsbidragssyste- met. Detta innebär att de skatterättsliga reglerna kommer att tillämpas även i BTP—systemet.

3.3.1. Bakgrund

Bostadsbidrag

Utgångspunkten vid beräkning av bidragsgrundande inkomst för bostadsbidrag är taxerade inkomster av tjänst för samma kalenderår som bostadsbidraget avser.

Till tjänst räknas inkomst av anställning, uppdrag och annan inkomstgivande verksamhet av varaktig eller tillfällig natur, om in-

komsten inte är att hänföra till näringsverksamhet eller kapital. 1 de flesta fall hänförs även olika ersättningar som utges i stället för lön, t.ex. sjukpenning, föräldrapenning, dagpenning och kontant arbets- marknadsstöd, pension, livränta och avgångsersättning, till inkomst av tjänst. Detsamma gäller starta eget-bidrag samt dagpenning som utbetalats till deltagare i arbetsmarknadsutbildning enligt bestäm- melser meddelade av regeringen eller statlig myndighet. Motsvaran— de skatteplikt gäller för andra liknande bidrag. Vuxenstudiebidrag, utbildningsarvode m.m. enligt studiestödslagen och utbildningsbi- drag till doktorander är skattepliktig intäkt liksom dagpenning vid utbildning och tjänstgöring inom totalförsvaret. Vissa förmåner som t.ex. bilförmån och kostförrnån räknas också som intäkt av tjänst. Kostnadsersättningar i detta sammanhang, dvs. ersättning från en ar- betsgivare till en anställd för särskilda kostnader i tjänsten, är skatte- pliktiga och skall tas upp som intäkt av tjänst.

En intäkt som inte är undantagen från skatteplikt och som inte kan hänföras till näringsverksamhet och inte heller till kapital beskattas i allmänhet i inkomstslaget tjänst.

Avdrag får enligt kommmunskattelagen göras från intäkt av tjänst för alla utgifter som är att anse som nödvändiga kostnader för fullgörande av tjänsten. Avdrag för kostnader för resor mellan bo- stad och arbetsplats får för inkomståret 1996 göras för den del av kostnaderna som överstiger 6 000 kr. För övriga kostnader som varit nödvändiga för tjänstens fullgörande såsom avgift till arbetslöshets- kassa, kostnader för arbetsredskap, facklitteratur etc. gäller för in- komståret 1996 att avdrag får göras för den del av kostnaderna som överstiger 1 000 kr. Utöver dessa avdrag får vissa andra avdrag göras från intäkt av tjänst utan dessa begränsningar av avdraget. Det gäller bl.a. avdrag för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa, till- fälligt arbete m.m. eller dubbel bosättning och färdkostnader för resa i tjänsten.

Vad som återstår av intäkt av tjänst efter dessa medgivna avdrag för kostnader utgör inkomst av tjänst enligt kommunalskattelagen.

Det är denna inkomst av tjänst som vid beräkning av bostads— bidrag utgör den bidragsgrundande inkomsten av tjänst. Några korri- geringar liknande dem vid inkomst av näringsverksamhet eller in- komst av kapital görs således inte.

BTP

Den årsinkomst som är bestämmande för storleken av BTP avser den inkomst för år räknat som någon kan antas komma att erhålla under den närmaste tiden. Årsinkomsten beräknas utifrån pensionä- rens egen inkomst och makes/makas inkomst. För envar av dem skall årsinkomsten beräknas utgöra hälften av deras sammanlagda årsinkomst.

Inkomstunderlaget vid beräkning av BTP utgörs i princip av alla inkomster, skattepliktiga liksom icke skattepliktiga, som en pensio- när kan ha vid sidan av folkpension och pensionstillskott och/eller tilläggspension till ett belopp som motsvarar oreducerat pensions- tillskott. Förutom den skillnad mot inkomstprövningen vid beräk- ning av bostadsbidrag som följer av att det inte är fråga om en pre- liminär bestämning av kalenderårsinkomst och avstämning i efter- hand av inkomsten utifrån den faktiska taxeringen, och att delar av pension — svensk eller enligt utländsk lagstiftning inte skall räknas med i årsinkomsten vid bostadstillägg, behandlas inkomster under inkomstslaget tjänst bl.a. enligt det följande.

Inkomst av förvärvsarbete tas enligt RFV:s föreskrifter upp med belopp motsvarande den beräknade framtida inkomsten. Den jäm- förs då med fastställd SGI, om sådan finns, och enligt föreskrifterna bör inkomsten inte understiga SGI.

Beträffande värdet av naturaförmåner har RSV i sina föreskrifter angett att bostadsförmån eller annan förmån skall anses som inkomst till den del förmånens värde väsentligt överstiger ersättningen för förmånen.

Om någon sökande eller make/maka uppbär sjukpenning för inte obetydlig tid, föräldrapenning eller arbetslöshetsersättning be- räknas årsinkomsten på grundval av dessa ersättningar.

Den del av livränta som avses i 17 kap. 2 & AFL, och som enligt samma lagrum avdragits från pension eller understöd som någon på grund av släktskap eller svågerlag kan vara föranledd att utge, räknas inte in i årsinkomsten vid beräkning av BTP. Livränta som avses i 17 kap. 2 & AF L är bl.a. livränta enligt lagen om yrkesskade- försäkring. I skattesammanhang gäller att del av sådan livränta är skattefri. Icke skattefri del beskattas som intäkt av tjänst.

Vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen eller lagen om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa och utbildningsbidrag vid arbets- marknadsutbildning är skattepliktiga intäkter av tjänst som vid be- räkning av BTP inte skall räknas med i årsinkomsten. Detta är en

följd av att man vid beräkning av dessa förmåner tar viss hänsyn till om mottagaren uppbär pensionsförmån.

Är någon berättigad till underhållsbidrag från förutvarande make/maka tas enligt RSV:s föreskrifter det genomsnittliga bidrags- belopp upp som årligen kan antas komma att erhållas. I skattesam- manhang är ett sådant understöd en skattepliktig intäkt av tjänst, om den som utgett understödet har rätt till avdrag för beloppet. Sådant avdrag kan få göras som ett allmänt avdrag för den som utbetalt understöd till förutvarande make/maka, sedan underhållsskyldig- heten har reglerats.

Som årsinkomst skall enligt BTPL inte räknas inkomst som är avsedd att vara en kostnadsersättning. Hemsjukvårdsbidrag, som utges av kommunala eller landstingskommunala medel till vård- behövande, skall enligt RFV:s föreskrifter inte räknas som inkomst. Bidraget är en kostnadsersättning och därför inte skattepliktigt. Det betalas vanligen ut direkt till den vårdbehövande. Av praktiska skäl kan någon annan t.ex. make/maka stå som betalningsmottagare. En- ligt RFV:s Allmänna Råd medför detta inte att bidraget skall räknas som inkomst. Verket rekommenderar att ersättningar som jämställs med hemsjukvårdbidrag och betalas ut av kommun eller landsting räknas som kostnadsersättning. I övrigt är enligt de allmänna råden hemsjukvårdsbidrag som betalas ut till någon annan än den vårdbe— hövande normalt inte kostnadsersättning, utan kan betraktas som lön och räknas in i årsinkomsten vid beräkning av BTP.

Enligt BTPL får avdrag från årsinkomsten göras på sådant sätt som avses i 33 (j 1 mom. kommunalskattelagen för kostnader som hänför sig till intäkt av tjänst, i den mån sådan inkomst ingår i årsinkomsten. I likhet med inkomstunderlaget vid bostadsbidrag tillåts således avdrag i inkomstslaget tjänst enligt skattereglerna.

3.3.2. Överväganden

Vår uppfattning är att samma slags inkomster bör behandlas på samma sätt oberoende av om detär fråga om att beräkna en persons inkomst när bostadsbidrag skall utges eller när BTP skall utges. Som framgår av redogörelsen ovan är inkomsterna av tjänst mer hel- täckande i förhållande till skattesystemet vid beräkning av bostads- bidrag än vid beräkning av BTP. Förvärvsinkomster förekommer såväl hos ålderspensionärer som hos förtidspensionärer med partiell pension. En make/maka till pensionär som söker BTP kan vara i fullt

arbete. Det framstår då som naturligt att beräkningen av inkomsten sker på samma sätt, oavsett vilket bostadsstöd som skall utges. I bostadsbidragssystemet följer beräkningen helt skatteplikten, som i sin tur avser vad som faktiskt utbetalats i ersättningar till den enskilde efter samordning av olika stödformer, t.ex. samordning mellan pension och utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning. Några undantag från det skattemässiga begreppet inkomst av tjänst eller särskilda undantag för icke skattepliktiga inkomster som inte skall påverka BTP behövs därmed inte, om man fullständigt sam- ordnar tjänsteinkomstema så, att de i båda systemen följer de skatte- rättsliga reglerna. Därmed underlättas även administrationen.

När det gäller inkomster av pension måste man dock med hänsyn till övriga regler för bestämning av BTP behålla undantaget för de pensionsdelar som inte skall påverka tillägget.

Utredningen föreslår således en samordning av de båda bostads- stöden i enlighet med det anförda.

3.4. Näringsidkares inkomster

Förslag: En samordning av de båda bostadsstöden sker genom att näringsidkares inkomster som skall påverka BTP beräknas på samma sätt som i bostadsbidragssystemet, dvs. i huvudsak enligt de skatterättsliga reglerna. Nuvarande regler i bostads- bidragssystemet om korrigering av egenföretagares BGI för de i beskattningssammanhang inkomsthöjande eller inkomstsänk- ande följderna av reglerna om periodiseringsfonder och expan- sionsmedel tas därvid bort. För att skapa en bättre och rättvisare mätare på näringsidkares behov av bostadsstöd föreslår utred- ningen att näringsidkares företagsförmögenhet i enskild närings- verksamhet och i fåmansaktiebolag, beräknad med utgångspunkt i företagets balansräkning, skall räknas in i den privata förmö- genheten såväl vid beräkningen av BTP som vid beräkningen av bostadsbidrag.

Reglerna om korrigering för avdrag för tidigare års underskott och avdrag för viss del av kostnaderna för egen pension behålls och kommer därigenom att tillämpas även vid beräkning av BTP.

3.4.1. Inledning

I vårt uppdrag ingår att föreslå ett system där anställda, egna företagare och ägare av fåmansbolag och de som i olika former kom- binerar anställning med att vara företagare på ett likvärdigt sätt kan åtnjuta bidrags— och socialförsäkringsförrnåner. Eftersom skattereg- lerna när det gäller näringsverksamhet i olika former är kompli- cerade och bidragsreglema både skiljer sig åt när det gäller företags- form och Skattelagstiftningen, måste vi på ett relativt detaljerat sätt redogöra för de regler som gäller i olika hänseenden. Redogörelsen kan samtidigt tjäna som en god illustration till de svårigheter för- säkringskassornas handläggare kan möta vid den praktiska hante- ringen av näringsidkares bidragsansökningar, när taxerad närings- inkomst måste justeras med hänsyn till särregler i bidragssamman- hang. Den visar också på vilken hög grad av specialiserade kunska- per som behövs för att besvara förfrågningar om och ge förklaringar till hur bidraget beräknats.

Det har sitt intresse att i detta sammanhang nämna att enligt RSV:s statistik den 17 mars 1997 över småföretag i Sverige hade 1 148 369 olika företagsblanketter lämnats vid 1996 års taxering. Siffrorna kan inte automatiskt översättas till antal företag, eftersom en företagare kan ha lämnat flera blanketter. 473 309 företagare hade lämnat blankett Nl (enskild näringsverksamhet utan årsbokslut), 211 060 företagare blankett N2 (enskild näringsverksamhet med årsbokslut) och 144 000 företagare blankett 4 (handelsbolag). Blan- kett 2 (näringsverksamhet bedriven i aktiebolag och ekonomiska föreningar) hade lämnats i 291 000 fall. Av de enskilda närings- idkarna hade 60 % aktiv verksamhet som innebär skyldighet att erlägga socialavgifter, och 40 % passiv verksamhet som innebär skyldighet att erlägga särskild löneskatt. Den genomsnittligt taxe- rade inkomsten av näringsverksamhet vid 1996 års taxering var 65 000 kr. Av de enskilda näringsverksamhetema hade 39 % under- skott av verksamheten, 50 % ett överskott under 100 000 kr, medan endast 9 % hade ett överskott mellan 100 000 och 200 000 kr och 2 % ett högre överskott. Bilden av de enskilda näringsidkarna som en låginkomstgrupp förändras emellertid av att de allra flesta av de passiva näringsidkarna hade inkomst av tjänst, och att fler än 70 % av de aktiva näringsidkarna hade sådan inkomst. Av de enskilda näringsidkare som redovisade underskott av näringsverksamhet saknade 9 % tjänsteinkomster medan 42 % hade inkomst av tjänst upp till 150 000 kr och 49 % hade högre inkomster av tjänst. Av de

aktiva näringsidkare som redovisat överskott av verksamheten sak— nade 27 % inkomst av tjänst, medan 45 % hade sådana inkomster upp till 150 000 kr och 28 % hade inkomster över detta belopp.

I slutet av mars månad 1997 hade 16 440 hushåll med enskild näringsverksamhet erhållit preliminärt bostadsbidrag, medan 3 399 hushåll fått avslag på sin ansökan. Det innebär att enskild närings- verksamhet fanns i ca 4,6 % av de hushåll som beviljats bostadsbi- drag. Den för bidragsåret preliminärt beräknade genomsnittsinkoms- ten av näringsverksamhet för dem som fått bidrag var ca 81 000 kr och för dem som fått avslag ca 118 000 kr. Av dem som fått bidrag hade 3 778 näringsidkare själva inkomst av tjänst med en beräknad genomsnittsinkomst av ca 70 900 kr, medan 8 297 makar/sambos hade inkomst av tjänst med en beräknad genomsnittsinkomst av ca 95 000 kr.

Den som är näringsidkare har till skillnad från en anställd långt gående möjligheter att själv styra sin skattepliktiga inkomst mellan åren genom olika bokföringsåtgärder i näringsverksamheten. Skatte- reglemas uppbyggnad innebär i vart fall i ett kortsiktigt perspektiv att den taxerade inkomsten inte behöver avspegla den enskildes ekonomiska behov av bidrag. I följande avsnitt söker utredningen analysera vad de olika dispositionsmöjligheter som en näringsidkare har ijämförelse med en löntagare kan innebära ur bidragssynpunkt.

Avsnittet innehåller en redogörelse för hur skattereglerna ser ut, framför allt med sikte på att belysa vilken betydelse verksamhetens företagsform har. Därefter följer en närmare redogörelse för hur inkomst av näringsverksamhet och inkomst som härrör från fåmans- bolag behandlas i de olika bidragssystemen. Avsnittet avslutas med utredningens överväganden bl.a. om de olika dispositioner, som en företagare har möjlighet till i förhållande till löntagare, bör föranleda en korrigering vid inkomstprövningen av bidrag.

För att närmare kunna belysa vad som i dag gäller och framdeles bör gälla för de grupper som direktiven talar om, bör först något an- märkas om de olika kategorierna anställda, egna företagare osv.

Uttrycket anställd kan vid en första anblick synas tämligen enty- digt. Man kan därmed mena samma sak som det vanligt förekom- mande uttrycket löntagare, dvs. en person som på grund av ett an- ställningsförhållande uppbär ersättning i form av lön för eget arbete åt en arbetsgivare. Gruppen anställda enligt en sådan terminologi inbegriper emellertid också vissa personer som är företagare, näm- ligen ägare av s.k. fåmansaktiebolag där den huvudsakliga ägaren till ett företag själv arbetar i verksamheten och har ett anställnings-

förhållande till sitt eget företag. Denne uppbär som andra anställda lön, men har till skillnad från vanliga löntagare en betydligt större möjlighet att själv styra sina inkomster. En sådan företagare får enligt nuvarande system sin sjukpenningrundande inkomst grundad på inkomst av anställning (SGI A) och behandlas i bidragssamman- hang som anställd.

När det i övrigt gäller den grupp som direktiven benämner ägare till fåmansbolag bör följande anmärkas. Skattelagstiftningen använ- der förenklat beskrivet begreppet fåmansföretag om aktiebolag och ekonomiska föreningar, i vilka en eller ett fåtal fysiska personer har ett sådant aktie- respektive andelsinnehav att de har ett bestämman- de inflytande i bolaget resp. föreningen. Skattelagstiftningen använ- der sig också av begreppet fåmansägt handelsbolag. Detta avser en- ligt huvudregeln det fallet att en fysisk person eller ett fåtal fysiska personer har ett bestämmande inflytande i handelsbolaget.

3.4.2. Näringsidkares beskattning

En bidragssökande person kan bedriva näringsverksamhet i olika former. Även om beskattningsreglema syftar till en enhetlig beskatt- ning, oavsett i vilken företagsform verksamheten bedrivs, så före- ligger dock vissa olikheter.

Näringsverksamhet kan bedrivas av antingen en fysisk eller en juridisk person. En enskild näringsidkare är en fysisk person som driver verksamheten direkt, utan att det finns något bolag med i bilden. En fysisk person kan också driva näringsverksamhet genom ett handelsbolag. Haiidelsbolaget är en juridisk person men inte ett skattesubjekt när det gäller inkomstbeskattningen. I stället beskattas inkomsten hos handelsbolagets delägare. En fysisk person beskattas under inkomst av näringsverksamhet med kommunal inkomstskatt (genomsnittlig skattesats år 1997 är 31,66 %) samt med statlig in- komstskatt (25 %) om inkomsten överstiger 209 100 kr (1997 års taxering). Vid inkomsttaxeringen läggs den skattskyldiges inkomst av näringsverksamhet samman med eventuell inkomst av tjänst. Vidare minskas inkomsten med allmänna avdrag, t.ex. premier för pensionsförsäkring.

Det är stor skillnad om en fysisk person driver näringsverksam- het genom ett aktiebolag. Aktiebolaget är en juridisk person, tillika skattesubjekt. På bolagets vinst betalar bolaget statlig inkomstskatt med 28 %. Ett aktiebolag kan enbart ha ett inkomstslag, närings-

verksamhet. I regel lyfter "företagaren" lön från aktiebolaget. Aktie- bolaget betalar arbetsgivaravgifter på lönen och "den anställde" redovisar lönen under inkomst av tjänst. "Företagaren" betraktas alltså som anställd när det gäller arbetsgivaravgifter och inkomst- skatt som bolaget betalar resp. innehåller som preliminärskatt. För aktiebolaget är arbetsgivaravgifter och lön avdragsgilla. Aktieägaren kan också lyfta utdelning från bolaget och redovisar denna under inkomst av kapital med en beskattning om 30 procent. Utdelning är inte avdragsgill hos aktiebolaget utan dubbelbeskattas (vinstskatt hos aktiebolaget och inkomstskatt hos aktieägaren). Vissa lättnads— regler i beskattningen av bl.a. utdelning på aktier i onoterade företag gäller dock.

För en person som driver verksamhet i enskild firma gäller bl.a. följande skatterättsliga regler. Överskottet av näringsverksamheten beskattas som inkomst av näringsverksamhet hos den fysiska perso- nen. Någon beskattning under inkomst av kapital för ränta på egen kapitalinsats i verksamheten eller under inkomst av tjänst för värdet av den egna arbetsinsatsen sker i princip inte. Den enskilda firmans inkomster beskattas i huvudsak efter de skattesatser som gäller för fysiska personer. En enskild näringsidkare har möjlighet att få i verksamheten kvarstående vinstmedel, expansionsmedel, beskattade efter samma skattesats som gäller för t.ex. aktiebolag, 28 %. Nä- ringsidkaren påförs socialavgifter i form av egenavgifter eller, vid passiv näringsverksamhet eller när näringsidkaren fyllt 65 år före årets ingång, i form av särskild löneskatt. Egenavgifterna eller den särskilda löneskatten är avdragsgilla i näringsverksamheten och minskar därmed inkomsten och inkomstskatten.

Vid inkomstberäkningen gäller för övrigt regler om räntefördel- ning och periodiseringsfonder (se avsnitten nedan om dessa).

Näringsidkare som bedrivit näringsverksamhet i form av enskild firma omfattas även av andra regler som gäller för fysiska personer, t.ex. att avdrag inte medges för lön till hemmavarande barn under 16 år eller till make.

Särskilda regler gäller för näringsidkare och näringsverksamhet i fråga om inkomstuppdelningen mellan makar och beträffande av- drag för egenavgifter eller särskild löneskatt.

Vid försäljning av en enskild firma beskattas vinst vid avyttring av fastighet, bostadsrätt och aktier som utgör anläggningstillgångar under inkomstslaget kapital. Försäljning av andra anläggningstill- gångar betraktas som den sista affärshändelsen i näringsverksam- heten. Detta innebär att dolda reserver som uppkommit genom

avskrivning av inventarier etc. blir beskattade som intäkt i närings- verksamheten.

Ett enkelt bolag föreligger när två eller flera har avtalat att utöva verksamhet i bolag utan att handelsbolag föreligger. Bolagsmännen, men inte det enkla bolaget, har rätt att föras in i handelsregistret, om näringsverksamhet utövas i bolaget. Om delägarna inte bestämt annat, skall det enkla bolagets vinst eller förlust delas lika. Egentlig näringsverksamhet, med undantag av jord- och skogsbruk, drevs fram till år 1995 vanligen inte som enkelt bolag. Numera kan nä— ringsverksamhet utövas även i enkelt bolag.

Det enkla bolaget taxeras inte för sin inkomst. Inkomsten be- skattas i stället hos delägarna i förhållande till vars och ens andel av inkomsten. Tillgångama i ett enkelt bolag ägs inte av bolaget. Varje delägare äger i stället del i bolagets olika tillgångar i förhållande till storleken av hans insats i bolaget. Om förutsättningar för t.ex. värde- minskningsavdrag, underskottsavdrag, räntefördelning samt avsätt- ning till expansionsmedel eller periodiseringsfond föreligger, görs dessa dispositioner hos delägaren och inte hos bolaget.

Om delägare uppburit inkomst i form av lön från bolaget, be- skattas detta i inkomstslaget näringsverksamhet. Överlåter delägare andel i bolag med näringstillgångar, t.ex. varulager och inventarier, beskattas han/hon för vederlaget som för inkomst av näringsverk- samhet. Vid avyttring av t.ex. fastighet som utgjort anläggningstill- gång i näringsverksamheten beskattas vederlaget enligt realisations- vinstreglema, och vinst eller förlust tas upp hos delägare som är fysisk person under inkomstslaget kapital.

Ett handelsbolag föreligger när två eller fler har avtalat att ge- mensamt utöva näringsverksamhet i bolag, och detta bolag har registrerats i handelsbolagsregistret. Kommanditbolag är en särskild form av handelsbolag där en eller flera av delägarna har en begrän- sad ansvarighet för bolagets skulder. Minst en delägare i komman- ditbolaget (komplementären) måste ansvara för bolagets förbindelser med hela sin förmögenhet. I skattehänseende behandlas kommandit- bolag och övriga handelsbolag lika. Inkomster och förmögenhet be- skattas hos delägarna. Vad som från ett näringsdrivande handelsbo- lags resultat tillgodoförs en delägare beskattas alltid som inkomst av näringsverksamhet oavsett om tillgodoräknandet benämns lön, ut- delning eller sker i form av varuuttag. För delägare som är fysisk person hänförs realisationsvinster vid avyttring av fastigheter eller bostadsrätter till inkomstslaget kapital, medan i stort sett all annan inkomst hänförs till näringsverksamhet.

Reglerna om räntefördelning och expansionsmedel är tillämpliga för delägare som är fysisk person. Avsättning till periodiseringsfond görs hos delägarna oavsett om de är fysiska eller juridiska personer. Vissa särregler gäller för s.k. fåmansägda handelsbolag (se redo- görelse för detta nedan).

Europeiska ekonomiska intressegrupperingar (EEIG) är en före— tagsform inom den europeiska unionen (EU) som är att likna vid ett handelsbolag som verkar över medlemsstatsgränserna. En medlem i ett EEIG behandlas skattemässigt på samma sätt som en delägare i ett handelsbolag. Reglerna om räntefördelning och expansions- medel är dock inte tillämpliga på EEIG.

Av aktiebolag finns det två typer, privata och publika. En av skillnaderna dem emellan är att aktiekapitalet skall uppgå till minst 100 000 kr i ett privat aktiebolag och till minst 500 000 kr i ett publikt aktiebolag. Civilrättsligt är ett aktiebolag en juridisk person och skatterättsligt utgör bolaget ett självständigt skattesubjekt som är deklarationsskyldigt och skattskyldigt för sina inkomster. Aktie- bolag betalar endast statlig inkomstskatt. Skatten är proportionell och uppgår till 28 % av den beskattningsbara inkomsten. Av vinsten kan 20 % undantas från beskattning genom att sättas av till en perio- diseringsfond. Det avsatta beloppet skall senast det femte beskatt- ningsåret efter det beskattningsår då avsättningen gjordes återföras till beskattning.

All beskattning av aktiebolagets inkomster sker i inkomstslaget inkomst av näringsverksamhet. Vid avyttring av aktierna beskattas aktieägarna enligt realisationsvinstreglema. Avser försäljningen bo- lagets tillgångar (inkråmet) beskattas eventuell vinst som inkomst av näringsverksamhet. Vid fönnögenhetsbeskattningen utgör aktiebo- laget inte ett särskilt skattesubjekt. Förmögenheten beskattas i stället hos aktieägarna genom att dessa redovisar aktierna som förrnögen- hetstillgångar.

Den för frågan om personkretsen vid bidrag och förmåner mest intressanta formen av aktiebolag torde vara fåmansaktiebolag och hur dessa beskattas. Särskilda regler gäller således för fåmansföretag och deras ägare. Även i fråga om s.k. fåmansägda handelsbolag gäller särskilda regler.

I fråga om beskattningen av fåmansföretag och fåmansägda han- delsbolag kan följande nämnas. År 1976 infördes omfattande sär- regler för fåmansföretag och deras delägare. Lagstiftningens över- gripande syfte var att skapa neutralitet vid beskattningen mellan olika företagsformer. Man hade uppmärksammat att skattskyldiga

genom fåmansföretag kunde uppnå inte avsedda skatteförmåner. Ge- nom att företaget och dess delägare formellt behandlades som två av varandra oberoende personer, fanns möjligheter till transaktioner mellan bolaget och ägaren för att åstadkomma skatteförrnåner, t.ex. genom överlåtelser av egendom dem emellan. Stoppregler infördes som bl.a. innebar att stränga beskattningseffekter blev följden av överlåtelser på annat än marknadsmässiga villkor. Vidare infördes särskilda regler angående inkomstuppdelningen mellan närstående i företag, lån i strid mot aktiebolagslagens låneförbud, lån till lägre ränta än marknadsränta samt regler om nedskrivning av företags- ledares lån i företagets räkenskaper.

I samband med skattereformen omarbetades dessa fåmansföre- tagsregler. Detta resulterade bl.a. i att fysiska personers inkomster som skall beskattas enligt vissa fåmansföretagsregler numera be- handlas som en särskild intäktspost i inkomstslaget tjänst i stället för som tidigare i inkomstslaget tillfällig förvärvsverksamhet. Regler om realisationsvinstberäkning vid delägares försäljning av egendom har tagits in i SIL. Särskilda regler har också tagits in i sistnämnda lag i syfte att motverka att arbetsinkomster tas ut som lägre be- skattad utdelning eller som realisationsvinst vid försäljning av aktier. De särskilda fåmansföretagsreglema kompletterar de vanliga skattereglerna.

Enligt huvuddefinitionen av begreppet fåmansföretag skall en fysisk person eller ett fåtal fysiska personer (högst 10 enligt RSV:s rekommendationer) äga så många aktier (eller andelar i vissa ekonomiska föreningar) att dessa personer tillsammans har mer än hälften av rösterna för aktierna (eller andelarna i företaget). Enligt den s.k. subsidiära definitionen räknas även som fåmansföretag aktiebolag och ekonomisk förening vars verksamhet är uppdelad på verksamhetsgrenar som är oberoende av varandra, såvida en person genom aktie- eller andelsinnehav, avtal eller på därmed jämförligt sätt har den reella bestämmanderätten över sådan verksamhetsgren och självständigt kan förfoga över dess resultat.

Begreppet fåmansägt handelsbolag avser enligt huvudregeln det fallet att en fysisk person eller ett fåtal fysiska personer har ett bestämmande inflytande i bolaget.

I ett fåmansföretag eller fåmansägt handelsbolag anses den som har ett väsentligt ägarintresse i företaget och som är verksam i företaget som företagsledare. Ägarintresset bedöms därvid efter så- väl eget som närståendes aktie- eller andelsinnehav.

Även begreppet närstående är av betydelse för att förstå skatte- reglerna kring fåmansföretag och fåmansägda handelsbolag. Med närstående person avses enligt kommunalskattelagen föräldrar, far- och morföräldrar, make, avkomling eller avkomlings make/maka, syskon eller syskons make/maka eller avkomling samt dödsbo, vari den skattskyldiga eller någon av dessa nämnda personer är delägare.

För en näringsidkare som driver sin verksamhet i ett aktiebolag i vilket han/hon är delägare, kan det vara av intresse att omvandla lön, vilken skattemässigt behandlas som inkomst av tjänst, till ut- delning från bolaget eller till annan inkomst som behandlas som in- komst av kapital. Anledningen till detta är att tjänsteinkomster enligt nuvarande regler beskattas hårdare (progressiv skatt). En begräns- ningsregel har därför införts som reglerar hur stor utdelning från bo- laget till delägaren som får kapitalbeskattas hos denne.

Härvid gäller ett utvidgat begrepp för fåmansföretag vilket är av- sett att fånga in företag som drivs gemensamt av många delägare, t.ex. mäklare, advokater och arkitekter. Utgångspunkten för bestäm- melsen om utdelning har varit att normal avkastning på aktier i före- taget skall beskattas hos delägaren i inkomstslaget kapital och över- skjutande del i inkomstslaget tjänst.

Särskilda regler gäller för lön till företagsledares make/maka (eller jämställd). Maken/makan beskattas själv för den ersättning han eller hon uppburit från företaget, under förutsättning att den är att anse som marknadsmässig. För överskjutande del skall i stället företagsledaren i ett fåmansföretag eller fåmansägt handelsbolag be- skattas. För lön till företagsledarens eller makes/makas barn gäller att hela lönen för barn upp till 16 år och den del av lönen som inte är marknadsmässig beskattas hos den av makarna som har den högsta inkomsten eller, om de har lika hög inkomst hos den äldre av makarna.

Fåmansföretagsreglema innehåller inte några särregler i fråga om beskattningen av förmåner. Reglerna om beskattning av bilförmåner följer de vanliga beskattningsreglema. En företagsledare torde dock komma att beskattas för värdet av bilförmån om företagets bil ut- nyttjas för privat bruk av någon företagsledaren närstående som inte själv är anställd eller delägare i företaget. Delägare i ett handels- bolag som för privat bruk utnyttjar handelsbolagets bil skall som intäkt av näringsverksamhet påföras bilförmån enligt samma regler som gäller för löntagare.

Avdrag för avsättning till personalstiftelse är begränsad för fåmansföretag och fåmansägt handelsbolag. Normalt krävs för rätt

till avdrag att företaget stadigvarande sysselsätter 30 årsarbets- krafter.

Beskattningsreglema för fåmansföretag i vad avser köp och försäljning av egendom syftar till att förhindra inte avsedda skatte- förrnåner genom sådana transaktioner mellan företaget och dess ägare som inte kan sägas vara motiverade i företagets verksamhet. Reglerna i kommunalskattelagen härom reglerar bl.a. anskaffning av näringsfrämmande egendom samt felaktig prissättning vid köp och försäljning av egendom mellan ägare och fåmansföretag. I tillämpli- ga fall innebär dessa regler att företaget inte får avdrag för kostna- den, och att aktuella ersättningar m.m. skall tas upp som inkomst av tjänst i en särskild intäktspost hos företagsledare, delägare eller när- stående. Inkomsten medför inte uttag av socialavgifter och löneskatt, men ger å andra sidan inte rätt till schablonavdrag och grundavdrag. Reglerna innefattar dock inte någon särreglering för delägares och närståendes försäljning av fastigheter och bostadsrätter till fåmans- företag.

För fåmansföretag och fåmansägda handelsbolag och deras del- ägare gäller i vissa avseenden särskilda regler beträffande lokalhyra. Uppburen hyra eller annan ersättning för lokal till företagsledare eller honom närstående person utgör i sin helhet skattepliktig in- komst för mottagaren i något av inkomstslagen näringsverksamhet eller tjänst. Skilda regler gäller för upplåtarens beskattning vid ut- hyrning av lokal i näringsfastighet jämfört med privatbostad och pri- vatbostadsfastighet.

Vid en företagsledares eller honom/henne närstående persons ut- hyrning av privatbostad och privatbostadsfastighet till företaget be- skattas hela hyresersättningen som inkomst av tjänst i den särskilda intäktsposten. Något s.k. 4 OOO-kronorsavdrag eller schablonavdrag med 20 % av hyresintäkten (som normalt gäller) medges inte. När det gäller uthyrning av lokal i näringsfastighet kommer hyresersätt- ningen normalt att beskattas hos uthyraren i inkomstslaget närings- verksamhet.

I fråga om lån m.m. gäller att om ett fåmansföretag har lämnat lån till företagsledare eller denne/denna närstående person, och lånet skrivits ned i företagets räkenskaper, skall det nedskrivna beloppet beskattas hos låntagaren som intäkt av tjänst. Företaget har då inte rätt till avdrag för avskrivning av lånefordran, i den mån motsva- rande belopp skall beskattas som intäkt av tjänst.

Har fåmansföretag lämnat företagsledare eller denne/denna när- stående person räntefritt lån, eller lån där räntan understiger mark-

nadsräntan, skall låntagaren ta upp förmånen av länet som intäkt av tjänst.

Fåmansföretagsreglema innebär också vissa begränsningar av rätten till avdrag för underskott i näringsverksamhet.

Räntefördelning, expansionsmedel och periodiseringsfonder

Genom 1990 års skattereform uppkom en skillnad i skattebelast- ningen mellan inkomst av kapital, där skattesatsen f.n. är 30 %, och inkomst av näringsverksamhet, där skatten är progressiv och kan vara väsentligt högre. Dessutom utgår egenavgifter eller särskild löneskatt på näringsinkomster. För enskilda näringsidkare beskattas avkastningen av i näringsverksamheten satsat kapital som arbets- inkomst. För att i någon utsträckning neutralisera skillnaderna mellan enskilda näringsidkare och ägare till fåmansaktiebolag finns regler om positiv räntefördelning.

Enskilda näringsidkare och svenska dödsbon som driver närings- verksamhet har rätt att göra positiv räntefördelning när kapitalet i verksamheten vid årets ingång överstiger 50 000 kr. Fördelningen görs genom att en schablonmässigt beräknad avkastning på kapitalet flyttas från inkomst av näringsverksamhet till inkomst av kapital.

När kapitalet i verksamheten är negativt med mer än 50 000 kr, måste en negativ räntefördelning ske, genom att en schablonmässigt bestämd utgiftsränta på det negativa kapitalet, dvs. ett avdrag, flyttas från inkomst av näringsverksamhet till inkomst av kapital.

För fysiska personer och dödsbon som är delägare i handelsbolag finns motsvarande regler. I stället för på kapitalet räknar man då ränta på det justerade ingångsvärdet på andelen i bolaget.

Enskilda näringsidkare och svenska dödsbon som driver närings- verksamhet har också fått möjlighet att, i likhet med aktiebolag, expandera sin verksamhet med lågbeskattade medel, genom att de får göra avsättning till expansionsmedel.

Avsättningen till expansionsmedel är avdragsgill från inkomsten av näringsverksamhet. I stället betalar man en skatt, expansions- medelsskatt, motsvarande bolagsskatten på 28 % för aktiebolag, på beloppet. När avsättningen sedan återförs till beskattning i närings- verksamheten återfår man expansionsmedelsskatten.

Expansionsmedel kan också användas till förlustutjämning bakåt i tiden, genom att man ett förlustår återför tidigare avsatta expan- sionsmedel till beskattning. På så sätt kan man uppnå ett 0-resultat.

Det finns en begränsning av hur stor avsättning av expansions- medel man får göra. Begränsningen är satt i förhållande till storleken av kapitalet i verksamheten.

För fysiska personer och svenska dödsbon som är delägare i han- delsbolag finns motsvarande regler.

Från och med 1995 års taxering finns möjlighet till resultatut- jämning mellan olika beskattningsår genom lagen om periodise- ringsfonder. De som kommer i fråga för denna möjlighet till avsätt- ning till periodiseringsfond, är de juridiska eller fysiska personer som redovisar inkomst av näringsverksamhet.

Avdrag för avsättning till periodiseringsfond får, förenklat be- skrivet, uppgå till högst 20 % av ett positivt resultat av inkomsten i näringsverksamheten.

En fondavsättning disponeras och återförs normalt till beskatt- ning efter den skattskyldigas eget bestämmande, dock senast femte beskattningsåret efter det beskattningsår för vilket avdrag medgetts.

Skogskonto

Fysiska personer och dödsbon har rätt till uppskov upp till tio år med beskattningen av s.k. skogsinkomster för belopp som satts in på sär- skilt konto i bank, Skogskonto.

Vid 1997 års taxering gäller bl.a. att uppskov får ske med högst 60 % av ersättning för såld avverkningsrätt och med högst 40 % av ersättning för sålda skogsprodukter.

När medel under senare beskattningsår tas ut från skogskontot skall ett belopp motsvarande uttaget tas upp som intäkt av närings- verksamhet. Senast tio år efter insättningen skall banken betala ut kvarvarande medel.

Syftet med skogskontot är att utjämna inkomster från skogsbruk. Det är en verksamhet som kännetecknas av ojämna inkomster efter— som skogen växer långsamt. Av avverkningstekniska skäl kan det vara nödvändigt att på en gång avverka ett större skogsparti i stället för att fördela avverkningen etappvis på flera år.

Det finns också en för skogsägaren förmånligare kontomöjlighet, skogsskadekonto, som aktualiseras först när avverkning måste ske i betydande omfattning till följd av stormskador e.d.

Som nämnts är en förutsättning för uppskov att medlen sätts in på ett särskilt bankkonto, vilket medför att pengarna inte kan an- vändas till konsumtion så länge de finns på kontot.

Upphovsmannakonto

Reglerna om upphovsmannakonto innebär att man kan få uppskov med beskattning av vissa intäkter av näringsverksamhet. Reglerna gäller inte för juridiska personer.

Enligt lagen (1979:611) om upphovsmannakonto kan uppskov medges vid beskattningen för upphovsmannaintäkter, dvs. intäkter som tillkommit någon som upphovsman enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (undantag fotogra- fiska verk). Dessutom krävs att de aktuella upphovsmannaintäkterna med minst 50 % överstiger upphovsmannaintäkterna under något av de två närmast föregående beskattningsåren. Syftet är att uppskov enbart skall gälla för "onormalt" höga upphovsmannaintäkter.

På liknande sätt som för skogskontot är en förutsättning för av- drag att medel sätts in på ett särskilt konto, upphovsmannakonto. En skillnad är dock att återföring till beskattning måste ske senast efter fem år och inte efter tio år som för skogskonto. Upphovsmanna- kontot motiveras av att konstnärer och författare typiskt sett har ojämna inkomster, bl.a. därför att det kan ta flera år innan en utställ- ning sker eller en bok ges ut.

Inventarier

Det görs ibland gällande att anskaffning av inventarier kan utnyttjas i skatteplaneringssyfte och därmed också för att få ner den bidrags- grundande inkomsten. Skälet är att inventarier kan skrivas av under kort tid, högst fem år. Ett års avskrivning kan bli ett betydande be- lopp om anskaffningen avser flygplan eller fartyg, som används bl.a. som skattemässiga avskrivningsobjekt.

Värdeminskning av inventarier innebär en s.k. skatteavvikelse om Skattelagstiftningen medför en snabbare avskrivning jämfört med en avskrivning som görs på ekonomisk livslängd. Skatte- avvikelsen är en räntefri kredit. För budgetåret 1995/96 (18 måna- der) beräknades den skattefria krediten genom överavskrivningar till 2,0 miljarder kronor brutto resp. 1,4 miljarder kronor netto (prop. 1995/96:150, bil. 3, sid. 15). Beloppen avser hela näringslivet.

När det gäller investeringar i byggnader får anskaffningskostna- den också dras av genom värdeminskningsavdrag, men avskriv- ningstiden bestäms efter byggnadens ekonomiska livslängd, vilket innebär att avskrivningstiden är lång och de årliga värdeminsk-

ningsavdragen relativt låga. Även för investeringar i markanlägg- ningar (t.ex. vägar, planer och diken) är avskrivningstiden förhållan- devis lång. Det saknas därför skäl att närmare gå in på byggnader och markanläggningar.

När det gäller byggnader och markanläggningar bör emellertid klargöras att sådana delar och tillbehör som är avsedda direkt för driften i företaget utgör byggnads- eller markinventarier. Sådana inventarier behandlas i skattehänseende som vanliga inventarier. På en verkstadsbyggnad är t.ex. maskiner, hissar och behållare för drif- ten byggnadsinventarier. Även ledningar, avlopp och ventilation för driften räknas som byggnadsinventarier. Detsamma gäller till mark- anläggning hörande traversbanor, stängsel, ledningar m.m. (mark- inventarier). Det betyder att av anskaffningskostnaden för vissa byggnader och markanläggningar är en stor del eller kanske den största delen byggnads- eller markinventarier.

Även koncessioner, patent, licenser, varumärken, hyresrätter, goodwill samt liknande rättigheter behandlas skattemässigt som inventarier.

Sammanfattningsvis tillämpas inventariebestämmelsema för många slags tillgångar och inte enbart på "maskiner och andra för stadigvarande bruk avsedda inventarier" (punkt 12 av anvisningarna till 23 & KL).

Avskrivning för kostnaden för anskaffning av inventarier görs i regel genom värdeminskningsavdrag. Avdrag får alltså inte göras direkt för anskaffningskostnaden, utan denna fördelas under flera år genom värdeminskningsavdrag. Omedelbart avdrag får dock göras för inventarier av mindre värde eller för inventarier med en ekonomisk livslängd om högst tre år (punkt 12 av anvisningarna till 23 & KL).

Det finns två metoder för beräkning av värdeminskningsavdrag. Den vanligaste metoden är den räkenskapsenliga avskrivningen. Avdrag får göras med högst 30 % för år räknat av summan av bok- fört värde på inventarierna enligt balansräkningen för närmast före- gående räkenskapsår och anskaffningsvärdet på under beskatt- ningsåret anskaffade inventarier (punkt 13 av anvisningarna till 23 & KL). Det betyder att avskrivningen sker kollektivt på samtliga inventarier och någon individuell skattemässig avskrivning sker inte. Vidare spelar det inte någon roll för avskrivningsprocenten när under beskattningsåret ett inventarium är anskaffat. Avskrivning får alltså göras med 30 % även för ett inventarium som levererats strax före räkenskapsårets utgång.

Eftersom avskrivning får göras på summan av det skattemässiga restvärdet och anskaffningsvärdet för under året anskaffade inven- tarier, blir dessa teoretiskt sett aldrig avskrivna. Avskrivning får där- för göras med belopp som erfodras för att det bokförda värdet inte skall överstiga anskaffningsvärdet av samtliga inventarier, sedan från detta värde har avräknats en årlig avskrivning av 20 %. Genom denna till den räkenskapsenliga avskrivningen knutna komplette- ringsregeln kan alltså inventarier bli helt avskrivna efter fem år. När man bestämmer det lägsta värde som inventarierna får tas upp till utgår man från de totala anskaffningskostnadema under de fyra senaste beskattningsåren för de inventarier som vid utgången av det aktuella beskattningsåret fortfarande finns kvar. Lägsta värdet beräknas därefter till summan av 80 %, 60 %, 40 % och 20 % av respektive beskattningsårs anskaffningar. Man jämför alltså det lägsta värdet enligt huvudregeln och kompletteringsregeln. Redan efter 3,6 år är avskrivningen större enligt kompletteringsregeln.

Den andra avskrivningmetoden är restvärdeavskrivning (punkt 14 av anvisningarna till 23 & KL). Enligt denna metod, som inte förutsätter årsbokslut, får avskrivning göras med 25 % på avskriv- ningsunderlaget. Med avskrivningsunderlag avses inventariernas skattemässiga restvärde vid utgången av närmast föregående be- skattningsår (vad som återstår efter tidigare års avskrivningar) med tillägg för anskaffningsvärdet på nyförvärvade inventarier.

3.4.3 Inkomst av näringsverksamhet i bidragssammanhang

Vid beräkning av BGI är utgångspunkten den taxerade inkomsten av näringsverksamhet, dvs. det nettoresultat som återstår av rörelsens intäkter efter att alla i skattesammanhang medgivna avskrivningar och resultatreglerande åtgärder m.m. dragits av från inkomsten. Vid bestämning av den taxerade inkomsten kan resultatet ha påverkats av bl.a. avdrag för kostnader för intäkternas förvärvande, avskriv- ningar, avsättning till periodiseringsfond, ökning av expansions- medel, insättningar på skogs- eller upphovsmannakonton, avsätt- ningar till egen pension och avdrag för tidigare års underskott. BGI av näringsverksamhet skall summeras ihop med inkomst av tjänst och inkomst av kapital. Vissa skattefria inkomster läggs till liksom 15 % av hushållets förmögenhet (netto) överstigande 100 000 kr. I förmögenheten inräknas inte bostaden eller skulder i denna och inte

heller företagsförmögenhet. När inkomst av näringsverksamhet finns skall BGI ökas med belopp varmed inkomst av näringsverksamheten har minskats genom avdrag för avsättning till periodiseringsfond, ökning av expansionsmedel, utgift för egen pension intill 0,5 bas- belopp och underskott från tidigare beskattningsår. BGI skall å andra sidan minskas med belopp varmed inkomst av näringsverksamhet har ökats genom återföring till beskattning av avdrag för avsättning till periodiseringsfond och minskning av expansionsmedel.

BGI skall vidare ökas med belopp varmed inkomst av kapital har minskats genom avdrag. Tre undantag från en sådan ökning finns dock. Det första är när realisationsvinst har minskats med realisa- tionsförlust uppkommen under beskattningsåret, det andra är när avdrag i form av uppskovsavdrag vid byte av bostad medgetts och det tredje är när avdrag för negativ räntefördelning gjorts. Sist- nämnda undantag innebär alltså att man vid beräkning av BGI bl.a. godtar negativ räntefördelning, dvs. ett i inkomstslaget kapital gjort avdrag.

Vid inkomstberäkningen för BTP räknas den beräknade netto- intäkten av näringsverksamheten som inkomst. Några korrigeringar på grund av avsättningar och återföringar till beskattning av perio- diseringsfonder, ökning respektive minskning av expansionsmedel, räntefördelning eller avsättning till egen pension görs inte. Eftersom faktisk inkomst av kapital inte ingår i inkomsten vid BTP-beräk- ningen utan är ersatt av en schablonberäknad avkastning, kan man hävda att inte heller den minskning av inkomsten av näringsverk- samhet som flyttas över till inkomst av kapital vid positiv ränte- fördelning syns. Å andra sidan ökas ju nettointäkten av näringsverk- samhet vid negativ räntefördelning och det avdrag som då sker i inkomstslaget kapital syns inte heller vid beräkningen av BTP.

Den årsinkomst som ligger till grund för beräkningen av åter- betalningsbelopp och storlek av underhållsstöd bestäms med ut- gångspunkt från senast fattade taxeringsbeslut. Det är därvid sum- man av inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet samt intäkt av kapital som man utgår från. Inkomsten av näringsverk- samhet justeras på så sätt att den skall ökas med belopp varigenom inkomsten minskats genom avdrag för underskott från tidigare beskattningsår, avsättning till periodiseringsfond och ökning av expansionsmedel. Inkomsten skall som en följd härav minskas med belopp varigenom den har ökats genom återföring till beskattning av periodiseringsfonder och expansionsmedel. Genom denna konstruk- tion neutraliserar man således de inkomstsänkningar respektive

höjningar som skett genom skattereglerna för periodiseringsfonder och expansionsmedel. Skattereglema om räntefördelning får genom konstruktionen av inkomstbegreppet enligt lagen om underhållsstöd den effekten att den som använder sig av positiv räntefördelning får samma s.k. återbetalningsgrundande inkomst som om han/hon inte gjort det, i och med att inkomsten av kapital ökar i samma mån som inkomsten av näringsverksamhet minskar. För den som tvingas till negativ räntefördelning slår reglerna hårt. Inkomsten av näringsverk- samhet höjs, men det avdrag i inkomstslaget kapital som får göras vid beskattningen, motsvaras inte av något avdrag vid beräkning av återbetalningsbeloppet. Detta är en följd av man inte tar hänsyn till några avdrag utan endast intäkter i inkomstslaget.

Hur påverkas då den bidragsgrundande inkomsten vid bostads- bidrag och bostadstillägg eller inkomsten vid återbetalningsbelopp m.m. i underhållsstödet av dessa särskilda skatteregler för närings- idkare?

Positiv räntefördelning

Reglerna om räntefördelning gäller fysiska personer och dödsbon och kan illustreras med följande exempel:

En näringsidkare med enskild firma har en inkomst av närings- verksamhet om 150 000 kr och en nettoföretagsförmögenhet (eget kapital)'om 500 000 kr. I detta finns ett justerat värde där t.ex. jord- bruksfastighet förvärvad före 1991 upptas till 39 % av 1993 års taxeringsvärde eller med andra ord en låg värdering. I underlaget in- går inte heller vad som avsatts till periodiseringsfonder vid årets in- gång. Företagarens inkomst av kapital uppgår till 0 kr. Reglerna om räntefördelning ger rätt men inte skyldighet att göra så s.k. positiv räntefördelning med vid 1997 års taxering 1 1,88 % (förslag 13,88 % i propositionen 1996/97:150) beräknat på företagsförmö- genheten dvs. med 59 400 kr. Detta innebär att avdrag med som högst 59 400 kr får göras från inkomsten av näringsverksamhet. Ett belopp motsvarande avdraget skall i stället tas upp som en inkomst av kapital. Om inte hela avdragsrätten utnyttjas kan den sparas till ett senare år. Man talar därvid om sparat utrymme och detta kan utnyttjas samtidigt med det kommande årets utrymme.

Taxerade inkomster blir i exemplet 90 600 kr i inkomst av nä- ringsverksamhet samt 59 400 i inkomst av kapital. BGI vid beräk- ning av bostadsbidrag påverkas inte av den positiva räntefördel-

ningen, eftersom BGI beräknas som summan av inkomstslagen, dvs. i detta fall blir den 150 000 kr. Om positiv räntefördelning inte skett, skulle taxerad inkomst av näringsverksamhet blivit 150 000 kr och inkomst av kapital 0 kr. BGI skulle även i detta fall bli 150 000 kr.

Någon korrigering för positiv räntefördelning behöver då inte ske i BGI-sammanhang i bostadsbidragssystemet och sker inte heller med nuvarande regler. Vid beräkning av inkomst enligt BTPL utgår man från nettointäkt av näringsverksamhet. Detta i kombination med regeln om schablonberäknad avkastning av förmögenhet i stället för faktisk kapitalinkomst gör att den positiva räntefördel- ningen minskar inkomsten vid beräkning av BTP.

RSV:s statistikuppgifter 1997-03-17 om småföretag i Sverige visar att 90 % av dem som deklarerar på blankett N ] (enskild näringsverksamhet utan årsbokslut) och har rätt att göra en positiv räntefördelning (58 % av samtliga) utnyttjar denna möjlighet. Mot- svarande andel av dem som redovisar med blankett N 2 (enskild näringsverksamhet med årsbokslut ) är 71 % (81 % av samtliga har rätt att göra positiv räntefördelning).

Den statistik över preliminärt beviljade bostadsbidrag fram t.o.m. slutet av mars månad 1997 som finns hos RFV omfattar som nämnts 16 440 ansökningar som lett till beslut om bostadsbidrag. Därutöver finns 3 399 ansökningar som lett till avslag. I statistiken, som bygger på sökandenas egna uppgifter om vilka dispositioner de kommer att vidta avseende 1997 års näringsinkomster, finns en redovisning av poster för positiv och negativ räntefördelning, avsättningar till resp. återläggande av periodiseringsfonder och expansionsmedel, outnyttjade underskottsavdrag m.m. Av de hushåll med inkomst av näringsverksamhet som beviljats bostadsbidrag redovisade endast 1 064 hushåll positiv räntefördelning med genomsnittligen ca 22 000 kr och av de hushåll som fått avslag på ansökan 680 stycken sådan räntefördelning med genomsnittligen ca 36 000 kr. I båda fallen finns således en mycket kraftig avvikelse från den totala popula- tionen av näringsidkare, när det gäller att utnyttja de skatteförmåner som följer av en positiv räntefördelning. En slutsats man kan dra av detta är att en mycket stor del av de näringsidkare som är aktuella i bostadsbidragssammanhang har företag som saknar positivt kapi- tal över 50 000 kr, och att det således är fråga om relativt kapital- svaga/resurssvaga företag.

Negativ räntefördelning

Negativ räntefördelning är till skillnad från positiv sådan obligato- risk. Negativ räntefördelning skall göras om det finns en nettoskuld i näringsverksamheten, efter vissa justeringar, på mer än 50 000 kr Även om underskott finns i både inkomstslaget näringsverksamhet och kapital, skall negativ räntefördelning ske.

Skattereglema innebär att ett avdrag som motsvarar en schablon- mässigt beräknad utgiftsränta på skulden (9,88 % vid 1997 års taxering) flyttas från näringsverksamhet till kapital. Inkomsten av näringsverksamhet ökas med räntebeloppet, och inkomsten av kapital minskas med samma belopp.

Exempel: Näringsidkaren har en inkomst av näringsverksamhet med 150 000 kr och inkomst av kapital med 50 000 kr. Samtidigt har företagaren en nettoskuld i verksamheten om 500 000 kr. Inkomsten av näringsverksamhet skall då ökas och inkomsten av kapital minskas med 49 400 kr (9,88 % av 500 000 kr). Resultat i beskatt- ningshänseende blir då inkomst av näringsverksamhet med 199 400 kr och inkomst av kapital med 600 kr, dvs. 200 000 kr. Vid BGI- beräkningen för bostadsbidrag görs ingen korrigering härför, dvs. inkomsten av näringsverksamheten blir taxerade 199 400 kr och vid beräkning av inkomsten av kapital godtas avdrag för negativ räntefördelning, varför kapitalinkomsten i vårt exempel blir 600 kr, dvs. sammanlagd inkomst av 200 000 kr. Vid beräkning av inkomst enligt BTPL blir inkomsten från näringsverksamheten 199 400 kr. Avdraget i inkomstslaget kapital påverkar inte inkomstberäkningen eftersom faktisk inkomst av kapital inte ingår i underlaget.

Enligt RSV:s statistik är det knappt 1 % som deklarerar på blan- kett Nl och drygt 2 % som deklarerar på blankett N2 som är skyl- diga att göra en räntefördelning. Motsvarande siffror enligt det ma- terial från RFV som vi fått tillgång till visar att negativ ränteför- delning fanns hos 517 hushåll (ca 3,1 %) av dem som beviljats bostadsbidrag och 180 hushåll (5,37 %) av dem som fått avslag på sin ansökan om bostadsbidrag.

Avsättning till periodiseringsfonder

Skattereglema om periodiseringsfonder innebär att resultatutjämning kan ske mellan olika beskattningsår.

Avdrag för avsättning till periodiseringsfond får göras från in- komst av näringsverksamhet av såväl juridisk person som fysisk person. Juridiska personer (utom dödsbon) gör avsättningen i räken- skaperna om skyldighet föreligger att upprätta årsbokslut. Övriga gör avsättningen i deklarationen. I fråga om handelsbolag görs av- sättningen hos delägaren och beräknas på dennes del av bolagsin- komsten.

Fysiska personer får beskattningsåret 1997 göra avdrag med högst 20 % (tidigare gällde 25 %) av inkomsten av näringsverk- samhet med tillägg för påförda egenavgifter, schablonavdrag för egenavgifter, ökning av expansionsmedel och avdrag för sjukpen- ning, föräldrapenning m.m., återförda egenavgifter och minskning av expansionsmedel.

Den som gjort en avsättning till periodiseringsfond kan när som helst efter eget bestämmande disponera och återföra denna till be- skattning. Ett års avsättning måste dock återföras till beskattning senast det femte året efter det beskattningsår för vilket avdrag medgetts. Det innebär att högst fem fonder kan innehas samtidigt. Vid beräkning av ränteunderlaget räknas inte belopp som vid årets ingång har avsatts till periodiseringsfonder in i det positiva kapitalet.

Exempel: En näringsidkare har en justerad inkomst av närings- verksamhet före avsättning till periodiseringsfond om 150 000 kr. Han/hon får då sätta av till periodiseringsfond högst 20 % av denna justerade inkomst, dvs. minska inkomsten av näringsverksamhet med 30 000 kr till 120 000 kr (150 000-20 % x 150 000). Samtidigt återför näringsidkaren en tidigare avsättning till periodiserings- fond om 20 000 kr. Inkomsten av näringsverksamhet blir då i stället 140 000 kr.

Vid beräkning av BGI i bostadsbidragssammanhang korrigeras inkomsten av näringsverksamhet för avsättning till periodise- ringsfond respektive återföring till beskattning av en sådan fond på så sätt att ett avdrag från inkomst av näringsverksamhet höjer BGI, och en återföring till beskattning av periodiseringsfond minskar BGI.

Exempel: Vid inkomst av näringsverksamhet på 140 000 kr blir BGI, efter avsättning på 30 000 kr till periodiseringsfond och efter återföring till beskattning av 20 000 kr från periodiseringsfond

150 000 kr (140 000+30 000-20 000), dvs. som om periodise- ringsfonder inte funnits.

Vid beräkning av inkomst enligt BTPL däremot utgår man från nettointäkten av näringsverksamhet, varvid inkomsten tillåts minska till följd av avsättning till periodiseringsfond och tillåts öka vid återföring till beskattning av periodiseringsfond. Vid inkomst- beräkning enligt BTPL skulle 140 000 kr beaktas i exemplet ovan.

Möjligheten till avsättning till periodiseringsfonder i beskatt- ningssammanhang har endast funnits sedan taxeringsåret 1995, dvs. under två beskattningsår före det år som ligger till grund för bestäm- mande av näringsinkomst för bostadsbidrag för år 1997. Fonderna befinner sig sålunda i ett uppbyggnadsskede, men möjlighet finns att när som helst återföra de högst två fonder som kan ha hunnit avsättas t.o.m. 1996 års taxering. Taxeringsmässigt skulle detta öka näringsinkomsten, medan samma ökning inte skulle få genomslag i bidragshänseende. RFV:s statistik visar att av hushållen med inkomst av näringsverksamhet som fått bostadsbidrag t.o.m. mars 1997 uppgav 3 222 hushåll att de skulle avsätta medel till periodi- seringsfonder och 732 hushåll att de skulle återföra medel från periodiseringsfonder. Står sig dessa siffror ger reglerna om periodi- seringsfonder en minskning av utgifterna för dessa bostadsbidrag med ca 12 miljoner kronor för bidragsåret 1997.

Eftersom det helt år näringsidkaren som bestämmer om han/hon vill avsätta medel till periodiseringsfonder eller återföra medel från sådana fonder, kan fonderna som avsatts åren 1994-1996 användas för att rulla inkomster i bidragshänseende framåt i tiden. När syste— met nått balans, dvs. när det finns en fond att återföra och en att av- sätta varje år, kan någon reell besparing för staten knappast förvän- tas. Detsamma skulle bli förhållandet om ett motsvarande system införs för fåmansföretagen.

Expansionsmedel

Fysisk person (och dödsbo) som är näringsidkare eller delägare i handelsbolag får göra avsättning till expansionsmedel. Avsättning förutsätter att det efter vissa justeringar finns ett positivt kapital i verksamheten. För delägare i handelsbolag gäller att ingångsvärdet på andelen efter vissa justeringar skall vara positivt.

Skattereglema innebär att man får göra ett avdrag i näringsverk- samheten för det avsatta beloppet (i stället tas ut en särskild expan-

sionsmedelsskatt på 28 %). När expansionsmedlen återförs till be- skattning tas de upp som intäkt i verksamheten och samtidigt får man tillbaka expansionsmedelsskatten.

Exempel: En näringsidkare har en inkomst från verksamheten på 150 000 kr och väljer att göra en avsättning till expansionsmedel med 50 000 kr. Inkomsten av näringsverksamhet minskar då till 100 000 kr. Vid beräkning av bostadsbidrag korrigeras inkomsten med det belopp som avsättningen till expansionsmedel minskat in- komsten av näringsverksamheten varvid BGI blir 150 000 kr. Vid beräkning av inkomst enligt BTPL utgår man från nettointäkten av näringsverksamhet, varvid inkomsten tillåts minska till följd av avsättning till expansionsmedel och tillåts öka vid återföring av expansionsmedel. I detta fall skulle inkomsten således grundas på inkomst av näringsverksamheten om 100 000 kr.

Ett senare år har näringsidkaren en inkomst från näringsverk- samheten på 100 000 kr och väljer då att återföra sina expansions- medel om 50 000 kr. I beskattningssammanhang ökar hans/hennes inkomst av näringsverksamheten då till 150 000 kr. Vid beräkning av bostadsbidrag korrigeras inkomsten med det belopp som åter- föringen (minskningen) av expansionsmedel ökat inkomsten av nä— ringsverksamhet varvid BGI blir 100 000 kr. Vid beräkning av in- komst enligt BTPL skulle 150 000 kr räknas med som inkomst.

Man kan göra avsättningar under flera år, och man kan också för- dela återföringarna på flera år. Det finns ingen tidsgräns inom vilken avsättningen senast skall vara återförd.

Bestämmelserna ger också en möjlighet att kvitta underskott mot tidigare vinster genom att vinstår göra avsättningar till expansions- medel och återföra dem förlustår.

Exempel: Vår näringsidkare, som endast har inkomster av nä- ringsverksamhet, har tidigare vinstår gjort en avsättning till expan- sionsmedel med 50 000 kr och har nu ett underskott i verksamheten med 50 000 kr. Han/hon kan då välja att återföra 50 000 kr av ex- pansionsmedel varvid inkomsten av näringsverksamhet blir 0 kr. Vid beräkningen av bostadsbidrag korrigeras inkomsten för denna åter— föring (minskning) av expansionsmedel, varför inkomsten av nä- ringsverksamhet om 0 skall minskas med 50 000 kr. Med utgångs- punkt från att en BGI-inkomst aldrig kan bli mindre än 0 blir BGI 0 kr även i detta fall.

En avsättning till expansionsmedel minskar underlaget för ränte- fördelning. Avsatta belopp blir heller inte sjukpenninggrundande

eller pensionsgrundande förrän de återförs och beskattas och avgifts- beläggs som inkomst av näringsverksamhet.

Högst ett belopp som motsvarar inkomsten i näringsverksam- heten före sjukpenning och egenavgifter men efter återföring av skatteutjämningsreserver enligt äldre lagstiftning och efter ränte- fördelning och avsättning till periodiseringsfond får avsättas till ex- pansionsmedel.

Exempel: En näringsidkare har en inkomst i näringsverksamheten på 150 000 kr och en inkomst av kapital om 0 kr. Utrymmet för räntefördelning är 50 000 kr (företagsförrnögenhet/eget kapital är 486 000 kr) och han/hon väljer att genom positiv räntefördelning flytta den inkomsten till kapital. Därefter återstår 100 000 kr av inkomsten från näringsverksamheten. Han/hon sätter då av 20 % eller 20 000 kr till en periodiseringsfond. Därefter återstår 80 000 kr som är utrymmet för avsättning till expansionsmedel. Han/hon väljer att sätta av 15 000 kr till expansionsmedel varvid inkomsten av näringsverksamheten blir 65 000 kr.

Vid beräkning av bostadsbidrag korrigeras inkom sten varvid BGI skulle bli 150 000 kr (inkomst av kapital 50 000 kr + inkomst av näringsverksamhet 65 000 kr + avsatt till expansionsmedel 15 000 kr + avsatt till periodiseringsfond 20 000 kr).

Det finns ett tak finns för hur stora totala avsättningar till expan- sionsmedel från olika år som man får ha. För enskilda näringsidkare gäller att 72 % av expansionsmedlen inte får överstiga kapitalet i verksamheten vid årets utgång efter vissa justeringar.

Enligt RSV:s statistik valde ca 70 % av dem som hade praktisk möjlighet att öka sina expansionsmedel att göra detta. En minskning av expansionsmedel skedde i 1 % av deklarationerna med blankett Nl och i 3 % av deklarationerna med blankett N2. Av vårt underlag från RFV framgår att av de hushåll som beviljats bostadsbidrag t.o.m. mars 1997 hade 446 hushåll (ca 2,7 %) avsatt expansions- medel och 234 hushåll (ca 1,4 %) återfört expansionsmedel. Om dessa siffror står sig vid det definitiva beslutet om bostadsbidrag när taxeringen för bidrags/beskattningsåret 1997 föreligger innebär det en minskning av bostadsbidragen enbart på grund av reglerna om expansionsmedel med drygt 1 milj. kr. Skulle näringsidkarna välja att i år i högre grad återföra expansionsmedel från tidigare år kan detta minska den nämnda besparingen. Eftersom avsättning till expansionmedel förutsätter att det finns inkomster och ett positivt kapital i näringsverksamheten, kan man även utifrån dessa siffror sluta sig till att de näringsidkare som söker bostadsbidrag har relativt

resurssvaga företag. Siffrorna för dem som fått avslag på sina ansökningar om bostadsbidrag visar en något högre benägenhet att avsätta expansionsmedel. På grund av att denna grupp också har högre genomsnittlig nettointäkt är det svårt att avgöra vilken inverkan på det negativa beslutet om bostadsbidrag uppgifterna om avsättningar till expansionsmedel haft.

Underskott av näringsverksamhet

Nedan redogörs för de regler som gäller fr.o.m. 1992 års taxering. För underskott enligt äldre regler "gamla förlustavdrag" gäller sär- skilda bestämmelser. Ett underskott av en förvärvskälla i inkomst- slaget näringsverksamhet får i allmänhet inte kvittas mot överskott av annan. Kvittning får normalt heller inte göras mot inkomst av tjänst eller kapital.

Huvudregeln (rullande avdrag) innebär att underskottet i stället får dras av nästa år i samma förvärvskälla. Det får då kvittas mot överskott det året. Om förvärvskällan efter avdraget åter visar under- skott, får detta "rullas" till nästa år osv. Någon tidsbegränsning för detta finns inte utan rullning av underskottet får göras så länge underskottet finns kvar.

Exempel: En näringsidkare har inkomst av verksamheten med 150 000 kr. Av tidigare års underskott har han/hon outnyttjade 50 0000 kr som kan dras av från årets inkomst av verksamheten. Skattemässigt resultat blir då 100 000 kr. Vid beräkning av BGI skall denna ökas med underskott från tidigare beskattningsår som minskat inkomsten av näringsverksamhet. BGI blir då 150 000 kr, dvs. den påverkas inte av avdraget för tidigare års underskott. Vid beräkning av inkomst enligt BTPL skulle 100 000 kr räknas som inkomst av näringsverksamhet.

Undantag från den skattemässiga huvudregeln gäller för den som har underskott av nystartad aktiv verksamhet. Denne har möjlighet att fiom. taxeringsåret 1997, efter eget önskemål, dra av underskot- tet samma år det uppkommit från inkomst av näringsverksamhet i annan förvärvskälla eller från inkomst av tjänst i stället för att rulla det till nästa år. Avdraget görs då som ett allmänt avdrag.

Avdrag får ske under de fem första åren. Avdrag får ske med högst 100 000 kr per år. Överskjutande del måste rullas och får bara kvittas mot framtida överskott i verksamheten.

Vissa undantag finns också i fråga om direktavdrag. Ett undantag gäller litterär eller konstnärlig verksamhet, i vilken man under vissa omständigheter kan få göra direktavdrag, även om verksamheten inte är nystartad.

Ett annat undantag avser underskott i en förvärvskälla där nä- ringsfastighet ingår. Underskottet skall dras av i sin helhet från reali- sationsvinsten på fastigheten i inkomstslaget kapital om fastigheten sålts under året. Avdraget får inte överstiga realisationsvinsten. Överskjutande del av underskottet behandlas enligt vanliga regler. Samma regler gäller för bostadsrätt som inte är privatbostadsrätt. Underskott dras i första hand av från realisationsvinst på näringsfas- tighet och i andra hand från realisationsvinst på bostadsrätt.

Även för underskott av förvärvskälla där ett andelshus ingår finns särregler. Underskottet kan antingen rullas till nästa år eller dras av direkt med 70 % i kapital.

När förvärvskällan upphör får en enskild näringsidkare och dödsbo dra av slutligt underskott som realisationsförlust med 70 % i inkomstslaget förvärvskällan kapital.

RFV:s statistik över beviljade bostadsbidrag t.o.m. mars 1997 visar att 757 hushåll har för avsikt att använda outnyttjat underskott från tidigare år till ett sammanlagt belopp av 22 892 751 kr. Detta påverkar bostadsbidragskostnaden med drygt 4 miljoner kronor.

Avsättning till egen pension

Arbetsmarknadens parter har träffat överenskommelser om pen- sionsförmåner för anställda genom allmänna pensionsplaner. Den s.k. ITP-planen har blivit antagen och normgivande för arbetsmark- naden. Sådana avtalspensioner kan ges till anställda i fåmansaktie— bolag. För egenföretagare får i stället avsättning göras för pensions- försäkring eller pensionssparkonto.

Fysiska personer som driver näringsverksamhet i form av enskild firma eller handelsbolag har vid beskattningen rätt att göra avdrag i näringsverksamheten för egna pensionsförsäkringspremier och för inbetalning på eget pensionssparkonto. Avdraget görs i inkomst- slaget näringsverksamhet. Avdraget får inte överstiga summan av det avdragsberättigade underlaget i näringsverksamheten (inkomsten före bl.a. avsättning för egenavgifter och avdrag för egen pension), inkomsten av tjänst (bortsett från vissa intäkter enligt bestämmel-

serna om fåmansföretag) och inkomst ombord samt skattepliktig dagpenning enligt sjömansskattelagen.

Om inte dispens medgetts av skattemyndigheten får avdraget uppgå till högst ett halvt basbelopp dvs. vid 1997 års taxering 18 100 kr. I fråga om aktiv näringsverksamhet får avdraget dock överstiga ett halvt basbelopp enligt följande: 25 % av det avdragsberättigade inkomstunderlaget i förvärvskällan till den del underlaget inte över- stiger 20 gånger basbeloppet samt 20 % procent av samma underlag till den del det överstiger 20 men inte 40 basbelopp. Högsta möjliga avdrag är alltså 344 850 kr.

Exempel: Näringsidkarens inkomst av aktiv näringsverksamhet beräknad med beaktande av reglerna om avsättningsunderlag uppgår till 20 000 kr. I övrigt har denne inga avdragsgrundade inkomster. Pensionspremie har erlagts med 25 000 kr. Enligt reglerna om av- dragsrätt vid beskattningen medges avdrag med ett halvt basbelopp samt med 25 % av inkomsten, dvs. med 18 100 kr + 25 % av 20 000 kr eller sammanlagt 23 100 kr. Den generella begränsningsregeln innebär dock att avdraget aldrig kan överstiga inkomstunderlaget dvs. i detta fall 20 000 kr. Avdrag kan sålunda medges med högst 20 000 kr och avdraget skall i sin helhet göras i inkomstslaget näringsverksamhet.

När det gäller bostadsbidrag har nyligen införts en regel om att den bidragsgrundande inkomsten skall ökas med utgift för egen pension intill ett halvt basbelopp. Det betyder att endast pensions- avsättningar som överstiger ett halvt basbelopp får reducera den bidragsgrundande inkomsten. Tillämpat på exemplet ovan skulle 18 100 kr återläggas till BGI. Vid inkomstberäkningen enligt BTPL görs inte någon motsvarande korrigering för utgift till egen pension.

RFV:s statistik visar att av hushållen med inkomst av närings- verksamhet som fått bostadsbidrag t.o.m. mars 1997 uppgav 3 308 hushåll att de skulle ha utgift för egen pensionförsäkringspremie intill ett halvt basbelopp till ett sammanlagt belopp av ca 25,4 milj. kr. Genomsnittsbeloppet är 7 688 kr.

3.4.4 Fåmansaktiebolag

Fåmansföretagares inkomster

Fåmansföretag i skatterättslig mening kan vara antingen aktiebolag eller ekonomisk förening. Vid sidan härom finns s.k. fåmansägda handelsbolag. Denna redogörelse tar huvudsakligen sikte på att nå- got belysa vad som gäller för den som är ägare eller delägare i ett få- mansaktiebolag.

I de bidragssammanhang som utredningen har att se över görs ingen särbehandling av fåmansföretagares inkomster.

Som framgått av redovisningen under avsnitt 3.4.2 Näringsidka- res beskattning gäller dock särskilda skatteregler för fåmansföreta- gare bl.a. i fråga om fåmansföretagets rätt till avdrag för anskaffande av egendom, hyra eller annan ersättning för lokal eller nedskrivning av lånefordran, i den mån ett motsvarande belopp i stället skall be- skattas som intäkt av tjänst hos företagsledare, delägare eller när- stående.

Särskilda regler gäller också för utdelning och realisationsvinst på aktier och andelar i fåmansföretag. Utgångspunkten för dessa reg- ler är att en delägare som arbetar i fåmansföretaget i princip skall få lika stor skatt på sina arbetsinkomster som en löntagare utan ägar- intresse. Utdelning och realisationsvinst på aktier i ett fåmansföretag skall således beskattas i inkomstslaget kapital till den del inkomsten faktiskt utgör kapitalavkastning medan eventuell överskjutande utdelning beskattas som intäkt av tjänst. Sådan utdelning som enligt reglerna skall redovisas som intäkt av tjänst föranleder inte uttag av socialavgifter eller särskild löneskatt, och berättigar inte den skatt- skyldige till grundavdrag.

3 5 12 mom. SIL anger således att en fysisk person som äger s.k. kvalificerad aktie i ett fåmansföretag skall ta upp utdelning på sådan aktie som intäkt av tjänst i stället för intäkt av kapital. Utan att i de— talj gå in på vad som menas med kvalificerad aktie tillämpas be- stämmelserna på en person som genom ägande, direkt eller indirekt, har inflytande i bolaget och som varit verksam i betydande omfatt- ning.

Om utdelning överstiger ett s.k. gränsbelopp tas överskjutande belopp upp som intäkt av tjänst. Gränsbeloppet utgörs av anskaff— ningskostnaden för aktien multiplicerad med statslåneräntan med tillägg av fem procentenheter. Om utdelningen ett visst är understi-

ger gränsbeloppet ökas det belopp som senare år får tas upp som kapitalinkomst i motsvarande mån (sparad utdelning).

När det gäller beskattningen av realisationsvinst av kvalificerade aktier i fåmansföretag skiljer sig dessa från annan försäljning av aktier genom att viss del av den skattepliktiga realisationsvinsten skall redovisas som intäkt av tjänst. Därvid skall 50 % av den del av vinsten vid aktieförsäljningen som överstiger kvarstående sparad utdelning tas upp som intäkt av tjänst.

Lättnadsregler för delägare i aktiebolag

Lättnader har nyligen införts i beskattning av utdelning och realisa- tionsvinst på aktier i onoterade företag. Bakgrunden till lättnaderna är önskemålet om att främja investeringar i mindre företag genom att kompensera dem för den högre kapitalkostnad som de kan antas ha i förhållande till stora företag.

Den s.k. lättnadsregeln innebär att ett visst utrymme beräknas varje år, och att utdelning inom detta utrymme undantas från be- skattning hos aktieägaren. En förutsättning är att aktierna ägs av en fysisk person eller ett dödsbo som skall ta upp utdelning och realisationsvinst som intäkt av kapital. Lättnadsutrymme som inte utnyttjas för skattefri utdelning ett visst år får sparas till ett senare år. Ett sådant sparat utrymme kan också utnyttjas av aktieägaren vid realisationsvinstbeskattning när aktier avyttras. Den del av reali- sationsvinsten som motsvarar det sparade utrymmet undantas då från beskattning.

Bestämmelser för beräkning av det enkelbeskattade utrymmet har utformats på samma sätt som de särskilda reglerna för beskattning av aktiva ägare i fåmansföretag, de s.k. 3: 12-reglerna. Av utdelning och aktievinst som faller inom det kapitalinkomstbehandlade ut- rymmet enligt 3: 12-reglema skall viss del undantas från beskattning. Det enkelbeskattade utrymmet bestäms på motsvarande sätt som det kapitalinkomstbehandlade utrymmet enligt 3: 12-reglema, dvs. ge- nom att en räntesats multipliceras med ett underlag. Underlaget ut- görs enligt huvudregeln av den skattskyldiges anskaffningskostnad för aktier i företaget. Till anskaffningskostnaden får läggas 10 % av löneutbetalningama i företaget. Det sålunda framräknade underlaget multipliceras med en räntesats (65 % av statslåneräntan).

Understiger utdelning lättnadsbeloppet sparas återstående belopp (sparad lättnad). Väljer man att inte ta ut så mycket utdelning som

är skattefri kan alltså den sparade lättnaden utnyttjas för senare utdelning eller vid realisationsvinstbeskattning.

Hur behandlas fåmansaktiebolagsägares inkomster vid bestämmande av bostadsbidrag och BTP ?

Driver fåmansföretagaren sin näringsverksamhet i aktiebolagsform uppbär han/hon normalt lön m.m. från sitt eget företag, dvs. intäkt av tjänst. Företagaren kan också välja att ta ut ersättning från bolaget i form av utdelning eller annan inkomst som behandlas som inkomst av kapital. Som framgått av redogörelsen ovan har de särskilda skattereglerna för fåmansföretag huvudsakligen den innebörden att fåmansföretagarens inkomster skattemässigt fördelas mellan in- komstslagen tjänst och kapital. Båda inkomstslagen påverkar bo- stadsbidraget, eftersom BGI omfattar såväl taxerad inkomst av tjänst som inkomst av kapital. Även inkomstberäkning enligt lagen om underhållsstöd grundas på taxering av sådana inkomster. Vid beräk- ning av BTP är förhållandet något annorlunda eftersom underlaget inte grundas på faktiska kapitalinkomster.

3.4.5 Överväganden

Bostadsbidragsutredningen 95 menade att det inte var rimligt att relativt omfattande möjligheter till resultatreglering av inkomst av näringsverksamhet skall påverka bedömningen av om ett hushåll behöver stöd för att klara sina boendekostnader eller inte. Utredning- ens förslag var därför att i bostadsbidragshänseende neutralisera av- sättningar och återföringar av periodiseringsfonder samt bortse från avsättningar till pensionsförsäkring som övergår de belopp som nor- malt avsätts till pensionsförsäkringar. Utredningen föreslog dock inte att man skulle bortse från expansionsmedel vid beräkningen av inkomsten, utan frågan om expansionsmedel aktualiserades först i propositionen och den beslutade lagstiftningen.

Av det material vi fått från RFV framgår att knappt en femtedel av näringsidkarna uppgett att de avser att avsätta medel till periodi- seringsfonder. Fonderna befinner sig som nämnts i ett uppbyggnads- skede och endast två års fonder har hunnit avsättas. En fond måste återföras efter fem år. Trots denna frist har många företagare uppgett att de har för avsikt att återföra fonder redan i år. Sett över en fem-

årsperiod är systemet kostnadsneutralt och några besparingar inom bostadsbidragssystemet över en sådan period kan inte förväntas. Pe- riodiseringsfonder har som framgår av tidigare redogörelse stora lik- heter med t.ex. skogskonton och upphovsmannakonton.

När det gäller reglerna om expansionsmedel har endast 446 nä- ringsidkare tänkt avsätta sådana medel medan 234 näringsidkare tänkt återföra avsättningar för bidragsåret 1997. Återföringama är i genomsnitt något högre än de nya avsättningama. En beräkning uti- från dessa siffror innebär en minskning av bostadsbidragen med drygt 1 milj. kr. Beträffande expansionsmedel kan till skillnad mot periodiseringsfonder visserligen en reell besparing, sannolikt större än den nämnda uppkomma inom bostadsbidragssystemet, men det torde inte röra sig om särskilt höga belopp. Däremot ger den ändring av återföringar av pensionsförsäkringar som gjordes av regering och riksdag i förhållande till utredningsförslaget en varaktig besparing. Räknat på vad bidragstagama uppgett i det preliminära beslutet skulle den röra sig om ca 5 milj. kr för år 1997. Även behandlingen i bostadsbidragslagen av tidigare års underskott kan förväntas ge en besparing av motsvarande storlek. Visserligen hade endast 757 nä- ringsidkare uppgivit att de avser att återföra sådana underskott men genomsnittsbeloppet är högt, drygt 30 000 kr.

De nämnda reglerna är administrativt resurskrävande. Frånsett att det krävs kunskaper hos handläggarna inte bara om bidragslag- stiftning utan också om skattelagstiftning, föranleder framförallt omräkningar av inkomsten av näringsverksamhet förfrågningar från de enskilda och förklaringar från kassornas tjänstemän om hur bi- draget beräknats. Problem kan också förutses i dessa hänseenden när det slutliga bidraget skall fastställas, eftersom näringsidkarna fort- sättningsvis kan överväga att inte bara företagsekonomiskt och skattemässigt utan även bidragsmässigt planera sina inkomster. Re- sultatet kan bli att det som är företagsekonomiskt klokt får vika för det som tillfälligt ger mest "pengar i handen" för den enskilde. Många torde ha möjligheter att i deklarationen för bidragsåret åter- föra tidigare avsatta periodiseringsfonder och expansionsmedel, vilket visserligen ökar inkomsten vid beskattningen men inte vid be- räkningen av bostadsbidraget. Som en följd härav kan bostadsbidra- get bli högre än vad som beräknats preliminärt.

När Bostadsbidragsutredningen 95 föreslog införande av nya reg- ler för egenföretagare, påtalade utredningen att det även var väsent- ligt att se över reglerna för hur bidragsgrundande inkomster beräk- nas för ägare till fåmansbolag.

Om man har regler om justering av enskilda näringsidkares in- komst av näringsverksamhet för olika avsättningar m.m., är det uppenbart att man också bör ha motsvarande regler för bidrags- sökande näringsidkare som driver sin verksamhet i aktiebolagsform. För aktiebolag gäller samma regler för avsättning till resp. återföring från periodiseringsfond som för enskilda näringsidkare. Inte heller för fåmansaktiebolagsägare kan någon varaktig besparingseffekt för- väntas uppkomma, om motsvarande regler avseende periodise- ringsfonder som för enskilda näringsidkare införs för dem. Enligt utredningens uppfattning är det redan på grund härav tveksamt om man skall behålla reglerna om periodiseringsfonder och utvidga dem till att också gälla fåmansaktiebolagsägare. I så fall borde också särregler införas när det gäller skogskonton och upphovsmannakon- ton, vilka enbart finns för enskilda näringsidkare.

Som framgått av den tidigare redogörelsen motsvarar en av- sättning av expansionsmedel för en enskild näringsidkare balan- seringar av vinstmedel i ett aktiebolag. Ett aktiebolag som går med vinst kan fondera en större eller mindre del av vinsten i bolaget. Vinsten balanseras alltså, och bolaget kan använda den enkelbeskat- tade vinsten till expansion av verksamheten. På tillgångssidan finns då t.ex. inventarier som förvärvats med de fonderade vinstmedlen. Vinstmedlen kan också användas till att höja aktiekapitalet. Om bolaget ett senare år går med förlust, leder detta till att balanserade vinstmedel minskar. På samma sätt som för enskilda näringsidkares avsättning till expansionsmedel, kan det hävdas att en balansering av vinstmedel typiskt sett inte är en resultatreglering utan ett sätt att använda överskottet i verksamheten. Det är inte givet att aktiebola- gets vinst i stället för att balanseras skulle ha kunnat ges ut som lön till företagaren. En viss del hade kanske kunnat ges ut som utdel- ning, men man valde i stället att investera vinsten.

Balanserade vinstmedel i ett aktiebolag liksom avsättningar av expansionsmedel är i och för sig låsta i verksamheten, så länge de inte återförs. Det förhållandet att medel kunnat avsättas innebär dock att det funnits ett tillgängligt överskott för fåmansbolagsägaren eller näringsidkaren som kunnat användas för privat konsumtion. Från denna synpunkt anser utredningen att reglerna om behandlingen av expansionsmedel i bostadsbidragslagen i huvudsak är invändnings- fria. Detta utesluter inte att det kan förekomma situationer där låg- beskattade avsättningar under några år kan anses berättigade för att säkra företagets soliditet, t.ex. i uppbyggnadsskedet av ett företag.

Nya administrativa svårigheter uppkommer dock vid en korrige- ring av fåmansaktiebolagsägares inkomster, antingen det är fråga om periodiseringsfonder eller balanserade vinstmedel. I synnerhet är detta fallet om mer än en fysisk person berörs. För ett fåmansaktie- bolag måste man göra åtskillnad mellan aktiebolaget och företaga- ren, eftersom de är olika skattesubjekt. Vidare måste man ta hänsyn till andra delägare i företaget än företagaren själv. En delägare kan i huvudsak vara finansiär, medan en annan delägare arbetar i före- taget och får lön i förhållande till sin arbetsinsats. Det är därvid inte självklart att en avsättning till periodiseringsfond eller balansering av vinstmedel skulle ha föranlett en högre lön för den i företaget arbetande delägaren. En korrigering av företagares och delägares inkomst skulle kräva en omfattande adminstration, där både före- tagarens egen och andra delägares deklarationer samt bolagets årsbokslut och deklaration måste granskas. Samtliga inblandade måste kontaktas för synpunkter på hur periodiseringsfonder och ba- lanserade vinstrnedel skall fördelas mellan dem.

Utredningen har inte kunnat få fram något underlag för bedöm- ning av om fåmansaktiebolagsägare som förekommer i bidragssam- manhang i samma eller högre utsträckning har möjlighet att ba- lansera vinstmedel än vad enskilda näringsidkare som får bostads- bidrag synes ha när det gäller expansionsmedel. Det är därför en öppen fråga om administrationen skulle komma att stå i rimlig proportion till de besparingar som skulle uppkomma, om balansera- de vinstmedel omfördelades till lön eller till utdelning. Det är också komplicerat att göra en lagstiftning som anger fördelningsgrunder mellan delägare, i vilken hänsyn kan tas till de olika omständigheter som kan föreligga.

Utredningen har också övervägt hur man i bidragssammanhang skulle kunna behandla andra avdrag som påverkar den taxerade in- komsten av näringsverksamhet. Främst olika avskrivningsmöjlig- heter ger utrymme för fördelningar mellan åren. Samma administra- tiva och lagtekniska svårigheter som ovan beskrivits finns emellertid även för avskrivningar.

Inkomst av näringsverksamhet är den inkomst som är svårast att förutse för den enskilde när bostadsbidraget bestäms preliminärt. Regeln om att inkomsten skall antas vara minst lika hög som fast- ställts vid senaste taxeringsbeslut, om inte sökanden visar särskilda skäl för annat, bidrar också till att försäkringskassorna kan bestäm- ma det preliminära bidraget till lägre belopp än vad inkomsterna i en ansökan ger vid handen och också taxeringsresultatet vid det slutliga

beslutet. De förändringar som företagits fr.o.m. år 1997 minskar ytterligare förutsebarheten av att ett riktigt bidrag betalas ut. Om alltför många avvikelser i förhållande till det preliminära beslutet finns vid det slutliga beslutet tynger detta ytterligare administratio- nen.

När det gällerjustering av inkomsten för underskott är reglerna härom inte nya. Underskotten har också en annan karaktär. Det är underskottet uppkommer påverkas inte bostadsbidragets storlek av hur stort underskottet är. Antingen det är stort eller litet blir BGI av näringsverksamheten densamma, dvs. noll. Har bidragstagaren däre- mot under de följande åren överskott av verksamheten innebär detta att de ekonomiska resurserna ökat. Dessa resurser minskar inte på grund av att gamla underskott vid beskattningen tillåts minska in- komsten. Däremot kan naturligtvis gamla underskott i sig påverka företagets konsolidering. De avvägningar man gjort i skattesamman- hang är inte lika självklara när det gäller inkomstprövade förmåner. Övervägande skäl talar därför för att behålla nuvarande regler för behandlingen av underskottsavdrag för näringsidkare.

När utredningen har undersökt möjligheterna att införa någon motsvarande korrigering för tidigare års underskott för fåmansaktie- bolagsägamas del har det visat sig att samma administrativa svårig- heter uppkommer som beskrivits ovan. Det är därför svårt att för- orda att särregler även för fåmansaktiebolagsägare införs i detta hän- seende.

När det gäller behandlingen av löntagares inkomster jämfört med "anställda" fåmansaktiebolagsägares, har utredningen kunnat kon- statera att utformningen av de särskilda skattereglerna för fåmans- företag inneburit att många av de möjligheter till oavsedda skatteför- måner för fåmansföretagaren som tidigare fanns har begränsats.

Trots detta har en fåmansbolagsägare, liksom enskilda näringsid- kare, fortfarande ganska stora möjligheter att själv styra sina in- komster. De särskilda lättnadsreglerna gör också att en fåmansak- tiebolagsägare kan anses gynnad i förhållande till en löntagare. Bestämmelserna om lättnader i beskattning av utdelning är utfor- made på det sättet att utdelning undantas från skatteplikt inom de ramar som anges. Det betyder att sådan utdelning som är undantagen från skatteplikt inte tagits upp under inkomst av kapital. Vid be- räkning av den bidragsgrundande inkomsten kommer en sådan inkomst inte att påverka bidraget. Även detta är emellertid av administrativa skäl svårt att åtgärda.

Utredningen har därför sökt efter en annan metod som kan utjäm- na sådana skillnader utan att detta ytterligare komplicerar den administrativa hanteringen.

Vi har funnit att beaktande av företagsförmögenhet kan vara ett sätt att skapa en bättre och rättvisare mätare av behovet av bidrag, än det sätt som följer av reglerna i lagen om bostadsbidrag om korrigering för de i beskattningssammanhang inkomsthöjande eller inkomstsänkande följderna av reglerna om periodiseringsfonder, expansionsmedel, räntefördelning etc. Vi har i det sammanhanget beaktat att vid beräkning av BTP görs ingen motsvarande korrige- ring av inkomst av näringsverksamhet. I stället beaktas enskilda näringsidkares företagsförmögenhet vid uppskattningen av inkoms- ter. Däremot beaktas inte företagsförmögenhet i ett fåmansägt aktiebolag. Enligt RFV:s föreskrifter skall förmögenhet som hänförs till näringsverksamhet beräknas enligt deklarationsvärdet den 31 december året före ansökningsåret, och en procentuell andel av det som förmögenhet upptagna värdet skall tas upp som avkastning. I våra överväganden har vi funnit att detta relativt okomplicerade system i modifierad form skulle kunna tillämpas i de båda bostads- stödssystemen och då även för fåmansaktiebolagen.

Med en sådan metod blir bostadsbidragets storlek mer förutsebart vid det preliminära beslutet. En förmögenhet kan inte på samma sätt som en årlig inkomst planeras bort, utan den förblir relativt konstant. Kapitalet snarare ökar än minskar över åren. Metoden ger ett fördel- ningspolitiskt bättre resultat för företagare med nystartade företag eller företag som har svag bärkraft.

En procentuellt beräknad avkastning av företagsförmögenhet kan antingen läggas direkt till en enskild näringidkares inkomst av nä- ringsverksamhet resp. en fåmansaktiebolagsägarens lön eller bli föremål för fönnögenhetsprövning tillsammans med hushållets öv- riga förmögenhet. För att undvika en ökad administration med ett fritt bottenbelopp för bl.a. obligatoriskt företagskapital i ett aktiebo— lag, förordar utredningen det senare sättet att beakta företagsför- mögenhet. Därvid skall samma procentandel av företagsförmögen- heten påverka inkomstunderlaget som gäller för privat förmögenhet, dvs. 15 % av nettoförmögenheten.

När det gäller att få fram vilka värderingsregler som skulle kunna tillämpas, har utredningen undersökt vad som gäller i fråga om arvs- och gåvobeskattning av företagsförmögenhet. Vi har då konstaterat att företagsförmögenhet fortfarande omfattas av arvs- och gåvo- beskattning. Lagtekniskt är reglerna dock svårtillgängliga, bl.a. ge-

nom att arvs- och gåvoskattelagen (AGL) hänvisar till reglerna i för- mögenhetsskattelagen (4 5 och anv. p. 2 till 3 och 4 åå SFL) där det materiella innehållet i reglerna finns. Hänvisningen avser lagens lydelse intill utgången av år 1991. Att i bidragssammanhang an- knyta värderingen av företagsförmögenhet till upphävda bestäm- melser har vi dock funnit mindre lämpligt.

Vi har även övervägt att anknyta beaktandet av företagsför- mögenhet till värderingsreglema i lagen (1993: 1 536) om ränteför- delning. För enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag skulle fördelningsunderlaget enligt lagen om räntefördelning vid beskattning kunna användas för beräkning av företagsförmögen- heten. Enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag skall redovisa underlag för räntefördelning i sina deklarationer, varför uppgifter därom finns tillgängliga. Värdet finns angivet på deklara- tionsblanketten (näringsbilagan). Vid beräkning av fördelnings- underlaget skall skogskonto och upphovsmannakonto tas upp till halva beloppet. Fastigheter kan tas upp till anskaffningsvärdet mins- kat med värdeminskningsavdrag eller liknande avdrag. Alternativt kan fastigheter förvärvade före år 1991 tas upp till en viss procent- sats av taxeringsvärdet.

I syfte att skapa en gentemot andra företagare likvärdig behand- ling i bidragssammanhang har vi som framgått ovan också funnit att man måste söka uppskatta värdet av bolagets förmögenhet för den som driver sin verksamhet i aktiebolagsform och lägga denna före- tagsförmögenhet till den bidragsgrundande inkomsten. Nackdelen med att utgå från räntefördelningsunderlaget är att ett sådant inte tas fram för aktiebolag. För aktiebolag har man tillgång enbart till balansräkningen. I och för sig skulle det vara möjligt att utgå från räntefördelningens värderingsregler när det gäller att värdera vissa poster i aktiebolagets balansräkning, t.ex. fastigheter. Eftersom fas- tighetsvärdena har justerats ned i räntefördelningsunderlaget, kan man då ifrågasätta om en omräkning inte borde ske. Av förenklings- skäl talar mycket för att inte räkna om vissa poster i balansräkning- en. Benägenheten att fylla i deklarationsbilagan för räntefördelning är också låg. På grund härav och för att i möjligaste mån beräkna företagsförmögenhet oberoende av i vilken form verksamheten bedrivs, anser utredningen att man inte bör utgå från räntefördel- ningsunderlaget vid beräkning av förmögenhetsvärden.

Utredningen har i stället funnit skäl att föreslå att företagsför— mögenheten som huvudregel skall värderas med stöd av balansräk- ningen. Fördelen är att dessa uppgifter alltid är tillgängliga avseende

aktiebolag samt för enskilda näringsidkare och handelsbolag som upprättar årsbokslut.

På balansräkningen skall tillgångar och skulder redovisas enligt civilrättsliga bestämmelser i bokföringslagen. Bokföringslagen ger uttryck för en försiktighetsprincip vilket innebär att värderingen ligger relativt lågt.

För enskilda näringsidkare och handelsbolag som inte upprättar årsbokslut kan värdet av företagsförmögenheten hämtas från den uppställning som görs på deklarationsblanketten om tillgångar och skulder i näringsverksamheten (blankett Nl). Dessa uppgifter grun- das på inkomstbeskattningen och kan därför på någon punkt skilja sig från en balansräkning som upprättats med stöd av bokförings- lagen. Starka förenklingsskäl talar dock för att utgå från uppgifter som är enkla att hämta, balansräkning resp. deklarationsblankett, trots att en sådan ordning innebär ett visst mått av bristande neu- tralitet. Inget hindrar dock att den enskilde upprättar en civilrättslig balansräkning och låter den ligga till grund för prövning av den bidragsgrundande inkomsten. Företagsförmögenheten skall beräknas med stöd av balansräkningen för det räkenskapsår som avslutats samtidigt som, eller vid brutet räkenskapsår under, det kalenderår som bidraget avser. När det gäller handelsbolag skall värdet beräk— nas utifrån den ägda andelen. För aktier skall värdet beräknas utifrån bolagets eget kapital i förhållande till aktiernas andel av det totala aktiekapitalet. Motsvarande skall gälla andelar i ekonomisk före- ning.

Uppgifter om företagsförmögenhet finns normalt hos skattemyn- dighetema och kan maskinellt överföras till försäkringskassorna. I de relativt sällsynta fall där den skattskyldige inte fyllt i uppgifter om företagsförmögenhet och skattemyndighetema inte infordrat så- dana uppgifter, kan försäkringskassorna begära in uppgifterna från sökanden.

Utredningens förslag om beaktande av företagsförmögenheter innebär att nuvarande regler om periodiseringsfonder och expan— sionsmedel kan slopas. Däremot bör som tidigare underskottsavdrag beaktas för enskilda näringsidkare och detta bör gälla såväl i bo- stadsbidragssystemet som i BTP-systemet.

Ytterligare en post återläggs enligt nuvarande regler till inkoms- ten av näringsverksamhet i bostadsbidragssystemet, nämligen avsätt- ningar till pensionsförsäkringar intill ett halvt basbelopp. Bostads- bidragsutredningen 95 ansåg att avsättningar till pensionsförsäk- ringar som övergick de belopp som normalt avsätts till avtalsför-

säkringar för löntagare, i fortsättningen inte borde beaktas vid be- räkning av bidragsgrundande inkomst. Utredningen föreslog därför att utgifter för pensionsförsäkring över 25 % av basbeloppet skulle påverka den bidragsgrundande inkomsten. Regeringen föreslog emellertid att utgifter för pensionsförsäkringar intill (under) ett halvt basbelopp skulle påverka bostadsbidraget. Ändringen motiverades med att begränsningen utformats för att så nära som möjligt mot- svara vad som gäller för löntagare.

Det var alltså två helt skilda synsätt för motiveringen av att av- sättningar skulle återläggas. Bostadsbidragsutredningen 95 utgick från de avsättningar som arbetsgivare gör på grund av avtalsförsäk- ringar, utan att detta direkt påverkar den enskildes lön, och ansåg att en företagare skulle få motsvarande möjlighet till avsättning till pen- sionsförsäkring, utan att avsättningen skulle påverka BGI. Rege- ringsförslaget som godkändes av riksdagen tog i stället fasta på be- skattningsreglema för enskilda individer. Löntagare kan få avdrag för privata pensionsförsäkringar, men avdraget görs inte i inkomst- slaget tjänst utan som ett allmänt avdrag som inte påverkar BGI. En företagare gör avdraget i inkomstslaget näringsverksamhet, varför avdraget påverkar BGI. Om avdraget återförs skapas neutralitet mellan den enskildes tjänsteinkomster och näringsinkomster vid be- räkning av BGI.

Utredningen har inte för avsikt att ta upp någon diskussion om vilken metod som är den mest rättvisa. Vi har emellertid haft vissa svårigheter att tillämpa nuvarande regler på fåmansaktiebolagsägare som både är näringsidkare och löntagare. Även arbetsgivaren/bo- laget har möjlighet att göra pensionsavsättningar enligt avtalsförsäk- ringar men också möjlighet att på samma sätt som enskilda närings- idkare göra högre pensionsavsättningar än sådana som följer av av- tal. Ägaren/löntagaren i ett fåmansaktiebolag kan emellertid själv också göra inbetalningar till privata pensionsförsäkringar som han/hon får ett avdrag för vid beskattningen, utan att detta påverkar BGI. När beskattningsreglema används som utgångspunkt, blir den logiska slutsatsen att inget tillägg till BGI bör göras för en fåmans- aktiebolagsägare på grund av de pensionsavsättningar som bolaget gjort för hans/hennes räkning.

Reglerna i bostadsbidragssystemet om återläggande av pen- sionsavsättningar intill ett halvt basbelopp bör införas även i BTP- systemet. Reglerna torde få mycket liten betydelse för ålderspen- sionärer. Däremot medför de administrativa förenklingar för för- säkringskassorna, eftersom samma inkomstunderlag kan beräknas

när ett förtidspensionärshushåll med barn är berättigat till såväl bo- stadsbidrag som BTP.

3.5 Inkomst av kapital

Förslag: I BTP-systemet skall kapitalinkomster beräknas enligt samma regler som i bostadsbidragssystemet. I avsnitt 3.6 För- mögenhet föreslår utredningen att den schabloniserade beräk- ningen av avkastning av förmögenhet som inte uppgår till 75 000 kr för en ensamstående pensionär och 60 000 vardera för två pensionärsmakar skall slopas.

Inkomst av kapital i den mening som avses i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt (SIL) behandlas olika i bostadsbidragssystemet och BTP-systemet. Eftersom kapitalinkomsten i bostadsbidrags- systemet anknyter till skattereglernas beräkning av inkomst i för- värvskällan kapital redogör utredningen inledningsvis för vilka in- täkter och avdrag som efter skattereformen innefattas i detta be- grepp.

3.5.1 Beskattningen av kapitalinkomster

Till intäkt av kapital enligt SIL räknas löpande avkastning, vinster och annan intäkt som härrör från egendom, i den mån intäkten inte är att hänföra till näringsverksamhet. Vanligt förekommande intäkter av kapital enligt SIL är ränta på banktillgodohavanden, obligationer och andra fordringar, utdelning på aktier och andelar, statligt ränte- bidrag för bostadsändamål, lotterivinst som inte är befriad från kapi- talbeskattning, hyresinkomster vid upplåtelse av privatbostad eller lös egendom och realisationsvinster vid icke yrkesmässig avyttring av olika tillgångar såsom fastighet, bostadsrätt, aktier, andelar, ford- ringar och annan lös egendom av olika slag.

Andra intäkter av kapital enligt SIL som är mindre vanligt före- kommande är utbetalning till aktieägare vid likvidation eller fusion av bolag, handpenning som behållits då köpeavtal om överlåtelse av fast egendom hävts, ersättning som erhållits i samband med utlåning av aktier (blankningsaffär), skadestånd vid återgång av fastighets-

överlåtelse, vinst på optioner och terminer, valutakursvinst på ford- ringar och skulder i utländsk valuta samt realisationsvinst som frivilligt skattas av då egendom byter karaktär och övergår från att vid avyttring beskattas i kapital till att beskattas i näringsverk- samhet.

Från intäkt av kapital får enligt SIL avdrag göras taxeringsåret 1997 för räntekostnader, realisationsförluster, direkta omkostnader för intäkternas förvärvande och förvaltningskostnader överstigande 1 000 kr. Vad som återstår efter avdrag är inkomst av kapital. Om överskott finns beskattas detta med 30 % i statlig inkomstskatt. Vid underskott av kapital medges skattereduktion mot statlig och kommunal inkomstskatt samt fastighetsskatt.

3.5.2 Särskilt om beskattning av realisationsvinster

Alla realisationsvinster som uppstått vid avyttring av fastigheter, värdepapper eller annan egendom beskattas. Särskilda regler gäller för näringsverksamhet enligt den redogörelse som lämnats under avsnittet 3.4 Näringsidkares inkomster. Utöver försäljning beskattas också inlösen och byte och liknande. Dessutom beskattas vinster på optioner, terminer, blankningsaffärer och skulder i utländsk valuta. Skattepliktiga realisationsvinster beskattas fullt ut, medan realisa- tionsförluster normalt kan utnyttjas i endast begränsad utsträckning.

Till den del realisationsförluster är avdragsgilla får de kvittas mot alla intäkter av kapital. Uppkommer en nettointäkt av kapital, beskattas den med 30 %.

Uppkommer i stället ett underskott medges skattereduktion med 30 % av detta upp till 100 000 kr och med 21 % av överskjutande belopp.

Beskattning sker vid avyttringstidpunkten och inte vid betalning. Detta är ett undantag från den annars strikta kontantprincipen som innebär att skattskyldighet inträder den dag när t.ex. ränteinkomster eller utdelningar blir tillgängliga.

Huvudregeln vid försäljning av värdepapper, som är försedd med ett antal undantag, innebär att realisationsvinsten utgör skillnaden mellan vad som erhållits för värdepappema efter avdrag för för- säljningskostnader och vad det kostat att förvärva dem (faktisk anskaffningskostnad). Enligt en altemativregel får man i fråga om marknadsnoterade värdepapper (aktier etc.) räkna anskaffningsvär- det till 20 % av försäljningspriset efter avdrag för kostnader.

Särskilda regler gäller bl.a. för realisationsvinst vid försäljning av s.k. kvalificerad aktie i fåmansföretag. Syftet med dessa regler är att förhindra att inkomster som rätteligen är arbetsinkomster behand- las som kapitalinkomster vid beskattningen. Vad som skiljer beskatt— ningen vid försäljning av sådana aktier i fåmansföretag från annan försäljning av aktier är att viss del av den skattepliktiga realisa- tionsvinsten skall redovisas som inkomst av tjänst.

För övrig lös egendom (annan lös egendom än bostadsrätter och aktier m.m.) gäller bl.a. följande.

Realisationsvinst är skattepliktig oavsett innehavstid. Beräkning- en utgår från faktiskt erhållet belopp minus anskaffningskostnad och övriga omkostnader (provision o. dyl.). Man skiljer mellan egendom innehavd för personligt bruk (personligt lösöre) och sådan lös egen- dom som man inte innehaft för personligt bruk.

För egendom ägd för personligt bruk finns en alternativ regel som säger att anskaffningskostnaden får bestämmas till 25 % av för- säljningspriset efter avdrag för försäljningskostnader.

Från summan av vinster av egendom innehavd för personligt bruk får avdrag göras med 50 000 kr.

Beträffande privatbostadsfastighet gäller olika regler för beräk- ningen av vinsten. Huvudregeln innebär att 50 % av en framräknad vinst är skattepliktig. Vinsten beräknas till skillnaden mellan för- säljningsintäkten och det s.k. omkostnadsbeloppet (anskaffnings- kostnad och förbättringskostnader beräknade på särskilt sätt). Över- gångsregler innefattande tidigare gällande huvudregel och altemativ- regler samt garantiregel gör det svårt att kortfattat beskriva hur realisationsvinsten träffar en fastighetsförsäljning. Man brukar i praktiken få räkna på samtliga möjliga alternativ för att se vilken regel som är fördelaktigast. Möjlighet till uppskov finns. Vinsten måste då uppgå till 50 000 kr. Om uppskovsavdrag ges får ett lika stort avdrag göras som den beräknade vinsten. Detta förutsätter bl.a. att vederlaget för den s.k. ersättningsbostaden är lika stort som det för den avyttrade. I annat fall sätts avdraget ned proportionellt.

Särskilda regler gäller för beräkning av realisationsvinst vid försäljning av s.k. ersättningsbostad/fastighet, dvs. om denna bostad ersatt en annan för vilken man erhållit uppskovsavdrag.

Vid försäljning av bostadsrätt som är privatbostad finns en huvudregel som påminner om den vid realisationsvinstberäkning av privatbostadsfastighet. Halva den framräknade vinsten är skatteplik- tig. Möjlighet till uppskovsavdrag finns också här.

Avdrag för realisationsförluster medges mot alla slag av intäkter i inkomstslaget kapital, dock inte för förlust som uppstått vid av- yttring av lös egendom för personligt bruk. Realisationsförlust be- räknas för varje "affär" för sig. Förlusten kan utnyttjas endast det år den uppstår.

Uppkommer underskott i inkomstslaget kapital efter det att rea- lisationsförluster dragits av medges skattereduktion mot statlig och kommunal inkomstskatt samt fastighetsskatt.

Som angetts ovan läggs realisationsvinster till övriga inkomster av kapital. Detta kan åskådliggöras enligt följande.

Inkomst av kapital: -— inkomsträntor m.m. inkomst vid uthyrning av privatbostad positiv räntefördelning avdrag för utgiftsränta m.m. - avdrag för förvaltningskostnader som överstiger 1 000 kr - negativ räntefördelning - — realisationsvinst + — realisationsförlust, uppskovsavdrag -

+++

Överskott/Underskott = +/—

3.5.3 Hur behandlas inkomst av kapital vid bestämmande av bostadsbidrag och BTP

Utgångspunkten vid beräkning av inkomstunderlag för bostads- bidrag är taxerade inkomster av kapital enligt SIL för samma kalenderår som bostadsbidraget avser. Till den bidragsgrundande inkomsten av kapital läggs dels sökandens kapitalinkomst, dels hemmavarande barns inkomst av kapital som överstiger 1 000 kr. Inkomsten av kapital skall dock korrigeras. Den bidragsgrundande inkomsten skall således ökas med belopp varmed inkomst av kapital har minskats genom avdrag. Tre undantag från en sådan ökning finns dock. Det första är när realisationsvinst har minskats med realisationsförlust uppkommen under beskattningsåret, det andra är när avdrag i form av uppskovsavdrag vid byte av bostad medgetts och det tredje är när avdrag för negativ räntefördelning gjorts.

I regeringens proposition 1996/97:150 föreslås att statligt ränte- bidrag för den bostad för vilken bostadsbidrag söks inte skall räknas in i den bidragsgrundande inkomsten. Därmed skulle BGI korrigeras på så sätt att den skall minskas med belopp varmed inkomst av ka- pital har ökats på grund av statligt räntebidrag för den bostad för vilken bostadsbidrag söks.

Vid beräkning av inkomstunderlaget för BT P skall avkastning av förmögenhet anses utgöra vissa procentsatser av förmögenhetsvärdet för år räknat. Någon beräkning av faktiska inkomster av kapital sker således inte utan endast en schabloniserad beräkning av förmögen- hetsavkastningen.

Avkastningen beräknas till 5 % av värdet av förmögenheten per år. Förmögenhetsavkastningen höjs med 10 % av det belopp som efter skulder — överstiger 60 000 kr för vardera maken och 75 000 kr för en ogift pensionär. För makar skall värdet av förmögenhetsav- kastningen för vardera maken utgöra hälften av deras sammanlagda förmögenhet. Vid beräkning av inkomst för två makar som i pen- sionshänseende betraktas som ogifta rekommenderar RFV att för- mögenhet som inte är enskild egendom, och avkastning därav, delas lika mellan makarna. RFV rekommenderar också att höjning av förmögenhetsavkastningen görs efter det att förmögenheten har de- lats, och att höjning sker på belopp överstigande 75 000 kr för var- dera maken. BTPL ger ingen närmare vägledning för vilken förmö- genhet som skall beaktas, frånsett att värdet av sådan privatbostads- fastighet eller privatbostad som avses i 5 & kommunalskattelagen och som utgör pensionärens permanentbostad inte skall beaktas.

Enligt RFV:s föreskrifter (RFFS 1994:35 och l995z24) skall vid beräkning av förmögenhet och avkastning därav beaktas följande tillgångar. Kontanter och övriga kapitaltillgångar utom kontanter av- sedda för hushåll och löpande utgifter skall tas upp till värdet dagen för ansökan.

Tillgångar i bank skall tas upp till innestående belopp dagen för ansökan.

Obligationer skall tas upp till kursvärdet och premieobligationer till det nominella värdet dagen för ansökan. Även aktier tas upp till värdet dagen för ansökan, men om inget värde uppges får värdet beräknas till värdet den första börsdagen i ansökningsmånaden (för börsnoterade aktier köpkursen). Fordringar tas upp till värdet dagen för ansökan. För tillgångar i ekonomiska föreningar och motsvaran- de, som inte omfattas av näringsverksamhet nedan, anges att dessa skall tas upp till värdet dagen för ansökan.

För övriga tillgångar av större värde utom handikappanpassat for- don och andra hjälpmedel för handikappade anges att saluvärdet skall tas upp.

Enligt föreskrifterna, punkt 8. Näringsverksamhet, skall förmö- genhet som hänförs till näringsverksamhet beräknas enligt deklara- tionsvärdet den 31 december året före ansökningsåret.

Avkastningen beräknas enligt föreskrifterna till 5 % av de upp- tagna värdena. När förmögenheten och avkastningen av förmögen- heten har beräknats enligt ovan, skall avdrag göras för skuld och skuldränta. Skuld på privat bostadsfastighet eller privatbostad som avses i 5 (j KL får dock inte dras av från förmögenhet. Vidare anges att skuldränta som hänför sig till privat bostadsfastighet eller privatbostad som avses i 5 & KL inte får dras av från annan inkomst. Övrig skuldränta får endast dras av från det inkomstslag som skuldräntan hänför sig till och beräknas då till 5 % av övrig skuld.

Övriga skulder får enligt föreskrifterna dras av med faktiskt be- lopp från förmögenhet. Om den sålunda beräknade nettoförmögen- heten överstiger den angivna gränsen om 75 000 kr (60 000 kr för vardera maken) skall avkastningen av förmögenheten höjas med 10 %.

3.5.4 Överväganden

Reglerna i bostadsbidragssystemet och i BTP-systemet är som fram- går ovan helt olika när det gäller behandlingen av kapitalinkomster. Vid en samordning av systemen kan man tänka sig flera olika alter- nativ till lösning. Ett alternativ kan vara att använda sig av någotdera av de gällande systemen för BTP eller bostadsbidrag, ett annat att behålla de skiljaktigheter som finns men samtidigt modifiera avkast- ningsregeln vid BTP.

KBT-utredningen övervägde om man skulle behålla en schablo- niserad förmögenhetsavkastning eller låta den faktiska kapitalin- komsten påverka KBT. Den schabloniserade förmögenhetsavkast- ningen skulle utformas så att man endast beaktade förmögenheter över 100 000 kr vid utgången av året före det år KBT utgavs. Fastig- heter och lösegendom skulle inte räknas in i förmögenhet. Med en sådan schablonisering skulle någon fönnögenhetsprövning inte behöva ske av 86 % av KBT-tagama. För administrationen skulle det innebära att en stor del av utredningar, efterkontroll och återkrav avseende förmögenhet skulle kunna slopas. Den totala kostnaden för

att genomföra förslaget kunde år 1992 beräknas till 390 milj. kr. Kostnaden kunde enligt utredningen minskas genom att procentsat- sen höjdes till 20 eller 30 % eller genom att högre procentsatser för högre inkomster tillämpades. Kostnaden för att ta bort lösöret ur förmögenhetsberäkningen beräknades till 25 milj. kr och kostnaden för att ta bort inkomsten av näringsfastighet till 16 milj. kr.

Alternativet med en faktisk kapitalavkastning utgick från en beräknad avkastning på 9 %. Endast taxerad avkastning av inkomst- räntor skulle användas, medan övriga kapitalposter, som angavs vara skuldräntor, realisationsvinster och förvaltningskostnader inte skulle påverka inkomsten. Förrnögenhetens storlek skulle inte alls påverka inkomsten.

Att realisationsvinster och realisationsförluster skulle uteslutas motiverade utredningen med att man borde ha ett inkomstbegrepp som inte varierade kraftigt mellan åren. Alternativet skulle medföra besparingar. Utredningen föreslog emellertid samtidigt att det skulle finnas ett fribelopp på 3 000 kr för samtliga inkomster. Kostnaderna för alternativet beräknades då till 200 milj. kr.

Utredningen ansåg att det av kostnadsskäl var svårt att motivera ett genomförande av förmögenhetsaltemativet, eftersom de 400 milj. kr detta kostade knappast motiverades av en motsvarande vinst. Alternativet med faktisk kapitalinkomst gav större vinster i admini- strationen och gav fördelen att reglerna för bostadsbidrag till barn- familjer och BTP närmade sig varandra. Utredningen förordade där- för detta alternativ.

Liksom KBT-utredningen har vi stannat för att föreslå en sam— ordning i enlighet med de regler för beräkning av kapitalinkomster som finns i bostadsbidragssystemet. Det finns stora vinster att göra med en sådan samordning. BTP-systemet kommer att få en bättre överensstämmelse med skattereglerna. Adminstrationen av detta system underlättas därmed väsentligt genom att uppgifter om in- täkter och utgifter i inkomstslaget kapital kan inhämtas maskinellt, samtidigt som man får en bättre kontrollmöjlighet av vilka förmö- genhetstillgångar i form av banktillgodohavanden, värdepapper m.m. som kan finnas. En sådan beräkning ger också möjlighet att helt slopa förmögenhetsprövningen för majoriteten av BTP-tagarna. Denna prövning upplevs av pensionärer med låga kapitalbelopp som onödigt närgången och av försäkringskassorna som adminstrativt be— tungande. En kapitalinkomstberäkning enligt bostadsbidragsreglerna kommer också att eliminera sådana inkonsekvenser som uppkommer för näringsidkare i BTP-systemet när näringsinkomster och kapital-

inkomster synligt eller osynligt i skattemyndigheternas register på grund av beskattningsreglema omfördelas mellan de båda in- komstslagen.

De förhållanden som gällde när KBT-utredningen beräknade en genomsnittlig avkastning på 9 % har undergått stora förändringar. Bankernas inlåningsräntor har sjunkit väsentligt. På mycket låga be- lopp som huvudsakligen används till månatliga levnadsomkostnader ges ingen ränta alls. På banktillgodohavanden under 50 000 kr kan man få 1-4 % ränta per år. Högre avkastning kan i regel endast upp- nås på belopp som i en eller annan form binds långsiktigt. Många pensionärer som endast har ett litet sparkapital får därmed genom schablonen på 5 % avkastning av kapitalet en högre avkastning be- räknad, än den de faktiskt kan få när de håller kapitalet tillgängligt för oförutsedda utgifter. Dessutom kan i kapitalet ingå tillgångar, t.ex. fritidshus, som inte ger någon faktisk avkastning. Utredningens förslag, som förutsätter att man tar bort schablonberäkningen för lägre förmögenheter, kommer därför att medföra en lättnad i in- komstberäkningen för dessa pensionärer. Samtidigt leder förslaget till en kostnadsökning för BTP-systemet. Utredningen återkommer nedan under 3.6 F örmögenhet till hur dessa kostnader kan elimine- ras.

Den ändrade beräkningen av avkastning av kapital innebär för BTP-systemets del att även realisationsvinster kommer att påverka den bidragsgrundande inkomsten på samma sätt som i bostadsbi- dragssystemet. När det gäller realisationsvinster på andra tillgångar än fastigheter och bostadsrätter anser vi inte att några vägande in- vändningar kan resas mot detta. Försäljning av aktier och andra värdepapper innebär i regel att även en del av avkastningen ingår i försäljningen. När det gäller försäljning av fastigheter och bostads- rätter kan den invändningen göras att det är uppskjuten avkastning på det kapital som lagts ner i fastigheten under en följd av år, som vid försäljningen omvandlas till en årsinkomst i bidragssamman- hang. Detta kan bemötas med att realisationsvinsten, beräknad enligt gällande skatteregler, vid ett inte alltför kort innehav ofta utgör endast en mindre del av det kapital och därmed de ekonomiska re- surser som frigörs vid försäljningen. Med hänsyn härtill och till be- hovet av att minska på statens utgifter anser vi det rimligt att alla realisationsvinster med avdrag för realisationsförluster och hän- synstagande till uppskovsavdrag på samma sätt som i bostadsbi- dragssystemet — skall beaktas vid inkomstprövningen av BTP.

3 .6 Förmögenhet

Förslag: I BTP-systemet skall 15 % av förmögenhet över 75 000 kr för en ensamstående pensionär och 60 000 kr för var- dera av två pensionärsmakar beaktas vid bestämmande av in- komstunderlaget. Samtidigt skall den schabloniserade beräk- ningen av avkastning av förmögenheter under de nämnda för- mögenhetsbeloppen slopas. Som förmögenhet skall på samma sätt som i bostadsbidragssystemet räknas den skattepliktiga för- mögenheten beräknad med bortseende från privatbostadsfastig- het eller bostadsrätt för vilken bostadsstödet söks och skulder med säkerhet i denna egendom.

Under avsnitt 3.4.5 har utredningen dessutom föreslagit att företagsförmögenhet för enskilda näringsidkare och fåmans- aktiebolagsägare skall läggas till den privata förmögenheten.

3.6.1 Bakgrund

Det råder flera olikheter i sättet att beakta förmögenhet i bostads- bidragssystemet jämfört med BTP-systemet.

I 5 5 lagen om bostadsbidrag anges att som förmögenhet räknas den beskattningsbara förmögenheten enligt lagen (1947:577) om statlig förmögenhetsskatt, beräknad med bortseende från privatbo- stadsfastighet eller bostadsrätt för vilken bostadsbidrag söks och skulder med säkerhet i denna egendom. Tillägg till BGI skall därvid göras med 15 % av den sammanlagda förmögenhet som överstiger 100 000 kr, avrundat nedåt till helt tiotusental kr. Tillägg för barns förmögenhet skall fördelas lika mellan makar.

I motiven till lagen anges att om det föreligger ett beskattnings- beslut om statlig förmögenhetsskatt dvs. om förmögenhet översti- gande 800 000 kr (900 000 kr taxeringsåret 1997) är detta beslut bindande i fråga om den beskattningsbara förmögenhetens storlek. I andra fall är det reglerna i lagen om statlig förmögenhetsskatt (SFL) som gäller, och förmögenheten skall bestämmas till det be— lopp som skulle ha blivit innehållet i ett taxeringsbeslut om ett sådant hade fattas.

Riksdagen har i maj 1997 beslutat att anta regeringens förslag i proposition 1996/97:117 till ny fönnögenhetsskattelagstiftning

(bet.1996/97:SkU 20, rskr. 1996/97:252). Riksdagen har samtidigt fattat beslut om en följdändring i lagen om bostadsbidrag. Reglerna i den nya lagen om statlig förmögenhetsskatt om vad som är skatte- pliktig förmögenhet och hur denna skall värderas blir därvid av- görande för beräkningen av förmögenhet vid beräkning av bostads- bidrag fr.o.m. januari 1998.

Vid bestämmande av bostadsbidrag skall förmögenheten enligt förarbetena (prop. 1995/96: 186 s. 50) beräknas med hänsyn till för- hållandena vid kalenderårets utgång. Det innebär att en sökande som i början av ett kalenderår uppskattat sin förmögenhet för lågt är skyldig att anmäla förmögenhetsökningen till försäkringskassan.

BTPL har en annorlunda utformning än lagen om bostadsbidrag. Med årsinkomst avses i lagen den inkomst, för år räknat, som någon kan komma att antas erhålla under närmsta tiden. Prövningen kan därvid anses avse en bestämning av inkomster och förmögenhet da- gen för ansökan. Till skillnad från lagen om bostadsbidrag, där BGI utgör summan av inkomst av tjänst och näringsverksamhet enligt kommunalskattelagen och inkomst av kapital enligt SIL med vissa justeringar jämte tillägg för bl.a. en procentuell andel av förmögen- het, anger BTPL dels vilka inkomster som inte skall räknas in i års- inkomsten, dels att "avkastning av förmögenhet" skall anses utgöra vissa procentsatser av förmögenhetsvärdet för år räknat. Dessa är 5 % av förmögenhetsvärdet. Vid förmögenhet överstigande 75 000 kr höjs procenttalet med 10 %. Lagen ger ingen närmare vägledning för vilken förmögenhet som skall beaktas frånsett regeln om att värdet av sådan privatbostadsfastighet eller privatbostad som avses i 5 5 kommunalskattelagen och som utgör pensionärens permanent- bostad inte skall beaktas.

RFV har i sina föreskrifter (RF FS 1994:35 och 1995:24) angett vilka tillgångar som skall beaktas och värderas vid beräkning av förmögenhet och avkastning vid beräkning av BTP. I avsnitt 3.5.3 Hur behandlas inkomst av kapital vid bestämmande av bostadsbi- drag och BTP lämnas en redogörelse för innehållet i dessa föreskrif- ter.

I den mån det sålunda i BTPL och RFV:s föreskrifter före- kommer avvikelser mot förrnögenhetsskattelagstiftningens regler, beaktas förutom den skillnad som råder i fråga om gränsbelopp och vems förmögenhet som skall räknas in förmögenhet på olika sätt i systemen vid bostadsbidrag och BTP.

Beträffande bostadsbidragen kan man hävda att förmögenhet till en del beaktas dubbelt genom att inkomst av kapital enligt SIL,

vilken bl.a. innefattar avkastning (ränta) på bankmedel m.m., läggs till BGI jämte att en schablonberäknad del av förmögenheten inkluderande samma bankmedel m.m. också läggs till. Å andra sidan kommer tillgångar som inte ger någon avkastning inte att påverka bostadsbidraget förrän hushållets sammanlagda förmögenhet över- stiger 100 000 kr.

Beträffande BTP kan man hävda att förmögenhetsbeaktandet är fråga om en beräkning av en del av vad som annars ryms under det skattemässiga inkomstslaget kapital, nämligen avkastning av vissa egendomsslag. Men andra inkomster av kapital i den mening som avses i SIL efter skattereformen torde med nuvarande inkomst- begrepp i BTPL ingå i den schablonberäknade årsinkomsten av förmögenhet. Bland några av de inkomster som numera ligger i be- greppet inkomst av kapital enligt SIL och som "avkastningsregeln" i BTPL dock inte torde träffa kan nämnas följande:

Utbetalning till aktieägare vid likvidation eller fusion av bolag. — Ersättning vid uthyrning av privatbostad. Ersättning vid uthyrning av lös egendom (t.ex. uthyrning av båt eller husvagn). Statligt räntebidrag för bostadsändamål. — Lotterivinst som inte är befriad från kapitalbeskattning. — Realisationsvinst vid icke yrkesmässig avyttring av fastighet, bostadsrätt, aktier, andelar, fordringar och annan lös egendom. — Handpenning som behållits då köpeavtal om Överlåtelse av fast egendom hävts. — Ersättning som erhållits i samband med utlåning av aktier (blank- ningsaffär). — Skadestånd vid återgång av fastighetsöverlåtelse. — Vinst på optioner och terminer. — Valutakursvinst på fordringar och skulder i utländsk valuta. Realisationsvinst som frivilligt skattas av då egendom byter karaktär och övergår från att vid avyttring beskattas i kapital till att beskattas i näringsverksamhet.

Förutom den skillnad som ligger i att man vid beräkning av BTP ersätter kapitalinkomster med en schablonberäknad avkastning av förmögenhet medan man vid beräkning av bostadsbidrag både tar faktisk avkastning och en schabloniserad del av förmögenheten, kan man konstatera att det föreligger skillnader i fråga om vilken för- mögenhet som beaktas och det sätt varpå förmögenhetens storlek

skall uppskattas (värderingsreglema). En väsentlig skillnad är att man vid beräkning av BTP räknar med företagsförmögenhet (för- mögenhet i näringsverksamhet) vilket, genom bostadsbidragslagens hänvisning till fönnögenhetsskattelagstiftningen, inte automatiskt tas med vid bestämmande av bostadsbidrag. När förmögenhetspröv- ningen återinfördes för bostadsbidrag till barnfamiljer valde man att anknyta förmögenhetsprövningen till reglerna i lagen om statlig förmögenhetsskatt. Detta innebar att både tillgångar och skulder i rörelsedrivande fåmansföretag uteslöts. För företagsförmögenhet gäller sedan taxeringsåret 1992 att tillgångar och skulder i närings- verksamhet som är hänförlig till annan verksamhet än kapital- eller fastighetsförvaltning inte är skattepliktiga resp. avdragsgilla. För- mögenhet nedlagd i näringsverksamhet som avser rörelse och jord- bruksfastighet i den betydelse som begreppen hade intill den 1 juli 1990 är skattefri. Regeringen fann (prop. 1995/96:86 s. 30) att detta förhållande gjorde det svårt att beakta dessa tillgångar och skulder vid förmögenhetsprövningen. Oavsett vilken lösning som skulle sökas skulle handläggningen enligt regeringens bedömning bli be- tungande. Regeringen ansåg därför att det åtminstone tills vidare fick accepteras att detta slags tillgångar och skulder inte omfattades av förmögenhetsprövningen. Regeringen anmärkte därvid att de däremot kunde beaktas vid tillämpning av den s.k. generalklausulen i 27 5 lagen (1993:73 7) om bostadsbidrag.

En annan skillnad mellan sättet att beakta förmögenhet vid beräkning av BTP resp. vid beräkning av bostadsbidrag följer av att förmögenhetsskattelagstiftningen, till vilken lagen om bostadsbidrag anknyter, bortsett från företagsförmögenhet har ett väsentligt vidare förmögenhetsbegrepp, än vad man kan utläsa av RF V:s föreskrifter om BTP.

3 .6.2 F örmö genhetsskattelagstiftningen

Lagen (1947:577) om statlig förmögenhetsskatt (SFL)

SFL är upphävd men skall enligt övergångsbestämmelser tillämpas t.o.m. 1997 års taxering. Gränsen för skatteplikt vid 1997 års taxe- ring har höjts från 800 000 kr till 900 000 kr för fysisk person, döds- bo, utländska bolag och vissa familjestiftelser. Skattesatsen uppgår

till 1,5 %. För övriga skattskyldiga tas en skatt på 1,5 promille ut på en förmögenhet som överstiger 25 000 kr.

Statligt inkomstskatt och förmögenhetsskatt får sättas ned om den sammanlagda inkomst- och förmögenhetsskatten överstiger ett spärr- belopp som uppgår till 60 % av den justerade beskattningsbara för- värvsinkomsten och inkomsten av kapital.

Skattskyldiga är fysiska personer och dödsbon samt vissa före- ningar, samfund och stiftelser. Svenska aktiebolag och flertalet eko- nomiska föreningar är befriade från förmögenhetsskatt, eftersom aktier och andelar beskattas hos ägarna. Utländska bolag är dock skattskyldiga.

Skattepliktig förmögenhet är skillnaden mellan den skattskyl- diges tillgångar och skulder.

Skattepliktiga tillgångar anges i en uttömmande uppräkning. Tillgångar som inte ingår i uppräkningen är skattefria.

I lagen anges vidare i förtydligande syfte en rad tillgångar som inte är skattepliktiga.

Särskilda värderingsregler finns för olika slags tillgångar och skulder.

Lagen (1997:000) om statlig förmögenhetsskatt

Som framgått ovan har riksdagen nyligen antagit regeringens förslag till ny förmögenhetsskattelag. Reglerna kommer att tillämpas första gången vid 1998 års taxering. En proportionell förmögenhetsskatt kommer även i fortsättningen att tas ut på fysiska personers för- mögenhet som överstiger ett fribelopp. Detsamma gäller för döds- bon och vissa andra juridiska personer. Den skattefria gränsen för fysiska personer förblir 900 000 kr. Skattesatsen kommer att ligga kvar på 1,5 %.

I korthet innebär den nya fönnögenhetsskattelagstiftningen i övrigt följande.

Så kallat arbetande kapital undantas från skatteplikt. En utvidg- ning sker gentemot nuvarande regler genom att till sådant kapital även hänförs tillgångar i fastighetsförvaltning samt aktier som är noterade på OTC- och O-listoma. För huvuddelägare kvarstår skatte- friheten vid notering av aktier på börsens A-lista. Undantag för förmögenhetsbeskattning görs även för pensioner, livräntor m.fl. tillgångar som är en del av det sociala skyddsnätet. Inre lösöre som innehas för personligt bruk undantas också från beskattning.

Värderingen av de skattepliktiga tillgångarna skall som huvud- regel ske till marknadsvärdet. Hänsyn tas inte längre till eventuell latent skatteskuld som kan anses hänförlig till olika slags tillgångar. Aktier på A-listan m.fl. aktieliknande tillgångar tas därför upp till noterade värden.

Sambeskattning av såväl makar som föräldrar och barn blir kvar liksom en regel som begränsar skatteuttaget i vissa fall.

Skatteplikts- och värderingsreglema enligt den nya förmögen- hetsskattelagstiftningen är i korthet följande.

Tillgångar:

Tillgångar tas som huvudregel upp till marknadsvärdet. Pengar och liknade betalningsmedel som sammanlagt understiger 25 000 kr är skattefria. Kontobehållning tas upp till kapitalbelopp inklusive ränta för beskattningsåret.

Inre lösöre, dvs. föremål som finns inom hemmets väggar, som innehas för personligt bruk är skattefritt. Inre lösöre som inte innehas för personligt bruk beskattas i princip fullt ut. Renodlade kapitalplaceringar är skattepliktiga till sitt fulla värde. Egendom som utgör yttre lösöre såsom bilar, husvagnar, båtar och liknande dyrbarare förmögenhetsobjekt är skattepliktiga tillgångar. I fråga om yttre lösöre för personligt bruk gäller dock skattefrihet om det enskilda föremålets värde understiger 10 000 kr. Härutöver gäller skattefrihet för veteranbilar och lösöre som är deponerat på museum och liknande inrättningar.

Aktier som är inregistrerade på börsens A-lista är, med undantag för huvuddelägares aktier, skattepliktiga. Sådana aktier skall tas upp till noterade värden.

Aktier som noteras på OTC- eller O-listan anses hänförliga till arbetande kapital i näringsverksamhet och är inte skattepliktiga.

Övriga marknadsnoterade tillgångar än aktier, dvs. obligationer, optioner, terminer, andelar i värdepappersfonder m.m., är skatteplik- tiga och tas upp till det vid beskattningsåret senast noterade värdet, i förekommande fall ökat med upplupen avkastning.

Onoterade aktier, dvs. aktier som inte omsätts marknadsmässigt, är i princip skattepliktiga. Normalt sett saknar de dock förmögen- hetsskatterättsligt värde. Detta är en följd av reglerna om skattefritt företagskapital. Vid värdering av onoterade aktier beaktas endast tillgångar och skulder i näringsverksamhet som avser kapitalförvalt-

ning eller innehav av näringsfastighet som är skattepliktig vid direkt ägande. Aktier i bolag som enbart driver rörelse eller jordbruk får således inget förmögenhetsvärde.

Andelar i handelsbolag och ekonomiska föreningar behandlas på samma sätt som onoterade aktier.

Bostadsrätter tas upp till ett värde som motsvarar den egna lägenhetens andel i föreningens behållna förmögenhet.

Fastighet i Sverige tas upp till taxeringsvärdet och för den som innehar en tomträtt den del av taxeringsvärdet som avser byggnad. Fastighet i utlandet tas upp till 75 % av marknadsvärdet.

Fordran som inte är marknadsnoterad och som löper med ränta tas upp till sitt nominella belopp med tillägg för förfallen ränta. Räntelösa fordringar och fordringar med ränta som avviker betydligt från marknadsräntan skall tas upp till sitt nuvärde genom att det nominella beloppet räknas om med hänsyn till marknadsränta, avtalad ränta och löptid. Osäker fordran tas upp till det belopp som kan förväntas bli betalt.

Livförsäkringar tas upp till sitt på försäkringstekniska grunder beräknade återköpsvärde med tillägg för beräknad upplupen andel i livförsäkringsrörelsens överskott (allokerad återbäring). Enligt övergångsbestämmelser skall regler i SFL om skattefrihet för vissa livförsäkringar alltjämt tillämpas.

För företagsförmögenhet gäller att tillgångar och skulder i näringsverksamhet som är hänförlig till annan verksamhet än kapitalförvaltning inte är skattepliktiga resp. avdragsgilla. Förmö- genhet nedlagd i näringsverksamhet som avser rörelse och jord- bruksfastighet i den betydelse som begreppen hade intill den 1 juli 1990 är skattefri. Detta påverkar i sin tur även värderingen av aktier och andelar i juridiska personer som bedriver sådan näringsverksam- het (se ovan om onoterade aktier).

Skulder:

Huvudregeln enligt den nya fönnögenhetsskattelagstiftningen är att alla skulder skall dras av från värdet av tillgångarna vid beräkning av den skattepliktiga förmögenheten. Huvudregeln är dock försedd med ett antal undantag. I många fall är skulder inte avdragsgilla, därför att de är hänförliga till tillgångar som är skattefria. Med hän- förlig menas i detta sammanhang att skuldsättningen har sin grund i anskaffande eller förbättring av egendomen. Skulder i annan nä- ringsverksamhet än kapitalförvaltning skall inte beaktas vid för-

mögenhetsberäkningen. Avdragsrätt föreligger dock för skuld hän- förlig till näringsfastighet som är skattepliktig. Avdragsrätt förelig- ger inte heller för skuld hänförlig till aktie som är undantagen från skatteplikt eller för skuld hänförlig till lösöre som är av sådant slag att den är undantagen från skatteplikt. Skatter som regleras i upp- bördslagen är avdragsgilla som skuld sedan de debiterats.

Skulder värderas på motsvarande sätt som fordringar. Löper en skuld med ränta som betydligt understiger marknadsräntan, och utgår räntan efter en fast räntesats, tas skulden dock upp med sitt nominella belopp med tillägg för förfallen ränta, om räntesatsen var marknadsmässig när skulden uppkom.

3 .6.3 Överväganden

Man har under lång tid beaktat ett hushålls förmögenhet vid prövning av bostadsstöd. Redan i 1946 års lag om folkpensionering gjordes det kommunala bostadstilläggets storlek beroende av den pensionsberättigades och dennes makes/makas förmögenhet. Efter mönster av reglerna för inkomstprövning av kommunala bostads- tillägg kom förmögenhet senare att införas även vid bostadsstöd till barnfamiljer.

Förmögenhet i sig är en tillgång som hushållet kan utnyttja för sin försörjning och livsföring i övrigt och avspeglar hushållets egen ekonomiska bärkraft. Vid prövning av ett hushålls behov av stöd är det därför väsentligt att finna en rättvisande metod att uppskatta dess förmögenhet.

I Socialdepartementets undersökning om pensionärerna och den ekonomiska krisen (Välfärdsprojektet, Kunskap-Fakta) beskrivs de ekonomiska villkoren för pensionärerna jämfört med andra befolk- ningsgrupper. I undersökningen redovisas också den ekonomiska resurs för hushållen som ett förmögenhetsinnehav innebär.

Av redovisningen framgår att flera tidigare studier har visat att ålderspensionärer i medeltal har förmögenhetsinnehav som är i nivå med, eller något högre än den övriga befolkningens. Stora förmö- genhetsinnehav finns hos personer i den övre medelåldern medan många i yngre åldrar har en skuldsättning (främst för nyinköpta hus och studiemedel) som överstiger tillgångarna. Ett mönster från tidigare studier som bekräftats av undersökningen är att sambandet mellan inkomststandard och förmögenhetens storlek inte är entydigt. Bland pensionärer med låg disponibel inkomst är de egna

förmögenhetsinnehaven genomsnittligen större än hos dem som befinner sig en bit upp i inkomstfördelningen. De ekonomiska resurserna är därför ofta större än vad den uppmätta inkomststandar- den indikerar.

Utredningen kan konstatera att pensionärer liksom andra grupper i samhället har fått göra uppoffringar på grund av den ekonomiska krisen. För pensionäremas del har det generellt handlat om minskade pensionsuppräkningar och pensionsutbetalningar. Även inom BTP- systemet har besparingar gjorts generellt, genom att en mindre del än tidigare av bostadskostnaden ersätts genom BTP. Däremot har högre förmögenhetsinnehav i annan form än fritidsfastigheter inte behövt bidra till några nya besparingar i systemet, trots att de otvivelaktigt utgör en stor ekonomisk resurs för hushållet.

Mot denna bakgrund anser vi det rimligt att vid sidan om beräkningen av inkomst av kapital behålla den nuvarande pro- centsatsen, 15 %, för avkastning av förmögenheter över 75 000 kr (makar 60 000 kr vardera). Därigenom kan vi dels eliminera den kostnad som följer av vårt förslag om att faktiska kapitalinkomster skall beräknas, varvid den schabloniserade beräkningen av avkast- ning av förmögenheter under de nämnda förmögenhetsbeloppen skall slopas, dels få en besparing inom BTP-systemet. Vilket genom- slag den skärpning får som vi föreslår för pensionärer, som även fortsättningsvis kommer att ha en förmögenhetsprövning som på- verkar deras inkomstberäkning, beror på hur den enskildes förmö- genhet är sammansatt, och vilken avkastning förmögenheten ger. Förrnögenhetsdelar som inte ger någon avkastning, t.ex. fritidshus, yttre lösöre m.m. påverkas inte av att en schablonberäkning på 15 % behålls.

För att illustrera de tänkbara effekterna för förmögenhetstill- gångar som ger avkastning har vi i nedanstående tabell beräknat en genomsnittsränta på kapital under 50 000 kr till 2 % och för högre kapital som kan bindas för längre tid och därmed ge högre avkast- ning en genomsnittsränta på 5 %. I förhållande till dagens regler ger detta följande resultat.

F örrnögenhet Nuvarande regler Vårt förslag 25 000 kr 1 250 kr 500 kr

50 000 kr 2 500 kr 1 000 kr 75 000 kr 3 750 kr 2 250 kr 100 000 kr 7 500 kr 7 250 kr 125 000 kr 11250 kr 12 250 kr 150 000 kr 15 000 kr 17250 kr

I avsnitt 3.4.5 har utredningen föreslagit att företagsförmögenhet skall läggas till den privata förmögenheten. Inte heller denna för— mögenhet genererar någon kapitalavkastning. Visserligen kan en positiv räntefördelning ha skett som påverkar intäkterna av kapital, men denna neutraliseras genom ett motsvarande avdrag från in- komsten av näringsverksamhet.

För BTP-systemets del innebär förslaget om att företagsförmö- genhet skall läggas till den privata förmögenheten att även företags- förmögenhet i fämansaktiebolag kommer att påverka inkomstunder- laget, när den sammanlagda förmögenheten överstiger gränserna för schablonberäkningen.

I fråga om annan förmögenhet än företagsförmögenhet har ut- redningen bedömt att som sådan skall beaktas den skattepliktiga för- mögenheten enligt förmögenhetsskattelagstiftningen dvs. i enlighet med de regler som finns i bostadsbidragslagen. Förmögenheten skall som nu beräknas med bortseende från permantbostaden och skulder med säkerhet i denna egendom. Som framgått har riksdagen nyligen beslutat om en ny förmögenhetsskattelagstiftning. Av den kort- fattade redovisning vi lämnat om denna framgår att det, förutom företagsförmögenhet, finns flera förmögenhetstillgångar som undan— tagits från skatteplikt såsom visst lösöre och aktier som noteras på OTC- eller O-listorna. En fråga som därvid väckts i utredningen är om även sådana förmögenhetstillgångar borde direkt påverka in— komstprövningen av bidrag. Även sådan förmögenhet i sig är en tillgång som avspeglar hushållets ekonomiska bärkraft. Utredning- ens uppfattning är dock att en anknytning till de skatterättsliga reglerna bör eftersträvas. Annars skulle en omfattande reglering av förmögenhet med särskilda värderingsregler och lagdefinitioner skilda från dem inom förmögenhetsskattelagstiftningen få gälla inom bidragssystemen. Svåra avgränsningsfrågor och tillämpnings- problem skulle kunna uppstå som ytterligare tyngde administratio— nen. Visserligen kan det hävdas att en bidragssökande skulle kunna

ha större förmögenhetstillgångar av inte förmögenhetsskattepliktig natur och som därmed inte skulle komma att beaktas vid bidrags— prövningen. Enligt utredningens bedömning finns det dock inget som hindrar att sådan förmögenhet, såvida den inte beaktats som bidragstagarens företagsförmögenhet, beaktas med stöd av den s.k generalklausulen som redan finns i bostadsbidragssystemet. Som redovisas i avsnitt 3.8 Generalklausul föreslår utredningen att en sådan generalklausul även införs i BTP-systemet.

I bostadsbidragssystemet avrundas förmögenheten nedåt till när- maste tiotusental kronor, medan någon motsvarande avrundning inte sker i BTP-systemet. Motivet för denna avrundningsregel i bostads- bidragssystemet är enligt prop. 1995/96:186 att regeln minskar an- talet justeringar vid den slutliga avstämningen på grund av ändringar i förmögenheten som skett mellan tidpunkten för ansökan och kalen- derårets utgång.

En motsvarande regel i BTP-systemet skulle innebära en kost- nadsökning för BTP med ca 40 miljoner kronor. Vi har därför inte föreslagit någon gemensam avrundningsregel för de båda bostads- stöden.

3 .7 Övriga inkomster

Förslag: Inkomstunderlagen samordnas i enlighet med reglerna i lagen om bostadsbidrag.

3.7.1 Bakgrund

Som framgått av den tidigare redogörelsen för behandlingen av olika inkomstslag anknyter reglerna om BGI i stort till skattereglerna. Sålunda beaktas inkomst av tjänst och näringsverksamhet enligt kommunalskattelagen och inkomst av kapital enligt lagen om statlig inkomstskatt. Beaktandet av förmögenhet knyter också an till skatte- rättsliga regler. Men även andra inkomster skall läggas till den bi- dragsgrundande inkomsten. För närvarande gäller att inkomst, inklusive kostförmån, som beskattades enligt lagen (19581295) om sjömansskatt, skall öka den bidragsgrundande inkomsten. Sjömans- skattelagen skall dock upphävas vid utgången av år 1997 och

beskattningen av sjömän som är bosatta i Sverige skall fr.o.m. beskattningsåret 1998 ske enligt reglerna i kommunalskattelagen (1928:370) och lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt. Utom- lands bosatta sjömän kommer att bli beskattade enligt lagen (1991 :586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta. Följd- ändringar har beslutas varigenom bl.a. första punkten 4 5 lagen (1993:737) om bostadsbidrag som anger att beloppet bidragsgrun- dande inkomst skall ökas med inkomst enligt lagen om sjömansskatt tas bort. Ändringen skall träda i kraft den 1 januari 1998 med den övergångsbestämmelsen att äldre föreskrifter fortfarande skall gälla i fråga om sjömansskatt som avser tid före utgången av år 1997.

Till BGI skall också läggas inkomst som på grund av bestäm- melserna i 54 5 första stycket f) KL eller avtal om undvikande av dubbelbeskattning inte ingår i inkomst av näringsverksamhet, tjänst eller kapital. Inkomster som avses är bl.a. avlöning m.m. som er- hållits under vistelse utomlands.

Vidare skall studiemedel i form av studiebidrag och skattefria stipendier över 3 000 kr per månad läggas till BGI.

Dessa övriga inkomster som skall läggas till BGI skall hänföras till det kalenderår som de skulle ha förts till om inkomsterna varit skattepliktiga.

Inkomstunderlaget vid BTP utgörs i princip av alla inkomster, skattepliktiga liksom icke skattepliktiga, som en pensionär kan ha vid sidan av folkpension och pensionstillskott och/eller tilläggspen- sion till ett belopp som motsvarar oreducerat pensionstillskott. I 5 & lagen om bostadstillägg till pensionärer anges vad som inte skall räknas som årsinkomst. Uttryckligt undantag görs bl.a. för studie- medel enligt studiestödslagen. Studiemedel består av studiebidrag och studielån. Som framgått ovan läggs studiebidrag till BGI vid bo- stadsbidrag. I fråga om stipendier görs vid årsinkomstberäkningen enligt BTPL inget undantag.

3.7.2 Överväganden

Vår uppfattning är att enhetliga regler bör gälla även för behand- lingen av s.k. övriga inkomster. Inkomstbegreppet enligt lagen om bostadsbidrag med en uppräkning av vad som ingår i BGI har den fördelen jämfört med det enligt BTPL att den enskilde lättare kan avgöra om en inkomst påverkar bidraget eller inte. Med anknytning- en till skattereglerna och de få övriga inkomster som skall läggas till

BGI torde också det vara lättare för försäkringskassorna att kon- trollera riktigheten av lämnade uppgifter om inkomster vid ansökan om bostadsbidrag jämfört med en ansökan om BTP. Enligt vår uppfattning talar övervägande skäl för att övriga inkomster samord- nas på så sätt att det nuvarande inkomstunderlaget enligt lagen om bostadsbidrag får ligga som förebild vid en samordning av inkomst- begreppen.

3.8 Generalklausul

Förslag: En s.k. generalklausul motsvarande den i bostads- bidragssystemet, som skall förhindra att bidrag utbetalas till någon som på grund av framför allt ekonomiska resurser uppen- bart inte har något behov av bidrag, skall införas även i BTP- systemet.

3.8.1 Bakgrund

Enligt den s.k. generalklausulen i 27 & lagen om bostadsbidrag får försäkringskassan efter särskild utredning avslå en ansökan om bostadsbidrag, dra in eller sätta ned bidraget om det är uppenbart att sökanden på grund av hushållets inkomst- eller förmögenhetsförhål- landen eller något annat förhållande inte behöver det bostadsbidrag som kan beräknas enligt lagen. Ett sådant beslut får fattas utan hinder av att viss inkomst eller förmögenhet inte skall räknas in i den bidragsgrundande inkomsten. Beslut med stöd av generalklau- sulen skall enligt lagen fattas av socialförsäkringsnämnd. Generalklausulen i sin nuvarande lydelse infördes den 1 juli 1993 och skulle tillämpas i fråga om bidrag fr.o.m den 1 januari 1994. Av specialmotiveringen (prop. 1992/93:174 s. 67) framgår att bestäm- melsen motsvarar äldre regler i 1988 års lag om bostadsbidrag. Även tidigare författningar om bostadsbidrag innehöll bestämmelser med liknande innehåll. Enligt förordningen (1987:818) om bostadsbidrag till barnfamiljer fick en ansökan avslås eller ett bidrag bestämmas till lägre belopp om det var uppenbart att bidragssökanden inte behövde det bostadsbidrag som kunde beräknas.

Enligt förarbetena bör generalklausulen exempelvis kunna tilläm- pas när en bidragstagare genom en realisationsvinst kunnat frigöra betydande kapital som gör att det framstår som uppenbart att behov av bostadsbidrag inte föreligger, eller när det i annat fall klart framgår att någon har betydande kapital till sitt förfogande eller har mycket hög materiell levnadsstandard, trots låg eller ringa taxerad inkomst.

När förmögenhetsprövningen återinfördes för bostadsbidrag till barnfamiljer valde man att anknyta förmögenhetsprövningen till skattereglerna i lagen om statlig förmögenhetsskatt. Detta innebar att både tillgångar och skulder i rörelsedrivande fåmansföretag uteslöts. Regeringen anmärkte i det sammanhanget (prop. 1995/96:86 s. 30) att företagsförmögenhet kunde beaktas vid tillämpning av den s.k. generalklausulen i 27 5 lagen (1993:737) om bostadsbidrag.

I BTPL finns ingen motsvarighet till generalklausulen i lagen om bostadsbidrag.

3.8.2 Överväganden

Gemensamt för bostadsbidrag och BTP är bl.a. att en prövning utifrån aktuella förhållanden skall ske, varvid hushållets egna eko- nomiska resurser att betala bostadskostnaden skall beaktas. De mått man i de olika bostadsbidragssystemen valt för att få en uppfattning om hushållets förmåga att själv klara sin livsföring har kommit att knytas till inkomstbegrepp av skilda slag.

I utredningens direktiv anges särskilt att det är viktigt att utforma reglerna för inkomstberäkning så att de försäkrade får bidrag på ett sätt som avspeglar de bakomliggande motiven till respektive stöd- form. Samtidigt bör reglerna också vara konstruerade så att riskerna för ett otillbörligt utnyttjande av systemen minimeras.

Utredningens uppfattning är att bidrag bör utgå efter så rättvisa grunder som möjligt där bidragssökandes ekonomiska förhållanden beaktas på ett likvärdigt sett. Emellertid kan situationer finnas som objektivt utvisar att den enskilde på grund av framför allt ekonomis- ka resurser uppenbart inte har något egentligt behov av bidrag. Sådana situationer behöver inte alltid ha fångats upp av de regler som gäller för vilka inkomster som skall beaktas vid behovs- prövningen av ett stöd. Att för sådana speciella situationer kunna tillämpa en generalklausul är rimligt. Det förhållandet att en gene- ralklausul inte utan särskild utredning kan tillämpas som grund för

ett avslag på en bidragsansökan eller att ett bidrag sätts ned, ger i sig uttryck för en restriktivitet i tillämpningen. En ytterligare garanti för att en generalklausul inte skall tillämpas utan mycket noggrant övervägande finns i den nuvarande regeln genom kravet på att beslut enligt paragrafen måste fattas av socialförsäkringsnämnd. Utredningen föreslår därför att en s.k. generalklausul motsva- rande den i bostadsbidragssystemet skall införas i BTP-systemet.

4. Vissa frågor avseende bostadsstöden

4.1. Inledning

När utredningen analyserat olika bidrags- och socialförsäkringsför- måner för att se hur långt reglerna kan samordnas, har vi också fastnat för vissa regler som vi ansett borde närmare analyseras och som borde kunna ge ett bidrag till de besparingar som vi skall föreslå. Vi har då bl.a. funnit att reglerna om beräkning av bostads- kostnad i BTP-systemet inte är helt konsekventa. De särskilda regler som gäller för beräkning av BTP för förtidspensionärer har vi också analyserat ur ett fördelningspolitiskt perspektiv. Som utgångspunkt för den senare analysen har vi räknat på vilka belopp som en förtidspensionär med endast ATP och en förtidspensionär som också har en arbetsskadelivränta har kvar för sina levnadskostnader, när skatt och allmänna egenavgifter erlagts och bidrag utbetalats. Detta har vi jämfört med vad en person som är i arbete eller är sjukskriven har kvar för sina levnadskostnader, när skatt och allmänna egen- avgifter erlagts.

4.2. Pensionärens del av bostadskostnaden

Förslag: Lagstiftningen förtydligas så att det klart framgår att när en pensionär delar bostad med någon som inte är berättigad

till BTP skall endast den del av bostadskostnaden som hänför sig till pensionären grunda rätt till BTP.

4.2.1. Bakgrund

Enligt 2 & BTPL skall BTP svara för del av pensionärens bostads- kostnad. Regeringen uttalar härom (prop. 1993/94:173 s. 42) bl.a. att i paragrafen anges dels att bostadstilläggets uppgift inte är att täcka hela bostadskostnaden, dels att bostadstillägget avser att om- fatta alla boendeformer.

Regeringen har bemyndigat RFV att besluta om grunder för beräkning av bostadskostnad både i fråga om bostadsbidrag och BTP. Enligt RFV:s föreskrifter (RFFS 199318) skall för en sökande av BTP som delar bostad med någon den beräknade bostadskostna- den fördelas proportionellt mellan antalet boende personer i bosta— den med undantag för vissa barn. Fördelning av bostadskostnaden på de boende i bostaden sker enligt en andelsberäkning. Varje bo- ende påförs därvid två andelar av bostadskostnaden. En förälder som sammanbor med barn under 18 år eller ett barn som får studiehjälp eller förlängt studiebidrag och som inte är självförsörjande kan få tillgodoräkna sig ytterligare en andel per sådant barn. Ett väsentligt undantag från regeln om andelsberäkningen återfinns i 28 & RFF S 1993:8. Enligt den bestämmelsen skall dock som bostadskostnad för en gift sökande, vars make/maka inte har pensionsförmån som be- rättigar till bostadstillägg, räknas makarnas bostadskostnad. Sam- tidigt gäller enligt 5 Zj BTPL att i fråga om makar skall årsinkomsten för envar av dem beräknas utgöra hälften av deras sammanlagda årsinkomst.

4.2.2. Överväganden

Utredningens uppfattning är att i de fall en pensionär delar bostad med en make/maka som inte är pensionär och följaktligen inte är berättigad till BTP, bör bostadskostnaden delas mellan dem och endast den del av bostadskostnaden som hänför sig till pensionären bör grunda rätt till BTP. Ett sådant förfarande blir också konsekvent sett mot bakgrund av att endast hälften av makarnas inkomst påförs pensionären. Utredningen föreslår en lagändring så att pensionären i de berörda fallen endast kan få BTP i förhållande till sin andel av bostadskostnaden.

4.3. Förtidspensionärernas ekonomi

Förslag: När utbetalningen av en arbetsskadelivränta är sam- ordnad med utbetalningen av förtidspension skall den utbetalda livräntedelen reducera det särskilda grundavdraget i 48 & kom- munalskattelagen.

4.3.1. Bakgrund

Vid beräkning av BTP räknas inte folkpension inklusive pensions- tillskott in i årsinkomsten.

En ogift ålderspensionär kan i 1997 års belopp erhålla 34 151 kr i folkpension och högst 19 744 kr i pensionstillskott, tillhopa 53 895 kr som inte påverkar inkomstunderlaget. Motsvarande belopp för en ogift förtidspensionär är 32 017 kr i folkpension och högst 39 665 kr i pensionstillskott, tillhopa 71 682 kr. 1 de fall ATP redu- cerat pensionstillskottet räknas motsvarande del av ATP in i "fri- beloppen" om 53 895 resp. 71 682 kr. Inkomster över dessa belopp reducerar BTP med 40 % om inkomsten inte överstiger ett och ett halvt basbelopp. Inkomstdelar över ett och ett halvt basbelopp redu- cerar BTP med 45 %. Fribeloppen och reduceringen medför att för ålderspensionären upphör möjligheten att erhålla BTP vid en sam- manlagd årsinkomst om ca 146 000 kr och för förtidspensionären vid en sammanlagd årsinkomst om ca 164 000 kr.

Vid sidan om denna skillnad vid beräkningen av BTP för ålders- pensionärer och förtidspensionärer, finns i BTPL en särskild be- stämmelse för den som uppbär partiell förtidspension. Bestämmel- sen innebär att vid inkomstberäkningen skall bortses från ett belopp som motsvarar skillnaden mellan a) ett för den försäkrade beräknat belopp av hel förtidspension jämte däremot svarande pensions- tillskott, beloppet i förekommande fall beräknat med beaktande av bestämmelserna i 17 kap. 2 5 AFL och b) den utgående förtidspen- sionen jämte pensionstillskott. När denna bestämmelse infördes angavs i förarbetena (prop. 1976/77:44) att den innebär att två för- tidspensionärer med samma totala inkomst, dvs. summan av folk- pension och sidoinkomster, kommer att få lika stora kommunala bo- stadstillägg, oavsett om en av dem har partiell förtidspension.

Utredningen har med hänsyn till de regler som numera gäller för BTP, inkomstbeskattning och uttag av allmänna egenavgifter gjort

en beräkning av vilken levnadsnivå olika förtidspensionärer har i förhållande till personer som är i arbete eller är långtidssj ukskrivna. Vi har då utgått från att ATP grundar sig på en tänkt medelårsin- komst om 160 000 kr, och att de som inte har pension har en sådan inkomst av arbete eller har en motsvarande SGI. Att vi valt in- komsten 160 000 kr beror på att den motsvarar den genomsnittliga SGI:n. Vi har inte beaktat eventuella pensionsinkomster i form av avtalspensioner m.m. När det gäller de partiella förtidspensionärema har vi antagit att dessa har en inkomst av arbete i förhållande till restarbetsförmågan.

Folkpension, statlig skatt och allmänna egenavgifter är beräknade enligt 1997 års regler. Kommunalskatten är beräknad efter nuvaran- de genomsnittliga kommunalskattesats om 31,66 % och det särskilda grundavdraget för pensionärer enligt 1997 års taxering med stor- leken på grundavdraget uppräknat till 1997 års basbelopp minskat enligt 1 kap. 6 & tredje stycket AFL. Vi har också antagit att perso- nen är ensamstående utan barn och har bostadskostnad/årshyra om 48 000 kr, dvs. högsta godtagbara bostadskostnad för beräkning av BTP.

Personen som är i fullt arbete har när hyra, skatt och allmänna egenavgifter är betalda ca 4 900 kr per månad kvar att disponera för övriga levnadskostnader. Personen som är helt sjukskriven har med ersättningsnivån 75 % kvar ca 2 800 kr per månad och personen som är helt förtidspensionerad ca 4 600 kr per månad. Den som beviljats 1/4 förtidspension har kvar ca 4 300 kr per månad, den som beviljats 1/2 förtidspension ca 4 600 kr och den som beviljats 3/4 förtidspen- sion ca 4 900 kr. Som en jämförelse kan nämnas att en förtidspensio- när utan ATP och sidoinkomster har ca 4 600 kr per månad kvar att disponera till övriga levnadsomkostnader.

Som framgår ovan har förtidspensionären med 3/4 förtidspension lika mycket, ca 4 900 kr per månad, kvar att disponera som den som är i fullt arbete. Stor försiktighet måste dock iakttas vid en sådan jämförelse, eftersom det i de allra flesta fall torde vara svårt att i dagens arbetsmarknadsläge erhålla ett arbete i bibehållet löneläge när restarbetsförmågan endast är 25 % av full arbetsförmåga. Skulle förtidspensionären inte lyckas få ett arbete sjunker det disponibla beloppet till 4 100 kr.

Den slutsats som i övrigt kan dras av ovanstående utfall i olika situationer är att det inte är reglerna i BTP-systemet utan snarare reglerna för skatteuttag och i synnerhet allmänna egenavgifter som ändrat relationerna vad avser ekonomin mellan dem som är i arbete,

långtidssjukskrivna eller pensionärer. En pensionär betalar till skill- nad från den som är i arbete eller-är långtidssjukskriven inte all- männa egenavgifter på sin pension och har också särskilda skatteför- måner. Detta får i våra exempel ovan den effekten att den som har 1/4 pension och 3/4 arbetsinkomst har en sämre levnadsnivå än den som har halv pension och halv arbetsinkomst eller hel pension utan arbetsinkomst, trots att den som har l/4 pension har en högre sam- manlagd inkomst än den som har halv eller hel pension och trots att deras fribelopp i BTP-systemet är detsamma.

Utredningen har också jämfört ekonomin för en person som uppbär arbetsskadelivränta utan samordning med förtidspension och arbetsskadelivränta helt samordnad med förtidspension. Vi har även då förutsatt att livräntan ersätter ett lönebortfall på 160 000 kr. Vid samma antaganden som ovan skulle en livräntetagare utan förtids- pension ha samma belopp per månad kvar till sina levnadskostnader som den som är i fullt arbete eller ca 4 900 kr per månad. När liv- ränteutbetalningen är samordnad med utbetalningen av förtids- pension ändras den ekonomiska bilden genom att särskilt grundav- drag medges vid beskattningen, allmän egenavgift inte tas ut på pensionsdelen och BTP-systemet är tillämpligt.

När hel arbetsskadelivränta samordnas med hel förtidspension blir det disponibla beloppet ca 5 600 kr per månad, när 3/4 arbets- skadelivränta samordnas med 3/4 förtidspension ca 5 800 kr, när halv arbetsskadelivränta samordnas med halv förtidspension ca 5 600 kr och när 1/4 arbetsskadelivränta samordnas med 1/4 förtids- pension ca 5 100 kr. I dessa olika fall är fribelopp och inkomster desamma vid beviljande av BTP, men samma omvända fördelnings- profil uppkommer som vid förtidspensioner som kombineras med arbete. Detta är knappast förenligt med arbetslinjen inom socialför- säkringen.

En arbetsskadelivränta skall kompensera den arbetsskadade för det inkomstbortfall som föranleds av skadan. Avsikten är att den försäkrades levnadsstandard skall bevaras fullt ut. Huvudregeln är att livräntan beräknas efter den SGI den arbetsskadade har eller skulle ha haft om försäkringskassan känt till samtliga omständighe- ter vid den tidpunkt från vilken livräntan utges. Beräkningen avviker emellertid från SGI-beräkningen i 3 kap. 2 & AFL såtillvida att också andra skattepliktiga förmåner än pengar beaktas. Med inkomst av anställning likställs kostnadsersättning som inte enligt 10 & upp- bördslagen undantas vid beräkningen av preliminär skatt. Semester- lön och semesterersättning skall medräknas utan den begränsning

som gäller för SGI enligt AFL. Inkomst av skattepliktiga förmåner skall värderas på det sätt som är föreskrivet för beräkning av pen- sionsgrundande inkomst enligt AFL.

Vid fastställande av arbetsskadelivräntor standardsäkras de med löneutvecklingen fram till beslutsdatum. Därefter anknyts livräntor- na till basbeloppet enligt 1 kap. 6 & AFL. De särskilda beräkningar som skall göras enligt lagrummets tredje stycke berör inte utbetal- ningen av arbetsskadelivräntoma.

Eftersom arbetsskadelivräntan är en bruttoersättning ersätts inkomstbortfallet med samma belopp som arbetsinkomsten före debitering av skatt och allmänna egenavgifter. Skatt och allmänna egenavgifter beräknas därefter på samma sätt som för vanlig arbetsinkomst.

I de fall livräntetagaren samtidigt är berättigad till folkpension eller tilläggspension i form av förtidspension med anledning av den inkomstförlust som har föranlett livräntan, samordnas den fastställda beräknade livräntan med förtidspensionen på så sätt att den utbetala- de pensionen minskar utbetalningen av livräntan.

När pensionsutbetalningarna som f.n. minskas till att avse 98 % av pensionsbeloppet berör detta inte en livräntetagare, eftersom det är den faktiskt utbetalade pensionen som minskar livräntan. Liv- räntetagaren kompenseras då genom höjd utbetald livränta. Man håller alltså fast vid principen att det är det fastställda basbelopps— anknutna livräntebeloppet som utgör kompensationen för inkomst- förlusten.

4.3.2. Överväganden

Enligt de senaste tilläggsdirektiven skall utredningen föreslå besparingar med ytterligare 120 milj. kr netto för att fullfölja kon- solideringsprogrammet.

Av ovanstående redovisning framgår att förtidspensionärer har en jämfört med den arbetande befolkningen relativt god ekonomisk situation, oavsett om andra inkomster än folkpension och ATP finns. När en arbetsskadelivränta är samordnad med en förtidspension blir den ekonomiska situationen avsevärt bättre än när enbart arbetsska- delivränta utges eller när den arbetsskadade var i arbete. Det är därför naturligt att i första hand söka efter en besparing på detta område.

Den slutsats som ligger närmast till hands är att man i skatte-, avgifts- och bidragssammanhang bör behandla hela livräntan inklu- sive den del som samordnas med pension som ersättning för lön.

Utredningen har dock inte kunnat göra någon fullständig analys av de samlade effekterna för de enskilda individerna vad avser avgifter, skatter och BTP om livräntoma i sin helhet alltid skulle likställas med lön, oavsett samordning med pension. Livräntor utges förutom till förtidspensionärer även till ålderspensionärer och efterlevandepensionärer. I mycket låga inkomstlägen utgör pen- sionsutbetalningen en betydligt större andel av det sammanlagda livräntebeloppet än på den inkomstnivå som vårt exempel bygger på. Olika effekter uppkommer också beroende på hur procentuellt beräknade livräntor kombineras med hela eller partiella pensionsför- måner. Effekterna på arbetsskadelivräntor till ålderspensionärer och efterlevande kräver en egen analys. Dessa frågor ligger också i huvudsak utanför vårt uppdrag. Däremot borde en grundlig analys av förhållandena kunna göras antingen inom utredningen om ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga (dir. 1997:9), eller i samband med den översyn av arbetsskadeförsäkringen som avi- serats i proposition 1996/97:63 Samverkan, Socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration, m.m.

Mot bakgrund av statens besparingsbehov finns det dock an- ledning att, innan en fullständigare utredning kunnat göras, åtgärda en del av den överkompensation som uppkommer när arbetsska- delivräntor är samordnade med pension. Detta kan ske genom att livräntoma får reducera det särskilda grundavdraget på samma sätt som ATP och tjänstepensioner. Motivet för att ta bort arbetsinkoms- ter från reduceringen av såväl dåvarande KBT som grundavdraget var att genom minskade marginaleffekter stimulera till arbete. Detta motiv saknar relevans när det gäller ersättningar för ett varaktigt inkomstbortfall. Den effekt som uppkommer för den enskilde är densamma som effekten av att olika pensionsinkomster reducerar det särskilda grundavdraget, dvs. att grundavdraget minskas även med 65 % av livräntebeloppet.

Som framgår av tidigare redogörelser reducerar arbetsinkomster åter BTP fr.o.m. den 1 juli 1995. Ändringen tillkom av besparings- skäl.

Utredningen föreslår således att reglerna för det särskilda grund- avdraget för den som samtidigt uppbär förtidspension och arbets- skadelivränta ändras i enlighet med det anförda. Därigenom skulle en besparing med 115 milj. kr netto kunna göras.

4.4. Det särskilda bidraget i bostadsbidraget

Förslag: Utredningen föreslår att en möjlighet till inkomstpröv— ning på motsvarande sätt som vid inkomstprövningen av änkepension skall finnas när det gäller utbetalningar av särskilt bidrag till personer som uppbär svensk pension men bor i annat EU-land. Förslaget innebär att årsinkomsten i huvudsak beräk- nas utifrån de inkomster som finns registrerade hos försäkrings- kassan.

4.4.1. Bakgrund

Utredningen har uppmärksammats på de stora administrativa problem i EU-sammanhang som inkomstprövningen av det särskilda bidraget inom bostadsbidragssystemet medför. Detta bidrag är inte knutet till bostadskostnadema utan utges i förhållande till antalet barn i en familj. Med stöd av EU-reglema kan en person som uppbär svensk pension i utlandet bli berättigad till inkomstprövat bostads- bidrag i form av särskilt bidrag, eftersom detta liksom pension definieras som ett familjebidrag.

Ansökningar om ärenden rörande socialförsäkringsförmåner för personer bosatta utanför Sverige handläggs i huvudsak av utlands- avdelningen vid försäkringskassan i Stockholms län som f.n. betalar ut ca 1 000 särskilda bidrag till utomlands boende personer till en beräknad årlig kostnad av ca 24 milj. kr.

Inkomstprövningsreglerna medför betydande problem i utlands- ärendena. I praktiken är det omöjligt att stämma av inkomsten mot en taxerad inkomst i annat land på grund av att reglerna varierar mellan länderna såväl vad avser taxeringsperiod som till materiellt innehåll. Ett ytterligare problem är att ett annat EU-land kan ha inkomstprövade barnbidrag på lägre nivå och med andra inkomst- prövningsgränser, varför Sverige sekundärt kan bli skyldigt att betala ut särskilt bidrag enligt svenska inkomstprövningsregler. Ärendena om särskilt bidrag föranleder mycket utredningsarbete, och det finns stora svårigheter att få fram tillförlitliga uppgifter som kan ligga till grund för ett beslut om preliminärt bidrag.

4.4.2. Överväganden

Utredningen anser att det ligger utanför Utredningsuppdraget att föreslå ändringar i bostadsbidragens grundkonstruktion av ett icke bostadskostnadsanknutet och ett bostadskostnadsanknutet bidrag som inkomstprövas enligt gemensamma regler. Däremot har ut- redningen tagit fasta på vad regeringen anfört i prop. 1996/97:1 under utgiftsområde 11 när det gäller motsvarande problem som förutsetts i samband med införandet av en inkomstprövning av änkepensionema från folkpensioneringen. Regeringen har i detta sammanhang av administrativa skäl ansett det rimligt att årsinkom- sten i huvudsak beräknas utifrån de inkomster som finns registrerade hos försäkringskassan, dvs. uppgifter om tilläggspension, pension enligt utländsk lagstiftning, tjänstepension eller motsvarande ersättning som följer av kollektivavtal samt arbetsskadeersättning eller motsvarande ersättning. Utredningen föreslår att en möjlighet till inkomstprövning på motsvarande sätt skall finnas när det gäller utbetalningar av särskilt bidrag till personer som uppbär svensk pension men bor i annat EU-land.

5. Underhållsstöd

Förslag: Den regelmässiga inkomstprövningen av underhålls- stöd mot barnets inkomster slopas. Försäkringskassan får i stället möjlighet att vägra eller sätta ner underhållsstödet, i de fall det är uppenbart att barnet på grund av sina inkomst- eller förmögenhetsförhållanden inte behöver underhållsstöd.

Det inkomstunderlag som ligger till grund för beräkning av återbetalningsbeloppet anpassas ytterligare till reglerna för bostadsstöd. Vid beräkningen av kapitalinkomster skall liksom vid beräkning av bostadsstöd hänsyn tas till kvittningsgilla reali- sationsförluster, uppskovsavdrag vid byte av bostad och avdrag för negativ räntefördelning. Förslaget innebär också att några justeringar av inkomsten av näringsverksamhet vad avser pe- riodiseringsfonder och expansionsmedel inte skall göras fr.o.m. år 1999. Vidare innebär det att för såväl enskilda näringsidkare som för fåmansaktiebolagsägare skall företagsförmögenheten fr.o.m. nämnda år påverka inkomstunderlaget. Därvid skall 15% av den företagsförmögenhet som överstiger 50 000 kr enligt uppgifter vid den senast fattade taxeringen läggas till inkomst- underlaget.

Enligt direktiven skall utredningen göra en samlad översyn av inkomstbegreppet i de olika författningar som reglerar de bidrags- och socialförsäkringsförmåner som redogörs för i direktiven. Även beräkningen av den inkomst som återbetalningsskyldigheten enligt lagen om underhållsstöd baseras på skall ingå i översynen.

I uppdraget ingår vidare att redovisa förslag till så långt möjligt gemensamma regler för hur inkomst skall beräknas i dessa samman- hang. En målsättning bör enligt direktiven vara ett system där anställda, egna företagare, ägare till fåmansbolag och de som i olika former kombinerar anställning med att vara egna företagare på ett

likvärdigt sätt kan åtnjuta förmånerna och vara återbetalningsskyl- diga enligt lagen om underhållsstöd.

5.1. Allmänna utgångspunkter

Inkomstbegreppet vid beräkning av återbetalningsskyldighet av underhållsstöd är enligt nuvarande regler till stora delar samordnat med inkomstbegreppet vid bostadsbidrag. Det finns således stora likheter i fråga om uppbyggnaden av inkomstunderlagen. Inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet behandlas huvudsak- ligen på samma sätt. Vid beräkning av inkomst av kapital skiljer sig dock behandlingen genom att man vid beräkning av återbetalnings- skyldighet endast beaktar intäkter av kapital dvs. utan hänsynstagan- de till några avdrag i inkomstslaget. Olikheterna i konstruktionen gör bl.a. att den som har en från realisationsvinst kvittningsbar realisationsförlust inte får detta avdrag beaktat vid beräkning av återbetalningsskyldighet men vid inkomstberäkningen av bostadsbi- drag. Eftersom fördelning av inkomster skall ske mellan inkomst- slagen näringsverksamhet och kapital enligt de skatterättsliga reglerna om negativ räntefördelning leder konstruktionen också till att en näringsidkares inkomster kan komma att värderas högre vid återbetalning av underhållsstöd än vid bostadsbidrag. Även i fråga om hur övriga inkomster i form av skattefria inkomster och för- mögenhet beaktas skiljer sig reglerna åt. En avgörande skillnad följer också av reglerna om preliminära och slutliga bostadsbidrag jämfört med inkomstbegreppet vid underhållsstöd, där man vid beslut om återbetalningsbelopp utgår från senast fattade taxerings- beslut. Konstruktionen gör att återbetalningsskyldigheten inte grun- das på den enskildes aktuella inkomster.

En ytterligare skillnad i fråga om inkomstunderlaget vid åter- betalningsskyldighet enligt lagen om underhållsstöd jämfört med det vid bostadsbidrag följer av regeln i 28 & nämnda lag. Återbetal- ningsskyldigheten kan enligt denna regel komma att bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att den bi- dragsskyldige har en förvärvsförmåga som väsentligt överstiger inkomsten beräknad enligt övriga regler och denne inte visar god- tagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas.

5.2. Vilket års inkomst skall påverka återbetalningsbeloppet

Regeringen har vid utformningen av lagen om underhållsstöd bl.a. tagit fasta på vissa principiella skillnader mellan systemet för underhållsstöd och systemet för bostadsbidrag. I propositionen om underhållsstöd (1995/96:208) framhöll regeringen bl.a. följande.

] systemet för bostadsbidrag regleras förutsättningama för inkomstprövning av ett bidrag som lämnas av samhället till enskild person, medan förhållandet när det gäller systemet för underhållsstöd närmast är det motsatta. [ systemet för under- hållsstöd är det inte heller sökandens inkomster som skall beräknas. Utbetalningen av underhållsstöd påverkas inte av om den bidragsskyldige vägrar medverka vid inkomstberäk- ningen. Det kan bli svårt att få tillförlitliga uppgifter för en preliminär beräkning av inkomsten och justeringama vid en slutlig avräkning kan bli många och stora. Det är mot denna bakgrund inte motiverat att för närvarande samordna inkomst- prövningen av respektive system i större omfattning än vad som föreslås.

Underhållsstöd lämnas efter skriftlig ansökan av boföräldem hos den allmänna försäkringskassan. Ansökan om förlängt underhålls- stöd skall göras av den studerande. När ansökan registreras på för- säkringskassan går en maskinell förfrågan till folkbokförings- registret. Svar erhålls med uppgift om samtliga barn som en bidrags- skyldig är förälder till. Därefter går det en fråga till det centrala skatteregistret för uppgift om inkomster för bidragsskyldig och bi- dragsberättigade barn. En fråga går även till Centrala studiestöds- nämnden (CSN) för svar om en bidragsskyldig uppbär studiebidrag inom studiemedelssystemet. Bidragsskyldig förälder underrättas om ansökan och om inhämtade uppgifter. Beslut att bevilja underhålls- stöd och fastställa återbetalningsskyldighet skall delges en bidrags- skyldig.

Det system man valt för bestämning av återbetalningsskyldighe- ten, att inhämta inkomstuppgiftema maskinellt utan den bidragsskyl- diges egen medverkan, gör det inte möjligt för utredningen att före- slå en samordning mellan bostadsstöden och underhållsstödet när det gäller inkomstunderlaget.

En samordning skulle dock vara möjlig, om man valde ett system för återbetalningsskyldigheten som innehöll en omvänd presumtion

i förhållande till i dag vad avser förmågan att återbetala. En bidrags- skyldig förälder skulle i ett sådant system som huvudregel återbetala vad som faktiskt utgått i underhållstöd, såvida han/hon inte hävdade att återbetalningsskyldigheten med hänsyn till inkomstförhållandena skulle bestämmas till ett lägre belopp. En bidragsskyldig förälder skulle i så fall till försäkringskassan få ge in en preliminär uppskatt- ning av sina inkomster för det kalenderår som underhållsstödet skall utges, varvid ett preliminärt beslut om återbetalningsskyldigheten skulle få fattas. I likhet med vad som gäller vid bostadsbidrag skulle slutligt beslut därefter fattas utifrån en avstämning av uppgifter från taxeringen av inkomster för samma period.

Ett sådant system för återbetalningsskyldigheten, där en bidrags- skyldig som inte anser sig vara skyldig att återbetala vad som faktiskt utgått i underhållsstöd måste medverka vid en inkomst- prövning, skulle också kunna möjliggöra att förmögenhet kunde beaktas på samma sätt som vid bostadsbidrag. Vidare skulle många anståndsansökningar kunna undvikas.

Om ett sådant system leder till en ökad adminstrativ hantering eller ej kan emellertid avgöras först efter en utvärdering av det nyligen införda systemet, och en sådan utvärdering har utredningen inte haft något underlag för att genomföra. Utredningen lägger där- för inte fram något förslag till förändring av den tidsmässiga bestämningen av inkomsten. Vi vill emellertid framhålla att det nu- varande systemet kräver en inte obetydlig administration. Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från RFV ansöker många bi- dragsskyldiga om anstånd med betalningen. Detta beror på att beräk- nat återbetalningsbelopp fastställs efter senast fastställda taxering som inte alltid avspeglar den aktuella betalningsförmågan. Anstånd kan ges med hela eller delar av beloppet. Resterande del läggs som skuld och räntebeläggs. Ett beslut om anstånd gäller för högst ett år. Försäkringskassan prövar frågan om anstånd efter samma regler som Kronofogdemyndigheten använder vid beräkning av förbehållsbe- lopp vid löneutmätning.

5.3. Behov av administrativa förändringar

Underhållsstöd kan lämnas med 1 173 kr/mån och barn. Om barnet har inkomster över 48 000 kr/år skall stödet minskas med 50 % av överskjutande belopp. Vid fastställande av barnets inkomst tillämpas

i allt väsentligt samma inkomstbegrepp och beräkning som vid fast- ställande av återbetalningsskyldighet för förälder. Endast inkomster, beräknade som för en bidragsskyldig, som överstiger 48 000 kr, på- verkar dock underhållsstödets storlek. Liksom vid återbetalningen är det den senaste taxeringen som ligger till grund för inkomstpröv- ningen.

Underhållsstöd lämnas efter skriftlig ansökan till försäkrings- kassan från boföräldem Ansökan om förlängt underhållsstöd skall göras av den studerande. Ansökan skall innehålla nödvändiga upp- lysningar för bedömningen av barnets rätt till stöd och en försäkran på heder och samvete att de lämnade uppgifterna är riktiga. Om sökanden inte själv kan lämna en sådan försäkran, skall riktigheten av upplysningarna intygas av två trovärdiga personer som är för- trogna med förhållandena.

Underhållsstöd förutsätter således till skillnad från bestämning av återbetalningsbelopp en medverkan från den det berör. Det borde därför generellt sett vara enklare att införa samma system som vid bostadsbidrag med en preliminär beräkning av inkomsterna och en slutlig avräkning. Genom ett sådant system skulle man liksom vid bostadsbidrag kunna ha ett bättre mått på behovet av stöd, eftersom det skulle grundas på aktuella inkomster och inte som enligt nu- varande system på tidigare års taxerade inkomster. Därvid skulle man också kunna undvika sådana situationer som påtalats för ut- redningen. Bam i övre bidragsåldem kan ha egna arbetsinkomster av sådan storlek att något egentligt behov av underhållsstöd inte före- ligger. På grund av att det är taxerade inkomster som ligger till grund för beräkningen av underhållsstöd, kommer sådana barns inkomster av arbete inte att alltid påverka stödet. Barn som själva kan försörja sig med egna inkomster under stödåret får inte sitt underhållsstöd reducerat på grund av dessa inkomster. En domstol skulle för samma period kunna finna en förälder icke vara skyldig att utge underhåll för barnet. Samtidigt skulle föräldern vara skyldi g att till försäkringskassan återbetala utgivet underhållsstöd. Förhål- landet kan också vara det omvända. En sextonåring kan ha tagit ett sabbatsår från skolan och arbetat och uppburit lön. Året dessförinnan saknade kanske barnet helt egna inkomster. Under det år barnet ar- betar erhåller han/hon därför oreducerat underhållstöd. Men året efter, när barnet blivit taxerad för sina inkomster och åter är tillbaka i skolarbete utan inkomster, kan han/hon komma att helt stå utan underhållsstöd.

Om underhållsstöd lämnas i form av s.k. utfyllnadsbidrag prövas behovet både mot barnets egna inkomster och mot den s.k. icke— boföräldems inkomster. Detta är fallet bl.a. vid s.k. växelvis boende. Ansökan görs i ett sådant fall av boföräldem, dvs. av den förälder hos vilken barnet är folkbokfört. Den förutsätter således inte med- verkan av den förälder mot vilkens inkomster stödet skall prövas. Här kan därför samma resonemang som ovan om en preliminär beräkning och slutlig avräkning av återbetalningsbelopp anläggas.

Enligt uppgifter som utredningen fått från RFV medför inkomst- prövningen av underhållsstöd mot barnets inkomster en besparing för samhället som understiger 1 miljon kr per år. Regeln leder enligt vad utredningen erfarit också till en ökad administration, som står i omvänd proportion till det nämnda beloppet. I frågefil till RSV skall bidragsberättigade barn till bidragsskyldiga vara med. Sammanlagt rör det sig om över 300 000 barn. I svarsfil från RSV skall uppgift om barnets inkomster redovisas på samma sätt som för en bidrags— skyldig förälder. RFV skall ha program som tar hand om barnets inkomster för att i förekommande fall minska underhållsstödet och även återbetalningsbeloppet. Kommunicering måste ske med såväl boföräldem som bidragsskyldig förälder. Beslut måste utfärdas på samma sätt som vid kommunicering. I vissa fall skall försäkrings- kassan underrättas för manuell handläggning.

Ett annat administrativt problem som utredningen uppmärksam- mats på finns vid beräkningen av realisationsvinster och realisa— tionsförluster.

Enligt gällande bestämmelser skall intäkt av kapital beaktas vid inkomstberäkningen. Det innebär bl.a. att hänsyn tas till realisations- vinst samtidigt som eventuell realisationsförlust eller uppskovs- avdrag inte beaktas.

Förfaringssättet leder enligt uppgifter från RFV och RSV till ad- ministrativa problem. I deklarationsblanketten redovisas realisa- tionsvinsten netto, efter eventuell kvittning mot realisationsförluster. Kvittningen görs antingen av deklaranten på en särskild underbilaga till deklarationen, eller när det gäller värdepappersfonder, maskinellt på den förenklade deklarationen. Skatteförvaltningen aviserar RFV en uppgift om realisationsvinsten netto, dvs. efter gjord kvittning. Detta innebär att försäkringskassorna normalt, så snart det finns en realisationsvinst redovisad, kontaktar skattekontoren för att under— söka om det finns realisationsförluster som har kvittats mot den aviserade realisationsvinsten, eftersom detta inte framgår av avi- seringen. Enligt RFV:s och RSV:s sakkunniga i utredningen medför

detta ett administrativt merarbete för försäkringskassorna och för skattekontoren ett mycket omfattande merarbete med att ta fram den faktiska deklarationen för att undersöka om det finns någon rea- lisationsförlust redovisad. Samma administrativa merarbete följer av att reglerna inte heller medger att uppskovsavdrag beaktas.

5.4. Överväganden

Som framgått är underhållsstödssystemet helt nytt. Något omfat- tande statistiskt material som kunnat närmare belysa vilka effekter sättet att beräkna inkomster vid beräkning av återbetalningsbelopp haft, har inte stått till utredningens förfogande. Däremot har utredningen som framgått ovan uppmärksammats på de administra- tiva problem som följer av reglerna om inkomstprövning av barns inkomster. Utredningen har även uppmärksammats på att det kan uppstå situationer, där barn som vid tidpunkten för behovsprövning- en objektivt sätt är i behov av underhållsstöd, inte kan ges stöd som en följd av reglerna om behovsprövning utifrån tidigare års in- komster.

Vad som framkommit om inkomstprövningen av underhållsstöd mot barnets inkomster gör att vi funnit det tveksamt om någon sådan över huvud taget skall ske. Tveksamheten blir än större mot bak- grund av den marginella besparing på utbetalade underhållsstöd som inkomstprövningen enligt uppgifter från RFV haft. Vår bedömning är att den regelmässiga inkomstprövningen av barn bör slopas. I stället föreslår vi att en möjlighet att beakta barnets aktuella in- komst- och förmögenhetsförhållanden införs med stöd av en be- stämmelse som ger försäkringskassan möjlighet att vägra eller sätta ner underhållsstödet i de fall detär uppenbart att barnet på grund av sina inkomst- eller förmögenhetsförhållanden inte behöver det. Försäkringskassan skulle därmed endast behöva göra en utredning av barns inkomstförhållanden i de fall det särskilt påkallas. Vid ansökan om underhållsstöd skulle sökanden endast behöva lämna inkomstuppgifter om barnet i de fall barnet har aktuella eller för- väntade inkomster av_viss storlek. Eftersom en ansökan även skall kommuniceras med en bidragsskyldig förälder, har han/hon möj- lighet att lämna kompletterande uppgifter om barnets inkomst— och förmögenhetsförhållanden. Efter särskild utredning kan försäk- ringskassan därefter fatta beslut om underhållsstödet skall reduceras

eller ansökan avslås. Vid prövningen av underhållsstödet, som då kommer att ha sin utgångspunkt i barnets aktuella inkomst- och för- mögenhetsförhållanden, kan de inkomster och inkomstgränser som för nävarande gäller tjäna som vägledning.

När det gäller det inkomstunderlag som ligger till grund för be- räkning av återbetalningsbelopp, föranleder de särskilda regler som finns om realisationsvinstberäkningen administrativa problem för både skattemyndighetema och försäkringskassorna. På grund härav men också för att få en bättre samordning med bostadsstöden före— slår utredningen att vid inkomstberäkningen skall beaktas kvitt— ningsgilla realisationsförluster och uppskovsavdrag vid byte av bostad enligt de regler som finns i bostadsbidragssystemet, och som vi föreslår också skall införas i BTP-systemet. Med hänsyn till den uppenbart orättvisa effekt som nuvarande regler medför för en näringsidkare som tvingats till en negativ räntefördelning, föreslår utredningen också att avdraget från kapitalinkomster för en sådan räntefördelning skall få beaktas på samma sätt som i bostadsbidrags- systemet, och enligt vårt förslag också i BTP-systemet.

När det gäller behandlingen av inkomst av näringsverksamhet överensstämmer nuvarande regler med dem som finns vid beräk- ningen av bostadsbidrag. Samordnade regler bör enligt vår be— dömning fortsättningsvis gälla. Det innebär att några justeringar av inkomsten av näringsverksamhet vad avser periodiseringsfonder och expansionsmedel inte skall göras. Vidare innebär det att för såväl enskilda näringsidkare som för fåmansbolagsägare skall före- tagsförmögenheten påverka inkomstunderlaget. Vid återbetalnings- skyldighet beaktas emellertid endast skattepliktig förmögenhet över 900 000 kr. Företagsförmögenheten bör därför inte läggas samman med den privata förmögenheten. I stället föreslår vi att 15% av den företagsförmögenhet som överstiger 50 000 kr enligt uppgifter vid den senast fattade taxeringen skall läggas direkt till inkomstunderla- get. Enligt RFV:s och RSV:s sakkunniga i utredningen skulle en förändring redan fr.o.m. år 1998 av inkomstunderlaget i fråga om beaktande av företagsförmögenhet möta administrativa hinder efter- som återbetalningsskyldigheten grundar sig på uppgifter vid 1997 års taxering. Utredningen förslår därför att företagsförmögenhet skall beaktas först fr.o.m. år 1999 och att nuvarande regler om korrigering för periodiseringsfonder och expansionsmedel skall gälla även under år 1998.

6. Samordningseffekter för vissa inkomstprövade förmåner

6.1. Änkepension

Förslag: BTP till en änkepensionär skall beräknas enligt de nya regler utredningen föreslår. Inkomstprövningen av änkepen- sionen skall i princip ske oförändrat mot vad som nu gäller. Det innebär bl.a. att vid en eventuell reduktion av änkepensionen även fortsättningsvis skall beaktas endast änkans egna in- komster.

6.1.1. Gällande regler

En omfattande reformering av reglerna för efterlevandepension har genomförts fr.o.m. den 1 januari 1990. Reglerna skall tillämpas vid dödsfall som inträffar efter den 31 december 1989. Det reformerade stödet till vuxna efterlevande utges till både män och kvinnor i form av dels omställningspension under sex månader med vissa möjlighe- ter till förlängning av denna tid, dels särskild efterlevandepension.

Genom övergångsbestämmelser till de nya reglerna om efter- levandepension kommer dock änkepension enligt de äldre bestäm- melserna i AFL att nybeviljas och betalas ut under en lång tid framöver.

När änkepension från folkpensioneringen infördes den 1 januari 1948 var den inkomstprövad. Genom lagändringar år 1960 avskaffa- des inkomstprövningen av folkpensionen för dem som blev änkor efter den 30juni 1960.

Oreducerad folkpension i form av änkepension utgör 90 % av basbeloppet minskat med två procent. Fullt pensionstillskott utges med högst 61,5 % av basbeloppet minskat med två procent. Utges reducerad änkepension reduceras även pensionstillskottet.

För änkepension från folkpensioneringen som utges med stöd av övergångsbestämmelserna gäller bl.a. följande regler.

Rätt till folkpension i form av änkepension har en änka, som antingen fyllt 36 år vid mannens bortgång och då varit gift med honom i minst fem år eller har vårdnaden om och stadigvarande bor tillsammans med barn, som är under 16 år och som stadigvarande vistades hos makarna eller hos änkan vid tiden för dödsfallet. Med änkor likställs vissa grupper icke gifta kvinnor som varit samboende med den avlidne. Enligt huvudregeln utges oreducerad folkpension i form av änkepension till änka som var minst 50 år då mannen avled eller som då vårdade barn under 16 år. I sistnämnda fall utges oreducerad pension i första hand fram till dess att barnet fyller 16 år, men även därefter om änkan vid denna tidpunkt uppnått 50 års ålder. I övriga fall utges reducerad pension. Även om änkan uppfyller nu nämnda krav för oreducerad folkpension, reduceras folkpensionen om den avlidne mannen inte uppfyllt bosättnings- eller ATP- kravet för oreducerad folkpension. Änkepension i form av folkpension utges till dess änkan fyller 65 ar eller dessförinnan får folkpension. Pensionsförrnånen upphör dock om hon gifter sig eller sammanlever med någon som hon har varit gift med eller har haft barn med.

Riksdagen har efter förslag av regeringen i budgetpropositionen (prop. 1996/97:1, bet.]996/97:SfUl och 7, rskr. 1996/97:126) beslutat att folkpension i form av änkepension inklusive pensions- tillskott skall vara inkomstprövad fr.o.m. den 1 april 1997.

Inkomstprövningen innebär att om änkepensionären har BTP minskas detta först. Först därefter minskas änkepensionen inklusive eventuellt pensionstillskott. Den som har BTP får alltså behålla pensionen och eventuellt pensionstillskott. Om änkepensionären däremot har en så hög inkomst att hon inte kan få BTP, minskas änkepensionen inklusive eventuellt pensionstillskott med 30 % av den del av inkomsten som överstiger vad som reducerat BTP.

Motiven för att vid inkomstprövningen av änkepension använda BTP-reglema synes vara bl.a. önskemålet om en smidig hantering.

Reglerna om inkomstprövningen innebär, med 1997 års bas- belopp, för en änka med oreducerad änkepension och en bostads- kostnad på 48 000 kr eller mer per år att inkomstprövning sker först då änkans årsinkomst inklusive oreducerad pension överstiger 146 000 kr. Detta motsvarar den inkomstnivå då BTP inte längre kan utges. Minskning av pensionen skall göras med 30 % av den del av årsinkomsten som överstiger 146 000 kr. Har änkan inte något pensionstillskott, har folkpensionen helt reducerats vid en års-

inkomst på ca 250 000 kr. Har änkan förutom folkpension fullt pensionstillskott har dessa dock helt bortreducerats vid en årsin- komst om ca 325 000 kr. Är änkans bostadskostnader lägre börjar inkomstprövningen vid en lägre inkomst. Detta beror på reglernas koppling till beräkningen av BTP.

Inkomstunderlaget vid prövningen av folkpension i form av änkepension skall i allt väsentligt utgöras av årsinkomsten beräknad enligt de regler som gäller för BTP. Vissa avsteg från dessa regler om inkomstunderlag har dock bedömts som nödvändiga. Sålunda skall bortses från livränta enligt 6 kap. 1 5 lagen (1976:3 80) om ar- betsskadeförsäkring eller motsvarande livränta som bestäms med tillämpning av sagda lag, till den del livräntan överstiger det belopp denna skulle ha uppgått till om inte änkepensionen minskats med hänsyn till årsinkomst. Detsamma skall gälla för tjänstepension eller motsvarande ersättning som följer av kollektivavtal och som är samordnad med folkpension i form av änkepension och för kontant arbetsmarknadsstöd enligt 24 5 lagen (1973:371) om kontant arbets- marknadsstöd. Vidare skall, om rätt till BTP inte föreligger på grund av att änkan inte är bosatt i Sverige, som årsinkomst endast räknas sådan inkomst som utgörs av tilläggspension, pension enligt ut- ländsk lagstiftning, tjänstepension eller motsvarande ersättning som följer av kollektivavtal samt arbetsskadeersättning eller motsvarande ersättning.

I fråga om den sedan tidigare gällande inkomstprövningen av änkepension enligt 1946 års lag om folkpensionering har i 16 & lagen (1962:382) angående införande av lagen om allmän försäkring införts ett tillägg som innebär att vid inkomstberäkningen skall bortses från inkomst av privatbostadsfastighet eller privatbostad som avses i 5 & kommunalskattelagen (1928:370) som utgör pensionä- rens permanentbostad. Vid beräkning av förmögenhet skall värdet av sådan privatbostadsfastighet eller privatbostad inte beaktas.

6.1.2. Överväganden

Reglerna om inkomstprövningen av ifrågavarande änkepensioner har nyligen trätt i kraft. Inkomstprövningen som sådan har införts efter det att utredningen fick sina ursprungliga direktiv och har inte berörts i några av utredningens tilläggsdirektiv. Genom att inkomst- prövningen anknutits till inkomstprövningen av BTP får förändring-

ar av BTPL konsekvenser även för inkomstprövningen av änke- pensionerna.

Som framgått av kapitel 3 Ett samordnat inkomstbegrepp för bo- stadsstöden föreslår vi ett nytt inkomstbegrepp i BTP-systemet. Förslaget innebär bl.a. att inkomstunderlaget breddas, genom att hela hushållets ekonomi skall beaktas.

Vår bedömning är att en änkepensionär i princip skall få sin rätt till BTP enligt vårt föreslagna system bedömd på samma sätt som andra pensionärer.

När det gäller själva inkomstprövningen av änkepensionen är vår avsikt att den i princip skall ske oförändrat mot vad som nu gäller. Det innebär bl.a. att vid en eventuell reduktion av änkepensionen även fortsättningsvis skall beaktas endast änkans egna inkomster. Detta föranleder bl.a. förändringar i övergångsbestämmelserna till lagen (1988z881) om ändring i lagen om allmän försäkring och förändringar i lagen (1962:382) angående införande av lagen om allmän försäkring.

6.2. Hustrutillägg

Förslag: De föreslagna förändringarna vid inkomstprövningen av BTP skall inte gälla vid inkomstprövningen av hustrutillägg.

6.2.1. Gällande regler

Hustrutillägg enligt lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension (HTL) kan lämnas till en hustru som är bosatt i Sverige och som är född år 1934 eller tidigare, om mannen har folkpension i form av förtidspension/sjukbidrag eller har fyllt 65 år och har folkpension i form av ålderspension. För rätt till hustru- tillägg förutsätts vidare att hustrun inte själv har folkpension, att hon inte fyllt 65 år och att makarna varit gifta minst fem år. Om det finns särskilda skäl kan hustrutillägg beviljas även om makarna har varit gifta kortare tid än fem år. Detta särfall gäller i praxis endast en änka som har änkepension och gifter om sig och förlorar sin änkepension.

Bestämmelsen i 3 & BTPL skall enligt HTL tillämpas på mot- svarande sätt i fråga om hustrutillägg. Det innebär att hustrutillägg

även kan lämnas till en annan kvinna än hustrun om hon stadigva- rande sammanbor med en man som hon tidigare har varit gift med eller stadigvarande sammanbor med en man som hon har eller haft barn tillsammans med.

Hustrutillägg är en inkomstprövad förmån och kan under år 1997 lämnas med högst 41 444 kr. Tillägget är konstruerat som ett tillägg till mannens pension men är i övrigt en självständig pensionsförmån och betalas ut till kvinnan. Inkomstprövningen innebär att om rätt till BTP föreligger minskas detta först. Först därefter minskas hustrutillägget. Om inkomsten är för hög för att BTP skall kunna lämnas, minskas hustrutillägget med 60 % av den del av inkomsten som inte minskat BTP. Med inkomst avses årsinkomsten beräknad enligt 5 & BTPL.

Om mannen inte har rätt till hel folkpension minskas även tilläggen till pension och således även hustrutillägget — på samma sätt som folkpensionen.

Enligt HTL skall även bestämmelserna i 8-15 55 BTPL tillämpas på motsvarande sätt som i fråga om hustrutillägg. Dessa bestämmel- ser behandlar ändrade förhållanden, ansökan m.m., återbetalning, överklagande m.m. samt anger vilka bestämmelser i AFL som skall tillämpas.

Bestämmelserna i HTL, som trädde i kraft den 1 januari 1995, har försetts med övergångsbestämmelser. För hustrutillägg som av- ser tiden före den 1 januari 1995 tillämpas äldre lagstiftning.

6.2.2. Överväganden

Genom att inkomstprövningen av hustrutillägg enligt HTL anknutits till inkomstprövningen av BTP får våra förslag till förändringar av inkomstunderlaget för BTP konsekvenser även för inkomstprövning- en av sådana hustrutillägg.

Som framgått av kapitel 3 föreslår vi ett nytt inkomstbegrepp för BTP. Förslaget innebär bl.a. att inkomstunderlaget breddas genom att hela hushållets ekonomi skall beaktas.

HTL omfattar visserligen endast kvinnor födda år 1934 eller tidi- gare och hustrutillägg kommer med stöd av denna lag inte att utges efter år 1999. Hustrutillägg enligt äldre bestämmelser kommer att utges efter denna tidpunkt, men inkomstberäkningen sker då enligt den upphävda lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstilläggVår bedömning är därför att nuvarande bestämmelser

i BTPL får fortsätta att gälla vid inkomstprövningen av hustrutillägg som utges enligt HTL.

6.3. Bilstöd till handikappade

Förslag: Det nuvarande inkomstbegreppets anknytning till 5 5 BTPL ersätts med en hänvisning till inkomstberäkningen enligt den lag om bostadsstöd som utredningen föreslår för bostadsstö- den. Reglerna om preliminärt och slutligt beslut skall därvid inte tillämpas. Nuvarande regler i fråga om vems inkomster som skall beaktas vid inkomstprövningen av bilstöd skall forsätta att gälla.

6.3.1. Gällande regler

Syftet med bilstöd är att lämna bidrag till funktionshindrade personer och föräldrar med funktionshindrade barn för anskaffning och anpassning av motorfordon m.m.

Enligt gällande regler är bilstöd till handikappade avsett för personer som på grund av varaktiga funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller har väsentliga svårigheter att anlita allmänna kommunikationer. Med begreppet varaktigt avses att funktionshindret i princip skall vara bestående eller i varje fall finnas under den tid som fordonet skall användas, i regel sju år, dvs. den tid som normalt skall passera innan nytt bilstöd kan beviljas.

Rätten till bidrag avser den som är försäkrad enligt 1 kap. 3 5 första stycket AFL, dvs. huvudsakligen dels svenska medborgare, dels personer som utan att vara svenska medborgare är bosatta i Sverige. Bidrag lämnas också till den som, utan att vara bosatt i Sverige, har rätt till vårdförmåner i Sverige vid sjukdom enligt vad som följer av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen för systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen.

Bilstöd lämnas i form av grundbidrag, anskaffningsbidrag och anpassningsbidrag. Fr.o.m. den 1 juli 1995 kan under vissa förutsätt-

ningar även bidrag till körkortsutbildning lämnas till den som beviljats bilstöd. Bidrag kan lämnas för

1. anskaffning av personbil, motorcykel eller moped,

2. ändring av ett sådant fordon,

3. anskaffning av särskild anordning på ett sådant fordon, eller 4. körkortsutbildning i samband med anskaffning av motorfor- don. Endast anskaffningsbidraget är inkomstprövat.

Bidrag avseende punkt 1-3 ovan kan lämnas

1. till handikappad som är under 65 år och är beroende av bil etc. för att genom arbete få sin försörjning eller ett väsentligt tillskott till sin försörjning eller för att genomgå yrkesinriktad utbildning eller genomgå rehabilitering under vilken han/hon får utbild- ningsbidrag enligt förordningen (1987:406) om arbetsmarknads- utbildning eller rehabiliteringsersättning enligt AFL,

2. till handikappad som är under 65 år och, efter att ha beviljats bidrag enligt punkt 1, har lämnat arbetsmarknaden med förtids- pension eller har beviljats sjukbidrag enligt AFL, eller

3. till annan handikappad än som avses i punkt 1 eller 2 och som fyllt 18 år men inte 50 år.

Bidrag kan även lämnas till handikappad förälder med barn under 18 år eller förälder till handikappat barn, under förutsättning att för- äldern sammanbor med barnet och har behov av ett fordon för förflyttning tillsammans med barnet. Med förälder likställs den med vilken föräldern är eller har varit gift eller har eller har haft barn, om de stadigvarande sammanbor.

Helt grundbidrag lämnas med högst 60 000 kr för inköp av bil. Vid anskaffning av motorcykel eller moped lämnas grundbidrag med högst 12 000 resp. 3 000 kr.

Anskaffningsbidrag, som är inkomstprövat, lämnas med högst 40 000 kr till bidragsberättigad vars årliga bruttoinkomst understiger 88 000 kr. Till den vars årliga bruttoinkomst uppgår till 88 000 kr eller mer lämnas anskaffningsbidrag med en procentuell andel av helt bidrag enligt en fallande skala, vilket innebär att rätten till an— skaffningsbidrag upphör vid en årlig bruttoinkomst om 160 000 kr.

För den bidragsberättigade personkretsen handikappade förälder med barn under 18 år eller förälder till handikappat barn grundas

inkomstprövningen på föräldrarnas sammanräknade inkomster. För övriga bidragsberättigade skall bruttoinkomsten framräknas utan hänsynstagande till makes inkomst.

Det är som framgått den beräknade årliga bruttoinkomsten som skall ligga till grund för inkomstprövningen. Vid beräkningen av den årliga bruttoinkomsten tillämpas i princip samma inkomstunderlag och beräkningssätt som används vid beräkningen av BTP. Från inkomstberäkningen enligt BTP görs dock vissa avsteg. Förutom in- komsten enligt 5 & BTPL medräknas enligt förordningen ( 1988:890) om bilstöd till handikappade

folkpension, inklusive pensionstillskott och utgående barntillägg, tilläggspension även till den del pensionen minskar pensionstill- skott enligt lagen om pensionstillskott,

— hustrutillägg och BTP,

vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen (1973:349) eller lagen (1983: 1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, samt utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning eller rehabili- teringsersättning enligt AFL.

Som inkomst räknas dock inte handikappersättning eller sådan del av vårdbidrag som utgör skattefri merkostnadsdel.

För den enskilde bidragstagaren skall som ovan angetts bruttoin- komsten framräknas utan hänsynstagande till makes inkomst. För gruppen föräldrar till handikappade barn och gruppen handikappade föräldrar med barn sammanräknas dessas inkomster, i de fall de sammanbor med barnet. Barnets inkomster påverkar inte bidragets storlek.

6.3.2. Överväganden

Inkomstprövningen av bilstöd är knuten till inkomstprövningen av BTP. Härigenom får förändringar av BTPL konsekvenser även för inkomstprövningen av anpassningsbidragen. Genom att utredningen i kapitel 3 föreslår ett nytt inkomstbegrepp för BTP får detta konsekvenser även för bilstödet.

Vår bedömning är att inkomster skall behandlas på samma sätt, oavsett om det är fråga om att beräkna inkomst vid bostadsstöd eller vid fråga om bilstöd. Detta kan ske genom att den nuvarande hänvisningen i förordningen om bilstöd till handikappade till

inkomst enligt 5 & BTPL ersätts med en hänvisning till inkomst- beräkningen enligt den lag om bostadsstöd som vi föreslår. Vissa av de inkomster som enligt nuvarande regler i förordningen om bilstöd ingår i inkomstunderlaget utöver de enligt 5 & BTPL avser dock in- komster som enligt vårt förslag till lag om bostadsstöd redan kom- mer att ha beaktats. Reglerna i förordningen om bilstöd får då an- passas till detta. Reglerna om preliminärt och slutligt beslut behöver dock inte gälla, utan den inkomst som skall påverka bilstödet bör vara den förväntade inkomsten under det kalenderår som bidraget utges. Förordningen om bilstöd till handikappade innehåller bl.a. föreskrifter om skyldighet för bidragstagare att anmäla ändrade förhållanden och regler om återbetalning. Försäkringskassan har således med stöd av dessa bestämmelser möjlighet att korrigera ett bidrag, om detta visat sig ha grundats på felaktiga uppgifter.Vår avsikt är inte heller att någon förändring skall göras av de regler som för närvarande gäller i fråga om vems inkomster som skall beaktas vid inkomstprövningen av bilstöd, utan reglerna härom skall även fortsättningsvis gälla.

7. S jukpenninggrundande inkomst — nya kvalifikationsvillkor

7.1. Bakgrund

7.1.1. Allmänt

Kortfattat beskrivet är sjukpenninggrundande inkomst enligt 3 kap. 2 5 lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) den årliga in- komst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete, antingen såsom arbetstagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning) eller på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete). Vid beräkning av sjukpenninggrundande in- komst bortses från sådan inkomst av anställning och annat förvärvs- arbete som överstiger 7,5 gånger basbeloppet. Beräkningen av den sjukpenninggrundande inkomsten skall, där förhållandena inte är kända för försäkringskassan, grundas på de upplysningar som kassan kan inhämta av den försäkrade eller hans/hennes arbetsgivare eller som kan framgå av den uppskattning som vid taxeringen gjorts av den försäkrades inkomst. Semesterlön eller semesterersättning får inte inräknas i den sjukpenninggrundande inkomsten till högre be- lopp än som motsvarar lön för utfört arbete utan sådan ersättning. Inkomst av arbete för egen räkning får inte beräknas högre än som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning.

Den sjukpenninggrundande inkomsten har i första hand betydelse för storleken av sjukpenning enligt AFL. Genom lagen (1991:1047) om sjuklön har sjukpenning till anställda dock minskat i betydelse då rätten till sjuklön avser att täcka inkomstbortfallet för de 28 första dagarna i ett sjukfall. För andra än anställda har dock sjukpenning enligt AFL och därmed den sjukpenninggrundande inkomsten fort- farande samma aktualitet.

Den sjukpenninggrundande inkomsten utgör också grunden när man bestämmer vissa andra förmåner i socialförsäkringssystemet, såsom rehabiliteringspenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapen-

ning, havandeskapspenning, närståendepenning, dagpenning inom totalförsvaret och smittbärarpenning. Den sjukpenninggrundande inkomsten har också betydelse för bestämmande av livränta enligt lagen (197623 80) om arbetsskadeförsäkring.

Rätt till sjukpenningförsäkring förutsätter i regel att den enskilde är inskriven hos allmän försäkringskassa. En i Sverige bosatt person skall fr.o.m. den månad han/hon uppnår 16 år vara inskriven hos försäkringskassan. För att bli sjukpenningförsäkrad enligt AFL krävs också att den försäkrade har en sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som uppgår till minst 6 000 kronor. För att få SGI fastställd krävs en stadigvarande inkomst av eget arbete. Till grund för bestämmande av SGI skall läggas den årliga inkomst av förvärvs- arbete, som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få av eget arbete. Att inkomsten skall beräknas som årlig inkomst i pengar medför att tillfälliga inkomstförändringar och variationer normalt inte skall påverka SGI:n. När den årliga inkomsten för bestämmande av SGI framräknas multipliceras månadslönen med faktorn 12. När veckolön är aktuell multipliceras den genomsnittliga vecko- lönen i regel med 52. Så som beräkningen för den sjukpenninggrun- dande inkomsten är uppbyggd delas personkretsen upp på dem som har inkomst av anställning, och dem som har inkomst av annat förvärvsarbete. En försäkrad kan dock samtidigt ha en SGI grundad på inkomst av anställning, och en SGI grundad på inkomst av annat förvärvsarbete. Kan det antas att den försäkrade tills vidare får inkomst av eget förvärvsarbete under minst sex månader i följd eller att han/hon har en sådan anknytning till arbetsmarknaden att in- komsten är årligen återkommande (t.ex. säsongarbete) kan han/hon i princip få en SGI fastställd. I praxis har tonvikten lagts på den försäkrades egen avsikt när det gäller antagande om den framtida inkomsten, vilket medför att det i praktiken inte krävs minst sex månaders arbete för SGI-placering.

För studerande och värnpliktiga finns ett system med s.k. studie- tids-SGI och vämplikts-SGI grundad på inkomster vid sidan av studier eller vämpliktstjänstgöringen. Den som är ålderspensionär och som förvärvsarbetar vid 65 års ålder får en SGI grundad på endast det arbetet. Den som uppbär hel förtidspension eller hel sär- skild efterlevandepension har inte rätt till sjukpenning.

Föräldraförsäkringen har utöver kraven för SGI-placering och inskrivning hos allmän försäkringskassa ytterligare villkor. Dessa redovisas i avsnitt 7.8 Nya kvalifikationsvillkor för föräldrapen- ninggrundande inkomst.

7.1.2. Tidigare lagstiftning

Genom lagen om allmän försäkring sammanfördes dåvarande sjuk- och moderskapsförsäkringen, folkpensioneringen och tilläggspen- sioneringen fr.o.m. den 1 januari 1963 till ett enhetligt system, som skulle ge den enskilde skydd mot inkomstbortfall vid sjukdom, barnsbörd, ålderdom, invaliditet och försörjares frånfälle.

Den allmänna sjukförsäkringen hade tidigare reglerats i lagen den 3 januari 1947 om allmän sjukförsäkring (SFL). Den var avsedd att vid sjukdom bereda sjukhjälp dels i form av ersättning för sjukvård, dels i form av för dag beräknad ersättning i pengar. Sjukpenning- försäkringen omfattade samtliga sjukkassemedlemmar med minst 1 200 kr i årsinkomst av förvärvsarbete. Dessutom var hemmafruar försäkrade trots att de själva inte uppfyllde detta krav på årsinkomst (den s.k. hemmafruförsäkringen). Samtliga sjukpenningförsäkrade medlemmar var försäkrade för en grundsjukpenning. Sådan utgick med 3 kr om dagen. Till denna utgick barntillägg. De medlemmar som hade en årsinkomst av tjänst om minst 1 800 kr var dessutom försäkrade för tilläggssjukpenning. Storleken av tilläggssjukpen- ningen var beroende av i vilken sjukpenningklass medlemmen var placerad. Klassplaceringen var i sin tur beroende av storleken av inkomsten av tjänst.

Den obligatoriska sjukförsäkringen finansierades genom sjukför- säkringsavgifter, arbetsgivarbidrag och statsbidrag. Sjukförsäkrings- avgift betalades av sjukkassemedlemmarna.

Den frivilliga sjukförsäkringen enligt SFL var en komplettering av sjukpenningförsäkringen och avsåg dels medlemmar, som hade inkomst av annat förvärvsarbete än tjänst (i huvudsak företagare), dels kvinnor, som tillhörde eller skulle ha tillhört den s.k. hemma- fruförsäkringen, dels studerande.

Genom AFL höjdes grundsjukpenningen och sjukpenningskalan byggdes ut. Den tidigare regeln om att sjukpenningen skulle minskas efter 180 dagar slopades. Företagarna kom att automatiskt anslutas till försäkringen för tilläggssjukpenning och fick i princip samma sjukpenningskydd som de anställda.

I fråga om inkomstberäkningen var det fråga om en uppskattning av den förväntade framtida inkomsten och inte om fastställande av en inkomst under förfluten tid vilket gällde vid beräkningen av den pensionsgrundade inkomsten vid tilläggspensioneringen. Härav följde att den försäkrades taxering inte kunde tillmätas lika stor betydelse inom sjukförsäkringen som inom pensioneringen. Bestäm-

melserna om inkomstberäkning hade i huvudsak oförändrade över- flyttats från SFL. Vad gäller bedömningen av den försäkrades framtida inkomst uttalade Socialvårdskommittén i sitt betänkande (SOU 44:15) bl.a. följande.

Såsom försäkrads årliga inkomst av förvärvsarbete skall anses den för år beräknade inkomst i penningar eller naturaförmå- ner, som han kan antagas komma att tillsvidare åtnjuta av sådant arbete. — — Vid tillämpningen av den nu föreslagna lagstiftningen bör bedömningen av den sannolika arbetsin- komsten taga sikte på tiden ett å två år framåt. — — Inkoms- ten skall beräknas såsom en genomsnittsinkomst.

Tillfälliga förändringar uppåt eller nedåt böra alltså i princip ej tillmätas betydelse. Detta är av stor vikt i fråga om säsongarbetare och därmed likartade inkomsttagare. Försäkringsskyddet skall i princip så nära som möjligt anknyta till den inkomst, som den vid varje tidpunkt är avsedd att ersätta i händelse av sjukdom. Att man vid bedömandet av årsinkomster oftast kan ha god ledning av medlemmens inkomster under förfluten tid, utgör givetvis intet avsteg från denna regel.

Vad angår verkningarna av arbetslöshet å vederbörandes tillhörighet till sjukpenningklass må framhållas, att den föreslagna regeln i praktiken måste få något olika inverkan beroende av om medlemmen är löntagare eller egen före— tagare.

En löntagare, vilkens arbetslöshet icke förorsakats av för- ändringar i fråga om hans egna krafter och färdigheter eller på grund av hans privata uppträdande, måste i princip antagas komma att förr eller senare återfå en arbetsanställning av ungefärligen samma beskaffenhet som den han innehade före arbetslöshetens inträffande. Eftersom det icke ligger inom möjligheternas gräns för en sjukkassa att säkert bedöma långvarigheten av arbetslöshetsperioden, måste kassan vid sin prövning av vederbörandes förvärvsförhållanden utgå ifrån, att han när som helst kan erhålla arbete och att alltså arbets- lösheten är av helt tillfällig natur. Detta resonemang leder till att arbetslöshet beträffande en löneanställd person i princip inte bör föranleda ändring av hans tillhörighet till sjukpen- ningklass, såvida icke arbetslösheten förorsakats av förmins- kad förvärvsförrnåga hos honom själv. Uppenbart är dock, att en person, som avsevärd tid varit arbetslös, kan ha fått sina förvärvsmöjligheter minskade på grund av avvänjning vid arbete, åldrande, sjukdom osv. Dylika faktorer böra påverka bedömningen av hans förvärvsmöjligheter och kunna sålunda

föranleda ändring av hans tillhörighet till sjukpenningklass.

Vad åter angår de självständiga företagarna innebär arbets- löshet i regel, att de förlorat grundvalen för sitt förvärvsar- bete. I fråga om en lantbrukare innebär arbetslöshet, att han fått lämna sin gård, i fråga om en affärsman, att han gått miste om sin affärsverksamhet osv. Den självständiga företagaren kommer sålunda omedelbart vid arbetslöshetens inträdande i ett annat läge än vari han befunnit sig dessförinnan. Då en sådan person blir arbetslös, måste sjukkassan sålunda omedel- bart ta ställning till frågan angående hans sjukpenningför— säkring. —

Socialförsäkringsutredningen uttalade i sitt betänkande SOU 1952:39 bl.a. följande.

Till grund för avgörandet av huruvida en medlem skall vara sjukförsäkrad skall i princip läggas den årsinkomst av för- värvsarbete, som medlemmen kan komma att antagas att tills vidare åtnjuta. Eftersom sjukpenningförsäkringen grundas på en beräknad årsinkomst, skall hänsyn inte tas till tillfälliga inkomstförändringar. En hög inkomst, som kan beräknas utgå endast några månader, skall sålunda inte föranleda någon ändring av sjukpenningförsäkringen, om den inte kan beräk- nas bli mera regelbundet återkommande. —- — För att anpassa sjukpenningförsäkringen efter mera varaktigt ändrade in- komstförhållanden måste sjukkassorna utöva en kontinuerlig kontroll. Denna kontroll bör ske med ledning av senaste uppgifter angående medlemmarnas taxeringar. — — — Om vid denna kontroll framkommer mera väsentliga oöverensstäm- melser mellan en medlems sjukpenningförsäkring och upp- gifterna i taxeringslängden skall kassan — såvitt möjligt efter utredning ändra försäkringens omfattning. Föreligger endast smärre oöverensstämmelser behövs ingen åtgärd från kassans sida. Taxeringsuppgifterna avser nämligen en tid, som ligger ett eller ett par år tillbaka. Den kontroll, som utövas med hjälp av taxeringslängderna, bör sålunda ha till enda syfte att tillse, att medlemmarnas sjukpenningförsäkring i stort sett är riktig.

Inkomstgrundande var liksom nu inkomster av förvärvsarbete. Med inkomst av förvärvsarbete avsågs den inkomst i pengar eller natura- förmåner i form av kost och bostad, som försäkrad kunde antagas komma att tills vidare åtnjuta av eget arbete, antingen såsom arbets- tagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning) eller ock eljest (inkomst av annat förvärvsarbete). Inkomst av arbete för egen

räkning skulle inte beräknas högre än som motsvarade skälig av- löning för liknande arbete för annans räkning.

År 1974 konstruerades sjukpenningförsäkringen om. Det då- varande systemet med sjukpenningklasser ersattes av ett system med sjukpenninggrundande inkomst som skulle direkt knyta an till den inkomst som sjukpenningen skulle ersätta. Sjukpenningen, som nu beskattades och blev ATP—grundande, skulle utges med ett belopp som motsvarade 90 % av den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst upp till en årsinkomst som motsvarade 7,5 basbelopp. Nya finansieringsregler för försäkringen infördes också.

I prop. l973:46 varigenom systemet med sjukpenninggrundande inkomst (SGI) föreslogs anförde departementschefen härom bl.a. följande.

Utredningens förslag innebär att den sjukpenning som skall utgå anknyts direkt till den hos försäkringskassan registrerade årsinkomsten utan tillämpning av några sjukpenningklasser. Med årsinkomst avses liksom f.n. den framtida beräknade inkomsten av förvärvsarbete. — — För att den registrerade inkomsten, varpå sjukpenningen grundas, skall bli så rätt- visande som möjligt, förordar utredningen att försäkrings- kassan självmant, i den utsträckning som skäligen påkallas, genom förfrågningar hos de försäkrade och på annat lämpligt sätt införskaffar uppgifter om ändringar i inkomstförhållan- dena och andra omständigheter som har betydelse i sjukpen- ningförsäkringen. Det är avsett att de försäkrade i princip årligen efter förfrågan från kassan skall få tillfälle att lämna aktuella inkomstuppgifter.

De nuvarande reglerna kan sägas ha sin huvudsakliga grund i den omkonstruktion av sjukpenningförsäkringen som skedde år 1974 (prop. l973:46, SfU 21, rskr 197). Då infördes begreppet sjukpen- ninggrundande inkomst. Som tidigare gällt skulle den inkomst som skulle grunda rätt till sjukpenning avse en uppskattad årsinkomst av förvärvsarbete. Det var fråga om årsinkomst i pengar eller natura- förmåner i form av kost eller bostad.

7.1.3. Utvecklingen av SGI fram till dagens regler

Enligt de regler som gällde före år 1974 skulle den försäkrades placering i sjukpenningklass omprövas när det kommit till kassans kännedom att hans/hennes inkomstförhållanden undergått ändring av betydelse för placering i sjukpenningklass. Ändring fick ske vid månadsskiftet närmast efter beslut om sjukpenningklassplacering eller anledning till ändring uppkommit (t.ex. då den försäkrade be- viljats förtidspension). Under den tid den försäkrade led av sjukdom fick placeringen i sjukpenningklass dock inte ändras annat än när undantagande från försäkringen för allmän tilläggspension (ATP) började eller upphörde att gälla, eller när förtidspension beviljades eller förändrades på grund av förändring i arbetsförmågan, eller när rätt till sjukpenning upphörde på grund av att ersättning utgetts för den tid som kan utges efter ålderspension eller ersättning enligt lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring (YFL) utges. Avgörande var om den försäkrade led av sjukdom, inte om han/hon uppbar ersättning. Sammanfattningsvis kan sägas att den sjukpenning som gällde för en försäkrad vid en sjukperiods början i princip inte kunde ändras sålänge sjukperioden varade.

I samband med att reglerna om SGI infördes slopades förbudet i 3 kap. 5 & AFL mot att ändra den försäkrades sjukpenning under sjukdom, och det blev möjligt att under vissa förutsättningar ändra SGI under pågående sjukfall. Bestämmelsen om att sjukpenningför- säkringen skulle omprövas när kassan fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden genomgått ändring av betydelse för rätten till sjukpenning eller sjukpenningen storlek fanns kvar, men omformulerad så att den anslöt till de nya reglerna. En bestämmelse som angav att en försäkrad som deltog i viss angiven form av arbetsprövning inte fick placeras i lägre sjukpenningklass fördes också över till den nya paragrafen, där det angavs att fastställd SGI i princip inte fick sänkas för en sådan försäkrad. Vidare reglerades att ändring av SGI i regel inte fick ske förrän 30 dagar efter det att försäkringskassan fått kännedom om inkomständringen.

Skyldigheten för såväl den försäkrade som arbetsgivaren att anmäla den försäkrades inkomst och anställning till försäkringskas- san fanns både i de gamla och de nya reglerna. Arbetsgivarens skyl- dighet att lämna uppgift om arbetsanställning gällde alla arbetsta- gare vilkas anställning var avsedd att vara för längre tid än fyra veckor. Anmälan skulle göras inom en vecka, och skyldigheten av—

såg anmälan både när anställningen började och när den upphörde. Denna skyldighet fanns kvar t.o.m. den 30 juni 1984.

Möjligheten att ändra SGI under pågående sjukperiod komplette- rades, som framgår ovan, inledningsvis med en regel som angav att SGI i ett angivet sammanhang inte fick sänkas. Denna reglering i lag har därefter utvecklats dels genom praxis, dels genom lagstiftning.

Följande exempel på praxisutveckling kan nämnas. Vid över- gången mellan de gamla och nya reglerna fastställdes SGI:n för den som uppbar sjukpenning till den inkomst av förvärvsarbete som den försäkrade sannolikt skulle ha haft om han hade varit frisk. För den som var arbetslös skulle SGI:n beräknas på den inkomst som kunde beräknas för den försäkrade vid den tidpunkt då arbetslösheten inträffade. Dessa anvisningar från RFV prövades av försäkrings- domstolen (FD 1977:41 och 1978: 12) och försäkringsöverdom- stolen (FÖD 79: 1, I-III). Genom domarna gavs även den som var arbetslös möjligheten att anpassa SGI:n efter löneutvecklingen inom sitt yrkesområde. Denna praxis har sedan lagts fast i RFV:s före- skrifter (RFFS 1981:5) om sjukpenninggrundande inkomst. Praxis har därefter utvecklats vidare inom detta område.

Sedan möjligheten att ändra SGI under pågående sjukperiod in- fördes år 1974, har ett stort antal situationer då SGI:n även i andra fall än under sjukdom inte får sänkas reglerats både i lag och i RFV:s föreskrifter, s.k. SGI-skyddade tider. En närmare redogörelse för dessa lämnas i avsnitt 7.1.4 nedan.

Även i andra avseenden har reglerna om SGI genomgått föränd- ringar som är av betydelse i detta sammanhang.

Tim/dagberäknad sjukpenning infördes fr.o.m. december 1987 och utges för sjukperioder som varar högst 14 dagar samt för de första 14 dagarna i sjukperioder som varar längre tid. Den tim/dag- beräknade ersättningen beräknas för den del av SGI:n som helt eller delvis grundas på inkomst av anställning. Den tim/dagberäknade sjukpenningen medför att även årsarbetstid skall fastställas. Års- arbetstiden är det antal timmar för år som en försäkrad kan antas komma att tills vidare ha i det förvärvsarbete som ligger till grund för fastställd SGI. Möjlighet till schablonberäkning av årsarbetstiden ges också. En närmare redogörelse för den tim/dagberäknade sjuk- penningen lämnas i avsnitt 7.1.5 nedan.

Väntetiden innan ny SGI och årsarbetstid börjar gälla förkortades till 14 dagar fr.o.m.juli 1988.

När sjuklönen infördes den 1 januari 1992 slopades väntetiden 14 dagar innan anmälan om SGI träder ikraft. Ändringen av SGI skall

numera ske så snart försäkringskassan fått kännedom om de ändrade omständigheterna. Anknytningen till tidpunkten då försäkringskas- san får kännedom om förändringen slopades samtidigt. För att und- vika att en ändring av SGI och därmed sjukpenningens storlek vid övergången från sjuklön till sjukpenning blir beroende av när kassan får uppgift om en ändring, vilket oftast sker i samband med att för- säkringskassan får uppgift om sjukfallet från arbetsgivaren, skall den försäkrades SGI få giltighet fr.o.m. första dagen med sjukpenning. En närmare redogörelse för sjuklönelagens regler lämnas i avsnitt 7.1.6 nedan.

Särregler beträffande SGI för vissa biståndsarbetare infördes i en särskild paragraf (AFL 3 kap. 5 a 5) fr.o.m. juli 1993. Efter tjänstgö- ring utom riket som varat längst tre år skall de vid återkomsten till Sverige återfå den SGI som gällde för dem omedelbart före utlands- tjänstgöringen. För sådan biståndsarbetare skall också vid bestäm- mande av rätt till föräldrapenningförmåner i vissa fall bortses från utlandstjänstgöringen.

Skyldigheten för den försäkrade att anmäla ändrade inkomst- förhållanden till försäkringskassan upphörde den 1 juli 1994. Sådan anmälan krävs därefter endast när den försäkrade gör anspråk på ersättning. Även fortsättningsvis finns dock möjligheten för den försäkrade att få ett beslut om SGI, att trots att något ersättnings- ärende inte är aktuellt. Beräkning av årsarbetstid skall numera göras endast när det är av betydelse i ett ersättningsärende.

I prop. 1996/97:63 Samverkan, socialförsäkringens ersättnings- nivåer och administration, m.m. förslås en ändring av 3 kap. 5 & AFL fr.o.m. den 1 juli 1997 innebärande att försäkringskassan i efterhand skall kunna fastställa en SGI i samband med ett ersättningsärende. Om den försäkrade skulle ha haft en SGI på en viss nivå om försäkringskassan känt till samtliga förhållanden ges nu möjligheten att fastställa denna i efterhand. Ändringen har sin grund i reglerna om SGI-skyddade tider som ger möjlighet att behålla en fastställd SGI. Den som i dag är arbetslös och inte anmält sin tidigare inkomst till försäkringskassan då han/hon hade en anställning kan med nu- varande bestämmelser (maj 1997) inte få någon SGI fastställd i efterhand för sin inkomst. Det finns därmed inte någon fastställd SGI att skydda och till följd av detta kan sjukpenning inte utges vid eventuell sjukdom under arbetslösheten.

I prop. 1996/97:63 föreslås också i en ny paragraf, 3 kap. 5 c 5, att för en person vars förtidspension eller sjukbidrag upphört eller minskat skall SGI:n fastställas till lägst det belopp som utgjorde den

försäkrades årsinkomst innan respektive förmån började utges. SGI:n skall enligt förslaget anpassas till löneutvecklingen.

7.1.4. SGI-skyddade tider

I samband med inskrivning av en försäkrad skall försäkringskassan besluta om den försäkrades tillhörighet till sjukpenningförsäkringen och i tillämpliga fall fastställa den försäkrades sjukpenninggrundan- de inkomst (SGI). För att få en SGI fastställd krävs som tidigare framgått att man har en inkomst av eget arbete. En fastställd SGI skall omprövas vid ändrade förhållanden, t.ex. när inkomstförhållan- dena ändrats. Om den försäkrade inte längre har inkomst av arbete skall denne som regel inte längre omfattas av sjukpenningförsäk- ringen. Reglerna om SGI-skyddad tid utgör avsteg från denna huvudregel och innebär att en försäkrad får behålla sin SGI även om han eller hon inte längre förvärvsarbetar.

Den fastställda SGI:n får således i vissa situationer sänkas lägst till vad den skulle varit närmast före förvärvsavbrottet om försäk- ringskassan känt till samtliga förhållanden. Den fastställda SGI:n får dessutom anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde, när den försäkrade gör ett förvärvsavbrott.

Till de personer som omfattas av denna s.k. SGI-skyddade tid hör bl.a. de som bedriver studier som berättigar till studiestöd, eller som bedriver vissa andra former av studier inom det egna yrkesområdet, de som avbryter sitt förvärvsarbete eller minskar sin arbetstid för kortare tid än sex månader, de som är arbetslösa före ingången av den månad varunder han/hon fyller 65 år och är anmälda som ar- betssökande på arbetsförmedling samt är beredda att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot den fastställda sjukpenning- grundande inkomsten, de som minskar sin arbetstid i samband med graviditet eller som är hemma för vård av barn eller de som fullgör sin värnplikt.

Av bestämmelserna i AFL och RFV:s föreskrifter följer att den försäkrade måste ha en SGI som blivit gällande innan förvärvsuppe- hållet, för att inkomsten skall kunna omfattas av det s.k. SGI-skyd- det. I prop. 1996/97:63 föreslås som ovan nämnts att SGI skall kun- na fastställas i efterhand samt att den vars förtidspension upphört eller minskat skall få den SGI som utgjorde den försäkrades årsinkomst innan förmånen började utges.

Den följande redogörelsen innehåller uppgift om var bestäm- melserna återfinns och fr.o.m. när dessa införts. Avsikten är inte att lämna en i detalj fullständig redovisning utan att något visa hur regelverket utvecklats över tiden.

SGI-skydd vid sjukdom

Den främsta orsaken till SGI-skydd är sjukdom. Den som inte för- värvsarbetar av anledning som berättigar till sjukpenning, rehabili- teringspenning, motsvarande ersättning enligt lagen om arbetsskade- försäkring eller annan jämförbar ekonomisk förmån har rätt att behålla sin SGI. Detta regleras i RFFS 1981 :5.

SGI-skydd vid arbetslöshet

För den som är arbetslös före ingången av den månad varunder han fyller 65 år och är anmäld som arbetssökande på arbetsförmedling samt är beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot den fastställda SGI:n gäller enligt RFV:s föreskrifter SGI-skyd- dad tid. Detta regleras i RFFS l981:5.

SGI-skydd vid studier

Enligt AFL får den fastställda SGI:n vid studier sänkas lägst till vad den skulle ha varit innan den försäkrade avbröt sitt förvärvsarbete, om försäkringskassan då känt till samtliga förhållanden. SGI-skyd- dad är den tid då den försäkrade bedriver studier för vilka han upp— bär olika former av studiestöd från samhället. De former av studie- stöd som avses i AFL är studiehjälp, studiemedel eller särskilt vuxenstudiestöd enligt studiestödslagen (1973:349) och studiestöd enligt lagen (1983: 1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa. Vidare avses bidrag enligt förordningen (1976:536) om utbildnings- bidrag för doktorander. Detta regleras i AFL 3 kap. 5 5 fr.o.m. juli 1979.

SGI-skyddad är även den tid då den försäkrade genomgår kom- munal vuxenutbildning (komvux), vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda (särvux) eller svenskundervisning för invandrare (sfi). Ett villkor är att den försäkrade uppbär timersättning för stu—

dierna. Detta regleras i AFL 3 kap. 5 & fr.o.m. juli 1985 respektive juli 1986.

Under tid då den försäkrade är inskriven vid arbetsmarknads- institut eller genomgår arbetsmarknadsutbildning som beslutats av arbetsmarknadsmyndighet gäller också SGI-skydd. Detta reglerades, som redovisats tidigare, i AFL 3 kap. 5 5 fr.o.m. år 1974, då med annan formulering.

Härutöver gäller enligt RFV:s föreskrifter ett SGI-skydd även för andra kategorier av studerande, nämligen för den som bedriver studier inom det egna yrkesområdet. För den som är ledig från sin anställning för sådana studier gäller skyddet under hela studietiden. För den som inte är tjänstledig men ändå bedriver studier inom det egna yrkesområdet gäller SGI-skyddet under högst ett år.

Bestämmelserna om SGI-skydd vid studier innebär att SGI och eventuell årsarbetstid hålls vilande under studietiden för att åter kunna aktiveras när studierna avslutas definitivt, s.k. vilande SGI. Sjukpenning får under studietiden inte betalas ut på grundval av denna SGI. Den studerande får i stället i regel behålla sitt studiestöd enligt bestämmelserna för respektive stödform.

För den som studerar och uppbär studiestöd eller är inskriven vid AMU/AMI och/eller som arbetar under studietiden fastställs enligt AFL en s.k. studietids—SGI. Denna fastställs enbart på grundval av den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. I vissa fall kan dock tidigare SGI ligga till grund för sjuk- penningen under sommarferier. Detta regleras i AFL 3 kap. 5 & fr.o.m.juni 1986.

SGI-skydd vid graviditet och vård av barn

En gravid kvinna som avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete (minskar sin arbetstid) tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför har enligt AFL ett särskilt SGI-skydd. Samma sak gäller under den tid en försäkrad helt eller delvis är ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om den för- säkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt föräldraledighetslagen. Detta gäller längst till dess barnet fyller ett år. Motsvarande gäller vid adoption av barn som inte fyllt tio år eller vid mottagandet av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård. Detta regleras i AFL 3 kap. 5 & fr.o.m.juli 1985.

En annan form av SGI-skydd finns för föräldrar fram till dess barnet fyller två år. Då räknas föräldrapenningen på den inkomst som gällde innan sänkningen på barnets ettårsdag; en särskild be— räkningsgrund för föräldrapenning. Är kvinnan gravid på nytt innan barnet uppnått ett år och nio månaders ålder beräknas föräldra- penningen även i fortsättningen på motsvarande sätt. Detta gäller också vid adoption av barn som adopteras inom två år och sex månader efter det att det föregående barnet fötts eller adopterats, se vidare avsnitt 7.8.

SGI-skydd vid totalförsvarstjänstgöring

Även under den tid som en försäkrad fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt gäller att den fastställda SGI:n får sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast före för- värvsavbrottet, om försäkringskassan då känt till samtliga förhåll- anden.

För värnpliktiga finns, på motsvarande sätt som för studerande, ett system med s.k. värnplikts-SGI som innebär att sjukpenning beräknas på inkomster som en värnpliktig har vid sidan om värn- pliktstjänstgöringen. Reglerna innebär samtidigt att sjukpenning inte kan utges på de anställningsinkomster som den försäkrade hade före värnplikten, förrän denna avslutats eller avbrutits. Detta regleras i AFL 3 kap. 5 & fr.o.m.juli 1991.

SGI-skydd vid annat förvärvsavbrott (sexmånadersregeln)

Den som avbryter sitt förvärvsarbete eller minskar sin arbetstid för kortare tid än sex månader i följd har också SGI-skydd enligt RFV:s föreskrifter. Den försäkrade kan således avstå från förvärvsarbete kortare tid än sex månader utan att behöva ange orsaken till sitt förvärvsavbrott utan att hans/hennes SGI påverkas.

SGI-skydd från 65 år

För en försäkrad som fyllt 65 år fastställs SGI på grundval av den in- komst den försäkrade har om han/hon fortfarande förvärvsarbetar. Om den försäkrade inte förvärvsarbetar på grund av sjukdom som

berättigar till sjukpenning eller motsvarande får den försäkrade be— hålla SGI:n om han/hon kan styrka att han/hon skulle ha förvärvs- arbetat om han/hon inte varit sjuk.

7.1.5. Ersättningens storlek; tim/dag- respektive kalenderdagsberäknad sjukpenning

Sjukpenningförsäkringen har f.n. en ersättningsnivå på 75 % av det inkomstbortfall som beräknas med utgångspunkt i den fastställda SGI:n. Ersättningens storlek påverkas också av reglerna om sjuk- penningberäkning.

Sjukpenning och övriga dagersättningar betalas i ersättningsfall som varar mer än 14 dagar i form av kalenderdagsberäknad ersätt- ning. Kalenderdagsberäknad ersättning utgörs av den sjukpenning- grundande inkomsten (SGI) delad med 365 dagar och den aktuella procentsatsen därav. Kalenderdagsberäknad ersättning utges obero- ende av om den försäkrade skulle ha utfört förvärvsarbete eller inte.

Tim/dagberäknad sjukpenning infördes fr.o.m. december 1987 och utges för sjukperioder som varar högst 14 dagar samt för de första 14 dagarna i sjukperioder som varar längre tid. Den tim/dag- beräknade ersättningen beräknas för den del av SGI:n som helt eller delvis grundas på inkomst av anställning. Den tim/dagberäknade sjukpenningen bygger på att en årlig arbetstid beräknas för den försäkrade. Denna årliga arbetstid är den ordinarie tid som den försäkrade beräknas utföra förvärvsarbete mätt i timmar per år. Den årliga arbetstiden kan också schablonberäknas och göras dagberäk- nad. Timberäknad sjukpenning utges till dem som förlorar lön per timme och utgörs av SGI:n delad med årsarbetstiden i timmar (den avtalade ordinarie arbetstiden, t.ex. heltid 2 080 timmar). Dagberäk- nad sjukpenning utges till dem som arbetar lika många timmar per dag och enligt avtal får löneavdrag per dag och utgörs av SGI:n delad med årsarbetstiden i dagar (t.ex. heltid 260 dagar). Ersättning— en utges enbart för de dagar, då den försäkrade avstår från förvärvsarbete. Tim/dagberäknad tillfällig föräldrapenning omfattar all tid för vilken denna förmån utges. Exempel på tim/dag- resp. kalenderdagsberäknad sjukpenning redovisas längre fram i detta avsnitt. '

Tim/dagberäknad ersättning beräknas förutom för sjukpenning i vissa fall och tillfällig föräldrapenning även för vissa andra dag- ersättningar som t.ex. smittbärarpenning. Tim/dagberäknad sjukpen-

ning utges inte till den som har en SGI av annat förvärvsarbete än anställning och inte heller till arbetslösa. Till dessa utges kalender- dagsberäknad sjukpenning från ersättningsperiodens början. Skälet till detta är svårigheten att för dessa personer avgöra vilka timmar eller dagar de skulle ha arbetat. Så är också fallet när havandeskaps- penning, tillfällig föräldrapenning och vissa andra dagersättningar annars skulle ha utgetts. Även här utges kalenderdagsberäknad er- sättning.

Motivet för att införa tim/dagberäknad ersättning var att komma till rätta med brister vad gäller kompensationsnivån inom den obli- gatoriska sjukförsäkringen (prop. 19986/87z69, bet. 1986/87: SfU 12, rskr. 1986/87: 182). Vid längre sjukperioder gav den kalenderdags- beräknade sjukpenningen i stort sett avsedd kompensation. Vid sjukdom enstaka dagar eller kortare perioder gav däremot kalender- dagsberäknad sjukpenning ogynnsamma konsekvenser för vissa kategorier försäkrade, eftersom SGI:n delades med 365 oberoende av hur arbetsinkomsten faktiskt fördelar sig över arbetsåret eller arbetsdagen. Även tillfällig föräldrapenning kunde med kalender- dagsberäkning bli lägre än den avsedda, eftersom den beräknas på samma sätt som sjukpenningen och utges endast för dagar då för- äldern skulle ha förvärvsarbetat. Den låga ersättningsnivån vid korta sjukfall vid kalenderdagsberäknad sjukpenning var mest påtaglig för dem som inte hade regelbundet dagtidsarbete. För att dessa mer generellt skulle ges avsedd kompensation vid kortare sjukperioder infördes tim/dagberäkningen av sjukpenningen. Även beräknings- grundema för tillfällig föräldrapenning förändrades på motsvarande sätt men utan begränsning till en 14-dagarsperiod, eftersom här inte sker motsvarande utjämning över tiden vid längre ersättningsfall.

Utgångspunkten för den tim/dagberäknade ersättningen var att den endast skulle utges för den tid den försäkrade måste avstå från förvärvsarbete på grund av sjukdom eller tillfällig vård av barn. Den principen gällde redan tidigare för den tillfälliga föräldrapenningen.

De skilda beräkningssätten för tim-, dag- respektive kalender- dagsberäknad sjukpenning framgår nedan.

Exempel: SGI 180 000 och årsarbetstiden 2 080 timmar eller 260 dagar. Sjukpenning fr.o.m. dag 2 t.o.m. dag 14 i sjukperioden:

Timberäknad sjukpenning Dagberäknad sjukpenning 75 x180 000 75 x 180 000 100 x 2 080 = 65 kr/timme 100 x 260 = 519 kr/dag

Sjukpenning fr.o.m. dag 15 i sjukperioden

Kalenderdagsberäknad sjukpenning

75 x180 000 100 x 365 = 369 kr/dag

7.1.6. Sjuklönelagens regler

Lagen (1991:1047) om sjuklön (SjLL) trädde i kraft den 1 januari 1992. Den 1 april 1993 gjordes vissa ändringar bl.a. i form av att en karensdag infördes. Fr.o.m. den 1 januari 1996 trädde ytterligare för- ändringar i kraft och nu senast fr.o.m. den 1 januari 1997 gäller för- ändringar i fråga om sjuklöneperiodens längd.

Lagen ger arbetstagare (anställda, dvs. ej uppdragstagare och egna företagare) en tvingande rätt att vid sjukdom behålla viss del av lön och andra anställningsförmåner (sjuklön).

Arbetsgivaren har således ålagts ett ansvar för att utge ersättning i form av sjuklön till den anställde. Den anställde har därvid rätt att under de första 28 dagarna av varje sjukdomsfall (sjuklöneperioden) behålla 75 % av de anställningsförmåner som han/hon gått miste om till följd av nedsättningen i arbetsförmågan. För den första dagen i

sjuklöneperioden betalas ingen ersättning (karensdag). Om en sjuk- period börjar inom fem dagar från det en tidigare sjukperiod avslu- tats, skall sjuklöneperioden omfatta endast så många dagar att den tillsammans med en sjuklöneperiod hos samma arbetsgivare under den tidigare sjukperioden utgör 28 kalenderdagar. Därvid skall dagar i den tidigare sjuklöneperioden beaktas. Det innebär att den nya sjukperioden enligt SjLL skall betraktas som en fortsättning av den tidigare sjuklöneperioden i vad avser karensdag och avgränsning av sjuklöneperiod.

En arbetstagare som blir sjuk har således i normalfallet rätt till ersättning i form av sjuklön av sin arbetsgivare fr.o.m. den andra

t.o.m. den 28:e sjukdagen. Vid fortsatt arbetsoförmåga på grund av sjukdom utges sjukpenning enligt AFL fr.o.m. den 29:e dagen.

Den personkrets SjLL tar sikte på skiljer sig från den som gäller i fråga om sjukpenning enligt AFL. Som angetts ovan är det fråga om en rätt för arbetstagare men inte uppdragstagare eller egenföre- tagare. Men inte heller alla anställda omfattas av den rätt till sjuklön som SjLL ger. Huvudregeln är att endast arbetstagare med en av- talad anställningstid om minst en månad omfattas, varvid rätten till sjuklön inträder fr.o.m. första dagen av anställningstiden. Är den av- talade anställningstiden kortare än en månad, inträder rätten till sjuklön när arbetstagaren har varit anställd, beräknat på visst sätt, fjorton kalenderdagar i följd. En sjukperiod som börjat löpa bryts om anställningen upphör.

Sjuklönelagen är i princip tvingande till den anställdes förmån, dvs. en arbetsgivare kan inte genom avtal upphäva eller inskränka arbetstagarens rättigheter enligt lagen. Utan hinder därav får dock vissa avvikelser göras genom kollektivavtal som på arbetstagarsidan slutits eller godkänts av en sådan central arbetstagarorganisation som avses i lagen (l976z580) om medbestämmande i arbetslivet. Någon möjlighet till principiell avvikelse från sjuklönenivåerna är dock inte avsedd. SjLL inskränker inte den rätt till sjuklön som kan finnas enligt någon annan lag.

SjLL innehåller ett s.k. allmänt högriskskydd vilket innebär att antalet karensdagar är begränsat till tio dagar under en tolvmåna- dersperiod. Antalet karensdagar beräknas därvid i förhållande till sjuklön från varje arbetsgivare för sig och i förhållande till sjukpen- ning för sig. Detta innebär att vid en elfte sjukperiod hos samma arbetsgivare inom loppet av tolv månader äger arbetstagaren rätt till sjuklön fr.o.m. den första sjukdagen.

Efter ansökan hos försäkringskassan kan arbetstagaren även komma att omfattas av s.k. särskilt högriskskydd. Det innebär att den som lider av en sådan sjukdom som kan antas ge upphov till ett flertal sjukperioder med sjuklön under en tolvmånadersperiod kan få ersättning utan karensdag, dvs. redan från första sjukdagen. För arbetsgivarens del innebär ett beslut om särskilt högriskskydd att denne kan erhålla ersättning från sjukförsäkringen för de kostnader för sjuklön som arbetsgivaren haft för arbetstagaren i fråga.

SjLL ger en möjlighet för arbetsgivare med ett fåtal anställda att försäkra sig hos försäkringskassan mot kostnader för sjuklön.

I SjLL finns även regler om s.k. sjuklönegaranti. De innebär att vid tvist mellan en arbetsgivare och en anställd om huruvida arbets-

tagarens arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom eller om nedsättningens omfattning skall försäkringskassan efter ansökan av arbetstagaren kunna lämna ersättning till honom/henne med skäligt belopp. Ersättningen lämnas om sannolika skäl finns för att arbets- tagaren har rätt till den begärda sjuklönen eller del därav. Försäk- ringskassan inträder därvid i arbetstagarens rätt mot arbetsgivaren enligt SjLL och kan kräva ersättningen från arbetsgivaren.

I prop. 1996/97:63 Samverkan, socialförsäkringens ersättnings- nivåer och administration, m.m. förslås en ändring av 13 5 SjLL innebärande ett utökat särskilt högriskskydd för vissa arbetstagare. Försäkringskassan skall på ansökan av en person som är inskriven hos försäkringskassan kunna besluta om ersättning från den all— männa försäkringen för kostnader för sjuklön som utges till arbets- givaren. Ett sådant beslut skall kunna meddelas om den sökande har en sådan sjukdom som medför risk för en eller flera längre sjuk- perioder under en tolvmånadersperiod. Beslutet skall avse arbets— tagarens samtliga anställningar. En arbetsgivare som har haft kost- nader för sjuklön för en arbetstagare som omfattas av ett sådant beslut skall efter ansökan kunna få ersättning från försäkringskassan. Förslaget föreslås träda ikraft den 1 januari 1998.

7.1.7. Tidigare utredningar

I kapitel 2 finns en redogörelse för bakgrunden till sjukförsäkringen. Här nedan redovisas utredningsförslag under senare år.

Riksförsäkringsverket

I en rapport ijuni 1989 (RFV ANSER 198915), Sjukpenningför- säkring för egenföretagare utredning och förslag, lämnade RFV förslag till ett nytt försäkringssystem för egenföretagare.

I rapporten konstaterades att sjukpenningförsäkringen för egen- företagare hade flera brister. Den var svåröverblickbar för den för- säkrade och sjukförsäkringsavgiften överensstämde sällan med den förmån som gavs. Reglemas flexibilitet medförde att försäkringskas- sorna i sina beslut tvingades till många svåra bedömningar. Svårig- heter fanns att hålla en tillfredsställande kompetens i handläggning- en av ärendena.

För att komma till rätta med problemen föreslog RFV en för- ändrad försäkring för gruppen egenföretagare. Denna skulle bestå av två delar, en obligatorisk del med grundsjukpenning och en frivillig del med tilläggssjukpenning.

RFV konstaterade att företagarnas förvärvsinkomster och in- komstbortfall vid sjukdom inte kunde beräknas på samma naturliga sätt som för löntagare. Det var därför rimligt att acceptera schabloni- seringar för egenföretagamas sjukförsäkring i ett nytt system.

Utgångspunkten för en förändring borde enligt RFV vara att ge ett bättre försäkringsskydd mot inkomstbortfall vid sjukdom. En viktig förutsättning borde dessutom vara att avgifter och förmåner stämde överens. Ett nytt system borde vidare vara enkelt att admi- nistrera. Kraven på bedömningar i samband med fastställande av sjukpenningnivå borde minimeras.

Grundsjukpenning skulle enligt förslaget beräknas på den in- komst som utgjorde underlag för debitering av preliminär B-skatt och sjukförsäkringsavgift. Ändrades företagarens inkomstberäkning skulle han/hon ha möjlighet att under inkomståret lämna preliminär deklaration till lokal skattemyndighet som då kunde beräkna nytt B- skatteunderlag och fastställa en ny B-skatt. Underlag för beräkning- en av grundsjukpenning borde inhämtas från RSV:s ADB-register. Försäkringskassan skulle fastställa SGI på grundval av dessa upp- gifter. Sjukförsäkringsavgiften föreslogs beräknas på fastställd SGI. Hel grundsjukpenning skulle utgöra 90 % av detta underlag delat med 365. Samtliga egenföretagare skulle omfattas av denna del av försäkringen.

Utöver grundsjukpenningen borde enligt RFV finnas möjlighet för egenföretagare att teckna en försäkring för tilläggssjukpenning ovanför den obligatoriska grundnivån. RFV konstaterade att en så- dan var motiverad bl.a. av att egenföretagares inkomstbegrepp skil- jer sig markant från det som gäller för anställda. Exempelvis ingår i rörelsens resultat både räntor och avskrivningar. Den ekonomiska effekten av bortfall av den egna arbetsinsatsen vid sjukdom kunde bli betydligt större än vad som framgår av den skattemässiga inkomstnivån.

Avgiften för tilläggssjukpenningen borde enligt förslaget beräk- nas efter den valda sjukpenningnivån. Med hänsyn till tilläggssjuk- penningens karaktär av frivillighet borde liknande regler skapas som gällde för den dåvarande frivilliga sjukpenningförsäkringen inom AFL.

RFV ansåg att försäkringen kunde utformas på flera sätt. Den sammanlagda sjukpenningnivån borde dock inte tillåtas överstiga den för den anställda maximala sjukpenningnivån motsvarande 7,5 basbelopp. RFV anvisade tre alternativa lösningar.

Ett alternativ innebar att företagare skulle få möjlighet att teckna tilläggssjukpenning upp till en nivå, där denna tillsammans med grundsjukpenningen motsvarar högsta sjukpenning för anställd, dvs. motsvarande en inkomst på 7,5 basbelopp.

Ett annat alternativ innebar att företagare med låg grundsjukpen- ning skulle få möjlighet att teckna tilläggssjukpenning upp till en ni- vå, där sammanlagd sjukpenning uppgick högst till den sjukpenning som motsvarar en inkomst på fyra basbelopp.

Ett tredje alternativ var att tilläggssjukpenningen skulle ställas i relation till företagarens grundsjukpenning och utges med en viss procent av denna, t.ex. 50 procent. Den som hade en låg grundsjuk- penning borde dock ha möjlighet att teckna tilläggssjukpenning upp till en nivå, där en sammanlagd sjukpenning motsvarar en in- komst på fyra basbelopp.

De nya reglerna borde även påverka ersättningens storlek när det gällde andra socialförsäkringsförmåner för egenföretagare, nämligen föräldraförsäkringen, havandeskapspenningen, arbetsskadeförsäk- ringen, dagpenningen till värnpliktiga samt smittbärarersättningen.

Möjligheterna att teckna en frivillig tilläggsförsäkring borde en- ligt förslaget medföra att vissa speciella begränsningsregler skulle införas för att motverka ett överutnyttjande. Främst gällde detta andra förmåner än sjukpenning vilka avsåg mer planeringsbara situationer t.ex. föräldrapenning.

Den nya tilläggssjukpenningförsäkringen skulle inte innehålla något hälsovillkor. Däremot föreslogs att tilläggssjukpenning inte längre skulle utges efter 65 års ålder. Avgiften för tilläggssjukpen- ningförsäkringen borde bli åldersrelaterad.

Riksförsäkringsverket har också i en rapport (RFV ANSER 1992:4) Översyn av reglerna om sjukpenninggrundande inkomst (SGI) till regeringen den 14 maj 1992 föreslagit bl.a. särskilda kva- lifikationskrav för rätt till sjukpenning, nya regler för beräkning av årsinkomst och fastställande av SGI samt vissa förändrade regler för SGI för studerande.

Kvalifikationskraven för rätt till sjukpenning borde enligt RFV anknytas till lagen (1991:1047) om sjuklön, dvs. den som har rätt att uppbära sjuklön skall också ha rätt till sjukpenning. Den som inte

har rätt till sjuklön borde dock ändå ha rätt till sjukpenning om han/hon kunde sägas vara etablerad på arbetsmarknaden och under en ramtid om sex månader omedelbart före ersättningsperioden hade utfört förvärvsarbete i minst 60 dagar under minst tre timmar per dag. Även den som uppfyllde villkoren för rätt till dagpenning från arbetslöshetskassan eller kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) borde anses uppfylla villkoren för rätt till sjukpenning.

Vid beräkningen av ersättningsnivån togs dock i RFV:s förslag hänsyn till anställningsförhållandet. Förslaget innebar att försäkrad som inte är etablerad på arbetsmarknaden och som får en anställning vilken omfattar kortare tid än 14 dagar, inte skulle omfattas av den obligatoriska sjukförsäkringen. Arbetslösa som inte är berättigade till ersättning från arbetslöshetskassan eller uppbär KAS och som således inte har något inkomstbortfall vid sjukdom skulle inte vara berättigade till sjukpenning. Samma borde enligt RFV gälla även dem som är utförsäkrade från arbetslöshetskassan. Försäkrad som uppbär sjukpenning vid tidpunkten då hans/hennes anställning upp- hör skulle få behålla sin sjukpenning och sjukpenningnivå under pågående sjukperiod. RFV ansåg det inte rimligt att den som uppbär sjukpenning när arbetslösheten inträffar skulle ställas utanför sjuk- penningförsäkringen under period då han/hon var förhindrad att söka arbete på grund av sjukdom. SGI skulle dock i sådana fall inte få följa löneutvecklingen i det tidigare arbetet.

Beräkning av SGI skulle enligt förslaget göras först när kvalifika- tionsvillkoren för rätt till sjukpenning var uppfyllda. Utgångspunk- ten för beräkning av SGI borde vara att försäkringen så långt det är möjligt skall kompensera det aktuella inkomstbortfallet. För att uppnå detta borde SGI fastställas först vid det tillfälle då ersättning— en skulle utges. Ersättningen skulle också kunna förändras under sjukskrivningen för det fall lönebilden på tjänsten förändrades uppåt eller nedåt. Anställningstidens längd skulle utgöra en utgångspunkt för beräkningen av SGI. Två beräkningssätt föreslogs beroende på om anställningstiden är längre eller kortare än tre månader. För tills- vidareanställd eller för anställd med en sammanhängande anställ- ning om minst tre månader skulle årsinkomsten beräknas genom att månadsinkomsten multiplicerades med tolv eller för den som hade veckoinkomst, veckoinkomsten multiplicerades med 50 eller 52.

För försäkrad som hade en kortare anställning än tre månader skulle årsinkomsten beräknas utifrån inkomsten under en sexmåna- dersperiod i anslutning till sjukperioden, varvid den aktuella an- ställningen i sin helhet skulle räknas in i sexmånadersperioden. En

genomsnittlig månadsinkomst skulle beräknas för denna sexmåna- dersperiod, vilken man sedan skulle multiplicera med tolv för att få fram årsinkomsten. Arbetslösa som uppfyllde kraven för rätt till ersättning från arbetslöshetskassan eller KAS skulle vid sjukfall erhålla sjukpenning motsvarande arbetslöshetsersättningen respek— tive KAS. Sjukpenning skulle då utges för fem dagar per vecka i det fall den försäkrade skulle ha uppburit arbetslöshetsersättning under hela kalenderveckan. Någon SGI beräknad på årsinkomst skulle inte behöva fastställas för denna grupp.

RFV föreslog vidare att förhandsregistreringen av SGI skulle slopas och att SGI borde fastställas i samband med varje ersätt- ningsperiod. Enligt RFV har behovet av förhandsregistrering fallit bort fr.o.m. januari 1992 då väntetiden för SGI slopades.

RFV:s förslag beträffande sjukpenningförsäkring för egenföreta- gare har inte genomförts. RFV:s förslag att den sjukpenninggrundan- de inkomsten inte skall grundas på andra ersättningar än kontant lön och att semesterlönefaktom inte heller skall påverka underlaget har genomförts i sjukpenningförsäkringen fr.o.m. den 1 januari 1997.

Riksrevisionsverket

Riksrevisionsverket (RRV) har i sin revisionsrapport 1990—12-13, Vad skall sjukförsäkringen omfatta? om kvalificeringskrav, yrkes- inriktad rehabilitering m.m. tagit upp kvalificeringskraven för att bli SGI-placerad. RRV gör följande sammanfattning.

Det är lätt att bli SGI-placerad, det räcker med att man kom- mer överens med en arbetsgivare om att börja en anställning, och till försäkringskassan uppger man att man har för avsikt att arbeta minst sex månader. Blir man sjukskriven kan sjuk— penning i vissa fall utgå med belopp som inte står i överens- stämmelse med varaktigt inkomstbortfall.

Kvalifikationskraven för SGI-placering är väsentligt lägre än motsvarande regler inom arbetslöshetsersättningen. Vik- tigast är att SGI-placering bygger på förväntade, framtida inkomster medan arbetslöshetsersättning bygger på faktiska tidigare inkomster.

Sjukpenning är i en del fall ett alternativ till socialbidrag. Som regel har både kommun och den enskilde ekonomiska fördelar att vinna på att sjukpenning utgår i stället för social- bidrag, merkostnaden faller på staten.

RRV anser att en översyn av kvalifikationskraven för SGI- placering är motiverad. Bl.a. med hänsyn till ansträngningar-

na att hejda kostnadsutvecklingen inom sjukförsäkringen, men också av rättvise- och effektivitetsskäl.

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO, har i rapporten En Social Försäkring (Ds 1994:81) presenterat ett förslag till hur ett sammanhållet system för olika socialförsäkringar skulle kunna se ut.

Med motiven en bibehållen omfördelning, enhetlighet, rätts- säkerhet och likabehandling har gruppen valt att utgå från en allmän obligatorisk försäkring som skyddar mot inkomstbortfall. Försäk- ringen skulle ge lika villkor för alla. Arbetslinjen skulle ges en vidare innebörd och försäkringsreglema utformas så att möjligheter- na till svartjobb minskade.

I förslaget samordnas reglerna i arbetslöshetsförsäkringen med sjukförsäkringen. Förtidspensioneringen kopplas samman med sjuk- försäkringen. En skiljelinje skall fortsättningsvis finnas mellan dem som har ett arbete och dem som inte har det. Som indelningsgrund tar arbetslöshet över sjukdom.

Alla arbetsgivaravgifter skall enligt förslaget omvandlas till skatt och egenavgifter. Betalningen till försäkringen skall individualiseras för att utgifterna skall bli synliga för alla medborgare. Den försäkra- de skall ansvara för att månadsinkomsten registreras hos försäk- ringskassan och för att den försäkrade inkomsten ligger mellan 70 och 100 procent av de samlade förvärvsinkomstema under året, upp till 7,5 basbelopp. Den försäkrade skall själv bestämma om extra inkomster skall försäkras. Egenavgiften bestäms av den försäkrade inkomsten.

Förslaget till inkomstbortfallsförsäkring bygger på att tre helt nya begrepp introduceras i socialförsäkringen nämligen försäkrad inkomst, dagersättning och garantinivå.

Riksdagens revisorer

Riksdagens revisorer har i sin rapport 1994/95.1, Kontroll av social- försäkringen, granskat socialförsäkringen med utgångspunkt från reglernas komplexitet. Revisorerna konstaterar att försäkringsreg- lemas överskådlighet och begriplighet mycket sällan utgjort motiv för förändringar eller förslag till förändringar. I stället tycks det ha varit så att de tekniska möjligheterna att differentiera de skatter eller

avgifter inkomsttagare skall betala och det stöd de försäkrade skall erhålla också har lett till en sådan differentiering. Det har resulterat i ett svåröverskådligt och svårbegripligt regelsystem. Medborgarnas möjligheter att tillgodogöra sig eller kontrollera — statsmakternas beslut har därigenom begränsats, liksom deras möjligheter att ta del av och delta i den offentliga debatten. Revisorerna lämnar synpunk- ter på effekterna i olika avseenden av komplicerade regler på social- försäkringsområdet. De tar upp administration, information, med- borgarnas frågor, kontroll, revision, tillsyn och regelförenkling, regeringens information och riksdagens beslut samt avslutar med följande slutsats:

Vi bedömer inte att färre och mera genomtänkta förändringar av socialförsäkringen behöver stå i strid mot önskemålet att sanera statsfinanserna. Tvärtom menar vi att en långsammare förändringstakt är nödvändig, om medborgare, myndigheter och statsmakter över huvud taget skall ha någon möjlighet att kontrollera socialförsäkringen, vare sig det nu gäller ut- gifterna, reglerna eller försäkringens effekter.

Sjuk- och arbetsskadekommittén

Sjuk- och arbetsskadeberedningen fick nya direktiv den 20 april 1995 med uppgift att bl.a. analysera och lämna förslag till utform- ning av försäkringsskyddet vid inkomstbortfall orsakat av kort och långvarig ohälsa samt hur rehabiliterande insatser skulle organiseras, och hur drivkrafterna för förebyggande insatser kunde stärkas. Genom dessa direktiv omvandlades den tidigare beredningen till en parlamentarisk kommitté med en ny inriktning; Sjuk- och arbetsska- dekommittén (SAK). Beredningens tidigare uppgift hade varit att enligt en överenskommelse mellan dåvarande regeringen och socialdemokratema genomföra en ny ordning med innebörd att sjuk- och arbetsskadeförsäkringama skulle flyttas ut ur statsbudgeten. Kommitténs uppgift blev att utforma en av staten organiserad allmän ohälsoförsäkring.

Kommittén angav i sitt slutbetänkande (SOU 1996:113) En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering som problem med dagens system beträffande beräkning av inkomst- underlag vid korta och medellånga sjukfall bl.a. följande.

Enligt nuvarande regler beräknas ersättningsunderlaget för sjukpenning på en aktuell och förväntad framtida inkomst.

Vidare är sjukpenningperioden idag i stort sett helt obe- gränsad. Kommittén har under hösten diskuterat en modell där man efter tre månaders sjukfall går över till att beräkna ersättningsunderlaget på historisk inkomst alternativt en blandning av historisk och aktuell inkomst. Valet av historisk inkomst som inkomstunderlag när det gäller försäkringsskydd vid långvarig ohälsa är klart uttalat i direktiven. Något motsvarande uttalande finns inte när det gäller val av in- komstunderlag vid korta och medellånga sjukfall. Här torde därför kommittén ha ett större utrymme för egna funderingar.

1 SOU l995zl49 har vi gjort en probleminventering vad gäller dagens ersättningsregler vid sjukfall. Bl.a. har där fram- förts kritik mot att det i dag kan löna sig att vara sjuk arbets- lös och uppbära sjukpenning jämfört med att vara frisk arbetslös med eller utan rätt till ersättning från arbetslös— hetskassan. I detta sammanhang har även påpekats de pro- blem som förekommer med saxningar mellan systemen där man t.ex. kan uppbära arbetslöshetsersättning under vardagar- na och sjukersättning, dock med en karensdag, under helgen. Dessa problem kan man genom de förslag som lagts i ovan nämnda betänkande delvis komma till rätta med genom att införa timsjukpenningregler även för arbetslösa med det tillägget att sjukpenningen inte får överstiga dagpenning från arbetslöshetskassa eller KAS. Den kritik som förts fram beträffande ersättningsunderla- get avser främst att "beviskraven" på inkomstbortfallet är alltför låga. Eftersom det idag är lätt att få en sjukpenning- grundande inkomst kommer sjukförsäkringen i vissa fall att ersätta inkomster som den försäkrade knappast skulle ha haft annat än under kortare perioder under sitt arbetsföra liv även om han varit frisk. Detta gäller särskilt personer som endast under mycket kort tid varit i arbete och som får sjukpenning under lång tid. 1 SOU 1995: 149 har kommittén föreslagit ett slopande av förhandsregistrering av SGI. I stället skall SGI beräknas vid varje förekommande ersättningsfall och på då rådande förhållanden. Detta innebär att försäkringskassorna alltid skall uppdatera SGI:n till rådande ekonomiska för- hållanden. På detta sätt skärper man således upp "beviskra- ven" för det påstådda inkomstbortfallet. Ingenting annat än det förväntade aktuella inkomstbortfallet (med bortseende från tillfälliga förändringar) skall ersättas. Gamla höga in- komster minskar således i betydelse. Genom den föreslagna förändringen kan man således komma en bra bit på väg i avsikten att strama upp beräkningen av ersättningsunderlaget.

SAK:s slutliga ställningstagande blev att beräkningsunderlaget skulle, som tidigare, basera sig på aktuell inkomst, och i möjligaste

mån motsvara det faktiska inkomstbortfallet. Dagersättningen skulle basera sig på kontantlön men inte på andra skattepliktiga förmåner. Semesterlön och motsvarande skulle inte heller beräknas till högre belopp än vad som skulle ha utgjort ersättning för utfört arbete under den tid framräknad semesterlön kan anses motsvara. En sådan för- ändring av SGI-underlaget har införts fr.o.m. den 1 januari 1997.

SAK fann att historisk inkomst skulle kräva särregleringar av betydande slag. Sådana bestämmelser framstod, enligt SAK, som alltför omständliga och svåröverblickbara, inte minst för den enskilde.

I sitt delbetänkande (SOU 1995 : 149) Försäkringsskydd vid sjuk- dom föreslog SAK, liksom RFV gjorde 1992, att förhandsregist- reringen av SGI slopas och att SGI beräknas för varje ersättnings- tillfälle.

SAK hade enligt sina direktiv inte att ta hänsyn till några särskil- da önskemål om utformningen av ersättningen för egenföretagare. Den berörde i slutbetänkandet helt kort frågan om uppdelningen på olika inkomstslag vid beräkningen av SGI. Kommittén fann därvid följande.

Uppdelningen på de olika inkomstslagen kan numera sägas vara motiverad, inte av hur sjukpenningen i olika situationer bör beräknas utan främst för att reglera vem som skall betala egenavgifter. Några större problem i tillämpningen föranleder numera inte de skilda reglerna. Vi anser därför att samma uppdelning på inkomstslag fortfarande bör göras och att skilda regler för sjukpenningens beräkning fortfarande måste gälla för de olika inkomstslagen. Den närmare utformningen av regler för ersättningsunderlag och sjukpenningens beräk- ning bör passa situationer där arbete utförs självständigt i en enskild näringsverksamhet.

För egenföretagare ansåg SAK att utgångspunkten för ersättnings- underlaget skulle vara den beräknade aktuella årsinkomsten. Kommittén ansåg dock svårigheterna att beräkna inkomsterna för dessa som betydligt större än för arbetstagare. Årsinkomsten måste i princip beräknas per kalenderår. Man kunde t.ex. inte göra skillnad på inkomstemas storlek under olika säsonger eller om verksamheten utökades under året annat än i visst fall. Utgångspunkten för beräk- ningen borde enligt kommittén vara nettointäkten av rörelse enligt föregående års taxeringar eller, om taxering för det senaste året ännu inte förelåg, självdeklaration, bokslut eller liknande. Endast om verksamhetens resultat ökat eller minskat betydligt efter denna tid

skulle ersättningsunderlaget beräknas till högre respektive lägre belopp än vad de tre föregående årens resultat utvisat. Med de tre senaste årens resultat avsågs den genomsnittliga inkomsten omräk— nad med hänsyn till den allmänna kostnadsutvecklingen. Om de föregående årens resultat tydde på en trend i ökande riktning skulle det senaste årets inkomster kunna utgöra utgångspunkt med tillägg för den förmodade inkomstökningen i enlighet med denna trend. Motsatsen borde gälla vid en sjunkande trend.

SAK föreslog att reglerna om jämförelseinkomst skulle slopas för egenföretagare. Den sjukpenninggrundande inkomsten skulle i stället beräknas på aktuell inkomst av eget arbete utan begränsning till vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning.

Även reglerna för beräkning av SGI under en verksamhets upp— byggnadsskede eller vid ändrade förvärvsförhållanden skulle slopas. I stället föreslogs att en lägsta nivå för sjukersättningen skulle gälla vid låga inkomster. Om egenföretagaren arbetar heltid eller mer borde enligt SAK underlaget fastställas så att sjukersättningen mot- svarade KAS-nivån. Denna nivå skulle utgöra den lägsta ersättnings- nivån under tre år räknat från verksamhetens början eller från verk- samhetsförändringen.

SAK föreslog vidare att man skulle ta bort möjligheten att vid stor skuldbelastning bestämma beräkningsunderlaget för sjukersätt- ning till ett högre belopp än den skatterättsliga nettointäkten. Kom- mittén fann härvid att en större skuldbelastning redan beaktas enligt dagens skatterättsliga regler om obligatorisk negativ räntefördelning vid en nettoskuld överstigande 50 000 kr.

7.1.8. Befolkningens arbets- och sjukförsäkringsförhållanden

Dagens arbetsmarknad har beskrivits av Utredningen om kvinnors arbetsmarknad i betänkandet Hälften vore nog om kvinnor och män på 90-talets arbetsmarknad (SOU 1996:56). 1 betänkandet redo- visas bland många andra siffror beträffande arbetsmarknaden den procentuella fördelningen av sysselsatta efter anställningsform 1995.

Fast anställda Tidsbegränsat anställda Egna företagare

Källa: SCB, AKU

Kvinnor 80 14 6

Män 75 9 16

Arbetskraften och arbetslösheten redovisas ur många olika vinklar. I slutsatserna noteras att 1990-talet präglas av samhällsekonomiska problem och strukturella förändringar. En av slutsatserna som har intresse här är följande.

Andelen tidsbegränsade anställningar av alla anställningar har totalt sett inte förändrats nämnvärt under 1990-talet. Vikaria- ten har minskat i omfattning. Däremot har andelen personer som "kallas vid behov", dvs. den osäkraste formen av tidsbe- gränsade anställningar, nästan fördubblats. Kvinnor är klart överrepresenterade. Män dominerar i en annan ökande form av tidsbegränsade anställningar, nämligen objekts— och pro- jektanställningar. Sådana leder betydligt oftare än "kallas vid behov" till fasta anställningar.

I absoluta tal har sysselsättningen efter anställningsform utvecklats på följande sätt, tusental.

Tabell 7:1 Sysselsättning efter anställningsform, utveckling

___—___

År Fast anställda Tillfälligt anställda Egna företagare

___—_

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

3550 3638 3706 3653 3453 3129 3020 3041 3040

455 421 399 385 390 406 471 500 489

394 407 403 393 407 429 436 447 434

___—

Källa: AKU

I avsnitt 7.4 redovisas de tillfälligt anställda fördelat på kön tillsam- mans med utvecklingen av antalet tillfälligt anställda som kallas vid behov.

Den 31 december 1996 var 3 450 922 män och 3 607 978 kvin- nor, dvs. totalt 7 058 900 inskrivna försäkrade i allmän försäkrings- kassa. 2 258 044 män och 2 080 407 kvinnor, dvs. totalt 4 338 451 personer var sjukpenningförsäkrade. Fördelningen mellan personer med förvärvsinkomster av anställning (anställda), personer med för- värvsinkomster av annat förvärvsarbete än anställning (företagare) och personer som har förvärvsinkomster både som anställd och som företagare (blandade) framgår av tabellerna nedan.

Sedan bestämmelserna om sjuklön infördes år 1992 och skyldig- heten att anmäla ändrade inkomstförhållanden till försäkringskassan slopades år 1994 speglar dessa siffror dock inte med samma grad av säkerhet vilka inkomster som kan läggas till grund för rätt till ersättning. Det beror bl.a. på att personer som inte har uppburit er- sättning från försäkringskassan kanske inte har funnit anledning till att anmäla sina inkomstförändringar dit. Tabellerna ger ändå en bild av fördelningen över olika inkomstintervall.

Tabell 7:2 Inskrivna försäkrade den 31 dec. 1996. Män

År Enbart Anställda Före- Blandade Hemma- Samtliga sjukvårds- tagare makar försäkrade försäkrade

16—29 390 214 402 471 7 578 1 109 0 801372 30-39 51 379 539 843 29 008 5 547 46 625 823 40-49 46 273 519089 41018 9639 262 616 281 50-59 60 814 448 267 39 115 10 203 424 558 823 60-64 69 811 110 447 29 374 2 829 209 196 395 65 och mer 3 443 46 658 19 449 2 750 3 652 228

Summa 1 191 934 2 066 775 159 192 32 077 944 3 450 922

Källa: RFV.

Tabell 7:3 Inskrivna försäkrade den 31 dec. 1996. Kvinnor

År Enbart Anställda Före- Blandade Hemma- Samtliga

sjukvårds- tagare makar försäkrade försäkrade 16-29 376 645 386 753 4 443 726 33 768 600 30-49 67 222 510 896 13 112 3 890 1 667 597 387 40—49 55 414 515 753 16 910 6 821 4 687 599 565 50-59 76 889 439 121 17 029 7 295 5 699 546 033 60-64 88 657 106 114 5 937 1 538 3 998 206 264 65 och mer 845 969 33 624 9 716 729 91 890 129

Summa 1511396 1992 261 67147 20 999 16175 3 607978

Källa RFV

Tabell 7:4 Sjukpenningförsäkrade den 31 dec. 1996. Män

Sj ukpenning- Anställda Företagare Blandade Samtliga försäk. grundande m. förvärvsink. inkomst kr

6 000—40 000 55 480 27 748 1 523 84 751 40 100-80 000 53 164 33 796 2 842 89 802 80 100-120 000 160 847 32 760 3 775 l97 383 120 100-140 000 157 575 12 273 2 235 172 083 140 100-180 000 544 907 26 247 5 512 576 665 180 000-220 000 536 381 14 319 6 203 556 903 220100-271300 311 415 7 473 5 306 256 253 271 400 och mer 246 996 4 576 4 681 256 253 Summa 2 066 775 159 192 32 077 2 258 044

Källa: RFV

Tabell 715 Sjukpenningförsäkrade den 31 dec. 1996. Kvinnor

Sjukpenning- Anställda Företagare Blandade Samtligaförsäk. grundande m. förvärvsink. inkomst kr 6 000-40 000 65 365 16 242 890 82 497 40100-80000 125715 17192 2235 145148 80100-120 000 343 172 13 641 4 332 363 145 120100-140000 313613 5015 2434 321062 140 100-180 000 685 694 8 542 4 492 698 708 180 100-220 000 305 653 3 489 3 146 312 288 220 100-271 200 102 737 1 892 2 101 106 737 271 300 och mer 48 332 1 127 1 363 50 822 Summa 1 982 281 67 147 20 999 2 080 407 Källa: RFV

7.2. Problem i nuvarande system

7.2.1. Direktiven

I tilläggsdirektiven den 28 november 1996 framhålls att enligt RRV och RFV har de lågt ställda kvalifikationsvillkoren för fastställande av SGI bidragit till att försäkringen inte längre i alla avseenden kan betraktas som en inkomstbortfallsförsäkring. I vissa fall utges er- sättning motsvarande en tidigare förvärvsinkomst trots att inte något eller endast ett mindre inkomstbortfall föreligger. Det förhållandet att inkomstbortfallsprincipen i viss mån urholkats har enligt direk— tiven sin grund i bl.a. reglerna om kvalifikationsvillkor och s.k. SGI- skyddade tider.

Enligt direktiven finns vidare ett bristande samband mellan av- gifter och förmåner för dem som har kortare anställningar. En per- son som har en kortare anställning är inte berättigad till sjuklön på grund av att den avtalade anställningstiden är för kort. Det kan också förekomma fall där personen visserligen uppfyller kvalifikationskra- ven för sjuklön men på grund av t.ex. varaktighetsrekvisitet inte får

någon SGI fastställd. I sådana fall kan personen komma att betala avgifter som till ingen del ger rätt till sjukpenning.

Utgångspunkten för utredningens översyn av SGI-reglema skall enligt direktiven vara att beräkningsunderlaget så långt det är möj- ligt skall vara relaterat till faktiskt inkomstbortfall. För den som saknar en dokumenterad inkomst av förvärvsarbete vilken bortfaller vid sjukdom bör ersättningen kunna baseras på tidigare inkomster av förvärvsarbete under en viss tidsperiod. De regler som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring där var och en kan tillförsäkra sig kunskaper om både rättigheter och skyldigheter. Administrationen av försäkringen skall vara enkel och undantag från de övergripande principerna bör så långt det är möjligt undvikas.

7.2.2. Allmänt

Den allmänna sjukpenningförsäkringen går tillbaka till en lagstift- ning som trädde i kraft år 1955 och som grundas på en utredning från 40-talet. Sedan dess har samhället genomgått stora förändringar och såväl praxis som författningsreglering har ändrats under årens lopp.

1 en generell försäkring som omfattar hela den förvärvsarbetande befolkningen förekommer försäkrade med de mest skilda förhållan- den. Huvuddelen av de försäkrade har fast anställning. Beräkningen av SGI för denna grupp innebär inte några problem. 1 den generella försäkringen ingår dock även försäkrade med ovanliga arbetsförhål- landen och osäker eller oregelbunden anknytning till förvärvslivet. För denna grupp behövs hjälpregler för att beräkna SGI.

Nuvarande SGI bygger på en beräkning av den årsinkomst den försäkrade kan antas ha tills vidare. SGI är således en uppskattning av den framtida årsinkomsten.

För tillämpningen av sjukpenningförsäkringen utbildades från början vissa hjälpregler. En försäkrad som hade arbete som om- fattade minst sex månader försäkrades för inkomsten omräknad till årsinkomst. Vid beräkningen beaktades inte inkomständringar som varade mindre än sex månader. Förvärvsarbetande med oregelbundet arbete kunde försäkras för den beräknade sammanlagda årsinkoms- ten, under förutsättning att inkomsten kunde antas bli regelbundet återkommande, dvs. föreligga under minst två år efter varandra. Om den försäkrades inkomster inte visade sig uppgå till det belopp

sjukpenningförsäkringen grundats på, gjordes en ny bedömning som kunde innebära att sjukpenningförsäkringen sänktes. Detta system ligger fortfarande i princip till grund för beräkningen av SGI.

Det förhållandet att SGI grundas på en uppskattning av framtida inkomst innebär självfallet i sig att den fastställda SGI:n i många fall inte stämmer med den verkliga inkomsten. Av betydelse är bl.a. vilka krav på utredning om den försäkrades arbets- och inkomst- förhållanden som ställs. Om kraven ställs lågt i ett sådant system är det risk för att inkomsten beräknas för högt, och att försäkringskas- san godtar en inkomst som inte är mycket mer än en förhoppning om framtiden. Om kravet på utredning ställs högt kan det å andra sidan föreligga risk för att SGI sätts för lågt.

Om den ena grundbulten i SGI-systemet är att den sjukpenning- grundande inkomsten baseras på en uppskattning av framtiden, är den andra att en fastställd SGI gäller — bortsett från reglerna om omprövning och besvär — till dess den försäkrades förhållanden änd- rats och beslutet kan ändras enligt reglerna i 3 kap. 5 & AFL.

Reglerna om beräkning av inkomsten och ändring av den fast- ställda SGI:n är beroende av varandra, bl.a. eftersom uppskattningen avser inkomsten tills vidare. Det gör att det ofta kan vara svårt att bedöma om en avvikelse — i de fall den verkliga årsinkomsten av- viker från den uppskattade — kan sägas bero på att det ursprungliga beslutet var felaktigt eller att en ändring har inträffat.

Det ursprungliga sjukförsäkringssystemet (se redogörelse i av- snitt 7.1) innebar en trygghet för den försäkrade genom att han/hon i förväg kunde vara säker på vilken ersättning som skulle betalas ut. Principen om fastställd SGI på grundval av den antagna framtida inkomsten, i kombination med reglerna om att ändrade förhållanden inte kunde påverka försäkringen förrän ändringen kommit till kas- sans kännedom liksom förbudet mot ändring av SGI under pågående sjukdom, ledde dock till att försäkringen i många fall inte gav en riktig kompensation.

Under årens lopp har många etappvisa ändringar i regelsystemet införts (se redogörelse i avsnitt 7.1) som gjort systemet svåröver- skådligt och svårtillämpat. Ändringarna har främst föranletts av önskemål om ett förbättrat försäkringsskydd, men också av admi- nistrativa skäl och behov av att förhindra överkompensation. Genom praxisutvecklingen och olika lagändringar har försäkringsskyddet utsträckts. En följd härav har blivit att den försäkrade i en del fall blir berättigad till ersättning som vida överstiger den inkomstförlust som sjukdomen rimligen kan anses orsaka. Samtidigt kan det, även

om försäkringsskyddet har utökats, fortfarande förekomma fall när försäkringens regelsystem ger en otillräcklig kompensation.

Det är ofta svårt att konstatera att förhållandena ändrats eller vad som skall anses vara den rätta SGI:n omedelbart före en skyddad tid. Ett problem är avgränsningen mellan bestämmelserna i 3 kap. 5 5 som förutsätter ändring av förhållandena, och bestämmelserna i 20 kap. 10 a & AFL som innebär en ändring av ursprungsbeslutet med anledning av att det blivit felaktigt och innehåller begränsningar i möjligheterna till ändring med hänsyn till rättssäkerheten. Detta gäller bl.a. för äldre beslut. Reglerna leder till att det ofta är svårt att bedöma om man kan ändra en felaktig SGI.

I praktiken görs ofta en närmare kontroll av den försäkrades in- komstförhållanden först i samband med att ett ersättningsfall aktua- liserar utbetalning av en ersättning. Kontrollen kan i vissa fall få till följd att SGI:n omprövas i samband med ersättningsfallet. Det kan då bli aktuellt med återkrav enligt bestämmelserna i 20 kap. 4 & AF L. Det kan emellertid också visa sig att det då inte går att ändra en felaktigt fastställd SGI.

De redovisade förhållandena liksom att man numera tagit bort kravet på förhandsregistrering av den sjukpenninggrundande in- komsten medför att man inte uppnår de fördelar som systemet med fastställd SGI grundad på antagande om de framtida inkomsterna tidigare hade, nämligen förutsebarhet för den försäkrade och en smidig administration för försäkringskassan.

Sammanfattningsvis kan man säga att nuvarande system visser- ligen ger ett vidsträckt försäkringsskydd, men att reglernas kom- plexitet och svåröverskådlighet gör det svårt för den enskilde att bedöma vilken ersättning som kommer att betalas. Utfallet blir från den försäkrades synpunkt många gånger osäkert. Detta gör att det från rättssäkerhetssynpunkt finns anledning att kritisera nuvarande reglering. Även ur rättvisesynpunkt kan kritik framföras.

7 .3 Överväganden

7.3.1. Utgångspunkter för nya kvalifikationsvillkor

Mot bakgrund av det tidigare redovisade anser utredningen att nuvarande regelsystem måste förändras. En ny reglering bör bygga på principer som ger bättre rättvisa mellan individerna liksom bättre överensstämmelse mellan förmåner och avgifter.

Utgångspunkten bör vara att SGI:n skall beräknas först då den försäkrade begär ersättning och bygga på de då aktuella förhållande- na. Det innebär bl.a. att begreppet fastställd SGI måste utmönstras och att SGI kan fastställas först när den försäkrade gör anspråk på ersättning. Någon begränsning av försäkringsskyddet på grund av att SGI inte fastställs på förhand är dock inte avsedd i vidare mån än att avsikten är att få ett säkrare underlag för bedömningen av vilket inkomstbortfall som skall ersättas. De grupper som för närvarande omfattas av sjukpenningförsäkringen skall även omfattas av de nya reglerna.

För försäkrade som vid den tidpunkt då ersättningsfrågan aktua- liseras är hindrade att förvärvsarbeta eller har en osäker anknytning till arbetsmarknaden behövs en bättre grund för ersättningsunder- laget än gamla beslut som bygger på uppskattningar av en osäker framtid.

Enligt förarbetena till reglerna om sjukpenningförsäkringen skall som framgår av redogörelsen i avsnitt 7.1 beräkningen grundas på inkomsten under ett till två år. Även i ett nytt system bör denna grundprincip vara vägledande. Det innebär att försäkrade som är fast förankrade på arbetsmarknaden liksom för närvarande skall få sin sjukpenninggrundande inkomst beräknad på den aktuella inkomsten. Däremot finns det skäl att ompröva de närmare hjälpregler som utbildats för att beräkna SGI för de grupper som har en osäker eller oregelbunden inkomst. I praktiken innebär dagens regler att i dessa fall beräknas SGI:n oftast på mer eller mindre "historiska" in- komster. En tydligare reglering som skulle både ge bättre förutsebar- het och ett mer lättadministrerat system är att i dessa fall direkt grunda beräkningen på de inkomster den försäkrade faktiskt haft när han/hon varit i arbete och för vilka han/hon betalat avgifter. En annan aspekt som har varit vägledande för utredningen är samverkan med arbetsmarknaden. Sjukförsäkringen kan visserligen inte lösa

arbetsmarknadsproblemen, men den bör så långt möjligt samverka med övriga delar av samhället så att den inte motverkar arbetslinjen.

De förslag som utredningen lägger beträffande nya kvalifika- tionsvillkor för SGI är avsedda att bättre än dagens regler vara an- passade efter de nu rådande förhållandena på arbetsmarknaden.

Den närmare utformningen av de nya bestämmelserna om beräkning av sjukpenninggrundande inkomst behandlas i avsnitten 7.3.2-7.7.2

7.3.2. Bedömningstidpunkt

Förslag: Begreppet fastställd SGI slopas. SGI skall bestämmas när det är aktuellt att betala ut sjukpenning eller annan dager- sättning från försäkringskassan. Bedömningen av om kvalifika- tionskraven uppfylls och bedömningen av storleken av SGI skall göras med utgångspunkt i de förhållanden som råder vid den tidpunkt då ett ersättningsfall hos försäkringskassan uppstår.

En utgångspunkt för utredningen har varit att beräkningen av SGI skall grundas på förhållanden som så nära som möjligt anknyter till förhållandena under den period som ersättningen avser. Som fram- går av föregående avsnitt anser utredningen därför att begreppet fastställd SGI skall utmönstras och att SGI skall bestämmas först när det är aktuellt med utbetalning av sjukpenning eller annan dagersätt- ning och då för den tid som inkomstbortfall uppkommer. Vi använ- der ordet bedömningstidpunkt som ett gemensamt begrepp för den tidpunkt som skall vara utgångspunkt för bedömningen. Förslaget innebär bl.a. att denna tidpunkt blir styrande för hur SGI-beräkning- en skall göras.

Mot bakgrund av det anförda föreslår vi att bedömningstidpunk- ten skall vara den första ersättningsdagen, dvs. den dag rätten till sjuklön har upphört eller i annat fall första dagen med sjukpen- ning/annan dagersättning. Vid bedömningen skall karensdag anses som dag med ersättning.

7.3.3. Kvalifikationsvillkor

Förslag: SGI skall bestämmas endera enligt en huvudregel, som omfattar flertalet försäkrade, eller enligt en altemativregel.

Huvudregel: För försäkrad som vid bedömningstidpunkten tillträtt en anställning och har ett anställningsavtal som gäller tills vidare beräknas SGI:n på grundval av inkomsten i anställ- ningen. Detsamma gäller en försäkrad som vid nämnda tidpunkt tillträtt en anställning och har ett avtal om en tidsbegränsad anställning som tillsammans med annat sådant avtal omfattar minst tolv månader i följd. Arbete som uppdragstagarejämställs med arbete som anställd om ett eller flera uppdragsavtal föreligger som omfattar minst nämnda tid.

Alternativregel: För den som inte omfattas av huvudregeln skall SGI:n beräknas på grundval av den försäkrades inkomst av eget arbete under en tidsperiod av tolv månader före bedöm- ningstidpunkten. När tidsperioden bestäms kan försäkringskas- san, enligt föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Riksförsäkringsverket meddelar, bortse från tid då den försäkrade inte förvärvsarbetat, s.k. överhoppningsbara tider.

Huvudregel

Det stora flertalet eller ca 75-80 % av den förvärvsarbetande befolk- ningen har enligt tillgänglig statistik en fast anställning. För dessa är det oftast enkelt att avgöra vilken inkomst deras anställning ger och sjukpenningförsäkringens huvudregel kan därför konstrueras med utgångspunkt från deras förhållanden.

Majoriteten av förvärvsarbetande med fast anställning har arbetat en avsevärd tid innan det inträffar ett sjukfall av sådan längd att det blir aktuellt att betala sjukpenning. I allmänhet torde de då ha en fast förankring i yrkesområdet. Enligt utredningens mening bör därför deras sjukpenninggrundande inkomst beräknas på grundval av för- hållandena vid bedömningstidpunkten.

Huvudregeln skall först och främst omfatta dem som har en tills- vidareanställning. Men även andra grupper bör kunna regleras av huvudregeln. Försäkrade som har ett arbetsavtal om minst tolv månader har enligt vår mening en sådan förankring i yrkesområdet

att den sjukpenninggrundande inkomsten kan beräknas enligt huvud- regeln.

En försäkrad som inte har en tillsvidareanställning eller ett avtal om ett tolvmånaders arbete kan också rymmas under huvudregeln, under förutsättning att sådana anställningar föreligger eller har före- legat under sammanlagt tolv månader i följd. Det kan gälla t.ex. den som haft ett antal vikariatsanställningar i löpande följd hos samma arbetsgivare, men också den som har tillfälliga anställningar hos olika arbetsgivare, om anställningama följt omedelbart på varandra. Även bisysslor — som anställd eller uppdragstagare — omfattas av huvudregeln, om de regleras av ett tillsvidareavtal eller avtal om sammanlagt tolv månader i följd. Detta kan gälla t.ex. förtroende- valda och nämndemän.

Enligt nuvarande praxis kan SGI beräknas på inkomst av arbete som den försäkrade inte tillträtt. Vi anser att detta får till följd att det många gånger är svårt att bedöma om det förelegat ett reellt avtal om arbete som den försäkrade inte kunnat tillträda till följd av sjuk- domen. Vi anser därför att den försäkrade faktiskt skall ha påbörjat det avtalade förvärvsarbetet för att omfattas av huvudregeln. Om osäkerhet uppstår beträffande huruvida den försäkrade har påbörjat ett avtalat arbete i ett fall där han/hon blir sjuk den första dagen i anställningen, kan den utbetalade sjuklönen utgöra en möjlighet att få anställningen verifierad. Utbetald sjuklön kan bekräftas av arbets- givaren. Denne skall också avisera sjukfallet till RFV:s sjuklönere- gister.

Bedömningstidpunkten är den dag då sjukpenning skall börja utges. SGI:n bestäms till den inkomst som den försäkrade då har för år räknat. Månadslön eller veckolön räknas upp till årslön på samma sätt som sker i dag, dvs. multipliceras i regel med 12 respektive 52. Har den försäkrade varierande inkomster i anställningen vilket t.ex. kan vara fallet vid ackordsarbete får liksom enligt nuvarande system den sjukpenninggrundande inkomsten grundas på en genomsnittsberäkning.

Avgörande för beräkningen av SGI är förhållandena vid bedöm- ningstidpunkten. Det får till följd att om den försäkrade haft flera olika anställningar är det i princip inkomsten vid bedömningstid- punkten som blir styrande för SGI:n. Avsikten är att ersättningen skall ligga så nära inkomstförlusten som möjligt. Det medför att om en person som under en period har haft inkomster fasta eller till- fälliga på en viss nivå och därefter övergår till en fast anställning med lägre inkomst skall SGI:n enligt huvudregeln beräknas efter den

aktuella inkomsten utan hänsyn till om inkomsten är högre eller lägre än i den försäkrades tidigare inkomster. Enligt bestämmelser i den s.k. altemativregeln som avhandlas i nästa avsnitt kan dock försäkrade med fast anställning under viss tid behålla ett försäk- ringsskydd på grundval av tidigare högre inkomster.

Huvudregeln bygger på en presumtion att en försäkrad med en tillsvidareanställning eller arbetsavtal som uppgår till sammanlagt tolv månader i följd har en sådan fast förankring i arbetslivet att för- hållandena vid bedömningstidpunkten kan ligga till grund för be- räkningen. Det kan emellertid förekomma att det redan vid bedöm- ningstidpunkten är klart att den försäkrade skall sluta sin anställning. I ett sådant fall bryts presumtionen om att den försäkrade kommer att fortsätta att arbeta under samma förhållanden. Även om den för- säkrade vid bedömningstidpunkten fortfarande har en tillsvidare- anställning skall SGI:n inte beräknas enligt huvudregeln, såvida den sammanlagda tiden med arbete inte uppgår till minst tolv månader i en följd. I stället bedöms rätten till SGI enligt altemativregeln.

Även om den försäkrade tänker fortsätta att arbeta i sin anställ- ning kan det vara så att det vid bedömningstillfället är klart att den försäkrades arbetsförhållanden kommer att förändras genom ökning eller minskning av arbetstiden. Är det inte en rent tillfällig ändring anser utredningen att de nya förhållanden som avtalats skall ligga till grund för bedömningen. Frågan är då vad som utgör en rent tillfällig förändring. Enligt nuvarande bestämmelser gäller att en ändring som understiger sex månader inte påverkar SGI:n. Enligt vår mening är sex månader en alltför lång period. Vi föreslår att gränsen för vad som skall anses som tillfälliga förändringar sätts vid tre månader.

Ändringar efter bedömningstidpunkten som inträffar under på- gående sjukperiod skall i princip inte påverka beräkningen av SGI (se vidare avsnitt 7.7.1).

Alternativregel

För den grupp anställda och uppdragstagare som inte har en fast anställning eller anställningsavtal för tolv månader samt för dem som saknar en fast förankring i arbetslivet kan SGI:n inte bestäm- mas enbart med utgångspunkt i de förhållanden som gäller vid in- sjuknandet. En beräkning enligt huvudregeln skulle i många fall medföra att den försäkrade ställdes utanför sjukpenningförsäkringen. En utgångspunkt för utredningen har varit att alla förvärvsarbetande

i princip skall omfattas av sjukpenningförsäkringen, även om SGI:n i vissa fall kan komma att bli lägre än för de grupper som omfattas av huvudregeln.

För den som inte omfattas av huvudregeln behövs det hjälpregler för att beräkna den inkomst som skall ligga till grund för beräkning- en av SGI:n, eftersom de för tillfället aktuella förhållandena inte alltid kan användas. Enligt vår mening är det rimligt att den försäkrade får tillgodoräkna sig inkomster för vilka avgifter erlagts. Det innebär att SGI i dessa fall skall bestämmas med utgångspunkt från förvärvsinkomster av eget arbete under tiden före bedöm- ningstidpunkten. Inkomsten kan hänföras till såväl inkomst av an- ställning som inkomst av annat förvärvsarbete.

Utredningen anser att liksom enligt huvudregeln bör konstruktio- nen i princip bygga på en tolvmånadersperiod. Det innebär att det är inkomsterna av eget arbete under tolv månader före bedömnings- tidpunkten som skall utgöra underlag för SGI. Månaderna med för- värvsarbete, som skall utgöra grunden för beräkning av årsinkoms- ten, behöver dock inte ligga i en följd. Det ligger i sakens natur att som tid med förvärvsarbete anses tid då den försäkrade uppbär sjuklön. För att undvika att försäkrade som av vissa skäl varit hind- rade att förvärvsarbeta ställs utanför försäkringen eller får ett väsentligt försämrat försäkringsvillkor, skall vid beräkningen bortses från i princip all tid som enligt dagens regler är s.k. SGI-skyddad tid. Vi använder fortsättningsvis begreppet överhoppningsbar tid. De avvikelser från dagens SGI-skyddade tider som vi övervägt i sam— band med diskussionen om överhoppningsbara tider redovisas i nästa avsnitt.

Lägsta inkomst som kan grunda rätt till sjukpenning är i dag 6 000 kr. I prop. 1996/97:63 föreslås att 24 % av basbeloppet, eller för närvarande 8 700 kr, skall vara den lägsta inkomsten fr.o.m. år 1998. När den årliga inkomsten för SGI bestäms enligt alternativ- regeln skall rätt till sjukpenning inträda så snart inkomsten under tolv månader sammanlagt närmast före bedömningstidpunkten upp- går till lägsta SGI-inkomst. När de tolv månaderna bestäms skall som nämnts bortses från överhoppningsbara tider. Det innebär att bedömningen av inkomster inte begränsar sig till de tolv närmaste månaderna i följd. För att kunna bedöma om den försäkrade har kva- lificerat sig för SGI kan det i vissa fall bli nödvändigt att gå be- tydligt längre tillbaka i tiden.

Vi har övervägt att införa en bortre gräns för de perioder med förvärvsarbete som skall kunna ingå i tolvmånadersperioden. De fall

då det skulle kunna bli aktuellt att räkna in perioder med förvärvsar- bete som ligger mycket långt tillbaka i tiden i SGI-underlaget torde emellertid huvudsakligen avse kvinnor som varit lediga för att vårda barn. Kanske har de också i anslutning därtill byggt upp sin kompetens genom studier för att bli attraktiva på arbetsmarknaden. En sådan gräns är därför enligt vår mening inte acceptabel från jämställdhetssynpunkt och vi anser inte att det i dagens arbetsmark- nadsläge bör införas en sådan regel.

Vi räknar med att huvudregeln oftast ger ett bättre resultat för den enskilda än altemativregeln. Genom vårt förslag om en huvudre- gel för personer som är etablerade på arbetsmarknaden och en alter- nativregel för personer som har mer oregelbundna inkomst- och arbetsförhållanden, kan dock gränsdragningsproblem uppkomma i vissa fall. En försäkrad kan t.ex. ha en inkomst av ett tillsvidare- arbete samtidigt med andra inkomster vid sidan om detta arbete. Proportionerna kan då vara sådana att inkomsterna vid sidan om tillsvidarearbetet utgjort eller utgör den huvudsakliga inkomsten. Det kan också förekomma fall då den försäkrade under året före bedömningstidpunkten haft högre inkomster som han/hon erlagt avgifter för än de inkomster som följer av en tillsvidareanställning. Den försäkrade kan t.ex. ha tvingats att gå ner på deltid och står till arbetsmarknadens förfogande. En annan situation som kan förekom- ma är att två föräldrar delar på föräldrapenningen, genom att de båda går ner på halvtid.

Dessa problem kan lösas på olika sätt. Ett sätt är att man delar på inkomstunderlaget och räknar den ena delen enligt huvudregeln och den andra delen enligt altemativregeln. Ett annat sätt är att den huvudsakliga inkomsten får bli styrande för vilken regel man skall använda. Ett tredje sätt är att försöka skilja ut sådana situationer där den försäkrade uppenbart gör en stor förlust vid beräkning av SGI enligt huvudregeln och försöka göra undantagsregler för dessa. Vilken metod vi än väljer kan icke önskvärda konsekvenser ur rätt- visesynpunkt mellan olika grupper försäkrade uppkomma. Detta gäller i synnerhet om man ser altemativregeln som en regel som skall ge en SGI i förhållande till de avgifter som den försäkrade er- lagt. Dessutom tyngs administrationen. Vi har därför stannat för att föreslå att i de fall altemativregeln ger högre SGI än huvudregeln skall altemativregeln tillämpas. Inträffar sjukfallet en kort tid efter att den försäkrade arbetat i det nya arbetet kan de tidigare inkomster- na medföra en viss höjning av SGI:n. Denna effekt trappas emeller- tid av efterhand för en försäkrad i den nu beskrivna situationen, och

har helt upphört om han/hon blir sjuk när det fasta arbetet pågått mer än 12 månader. I andra situationer, t.ex. när någon blir partiellt arbetslös, kan det ta längre tid innan huvudregeln skall tillämpas.

Överhoppningsbara tider

Förslag: Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Riksförsäkringsverket meddelar närmare föreskrifter om att vid

beräkningen av SGI skall bortses från tid då den försäkrade inte förvärvsarbetat.

Utredningens förslag innebär att systemet med s.k. SGI-skyddade tider utmönstras. I stället föreslår vi regler för bestämmande av SGI som bygger på att tidigare inkomster skall beaktas för den som vid bedömningstidpunkten inte har någon eller endast delvis aktuell inkomst. Därvid skall bortses från tillfälliga avbrott i förvärvsar- betet, s.k. överhoppningsbara tider. I lagen bör enligt vår mening endast anges att vid beräkningen av SGI enligt altemativregeln får bortses från tid, då den försäkrade varit hindrad att förvärvsarbeta enligt närmare bestämmelser som får meddelas av regeringen. Därefter bör även RFV få rätt att meddela verkställighetsföreskrifter om tillämpningen. På så sätt ges större möjlighet att på ett samlat sätt styra tillämpningen, samtidigt som denna snabbare kan anpassas till utvecklingen i arbetslivet.

Förutom vid föräldraledigheter som tidigare berörts förekommer relativt långa skyddade tider vid arbetslöshet och studier. Utredning- en har övervägt om dessa bör begränsas till en viss tid, t.ex. tre eller fyra år i båda situationerna, men funnit det svårt att göra sådana gränsdragningar. Detta beror framförallt på det rådande arbetsmark- nadsläget och de pågående förändringarna i rätten till ersättning vid vuxenstudier på högskolenivå som den höga arbetslösheten föranlett. Vi anser att en begränsning av sjukpenningskyddet i sådana situa- tioner skulle motverka syftet att höja kompetensen hos många arbetssökande för att ge dem möjlighet att motsvara de krav som en förändrad arbetsmarknad ställer. Vi lägger därför endast fram smärre huvudsakligen tekniska förslag om förändringar av nuvarande skyddade tider m.m., som i vårt förslag motsvaras av överhopp- ningsbara tider.

Utredningen har uppmärksammats på ett inte ovanligt problem som uppkommer när en person mister sitt arbete och kompenseras med ett relativt högt avgångsvederlag som används för kompe— tensutveckling, dvs. personen i fråga börjar studera i stället för att anmäla sig som arbetssökande. På grund av inkomstprövningsreg- lerna kan han/hon inte få studiemedel vid inledningen av studierna och mister därmed omedelbart sitt SGI-skydd. Utredningen anser att försäkrade med tillfälligt höga inkomster under studier kan ges ett bibehållet försäkringsskydd genom att även den som på grund av inkomstprövningsreglerna inte kan få studiemedel får en överhopp- ningsbar tid, om studierna är sådana att de i sig berättigar till studiemedel.

Tillfälligt förvärvsavbrott, den nuvarande sexmånadersregeln, bör enligt utredningens uppfattning begränsas till tre månader och göras överhoppningsbar endast i de fall den ligger mellan två perio- der av arbete. I övriga fall skall tiden räknas in i den tolvmånaders- period som gäller för fastställande av SGI enligt altemativregeln. Det innebär att den jämställs med arbetad tid utan att någon inkomst kan beräknas för tiden i fråga.

En annan förändring jämfört med tidigare regler som är en följd av våra förslag är att den försäkringsskyddade, dvs. överhoppnings- bara, tiden före barnets födelse bör förkortas. Med de nya kvalifika- tionsvillkor som utredningen föreslår både för SGI och i ett senare avsnitt även för den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapen- ningen bedömer utredningen att det inte längre är nödvändigt att ha den längre skyddade tiden om sex månader kvar. Även här bör tre månader vara tillräckligt som vid övriga tillfälliga avbrott i förvärvs- arbete.

Dagens regler skyddar en kvinna som "är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete". Utredningen har också upp- märksammats på att detta kan medföra att en kvinna som föder sina barn tätt inte omfattas av skyddet om hon inte återupptagit och därmed inte heller avbrutit sitt förvärvsarbete före nästa barns födelse. Utredningen anser att en kvinna som av detta skäl inte för- värvsarbetar också skall omfattas av försäkringsskyddet. Vidare anser vi att tid med föräldrapenning skall ingå i den tid som är överhoppningsbar. För närvarande finns det enbart en rekom- mendation i RFV:s allmänna råd om att sådan tid skall skyddas.

Genom att införa överhoppningsbara tider ger vi en möjlighet för dem som inte har någon aktuell inkomst att få sin SGI bestämd efter de tidigare inkomster han/hon har haft. Den som har arbetat och haft

inkomster under sammanlagt tolv månader kan få en ersättning baserad på dessa månaders faktiska inkomst även om han/hon omedelbart före bedömningstidpunkten inte arbetat på grund av skäl som ger rätt att räkna överhoppningsbar tid. Den som börjar arbeta kan också på detta sätt kvalificera sig efter hand till en högre ersätt— ning. Hur snabbt detta är möjligt blir för den enskilde försäkrade beroende av i vilken omfattning han/hon faktiskt har möjlighet att få arbete och i vilken omfattning överhoppningsbara tider uppstår. Avbrottstider utan inkomst påverkar som nämnts också ersättning- ens storlek.

Skyddet för den som är ny på arbetsmarknaden blir fortfarande avhängigt av vilken form av anställning han/hon får. Den som bedöms enligt huvudregeln får ett fullgott skydd direkt, medan det för den som bedöms enligt altemativregeln kan ta betydligt längre tid än ett år att arbeta upp ett skydd, om det inte finns tillräckligt med arbetstillfällen. Skyddet för den enskilde blir således i viss mån beroende av omständigheter han/hon inte alltid själv kan påverka, som t.ex. sjukdom och arbetslöshet.

Även den som inte har kvalificerat sig för en SGI motsvarande helårsinkomst får dock ett fullgott skydd vid korttidssjukdom när han/hon inte har rätt till sjuklön samt vid tillfällig föräldrapenning, eftersom den tim/dagberäknade ersättningen finns kvar.

Nedan redovisas ett exempel på beräkning av tolvmånadersperio- den för bestämmande av SGI och överhoppningsbara tider. Beräk- ningen startar i bedömningstidpunkten, varefter tider med inkomster före denna tidpunkt summeras. Tillfälliga avbrott i förvärvsarbetet hoppas över om de uppfyller villkoren för överhoppningsbara tider. De tolv månaderna närmast bedömningstidpunkten utgör därefter underlaget för beräkning av SGI.

Bedömningstidpunkten markeras med (=.

arbete avbrott arbete sjukdom arbetslös avbrott studier (= 4mån 3mån 7mån 3mån 4mån 3mån 2mån (=

Tolvmånadersperioden bestäms från bedömningstidpunkten och

bakåt (=

studier överhoppningsbart avbrott ej överhoppningsbart här, tiden räknas utan inkomst, 3 mån arbetslös överhoppningsbart

sjukdom överhoppningsbart

arbete 7 mån

avbrott överhoppningsbart arbete 2 mån tillgodoräknas och läggs till de tidigare 10 för att ge 12 mån

Den sammanlagda inkomsten = SGI

Ovan redovisade exempel är en okomplicerad situation. Mera komplicerade är de olika situationer då en försäkrad under en viss period kombinerar förvärvsarbete med tid som anses överhoppnings- bar.

Ett exempel på en sådan situation är att en försäkrad före studietiden arbetar två månader med en inkomst om 10 000 kr i månaden. Därefter börjar han/hon studera under ett år. Samtidigt med dessa studier har han/hon förvärvsarbete en och en halv dag i veckan under 42 veckor, sammanlagt 63 dagar, med en sammanlagd inkomst om 25 000 kr. Den tid som är överhoppningsbar är i detta fall enbart den tid som den försäkrade på grund av studierna är hindrad att förvärvsarbeta. Om den försäkrade skulle bli sjuk omedelbart efter studierna bör hans/hennes SGI beräknas på den sammanlagda inkomsten före och under studierna, dvs. 45 000 kr.

I andra fall är det kanske inte lika självklart hur den överhopp- ningsbara tiden skall beräknas. Vi erinrar om att vi anser att regeringen skall bemyndigas att utfärda föreskrifter om överhopp- ningsbara tider. Vi anser att det i det sammanhanget bör regleras inte bara vilka omständigheter som skall vara överhoppningsbara utan också den närmare regleringen av specialsituationerna. RFV bör vidare kunna utfärda kompletterande verkställighetsföreskrifter.

Inkomstbegreppet

Förslag: Inkomster som ingår i SGI-underlaget enligt altema— tivregeln räknas upp med basbeloppet.

I princip innebär utredningens förslag inte några förändringar i in- komstbegreppet. Beräkningen enligt altemativregeln motiverar dock en justering av detta begrepp.

Enligt nuvarande regler gäller att en fastställd SGI ändras om den försäkrades inkomstförhållanden förändrats. En försäkrad som har sin SGI beräknad på en viss inkomst får därför, enligt regler som utbildats i praxis och därefter fått författningsstöd, en ny SGI fast- ställd med hänsyn till löneutvecklingen inom yrkesområdet. Detta gäller även om den försäkrade inte längre arbetar inom detta men på grund av reglerna om SGI-skyddade tider får behålla en SGI på grundval av det tidigare arbetet. Regeln har kritiserats bl.a. med hänsyn till att utvecklingen mot en rörligare arbetsmarknad har gjort att de försäkrade i många av dessa fall inte har kvar en förankring i yrkesområdet. På arbetsmarknaden pågår stora förändringar. Struk- turomvandlingar i industrin medför att de tunga arbetena efter hand försvinner och ersätts av ny teknik. Arbetskraft som då slås ut kom- mer ofta inte tillbaka till det gamla yrket. Många yrkens innehåll förändras och vissa yrken upphör helt att finnas. Samtidigt görs stora satsningar på omskolning och kompetensutveckling av arbetslösa, för att de skall kunna finna andra arbeten. Människor uppmuntras att starta egna företag.

Själva begreppet yrkesområde blir under sådana förhållanden mer svårtolkat än då nuvarande praxis skapades, och handläggningen av ärenden om löneanpassning av SGI:n innebär betydande admi- nistrativa svårigheter. En konsekvens av Iöneuppräkningsregeln är vidare att den försäkrade i en hel del fall kan komma att få en sjuk- penning som ligger högre än inkomsten som frisk. Detta har också kritiserats i olika sammanhang.

Enligt altemativregeln kan SGI:n många gånger baseras på mycket gamla inkomster. Vi anser därför att det bör finnas en regel som gör det möjligt att räkna om SGI:n. Med hänsyn till de redovi- sade problemen och till den kritik som anförts mot nuvarande regler anser vi inte att uppräkningen av SGI-underlaget kan bygga på löne- utvecklingen. En metod som skulle bevara de försäkrades köpkraft

är att anknyta SGI-underlaget till basbeloppsförändringama från den tidpunkt inkomsterna i fråga förvärvats.

Ett system med basbeloppsuppräkning bör enligt utredningens mening utformas så att för dem som har överhoppningsbara tider räknas SGI:n upp i ettårsintervaller från och med dagen då tolv- månadersperioden började och fram till den dag sjukfallet började. Det basbelopp som gällde vid startpunkten för beräkningen skall då jämföras med basbeloppet vid den tidpunkt då ersättningsfallet började.

7.4. Dag för dag anställda

7.4.1. Sjuklönelagen

En närmare redovisning för SjLL:s regler har lämnats i avsnitt 7.1.6. Av redovisningen framgår att den personkrets SjLL tar sikte på skiljer sig från den som gäller i fråga om sjukpenning enligt AFL. Alla anställda omfattas inte av den rätt till sjuklön som SjLL ger. Endast arbetstagare med en avtalad anställningstid om minst en månad har rätt till sjuklön fr.o.m. första dagen av anställningstiden. Är den avtalade anställningstiden kortare inträder rätten till sjuklön när arbetstagaren har varit anställd, beräknat på visst sätt, fjorton kalenderdagar i följd. En sjukperiod som börjat löpa bryts om an- ställningen upphör.

Sjuklönelagen är i princip tvingande till den anställdes förmån. Vissa avvikelser får dock göras genom kollektivavtal som på arbets- tagarsidan slutits eller godkänts av en sådan central arbetstagar- organisation som avses i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Någon möjlighet till principiell avvikelse från sjuk- lönenivåerna är dock inte avsedd.

7.4.2. Tim/dagberäknad sjukpenning

Sedan år 1992 utges sjuklön i stället för sjukpenning till de flesta arbetstagare. För denna grupp fyller fastställandet av årsarbetstid och tim/dagberäknad sjukpenning enligt nuvarande regler inte längre

någon funktion. Sjuklönen utges för lön och andra anställningsför- måner som arbetstagaren går miste om till följd av nedsättningen av arbetsförmågan. Det innebär att denna grupp från arbetsgivaren får ersättning vid sjukdom som är anpassad till det faktiska inkomst— bortfallet.

Behovet av tim/dagberäknad sjukpenning har alltså i dessa fall upphört. RFV föreslår också i sin rapport (RFV ANSER 1992:4) Översyn av reglerna om sjukpenninggrundande inkomst (SGI), att beräkningen av årsarbetstid kan slopas för dessa grupper. Vissa grupper får dock fortfarande tim/dagberäknad sjukpenning enligt AFL från första dagen. Det gäller uppdragstagare och dem som upp- bär tillfällig föräldrapenning, smittbärarpenning och närstående- penning. För dessa grupper vill RFV behålla beräkningen av års- arbetstid och tim/dagberäknad ersättning. För de ersättningar som enbart utges som kalenderdagsberäknad ersättning vill RFV också slopa beräkningen av årsarbetstid. Detta gäller havandeskapspenning och föräldrapenning.

Behovet av tim/dagberäknad ersättning inom sjukförsäkringssys- temet har alltså till vissa delar upphört. Utredningen har övervägt ett slopande av tim/dagberäknad ersättning men funnit att den möjlig- heten bör vara kvar och komplettera de kvalifikationsvillkor som vi föreslår beträffande SGI. Beräkningen av årsarbetstid görs numera endast när det är av betydelse i ett ersättningsärende. Denna regel bör enligt utredningens mening finnas kvar.

7.4.3. Upprepade korttidsanställningar hos samma arbetsgivare

Inom olika branscher förekommer korttidsanställningar och dessa har ökat. Problem med tolkningen av begreppet kvalifikationstid har lösts genom lagändringen fr.o.m. år 1996, men problem förekommer fortfarande beträffande rätten till ersättning vid sjukdom. RFV konstaterar i sin rapport Nya regler i sjukförsäkringen 1 oktober 1995 och 1 januari 1996 (RFV ANSER 1996z5) att det t.ex. inom sjukvården är vanligt att personer anställs av arbetsgivaren för kor- tare perioder eller dag för dag, s.k. timanställning. Det lär enligt rapporten finnas personer som arbetat varje dag i flera års tid och som formellt anställts varje dag för sig.

Rätten till sjuklön gäller i de fall ett anställningsförhållande föreligger. Beträffande personer som anställs dag för dag kan ett

anställningsförhållande sägas upprättas vid varje tillfälle arbetstaga- ren tackar ja till ett av arbetsgivaren erbjudet arbete. Om arbetsgi- varen ringer och erbjuder ett arbete och den person som erbjuds arbetet är sjuk, kommer något anställningsförhållande inte att upprättas. SjLL:s bestämmelser blir inte tillämpliga och personen har inte rätt till sjuklön från arbetsgivaren.

För personer som är korttidsanställda och uppfyller SjLL:s kvalifikationsvillkor börjar en sjuklöneperiod löpa den första dag hans/hennes arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom, förutsatt att han/hon avhåller sig från arbete åt arbetsgivaren. I de fall den överenskomna anställningstiden går ut under en sjuklöneperiod upphör arbetsgivarens skyldighet att utge sjuklön.

1 ovan refererade situationer får i stället prövas om personen har rätt till sjukpenning enligt AFL.

Sjukpenning under de första 14 dagarna i sjukperiod utges endast under förutsättning att den försäkrade skulle ha förvärvsarbetat om han/hon inte hade varit sjuk, dvs. sjukpenningen skall tim/dagberäk- nas.

Kalenderdagsberäknad sjukpenning utges redan från första dagen i sjukperioden, om den försäkrade är arbetslös och anmäld som arbetssökande på arbetsförmedlingen samt beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som motsvarar den fastställda SGI:n. Personer som är anställda dag för dag eller anställda för kortare tid än en månad, och vilkas anställning upphör under sjukperioden, skulle följaktligen kunna erhålla sjukpenning om de uppfyller nämnda kriterier. Så torde emellertid endast undantagsvis vara förhållandet i de här aktuella fallen.

I dessa ärenden har försäkringskassorna oftast att tillämpa reg- lerna om tim/dagberäknad sjukpenning. Det är i tillämpningen av dessa lagrum som försäkringskassorna enligt RFV:s rapport skiljer sig åt. Vissa försäkringskassor betalar inte ut sjukpenning, medan andra gör det.

De försäkringskassor som inte betalar ut sjukpenning torde motivera detta med att sjukpenning under de första 14 dagarna i sjukperioden endast skall betalas ut, om den försäkrade skulle ha förvärvsarbetat om han/hon inte blev sjuk. Eftersom något anställ- ningsförhållande inte föreligger i de aktuella ärendena, kan den försäkrade inte heller hävda att han/hon faktiskt skulle ha arbetat om han/hon inte varit sjuk. Följden blir att den försäkrade varken erhåller sjuklön eller sjukpenning. Han/hon står således utan ersätt- ning under de första 14 dagarna av sjukperioden.

De försäkringskassor som betalar ut sjukpenning under de första 14 dagarna förfar så att de utreder hur mycket den försäkrade arbetat per vecka under en viss period, t.ex. ett år. Därefter fastställer för- säkringskassan hur mycket den försäkrade har arbetat i genomsnitt per vecka. Försäkringskassan använder sedan detta genomsnittliga värde för att fastställa hur många dagar per vecka sjukpenning skall utges under sjukperiodens första 14 dagar. Stöd för en dylik tillämp- ning skulle man kunna sägas ha i ett uttalande av departements- chefen i den proposition (1986/87z69 s. 33 f.) som föregick införan- det av tim/dagberäknad sjukpenning år 1987 och i en rekommenda- tion i RFV:s allmänna råd (1987:14) Beräkningsregler för ersättning vid korttidssjukdom och tillfällig vård av barn. Dessa uttalanden och rekommendationer är dock från tiden innan sjuklön infördes.

RFV drar, efter den ovan återgivna redovisningen, i sin rapport följande slutsatser.

Det har uppmärksammats att försäkringskassorna hanterar rätten till ersättning vid sjukdom olika för de personer som anställts dag för dag, eller för en kortare period än en månad. Enligt RFV:s tolkning bör inte personer som, om inte varje dag så i varje fall med relativt jämna mellanrum, är anställda av samma arbetsgivare, få ersättning från den allmänna för- säkringen under en sjukperiods första 14 dagar. Om en sådan arbetstagare inte får sjuklön från sin arbetsgivare kan denne bli helt utan ersättning vid arbetsoförmåga på grund av sjukdom.

7.4.4. Utvecklingen beträffande dag för dag anställda

Som nämnts inledningsvis, avsnitt 7.1.8, har andelen personer som "kallas vid behov" nästan fördubblats under 1990-talet. Av nämnda betänkande (SOU 1996:56) framgår att objektsanställning och "kallas vid behov" har ökat sin andel av former av tidbegränsade anställningar. Av tidsbegränsat anställda kvinnor hade 9 % år 1989 objektsanställning och 8 % kallades in vid behov. År 1995 hade andelen ökat till 14 respektive 15 %. År 1989 hade 24 % av männen objektsanställningar och 5 % kallades in vid behov. År 1995 var motsvarande siffror 32 respetive 11 %. SCB använder begreppet "kallas vid behov" för de grupper vi har valt att kalla dag för dag

anställda. Någon skillnad i sak föreligger inte och inte heller någon vedertagen benämning för denna grupp. I absoluta tal ser utvecklingen ut på följande sätt, tusental

Tabell 7:6 Tillfälligt anställda och "kallas vid behov", utveckling

Tillfälligt anställda Därav "kallas vid behov" Totalt Män Kvinnor Totalt Män Kvinnor 1988 455 175 280 36 10 27 1989 421 153 268 36 11 25 1990 399 145 254 39 11 28 1991 385 143 241 40 12 27 1992 390 150 240 48 16 33 1993 406 169 237 57 20 37 1994 470 209 261 75 28 47 1995 500 213 286 80 28 52 1996 489 206 282 87 29 58 Källa: AKU

7.4.5. Överväganden

Enligt direktiven skall översynen visa på hur man skulle kunna komma till rätta med bristande samband mellan avgifter och förmå- ner för dem som har kortare anställningar, och de fall där en person som har en kortare anställning inte är berättigad till sjuklön på grund av att den avtalade anställningstiden är för kort.

När det gäller rätten till sjuklön/sjukpenning för dessa personer- har utredningen dels diskuterat lösningar genom lagstiftning dels granskat frågan utifrån de förslag beträffande kvalifikationsvillkor för SGI som vi lämnar. Ett lagstiftningsaltemativ är att förändra Sjuklönelagen, och ge arbetsgivaren ett ansvar för sjuklön i sådana fall då anställningen pågått dag för dag under minst 28 dagar. Ett annat alternativ kan vara att ändra AF L så att det klargörs att ersättning skall utges från den allmänna försäkringen för dessa grupper. När det senare alternativet övervägs, kan även möjligheten att låta arbetsgivare stå för kostnaden övervägas, eftersom arbetsgi- varna när sjuklönen infördes fick lättnader i arbetsgivaravgifterna avseende de kostnader de förväntades få även för dessa grupper.

Vid sjuklönelagens införande angav departementschefen arbets- givarnas ökade ansvar för de anställdas arbetsmiljö och hälsa som ett viktigt skäl för att införa en sjuklöneperiod. Vad gäller frågan hur rätten till sjuklön skall förhålla sig till anställningens upphörande gjordes följande uttalande:

Den enskildes intresse av bibehållna förmåner skulle kunna motivera att sjuklöneperioden fortsätter även efter det att anställningen upphört, nämligen i det fallet att arbetstagaren insjuknat dessförinnan. För sådana situationer bör emellertid fästas avgörande vikt vid de regler som gäller anställnings- skyddet. Sjukdom anses i princip inte som saklig grund för uppsägning enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd. Dessa regler ger således trygghet för arbetstagaren i det här avseendet. Med utgångspunkt i den huvudprincip som bör vara vägledande för rätten till sjuklön, dvs. att sjuklönen skall utgöra ersättning för förlorad arbetsförtjänst till följd av sjukdom, kan inte hävdas någon rätt till sjuklön för den som inte gör någon inkomstförlust på grund av sin sjukdom. Rätten till sjuklön bör därför bestå endast så länge anställ- ningen består och inte utsträckas därutöver.

De redovisade uttalandena har fortfarande relevans för den stora gruppen av anställda som har en anställning som är fast eller av viss, inte alltför kort, varaktighet. Gruppen personer som har mycket till- fällig anställning eller dag för dag anställning har emellertid ökat under 1990-talet. Även om de förändrade "anställningsformerna" inte har sin grund i sjuklönelagens införande eller utformning, har lagen avgörande betydelse för dessa människors möjlighet att få ersättning vid sjukdom.

Utredningen har diskuterat om det är möjligt att ändra kvalifika- tionsvillkoren i Sjuklönelagen så att en arbetsgivare blir skyldig att utge sjuklön till en arbetstagare som inte anställs annat än för en eller några dagar i taget men under en viss period får lön i viss om- fattning, om arbetstagaren blir sjuk i ansluming till arbetsperioden. En sådan regel kan sägas ansluta till de uttalanden vid sjuklöne- lagens införande som pekade på arbetsgivarnas ökade ansvar för de anställdas arbetsmiljö och hälsa som ett viktigt skäl för att införa en sjuklöneperiod. En fördel med sjuklön även för dessa grupper är att beräkningen av ersättningen inom sjuklönelagens ram skulle kunna regleras i avtal mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisationer med kännedom om de lokala förhållandena och därigenom så nära som möjligt anpassas till dessa. Vi har dock stannat för att inte före-

slå att det i sjuklönelagen förs in regler som kan strida mot eller konkurrera med lagen om anställningsskydd.

Ett annat alternativ som utredningen har diskuterat är att förändra reglerna i AFL så att det klart framgår att dag för dag anställda har rätt till ersättning från AFL, i de fall sjuklön inte utges från arbetsgi- varen. Även om det inte kan uteslutas att det i vissa fall kan röra sig om så regelbundna dag för dag anställningar under lång tid att den försäkrade kan bedömas enligt huvudregeln, kommer denna grupp i regel att omfattas av altemativregeln vid bestämmande av SGI. Vår inställning är att sjukpenning skall utges till dem redan från sjuk- fallets början. Vi har därvid övervägt om detta skall lösas lagstift- ningsvägen med följande alternativa regler. I de fall den försäkrade kan visa vilka dagar han/hon skulle ha arbetat, om han/hon inte hade blivit sjuk, skall tim/dagberäknad sjukpenning utges. I annat fall skall kalenderdagsberäknad sjukpenning utges även för de första 14 dagarna i sjukfallet. En sådan förändring är emellertid svår att av- gränsa till att gälla enbart dem som är anställda dag för dag.

Vi har därför gjort den bedömningen att det inte är lämpligt att införa några särregler i AFL för dag för dag anställda. I stället bör en smidigare tillämpning av reglerna kunna göras. En dag för dag anställd kommer i de allra flesta fall att få sin SGI bestämd enligt altemativregeln och denna bör enligt utredningens mening ge möj- lighet att utge sjukpenning utan ytterligare lagändringar. När SGI:n bestäms skall tidigare inkomst- och arbetsförhållanden läggas till grund för denna. Med utgångspunkt i arbetsförhållandena, t.ex. den senaste månaden, bör försäkringskassorna samtidigt kunna fastställa en genomsnittlig arbetstid per vecka. Detta genomsnittliga värde kan användas för att bedöma hur många dagar per vecka sjukpenning skall utges under sjukperiodens första 14 dagar i de fall det inte går att fastställa hur den försäkrade skulle ha arbetat om han/hon inte hade blivit sjuk. Den altemativregel för beräkning av SGI som vi föreslår medför att sjukpenning kan beräknas och utges på det sätt som vissa försäkringskassor redan idag gör när det gäller dag för dag anställda. Detta gäller i första hand de dag för dag anställda som arbetar så regelbundet att de inte har behov av att anmäla sig som arbetssökande hos arbetsförmedlingen. För den som är arbetslös och arbetssökande utges kalenderdagsberäknad sjukpenning om han/hon inte kan stå till arbetsmarknadens förfogande på grund av sjukdom.

När sjuklönen infördes fick arbetsgivarna lättnader i arbetsgivar- avgifterna avseende de kostnader de förväntades få även för dessa arbetstagare. Vi har ifrågasatt om inte arbetsgivarna borde få stå för

kostnaden för sjukersättningen, även om ersättningen betalas ut via AFL och försäkringskassan. Detta skulle t.ex. kunna lösas så att arbetsgivare åläggs att i sina lönesystem "öronmärka" all lön de betalar ut till dag för dag anställda eller motsvarande. På denna lönesumma skulle en något högre arbetsavgivaravgift tas ut än på lönesumman avseende dem som är anställda med viss längd i an- ställningsavtalet. De arbetsgivare som använder sig av dag för dag anställd eller korttidsanställd arbetskraft, och som kan tänkas kom- ma ifråga för denna form av extra arbetsgivaravgift, torde främst vara vissa landsting och kommuner. Ett sådant avgiftsförfarande skulle kanske kunna medverka till att antalet ofrivilligt dag för dag anställda minskar och antalet personer som har rätt till sjuklön ökar inom berörda områden. Vi har emellertid inte ansett det vara vår uppgift att lämna den sortens förslag.

7.5. Egenföretagares sjukförsäkring

7.5 .1 Allmänt

I avsnitt 7.3 har utredningen föreslagit ett nytt system för beräkning av SGI. Det bygger på att begreppet fastställd SGI slopas. En konsekvens av detta blir att ett beslut om SGI fattas endast då ett ersättningsfall inträffar och bara gäller för ersättningsperioden. En annan konsekvens av att beslut om SGI endast har tillämpning på tid då ersättning betalas är att begreppet skyddade tider, i nuvarande utformning, inte längre är användbart, eftersom detta system i vart fall i sin egentliga mening innebär att ett fattat beslut om SGI inte får ändras, även om den försäkrade inte längre har kvar de inkomster som legat till grund för beslutet.

För anställda med fast arbete har vår utgångspunkt varit att SGI:n normalt beräknas på förhållandena vid bedömningstillfället. För andra försäkrade med osäkrare eller mer varierande förhållanden kan SGI-underlaget inte grundas enbart på förhållandena vid bedömning- stidpunkten, utan det behövs en något längre period för att ge en rättvisande bild av den försäkrades inkomstförhållanden och ett adekvat skydd vid avbrott i förvärvsarbetet. Eftersom vi syftar till ett system som bygger på mindre osäker grund än nuvarande anta- ganden om framtiden bygger vårt system — såvitt avser anställda

på s.k. överhoppningsbara tider, vilket innebär att vid beräkningen beaktas även inkomster från tidigare arbeten.

Näringsidkares inkomster varierar erfarenhetsmässigt ofta. Det kan också finnas skäl att diskutera om det finns behov av särskilda regler med hänsyn till att ett nystartat företag i allmänhet i startske- det ger en relativt låg avkastning. Det torde således vara nödvändigt att även för företagare skapa regler som gör att inkomsten grundas på en något längre period.

Mot bakgrund av de redovisade synpunkterna övergår vi i det följande till att behandla den närmare utformningen av egenföreta- gamas sjukpenningförsäkring.

7.5 .2 Personkretsen

Egenföretagare är ett begrepp som används i olika sammanhang. I allmänhet torde det inte råda någon tveksamhet om innebörden av detta. Någon allmänt vedertagen och preciserad definition finns dock inte. Innan utredningen behandlar den närmare utformningen av försäkringsskyddet tar vi upp frågan om hur en mer preciserad definition av den berörda personkretsen kan utformas.

Med näringsverksamhet avses enligt kommunalskattelagen yrkesmässigt självständigt bedriven förvärvsverksamhet. Under be- greppet faller också vissa situationer som knyter an till innehav av fastighet eller försäljning. Verksamheten skall kännetecknas av var- aktighet, självständighet och vinstsyfte. Enskild näringsverksamhet utgör antingen aktiv eller passiv näringsverksamhet. En förvärvskäl- la anses som aktiv om näringsidkaren i inte oväsentlig omfattning arbetar i verksamheten.

Den grupp som vi primärt avsett när vi diskuterar särskilda regler för företagare är försäkrade som bedriver näringsverksamhet. SGI baseras på inkomst av eget arbete och det är därför bara försäkrade som bedriver aktiv näringsverksamhet som är intressanta i detta sammanhang. Eftersom SGI beräknas först då det blir aktuellt med ett sjukfall bör kvalifikationsreglema, som styr enligt vilka bestäm- melser en försäkrad bedöms, vara enkla och klara och inte kräva större utredningar och komplicerade bedömningar.

Mot bakgrund av det anförda skulle enligt vår mening begreppet egenföretagare i detta sammanhang kunna definieras som försäkrad som bedriver aktiv näringsverksamhet.

7.5.3. Nuvarande beräkning av SGI för egenföretagare

Vid beskrivningen av nuvarande system används de begrepp som används inom sjukpenningförsäkringen. SGI av annat förvärvsarbete än anställning beräknas för egenföretagare med utgångspunkt i näringsverksamhetens beräknade nettointäkt. Med nettointäkt förstås den skatterättsligt bestämda inkomsten, dvs. det nettoresultat som återstår av verksamhetens intäkter efter avdrag för bl.a. egenavgifter och avskrivningar samt olika bokslutsdispositioner inom ramen för skattelagstiftningen.

Enligt 3 kap. 2 (j AFL skall SGI:n beräknas på förväntad inkomst av eget arbete. Den får emellertid inte beräknas högre än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning s.k. jämförelseinkomst. Så länge nettointäkten och jämförelsein- komsten överensstämmer eller avviker endast obetydligt innebär beräkningen av SGI för egenföretagare inte några problem. Om skillnaden är betydande uppstår emellertid vissa bedömningsfrågor.

För att jämförelseinkomsten skall bli rättvisande måste hänsyn även tas till i vilken utsträckning egenföretagaren arbetar i den egna verksamheten. För en egenföretagare som arbetar heltid i egen verk- samhet bör jämförelseinkomsten motsvara lönen till en heltidsan- ställd. Den som förvärvsarbetar i mindre omfattning bör i motsva- rande mån ha ett lägre skydd. Det är den faktiskt arbetade tiden, även om den överstiger 40 timmar i veckan, som skall ligga till grund för bedömningen.

Till den sålunda framtagna jämförelseinkomsten kan tillägg göras för övertid om egenföretagaren kan visa att han/hon arbetat sådan tid, kostnader för administrationsarbete med max. 10 % av jämförel- seinkomsten och semesterlön (genomsnittsinkomst per månad mul- tiplicerad med 12), allt under förutsättning att verksamhetens netto- intäkt så tillåter.

För egenföretagare, som under en rad av år deklarerat lägre netto- intäkt än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning, skall SGI beräknas med ledning av de tre senaste årens taxering. SGI:n får beräknas till högre belopp än vad som framgår av den skatterättsliga nettointäkten under verksamhetens uppbyggnadsskede eller om andra särskilda skäl föreligger, såsom stark skuldbelastning, ändrade förvärvsförhållanden eller tillfälliga förluster. Om makar gemensamt driver förvärvsverksamhet skall vid beräkning av SGI nettointäkten fördelas på makarna proportionellt

efter värdet av deras arbetsinsatser. Med make/maka likställs i dessa fall en person som stadigvarande bor med någon, som han/hon har varit gift med eller har eller har haft barn med.

Den som under en följd av år redovisat en lägre inkomst än jäm- förelseinkomsten skall således få sin SGI anpassad till den lägre inkomsten. Försäkringskassan bör emellertid utreda orsakerna till de senaste årens låga nettointäkter. Kan det göras troligt att de senaste årens intäktsnivåer inte ger en rättvisande bild av den försäkrades verksamhet rekommenderar RFV att försäkringskassan avvaktar ytterligare något år innan SGI:n begränsas. Det bör observeras att tidigare inkomster räknas om med hänsyn till förändringar av penningvärdet.

Det är inte nödvändigt att alltid ta genomsnittet av de tre senaste årens inkomster vid beräkningen av egenföretagarens SGI. I stället har försäkringskassan möjlighet att se hur utvecklingen har varit under de senaste tre åren. Är inkomsterna för de tre verksamhetsåren oregelbundna måste en sammanvägning ske. Även uppåtgående och nedåtgående trender kan således beaktas. I detta sammanhang tittar man även på det beräknade resultatet för innevarande år och ser hur det följer trendutvecklingen. En konstaterad uppåtgående trend kan därför höja beräkningsunderlaget och SGI:n.

Befinner sig verksamheten i ett uppbyggnadsskede får SGI be- räknas till ett högre belopp än vad som framgår av den skatterätts- liga nettointäkten. I detta sammanhang tas hänsyn till bl.a. företagets omsättning, antal anställda, den egna arbetsinsatsen, om företaget förvärvats e.d. Perioden för godtagbar uppbyggnad av en verksamhet varierar från fall till fall. Sonen som ärver faderns affär och inte gör någon mer påtaglig investering behöver knappast något uppbygg- nadsskede alls eller ett mycket kort. Omvänt kan ettjordbruk i vilket stora investeringar har gjorts tillåtas ha ett långt uppbyggnadsskede. [ detta hänseende har RFV rekommenderat att ett uppbyggnads- skede får påverka SGI upp till fem år. Därefter skall vanliga regler tillämpas. Den taxerade nettointäkten under ett uppbyggnadsskede skall emellertid inte ligga till grund för en beräkning där man tar ledning av de tre senaste årens taxeringar.

Med ändrade förvärvsförhållanden avses när en verksamhet änd- rar produktionsinriktning. Som exempel kan nämnas när en större areal köps eller arrenderas till ett jordbruk och/eller produktions- inriktningen ändras från mjölkproduktion till spannmålsproduktion.

Tillfälliga förluster kan avse hela rörelsen eller del därav. F ör- lusterna kan t.ex. ha förorsakats av en kraftig storm eller andra be- svärliga väderleksförhållanden.

En egenföretagare har enligt AFL rätt att välja karenstid om tre eller 30 dagar. Görs ingen anmälan om särskild karenstid gäller för- säkringen utan karens, dock med tillämpning av den sedvanliga karensdagen i sjukförsäkringen. Ändring av karenstid kan göras i vissa fall. Den valda karenstiden påverkar sjukförsäkringsavgiften.

7.5.4. Allmänna överväganden

Utredningen har i det föregående i samband med översynen av in- komstbegreppen inom bidragssystemen noga undersökt inkomstlag- en tjänst och näringsverksamhet. Genomgången visar att när det gäller näringsidkares inkomster finns stora möjligheter för den skatt- skyldige att inom skattelagstiftningens ramar själv avgöra när och hur inkomster skall redovisas för beskattning och erläggande av socialavgifter. Detta gäller både för den som startar egen verksamhet i aktiebolagsform och för den som driver sin näringsverksamhet i annan form.

De ekonomiska konsekvenserna av en företagares sjukdom varierar mellan olika företagsverksamheter och mellan olika före- tagare. I vissa fall kan en företagares sjukfrånvaro få stora effekter på inkomsterna i verksamheten, medan effekterna i andra fall blir betydligt mindre. För en företagare kan inkomstbortfallet inte avlä- sas i en utebliven lön på samma sätt som för en arbetstagare, även om de arbetsuppgifter företagaren skulle ha utfört om han/hon inte blivit sjuk kan vara desamma som en arbetstagare skulle ha utfört om han/hon inte blivit sjuk. Sjukpenning från den allmänna försäk- ringen avser emellertid att täcka en del av den enskilda individens eget inkomstbortfall vid sjukdom. Den avser däremot inte att vara en försäkring mot övriga risker, som kan resultera i kostnader för t.ex. stillestånd, ersättare m.m., i denna form av förvärvsarbete. Att skilja det ena från det andra är också många gånger ogörligt.

Våra överväganden när det gäller näringsidkares sjukförsäkring innebär att vi i princip delar den uppfattning som SAK redovisar i sitt betänkande SOU 1996:113, nämligen att sjukpenningen skall grundas påden taxerade inkomsten av näringsverksamhet. Denna utgör också grunden för skyldigheten att erlägga socialavgifter och allmänna egenavgifter.

Utredningens ställningstagande när det gäller sjukförsäkring under ett företags uppbyggnadsskede skiljer sig dock från SAK:s i två hänseenden. Dels föreslår vi ett delvis annat försäkringsskydd än SAK, dels föreslår vi att våra förslag i denna del skall omfatta även dem som startar eget företag i aktiebolagsform, s.k. fåmansaktie- bolag.

I detta sammanhang har utredningen övervägt förslagen i RFV:s rapport Sjukpenningförsäkring för egenföretagare, utredning och förslag (RFV ANSER 1989z5). Rapporten finns redovisad under avsnitt 7.1. RFV föreslog i rapporten att en företagarförsäkring skall införas för samtliga förvärvsarbetande egenföretagare. Sjukpenning från företagarförsäkringen föreslogs bestå av två delar, en grund- sjukpenning och en tilläggssjukpenning. Grundsjukpenningen före- slogs vara obligatorisk och beräknas på den inkomst som utgör underlag för debitering av preliminär B—skatt (numera F-skatt) och sjukförsäkringsavgift. Underlaget för beräkning av grundsjukpen- ning föreslogs inhämtas från RSV:s ADB-register. För att komma tillrätta'med bl.a. att den ekonomiska effekten av bortfall av den egna arbetsinsatsen vid sjukdom kan bli betydligt större än vad som framgår av den skattemässiga inkomstnivån, föreslog RFV i sin rapport att egenföretagaren skulle ges möjlighet att komplettera sin grundförmån genom en frivillig tilläggssjukpenning. I sitt yttrande över SAK:s förslag i denna del skriver RFV att kommitténs förslag är ett steg i rätt riktning. De av kommittén föreslagna regeländ- ringarna skulle innebära vissa administrativa förenklingar för försäk- ringskassorna. RFV framhåller dock att man med kommitténs för- slag inte kommer till rätta med ett av de grundläggande problemen i dagens system, nämligen den bristande överensstämmelsen mellan avgift och förmån. RFV anser därför att reglerna för sjukpenning för egenföretagare bör ändras i enlighet med de principer som anges i verkets ovan refererade rapport. Verket vill alltså att ett helt nytt system införs för hur egenföretagare skall ersättas vid sjukdom.

Utredningen konstaterar att den av RFV föreslagna frivilliga tilläggssjukpenningen är mer än en försäkring för den enskilde in- dividens egna inkomstbortfall vid sjukdom. Den beskrivna tilläggs— försäkringen skall enligt RFV komma till rätta med den ekonomiska effekten av bortfall av den egna arbetsinsatsen vid sjukdom. En sådan tilläggsförsäkring är närmast att betrakta som en försäkring mot risker i företaget och inte en försäkring mot inkomstbortfall på grund av sjukdom. Utredningen ifrågasätter inte det berättigade i en sådan försäkring, men vi har däremot inte funnit att den kan rymmas

inom den allmänna sjukpenningförsäkringens ramar. I den mån en sådan försäkring skall administreras med allmänna medel bör detta utredas i särskild ordning. Utredningen lämnar emellertid, inom ramen för sitt uppdrag, ett förslag som avser att underlätta för dem som har för avsikt att starta egen verksamhet.

När det gäller förslaget att den inkomst som utgör underlag för debitering av preliminär F-skatt och sjukförsäkringsavgift skall ut- göra SGI för näringidkare, gör utredningen följande bedömning.

Skattemyndigheten beslutar årligen om debitering av preliminär F-skatt. Den debiterade preliminära skatten som bestäms för in- komståret för bl.a. en näringsidkare utgår från tidigare års slutligt debiterade skatt enligt taxeringen med avräkning för preliminär A- skatt. Detta benämns schablondebitering. Det är således den slutligt debiterade skatten som ligger till grund för beslut om debiterad preliminär skatt, inte de enskilda taxeringsunderlagen som beslutats vid taxeringen. I den slutliga skatten kan ingå, förutom skatt på för- värvsinkomst, även skatt på kapital, fastighetsskatt, avgifter, moms m.m.

Normalt fastställs den debiterade preliminärskatten till ett högre belopp än den slutligt debiterade skatten, vilket framgår av följande exempel som avser schablondebitering av preliminär skatt för in- komståret 1997.

Om den preliminärt debiterade skatten avseende inkomståret 1995 är lägre än slutligt debiterad skatt för detta år (taxeringsåret 1996), minskat med skattetillägg och förseningsavgift, fastställs debiterad preliminärskatt avseende inkomståret 1997 till att mot- svara slutlig skatt enligt 1996 års taxering ökad med 10 %.

Om den preliminärt debiterade skatten avseende inkomståret 1995 är högre än slutligt debiterad skatt för detta år (taxeringsåret 1996), minskat med skattetillägg och förseningsavgift, fastställs debiterad skatt avseende inkomståret 1997 till att motsvara slutlig skatt enligt 1996 års taxering ökad med S%.

Den preliminärt debiterade skatten får i båda exemplen inte understiga den preliminärt debiterade skatten för inkomståret 1996.

Givetvis kan den som skall eller har debiterats preliminär skatt lämna in en preliminär deklaration, för attjämka skatteuttaget.

Som underlag vid schablondebitering av preliminär skatt används således inte de beslutade taxeringsunderlagen, utan i stället används slutligt debiterad skatt, vilket inkluderar olika slag av skatter och avgifter. Det finns därför inte något användbart inkomstunderlag

utifrån gjord schablondebitering av preliminär skatt som skulle kunna ligga till grund för att bestämma SGI för näringsidkare.

Det finns visserligen en form av framtida inkomstbedömning för egenföretagares bostadsbidrag som utredningen ansluter sig till och föreslår gälla även vid beräkning av BTP, men bedömningen görs när det preliminära bidraget bestäms. Det preliminära beslutet skall sedan stämmas av mot och faktiskt grundas på den slutliga in- komsten. Utredningen bedömer att motsvarande preliminära in- komstberäkningar svårligen kan användas när det gäller att bestäm- ma SGI som skall ligga till grund för sjukpenning. Underlaget som skall bestämma kompensationen för inkomstbortfallet kan inte fast- ställas i efterhand, eftersom inkomsten som skall kompenseras då har fallit bort.

7.5.5. Överväganden om SGI för näringsidkare

Förslag: SGI för en näringsidkare skall bestämmas med ut- gångspunkt i inkomsten av näringsverksamheten enligt senaste taxeringsbeslut före bedömningstidpunkten. Om särskilda skäl föreligger får SGI beräknas med utgångspunkt i de tre senaste

taxeringama.

Har den försäkrade vid taxeringen medgetts avdrag för tidigare års förluster i näringsverksamhet skall ett belopp motsvarande avdraget läggas till nettointäkten.

Enligt dagens regler får underlaget för SGI för företagare inte överstiga vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. Skälen för denna bestämmelse är att en företagares inkomst härrör från både eget arbete och avkastning av kapital som investerats i näringsverksamheten. Bestämmelsen, som fanns innan AFL infördes, tillkom för att fastställa hur stor del av inkomsten som avsåg arbete.

Förändringar i beräkningsreglema för näringsidkares inkomster har skett många gånger sedan dess. Näringsidkare har under senare år fått nya möjligheter att disponera intäkter och kapital i verksam- heten, se vidare avsnitt 3.4.2. Särskilt reglerna om räntefördelning gör att det finns anledning att anta att inkomst av näringsverksamhet i fortsättningen kommer att spegla inkomsten av eget arbete. Mot denna bakgrund anser utredningen att regler inte längre behövs om

att inkomstunderlaget skall begränsas till skälig avlöning för lik- nande arbete för annans räkning. Detsamma gäller tidigare särregler som gav möjlighet att bortse från stor skuldbelastning i verk- samheten. På detta sätt förstärks sambandet mellan förmåner och av— gifter, samtidigt som försäkringskassomas utredningsarbete un- derlättas högst avsevärt.

Det här redovisade förslaget beträffande företagares SGI överens- stämmer väl med förslaget till nya kvalifikationsvillkor för SGI för den som inte är näringsidkare. .

När en företagare bedriver näringsverksamhet tillsammans med en annan person fördelas inkomsten av näringsverksamhet mellan dem och var och en taxeras för sin andel av näringsinkomsten. Det finns inte någon anledning att i SGI-sammanhang särskilt ifrågasätta denna fördelning och därmed inte heller att närmare utreda arbet- stimmar eller arbetsfördelning inom företaget.

Vid bestämmande av SGI enligt altemativregeln utgår vi från sådana inkomster som ligger så nära bedömningstillfället som möj- ligt. Motsvarande tillvägagångssätt bör vara vägledande då SGI för näringsidkare bestäms. Det innebär att i första hand den senaste taxeringen bör ligga till grund för SGI. Om de taxerade inkomsterna är mycket ojämna bör det dock vara möjligt att på samma sätt som enligt dagens regler använda de senaste tre taxeringamas genom- snittliga inkomster. Det bör också fortsättningsvis vara möjligt att se på utvecklingen under de tre åren taxeringama avser och låta en uppåtgående eller nedåtgående trend få genomslag vid bestämmande av SGI:n.

Utredningen föreslår i avsnitt 3.4.5 att avdrag vid taxeringen för tidigare års förluster i näringsverksamhet även fortsättningsvis skall läggas till näringsinkomsten vid beräkning av bostadsbidrag. För att så långt det är möjligt behandla näringsidkares inkomster likartat när det gäller bidrag och sjukpenning och erhålla ett aktuellt in- komstunderlag, förslår vi att motsvarande tillägg skall få göras vid bestämmande av SGI. En sådan regel ger också näringsidkaren en SGI vid sjukdom som bättre svarar mot hans/hennes egen inkomst- förlust.

Arbetar en näringsidkare också som anställd (uppdragstagare) beräknas SGI:n på grundval av inkomsten härav antingen enligt huvudregeln eller enligt altemativregeln. I sistnämnda fall måste be- aktas att i inkomstunderlaget enligt altemativregeln inte skall ingå inkomst av näringsverksamhet som motsvarar den årsinkomst av

näringsverksamheter som ingår i SGI :n på grund av annat förvärvsarbete.

Som framgår ovan har näringsidkare möjlighet att välja en karenstid i sin sjukförsäkring. Valet av karens påverkar sjukförsäk- ringsavgiftens storlek och skall anmälas till försäkringskassan. Uppgiften lämnas via ADB-media vidare till RSV som underlag för debitering av avgifter.

Utredningen föreslår inte någon ändring avseende företagares möjlighet att välja tre eller 30 dagars karenstid. Möjligheten bör finnas kvar och anmälas till försäkringskassan på sätt som sker idag.

7.5.6. Överväganden om försäkringsskydd under ett företags uppbyggnadsskede

Förslag: Den som startar ett eget företag skall, oberoende av i vilken företagsform som företaget startas, under vissa förutsätt- ningar ha rätt till sjukpenning m.m. även om företagaren under företagets uppbyggnadsskede inte kan redovisa någon inkomst av eget förvärvsarbete. Under verksamhetens uppbyggnadsskede skall SGI beräknas till lägst motsvarande den SGI som skulle ha beräknats om sjukfallet inträffat omedelbart innan den försäkra- de börjat arbeta i verksamheten. Uppbär den försäkrade bidrag enligt förordningen (1984:523) till arbetslösa m.fl. som startar egen näringsverksamhet (s.k. starta eget bidrag) får SGI:n inte beräknas till lägre belopp än en inkomst som motsvarar grund- bidraget i arbetslöshetsförsäkringen.

Försäkringsskydd under ett företags uppbyggnadsskede

SGI för en företagare får under verksamhetens uppbyggnadsskede och vid ändrade förvärvsförhållanden i dag beräknas till högre belopp än vad som framgår av den skatterättsliga inkomsten av näringsverksamhet. I stället för inkomsten läggs vad som motsvarar skälig lön för liknande arbete för annans räkning till grund för SGI:n. Sådan beräkning kan inte göras för den företagare som startar ny verksamhet i aktiebolagsform och inte har möjlighet att ta ut lön under den första tiden av uppbyggnadsskedet. Den senare står alltså utan motsvarande skydd vid sjukdom m.m.

Det har i olika sammanhang framförts kritik mot att sj ukpenning— försäkringen för nystartande företagare är avhängig av i vilken företagsform verksamheten bedrivs. Detta är något som den enskilde företagaren inte alltid är uppmärksam på i samband med att företaget startas. I olyckliga fall upptäcker en företagare som startat sitt företag i aktiebolagsform att han/hon saknar skydd först i samband med att han/hon blir sjuk.

I utredningens direktiv ingår att redovisa förslag som så långt som möjligt innebär att anställda, egna företagare, ägare till fåmans- aktiebolag m.fl. på ett likvärdigt sätt kan åtnjuta de socialförsäk- ringsförmåner som finns. En av invändningarna mot reglerna för SGI när det gäller företagare har varit att deras SGI i alltför hög grad styrs av i vilken företagsform de bedriver verksamheten. Möjlighe- terna att själv påverka vilken inkomst som redovisas är dock numera, som framgår av kapitel 3, tämligen likartade oberoende av om verksamheten bedrivs i aktiebolagsform eller någon annan form. Den inkomst företagaren redovisar för erläggande av skatt och avgift bör vara styrande för egenföretagarens SGI oavsett om han/hon redovisar den i form av lön i aktiebolag eller inkomst av närings- verksamhet.

Utredningen föreslår därför en sjukpenningförsäkring under upp- byggnadsskedet av nystartade företag som är neutral i förhållande till den företagsform verksamheten startas i. Samma regler skall alltså tillämpas för den som startar egen verksamhet i ett fåmansägt aktiebolag som för övriga näringsidkare. Den som startar egen verk- samhet skall, enligt vårt förslag, under företagets uppbyggnadsskede få behålla det sjukpenningsskydd han/hon hade innan verksamheten startades, dvs. den SGI han/hon skulle vara berättigad till om ett sjukfall inträffat omedelbart innan den försäkrade börjar arbeta i företaget.

Den som startar en egen verksamhet i ett fåmansägt aktiebolag skall dock själv svara för sjuklön under sjuklöneperioden.

Den som inte tidigare har kvalificerat sig för en SGI skall också ha rätt till sjukpenningförsäkring motsvarande grundbidraget i arbetslöshetsförsäkringen (KAS enligt dagens regler) under den tid han/hon bygger upp sitt företag, under förutsättning att han/hon erhållit s.k. starta eget bidrag till verksamheten.

För den som haft tidigare inkomster som ger en SGI som är högre än grundnivån skall SGI:n bestämmas som i övriga fall. För den som startar ett företag och arbetar deltid i detta bör ersättningen beräknas efter den arbetstid som den försäkrade ägnar företaget.

Olika företag kan ha olika långa uppbyggnadsskeden. Det skydd som vi nu föreslår har dock en schablonkaraktär och bör därför inte variera beroende på verksamhetens art. När det gäller frågan om hur lång tid skyddet skall bestå skall av naturliga skäl det första året omfattas av skyddet. För att utrymme skall ges att i samband med deklarationen stämma av utfallet av verksamheten bör ytterligare två år beaktas, dvs. sammanlagt tre år från verksamhetens start kan be- traktas som överhoppningsbar tid. Den som startar en verksamhet och redan inom tre år kan visa en inkomst av näringsverksamhet, alternativt lön, som överstiger inkomst motsvarande grundbidraget har naturligtvis möjlighet att få sin SGI bestämd efter den faktiska inkomsten.

Dagens regler om SGI-skydd i samband med arbetslöshet om- fattar även företagare med en SGI som baseras på inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. RFV rekommenderar i AR 1996:13, Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) vid inkomst av anställning enligt lagen om allmän försäkring (AFL), att om den försäkrade 'söker anställning får han/hon behålla sin SGI baserad på inkomsten från annat förvärvsarbete.

RFV:s rekommendation bygger på att det finns en sedan tidigare fastställd SGI. De förändrade kvalifikationsvillkor vi nu föreslår beträffande SGI har inte någon sådan. Däremot kommer som nämnts möjligheten att anmäla val av karens för egenföretagarens SGI att finnas kvar.

Det försäkringsskydd för egna företagare under uppbyggnads- skede som vi föreslår bör också kunna vara fortsatt giltigt om före- tagaren blir arbetslös och arbetssökande hos den offentliga arbets- förmedlingen under den försäkringsskyddade tiden. För den egna företagare som blir arbetslös efter denna tid bestäms SGI efter tidi— gare inkomster och överhoppningsbara tider.

Grundbidraget i arbetslöshetsersättningen föreslås i prop. 1996/97:107 vara 240 kr per dag (fem dagar per kalendervecka), eller per år 62 400 kr fr.o.m. den 29 december 1997. Detta motsvarar vid en kompensationsnivå på 80 % en SGI på 78 000 kr.

För nystartande företagare utan tidigare inkomst kan grundbidra- get i arbetslöshetsersättningen användas som utgångspunkt för be- stämmande av sjukförsäkringsskyddet. Den som arbetar heltid men har en inkomst av näringsverksamhet, alternativt lön, som är lägre än grundbidraget i arbetslöshetsersättningen får tillgodoräkna sig ett försäkringsskydd motsvarande grundbidraget. Avsikten är inte att fastställa den eventuella rätten till arbetslöshetsersättning utan att

använda grundbidraget i denna som en garantinivå vid beräkning av försäkringsskyddet. Vi anser därvid att den som startar ett eget företag är att jämföra med den som har ett avtalat förvärvsarbete under minst tolv månader och att huvudregeln därmed kan tillämpas. Försäkringsskyddet inträder därmed så snart den försäkrade börjat arbeta i företaget.

Utredningen har diskuterat hur man skall se på den person som vid starten av egen verksamhet har kvalificerat sig för en viss SGI som dock inte motsvarar helårsinkomst. Denna SGI får naturligtvis användas om den är högre än inkomsten motsvarande arbetslöshets- ersättningens grundbidrag. Däremot bör tidigare inkomster inte låg- gas samman med det garanterade försäkringsskyddet eftersom detta inte baserar sig på någon redovisad inkomst.

För den som inte har tidigare inkomster, eller inkomster som är lägre än grundbidraget ger det föreslagna försäkringsskyddet en för- utsebar sjukpenningförsäkring motsvarande en SGI om 78 000 kr per ar.

Starta eget-bidrag som villkor för försäkringsskydd

Förordningen (1984:523) om bidrag till arbetslösa m.fl. som startar egen näringsverksamhet reglerar villkoren för s.k. starta eget bidrag. Sådant får lämnas till den som 1) är arbetslös, 2) riskerar att bli ar- betslös, eller 3) är bosatt inom ett område som betecknas som stöd- område I eller 2 enligt 16 5 förordningen (1990:642) om regional- politiskt företagsstöd. Fr.o.m. år 1997 utges stödet i form av ut- bildningsbidrag. Detta framgår av förordningen om aktivitetsstöd (1996:1100). Där sägs att rätt till utbildningsbidrag i form av dag- penning har bl.a. deltagare i verksamhet som regleras i tidigare nämnda förordning. Utbildningsbidrag för denna grupp får lämnas i högst sex månader. Förlängt utbildningsbidrag får dock beviljas under högst sex månader under förutsättning att a) det finns sär- skilda skäl till det, b) näringsverksamheten bedrivs i glesbygd, eller c) såvitt avser arbetslösa kvinnor, de under minst 24 månader varit anmälda som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen i den ordning som Arbetsmarknadsstyrelsen föreskriver. Utbildningsbidraget får behållas vid sjukdom, med undantag för karensdagen, sedan deltagaren anmält sjukdomen till den allmänna försäkringskassan, ledighet för tillfällig vård av barn i samma om- fattning som deltagaren har rätt till tillfällig föräldrapenning samt

viss annan ledighet. Utbildningsbidragets dagpenning är f.n. 230 kr per dag (fem dagar per kalendervecka) för den som inte är berättigad till ersättning från arbetslöshetskassa och utges under de första sex eller tolv månaderna av verksamheten.

Utredningen anser att den som inte kvalificerat sig för en SGI får använda grundbidraget i arbetslöshetsersättningen som utgångspunkt för försäkringsskyddet. Som villkor för ett sådant försäkringsskydd kan starta egetbidraget läggas. Genom ett sådant förfarande behöver någon ytterligare prövning av företaget inte göras av försäkringskas- san. För den som uppburit starta eget bidrag skall någon sjukpen- ning inte utbetalas så länge utbildningsbidrag utbetalas. Den som därefter fortsätter verksamheten, men ännu inte har någon inkomst av denna, får ett försäkringsskydd motsvarande grundbidraget i arbetslöshetsersättningen. För det fall företagaren blir arbetslös och anmäler sig hos den offentliga arbetsförmedlingen skall försäkrings- skyddet kunna träda in.

Den här beskrivna lösningen när det gäller sjukpenningförsäkring för den som startar eget företag innan han/hon har kvalificerat sig för ett försäkringsskydd stämmer också väl överens med det stöd samhället ger för att starta ett eget företag.

7.5.7. Tillfällig föräldrapenning till egenföretagare

Som framgår av tidigare redovisning, avsnitt 7.1.5, är ersättningen per dag för den som uppbär sjukpenning, tillfällig föräldrapenning eller motsvarande inte enbart beroende av inkomstunderlaget utan även av det sätt på vilket dagersättningen beräknas. För företagare gäller generellt att all dagersättning inklusive tillfällig föräldrapen- ning är kalenderdagsberäknad, dvs SGI:n delas med 365. För personer som har inkomst av anställning är den tillfälliga föräldra- penningen i regel tim- eller dagberäknad. Denna beräkning bygger på att en årlig arbetstid beräknas för den försäkrade. Den årliga arbetstiden därvid är den ordinarie tid som den försäkrade beräknas utföra förvärvsarbete mätt i timmar per år.

Det har i olika sammanhang framförts kritik mot att egenföreta- gare får förhållandevis lägre ersättning än anställda när de uppbär tillfällig föräldrapenning. Den inkomstförlust de gör anses inte stå i överensstämmelse med den ersättning de kan få när de avstår från förvärvsarbete för att tillfälligt vårda barn.

Frågan om beräkningen av dagersättningen till dem som har inkomst av annat förvärvsarbete än anställning behandlades i samband med att reglerna för tim - respektive dagberäknad sjukpen- ning infördes. I prop. 1986/87:69 om förbättrad kompensation vid korttidssjukdom och vid tillfällig vård av barn lämnade departe- mentschefen följande motivering till att ersättningen för egna företagare skulle beräknas enligt tidigare regler.

Egenföretagama är i likhet med anställda obligatoriskt försäkrade för förlorad förvärvsinkomst vid sjukdom, föräld- raledighet m.m. Fr.o.m. år 1985 gäller delvis nya regler för egenföretagares sjukpenningförsäkring. En försäkrad med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning får välja en sjukpenning utan karenstid eller med en karenstid av 3 eller 30 dagar. Den som arbetar som egen företagare omfattas inte av arbetstidslagen. Han har själv möjlighet att förlägga sina arbetstider på ett för honom lämpligt sätt. Det är därför, enligt min mening, inte möjligt att utge ersättning för det antal timmar per dag som en egenföretagare skulle ha förvärvsarbe- tat om han inte hade blivit sjuk. För egna företagare bör därför även i fortsättningen sjukpenning utges enligt nuvaran- de beräkningsregler.

Orsaken till att egna företagare inte omfattas av tim/dagberäkning av t.ex. sjukpenning eller tillfällig föräldrapenning är alltså svårigheten att avgöra vilken arbetstid som kan ersättas för en näringsidkare som har möjlighet att själv förlägga sina arbetstider på ett för honom lämpligt sätt. Mot detta kan invändas att många företagare inte har den friheten, särskilt inte vid vård av sjukt barn. En företagare som är fullt upptecknad kan inte kompensera förlorad arbetstid vid vård av barn vid en viss tidpunkt genom arbete vid andra tidpunkter eftersom dessa redan är intecknade för arbete.

Utredningen har diskuterat frågan om tim/dagberäknad sjukpen- ning för egna företagare och funnit att de skäl som redovisades när reglerna infördes har relevans även idag när det gäller beräkning av sjukpenning. Vid sjukdom som varar mer än en vecka ger kalender- dagsberäknad ersättning inte sämre ersättning än den tim/dag- beräknade.

Förhållandena är annorlunda när det gäller den tillfälliga föräld- rapenningen. Denna utges enbart för dagar då föräldern annars skulle ha utfört förvärvsarbete. Någon utjämning över tiden blir alltså inte aktuell här. Vidare är de flesta perioder med tillfällig

föräldrapenning inte långa utan enbart några få dagar i följd. Under år 1995 betalades tillfällig föräldrapenning för ca hälften av antalet möjliga barn. Det genomsnittliga antalet dagar tillfällig föräldrapen- ning per barn var sju dagar.

Utredningen konstaterar att den kalenderdagsberäknade tillfälliga föräldrapenningen för egenföretagare har ifrågasatts. Det är emellertid, på de skäl som angavs i prop. 1986/87:69, inte möjligt att timberäkna ersättningen till egna företagare.

Vad som skulle kunna diskuteras för företagare är att ersätta kalenderdagsberäkningen med s.k. dagberäkning, dvs. i stället för delningstalet 365 används delningstalet 260. Med en sådan beräk- ning av den tillfälliga föräldrapenningen blir ersättningen anpassad efter årsinkomsten fördelad på arbetsdagar beräknad efter en femdagarsvecka.

En särregel för egna företagare som innebär ett särskilt delning- stal för beräkning av tillfällig föräldrapenning torde behöva kom- pletteras med en begränsning av antalet möjliga ersatta dagar under en vecka. Någon sådan begränsning finns inte i dagens regler. Begränsningsregeln skulle dels hindra för hög ersättning vid längre ersättningsfall, dels utesluta misstankar om otillbörligt utnyttjande av försäkringen.

Frågan om ändring av reglerna för tillfällig föräldrapenning för egenföretagare har tagits upp i olika sammanhang, bl.a. av företagar- nas egna organisationer. Utredningen har därför behandlat frågan. I förhållande till dem som driver sitt företag i aktiebolagsform är egenföretagare otvivelaktigt missgynnade vid beräkningen av den tillfälliga föräldrapenningen.

Den genomsnittliga tillfälliga föräldrapenningen år 1996 för egenföretagare var 257 kr per dag. Vid delningstalet 260 blir den genomsnittliga ersättningen per dag 360 kr beräknad med motsva- rande SGI. Antalet ersatta dagar för egenföretagare var samma år 186 402. Om den genomsnittliga ersättningen för företagare ökar med 103 kr innebär det en ökad kostnad om ca 19 mkr för 1996 års dagar i 1996 år kostnadsläge.

Med hänsyn till de besparingar utredningen skall göra inom sjukförsäkringen anser sig utredningen inte kunna föreslå ytterligare förändringar som medför kostnadsökningar.

7.6. Särskilda beräkningsregler

Förslag: Särskilda beräkningsregler för SGI skall liksom för närvarande gälla för tjänstepensionärer liksom för studerande, värnpliktiga m.fl.

7.6.1. Tj änstepensionärer

Enligt nuvarande regler krävs det att en person som uppbär tjänste- pension har arbete som beräknas pågå minst sex månader för att SGI skall fastställas för honom/henne. Sexmånadersvillkoret hänger samman med att man bortser från ändringar i den försäkrades arbets- och inkomstförhållanden som avser kortare tid, vilket bl.a. innebär att arbete med kortare varaktighet än sex månader i princip inte kan ligga till grund för SGI.

Utredningen anser att liksom för närvarande bör utgångspunkten vara att endast arbete som utförts efter tjänstepensioneringen skall ingå i SGI-underlaget. Utredningens förslag om kvalifikationsvillkor för SGI bygger på en tolvmånadersperiod såväl när det gäller huvud- regeln som altemativregeln. Mot den bakgrunden anser vi att det skall krävas att pensionären efter tjänstepensioneringen uppfyller motsvarande krav som ställs för försäkrade som bedöms enligt någon av dessa regler.

För tjänstepensionärer med låg tjänstepension som är arbetslösa och arbetssökande gäller att de kan få SGI beräknad med utgångs- punkt i lönen före pensionsavgången eller, om de inte har för avsikt att förvärvsarbeta i samma omfattning som tidigare, den inkomst som svarar mot arbetsutbudet. Vidare minskas den beräknade in— komsten med tjänstepensionen. Vi föreslår att motsvarande möjlig- het skall finnas i det nya systemet.

7.6.2. Studerande, värnpliktiga m.fl.

Som framgår av redogörelsen i 7.1.4 är enligt nuvarande regler tid för totalförsvarstjänstgöring och vissa studier s.k. SGI-skyddad tid. Vidare gäller att under tjänstgörings- respektive studietiden beräknas sjukpenningförsäkringen endast på inkomst av arbete som den för-

säkrade utför under tjänstgörings- eller studieperioden, s.k. studie- tids-SGI eller vämplikts-SGI.

En studerande eller värnpliktig gör i princip inte någon inkomst- förlust vid sjukdom. Enligt utredningens mening skall den sjukpen- ninggrundande inkomsten därför i dessa fall liksom enligt gällande regler beräknas enbart på inkomst av arbete som den försäkrade utför samtidigt med studierna eller tjänstgöringen. Det innebär att han/hon skall uppfylla förutsättningama för beräkning av SGI enligt endera huvudregel, altemativregeln eller reglerna för näringsidkare enbart på grundval av arbetet under studie- eller tjänstgöringstiden. Vissa studerande får dock enligt nuvarande system sjukpenningen beräknad enligt vanliga regler under studieuppehåll, och någon ändring härvidlag bör inte ske. Regleringen har nära samband med våra förslag om överhoppningsbar tid och bör ske i enlighet med vad vi ovan föreslagit för sådana tider.

I princip gäller enligt nuvarande regler en motsvarande ordning som för värnpliktiga för vissa rehabiliteringsfall som har livränta enligt LAF . Enligt utredningens mening bör sådana regler föreligga också i det nya systemet.

7.7. Särskilda frågor

7.7.1. Ändring av den sjukpenninggrundande inkomsten

Förslag: För den som har en anställning och omfattas av huvudregeln får SGI:n ändras med hänsyn till löneförhöjningar under det första ersättningsäret i ett pågående sjukfall. I övrigt får SGI:n räknas upp med basbeloppet, när sjukfallet pågått i minst ett år. SGI får därutöver bara ändras då den försäkrade beviljas vissa pensionsförmåner.

Enligt nuvarande regler gäller en fastställd SGI till dess den för- säkrades förhållanden ändrats. Enligt utredningens förslag beräknas och gäller SGI enbart för ersättningsperioden. Utredningsförslaget innebär vidare att SGI beräknas enbart på inkomster som hänför sig

till arbeten i vilken den försäkrade börjat arbeta. En följd av för- slagen blir därför att de situationer i vilken det kan diskuteras om SGI:n bör ändras är begränsade. I princip är det fråga om tre situationer:

1. De som anges i nuvarande 3 kap. 5 5 första stycket b-d AFL, dvs. då den försäkrade beviljas vissa pensionsersättningar.

2. Då lönenivån förändras under ersättningsperioden.

3. Då partiellt sjukskrivnas förhållanden förändras och arbetsför- mågan därefter försämras.

Under punkt 1 finns sådana situationer då den försäkrades anknyt- ning till arbetsmarknaden stadigvarande förändras. Även i det nya systemet skall därför SGI ändras i dessa situationer.

Möjligheten att anpassa SGI :n efter löneutvecklingen lades fast vid en tidpunkt då det inte var ovanligt att sjukpenningen kunde utges under betydligt längre tid än vad som enligt dagens tillämp- ning anses kunna ske. Enligt senare synsätt (prop. 1990/91 : 141 om rehabilitering och rehabiliteringsersättning m.m.) bör inriktningen vara att sjukpenning i regel inte skall utges för längre tid än ett år. När sjukpenning har betalats ut under ett års tid och rehabiliterings— åtgärder inte kan komma ifråga samt nedsättningen av arbetsför- mågan bedöms varaktig eller bestående för avsevärd tid bör ersätt- ningen utges i form av sjukbidrag eller förtidspension.

Inte heller rehabiliteringspenning skall i normalfallet utges för längre tid än ett år (prop.l990/9l : 141 samt bet.1990/91:SfU16). För- äldrapenning med sjukpenningbelopp betalas under högst 360 dagar om det inte är fråga om flerbarnsbörd, då föräldrapenning med sjukpenningbelopp utges under ytterligare 90 dagar.

Sjuk- och arbetsskadekommittén redovisar i sitt slutbetänkande (SOU 1996:13) sina överväganden beträffande en ny ersättnings- forrn, med arbetsnamnet månadsersättning, som föreslås ersätta för- tidspension/sjukbidrag och utges när en person under en period om 450 dagar haft sjukperioder som omfattar sammanlagt 365 dagar med sjukpenning. Förslaget utreds vidare av en särskild utredare (generaldirektör Anna Hedborg), enligt kommittédirektiv (1997:9) Ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Förslag skall redo- visas den 31 oktober 1997 och, i de delar som förslagen av ser ung- domar, den 1 april 1998.

Mot bakgrund av vad som ovan redovisats är det rimligt att anta att normalfallet beträffande dagersättningar kommer att vara

ersättningsperioder om högst ett år. Ersättningen som utges under dessa perioder avser att med angiven procentsats kompensera inkomstbortfall. Med här föreslagna kvalifikationsvillkor för SGI kommer ersättningen att närmare relateras till den inkomst som faktiskt faller bort i samband med ersättningsfallet.

Det finns också av de skäl som redovisas i avsnitt 7.3.3 under rubriken inkomstunderlaget fog för att ifrågasätta om de årliga löne- uppräkningarna i sjuk- och föräldraförsäkringen skall finnas kvar. Frågan är då om nya löneavtal skall medföra en omprövning av SGI:n. Nuvarande regler är från administrativ synpunkt betungande. Vidare kommer i och med att SGI:n beräknas först då sjukfallet inträffar alla löneavtalsändringar som föreligger vid denna tidpunkt att ingå i underlaget. Beträffande senare avtalsändringar kommer en eventuell tillkommande sjukpenning i allmänhet att kunna betalas ut först efter det att sjukfallet avslutats. Vidare är det många försäkrade som visserligen omfattas av sjukpenningförsäkringen, men som inte längre har kvar någon anställning eller i vart fall inte den som ligger till grund för SGI:n.

I de fall den försäkrade har kvar samma anställning som vid bedömningstidpunkten och hans/hennes avtalsändring blir känd för försäkringskassan under ett pågående sjukfall som inte varat längre än ett år, anser utredningen det motiverat att SGI omräknas för de kommande utbetalningarna av sjukpenning under det första året av sjukfallet, sjuklöneperioden inberäknad.

Även om SGI:n i övriga fall inte längre anknyts till löneutveck- lingen anser vi att det finns starka skäl att räkna upp SGI:n vid långvariga sjukfall. l konsekvens med vårt förslag om basbelopps- uppräkning av tidigare inkomster som ingår i inkomstunderlaget vid beräkning av SGI enligt altemativregeln, föreslår vi att sådan SGI som inte löneuppräknats enligt ovan under pågående sjukfall bas- beloppsuppräknas när sjukfallet varat ett år. Ett system med bas- beloppsuppräkning bör enligt vår mening utformas så att SGI:n i pågående ersättningsfall som hos försäkringskassan varat i ett år räknas upp med basbeloppet som grund. Basbeloppet det år sjuk- fallet inträffade används som utgångspunkt för uppräkningen. Skulle sjukfallet pågå under flera år görs basbeloppsberäkningen en gång om året med första ersättningsdagen som grund, dock att, i de fall löneuppräkning redan skett under pågående sjukfall, SGI räknas upp först ett år efter den löneuppräkningen.

Den tredje situationen är när partiellt sjukskrivnas förhållanden förändras och arbetsförrnågan därefter försämras. Förändringen kan bestå i såväl minskning som ökning av arbetstids- och/eller inkomst- förhållanden. Vi anser inte att detär motiverat att sänka SGI:n i de fall inkomsten blivit lägre. Mot den bakgrunden anser vi inte heller att en ökning av inkomsten skall motivera en omprövning av SGI:n i annat fall än då förutsättningama för en höjning på grund av avtals- ändringar föreligger.

7.7.2. Utrednings- och bevisfrågor

Förslag: Den försäkrade skall till försäkringskassan lämna in anställningsbevis och/eller inkomstbesked m.m. av betydelse förberäkningen av SGI.

I och med att möjligheten till förhandsregistrering upphör och SGI:n beräknas först när det är aktuellt med sjukpenning är det särskilt från den försäkrades synpunkt — viktigt att försäkringskassan inte behöver göra tidsödande utredningar om hans/hennes arbets- och inkomstförhållanden. I allmänhet torde det inte heller vara särskilt betungande för den försäkrade att ge försäkringskassan det underlag som behövs för beräkning av SGI:n. Utredningen föreslår att den försäkrade skall styrka/visa avtalade framtida förvärvsarbete/in- komster eller tidigare inkomster som har betydelse för beräkningen av den försäkrades SGI.

För att styrka avtalat arbete krävs inte nödvändigtvis ett skriftligt anställningsavtal om sådant inte är brukligt inom området. Omfatt— ningen av det avtalade arbetet bör dock vid behov kunna styrkas. På- gående och framtida förvärvsarbete och dess inkomster bör utan problem kunna verifieras av arbetsgivare eller uppdragsgivare. ln- komster de närmaste tolv månaderna bakåt i tiden bör oftast kunna styrkas av den försäkrade genom kopia av lönebesked eller motsva- rande. Även sådana inkomster bör kunna verifieras från arbets— givare/uppdragsgivare. I de fall tidigare inkomster ligger längre tillbaka i tiden bör kontrolluppgifter och/eller uppgifter i självde- klaration tillsammans med t.ex. uppgifter i socialförsäkringens ADB-register kunna ge vägledning.

7.7.3. Årsarbetstid

Årsarbetstid beräknas när tim/dagberäknad sjukpenning skall utges. Årsarbetstiden är det antal timmar per år som den försäkrade kan antas komma att ha tills vidare i sitt arbete (se redogörelsen i avsnitt 7.1.5). Vårt förslag om beräkning av SGI kräver en justering beträffande beräkningen av årsarbetstiden, eftersom SGI:n inte längre bygger på ett antagande om en framtida inkomst och ar- betstid. För en försäkrad vars SGI beräknas enligt huvudregeln skall årsarbetstiden således beräknas med utgångspunkt i förhållandena vid bedömningstidpunkten. För en försäkrad vars SGI beräknas en- ligt altemativregeln skall beräkningen baseras på den arbetstid som gällt under de perioder som ingår i inkomstunderlaget.

7.8. Nya kvalifikationsvillkor för föräldrapenninggrundande inkomst

7.8.1. Gällande regler

Föräldrapenning utges till föräldrarna under sammanlagt 450 dagar (för ett barn). För att ha rätt till föräldrapenning skall föräldern ha varit inskriven hos allmän försäkringskassa i minst 180 dagar i följd närmast före den dag för vilken föräldrapenningen skall betalas ut. Hel föräldrapenning är lägst 60 kronor per dag (garantinivå). Den som har en sjukpenning som överstiger garantinivån kan få föräldra- penning som motsvarar sjukpenningen. En förutsättning för föräld- rapenning enligt sjukpenningnivån under de första 180 dagarna är att föräldern har varit försäkrad för en sjukpenning som är högre än garantinivån i minst 240 dagar i följd närmast före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen. För övriga 180 dagar som kan betalas ut enligt sjukpenningnivå finns inte något krav på viss tids sjukpenningförsäkring över garantinivån. Under 90 dagar är föräldrapenningen 60 kronor per dag (garantinivån) för alla. 240-dagarsvillkoret, som före den 1 juli 1985 var ett 270-dagars- villkor, har kommit till för att undvika att föräldrar enbart i syfte att få en högre föräldrapenning börjar ett förvärvsarbete under gravidi- teten. Ändringen från 270 till 240 dagar gjordes för att de blivande

mödrar som börjat förvärvsarbeta under den första graviditetsmåna- den, dvs. normalt sett innan de hade fått sin graviditet konstaterad, skulle vara berättigade till ersättning för inkomstförlust i samband med barnafödandet. En kvalifikationstid som täcker den tid som graviditeten kan konstateras ansågs tillräcklig.

Föräldrapenning på sjukpenningnivån beräknas i första hand med utgångspunkt i en förälders SGI, dvs. enligt dagens regler den fast- ställda SGlzn. Reglerna om SGI har redovisats i avsnitt 7.1.1-7.1.4. Reglerna innebär i en summarisk sammanfattning att det är den för- säkrades inkomst av eget arbete tills vidare för år räknat som utgör grund för SGI. Utgångspunkten är i princip den försäkrades för- hållanden vid ersättningstillfället, eftersom det tidigare kravet på förhandsregistrering slopats. Något principiellt förbud för ändring av SGI på grund av inkomsthöjningar under ersättningsperioden finns inte. Det innebär att om en försäkrad får en löneförhöjning un- der ersättningsperioden, t.ex på grund av en individuell eller generell löneförhöjning kan SGI:n höjas. Andra inkomsthöjningar beaktas bara om det föreligger ett avtal före ersättningsperiodens början. Även om den principiella utgångspunkten är den försäkrades ak- tuella inkomst av förvärvsarbete, innebär gällande regler med hän- syn till bestämmelserna om s.k. skyddade tider (se avsnitt 7.1.4) att den försäkrades SGI i många fall baseras på en inkomst som han/hon inte längre har. Denna inkomst räknas upp med hänsyn till löne- utvecklingen inom yrkesområdet.

Av de regler om s.k. skyddade tider i sjukpenningförsäkringen är det två som särskilt bör nämnas i samband med föräldrapenningen. Den ena är reglerna om vissa studier m.m. som innebär att SGI:n visserligen inte får sänkas under studietiden, men att under studie- tiden skall ersättningen grundas på en s.k. studietids-SGI, dvs. en SGI beräknad enbart på arbete under studietiden. Den SGI som gällde före studierna m.m. kallas vilande SGI. Liknande bestämmel- ser finns vid värnplikt och rehabilitering med arbetsskadelivränta. Det andra fallet är de regler om skydd för SGI:n som direkt hänför sig till graviditet och vård av barn. Enligt dessa får SGI:n inte sänkas för en kvinna som är gravid och avbryter eller inskränker sitt för- värvsarbete tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för denna. SGI:n får inte heller sänkas för en förälder som helt eller delvis är ledig från förvärvsarbete för vård av barn innan barnet fyllt ett år. Detsamma gäller den som enligt föräld- raledighetslagen (1995z584) likställs med förälder. Motsvarande gäller vid adoption av barn som inte fyllt tio år, eller vid motta-

gandet av sådant barn för adoption, om mindre än ett år har gått sedan den försäkrade fått barnet i sin vård.

Utöver de regler om s.k. skyddade tider som gäller för SGI finns särskilda regler om ett utökat försäkringsskydd som bara gäller för beräkningen av föräldrapenning med sjukpenningbelopp. Denna beräkning utgår från den vilande SGI:n och inte en eventuell studietids-SGI eller motsvarande. En annan specialregel för föräld— rapenningen av större betydelse är en s.k. särskild beräkningsgrund. Enligt dessa regler gäller att om en försäkrad fått sin SGI sänkt med hänsyn till att han/ hon avbrutit eller minskat sitt förvärvsarbete för vård av barn och inte återgått i förvärvsarbete vid barnets ettårsdag, skall föräldrapenningen för tid intill dess barnet fyllt två år beräknas lägst på grundval av den SGI som gällde före sänkningen eller den högre SGI som föranleds av löneutvecklingen inom yrkesområdet. En förutsättning är att föräldern avstår från förvärvsarbete för vård av barn. Innebörden av denna tvåårsregel är att för beräkningen av föräldrapenning har skyddet för den som avbrutit eller minskat sitt förvärvsarbete för vård av barn utökats från ett till två år. Om kvinnan är gravid på nytt innan barnet uppnått ett år och nio måna- ders ålder, skall föräldrapenningen även fortsättningsvis beräknas på detta sätt. Det samma gäller vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader innan det föregående barnet fötts eller adopte- rats, dvs. skyddet har utökats till två och ett halvt år vid ny graviditet eller adoption. En konsekvens härav är att en försäkrad som får ett nytt barn inom två och ett halvt år är garanterad en föräldrapenning som grundas på inkomsten före det första barnet. Om han/hon åter- gått i förvärvsarbete gäller däremot den inkomsten för beräkningen av föräldrapenningen, om den ger högre en SGI.

7.8.2. Överväganden

Förslag: En förutsättning för föräldrapenning med sjukpenning- belopp är att den försäkrade vid den tvåhundrafyrtionde dagen före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för denna uppfyller bestämmelserna i 3 kap. AFL om beräkning av SGI till ett belopp som minst svarar mot en ersättning på garantinivån.

Bedömningstidpunkten för föräldrapenning med sjukpenningbe- lopp skall vara en förälders första dag med föräldrapenning. Om en ersättningsperiod varar mer än ett år räknas föräldrapenning- en för tid därefter upp med förändringarna i basbeloppet.

Enligt utredningens förslag om sjukpenning skall denna beräknas efter den SGI som vid bedömningstidpunkten bestäms med stöd av huvudregeln eller altemativregeln.Vid beräkningen av altemativre- geln är enligt vårt förslag, som framgår av avsnitt 7.3, nuvarande skyddade tider överhoppningsbara. Under pågående sjukfall skall i princip inte ersättningsunderlaget omräknas annat än vid de tillfällen då det blir aktuellt att anpassa det efter en basbeloppsförändring, dvs. vid utbetalning av ersättning sedan ett sjukfall pågått ett år. Vi har dock föreslagit att en uppräkning med hänsyn till den enskilde försäkrades avtalade lönehöjning skall göras för den som under sjuk- fallet har en anställning.

Eftersom rätten till och storleken av föräldrapenningen i dag är knuten till särskilda kvalifikationsvillkor och en särskild beräknings- grund, är utredningens förslag till kvalifikationsvillkor för sjukpen- ningförsäkringen inte möjliga att överföra till föräldraförsäkringen utan viss anpassning. Avsikten är dock inte att i övrigt förändra rätten till föräldrapenning genom nu diskuterade regelförändringar.

I huvudsak är det två frågor som skall lösas. Den ena är hur nuvarande 240-dagarsvillkor skall anpassas till det nya systemet för beräkning av SGI för att motverka planering enbart i syfte att få högre föräldrapenning. Den andra är hur föräldrapenning med sjuk- penningbelopp skall beräknas.

Med dessa utgångspunkter föreslår vi att den föräldrapenning- grundande inkomsten skall bestämmas på följande sätt.

En förutsättning för att den försäkrade skall ha rätt till föräldra- penning" med sjukpenningbelopp under de första 180 dagarna skall vara att han/hon den tvåhundrafyrtionde dagen före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för denna skall uppfylla bestämmel- serna i 3 kap. AFL om SGI på viss nivå. Det innebär att den för- säkrade vid denna tidpunkt antingen skall

]. ha tillträtt en anställning och ha ett anställningsavtal som gäller tills vidare, eller

2. ha tillträtt en anställning och ha ett avtal om en tidsbegränsad anställning som tillsammans med annat sådant arbete omfattar minst 12 månader i följd, eller

3. under en period om sammanlagt tolv månader haft inkomst av förvärvsarbete som uppgår till erfoderlig nivå.Vid denna beräkning beaktas bestämmelserna om överhoppningsbara tider, eller

4. arbeta som näringsidkare.

I samtliga fall krävs att den inkomst som ligger till grund för be- räkningen av SGI svarar mot en sjukpenning på minst garantinivån.

Uppfyller den försäkrade villkoren för rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivån skall föräldrapenningen primärt beräknas med utgångspunkt i den SGI som enligt våra förslag gäller vid ersätt- ningsperiodens början. Det innebär att bedömningstidpunkten är den första ersättningsdagen. Med hänsyn till att enligt vårt föreslagna system SGI i flertalet fall beräknas direkt på den aktuella inkomsten anser vi det motiverat med en regel som på samma sätt som idag hindrar att den försäkrade får föräldrapenning beräknad på en inkomsthöjning som hänför sig till en arbetstidsökning i nära anslutninng till att föräldern tar ut ersättning.

De särskilda reglerna som gäller för beräkning av föräldrapen- ning, i första hand den särskilda beräkningsgrunden, medför att föräldrapenningen i vissa fall blir högre än om det varit fråga om ett sjukfall. Vid beräkningen av föräldrapenning blir en period om två år överhoppningsbar, om den försäkrade är helt eller delvis ledig för vård av barn. Föder eller adopterar föräldern ett nytt barn kan en period om två och ett halvt år bli överhoppningsbart.

Enligt utredningens mening finns det inte skäl att under pågående ersättningsfall räkna om föräldrapenningen annat än om ersättnings- fallet pågått mer än ett år. Föräldrapenningen skall då räknas upp med förändringarna i basbeloppet. Någon motsvarighet till en even- tuell möjlighet att i vissa fall räkna upp sjukpenningen med hänsyn till den försäkrades lönehöjning anser vi inte lika motiverad för föräldrapenningen, bl.a. med hänsyn till att för föräldraförsäkringen i vissa delar gäller fördelaktigare skyddsregler än för sjukförsäk- ringen.

Den närmare regleringen av bestämmelserna om överhoppnings- bara tider kommer i det nya systemet att regleras genom föreskrifter av regeringen eller, i andra hand, RFV. Motsvarande bör då också gälla för de särskilda reglerna för föräldrapenningen.

7.9. Övriga dagersättningar

SGI ligger till grund för beräkning av inte bara sjukpenning och föräldrapenning utan också för andra dagersättningar. Detta gäller havandeskapspenning, rehabiliteringspenning, smittbärarersättning och närståendepenning. För dessa ersättningsforrner kommer ersätt-

ningen att beräknas enligt de nya reglerna. Den enda skillnaden i förhållande till de regler som skall gälla för sjukpenningen som är föranledda av utredningens förslag är att de nu aktuella ersättningar- na inte skall i något fall räknas om med hänsyn till den försäkrades lönehöjning utan endast i förhållande till ändringarna i basloppet. Förutom nämnda ersättningar ligger SGI:n också till grund för ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring och lagar som anknyter till denna reglering. Dessa ersättningsformer behandlas i avsnitt 7.11.

7.10. Ikraftträdande och övergångsregler

Förslag: De nya reglerna om SGI skall träda i kraft den 1 januari 1998. I pågående ersättningsfall får dock inte den ut- gående ersättningen sänkas med anledning av de nya kvali- fikationsreglema.

Utredningens förslag innebär en radikal ändring i den rent tekniska utformningen av regelsystemet, och det torde vara svårt dels från administrativ synpunkt dels från inforrnationssynpunkt att samtidigt tillämpa två olika system. Vi anser därför att de nya reglerna om be- räkning av SGI skall gälla fullt ut från och med dagen för ikraft- trädandet. Dock skall de nya kvalifikationsreglerna inte medföra en sänkning av ersättningen i de ersättningsfall som pågår vid ikraft- trädandet.

7.1 1 Konsekvenser för arbetsskadeförsäkringen

7.1 1.1 Gällande regler

Enligt 3 kap. 1 och 2 55 lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF ) skall den försäkrade vid arbetsskada ha samma rätt till förmåner från sjukförsäkringen som vid annan sjukdom. Är någon

inte berättigad till sjukpenning från sjukförsäkringen eller är den skadade inte sjukförsäkrad enligt AFL har han/hon rätt till förmåner från arbetsskadeförsäkringen, med visst undantag, i enlighet med vad som skulle ha utgetts om 2, 3 och 22 kap. AFL hade varit tillämpliga på honom/henne.

4 kap. LAF reglerar rätten till ersättning vid bestående nedsätt- ning av arbetsförmågan. När livränta utges skall denna beräknas på ett livränteunderlag som för den som är sjukpenningförsäkrad enligt 3 kap. AFL utgörs av hans/hennes SGI enligt 3 kap. 2 & AFL vid den tidpunkt från vilken livräntan skall utges, eller den inkomst som då skulle ha utgjort hans/hennes SGI. Därvid bortses från de föränd- ringar angående skattepliktiga förmåner som infördes den 1 januari 1997.

7.112. Livränta enligt LAF

Förslag: Arbetsskadelivränta som kan utges enligt lagen (1976:3 80) om arbetsskadeförsäkring skall tills vidare beräknas enligt de regler för sjukpenninggrundande inkomst som för närvarande gäller.

Enligt 4 kap. 1 & LAF har den arbetsskadade rätt till livränta för den inkomstförlust som uppkommer till följd av arbetsskadan. Livränte- underlaget utgörs i regel av SGI:n. Vid den förändring av SGI:n som infördes den 1 januari 1997 gjordes undantag för arbetsskadeförsäk- ringen. Vid fastställande av livränteunderlag skall alltjämt även andra skattepliktiga förmåner än pengar beaktas. Även när det gäller bedömning av arbetsförmågan finns skilda regler i LAF och AFL fr.o.m. 1997, då kriterierna för rätt till förtidspension/sjukbidrag ändrades.

Genom praxis har detaljerade beräkningar av livränteunderlag kommit att utvecklas. Vid livränta för förfluten tid skall varje nytt löneavtal som blir känt och börjar gälla under den period den retro- aktiva livräntan omfattar beaktas och nya livränteunderlag beräknas för varje sådan förändring. Avtal som träffats innan försäkringskas- san avslutat ärendet skall beaktas, i ytterlighetsfallet kan kassan sedan beslutet om livränta expedierats få vetskap om att ett avtal träffats några dagar dessförinnan. I sådant fall skall självrättelsemöj—

ligheten i 8 kap. 12 & LAF jämfört med 20 kap.10 a & AFL använ- das.

Livräntan avser att täcka i princip hela inkomstförlusten vid arbetsskada. Dagens detaljerade beräkningar av löneutvecklingen vid retroaktiva livräntor har visserligen ifrågasatts, se t.ex. prop. 1992/93:30 samt bet. 1992/93:SfU 8 och SfU 1 7 där ett tidigare beslut om ändring av 4 kap. 5 och 6 55 LAF till ett livränteunderlag i stället för flera livränteunderlag fr.o.m. januari 1993 upphävdes fr.o.m. juni 1993.

Enligt utredningens uppfattning kan det emellertid inte anses överensstämma med arbetsskadeförsäkringens nuvarande syfte att låta de regler för SGI som vi föreslår få genomslag även vid be- räkning av arbetsskadelivränta. Den beräkning av tidigare inkomster som den föreslagna altemativregeln innebär och den i princip slopade möjligheten att anpassa SGI:n efter den försäkrades löne- utveckling skulle få effekter för beräkning av arbetsskadelivräntor som inte utan närmare utredning bör genomföras.

Mot denna bakgrund, och då en översyn av arbetsskadeförsäk- ringen aviseras i prop. 1996/97:63 Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration, m.m., anser utredningen att våra förslag inte skall påverka beräkningen av livränteunderlaget. Vi föreslår därför en ändring i LAF som innebär att nuvarande beräk- ningsregler för livränteunderlag skall behållas tills vidare.

Oförändrade regler för beräkning av arbetsskadelivränta föränd- rar inte kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen.

7.11.3. Sjukpenning enligt LAF

I samband med att arbetsskadesjukpenningen i princip slopades den 1 juli 1993 angav departementschefen i prop. 1992/93:178 bl.a. följande skäl för sitt förslag.

Sedan länge gäller principen att skador till följd av arbete kompenseras med högre ersättning än andra skador. Bakom denna uppfattning ligger bedömningen att en förvärvsarbetan- de löper större risk att skadas än den som inte förvärvsarbetar.

Principen att en arbetsskada skall ersättas med högre belopp än en annan skada bör alltjämt gälla. Med hänsyn till utvecklingen av kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen samt risken för att arbetsskadesjukpenningen verkar rehabilite- ringshämmande anser jag det emellertid befogat att föreslå

att, såvitt avser arbetsskadeförsäkringen, detta skall gälla först sedan en bestående nedsättning av arbetsförmågan till följd av arbetsskada inträtt. Jag föreslår därför att rätten till arbetsska- desjukpenning i princip slopas.

År 1964 antogs av internationella arbetsorganisationen (ILO) en konvention (nr 121) om förmåner vid yrkesskada. Konventionen ratificerades av Sverige år 1969 med verkan från år 1970. Konven- tionen omfattar olika former av hälso— och sjukvård och kontantför- måner. Kontantförrnånema vid yrkesskada skall enligt konventionen i princip utgöra antingen minst 60 % av tidigare arbetsförtjänst eller 60 % av en standardförrnånstagares lön. En sådan förmånstagare kan vara en yrkesutbildad manlig industriarbetare. Detta senare altema- tiv har Sverige förbundit sig att upprätthålla.

Utredningen har jämfört sina förslag till ändrade regler för SGI med de krav som uppställs i ILO-konventionen beträffande kontant- förmåner vid yrkesskada.

Utredningen konstaterar att de förslag vi lägger fram inte på- verkar förhållandena för den standardförrnånstagare med vilken Sverige gör sina jämförelser vid bedömningen av om Sverige upp- fyller ILO-konventionens krav. Något hinder för att låta de föreslag— na reglerna gälla även vid arbetsskada kan vi därför inte se.

Vad gäller de fall där den arbetsskadade inte har rätt till sjukpen- ning från sjukförsäkringen, och därför skall ha ersättning från arbets- skadeförsäkringen motsvarande vad som skulle ha utgetts från sjukförsäkringen om dess regler hade varit tillämpliga på ho- nom/henne, anser utredningen att ersättning skall utges från sjuk- försäkringen enligt de nya regler som vi föreslår.

7.12. EU-perspektiv

Genom att Sverige är medlem i EU är gemenskapsrätten också av betydelse för regleringen av socialförsäkringssystemen. Av intresse i sammanhanget är främst artiklarna 6 och 49 i Romfördraget om förbud för diskriminering på nationell grund. I förordningen 1408/71 finns vidare bestämmelser om samordning av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Förordningen innehåller bl.a. regler om sammanläggning av försäkringsperioder.

Kravet på likabehandling oberoende av nationalitet får till kon- sekvens att den försäkrade inte får utsättas för direkt eller indirekt diskriminering med hänsyn till nationalitet. Som indirekt diskrimi- nering skulle kunna anses att en försäkrad t.ex. inte får tillgodoräkna sig arbete som tidigare utförts i annat EES-land, om motsvarande tidigare arbete i Sverige skulle kunna ligga till grund för rätt till ersättning.

Beräkningen av den försäkrades SGI grundas enligt utredningens förslag normalt på de vid ersättningstillfället aktuella förhållandena. I vissa fall kan emellertid arbets- och inkomstförhållanden som ligger i tiden före ersättningsperioden vara av betydelse för den sjukpenninggrundande inkomsten. Främst gäller detta om SGI:n skall beräknas enligt altemativregeln. Det kan då förekomma att i tolvmånadersperioden ingår perioder då den försäkrade har omfat- tats av lagstiftningen i annan EES-stat vilka kommer att ingå i underlaget för beräkning av av SGI. Detta kan medföra ett visst merarbete för försäkringskassorna. Det är emellertid inte en nyhet som införs genom vårt förslag. Så gäller t.ex. enligt den i prop. 1996/97:63 föreslagna ändringen i AFL som skall träda i kraft den 1 juli 1997, att en försäkrad i vissa fall inte bara kan få behålla en SGI på grundval av inkomster som han inte längre har, utan han kan också få SGI beräknad på en sådan inkomst, även om han/hon inte tidigare fått SGI på denna. Vi vill vidare framhålla att vårt förslag om att den försäkrade är skyldig att till försäkringskassan lämna in inkomstuppgifter, anställningsbevis och andra handlingar som styr- ker hans rätt till SGI underlättar försäkringskassans arbete.

För föräldrapenningen kommer bestämmelserna om samman- läggning av försäkringsperioder i förordningen 1408/71 att bli tillämpliga.

8. Förslagens konsekvenser

8.1. Bostadsstöden m.m.

8.1.1. Allmänna finansiella konsekvenser

I kapitel 3 har utredningen föreslagit en i det närmaste fullständig samordning av BTP-systemets och bostadsbidragssystemets in- komstunderlag. Samordningen avser såväl den tidsmässiga beräk- ningen av inkomstunderlaget, som vems inkomster och vilka in— komster som skall påverka detta underlag. Förslaget medför att det inkomstunderlag som ligger till grund för BTP kommer att justeras årligen i förhållande till aktuella inkomster och förmögenhet. Det medför också att försäkringskassorna får möjlighet att kontrollera att rätt bidrag betalas ut. Genom anpassningen av BTst inkomstunder- lag till bostadsbidragets vad avser tjänste- och näringsinkomster m.m. breddas också inkomstunderlaget i BTP-systemet.

Utredningen har inte kunnat göra någon särskild beräkning av de allmänna effekterna av att försäkringskassorna får en regelbunden kontroll över utbetalningarna av BTP. Vår uppfattning är dock att detta kommer att leda till kostnadsminskningar.

8.1.2. Beräknade kostnadsminskningar

De kostnadseffekter i BTP-systemet och bostadsbidragssystemet som kunnat beräknas till följd av våra förslag är följande.

Samordnat utbetalningsbelopp

Förslaget om att BTP som understiger 100 kr per månad inte skall betalas ut medför minskade kostnader med 9 mkr.

Samordnat hushållsbegrepp

Förslaget om att samma makebegrepp som finns inom bostadsbi- dragssystemet också skall finnas i BTP-systemet medför minskade kostnader för BTP-systemet med 12 mkr.

Förslaget om att barns kapitalinkomster och förmögenhet skall påverka BTP på samma sätt som bostadsbidragen medför minskade kostnader för BTP-systemet med 8 mkr.

Samordnade regler för inkomst av näringsverksamhet

Förslaget om att vissa tillägg och avdrag som påverkar den bidrags- grundande nettointäkten av näringsverksamhet skall slopas och att nettointäkten av näringsverksamhet skall beräknas på samma sätt i BTP-systemet som i bostadsbidragssystemet kan beräknas medföra en kostnadsökning för bostadsbidragssystemet med 3 mkr och en kostnadsminskning för BTP-systemet med 5 mkr.

Samordnade regler för beräkning av näringsförmögenhet

Förslaget om att enskilda näringsidkares och fåmansaktiebolagsäga- res företagsförrnögenhet skall läggas till den privata förmögenheten vid beräkning av såväl bostadsbidrag som BTP har varit svårt att beräkna. För att belysa effekten av detta har Statistiska Centralbyrån (SCB) på utredningens uppdrag beräknat näringsförmögenheter som tillgångar minus skulder för de personer som ingår i inkomstfördel- ningsundersökningen 1994 (HINK 94). Som underlag har man där— vid använt de särskilda räkenskapsutdrag (SRU-uppgifter) man har tillgång till. Uppgifterna kan härröra från deklarationsbilaga Nl eller N2. I de fall uppgifter finns från båda bilagorna avser förmögen- heten summan från dessa bilagor.

Med ledning av dessa uppgifter har en besparing när näringsför- mögenheten läggs till den privata förmögenhet beräknats till 8 mkr i bostadsbidragssystemet.

Det material som tagits fram avser enbart enskilda näringsidkare. Med den begränsade tid som stått till förfogande har det inte varit möjligt att ta fram uppgifter om företagsförmögenhet hos ägare av fåmansaktiebolag. I grundmaterialet från HINK 94 finns det emel- lertid 40 000 vuxna personer som tillhör en barnfamilj med bostads-

bidrag och som har en kod som visar att de har en anknytning till fåmansaktiebolag. Bland dem som socioekonomiskt har klassats som Jordbrukare eller Övrig småföretagare finns 28 000 vuxna bostadsbidragstagare definierat som ovan. Detta antyder att bespa- ringen skulle kunna vara större när det gäller personer med fåmans- aktiebolag. Vid beräkningen har därför antagits att besparingen kommer att vara minst lika stor som för enskilda näringsidkare, vilket medför en ytterligare besparing i bostadsbidragssystemet med 8 mkr.

I BTP-systemet beaktas redan i dag näringsförmögenhet för en- skilda näringsidkare. Däremot beaktas inte sådan förmögenhet för en fåmansaktiebolagsägare. Med ledning av materialet i HINK94 kan det beräknas finnas 7 000 BTP-tagare med anknytning till aktie- bolag. Vårt förslag om att även sådana företagares förmögenhet skall beaktas kan beräknas medföra en besparing på 4 mkr.

Kapitalinkomster och förmögenhet

Utredningen föreslår att kapitalinkomster skall beräknas i i BTP- systemet på samma sätt som i bostadsbidragssystemet och att den schabloniserade beräkningen i BTP-systemet av avkastning på för- mögenheter under 75 000 kr (60 000 kr för vardera maken) skall slopas. Vidare föreslår utredningen att för förmögenheter över de nämnda beloppen skall inkomstunderlaget höjas med 15 % av för- mögenhetens värde. Detta medför tillhopa minskade kostnader för BTP-systemet med 85 mkr, förutom den kostnadsminskning som föranleds av förslaget om beaktande av näringsförmögenhet.

I detta sammanhang har dessutom en minskning av kostnaderna beräknats på grund av omläggningen till kalenderårsberäkning. Genom utredningens förslag kommer förmögenheten att mätas i slutet av året enligt taxeringen. Normalt sett bör detta innebära att förmögenheten blir något högre. I nuvarande system kan även gamla förmögenhetsvärden från tidigare år i viss utsträckning ligga kvar, varför förmögenheten även av detta skäl kan bli högre. Vid ett antagande att förmögenheten som genomsnitt kommer att mätas två år senare, och förmögenheten realt sett ökar 5 % under två år, uppstår en ytterligare besparing på 60 mkr. I denna beräkning bort- ses från stora fluktuationer av förmögenheten, som kan uppstå mellan enskilda år på grund av t.ex. upp- och nedgångar på aktie- börsen. Vid det betydligt djärvare antagandet att förmögenheten ökar

med 10 % skulle den ytterligare besparingen uppgå till 125 mkr. Beräkningarna avseende förmögenhet och kapital är emellertid mycket känsliga för räntenivåer och förmögenhetsfördelningens utseende. Vi har i detta sammanhang valt att räkna med det lägre beloppet 60 mkr som en kostnadsminskning i BTP-systemet. Beräk- ningarna är baserade på nuvarande bedömningar om 1997 års kapitalinkomst och förmögenhetsfördelning.

Pensionärens del i bostadskostnaden

Förslaget om att endast den del av bostadskostnaden som belöper på en bostadsbidragsberättigad pensionär skall grunda rätt till BTP medför minskade kostnader för BTP-systemet med 1 10 mkr.

Reducering av det särskilda grundavdraget.

Förslaget om att arbetsskadelivränta som utges till en förtidspensio— när skall minska det särskilda grundavdraget vid beskattningen medför en besparing med 1 15 mkr.

Underhållsstöd

Förslagen om viss samordning med bostadsstöden, bl.a. när det gäller näringsinkomst och näringsförmögenhet, samt förslagen om administrativa förenklingar fr.o.m. år 1999 i underhållsstödssyste— met beräknas vara kostnadsneutrala.

Övrigt

Några förändrade kostnader vad avser inkomstprövningen av änke- pension, bilstöd till handikappade och hustrutillägg har utredningen inte räknat med, men även i dessa system torde smärre kostnads- minskningar kunna uppkomma p.g.a. breddning av inkomstun- derlaget m.m.

Sammanlagda kostnadsminskningar

De sammanlagda kostnadsminskningama blir enligt de nämnda beräkningarna 293 mkr netto i BTP-systemet och 15 mkr netto i bostadsbidragssystemet. Skatteintäkterna ökar med med 115 mkr. Beräkningarna är gjorda inom Finans- och Socialdepartementet utifrån olika källor och med olika metoder. En totalsammanställning där man tagit samtliga åtgärder samtidigt som grund för beräkningen har därför inte kunnat göras.

Administrationen

Utredningen har inte tagit hänsyn till några förändrade kostnader för administrationen. Vissa förslag, främst den slopade förmögenhets- prövningen av lägre förmögenheter, underlättar väsentligt admini- strationen. Övergångar till nya system medför emellertid alltid kostnader i inledningsskedet i form av förändringar i ADB-syste- men, information, utbildning m.m. Försäkringskassoma har i dag en pressad arbetssituation. Många äldre pensionärer kan ha svårt att förstå de förändringar som följer av nya regler om inkomstberäk- ning. Vi anser därför att det är viktigt att försäkringskassorna inför omläggningen av inkomstprövningen har tillräckliga resurser även för en individuell information till de bidragssökande. Våra förslag innebär också ökade kontrollmöjligheter, som bör tas till vara. I synnerhet i inledningsskedet av förändringarna är detta viktigt. På sikt räknar vi med att våra förslag leder till icke oväsentliga förenklingar av administration av bidragssystemen.

8.2. Ekonomiska konsekvenser för sjukförsäkringen

8.2.1. Allmänt

Inledningsvis noterar utredningen att sjuklöneperioden har förlängts fi'ån 14 till 28 dagar. Riksdagen fattade beslut om denna förlängning efter det att regeringen i direktiven angett att 980 miljoner kronor

skall sparas genom en förändring av reglerna för SGI. Sjuklönepe- riodens förlängning medför en icke oväsentlig förändring av under— laget på vilket besparingarna kan göras. Mellan år 1996, dvs. året innan förlängningen av sjuklöneperioden, och år 1998, dvs. det år utredningen har att utgå från i sina beräkningar, minskar antalet ersatta nettodagar (se avsnitt 8.2.2) med närmare sex miljoner dagar, enligt RFV:s prognoser. Enligt våra beräkningar motsvarar det cirka 50 miljoner kronor.

8.2.2. Slopad löneanpassning

Allmänt

Enligt nuvarande regler skall den sjukpenninggrundande inkomsten inte sänkas och får anpassas efter löneutvecklingen inom den för- säkrades yrkesområde under vissa s.k. SGI-skyddade tider och under pågående ersättningsfall. Har ett ersättningsfall pågått längre tid än ett år och SGI:n varit oförändrad under denna tid har försäkrings- kassan skyldighet att utreda om löneutveckling skett inom den försäkrades yrkesområde. Den försäkrade kan även själv anmäla ändrade inkomstförhållanden så snart dessa inträffar. Någon be- gränsning till en gång per år finns inte för de försäkrade.

Utredningen föreslår att möjligheten att anpassa SGI:n efter löne- utvecklingen, med visst undantag för försäkrade med fastare anställ— ning, slopas. I stället föreslås en uppräkning som har basbelopps- utvecklingen som grund. En sådan förändring beräknas medföra en besparing om sammanlagt 720 miljoner kronor inom sjuk- och föräldraförsäkringama.

Till grund för utredningens beräkningar ligger prognoserna be- träffande antalet ersatta dagar och genomsnittlig ersättning per dag i RFV:s budgetunderlag 1997-02-25 för år 1998, Del 2 — Försäk- ringsförmåner.

RFV:s beräknade genomsnittliga ersättning per dag är 1998 har använts som bas för beräkning av de procentuella förändringarna. RFV:s uppgifter om genomsnittlig ersättning per dag för tidigare år kan tyvärr inte användas för jämförelse mellan timlöneökningen för respektive år och ökningen av SGI eftersom den genomsnittliga ersättningen inte redovisar SGI:n utan den utgående ersättningen. Denna påverkas av att kompensationsnivåema varierat mellan olika

år sedan år 1991. Även ersättningsfallens längd har under en tid på- verkat kompensationsnivåerna. Antagande får därför göras beträf- fande timlöneökningens inverkan på utbetald ersättning.

RFV:s antaganden om löneutveckling och basbeloppsutveckling framgår av nedanstående tablå.

1996 1997 1998 1999 2000 Timlöneökning % 6,0 4,6 4,0 4,0 4,0 Basbelopp kr 36 200 36 300 36 400 37 000 37 700

Regeringens motsvarande antaganden om löneutveckling och basbe— loppsutveckling redovisade i 1997 års ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) framgår av nedanstående tablå.

1996 1997 1998 1999 2000 Timlöneökning % 6,1 4,7 3,5 3,5 3,5 Basbelopp kr 36 200 36 300 36 300 —

Utredningens allmänna antaganden i denna del

Till grund för utredningens antaganden om timlöneökning ligger regeringens prognos i vårpropositionen. Utredningen har emellertid iakttagit viss försiktighet när det gäller att omsätta redovisade eller prognostiserade timlöneökningar till antaganden om påverkan på kostnaderna i form av utebliven höjning av SGI eller av ersättning som utges. En timlöneökning om 3,5 % år 1998 som inte längre beaktas vid bestämmande av SGI eller under ett pågående ersätt- ningsfall bedöms medföra en utebliven höjning motsvarande 3 % för samma år. En utebliven höjning ett år bakåt i tiden bedöms motsvara ytterligare 3 "% medan två år bakåt bedöms motsvara ytterligare 6 %. Utebliven höjning under tre års skyddad tid har bedömts motsvara 9 %. Den faktiska och beräknade timlöneökningen under denna tid (åren 1995-1997) kan enligt antaganden i vårpropositionen beräknas till 14,9 % (1995 3,4 enligt Konjunkturinstitutet, övriga redovisas ovan). Basbeloppsförändringen för motsvarande period var ca 1,6 %. I beräkningarna har den antagna uteblivna timlöneökningen minskats med basbeloppsuppräkningen i de fall där beräkningarna sträcker sig ett år eller mer bakåt i tiden.

Ersatta nettodagar

Med nettodagar avses att del av dag omräknas till hela dagar så att t.ex. två halva dagar blir en hel.

Underlag för antaganden om skyddade tider

Det finns i RFV:s ADB-system inte någon information om SGI- skyddade tider eller i vilken utsträckning en skyddad SGI övergår i ett ersättningsfall. Omfattningen av detta får därför skattas med hjälp av nedan redovisade underlag.

Tillgänglig information om SGI-skyddade tider i sjuldörsäkringen

Stockholms läns allmänna försäkringskassa redovisar i Lokalt upp— följningsprogram för långa sjukfall (LUS) sjukfall som pågått mer än 60 dagar. Av redovisade avslutade sjukfall (55 160 fall registrera- de sedanjuli 1994) i december 1996 rörde 19 % personer som var arbetslösa vid fallets början. Dessa fall genererade 21 % av dagarna. I en studie av pågående sjukfall (18 033 fall) i oktober 1996 rörde 22 % personer som var arbetslösa vid fallets början. Dessa generera- de 25 % av dagarna. Gruppen arbetslösa i studien om pågående sjukfall avvek inte i förhållande till övriga i gruppen beträffande SGI, dvs. inkomstfördelningen torde vara densamma för arbetslösa som för övriga. RFV har i sin studie RIKS-LS en undersökning om långvarig sjukskrivning och rehabilitering, som avser sjukfall som pågått mer än 60 dagar, för åren 1993 och 1994 redovisat 18 % arbetslösa vid fallets början. (Motsvarande siffra för Stockholms läns allmänna försäkringskassa var i denna undersökning 16 %). De 18 % fallen motsvarade, enligt uppgift från RFV, 19 % av de ersatta dagarna.

SGI-skydd finns, förutom vid sjukdom och arbetslöshet, även vid bl.a. studier, se avsnitt 7.1.4. Mot bakgrund av att den ovan redovi- sade andelen arbetslösa beräknas vara 25 % kan andelen ersatta dagar som inletts med en SGI-skyddad tid skattas till sammantaget 30 % av antalet ersatta dagar.

Tillgänglig information om skyddade tider i föräldraförsäkringen

Inom föräldraförsäkringen finns inte motsvarande undersökningar som inom sjukförsäkringen som kan användas som underlag för an- taganden. Utredningen har därför med hjälp av RFV och Stockholms läns allmänna försäkringskassa gjort vissa beräkningar med hjälp av såväl registeruppgifter som manuell granskning av ärenden i Norrtälje kommun. Vidare har utredningen haft tillgång till vissa antalsuppgiher ur en ännu inte publicerad rapport från Stockholms- kassan.

Registerstudien

I RFV:s bevakningsregister där försäkringskassorna lägger in vissa bevakningsposter som har betydelse för ärendehandläggning fmns en bevakningspost för föräldrapenning som kan utges enligt särskild beräkningsgrund, här kallad "FGI". Den särskilda beräkningsgrun- den används när föräldrapenningen kan utges med högre belopp än SGI. Det är bl.a. fallet när den s.k. 2,5-årsregeln tillämpas (närmare om detta nedan). I bevakningspost "FGI" registreras SGI:n enligt den särskilda beräkningsgrunden samt ett fr.o.m.-datum och ett t.o.m.-datum som skall visa den aktuella giltighetstiden för "FGI".

RFV har på begäran av utredningen jämfört uppgifterna om "FGI" i bevakningsregistret med den registrerade SGI:n för samma person. I april 1997 fanns totalt 54 729 bevakningsposter "FGI". Av dessa hade 19 222 personer dels en gällande t.o.m.-tidpunkt, dels en "FGI" som var större än SGI. Dessa har granskats särskilt. Bortfallet innehåller "FGI"-poster som troligen inte längre var aktuella (t.o.m.- datum har passerats) och poster där "FGI" var mindre eller lika med SGI.

Medelvärdet för "FGI" i den granskade gruppen var 173 406 kr och medelvärdet för SGI var 106 394 kr. Differensen var alltså i medeltal 76 012 kr mellan "FGI" och SGI.

"FGI-n" används dels när föräldrapenning utges efter barnets ettårsdag, dels när föräldrapenning utges för ett nytt barn när kvin— nan är gravid på nytt inom ett år och nio månader från föregående barns födelse, den s.k. 2,5-årsregeln.

Differensen mellan "FGI" och SGI kan användas som en indi- kator på skillnaden mellan den inkomst som i nämnda fall ligger som underlag för beräkningen av föräldrapenningen och den in- komst som den försäkrade går miste om. Den kan däremot inte

läggas till grund för beräkningar av kostnader eftersom utredningens beräkningar grundar sig på den genomsnittliga ersättningen per dag. I denna ingår förutom föräldrapenning enligt sjukpenningnivån även föräldrapenning enligt garantinivån.

Antalet beaktade "FGI"-poster kan däremot användas som stöd för antagande om hur vanligt förekommande det är med föräldra- penning på särskild beräkningsgrund. 19 222 bevakningsposter kan då jämföras med antalet födda barn som år 1996 var ca 95 000. Det tyder på att ca 20 % av föräldrapenningfallen har föräldrapenningen grundad på den särskilda beräkningsgrunden.

Vissa andra antalsuppgifter

Vid FoU-enheten hos Stockholms läns allmänna försäkringskassa pågår en studie i syfte att belysa bl.a. hur tätt de i studien deltagande 204 kvinnorna valt att föda barn. Studien är ännu inte publicerad, men utredningen har fått ta del av antalsuppgifterna. I en enkät har kvinnorna besvarat frågan "Vilken var din huvudsakliga sysselsätt— ning när du blev gravid med barn som är fött 1992?" Motsvarande fråga har ställts för åren 1993-1995. Ett av svarsalternativen var "Föräldraledig (från arbete) för ett tidigare fött barn". För barn fött år 1992 angav 5 % av kvinnorna detta svarsalternativ. För barn fött år 1993 var det 24 % som lämnade detta svarsalternativ. För barn födda år 1994 resp år 1995 lämnades detta svarsalternativ för båda åren av 32 % av dem som fött barn respektive år.

Utredningen har med registerstudien och ovan redovisade upp- gifter som grund gjort antagandet att ca 15 % av antalet ersatta dagar med föräldrapenning har haft särskild beräkningsgrund som under- lag för utbetalningen.

Norrtäljestudien, en kartläggning av SGI-skydd före föräldraledighet

Det finns inte någon statistik som visar i vilken omfattning en period med föräldrapenning föregås av förvärvsarbete respektive s.k. SGI- skyddade tider. För att få en uppfattning om detta har utredningen gjort en kartläggning av ett antal personer i Norrtälje kommun som uppbar föräldrapenning under år 1996.

Jämförelser Norrtälje riket

Norrtälje valdes bl.a. därför att kommunens förhållanden i social- försäkringshänseende i många avseenden kan anses motsvara för- hållandena i riket som helhet. Följandejämförelsetal kan redovisas. Siffrorna avser, där inte annat anges, förhållandena vid årsskiftet 1995/96.

Norrtälje Riket Arbetslöshet*, totalt 7,3 6,3 Ohälsotal**, totalt 40,0 39,0

Fördelat på män respektive kvinnor

Norrtälje Riket Män Kvinnor Män Kvinnor Arbetslöshet 9601 7,7 6,8 6,9 5,8 Arbetslöshet 9501 7,9 5,2 7,3 5,4

* Källa: Länsarbetsnämnden i Stockholms län

** Källa: RFV. Ohälsotalet beräknas som det genomsnittliga antalet dagar per försäkrad och år med sjukpenning, förtidspension eller medel från arbetsskadeför- säkringen.

Fördelningen mellan olika SGI-intervaller för män respektive kvinnor överensstämmer väl mellan Norrtälje och riket.

Den genomsnittliga ersättningen per dag utbetalad föräldrapen- ning under år 1996 stämmer väl överens.

Norrtälje Riket

269,56 kr 268,82 kr Källa: RFV

När det gäller befolkningen fördelad efter kön och ålder ligger Norrtälje något lägre än riket i åldersgruppen 20-39 år — 24 % jämfört med 27,2 för riket.

Urval och frågeställning För utredningens räkning tog RFV fram en lista innehållande per- sonnummer på de 177 kvinnor i Norrtälje kommun som under år 1996 fick föräldrapenning för barn födda under år 1996 och där

bampost för tidigare barn saknades. (Om bampost för tidigare barn saknas är det troligt att föräldern inte har SGI-skydd med anledning av tidigare fött barn.) En tjänsteman vid Stockholms läns allmänna försäkringskassa, lokalkontoret i Norrtälje, har därefter för utred- ningens räkning granskat underlagen för SGI-placering beträffande dessa personer.

Frågeställningen var följande. Grundades förälderns SGI före för- äldraledigheten på pågående förvärvsarbete eller hade den försäkra- de någon form av SGI-skyddad tid som gav rätt att kvarstå i tidigare fastställd SGI? Om den försäkrade var sjuk i direkt anslutning till föräldraledigheten efterfrågades förhållandena före sjukfallet.

Resultat

Studien omfattar totalt 177 kvinnor, födda åren 1953-1978.

20 kvinnor saknade SGI. En kvinna uppfyllde inte villkoren för att få föräldrapenning över sjukpenningnivån (240-dagarsvillkoret).

De återstående 156 kvinnorna uppbar föräldrapenning motsva- rande sjukpenningbeloppet.

Av dessa hade 31 kvinnor (20 %) någon form av SGI-skyddad tid före föräldraledigheten. Här bortses från sjukpenning eller liknande.

SGI-skyddet för de 31 kvinnorna fördelade sig enligt följande. Arbetslöshet 2 1 Studier 1 Arbetslöshet + studier 9

Fem kvinnor var delvis arbetslösa och delvis i arbete före föräldra- ledigheten. Dessa har inte räknats in bland de arbetslösa.

Längden av den skyddade tiden framgick i nio fall. Den varierade mellan ca ett år och ca sex är, vanligast var två-tre år medan den genomsnittliga längden var nästan tre år.

Av de 156 kvinnorna med föräldrapenning motsvarande sjuk- penningnivån gick 49 kvinnor, (31 %) direkt från förvärvsarbete till föräldraledighet. Sjukpenning eller havandeskapspenning var vanligaste orsaken till SGI-skydd för dem som inte var arbetslösa eller studerade.

Den genomsnittliga SGI:n för de 177 personerna var 141 700 kr. Första kvartilen var 125 800 kr, median 158 300 kr och tredje kvartilen 182 200 kr. Lägsta SGI var 0 och högsta var 286 700 kr.

Utredningen anser sig med stöd av Nomäljestudien kunna göra antagandet att 20 % av antalet ersatta nettodagar med föräldrapen- ning ingår i ersättningsfall som föregåtts av en SGI-skyddad tid. Stu- dien visar också att antagandet att för en fjärdedel av dessa dagar har SGI—skyddet varat mer än ett år och för en fjärdedel mer än två år är lågt skattat.

Beräkningar beträffande slopad löneanpassning

Sjukpenning och rehabiliteringspenning

RFV har beräknat kostnaderna med beaktande av bl.a. regelföränd- ringar år 1997 och år 1998 avseende ändrade regler för beräkning av SGI, förlängd sjuklöneperiod samt höjd ersättningsnivå till 80 %. Sjukpenning prognos 1998

Bruttobelopp Antal ersatta nettodagar Genomsnittlig ersättning mkr per dag (kr/dag) 14 305 38 503 359 372 Antaganden

1. 30 % av antalet ersatta nettodagar med sjukpenning ingår i er- sättningsfall som föregåtts av en SGI-skyddad tid. Ca 45 % av dessa ersatta nettodagar antas dock omräknas med hänsyn till avtalad löneökning för den försäkrade. För en fjärdedel av de ersatta dagarna har SGI-skyddet varat mer än ett år och för en fjärdedel har skyddet varat mer än två år.

2. 20 % av nettodagama avser dagar över 365 i sjukfallen.

3. 20 % av nettodagama påverkas delvis.

4. 30 % av nettodagama påverkas inte. Antaganden om procentsatsema för utebliven SGI-höjning eller ersättningshöjning med anledning av timlöneökning framgår av de allmänna antagandena. För de nettodagar som påverkas delvis har 2 % antagits. Underlaget för antaganden beträffande omfattningen av SGI-skyddet redovisas ovan.

Beräkning sjukpenning

]. 30 % dvs. 11 551 007 dagar, (minskat med ca 45 % därav) dvs. 6 500 000 dagar, 3 % dvs. 11,16 kr 72 mkr 1/4 dvs. 2 887 751 dagar, 3 % dvs. 11,16 kr 32 mkr 1/4 dvs. 2 887 751 dagar, 6 % dvs. 22,32 kr 64 mkr

2. 20 % dvs. 7 700 672 dagar, 3 % dvs. 11,16 kr 86 mkr 3. 20 % dvs. 7 700 672 dagar, 2 % dvs. 7,44 kr 57 mkr Sammanlagd besparing, sjukpenning 310 mkr

Om beräkningen hade gjorts med en oförändrad sjuklöneperiod, 14 dagar, skulle besparingen ha blivit ytterligare ca 50 miljoner kronor.

Rehabiliteringspenning prognos 1998 Bruttobelopp Antal ersatta nettodagar Genomsnittlig ersättning mkr per dag (kr/dag) 1 279 3 302 904 387 Antaganden 85 % av ersatta nettodagar med rehabiliteringspenning ligger i den senare delen av sjukperioden och har föregåtts av en sjukperiod som varat ett år. Beräkning rehab iliteringspenning 85 % dvs. 2 807 768 dagar, 6 % dvs. 23,22 kr 65 mkr F öräldraförsäkring RFV har beräknat kostnaderna med beaktande av bl.a. regelföränd- ringar år 1997 och år 1998 avseende ändrade regler för beräkning av SGI och höjd ersättningsnivå till 80 %.

Föräldrapenning prognos 1998

Bruttobelopp Antal ersatta nettodagar Genomsnittlig ersättning mkr per dag (kr/dag) 11 970 40 132 000 298 Antaganden

1. 20 % av antalet ersatta nettodagar med föräldrapenning ingår i ersättningsfall som föregåtts av en SGI-skyddad tid. För en fjärdedel av dessa dagar har SGI—skyddet varat mer än ett år och för en fjärdedel har skyddet varat mer än två år.

2. 15 % av nettodagama ingår i ersättningsfall som föregåtts av en SGI-skyddad tid. För dessa dagar är föräldrapenningen också be- räknad efter särskild beräkningsgrund och har en SGI-skyddad tid som varat i genomsnitt tre år.

3. 65 % av nettodagama påverkas inte. Antaganden om procentsatsema för utebliven SGI-höjning eller ersättningshöjning med anledning av timlöneökning framgår av de allmänna antagandena. Underlaget för antaganden beträffande om- fattningen av SGI-skyddet redovisas ovan.

Beräkning föräldrapenning

1. 20 % dvs. 8 026 000 dagar, 3 % dvs. 8,94 kr 72 mkr 1/4 dvs. 2 006 500 dagar, 3 % dvs. 8,94 kr 18 mkr 1/4 dvs. 2 006 500 dagar, 6 % dvs. 17,88 kr 36 mkr

2. 15 % dvs. 6 020 000 dagar, 3 % dvs. 8,94 kr 54 mkr därtill ytterligare 9 %, dvs. 26,82 kr 161 mkr

Sammanlagd besparing, föräldrapenning 341 mkr

Viss ytterligare besparing bedöms finnas i de föräldrapenningdagar som tas ut efter barnets ettårsdag. Denna har dock inte räknats in i ovanstående belopp.

Tillfällig föräldrapenning prognos 1998

Bruttobelopp Antal ersatta nettodagar Genomsnittlig ersättning mkr per dag (kr/dag) 2912 5217 000 558 Antagande

5 % av antalet ersatta nettodagar med föräldrapenning ingår i ersätt- ningsfall som föregåtts av en SGI-skyddad tid, dvs. samma andel som år 1996. Antaganden om procentsatsema för utebliven SGI- höjning eller ersättningshöjning med anledning av timlöneökning framgår av de allmänna antagandena.

Beräkning tillfällig föräldrapenning 5 % dvs. 260 850 dagar, 3 % dvs. 16,74 kr 4 mkr

Övriga dagersättningar beräknas utges för mindre än 900 000 netto- dagar. Här föreslagna förändringar förväntas inte påverka dessa annat än marginellt.

Sammanlagd besparing, slopad löneanpassning, 720 mkr.

8.2.3. Nya kvalifikationsvillkor

Utredningens förslag till nya kvalifikationsvillkor för sjukpenning- grundande respektive föräldrapenninggrundande inkomst innebär vid beräkning enligt altemativregeln att historisk inkomst kommer att ligga till grund för ersättningen. Cirka 10-15 % av de försäkrade kan antas få sin SGI bestämd enligt altemativregeln. För bestäm- mande av vilken inkomstnivå som skall grunda rätt till ersättning kommer s.k. överhoppningsbara tider att tillämpas. För dem som av olika skäl är nytillträdande på arbetsmarknaden och inte har tidigare inkomster att tillgodoräkna sig kan SGI:n inledningsvis bli betydligt lägre än idag. Andra nytillträdande på arbetsmarknaden som enligt dagens regler inte får SGI kan få sådan bestämd enligt altemativ- regeln. Denna blir dock inledningvis förhållandevis låg.

Utredningen har med hjälp av beräkningar från Finansdeparte- mentets fördelningspolitiska enhet försökt att beräkna vilken bespa- ring som de föreslagna kvalifikationsvillkoren medför.

Med hjälp av SCB:s inkomstfördelningsundersökning för år 1994 har selekterats personer som hade en inkomst av lön eller närings- verksamhet om högst ett basbelopp (35 200 kr för år 1994). Vidare har som villkor satts att lön plus näringsinkomst får uppgå till högst ett basbelopp under vardera åren 1991-1993. De av de selekterade personerna som uppburit sjukpenning, föräldrapenning eller tillfällig föräldrapenning (TFP) har granskats särskilt. Beträffande personer med föräldrapenning har endast de som inte har tidigare barn tagits med i studien för att utesluta SGI-skydd på grund av dessa. Med utgångspunkt i den registrerade SGI:n har utbetalad ersättning för faktiskt ersatta dagar beräknats efter 80 % kompensationsnivå. Er- sättningen beräknad på detta sätt harjämförts med en ersättning be- räknad på en utrednings-SGI, skapad utifrån den lön eller näringsin- komst som samma personer uppbar under år 1994. Även här har 80 % kompensationsnivå använts.

Skillnader mellan ersättning enligt registrerad SGI och utred— nings-SGI har därvid för respektive grupp och med angivna förut- sättningar beräknats med enligt nedanstående tabell (mkr).

1994-9114år)

18-29 år 18-64 år Sjukpenning 190 1 550 TFP 8 20 Föräldrapenning 7 70 Summa 205 1 640

1994-92 (3 år) 1994-93 (2 år!

18 -29 år 18-29 år Sjukpenning 350 580 TFP 10 20 Föräldrapenning 45 260 Summa 405 860

Beräkningen avser dels åldersgruppen 18—29 är, dels 18-64 år. Be- räkning av SGI enligt altemativregeln kommer att tillämpas på alla åldersgrupper. Det torde emellertid främst vara i den yngre ålders-

gruppen som de försäkrade inte hunnit samla inkomster under tolv månader vid ett ersättningsfall och därmed får en lägre SGI. Även i de fall då de överhoppningsbara tiderna är långa och inkomsterna ligger längre tillbaka i tiden blir SGI:n lägre. Det är inom dessa grupper som besparingarna i första hand kan förväntas. Det är emellertid mycket vanskligt att bedöma hur stora besparingarna kan komma att bli. Beräkningarna ovan redovisar en skillnad mellan ersättning enligt registrerad SGI och utrednings-SGI. Dessa får tillsammans med en erfarenhetsmässig bedömning läggas till grund för utredningens antaganden.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att de nya kvalifika- tionsvillkoren kommer att medföra en besparing år 1998 om i vart fall minst 260 mkr.

8.2.4. Egenföretagares sjukförsäkring

Som framgår av avsnitt 7.1.8 var antalet försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete den 31 december 1996 226 339 personer. Drygt 727 miljoner kronor betalades ut för ca 3 500 000 nettodagar med sjukpenning.

De förändringar vi föreslår beträffande SGI för egna företagare är mycket svåra att beräkna effekterna av. En viss kostnadsökning kan förväntas i fall där jämförelseinkomsten inte längre begränsar SGI, men i motsvarande män kan också en viss kostnadssänkning väntas där jämförelseinkomsten inte längre höjer SGI:n. Det för- bättrade skyddet för fåmansaktiebolagsägare i uppbyggnadsskede kan förväntas ge en viss kostnadsökning. Denna bedöms dock rym- mas inom ramen för tidigare redovisade besparingar.

8.3. Konsekvenser för den enskilde

Våra förslag beträffande BTP-systemet innebär i huvudsak att vi anpassar inkomstberäkningen till skattesystemet och bostadsbidrags- systemet. Därigenom fångar vi upp luckor i vad som närmast kan betecknas som förenklade inkomstberäkningar i ett omodernt BTP- system. Vidare åtgärdar vi vissa strukturella felaktigheter i syste- men. Den enda egentliga besparingen som vi förslår är att förmögen— hetsprövningen behålls oförändrad för högre förmögenheter sam-

tidigt som en faktisk kapitalavkastning beräknas. För dem som har tillgångar som ger en faktisk kapitalavkastning innebär detta en skärpt inkomstprövning, som dock är måttlig och som för pensio- närskollektivet som helhet balanseras av de lättnader som uppkom- mer för pensionärer med mindre förmögenheter.

Våra förslag beträffande SGI innebär att begreppet fastställd SGI slopas. SGI skall bestämmas först när det är aktuellt att betala ut sjukpenning eller annan dagersättning. Beslutet gäller enbart för den aktuella ersättningsperioden. Kvalifikationsvillkoren för SGI an— passas för att närmare knyta an till det faktiska inkomstbortfallet. SGI:n räknas upp med basbeloppet utom för vissa anställda för vilka SGI:n räknas upp med den enskildes avtalade löneförhöjning under det första ersättningsäret. Förslagen innebär såväl en förbättring för vissa försäkrade som en försämring för andra. De som enligt dagens regler inte haft möjlighet att kvalificera sig för en SGI kan enligt vårt förslag få rätt till ersättning grundad på tidigare inkomster. För dem innebär förslagen en förbättring. De som i dag har en fastställd SGI som inte medfört motsvarande inkomster kommer inte längre att få sin ersättning baserad på den fastställda SGI:n. Detta kan innebära att de får en lägre ersättning eller inte någon ersättning alls. För dem innebär förslagen en försämring. Förslaget att SGI:n skall räknas upp enbart med basbeloppet och inte anpassas till löneutveck- lingen innebär en försämring för dem som uppbär ersättning under längre tid eller får sin SGI baserad på tidigare inkomster enligt altemativregeln. Alla dagersättningar som baseras på SGI påverkas mer eller mindre av förslagen. I första hand påverkas ersättningar som utges under en längre period såsom sjukpenning och föräldra- penning.

Vårt förslag beträffande egenföretagares sjukförsäkring innebär att förmånerna i större utsträckning kommer att stämma överens med avgifterna genom att SGI:n oftast kommer att motsvara före- tagarens inkomst av näringsverksamhet. Detta innebär en förbättring för vissa och en försämring för andra. Vårt förslag beträffande SGI under ett företags uppbyggnadsskede innebär förbättringar för de flesta företagare, men även här kan det för enskilda personer inne- bära en försämring i förhållande till dagens regler.

Förslagen beträffande SGI innebär alltså att vissa försäkrade kommer att få lägre ersättning eller inte vara berättigade till någon ersättning alls. Det är inte möjligt att göra stora besparingar på SGI- underlaget utan att det får konsekvenser för de personer som behöver anlita de delar av socialförsäkringen som berörs. De regler

vi föreslår bör dock medföra att ersättningen blir mer förutsebar för den enskilde samtidigt som den bättre speglar det faktiska inkomst- bortfallet.

8.4. Effekter för kommunerna

Vi kan inte finna att de förändringar som vi föreslår inom bidrags- systemen påverkar kommunernas ekonomi. Däremot medför för- slaget om att arbetsskadelivräntor skall påverka det särskilda grund- avdraget vid pensionäremas beskattning ökade skatteintäkter för kommunerna.

Det har för utredningen inte varit möjligt att bedöma i vilken utsträckning den minskade ersättningen från sjuk- och föräldraför- säkringama kommer att innebära att fler personer kommer att uppbära socialbidrag, eftersom rätten till sådana bidrag är påtagligt knutna till förhållandena i det enskilda ärendet. Som framgår av avsnitt 4.3 kan idag en långtidssjukskriven försäkrad med en SGI motsvarande medel-SGI:n ha en ekonomi som kan medföra rätt till socialbidrag. De långtidssjukskrivnas ekonomi kommer dock att förbättras när kompensationsnivån höjs.

8.5. Jämställdhet

Bostadsstödssystemen är i sig könsneutrala och de ändrade regler för inkomstprövning som vi föreslår kommer att beröra män och kvinnor på samma sätt. Vi vill dock erinra om att de lättnader som vi föreslår när det gäller förmögenhetsprövningen av lägre för- mögenheter till största delen torde komma äldre kvinnor till godo. Detta beror på att det finns fler kvinnor än män i de övre pensionärs- årgångama, där större förmögenheter inte förekommer i samma utsträckning som bland yngre pensionärer.

Återbetalning av underhållsstöd förekommer till allra största delen hos män. De begränsade förändringar som vi föreslår av be- räningen av inkomstunderlaget är antingen rättelser av inkonse- kvenser som varit till de återbetalningsskyldigas nackdel eller regler

som följer av att bidragssystemen bör vara samordnade så långt möjligt.

Även reglerna om SGI är i sig könsneutrala och så är också fallet med de förslag till förändringar vi lämnar. SGI anknyter emellertid direkt till inkomst- och arbetsförhållanden. Det innebär att de olika förutsättningar som kvinnor och män har på arbetsmarknaden också påverkar deras SGI. Detta är något som inte kan lösas inom socialförsäkringens ram när det gäller ersättningar som baseras på de inkomster den försäkrade har eller har haft. I de fall vi funnit att de förslag vi diskuterat skulle få negativa konsekvenser för enbart det ena könet, som t.ex. tidsbegränsning av de s.k. överhoppningsba- ra tidema, har vi valt att inte lägga fram något förslag. Vidare har vi i våra överväganden beträffande sjuklön alternativt sjukpenning till dag för dag anställda, som oftast är kvinnor, visat på möjligheten att med vårt förslag ge dem en bättre och mera förutsebar ersättning.

Kommittédirektiv

Översyn av inkomstbegreppen inom bidrags- och socialförsäkringssystemen

Dir. 1996:52 Beslut vid regeringssammanträde den 27juni 1996. Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall ges i uppdrag att göra en samlad översyn av inkomstbegreppet i de författningar som reglerar olika bidrags- och socialförsäkringsförmåner. Utredaren skall analysera nuvarande regler och redovisa förslag till så långt möjligt gemensamma regler för hur inkomst skall beräknas. En målsättning bör vara ett system där anställda, egna företagare, ägare till fåmansbolag och de som i olika former kombinerar anställning med att vara egna företagare på ett likvärdigt sätt kan åtnjuta de bidrags- och socialförsäkrings- förmåner som finns. Det nya systemet skall vidare vara enkelt att administrera.

Utredaren skall analysera de ekonomiska effekterna för den offentliga sektorn som kan vara förenade med ett mer enhetligt inkomstbegrepp. Vidare skall ekonomiska effekter för den enskilde analyseras. Förslaget får inte leda till att statens utgifter ökar.

I uppdraget ingår att utarbeta förslag till nödvändiga ändringar i de lagar och förordningar som omfattas. Uppdraget skall vara avslutat senast den 28 februari 1997.

Utgångspunkter Nuvarande regler för beräkning av inkomst i de olika bidrags- och

socialförsäkringssystemen är till stor del inte samordnade. Flera utredningar har berört frågan om beräkning av inkomst och har bl.a.

294

pekat på fördelarna med en ökad enhetlighet av inkomstbegreppen i olika system.

Ett problem är att den försäkrade i många system själv skall söka uppskatta sin förväntade inkomst framåt i tiden. Försäkringskassan skall därefter bedöma rimligheten i de inkomstuppgifter som lämnas av den försäkrade. För inkomst av näringsverksamhet kan uppskatt- ningarna innehålla stor osäkerhet då inkomsten kan variera betydligt över tiden. Inkomstberäkningama för egna företagare upplevs därför som komplicerade och svårhanterliga av försäkringskassan.

Den varierade innebörden av inkomstbegreppet i olika bidrags— och socialförsäkringssystem enligt nuvarande regler medför i en rad avseenden svårigheter vid försäkringskassans tillämpning av reg- lerna. Kassan tvingas i många fall göra svåra bedömningar vid sina beslut vilket kan innebära rättsosäkerhet vid regeltillämpningen. Den varierade innebörden kan också leda till utfall som kan vara svåra att förstå för den enskilde när det gäller rätten att komma i åtnjutande av förmåner.

Riksrevisionsverket har i sin granskning av Riksförsäkringsverkets årsredovisning räkenskapsåret 1994/95 bl.a. påtalat risken för att det kan finnas incitament att uppge låg inkomst vid ansökan om bostadsbidrag medan det vid uppgivande av sjukpenninggrundande inkomst finns ett incitament att uppge hög inkomst.

Det är viktigt att reglerna för inkomstberäkning är utformade så att de försäkrade får bidrag respektive ersättning på ett sätt som avspeglar de bakomliggande motiven till respektive stödform. Samtidigt bör reglerna också vara konstruerade så att riskerna för ett otillbörligt utnyttjande av systemen minimeras.

Sjukpenning

Sjukpenninggrundande inkomst är för närvarande den årli ga inkomst i pengar eller andra skattepliktiga förmåner som en försäkrad kan antas komma att tills vidare uppbära för eget arbete. Med inkomst avses inkomst av anställning eller inkomst av annat förvärvsarbete.

Beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst avser således framtiden. Av Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RF FS 1981:5) om sjukpenninggrundande inkomst framgår att endast sådan inkomst skall beaktas som en försäkrad kan antas komma att tills vidare åtnjuta av eget arbete under minst sex månader i följd. Det har vidare slagits fast i praxis, att det är den försäkrades egen avsikt i fråga om varaktighet som är avgörande för om en inkomst skall

beaktas vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst. Är det den försäkrades avsikt att fortsätta att förvärvsarbeta även efter en tidsbegränsad anställning, som är avsedd att vara kortare tid än sex månader, bör som regel en sjukpenningrundande inkomst beräknas.

Den sjukpenninggrundande inkomsten grundas även på andra skattepliktiga förmåner än lön samt på de skattepliktiga delarna av kostnadsersättningar. Vidare ingår semesterlön och semesterersätt- ning i den sjukpenninggrundande inkomsten.

Beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst för egenföretagare utgår från begreppet nettoinkomst av rörelse. Inkomst av arbete för egen räkning får därvid inte beräknas högre än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning, s.k. jämfö- relseinkomst.

Enligt Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RF FS 1981 :5) om sjukpenninggrundande inkomst skall, för en egenföretagare som under en följd av år i allmän självdeklaration redovisat lägre skatterättslig nettointäkt än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning, sjukpenninggrundande inkomst beräknas med ledning av de tre senaste årens taxering. Sjukpenning- grundande inkomst får dock beräknas till högre belopp än vad som framgår av den skatterättsliga nettointäkten under en verksamhets uppbyggnadsskede eller om andra särskilda skäl föreligger såsom stark skuldbelastning, ändrade förvärvsförhållanden eller tillfälliga förluster.

Att fastställa underlaget för kompensationen avseende inkomst- bortfall vid sjukdom är betydligt mer komplext för egenföretagare än för anställda. Det kan vara svårt för försäkringskassan att beräkna en jämförelseinkomst. Försäkringskassan måste ta reda på vad som skall anses som liknande arbete och vad som är skälig avlöning för detta. Om den skatterättsliga nettointäkten skiljer sig från jämfö- relseinkomsten uppstår bedömningssvårigheter. Därtill kommer de problem som följer av att den skatterättsliga intäkten är historisk inkomst medan sj ukpenninggrundande inkomst är ett framåtsyftande begrepp.

En egenföretagares inkomstbegrepp skiljer sig vidare markant från det som gäller för anställda. Exempelvis ingår i rörelsens resultat både räntor och avskrivningar. Kritik har riktats mot att detta medför att sjukförsäkringen i vissa fall inte ger adekvat kompensation för inkomstbortfallet. Kritik har också riktats mot svårigheter att skilja mellan inkomst av förvärvsarbete och inkomst av kapital. Vidare har kritik riktats mot bristande överensstämmelse mellan förmån och

avgift. År 1989 överlämnade Riksförsäkringsverket rapporten (RFV anser 198915) Sjukpenningförsäkring för egenföretagare — utredning och förslag. Frågan om sjukpenningförsäkring för egenföretagre har härefter varit föremål för överväganden i skilda sammanhang.

Sjuk- och arbetsskadekommittén avlämnade i december 1995 ett delbetänkande (SOU 1995:]49) där två alternativa modeller för beräkning av inkomstunderlag diskuteras: en som bygger på faktisk och aktuell inkomst och en som bygger på uppnådd levnadsstandard i termer av historiska inkomster. I den skiss till beräkning av ersättningsunderlag i en ny ohälsoförsäkring som kommittén redovisar föreslås att ersättning till anställda endast grundas på kontant lön. Andra skattepliktiga förmåner och skattepliktiga ersättningar bör enligt kommitténs bedömning inte ingå i underlaget. Vidare bör bortses från den högre kompensation som semesterlönen innebär i förhållande till ersättning för motsvarande arbetad tid. För anställda skisserar kommittén en modell där sjukersättningen under sjukfallets första tre månader bör beräknas på den aktuella årsin- komsten och därefter i någon form sättas i relation till den lön som den försäkrade uppburit under en period före sjukfallet, dock högst aktuell årsinkomst.

I propositionen Försäkringsskydd vid sjukdom m.m. (1995/962209), som avlämnats till riksdagen den 28 maj 1996, har regeringen föreslagit att vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst skall semesterlön beräknas till högst det belopp som skulle ha utgjort ersättning för utfört arbete under den tid semesterlönen kan anses motsvara. I propositionen läggs även fram förslag om att det i den sjukpenninggrundande inkomsten inte skall ingå andra skattepliktiga förmåner än ersättning i pengar. Inte heller skatteplik- tiga kostnadsersättningar skall ingå i denna inkomst.

Sjukförsäkringen finansieras genom socialavgifter och den allmänna sjukförsäkringsavgiften. Arbetsgivaravgiften baseras på summan av vad arbetsgivaren under året betalat som kontant lön eller annan ersättning för utfört arbete. Underlaget för allmänna egenavgifter utgörs av samtliga inkomster från anställning eller annat förvärvsarbete enligt 11 kap. 2 och 3 55 lagen (1962:381) om allmän försäkring till den del som inte överstiger sju och en halv gånger det vid årets ingång gällande basbeloppet.

Avgiftsintäktema används för att täcka försäkringens kostnader för bl.a. sjukpenning.

Bostadsbidrag

Med bostadsbidragsgrundande inkomst avses en för 12 månader framåt beräknad förvärvsinkomst med tillägg för inkomst av kapital och vissa andra inkomster. Med förvärvsinkomst menas här inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet. Förvärvsinkomst beräknas i princip efter samma grunder som gäller enligt kommunal- skattelagen (1928:370). I inkomstslaget näringsverksamhet beaktas dock inte underskott som uppkommit ett tidigare år.

Riksförsäkringsverket rekommenderar i allmänna råd 199326 att försäkringskassan vid bedömning av rimligheten i de lämnade in- komstuppgiftema använder underlag för F-skatt, den bidragssökan- des sjukpenninggrundande inkomst och uppgifter som lagts till grund för senaste taxering.

Skattelagstiftningen tillåter att inkomst av näringsverksamhet minskas genom olika resultatreglerande åtgärder som medför att skatteuttaget skjuts upp till senare år. Den som bedriver näringsverk- samhet i aktiebolagsforrn har dessutom möjlighet att ta ut endast en del av årets disponibla vinst som inkomst och låta resten tills vidare stanna kvar i aktiebolaget. För dessa möjligheter finns fullgoda skål med avseende på beskattningen. Vid beräkning av bidrag är det däremot i princip olämpligt med ett inkomstmått som kan påverkas av den enskilde på detta sätt, bl.a. därför att det i motsats till vad som gäller för beskattningen inte går att säkerställa att den uppskjut- na inkomsten senare fångas upp och beaktas, så att bidraget över tiden blir rätt beräknat.

Riksdagen har beslutat nya regler för bostadsbidrag (prop. 1995/96:186, bet. 1995/96zBoU11, rskr. 1995/96:229) enligt vilka preliminärt bostadsbidrag skall betalas ut efter prövning av ansökan där uppskattad årsinkomst skall anges. Slutligt bostadsbidrag fastställs på grundval av de inkomstuppgifter som skattemyndig- hetema fastställer vid taxeringen för det kalenderår för vilket preliminärt bostadsbidrag har lämnats. För högt respektive för lågt preliminärt bostadsbidrag korrigeras vid fastställandet av det slutliga bostadsbidraget. De nya reglerna träder i kraft den 1 januari 1997.

Bostadsbidragsutredningen -95, som föregick ovan nämnda proposition, ansåg i sitt betänkande (SOU 1995: 133) att det inte är rimligt att de relativt omfattande möjligheterna till resultatreglering av inkomster från näringsverksamhet skall påverka bedömningen av om ett hushåll behöver stöd för att klara sina boendekostnader. Bostadsbidragsutredningen anförde att reglerna för beräkning av

inkomst från näringsverksamhet bör ses över. Utredningen anförde vidare att detär väsentligt att även reglerna för hur bidragsgrundan- de inkomster beräknas för ägare till fåmansbolag ses över.

Regeringen instämmer i utredningens bedömning enligt ovan. I proposition 1995/96:186 föreslog regeringen att inkomst av närings- verksamhet som ingår i bidragsgrundande inkomst tills vidare skall ökas genom att vissa avdrag som till stor del har karaktär av vinst- dispositioner återläggs. Även avdrag för underskott från tidigare beskattningsår föreslås återläggas. Riksdagen har beslutat i enlighet med regeringens förslag.

Bostadstillägg till pensionärer

Storleken av det bostadstillägg som lämnas till pensionärer är beroende av pensionärens årsinkomst. _Med årsinkomst avses den inkomst som pensionären kan antas komma att erhålla under den närmaste tiden. Den bidragspåverkande inkomsten består av pension, inkomst av tjänst, inkomst av näringsverksamhet och inkomst av kapital.

Pensionen, som vanligen är den klart dominerande inkomsten, är för det mesta känd och stabil. Inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet beräknas i detta sammanhang efter i princip samma grunder som i kommunalskattelagen (1928:370). Sådana inkomster förekommer inte i någon större omfattning bland pensionärerna. I den mån inkomst av näringsverksamhet ingår i den bidragspåverkande årsinkomsten förekommer samma problem i fråga om inkomstbegreppet som ovan redovisats under Bostads- bidrag.

Underhållsstöd

I propositionen Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar, m.m. (1995/96:208), som avlämnats till riksdagen den 28 maj 1996, har regeringen lämnat förslag till ett nytt bidrag betecknat under- hållsstöd, som skall ersätta det tidigare bidragsförskottet och särskilt bidrag för vissa adoptivbarn. Syftet med förslaget är att uppnå en bättre kostnadskontroll och att så långt möjligt eliminera de negativa verkningar som samordningen mellan reglerna om underhållsbidrag och reglerna om samhällsstöd innebär. För det underhållsstöd som lämnas till barnet skall den förälder som inte bor tillsammans med

barnet vara återbetalningsskyldig gentemot staten enligt en schabloniserad procentmetod.

Regeringen föreslår i propositionen att återbetalningsskyldigheten för underhållsstödet skall beräknas efter en viss procent av den bidragsskyldiges årliga bruttoinkomst efter ett visst grundavdrag. Enligt förslaget skall med den bidragsskyldiges inkomst avses inkomst av tjänst, intäkt av kapital samt inkomst av näringsverk- samhet (sedan vissa skatteavdrag återlagts). Tillägg skall göras med en procent av skattepliktig förmögenhet som överstiger 800 000 kronor samt för inkomst, inklusive kostförmån, som beskattas enligt lagen (1958:295) om sjömansskatt och studiemedel i form av studiebidrag. Den bidragsskyldiges inkomst föreslås beräknas med utgångspunkt från den senast fastställda taxeringen.

Underhållsstödets belopp föreslås uppgå till 1 173 kronor per månad. Stödet skall minskas om barnet har egna inkomster beräkna- de på sätt som tidigare redogjorts för som överstiger en viss nivå.

Uppdraget

En särskild utredare skall göra en samlad översyn av inkomstbe- greppet i de olika författningar som reglerar de bidrags- och social- försäkringsförmåner som tidigare redogjorts för. Utredaren skall analysera nuvarande regler och redogöra för vilken betydelse kon- struktionen av inkomstbegreppet har för bidrag, återbetalnings- skyldighet enligt förslaget om underhållsstöd och ersättning. Ut- redaren skall redovisa förslag till så långt möjligt gemensamma regler för hur inkomst skall beräknas i dessa sammanhang. En målsättning bör vara ett system där anställda, egna företagare, ägare till fåmansbolag och de som i olika former kombinerar anställning med att vara egna företagare på ett likvärdigt sätt kan åtnjuta för- månerna och vara återbetalningsskyldiga enligt förslaget om underhållsstöd. Härvid bör regler för inkomstberäkning för egen- företagare utformas så att de anpassas till de speciella förutsättningar som gäller för egenföretagares inkomster. Det bör skapas robusta system som även är anpassade till och skapar trygghet för egenföre- tagare och som begränsar möjligheter att utnyttja systemen otillbör- ligt. Beträffande egenföretagares inkomst skall utredaren vara fri att i stället för eller som komplement till detaljregler med anknytning till beskattningen föreslå en schablonregel utan sådan anknytning. Det som nu har sagts om egenföretagare skall gälla även företagare

som driver sin verksamhet i bolagsform. Det nya systemet skall vidare vara enkelt att administrera.

Det är viktigt att principerna för hur inkomst skall beräknas så långt möjligt är enhetliga i bidrags- och socialförsäkringssystemen. En invändning mot mer enhetliga inkomstbegrepp har tidigare varit att det behövs två former av inkomstunderlag, en för inkomstpröva- de bidrag och en för inkomstrelaterade ersättningar som är avsedda att kompensera bortfall av arbetsinkomster. I förslaget om under- hållsstöd tas vid inkomstberäkningen hänsyn till den grundläggande synen på återbetalningsskyldigheten. Det är viktigt att utforma reglerna för inkomstberäkning så att de försäkrade får bidrag respektive ersättning på ett sätt som avspeglar de bakomliggande motiven till respektive stödform. Samtidigt bör reglerna också vara konstruerade så att riskerna för ett otillbörligt utnyttjande av systemen minimeras. Med nuvarande regler kan det finnas risk för att en person redovisar en låg inkomst i underhållsstöds- och bostadsbidragssammanhang medan förhållandet skulle kunna vara det motsatta för beräkning av den sjukpenninggrundande inkomsten. Om utredaren kommer fram till att det inte är möjligt att föreslå gemensamma regler för hur inkomst skall beräknas, skall utredaren överväga behov och möjligheter till kontrollsystem som förhindrar missbruk av reglerna.

Reglerna för beräkning av sjukpenninggrundande inkomst, bostads- bidragsgrundande inkomst och inkomstbegreppet för bostadstillägg till pensionärer skall ses över. Om riksdagen i enlighet med regeringens förslag beslutar om underhållsstöd till barn till särlevan- de föräldrar skall även beräkningen av den inkomst som återbetal- ningsskyldigheten baseras på ingå i översynen.

Utredaren skall analysera de ekonomiska effekterna för den offentliga sektorn som kan vara förenade med ett mer enhetligt inkomstbegrepp. Vidare skall ekonomiska effekter för den enskilde analyseras. Förslaget får inte leda till att statens utgifter ökar.

Utredaren skall samtidigt överväga behovet av de korrigeringar inom ramen för det totala avgiftsuttaget som översynen av in- komstbegreppen kan föranleda beträffande socialavgifter och allmänna egenavgifter.

Arbetets uppläggning

I uppdraget ingår att utarbeta förslag till nödvändiga ändringar i de lagar och förordningar som omfattas av uppgiften.

Utredaren skall bedriva sitt arbete i samråd med Sjuk- och arbetsskadekommittén (S 1993z07), Utredningen (S 1995:08) om socialförsäkringens personkrets, Utredningen om översyn av systemet för efterlevandepension (dir. 1996:51), Utredningen om beräkning av antagandeinkomst i samband med beslut om förtids- pension (dir. 1996:54) och Utredningen (A 1995:12) om ersättning vid arbetslöshet och omställning.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommit- téer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994z23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet (dir. 1996149).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 28 februari 1997.

(Socialdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till utredningen om översyn av inkomstbegrep- pen inom bidrags- och socialförsäkringssystemen (S l996:06)

Dir. 1996:100 Beslut vid regeringssammanträde den 28 november 1996.

Sammanfattning av tilläggsuppdraget

Utredningen (S l996:06) om översyn av inkomstbegreppen inom bidrags- och socialförsäkringssystemen skall föreslå regeländringar som från och med år 1998 innebär en bruttobesparing på 1 230 miljoner kronor per— år. Av beloppet skall en besparing om 980 miljoner kronor föreslås genom förändringar av reglerna för sjuk- penninggrundande inkomst (SGI). Administrativa konsekvenser samt kostnadseffekter av de föreslagna regeländringarna skall belysas.

Kommitténs nuvarande uppdrag

Den 27 juni 1996 beslutade regeringen direktiv (dir. 1996:52) som gav en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av inkomst- begreppen i de författningar som reglerar olika bidrags- och social- försäkringsförmåner. Utredaren skall enligt dessa direktiv analysera nuvarande regler och redovisa förslag till så långt möjligt gemen- samma regler för hur inkomst skall beräknas. Ett mål bör vara ett system där anställda, egna företagare, ägare till fåmansbolag och de som i olika former kombinerar anställning med att vara egna före- tagare på ett likvärdigt sätt kan åtnjuta de bidrags- och socialför- säkringsförmåner som finns. Det nya systemet skall vara enkelt att administrera. Utredaren skall analysera de ekonomiska effekter för den offentliga sektorn som kan vara förenade med ett mer enhetligt inkomstbegrepp. Vidare skall ekonomiska effekter för den enskilde analyseras.

304

Bakgrund till tilläggsuppdraget

Riksrevisionsverket (RRV) har i en rapport den 13 december 1990 "Vad skall sjukförsäkringen omfatta" pekat på förhållandet att kvalifikationsvillkoren för att erhålla SGI är lågt ställda. Enligt RRV har de lågt ställda kvalifikationsvillkoren bidragit till att utöka sjukpenningens räckvidd utöver en ren inkomstbortfallsersättning.

Riksförsäkringsverket (RFV) har i en rapport (RFV ANSER 198915) Sjukpenningförsäkring för egenföretagare utredning och förslag föreslagit ett nytt försäkringssystem för egenföretagare. Försäkringen föreslogs bestå av en obligatorisk grundsjukpenning och en frivillig tilläggssjukpenning.

RFV har även senare i en rapport (RFV ANSER 1992:4) Översyn av reglerna om sjukpenninggrundande inkomst (SGI) föreslagit ändrade regler om såväl kvalifikationsvillkoren inom sjukförsäkring- en som beräkningen av bl.a. SGI.

Riksdagen beslutade med anledning av propositionen Vissa sjukförsäkringsfrågor (prop. 1993/94:59, bet. 1993/94:SfU9, rskr 1993/941126) dels en regelförändring för att skapa förbättrad an- passning mellan inkomstbortfall och sjuker sättning i vissa situatio- ner, dels vissa administrativa förenklingar inom den allmänna för- säkringen. I propositionen angav regeringen att RFV:s rapport har pekat på det komplicerade regelsystem som SGI innebär. Regering- en fann därvid att vissa frågor behöver beredas ytterligare för att tas upp i ett senare sammanhang. Vid behandlingen i riksdagen biträdde socialförsäkringsutskottet förslaget om förenklade regler vid fast- ställande av SGI. Utskottet biträdde också regeringens förslag om förbättrad anpassning mellan inkomstbortfall och sjukersättning men föreslog en annan teknisk lösning än den som föreslagits i proposi- tionen.

I rapporten En socialförsäkring (Ds 1994:81) till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) föreslogs bl.a. att ersättningen vid sjukdom och arbetslöshet läggs samman till en enhetlig inkomst- bortfallsförsäkring. En princip bakom förslaget är att ersättning vid inkomstbortfall skall vara en förmån som gradvis upparbetas genom att individen betalar avgifter till försäkringen. Individen föreslås få rätt att med utgångspunkt från sin aktuella inkomst själv välja försäkringens omfattning.

Riksdagen har med anledning av propositionen Försäkringsskydd vid sjukdom, m.m. (prop. 1995/96:209, bet. 1995/96:SfU4, rskr. 1996/97:22) beslutat att vid beräkning av SGI skall semesterlön

beräknas till högst det belopp som skulle ha utgjort ersättning för ut- fört arbete under den tid semesterlönen kan anses motsvara. I den sjukpenninggrundande inkomsten skall inte heller andra skatteplik- tiga förmåner ingå än kontant lön och inte heller skattepliktiga kostnadsersättningar. Regeländringama träder i kraft den 1 januari 1997.

Sjuk- och arbetsskadekommitténs ställningstagande i betänkandet En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:1 13) är att beräkningsunderlaget skall baseras på aktuell in- komst och att det i möjligaste mån bör motsvara det faktiska in- komstbortfallet. Underlaget bör enligt kommittén liksom i dag utgöras av en beräkning av den framtida förväntade inkomsten med utgångspunkt i den lönenivå som gäller när sjukfallet inträffar. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande i Socialdepartementet.

Nuvarande regler

En arbetstagare har vid sjukdom rätt till sjuklön från sin arbets— givare. Rätten till sjuklön gäller från och med den första dagen av anställningstiden. Är den avtalade anställ ningstiden kortare än en månad inträder dock rätten till sjuklön endast om arbetstagaren tillträtt anställningen och därefter varit anställd fjorton kalender- dagar i följd. Vid beräkning av kvalifikationstiden skall tidigare anställningar hos samma arbetsgivare medräknas, om tiden mellan anställningama inte överstiger fjorton kalenderdagar i följd. Sjuklöneperioden omfattar den första dag arbetstagarens arbetsför- måga är nedsatt på grund av sjukdom och de därpå följande tretton kalenderdagarna i sjukperioden. Från och med den 1 januari 1997 förlängs sjuklöneperioden till totalt 28 dagar (prop. 1995/96:209, bet. 1996/97:SfU4, rskr 1996/97:22).

SGI är den årliga inkomst i pengar eller andra skattepliktiga för- måner som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete, antingen såsom arbetstagare i allmän eller enskild tjänst eller på annan grund. Beräkningen av SGI sker således framåt i tiden. Det är den försäkrades arbetsavsikter för den närmaste tiden som avgör om SGI skall faställas eller inte. De avsedda inkomstförhållandena skall ha en viss varaktighet. I praxis tillämpas en sexmånadersregel som innebär att man vid inkomstbedömningen bortser från inkomst- variationer som avser högst ett halvt år. Från och med den 1 januari 1997 skall, som tidigare redovisats, inte andra skattepliktiga för-

måner än kontant lön och inte heller skattepliktiga kostnadsersätt- ningar ingå i den sjukpenninggrundande inkomsten.

Den allmänna försäkringens utgifter finansieras med intäkter från sociala avgifter, allmänna skattemedel samt via avkastning på fonde- rade medel. Sociala avgifter tas ut i tre olika former: arbetsgivarav- gifter, egenavgifter från egenföretagare m.fl. samt allmänna egenav— gifter som betalas av den enskilde.

Tilläggsuppdraget

Enligt RRV och RFV har de lågt ställda kvalifikationsvillkoren för fastställande av SGI bidragit till att försäkringen inte längre i alla avseenden kan betraktas som en inkomstbortfallsförsäkring. I vissa fall utges ersättning motsvarande en tidigare förvärvsinkomst trots att inte något eller endast ett mindre inkomstbortfall föreligger under ersättningsperioden.

Att inkomstbortfallsprincipen i viss mån har urholkats har sin grund i bl.a. reglerna om kvalifikationsvillkor och s.k. SGI-skydda- de tider. Reglerna om SGI-skyddade tider är till vissa delar olika trots att liknande förhållanden är för handen, t.ex. vid studier. Vidare uppvisar reglerna skillnader mellan olika grupper försäkrade.

Det finns vidare ett bristande samband mellan avgifter och för- måner för dem som har kortare anställningar. Mot bakgrund av det rådande arbetsmarknadsläget blir det dessutom allt vanligare med den typen av anställningar.

Det kan också förekomma fall där en person som har en kortare anställning inte är berättigad till sjuklön på grund av att den avtalade anställningstiden är för kort. Vidare kan det förekomma fall där personen visserligen uppfyller kvalifikationskraven för sjuklön men på grund av t.ex. varaktighetsrekvisitet inte får någon SGI fastställd. I sådana fall kan personen komma att betala avgifter som till ingen del kommer att ge rätt till sjukpenning.

Utgångspunkten för en översyn av reglerna för sjukpenning- grundande inkomst skall vara att beräkningsunderlaget så långt det är möjligt skall vara relaterat till faktiskt inkomstbortfall. Om detta är otillräckligt för att nå den aviserade besparingen är utredaren oförhindrad att pröva andra alternativ. För den som saknar en doku- menterad inkomst av förvärvsarbete vilken bortfaller vid sjukdom bör ersättningen kunna baseras på tidigare inkomster av förvärvs- arbete under en viss tidsperiod. De regler som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring där var och en

kan tillförsäkra sig kunskaper om både rättigheter och skyldigheter. Administrationen av försäkringen skall vara enkel och undantag från de övergripande principerna bör så långt det är möjligt undvikas.

Utredaren skall föreslå grundläggande principer för vilka kvali- fikationsvillkor som skall gälla för SGI samt de grundläggande principer som bör gälla för rätten att behålla SGI under tid som förvärvsarbete inte utförs. Utredaren skall i detta sammanhang särskilt beakta reglerna i samband med arbetslöshet, studieledighet och föräldraledighet. I detta sammanhang bör det också uppmärk- sammas att en försäkrad som beviljats helt sjukbidrag eller förtids- pension enligt nuvarande regler inte har rätt att behålla SGI. Detta innebär t.ex. att den som har haft sjukbidrag under en period och därefter blir arbetslös inte har något inkomstskydd vid sjukdom.

Utredaren skall mot bakgrund av den rådande situationen på arbetsmarknaden se över det bristande sambandet mellan avgifter och förmåner för dem som har kortare anställningar. Sambandet mellan inbetalda sociala avgifter och utgivna förmåner bör i möj- ligaste mån upprätthållas. Utredaren skall lämna förslag till åtgärder som bör vidtas för att ett bättre samband skall uppnås. Utredaren skall undersöka hur en person som under en viss tid har haft flera kortare anställningar kan kvalificera sig för en SGI. Utredaren bör därvid pröva om kvalificeringsregler bör införas som innebär att den försäkrade skall uppfylla vissa arbetsvillkor för att få en SGI. Dessa kan innebära att den försäkrade skall visa att han eller hon har haft kortare anställningar under en viss tid före sjukfallet.

Utredaren är i övrigt oförhindrad att analysera och föreslå andra förändringar av reglerna för SGI i den mån sådana ändringar kan anses motiverade t.ex. användandet av historisk inkomst för att fastställa SGI.

Utredaren skall även beakta den särskilda beräkningsggrunden för föräldrapenning. I övrigt skall utredaren analysera hur de olika förslagen slår mellan kvinnor och män.

I de ursprungliga direktiven till utredningen angavs att översynen inte får leda till att statens utgifter ökar. Mot bakgrund av det stats- finansiella läget är det emellertid nödvändigt att i sammanhanget söka efter åtgärder som från och med år 1998 innebär en brutto- besparing på 250 miljoner kronor per år. Det utvidgade utrednings- uppdraget vad avser beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst innebär vidare att den besparing om 980 miljoner kronor brutto som aviserades i den ekonomiska vårpropositionen (1995/96:150) skall

uppnås genom förändringar av reglerna för sjukpenninggrundande inkomst.

Förändrad tidsplan för utredningen

I direktiven till utredningen anges att utredaren skall redovisa upp- draget senast den 28 februari 1997. Mot bakgrund av den utvidgning av uppdraget som tilläggsdirektivet innebär ändras tidpunkten för redovisning av uppdraget till senast den 15 maj 1997.

(Socialdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen (S l996:06) om översyn av inkomstbegreppen inom bidrags- och socialförsäkringssystemen

Dir. 1997:63 Beslut vid regeringssammanträde den 17 april 1997 Sammanfattning av uppdraget

Utredningen om översyn av inkomstbegreppen inom bidrags- och socialförsäkringssystemen skall föreslå ytterligare besparingar motsvarande 120 miljoner kronor netto per år.

Bakgrund

Den 27 juni 1996 beslutade regeringen direktiv (dir. 1996:52) som gav en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av inkomst- begreppen i de författningar som reglerar olika bidrags- och socialförsäkringsförmåner. Utredaren skall enligt dessa direktiv ana- lysera nuvarande regler och redovisa förslag till så långt möjligt gemensamma regler för hur inkomst skall beräknas. Ett mål bör vara ett system där anställda, egna företagare, ägare till fåmansbolag och de som i olika former kombinerar anställning med att vara egna företagare på ett likvärdigt sätt kan åtnjuta de bidrags- och socialförsäkringsförmåner som finns. Det nya systemet skall vara enkelt att administrera. Utredaren skall analysera de ekonomiska effekter för den offentliga sektorn som kan vara förenade med ett mer enhetligt inkomstbegrepp. Vidare skall ekonomiska effekter för den enskilde analyseras.

Den 28 november 1996 beslutade regeringen tilläggsdirektiv (dir. 1996:100) som gav den särskilda utredaren i uppdrag att föreslå regeländringar som från och med år 1998 innebär en bruttobesparing på 1 230 miljoner kronor per år. Av beloppet skall en besparing om

310

980 miljoner kronor föreslås genom förändringar av reglerna för sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Administrativa konsekvenser samt kostnadseffekter av de föreslagna regeländringarna skall belysas.

Uppdraget

Utredaren skall i samband med översynen av inkomstbegreppen för att fullfölja konsolideringsprogrammet pröva ytterligare besparingar motsvarande 120 miljoner kronor netto per år.

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 15 maj 1997.

(Socialdepartementet)

Författningsförslag

1. Förslag till lag om bostadsstöd

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 5 Bostadsstöd enligt denna lag kan lämnas som bostadsbidrag eller som bostadstillägg till pensionärer.

2 5 Den som bor och är folkbokförd i Sverige kan få bostadsbidrag. Bostadsbidrag lämnas dels i form av bidrag till kostnader för den bostad där sökanden är bosatt och folkbokförd, dels i form av särskilt bidrag för hemmavarande barn. Om det finns särskilda skäl, får bidrag dock lämnas till kostnaderna för en bostad där sökanden inte är folkbokförd.

3 & Den som är bosatt i Sverige kan få bostadstillägg till pensio- närer. Bostadstillägg lämnas dels i form av bostadstillägg, dels i form av särskilt bostadstillägg.

4 & Rätten till bostadsstöd och bostadsstödets storlek är beroende av den sökandes bostadsstödsgrundande inkomst och de andra faktorer som anges i denna lag.

Bostadsstöd betalas ut löpande som preliminärt bostadsstöd, be- räknat efter en uppskattad bostadsstödsgrundande inkomst. Bostads- stödet bestäms slutligt i efterhand på grundval av den fastställda bostadsstödsgrundande inkomsten.

Om det framkommer att en sökande som är berättigad till bo- stadstillägg inte kommer att ha sådana inkomst- eller förmögenhets- förhållanden som påverkar storleken av bostadstillägget annat än i ringa mån, får försäkringskassan besluta att bostadstillägget skall betalas ut löpande utan beaktande av vad som föreskrivs i andra stycket om preliminärt och slutligt bostadsstöd. För ett sådant bostadstillägg skall bestämmelserna i 42 och 49 åå tillämpas i stället för bestämmelserna i 39, 40 och 48 55.

5 5 I lagen förstås med

1. hushåll: barnfamiljer, makar utan barn och ensamstående utan barn,

2. barn: den som är under 18 år eller som får förlängt barnbidrag eller studiehjälp,

3. makar: makar som lever tillsammans.

6 & Vid tillämpningen av denna lag skall en man och en kvinna som är gifta med varandra anses leva tillsammans om det inte styrks att de lever åtskilda.

Om inte skäl visas för annat skall med makar jämställas man och kvinna som utan att vara gifta med varandra lever tillsammans och

1. har eller har haft gemensamt barn eller

2. är folkbokförda på samma adress.

Bostadsstödsgrundande inkomst

7 5' Bostadsstödsgrundande inkomst utgörs av summan av inkomst av näringsverksamhet och inkomst av tjänst enligt kommunalskatte- lagen (1928:370) och inkomst av kapital enligt lagen ( 1947:576) om statlig inkomstskatt, med de tillägg och avdrag som anges i andra och tredje styckena samt 8-1155.

Beloppet enligt första stycket skall ökas med

1. inkomst som på grund av bestämmelserna i 54 5 första stycket f) kommunalskattelagen eller avtal om undvikande av dubbelbe- skattning inte ingår i inkomst av näringsverksamhet, tjänst eller kapital,

2. studiemedel i form av studiebidrag,

3. icke skattepliktiga stipendier över 3 000 kronor per månad,

4. belopp varmed inkomst av näringsverksamhet har minskats genom avdrag för — utgift för egen pension intill ett halvt basbelopp enligt 1 kap. 6 5 lagen (1962:381) om allmän försäkring — underskott från tidigare beskattningsår, och

5. belopp varmed inkomst av kapital har minskats genom avdrag, utom där realisationsvinst har minskats med realisationsförlust uppkommen under beskattningsåret — avdrag har gjorts enligt lagen ( 1993: 1469) om uppskovsavdrag vid byte av bostad, eller — avdrag har gjorts för negativ räntefördelning.

Beloppet enligt första stycket skall minskas med belopp varmed inkomst av kapital har ökats på grund av statligt räntebidrag för den bostad för vilken bostadsstöd söks.

Föreligger endast rätt till särskilt bidrag som avses i 18 & på grund av att den bidragsberättigade inte är bosatt i Sverige men har rätt till familjeförmåner enligt vad som följer av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, skall i stället för vad som anges i första-tredje styckena som bostadsstödsgrundande inkomst endast räknas sådan inkomst som utgörs av skattepliktiga folkpensionsförmåner, tilläggspension, pension enligt utländsk lagstiftning, tjänstepension eller motsvarande ersättning som följer av kollektivavtal samt arbetsskadeersättning eller motsvarande ersättning.

8 & Tillägg till den bostadsstödsgrundande inkomsten skall göras för förmögenhet enligt vad som anges i 9 och 10 åå.

Som förmögenhet räknas den beskattningsbara förmögenheten enligt lagen (1997:000) om statlig förmögenhetsskatt, beräknad med bortseende från privatbostadsfastighet eller bostadsrätt för vilken bostadstillägg söks och skulder med säkerhet i denna egendom.

Som förmögenhet räknas också förmögenhet i näringsverksamhet (företagsförmögenhet), såsom tillgångar och skulder i enskild firma, enkelt bolag, handelsbolag och fåmansföretag som avses i punkt 14 av anvisningarna till 32 & kommunalskattelagen (1928:370). Med förmögenhet avses värdet av näringsverksamheten eller i fråga om delägare de innehavda andelamas eller aktiernas värde av företagets eget kapital enligt balansräkningen vid det räkenskapsår som utgår samtidigt som eller närmast före bidragsåret. Har näringsverksamhe- ten inte avslutats med årsbokslut beräknas förmögenheten som skill- naden mellan tillgångama och skulderna enligt de värden som skall anges i självdeklaration till ledning för den inkomsttaxering enligt kommunalskattelagen som avser samma period som bostadsstödet avser. Saknas sådana uppgifter om förmögenhet på grund av att skyldighet att lämna sådana uppgifter vid inkomstaxeringen inte förelegat eller på grund av andra omständigheter, får försäkringskas- san uppskatta värdet av företagsförmögenheten med ledning av de uppgifter som kan inhämtas från sökanden eller på annat sätt.

9 & Tillägg för förmögenhet skall när fråga är om bostadsbidrag göras för varje sökande och varje barn som avses i 14 & med undan- tag av första stycket 2 och 3 samt tredje stycket.

Tillägg skall göras med 15 procent av den sammanlagda för- mögenhet som överstiger 100 000 kronor, avrundat nedåt till helt tiotusental kronor. Den sammanlagda förmögenheten beräknas som summan av överskotten av de förmögenheter som avses i 8 5 andra och tredje styckena beräknade var för sig.

Tillägg för barns förmögenhet skall fördelas lika mellan makar.

10 & Tillägg för förmögenhet skall när fråga är om bostadstillägg göras för varje sökande och sökandes make samt för varje barn som

avses i 14 5 med undantag av första stycket 2 och 3 samt tredje stycket. Tillägg för förmögenhet skall göras med 15 procent av den sammanlagda förmögenhet som överstiger för makar 60 000 kronor vardera, och för annan 75 000 kronor. Den sammanlagda fönnögen- heten beräknas som summan av överskotten av de förmögenheter som avses i 8 5 andra och tredje styckena beräknade var för sig. Tillägg för barns förmögenhet skall fördelas lika mellan makar.

11 & Om ett eller flera barn som avses i 14 & med undantag av första stycket 2 och 3 samt tredje stycket har inkomst av kapital, skall till sökandens bostadsstödsgrundande inkomst läggas varje barns in- komst av kapital till den del inkomsten överstiger 1 000 kronor. Vid beräkning av inkomst av kapital tillämpas 7 & andra stycket 5 och tredje stycket. Tillägg enligt denna paragraf skall fördelas lika mellan makar.

12 & Bostadsstödsgrundande inkomst skall avse samma kalenderår som bostadsstödet och skall anses vara lika fördelad på varje månad i kalenderåret.

Särskilda bestämmelser om bostadsbidrag Bostadskostnader

13 & Vid tillämpningen av denna lag beaktas bostadskostnader i enlighet med föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Bidragsberättigade hushåll

Barnfamiljer 14 & Rätt till bostadsbidrag har den som

1. har vårdnaden om barn och varaktigt bor tillsammans med barnet,

2. efter en myndighets beslut har tagit emot barn för vård i familjehem, om barnet beräknas bo i hemmet under minst tre månader, eller

3. på grund av vårdnad eller umgänge tidvis har barn boende i sitt hem.

Bostadsbidrag lämnas även för barn som för vård eller undervis- ning inte varaktigt bor hemma men vistas i hemmet under minst så lång tid varje år som motsvarar normala skolferier.

Om barnet bor i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boen— de, får föräldern eller föräldrarna bidrag även i andra fall, om det finns särskilda skäl att bidrag lämnas.

Bestämmelserna i första och andra styckena tillämpas även i fråga om den som är över 18 år och som får förlängt barnbidrag eller studiehjälp.

Bostadsbidrag enligt första stycket 3 lämnas inte för bostäder som omfattar mindre än två rum utöver kök eller kokvrå, eller med en bostadsyta understigande 40 kvadratmeter.

15 5 Om ett barns föräldrar inte lever tillsammans men har gemen- sam vårdnad om barnet, har den förälder som barnet är folkbokfört hos rätt till bostadsbidrag enligt 14 & första stycket 1, samt andra och tredje styckena.

Hushåll utan barn 16 5 Rätt till bostadsbidrag har den som

1. har fyllt 18 men inte 29 år och

2. bor i en bostad som han eller hon äger eller innehar med hyres- eller bostadsrätt.

Bostadsbidrag enligt första stycket lämnas inte om sökanden eller dennes make

1. har barn som berättigar till bostadsbidrag till barnfamiljer eller

2. får bostadstillägg enligt denna lag eller på grund av bestäm- melserna om inkomstprövning inte får sådant tillägg.

Har sökandens make fyllt 29 år lämnas inte bostadsbidrag enligt första stycket.

Beräkning av bostadsbidrag

Barnfamiljer 17 & Bostadsbidrag bestäms enligt 18-20 åå , om den bostadsstöds- grundande inkomsten inte överstiger för en sökande 117 000 kronor eller för makar 58 500 kronor för var och en av dem. Om den bo- stadsstödsgrundande inkomsten är högre, skall bidraget minskas med 20 procent av den överskjutande inkomsten.

Bidrag som beräknas till mindre belopp än 1 200 kronor för helt år betalas inte ut.

18 5 Bostadsbidrag lämnas månadsvis som 1. särskilt bidrag med 600 kronor för ett barn, 900 kronor för två barn, 1 200 kronor för tre barn, 1 500 kronor för fyra barn och 1 800 kronor för fem eller flera barn, samt 2. bidrag till kostnader för bostad med 75 procent av den del av bostadskostnaden per månad som för familjer med ett barn överstiger 2 000 kronor men inte 3 000 kronor, — två barn överstiger 2 000 kronor men inte 3 300 kronor,

tre eller flera barn överstiger 2 000 kronor men inte 3 600 kronor.

Om bostadskostnaden överstiger de belopp som anges i första stycket 2, lämnas bidrag med 50 procent av den överskjutande bostadskostnaden per månad upp till 5 300 kronor för familjer med ett barn, — 5 900 kronor för familjer med två barn, — 6 600 kronor för familjer med tre eller flera barn.

Högre bostadskostnad än som anges i andra stycket får beaktas, om sökanden eller någon medlem av familjen är funktionshindrad.

19 5 Rätt till särskilt bidrag enligt 18 5 första stycket 1 har endast familjer med barn som avses i 14 & första stycket 1 och 2 samt andra och tredje styckena.

Ar föräldern under 29 år och får denne inte bidrag enligt första stycket, skall bidrag enligt 18 & första stycket 2 beräknas på den del av bostadskostnaden per månad som överstiger 1 800 kronor.

Bidrag enligt 18 5 första stycket 2 och andra stycket får lämnas endast till den som bor i en bostad som han eller hon äger eller innehar med hyres- eller bostadsrätt.

20 Q 2 Vid tillämpning av bestämmelserna om bostadskostnader i 18 & skall bortses från bostadskostnader som belöper på bostadsytor överstigande

1. för hushåll med ett barn 80 kvadratmeter,

2. för hushåll med två barn 100 kvadratmeter,

3. för hushåll med tre barn 120 kvadratmeter,

4. för hushåll med fyra barn 140 kvadratmeter, och

5. för hushåll med fem eller flera barn 160 kvadratmeter. Utan hinder av första stycket skall vid tillämpning av bestämmelserna om bostadskostnader beaktas sådana kostnader upp till följande belopp per månad,

1. för hushåll med ett barn 3 000 kronor,

2. för hushåll med två barn 3 300 kronor,

3. för hushåll med tre barn 3 600 kronor,

4. för hushåll med fyra barn 3 900 kronor, och

5. för hushåll med fem eller flera barn 4 200 kronor. Större bostadsytor än som anges i första stycket får beaktas, om sökanden eller någon medlem av familjen är funktionshindrad.

Hushåll utan barn 21 & Bostadsbidrag bestäms till det belopp som följer av 22 5 första och andra styckena, om den bostadsstödsgrundande inkomsten inte överstiger 41 000 kronor för en ensamboende och 58 000 kronor för

2Förslag i prop. 1996/97:150 har iakttagits

makar. Om den bostadsstödsgrundande inkomsten är högre, skall bidraget minskas med en tredjedel av den överskjutande inkomsten.

Bidrag som beräknas till mindre belopp än 1 200 kronor för helt år betalas inte ut.

22 & Bostadsbidrag lämnas med 75 procent av den del av bostads- kostnaden per månad som överstiger 1 800 kronor men inte 2 600 kronor.

Om bostadskostnaden överstiger det belopp som anges i första stycket lämnas bostadsbidrag med 50 procent av den överskjutande bostadskostnaden per månad upp till 3 600 kronor.

Högre bostadskostnad än som anges i andra stycket får beaktas, om sökanden eller maken är funktionshindrad.

23 5 Vid tillämpning av bestämmelserna om bostadskostnader i 22 5 skall bortses från bostadskostnader som belöper på bostadsytor överstigande 60 kvadratmeter.

Större bostadsyta än som anges i första stycket får beaktas, om sökanden eller maken är funktionshindrad.

Särskilda bestämmelser om bostadstillägg till pensionär Berättigade till bostadstillägg

24 5 Rätt till bostadstillägg har den som uppbär

l. ålderspension, förtidspension, omställningspension, eller sär- skild efterlevandepension enligt lagen (1962:381) om allmän för- säkring,

2. hustrutillägg enligt lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension,

3. änkepension med stöd av övergångsbestämmelserna till lagen (1988:881) om ändring i lagen om allmän försäkring, eller

4. pension enligt lagstiftningen i en stat som ingår i Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Bostadstillägg lämnas inte till pensionär som enbart uppbär

ålderspension för tid före den månad han eller hon fyller 65 år.

Särskilt bostadstillägg kan lämnas enligt 33 5 till pensionär som uppbär bostadstillägg enligt denna lag.

Bostadstilläggets omfattning

25 & Bostadstillägg skall svara för del av bostadskostnaden för den som är berättigad till tillägget och lämnas endast för den bostad i vilken pensionären har sitt huvudsakliga boende (permanentbosta- den). För bostad i särskild boendeform lämnas bostadstillägg endast för boende i lägenhet eller för boende i en- och tvåbäddsrum.

Pensionär som vistas eller bor i en särskild boendeform eller i en liknande inrättning är berättigad till bostadstillägg för sin ursprungli- ga permanentbostad under högst sex månader från det att försäk- ringskassan bedömt vistelsen eller boendet i den särskilda boende- formen som stadigvarande.

Bostadstillägg lämnas ej för sådan bostadskostnad som fastställts med beaktande av pensionärens inkomst.

Beräkning av bostadstillägg

Bostadstilläggets storlek 26 & Bostadstillägg bestäms till det belopp som följer av 27 och 28 55 och med beaktande av den minskning därav som enligt 29 & skall ske med hänsyn till den pensionsberättigades inkomst . I fråga om makar skall inkomsten för envar av dem beräknas utgöra hälften av deras sammanlagda inkomst. Inkomsten avrundas för envar pen- sionsberättigad till närmast hela tiotal kronor.

27 & Bostadstillägg lämnas med 83 procent av bostadskostnaden per månad av den del som överstiger 100 kronor men inte 4 000 kronor.

För pensionär boende i tvåbäddsrum i särskild boendeform lämnas inte bostadstillägg för bostadskostnad som överstiger 2 000