Beslut vid regeringssammanträde den 23 januari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av reglerna för Försvarsmaktens fredsfrämjande verksamhet utomlands. Utgångspunkten för utredningsarbetet är att grunderna för verksamheten, anställning av personal samt personalens skyldigheter och förmåner även i fortsättningen skall läggas fast genom förordning. Utredaren skall alltså föreslå en förordning där de grundläggande bestämmelserna för verksamheten finns samlade.

Utredaren skall också göra en saklig prövning av gällande regler och rutiner, främst med inriktning på dem som tillämpas vid personskador, samt lämna förslag till förbättringar.

Nuvarande regler

Den personal som skall tjänstgöra i väpnad tjänst för fredsbevarande verksamhet utomlands skall enligt 2 § lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands ingå i en utlandsstyrka inom Försvarsmakten. Av samma bestämmelser framgår också att personalen skall anställas särskilt för denna uppgift. En yrkesofficer eller någon annan som redan är anställd i Försvarsmakten kan alltså inte placeras i utlandsstyrkan enbart genom ett arbetsledningsbeslut av Försvarsmakten. Denna bestämmelse utgör en markering av att utlandsstyrkan skall vara rekryterad helt på frivillig grund.

I förordningen (1984:309) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten finns bestämmelser om myndighetens ansvar när det gäller att rekrytera, organisera och utbilda en styrka för tjänstgöring utomlands. Vidare reglerar förordningen vissa förhållanden som rör personalen, bl.a. frågor om anställning, disciplinansvar, militär tjänsteställning och skyldighet att genomgå utbildning. Förordningen reglerar också en del andra frågor som har att göra med styrkans verksamhet utomlands. Förordningen tillämpas även på en civil polisavdelning som tjänstgör i utlandsstyrkan.

De grundläggande bestämmelserna om förmåner till anställda i utlandsstyrkan finns i förordningen (FFS 1984:31) om förmåner till anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Förmånerna är följande:

• arvode, - reseförmåner, - familjeförmåner, - förmåner vid sjukdom, skada och dödsfall, - pensionsförmåner samt - ledighet.

I förordningen finns dessutom bestämmelser om flygtillägg, fri hemresa, fri utrustning och utrustningsbidrag.

Förordningen innehåller vidare bemyndiganden för Försvarsmakten att bestämma grunderna för de anställdas arvoden och ersättningen för vissa kostnader som har samband med tjänstgöringen. Den anställdes rätt till förmåner i övrigt regleras i förordningen genom hänvisning till lag eller annan författning samt till kollektivavtal. På andra punkter är förordningsbestämmelserna exklusivt tillämpliga på utlandsstyrkans personal, exempelvis vad gäller familjeförmåner.

Enligt gällande bestämmelser anses den som anställs i utlandsstyrkan ha Almnäs i Södertälje som tjänsteställe. Tjänstgöringen utomlands i tjänstgöringsområdet och utbildningskurser utomlands är därvid att anse som utrikes förrättning utom den vanliga verksamhetsorten. Bestämmelserna i förordningen om reseförmåner är utformade med denna utgångspunkt.

Vissa angelägna åtgärder beträffande regelsystemet för utlandsstyrkan kan inte anstå i avvaktan på resultatet av översynen. Regeringen har således beslutat att fr.o.m. den 1 januari 1997 ändra vissa bestämmelser om anställning i utlandsstyrkan och att ålägga Försvarsmakten ett subsidiärt ansvar för rehabiliteringen av den som skadas under anställningen. Ansvaret för rehabilitering skall gälla beträffande personer som skadats efter år 1992. Den 1 mars 1997 avser regeringen att införa regler om ett särskilt tillägg med ett belopp som skall vara lika för alla som tjänstgör i samma område och bestämmas med beaktande av förhållandena där. Från samma tidpunkt kommer dessutom traktamentsbestämmelserna i samband med utrikes förrättning att ändras och då sänks också invaliditetsgraden som grund för ersättning genom statens riskgaranti för den som skadats under tjänstgöring utomlands efter den 30 juni 1996.

Totalförsvarspropositionen

I proposition 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse - etapp 2 föreslår regeringen att nuvarande SWEDINT inom Försvarsmakten omorganiseras till Försvarsmaktens internationella kommando. Det internationella kommandot skall rekrytera, organisera och utbilda en utlandsstyrka som självständigt skall kunna delta i varaktiga fredsfrämjande insatser inom ramen för en större internationell styrka. Vidare skall kommandot organisera specialenheter för ledning, fältarbeten samt hälso- och sjukvård, vilka skall kunna delta i civila och humanitära insatser. Inom det internationella kommandot skall Försvarsmakten också organisera en militär snabbinsatsstyrka som skall ha beredskap att sättas in i ett krisområde femton till trettio dagar efter regeringens beslut.

Utgångspunkter för uppdraget

Försvarsmaktens fredsfrämjande verksamhet utomlands är direkt knuten till de olika missioner som Sverige åtagit sig att medverka i. Åtagandet från svensk sida kan fullgöras genom att Sverige skickar en truppstyrka (kontingent) eller sänder ut observatörer till den eller de platser eller de områden utomlands där uppgiften skall fullgöras. I detta sammanhang kan vissa avgränsningsproblem uppstå. Dessa kan ha att göra med att insatsen kan ledas från en plats som ligger långt från det omedelbara insatsområdet. Det kan också vara svårt att avgöra om uppgifter som på annat sätt berör möjligheterna att genomföra den aktuella verksamheten bör utföras av utlandsstyrkan. Det är därför angeläget att tydligt klara ut vilka uppgifter som i fortsättningen bör ligga inom ramen för en anställning i utlandsstyrkan. Denna fråga berör även frågan om huvudmannaskapet för dem som anställs i utlandsstyrkan för uppgifter som civilpolis och som deltar i icke-väpnade missioner.

Det svenska åtagandet att under vissa speciella förutsättningar ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsfrämjande verksamhet utomlands innebär ett särskilt ansvar för landet. Till skillnad från vad som är brukligt på den svenska arbetsmarknaden bör därför grunderna beträffande löneförmåner och övriga anställningsförmåner för den personal som är direkt engagerad i den fredsfrämjande verksamheten regleras i förordning som beslutas av regeringen. För denna ordning talar också att det här är fråga om kontraktsliknande korttidsanställningar och att det inte finns någon naturlig förhandlingsmotpart med hänsyn till att huvuddelen av personalen inte har en bottenanställning i Försvarsmakten utan en militär kompetens som vanligtvis grundar sig på enbart fullgjord värnpliktsutbildning.

En utgångspunkt för utredningen är att förutsättningarna och övriga villkor för sådana förmåner som skall vara lika för all personal regleras direkt i förordningen. Däremot bör arvodesnivåerna för olika befattningskategorier och arvodena i de enskilda fallen liksom hittills beslutas av Försvarsmakten, i förekommande fall efter samråd med annan berörd myndighet som regelmässigt ställer personal till förfogande för anställning i utlandsstyrkan. En annan utgångspunkt bör vara att så långt möjligt låta de regler som tillämpas på anställda i offentlig tjänst i allmänhet även gälla för anställda i utlandsstyrkan. Dit hör exempelvis frågorna om rese-, familje- och pensionsförmåner. Bara om det finns anledning med hänsyn till verksamhetens särskilda beskaffenhet är en särreglering motiverad. Ett sådant område kan vara den anställdes och dennes anhörigas ekonomiska skydd och förhållanden i övrigt i samband med sjukdom, personskada och dödsfall som inträffar bland personalen under anställningen.

I förordningen om förmåner till anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten finns flera hänvisningar till kollektivavtal, vilka kommer att upphöra vid utgången av år 1996 och ersättas med andra. Förordningsbestämmelserna måste därför utformas med hänsyn till de nya avtalen i den mån det fortfarande finns anledning att göra sådana hänvisningar.

Syftet med översynen är också att åstadkomma enklare och mer enhetliga regler inom staten samt att slopa all onödig detaljreglering.

En teknisk och materiell översyn

En särskild utredare skall göra en översyn av författningsregleringen avseende Försvarsmaktens fredsfrämjande verksamhet utomlands och förmånerna till den anställda personalen.

Översynen skall vara av både teknisk och materiell natur. Arbetet med reglernas materiella innebörd skall främst inriktas på de regler och rutiner som gäller för dem som skadas i samband med anställningen.

Den tekniska delen av översynen skall resultera i en förordning där samtliga bestämmelser relaterade till Försvarsmaktens fredsfrämjande verksamhet utomlands finns samlade. Men också författningstekniska förenklingar bör så långt möjligt eftersträvas utan att tydligheten, främst i de frågor som reglerar den anställdes skyldigheter och förmåner, går förlorad.

Utredaren bör undersöka vilka uppgifter som nu utförs inom ramen för anställning i utlandsstyrkan. Med undersökningen som utgångspunkt bör utredaren lämna förslag till lämpliga avgränsningar i förhållande till annan verksamhet av internationell karaktär som fullgörs av Försvarsmakten och därvid väga in att myndigheten till följd av svenskt internationellt åtagande även ges andra uppgifter som antingen direkt eller indirekt kan beröra utlandsstyrkans verksamhet, eller som ligger helt utanför. Flygtransporter av förnödenheter till utlandsstyrkan eller i samband med humanitärt bistånd är exempel på sådan verksamhet där personalen deltar inom ramen för sin ordinarie anställning i Försvarsmakten, men där uppgifterna får utföras först efter den anställdes frivilliga åtagande. I detta sammanhang skall utredaren också belysa frågan om det finns anledning att föra över anställnings- och arbetsgivaransvaret för civilpoliser som deltar i humanitära eller andra icke-väpnade insatser från Försvarsmakten till Rikspolisstyrelsen.

Vidare bör utredaren studera hur en anställning i utlandsstyrkan och tjänstgöringen utomlands inverkar på den anställdes rättigheter med avseende på tillämpningen av bestämmelserna i lagen (1962:381) om allmän försäkring och lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

Utredaren bör också studera reglerna och tillämpningen av dessa i samband med sjukdom, personskada och dödsfall. Därvid bör särskilt effekterna av de samordningsregler som gäller på detta område utvärderas. I detta sammanhang bör utredaren också studera ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och andra aktörer samt arbetsrutinerna när det ekonomiska skyddet till förmån för den anställde och dennes anhöriga aktiveras. Omhändertagandet och uppföljningen i dessa situationer av de anhöriga samt möjligheterna att ersätta denna grupp för förlorad arbetsinkomst och faktiska kostnader i samband med vården av den som skadas bör också uppmärksammas. Även på dessa punkter bör utredaren föreslå förbättringar.

En fråga som utredaren bör belysa är möjligheten att helt eller delvis införa ett särskilt system som tillgodoser behovet av ekonomiskt skydd om den anställde drabbas av skador som leder till bestående arbetsoförmåga. I anslutning till denna fråga skall utredaren också redovisa de ekonomiska och finansiella konsekvenserna av ett sådant system.

Vid genomförandet av uppdraget skall utredaren i berörda delar också väga in vad som anförts i regeringens proposition 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse - etapp 2 med avseende på uppgifterna för Försvarsmaktens internationella kommando.

Ramarna för arbetet

Utredaren skall redovisa uppdraget före utgången av år 1997.

Utredningsarbetet bör bedrivas i samverkan med Försvarsmakten, Rikspolisstyrelsen och Arbetsgivarverket. I de frågor som gäller personskador bör utredaren också höra Riksförsäkringsverket, Kammarkollegiet, Statens trygghetsnämnd och Utredningen (S 1995:08) om socialförsäkringens personkrets.

I frågan om huvudmannaskapet för civilpoliser bör utredaren samråda med utredningen om civilpoliser i internationell verksamhet (dir. 1996:122).

Utredaren skall vidare hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om utredningsarbetet och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Utredaren skall också redovisa de ekonomiska effekterna av sina förslag.