SOU 1995:55
Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden : delbetänkande
Till statsrådet Leif Blomberg
Genom beslut den 28 juli 1994 bemyndigade regeringen chefen för Kulturdepartementet att tillkalla en särskild utredare med upp- drag att undersöka hur beslut om avvisning och utvisning ska kun- na verkställas under värdiga former och samtidigt så effektivt som möjligt. Utredaren ska överväga vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för verkställigheter och om detta ansvar även bör innefatta kostnadsansvaret. Med stöd av detta beslut förordnades den 9 augusti 1994 som särskild utredare riksdagsledamoten Rune Backlund.
Som experter har deltagit polismästare Carin Ewald, planerings- direktören Stig Fjärstedt, kanslirådet Bengt Ranland, avdelnings— direktören Hans Rosenqvist, avdelningsdirektören Nils G. Svartz, byråchefen Björn Vestin och departementssekreteraren Helen Westlund. Berit Danielsson har varit sekreterare.
Utredningen får härmed överlämna betänkandet Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden — delbetänkande från utred- ningen om verkställighet av avvisning och utvisning.
Utredningens fortsatta arbete kommer att avse de författnings- förslag som behövs för ett samlat huvudansvar för asylprocessen och för att effektivisera verkställighetsarbetet. Utredningen kom- mer även att kartlägga förekomsten av s.k. praktiska verkställig- hetshinder och utifrån denna kartläggning överväga behovet av författningsändringar. Slutligen avser utredningen att föreslå in- satser som kan leda till att barnens ställning i asylprocessen och i verkställighetsarbetet stärks.
Stockholm i maj 1994
Rune Backlund
/Berit Danielsson
i. .J- ”':'-"ju | . =E ." i. ' "ri'l'å'l-il'l ;
ll . ni!-"
" ___. |.- i
] Utredningens uppdrag och arbete ................. 7 2 Sammanfattning ............................ 9 3 Skälen för förändring ......................... 13 4 Bakgrund ................................. 27 4.1 Inledning ............................ 27 4.2 Bestämmelserna om uppehållstillstånd och arbetstillstånd ......................... 27 4.2.1 Bestämmelserna om asyl .................. 28 4.3 Inresekontrollen ........................ 29 4.3.1 Pass- och viseringsregler .................. 29 4.4 Asylprövningen ........................ 30 4.4.1 Mottagandet av asylsökande ............... 33 4.5 Avvisning och utvisning .................. 35 4.5.1 Allmänt ............................. 35 4.5.2 Reglerna om avvisning och utvisning ......... 36 4.5.3 Hinder för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut ........................ 38 4.5.4 Verkställighet av avvisnings och utvisningsbeslut 38 4.6 Kontroll och tvångsåtgärder ............... 40 4.6.1 I samband med inresa .................... 40 4.6.2 I anslutning till en ansökan om uppehållstillstånd 40 4.6.3 I samband med avvisning och utvisning ....... 41 4.7 Kartläggning av verkställigheter av avvisningsbeslut 41 4.7.1 Val av metod för kartläggningen ............ 42 4.7.2 Resultat och slutsatser ................... 44 5 Hanteringen av ett asylärende ................... 47 6 Mina förslag ............................... 57 6.1 Kvalitet och kontinuitet i asylprövningen ...... 57 6.1.1 Renodlad ansvarsfördelning vid inresekontrollen . 61
6.1.2 Förstärkt inresekontroll ................... 67 6.1.3 Utvidgad kontroll av inresande utlänningar ..... 70 6. 1 .4 Gatekontroll .......................... 72 6.1.5 Uppskjutet beslut om inresa ............... 74 6.2 Ansökan om asyl ska ske vid gränsen ........ 77 6.3 Ansökan om familjeåterförening ............ 79 6.4 Åtgärder mot dokumentlösheten ............ 80 6.4.1 Omhändertagande av pass ................ 81 6.4.2 Fotografering och daktning ................ 83 6.5 Asylmottagandet ....................... 86 6.5.1 Koncentrerad asylutredning och rätten till eget boende .............................. 86 6.5.2 En planering för återvändande .............. 89 6.6 Ansvar för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning ............................. 91 6.7 Ansvaret för förvarslokaler ................ 96 6.8 Frivilligorganisationernas betydelse som ”mötare” 100 6.9 Asylbamens förhållanden ................. 101 6.10 Viseringspolitiken ...................... 104 Särskilt yttrande ............................... 107 Bilaga 1
Bilaga 2
Av direktiven framgår att utredaren skall — undersöka hur beslut om avvisning och utvisning skall kunna verkställas under värdiga former och samtidigt så effektivt som möjligt,
— överväga vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för verk- ställigheter och om detta ansvar också bör innefatta kostnadsan- svaret, samt — lägga fram de författningsförslag som behövs.
Vidare framgår att utredaren bör genomföra en kartläggning av hur verkställigheter går till. Med kartläggningen som grund skall utredaren undersöka vilka förbättringar som kan vidtas för att av- visnings/utvisningsbeslut skall kunna verkställas på ett för den enskilde värdigt sätt och samtidigt så effektivt som möjligt. För- slagen skall därutöver utformas så att barnens situation uppmärk- sammas särskilt och så att familjesplittring i möjligaste män kan undvikas.
Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt möjligheterna att moti- vera utlänningar med lagakraftvunna avvisningsbeslut att lämna landet frivilligt.
När det gäller hinder för verkställighet av avvisningsbeslut bör undersökas om utlänningslagstiftningen och annan lagstiftning kan stå i konflikt med varandra, exempelvis socialtjänstlagen. Frågan om vilken lagstiftning som ska ges företräde — utlänningslagen eller lagen om vård av unga — skall utredas närmare.
Oklarheter i nuvarande lagstiftning om vilka åtgärder som kan vidtas när en polismyndighet anmäler att en verkställighet inte kan genomföras enl 8 kap. 13 & utlänningslagen bör undanröjas.
Utredaren skall också lägga fram förslag om vilken myndighet som skall ha verksamhets- och kostnadsansvaret för verkställig- heter samt överväga om det finns lämpligare alternativ till häkten,
kriminalvårdsanstalter och polisasrrester när det gäller att ta om- hand förvarstagna utlänningar.
Slutligen skall utredaren undersöka om en ökad samverkan mellan Statens invandrarverk och polisen i samband med inrese- kontroll kan leda till en snabbare handläggning av asylärenden och därmed till en ökad effektivitet av verkställighetsarbetet.
Jag har genomfört en kartläggning av verkställda lagakraftvun- na beslut om avvisning. Syftet med kartläggningen har varit att försöka tydliggöra förhållanden som kan försvåra handläggningen av verkställighetsbeslutet men också försvåra den avvisades/utvisa— des situation under verkställighetsprocessen och efter avresan från Sverige. Enkäten samt ett urval av enkätsvaren bilägges betänkan- det (bilaga 1).
Vidare har jag samrått med generaldirektören för Statens in- vandrarverk Björn Weibo. Jag har även besök ett antal polismyn- digheter och studerat den inledande mottagningen av asylsökande i anslutning till passkontroller. Inom ramen för utredningsarbetet har också Statens invandrarverks arbete regional och lokalt följts. Invandrarverkets projekt om inresekontroll och en effektivare verkställighetsprocess har utgjort en del av underlaget för utred- ningsarbetet. Slutligen har jag haft kontakter med enskilda företrä- dare för frivilligorganisationerna/kyrkoma och sammanträffat med personer med omfattande erfarenheter av arbete på flyktingförlägg- ning.
I texten använder jag i fortsättningen begreppet avvisade men avser därmed även de som utvisats ur landet. Jag har vidare valt att koncentrera mina förslag till den grupp tillståndssökande som åberopar asylskäl enligt 3.kap ] & utlänningslagen i sin ansökan. När förslagen har omfattar även andra ansökningar än asylansök— ningar anges detta särskilt i texten.
Inriktningen på mina förslag är ett genom förbättringar i asylpröv- ningen effektivisera verkställigheten av avvisningsbeslut.
Detta föreslås ske genom att ' en samordad hantering av ett asylärende, ' en förstärkt kompetensen vid inresekontrollen samt ' en aktiv planering för återvändande
En ökad kontinuitet och en ökad kvalitet i asylprövningen skall efterstävas. Genom att samla myndighetsansvaret för asylprocessen kan kontinuiteten i asylprövningen förbättras. Jag föreslår att In- vandrarverket får såväl det ekonomiska ansvaret som verksamhets- ansvaret för asylprocessen. Vid inresekontrollen renodlas ansvars- fördelningen mellan polisen och Invandrarverket så att verket övertar polisens uppgifter att ta emot ansökningar om asyl och att genomföra grundutredningen. Invandrarverket övertar även verk- samhetsansvaret för att verkställa lagakraftvunna beslut om avvis- ning från polismyndigheten. Ansvaret för att genomföra transporterna av avvisade ska också åvila Invandrarverket.
Jag föreslår vidare att asylsökande och de som ska avvisas inte längre får tas i förvar i polisarrester, häkten eller på kriminalvårds- anstalter. Istället ska särskilda lokaler ställas i ordning nära In- vandrarverkets asylcenter eller flyktingförläggningar som kan an- vändas som förvarslokaler. Lokalerna kan med fördel utformas som ett normalt boende inom ramen för Invandrarverkets förlägg- ningsverksamhet. Detta skulle kunna medverka till att färre bamfa- miljer splittras i verkställighetsarbetet. Invandrarverket bör vara den myndighet som har verksamhetsansvaret för sådana lokaler.
Polisen behåller de kontrollerande, brottsförebyggande och brottsuppdagande uppgifterna i inresekontrollen. Inresekontrollen förstärks genom att gatekontroll, dvs en preliminär kontroll av resande omedelbart vid ankomst till transithall, regelmässigt införs.
Polisen föreslås också få rätt att genomföra en utvidgad kontroll av inresande utlänningar. Rätten omgärdas av detaljerade restrik- tioner. En förutsättning för en registering är tydliga och väl doku- menterade skäl för en sådan kontroll. Kontrollen får genomföras endast om det kan förväntas att de uppgifter som samlas in med- verkar till att oklarheter om asylsökandes identiteter kan undan- röjas.
Möjligheten för polisen och Invandrarverket att, i anslutning till inresa, besluta omhänderta en utländsk medborgare för förvar i högst 48 timmar avskaffas. Istället införs en rätt till en förlängd prövning av rätten att resa in i landet om högst 30 timmar. Ett beslut att kvarhålla inresande för inreseprövning om 6 timmar föreslås således kunna förlängas med högst 24 timmar. Ett beslut om förlängt kvarhållande ska kunna överklagas till länsrätt av den kvarhållne.
Genom att Invandrarverket flyttar ut delar av sin utredande-, mottagande- och beslutande verksamhet till gränsen ökar kompe— tensen där. Närheten mellan polisens och Invandrarverkets arbete vid inresekontrollen kommer att leda till förbättrade möjligheter till samarbete och utbyte av erfarenheter och kunskaper mellan myndigheterna.
Principen ska vara att en ansökan om asyl ska lämnas in vid gränsen. Det är vid gränsen, i anslutning till inresekontrollen, som tyngdpunkten i asylprocessen bör förläggas.
En asylansökan som lämnas efter inresa i landet ska göras hos Invandrarverkets asylcenter, mottagningscenter eller motsvarande. Också ansökningar om familjeåterförening och anhöriginvandring lämnas direkt till Invandrarverket. Invandrarverket övertar således ansvaret för utredning, prövning och beslut i ärenden om tillstånd att uppehålla sig i landet.
Många som söker asyl kommer att få avslag på sin ansökan. Trots att många asylsökande kommer att få lämna landet och alltså måste få tillfälle att förbereda sig för det, är mottagningsverksam- heten upplagd för att förbereda en anpassning till svenska förhål- landen. Om lnvandrarverkets beslut innebär att asylansökan avslås
och att sökanden ska avvisas, måste inriktningen vara att utarbeta konkreta planer för ett återvändande. Frivilligorganisationer kan ha en stor betydelse för att medverka i ett aktivt mötande av den återvändande vid hemkomsten.
Allt fler asylsökande saknar pass och andra dokument som kan styrka deras identitet. Att kunna klargöra identiteten är viktigt både i asylprövningen och för verkställighetsarbetet. För att öka möjligheterna att klarlägga asylsökandes identiteter ska fingerav- tryck och fotografering tas av asylsökande. Rikspolisstyrelsen be- håller registeransvaret för det utvidgade fingeravtrycksregistret. Gallringsregler och regler om sekretess ses över i det fortsatta utredningsarbetet. Ett utvidgad register för asylsökande underlättar möjligheterna att uppdaga utlänningar som missbrukar asylrätten till båtnad för de asylsökande som behöver skydd och stöd.
Därutöver föreslås att pass och andra identitetsbandlingar ska omhändertas. Invandrarverket får ett ansvar för att tillse att pass och andra handlingar är giltiga och att de förnyas under asyl- prövningen om så krävs. Därigenom begränsas problemet med av- visade personer som saknar giltiga resehandlingar.
En förutsättning för att kunna effektivisera arbetet med att klar- lägga osäkra identiteter hos asylsökande är att det skapas möjlig- heter att bedriva ett utredande arbete fortlöpande under asylpröv— ningen till dess att identiteten är känd. Invandrarverket får i upp- drag att, om verket beslutar avslå en asylansökan, upprätta ett verkställighetsärende som ska förbereda och planera för ett eventu- ellt kommande slutgiltigt beslut från Utlänningsnämnden med för- ordnande om verkställighet av avvisning.
Sammantaget innebär de förslag som jag presenterar att hand- Iäggningstiden för asylprövningen kan förkortas. Detta är till gagn främst för de asylsökande.
Slutligen föreslårjag att Viseringspolitiken ses över. Hantering- en av viseringsärenden i sin helhet bör prövas. Det gäller ansvaret för och hanteringen av viseringsverkssamheten samt uppföljning och kontroll av viseringsverksamheten. I avvaktan på en sådan översyn föreslås att den nuvarande hanteringen av U-kort avskaf-
fas. Därutöver bör polisen få undersökningsplikt att kontrollera att grundema för att ett utfärdat beslut om visering gäller även vid tidpunkten för inresa i landet.
Mitt uppdrag är att föreslå åtgärder som kan leda till att verkstäl- ligheten av avvisningsbeslut kan genomföras effektivt. Kravet på en effektiv verkställighet får dock inte innebära att målet om en värdig verkställighetsprocess sätts åsido.
Under mitt arbete har jag funnit att effektiviteten i det nuvaran- de verkställighetsarbetet i och för sig är god. De problem som uppstår i verkställighetsarbetet, och som resulterar i långa hand- läggningstider av verkställighetsärenden, kan inte åtgärdas genom förändringar som enbart omfattar den del av asylprocessen som verkställigheten utgör.
En ändamålsenlig och funktionell verkställighet är beroende av en hög effektivitet inom de olika beredningsmoment som samman- taget utgör asylprövningen. Effektiviteten i inresekontrollen och den därpå följande beredningen av en asylansökan avgör således också möjligheterna att genomföra ett beslut om avvisning på ett bra sätt.
I verkställighetsskedet är det viktigt att identiteten hos den som ska avvisas är känd och att pass eller andra identitetshandlingar som den avvisade kan ha, är giltiga också vid tiden för avresa från Sverige. Det är oklarheter om identiteten och/eller avsaknaden av giltiga passhandlingar som framförallt fördröjer verkställighet av avvisningsbeslut.
Den tid som en asylsökande får vänta på ett slutgiltigt besked påverkar också arbetet med att handlägga och verkställa ett avvis- ningsärende. Årslånga väntetider på beslut i asylärendet medför ofta att den som får besked om att han/hon måste lämna landet har utvecklat bindningar till det svenska samhället. De humanitära skälen, som i och för sig kan utgöra grund för rätt att få stanna i Sverige, kan ha vuxit i omfattning utan att dessa därför anses vara av en art att sökanden ska beviljas uppehållstillstånd i landet. Skä- len är dock ofta av en sådant slag att den som ska avvisas känner en oro för sina möjligheter att skapa sig en trygg framtid vid åter—
komsten till hemlandet. Detta påverkar den avvisades benägenhet att medverka till att en avvisning kan genomföras.
Det finns således ett samband mellan utformningen av asylpröv- ningen och möjligheterna att snabbt och effektivt kunna verkställa ett beslut om avvisning.
Insatserna för att effektivisera verkställigheten av avvisningsbe- slut måste därför koncentreras till åtgärder inom andra områden av den samlade asylprövningen. Därigenom kan planering och genomförande av ett avvisningsbeslut ske snabbare än idag. Av- görande för möjligheterna att genomföra avvisningar på ett humant och värdigt vis är att väntetiderna mellan ansökan om asyl och det slutliga beslutet kan kortas ned.
Inledning
De dominerande problemet i invandrings- och flyktingpolitiken är de långa handläggningstiderna för en ansökan om uppehållstill— stånd. Långa handläggningstider är förvisso inte ett nytt problem. Under de senaste decennierna har just tiden för asylprövningen varit ett ständigt återkommande problem när det gällt att organise- ra invandrings- och flyktingpolitiken på ett ändamålsenligt sätt. Genom åren har också organisatoriska och verksamhetsmässiga förändringar genomförts — främst i syfte att korta ned den tid som går åt från en ansökan om uppehållstillstånd till det att den sökande får ett slutgiltigt beslut. '
Samtidigt finns det en inbyggd konflikt mellan kravet på en snabb handläggning och kraven på en opartisk och rättssäker, nog- grann och tillförlitlig och samtidigt individuell prövning av varje ärende. Den individuella prövningen är en hörnsten i den svenska invandrings- och flyktingpolitiken. Det är endast genom att särskilt undersöka och kartlägga varje enskild asylsökandes personliga hot- bild som en realistisk bedömning kan ske av hans/hennes behov av skydd i Sverige. Det individuella perspektivet är viktigt att slå vakt om.
Ett mål för invandrings- och flyktingpolitiken är att den ska utformas på ett sådant sätt att den resulterar i en human och vär- dig asylprövning. De humanistiska idealen med respekt för enskil- da individer ska genomsyra arbetet. Förvisso kan detta uppfattas som retoriska deklarationer vars substantiella innehåll kan definie- ras på skilda sätt vid olika tidpunkter. Värdet av sådana övergri- pande målformuleringar bör dock inte underskattas. Utformningen och innehållet i asylprövningen måste stämma överens med de övergripande målsättningar som styr utformningen av den svenska samhället.
Förslag som syftar till ett förkorta handläggningstiderna, och därmed effektivisera asylprocessen, måste därför utformas med utgångspunkt från de övergripande kravet om en individuell och rättssäker hantering i varje enskilt fall.
Två tunga skäl ligger bakom intresset att förkorta handlägg- ningstiderna. Det första har ett nära samband med begrepp som humanitet och värdighet. Det handlar här om hur långa handlägg- ningstider faktiskt påverkar de väntande och vilka långsiktiga ef- fekter de får för dessa människors möjligheter att bygga sig en framtid vare sig de får stanna i Sverige eller ej.
Personer som tvingas till väntan — och särskilt en passiv sådan — kommer att påverkas. Det gäller inte bara människor som väntar på ett besked om de får stanna i landet. Det finns andra — idag aktuella — näraliggande paralleller i det svenska samhället. Effek- terna av en längre tids arbetslöshet är väl kända. Möjligheterna att åter få fäste på arbetsmarknaden är relaterade till arbetslös- hetsperiodens längd. Samma förhållande råder inom de sociala försäkringssystemen. Sjukdomsperiodens längd påverkar den en- skildes möjligheter att kunna återgå till sin tidigare verksamhet.
Det är ovissheten som främst tycks leda till passivisering. De långa väntetiderna för asylsökande kan därför förväntas påverka deras möjligheter i framtiden negativt. I många fall leder vänteti- derna till psykisk ohälsa. I alla fall påverkar ovissheten människor- na och särskilt bamen drabbas. De påbörjar snabbt sin anpassning till det svenska samhället. De skapar och bygger upp nätverk
bland svenska barn och vuxna samtidigt som anknytningen till hemlandet ofta försvagas.
Långa handläggningstider och väntan på slutligt besked under flera år brukar inte sällan vara ett bland flera motiv för uppehåll- stillstånd av humanitära skäl. Själva väntan som sådan och de skadliga effekter den ger upphov till leder alltså till slutsatsen att det inte kan anses förenligt med kraven om en human och värdig asylprövning att avslå ansökan om uppehållstillstånd. Av humani- tära skäl är det viktigt att tiden för handläggning av ett tillståndsä- rende minskas.
Hur de som inte får stanna i Sverige påverkas av långa vänteti- der vet vi inte. Det finns inte möjligheter att göra en sådan upp- följning. När det gäller personer som får skydd i Sverige finns longitudinella undersökningar där en grupp flyktingars förhållan- den beskrivits. Över tiden har flyktingarnas och invandrarnas för- hållanden förändrats. Integrationen och möjligheterna att assimile- ras och accepteras i det svenska samhället har förändrats under de senaste decennierna. Däremot känner jag inte till någon undersök- ning som kartlagt om förhållandena skiljer sig mellan olika grup- per, exempelvis flyktingar eller de som får stanna i Sverige av humanitära skäl, och hur väntetidens längd påverkar långsiktigt.
En faktor som direkt påverkar handläggningstiderna är stora förändringar i flyktingströmmarna. Under de senaste åren har stora skaror av asylsökande kommit till Sverige och andra västeuropeis- ka länder. Fluktuationer i flyktingströmmar kan relateras till poli- tiska förändringar av olika slag. Krig, politiska förhållanden, misär och svält leder till att människor flyr och söker sig en ny framtid utanför hemlandet. Trycket på den svenska asylmottagningsverk- samheten har därför varit — och är alltfort — stort och organisa- tionen har utsatts för rejäla prövningar under de senaste åren. En förklaring till de nuvarande långa utredningstiderna i asylprocessen är därför det stora antal asylsökande som kom till Sverige åren 1992 fr.o.m. 1994.
För att komma till rätta med väntetiderna är det viktigt att defi- niera vilka uppgifter som är av central betydelse i prövningen av ett asylärende.
Organisationen av asylprövningen påverkar effektiviteten i han- teringen av asylärenden. Effektivitetsförluster uppstår ofta om an- svaret för en verksamhet delas mellan en eller flera myndigheter. Effektiviteten i asylprocessen är också beroende av när i processen tyngdpunkten förläggs, exempelvis när det gäller kompetens och erfarenhet. Slutligen påverkar innehållet i asylmottagandet asyl- prövningen.
Den uppgift om en asylsökande som styr hela asylprövningen, och som påverkar handläggningstiden från den inledande grundut- redningen och vidare genom utredningsarbete och beslut fram till integrering alternativt avvisning, är en säker kännedom om den sökandes identitet. Den s.k. dokumentlösheten, som leder till osä- kerhet och ifrågasättande av om den identitet som en asylsökande uppger är riktig, är därför en orsak till de långa väntetiderna. Före- komsten av falska dokument och falska identiteter försvårar också prövningen.
Effektivitetsförluster i asylprövningen
Asylprocessens organisation och innehåll har successivt förändrats under de senaste åren.
Det delade ansvaret för asylprocessen leder till effektivitetsför- luster. Varje gång ett ärende överlämnas från en myndighet till en annan, eller till och med från en enhet till någon annan enhet inom samma myndighet, krävs att den handläggare som tar över ansva- ret för den fortsatta utredningen får tillfälle att sätta sig in i ären- det.
En så långt möjligt sammanhållen handläggning kan med stor sannolikhet förväntas leda till kortare utredningstider och därmed en ökad effektivitet och en ökad rättssäkerhet i asylprövningen. De utredande insatserna i asylprövningen bör därför, i den mån det är praktiskt möjligt och ekonomiskt försvarbart, hållas samman i en
myndighetsorganisation. Däremot bör naturligtvis den utredande verksamheten skiljas från den beslutande.
Av rättssäkerhetsskäl är det viktigt att utredningen granskas och prövas av en oberoende funktion. Så sker idag om in inom ramen för en myndighet — Invandrarverket. De tjänstemän Invandrarver- ket som har till uppgift att fatta beslut i asylärentet arbetar inte med asylutredningen. Asylprövningen i Invandrarverket är således uppdelad i två funktioner — en som ansvarar för nsamlandet av information och kunskaper av värde för utredningei och en annan som granskar utredningsarbetet och fattar beslut itillståndsären- det.
De organisatoriska problemen återfinns idag i asylprocessens inledande skede och i dess sista moment, när asybrövningen re- sulterar i ett avvisningsbeslut. Polisen har ansvaret för att ta emot ansökningar om uppehållstillstånd och för att genomföra den in- ledande utredningen, grundutredningen, medan livandrarverket ansvarar för den vidare beredningen och för asylprövningen fram till första beslut. En ansökan kan göras endera vid irresekontrollen eller hos en polismyndighet inne i landet.
Inom polisen finns en mycket hög kompetens när det gäller förhörsteknik, värdering av trovärdigheten i de uppgifter som läm- nas m.m. Kvaliteten i många grundutredningar som polisen gör är god. Det gäller särskilt i det fall polisen har haft nöjligheter att avdela särskild personal som arbetar med asylsökaide. Samtidigt kan man inte komma ifrån att bedömningar av on asylsökande och andra utlänningar ska få rätt att stanna och bosätta sig i landet inte naturligen kan anses ingå i polisens huvudsakliga uppgifter; att svara för ordning och säkerhet i landet samt at uppdaga och beivra brott.
Det är inget brott av en utlänning att söka tillstånd att vistas och bo i Sverige. Det är tvärtom en rättighet. Det finns ingen be- gränsning i lag eller förordning när det gäller rätter att söka asyl. En utländsk medborgare som upplever sig förföljd och hotad till liv och hälsa och som inte anser sig få skydd av hemlandets myn- digheter mot denna förföljelse, har rätt att söka esyl i Sverige.
Rätten att ansöka om asyl måste skiljas från rätten att efter pröv- ning få tillstånd att vistas här.
Den ökande internationaliseringen med snabba och effektiva kommunikationer ställer nya krav på kunskaper och kompetens hos de som bereder och handlägger asylärenden. Det är viktigt att den som möter en asylsökande har goda kunskaper om politiska förhållanden i det område som den sökande kommer från. Det är också viktigt att den personal som arbetar med asylärenden har en tillräcklig erfarenhet av just dessa ärenden och de speciella pro- blem som de orsakar.
Den nuvarande organisationsformen — där en ansylansökan kan göras hos varje polismyndighet och på än fler polisstationer samt i anslutning till inresekontrollen vid alla passkontrollorter — inne- bär att polispersonalens erfarenheten av asylärenden varierar. ln- vandrarverkets utredningsarbete är beroende av att grundutredning- arna håller en jämn och god kvalitet. För detta krävs att all perso- nal som kan komma att arbeta med asylärenden också har en till- räcklig erfarenhet av sådana ärenden. Som ett kuriosum kan näm- nas att det under utredningens arbete kommit fram uppgifter om passkontrollorter som under den senaste tioårsperioden inte tagit emot någon ansökan om asyl.
Polisen har en pressad arbetssituation idag. Också polismyndig- heten kommer under de närmaste åren att rationalisera och effekti- visera sin verksamhet ytterligare. Mot bakgrund av de omfattande insatser som statsmakten ålägger polisen att utföra när det gäller det ordningsskapande och brottsförebyggande arbetet, men också uttalade prioriteringar av vilka insatser som förväntas när det gäl- ler det brottsbekämpande arbetet inom olika områden, är det inte realistiskt att förutsätta att polisen skulle kunna sätta av ytterligare resurser för arbetet med asylärenden än idag. En sådan förändrad prioritering av främst personalresursema är dock nödvändig för att öka kvaliteten i den utredning som ingår i asylprövningen.
Polisens andra ansvarsområde när det gäller asylsökande är att verkställa lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning. Det är alltså polisens uppgift att genomföra en verkställighetsutredning,
att planera för och att genomföra avvisningen. Ett avvis— ningsärende överlämnas från Utlänningsnämnden, eller i vissa fall från Invandrarverket, till polisen för verkställighet.
Polisens erfarenheter är att det inte sällan finns brister i det material som polisen arbetar med. Återigen är det dominerande problemet oklarheter rörande den avvisades identitet. Det förekom- mer också att personer som ska avvisas visar sig ha pass och and- ra handlingar som inte längre är giltiga vid tidpunkten för verk- ställigheten. En stor del av polisens insatser i verkställighetsarbetet består därför i ytterligare undersökningar om den avvisades identi- tet och kontakter med utländska myndigheter såväl i Sverige som utomlands för att skaffa fram giltiga resedokument. Även här är det en prioriteringsfråga vilka personella resurser som polismyn- digheten kan avsätta för uppgifterna. Av bl.a. dessa skäl är också tiden för verkställighet av beslut om avvisning lång.
En genomgång av antalet verkställbara avvisningsärenden under vecka 6 år 1995 i en av Invandrarverkets regioner visar på genom- snittliga verkställighetstider på fem månader att jämtöra med de uppsatta målsättningarna med väntetider om två veckor för den som avvisas och en månad för en person som utvisas. Det bör dock observeras att det bland dessa avvisningsärenden också finns ärenden där det finns faktiska verkställighetshinder som kan vara av en annan karaktär än de politiska verkställighetshinder som regleras i lagstiftningen. Hit hör exempelvis att hemlandet av olika skäl inte anser sig ha möjligheter till, och ibland inte heller anser sig vara förpliktigade att, återta en medborgare som avvisats.
Tyngdpunkten i asylprövningen
Effektiviteten i asylprövningen är beroende på var i processen merparten av tillgängliga resurser placeras. Idag är de resurser som används i asylprövningen koncentrerade till utredningsarbetet efter det att en asylansökan överlämnas från polisen till Invandrarverket. Det är kring arbetet vid en utredningssluss, ett mottagningscenter, som resurserna är förlagda. Samtidigt är det vid inresekontrollen
eller vid de polisstationer som bereder en asylansökan som beho- vet av en bred kompetens och kunnande i invandrings- och flyk- tingfrågor är som störst.
De uppgifter som kan hämtas in redan vid det första samtalet eller förhöret med en asylsökande är ofta särskilt värdefulla för den fortsatta beredningen och handläggningen av asylärendet.
Behovet av en förstärkt kompetens direkt vid inresekontrollen har också uppmärksammats under de senaste åren. Så har Riks- revisionsverket i sin rapport (RRV l994:20) Hanteringen av asyl- ärenden föreslagit en skärpt inresekontroll med personal från In- vandrarverket vid inreseorter. Verket genomför för närvarande ett utvecklingsarbete i projektform där verket i samråd med Rikspo- lisstyrelsen övertar polisens arbete när det gäller grundutredningen beträffande en asylsökande.
Polisen behåller däremot sina nuvarande uppgifter att kontrolle- ra de inresandes handlingar och också prövningen av en resandes rätt att resa in i landet och att vistas här. Även den del av verk- samheten vid inresekontrollen som syftar till att förhindra att re- sande som har kriminella avsikter och att terrorister inte kommer in i landet ansvarar polisen för. Den polisiära delen av inresekon- trollen skiljs därmed från de uppgifter som utgör en del av asyl— processen.
Dokumentlösheten
Under mitt arbete har jag informerat mig om hur dokumentlöshe- ten påverkar handläggningen av asylärenden och utifrån statistiskt material sökt uppskatta omfattningen av densamma. Statistik från Rikspolisstyrelsen som omfattar perioden januari till och med sep— tember år 1994 och från januari och februari månader 1995 (bilaga 2) visar att asylsökande ofta saknar pass eller andra handlingar som kan styrka deras identitet när de söker uppehållstillstånd. Av dem som 1994 sökte asyl inne i landet saknade över 40 procent pass eller visering. Bland dem som sökte asyl vid gränsen är do- kumentlösheten av mindre omfattning. Trots detta saknade nästan
20 procent pass redan när de söker asyl i inresekontrollen. Materi- alet från 1995 tyder på att tendensen att söka asyl efter inresan förstärks. Samtidigt ökar andelen sökande som inte har dokument vid ansökningstillfället.
Jag vill betona att en förföljd person kan vara tvingad att an- vända sig av falska handlingar för att överhuvudtaget kunna ta sig ut ur hemlandet och fly till säkerhet. Att inte kunna visa upp ett äkta pass eller någon annan handling som visar den korrekta iden- titeten kan och får inte tas till intäkt för att den asylsökande sak- nar trovärdighet och att de uppgifter han eller hon lämnar därför ska granskas särskilt noga. Regeringen har också uttalat att från- varo av äkta dokument inte ensamt kan utgöra en grund för slut- satsen att sökandens samtliga uppgifter inte är trovärdiga. Även här gäller kraven på en individuell prövning, där de förhållanden som råder i det enskilda fallet ska uppmärksammas särskilt.
Däremot är det inte sannolikt att en så stor andel av de asylsö- kande som de dokumentlösa nu utgör lämnar hemlandet utan någ- ra dokument. Uppgifter från sökanden om att de passerat såväl utresekontrollen i hemlandet, eller det land de närmast kommit från, som inresekontrollen i Sverige utan att behöva visa några handlingar är inte trovärdiga.
Falska identiteter
Användningen av falska identiteter och/eller falska handlingar är ett problem. Liksom dokumentlösheten är förekomsten av falska identiteter ett gemensamt problem för alla länder till vilka asylsö- kande söker sig. Breda kartläggningar av asylsökande i andra län- der tyder på att användningen av falska identiteter är vanlig.
Vissa mindre undersökningar som genomförts av Statens in- vandrarverk och Rikspolisstyrelsens utlänningsrotel visar att falska identitetsuppgifter lämnas också här.
I en av Invandrarverkets regioner pågår sedan en tid ett projekt vars syfte är att säkerställa en grupp asylsökandes medborgarskap och om möjligt också klarlägga sökandes identitet. Materialet är
begränsat och verksamheten har dessutom pågått under en begrän- sad tid om drygt 18 månader. Under denna tid har 81 av 82 asyl- sökande från ett visst område visat sig vara medborgare i ett annat land än det de sökande uppgivit som sitt hemland. Också Riks- polisstyrelsen har genomfört liknande kartläggningar avseende asylsökande från andra områden med likartat resultat som Invand- rarverkets projekt visar.
Jag har också fått ta del av stickprovsundersökningar som ln- vandrarverket genomfört i samarbete med verkets motsvarighet i de nordiska länderna och i Tyskland. Även om undersökningarna rör ett begränsat antal personer, och det selektiva urvalet av de som kontrollerats kan ifrågasättas, är dock utfallet sådant att det bör följas upp.
Av dessa stickprovskontroller framgick att människor, som redan har ett tillstånd att bosätta sig i ett annat västeuropeiskt land sökt asyl i Sverige. Det förekommer även att personer söker asyl i flera länder samtidigt. Det har till och med uppdagats att personer som har permanent uppehållstillstånd i Sverige på nytt har sökt asyl här i en annan identitet.
Jag vill betona att dessa uppgifter inte kan tas till intäkt för någonting annat än att ett visst missbruk av asylrätten förekom- mer. Det finns inget underlag och inget mer omfattande material som skulle tyda på att asylsökande i allmänhet och som grupp betraktad skulle agera på detta sätt.
Dokumentlösheten är således allvarlig därför att den som sådan riskerar att påverka bedömningen av den asylsökandes trovärdig- het. Användningen av falska identiteteter, och då särskilt nyttjan- det av flera identiteter, är ett missbruk av asylrätten som måste åtgärdas oavsett omfattning.
De åtgärder som kan vara aktuella för att komma tillrätta med identitetsproblemen innebär samtliga ett visst mått av ökad kon- troll av asylsökande. Det är därför angeläget att väga värdet av det mer korrekta beslutsunderlag som kontrollverksamheten kan leda fram till mot de integritetsingrepp som all form av kontroll ound- vikligen innebär för dem som kommer att granskas. I ekonomiska
termer måste de ökade kostnaderna för kontrollarbetet motsvaras av en större minskning av nuvarande kostnader för asylprocessen.
Mottagandet av asylsökande
Mottagningssystemet är en viktig del av asylprocessen. Innehållet i den verksamhet som erbjuds asylsökande såväl på förläggningar som i eget boende påverkar möjligheterna att verkställa ett avvis- ningsbeslut på ett smidigt sätt.
Vikten av att asylsökande får information om asylprocessen, inkluderande information om principerna för den svenska invand- rings- och flyktingpolitiken, bör uppmärksammas.
Jag väljer att beskriva utrymmet för förbättringar genom att citera från den slutrapport som Invandrarverkets Produktivitetspro- jekt ”Processeende, aktiv uppföljning, ökad kommunikation och aktiv satsning på personalen” (1995-02-22 sid 16) lämnat.
”En kartläggning av informationen till de asylsökande i en re- gion visade på stora brister. En god och fullständig information gavs vare sig vid gräns, på mottagningscenter, asylbyrå eller förläggning. Alla tycktes förlita sig på att någon annan svarade för informationen. Den asylsökande har därigenom inte heller fått tillräckligt tydlig information om sitt eget ansvar i asylut- redningen och vikten av att ge korrekta och fullständiga skäl redan i samband med ansökan om asyl.
Behovet av att ge den asylsökande sådan information har blivit än tydligare efter det att den sökande har rätt att välja eget boende.”
Erfarenheter från asylprövningen visar att en stor andel av de sökande inte kommer att få tillstånd att stanna i landet. De kom- mer endera att få återvända till sitt hemland eller till något annat land som de vistats i före resan till Sverige. För dem är saklig och korrekt information om återvändandet av vikt. Jag kan inte finna att utformningen av den nuvarande verksamheten på utrednings-
slussar eller på flyktingförläggningar har som målsättning att ut- veckla en realistisk syn på ett återvändade och att planera för ett sådant.
FrivilIigorganisationerna
Flera svenska frivilligorganisationer, kyrkor och samfund har en världsomspännande verksamhet i många länder. De är en resurs att ta vara på i arbetet med att underlätta ett återvändande till hem- landet för den som fått avslag på sin asylansökan. Formerna för en samverkan i dessa frågor bör bli föremål för ytterligare övervägan- den.
Internationella erfarenheter av strukturerade samverkansformer där frivilligorganisationerna deltar bör kunna utgöra en utgångs- punkt för fortsatta överväganden härvidlag.
Ansvaret för förvarslokaler för avvisade
De avvisade som omhändertas för förvar vistas idag i polisarrester, på häkten och lokalanstalter samt i särskilda förvarslokaler i an- slutning till flyktingförläggningar/slussar. Genom åren har det förhållandet att avvisade förvarstagna omhändertas i lokaler, vars utformning har helt andra syften, kritiserats.
De lokaler som används idag är utformade med hänsyn till de krav som rättsväsendet har. För häkten gäller att de häktade är misstänkta för allvarliga brott och att de av utredningsskäl måste kunna hållas isolerade under förundersökning. Flyktfaran är inte sällan den faktor som motiverar ett omhändertagandebeslut. Också polisarrester och kriminalvårdsanstalter är byggda för att kunna användas för polisiära respektive kriminalvårdande ändamål.
I rapporten (Ds 1992z8) Häktades gemensamhet och kontakter med omvärlden, av f.d. justitieombudsmannen Anders Wigelius, föreslås att förvar enligt utlänningslagen inte bör få ske i ett häkte
eller ett fängelse. Istället föreslås att särskilda institutioner utan så många repressiva drag avsätts för ett sådant ändamål.
Det bör vara fullt möjligt att inom ramen för Invandrarverkets organisation tillskapa bättre och mer ändamålsenliga lokaler för förvar av asylsökande och av avvisade som kan ersätta de förvars- lokaler som nu utnyttjas inom polisen och kriminalvården.
4.1 Inledning
Eftersom jag anser att asylprövningen är en kontinuerlig kedja av insatser som länkas samman till en helhet, där verkställighet av beslut om avvisning är den sista länken, väljer jag att kortfattat redovisa de regler som gäller för prövningens organisation och innehåll. Vissa länkar i kedjan, som inresekontrollen och vise- ringspolitiken eller utlänningskontrollen inne i landet, påverkar asylprövningen och hanteringen av verkställighetsärenden indirekt. Effektiviteten i dessa funktioner är ändå av betydelse för både prövningen och verkställigheten. Förslag som i och för sig inte har en direkt anknytning till verkställigheten kan därför vara avgöran- de för att beslut om avvisning ska kunna genomföras på ett ända- målsenligt sätt.
En hörnpelare i den svenska asylrätten är den individuella prövningen av om en utlänning som söker uppehållstillstånd i lan- det har sådana skäl för sin ansökan att tillståndet ska beviljas. I varje enskilt ärende ska en utredning genomföras som klarlägger de särskilda och personliga skäl för tillstånd som den sökande kan ha. En annan grundprincip är att den som fått avslag på sin asyl- ansökan ska lämna landet.
4.2 Bestämmelserna om uppehållstillstånd och arbetstillstånd
Bestämmelserna om uppehållstillstånd och arbetstillstånd återfinns i utlänningslagens 2 kap och i utlänningsförordningens 3 resp 4 kap.
En utländsk medborgare som vill bosätta sig i Sverige måste få tillstånd till detta, uppehållstillstånd. Tillståndet kan vara begränsat till en viss tid eller permanent. För att få arbeta i landet krävs
arbetstillstånd eller permanent uppehållstillstånd. Ett arbetstillstånd är tidsbegränsat och får avser visst slags arbete.
Huvudregeln är att en ansökan om uppehållstillstånd eller ar- betstillstånd ska lämnas till en svensk utlandsmyndighet i utlän- ningens hemland. Ansökan ska vara beviljad före resan till Sveri- ge. En ansökan får i princip inte bifallas om utlänningen är i Sve- rige när ansökan görs.
Undantagna från dessa bestämmelser är de som söker asyl eller de utlänningar som vill återförena sig med en nära familjemedlem som är bosatt här i landet. Också i andra fall när det finns särskil- da skäl kan en ansökan om uppehållstillstånd bifallas efter inresan.
För medborgare i de nordiska ländema och medborgare i ett EES-land råder särskilda regler.
4.2.1 Bestämmelserna om asyl
Reglerna om asyl finns intagna i utlänningslagens 3 kap.
En utlänning som i enlighet med 1951 års konvention om flyk- tingars rättsliga ställning — Genevekonventionen — har anledning till ”välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller viss samhäll- såskådning” i sitt hemland har rätt att få asyl i Sverige. En person som kan åberopa sådana skäl för sin asylansökan som anges i Genevekonventionen får flyktingstatus.
Förutom de s.k. konventionsflyktingama har en utlänning som är krigsvägrare rätt att få asyl här liksom den som, utan att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de poli- tiska förhållandena där och som kan åberopa tungt vägande skäl för detta. Denna grupp, de factoflyktingar, anför således flykting- liknande skäl som grund för sin ansökan.
Rätten till asyl är inte utan undantag. Vare sig konventionsflyk- tingar, krigsvägrare eller de factoflyktingar har en oinskränkt rätt att få skydd i Sverige. Om asylsökande har vistats i ett annat land än sitt hemland före ankomsten till Sverige, och han är skyddad där mot förföljelse ska han eller hon hänvisas dit enligt den s.k.
första asyllandsprincipen. Vidare finns vissa undantagsregler som inskränker rätten till asyl på grund av brottslighet som är av all- varligt slag.
4.3 Inresekontrollen
Reglerna om inresekontroll återfinns i 5 kap utlänningslagen.
Polisen är den myndighet som ansvarar för inresekontrollen. Tullmyndigheten och Kustbevakningen har i huvudsak samma befogenheter som polismyndigheten när det gäller kontroll av in- resande till landet.
En utlänning är skyldig att resa in i Sverige via en passkont- rollort, där polisen är ålagd att upprätta och svarar för passkont- roll. Den faktiska kontrollen av inresande kan ske av polisperso- nal, av s.k. passkontrollanter eller av personal från bevakningsföre- tag under polismans befäl.
Beroende på frekvensen av resande vid olika passkontrollorter organiseras kontrollverksamheten på olika sätt. Tullen och Kustbe- vakningen kan medverka vid polisens kontroll av inresande vid gränsen.
Nordbor, medborgare i Danmark, Finland och Norge, får passe- ra gränsen också vid s.k. gränsövergångsställen. Kontroll av in- resande vid ett gränsövergångsställe sker Stickprovsvis.
4.3.1 Pass— och viseringsregler
En utlänning ska visa upp pass och erforderlig visering för att få rätt att resa in i landet om han inte har uppehållstillstånd i Sverige. För nordbor gäller passfrihet vid inresa i Sverige direkt från ett annat nordiskt land. I sådana fall måste de kunna styrka sitt med- borgarskap. Medborgare i medlemsländerna i EU samt medborgare i Schweiz och Lichtenstein måste visa pass eller ett nationellt identi-
tetskort som är utfärdat av en behörig myndighet i hemlandet vid gränskontrollen.
Regeringen kan förordna att kravet om visering inte ska gälla medborgare i vissa länder. Dessa måste dock kunna visa upp en giltig passhandling för att få resa in i Sverige.
4.3.1.1 Visering
Visering är ett tillstånd att resa in i landet och att vistas här under en kortare tid, vanligen tre månader vid varje tillfälle.
Beslut om visering meddelas av Statens invandrarverk eller av den myndighet verket givit beslutanderätt i viseringsfrågor, av Utrikesdepartementet när det gäller viseringar inom departementets verksamhetsområde samt av Sveriges exportråds kontor i Taiwan.
I samråd med Utrikesdepartementet har Statens invandrarverk utfärdat föreskrifter med bemyndigande för utlandsmyndigheter, ambassader och konsulat, att handlägga viseringsärenden. Vissa utlandsmyndigheter, de större ambassaderna, har ett s.k. fullt be- myndigande när det gäller beslut i viseringsärenden. De har rätt att handlägga och besluta om en viseringsansökan från personer med medborgarskap också i andra länder än det land där myndigheten verkar liksom att avslå respektive bifalla en viseringsansökan.
Alla viseringsärenden som är av tveksam natur ska överlämnas till Statens invandrarverk för beslut.
Invandrarverket, eller den myndighet som meddelat visering, skall återkalla densamma om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Om utlänningen lämnat andra oriktiga uppgifter som varit av betydelse för viseringsbeslutet får visering återkallas.
4.4 Asylprövningen
Ansvaret för handläggningen av ansökningar om uppehållstillstånd delas mellan polismyndigheten och Statens invandrarverk. I det
tidiga skedet av handläggningen är det polisen som är ansvarig
myndighet.
En ansökan om uppehållstillstånd lämnas in hos polismyndighet vid inresekontrollen eller inne i landet.
Statens invandrarverk utfärdar i samråd med Rikspolisstyrelsen föreskrifter om grundutredningar för asylärenden. I samråd med rikspolisstyrelsen utarbetar verket också riktlinjer för polismyndig— hetemas genomförande av grundutredningar i asylärenden. När en utlänning ansöker om uppehållstillstånd och anger asylskäl eller asylliknande skäl som grund för sin ansökan, ska polisen hålla ett kort muntligt förhör — en grundutredning — med utlänningen.
Av grundutredningen ska bl.a. följande framgå:
— fullständiga uppgifter om utlänningens fastställda eller upp- givna identitet, — resvägen till Sverige inkluderande uppgifter om uppehåll under resan hit och, om det är frågan om ett asylärende, varför asyl inte sökts i det land/de länder som passerats, — uppgifter om utlänningens nära släktingar som vistas i Sverige eller i något land som har passerats under resan hit.
När grundutredningen är genomförd översänds den till Invand- rarverket som tar över handläggningen av ärendet. Invandrarver- kets vidare utredning fram till ett beslut kan innehålla vitt skilda insatser. Under den senaste tiden har verket i ökad utsträckning ar- betat med ett större inslag av muntlig handläggning än tidigare.
I de fall det inte råder någon tvekan om sökandens identitet prövar verket ingående de särskilda skäl som angetts till stöd för ansökan. I underlaget inför beslut ingår även den kunskap som finns inom verket, när det gäller de politiska förhållanden som råder i sökandens hemland, eller i det land som han uppehållit sig i före ankomsten till Sverige.
När det däremot är osäkert om den identitet som sökanden uppger är korrekt krävs särskilda insatser från verkets sida för att kunna genomföra asylutredningen. Här ingår åtgärder som språk- analyser och textanalyser men också vissa kunskapstester. Inte säl-
lan får verket söka upplysningar till stöd för en säkrare identifie- ring, med hjälp av svenska ambassader och konsulat, hos det upp- givna hemlandets myndigheter. Om språk- och textanalysema ty- der på att sökanden kommer från ett annat land eller ett annat område än han uppger, måste invandrarverket på andra vägar försöka få fram uppgifter om sökandens identitet. Trots omfattande insatser är det ibland nödvändigt för verket att acceptera osäkra uppgifter när det gäller identiteten i det underlag som ligger till grund för verkets beslut.
Om det är uppenbart att det inte finns skäl för asyl och utlän- ningen inte heller kan få uppehållstillstånd av andra skäl får verket förordna att dess beslut om avvisning får verkställas även om det inte vunnit laga kraft. Ett beslut om förordnande av omedelbar verkställighet av avvisningsbeslut måste fattas inom tre månader från den tidpunkt utlänningen reste in i Sverige. Om det finns synnerliga skäl får ett sådant beslut meddelas även senare än tre månader efter ankomsten. Ett synnerligt skäl kan vara att utlän- ningen inte har givit sig tillkänna förrän efter tre månader.
Målsättningen är att Invandrarverket ska kunna fatta ett beslut i ett asylärende inom två månader från det att ärendet överlämna- des till verket. Detta verksamhetsmål har inte varit möjligt att nå. Under perioden juli till december 1994 var den genomsnittliga handläggningstiden för ett asylärende ca 200 dagar. Ett negativt beslut kan överklagas till utlänningsnämnden som överprövar In- vandrarverkets beslut. En målsättning för nämndens arbete är att handläggningstiden för ett ärende som nämnden ska överpröva inte överstiger fyra månader. Måltiden för den sammanlagda handlägg- ningen av ett asylärende, från det ärendet kommer in till invand- rarverket och till beslut i utlänningsnämnden, uppgår därmed till sex månader.
Nära 15 000 asylsökande fick avslag på sin ansökan i första instans år 1994. Under samma period handlades 14 800 överkla- gandeärenden av invandrarverket. Verket ändrade vid ompröv- ningen sitt tidigare avslagsbeslut i ca 500 fall. 14 200 ärenden gick vidare till utlänningsnämnden. Den genomsnittliga handlägg-
ningstiden hos nämnden uppgick andra halvåret 1994 till nio må- nader.
Utlänningsnämndens beslut kan inte överklagas. Däremot kan en ny ansökan om uppehållstillstånd lämnas in även efter den tid- punkt ett avvisningsbeslut vunnit laga kraft. En sådan ny ansökan lämnas direkt till utlänningsnämnden.
4.4.1 Mottagandet av asylsökande
Staten har det ekonomiska ansvaret för mottagandet av asylsökan- de och flyktingar. Statens invandrarverk är huvudman för verk- samheten. Verket driver utredningsslussar och flyktingförläggning- ar. De flesta förläggningar drivs i egen regi men det förekommer också att förläggningar drivs på entreprenad av ideella organisa- tioner, kyrkor eller företag. Mottagningsverksamheten drivs med en hög grad av flexibilitet och måste snabbt kunna anpassas till förändrade flyktingströmmar. Som exempel kan nämnas att 95 000 asylsökande vistades på verkets förläggningar vid halvårsskiftet 1992. Halvårsskiftet 1995 beräknas ca 10 000 platser behöva tas i anspråk.
Fram till den 1 juli 1994 organiserades mottagningsverksam- heten så att en asylsökande, efter genomförd grundutredning, pla- cerades vid någon av de fyra utredningsslussarna som finns i Mal- mö, Mölndal (Sagåsen), Flen och Upplands Väsby (Carlslund). Avsikten var att den asylsökande skulle bo på utredningsslussen under utredningstiden. Syftet med slussboendet var att skapa förut- sättningar för en snabb och tillförlitlig handläggning av asylären- den. Målet för slussverksamheten var att minimiera utredningsti- den till två veckor. Mot bakgrund av bl.a. den stora tillström- ningen av asylsökande under senare år har målet inte kunnat upp- nas.
Utgångspunkten var att asylsökanden skulle vistas på utred- ningsslussen under den tid som krävdes för att genomföra asylut- redningen. Därefter anvisades sökanden en plats på en flyktingför- läggning i avvaktan på beslut i asylärendet.
Våren 1994 beslutade riksdagen om vissa ändringar i mottag- ningssystemet för asylsökande och flyktingar (prop. 1993/94:94, bet. 1993/94:SfU11, rskr. 1993/94:188). Beslutet innebar att en asylsökande har rätt att bo och vistas utanför utredningssluss/för- läggning under utredningstiden och i avvaktan på beslut i asylären— det. Sökanden är berättigad till ett ekonomiskt bidrag också för boendekostnadema om han ordnar bostad på egen hand. Sökanden skrivs dock in vid en av Invandrarverkets förläggningar. Det egna boendet är inte bundet geografiskt till den region som den förlägg- ning där sökanden är inskriven tillhör. Reglerna trädde kraft den I juli 1994.
Statens invandrarverk har, på regeringens uppdrag, genomfört en första uppföljning av omfattningen av och de effekter som det egna boendet får i olika avseenden. Uppdraget redovisades till regeringen den 31 januari 1995.
Av redovisningen framgår att nära en tredjedel av de asylsö- kande bor i eget boende. Varannan sökande med eget boende bor i storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö. Vart fjärde barn under 18 år utan vårdnadshavare i Sverige bodde också i eget boende. Antalet asylsökande som bor i eget boende har mer än fördubblats under perioden juli till och med december 1994 — från 3 100 personer halvårsskiftet 1994 till 7 100 vid årsskiftet 1994/95. Under samma tid har förläggningsboendet mer än halv- erats till 16 300 personer. Enligt bedömningar från Invandrarver- ket förväntas upp till hälften av de asylsökande komma att välja
eget boende i fortsättningen. Effekterna av det egna boendet är svåra att bedöma. Koncentra—
tionen av asylsökande i eget boende till vissa kommuner kan dock framöver påverka möjligheterna för Invandrarverket att träffa över- enskommelser med kommunerna om det kommunala flyktingmot- tagandet där. Erfarenheterna när det gäller att nå den asylsökande för olika åtgärder i utredningsarbetet eller i verkställighetsskedet är blandade. I enskilda fall kan en handläggare av ett asylärende eller ett verkställighetsärende ha svårigheter att nå sökanden respektive den som ska avvisas.
Under våren 1995 genomför Statens invandrarverk en uppfölj— ning av asylsökande i eget boende och de effekter på handlägg- ningstiderna och det kommunala flyktingmottagandet som ett eget boende kan ha.
4.5 Avvisning och utvisning 4.5.1 Allmänt
Polismyndigheten ansvarar för att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs. Ärendet överlämnas till polisen från utlän- ningsnämnden och i vissa fall direkt från invandrarverket. Invand— rarverket har dock det ekonomiska ansvaret för de avvisades upp- ehälle också under den tid som verkställigheten av avvis- nings/utvisningsbeslutet bereds. På uppdrag från polisen planerar och beställer Kriminalvårdens Transporttjänst resor för avvisade. Polisen bestämmer om en avvisad bör eskorteras ut ur landet och om eskorten ska vara en tjänsteman från Transporttjänsten eller från polisen.
Ett avvisnings/utvisningsbeslut anses verkställt när utlänningen rest ut ur Sverige.
Huvudprincipen för verkställigheten är att avresan från Sverige ska ske frivilligt. I de fall en utlänning utan särskilda tvångsåtgär- der eller utan andra särskilda påtryckningar självmant reser ut ur landet anses en s.k. frivillig verkställighet ha genomförts.
Eftersom det för närvarande inte förekommer någon kontroll av vilka som reser ut ur landet är det statistiska materialet om i vil- ken omfattning beslut om avvisning och utvisning verkligen är verkställda — och utlänningen således har rest ut ur landet — ofull- ständigt. Det material som finns att tillgå rör de utlänningar som avvisats eller utvisats och där polismyndigheten beställer och ge- nomför avresan. Ett stort antal avvisade personer är efterlysta. Vid årsskiftet var drygt 7 800 personer med avvisningsbeslut efterlysta varav över 1 700 var barn. Några kan misstänkas uppehålla sig
illegalt i Sverige. Det har också uppdagats att efterlysta personer sökt asyl på nytt och i en ny identitet. Det kan dock inte uteslutas att ett betydande antal av de som är efterlysta har lämnat landet på egen hand.
En person som avvisas eller utvisas har rätt att förbereda sin avresa från landet. De tidsgränser som är normgivande är två veckor för en person som avvisas och fyra veckor för den som ut- visas. Om det finns särskilda skäl får ett avvisningsbeslut förenas med villkor om längre eller kortare förberedelsetider för verkstäl-
lighet.
4.5.2 Reglerna om avvisning och utvisning
Bestämmelserna om avvisning och utvisning återfinns i 4 kap. utlänningslagen.
Reglerna om avvisning omfattar i princip alla utlänningar som reser in i landet eller som vistas här utan att de har, eller vid tid- punkten för inresa i landet har haft, de handlingar som krävs för rätt till inresa och vistelse.
Avvisning i anslutning till inresekontrollen blir aktuell för den utlänning som saknar pass, visering och andra tillstånd om sådana krävs för att han/hon ska ha rätt att resa in i landet. Om en utlän- ning vid inresekontrollen undviker att lämna uppgifter, medvetet lämnar felaktiga uppgifter eller medvetet förtiger uppgifter som är väsentliga för rätten att få resa in i landet kan utlänningen avvisas. Också den som kan antas sakna medel för sitt uppehälle eller en utlänning som kan misstänkas begå brott i Sverige får avvisas. Statens invandrarverk beslutar om avvisning om den som ska av- visas har vistats mer än tre månader i Sverige. I andra fall, utom när det gäller asylsökande, prövar polisen avvisningsfrågan.
För utländska medborgare som söker asyl i landet, eller som Söker tillstånd att återförenas med en nära familjemedlem som har rätt att bo här, gäller särskilda regler. En person som söker asyl avvisas om asylprövningen resulterar i att ansökan avslås. Om det är uppenbart att den sökande saknar skäl för asyl och om han eller
hon inte heller på andra grunder ska beviljas tillstånd att stanna i landet, exempelvis familjeanknytning, får invandrarverket förordna att ett beslut om avvisning får verkställas utan att det vunnit laga kraft , omedelbar verkställighet, om utlänningen vistats här kortare tid än tre månader, såvida inte synnerliga skäl talar för detta.
Begreppet utvisning används i utlänningslagen i två olika hän- seenden, dels beträffande utlänningar som dömts för viss allvarlig brottslighet i Sverige, dels de som vistas i landet efter det att tiden för ett uppehållstillstånd gått ut eller vars uppehållstillstånd har återkallats. Invandrarverket beslutar om utvisning i de senare fal- len.
Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som hand- lägger brottmålet. När en domstol tar ställning till frågan om ut- visning ska domstolen också ta hänsyn till eventuella hinder för verkställighet av utvisningbeslutet. När det gäller beslut om utvis- ning på grund av brott finns särskilda regler för konventionsflyk- tingar, krigsvägrare och personer som fått uppehållstillstånd av flyktingliknande skäl, för utländska barn som bott viss tid i landet samt för de som har haft uppehållstillstånd under en längre tid.
Statens invandrarverks beslut om avvisning kan överklagas till Utlänningsnämnden. Utlänningsnämndens beslut i avvisningsären- det kan inte överprövas. Däremot kan såväl utlänningsnämnden som invandrarverket överlämna ett ärende till regeringen för pröv- ning.
Ett beslut om avvisning får förenas med ett förbud för utlän- ningen att återvända till Sverige under en viss tid, återreseförbud. Ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut som inte verkställts inom fyra år upphör att gälla.
4.5.3 Hinder för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut
Av 8 kap. 1 — 4 åå utlänningslagen framgår vid vilka förhållanden som ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas, s.k. politiska verkställighetshinder.
En utlänning får aldrig avlägsnas ur landet om han löper risk för dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr i det land han sänds till eller om han i det landet inte har ett skydd mot att sändas till ett land där han löper sådana risker (] 5).
Om den som avvisas/utvisas riskerar politisk förföljelse i det land han ska avlägsnas till får verkställighet inte heller ske såvida inte den avvisade dömts för ett synnerligen allvarligt brott och det kan utgöra fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna i landet. Skyddet mot verkställighet av avvisning- eller utvisningsbelut gäller heller inte för den utlänning som dömts för spioneri mot Sverige (2 5).
I 3 5 anges att en krigsvägrare inte får sändas till ett land där han riskerar att sändas till en krigsskådeplats.
Verkställighetsskyddet för de factoflyktingar framgår av 4 5. En sådan flykting får inte sändas till hemlandet eller till något annant land där han riskerar att sändas till hemlandet om han/hon har synnerliga skäl mot detta.
Förutom politiska hinder förekommer tidvis andra hinder av praktisk eller annan natur när det gäller att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning.
4.5.4 Verkställighet av avvisnings och utvis- ningsbeslut
Polismyndigheten verkställer avvisnings- och utvisningsbeslut. Ett beslut om avvisning eller utvisning överlämnas till polismyndig- heten i den ort där den avvisade vistas om utlänningen bor i eget boende. Om utlänningen däremot bor på en flyktingförläggning
översänds avlägsnandebeslutet också till Statens invandrarverk. I de fall det slutgiltiga beslutet fattas av Utlänningsnämnden delger nämnden polisen alternativt Invandrarverket och den asylsökandes offentliga biträde detta.
Verkställighetsarbetet inleds med att polisen kallar de avvisade som bor i eget boende till ett förhör eller samtal som syftar till att klargöra förutsättningama för en planering av avvisningen/utvis- ningen. Om den avvisade bor på en flyktingförläggning berättar invandrarverket om avvsningsbeslutet.
Polisen kontrollerar att utlänningen har giltiga pass eller andra identitetshandlingar och planerar i samverkan med denne för åter- resan. Det gäller val av resväg och ressätt men också åtgärder som kan behövas för att avveckla utlänningens verksamhet i Sverige. Polisen kontaktar därefter Kriminalvårdens Transporttjänst som beställer biljetter och i övrigt organiserar resan. Polisen avgör om utlänningen ska ledsagas ut ur landet, dvs. om en eskort ska följa med på resan.
Om det däremot råder oklarheter om utlänningens identitet och om utlänningen saknar pass och andra handlingar påbörjas ett ar- bete med att söka klarlägga identiteten och med att skaffa rese- handlingar. Denna del av polisens verkställighetsarbete är idag tidsödande och leder till långa verkställighetstider.
Om polisen finner att verkställighet av ett avlägsnandebeslut inte är möjlig skall polisen underrätta Statens invandrarverk om detta. Det gäller både om de aktuella hindren för verkställighet är av politisk art eller av mer praktisk natur, som identitetslöshet eller okänt medborgarskap. Det förekommer också att ett avlägs- nandebeslut inte kan verkställas trots att utlänningens identitet är känd.
Om polisen bedömer att den som ska avlägsnas kommer att hålla sig undan kan man besluta att ta utlänningen i förvar i av- vaktan på verkställighet av beslutet.
4.6 Kontroll och tvångsåtgärder
Reglerna om kontroll- och tvångsåtgärder återfinns i utlännings- lagens 5 och 6 kap.
4.6.1 I samband med inresa
Förutom att visa upp pass och i förekommande fall visering är en utlänning skyldig att lämna polisen upplysningar som är av bety- delse för bedömningen av om utlänningen har rätt att resa in i landet. En utlänning är således skyldig att ange skälen för sitt be- sök eller att visa att han har tillräckliga ekonomiska medel för den tid vistelsen kan beräknas omfatta.
Polisen har också rätt att kroppsvisitera en utlänning och att söka igenom dennes bagage om det krävs för att ta reda på identi- teten eller för att klarlägga resvägen till Sverige.
Om det krävs för bedömningen om en utlänning har rätt att resa in i landet har polisen rätt att kvarhålla utlänningen för utred- ning under högst 6 timmar. Om polisen under denna utredningstid anser att det krävs vidare överväganden kan myndigheten besluta ta utlänningen i förvar under högst 48 timmar.
4.6.2 I anslutning till en ansökan om uppehålls— tillstånd
Invandrarverket eller polisen får beslut att omhänderta en utlän- nings pass eller annan identitetshandling vid ankomsten eller när utlänningen ansöker om uppehållstillstånd i landet.
Under vissa omständigheter får Invandrarverket eller polisen också omhänderta en utlännings biljetter.
Slutligen får polisen eller Invandrarverket ta en utlännings fing- eravtryck och fotografera en utlänning som inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till Sverige eller när han/hon efter inresa i
landet söker uppehållstillstånd eller om det finns förutsättningar att ta utlänningen i förvar.
Om en utlänning söker uppehållstillstånd och hans identitet är oklar får han tas i förvar under högst två veckor. Om det finns synnerliga skäl för det kan dock förvarstiden förlängas. Vidare får en utlänning tas i förvar om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas.
Om det anses tillräckligt kan en utlänning istället för förvar ställas under uppsikt.
Barn under 16 år får tas i förvar endast om det är sannolikt att barnet kommer att avvisas och att förordandet om omedelbar verk- ställighet kommer att meddelas.
4.6.3 I samband med avvisning och utvisning
Polismyndigheten, Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden kan besluta om förvar i högst två månader av en avvisad/utvisad. Förvaret kan förlängas om det finns synnerliga skäl för det.
Utländska barn under 16 år får tas i förvar i anslutning till verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut med föror- dande om omedelbar verkställighet och om risken är uppenbar att barnet genom att hålla sig undan kommer att äventyra verkställig- het av beslutet. Barn får också tas i förvar i samband med verk- ställighet av andra avlägsnandebeslut om det vid tidigare försök att verkställa beslutet inte visar sig tillräckligt att ställa barnet under uppsikt.
4.7 Kartläggning av verkställigheter av avvisningsbeslut Av utredningens direktiv framgår att en kartläggning av verkstäl-
ligheter av avvisningsbeslut ska utgöra en grund för utredningens vidare överväganden och förslag. Kartläggningen har genomförts
av rikspolistyrelsen. Kriminalvårdens Transporttjänst har lämnat statistikuppgifter som utgör en del av kartläggningsmaterialet. Den enkät som rikspolisstyrelsen genomfört till ett antal polis-
myndigheter och ett urval av myndigheternas svar redovisas som
bilaga 1.
4.7.1 Val av metod för kartläggningen
Inledningsvis hade jag ambitionen att genomföra en komplett kart— läggning av hur verkställighetsärenden under en viss period hade handlagts och hur verkställigheten hade genomförts av polismyn— dighetema. Av särskilt intresse var — och är — att kunna kvantifiera och beskriva i vilken omfattning verkställighet av avvisningsbeslut kan genomföras frivilligt. Det var likaså angeläget att kunna klar- göra i vilken omfattning verkställigheten hade måst genomföras med tvång och i så fall vilka tvångsmedel som kommit ifråga. Ambitionen var att materialet skulle kunna utgöra ett underlag för att bedöma om användningen av tvångsmedel kan begränsas ytter- ligare i förhållande till idag.
Av betydelse var också att kartläggningen skulle kunna utgöra ett underlag för att bedöma vilka konkreta hinder för verkställighet av beslut om avvisning som polisen möter. Det var också viktigt att kunna redovisa i vilken omfattning det förekommer familjes— plittring och hur vanligt det är att barn skiljs från sina föräldrar eller att barn avvisas ur landet under tvång och i svåra former.
En kartläggning som skulle kunna ge svar på så omfattande frågor visade sig inte genomförbar under den korta tid som stått till buds. Skälet för detta är att uppgifter — utöver sammanställ- ningar om avvisningsbeslut, om grunderna för omhändertagande för förvar och om beslut om uppsikt samt om behovet av eskort vid avresan — måste samlas in manuellt. Flera av de frågeställning- ar som jag sökte svar på har också en sådan karaktär att de kräver en bedömning av den polispersonal som faktiskt handlagt ett verk- ställighetsärende eller av de personer som följt med som eskort.
Under år 1994 inkom 35 690 verkställighetsärenden till polis- myndighetema varav 11 758 gällde barn. Under året verkställde polisen över 19 000 avvisningsbeslut. Av dessa gällde 6 279 verk- ställigheter barn. Vid utgången av år 1994 hade polisen 13 455 verkställighetsärenden att handlägga. Vid årsskiftet 1994/95 var över 7 500 avvisade personer efterlysta.
En kartläggning av verkställighet av beslut om avvisning och utvisning kräver ett omfattande manuellt arbete. I själva verket är det fråga om en noggrann genomgång av varje enskilt verkställig- hetsärende som beretts och handlagts av av en polismyndighet.
En komplikation som jag blev varse var också att polismyndig- heten arbetar med en ny organisation från den 1 januari 1995. Jag gjorde den bedömningen att det inte var realistiskt att begära att polismyndighetema skulle kunna avsätta personella resurser i den omfattning som skulle krävas för att genomföra en fullständig kartläggning av hur verkställighetsarbetet bedrivits och hur beslut om avvisning därmed kunnat genomföras.
En avgränsning av kartläggningens omfattning såväl i tid som i rum och en begränsning av efterfrågade uppgifter blev av prak- tiska och tidsmässiga skäl nödvändig.
Kartläggningen begränsades således till att omfatta perioden 1 januari till och med 30 juni 1994 och ett antal polismyndigheter valdes ut. Slutligen utarbetade företrädare för Rikspolisstyrelsen ett förslag till enkät på grundval av diskussioner och samtal som förts inom utredningen. Enkäten utsändes den 13 januari 1995 med en begäran om svar senast den 1 februari.
Trots den korta tid som stod till myndigheternas förfogande för genomgång av aktuellt material ger de svar som lämnats in en förhållandevis god bild av verkställighetsarbetet och vilka faktorer som har stor betydelse när det gäller att kunna genomföra ett be- slut om avvisning effektivt och värdigt.
4.7.2 Resultat och slutsatser
Under den aktuella perioden inkom drygt 5 500 verkställighetsä- renden till de aktuella myndigheterna. Vid svarstillfället hade 2 320 ärenden verkställts vilket motsvarar drygt 40 %. 3 336 ären- den hade inte verkställts av den polismyndighet som tagit emot ärendena.
Skälen till att så många ärenden inte verkställts är dock flera. Under den aktuella perioden beslutade regeringen medge asylsö- kande familjer med barn rätt till uppehållstillstånd i vissa fall. I vilken omfattning de personer som ej avvisats omfattats av regler- na i denna förordning och således fått uppehållstillstånd efterfråga- des inte i enkäten. I vissa fall kan personer ha lämnat in en ny ansökan om uppehållstillstånd och fått en sådan beviljad. Som exempel på ärenden där en ny ansökan beviljats anger en polis- myndighet att detta gäller för 40 % av de inkomna ärenden som myndigheten ej verkställt under perioden.
Ett stort antal ärenden har överlämnats till en annan polismyn- dighet vilket berott på att asylsökanden bytt förläggning av olika orsaker under asylprövningen. Förordnandet om verkställighet av avvisningsbeslutet har således helt enkelt skickats till fel polis- myndighet. Polismyndigheten i Katrineholm anger att så mycket som en tredjedel av alla ej verkställda ärenden överlämnats till en annan polismyndighet för handläggning.
De skäl som anges till att ett ärende inte verkställts är att utlän- ningen har avvikit, att utlänningen inte tas emot i hemlandet eller i något annat land samt att utlänningen saknar pass.
Det är värt att notera att nästan en tredjedel av de verkställda
* avvisningama bedöms ha genomförts frivilligt, dvs. de avvisade har inte på något sätt motsatt sig avvisningen.
. Användningen av tvångsmedel är dock omfattande. I nära hälf— ' ten av de ärenden som verkställts har endera förvar eller uppsikt tillgipits. Samma förhållande råder när det gäller behovet av es- kort. Ungefär hälften av de avvisade har eskorterats ut ur landet. Trots användningen av tvångsmedel gör polisen bedömningen att endast 137 av totalt 2 320 verkställda avvisningsbeslut var svårar-
tade verkställigheter. Här är det frågan om en bedömning från polismyndighetens sida av vilka verkställigheter som uppfattats vara särskilt svåra att verkställa. Vad som anses vara svårartade verkställigheter kan naturligtvis beskrivas på skilda sätt. Hit hör dock verkställighet av avvisade som vårdats på sjukhus, när den avvisade aktivt motarbetat verkställigheten på olika sätt och med inslag av synnerligen drastiska åtgärder men också avvisade som vägrar uppge sin rätta identitet.
Jag har särskilt uppmärksammat att endast 11 fall av familje- splittring redovisas. Även om varje ärende där barn skiljs från nå- gon av sina föräldrar är ett misslyckande, måste dock antalet anses vara litet i detta sammanhang.
Sammantaget visar den genomförda kartläggningen att en verk- ställighet av ett avvisningsbeslut vanligen sker under sådana for- mer att de kan betraktas som acceptabla. I många fall medverkar den avvisade själv till att verkställigheten kan genomföras. Antalet verkställigheter som är svårartade och antalet familjer som splittras vid verkställighet är förhållandevis litet.
Det faktum att ett så omfattande antal verkställighetsärenden inte omgående överlämnas till den polismyndighet som ska verk- ställa ärendet är inte acceptabelt. Detta fördröjer verkställigheten. Den polismyndighet som får ett verkställighetsärende översänt till sig måste ägna tid åt att skaffa fram uppgifter om den avvisade för att kunna avgöra till vilken polismyndighet som ärendet ska över— lämnats.
Den förhållandevis omfattande användningen av förvar inför genomförande av verkställigheten bör analyseras närmare. Det kan bero på upparbetade rutiner och mindre på faktiska behov. Kart- läggningen ger på den punkten inget tydligt svar. Det är också angeläget att överväga insatser som kan leda till att de som avvi- sas accepterar beslutet och lämnar landet frivilligt.
De avvisningsbeslut som ej verkställts har berott på — att den avvisade saknar passhandlingar,
— att hans/henner identitet är okänd eller oklar, — att den som ska avvisas håller sig undan,
— att den avvisade inte tas emot i sitt hemland eller i något annat land.
När det gäller avsaknad av handlingar och oklara identiteter är det nödvändigt att pröva olika åtgärder som kan vidtas för att man ska komma tillrätta med dessa problem. Det faktum att personer som ska avvisas till sitt hemland inte accepteras av hemlandet ifråga är allvarligt. Det strider mot de regler för internationell sam- verkan mellan länder som finns idag. Sådana faktiska hinder för verkställighet av avvisningsbeslut bör observeras och studeras noga.
Hur en ansökan om asyl i Sverige hanteras har stor betydelse för möjligheterna att förbereda och genomföra ett beslut om avvis- ning. Det gäller både möjligheterna för den avvisade att frivilligt avresa från Sverige och förutsättningama för ansvariga myndig- heter att verkställa avvisningsbeslutet.
Kopplingen mellan själva prövningen av en asylansökan och verkställighet av ett avvisningsbeslut är vid en närmare granskning tydlig. Även andra myndighetsuppgifter, som i och för sig inte är en del av asylprövningen, har betydelse för själva verkställighets- arbetet.
Redan organisationen av och kvaliteten på inresekontrollen, dvs prövningen av om en utlänning har rätt att få resa in i och vistas i Sverige, påverkar möjligheterna för polisen att i ett senare skede genomföra ett beslut om avvisning. Det är vid inresekontrollen som människor som vill söka asyl i Sverige måste kunna identifie- ras. Det är också i anslutning till inresekontrollen, vid passkontrol- len, som en ansökan om uppehållstillstånd bör lämnas in till myn- digheterna för prövning.
Utformningen av asylprövningen påverkar kvaliteten i asylut- redningen. När en asylsökande inte får rätt att stanna i landet och ärendet överlämnas till polisen för verkställighet av ett avvisnings- beslut är polisen beroende av hur utredningen har genomförts för att kunna genomföra avvisningen. Brister som kan finnas i utred- ningen måste kompletteras av polisen under handläggningen av ett ärende om verkställighet.
Också mottagandet av asylsökande och innehållet i den verk- samhet som erbjuds asylsökande under asylprövningstiden är av vikt för en effektiv verkställighet av avvisningsbeslut. En planerad och strukturerad verksamhet som syftar till att förbereda och un- derlätta för asylsökande att återvända till hemlandet, eller till det land som sökanden kom från, påverkar också förutsättningama för
polisen att i samverkan med den avvisade genomföra en avresa från Sverige.
De olika momenten i asylprövningen bör därför granskas med utgångspunkt på hur olika delar i prövningen var för sig påverkar verkställighetsskedet.
Hanteringen av asylprövningen och handläggningen av asylä— renden bör prövas med inriktning på att förbättra kvaliteten i asyl- utredningen och i mottagandet av asylsökande. Avgörande är en förbättrad kontinuitet i handläggningen, en ökad kompetens i asyl- prövningen och en hög tillgänglighet under prövningen.
Förbättrad kvalitet i asylprövningen
Handläggningen av asylärenden måste uppfylla mycket högt ställ- da krav på rättssäkerhet. Det finns få exempel på myndighetsutöv- ning där det slutliga beslutet är så avgörande för den beslutet gäl- ler som asylprövningen. Kvaliteten i beslutsunderlaget, de skäl som redovisas i asylfrågan och andra uppgifter om sökanden som kan ligga till grund för ett tillståndsbeslut, är avgörande för att rätt beslut fattas.
Uppgifterna som samlas in måste vara korrekta. De måste vara kontrollerbara, de måste vara fullständiga och ge en riktig bild av en asylsökandes behov av skydd. Varje oklarhet i underlaget in- nebär — oavsett om andra uppgifter i sig ger ett tillräckligt under- lag för ett beslut — en osäkerhet.
Samtidigt är tidsaspekten av stor betydelse. I detta sammanhang är det faktum att en utdragen asylprövning är kostsam och dyrbar dock inte avgörande. Utredningstiden är påfrestande för varje asyl- sökande, även om handläggningstiden kan hållas kort. Oavsett hur väntetiden organiseras och vilka insatser som vidtas för att ge ett gott omhändertagande, kan det inte skymma det faktum att vänte- tiden som sådan, ur sökandens perspektiv, är en tid av ovisshet.
Särskilt allvarlig är långa handläggningstider för asylsökande familjer med barn. Eftersom väntan på slutligt beslut under de senaste åren ofta varit längre än två år har barnen påbörjat sin
anpassning till svenska förhållanden. De knyter kontakter här och utvecklar ett socialt nätverk med andra svenska barn och vuxna. Barn har också en större förmåga att anpassa sig till nya förhållan- den än äldre människor. Barnen tar därför intryck av och lär sig snabbt svenska förhållningssätt. De lär sig vanligen snabbare än vuxna språket. Däremot kan det hända att utvecklingen av hem- landsspråket stannar av. När väntetiderna uppgår till år kan man inte heller bortse från det faktum att barnens anknytning till hem- landet försvagas. Om det slutgiltiga beslutet innebär att ansökan avslås och att familjen avvisas innebär det ytterligare ett uppbrott som barnen drabbas av.
Verkställighet av avvisningsbeslut är beroende av beslutsunder- lagets kvalitet och den tid som gått åt för handläggningen av ett ärende fram till slutgiltigt beslut. Verkställighetsarbetet är endast den avslutande länken i den kedja av olika moment som ingår i asylprocessen. Möjligheterna att verkställa avvisningsbesluten effektivt och värdigt är därför, såväl direkt som indirekt, beroende av kvaliteten i de tidigare åtgärderna.
Behoven av kompetent och erfaren personal är stor i den in- ledande asylprövningen. Det är i anslutning till att en asylansökan lämnas in, och genom de åtgärder som kan vidtas i omedelbar anslutning därtill, som en mer samlad och högre kompetens i handläggningsarbetet är mest eftersträvansvärd. Därigenom kan kvaliteten i utredningen förbättras samtidigt som handläggnings- tiden kan begränsas. Den personal som har lång erfarenhet och omfattande kunskaper om asylpolitiken bör engageras i asylpröv- ningen direkt i anslutning till att ansökan lämnas in.
Det är också i anslutning till att en asylansökan görs som en mer effektiv kontroll och uppföljning av de uppgifter som sökanden lämnar måste kunna genomföras. Varje form av kontroll av uppgifter som en enskild lämnar om sina personliga förhållan- den måste omgärdas av strikta regler och begränsningar. Kontrol- len måste ske på ett korrekt sätt och med så stor hänsyn som möj- ligt till sökandens integritet.
Kontinuitet i asylprövningen
Asylprövningen bör ses som en sammanhängande och kontinuerlig process där olika delmoment kan särskiljas. De är
— inresekontroll,
— asylutredning och därav följande beslut, samt — verkställighet av slutgiltigt beslut.
Organisationen av inresekontrollen och utformningen av de inledande åtgärderna i asylprövningen kommer att påverka och styra de följande insatserna i processen och slutligen vara avgöran- de för att också verkställighetsarbetet kan genomföras på ett effek- tivt sätt och i humana former.
Allt material som kan samlas in och alla uppgifter som kan hämtas in i det tidigaste skedet av prövningen är av stor betydelse för kvaliteten och därmed effektiviteten i den fortsatta processen. De påverkar framför allt handläggningstiden, eftersom ett komplett beslutsunderlag ökar möjligheterna att på ett smidigt sätt gå vidare i processen. En kvalitativ förbättring i processens tidigaste delar är därför minst lika väsentlig som insatser i dess avslutande skede.
Det nuvarande statsfinansiella läget kräver stor återhållsamhet och hushållning av tillgängliga resurser inom alla politikområden. Det gäller även inom detta område. Åtgärder som leder till en ökad hushållning måste dock inom just detta område utformas så att de inte leder till rättsförluster för den asylsökande. En för- ändrad inriktning av asylprocessen, inkluderande verkställigheten av avvisade, bör därför leda fram till att processen som sådan blir mer hållfast, mer robust och att den ger ett kvalitativt bättre under- lag för besluten.
Det är en grannlaga uppgift att försöka granska asylprocessen med samma ögon som de asylsökande. Deras önskan och förhopp- ning är naturligtvis att prövningen ska resultera i ett beslut som innebär att de får tillstånd att bosätta sig i vårt land. Om pröv- ningen däremot leder till ett avvisningsbeslut är det viktigt att de sökande vet att alla informationer och alla uppgifter som kan ha
betydelse för avgörandet har redovisats i asylutredningen och att de beaktats i beslutet.
I ett vidare perspektiv är det avgörande att prövningen såväl i varje individuellt ärende som vid en jämförelse mellan olika ären- den sker utifrån samma och lika grunder. Jämförbarheten av beslut i olika individuella ärenden är avgörande för den långsiktiga håll— fastheten i den svenska asylrätten.
En koncentration av resurser och insatser till den inledande handläggningen och är betydelsefull. De första kontakterna med myndigheterna och de uppgifter som myndigheterna då får av den sökande är avgörande för den fortsatta handläggningen. Säkra uppgifter om sökandens identitet och om resvägen till landet är särskilt betydelsefulla. Alla uppgifter om skälen för asylansökan som kan lämnas i ett tidigt skede avgör behovet av att hämta in kompletterande och förtydligande upplysningar och uppgifter. Ju säkrare och mer fullständiga upplysningar som kan säkerställas i prövningens inledning, desto säkrare kommer det slutliga beslutet att bli.
Avbrott i prövningen bör undvikas. En förbättrad kontinuitet i handläggningen bör så långt det är praktiskt genomförbart efter- strävas. Strävan bör vara att en och samma handläggare — eller grupp av handläggare — följer ett ärende från den tidpunkt ansökan lämnas in till dess ärendet överlämnas till den tjänsteman som har att ta beslut i ärendet.
Generellt fördröjs hanteringen av ett ärende varje gång ärendet överlämnas till en annan myndighet, en annan avdelning inom en myndighet eller t.o.m. till en annan tjänsteman för vidare hand- läggning. Varje sådant överlämnande kräver att den som tar över ärendet får en rimligt tid att sätta sig in i detta. 1 asylärenden - där samhället har ställt upp särskilt höga krav när det gäller rättssäker- het och där varje individuellt ärende ska avgöras med särskild hänsyn till just de speciella motiv och behov som den enskilde sökanden har — är kontinuitet när det gäller handläggningen av särskilt vikt.
Genom att koncentrera resurser till de inledande momenten av asylprövningen kan också handläggningstiden begränsas. De in- ledande insatserna bör därför utformas så att de upplysningar som kan ha betydelse för tillståndsfrågan hämtas in i omedelbar an- slutning till inresan, eller om ansökan sker efter inresa i landet, i omedelbar anslutning till att en ansökan lämnas in.
En ökad kontinuitet kan underlättas genom att samla ansvaret för hanteringen av asylärenden till en myndighet. Det nuvarande splittrade ansvaret för hanteringen av asylärenden försvårar en sammanhållen prövning och förlänger handläggningstiderna. Ge- nom att föra samman ansvaret för asylprövningen, inkluderande ansvaret för att ta emot asylansökan och att genomföra den inle- dande utredningen och ansvaret för verkställighet av beslut om avvisning till en myndighet, underlättas möjligheterna att förbättra kontinuiteten i processen.
Förbättrad tillgänglighet
En god tillgänglighet i asylprocessen förusätter genomgripande förändringar i förhållande till nuvarande ordning. Hög tillgänglig- het ställer krav på en omprioritering av personella och andra resur- ser för de myndigheter som svarar för inresekontrollen och asyl- prövningen.
Ett asylärende bör i betydligt större omfattning än idag hand- läggas muntligt. En koncentrerad, huvudsakligen muntlig, hand- läggning förutsätter att Invandrarverket omprioriterar sina resurser och förlägger personal vid de större inreseorterna.
Erfarenheterna av en huvudsakligen skriftlig handläggning, så som asylprövningen hos Invandrarverket varit organiserat under de senaste åren, talar också starkt för detta. Det planerade muntliga inslaget i handläggningen bestod tidigare av det förhör som ge- nomfördes i den grundutredning som polisen utför. När ärendet därefter överlämnades till Invandrarverket förutsattes den fortsatta handläggningen ske främst skriftligen, bland annat genom att den sökande själv beskrev sin situation och sina personliga skäl för
asylansökan i en s.k. självberättelse. Uppgifterna i självberättelsen förväntades kunna ligga till grund för vidare utredning och för beslut i ärendet. Brister i självberättelsen medförde dock att hand- läggningen fördröjdes. Inte sällan krävdes kompetteringar med muntliga och förtydligande samtal i ett senare skede. I praktiken har därför självberättelsen numera ersatts — eller i vart fall kom- pletterats — med muntliga överläggningar.
Riksrevisionsverket har också vid sin granskning av asylpröv- ningen föreslagit att det muntliga inslagen i handläggningen bör byggas ut (RRV rapport l994:20 Hanteringen av asylärenden). Skälen till RRV:s förslag är att verket under det reviderande arbe- tet funnit att skriftlig handläggning ofta måste kompletteras med muntliga inslag och att värdet av den skriftliga handläggningen därför starkt kan ifrågasättas. Asylprocessutredningen har också i sitt betänkande (SOU 1995: 46) Effektivare styrning och rättssä- kerhet i asylprocessen behandlat denna fråga.
Förutom att en väl dokumenterad muntlig handläggning kan förväntas leda till en högre kvalitet i beslutsunderlaget, vilket även förkortar handläggningstiderna, är den direkta muntliga kontakten nödvändig för att inleda den informativa process som måste finnas i asylprövningen.
Trots att verkställighetsarbetet idag är organiserat som en av- gränsad och självständig del av asylhanteringen är möjligheterna att bedriva dettat effektivt beroende av asylutredningen och att den innehåller fullständiga och korrekta uppgifter. Även om målsätt- ningen under prövotiden naturligtvis är att redovisa alla uppgifter och samtliga skäl som kan vara till gang för den sökanden, och som således kan tala för att tillståndsansökan ska beviljas, är upp- gifterna också väsentliga för den myndighet som ska verkställa en avvisning om den sökande inte får tillstånd att stanna i Sverige. Det är viktigt för polisen att uppgifterna om den avvisades identi- tet och nationalitet är säkra. Också uppgifter om familjesituation och om den avvisades sociala bakgrund i övrigt är av betydelse för verkställighetsarbetet. Slutligen är verkställighetsarbetet bero—
ende av att den som avvisas förberetts på att en asylansökan kan komma att avslås.
En riktad information under asylprövningen för att tydligt redo- visa vilka förutsättningar som verkligen finns för en asylsökande att få sin ansökan beviljad är viktig. Redan vid de första inledande muntliga kontakterna med de sökande måste de få informationer om möjligheten — i vissa fall även troligheten — att ansökan kom- mer att avslås. Det är frågan om en tydlig och konkret information om de faktiska förutsättningar som krävs för att ett uppehållstill- stånd ska beviljas. För att kunna bygga upp en mental beredskap hos dem om att ansökan kan komma att avslås måste en fortlöpan- de information lämnas redan tidigt under asylprövningen.
Handläggningen av förvaltningsärenden förutsätter att ämbets- männen har en undersökningsplikt. Även om en sökande inte själv förmår ange de skäl som kan finnas till stöd för asylansökan ålig- ger det handläggaren att så långt möjligt på annat sätt söka efter uppgifter som visar vilket skyddsbehov en sökande verkligen har. Det är angeläget att denna grundläggande tradition bevaras. Denna undersökningsplikt finns också klart uttalad i förarbetena till 1989 års utlänningslag.
Också de som söker asyl i landet har ett ansvar att delta i asyl- prövningen. De sökande förutsätts samarbeta för att en komplett handläggning ska kunna genomföras. Självklart kan det vara så att en asylsökande har sådana upplevelser och erfarenheter av myn- digheter att sökanden känner en berättigad misstro mot personal som företräder myndigheter. Också kulturella förhållanden och traditioner kan påverka vilka uppgifter en sökande lämnar och hur uppgifterna i fråga presenteras samt hur de uppfattas av den mot- tagande handläggaren. En asylsökande kan även av andra skäl, som sjudom, vara förhindrad att aktivt delta i prövningen.
En effektivisering av asylprocessen är beroende av de sökandes medverkar aktivt. Under en kortare period i asylprövningens in- ledning är det rimligt att de sökande därför informeras om att de kontinuerligt måste vara beredda att stå till myndighetens förfo- gande. Eftersom det är den asylsökande som främst drabbas av
brister i prövningen, endera i form av att beslutsunderlaget inte får den höga kvalitet som kunde varit möjlig eller därigenom att vän- tetiden fram till slutligt beslut förlängs, ligger det i sökandens intresse att medverka.
En balans mellan å ena sidan myndighetens ansvar för att kom- petent och erfaren personal finns tillgänglig för utredning och å andra sidan den sökandes ansvar för att ställa sig till förfogande för utredning måste tydliggöras.
Enligt min mening är det angeläget att förbättra möjligheterna till uppföljning och kontroll av de uppgifter som de sökande läm- nar. Det är också rimligt att begränsa de sökandes rätt att fritt välja vistelseort under en kortare tid för att möjliggöra en sam- manhållen och snabbare handläggning än idag. Dessa förslag in- nebär förvisso en inskränkning av en asylsökandes friheter. Syftet med förslagen är dock att genom förhållandevis begränsade in— grepp i ett tidigt skede av asylprövningen kunna förhindra och förebygga stora och omfattande problem som kan uppstå i verk- ställighetsarbetet om sökanden inte får stanna i landet utan ska avvisas.
Det är fråga om att mycket tydligt ange vilka förväntningar som det svenska samhället har när det gäller samverkan och sam- arbete mellan en asylsökande och handläggare för att kunna ge- nomföra asylprövningen. Otydligheter i detta avseende kommer att orsaka de sökande skada. De riskerar att utredningen inte kommer att innehålla kompletta uppgifter till stöd för deras ansökan. Om prövningen förlängs och ansökan sedan efter en lång tids hand- läggning kommer att avslås drabbar även detta de sökande som då kommer att avvisas. När identitet är klarlagd och asylutredningen i all huvudsak genomförd begränsas självklart kravet på sökandes tillgänglighet.
Ett rimligt villkor som det svenska samhället bör ställa är att alla asylsökande ska vara beredda att medverka aktivt till att veri- fiera sin uppgivna identitet. Under den tid som åtgår för att fast- ställa identiteten måste en asylsökande vara beredd att vara till- gänglig för myndigheterna för att identiteten ska kunna utredas.
Det måste vara en rättighet för det svenska samhället att kunna kräva att de som önskar vistas och bo i Sverige också är beredda att tala om vilka de faktiskt är. Det måste därför också finnas reg- ler som innebär att de ansvariga myndigheterna har rätt att ställa krav på att de som söker tillstånd att fritt bosätta sig i landet är kontinuerligt tillgängliga tills dess att sökandes identitet är säker- ställd.
Den omfattande dokumentlösheten och bruket av falska identi- teter är ett hot mot asylrätten. Asylrätten måste värnas. För att det ska kunna ske är det nödvändigt att acceptera vissa ingrepp som innebär att kontrollen av dem som missbrukar denna rätt kan för- bättras, även om detta leder till att också asylsökande med omfat- tande skyddsbehov skulle omfattas av motsvarande kontrollinsat- ser. Om det nuvarande missbruket inte kan stävjas riskerar asyl- rätten att sättas ifråga och i en förlängning inskränkas — till men för de människor som har det största behovet av värn och skydd.
Inriktningen av mina förslag är att höja kvaliteten i asylprövningen och därigenom effektivisera verkställighetsarbetet för avvisnings- och utvisningsbeslut. Detta föreslås ske genom att ' stärka kontinuiteten och förbättra kvaliteten i hanteringen av ett asylärende, ' förstärka kontrollen av inresande vid passkontrollen och ' att utveckla innehållet i asylmottagandet.
Förslagen leder till att dokumentlösheten kan begränsas och i öv- rigt till förbättrade möjligheter att kartlägga och säkerställa identi- teten hos asylsökande. Därigenom begränsas handläggningstiderna. Som jag tidigare redovisat är det främst oklarheter när det gäller den avvisades nationalitet och identitet och långa handläggnings- tider av asylärenden som leder till svårigheter när det gäller att verkställa avvisningsbeslut. Även om de åtgärder som föreslås huvudsakligen omfattar andra delar i asylprocessen än den faktiska handläggningen av verkställighetsärendet, styr de effektiviteten också av detta arbete.
6.1 Kvalitet och kontinuitet i asylpröv- ningen
Jag anser att det bör vara endast en huvudman för asylprocessen, Invandrarverket. I huvudmannaskapet bör både det ekonomiska ansvaret och ansvaret för handläggning av asylärenden och om- händertagande av asylsökande ingå, inkluderande ansvaret för verkställighet av lagakraftvunna beslut om avvisning. Också an— svaret för transporter av avvisade kommer i mitt förslag att åvila Invandrarverket. Jag föreslår vidare att asylsökande och utlänning- ar som ska avvisas inte längre ska kunna omhändertas för förvar
och då vistas i polisarrester, häkten och på kriminalvårdsanstalter. Istället bör den nuvarande uppbyggnaden av särskilda lokaler som är mer lämpade för att omhänderta asylsökande och utlänningar som ska avvisas påskyndas. Ansvaret för förvarslokalerna övergår enligt mitt förslag till Invandrarverket från Kriminalvårdssverket.
Statens invandrarverk har hög kompetens och erfarenhet när det gäller bedömningar om rätten för asylsökande att få tillstånd att bosätta sig i landet. En av Invandrarverkets uppgifter är att konti- nuerligt skaffa sig upplysningar om det aktuella läget i olika län- der och om situationen i vissa områden i världen är sådan att män- niskor utsätts för förföljelse. Dessa kunskaper — länderkunskap och omvärldskunskap — i kombination med den erfarenhet av praxis i ärenden som rör asyl som en handläggare förvärvar, bör i största möjliga utsträckning tas tillvara tidigt i asylprövningen. Det är nödvändigt för att kunna fatta snabba men samtidigt korrekta be- slut.
Samtidigt är det angeläget att understryka att polisen har en stor erfarenhet av de delar av asylprocessen som polisen idag an- svarar för. Det är viktigt att den erfarenheten inte går förlorad på grund av förändringar av huvudmannaskapet. Genom att överföra alla uppgifter som rör hanteringen av asylärenden till Invandrar- verket får verket möjligheter att bygga upp en ytterligare förbätt- rad kompetens. Ett samlat myndighetsansvar för verksamheten skapar också ett utrymme för att underlätta en kontinuitet i pro- cessen vilket också förbättrar kvaliteten i arbetet.
Den bristande kontinuiteten i asylprocessen, som det delade myndighetsansvaret ger upphov till, påverkar möjligheten att verk- ställa beslut om avvisning. Avbrotten i processen leder till att verkställighetsarbetet försvåras och fördröjs vilket är till men för de människor som ska avvisas.
Även om Invandrarverket idag har ett huvudansvar för motta- gandet av asylsökande och flyktingar samt för asylprövningen fram till första beslut har verket inget övergripande ansvar för att kontinuerligt under hela asylprocessen arbeta med frågor som är av stor betydelse för effektiviteten i verkställighetsskedet.
Mitt förslag att överföra ansvaret för att ta emot asylansökning- ar m.m. från polisen till Invandrarverket är ett led i en strategi för ett sammanhållet och kontinuerligt myndighetsansvar för asylpro- cessen.
Som jag framhållit är det dominerande problemet när det gäller asylärenden idag dokumentlösheten och de svårigheter som råder att säkert fastställa en asylsökandes identitet.
Att försöka fastställa en osäker identitet är ofta en lång process som kräver fortlöpande insatser under avsevärd tid för att ge resul- tat. Under Invandrarverkets utredning av asylärendet genomförs ofta olika språk- och texttester för att verifiera sökandens upp- givna nationalitet. Om testerna inte ger ett stöd för sökandens upp- gifter måste Invandrarverket söka kunskap från annat håll. Det är fråga om kontakter och förfrågningar hos ambassader och utländ- ska beskickningar i Sverige om utlänningar som uppger sig vara medborgare i det land ambassaden representerar. Ofta engageras svenska ambassader och konsulat som verkar i det land eller i det område den asylsökande säger sig komma ifrån. De svenska ut- landsmyndigheterna måste i sin tur kontakta andra myndigheter i det aktuella landet för att få en uppgiven identitet verifierad. Ideel- la organisationer och kyrkor kan ibland engageras i arbetet.
En förutsättning för att kunna effektivisera arbetet med att klar- lägga osäkra identiteter hos de asylsökande är att detta kan bedri- vas fortlöpande under hela asylprocessen, från ansökningstillfället och fram till slutgiltigt lagakraftvunnet beslut.
Invandrarverkets arbete med att klarlägga identiteter begränsas idag till den del av asylprocessen som omfattas av verkets utred- ning och fram till verkets beslut i ärendet. Om verkets beslut in- nebär att ansökan avslås och att sökanden ska avvisas överklagas beslutet ofta till Utlänningsnämnden. Invandrarverket överlämnar ärendet till Utlänningsnämnden och ärendet är därmed avslutat från Invandrarverkets synpunkt. Någon vidare utredning i själva tillståndsärendet kan verket självfallet inte göra efter det att verket fattat beslut i ärendet.
Utlänningsnämndens uppgift är att pröva invandrarverkets be- slut — inte att fortsätta och slutföra det kartläggningsarbete som Invandrarverket påbörjat — såvida inte nämnden anser att verkets beslutsunderlag bör kompletteras exempelvis med identitets- eller nationalitetsuppgifter. Utlänningsnämnden är ett domstolsliknande organ och har som sådant inte till uppgift att fortsätta Invandrar- verkets utredning utan istället att pröva densamma. Om Utlän- ningsnämnden beslutar att fastställa Invandrarverkets beslut över- lämnas ärendet till polisen.
Polisens möjligheter att verkställa ett avvisningsbeslut inom rimlig tid är beroende av att den avvisades identitet, eller i vart fall nationalitet, är känd. I annat fall måste polisen återuppta det avbrutna arbetet med att klarlägga identiteten. Arbetet med att klarlägga osäkra identiteter är en dominerande orsak till att verk- ställigheter fördröjs och utgör inte sällan ett praktiskt hinder för verkställighet. Verkställigheten kan också försvåras om eventuella andra hinder inte klarlagts före det slutgiltiga beslutet om avvis- ning.
Invandrarverket har ett ansvar under hela asylprocessen, inklu- derande tiden för Utlänningsnämndens överprövning av verkets första beslut, för ekonomiskt bistånd till de asylsökande och för att de erbjuds sysselsättning, får tillgång till adekvat vård mm. In- vandrarverket har således ett kontinuerligt och fortlöpande ansvar för olika stödjande åtgärder till asylsökande. Jag kommer senare att föreslå att Invandrarverket ska organisera och genomföra aktiva insatser för att planera och underlätta ett återvändande för dem som efter Utlänningsnämndens prövning kan komma att avvisas. En aktiv och medveten återvändandeplanering bör, enligt min me- ning, också omfatta insatser för att fortsätta arbetet med att klar- lägga oklara identiteter. Detta måste kunna bedrivas fortlöpande, från det ansökan lämnats in och fram till slutgiltigt beslut.
6.1.1 Renodlad ansvarsfördelning vid inresekon- trollen
Jag anser att tiden nu är mogen för att föreslå en renodling av ansvarsfördelningen i inresekontrollen med hänsyn till det myndig- hetsansvar som Statens Invandrarverk respektive polisen har.
Inresekontrollen består idag av flera sins emellan olika uppgif- ter som faller inom ramen för såväl polismyndighetens som In- vandrarverkets ansvarsområden.
Först är det frågan om en kontroll av att de inresande har de handlingar som krävs för rätten att få resa in i och visats i landet. Myndighetsuppgiften är att granska och bedöma om de handlingar som visas upp är korrekta. Om polisen vid inresekontrollen miss- tänker att de är falska är polisen skyldig att vidta åtgärder.
Den som försöker resa in i landet med hjälp av ett falskt pass, vare sig det är en svensk medborgare eller en utlänning, gör sig skyldig till en brottslig handling, urkundsförfalskning eller förvan- skning av urkund, om han själv är ansvarig för förfalskningen eller förvanskningen. Har någon annan förfalskat passet kan det vara frågan om brottet brukande av falsk urkund. Om en resenär utger sig för att vara någon annan, och visar upp pass som är ut- färdat för denne person, är det istället frågan om brottet missbruk av urkund. Den kontroll av handlingar som polisen gör i inrese- kontrollen motsvaras av en rätt att kontrollera handlingar som polisen har inne i landet. Också de åtgärder som polisen vidtar vid misstanke om brott är desamma vid inresekontrollen som inne i landet. Bestämmelserna om förfalskningsbrott återfinns i 14 kap. Brottsbalken och reglerna om osann utsaga i 15 kap. samma balk.
Därefter är uppgiften i inresekontrollen att utröna om den re- sande fyller de krav i övrigt som ställs upp för rätten till inresa, dvs om den resande har de tillstånd som erfodras för att resa in och vistas i landet, som exempelvis arbetstillstånd och uppehåll- stillstånd.
Polisen ska också pröva om en inresande har möjligheter att försörja sig under vistelsen i Sverige och om han eller hon har
biljett för återresa men också avgöra om det skäl som en resenär uppger för besöket i landet är riktiga, till exempel besök hos släkt och vänner som bor i landet eller turistbesök.
Därutöver är det en uppgift för polisen att kontrollera inresande ur ett helt annat perspektiv. Polisen ska kontrollera att personer med kriminell belastning, och som kan antas begå brott i landet, inte får resa in i landet. Samma rätt och skyldighet har polisen när det gäller att kontrollera terrorism och att se till att personer som har en sådan bakgrund inte släpps in i Sverige.
Bevakningen av personer som har en kriminell bakgrund lik- som uppgiften att skydda landet från terrorhandlingar av olika slag är alldeles uppenbart en av polisens grundläggande uppgifter, så som de definieras i polislagen.
Huruvida den mer allmänna kontrollen av utlänningars rätt att resa in i landet är en uppgift som naturligen hör till polisens verk- samhet, och som kräver polisiär kompetens, är däremot inte lika klar. En annan möjlighet skulle kunna vara att en sådan allmän kontroll naturligen skulle ligga inom ramen för Invandrarverkets ansvarsområde.
Av Invandrarverkets nuvarande instruktioner framgår att verket är en tillståndsprövande och tillståndsgivande myndighet i ärenden där utlänningar ansöker om att få tillstånd att besöka eller bosätta sig i Sverige. Därutöver har verket ett ansvar för att de utlänningar som får uppehållstillstånd integreras i samhället.
Invandrarverket har däremot inga uppgifter som rör kontroll av utländska medborgare i allmänhet som vistas i landet kortare eller längre tid.
Debatten om utlänningar i Sverige kretsar huvudsakligen kring de utlänningar som söker asyl här. Det är förklarligt. Invandrings- och flyktingpolitiken är ett område som engagerar många männi- skor. Samtidigt måste man hålla i minnet att andelen utlänningar som söker uppehållstillstånd under ett år är mycket liten i förhål- lande till det totala antalet utlänningar som besöker landet under samma tid. Andelen asylsökande utgör i sin tur bara en del av det totala antalet personer som söker tillstånd att bosätta sig i landet.
Frågan som måste ställas är om inresekontrollen således ska byggas upp utifrån de särskilda behov av kontroller och utredning- ar som den lilla andelen inresande asylsökande ger upphov till eller om organisationen av inresekontrollen istället bör utgå från det övergripande behov som samhället har av att bevaka inresande i allmänhet.
Den kontroll som polisen idag genomför av inresande har såväl ordningsskapande som brottsförebyggande och brottsupptäckande inslag. Om polisen i framtiden inte skulle behålla sitt nuvarande huvudansvar för själva inresekontrollen, måste den myndighet som tar över uppgiften bygga upp en kompetens för de brottsförebyg- gande och brottsupptäckande uppgifterna.
Polisens uppgift är att hindra personer som inte har rätt att resa in i landet att passera inresekontrollen och att avvisa dem till hem- landet eller till det land de närmast kom från på sin resa till Sveri- ge. När det gäller personer som försöker resa in med falska hand- lingar eller med ofullständiga sådana, och när det är frågan om att avvisa kriminella personer finns det, enligt min mening, ingen anknytning till invandrings- och flyktingfrågorna. Däremot har den handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd som nu sker i samband med inresekontrollen en tydlig sådan koppling.
De skäl som sökanden anför till stöd för sin ansökan om uppe- hållstillstånd kan vara av olika slag. Den uppgift som ska utföras i samband med att ansökan lämnas in till polisen vid inresekon- trollen är en bedömning av om utlänningen i fråga har sådana skäl att sökanden ska få resa in i landet och vistas här under den tid som ansökan utreds vidare.
Huvudregeln när det gäller uppehållstillstånd i Sverige är att ansökan ska göras i hemlandet hos en svensk ambassad. Till- ståndsprövningen ska alltså ske under tiden som den sökande be- finner sig i hemlandet. Undantag från denna huvudregel är när en sökanden anger asylskäl som grund samt vissa fall av familjeåter— förening.
Invandrarverket har ansvaret för att utreda och besluta i dessa ärenden. Verket är också den myndighet som utreder och fattar
beslut i tillståndsärenden där sökanden åberopar asylskäl eller lik- nande. Däremot ansvarar dock verket inte för att ta emot en asyl- ansökan och genomföra den inledande delen av asylprövningen, grundutredningen, som polisen istället utför idag.
Likväl som jag anser att det finns utpräglade polisiära uppgifter vid inresekontrollen anser jag att den verksamhet som handlar om ansökningar om uppehållstillstånd tydligt faller inom Invandrarver- kets ansvarsområde.
För närvarande pågår en försöksverksamhet där polisens respektive Invandrarverkets uppgifter i samband med inresekont- rollen renodlas. Verksamheten omfattar de större inreseortema i landet. Polisen behåller de kontrollerande uppgifterna av inresande medan Invandrarverket tar över ansvaret för att genomföra grun- dutredningen i asylärenden. Verksamheten har pågått under en kortare period och det har därför inte varit möjligt att genomföra en komplett utvärdering av den.
Vid de inreseorter där man hunnit få erfarenheter av arbetet är dock polisen och Invandrarverket ense om att ansvarsfördelningen är effektiv och att den leder till en smidigare handläggning av asylärenden. En bedömning är att det nära samarbetet ger en för- stärkning av den kompetens som står till förfogande vid gränsen genom att Invandrarverket kompletterar polisens arbete. Närheten mellan polisen och Invandrarverkets personal leder dessutom till en förbättrad samverkan och ett ökat informationsutbyte mellan myndigheterna vilket i sig också leder till en totalt ökad kompe- tens.
Arbetssättet anses också ge tidsvinster i den meningen att In- vandrarverket, under det förhör med sökanden som utgör grundut- redningen, kan få kompletterade uppgifter som är till gagn för den fortsatta utredningen. Sådana uppgifter kan innebära att verket får ett underlag så att ett beslut kan fattas i nära anslutning till det första utredningssamtalet.
Av utredningens direktiv framgår att inriktningen av de förslag som presenteras bör vara att polisens roll ska begränsas till sådana uppgifter där behovet av polisiär kompetens framstår som påtag-
ligt. Vidare anges att utredningen bör undersöka om en ökad sam- verkan mellan polisen och Invandrarverket vid inresekontrollen kan leda till en ökad effektivitet.
Med utgångspunkt i direktiven föreslår jag att ansvarsförhållan- dena mellan polismyndigheten och Statens invandrarverk renodlas vid inresekontrollen. Polisen behåller den nuvarande kontrollen av inresande inkluderande de brottsförebyggande och brottsupptäck- ande uppgifterna medan Statens invandrarverk tar över ansvaret för handläggningen av ansökningar om uppehållstillstånd.
En ansökan om uppehållstillstånd ska därmed göras direkt till Statens invandrarverk. I samband med inresekontrollen innebär det att polisen hänvisar en inresande som söker uppehållstillstånd, oavsett de skäl som sökanden åberopar som grund för ansökan, till Invandrarverket.
Jag föreslår att Invandrarverket organiseras så att delar av dess nuvarande mottagnings-, utrednings- och beslutsverksamhet lokali- seras till de större inreseplatsema. Det gäller exempelvis större internationella flygplatser, som Arlanda och Landvetter, och fär- jeterminaler i Stockholmsområdet och Sydsverige.
Nya resmönster utvecklas snabbt. Förändringar i omvärlden kan leda till att flyktingströmmama förändras på kort tid. Den gränsnä- ra verksamheten ska därför organiseras så att den fyller högt ställ- da krav på flexibilitet och så att den snabbt kan anpassas efter förändrade behov. Principen bör vara att verket endera stationerar fast personal vid inreseortema eller att verket kan ställa ambule- rande personal till förfogande där.
En utlänning har rätt att resa in i landet via alla passkontrollor- ter. Av geografiska och andra skäl är antalet orter där inresekon- troll ordnas stort. Den tilltagande intemationaliseringen innebär att resandet över nationsgränsen kan förväntas öka ytterligare åren framöver. Beroende på hur resmönster förändras och utvecklas kan behovet av ytterligare passkontrollorter utöver de nuvarande till- komma. Samtidigt kan ett formaliserat samarbete i gränskontroll- frågor mellan EU:s medlemstater, eller en framtida svensk anslut- ning till Schengenavtalet, innebära att antalet orter där resande
kommer direkt till Sverige från ett land utanför EU-länderna eller de länder som deltar i Schengensamarbetet begränsas betydligt. Omfattningen och utformningen av ett sådant framtida samarbete kommer att styra hur inresekontrollen organiseras.
Oavsett formerna för internationellt samarbete i gränskontroll- frågor och oberoende av Invandrarverkets framtida struktur kom- mer ett antal mindre inreseorter inte att kunna bemannas med per- sonal från Invandrarverket direkt vid gränsen. Av ekonomiska skäl kommer det inte att vara försvarbart att stationera personal från Invandrarverket vid alla de inreseorter där passkontroll anordnas. Jag vill här erinra om att inte heller polisen idag kan bemanna de minsta passkontrollorterna med polispersonal eller med civila pass- kontrollanter under polismans befäl. Istället har polisen exempelvis utnyttjat möjligheten att bemyndiga personal från Tullverket att genomföra inresekontrollen inkluderande mottagandet av asylsö- kande vid dessa minsta inreseorter.
Den yttre gränskontrollutredningen har också i sitt betänkande (SOU 1994:124) Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns, föreslagit en ändring av utlänningslagen innebärande att tullen och Kustbevakningen åläggs en skyldighet att bistå polisen vid deras kontroller av utlänningars inresa och utresa. Skyldigheten att bistå polisen förutsätter i princip en begäran från polismyndigheten. Kustbevakningen föreslås därutöver få en självständig skyldighet att i sin verksamhet självmant utöva en sådan kontroll av sjötrafi- ken. Förslaget är motiverat av ekonomiska och praktiska skäl.
Vid de passkontrollorter där få resenärer passerar gränsen och där endast få utlänningar kan förväntas lämna in en ansökan om asyl är det inte motiverat att Invandrarverket stationerar personal. Vid dessa orter bör Invandrarverket efter samråd med polisen kun- na uppdra åt polisen, eller åt den myndighet som polisen ålagt att utföra inresekontrollen, att också ta emot och handlägga en än- sökan om asyl. I sak innebär detta ingen faktiskt ändring i förhål- lande till idag.
Även om Invandrarverket övertar ansvaret för hanteringen av asylärenden kommer verket att vara beroende av ett gott och för-
troendefullt samarbete med polisen också i fortsättningen. Polisen kan informera Invandrarverket om förändrade resmönster. De kun- skaper om resandeströmmar som polisen har är viktiga för Invand- rarverket att få ta del av. Polisen är också den myndighet som kommer att ansvara för utänningskontrollen inne i landet. Även här är det angeläget att Invandrarverket kan utveckla ett nära och gott samarbete med polisen. Invandrarverket kommer också i framtiden att vara beroende av att polisen får tillräckliga resurser för att kunna upprätthålla en väl fungerande inresekontroll. Inrese- kontrollen är också av vikt för att hindra s.k. illegal invandring, dvs utlänningar som har för avsikt att resa in i landet och att bo här utan att de har tillstånd till detta.
I vissa fall kan det inträffa att Invandrarverket har ett intresse av att inresekontrollen vid en passkontrollort eller ett gränsöver- gångställe kan förstärkas, tillfälligt eller under en viss avgränsad tid. Det finns för närvarande inte möjligheter för polisen att upp- dra åt Invandrarverket att genomföra inresekontrollen i polisens ställe. Däremot kan polisen uppdra åt tullen och Kustbevakningen att utföra kontrollen. Jag kan inte se några bärande invändningar mot att också öppna en möjlighet för polisen att uppdra åt eller att medge Invandrarverket att genomföra kontrollen. Om Invandrar- verket begär att inresekontrollen ska förstärkas vid passkontrol- lort/gränsövergångsställe ska således Rikspolisstyrelsen kunna överlåta åt verket att genomföra en sådan kontroll.
6.1.2 Förstärkt inresekontroll
Ett av utredningens uppdrag är att undersöka om det föreligger ett samband mellan inresekontrollen och effektiviteten i verkställig- hetsskedet av avvisningsbeslut.
Under utredningens arbete har jag erfarit att inresekontrollen har en stor betydelse för effektiviteten i den fortsatta asylprövning- en. Vid inresekontrollen kan en kartläggning av en asylsökandes resväg till Sverige genomföras. Pass och andra handlingar kan också tas omhand. Uppgifter om en asylsökandes resväg och till-
gång till giltiga handlingar är viktiga. De kan vara avgörande för beslut om sökanden ska få resa in i landet under asylprövningen eller om sökanden ska avvisas till hemlandet eller till ett första asylland. Kunskaper om resväg och identitet är också väsentliga för att kunna planera en återresa i det fall prövningen leder till att en ansökan avslås och sökanden ska avvisas. En säkerställd identi- tet är också nödvändig för att smidigt kunna genomföra asylpröv- ningen. För de sökande som har handlingar förstärks naturligtvis trovärdigheten ytterligare om också resvägen kan styrkas redan vid inresekontrollen.
Effektiviteten i verkställighetsarbetet är därför beroende av hur inresekontrollen organiseras och av vilka kontrollåtgärder som ska genomföras vid denna.
Även om inresekontrollen i stort sett fungerar tillfredsställande finns det anledning att pröva i vilken utsträckning förstärkningar av den kan underlätta för polisen och andra myndigheter att full- göra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Mitt utredningsuppdrag är dock avgränsat till en prövning av i vilken mån verkställighet av avvisningsbeslut kan effektiviseras genom förändringar av arbetet i inresekontrollen.
När jag i det följande diskuterar de brister som trots allt finns vid inresekontrollen vill jag betona att dessa inte beror på en för låg kompetens eller ambition hos den personal som utför arbetet. Istället är det en fråga om prioriteringar av de resurser som ställts till polismyndighetens förfogande och därutöver är det frågan om vilka intentioner som statsmakterna faktiskt givit uttryck för i de lagar och förordningar som reglerar arbetet i inresekontrollen.
Regeringen anger årligen, i regleringsbrev, vilka verksamheter som polismyndighetema skall prioritera under det kommande bud- getåret och utfärdar även i övrigt anvisningar för myndigheternas arbete. Jag har tagit del av de anvisningar som gäller för polisens verksamhet innevarande budgetår. Vid en sammanvägning av de verksamheter som polisen har att prioritera och de resurser som ställts till myndighetens förfogande, kan jag inte finna annat än att
polisen avsatt en rimlig andel av sina medel för att kunna genom- föra den kontroll av inresande som hittills ansetts vara tillräcklig.
Yttre gränskontrollutredningen anför i betänkandet (SOU 1994:124) Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns (sid 100): ”Vid den undersökning av myndigheternas arbetssätt som utredningen gjort, i form av studiebesök och samtal med företräda- re för myndigheterna, har det generellt inte framkommit något som tyder på resursslöseri i form av dubbelarbete, ineffektiva ar- betsmetoder eller annat.”
Utredningen anför vidare att något misshusshållande med myn- digheternas resurser som påkallar generella organisatoriska föränd— ringar inte har framkommit samt att det bör vara en uppgift för myndigheterna själva att undersöka om förutsättningar för lokala förbättringar finns. Jag har ingen annan uppfattning.
Den yttre gränskontrollutredningen har dock inte haft i uppdrag att pröva i vilken omfattning en förändrad kontroll av inresande kan påverka effektiviteten i asylprövningen och därmed även i verkställigheten av beslut om avvisning. Utanför Yttre gränskon- trollutredningens uppdrag faller därmed också bedömningen av huruvida en omfördelning av resurser till inresekontrollen kan leda till en bättre hushållning med allmänna medel. Jag uppfattar dock de direktiv som styr mitt arbete så att det är min uppgift att också göra sådana avväganden.
I ett sådant perspektiv finns det anledning att mer förutsätt- ningslöst pröva vilka förändringar av inresekontrollen som kan leda till en effektivare asylprocess.
När det gäller en effektiv prövning av asylärenden är kunskaper om den asylsökandes identitet och resväg en avgörande faktor för korta väntetider och snabba korrekta beslut. Det går inte att bortse från att ett antal asylsökande medvetet försöker undanhålla de svenska myndigheterna kännedom om sökandens riktiga identitet. En asylsökande som söker uppehållstillstånd i ett falskt namn och som visar upp falska handlingar försöker uppenbarligen dölja sin faktiska identitet.
Förändringar i inresekontrollen som kan leda till att begränsa möjligheten för utlänningar att uppträda i en falsk identitet eller som försvårar möjligheten för asylsökande att dölja uppgifter som är av värde för asylprövningen, men också åtgärder som ger poli- sen ökade möjligheter att följa upp vilka utlänningar som reser in i landet bör därför övervägas vidare.
De områden som då är aktuella är en lagreglerad rätt för polis- myndigheten att under vissa förutsättningar genomföra en utvidgad kontroll av utlänningar som reser in i landet och att generellt arbe- ta med en preliminär inreseprövning i anslutning till att resande ankommer till terminalhallen, s.k. gatekontroll. Därutöver bör poli- sen och Invandrarverket få möjligheter att under en viss tid få utreda om en utlänning har rätt att få resa in i landet.
6.1.3 Utvidgad kontroll av inresande utlänningar
Den nuvarande kontrollen av utländska medborgare sker genom att personalen i passkontrollen granskar en resandes handlingar och, eventuellt efter en kortare utfrågning av resenären, avgör om han/hon har rätt att passera gränsen. Om ett avvisningsbeslut blir aktuellt görs en mer ingående utredning. I inresekontrollen samlas också vissa uppgifter in om de inresande som ska ha en visering för att få resa in i landet.
Någon mer ingående kontroll förekommer således inte. I all- mänhet passeras kontrollen snabbt. Det har varit en medveten am- bition att underlätta resande över nationsgränsen.
Samtidigt som det är angeläget att den vanlige utlandsresenären kan resa ut ur eller in i landet på ett enkelt och obyråkratiskt sätt, är det viktigt för polisen och Invandrarverket att kunna kontrollera och följa upp vilka utlänningar som reser in i landet.
Behoven av att kunna följa upp vissa grupper av utlännningar som rest in i landet har accentuerats under den senaste IO-årspe- rioden. Erfarenheten visar att asylsökande som kommit från vissa länder eller områden mer regelmässigt lämnat sin asylansökan inne i landet och att de vid detta tillfälle inte har haft några handlingar.
Det förekommer också att grupper av sökande lämnat uppgifter om resväg, inresetid eller nationalitet som inte kan vara riktiga.
Det har därför förekommit en begränsad verksamhet, där poli- sen i samråd med Invandrarverket samlat vissa passuppgifter om utlänningar som kommer från ett visst område. Bakgrunden är att ett betydande antal asylsökande som kommit från samma område misstänkts ha lämnat oriktiga och falska uppgifter om sin identitet när de sökt tillstånd att bosätta sig här.
Verksamheten, som genomförs som ett projekt i samarbete mellan myndigheterna, har pågått under en kort tid. Trots den begränsade tid som projektet varat är erfarenheterna av det goda. Invandrarverket har kunnat utreda och handlägga ett antal ärenden där kvaliteten i underlaget för asylprövningen förbättrades genom den ökade kunskap som uppgiftsinsamlingen givit.
Erfarenheterna av arbetet är sådana att jag anser det — under vissa förutsättningar — motiverat att föreslå att polisen får möjlig- heter att arbeta med en utvidgad kontroll av utlänningar. Inled- ningsvis är det angeläget att understryka att det inte kan komma ifråga att genomföra en mer omfattande och tidsmässigt utdragen kontroll av utländska resenärer till Sverige. Någon regelmässig registrering av utlänningar är det inte fråga om.
Det får heller inte förekomma att uppgifter om en utlänning registreras utan att det finns tydliga och väl dokumenterade skäl för det. Om däremot Invandrarverket kan dokumentera att ett be- tydande antal personer som söker asyl i Sverige mer systematiskt uppger en nationalitet och därmed en identitet som på goda grun- der kan ifrågasättas, och det därutöver är så att dessa asylsökande lämnar sin ansökan först efter inresa i landet, kan en utvidgad kontroll vara försvarbar under en tid.
En sådan utvidgad registrering av uppgifter får omfatta endast en väl definierad grupp inresande, exempelvis från ett visst land eller från vissa uppgivna länder. Registreringen ska därutöver be- gränsas i tid och således genomföras under en viss i förväg angi- ven tidsperiod.
Vidare ska registreringen endast få genomföras om det kan förväntas att de uppgifter som kan hämtas in är av avgörande be- tydelse för Invandrarverkets handläggning av asylärenden, dvs att de registrerade uppgifterna kan förväntas leda till att de asylsökan- des identitet kan klargöras. Kvaliteten i asylutredningen ska där- med kunna förbättras och utgöra ett säkrare underlag för beslut, än det underlag som verket annars kunnat arbeta fram.
6.1 .4 Gatekontroll
Vid de flesta passkontrollorter passerar inresande inresekontrollen i omedelbar anslutning till ankomsten. Främst vid de intemationel- Ia flygterminalerna finns det dock möjligheter för resande att av- vakta med den faktiska gränspassagen under en viss begränsad tid. Med hänsyn till de stora antal resande som uppehåller sig i transit- hallen är möjligheterna att utreda vilken flight, och därmed vilken resväg, en dokumentlös inresande kommit med små. lnresekontrollanterna vid Arlanda flygplats har stickprovsvis arbetat med en kontroll av resenärer direkt vid ankomst till transit- hallen, s.k. gatekontroll. Erfarenheterna är goda. Genom att arbeta med en kontroll redan vid gate förbättras framförallt möjligheterna att säkerställa uppgifter om vilken väg en utlänning som söker asyl rest hit. Att kunna kartlägga resvägen till Sverige har betydel- se för möjligheterna att besluta om utlänningen ska återsändas till hemlandet eller till ett första asylland. Verkställigheten underlättas i förhållande till det mottagande landet om svenska myndigheter kan visa på vilket sätt den resande kommit till Sverige, till exem- pel med vilket flygbolag och vid vilken tidpunkt.
En kontroll av resenärer direkt vid ankomsten till transithallen får dock inte förväxlas med den inresebehandling som sker vid passage av passkontrollen. Här är det istället fråga om en prelimi- när inresekontroll av de resenärer som uppger att de vill resa in i landet. S.k. transitresenärer, passagerare som mellanlandar på en internationell flygplats på väg till en annan slutdestination utom-
lands, omfattas inte av någon kontroll. Den slutliga inresebehand- lingen sker i vanlig ordning i passkontrollen.
Gatekontrollen ger den personal som utför kontrollen en upp- fattning om vilka passagerare som anländer hit och som avser att resa in i landet. Det blir också möjligt att i ett tidigare skede fånga upp personer som har för avsikt att söka asyl. I det fall en resenär anländer till gatekontrollen och helt saknar dokument underlättas också möjligheterna för kontrollpersonalen att få uppgifter om den dokumentlöse resenärens namn av flygbolaget. Möjligheterna att få uppgifter om resvägen hit säkerställs också genom en kontroll av inresande direkt vid gate.
Jag föreslår således att verksamheten med en preliminär inrese- kontroll vid gate utökas vid de större internationella flygplatserna. Förslaget innebär att en gatekontroll regelmässigt genomförs.
Beroende på i vilken utsträckning ett internationellt samarbete kring gränskontrollfrågor utvecklas, kan kraven om kontroll även av transitpassagerare öka. Redan idag diskuteras behovet av s.k. transitvisering. En sådan ordning, som innebär att också resenärer som endast passerar en internationell flygplats på sin resa till ett annat land kommer att behöva tillstånd för denna passage, förut- sätter att alla passagerare som anländer till en transithall kontrolle- ras. Jag har informerats om att ett deltagande i det s.k. Schengen- samarbetet kan komma att utformas på ett sådant sätt att inrese- kontrollen måste kompletteras med gatekontroll.
Mitt förslag om att redan nu förstärka kontrollen av inresande genom en preliminär inresekontroll vid gate motiveras dock av de erfarenheter som den stickprovskontroll vid gate nu givit. Uppgif- ter från gatekontollen har varit av betydelse för prövningen av asylärenden. En ordning med gatekontroll kommer att vara kost- sam. De merkostnader som kontrollen kommer att leda till motsva- ras enligt min bedömning väl av de minskade kostnader som kon- trollen kommer att ge upphov till i asylprövningen och genom kortare tider för verkställighet av avvisningsbeslut.
6.1.5 Uppskjutet beslut om inresa
Om det behövs en mer noggrann utredning för att myndigheterna ska kunna avgöra om en utlänning har rätt att få resa in i landet kan en utländsk medborgare hållas kvar för utredning under högst 6 timmar. Om utlänningens rätt till inresa inte kan avgöras inom denna tid får polisen besluta ta utlänningen i förvar under ytterli- gare högst 48 timmar för att pröva om utlänningen ska ha rätt att stanna kvar i Sverige. Det gäller såväl utlänningar i allmänhet som asylsökande, eftersom också ett asylärenden inleds med en bedöm- ning av om den sökande har rätt att resa in i landet eller ej.
Beslutet om rätten till inresa är ett administrativt beslut. Det är alltså inte alls fråga om att passera någon slags geografisk tydlig gräns. Det är fullt möjligt idag att förflytta personer från inreseor- ten till exempelvis en närbelägen ort under den tid utredningen om rätten till inresa genomförs.
I den flyktingpolitiska debatten har frågan om införande av s.k. transitområden för asylsökande diskuterats. Syftet med sådana områden är att ge myndigheterna en möjlighet att under en viss begränsad tid utreda om en asylsökande ska ges rätt att resa in i landet och där få sin ansökan vidare prövad. Under den tid sökanden vistas i transitområdet, vare sig detta geografiskt är sam- lokaliserat med själva inresekontrollen eller inte, anses vederböran- de inte vara inrest i landet. Det är alltså frågan om en i tid avgrän- sad förlängd inreseprövning.
Med en förlängd inreseprövning menar jag det faktum att per- soner som vill resa in i Sverige och vars identitet inte säkert kan fastställas eller vars rätt att resa in i landet inte kan bedömas idag kan få vänta på ett beslut i upp till 54 timmar.
Förslaget om en renodlad ansvarsfördelning mellan polisen och Invandrarverket vid inresekontrolllen ska inte förändra förutsätt- ningama för en ingående prövning av inreserätten.
Utan någon förändring av gällande regler kvarstår polisens möjligheter att kvarhålla en utlänning upp till 54 timmar för ut- redning av utlänningens rätt att resa in i landet. När ansvaret för att ta emot och handlägga en asylansökan redan i anslutning till
inresan överförs till Invandrarverket kan verket med stöd av utlän- ningslagen likaså besluta att omhänderta en sökande för utredning av rätten till inresa under samma tid.
Av utlänningslagen framgår dock inte helt tydligt i exakt vilket skede som en person givits rätt att resa in i landet och när pröv- ningen under väntetiden övergår från att gälla rätten till inresa till att avse rätten att stanna i landet. För den utlänning, vars rätt att resa in i landet ska prövas, måste det avgörande vara den tid som myndigheterna har till förfogande för utredning. Den nuvarande tiden för utredning uppgår således till sammantaget 54 timmar, drygt två dygn.
För att tydliggöra de möjligheter som nu finns för en i tid för- längd prövning av inreserätten för utlänningar och asylsökande föreslår jag att ett nytt begrepp 'förlängd inreseprövning', införs i utlänningslagen. Polisen eller Invandrarverket ska var för sig ha möjligheter att besluta om att kvarhålla en utlänning för utredning om rätten till inresa under en viss tid.
Mitt förslag till förändrade ansvarsförhållanden vid inresekon- trollen innebär att polisen omedelbart ska överlämna en person som ansöker om asyl till Invandrarverket för vidare handläggning. Polisen kommer således inte att genomföra någon vidare kontroll av utlänningen eller någon prövning av utlänningens rätt att resa in i landet. Den utredning som polisen idag kan genomföra när det exempelvis gäller personer som kommer från ett säkert land över- förs också till Invandrarverket. Mitt förslag innebär vidare att ock- så andra utlänningar än asylsökande som söker uppehållstillstånd vid inresekontrollen direkt kommer att hänvisas till Invandrarver- ket som ansvarar för den vidare handläggningen.
Avsikten med mitt förslag till en förlängd inresekontroll är att ge Invandrarverket en möjlighet att kunna genomföra en inledande utredning av de skäl som en utlänning som söker uppehållstill- stånd anger och att tydliggöra ett tidsutrymme inom vilket verket får möjligheter att kontrollera och följa upp uppgifter om exempel- vis nationalitet och identitet som den sökande lämnar.
En förlängd inreseprövning kommer att omfatta såväl de asyl- sökande vars identitet måste klargöras som de som uppenbart läm- nar korrekta uppgifter. I den meningen innebär förslaget en viss skärpning i förhållande till idag. Jag hävdar dock att värdet av de insatser som kan genomföras inom ramen för en förlängd inresep— rövning väl uppväger de begränsningar i den omedelbara rätten till inresa som asylsökande kan komma att drabbas av.
Enligt min uppfattning finns det ingen absolut rätt för personer som inte är svenska medborgare och som heller inte har tillstånd att uppehålla sig i landet att resa in och vistas här. En person som önskar resan in och att stanna här under en längre tid måste vara beredd att acceptera att de svenska myndigheterna får en rimlig tid för att kunna avgöra om han eller hon har rätt till detta. Frågan är då om den tidsrymd som idag kan komma ifråga för prövningen, sammantaget 54 timmar, är rimlig.
Den tid som bör ställas till myndigheternas förfogande bör begränsas så långt det är möjligt utan att därför förhindra och för- svåra möjligheten till en seriös prövning av inreserätten. 54 tim- mar förefaller då vara en väl tilltagen tidsrymd. Jag föreslår därför att den tid under vilken rätten till inresa kan prövas begränsas i förhållande till idag. En prövotid om sammantaget högst 30 tim— mar bör kunna vara tillräcklig.
Utlänningslagens bestämmelser om förvar och uppsikt (UtlL kap 6) bör därför ändras. Polisen har rätt att kvarhålla en utlänning under högst 6 timmar för att bedöma rätten till inresa. Därutöver har polisen och invandrarverket att besluta omhänderta utlänningar under högst 48 timmar (s.k. utredningsförvar) om det behövs för att kunna avgöra rätten att stanna i Sverige. Jag föreslår att rätten till förvar för utredning avskaffas. Istället bör utlänningslagens regler kompletteras med en rätt för myndigheterna att besluta om en i förhållande till idag förlängd utredning av rätten till inresa om högst 30 timmar.
Om en utlänning under kvarhållandetiden beslutar sig för att inte resa in i landet eller, om det är frågan om en person som sö-
ker asyl, att återta sin ansökan ska myndigheterna se till att utlän- ningen utan dröjsmål får möjligheter att resa från landet.
När det gäller de nuvarande möjligheterna att kvarhålla en ut- länning i högst 6 timmar för att kunna avgöra rätten till inresa är ett sådant kvarhållandebeslut inte möjligt att överklaga för den som kvarhålls. Om utrednings- och prövotiden därutöver kan för- längas med 24 timmar till sammantaget 30 timmar måste den som kvarhålls kunna begära att beslutet om kvarhållande överprövas av en från polisen och Invandrarverket självständig och fristående myndighet. Jag föreslår att den som kvarhålls av polis eller In- vandrarverk i mer än 6 timmar ska kunna överklaga ett sådant beslut till länsrätt.
6.2 Ansökan om asyl ska ske vid gränsen
Jag föreslår att de nuvarande möjligheterna att lämna in en an- sökan om uppehållstillstånd hos polismyndighetema efter inresa i landet upphör. Istället ska en asylansökan lämnas direkt vid något av Invandrarverket mottagningscenter/asylcenter.
Skälen för mitt förslag är följande: Principen bör vara att en ansökan om asyl ska göras så snart det är möjligt när utlänningen kommer till Sverige. Några sakligt motiverade skäl för en person att avvakta med ansökan och inte lämna in en sådan förrän efter en tids vistelse i landet är svåra att finna. För de allra flesta måste de politiska förhållandena i hem- landet vara väl kända redan vid tid för inresan.
I undantagsfall kan det naturligtgvis förekomma att en utlän- ning, som reser in i landet för ett kortare besök, under tiden här får informationer om politiska eller andra förändringar i hemlandet som gör att han eller hon beslutar sig för att söka tillstånd att få stanna. Det kan också hända att personer som har tidsbegränsade uppehållstillstånd, exempelvis som gäststudenter, får sådana infor— mationer och söker skydd här i landet. För de som drabbas av
sådana förändringar måste det finnas möjligheter att lämna en ansökan om uppehållstillstånd till en myndighet inne i landet.
Den nuvarande ordningen, där polisen inne i landet tar emot asylansökningar, har en historisk bakgrund från den tiden då poli- sen var den myndighet som genomförde asylutredningen. Motiven för möjligheten att lämna ansökan vid lokala polisstationer har också varit geografiska. Även en ambition att motsvara högt ställ- da krav på tillgänglighet och service har motiverat detta.
Situationen för närvarande är dock sådan att ansökningar om asyl oftare görs vid en polisstation inne i landet än vid gränsen. Ofta saknar sökanden dokument vid ansökningstillfället. Det före- kommer också att en ansökan om asyl lämnas in nattetid eller under helger. Även om de sökande ofta vistats i landet en kortare tid har de inte gett sig tillkänna vid gränsen och ansökt om asyl där. Det är svårt att frigöra sig från misstankar om att beteendet ibland kan vara mycket medvetet och ha sin grund i vetskapen om de svenska asylreglerna.
Vid den samlade bedömningen av trovärdigheten i de uppgifter som en asylsökande lämnar, påverkas tilltron till sökandens upp- gifter om ansökan lämnas efter inresa och den sökande inte kan ge en godtagbar förklaring för detta. Jag vill betona att en ansökan om asyl som lämnas efter inresa i landet inte automatiskt leder till att sökandens uppgifter misstros. Vid bedömningen av hållfasthe- ten av de uppgifter som sökanden lämnat under utredningen är det dock så att en ansökan efter inresa, som inte på något sätt kan förklaras, inte är till fördel för sökanden. Det är därför väsentligt att tydligt deklarera att en ansökan om uppehållstillstånd ska läm— nas till Invandrarverket, eller den myndighet som i Invandrarver- kets ställe svarar för asylmottagandet vid gränsen.
Ansvaret för att asylprövningen kan genomföras på ett säkert och smidigt sätt är delat mellan den som söker asyl och de myn- digheter som ansvarar för asylprövningen. Den asylsökande har rätt att ställa krav på myndigheterna och på de tjänstemän som handlägger sökandes ärende. Men myndigheterna måste också ha rätt att ställa rimliga krav på den som söker tillstånd att få bo och
leva i Sverige. Det är inte orimligt att fordra att den som tänker söka asyl i landet lämnar sin ansökan vid gränsen.
Det är vid gränsen som en hög kompetens vad gäller handlägg- ning och omhändertagande av asylsökande kan ställas till förfo- gande för sökanden. Om en ansökan inte lämnas vid gränspassa- gen bör en asylsökande hänvisas till de orter i landet där myndig- heterna har möjligheter att samla en motsvarande kompetens, dvs till Invandrarverkets asylcenter eller mottagningscenter.
6.3 Ansökan om familjeåterförening
Också ansökningar om uppehållstillstånd där de grunder som ges för ansökan är anknytningskäl ska enligt mitt förslag i fortsättning- en lämnas direkt till Invandrarverket. Verket övertar således även denna uppgift från polisen.
Många människor som söker en fristad från förföljelse i Sveri- ge har nära anhöriga kvar i hemlandet. Om de får uppehållstill- stånd i Iandet vill de ofta förenas med sin familj. Make/maka, barn under 20 år och vissa andra nära anhöriga har rätt till uppehåll- stillstånd i landet för att kunna återförenas med en familjemedlem som har fått tillstånd att bosätta sig i Sverige. Huvudregeln är att en ansökan om familjeåterförening ska lämnas in hos en svensk utlandsmyndighet i hemlandet och att den sökande ska avvakta beslut i tillståndsfrågan där.
Av olika skäl är det dock inte ovanligt att nära släktingar till en person som fått asyl i Sverige eller som fått tillstånd att stanna i landet av humanitära skäl reser hit och lämnar en ansökan om uppehållstillstånd vid gränsen eller efter inresan. Återförenings- ärenden kan också aktualiseras under den tid som en familjemed- lems ansökan om asyl prövas.
Mot bakgrund av att också nära släktingar och familjemedlem- mar kan känna sig hotade och trakasserade i hemlandet — även om trakasserierna inte är av den allvarliga art att familjemedlemmama
har rätt till asyl här — är det nödvändigt att de får möjligheter att också fortsättningsvis kunna ansöka om tillstånd här i landet.
När det gäller anhöriginvandringen, dvs när en utlänning vill bo och leva tillsammans med en svensk medborgare eller med en person som har tillstånd att vistas här av andra orsaker än asylskäl eller asylliknande skäl, är huvudregeln att tillståndsansökan ska vara avgjord innan utlänningen reser hit.
För att avgöra om avsikten hos utlänningen verkligen är att långsiktigt leva tillsammans med en person som bor i landet till- lämpas ett system med ”uppskjuten invandringsprövning”. Det in- nebär att polisen för närvarande kallar utlänningen och den som utlänningen sammanbor med till samtal för att följa upp att för- hållandet består. Efter två års ”uppskjuten invandringsprövning” får utlänningen vanligen permanent uppehållstillstånd.
Mitt förslag innebär att även denna verksamhet förs över till Invandrarverket. En förutsättning för att det ska kunna ske är att verket organiserar sin verksamhet i en decentraliserad organisation. För närvarande pågår en organisationsöversyn inom verket. Av vad jag inhämtat finns tankar om att inrätta särskilda storstads- och länsenheter. Dessa skulle lämpligen kunna svara för att ta emot och utreda anknytnings- och familjeåterföreningsärenden.
Sammanfattningsvis föreslår jag således att ansökan om uppe- hållstillstånd — oavsett vilka skäl som åberopas för ansökan — ska göras hos Invandrarverket vid gränsen eller vid verkets mottag- ningscenter/asylcenter inne i landet. Invandrarverket övertar an- svaret från polisen och svarar för all handläggning och prövning av alla ärenden om uppehållstillstånd inkluderande verkställighet av beslut om avvisning i det fall detta blir aktuellt.
6.4 Åtgärder mot dokumentlösheten
1 319 personer sökte asyl i Sverige under januari och februari månader detta år. Av dessa saknade 815 pass och andra identitets— handlingar. De är dokumentlösa.
Dokumentlösheten och användningen av falska identiteteter har nu nått en sådan omfattning att asylrätten sätts i fara. Det kan inte undvikas att dokumentlösheten som sådan kan komma att vägas in som en negativ faktor vid bedömningen av en asylsökandes tro- värdighet. För de asylsökande som inte har möjligheter att lämna hemlandet i eget namn och som är tvingade att fly i skydd av en annans identitet är detta allvarligt. Också deras trovärdighet kan komma att ifrågasättas.
Dessutom leder dokumentlösheten till ett merarbete i asylutred- ningen och till att väntetiderna förlängs. Ekonomiskt innebär det att kostnaderna i asylprövningen till en alltför stor del kommer dem till del som undanhåller myndigheterna informationer om sin riktiga identitet. Det ekonomiska utrymmet för hjälp till dem som enligt gällande regler har rätt till en fristad i landet urholkas.
Dokumentlösheten är därför ett hot mot de skyddsbehövande flyktingarna. Dokumentlösheten som en del av ett ökande miss- bruk av asylrätten måste stävjas.
6.4.1 Omhändertagande av pass
När en utlänning söker uppehållstillstånd får polisen eller Invand- rarverket besluta att omhänderta pass eller andra identitetshand- lingar i avvaktan på beslut (UtlL 5 kap 4 5).
Såvitt jag kunnat utröna finns det idag ingen utvecklad praxis när det gäller sådana omhändertaganden. Vissa polismyndigheter omhändertar i varierande omfattning pass och andra identitets- handlingar när en asylansökan görs. Andra myndigheter fotokopie- rar passen.
Pass och andra identitetshandlingar är viktiga dokument särskilt i verkställighetsskedet. Ett giltigt pass är ofta en förutsättning för att den som avvisas ska kunna resa från Sverige på ett smidigt sätt. Genom att regelmässigt omhänderta pass och andra ID-hand- lingar kan Invandrarverkets personal bevaka att passen förnyas och vidta andra åtgärder för att tillse att den avvisade har giltiga hand- lingar om en avvisning blir aktuell.
Det är inte ovanligt att giltighetstiden för pass och andra hand— lingar går ut under asylprövningstiden. Om den sökanden inte uppmärksammas på detta och uppmanas att medverka till att för- nya passet under väntetiden, försvåras också arbetet med att plane- ra och verkställa ett beslut om avvisning. Genom att uppdra åt Invandrarverket att bevaka att sökanden fortlöpande under asylp- rövningstiden har korrekta och giltiga resehandlingar kommer ef- fektiviteten i verkställighetsskedet att kunna förbättras.
Enligt min mening är det inte tillfredsställande att praxis när det gäller omhändertagande av pass varierar i den omfattning som tycks vara fallet idag. Att omhänderta pass och andra identitets- handlingar är väsentligt också för verkställighetsarbetet. En viktig förutsättning för att kunna verkställa ett beslut om avvisning inom kort tid är att den som ska lämna landet har pass och andra rese- handlingar tillgängliga när avresan ska genomföras.
Jag föreslår därför att pass och andra identitetshandlingar regel- mässigt ska omhändertas när en asylansökan lämnas in till In- vandrarverket. Handlingarna ska bifogas den dossier som verket upprättar över varje asylärende. Verket ska bevaka att asylsökande har giltiga passhandlingar under den tid som asylprövningen pågår och under verkställighetsarbetet, i det fall sökanden inte får till- stånd att stanna i landet.
En legitimationshandling är ett viktigt dokument som många människor är beroende av i samhället idag. Också asylsökande har ett legitimt behov av att kunna legitimera sig i olika situationer. Ett pass är en legitimationshandling som asylsökande därför kan ha ett stort behov av. Invandrarverket har dock nyligen infört ett särskilt legitimationskorrt för asylsökande, s.k. SIV-kort. Innehava- ren av ett SlV-kort är berättigad till ekonomiskt bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande och flyktingar. Införande av SIV-kortet innebär att de olägenheter som skulle kunna drabba en asylsökande vars pass omhänderttas kan begränsas.
6.4.2 Fotografering och daktning
Alla asylsökande bör fotograferas och ett fotografi av sökanden bör fogas till den dossier som Invandrarverket upprättar över varje asylsökande. Ett fotografi behövs också för SIV-kortet. Det integ- ritetsintrång som en obligatorisk fotografering innebär för en asyl- sökande är av begränsad omfattning. I förhållande till de ofta mycket känsliga och personliga uppgifter som en sökande lämnar till Invandrarverket under asylutredningen är en fotografering ett mindre ingrepp i sökandens personliga frihet. Någon dataregistre- ring av fotografier bör enligt min mening inte tillåtas.
När det gäller rätten för myndigheterna att ta en persons finge- ravtryck och att dataregistrera dem, s.k. daktyloskopering (dakt- ning), är den begränsad till asylsökande som inte identifierar sig eller om det finns anledning att ta en sökande i förvar.
Jag föreslår att utlänningar som söker uppehållstillstånd i Sveri- ge, och som åberopar asylskäl eller asylliknande skäl som grund för sin ansökan, ska daktyloskoperas.
En obligatorisk dataregistrering av alla asylsökandes fingerav- tryck innebär ett personlighetsintrång precis som all annan regi- strering av uppgifter om enskilda människor. Den inskränkning av en enskilds personliga frihet som ett obligatorium utgör måste motsvaras av ett legitimt behov av information och ökad kunskap för samhället. När det gäller den form av uppgiftsinsamling som det handlar om här är det övergripande kravet på allmännytta dock inte ett tillräckligt starkt argument. Uppgiftsinsamlingen måste dessutom vara av stor vikt för att en myndighet ska kunna fullgöra de uppgifter som staten ålagt den.
Beslut om uppehållstillstånd får långt gående konsekvenser både för den asylsökande och för samhället. Ett beviljat permanent uppehållstillstånd är ett långsiktigt åtagande som har en omfattan- de rättsverkan. Det är alltså inte bara fråga om att den svenska staten erkänner en utlännings behov av att få en fristad i landet. Därutöver innebär beslutet att det svenska samhället påtar sig an- svar för utlänningen som för en svensk medborgare i många av- seenden. Det får anses vara rimligt att samhället då ställer krav på
att säkert veta vilka människor som får rätt att bosätta sig i landet.
Ett fingeravtrycksregister, där alla som söker en fristad i landet registreras, är ett viktigt instrument för att myndigheterna ska kun- na klarlägga oklara identiteter och för att avslöja missbruk av asyl- rätten. lnvandrarverket har detta uppdrag idag. För att verket ska kunna fullgöra sina uppgifter krävs att verket får rätt att genom- föra sådana identitetskontroller som ett fingeravtrycksregister ger möjligheter till. Den tilltagande ökningen av dokumentlösa asylsö- kande tillsammans med det faktum att ett antal sökande uppenbar- ligen använder sig av falska dokument och uppger oriktiga identi- teter är i sig motiv för en generell daktningsverksamhet. Av all- mänpreventiva skäl är det angeläget att vidta åtgärder som kan stävja missbruket av falska identiteter. Vetskapen om att den som söker asyl i Sverige kommer att daktas kan förväntas medföra att bruket av falska identiteter kan komma att minska.
Ett register där alla asylsökande kan identifieras — såväl de som medvetet försöker missbruka asylrätten i vårt land och i andra länder som flyktingar och andra skyddsbehövande människor — måste omgärdas med klara regler. Det måste finnas ett starkt skydd som kan garantera att uppgifter inte lämnas ut från registret till obehöriga och för att säkerställa att uppgiftsutlämnande inte leder till men för den som uppgiften gäller.
En central fråga när det gäller ett daktningsregister är därför vilka sekretess- och gallringsregler som ska gälla för registret.
Rikspolisstyrelsen är ansvarig myndighet för det nuvarande fingeravtrycksregistret. Bestämmelserna i lagen (1965:94) om po- lisregister gäller således också detta register.
Mitt förslag innebär att nuvarande ansvarsförhållanden och ägarförhållanden ska gälla också för ett utökat register. Jag har dock övervägt möjligheten att överföra ansvaret för registret till Invandrarverket.
Ett samlat ansvar för asylprocessen till Invandrarverket talar för att verket också skulle ansvara för ett fingeravtrycksregister som verket behöver föra för att fullgöra sin uppgift. Främst rationella och ekonomiska skäl talar dock mot en sådan ordning. Behovet av
ett utvidgat fingeravtrycksregister är dokumenterat. Det är angelä- get att ett utvidgat register kan byggas upp snabbt.
Polisen har en lång erfarenhet av registrering av fingeravtryck och registrerar idag sådana avtryck från bl.a. efterspanade perso- ner. De fingeravtrycksregister som polisen har av polisiära skäl är betydligt mer omfattande än det nuvarande fingeravtrycksregistret för asylsökande. Inom polisen finns därför en kompetens och en erfarenhet av verksamheten som bör tas tillvara. Sammantaget anser jag således att nuvarande ägar- och ansvarsförhållanden bör bestå.
Jag går därefter över till att överväga behovet av ändrade regler för ett register där asylsökandes fingeravtryck registreras.
De uppgifter som får samlas in och registreras om asylsökande i det nuvarande fingeravtrycksregistret är begränsade och omfattar, förutom fingeravtrycken, ett fåtal personliga uppgifter. Någon ut- ökning av de uppgifter som ska föras in i ett obligatoriskt register är inte aktuell.
De möjligheter som nu finns att söka informationer ur andra länders motsvarande register eller att lämna ut information från det svenska registret bör inte heller ändras. Den svenska polisen har rätt att fråga efter om en viss uppsättning fingeravtryck finns regi- strerat i något annat lands register. Polisen har också rätt att svara på motsvarande förfrågan från ett annat lands myndigheter. Det innebär exempelvis att det inte är tillåtet med screeningundersök- ningar till exempel av en grupp asylsökande eller av sökande från ett visst land.
Reglerna för gallring av uppgifter ur fingeravtrycksregistret måste däremot ses över. För närvarande gallras uppgifter ur finge- ravtrycksregistret mycket sparsamt, huvudsakligen relaterat till den registrerades ålder. Reglerna om gallring måste skärpas. Utform- ningen av sådana skärpta regler bör utgå från att alla registrerade uppgifter om en person ska gallras bort när det inte längre finns ett tydligt behov för en svensk myndighet att ha tillgång till upp- gifterna ifråga. Jag har för avsikt att under utredningens fortsatta arbete närmare överväga vilka regler som bör gälla för register-
hållning av vissa personliga uppgifter och fingeravtryck av asylsö- kande.
Under de senaste åren har det inträffat att regeländringar moti- verats med behovet av en harmonisering av de svenska regelsys- temen till mer EU-gemensamma regler även om förändringarna varit angelägna utifrån specifika svenska förhållanden. Mitt förslag om ett utvidgat fingeravtrycksregister är dock motiverat av de för- hållanden som råder för asylprövningen i Sverige idag.
Oavsett de harmoniseringskrav som ett utvidgad samarbete när det gäller en yttre gränskontroll m.m. kan komma ställa i fram- tiden anser jag att ett obligatoriskt fingeravtrycksregister för asyl- sökande bör upprättas. När ett eventuellt gemensamt förhållnings- sätt till kontrollfrågor vid EU:s yttre gräns och om en EU-gemen- sam politik i asyl- och flyktingfrågor har utvecklats, kan detta självklart komma att påverka formerna för registrering av uppgif- ter om asylsökande och flyktingar.
6.5 Asylmottagandet
6.5.1 Koncentrerad asylutredning och rätten till eget boende
En koncentrerad asylutredning är väsentlig av flera skäl. För de asylsökande är det viktigt att snabbt få ett besked. Oavsett om be- slutet är positivt eller inte är det viktigt att det inte dröjer längre tid än vad som är nödvändigt. Den verksamhet som ska ingå i en asylutredning bör därför planeras utifrån målsättningen att begrän- sa handläggningstiderna.
Målet för handläggningen av asylärenden är att Invandrarverket ska kunna fatta beslut i ett ärendet inom två månader. Denna mål- sättning har inte uppnåtts. Det är förmodligen inte heller möjligt att planera och organisera en prövningsverksamhet som är så flexi- bel att den kan expandera omgående i förhållande till de ökningar som kan uppkomma i flyktingströmmama. Däremot bör det vara
fullt möjligt att strukturera prövningsverksamheten så att målsätt- ningen om handläggningstiderna kan hållas vid en viss planerad flyktingtillströmning.
En kort handläggningstid förutsätter att Invandrarverket kon- centrerar sina resurser, såväl kvalitativt som kvantitativt, så tidigt som möjligt i prövningsprocessen.
Också den asylsökande måste vara beredd att medverka för att utredningen ska kunna genomföras snabbt. Det är rimligt att kräva att de som söker asyl är beredda att ställa sig till förfogande och att de deltar aktivt i arbetet, framförallt under den första tiden av prövningen. Det är till gang för sökanden själv om ansökan kan avgöras redan efter några veckors intensivt utredningsarbete. Vär- det av en snabb handläggning måste i inledningsskedet vägas mot värdet av den frihet och det självbestämmande som sökanden har idag.
En mer koncentrerad asylprövning förutsätter att de asylsökan- de finns tillgängliga för att lämna upplysningar till de handläggan- de tjänstemännen, i vart fall under en begränsad tid. Tillgänglig- heten är också avgörande för möjligheterna att genomföra asyl- prövningen med ett betydligt större inslag av muntlig handlägg- ning än för närvarande. Om Invandrarverket övertar ansvaret för grundutredningen från polisen kommer visserligen asylprövningen att inledas med ett muntligt samtal, förhör, där verkets personal träffar och får upplysningar av den asylsökande. För att därutöver ytterligare förbättra kvaliteten i processen är det angeläget att ock- så den fortsatta utredningen kan ske genom en huvudsakligen muntlig handläggning. För att det ska kunna ske utan att tiden för asylutredningen förlängs krävs att de som söker asyl vistas och bor på den ort där prövningen ska genomföras.
Den nuvarande möjligheten för asylsökande att omedelbart efter inresa välja att bo i eget boende leder till vissa effektivitets- förluster i asylprövningen. Det egna boendet försvårar också möj- ligheten att arbeta med muntliga inslag i handläggningen.
Jag anser att samhällets och den asylsökandes intresse av en koncentrerad och i ökad omfattning muntlig handläggning av asyl-
utredningen måste anses vara större än den sökandens intresse av att kunna välja ett eget boende. Möjligheterna till eget boende bör därför begränsas i förhållande till vad som gäller idag. Alla asylsö- kande bör direkt efter inresan hänvisas till en utredningssluss eller motsvarande. Alla sökanden hänvisas således till ett förläggnings- boende under en begränsad tid, förslagsvis två veckor. Under des- sa två veckor förutsätts sökanden stå till förfogande för att bistå med uppgifter och lämna upplysningar som är viktiga att redovisa i asylutredningen. De uppgifter som är av central betydelse för utredningen, som nationalitets— och identitetsuppgifter, bör kunna klarläggas under denna tid.
Efter denna inledande tid, som således föreslås koncentreras kring asylutredningen, ska dock en asylsökande ha rätt att välja ett eget boende om han eller hon så önskar. En förutsättning för detta bör dock vara att sökandens identitet är klarlagd.
När det däremot gäller asylsökande som inte kan visa några dokument till stöd för en uppgiven nationalitet eller identitet, och som heller inte under asylprövningen medverkar till att lämna sådana upplysningar att tveksamheten om den uppgivna identite- ten/nationaliteten kan undanröjas, anser jag att samhället ska mar- kera och tydliggöra de krav på aktivt deltagande i asylprövningen som ställs på sökanden.
Rätten att själv välja att bo i eget boende, med hyresbidrag enligt lagen om mottagande av asylsökande och flyktingar (LMA) bör därför förbehållas sökande som endera har en dokumenterad och säkerställd identitet eller, om dokument saknas, som under utredningen medverkat till att identiteten har fastställts. Övriga hänvisas till boende på Invandrarverkets förläggningar.
Det är inte rimligt att ett ökande antal personer som inte kan identifiera sig ska ha rätt att vistas fritt i landet. Ett minimikrav som måste ställas på människor som lever och bor här är att deras identitet är känd.
Flykting- och asylpolitiken är en integrerad del i det svenska samhället. Samma funktioner som styr inom andra politikområden är också styrande för asyl- och flyktingpolitiken. Det är fråga om
säväl skrivna som oskrivna regler, signaler, som anger vilka mini- mikrav som gäller för människors ageranden och vilket utrymme som finns för människors rättigheter och friheter.
För asyl- och flyktingpolitiken bör signalen vara entydig när det gäller dokumentlöshet och bristande identitetsuppgifter. En förutsättning för att få vissa rättigheter och friheter är att en per- son faktiskt kan tala om vem han eller hon är, eller i vart fall att personen tillsammans med myndigheterna ser till att det kan kom- ma fram upplysningar som stöder personens uppgifter om detta.
Mina förslag innebär således att Invandrarverkets resurser för asylutredningen koncentreras kring utredande och andra uppgifter under de första två veckorna efter inresan i landet. Kraven på del- tagande från de sökandes sida tydliggörs. För att öka inslaget av muntlig handläggning i asylutredningen skall den asylsökande under dessa två veckor bo på en utredningssluss eller motsvarande. Rätten till eget boende begränsas efter de två veckornas inledande utredning till att gälla dem som har en klar identitet. De föreslagna förändringarna kan beräknas leda till en mer kvalificerad och snabb handläggning av asylärenden än idag.
6.5.2 En planering för återvändande
I utredningens uppdrag ingår att lämna förslag till hur de som avvisas ska motiveras att lämna landet frivilligt, s.k. frivillig verk- ställighet.
Ett s.k. frivillig verkställighet, eller som jag väljer att kalla det — en frivillig avresa från landet, är beroende av att den som av- visas har levande och hållfasta kontakter kvar i hemlandet. Tiden för asylprövningen är här en central faktor. Ju längre tid som går innan det slutgiltiga beslutet om avvisning fattas desto svårare blir vanligen återkomsten. En planering av en kommande verkställig— het som innebär att kontakterna med hemlandet kan upprätthållas och stärkas är viktiga för att motivera till en frivillig avresa.
Omhändertagandet av asylsökande har därför betydelse också för verkställighet av avvisningsbeslut. Innehållet i mottagnings-
verksamheten är huvudsakligen bra. För dem som bor på en flyk- tingförläggning ordnas sysselsättning på eller i anslutning till för- läggningen. Också de som bor i eget boende ska erbjudas syssel- sättning.
Förutom att ansvara för att asylsökande erbjuds en meningsfull verksamhet under den tid de väntar på ett beslut är Invandrarver- ket också ansvarig för att informera de asylsökande i olika avseen- den. När det gäller informationsverksamheten har verket självt uppmärksammat vissa brister som för närvarande åtgärdas.
Inriktningen på mottagandet är att underlätta för de asylsökande som får tillstånd att stanna i Sverige att integreras i det svenska samhället.
Många som söker asyl kommer dock inte att få stanna här. De avvisas endera till sitt hemland eller till det land som de vistades i före ankomsten till Sverige. Trots att många asylsökande alltså komer att få lämna landet och behöver förbereda sig för det, är mottagningsarbetet huvudsakligen upplagt för att förbereda en anpassning till svenska förhållanden. Innehållet i mottagningsarbe- tet bör därför breddas. Förutom den nuvarande verksamheten mås- te det komma till planerade och strukturerade åtgärder som kan underlätta för dem som inte får stanna här att återvända till hem- landet.
Under den tid som asylutredningen genomförs och fram till Invandrarverkets första beslut måste alla asylsökande få en mycket tydlig information om vilka förutsättningar som gäller för att få asyl i landet. Den sökande ska också informeras om möjligheten - eller till och med troligheten — att han eller hon får avslag på sin ansökan.
Nästan alla negativa första beslut från Invandrarverket överkla- gas till Utlänningsnämnden. I få fall ändrar nämnden Invandrarver- kets beslut. Utlänningsnämndens prövning resulterar därför ofta i att Invandrarverkets avvisningsbeslut fastställs. Om Invandrarver- kets beslut innebär att asylansökan avslås och att sökanden ska avvisas måste inriktningen av det fortsatta arbetet utgå från detta.
Under den tid som Utlänningsnämndens prövar ärendet bör in- riktningen av den verksamhet som erbjuds sökanden vara att ut- arbeta konkreta planer inför ett återvändande. Det gäller resväg och ressätt tillbaka. Det är också fråga om att ge sökanden möjlig- heter att ta kontakter i hemlandet med anhöriga för att kunna skaf- fa en bostad och ett arbete vid hemkomsten. Ett viktigt inslag i planeringen är att vidmakthålla och utveckla de sociala nätverk som fanns vid tiden för avresan.
Utgångspunkten för verksamheten ska således vara att på olika sätt planera och förbereda en återkomst till hemlandet. Målet för verksamheten ska vara att förbereda den som slutligen kan komma att avvisas på att en återresa ska genomföras och därutöver att så långt möjligt genomföra en planering som underlättar hemresan och återkomsten.
När Invandrarverket avslagit en asylansökande ska verket upp- rätta ett fristående ärende, ett verkställighetsärende, som en följd av avslagsbeslutet. Om det är så att det vid tiden för Invandrarver- kets första beslut fortfarande råder oklarheter om sökandens identi- tet ska arbetet med att klarlägga identiteten fortsätta inom ramen för det verkställighetsärendet.
6.6 Ansvar för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning
Asylprövningen avslutas endera med att den sökande får tillstånd att bosätta sig i landet, varvid arbetet med att integrera utlänningen i det svenska samhället intensifieras, eller med att tillståndsan- sökan avslås och att utlänningen ska avvisas. Verkställigheten är därmed det sista skedet i asylprocessen.
Polismyndigheten är ansvarig för att lagakraftvunna beslut om avvisning verkställs. Invandrarverket har det ekonomiska ansvaret för bistånd till de avvisade under verkställighetstiden. Slutligen ansvarar Kriminalvårdsverkets Transporttjänst för beställningen av
resan ut ur landet och kostnaderna för den personalinsats som behövs om avresan måste ske under bevakning.
Den nuvarande ordningen är inte effektiv. Först när ett avvis- nings- eller utvisningsbeslut vunnit laga kraft påbörjas arbetet med att planera återresan. Bedömningen av om den avvisade kan antas acceptera och medverka till ett återvändande sker också under verkställighetsskedet. Samtidigt har den som avvisats inte sällan förlorat många av de kontakter i hemlandet som fanns vid tiden för ankomsten till Sverige.
De långa väntetiderna leder till att anknytningen till hemlandet försvagas. Särskilt gäller det för barnen i asylfamiljer. Barnen knyter kontakter med svenska barn och vuxna i förskola och sko- la. De utvecklar snabbt sociala nätverk som blir viktiga för dem. Om väntetiderna blir flera år är det därför inte ovanligt att barnen förlorat sin anknytning till hemlandet om ansökan avslås och ett avvisningsbeslut ska verkställas. Även vuxna personers kontaktnät i hemlandet försvagas under långa väntetider.
Benägenheten att återvända frivilligt är naturligtvis beroende på vilka framtidsmöjligheter den avvisade tror sig ha vid återkomsten. Den beror också på i vilken omfattning utlänningen bevarat, eller till och med fått möjligheter att utveckla, kontaktnät av olika slag i hemlandet.
Min uppfattning är att förberedelser inför ett eventuellt återvän- dande och en planering av ressätt och resväg för en återresa måste ske på ett betydligt tidigare stadium än idag. Likaså måste bedöm- ningen av om en frivillig avresa är trolig ske fortlöpande under prövningsdden.
I mitt uppdrag ingår att överväga om den nuvarande fördel- ningen av verksamhetsansvar och kostnadsansvar för verkställig- heter bör förändras och föreslå vilken eller vilka myndigheter som ska ha ansvaret; Kriminalvårdsverket, polismyndigheten eller In- vandrarverket.
De som avvisas är skyldiga att medverka till att återresan kan genomföras efter en kort tidsfrist om två veckor. För utvisade är fristen fyra veckor. Vid tiden för avvisningsbeslutet bor en majori-
tet av de avvisade på en flyktingförläggning. En förhållandevis stor andel bor dock i eget boende. Eget boende har snabbt blivit ett alternativ som en stort antal asylsökande väljer under vänteti- den. Därav följer att också en ökande andel av de som avvisas kommer att bo utanför en förläggning.
Inställningen till ett avvisningsbeslut skiljer sig åt. Många mot- sätter sig inte beslutet utan medverkar till att resa ut ur landet i ordnade former. Andra medverkar inte aktivt för att verkställig- heten ska kunna genomföras men motsätter sig dock inte avresan när den blir aktuell. En grupp avvisade avviker. I vilken omfatt- ning de stannar illegalt i landet eller har rest ut till något annat land är inte känt. Ett mindre antal avvisade vägrar att acceptera avvisningsbeslutet och vägrar även att acceptera en planerad av- resa.
Sammanfattningsvis är det frågan om vilken myndighet som ska ansvara för — levnadsomkostnadema för förläggningsboende och i eget boen-
de för avvisade,
— planeringen av verkställigheten, samt — genomförandet av avresan.
Jag kan inte se att ansvaret för avvisades boendekostnader och övriga levnadsomkostnader naturligen skulle vara en uppgift som ligger Kriminalvårdsverkets övriga verksamheter nära. Inte heller i övrigt är de uppgifter som utförs i verkställighetsskedet av en sådan art att de faller inom ramen för Kriminalvårdsverkets hu- vudansvar för häktade, fängelsedömda och frivårdsklienter.
En asylsökande som avvisas har inte begått något brott. Han eller hon har inte brutit mot några svenska lagar och regler. Ett beslut i tillståndsfrågan och ett avvisningsbeslut är administrativa beslut som reglerar vilka rättigheter en utlänning ska ha. För en som avvisas gäller att han eller hon inte har rätt att vistas och bo i Sverige.
Vid bedömningen av om såväl kostnadsansvar som verksamhet- sansvar för verkställigheter i stället bör överföras till polisen har
jag att ta ställning till i vilken omfattning uppgifterna är av ett sådant slag att behovet av polisiär kompetens framstår som påtag- ligt.
I anslutning till beslut om omhändertagande för förvar, om uppsikt och om hämtning till förhör kan olika former av tvångs- medel användas. Polisen har också rätt att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att kunna verkställa ett beslut om avvisning. Av den kartläggning av verkställigheter som utredningen har genom- fört framgår att tvångsåtgärder av olika slag används sällan i sam- band med avresan. Det är dock vanligare att avvisade tas i förvar inför avresan för att undvika undanhållande. Under asylprövningen och i verkställighetsarbetet krävs sålunda polisiär kompetens i vissa situationer.
Mot bakgrund av att tvångsinslag utgör en förhållandevis liten del av verkställighetsarbetet anser jag att verksamhetsansvaret kan överföras till en annan myndighet. Behovet av insatser där polisiär kompetens krävs kan tillgodoses med hjälp av handräckning från polisen. Jag gör således den bedömningen att behovet av polisiär kompetens inte är av en sådan omfattning att det kan anses vara påtagligt.
Jag föreslår således att Invandrarverket övertar verksamhetsan- svaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning.
Invandrarverket har redan idag det ekonomiska ansvaret för asylsökandes levnadsomkostnader, också från tiden för ett lagak- raftvunnet avvisningsbeslut och till den tidpunkt detta beslut verk- ställs. Verket har dessutom ett ansvar för att anordna aktiviteter av olika slag för de som bor på flyktingförläggningarna och i eget boende. Jag har tidigare föreslagit att Invandrarverket får i upp- drag att utforma och genomföra ett program för en aktiv återvän- dandeplanering.
De utredande arbete som polisen idag genomför inför en verk- ställighet är av samma art som Invandrarverkets asylutredning. Det är återigen en fråga om ett arbete för att undanröja eventuella tvi- vel om den sökandes uppgivna nationalitet och identitet. Därutöver består den nuvarande verkställighetsplaneringen av att bestämma
resväg och ressätt. Denna planering skall, enligt mitt förslag, i all huvudsak vara genomförd och klar när ett lagakraftvunnet avvis- ningsbeslut föreligger från Utlänningsnämnden.
I den mån Invandrarverket behöver handräckning från polis- myndigheten i verkställighetsarbetet får verket begära sådan. Det kan exempelvis vara frågan om att hämta någon för förhör eller att omhänderta någon för förvar.
Själva resan ut ur landet beställs och genomförs idag av Krimi- nalvårdens Transporttjänst. Transporttjänsten effektuerar således de resebeställningar som polisen gör där. Om den som avvisas be- döms behöva en ledsagare ut ur landet följer personal från trans- porttjänsten med på resan såvida inte polisen bestämmer annat. Avvisningsresoma är en liten del av Transporttjänstens verksam- het. Transporttjänsten svarar för Kriminalvårdens behov av resor såväl inom landet som utomlands. Verksamheten fungerar, såvitt jag kunnat bedöma, väl.
En renodling av ansvarsförhållandena för verkställighetsarbetet skulle kunna tala för att också Transporttjänstens verksamhet som omfattar avvisade och utvisade skulle överföras till den myndighet som har ansvaret för asylprocessen i övrigt.
Ett förslag som innebär att också ansvaret för transporterna av avvisade ut ur landet skulle övergå till Invandrarverket förutsätter att en sådan förändring inte leder till att Invandrarverket och Kri- minalvårdsverket kommer bygga upp parallella kompetenser för i princip likartad verksamhet.
Det visar sig dock att Transporttjänsten organiserat sitt arbete så att verksamheten med inrikesresor är skild från den verksamhet som omfattar resor för avvisade och utvisade. De som arbetar med att genomföra avresor för avvisade/utvisade arbetar endast med sådana uppgifter. Andra sysslar enbart eller i vart fall i huvudsak med inrikes resor. En överföring av ansvaret för utrikestranspor- tema skulle således inte leda till effektivitetsförluster i Transport- tjänstens huvudsakliga verksamhet och inte heller innbära att en kostsam och dubbel kompetens inom flera myndigheter skulle byggas Upp-
Mot denna bakgrund och med hänvisning till värdet av ett sam- lat ansvar hos en myndighet för hanteringen av asylärenden före— slår jag att Invandrarverket tar över den del av Kriminalvårdens Transporttjänst som rör transporter ut ur landet av avvisade och utvisade.
Om den som ska avvisas bedöms behöva ledsagas ut ur landet får Invandrarverket att avgöra om ledsagaren bör vara en person som arbetar inom Invandrarverket eller om det krävs en medver- kan av polispersonal för att genomföra avvisningen. Om verket anser att personal från någon annan myndighet ska medfölja bör verket bära kostnaderna för detta.
6.7 Ansvaret för förvarslokaler
Som förvarslokaler av asylsökande och avvisade används idag såväl polisarrester som häkten och kriminalvårdsanstalter. Under senare år har också polisen i samarbete med Invandrarverket byggt upp särskilda lokaler för förvarstagande av asylsökande och av- visade i anslutning till verkets utredningsslussar.
Att omhänderta asylsökande och avvisade i lokaler som är an- passade efter polisens respektive kriminalvårdens behov är synner- ligen otillfredsställande. Ett häkte är byggt för att kunna förvara personer som är misstänkta för allvarliga brott på ett sådant sätt att de inte kan försvåra en brottsundersökning eller för att hindra dem att avvika. En kriminalvårdsanstalt är inte heller lämpad för om- händertagande av andra kategorier av personer än de som är döm- da till ett fängelsestraff.
Asylsökande eller avvisade som under kortare perioder måste tas i förvar ska inte behöva vistas i häkten eller på kriminalvårds- anstalter. De förhållanden som asylsökande idag förvaras på har också ifrågasatts och kritiserats hårt. För en kort tid sedan över- lämnade Europarådets kommitte för förhindrande av tortyr samt omänsklig eller kränkande behandling eller bestraffning (CTP) en starkt kritisk rapport till regeringen. Kommittén kritiserar att asyl-
sökande och avvisade utlänningar kan hållas i häkte. Enligt komit- tén är ett fängelse/häkte per definition inte ett lämpligt ställe att förvara någon på som varken är misstänkt eller fälld för något brott.
Under utredningsarbetet har jag också haft kontakter med per- sonal som arbetar på häkten. Även de understryker att asylsökande och de utlänningar som ska avvisas inte ska vistas i sådana lokaler som ett häkte utgör. Häktespersonalen har också beskrivit de be- gränsningar som häktet har när det är frågan om att ge en asylsö- kande eller en avvisad möjligheter till kontakter med omvärlden, att kunna ta emot besök från familj och vänner, att kunna ringa någorlunda fritt. Personalen, som dagligen möter de förvarstagna utlänningarna beskriver också de svårigheter som dessa förvars- tagna har att acceptera vistelsen i häkte.
Jag anser att tiden nu är mogen för att fullt ut tillskapa särskil- da Iokaler för förvarstagna asylsökande eller utlänningar som ska avvisas. Vägledande för hur de framtida förvaringslokalema bör utformas kan vara de förvarslokaler som idag finns i anslutning till Invandrarverkets flyktingförläggningar i Flen, Carlslund och Gö- teborg.
Förvarslokaler för asylsökande och avvisade utlänningar bör utformas efter helt andra krav än häkten och kriminalvårdsanstal- ter. Det övervakningsbehov som krävs är inte av samma karaktär som inom kriminalvården. Här är det istället mer fråga om att kunna kontrollera att de förvarstagna inte avviker från ett område. Förvarslokalema bör därför kunna utformas som vanliga bostäder inom ramen för ett vanligt förläggningsboende. Det gör det också möjligt att kunna hålla samman familjer och undvika den familj- splittring som idag uppstår då en familjemedlem placeras i häkte.
Den bevakning som krävs vid ett förvar av asylsökande och avvisade är vanligen av en annan karaktär än den övervakning som fordras i häkten och på kriminalvårdsanstalter. Det är närmast fråga om vad som kan kallas för ”skalskydd”, dvs ett skydd för att de omhändertagna inte lämnar ett visst område.
Naturligtvis inträffar det att förvarstagna asylsökande och av- visade agerar på ett sådant sätt att det krävs mer omfattande tvångsinsatser för att bevara ordning och säkerhet. De ordnings- skapade insatserna på de nuvarande särskilda förvarslokalerna kräver dock mer sällan sådana insatser. Detta visas även av att bevakningen av förvarslokaler kan utföras av personal från bevak- ningsföretag som har utbildning och förordnande som ordnings- vakter. När dessa vakter finner att det krävs mer omfattande tvångsåtgärder för att bevara eller återställa ordningen tillkallas polispersonal. Om en förvarstagen avviker får en ordningsvakt inte omhänterta honom och återföra honom till förvaret. Även i dessa fall måste polis tillkallas och genomföra hämtningen.
En central fråga är om det är rimligt att överföra också ansva- ret för de särskilda anläggningar som dessa förvar kommer att utgöra till några andra myndigheter än polisen eller Kriminalvår- den. Avgörande vid denna bedömning är vilka tvångsmedel som normalt måste kunna tillgripas. Frågan är således om innehållet av tvång närmast kan jämföras med de tvångsmedel som måste kunna tillgripas inom t.ex. kriminalvården eller om det finns andra verk- samheter i samhället som kan utgöra en bättre jämförelse.
Såväl inom socialtjänsten som inom sjukvården finns det, under vissa förutsättningar, rätt för viss personal att tillgripa tvång. En person som med tvång omhändertas för vård får exempelvis för- hindras att lämna en sjukhusinrättning. Sjukvårdspersonalen har rätt att hålla kvar en person som vårdas utan eget samtycke. Lagen om vård av unga och lagen om vård av missbrukare ger personal som arbetar inom de institutioner där personer tvångsvårdas enligt dessa lagar rätt att hindra den vårdade att avvika från anläggning- en ifråga. Personalen har betydligt vidare möjligheter att använda tvångsmedel om det bedöms vara nödvändigt. Dock har persona- len där inte en så omfattande rätt att besluta om och genomföra tvångsåtgärder som polisen har. Om det krävs för att upprätthålla ordning och säkerhet på en vårdinstitution får således vårdpersonal begära hjälp från polisen.
Enligt min uppfattning är det inte nödvändigt att den personal som ska utföra bevakningen kring och vid förvarslokaler för asyl- sökande och avvisade, får rätt använda tvångsmedel i den omfatt- ning som sjukvårdspersonal eller personal inom socialtjänsten har. Jag anser det inte heller nödvändigt att förvarspersonalen ska ha kompetens motsvarande polispersonal eller personal inom krimi- nalvården. Enligt min mening är det tillfyllest om bevakningsper- sonalen har utbildning som ordningsvakt.
Sammanfattningsvis anser jag således inte att behovet av tvångsmedel för förvar av asylsökande och avvisade är av en så- dan omfattning att ansvaret för lokalerna och verksamheten där av detta skäl bör åvila polisen eller kriminalvården.
Istället har jag prövat möjligheten att överföra ansvaret till In- vandrarverket. En naturlig utveckling är att förvarslokalerna för asylsökande och avvisade kommer att lokaliseras nära Invandrar- verkets övriga verksamheter. Eftersom Invandrarverket föreslås ansvara för såväl asylutredningen och som verkställigheten av avvisningsbeslut kommer det att vara av värde för den handläg- gande personalen att förvarslokalerna placeras i närheten av ver- kets asylcenter/mottagningscenter eller nära flyktingförläggningar.
En sådan nära samlokalisering ökar också möjligheterna att bevara kontinuiteten mellan handläggare och utlänningen. Det gäller vare sig det är frågan om en asylutredning eller ett verkstäl- lighetsärende. Vikten av att bevara kontinuiteten mellan personal och utlänning bör särskilt betonas när det gäller de som ska av- visas.
Även om det enligt min mening finns flera skäl som talar för att Invandrarverket bör överta ansvaret för förvarsverksamheten finns det dock vissa frågeställningar som måste belysas noggran- nare än vad som nu varit möjligt att göra. Jag är angelägen om att rättssäkerhetsaspekterna inte sätts åsido utan att en hög grad av säkerhet kan upprätthållas även i framtiden.
Invandrarverkets organisation måste utformas på ett speciellt sätt om en rimlig grad av rättssäkerhet ska kunna upprätthållas. Det är främst fråga om en för verket ny organisationsstruktur för
kontroll och uppföljning av vidtagna tvångsmedel internt inom verket.
6.8 Frivilligorganisationemas betydelse som ”mötare”
Många utlänningar som inte får stanna i landet utan som avvisas har varit utsatta för viss förföljelse även om förföljelsen inte har varit av så allvarligt slag att utlänningen kan beviljas tillstånd att stanna i landet. En avvisad person kan alltså ha ett visst behov av stöd och hjälp vid återkomsten.
En väsentlig fråga är därför om det finns möjligheter att till- försäkra den som frivilligt avreser från Sverige en kontakt som kan följa denne vid hemkomsten och som kan utgöra någon form av garant för att utlänningen inte kan utsättas för förföljelse utan att detta uppmärksammas.
Av direktiven framgår att jag bör överväga om någon form av bidrag bör utgå för att motivera de som avvisas att frivilligt avresa från landet. Jag vill här inledningsvis poängtera att det enligt min uppfattning inte kan vara tal om någon förrn av ekonomisk ersätt- ning som kompensation för att utlänningen inte får stanna i landet.
Flykting- och immigrationskommittén anför i sitt betänkande (SOU 1991:1) Flykting och immigrationspolitiken att vissa av de nuvarande stödåtgärderna kan behöva förbättras. Ett område som kommittén pekar på är möjligheten att ge ekonomiska stöd till de internationella organisationerna för att underlätta ett återvändande på frivillig basis.
De frivilliga organisationerna och kyrkorna har en vitt förgre- nad verksamhet och finns representerade i de flesta länder.
Frivilligorganisationernas engagemang och kunnande när det gäller flyktingfrågor är omvittnat. Flera organisationer både kan och vill delta i återvändandearbete och är beredda att arbeta aktivt med återvändandefrågor. Under en verkställighetsplanering är det viktigt att ge frivilligorganisationerna möjligheter till kontakter
med de som kan komma att avvisas för att förbereda kontakter mellan företrädare för organisationen och den återvändande vid hemkomsten.
Organisationerna varken kan eller ska åläggas något ansvar för en uppföljning av hur de som avvisas från Sverige kommer att behandlas vid återkomsten eller under vilka förhållanden de kom- mer att leva i framtiden. Det är fråga om ett frivilligt engagemang och deltagande.
I det fortsatta arbetet har jag för avsikt att, i samverkan med frivilligorganisationerna och kyrkorna, pröva förutsättningama för ett samarbete mellan organisationer som är verksamma i Sverige och som även har en verksamhet i andra länder som ett stöd för dem som inte får stanna i Sverige utan som ska återvända till ett annat land.
6.9 Asylbamens förhållanden
Barnen i en asylfamilj behöver ägnas särskilt uppmärksamhet. Barnens situation är ofta än mer konfliktfylld och osäker än den är för de vuxna. Å ena sidan har barn ofta en anpassningsförrnåga till nya miljöer och förhållanden som gör att de snabbare än vuxna människor accepteras av sin svenska omgivning. Å andra sidan slits många barn mellan de krav som svenska förhållanden ställer på barnen och de krav som föräldrar och andra vuxna med en kulturtradition från hemlandet har.
I asylsituationen är barnen särskilt utsatta. De speciella förhål- landen eller skäl som asylbamen kan ha uppmärksammas inte alltid. Det är de vuxnas berättelse, och de skäl som vuxna anger som stöd för asylansökan, som också kommer att avgöra om bar- nen får stanna i landet.
Även om det torde tillhöra undantagen att barnens skyddsbehov avviker från föräldrarnas, är de skäl som asylbamen kan ha viktiga att klargöra. Det tillhör dock undantagen att barnen tillfrågas eller att något särskilt samtal sker direkt med dem i asylutredningen.
Med de förslag till förändringar av asylprocessen som jag tidi- gare har föreslagit finns det möjligheter att avdela särskilda perso- nella resurser vid utredningsslussarna för att ta tillvara asylbamens intressen. Vägledande för hur barnens omhändertagande under asylprövningen kan anordnas bör vara den utredande verksamhet som Invandrarverket har för ensamma utländska barn som kommer hit och söker asyl.
När det gäller mycket små barn är det natuglitvis inte möjligt att direkt från barnet få upplysningar om deras förhållanden. Jag vill dock betona att även barn i förskoleålder kan lämna upplys- ningar och informationer som kan vara värdefulla för asylutred- ningen. Det är heller inte aktuellt att på något sätt tvinga eller förmå barnen att samtala enskilt med en handläggare eller ens att tillsammans med föräldrarna delta i ett sådant samtal. Barnen får aldrig tvingas att delta i någon prövning. Däremot ska de erbjudas en sådan möjlighet.
Barnens förhållanden är särskilt bekymmersamma i de fall asyl- prövningen drar ut på tiden och beslutet till slut blir att barnen och föräldrarna ska avvisas. Inte minst för barnens skull är en effektiv handläggning av asylansökningar angelägen.
Riksrevisionsverket har i sin rapport (RRV l994:20) Hantering- en av asylärenden bl.a. påtalat de negativa effekter som den s.k. turordningsprincipen leder till. Turordningsprincipen innebär att Invandrarverket hanterar ärenden i den ordning ärendena kommer in till verket, dvs efter inresetidpunkt. Riksrevisionsverket förordar istället att ärenden ska sorteras och handläggas efter hur komplexa de är. I och för sig är asylärenden där barn är medsökande ofta komplexa. Å andra sidan leder långa väntetider för asylfamiljer ofta till att komplexiteten i asylärendet ökar med svåra avgöranden i verkställighetsskedet som följd.
En möjlig förändring som bör övervägas ytterligare är därför att utreda både asylärenden som rör ensamma barn utan vårdnads- havare och asylsökande familjer med barn med förtur och att den s.k. turordningsprincipen inte ska gälla för dem. Genom de organi- satoriska och andra förändringar som jag föreslagit i asylprövning-
en i kombination med att asylärenden där barn är medsökande utreds med förtur kan handläggningstiderna begränsas ytterligare.
En särskild fråga som överlämnats till mig att utreda närmare är i vilken omfattning som ett omhändertagande av ett barn enligt Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) är ett hinder mot verkställighet av ett lagakraftvunnet av- visningsbeslut. Därutöver har utredningen fått i uppdrag att även i övrigt bedöma i vilken omfattning annan lagstiftning, exempelvis socialtjänstlagen, kan komma i konflikt med utlänningslagstift- ningen.
Min uppfattning är att beslut enligt utlänningslagen i princip bör gälla. Huvudprincipen bör således vara att ett beslut i enlighet med utlänningslagens regler, om exempelvis avvisning, bör ta över beslut rörande enskilda som fattats i enlighet med annan lagstift- ning. Även om huvudprincipen således bör hävdas är det ändock inte möjligt att i alla fall hävda utlänningslagen framför annan lagstiftning av skyddande karaktär för en enskild utlänning.
När det gäller barn som omhändertas för samhällsvård enligt LVU därför att de vanvårdats av sina föräldrar är avgörandet om vilken lagstiftning, utlänningslagen eller LVU, som ska ha före- träde särskilt grannlaga. Det är inte rimligt att överlämna barnet till en vårdnadshavare som uppenbart vanvårdat barnet och där barnets liv och hälsa kan sättas i stor fara om barnet överlämnas till denne. Samtidigt är det heller inte rimligt att ett omhänderta- gande av ett barn enligt LVU automatiskt skulle innebära att inte bara barnet utan även vårdnadshavarna automatiskt skulle få till- stånd att stanna i Sverige.
Utlänningsnämndens uppgift är att pröva om de asylskäl som föräldrarna och barnen i en familj har är sådana att familjen har rätt att få stanna i landet.
Om ett omhändertagande av ett barn sker inom den tid som ett asylärende överprövas bör Utlänningsnämnden väga in också detta i prövningen av ärendet om asyl för såväl det omhändertagna bar- net som för föräldrarna. I undantagsfall kan det faktiskt vara så att det behov av vård, eller med ett annat språkbruk skydd, som bar-
net har endast kan tillgodoses inom ramen för ett omhändertagan- de enligt LVU.
6.10 Viseringspolitiken
Reglerna om visering bör ses över. Också formerna för hantering- en av ett viseringsärende, praxisbildning, uppföljning och kontroll bör ingå i en sådan övergripande översyn.
Visering är ett tillstånd att resa in i landet och vistas här under högst tre månader. En beviljad visering innebär en automatisk rätt att resa in i Sverige, om inte annat har angivits (prop l988/89:86 sid 145). Polisens uppgift är att vid inresekontrollen kontrollera att vissa allmänna förutsättningar för inresa är uppfyllda, som att en inresande har ekonomiska medel för sitt uppehålle eller att han/hon på annat sätt är garanterad försörjning. Någon mer noggrann upp- följning av om de förhållanden som låg till grund för en beviljad visering alltfort gäller vid inresetidpunkten ska polisen dock inte genomföra.
Statens Invandrarverk, och i vissa fall Utrikesdepartementet, är den myndighet som får besluta i viseringsärenden. Invandrarverket kan dock bemyndiga svenska ambassader och konsulat att hand- lägga och besluta i viseringsärenden. Antalet utlandsmyndigheter som har rätt att handlägga och besluta i viseringsärenden är be- tydande.
Invandrarverket meddelar praxisinformation till de myndigheter som verket delegerat rätten att fatta beslut i viseringsärenden till. Handläggningen av viseringsärenden dokumenteras och förvaras på respektive utlandsmyndighet. Någon strukturerad uppföljning av viseringsverksamheten förekommer inte för närvarande.
När utlandsmyndigheterna handlägger ett ärende och avgör om visering ska beviljas eller inte ska myndigheten bl.a. avgöra om utlänningen kan förväntas lämna landet efter viseringstiden. För att kunna avgöra detta är myndigheten beroende av information om exempelvis asylbenägenheten för medborgare från ett visst land
eller ett visst område. Ansvaret för att utlandsmyndigheterna får sådan information åvilar Invandrarverket.
Någon information om beviljade viseringar finns idag inte till- gänglig vid inresekontrollen.
Registrering av utländska medborgare med viseringsskyldighet för rätt att resa in i landet sker med s.k. U-kort vid inresekontrol- len. Dessa U-kort hanteras manuellt, förvaras hos Rikspolisstyrel- sen och sorteras där i datumordning.
Sammanfattningsvis anser jag att den nuvarande hanteringen av viseringsärenden inte har en sådan kvalitet som erfodras. De in- formationer som viseringama skulle kunna ge vid inresekontrollen och i asylprövningen kan inte tas tillvara eftersom den teknik som används för informationshanteringen är föråldrad.
Min uppfattning är att hanteringen av viseringsärenden i sin helhet bör ses över. Det gäller ansvaret och hanteringen av vise- ringsansökningar men också uppföljningen och kontrollen av vise- ringsverksamheten. Syftet med översynen bör vara att presentera förslag till en modern och effektiv hanteringen av viseringar för att underlätta utlänningskontrollen både vid gränsen och inne i landet.
Den nuvarande hanteringen med s.k.U-kort bör dock omgående avskaffas. Som ovan nämnts är den information som U-korten innehåller inte tillgänglig. Hanteringskostnaderna för att samla in och katalogisera korten är dock inte obetydliga.
Vidare föreslår jag, i avvaktan på förslag om en ny viserings- politik, att polisen får en undersökningsplikt att kontrollera att grunderna för ett utfärdat bevis om visering gäller vid inresetid- punkten. Inom ramen för en sådan kontroll bör polismyndigheten också åläggas att ta hänsyn till sådana särskilda förändringar och andra väsentligt ändrade förhållanden som kan ha uppkommit från den tidpunkt då viseringen beviljades och till tiden för inresa. Av- sikten är inte att polisen skall genomföra en ny prövning av vise- ringsskälen. Ett bevis om visering skulle däremot inte som nu automatiskt ge rätt till inresa i landet, även om en beviljad vise-
ring i normalfallet naturligtvis ska ge en rätt att resa in i och vis- tas här under en viss tid.
Särskilt Yttrande
Av experten avdelningsdirektören Hans Rosenqvist
Utredaren föreslår att hanteringen av inte endast asylärenden utan också av ärenden om uppehållstillstånd av andra skäl överförs till Invandrarverket. Jag anser att det, till skillnad mot asylärendena, i utredningen inte förts något djupare resonemang angående andra ärendens överförande till verket. Frågan bör analyseras noggrant och utredas ytter-ligare, och då inte minst hur Invanddrarverket praktiskt ska hantera ärendena.
Utredaren föreslår att hanteringen av inresekorten, de s.k. U-kor- ten, omedelbart bör avskaffas. Även denna fråga bör utredas och övervägas ytterligare. Sverige har i den Nordiska passkontrollöve- renskommelsen förbundit sig att föra inresekort. F.n. planeras dessutom en datorisering av hanteringen hos Rikskriminalpolisen.
Stockholm den 15 maj 1995
Hans Rosenqvist
"4553!" Bilaga 1 .w W ' ' ' "XW / lespOIISStyre sen mmm ”nunnan-Mmmm) ' . ', RIKSKRIMmALPOLISEN 1995—01-13 RKP—635-106/95 Utlånningsroteln E' ""'" Ad Hans Rosenqvist
Enligt såndlista
Enkät angående verkställigheter av avvisningsbeslut beträffande asylsökan— de som har fått av slag på sin ansägan.
Med stöd av regeringens bemyndigande den 28 juli 1994 tillkallade dåva- rande invandrarministem en särskild utredare, riksdagsmannen Rune Back- lund, med uppdrag att bl a utreda frågor om verkställighet av beslut om awisning och utvisning. Utredningen skall vara avslutad den 1 maj 1995 . För Rikspolisstyrelsens räkning ingår i utredningen avdelningsdirektör Hans Rosenqvist som expert.
I kommittédirektiven (1994z74) sågs bl a att utredaren som bakgrund till sina överväganden bör göra en kartläggning av hur verkställigheter idag går till, i vilken utsträckning utlänningar frivilligt lämnar landet och hur vanligt det är att en familj splittras i samband med verkställigheter. Ut- redaren har av denna anledning framställt önskemål om att få vissa frågor belysta. Rikspolisstyrelsen hemställer därför härmed att polismyndigheten besvarar nedan angivna frågor.
Med tanke på den korta tid som står till buds för utredaren och att polis- myndighetens uppgifter kommer att ligga till grund för mycket av det fortsatta arbetet hemställer styrelsen om myndighetens svar senast den 1 februari 1995.
Frågorna avser genomgående tiden 1 januari - 30 juni 1994 och berör endast asylsökande som har fått avslag på sin ansökan.
Frågor:
1. Hur många verkställighetsärenden (personer) avseende asylsökande har kommit in under perioden?
2. Hur många av dessa har verkställts? Ange de huvudsakliga skälen till varför de övriga inte har verkställts (t ex överlämnat till annan myndighet, ny ansökan beviljad, utlänningen försvunnen).
___—___— Pbsladrcss: Telefon: Telefon: Telefax: Telex:
10.
11.
12.
saknar resehandling inte tas emot i hemlandet eller något annat land
inget land förväntas ta emot utlänningen, t ex p g a att hans identi- tet är okänd
inte finns tillgänglig för verkställighet, (! v s han har lämnat senast kända adress, håller sig gömd etc
Hur många ärenden (personer) har verkställts genom utlänningens medverkan, d v s på frivillig grund? Här anses fall där utlänningen inte har motsatt sig verkställigheten på något vis, även om den har dragit ut på tiden av anledningar som utlänningen inte har rått över.
I hur många ärenden påbörjades förberedelser med verkställigheten efter det att ärendet kom in
inom 14 dagar? mellan 15 dagar och tre månader?
efter tre månader?
Hur många verkställigheter har ägt rum med endast delar av en familj? Familjesplittring har berott på
eget agerande
andra orsaker (ange kortfattat vad)
Hur många av verkställighetema (personer) har föregåtts av ett faktiskt användande av tvångsmedel? Ange antalet (personer) för- vars- respektive uppsiktsbeslut.
Hur många av verkställighetema har skett med eskort?
Hur många genomförda verkställigheter har varit "svårartade" vad avser planering och genomförande , t ex genom utlänningens be- stämda ovilja att lämna landet, sjukdom etc? Beskriv kortfattat varför verkställigheten bedöms som 'svårartad'.
Hur många fullbordade verkställigheter har skett utan att utlänning- en har haft resehandling?
Vid hur många tillfällen har utlänningen "förhandlats' in i destina— tionslandet?
I hur många verkställigheter (personer) har utlänningen haft egen returbiljett? 1 hur många fall av dessa har biljetten varit omhän- dertagen?
13. I hur många fall (personer) har vid försök att verkställa, utlänning- en inte tagits emot utan kommit åter till Sverige? Ange kortfattat de huvudsakliga skälen till varför utlänningen inte har tagits emot i destinationslandet.
14. Hur har polismyndigheten förfarit när utlänningen har haft för mycket bagage? Lämna en kortfattad beskrivning.
15. Hur många timmar (uppskattat) har lagts ner på spaning (såväl inre som yttre, mot utlänningar som awikit från verkställighet? Ange kortfattat hur spaningen har bedrivits.
16. Hur många personer har uppdagats genom sådan spaning?
17. Hur gammalt är de äldsta verkställighetsärendet? Varför har verk- ställighet inte skett?
Rikspolisstyrelsen har förståelse för att alla uppgifter inte kan lämnas med exakthet. Svaren tas med tacksamhet emot senast den 1 februari 1995
under adress Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen, Utlänningsroteln, Box 12256, 102 26 STOCKHOLM.
RIKSPOLISSTYRELSEN arlsson ' ” ; ? ””* * ”x Rosenqvist M
Polismyndigheten i Katrineholm Polismyndigheten i Norrköping Polismyndigheten i Jönköpings län (avser Eksjö polisområde) Polismyndigheten i Växjö Polismyndigheten i Malmöhus län (avser Malmö polisområde) Polismyndigheten i Karlstad Polismyndigheten i Västmanlands län (avser Västerås polisområde) Polismyndigheten i Västernorrlands län (avser Sundsvall polisområde) Polismyndigheten i Umeå Polismyndigheten i Norra Lappland (avser Kiruna polisområde)
1996-01—29 635-582-95. T1L1_ Rikspolisstyrelsen . Rikskriminalpolisen RKP 6335 lOb/Cl'ö Utlänningsroteln Box 12256 95 202; 0 2 102 26 STOCKHOLM
Redovisning av Er lörtrågan ang verkställigheter av awlsningsbeslut beträffande asylsökande som fått avslag på sin ansökan. RKP 635-106/95.
Den aktuella perioden, 1 januari - 30 juni 1994 som uppgifterna i Er begäran ska omfatta, anser polismyndigheten inte är representativ för verkställighetsärendena i Katrineholms polisdistrikt.
Under den aktuella perioden beslutade Regeringen om förordning om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden, vilken trädde i kraft den 27 april 1994.
Effekterna av denna förordning kan ses i nedanstående redovisning, t ex att antalet personer som erhållit lagakraftvunna avvisnings- beslut i ett stort antal fall erhållit uppehållstillstånd med hän- visning till ovanstående förordning. Dessa redovisas under fråga nr 2, ny ansökan beviljad ( NUT ). Vi gör bedömningen att cirka 95 % av dessa ärenden skulle ha kunnat verkställas fram till dagens datum om NUT ej beviljats.
Verkställighetsärendena har av naturliga orsaker till stor utsträck- ning under ovanstående period bestått av avvisningar till Jugosla- vien / f.d Jugoslavien. I och med att personer från övriga länder varit i klar minoritet, ger den aktuella mätperioden inte ett rätt— visande resultat. ” Jugoslavien-ärendena " har i de allra flesta fall varit relativt enkla att arbeta med i förhållande till många andra länder som verkställigheter sker till.
Fråga Nr:
1. Under ovanstående period har 413 verkställighetsärenden inkommit till myndigheten.
Cenlralortens polisstanon Flens polisstation: Vmgäkers polisstation: Ojuldgalan 25 Cenlralplan 7 Kommunkontoret Box u Bo- "3 Box 30 641 21 KATRINEHOLM 642 23 FLEN 843 21 VINGÅKER Yel0150-76l00vx TelOlS'I-lSOlOvl mota—511520
3a.
3b.
3c.
3d.
Av dessa 413 personer har 102 st verkställts. Övriga personer som ej verkställts är fördelade enligt följande: Ny ansökan beviljad, NUT: 149 st. Överlämnat till annan myndighet: 107 st. Försvunnen, efterlyst: 32 st. Beviljad inhibition: 9 st. Ej kunnat verkställas av annan anledning, se nedan: 14 st.
Ang NUT se tidigare redogörelse.
Ang ärenden som överlämnats till annan myndighet kan sägas att detta beror på att det under perioden 1 januari - 30 juni 1994 var stora omflyttningar av de asylsökande mellan SIV:s olika slussar resp förläggningar. När verkställbara beslut har skick- ats från SIV alt UN har ärendet gått till den polismyndighet där den avvisade först var boende.
SIV har under den aktuella perioden inte haft någon som helst intern kommunikation mellan bokning och asylbyrå, vilket gjort att besluten skickats till fel polismyndighet i ett mycket stort antal fall. UN har innan besluten expedierats inte kontrollerat den senast kända adressen, utan sänt besluten till den polismyn- dighet inom vars omrädet den avvisade var boende vid asylutred- ningstillfället.
Ett stort antal av ärendena som överlämnats till annan myndighet har sedan resulterat i NUT i enlighet med förordningen om uppe- hållstillstånd i vissa ärenden.
Det finns i dag 55 öppna ärenden (personer) vars ärenden om av- visning inkom under den nu aktuella perioden. Av dessa har 9 ärenden inhibition av verkställigheten och 1 ärende har överläm— nats enligt 8 kap 13 & UtlL. Övriga öppna ärenden redovisas som svar på nedanstående fragor.
Två personer har inte kunnat verkställas p g a de saknar rese- handlingar.
Sex personer tas ej emot i hemlandet och något annat land finns ej att verkställa till.
På grund av okänd ID har fem personer inte kunnat verkställas fram till dagens datum.
34 personer är efterlysta p g a att det är okänt var de vistas. De flesta av de efterlysta personerna är delgivna avvisnings- beslutet och har därefter försvunnit för att förhindra en verk- ställighet.
54 personer har verkställts på frivillig grund.
5b.
Sc.
6a.
6b.
10.
11.
12.
13.
14.
Samtliga ärenden som inkom under perioden 1 januari - 30 juni 1994 har arbete påbörjats avseende förberedelse för verkställig- het inom 14 dagar efter det att ärendet inkom till myndigheten.
Se svar Sa.
Se svar 5a.
I ett ärende har familjesplittring skett. Mannen var förvars- tagen, kvinnan och barnen hade anmälningsplikt. Kvinnan och bar- nen inställde sig inte enligt överenskommelse den dag som verk- ställighet skulle ske. Mannen verkställdes. Kvinnan och barnen efterlystes. De hittades sedan genom spaning och verkställdes därefter till maken i hemlandet.
Har inte haft några sådana ärenden.
23 personer har varit tagna i förvar. 37 har haft beslut om upp— sikt.
42 verkställigheter har skett med eskort.
12 ärenden kan bedömas som extra svårartade p g a den avvisades sjukdomsbild, avsaknad av handlingar i kombination med ett s.k besvärligt land.
utlänningens bestämda ovilja att lämna landet och avsaknad av pass och andra handlingar, anser vi inte i normalfallet vara av sådan karaktär att verkställigheten kan anses vara svårartad. Vi arbetar dagligen med dessa problem och ser dem som ett van- ligt och naturligt inslag i ett verkställighetsärende.
21 personer har verkställts utan att ha haft någon form av rese- handling eller godtagbara ID—handlingar.
Vid 15 tillfällen har det bedömts som erforderligt att polisper- sonal medföljt på verkställighetsresan för att förhandla in den/ de avvisade i hemland resp tredje land.
Ingen person har haft någon giltig returbiljett. 1 något enstaka fall har det funnits någon ogiltig biljett (tidsmässigt utgått) i den avvisade personens ägo.
Samtliga verkställda personer har under den aktuella perioden tagits emot i hemland alt tredje land efter att förhandling skett. Således har ingen avvisad kommit åter i samband med verk- ställighetsresan.
När det i ett verkställighetsärende funnits för mycket bagage har den avvisade beretts tillfälle att själv betala vad bagaget kostar att frakta, antingen med samma transport som verkställig- heten eller genom att skicka bagaget med annat billigare trans- portmedel.
Om den avvisade har saknat medel för frakten av bagaget, har han beretts tillfälle att försälja eller på annat sätt avhända sig egendomen, t ex till släktingar/vänner. I de fall då den avvisa— de inte lyckats skingra sin egendom, har han fått välja ut vad han inom bagagevikten kan få med sig och resten har han fått kasta. Reglerna i CM 4/84 ang utlänningens egendom har i dessa fall varit vår riktlinje.
15. Uppskattningsvis har cirka 500 timmar lagts ner på inre och yttre spaning. Spaning bedrivs genom att dossierna inhämtas hos SIV för genomgång, kontroll med sluss— resp förläggningshandläg— gare, kontroll av olika dataregister och kontakt med biträden. Den avvisade personens släktingar och vänner kontaktas per tele— fon eller per personligt besök. Tänkbara adresser där den efter— lyste kan vistas kontrolleras. Inkomna tips bearbetas och kont— rolleras.
Polismyndigheten i Katrineholm har under våren 1994 vid två tillfällen, 3 - 5 dagar/gång, varit i Stockholm och kontrollerat ett 40-tal olika adresser som framkommit vid inre spaning. I en del fall har intressanta adresser vidarebefordrats till olika polismyndigheter i landet för kontroll.
16. Någon statistik över hur många efterlysta personer som uppdagats genom spaning under tidsperioden 1 januari — 30 juni 1994 har inte förts vid myndigheten. Men en realistisk uppskattning är att cirka 25 personer hittats genom olika typer av spanings- åtgärder.
17. Det äldsta verkställighetsärendet är från 910212. Personen är efterlyst och tagen i förvar i sin frånvaro sedan 910228. I detta ärende har inre och yttre spaning inte givit något resultat.
POLISMYNDIGHETEN
o hie Christensen ' tf polisintendent
a n Enhet hef UE
—/
Polismyndigheten
Dnm", Duanenxagpjcgfägåk Iå$DI 1 995 -02-07
i Norrköping
TILL
'l'ill RKP (obj; log/qg Rikspolisstyrelsen
Rikskriminnlpoliscn * 95 02" ] 3 Ullainliingsrotcln Box 12256 102 26 STOCKHOLM 95 m- i A
Ang. RKP - 635 — 106/95
Översänder härmed enket angående verkställigheter av avvisningsbeslut beträffande asylsökande som fått avslag på sin ansökan.
Enketen har tidigare ( den 7.2 ) "faxats" till Hans Rosenqvist enl. överenskommelse.
Polismyndigheten iNonköMng
Rikspolisstyrelsen Rikskriminalpolisen Utlänningsroteln Box 12256
102 26 Stockholm
1995—02—07
Svar på den begärda förfrågan angående verkställigheter av avvisningsbeslut beträffande asylsökande som har fått avslag på sin ansökan.
Till polisdistriktet har under tiden 1 januari — 30 juni 1994 inkommit 507 st verkställighetsärenden.
Av de inkomna ärendena har 204 st verkställts, av dessa har 150 st verkställts utan problem, medan 54 st verk—
ställts efter Förvar eller uppsikt.
Till annan myndighet har överlämnats 62 st, därav ca 30 st efter begäran om återtagande främst från Norge. Efter ny ansökan har 119 st beviljats PUT. 145 st har varit försvunna.
95 st har saknat giltig resehandling, av dessa är 22 st fortfarande öppna, resten har fått PUT eller hinder.
119 st har ej tagits emot i hemlandet,främst Jugoslavien, av dessa är fortfarande 37 st öppna, resten fått PUT eller överlämnats till annan myndighet.
1 st har okänd identitet.
139 st av de ej verkställda har varit försvunna, är fortfarande försvunna och efterlysta.
144 st har verkställts genom medverkan.
72 st
497 st inkomna verkställighetsärenden har förberedelser påbörjats inom 14 dagar.
10 st påbörjats inom tiden 15 dagar till tre månader.
1 st verkställighet har ägt rum med endast delar av en
familj pga att familjen delat på sig, rest till Norge, mannen verkställd).
(hustru och barn
3 st har verkställts med delar av en familj pga att mannen sitter i fängelse
och hustru och barn verkställts.
8. 9.
16 verkställigheter har skett med eskort.
9 st verkställigheter har varit svårartade"pga ut- länningens ovilja att lämna landet".
10.14 st fullbordade verkställigheter har skett utan rese—
handling.
11.Vid 7 st tillfällen har utlänningen "förhandlats" ir
i destinationslandet.
12.Vid 2 st verkställigheter har utlänningen haft egen
returhiljett, varav 1 st varit omhändertagen.
13.Vid 7 tillfällen har utlänningen inte tagits emot
utan kommit åter till Sverige. Samtliga fall gällde verkställigheter till Jugoslavien.
14.1 de flesta fall har utlänningen haft för mycket bagage.
Transpotören har för det mesta tagit med all bagage. I några fall har släktingar och vänner till utlänningen fått ta hand om övervikten. Endast i något enstaka fall har polismyndigheten tillstyrkt kostnaden för övervzkt.
15.Vi har ingen möjlighet att svara konkret på denna fråga.
På grund av personalbrist har ej yttre spaning kunnat utföras i någon större omfattning.
16.Någon exakt siffra kan ej anges.Genom en kombination
av yttre och främst inre spaning har möjligen ca 10 st uppdagats.
17.Det äldsta ärendet är inkommet 94—01—25 och har inte
kunnat verkställas pga att utlänningen är försvunnen.
Vi hoppas att vår redovisning kan vara till någon nytta för utredarens fortsatta arbete.
% Lennart Eriksson ro elchef inspektör
Polismyndigheten i Malmöhus län ! ' * Utlänningsavdelningen 1995—01-27 ' % -0l- 3 0
Rikspolisstyrelsen Rikskriminalpolisen, Utlänningsroteln Ad Hans Rosenqvist
Ang. enkät rörande ver/öfri/ligheter m' avt'lSIll/nghES/lll bahai/fandt, asvlsökande.
Som framgår av svaret har det ej vaiit möjligt att taga fram mera exakta siffror beroende på att statistikprogram enligt frågcmöster ej finns till- gängligt. Svaren har iimnitsi dossierer, men endast till delar. Vidare framgår av svaret att antalet verkställighetsärenden vid utlännings- avdelningen i Malmö är ganska stort vilket gör att den indin'duella håg— kommen av separata ärenden ej heller är tillförlitligt Viss intilliggande information kommer att lämnas direkt till Rune Back— lund vid hans besök i Malmö 950201.
Med v" " ing
Date-i Polismyndigheten _ . " " 950l45 ! Malmohus Ian www % UHänMngsavdehnngen ; Enhet Malmö i
i
Äng. Rikspolisstyrelsens enkät för tidsperioden 940l01——0630 beträffande verkställigheter för asylsökande som fått avslag på sin ansökan.
Ärenderedovisnlngen vid enheten 1 Malmö är datoriserad och ej programme- rad för att kunna ge svar på av Rikspolisstyrelsen nu uppställda frågor.
Handläggarblanketter för aktuella ärenden under aktuell tidsperiod har tagits fram och därigenom kan en del frågeställningar besvaras ganska exakt. Blanketterna innehåller dock endast delvis önskade uppgifter
De finns tillgängliga hos enhetschefen om vtterligare bearbetning skulle
___—mn (...i—M...— r.".
behövas. Svar på fråga l: Under perioden inkom till enheten 802 verkställighetsärenden av avsett slag. & . ” .. .. . 1 Fraga 2: Av dessa har nu 538 verkställts. l62 har översants till annan . myndighet. 26 har erhållit uppehållstillstånd. Ca 30 är efterlysta och rå är sådana där det ej gått att få fram resehandlingar, tvivelaktig identié
tet och liknande. i
fråga 3: Se svar på fråga 2.
Fråga 4: Ca 150 st. Av dessa är ca lOO kroater som i de verkställigheter' som påbörjades i juni 1994 med bussar över Ystad sändes till Zagreb. I dd första grupperna valde Invandrarverket ut klara fall och tog B:B beslut nästan direkt efter ankomsten till Sverie. Dessa grupper följde nästan
till 100 % givna direktiv och inställde sig vid bussarna.
_____,7 Ihklaad La 536 3" Z. fråga 5: a) 364 st b) Restez
..-.__.-...a.a.-.>—
cilnga Vid enheten påbörjas ärenden med förordnande om omedelbar verkställigheti inom några dagar och övriga ärenden får regelmässigt vänta i vart fall de stipulerade 14 dagarna respektive månaden. fqi
0 i !
och då berott på eget agerande. l.ex.: Familj från Rest—Jugoslavien har återtagits från Danmark. Mannen har tagits i förvar och resten av famil— jen placerats på förläggning. Därifrån har den försvunnit inför verk—
ställighet och denna har därför skett enbart med mannen.
Fråga 7: Infor verkstalligheterna har 131 personer varit förvarstagna.
fråga 8: Frågan kan inte exakt besvaras med ledning av handläggar— blanketterna. De som varit förvarstagna har genomgående sänts med bevak—
ning som sedan kan ha varit en bit på väg eller ända fram. Dessutom
har många andra varit eskorterade.
Fråga 9: Många ärenden har varit svårplanerade och svåra att genomföra. De har t.ex avsett verkställighet till afrikanska länder och svenska beslutande myndigheter/Säåtagit helt fiktiva uppgifter om nationalitet och identitet. Likaså har de varierande attityderna från jugoslaviska myndigheter och gränsposteringar orsakat problem.
fråga 10 och ll: Under perioden har ca 85 verkställigheter skett med
personer som saknat eller haft ofullständiga eller felaktiga resehand— lingar och där det varit behov av förhandling vid gränsen. Polisman har då varit med och ytterst få har misslyckats. Det har huvudsakligen rört sig om afrikanska länder. En del fall har genomförts med mellanför—
handling i Abidjan i samverkan med svenska ambassaden och andra ambassa- der där.
Fråga 12: l endast ett ringa antal fall har utlänningens biljett använts. Det har då i regel rört sig om personer som inte protesterat mot verk— ställigheten. När det gäller användandet av omhändertagna biljetter orsakar dessa i regel mer besvär än de gör nytta. Det visar sig i regel att de gäller under vissa rabattbetingelser och på vissa rutter och går därför i regel ej att nyttja. De omhändertagna biljetterna fyller kanske ett syfte på en storflygplats med stor frekvens på snabba beslut med nära anknytning till inresedagen.
Fråga 13: Detta har under aktuell tidsperiod hänt beträffande högst 10 personer. Några av dessa var Kosovo-albaner med på den buss som i april 1994 stoppades vid serbiska gränsen och sedan tvingades återvända till Sverige. I några fall har man ej blivit insläppt i afrikanska
;) _ länder och det hävdas då/JEderbörande ej är därifran.
Forls.
Fråga lb: Det förekommer och kommer alltid att förekomma situationer med för mycket bagage. Dessa löser Sig dock i regel med en smula sunt förnuft. Har man under månader försökt sy ihop en verkställighet med en besvärlig familj med kanske en part i förvar får verkställigheten inte spolieras för att man ej är beredd att betala för några kilos övervikt. De kostnader som då uppstår blir ju hundrafalt högre för samhället. Vid bevakade verkställigheter löser sig bagagefrågan ofta genom att bevakningspersonal bara har handbagage. Många gånger har släktingar tagit hand om det som ej kommit med. I några fall har speditionsfirma anlitats. Denna möjlighet är dock inte öppen för
alla länder.
Fråga l5: Den grupp som hanterar verkställighetsärenden vid enheten gjorde under den tid som avses i enkäten ingen direkt spaning. Så fort
det konstaterats att någon försvunnit från sin förläggning eller bostad skedde efterlysning. En spaningspatrull bestående av två polismän
finns knuten till enheten och har arbetstiden förlagd till dag och
kväll. De arbetar även med enhetens efterlysta men givetvis med
mycket annat. Det går däför ej att säga hur många timmar de lade ner
på enkätärenden.
fråga 16: Genom patrullens arbete anträffades ca 20 personer som omfattas
av enkäten.
Fråga 17:
Det äldsta ärendet från enkåtperioden som ännu ligger i balansen registrerades vid enheten i början av januari l99a. Det avser en person som påstod sig komma från Liberia. En bevakad verkställighetsresa gjordes i januari 1994 med honom via Abidjan till Monrovia. Från konsulatet i Stockholm hade då erhållits ett laizer-pässer för honom. Förhandlande polisman var med men polisen i Monrovia släppte ej in den avvisade.
Man hävdade efter samtal med honom att han ej kom från Liberia och att
konsulatet i Stockholm gjort fel. Samtliga tvingades återvända till Sverige. De efterföljande diplomatiska kontakterna ledde ingen vart. Mannen hölls
i förvar 2 månader och ställdes sedan under uppsikt. Försöken att knäcka identiteten fortsätter och nyligen har nya språktester gjorts. Dessa pekar på Ghana alternativt Nigeria. Ett verkställighetsförsök till Ghana pla—
ne as inom pe närmaste veckorna.
x_s/
. ./ /(__ iåj9761221äus [ etschef
*, i Karlstad Dalum Oiarienr(äberopas vid kni-resp) 1995_02_O3 Er reiarens i"" l" ' i ' Rikskriminalpolisen 2503 535 1/06 96/5 Utlänningsroteln j ' ' .- Att: Hans Rosenqvist. : 95 -02- 0 6
Svar på RPS enkät RKP-6354 06/95.
1. 2733 personer 2. 839 personer 3. a. 36 personer b 42 personer, Somalia, Etiopien och Eritrea. c ingen ännu, eftersom vi inte ger upp förrän sista möjligheten är utnyttjad. d. 66 st. 4. 8 personer. 5. Vi påbörjar alltid ärendena såfort de kommit till oss på roteln.
Det kan sedan dröja månader p.g.a. att det saknas passhandling etc.
6. 3 familjer. Beroende på att familjen som stått under uppsikt avvikit, eller att någon i familjen försvunniti Norge.
7. 100 förvar - 501 uppsikter. Det höga antalet tvångsmedel beror på att samtliga som vi mottagit som PÖKzare från Norge awikit tidigare och på det sättet undandragit sig verkställighet.
8. 779 personer.
9. Vi kan inte exakt ange antalet personer som t.ex. genom ___—___ Postadress: Gatuad'ess: Telefon: Telefon: Talelax:
Box 157 Drottninggatan 4 Växel 054 - 14 5000 Dimktiral 054 » 14 054 - N 51 35 65105 KARLSTAD
10.
11.
12.
13,
14.
15.
16.
17.
våldsamt motstånd eller dylikt försvårat verkställigheten. Vi har haft transporter från Karlstad där ett 25-tal personer vägrat att gå in i bussen som skullle transportera dem till Arlanda. Ett 10-tal har lagt in sig frivilligt på psyket, där man sedan vägrat att ge oss upplysningar om de är inskrivna, eller när de förväntas bli utskrivna. Drygt 20 personer har sökt kyrkasyl, när vi skulle verkställa. Skolan har gömt en familj dagen innan verkställigheten skulle ske. Matstrejker har förekommit där personerna fått stå under läkarkontroll. En anställd på ett av hotellen vi anlitade hjälpte till så att en familj kunde avvika och undgå verkställigheten.
Ingen. 9 personer. Ingen. Ingen
Har vederbörande inte haft medel för att själva betala sin övervikt har de fått prioriterat vad de velat ta med sig. Alla har i god tid före resan upplysts om hur mycket bagage de får ta med sig.
Det exakta antalet timmar som lagts ner på inre- och yttre spaning är omöjligt att ange. Jag uppskattar det till ett par hundra timmar. På grund av det stora antalet verkställigheter har vi inte haft möjlighet att sköta den inre kontrollen som önskvärt är. Vi har endast varit fyra poliser på roteln som sysslat med verkställigheter och asyler.
Vid resturangkontroller har vi tagit 14 stycken. Genom tips till andra polisdistrikt har ett 10-tal kunnat anträffats. Genom tips och spaning har sedan ytterligare ett 30-tal kunnat verkställas. Troligtvis är det fler, men vi kan inte få fram detta.
De äldsta ärendena som inte är preskriberade är från 1991 och är personer från Eritrea och Etiopien, som inte gått att
verkställa, eftersom man inte tar emot dem i hemlandet. Vi har också en iraker, som Polen skall ta tillbaka enligt SIV och Un, men de polska myndigheterna vägrar fortfarande, trots många skrivelser från såväl Polismyndigheten som UD.
Vi har gjort så gott vi kunnat, men många av dehär uppgifterna kan vi inte få tag i efterhand, så det får bli en kvalificerad gissning. ' nd . r 1 to m 8 och 10 i om 14 är dock exakta uppgifter.
THE NATIONAL CRIMINAL INVESTIGATION SERVICE, SWEDEN
ASYLIUMSEEKERS AT THE BORDER CONTROL POINTS COMPARED WITH APPLICATIONS INSIDE THE COUNTRY
NUMBER VAIJD PaV MISSING VISA FINGERPRINT VALID PASSP NO DOCUM FALSE DOC NO FINGERPR
THE COUNTRY
UNDER _THE PERIOD 950101 -950228
Kronologisk förteckning
klubb-|N—
Sweex-ax
11. 12.
13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25.
30. 31. 32.
33. 34 35. 36.
37. 38.
39.
. Ett renodlat näringsförbud. N. . Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. A. . Grön diesel — miljö- och hälsorisker. Fi.
Långtidsutredningen 1995. Fi.
. Vårdens svåra val.
Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. S.
. Muskövarvets framtid. Fö.
. Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. A. . Pensionsrättigheter och bodelning. Ju. . Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi. .Översyn av skattebrottslagen. Fi. Nya konsumentregler. Ju. Mervärdesskatt - Nya tidpunkter för redovisning och betalning. Fi. Analys av Försvarsmaktens ekonomi. Fö. Ny Elmarknad + Bilagedel. N. Könshandeln. S. Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. S. Homosexuell prostitution. S. Konst i offentlig miljö. Ku. Ett säkrare samhälle. Fö. Utan el stannar Sverige. Fö. Staden på vatten utan vatten. Fö. Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. Fö. Brist på elektronikkomponenter. Fö. Gasmoln lamslår Uppsala. Fö. Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. K. . Underhållsbidrag och bidragsförskott. Del A och Del E. S. .Regional framtid + bilagor. C. 8. Lagen om vissa internationella sanktioner
— en översyn. UD. .Civilt bruk av försvarets resurser —
regelverken, erfarenheter. helikoptrar. Fö. Alkylat och Miljöklassning av bensin. M. Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. M. IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. Ju. Ersättning för ideell skada vid personskada. Ju. Kompetens för strukturomvandling. A.
Avgifter inom handikappområdet. S.
Förmåner och sanktioner - en samlad redovisning. Fi. Vårt dagliga blad — stöd till svensk dagspress. Ku. Yrkeshögskolan - Kvalihcerad eftergymnasial yrkesutbildning. U. Some reflections on Swedish Labour Market Policy. A. Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. A.
40. .Allmän behörighet för högskolestudier. U. 42. 43. .Aktiebolagets organisation. Ju. 45. 46. 41
47.
48. 49. 50. 51. 52. 53. 54.
55.
Älvsåkerhet. K.
Framtidsanpassad Gotlandstrafik. K. Sambandet Redovisning — Beskattning. Ju.
Grundvattenskydd. M. Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. A. Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen. Ju. EG-anpassade körkortsregler. K. Prognoser över statens inkomster och utgifter. Fi. Kunskapsläget på kärnavfallsomradet 1995. M. Elförsörjning i ofred. N. Godtrosförvärv av stöldgods? Ju. Samverkan för fred. Den rättsliga regleringen. Fö. Fastighetsbildning — en gemensam uppgift för stat och kommun. M. Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden. A.
Systematisk förteckning
J ustitiedepartementet
Pensionsrättigheter och bodelning. [8] Nya konsumentregler. [I ]] IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. [32] Ersättning för ideell skada vid personskada. [33] Sambandet Redovisning — Beskattning. [43] Aktiebolagets organisation. [44] Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen. [47]
Godtrosförvärv av stöldgods? [52]
Utrikesdepartementet
Lagen om vissa internationella sanktioner — en översyn. [28]
Försvarsdepartementet
Muskövarvets framtid. [6] Analys av Försvarsmaktens ekonomi. [13] Ett säkrare samhälle. [19] Utan el stannar Sverige. [20]
Staden på vatten utan vatten. [21] Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. [22] Brist på elektronikkomponenter. [23]
Gasmoln lamslår Uppsala. [24]
Civilt bruk av försvarets resurser —
regelverken, erfarenheter . helikoptrar. [29] Samverkan för fred. Den rättsliga regleringen. [53]
Socialdepartementet
Vårdens svara val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. [5] Könshandeln. [15] Socialt arbete mot prOStitutionen i Sverige. [16] Homosexuell prostitution. [17] Underhållsbidrag och bidragsförskott, Del A och Del B. [26]
Avgifter inom handikappomrädet. [35]
Kommunikationsdepartementet
Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. [25] Älvsäkerhet. [40] Framtidsanpassad Gotlandstraftk. [42] EG—anpassade körkortsregler. [48]
Finansdepartementet
Grön diesel — miljö— och hälsorisker. [3] Långtidsutredningen 1995. [4] Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. [9] Översyn av skattebrottslagen. [IO] Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för
redovisning och betalning. [12]
Förmåner och sanktioner - en samlad redovisning. | Prognoser över statens inkomster och utgifter. [49]
Utbildningsdepartementet Yrkeshögskolan — Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. [38]
Allmän behörighet för högskolestudier. [41]
Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. [2] Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. [7 Kompetens för strukturomvandling. [34]
Some retlections on Swedish Labour Market Policy. [39] Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. [39] Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. [46] Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden. [55]
Kulturdepartementet
Konst i offentlig miljö. [18] Vårt dagliga blad - Pstöd till svensk dagspress.[37]
Näringsdepartementet Ett renodlat näringsförbud. [1] Ny Elmarknad + Bilagedel. [14] Elförsörjning i ofred. [51]
Civildepartementet Regional framtid + bilagor. [27]
Miljödepartementet
Alkylat och Miljöklassning av bensin. [30] Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. [31] Grundvattenskydd. [45] Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 1995. [50] Fastighetsbildning — en gemensam uppgift för stat och kommun. [54]
