Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall lägga fram förslag om teknisk utformning av den del av det reformerade ålderspensionssystemet som utgörs av premiepension (premiereservsystemet). I uppdraget ingår att presentera lagförslag rörande det nya premiereservsystemet och föreslå de ändringar som är nödvändiga i nu gällande lagar.

Utredaren skall bl.a.

• föreslå en lägsta gräns för det årliga belopp som för den enskilde får föras över för förvaltning i premiereservsystemet,
• överväga vilka konsekvenser förändringar av fastställd pensionsrätt bör få i premiereservsystemet och föreslå hur sådana förändringar bör hanteras,
• överväga om administrativa hänsyn eller kostnadsskäl talar mot att premiepensionsrätt skall kunna tjänas in efter uttag av premiepension och utan övre åldersgräns,
• överväga om överföring till kapitalförvaltare kan ske vid en tidigare tidpunkt än efter det att pensionsrätt har fastställts,
• överväga hur kapitalförvaltningen skall arrangeras från uppbörd av ålderspensionsavgift till fastställande av pensionsrätt eller den tidigare tidpunkt som kan bli aktuell samt hur avkastningen på kapitalet skall fördelas mellan dem som tjänat in pensionsrätt under det aktuella året,
• överväga hur pensionsavgifter skall förvaltas tills premiereservsystemet träder i kraft samt hur avkastningen från denna förvaltning skall fördelas mellan individerna,
• analysera de ekonomiska konsekvenserna av den interimistiska förvalt- ningen i olika hänseenden,
• redovisa alternativa utformningar av premiereservsystemet som minskar belastningen på de offentliga finanserna,
• överväga en ordning som i första hand innebär att försäkringsfunktionen handhas av en myndighet och, om myndighetsformen väljs, lämna förslag på lämplig myndighet,
• överväga vilka regler som bör gälla för försäkringsrörelsen,
• lämna förslag på försäkringens innehåll,
• överväga en ordning som i första hand innebär att det rättsliga förhållandet mellan försäkringsgivaren och den försäkrade regleras i avtal,
• överväga hur försäkringsgivarens administration bör finansieras,
• överväga när och hur val av fond bör ske,
• överväga rörelseregler för kapitalförvaltningen,
• överväga frågor om information, samt
• överväga frågor såsom preskription, överklagande av beslut samt tvistlösning.

Bakgrund

1 Riktlinjer för ett reformerat ålderspensionssystem

Riksdagen har den 8 juni 1994 antagit de riktlinjer som regeringen före- slagit för ett framtida ålderspensionssystem (prop. 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439). Riktlinjerna innebär i sina huvuddrag att ålderspensionssystemet skall vara ett allmänt obligatoriskt system och att pensionsförmånerna skall baseras på inkomsten under hela förvärvslivet. Det reformerade pensionssystemet skall till skillnad från det nuvarande, förmånsbestämda pensionssystemet vara ett avgiftsbestämt system. Det reformerade systemet skall till huvuddelen vara uppbyggt enligt fördelningsprincipen, vilket innebär att avgiftsintäkter löpande används till utbetalning av pensioner under samma period. Det skall dock kompletteras med ett premiereservsystem där medel avsätts på individuella premiereservkonton, vilka skapar underlag för en ålderspension som grundas på det sparande och den avkastning som finns på kontot och beräknas enligt i huvudsak samma principer som för frivilliga pensionsförsäkringar. Enligt de av riksdagen antagna riktlinjerna skall två procentenheter av den totala ålderspensionsavgiften om 18,5 procent på avgiftsunderlaget avsättas till premiereservsystemet och ge pensionsrätt där. För personer födda före år 1954 för vilka avsättning skall göras sker en kvoterad avsättning. Enligt riktlinjerna skall för premiereservsystemet vidare gälla följande. Avsättningen av medel skall registreras på individuella konton. Avsätt- ningen skall grunda ett enskilt pensionssparande innefattande civilrättsligt bindande åtaganden. Pensionsrätt skall beräknas på försäkringsmässiga grunder enligt i huvudsak de principer som gäller för frivilliga, individuella pensionsförsäkringar. De årliga förmånerna skall dock bestämmas på lika villkor för kvinnor och män. Inom premiereservsystemet skall det finnas möjlighet att välja ett efterlevandeskydd genom förmånstagarförordnande. Från det att avgift betalats in till dess att den enskildes pensionsrätt fastställs i samband med taxeringen året efter avgiftsåret skall de avsatta medlen förvaltas i särskild ordning. De medel som avsätts inom premiereservsystemet skall förvaltas av särskilda kapitalförvaltare, privata eller statliga, som väljs av den försäkrade. Förvaltarens uppdrag skall omfatta enbart kapitalförvaltning. Försäkringsfunktionen skall handhas centralt av Riksförsäkringsverket, som även skall ansvara för premieinbetalningar till kapitalförvaltaren, beräkning av pensionsbelopp och utbetalning av pension. Förvaltning av pensionsmedel får bedrivas endast efter tillstånd som meddelas av Finansinspektionen. På kapitalförvaltarna skall det ställas stora krav på att korrekt information ges till de försäkrade. En eller flera statliga kapitalförvaltare skall inrättas för förvaltning av medel från personer som vill välja en sådan lösning. För dessa skall fullt ut gälla samma placeringsregler som för privata kapitalförvaltare. De statliga kapitalförvaltarna skall verka på lika villkor och i full konkurrens med de privata kapitalförvaltarna. För dem som inte själva väljer någon kapitalförvaltare skall det finnas flera andra statliga kapitalförvaltare. Mellan dessa kapitalförvaltare skall en utjämning av skillnader i avkastning göras. Kapitalförvaltaren skall årligen fastställa behållningen och avkastningen på respektive försäkrads pensionskonto samt underrätta Riksförsäkringsverket om detta. Förvaltade medel skall oberoende av om medlen förvaltas i privat eller statlig regi behandlas lika i skattehänseende. Till dess att det inrättats en ordning för förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet enligt de ovan föreslagna riktlinjerna skall avsatta medel förvaltas gemensamt och på ett säkert sätt. För Finansinspektionens tillstånd bör flera grundläggande krav kunna ställas på kapitalförvaltarna såsom att de kan hantera de risker som är förenade med kapitalförvaltningen. Den kompetens och erfarenhet av omfattande kapitalförvaltning som finns inom AP-fondens organisation bör tas till vara vid utformningen av den statliga kapitalförvaltningen för personer som inte själva väljer kapitalförvaltare. För kapitalförvaltningen bör placeringsreglerna utformas med förebild från de regler som gäller för livförsäkringsbolagen. Placeringar i tillgångar i utlandet eller utställda i utländsk valuta bör i den mån det är förenligt med EES-avtalets regler begränsas. Premiereservsystemet bör utformas på så sätt att enskilda kapitalförvaltare inte blir alltför stora eller får ett betydande ägarinflytande i enskilda företag. Ålderspension inom premiereservsystemet skall kunna tas ut tidigast fr.o.m. den månad då den försäkrade fyller 61 år. Pensionen bör kunna tas ut inte bara som hel pension utan även som partiell pension. Det bör inte öppnas möjligheter att avbryta ett uttag av ålderspension från premiereservsystemet eller en viss del därav som en gång börjat utbetalas, till skillnad från vad som föreslås vara möjligt beträffande ålderspension från fördelningssystemet. Den försäkrade skall således inte kunna återkalla ett uttag av ålderspension från premiereservsystemet. Den försäkrade skall kunna välja att ta ut pensionen antingen livsvarigt eller under en begränsad tidsperiod om fem eller tio år. Ett sådant val skall inte kunna ändras.

2 Premiereservutredningen

Genom beslut den 1 september 1994 bemyndigade regeringen det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om allmän försäkring att förordna en särskild utredare med uppdrag att, med utgångspunkt från vad regeringen angett i propositionen 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet, utreda frågor rörande ett premiereservsystem inom den allmänna pensioneringens ram och lämna förslag på hur detta system tekniskt bör utformas. I direktiven till utredningsuppdraget anfördes inledningsvis följande.

"Utgångspunkten för förslagen skall vara ett premiereservsystem med en central statlig försäkringsfunktion skild från kapitalförvaltningen. Den försäkrade skall ha möjlighet att välja mellan privata och statliga kapitalförvaltare. Ålderspension från premiereservsystemet skall beräk- nas enligt i huvudsak försäkringsmässiga grunder och kunna kompletteras med ett frivilligt efterlevandeskydd. En mångfald i kapitalförvaltningen och långsiktigt hög kapitalavkastning bör eftersträvas samtidigt som höga krav på säkerhet upprätthålls."

Direktiven baserades i huvudsak på de principer som redovisats ovan i samband med redogörelsen för de av riksdagen antagna riktlinjerna för premiereservsystemet, dock angavs att frågan om vilket statligt organ som skall sköta den centrala försäkringsfunktionen skulle beredas inom Regeringskansliet och att utredaren skulle hålla sig informerad om resultatet av denna beredning. Vidare angavs att utredaren, förutom att presentera lagförslag rörande det nya premiereservsystemet, skulle lämna förslag på ändringar i nu gällande lagar som anses nödvändiga. Den 21 december 1994 förordnades civilekonomen Lennart Låftman som särskild utredare. Utredningen, som antog namnet Premiereservutred- ningen, fann att vissa frågor var av mer principiellt slag och behövde bli föremål för debatt innan alla mer tekniska detaljer och författningsförslag utformades. Utredningen beslutade därför att redovisa arbetet i etapper. Den 26 juni 1996 överlämnade utredningen sitt delbetänkande Allmänt pensionssparande (SOU 1996:83). I det följande redogörs i korthet för Premiereservutredningens förslag.

Utredningen anser att de överordnade målen för premiereservsystemet bör vara valfrihet och långsiktigt hög kapitalavkastning. Dessutom bör systemet vara enkelt, begripligt, säkert och förenat med låga kostnader. Dessa önskemål uppnås bäst genom att regelverket så långt som möjligt anknyter till rådande förhållanden på jämförbara områden.

* Utredningen föreslår att premiereservsystemet utformas som ett renodlat sparande under förvärvsaktiv ålder (sparskedet). Den enskilde pensionsspararen får vid valfri tidpunkt från det att han/hon fyller 61 år använda vad som sparats för att teckna pensionsförsäkring (pensionsskedet). Utredningen föreslår att premiereservsystemet får benämningen Allmänt pensionssparande (APS) med hänsyn till den uppläggning som utredningens förslag har.

* Kapitalförvaltningen under den förvärvsaktiva tiden sker inom ett ren- odlat sparsystem utan försäkring. Försäkringsfunktionen får därmed betydelse för den enskilde först i samband med pensioneringen. Förvalt- ningen av de sparade medlen sker i särskilda värdepappersfonder som väljs av den enskilde spararen, fram till dess att denne går i pension. Förvaltningen kräver Finansinspektionens tillstånd. Innan tillstånd att förvalta APS-fonder meddelas skall fondbestämmelserna ha godkänts av Finansinpektionen som också skall göra en lämplighetsprövning av det sökande fondbolaget. Ett statligt fondbolag skall också bildas. Vid pensioneringstidpunkten används innestående medel för tecknande av pensionsförsäkring hos den statliga försäkringsgivaren.

* Det praktiska förfarandet föreslås i sammandrag bli följande. Socialförsäkringsadministrationen (SFA) fastställer intjänad pensionsrätt och det belopp som skall avsättas till APS. I samband med beslutet om avsättningens storlek översänder SFA en blankett till den enskilde för val av fond. Blanketten skickas av den enskilde direkt till berört fondbolag utan medverkan av SFA.

* Efter det att medlen överförts till fonden sker kommunikationen mellan fondbolaget och pensionsspararen utan SFA:s medverkan. Fondbolaget för register över sina sparare och lämnar årliga besked till spararen om bl.a. dennes behållning och avkastning.

* För den som inte väljer fond för sina pensionsmedel (ickeväljare) an- svarar Riksförsäkringsverket för förvaltningen. Staten sköter registre- ringen av dessa sparare med konto hos SFA och svarar för den årliga informationen till dem.

* Fondernas placeringsregler skall i huvudsak utformas efter förebild från vad som gäller för värdepappersfonder. Medlen skall placeras så att en tillfredsställande riskspridning uppnås.

* Pensionssparare i APS skall ha möjlighet att sätta in förmånstagare till sparkapitalet. Om förmånstagare inte har satts in eller ett förmånstagarförordnande inte kan verkställas, ingår sparkapitalet i den avlidne pensionsspararens kvarlåtenskap. Sparkapital efter en avliden skall således inte återföras till kollektivet utan i stället tillfalla den avlidnes efterlevande.

* Efter överförandet till pensionsförsäkring ombesörjer den statliga försäkringsgivaren förvaltning av den enskildes pensionssparande, beräk- ning av pensionsbelopp, utbetalning av pension och utfärdande av årliga pensionsbesked. Utredningen anser att ett särskilt statligt försäk- ringsaktiebolag bör inrättas för att sköta den centrala försäkringsfunk- tionen.

* Pensionen skall vara fem eller tio år eller livsvarig. Försäkringen skall kunna innehålla ett frivilligt efterlevandeskydd utformat som ett s.k. återbetalningsskydd (dvs. återbetalning av pensionskapital inklusive avkastning).

* APS-medlen skall varken under sparskedet eller pensionsskedet belastas med någon kapital- eller förmögenhetsskatt.

Premiereservutredningens delbetänkande har remissbehandlats. Ett femtio- tal remissinstanser har lämnat synpunkter på betänkandet. Ungefär en femtedel av remissinstanserna avstyrker förslaget att dela upp premiereservsystemet i ett sparskede och ett pensionsskede. Dessa instanser framhåller att förslaget strider mot direktiven och att premiereservsystemet skall vara försäkringsmässigt uppbyggt redan i inledningsskedet. Förslaget att den centrala försäkringsfunktionen inom APS bör skötas av ett statligt försäkringsaktiebolag avstyrks av cirka en tredjedel av remissinstanserna. Av dessa anser drygt hälften att även privata försäkringsbolag skall släppas in på denna marknad medan övriga instanser avstyrker med hänvisning till att en myndighet bör handha denna funktion. Två remissinstanser tillstyrker utredningens förslag. Många instanser påpekar att för ett väl fungerande premiereservsystem måste det finnas ett mycket väl fungerande system för informationsförmedling. Likaså menar många att det för den enskilde är nödvändigt med ett samlat, årligt pensionsbehållningsbesked, vilket innebär att ett centralt register bör inrättas. Några remissinstanser, däribland Riksförsäkringsverket och Försäk- ringsförbundet, har lämnat egna förslag till utformning av premiereserv- systemet.

Uppdraget

1 Utgångspunkter för utformningen av ett premiereservsystem m.m.

Vid beredningen av Premiereservutredningens betänkande har regeringen i samråd med de borgerliga partier som står bakom pensionsöverenskommel- sen funnit att premiereservsystemet bör ha en annan inriktning än den som Premiereservutredningen föreslagit. Enligt regeringens mening skall premiereservsystemet vara uppbyggt enligt försäkringsmässiga principer även under intjänandetiden. En särskild utredare skall lägga fram förslag om teknisk utformning av det reformerade ålderspensionssystemets premiereservdel. Utredaren skall i sitt arbete beakta de överväganden som hittills gjorts i fråga om det reformerade ålderspensionssystemet. Utredaren skall därför ta hänsyn till

• betänkandet Reformerat ålderspensionssystem (SOU 1994:20),
• propositionen 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssyste- met,
• Socialförsäkringsutskottets betänkande 1993/94:SfU24,
• Socialdepartementets promemoria Reformerat pensionssystem - lag om inkomstgrundad ålderspension, m.m. (Ds 1995:41), samt
• Socialdepartementets promemoria Utvidgad avgiftsskyldighet vad avser ålderspension, m.m. (Ds 1995:55).

Utredaren skall också beakta de ställningstaganden som görs inom ramen för det breda politiska samrådet om ålderspensionsreformen. Vidare skall utredarens förslag vara förenligt med Sveriges åtaganden med anledning av medlemskapet i EU. De rättsakter som, vid sidan av Rom- fördraget, främst är aktuella i detta sammanhang är

• första-tredje livförsäkringsdirektivet (79/267/EEG, 90/619/EEG och 92/96/EEG),
• direktivet för företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), det s.k. UCITS-direktivet (85/611/EEG),
• direktivet om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet (79/7/EEG),
• rådets förordning 1408/71/EEG om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, samt
• rådets förordning 259/68/EEG som intagits i artikel 11 bilaga VIII i EU-institutionernas personalstatuter. Frågan om den sistnämnda rättsakten skall kompletteras i svensk rätt bereds för närvarande inom Regeringskansliet (se betänkandet Pensions- samordning för svenskar i EU-tjänst [SOU 1996:57] av Utredningen om pensionssamordning med EU-institutioner).

2 Pensionsrätt inom premiereservsystemet m.m.

För samtliga försäkrade i det reformerade ålderspensionssystemet skall det varje år fastställas en pensionsrätt om 18,5 procent av pensionsgrundande inkomster och andra pensionsgrundande belopp. Den sålunda fastställda pensionsrätten delas upp i inkomstpensionsrätt och premiepensionsrätt. Inkomstpensionsrätten utgör 16,5 procentenheter av pensionsrätten och premiepensionsrätten återstående 2 procentenheter. Ett belopp motsvarande summan av premiepensionsrätten och avkastningen från den interimistiska kapitalförvaltningen avsätts till premiereservsystemet. För personer födda åren 1935-1953 skall särskilda regler gälla. Vissa undantag skall vidare gälla för den som inte förvärvsarbetat i viss minsta omfattning. Det bör av administrativa skäl finnas en lägsta gräns för det årliga be- lopp som för den enskilde får föras över för förvaltning i premiereserv- systemet. Utredaren skall lämna förslag på utformningen av en sådan gräns. Olika konstruktioner är tänkbara. Ett alternativ är att om den pensionsrätt för premiepension som skulle ha fastställts understiger ett visst belopp, fastställs ingen pensionsrätt för premiepension utan beloppet ger i stället pensionsrätt för inkomstpension. Ett annat alternativ är att den lägsta gränsen avser det belopp som får föras över till kapitalförvaltare. I det senare fallet bör de årliga belopp som understiger denna gräns ackumuleras och föras över till kapitalförvaltare när gränsen är uppnådd. En kombination av dessa alternativ är också möjlig. Ett beslut om fastställd pensionsrätt kan komma att ändras till följd av omtaxering m.m. Utredaren skall överväga vilka konsekvenser sådana för- ändringar av fastställd pensionsrätt bör ha på medel som redan avsatts till premiereservsystemet eller förts över till kapitalförvaltare. Om en sådan förändring innebär att medel skall återföras till staten, skall utredaren överväga hur avkastning på dessa medel bör hanteras. Om däremot en sådan förändring innebär att medel skall tillföras premiereservsystemet, skall utredaren överväga om, och i så fall på vilket sätt, den enskilde bör kompenseras för eventuellt bortfall av avkastning. Vidare skall utredaren överväga vem som skall bära kostnaden för sådana överföringar. Utredaren skall vid sina bedömningar beakta regeringens kommande proposition om ett nytt system för skattebetalningar. Inom fördelningssystemet skall pensionsrätt kunna tjänas in utan övre åldersgräns och utan hinder av pågående pensionsuttag. Detsamma bör vara utgångspunkten när det gäller intjänande av premiepensionsrätt. Utredaren bör dock överväga om administrativa hänsyn eller kostnadsskäl kan tala för att pensionsrätt efter helt eller partiellt uttag av premiepension eller efter viss ålder skall kunna tjänas in enbart inom fördelningssystemet.

3 Interimistisk kapitalförvaltning

3.1 Förvaltning från uppbörd av ålderspensionsavgift till fastställande av pensionsrätt m.m.

Två procentenheter av ålderspensionsavgiften skall, som nämnts, normalt avsättas till premiereservsystemet och ge pensionsrätt där. Avsättningen skall emellertid inte föras över till kapitalförvaltare i takt med att avgifterna betalas in, utan först när intjänad pensionsrätt har fastställts. Detta kan ske tidigast i samband med taxeringen året efter det år som den pensionsgrundande inkomsten tjänas in respektive de pensionsgrundande beloppen avser. Utredaren skall dock överväga om överföring till kapitalförvaltare, åtminstone såvitt avser den del som grundar sig på förvärvsinkomster, kan ske vid en tidigare tidpunkt än den som nu angetts. Av det anförda följer att den del av ålderspensionsavgiften som avser premiereservsystemet måste förvaltas i särskild ordning från uppbörd till fastställande av pensionsrätt eller den tidigare tidpunkt som kan bli aktuell. Medlen skall förvaltas utan uppdelning per individ, eftersom storleken på den avsättning till premiereservsystemet som skall göras för varje individ ännu inte är känd.

Utredaren skall föreslå regler och lämplig organisation för denna för- valtning. Vid utformningen av reglerna för placering av medlen skall ut- redaren särskilt beakta att det kommer att ske ett ständigt tillflöde av medel till förvaltaren. Utredaren skall också överväga hur avkastningen på kapitalet skall fördelas mellan dem som tjänat in pensionsrätt under det aktuella året. Utredaren skall analysera om en samtidig överföring till kapitalförvaltare av ett års samlade avsättningar kan få negativa konsekvenser för de finansiella marknaderna.

3.2 Förvaltning av pensionsavgifter tills premiereservsystemet träder i kraft

Avsättning av pensionsavgifter till ett framtida premiereservsystem påbörjades år 1995. Sedan dess placeras elva procent av influtna tilläggspensionsavgifter på ett räntebärande konto hos Riksgäldskontoret. På kontot hos Riksgäldskontoret läggs de avsatta medlen samman utan uppdelning på individer. Utredaren skall överväga om denna lösning bör gälla fram till dess att premiereservsystemet har trätt i kraft eller om en annan lösning bör väljas, exempelvis den ordning som utredaren valt för förvaltning av ålderspensionsavgifter från uppbörd till fastställande av pensionsrätt. När premiereservsystemet har trätt i kraft skall pensionsrätt för premiepension fastställas för förfluten tid. Pensionsrätt fastställs inte för dem som avlidit före utgången av året före ikraftträdandet. Avkastningen från den interimistiska förvaltningen under dessa år skall läggas till den fastställda pensionsrätten. Utredaren skall överväga hur denna avkastning skall fördelas mellan berörda individer. Om pensionsrätt för premiepension skall fastställas för hela den retro- aktiva tiden vid ett och samma tillfälle eller allt kapital från den interimistiska förvaltningen skall föras över till kapitalförvaltare på en och samma gång, kan detta få effekter såväl för statsfinanserna som för de finansiella marknaderna. Utredaren skall analysera vilka ekonomiska konsekvenser som kan uppstå och föreslå åtgärder som syftar till att motverka eventuella negativa konsekvenser. En sådan åtgärd kan vara att fastställa premiepensionsrätt eller föra över medel till kapitalförvaltare successivt.

4 Premiereservsystemets huvuddrag

Premiereservsystemet skall vara försäkringsmässigt uppbyggt även under intjänandetiden. Det skall utformas som ett fondförsäkringssystem (eng. unit linked) med en försäkringsgivare. Försäkringsfunktionen skall vara knuten till staten och i första hand handhas av en myndighet. Kapitalförvaltningen skall ske i värdepappersfonder som administreras av fristående fondbolag, också statliga sådana. Utländska fondföretag skall kunna vara kapitalförvaltare. Det skall finnas möjlighet för den enskilde att byta fond, dvs. att flytta kapital till en annan fond. Premiereservsystemet kommer att påverka de offentliga finanserna till följd av gällande principer för redovisning av offentligt sparande. Utredaren skall därför redovisa alternativa utformningar som minskar belastningen på de offentliga finanserna. Utredaren skall i detta sammanhang särskilt uppmärksamma behandlingen av personer som inte uttrycker något önskemål i fråga om premiereservsystemet (ickeväljare).

5 Försäkringsfunktionen

5.1 Försäkringsgivarens verksamhetsform

Inom premiereservsystemet skall försäkringsfunktionen vara knuten till staten och handhas av ett organ. Utredaren skall därför i första hand överväga en ordning som innebär att försäkringsfunktionen handhas av en myndighet. Om myndighetsformen väljs skall utredaren lämna förslag på lämplig myndighet. Endast om utredaren finner att myndighetsformen inte är lämplig skall bolagsformen väljas. Vid bedömningen av om försäkringsfunktionen skall handhas av en myndighet eller ett statligt bolag kan EG:s regler ha viss betydelse. EG:s livförsäkringsdirektiv gäller som huvudregel inte försäkring som omfattas av ett lagfäst socialförsäkringssystem. Det finns dock vissa undantag från huvudregeln, där bl.a. associationsformen har betydelse.

5.2 Regler för försäkringsrörelsen

Utredaren skall överväga vilka regler som bör gälla för försäkringsrörelsen.

Om försäkringsfunktionen skall handhas av en myndighet skall utredaren överväga och lämna förslag på vilka offentligrättsliga regler som bör gälla för försäkringsverksamheten. Om den statliga försäkringsgivaren i stället skall vara ett bolag skall utredaren överväga om försäkringsrörelselagstiftningen behöver kompletteras med särregler för det bolaget.

5.3 Försäkringens innehåll

Utredaren skall lämna förslag på försäkringens innehåll med utgångspunkt i följande.

Uttag av pension får ske tidigast från 61 års ålder och förutsätter en ansökan från den försäkrade. Pension från premiereservsystemet behöver inte tas ut samtidigt som pension från fördelningssystemet. Premiepensionen skall vara livsvarig. Män och kvinnor skall tillhöra ett och samma försäkringskollektiv. Vid beräkning av pension intjänad av kvinnor respektive män skall eventuell skillnad i genomsnittlig återstående livslängd mellan kvinnor och män inte beaktas. De medel inom premiereservsystemet som frigörs när en försäkrad avlider skall i princip fördelas inom försäkringskollektivet (arvsvinster). Utredaren skall överväga om det behövs några riktlinjer för hanteringen av arvsvinster. Den försäkrade skall ha möjlighet att välja ett efterlevandeskydd. Utredaren skall lämna förslag på utformningen av ett sådant frivilligt efterlevandeskydd. Därvid skall utredaren överväga och lämna förslag på dels hur ett sådant efterlevandeskydd skall påverka pensionen för den som valt ett sådant skydd, dels kretsen av tillåtna förmånstagare och de övriga villkor som bör gälla för utbetalning till efterlevande. Utredaren skall också överväga om den försäkrade skall kunna föra över fondmedlen till en konventionell livförsäkring hos försäkringsgivaren vid uttag av pension, i stället för att ha kvar medlen i värdepappersfonder även efter pensionsuttag.

Enligt den nämnda propositionen 1993/94:250 bör det inte öppnas möj- ligheter att avbryta ett uttag av premiepension som en gång börjat utbetalas. Utredaren skall överväga om en sådan begränsning bör gälla för uttag av pension inom det premiereservsystem som nu skall utredas. I detta sammanhang bör utredaren beakta bl.a. att det förutsattes när propositionen skrevs att det skulle finnas en möjlighet också till tidsbegränsat uttag av pension. Det föreslås numera att pensionsuttaget endast skall kunna vara livsvarigt. Pension från fördelningssystemet skall få tas ut partiellt som viss be- stämd andel (tre fjärdedelar, halv eller en fjärdedel). Även inom premiereservsystemet bör partiellt uttag av pension kunna förekomma. Utredaren skall överväga och föreslå regler för hur uttagen skall få ske. Skall de få göras endast som viss bestämd andel av tillgodohavandet eller helt fritt enligt den försäkrades eget val? Utredaren skall pröva om det av försäkringstekniska skäl behövs vissa begränsningar av möjligheterna att variera den del av pensionen som lämnas outtagen och i förekommande fall föreslå sådana begränsningar. Det skall inte ställas upp några särskilda villkor om att uttag av pension, även partiellt uttag, måste uppgå till ett visst minsta belopp. Pensionsbeloppet måste emellertid överstiga de administrativa kostnaderna för förvaltningen. Utredaren skall lämna förslag på utformningen av en sådan lägsta gräns.

5.4 Det rättsliga förhållandet mellan försäkringsgivaren och den försäkrade

Utgångspunkten för utredarens förslag till reglering av förhållandet mellan försäkringsgivaren och den försäkrade skall vara tryggheten för den försäkrade. Intjänad pensionsrätt för premiepension skall varken direkt eller indirekt kunna påverkas av politiska beslut om pensionssystemet som får retroaktiv verkan. Det anförda talar för att förhållandet mellan försäkringsgivaren och den försäkrade skall regleras i ett civilrättsligt avtal. Mot detta skulle kunna hävdas att utrymmet för avtalsreglering i pre- miereservsystemet är relativt begränsat och att gränsen mellan offentlig-rättslig och civilrättslig reglering i praktiken är svår att dra.

Övervägande skäl talar emellertid för att utgångspunkten för utredarens förslag bör vara att försäkringsvillkoren skall regleras i avtal. Om utredaren finner att en sådan reglering inte är ändamålsenlig, skall han föreslå en ordning som innebär att försäkringsvillkoren regleras i lag. Detta får dock inte medföra att de försäkrade i praktiken får en sämre ställning än de skulle ha haft om försäkringsvillkoren hade reglerats i avtal.

5.5 Administrationskostnader

Kostnaderna för de olika administrativa funktionerna inom premiereserv- systemet skall enligt de riktlinjer som gäller täckas inom systemets ram. Utredaren skall överväga hur det skall gå till.

6 Kapitalförvaltningen

6.1 Den närmare utformningen av kapitalförvaltningen

Kapitalet skall förvaltas i värdepappersfonder som väljs av den enskilde.

Utredaren skall överväga och lämna förslag om när och hur valet av fond skall ske. För väljarna skall fonderna administreras av fristående fondbolag. Ut- gångspunkten för utredarens förslag skall vara att det för förvaltning av medel inom premiereservsystemet inte behöver inrättas särskilda fonder som administreras av fondbolag som bildats för ändamålet. Befintliga fonder och fondbolag bör alltså kunna ta emot medel för förvaltning inom premiereservsystemet. Detta utesluter dock inte att det bildas nya fonder och fondbolag, även sådana som väljer att enbart förvalta medel inom premiereservsystemet. Utredaren skall i sammanhanget också överväga behovet av att för väljarna inrätta särskilda för ändamålet bildade statliga fondbolag. Det skall även vara tillåtet att placera kapitalet i utländska fondföretag. Utredaren skall överväga riktlinjer och föreslå regler för placeringen av medlen för ickeväljarna. Utgångspunkten för förslaget bör vara att dessa placeringar omfattas av regler som medför ett förhållandevis lågt risktagande. Detta får å ena sidan till följd att ickeväljarna inte alltid får en lika hög avkastning som de som väljer en placering med hög risk. Å andra sidan blir normalt sett variationerna i avkastningen för ickeväljarna begränsade. Vidare skall utredaren överväga formerna för förvaltningen av medlen för ickeväljarna. Tänkbara alternativ är att förvaltningen sker i värdepap- persfonder som administreras av statliga eller privata fondbolag, i AP- fonden eller i annan ordning. Vid bedömningen av de olika alternativen skall utredaren värdera hur dessa påverkar de offentliga finanserna.

6.2 Krav för verksamhetstillstånd

För att utöva fondverksamhet inom ramen för premiereservsystemet det krävas tillstånd. Utredaren skall överväga om det behövs ett särskilt tillstånd för sådan fondverksamhet. Enligt lagen (1990:1114) om värdepappersfonder får Finansinspektionen lämna tillstånd till fondverksamhet till ett svenskt aktiebolag som inte är olämpligt att utöva verksamheten och till ett utländskt fondföretag som har sitt säte i ett land utom EES om företaget i sitt hemland driver likartad verksamhet och där står under tillsyn av en myndighet eller annat behörigt organ. Utredaren skall med utgångspunkt i dessa bestämmelser överväga och lämna förslag på vilka krav som bör ställas på den som skall förvalta medel inom premiereservsystemet. Fondföretag som har sitt säte i ett annat land inom EES och som omfattas av UCITS-direktivet får efter anmälan till inspektionen driva fondverksamhet i Sverige med tillämpning av etablerings- och tjänstefri- heten, om företaget i sitt hemland har tillstånd att driva fondverksamhet. Ett tillstånd meddelat i ett annat EES-land måste alltså godtas i Sverige. Inskränkningar i etablerings- och tjänstefriheten kan emellertid göras genom nationella regler med hänvisning till principen om skyddet av det allmänna bästa (eng. the general good). När det gäller finansiella tjänster är syftet med sådana inskränkningar ofta skyddet för konsumenter. Utredaren bör mot bakgrund av det anförda överväga om några inskränkningar i etablerings- och tjänstefriheten bör förekomma inom ramen för premiereservsystemet.

6.3 Rätt att byta fond

Den enskilde skall ha rätt att såväl fritt välja som fritt byta fond, dvs. flytta sitt tillgodohavande från en fond till en annan. Den enskilde skall kunna flytta såväl delar av som hela sitt tillgodohavande. Utredaren skall lämna förslag på hur den praktiska hanteringen i samband med byte, såsom informationsutbyte och likvidhantering, bör gå till. Utredaren skall också överväga frågan om vem som skall bära de kostnader som uppstår vid byte. Utgångspunkten för utredaren bör därvid vara att kostnaderna skall bäras av den som byter fond.

6.4 Garanterad avkastning

Inom fondförsäkring ligger normalt risken för fondandelarnas värdeutveckling på den försäkrade. Utredaren skall överväga om det är möjligt och lämpligt att försäkringsgivaren eller annan under vissa förutsättningar bär risken för värdet på fondandelarna. Det kan dock inte komma i fråga att staten skall stå som yttersta garant för premiereservmedlens avkastning.

6.5 Placeringsregler

Som redan angetts skall premiereservmedlen förvaltas i värdepappersfon- der.

Med hänsyn till detta är det naturligt att placeringsreglerna utformas med utgångspunkt i de placeringsregler som gäller enligt lagen om värde- pappersfonder. Utredaren skall dock överväga om det finns behov av särskilda placeringsregler för fondverksamheten inom premiereservsyste- met. Därvid skall utredaren överväga om sådana särregler även skall gälla för utländska fondföretag. Dessa regler måste vara förenliga med Sveriges internationella åtaganden. Utredaren skall överväga riktlinjer och lämna förslag på regler för placeringen av medlen för ickeväljarna. Som tidigare nämnts bör utgångs- punkten för förslaget vara att dessa placeringar omfattas av regler som medför ett förhållandevis lågt risktagande.

6.6 Avgifter

Det skall finnas ekonomiska drivkrafter att etablera sig som förvaltare inom premiereservsystemet. Ett fondbolag skall alltså ha rätt att ta ut avgifter för förvaltningen. I lagen om värdepappersfonder finns inga bestämmelser om vilka eller hur höga avgifter som fondbolagen skall eller får ta ut. Däremot föreskrivs att det i fondbestämmelserna skall anges grunderna för beräkning av fondbolagets och förvaringsinstitutets ersättning från fonden. Fondbestämmelserna skall även innehålla uppgifter om fondbolagets avgifter för försäljning, förvaltning och inlösen av andelar. Finansinspektionen har också meddelat föreskrifter om vilka uppgifter om avgifter m.m. som skall finnas i fondbestämmelserna eller fondens informationsbroschyr (FFFS 1996:9). Enligt en rapport från inspektionen den 27 november 1996 överväger inspektionen vissa tillägg till dessa föreskrifter. Utredaren skall överväga om det behövs särskilda regler för fondbolagens avgiftsuttag inom premiereservsystemet i förhållande till vad som gäller eller kommer att gälla inom ramen för lagen om värdepappersfonder.

6.7 Andelsägarinflytande

I fråga om andelsägarinflytande bör utgångspunkten för utredarens förslag vara att den nuvarande ordningen för värdepappersfonder skall gälla även inom premiereservsystemet, dvs. inget lagreglerat andelsägarinflytande. Ett fondbolag kan dock frivilligt ta in sådana regler i fondbestämmelserna. Om så sker skall andelsägarinflytandet utövas av de personer på vilkas uppdrag fondandelar har förvärvats och inte av den statliga försäkringsgivaren.

7 Information

Utredaren skall överväga och lämna förslag på vilken information som de försäkrade skall få från försäkringsgivaren och hur denna information skall vara utformad. En utgångspunkt är att de försäkrade skall få ett samlat årligt pensionsbesked. Utredaren skall också överväga och lämna förslag på vilket informationsutbyte i övrigt som behövs mellan försäkringsgivaren och de försäkrade och hur detta skall ske. Kapitalförvaltningen inom premiereservsystemet skall vara förenad med ett betydande informationsansvar. Utredaren skall överväga och lämna förslag på vilken information som kapitalförvaltarna skall lämna till den statliga försäkringsgivaren och till de försäkrade, hur ofta informationen skall lämnas och hur den skall vara utformad. Därvid skall utredaren överväga och föreslå på vilket sätt information skall lämnas samt arbets- och ansvarsfördelningen mellan den statliga försäkringsgivaren och kapitalförvaltarna. I detta sammanhang bör utredaren beakta bl.a. vad som angetts ovan om krav på ett samlat årligt pensionsbesked till de försäkrade. Utredaren skall också överväga frågan om kapitalförvaltarnas tillgång till försäkringsgivarens register över försäkrade. Om den statliga försäkringsgivaren blir någon annan är Riksförsäk- ringsverket skall utredaren överväga och föreslå i vilken omfattning och på vilket sätt informationsflödet mellan å ena sidan försäkringsgivaren och kapitalförvaltarna och å andra sidan Riksförsäkringsverket skall ske.

8 Preskription

Enligt förslaget till lag om inkomstgrundad ålderspension, m.m. (se Ds 1995:41) skall pension från det reformerade ålderspensionssystemet betalas ut senast fr.o.m. 70 års ålder, om den försäkrade inte begär annat. Pension skall dock betalas ut först efter ansökan. Försäkringskassan skall i förekommande fall senast tre månader före den månad då den försäkrade fyller 70 år utreda om den försäkrade vill skjuta upp pensionsuttaget ytterligare eller inte. En person som har flyttat från Sverige och inte längre är inskriven hos försäkringskassan kommer emellertid inte att kontaktas av försäkringskassan i fråga om utbetalning. Inom premiereservsystemet kommer den enskilde att ha en fordran på försäkringsgivaren. Utredaren skall med utgångspunkt i hur premiereserv- systemet utformas överväga om någon preskriptionsregel bör gälla för fordran på premiepension och i så fall hur den bör utformas.

9 Tvistlösning

När det gäller premiereservsystemet kan olika slags tvister uppstå. En del av dem kan röra frågor som är gemensamma för hela det reformerade ålderspensionssystemet, t.ex. överklagande av beslut om fastställd pensionsrätt. Frågan om handläggningen av sådana tvister bereds i en annan ordning och ingår inte i utredarens uppdrag. Andra frågor är dock specifika för premiereservsystemet. Utredaren skall undersöka vilka tvister som kan vara specifika för premiereservsystemet och om det finns behov av särregler för behandlingen av sådana tvister. Utredaren skall också överväga om och i så fall på vilket sätt beslut som enbart rör premiereservsystemet bör kunna överklagas.

10 Övrigt

Utredaren är oförhindrad att ta upp även andra frågor som rör premie- reservsystemet än de som angetts i det föregående. Utredaren bör hålla kontakt med de personer som ingår i det breda poli- tiska samrådet om ålderspensionsreformen och vid behov informera dessa om utredningsarbetet.

Utredningsarbetet

Vid de överväganden som utredaren gör gäller regeringens generella direktiv till kommittéer och särskilda utredare

• om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50),
• om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23),
• om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124), samt
• om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredarens uppdrag skall vara slutfört senast den 3 november 1997.