Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att föreslå hur ansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning kan flyttas över från polismyndigheterna till Statens invandrarverk. Besluten skall liksom hittills verkställas på ett värdigt och effektivt sätt. Möjligheterna att de humanitära frivilligorganisationerna därvid kan ges en roll skall uppmärksammas. Förutsättningarna för att flytta över verksamheten med utrikestransporter från Kriminalvårdens transporttjänst till Invandrarverket skall undersökas. Förslag skall lämnas om vilken rätt Invandrarverkets personal bör ges att efter en sådan ändring av ansvarsfördelningen använda tvångsmedel.

Utredaren skall överväga om utlänningslagens regler om ny ansökan om uppehållstillstånd endast skall kunna prövas i direkt anslutning till att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas och utlänningen är tillgänglig för verkställighet.

Utredaren skall även undersöka om nya eller förändrade metoder för den inre utlänningskontrollen behövs och om någon förändring bör ske i fördelningen av ansvaret mellan myndigheterna.

Bakgrund

Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut

Enligt utlänningslagen (1989:529) skall ett av en polismyndighet fattat avvisningsbeslut verkställas så snart som möjligt även om det inte har vunnit laga kraft. Detsamma gäller beträffande Invandrarverkets beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet och domstols dom eller beslut om utvisning. I andra fall skall en utlänning som avvisats lämna landet inom två veckor och en utlänning som utvisas lämna landet inom fyra veckor efter det beslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestämts. Om utlänningen inte självmant reser ut ur Sverige, skall polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen vistas verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslutet. I de flesta fall organiseras utresan ur Sverige av Kriminalvårdens transporttjänst på uppdrag av den ansvariga polismyndigheten.

Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning (Verkställighetsutredningen) har i sitt betänkande Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden (SOU 1995:55) föreslagit ett antal organisatoriska förändringar. Flyktingpolitiska kommittén har i sitt betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) tillstyrkt förslagen. De innebär bl.a. att ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut förs över från polismyndigheterna till Invandrarverket samt att Kriminalvårdens transporttjänst organisatoriskt flyttas till Invandrarverket i den del som avser utrikestransporter.

En ordningen där flera myndigheter samverkar vid verkställandet av beslut, kan enligt Verkställighetsutredningen leda till bristande effektivitet och svårigheter att följa upp myndigheternas verksamhet. Respektive myndighet kan ha svårt att planera sin egen verksamhet då den är beroende av åtgärder och prioriteringar som vidtas av andra myndigheter. Exempelvis beror behovet av förläggningsplatser hos Invandrarverket bl.a. på vilka prioriteringar som görs då avvisningsbeslut verkställs.

Ett av de allvarligaste problemen då avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas är emellertid helt oberoende av vilken ansvarsfördelning som finns mellan svenska myndigheter, nämligen att vissa länder vägrar låta de egna medborgarna återvända till hemlandet. Ett annat allvarligt problem är att utlänningen håller sig undan och därmed avsiktligt hindrar besluten från att verkställas.

Tvångsmedel

Det förslag som lämnats av Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning förutsätter att Invandrarverkets personal får rätt att tillgripa tvångsmedel för att även kunna verkställa beslut i fall där utlänningen vägrar lämna landet. Detta förutsätter såväl en klar fördelning av ansvaret för tvångsanvändning mellan Invandrarverket och polismyndigheterna som samverkan mellan berörda myndigheter. Det förutsätter även att de tjänstemän hos Invandrarverket som ges sådana befogenheter har lämplig utbildning.

En arbetsgrupp inom Utrikesdepartementet utarbetar för närvarande förslag till sådana författningsändringar som aktualiseras av att ansvaret för att hålla utlänningar i förvar enligt utlänningslagen avses bli överflyttat från polismyndigheterna till Invandrarverket. Arbetsgruppen skall redovisa sina förslag senast den 31 januari 1997.

Ny ansökan om uppehållstillstånd

Före införandet av 1989 års utlänningslag fanns en omfattande reglering av möjligheterna att i samband med verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut få till stånd en ny prövning av rätten att stanna i Sverige. Polismyndigheterna hade bl.a. skyldighet att lämna över ett verkställighetsärende till Invandrarverket när det åberopades nya asylskäl som inte ansågs vara uppenbart oriktiga eller när det på grund av andra orsaker än åberopade asylskäl uppstod hinder eller svårigheter att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning eller om det var tveksamt om eller hur beslutet skulle verkställas. Dessa bestämmelser ersattes i nu gällande utlänningslag med en möjlighet för den enskilde utlänningen att få en ny ansökan om uppehållstillstånd prövad, fastän avlägsnandebeslutet vunnit laga kraft. Möjligheterna att få bifall till en sådan ny ansökan begränsades emellertid. För att en ny ansökan skulle kunna bifallas och ett tidigare meddelat avvisnings- eller utvisningsbeslut upphävas krävdes att det fördes fram omständigheter som inte prövats tidigare. En ytterligare förutsättning var att de omständigheter som åberopats antingen innebar att utlänningen hade rätt till asyl här eller innefattade synnerliga skäl av humanitär art. Bestämmelserna om ny ansökan om uppehållstillstånd finns numera i 2 kap. 5 b § utlänningslagen och ändrades senast år 1997 (SFS 1996:1379). Enligt den gällande lydelsen fordras förutom nya omständigheter att utlänningen endera har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § utlänningslagen eller att det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa avlägsnandebeslutet, för att en ny ansökan skall få bifallas. Sedan den 1 juli 1994 prövar Utlänningsnämnden dessa ansökningar.

Antalet nya ansökningar om uppehållstillstånd är stort. De förefaller ha kommit att alltmer utnyttjas som om de utgör ett led i det ordinarie förfarandet i asylprocessen. Utlänningsnämnden har i skrivelse till regeringen (A96/179/MP) föreslagit att en ny ansökan endast skall kunna prövas i direkt anslutning till att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas och utlänningen är tillgänglig för verkställighet. Det stora antalet nya ansökningar om uppehållstillstånd är i sig ett problem såväl organisatioriskt som resursmässigt. Det bör emellertid också ses som ett av flera symtom på de allmänna problemen som rör verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. När det av olika skäl går lång tid utan att ett beslut verkställs, ökar sannolikheten för att det kommer till nya omständigheter som kan komma att läggas till grund för en ny ansökan om uppehållstillstånd.

Inre utlänningskontroll

Utlänningar som vistas i Sverige är enligt utlänningslagen skyldiga att på begäran av en polisman visa upp pass eller andra handlingar som visar att de har rätt att uppehålla sig här. Utlänningar är också skyldiga att på kallelse infinna sig hos Invandrarverket eller en polismyndighet för att lämna uppgifter om sin vistelse här. Ansvaret för denna s.k. inre utlänningskontroll ligger på polismyndigheterna. Flyktingpolitiska kommittén har i sitt betänkande framhållit att denna kontroll bör tillmätas en större betydelse än den synes ha för närvarande. Kommittén finner det synnerligen angeläget att polisen ökar sina insatser i denna del.

Deltagandet i Schengensamarbetet innebär att Sverige medverkar i arbetet att avskaffa passkontroller mellan de deltagande staterna. En minskad kontroll vid dessa gränser förutsätter att kontrollåtgärder i stället vidtas dels vid gränserna mot länder som inte deltar i samarbetet, dels inne i respektive land. Detta är nödvändigt för att undvika att personer reser in i och uppehåller sig utan tillstånd i Sverige och därmed kringgår reglerna för invandring. Det förhållandet att utlänningar vistas i landet under längre tid utan uppehållstillstånd utgör i många länder ett stort socialt problem. Dessa problem har hittills varit små i Sverige och övriga nordiska länder bl.a. på grund av att möjligheten att klara sig undan upptäckt varit förhållandevis liten. Den fria rörligheten av personer inom EU är av stort värde i många sammanhang. Det finns emellertid en uppenbar risk att lättnader i kontrollen vid gränserna mellan de länder som deltar i Schengensamarbetet utnyttjas för illegal invandring. Tillämpningen av utlänningslagstiftningen har i Sverige, liksom i andra medlemsländer i EU, hittills främst kommit att inriktas på att pröva frågan om uppehållstillstånd för personer som är skyddsbehövande eller som åberopar nära släktanknytning. Allt större resurser satsas på att höja kvaliteten i utredningarna av enskilda asylärenden. En person som vill invandra till Sverige och som bedömer att hans eller hennes skäl inte är tillräckliga för att få uppehållstillstånd kan därför välja mellan att resa in legalt, när detta är möjligt, eller annars försöka resa in illegalt och efter inresan undvika att kontakta myndigheterna.

Uppdrag

Under senare år har statsmakterna strävat efter en renodling av myndigheternas ansvarsområden och en koncentration på det som uppfattas som respektive myndighets kärnverksamhet. Detta medför behov av att definiera varje myndighets uppgifter och att fastställa avgränsningarna till andra myndigheters ansvarsområden. Frågan om vilken myndighet som organisatoriskt skall svara för en verksamhet kan ses såväl i förhållande till sakinnehållet i verksamheten som till myndighetens totala roll i samhället.

När förändringar övervägs skall nuvarande rättssäkerhetsnivå bibehållas och förslag till ändringar skall vara inriktade på åtgärder som innebär minsta möjliga intrång i enskilda personers integritet så att besluten såsom hittills kan verkställas och kontroller genomföras på ett värdigt och humant sätt.

En särskild utredare tillsätts med uppdrag att, med utgångspunkt i de förslag som lämnats av Verkställighetsutredningen, föreslå hur ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som fattats av regeringen, Invandrarverket eller Utlänningsnämnden kan flyttas över från polismyndigheterna till Invandrarverket med förbättrad effektivitet. Att överväga frågan om Invandrarverket även skall ges ansvaret att verkställa avvisningar efter beslut av polismyndighet eller utvisningar efter dom eller beslut av domstol ingår inte i utredarens uppdrag. Utredaren skall däremot belysa förutsättningarna för att utlänningar som befunnits sakna skäl för uppehållstillstånd i högre grad frivilligt lämnar Sverige och, när detta inte sker, hur avvisnings- och utvisningsbeslut skall kunna såsom hittills verkställas på ett effektivt och värdigt sätt. Möjligheterna att därvid ge humanitära frivilligorganisationer en roll skall uppmärksammas. Om utredaren finner avgörande invändningar mot att flytta över ansvaret till Invandrarverket bör en alternativ lösning undersökas.

Utredaren skall undersöka förutsättningarna att från Kriminalvårdens transporttjänst till Invandrarverket flytta över verksamheten med utrikestransporter och hur samverkan mellan inrikes- och utrikestransporter i så fall skall organiseras.

Utredaren skall vidare föreslå vilken rätt Invandrarverkets personal, vid en överflyttning av ansvaret, skall ges när det gäller att använda tvångsmedel för att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut samt vilka krav som bör ställas på utbildning av denna personal. Utredaren skall utgå från att Invandrarverket inte skall ges rätt att använda tvångsmedel annat än vid verkets anläggningar, vid gränsstationer, vid transport mellan dessa platser samt i samband med transport ut ur Sverige. Utredaren skall utgå från de förslag som redovisas av den arbetsgrupp inom Utrikesdepartementet som skall lämna förslag till författningsändringar vilka aktualiseras av att ansvaret för att hålla utlänningar i förvar enligt utlänningslagen avses bli överflyttat från polismyndigheterna till Invandrarverket.

Utredaren skall överväga om utlänningslagens regler om ny ansökan om uppehållstillstånd kan ändras så att en sådan ansökan endast skall kunna prövas i direkt anslutning till att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas och utlänningen är tillgänglig för verkställighet. Om en sådan lösning inte kan anses vara ändamålsenligt eller är olämplig av annan anledning, skall utredaren överväga om det finns andra vägar att undvika att utlänningar håller sig undan när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas.

Utredaren skall beskriva i vilken grad utlänningar uppehåller sig i landet utan nödvändiga uppehållstillstånd och undersöka förutsättningarna för att utveckla fortsatt effektiva, humana och värdiga metoder för kontroll av utlänningar som vistas i landet. Sveriges deltagande i Schengensamarbetet skapar delvis en ny situation. De problem som kan uppkomma torde dock inte vara av annan natur än att de kan och bör hanteras inom ramen för vad som kan anses utgöra sedvanlig polisiär verksamhet. Utredningen skall belysa vilka förändringar av nuvarande metoder eller nya metoder som kan behövas för att kunskaper skall kunna hämtas in och för att erforderlig kontroll skall kunna ske. Därvid skall uppmärksammas hur den inre utlänningskontrollen bör utformas i anslutning till gränsövergångar mot andra länder som deltar i Schengensamarbetet. Det är angeläget att metoderna inte kränker enskildas berättigade anspråk på integritet. Utredningen skall belysa också sådana aspekter på olika tänkbara metoder.

Dessa skall uppfylla högt ställda krav på rättssäkerhet. Den inre utlänningskontrollen är nära knuten till polisens verksamhet. Utredaren skall emellertid utifrån sina överväganden i övrigt, såväl i fråga om ansvaret för verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslut som i fråga om metoderna för den inre utlänningskontrollen, även överväga om någon förändring bör ske i fördelningen mellan polismyndigheterna och Invandrarverket av ansvaret för den inre utlänningskontrollen. Med hänsyn till den inre utlänningskontrollens i stora delar nära samband med polisiär verksamhet bör utgångspunkten vara att ansvaret i huvudsak även i framtiden ligger på polismyndigheterna.

Hänsyn skall tas till de internationella förpliktelser Sverige åtagit sig genom medlemskapet i EU och deltagandet i Schengensamarbetet. Uppmärksamhet skall riktas mot de förändringar den fria rörligheten inom EU kan medföra varvid reglerna i Dublinkonventionen och inom Schengensamarbetet rörande bl.a. återtagandefrågor särskilt skall beaktas.

En utgångspunkt för utredningen skall vara att kostnaderna inte får överskrida nuvarande kostnader för jämförbar verksamhet och volym inom utgiftsområdena 4 Rättsväsendet och 8 Invandrare och flyktingar. Utredaren skall redovisa de ekonomiska konsekvenserna av förslagen samt ange finansieringen i den mån några förslag skulle innebära utgiftsökningar. Utredaren skall därvid ange vilka kostnader som är initiala och vilka som är mer långsiktiga. Utredaren skall även redovisa de effektivitetsvinster som kan uppnås genom förslagen. Konsekvenserna för polismyndigheternas och Invandrarverkets övriga verksamhet skall också redovisas. Utredaren skall lämna förslag på de författningsändringar som förslagen föranleder.

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter och organisationer och med andra utredningar som berör Invandrarverkets verksamhet. För arbetet gäller kommittédirektiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 1997.