Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden : delbetänkande
Ur KB:s samlingar
Digitaliserad år 2015
Ett samlat
verksamhetsansvar
för
asylärenden
S M
1995:55 Delbetänkande av om
Utredningen verkställighet av beslut om avvisning och utvisning
WB Å
Statens offentliga utredningar
1995 :
Arbetsmarknadsdepartementet
Ett samlat
verksamhetsansvar
för
asylärenden
Delbetänkande av Utredningen om verkställighet
beslut avvisning och utvisning av om Stockholm 1995
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Dsav swarar Fritzes. Offentliga Publikationer. uppdragav Regeringskanslietsförvaltningskontor.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90
Svara remiss. Hur och Varför. Statsrádsberedningen.1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den skall remiss. - som svara Broschyren kan beställashos: Regeringskanslietsförvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81
REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 9l-38-13960-X Stockholm 1995 ISSN 0375-250X
Till statsrådet Leif Blomberg
Genom beslut den 28 juli 1994 bemyndigade regeringen chefen för Kulturdepartementet att tillkalla särskild utredare med upp-
en
undersöka hur beslut avvisning och utvisning ska kundrag att om
verkställas under värdiga former och samtidigt så effektivt som na möjligt. Utredaren ska överväga vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för verkställigheter och om detta ansvar även bör innefatta kostnadsansvaret. Med stöd detta beslut förordnades
av den 9 augusti 1994 särskild utredare riksdagsledamoten Rune
som Backlund.
Som experter har deltagit polismästare Carin Ewald, planeringsdirektören Stig Fjärstedt, kanslirådet Bengt Ranland, avdelningsdirektören Hans Rosenqvist, avdelningsdirektören Nils G. Svartz, byråchefen Björn Vestin och departementssekreteraren Helen Westlund. Berit Danielsson har varit sekreterare.
Utredningen får härmed överlämna betänkandet Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden delbetänkande från utred-
ningen verkställighet avvisning och utvisning.
om av
Utredningens fortsatta arbete kommer att avse de författningsförslag behövs för ett samlat huvudansvar för asylprocessen
som och för att effektivisera verkställighetsarbetet. Utredningen kom-
även att kartlägga förekomsten av s.k. praktiska verkställigmer hetshinder och utifrån denna kartläggning överväga behovet av forfattningsändringar. Slutligen avser utredningen att föreslå in-
kan leda till att barnens ställning i asylprocessen och i satser som verkställighetsarbetet stärks.
Stockholm i maj 1994
Rune Backlund
Berit Danielsson
1995:55 Innehåll 5
l Utredningens uppdrag och arbete 7
. . . . . . . . . . . . . . . . .
2 Sammanfattning 9
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3 Skälen för förändring 13
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4 Bakgrund 27
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Inledning 27
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Bestämmelserna uppehållstillstånd och
om
arbetstillstånd 27
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Bestämmelserna asyl 28
om
. . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Inresekontrollen 29
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.1 Pass- och viseringsregler 29
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.4¶Asylprövningen 30
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.1 Mottagandet asylsökande 33
av
. . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Avvisning och utvisning 35
. . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.1 Allmänt 35
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.2 Reglerna om avvisning och utvisning 36
. . . . . . . . . 4.5.3 Hinder för verkställighet av avvisnings- och
utvisningsbeslut 38
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.4 Verkställighet avvisnings och utvisningsbeslut 38
av 4.6 Kontroll och tvångsåtgärder 40
. . . . . . . . . . . . . . . 4.6.1 I samband med inresa 40
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6.2 I anslutning till en ansökan om uppehållstillstånd 40
4.6.3 I samband med avvisning och utvisning 41
. . . . . . . 4.7 Kartläggning verkställigheter av avvisningsbeslut 41
av 4.7.1 Val metod för kartläggningen 42
av
. . . . . . . . . . . . 4.7.2 Resultat och slutsatser 44
. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5 Hanteringen ett asylärende 47
av
. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6 Mina förslag 57
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Kvalitet och kontinuitet i asylprövningen 57
. . . . . . 6.1.1 Renodlad ansvarsfördelning vid inresekontrollen 61
.
6 Innehåll l 995: 55
6.1.2 Förstärkt inresekontroll 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.3 Utvidgad kontroll inresande utlänningar 70 av . . . . . 6.1.4 Gatekontroll 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.5 Uppskjutet beslut inresa 74 om . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Ansökan om asyl ska ske vid gränsen 77 . . . . . . . .
6.3¶Ansökan om familjeåterförening 79
. . . . . . . . . . . . 6.4 Åtgärder mot dokumentlösheten 80 . . . . . . . . . . . .
6.4.1¶Omhändertagande av pass 81
. . . . . . . . . . . . . . . .
6.4.2¶Fotografering och daktning 83
. . . . . . . . . . . . . . . .
6.5¶Asylmottagandet 86
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.1 Koncentrerad asylutredning och rätten till eget
boende 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.2 En planering för återvändande 89 . . . . . . . . . . . . . . 6.6 Ansvar för verkställighet beslut avvisning och av om
utvisning 91
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7 Ansvaret för förvarslokaler 96 . . . . . . . . . . . . . . . .
6.8¶Frivilligorganisationernas betydelse mötare 100
som 6.9 Asylbamens förhållanden 101 . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.10¶Viseringspolitiken 104
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Särskilt yttrande 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bilaga 1 Bilaga 2
1 uppdrag och arbete
Utredningens
Av direktiven framgår att utredaren skall
undersöka hur beslut om avvisning och utvisning skall kunna -
verkställas under värdiga former och samtidigt så effektivt som
möjligt, överväga vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för verk-
-
ställigheter och också bör innefatta kostnadsan-
om detta ansvar
svaret, samt
lägga fram de författningsförslag som behövs. -
Vidare framgår att utredaren bör genomföra en kartläggning av hur verkställigheter går till. Med kartläggningen som grund skall utredaren undersöka vilka förbättringar som kan vidtas för att avvisningsutvisningsbeslut skall kunna verkställas ett för den enskilde värdigt sätt och samtidigt så effektivt som möjligt. Förslagen skall därutöver utformas så att barnens situation uppmärksammas särskilt och så att familjesplittring i möjligaste mån kan undvikas.
Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt möjligheterna att motivera utlänningar med lagakraftvunna avvisningsbeslut att lämna landet frivilligt.
När det gäller hinder för verkställighet av avvisningsbeslut bör undersökas om utlänningslagstiftningen och annan lagstiftning kan stå i konflikt med varandra, exempelvis socialtjänstlagen. Frågan om vilken lagstiftning som ska ges företräde utlänningslagen
eller lagen om vård skall utredas närmare.
av unga -
Oklarheter i nuvarande lagstiftning om vilka åtgärder kan
som vidtas när en polismyndighet anmäler att en verkställighet inte kan genomföras enl 8 kap. 13 § utlänningslagen bör undanröjas.
Utredaren skall också lägga fram förslag om vilken myndighet som skall ha verksamhets- och kostnadsansvaret för verkställigheter samt överväga om det finns lämpligare alternativ till häkten,
8 Utredningens uppdrag och arbete 1995:55
kriminalvårdsanstalter och polisasrrester när det gäller att ta omhand förvarstagna utlänningar. Slutligen skall utredaren undersöka ökad samverkan om en mellan Statens invandrarverk och polisen i samband med inresekontroll kan leda till snabbare handläggning asylärenden och en av därmed till en ökad effektivitet verkställighetsarbetet. av Jag har genomfört kartläggning verkställda lagakraftvunen av na beslut om avvisning. Syftet med kartläggningen har varit att försöka tydliggöra förhållanden kan försvåra handläggningen som av verkställighetsbeslutet också försvåra den avvisadesutvisamen des situation under verkställighetsprocessen och efter från avresan Sverige. Enkäten samt ett urval enkätsvaren bilägges betänkanav det bilaga l. Vidare har jag samrått med generaldirektören för Statens invandrarverk Björn Weibo. Jag har även besök ett antal polismyndigheter och studerat den inledande mottagningen asylsökande av i anslutning till passkontroller. Inom för utredningsarbetet ramen har också Statens invandrarverks arbete regional och lokalt följts. Invandrarverkets projekt inresekontroll och effektivare om en
verkställighetsprocess har utgjort en del av underlaget för utred-
ningsarbetet. Slutligen har jag haft kontakter med enskilda företrä-
dare för frivilligorganisationernakyrkorna och sammanträffat med
personer med omfattande erfarenheter arbete flyktingförläggav ning.
I texten använder jag i fortsättningen begreppet avvisade
men avser därmed även de utvisats landet. Jag har vidare valt som ur att koncentrera mina förslag till den tillståndssökande grupp som åberopar asylskäl enligt 3.kap 1 § utlänningslagen i sin ansökan. När förslagen har omfattar även andra ansökningar än asylansökningar anges detta särskilt i texten.
2¶Sammanfattning
på mina förslag är ett förbättringar i asylpröv- Inriktningen genom ningen effektivisera verkställigheten av avvisningsbeslut.
Detta föreslås ske genom att samordad hantering av ett asylärende, - en förstärkt kompetensen vid inresekontrollen samt - en aktiv planering för återvändande - en
kontinuitet och ökad kvalitet i asylprövningen skall En ökad en efterstävas. Genom att samla myndighetsansvaret för asylprocessen kontinuiteten i asylprövningen förbättras. Jag föreslår att Inkan vandrarverket får såväl det ekonomiska ansvaret verksamhetssom för asylprocessen. Vid inresekontrollen renodlas ansvarsansvaret mellan polisen och Invandrarverket så att verket fördelningen polisens uppgifter att ta emot ansökningar om asyl och att övertar Invandrarverket övertar även verk-
genomföra grundutredningen.
för verkställa lagakraftvunna beslut om avvissamhetsansvaret att
ning från polismyndigheten. Ansvaret för att genomföra
avvisade ska också åvila Invandrarverket. transporterna av föreslår vidare asylsökande och de ska avvisas inte Jag att som får i förvar i polisarrester, häkten eller kriminalvårdslängre tas anstalter. Istället ska särskilda lokaler ställas i ordning nära Invandrarverkets asylcenter eller flyktingförläggningar som kan anförvarslokaler. Lokalerna kan med fördel utformas vändas som normalt boende inom för Invandrarverkets förläggsom ett ramen Detta skulle kunna medverka till att färre bamfa-
ningsverksamhet.
miljer splittras i verkställighetsarbetet. Invandrarverket bör vara har verksamhetsansvaret för sådana lokaler.
den myndighet som
Polisen behåller de kontrollerande, brottsförebyggande och i inresekontrollen. Inresekontrollen
brottsuppdagande uppgifterna förstärks gatekontroll, dvs preliminär kontroll av
genom att en resande omedelbart vid ankomst till transithall, regelmässigt införs.
10 Sammanfattning l 995: 55
Polisen föreslås också få rätt att genomföra en utvidgad kontroll av inresande utlänningar. Rätten omgärdas av detaljerade restriktioner. En förutsättning för en registering är tydliga och väl dokumenterade skäl för en sådan kontroll. Kontrollen får genomföras endast det kan förväntas att de uppgifter som samlas med-
om verkar till att oklarheter om asylsökandes identiteter kan undanröjas.
Möjligheten för polisen och Invandrarverket att, i anslutning till inresa, besluta omhänderta en utländsk medborgare för förvar i högst 48 timmar avskaffas. Istället införs rätt till en förlängd
en prövning av rätten att resa i landet om högst 30 timmar. Ett beslut att kvarhålla inresande för inreseprövning om 6 timmar föreslås således kunna förlängas med högst 24 timmar. Ett beslut
förlängt kvarhållande ska kunna överklagas till länsrätt av den om kvarhållne.
Genom att Invandrarverket flyttar ut delar av sin utredande-, mottagande- och beslutande verksamhet till gränsen ökar kompetensen där. Närheten mellan polisens och Invandrarverkets arbete vid inresekontrollen kommer att leda till förbättrade möjligheter till samarbete och utbyte av erfarenheter och kunskaper mellan myndigheterna.
Principen ska vara att en ansökan om asyl ska lämnas vid gränsen. Det är vid gränsen, i anslutning till inresekontrollen, som tyngdpunkten i asylprocessen bör förläggas.
En asylansökan som lämnas efter inresa i landet ska göras hos Invandrarverkets asylcenter, mottagningscenter eller motsvarande. Också ansökningar om familjeåterförening och anhöriginvandring lämnas direkt till Invandrarverket. Invandrarverket övertar således ansvaret för utredning, prövning och beslut i ärenden om tillstånd att uppehålla sig i landet.
Många som söker asyl kommer att få avslag sin ansökan. Trots att många asylsökande kommer att få lämna landet och alltså måste få tillfälle att förbereda sig för det, är mottagningsverksamheten upplagd för att förbereda en anpassning till svenska förhållanden. Om lnvandrarverkets beslut innebär att asylansökan avslås
Sammanfattning 11 1995:55
sökanden ska avvisas, måste inriktningen att utarbeta och att vara
för återvändande. Frivilligorganisationer kan ha
konkreta planer ett för medverka i ett aktivt mötande av den
en stor betydelse att
återvändande vid hemkomsten. saknar och andra dokument som kan Allt fler asylsökande pass deras identitet. Att kunna klargöra identiteten är viktigt
styrka och för verkställighetsarbetet. För att öka både i asylprövningen
klarlägga asylsökandes identiteter ska fingerav-
möjligheterna att och fotografering asylsökande. Rikspolisstyrelsen be-
tryck tas av
håller registeransvaret för det utvidgade fmgeravtrycksregistret.
och regler sekretess över i det fortsatta
Gallringsregler om ses Ett utvidgad register för asylsökande underlättar
utredningsarbetet. uppdaga utlänningar missbrukar asylrätten
möjligheterna att som
till båtnad för de asylsökande behöver skydd och stöd. som föreslås och andra identitetshandlingar ska Därutöver att pass omhändertas. Invandrarverket får ett för att tillse att pass ansvar och andra handlingar är giltiga och att de förnyas under asyl-
så krävs. Därigenom begränsas problemet med av-
prövningen om
visade saknar giltiga resehandlingar. personer som En förutsättning för att kunna effektivisera arbetet med att klar-
lägga osäkra identiteter hos asylsökande är att det skapas möjlig-
heter bedriva ett utredande arbete fortlöpande under asylprövatt ningen till dess identiteten är känd. Invandrarverket får i uppatt drag att, verket beslutar avslå en asylansökan, upprätta ett om verkställighetsärende ska förbereda och planera för ett eventusom
kommande slutgiltigt beslut från Utlänningsnämnden med för-
ellt ordnande verkställighet av avvisning. om Sammantaget innebär de förslag jag presenterar att handsom för asylprövningen kan förkortas. Detta är till gagn
läggningstiden främst för de asylsökande.
Slutligen föreslår jag viseringspolitiken över. Hanteringatt ses viseringsärenden i sin helhet bör prövas. Det gäller ansvaret en av
för och hanteringen viseringsverkssamheten samt uppföljning
av och kontroll viseringsverksamheten. I avvaktan sådan av en föreslås den nuvarande hanteringen U-kort avskaföversyn att av
12 Sammanfattning 1995:55
fas. Därutöver bör polisen få undersökningsplikt att kontrollera att grunderna för att ett utfärdat beslut om visering gäller även vid tidpunkten för inresa i landet.
3¶Skälen för
förändring
Mitt uppdrag är att föreslå åtgärder som kan leda till att verkställigheten av avvisningsbeslut kan genomföras effektivt. Kravet en effektiv verkställighet får dock inte innebära att målet om en värdig verkställighetsprocess sätts åsido. Under mitt arbete har jag funnit att effektiviteten i det nuvarande verkställighetsarbetet i och för sig är god. De problem som uppstår i verkställighetsarbetet, och som resulterar i långa handläggningstider av verkställighetsärenden, kan inte åtgärdas genom förändringar som enbart omfattar den del av asylprocessen som verkställigheten utgör. En ändamålsenlig och funktionell verkställighet är beroende av en hög effektivitet inom de olika beredningsmoment som sammantaget utgör asylprövningen. Effektiviteten i inresekontrollen och den därpå följande beredningen en asylansökan avgör således av också möjligheterna att genomföra ett beslut om avvisning ett bra sätt. I verkställighetsskedet är det viktigt att identiteten hos den som ska avvisas är känd och eller andra identitetshandlingar att pass som den avvisade kan ha, är giltiga också vid tiden för från avresa Sverige. Det är oklarheter identiteten ocheller avsaknaden om av giltiga passhandlingar som framförallt fördröjer verkställighet av
avvisningsbeslut.
Den tid som en asylsökande får vänta ett slutgiltigt besked påverkar också arbetet med att handlägga och verkställa ett avvisningsärende. Årslånga väntetider beslut i asylärendet medför ofta att den får besked att hanhon måste lämna landet har som om utvecklat bindningar till det svenska samhället. De humanitära skälen, som i och för sig kan utgöra grund för rätt att få stanna i Sverige, kan ha vuxit i omfattning utan att dessa därför anses vara av en art att sökanden ska beviljas uppehållstillstånd i landet. Skälen är dock ofta av en sådant slag att den ska avvisas känner som en oro för sina möjligheter att skapa sig en trygg framtid vid åter-
14 Skälen för förändring 1995:55
komsten till hemlandet. Detta påverkar den avvisades benägenhet att medverka till att en avvisning kan genomföras.
Det finns således ett samband mellan utformningen asylpröv-
av ningen och möjligheterna att snabbt och effektivt kunna verkställa ett beslut om avvisning.
Insatserna för att effektivisera verkställigheten avvisningsbe-
av slut måste därför koncentreras till åtgärder inom andra områden
av den samlade asylprövningen. Därigenom kan planering och genomförande av ett avvisningsbeslut ske snabbare än idag. Avgörande för möjligheterna att genomföra avvisningar ett humant och värdigt vis är att väntetiderna mellan ansökan asyl och det
om slutliga beslutet kan kortas ned.
Inledning
De dominerande problemet i invandrings- och flyktingpolitiken är
de långa handläggningstiderna för ansökan uppehållstill-
en om stånd. Långa handläggningstider är förvisso inte ett nytt problem. Under de senaste decennierna har just tiden för asylprövningen varit ett ständigt återkommande problem när det gällt att organisera invandrings- och flyktingpolitiken ett ändamålsenligt sätt. Genom åren har också organisatoriska och verksamhetsmässiga förändringar genomförts främst i syfte att korta ned den tid
- som går åt från en ansökan om uppehållstillstånd till det att den sökande får ett slutgiltigt beslut.
Samtidigt finns det inbyggd konflikt mellan kravet
en en snabb handläggning och kraven på en opartisk och rättssäker, noggrann och tillförlitlig och samtidigt individuell prövning varje
av ärende. Den individuella prövningen hörnsten i den svenska
är en invandrings- och flyktingpolitiken. Det är endast att särskilt
genom undersöka och kartlägga varje enskild asylsökandes personliga hotbild som en realistisk bedömning kan ske hanshennes behov
av av skydd i Sverige. Det individuella perspektivet är viktigt att slå vakt om.
1995:55 Skälen för förändring 15
Ett mål för invandrings- och flyktingpolitiken är att den ska utfomias på ett sådant sätt att den resulterar i en human och värdig asylprövning. De humanistiska idealen med respekt för enskilda individer ska genomsyra arbetet. Förvisso kan detta uppfattas som retoriska deklarationer vars substantiella innehåll kan definieras på skilda sätt vid olika tidpunkter. Värdet av sådana övergripande målformuleringar bör dock inte underskattas. Utformningen och innehållet i asylprövningen måste stämma överens med de övergripande målsättningar som styr utformningen av den svenska samhället.
Förslag som syftar till ett förkorta handläggningstidema, och därmed effektivisera asylprocessen, måste därför utformas med utgångspunkt från de övergripande kravet individuell och
om en rättssäker hantering i varje enskilt fall.
Två tunga skäl ligger bakom intresset att förkorta handläggningstiderna. Det första har ett nära samband med begrepp
som humanitet och värdighet. Det handlar här om hur långa handläggningstider faktiskt påverkar de väntande och vilka långsiktiga effekter de får för dessa människors möjligheter att bygga sig
en framtid vare sig de får stanna i Sverige eller
Personer som tvingas till väntan och särskilt en passiv sådan
-
kommer att påverkas. Det gäller inte bara människor som väntar på ett besked om de får stanna i landet. Det finns andra idag
aktuella näraliggande paralleller i det svenska samhället. Effek-
terna av en längre tids arbetslöshet är väl kända. Möjligheterna att åter få fäste på arbetsmarknaden är relaterade till arbetslöshetsperiodens längd. Samma förhållande råder inom de sociala försäkringssystemen. Sjukdomsperiodens längd påverkar
den enskildes möjligheter att kunna återgå till sin tidigare verksamhet.
Det är ovissheten som främst tycks leda till passivisering. De långa väntetidema för asylsökande kan därför förväntas påverka deras möjligheter i framtiden negativt. I många fall leder väntetidema till psykisk ohälsa. I alla fall påverkar ovissheten människorna och särskilt barnen drabbas. De påbörjar snabbt sin anpassning till det svenska samhället. De skapar och bygger nätverk
upp
16 Skälen för förändring 1995:55
bland svenska barn och vuxna samtidigt som anknytningen till hemlandet ofta försvagas.
Långa handläggningstider och väntan på slutligt besked under flera år brukar inte sällan ett bland flera motiv för uppehåll-
vara stillstånd av humanitära skäl. Själva väntan sådan och de
som skadliga effekter den ger upphov till leder alltså till slutsatsen att det inte kan anses förenligt med kraven om en human och värdig asylprövning att avslå ansökan om uppehållstillstånd. Av humanitära skäl är det viktigt att tiden för handläggning ett tillståndsä-
av rende minskas.
Hur de som inte får stanna i Sverige påverkas av långa väntetider vet vi inte. Det finns inte möjligheter att göra sådan
en uppföljning. När det gäller personer som får skydd i Sverige finns longitudinella undersökningar där en grupp flyktingars förhållanden beskrivits. Över tiden har flyktingarnas och invandrarnas förhållanden förändrats. Integrationen och möjligheterna att assimileras och accepteras i det svenska samhället har förändrats under de senaste decennierna. Däremot känner jag inte till någon undersökning som kartlagt om förhållandena skiljer sig mellan olika
grupper, exempelvis flyktingar eller de får stanna i Sverige
som av humanitära skäl, och hur väntetidens längd påverkar långsiktigt.
En faktor som direkt påverkar handläggningstidema är stora
förändringar i flyktingströmmarna. Under de senaste åren har stora
skaror av asylsökande kommit till Sverige och andra västeuropeiska länder. Fluktuationer i flyktingströmmar kan relateras till politiska förändringar av olika slag. Krig, politiska förhållanden, misär och svält leder till att människor flyr och söker sig framtid
en ny utanför hemlandet. Trycket den svenska asylmottagningsverksamheten har därför varit och är alltfort stort och organisa-
- tionen har utsatts för rejäla prövningar under de senaste åren. En förklaring till de nuvarande långa utredningstiderna i asylprocessen är därför det stora antal asylsökande som kom till Sverige åren 1992 fr.0.m. 1994.
1995:55 Skälen för förändring l7
För att komma till rätta med väntetiderna är det viktigt att definiera vilka uppgifter som är av central betydelse i prövningen av ett asylärende.
Organisationen av asylprövningen påverkar effektiviteten i hanteringen av asylärenden. Effektivitetsförluster uppstår ofta om ansvaret för en verksamhet delas mellan en eller flera myndigheter. Effektiviteten i asylprocessen är också beroende av när i processen tyngdpunkten förläggs, exempelvis när det gäller kompetens och erfarenhet. Slutligen påverkar innehållet i asylmottagandet asylprövningen.
Den uppgift om en asylsökande som styr hela asylprövningen, och som påverkar handläggningstiden från den inledande grundutredningen och vidare genom utredningsarbete och beslut fram till integrering alternativt avvisning, säker kännedom den
är en om sökandes identitet. Den s.k. dokumentlösheten, som leder till osäkerhet och ifrågasättande av om den identitet som en asylsökande uppger är riktig, är därför en orsak till de långa väntetiderna. Förekomsten av falska dokument och falska identiteter försvårar också prövningen.
Effektivitetsförluster i asylprövningen
Asylprocessens organisation och innehåll har successivt förändrats under de senaste åren.
Det delade ansvaret för asylprocessen leder till effektivitetsförluster. Varje gång ett ärende överlämnas från en myndighet till
en annan, eller till och med från en enhet till någon enhet inom
annan samma myndighet, krävs att den handläggare som tar över
ansvaret för den fortsatta utredningen får tillfälle att sätta sig i ärendet.
En så långt möjligt sammanhållen handläggning kan med stor sannolikhet förväntas leda till kortare utredningstider och därmed en ökad effektivitet och en ökad rättssäkerhet i asylprövningen. De utredande insatserna i asylprövningen bör därför, i den mån det är praktiskt möjligt och ekonomiskt försvarbart, hållas i
samman en
18 Skälen för förändring 1995:55
myndighetsorganisation. Däremot bör naturligtvis den utredande
verksamheten skiljas från den beslutande.
Av rättssäkerhetsskäl är det viktigt att utredningen granskas och prövas av en oberoende funktion. Så sker idag in inom
om ramen för en myndighet- Invandrarverket. De tjänstemän i Invandrarverket som har till uppgift att fatta beslut i asylärentet arbetar inte
med asylutredningen. Asylprövningen i Invandrarverket är således
uppdelad i två funktioner för nsamlandet
- en som ansvarar av information och kunskaper av värde för utredningen och
en annan som granskar utredningsarbetet och fattar beslut itillståndsärendet.
De organisatoriska problemen återfinns idag iasylprocessens
inledande skede och i dess sista moment, när asybrövningen
resulterar i ett avvisningsbeslut. Polisen har ansvaret för att ta emot ansökningar om uppehållstillstånd och för att genomföra den in-
ledande utredningen, grundutredningen, medan I1vandrarverket
ansvarar för den vidare beredningen och för asylpövningen fram till första beslut. En ansökan kan göras endera vid irresekontrollen eller hos en polismyndighet inne i landet.
Inom polisen finns en mycket hög kompetens när det gäller
förhörsteknik, värdering av trovärdigheten i de uppgifter läm-
som nas m.m. Kvaliteten i många grundutredningar polisen gör är
som god. Det gäller särskilt i det fall polisen har haft nöjligheter att avdela särskild personal som arbetar med asylsökaide. Samtidigt kan man inte komma ifrån att bedömningar asylsökande
av on och andra utlänningar ska få rätt att stanna och bosätta sig i landet inte naturligen kan anses ingå i polisens huvudsakliga uppgifter; att svara för ordning och säkerhet i landet samt att uppdaga och beivra brott.
Det är inget brott av en utlänning att söka tillstånd att vistas och bo i Sverige. Det är tvärtom rättighet. Det finns ingen be-
en gränsning i lag eller förordning när det gäller rätter att söka asyl. En utländsk medborgare som upplever sig förföljd och hotad till liv och hälsa och som inte sig få skydd henlandets
anser av myndigheter mot denna förföljelse, har rätt att söka asyl i Sverige.
1995:55 Skälen för förändring 19
Rätten att ansöka om asyl måste skiljas från rätten att efter prövning få tillstånd att vistas här. Den ökande intemationaliseringen med snabba och effektiva kommunikationer ställer krav kunskaper och kompetens nya hos de som bereder och handlägger asylärenden. Det är viktigt att den som möter en asylsökande har goda kunskaper om politiska förhållanden i det område som den sökande kommer från. Det är också viktigt att den personal som arbetar med asylärenden har en tillräcklig erfarenhet av just dessa ärenden och de speciella problem som de orsakar. Den nuvarande organisationsfonnen där ansylansökan kan - en göras hos varje polismyndighet och än fler polisstationer samt i anslutning till inresekontrollen vid alla passkontrollorter inne- bär att polispersonalens erfarenheten asylärenden varierar. Inav
vandrarverkets utredningsarbete är beroende att grundutredning-
av arna håller en jämn och god kvalitet. För detta krävs att all personal som kan komma att arbeta med asylärenden också har tillen räcklig erfarenhet sådana ärenden. Som ett kuriosum kan nämav nas att det under utredningens arbete kommit fram uppgifter om
passkontrollorter som under den senaste tioårsperioden inte tagit
emot någon ansökan om asyl. Polisen har en pressad arbetssituation idag. Också polismyndigheten kommer under de närmaste åren att rationalisera och effektivisera sin verksamhet ytterligare. Mot bakgrund de omfattande av insatser som statsmakten ålägger polisen att utföra när det gäller
det ordningsskapande och brottsförebyggande arbetet, också
men uttalade prioriteringar vilka insatser förväntas när det gälav som ler det brottsbekämpande arbetet inom olika områden, är det inte realistiskt att förutsätta att polisen skulle kunna ytterligare sätta av resurser för arbetet med asylärenden än idag. En sådan förändrad prioritering av främst personalresursema är dock nödvändig för att öka kvaliteten i den utredning ingår i asylprövningen. som Polisens andra ansvarsområde när det gäller asylsökande är att
verkställa lagakraftvunna beslut avvisning och utvisning. Det
om
är alltså polisens uppgift att genomföra verkställighetsutredning,
en
20 Skälen för förändring 1995:55
att planera för och att genomföra avvisningen. Ett avvisningsärende överlämnas från Utlänningsnämnden, eller i vissa fall från Invandrarverket, till polisen för verkställighet. Polisens erfarenheter är att det inte sällan finns brister i det material som polisen arbetar med. Återigen är det dominerande problemet oklarheter rörande den avvisades identitet. Det förekommer också att personer som ska avvisas visar sig ha och andpass ra handlingar som inte längre är giltiga vid tidpunkten för verkställigheten. En stor del av polisens insatser i verkställighetsarbetet består därför i ytterligare undersökningar den avvisades identiom tet och kontakter med utländska myndigheter såväl i Sverige som utomlands för att skaffa fram giltiga resedokument. Även här är det en prioriteringsfråga vilka personella polismynresurser som digheten kan avsätta för uppgifterna. Av bl.a. dessa skäl är också tiden för verkställighet av beslut om avvisning lång. En genomgång av antalet verkställbara avvisningsärenden under vecka 6 år 1995 i en av Invandrarverkets regioner visar på genomsnittliga verkställighetstider fem månader att jämföra med de uppsatta målsättningarna med väntetider två veckor för den om som avvisas och en månad för en person utvisas. Det bör som dock observeras att det bland dessa avvisningsärenden också finns ärenden där det finns faktiska verkställighetshinder kan som vara av en annan karaktär än de politiska verkställighetshinder som regleras i lagstiftningen. Hit hör exempelvis att hemlandet olika av skäl inte anser sig ha möjligheter till, och ibland inte heller anser sig vara förpliktigade att, återta medborgare avvisats. en som
Tyngdpunkten i asylprövningen
Effektiviteten i asylprövningen är beroende i var processen merparten av tillgängliga resurser placeras. Idag är de resurser som
används i asylprövningen koncentrerade till utredningsarbetet efter
det att en asylansökan överlämnas från polisen till Invandrarverket. Det är kring arbetet vid utredningssluss, ett mottagningscenter, en som resurserna är förlagda. Samtidigt är det vid inresekontrollen
1995:55 Skälen för förändring 21
eller vid de polisstationer som bereder en asylansökan som behovet av en bred kompetens och kunnande i invandrings- och flyktingfrågor är som störst.
De uppgifter som kan hämtas redan vid det första samtalet eller förhöret med en asylsökande är ofta särskilt värdefulla för den fortsatta beredningen och handläggningen av asylärendet.
Behovet av en förstärkt kompetens direkt vid inresekontrollen har också uppmärksammats under de senaste åren. Så har Riksrevisionsverket i sin rapport RRV 1994:20 Hanteringen av asylärenden föreslagit en skärpt inresekontroll med personal från lnvandrarverket vid inreseorter. Verket genomför för närvarande ett utvecklingsarbete i projektform där verket i samråd med Rikspolisstyrelsen övertar polisens arbete när det gäller grundutredningen beträffande en asylsökande.
Polisen behåller däremot sina nuvarande uppgifter att kontrollera de inresandes handlingar och också prövningen resandes
av en rätt att i landet och att vistas här. Även den del verk-
resa av samheten vid inresekontrollen som syftar till att förhindra att resande som har kriminella avsikter och att terrorister inte kommer
i landet ansvarar polisen för. Den polisiära delen inresekon-
av trollen skiljs därmed från de uppgifter som utgör en del av asylprocessen.
Dokumentlösheten
Under mitt arbete har jag informerat mig hur dokumentlöshe-
om ten påverkar handläggningen av asylärenden och utifrån statistiskt material sökt uppskatta omfattningen av densamma. Statistik från Rikspolisstyrelsen som omfattar perioden januari till och med
september år 1994 och från januari och februari månader 1995 bilaga 2 visar att asylsökande ofta saknar pass eller andra handlingar som kan styrka deras identitet när de söker uppehållstillstånd. Av dem som 1994 sökte asyl inne i landet saknade över 40 procent pass eller visering. Bland dem som sökte asyl vid gränsen är dokumentlösheten av mindre omfattning. Trots detta saknade nästan
22 Skälen för förändring 1995:55
20 procent pass redan när de söker asyl i inresekontrollen. Materialet från 1995 tyder att tendensen att söka asyl efter inresan förstärks. Samtidigt ökar andelen sökande inte har dokument
som
vid ansökningstillfallet.
Jag vill betona att en förföljd person kan vara tvingad att använda sig av falska handlingar för att överhuvudtaget kunna ta sig ut ur hemlandet och fly till säkerhet. Att inte kunna visa upp ett äkta pass eller någon annan handling som visar den korrekta identiteten kan och får inte tas till intäkt för att den asylsökande saknar trovärdighet och att de uppgifter han eller hon lämnar därför ska granskas särskilt noga. Regeringen har också uttalat att frånvaro av äkta dokument inte ensamt kan utgöra en grund för slutsatsen att sökandens samtliga uppgifter inte är trovärdiga. Även här gäller kraven på en individuell prövning, där de förhållanden som råder i det enskilda fallet ska uppmärksammas särskilt.
Däremot är det inte sannolikt att en så stor andel av de asylsökande som de dokumentlösa nu utgör lämnar hemlandet utan några dokument. Uppgifter från sökanden om att de passerat såväl utresekontrollen i hemlandet, eller det land de närmast kommit från, som inresekontrollen i Sverige utan att behöva visa några handlingar är inte trovärdiga.
Falska identiteter
Användningen av falska identiteter ocheller falska handlingar är ett problem. Liksom dokumentlösheten är förekomsten av falska identiteter ett gemensamt problem för alla länder till vilka asylsökande söker sig. Breda kartläggningar av asylsökande i andra länder tyder att användningen av falska identiteter är vanlig.
Vissa mindre undersökningar som genomförts av Statens invandrarverk och Rikspolisstyrelsens utlänningsrotel visar att falska identitetsuppgifter lämnas också här.
I en av lnvandrarverkets regioner pågår sedan tid ett projekt
en vars syfte är att säkerställa en grupp asylsökandes medborgarskap och om möjligt också klarlägga sökandes identitet. Materialet är
1995:55 Skälen för förändring 23
begränsat och verksamheten har dessutom pågått under en begränsad tid om drygt 18 månader. Under denna tid har 81 82 asyl-
av sökande från ett visst område visat sig vara medborgare i ett annat land än det de sökande uppgivit som sitt hemland. Också Rikspolisstyrelsen har genomfört liknande kartläggningar avseende asylsökande från andra områden med likartat resultat Invand-
som rarverkets projekt visar.
Jag har också fått ta del av stickprovsundersökningar som Invandrarverket genomfört i samarbete med verkets motsvarighet i de nordiska länderna och i Tyskland. Även undersökningarna
om rör ett begränsat antal personer, och det selektiva urvalet de
av som kontrollerats kan ifrågasättas, är dock utfallet sådant att det bör följas upp.
Av dessa stickprovskontroller framgick att människor, som redan har ett tillstånd att bosätta sig i ett annat västeuropeiskt land sökt asyl i Sverige. Det förekommer även att personer söker asyl i flera länder samtidigt. Det har till och med uppdagats att personer som har permanent uppehållstillstånd i Sverige nytt har sökt asyl här i en annan identitet.
Jag vill betona att dessa uppgifter inte kan tas till intäkt för någonting annat än att ett visst missbruk av asylrätten förekommer. Det finns inget underlag och inget mer omfattande material som skulle tyda att asylsökande i allmänhet och
som grupp betraktad skulle detta sätt.
agera
Dokumentlösheten är således allvarlig därför att den sådan
som riskerar att påverka bedömningen den asylsökandes trovärdig-
av het. Användningen av falska identiteteter, och då särskilt nyttjandet av flera identiteter, är ett missbruk av asylrätten måste
som åtgärdas oavsett omfattning.
De åtgärder som kan vara aktuella för att komma tillrätta med
identitetsproblemen innebär samtliga ett visst mått ökad kon-
av troll av asylsökande. Det är därför angeläget att väga värdet det
av mer korrekta beslutsunderlag som kontrollverksamheten kan leda fram till mot de integritetsingrepp all form kontroll ound-
som av vikligen innebär för dem som kommer att granskas. I ekonomiska
24 Skälen för förändring 1995:55
termer måste de ökade kostnaderna for kontrollarbetet motsvaras av större minskning av nuvarande kostnader for asylprocessen.
en
Mottagandet av asylsökande
Mottagningssystemet är en viktig del av asylprocessen. Innehållet i den verksamhet som erbjuds asylsökande såväl förläggningar som i eget boende påverkar möjligheterna att verkställa ett avvisningsbeslut på ett smidigt sätt.
Vikten av att asylsökande får information om asylprocessen, inkluderande information om principerna för den svenska invandrings- och flyktingpolitiken, bör uppmärksammas.
Jag väljer att beskriva utrymmet for förbättringar genom att citera från den slutrapport Invandrarverkets Produktivitetspro-
som jekt Processeende, aktiv uppföljning, ökad kommunikation och aktiv satsning på personalen 1995-02-22 sid 16 lämnat.
En kartläggning av informationen till de asylsökande i en re-
gion visade stora brister. En god och fullständig information
gavs vare sig vid gräns, på mottagningscenter, asylbyrå eller
förläggning. Alla tycktes förlita sig på att någon annan svarade
för informationen. Den asylsökande har därigenom inte heller
fått tillräckligt tydlig infomiation om sitt eget ansvar i asylut-
redningen och vikten av att ge korrekta och fullständiga skäl
redan i samband med ansökan om asyl.
Behovet av att ge den asylsökande sådan information har blivit
än tydligare efter det att den sökande har rätt att välja eget
boende.
Erfarenheter från asylprövningen visar att en stor andel de
av sökande inte kommer att få tillstånd att stanna i landet. De kommer endera att få återvända till sitt hemland eller till något annat land som de vistats i före resan till Sverige. För dem är saklig och korrekt infomiation återvändandet vikt. Jag kan inte finna
om av att utformningen av den nuvarande verksamheten utrednings-
1995:55 Skälen för förändring 25
slussar eller flyktingförläggningar har målsättning att ut-
som veckla realistisk syn ett återvändade och att planera för ett
en sådant.
Frivilligorganisationerna
Flera svenska frivilligorganisationer, kyrkor och samfund har en världsomspännande verksamhet i många länder. De är en resurs att
i arbetet med att underlätta ett återvändande till hemta vara landet för den som fått avslag sin asylansökan. Formema för en samverkan i dessa frågor bör bli föremål för ytterligare överväganden.
Internationella erfarenheter av strukturerade samverkansformer där frivilligorganisationerna deltar bör kunna utgöra en utgångspunkt för fortsatta överväganden härvidlag.
Ansvaret för förvarslokaler för avvisade
De avvisade som omhändertas för förvar vistas idag i polisarrester,
häkten och lokalanstalter samt i särskilda förvarslokaler i an-
slutning till flyktingförläggningarslussar. Genom åren har det
förhållandet att avvisade förvarstagna omhändertas i lokaler,
vars utformning har helt andra syften, kritiserats.
De lokaler som används idag är utformade med hänsyn till de krav som rättsväsendet har. För häkten gäller att de häktade är misstänkta för allvarliga brott och att de av utredningsskäl måste kunna hållas isolerade under förundersökning. Flyktfaran är inte sällan den faktor som motiverar ett omhändertagandebeslut. Också polisarrester och kriminalvårdsanstalter är byggda för att kunna användas för polisiära respektive kriminalvårdande ändamål.
l rapporten Ds 1992:8 Häktades gemensamhet och kontakter med omvärlden, av f.d. justitieombudsmannen Anders Wigelius, föreslås att förvar enligt utlänningslagen inte bör få ske i ett häkte
26 Skälen för förändring 1995:55
eller ett fängelse. Istället föreslås att särskilda institutioner utan så många repressiva drag avsätts for ett sådant ändamål.
Det bör vara fullt möjligt att inom fbr lnvandrarverkets
ramen organisation tillskapa bättre och mer ändamålsenliga lokaler för förvar av asylsökande och avvisade kan ersätta de forvars-
av som lokaler som nu utnyttjas inom polisen och kriminalvården.
4¶Bakgrund
1¶Inledning
Eftersom jag anser att asylprövningen är en kontinuerlig kedja av insatser som länkas samman till en helhet, där verkställighet
av beslut om avvisning är den sista länken, väljer jag att kortfattat redovisa de regler som gäller för prövningens organisation och innehåll. Vissa länkar i kedjan, som inresekontrollen och viseringspolitiken eller utlänningskontrollen inne i landet, påverkar asylprövningen och hanteringen av verkställighetsärenden indirekt. Effektiviteten i dessa funktioner är ändå av betydelse för både prövningen och verkställigheten. Förslag som i och för sig inte har en direkt anknytning till verkställigheten kan därför vara avgörande för att beslut om avvisning ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt.
En hörnpelare i den svenska asylrätten är den individuella prövningen av om en utlänning som söker uppehållstillstånd i landet har sådana skäl för sin ansökan att tillståndet ska beviljas. I varje enskilt ärende ska en utredning genomföras som klarlägger de särskilda och personliga skäl för tillstånd som den sökande kan ha. En annan grundprincip är att den som fått avslag sin asylansökan ska lämna landet.
4.2¶Bestämmelserna om
uppehållstillstånd
och arbetstillstånd
Bestämmelserna om uppehållstillstånd och arbetstillstånd återfinns i utlänningslagens 2 kap och i utlänningsförordningens 3 4
resp
kap.
En utländsk medborgare som vill bosätta sig i Sverige måste få tillstånd till detta, uppehållstillstånd. Tillståndet kan begränsat
vara till en viss tid eller permanent. För att få arbeta i landet krävs
28 Bakgrund 1995:55
arbetstillstånd eller permanent uppehållstillstånd. Ett arbetstillstånd är tidsbegränsat och får avser visst slags arbete.
Huvudregeln är att en ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska lämnas till en svensk utlandsmyndighet i utlänningens hemland. Ansökan ska vara beviljad före resan till Sverige. En ansökan får i princip inte bifallas utlänningen är i Sve-
om rige när ansökan görs.
Undantagna från dessa bestämmelser är de som söker asyl eller de utlänningar som vill återförena sig med nära familjemedlem
en som är bosatt här i landet. Också i andra fall när det finns särskilda skäl kan en ansökan om uppehållstillstånd bifallas efter inresan.
För medborgare i de nordiska länderna och medborgare i ett EES-land råder särskilda regler.
4.2.1 Bestämmelserna
om asyl
Reglerna om asyl finns intagna i utlänningslagens 3 kap.
En utlänning som i enlighet med 1951 års konvention flyk-
om tingars rättsliga ställning Genevekonventionen har anledning
- till välgrundad fruktan för förföljelse grund sin religion,
av ras nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller viss samhällsåskådning i sitt hemland har rätt att få asyl i Sverige. En person som kan åberopa sådana skäl för sin asylansökan i
som anges Genevekonventionen får flyktingstatus.
Förutom de s.k. konventionsflyktingama har en utlänning
som är krigsvägrare rätt att få asyl här liksom den utan att
som, vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland grund de poli-
av tiska förhållandena där och som kan åberopa tungt vägande skäl för detta. Denna grupp, de factoflyktingar, anför således flyktingliknande skäl som grund för sin ansökan.
Rätten till asyl är inte utan undantag. Vare sig konventionsflyktingar, krigsvägrare eller de factoflyktingar har oinskränkt rätt
en att få skydd i Sverige. Om asylsökande har vistats i ett annat land än sitt hemland före ankomsten till Sverige, och han är skyddad där mot förföljelse ska han eller hon hänvisas dit enligt den s.k.
1995:55 Bakgrund 29
första asyllandsprincipen. Vidare finns vissa undantagsregler som
inskränker rätten till asyl grund brottslighet som är av all-
av varligt slag.
4.3¶Inresekontrollen
Reglerna om inresekontroll återfinns i 5 kap utlänningslagen.
Polisen är den myndighet som ansvarar for inresekontrollen. Tullmyndigheten och Kustbevakningen har i huvudsak samma befogenheter som polismyndigheten när det gäller kontroll av inresande till landet.
En utlänning är skyldig att resa i Sverige via en passkontrollort, där polisen är ålagd att upprätta och svarar För passkontroll. Den faktiska kontrollen av inresande kan ske av polisperso-
nal, s.k. passkontrollanter eller av personal från bevakningsföre-
av tag under polismans befäl.
Beroende frekvensen av resande vid olika passkontrollorter organiseras kontrollverksamheten olika sätt. Tullen och Kustbevakningen kan medverka vid polisens kontroll av inresande vid gränsen.
Nordbor, medborgare i Danmark, Finland och Norge, får passera gränsen också vid s.k. gränsövergångsställen. Kontroll av in-
resande vid ett gränsövergångsställe sker stickprovsvis.
4.3.1¶Pass- och viseringsregler
En utlänning ska visa upp pass och erforderlig visering för att få rätt att resa i landet om han inte har uppehållstillstånd i Sverige.
För nordbor gäller passfrihet vid inresa i Sverige direkt från ett annat nordiskt land. l sådana fall måste de kunna styrka sitt med-
borgarskap.
Medborgare i medlemsländerna i EU samt medborgare i Schweiz och Lichtenstein måste visa pass eller ett nationellt identi-
30 Bakgrund 1995:55
tetskort som är utfärdat av en behörig myndighet i hemlandet vid gränskontrollen.
Regeringen kan förordna att kravet om Visering inte ska gälla medborgare i vissa länder. Dessa måste dock kunna visa
upp en giltig passhandling för att få resa i Sverige.
1 1 Visering
.
Visering är ett tillstånd att resa i landet och att vistas här under en kortare tid, vanligen tre månader vid varje tillfälle.
Beslut om Visering meddelas av Statens invandrarverk eller
av den myndighet verket givit beslutanderätt i viseringsfrågor, av
Utrikesdepartementet när det gäller viseringar inom departementets
verksamhetsområde samt av Sveriges exportråds kontor i Taiwan.
I samråd med Utrikesdepartementet har Statens invandrarverk utfärdat föreskrifter med bemyndigande för utlandsmyndigheter, ambassader och konsulat, att handlägga viseringsärenden. Vissa utlandsmyndigheter, de större ambassadema, har ett s.k. fullt bemyndigande när det gäller beslut i viseringsärenden. De har rätt att handlägga och besluta om en viseringsansökan från personer med medborgarskap också i andra länder än det land där myndigheten verkar liksom att avslå respektive bifalla en viseringsansökan.
Alla viseringsärenden som är av tveksam natur ska överlämnas till Statens invandrarverk för beslut.
Invandrarverket, eller den myndighet som meddelat visering, skall återkalla densamma om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Om utlänningen lämnat andra oriktiga uppgifter som varit av betydelse för viseringsbeslutet får Visering återkallas.
4.4
Asylprövningen
Ansvaret för handläggningen av ansökningar om uppehållstillstånd delas mellan polismyndigheten och Statens invandrarverk. I det
1995:55 Bakgrund 3 l
tidiga skedet av handläggningen är det polisen som är ansvarig myndighet.
En ansökan om uppehållstillstånd lämnas hos polismyndighet vid inresekontrollen eller inne i landet.
Statens invandrarverk utfärdar i samråd med Rikspolisstyrelsen föreskrifter om grundutredningar för asylärenden. I samråd med rikspolisstyrelsen utarbetar verket också riktlinjer för polismyndighetemas genomförande av grundutredningar i asylärenden. När en utlänning ansöker om uppehållstillstånd och anger asylskäl eller asylliknande skäl som grund för sin ansökan, ska polisen hålla ett kort muntligt förhör en grundutredning med utlänningen.
-
Av grundutredningen ska bl.a. följande framgå:
fullständiga uppgifter om utlänningens fastställda eller upp- -
givna identitet,
resvägen till Sverige inkluderande uppgifter om uppehåll under -
resan hit och, om det är frågan om ett asylärende, varför asyl
inte sökts i det landde länder som passerats,
uppgifter om utlänningens nära släktingar som vistas i Sverige -
eller i något land som har passerats under resan hit.
När grundutredningen är genomförd översänds den till Invand-
rarverket som tar över handläggningen ärendet. Invandrarver-
av kets vidare utredning fram till ett beslut kan innehålla vitt skilda insatser. Under den senaste tiden har verket i ökad utsträckning
arbetat med ett större inslag av muntlig handläggning än tidigare.
I de fall det inte råder någon tvekan om sökandens identitet prövar verket ingående de särskilda skäl angetts till stöd för
som ansökan. I underlaget inför beslut ingår även den kunskap som finns inom verket, när det gäller de politiska förhållanden
som råder i sökandens hemland, eller i det land som han uppehållit sig i före ankomsten till Sverige.
När det däremot är osäkert om den identitet som sökanden uppger är korrekt krävs särskilda insatser från verkets sida för att kunna genomföra asylutredningen. Här ingår åtgärder språk-
som analyser och textanalyser men också vissa kunskapstester. Inte säl-
32 Bakgrund 1995:55
lan får verket söka upplysningar till stöd för säkrare identifie-
en ring, med hjälp av svenska ambassader och konsulat, hos det uppgivna hemlandets myndigheter. Om språk- och textanalysema tyder att sökanden kommer från ett annat land eller ett annat område än han uppger, måste invandrarverket på andra vägar försöka få fram uppgifter om sökandens identitet. Trots omfattande insatser är det ibland nödvändigt för verket att acceptera osäkra uppgifter när det gäller identiteten i det underlag ligger till
som grund för verkets beslut.
Om det är uppenbart att det inte finns skäl för asyl och utlänningen inte heller kan uppehållstillstånd av andra skäl får verket förordna att dess beslut avvisning får verkställas även det
om om inte vunnit laga kraft. Ett beslut om förordnande omedelbar
av verkställighet av avvisningsbeslut måste fattas inom tre månader från den tidpunkt utlänningen reste i Sverige. Om det finns synnerliga skäl får ett sådant beslut meddelas även än tre
senare månader efter ankomsten. Ett synnerligt skäl kan vara att utlänningen inte har givit sig tillkänna förrän efter tre månader.
Målsättningen är att Invandrarverket ska kunna fatta ett beslut i ett asylärende inom två månader från det att ärendet överlämnades till verket. Detta Verksamhetsmål har inte varit möjligt att nå. Under perioden juli till december 1994 den genomsnittliga
var handläggningstiden för ett asylärende ca 200 dagar. Ett negativt beslut kan överklagas till utlänningsnämnden överprövar In-
som vandrarverkets beslut. En målsättning för nämndens arbete är att handläggningstiden för ett ärende som nämnden ska överpröva inte överstiger fyra månader. Måltiden för den sammanlagda handläggningen av ett asylärende, från det ärendet kommer till invandrarverket och till beslut i utlänningsnämnden, uppgår därmed till sex månader.
Nära 15 000 asylsökande fick avslag på sin ansökan i första instans år 1994. Under samma period handlades 14 800 överklagandeärenden av invandrarverket. Verket ändrade vid omprövningen sitt tidigare avslagsbeslut i 500 fall. 14 200 ärenden
ca gick vidare till utlänningsnämnden. Den genomsnittliga handlägg-
1995:55 Bakgrund 33
ningstiden hos nämnden uppgick andra halvåret 1994 till nio månader.
Utlänningsnämndens beslut kan inte överklagas. Däremot kan
ansökan uppehållstillstånd lämnas även efter den tiden ny om punkt ett avvisningsbeslut vunnit laga kraft. En sådan ny ansökan lämnas direkt till utlänningsnämnden.
4.4.1¶Mottagandet asylsökande
av
Staten har det ekonomiska ansvaret för mottagandet av asylsökande och flyktingar. Statens invandrarverk är huvudman för verksamheten. Verket driver utredningsslussar och flyktingförläggningar. De flesta förläggningar drivs i egen regi men det förekommer också att förläggningar drivs entreprenad av ideella organisationer, kyrkor eller företag. Mottagningsverksamheten drivs med en hög grad av flexibilitet och måste snabbt kunna anpassas till förändrade flyktingströmmar. Som exempel kan nämnas att 95 000 asylsökande vistades verkets förläggningar vid halvårsskiftet 1992. Halvårsskiftet 1995 beräknas ca 10 000 platser behöva tas i anspråk.
Fram till den 1 juli 1994 organiserades mottagningsverksamheten så att en asylsökande, efter genomförd grundutredning, placerades vid någon av de fyra utredningsslussarna som finns i Malmö, Mölndal Sagåsen, Flen och Upplands Väsby Carlslund. Avsikten var att den asylsökande skulle bo utredningsslussen under utredningstiden. Syftet med slussboendet var att skapa förutsättningar för en snabb och tillförlitlig handläggning av asylärenden. Målet för slussverksamheten att minimiera utredningsti-
var den till två veckor. Mot bakgrund av bl.a. den stora tillströmningen av asylsökande under senare år har målet inte kunnat
uppnas.
Utgångspunkten var att asylsökanden skulle vistas utredningsslussen under den tid som krävdes för att genomföra asylutredningen. Därefter anvisades sökanden en plats på flyktingför-
en läggning i avvaktan beslut i asylärendet.
34 Bakgrund l 995: 55
Våren 1994 beslutade riksdagen om vissa ändringar i mottagningssystemet för asylsökande och flyktingar prop. 199394:94, bet. l99394:SfU11, rskr. 199394:l88. Beslutet innebar att en asylsökande har rätt att bo och vistas utanför utredningsslussförläggning under utredningstiden och i avvaktan på beslut i asylärendet. Sökanden är berättigad till ett ekonomiskt bidrag också för boendekostnadema om han ordnar bostad på egen hand. Sökanden skrivs dock vid en av Invandrarverkets förläggningar. Det egna boendet inte bundet geografiskt till den region som den förläggning där sökanden inskriven tillhör. Reglerna trädde kraft den l juli 1994.
Statens invandrarverk har, regeringens uppdrag, genomfört en första uppföljning av omfattningen av och de effekter som det
boendet får i olika avseenden. Uppdraget redovisades till egna regeringen den 31 januari 1995.
Av redovisningen framgår att nära tredjedel av de asylsö-
en kande bor i eget boende. Varannan sökande med eget boende bor i storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö. Vart fjärde barn under 18 år utan vårdnadshavare i Sverige bodde också i eget boende. Antalet asylsökande som bor i eget boende har mer än fördubblats under perioden juli till och med december 1994 från
- 3 100 halvårsskiftet 1994 till 7 100 vid årsskiftet
personer 199495. Under samma tid har förläggningsboendet mer än halverats till 16 300 Enligt bedömningar från lnvandrarver-
personer. ket förväntas till hälften de asylsökande komma att välja
upp av eget boende i fortsättningen.
Effekterna det egna boendet är svåra att bedöma. Koncentra-
av tionen av asylsökande i eget boende till vissa kommuner kan dock framöver påverka möjligheterna för Invandrarverket att träffa överenskommelser med kommunerna om det kommunala flyktingmottagandet där. Erfarenheterna när det gäller att nå den asylsökande för olika åtgärder i utredningsarbetet eller i verkställighetsskedet är blandade. I enskilda fall kan en handläggare av ett asylärende eller ett verkställighetsärende ha svårigheter att nå sökanden respektive den som ska avvisas.
1995:55 Bakgrund 35
Under våren 1995 genomför Statens invandrarverk en uppföljning av asylsökande i eget boende och de effekter på handläggningstiderna och det kommunala flyktingmottagandet som ett eget boende kan ha.
4.5 och
Avvisning utvisning
4.5.1 Allmänt
Polismyndigheten ansvarar för att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs. Ärendet överlämnas till polisen från utlänningsnämnden och i vissa fall direkt från invandrarverket. Invandrarverket har dock det ekonomiska ansvaret för de avvisades uppehälle också under den tid som verkställigheten av avvisningsutvisningsbeslutet bereds. På uppdrag från polisen planerar och beställer Kriminalvårdens Transporttjänst för avvisade.
resor Polisen bestämmer om en avvisad bör eskorteras ut landet och
ur om eskorten ska vara en tjänsteman från Transporttjänsten eller från polisen.
Ett avvisningsutvisningsbeslut anses verkställt när utlänningen rest ut ur Sverige.
Huvudprincipen för verkställigheten från Sverige
är att avresan ska ske frivilligt. I de fall en utlänning utan särskilda tvångsâtgärder eller utan andra särskilda påtryckningar självmant ut
reser ur landet anses en s.k. frivillig verkställighet ha genomförts.
Eftersom det för närvarande inte förekommer någon kontroll
av vilka som reser ut ur landet är det statistiska materialet i vil-
om ken omfattning beslut om avvisning och utvisning verkligen är verkställda och utlänningen således har rest ut ur landet- ofull-
ständigt. Det material finns att tillgå rör de utlänningar
som som avvisats eller utvisats och där polismyndigheten beställer
och genomför avresan. Ett stort antal avvisade är efterlysta. Vid
personer årsskiftet var drygt 7 800 personer med avvisningsbeslut efterlysta varav över 1 700 var bam. Några kan misstänkas uppehålla sig
36 Bakgrund 1995:55
illegalt i Sverige. Det har också uppdagats att efterlysta
personer sökt asyl på nytt och i en ny identitet. Det kan dock inte uteslutas att ett betydande antal av de som är efterlysta har lämnat landet egen hand.
En person som avvisas eller utvisas har rätt att förbereda sin avresa från landet. De tidsgränser som är normgivande är två veckor for en person som avvisas och fyra veckor för den ut-
som visas. Om det finns särskilda skäl får ett avvisningsbeslut förenas med villkor om längre eller kortare förberedelsetider För verkställighet.
4.5.2¶Reglerna avvisning och om utvisning
Bestämmelserna om avvisning och utvisning återfinns i 4 kap.
Reglerna om avvisning omfattar i princip alla utlänningar som reser in i landet eller som vistas här utan att de har, eller vid tidpunkten för inresa i landet har haft, de handlingar som krävs för rätt till inresa och vistelse.
Avvisning i anslutning till inresekontrollen blir aktuell för den utlänning som saknar pass, visering och andra tillstånd sådana
om krävs för att hanhon ska ha rätt i landet. Om utlän-
att resa en ning vid inresekontrollen undviker att lämna uppgifter, medvetet lämnar felaktiga uppgifter eller medvetet förtiger uppgifter är
som väsentliga för rätten att få resa i landet kan utlänningen avvisas. Också den som kan antas sakna medel För sitt uppehälle eller
en utlänning som kan misstänkas begå brott i Sverige får avvisas. Statens invandrarverk beslutar avvisning den ska
om om som avvisas har vistats mer än tre månader i Sverige. I andra fall, utom när det gäller asylsökande, prövar polisen avvisningsfrågan.
För utländska medborgare som söker asyl i landet, eller
som söker tillstånd att återförenas med nära familjemedlem har
en som rätt att bo här, gäller särskilda regler. En söker asyl
person som avvisas om asylprövningen resulterar i att ansökan avslås. Om det är uppenbart att den sökande saknar skäl för asyl och han eller
om
1995:55 Bakgrund 37
hon inte heller på andra grunder ska beviljas tillstånd att stanna i landet, exempelvis familjeanknytning, får invandrarverket förordna att ett beslut om avvisning får verkställas utan att det vunnit laga kraft omedelbar verkställighet, om utlänningen vistats här kortare
, tid än tre månader, såvida inte synnerliga skäl talar för detta.
Begreppet utvisning används i utlänningslagen i två olika hänseenden, dels beträffande utlänningar som dömts för viss allvarlig brottslighet i Sverige, dels de som vistas i landet efter det att tiden för ett uppehållstillstånd gått ut eller vars uppehållstillstånd har återkallats. Invandrarverket beslutar om utvisning i de senare fallen.
Utvisning grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet. När en domstol tar ställning till frågan om utvisning ska domstolen också ta hänsyn till eventuella hinder för verkställighet av utvisningbeslutet. När det gäller beslut om utvisning på grund av brott finns särskilda regler för konventionsflyktingar, krigsvägrare och personer som fått uppehållstillstånd av flyktingliknande skäl, för utländska barn som bott viss tid i landet samt för de som har haft uppehållstillstånd under en längre tid.
Statens invandrarverks beslut om avvisning kan överklagas till
Utlänningsnämnden. Utlänningsnämndens beslut i avvisningsären-
det kan inte överprövas. Däremot kan såväl utlänningsnämnden som invandrarverket överlämna ett ärende till regeringen för prövning.
Ett beslut om avvisning får förenas med ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige under en viss tid, återreseförbud. Ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut som inte verkställts inom fyra år upphör att gälla.
3 8 Bakgrund I 995: 55
4.5.3¶Hinder for verkställighet av avvisningsoch utvisningsbeslut
Av 8 kap. l 4 utlänningslagen framgår vid vilka förhållanden
som ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas, s.k. politiska verkställighetshinder.
En utlänning får aldrig avlägsnas ur landet han löper risk
om för dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr i det land han sänds till eller om han i det landet inte har ett skydd mot att sändas till ett land där han löper sådana risker l §.
Om den som avvisasutvisas riskerar politisk förföljelse i det land han ska avlägsnas till får verkställighet inte heller ske såvida inte den avvisade dömts for ett synnerligen allvarligt brott och det kan utgöra fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna i landet. Skyddet mot verkställighet .av avvisning- eller utvisningsbelut gäller heller inte för den utlänning som dömts för spioneri mot Sverige 2 §.
I 3 § anges att en krigsvägrare inte får sändas till ett land där han riskerar att sändas till krigsskådeplats.
en
Verkställighetsskyddet för de factoflyktingar framgår 4
av En sådan flykting får inte sändas till hemlandet eller till något annant land där han riskerar att sändas till hemlandet hanhon
om har synnerliga skäl mot detta.
A
Förutom politiska hinder förekommer tidvis andra hinder av praktisk eller annan natur när det gäller att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning.
4.5.4 Verkställighet och utvis-
av avvisnings ningsbeslut
Polismyndigheten verkställer avvisnings- och utvisningsbeslut. Ett beslut om avvisning eller utvisning överlämnas till polismyndigheten i den ort där den avvisade vistas om utlänningen bor i eget
boende. Om utlänningen däremot bor flyktingförläggning
en
l 995: 55 Bakgrund 39
översänds avlägsnandebeslutet också till Statens invandrarverk. I de fall det slutgiltiga beslutet fattas av Utlänningsnämnden delger nämnden polisen alternativt Invandrarverket och den asylsökandes offentliga biträde detta.
Verkställighetsarbetet inleds med att polisen kallar de avvisade som bor i eget boende till ett förhör eller samtal som syftar till att klargöra förutsättningarna för en planering av avvisningenutvisningen. Om den avvisade bor en flyktingförläggning berättar invandrarverket om avvsningsbeslutet.
Polisen kontrollerar att utlänningen har giltiga pass eller andra identitetshandlingar och planerar i samverkan med denne för återresan. Det gäller val av resväg och ressätt men också åtgärder som kan behövas för att avveckla utlänningens verksamhet i Sverige. Polisen kontaktar därefter Kriminalvårdens Transporttjänst
som beställer biljetter och i övrigt organiserar Polisen avgör
resan. om utlänningen ska ledsagas ut ur landet, dvs. eskort ska följa
om en med resan.
Om det däremot råder oklarheter om utlänningens identitet och om utlänningen saknar pass och andra handlingar påbörjas ett arbete med att söka klarlägga identiteten och med att skaffa
resehandlingar. Denna del av polisens verkställighetsarbete är idag tidsödande och leder till långa verkställighetstider.
Om polisen finner att verkställighet av ett avlägsnandebeslut
inte är möjlig skall polisen underrätta Statens invandrarverk
om detta. Det gäller både om de aktuella hindren för verkställighet är av politisk art eller av mer praktisk natur, som identitetslöshet eller okänt medborgarskap. Det förekommer också att ett avlägsnandebeslut inte kan verkställas trots att utlänningens identitet är känd.
Om polisen bedömer att den ska avlägsnas kommer att
som hålla sig undan kan besluta att ta utlänningen i förvar i
man avvaktan på verkställighet av beslutet.
40 Bakgrund 1995:55
4.6¶Kontroll och
tvångsåtgärder
Reglerna om kontroll- och tvångsåtgärder återfinns i utlänningslagens 5 och 6 kap.
4.6.1¶I samband med inresa
Förutom att visa upp pass och i förekommande fall visering är
en utlänning skyldig att lämna polisen upplysningar är bety-
som av delse för bedömningen av om utlänningen har rätt att i
resa landet. En utlänning är således skyldig att ange skälen för sitt besök eller att visa att han har tillräckliga ekonomiska medel för den tid vistelsen kan beräknas omfatta.
Polisen har också rätt att kroppsvisitera utlänning och att
en söka igenom dennes bagage om det krävs för att ta reda identiteten eller för att klarlägga resvägen till Sverige.
Om det krävs för bedömningen om en utlänning har rätt att resa i landet har polisen rätt att kvarhålla utlänningen för utredning under högst 6 timmar. Om polisen under denna utredningstid anser att det krävs vidare överväganden kan myndigheten besluta ta utlänningen i förvar under högst 48 timmar.
4.6.2 I anslutning till ansökan en om uppehålls-
tillstånd
Invandrarverket eller polisen får beslut att omhänderta utlän-
en nings pass eller annan identitetshandling vid ankomsten eller när utlänningen ansöker om uppehållstillstånd i landet.
Under vissa omständigheter får Invandrarverket eller polisen också omhänderta en utlännings biljetter.
Slutligen får polisen eller Invandrarverket utlännings fing-
ta en eravtryck och fotografera utlänning inte kan styrka sin
en som identitet vid ankomsten till Sverige eller när hanhon efter inresa i
1995:55 Bakgrund 41
landet söker uppehållstillstånd eller om det finns förutsättningar att ta utlänningen i förvar.
Om en utlänning söker uppehållstillstånd och hans identitet är oklar får han tas i förvar under högst två veckor. Om det finns synnerliga skäl för det kan dock förvarstiden förlängas. Vidare får en utlänning tas i förvar om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas.
Om det anses tillräckligt kan en utlänning istället för förvar ställas under uppsikt.
Barn under 16 år får tas i förvar endast det är sannolikt att
om barnet kommer att avvisas och att förordandet omedelbar verk-
om ställighet kommer att meddelas.
4.6.3¶I samband med och
avvisning utvisning
Polismyndigheten, Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden
kan besluta om förvar i högst två månader avvisadutvisad.
av en Förvaret kan förlängas om det finns synnerliga skäl för det.
Utländska barn under 16 år får tas i förvar i anslutning till verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut med förordande omedelbar verkställighet och risken är uppenbar att
om om barnet genom att hålla sig undan kommer att äventyra verkställighet beslutet. Barn får också tas i förvar i samband med verk-
av ställighet av andra avlägsnandebeslut det vid tidigare försök att
om verkställa beslutet inte visar sig tillräckligt att ställa barnet under uppsikt.
4.7 av
Kartläggning verkställigheter av avvisningsbeslut
Av utredningens direktiv framgår kartläggning verkstäl-
att en av ligheter av avvisningsbeslut ska utgöra grund för utredningens
en vidare överväganden och förslag. Kartläggningen har genomförts
42 Bakgrund 1995:55
av rikspolistyrelsen. Kriminalvårdens Transporttjänst har lämnat statistikuppgifter som utgör en del av kartläggningsmaterialet.
Den enkät som rikspolisstyrelsen genomfört till ett antal polismyndigheter och ett urval av myndigheternas svar redovisas som bilaga
4.7.1¶Val metod för kartläggningen
av
Inledningsvis hade jag ambitionen att genomföra en komplett kartläggning hur verkställighetsärenden under en viss period hade
av handlagts och hur verkställigheten hade genomförts av polismyndighetema. Av särskilt intresse och är att kunna kvantifiera
var - och beskriva i vilken omfattning verkställighet av avvisningsbeslut kan genomföras frivilligt. Det var likaså angeläget att kunna klargöra i vilken omfattning verkställigheten hade måst genomföras med tvång och i så fall vilka tvångsmedel som kommit ifråga. Ambitionen att materialet skulle kunna utgöra ett underlag för
var att bedöma om användningen av tvångsmedel kan begränsas ytterligare i förhållande till idag.
Av betydelse var också att kartläggningen skulle kunna utgöra ett underlag för att bedöma vilka konkreta hinder för verkställighet
beslut avvisning som polisen möter. Det var också viktigt av om att kunna redovisa i vilken omfattning det förekommer familjesplittring och hur vanligt det är att barn skiljs från sina föräldrar eller att barn avvisas ur landet under tvång och i svåra former.
En kartläggning som skulle kunna ge svar på så omfattande frågor visade sig inte genomförbar under den korta tid som stått till buds. Skälet för detta är att uppgifter utöver sammanställ-
ningar om avvisningsbeslut, om grunderna för omhändertagande för förvar och om beslut om uppsikt samt om behovet av eskort vid avresan måste samlas in manuellt. Flera av de frågeställning-
ar som jag sökte svar har också en sådan karaktär att de kräver
bedömning den polispersonal som faktiskt handlagt ett verken av ställighetsärende eller av de personer som följt med som eskort.
1995:55 Bakgrund 43
Under år 1994 inkom 35 690 verkställighetsärenden till polismyndigheterna varav 11 758 gällde barn. Under året verkställde polisen över 19 000 avvisningsbeslut. Av dessa gällde 6 279 verkställigheter bam. Vid utgången av år 1994 hade polisen 13 455 verkställighetsärenden att handlägga. Vid årsskiftet 199495 var över 7 500 avvisade personer efterlysta. En kartläggning av verkställighet beslut avvisning och av om utvisning kräver ett omfattande manuellt arbete. I själva verket är det fråga om en noggrann genomgång varje enskilt verkställigav hetsärende som beretts och handlagts polismyndighet. av av en En komplikation som jag blev också att polismyndigvarse var heten arbetar med organisation från den 1 januari 1995. Jag en ny gjorde den bedömningen att det inte realistiskt att begära att var polismyndighetema skulle kunna avsätta personella i den resurser omfattning som skulle krävas för att genomföra fullständig en
kartläggning av hur verkställighetsarbetet bedrivits och hur beslut
om avvisning därmed kunnat genomföras.
En avgränsning av kartläggningens omfattning såväl i tid
som i rum och begränsning efterfrågade uppgifter blev praken av av
tiska och tidsmässiga skäl nödvändig.
Kartläggningen begränsades således till att omfatta perioden 1 januari till och med 30 juni 1994 och ett antal polismyndigheter valdes ut. Slutligen utarbetade företrädare för Rikspolisstyrelsen ett förslag till enkät grundval diskussioner och samtal förts av som inom utredningen. Enkäten utsändes den 13 januari 1995 med en begäran om svar senast den 1 februari. Trots den korta tid som stod till myndigheternas förfogande för genomgång av aktuellt material de lämnats ger svar som en förhållandevis god bild verkställighetsarbetet och vilka faktorer av som har stor betydelse när det gäller att kunna genomföra ett beslut avvisning effektivt och värdigt. om
44 Bakgrund 1995:55
4.7.2¶Resultat och slutsatser
Under den aktuella perioden inkom drygt 5 500 verkställighetsärenden till de aktuella myndigheterna. Vid svarstillfallet hade 2 320 ärenden verkställts vilket motsvarar drygt 40 %. 3 336 ärenden hade inte verkställts av den polismyndighet som tagit emot ärendena.
Skälen till att så många ärenden inte verkställts är dock flera. Under den aktuella perioden beslutade regeringen medge asylsökande familjer med barn rätt till uppehållstillstånd i vissa fall. I vilken omfattning de personer som avvisats omfattats av reglerna i denna förordning och således fått uppehållstillstånd efterfrågades inte i enkäten. I vissa fall kan personer ha lämnat in en ny ansökan om uppehållstillstånd och fått en sådan beviljad. Som exempel ärenden där en ny ansökan beviljats anger en polismyndighet att detta gäller för 40 % av de inkomna ärenden som myndigheten verkställt under perioden.
Ett stort antal ärenden har överlämnats till en annan polismyndighet vilket berott att asylsökanden bytt förläggning olika
av orsaker under asylprövningen. Förordnandet om verkställighet av avvisningsbeslutet har således helt enkelt skickats till fel polismyndighet. Polismyndigheten i Katrineholm anger att så mycket som en tredjedel av alla verkställda ärenden överlämnats till en annan polismyndighet för handläggning.
De skäl som anges till att ett ärende inte verkställts är att utlänningen har avvikit, att utlänningen inte tas emot i hemlandet eller i något annat land samt att utlänningen saknar pass.
Det är värt att notera att nästan en tredjedel de verkställda
av avvisningama bedöms ha genomförts frivilligt, dvs. de avvisade har inte något sätt motsatt sig avvisningen. i
Användningen av tvångsmedel är dock omfattande. I nära hälften av de ärenden som verkställts har endera förvar eller uppsikt tillgipits. Samma förhållande råder när det gäller behovet es-
av kort. Ungefär hälften av de avvisade har eskorterats ut ur landet. Trots användningen tvångsmedel gör polisen bedömningen att
av endast 137 av totalt 2 320 verkställda avvisningsbeslut var svårar-
1995:55 Bakgrund 45
tade verkställigheter. Här är det frågan om en bedömning från polismyndighetens sida av vilka verkställigheter som uppfattats vara särskilt svåra att verkställa. Vad som anses vara svårartade verkställigheter kan naturligtvis beskrivas på skilda sätt. Hit hör dock verkställighet av avvisade som vårdats på sjukhus, när den avvisade aktivt motarbetat verkställigheten på olika sätt och med inslag av synnerligen drastiska åtgärder men också avvisade som vägrar uppge sin rätta identitet.
Jag har särskilt uppmärksammat att endast ll fall av familjesplittring redovisas. Även varje ärende där barn skiljs från nå-
om gon av sina föräldrar är ett misslyckande, måste dock antalet anses vara litet i detta sammanhang.
Sammantaget visar den genomförda kartläggningen att en verkställighet av ett avvisningsbeslut vanligen sker under sådana former att de kan betraktas som acceptabla. I många fall medverkar den avvisade själv till att verkställigheten kan genomföras. Antalet verkställigheter som är svårartade och antalet familjer som splittras vid verkställighet är förhållandevis litet.
Det faktum att ett så omfattande antal verkställighetsärenden inte omgående överlämnas till den polismyndighet som ska verkställa ärendet är inte acceptabelt. Detta fördröjer verkställigheten. Den polismyndighet som får ett verkställighetsärende översänt till sig måste ägna tid att skaffa fram uppgifter om den avvisade för att kunna avgöra till vilken polismyndighet som ärendet ska överlämnats.
Den förhållandevis omfattande användningen av förvar inför genomförande av verkställigheten bör analyseras närmare. Det kan bero på upparbetade rutiner och mindre på faktiska behov. Kartläggningen ger på den punkten inget tydligt svar. Det är också angeläget att överväga insatser som kan leda till att de som avvisas accepterar beslutet och lämnar landet frivilligt.
De avvisningsbeslut som verkställts har berott på att den avvisade saknar passhandlingar,
-
att hanshenner identitet är okänd eller oklar, -
att den som ska avvisas håller sig undan, -
46 Bakgrund 1995: 55
att den avvisade inte tas emot i sitt hemland eller i något annat -
land.
När det gäller avsaknad handlingar och oklara identiteter är
av det nödvändigt att pröva olika åtgärder som kan vidtas För att man ska komma tillrätta med dessa problem. Det faktum att personer
ska avvisas till sitt hemland inte accepteras av hemlandet som ifråga är allvarligt. Det strider mot de regler för internationell samverkan mellan länder finns idag. Sådana faktiska hinder för
som
verkställighet avvisningsbeslut bör observeras och studeras
av noga.
5 av ett
Hanteringen asylärende
Hur en ansökan om asyl i Sverige hanteras har stor betydelse för möjligheterna att förbereda och genomföra ett beslut om avvisning. Det gäller både möjligheterna för den avvisade att frivilligt avresa från Sverige och förutsättningarna för ansvariga myndig-
heter att verkställa avvisningsbeslutet.
Kopplingen mellan själva prövningen av en asylansökan och verkställighet av ett avvisningsbeslut är vid en närmare granskning tydlig. Även andra myndighetsuppgifter, i och för sig inte är
som en del av asylprövningen, har betydelse för själva verkställighetsarbetet.
Redan organisationen av och kvaliteten inresekontrollen, dvs prövningen av om en utlänning har rätt att få resa in i och vistas i Sverige, påverkar möjligheterna för polisen att i ett senare skede genomföra ett beslut om avvisning. Det är vid inresekontrollen som människor som vill söka asyl i Sverige måste kunna identifieras. Det är också i anslutning till inresekontrollen, vid passkontrollen, som en ansökan om uppehållstillstånd bör lämnas in till
myndigheterna för prövning.
Utformningen av asylprövningen påverkar kvaliteten i asylut-
redningen. När en asylsökande inte får rätt att stanna i landet och ärendet överlämnas till polisen för verkställighet ett avvisnings-
av beslut är polisen beroende av hur utredningen har genomförts för att kunna genomföra avvisningen. Brister som kan finnas i utredningen måste kompletteras av polisen under handläggningen av ett ärende om verkställighet.
Också mottagandet av asylsökande och innehållet i den verksamhet som erbjuds asylsökande under asylprövningstiden är
av vikt för en effektiv verkställighet avvisningsbeslut. En planerad
av och strukturerad verksamhet syftar till att förbereda och
som underlätta för asylsökande att återvända till hemlandet, eller till det land som sökanden kom från, påverkar också förutsättningarna för
48 Hanteringen av ett asylärende 1995:55
polisen att i samverkan med den avvisade genomföra en avresa från Sverige.
De olika momenten i asylprövningen bör därför granskas med utgångspunkt hur olika delar i prövningen var för sig påverkar
verkställighetsskedet. Hanteringen asylprövningen och handläggningen av asylä-
av renden bör prövas med inriktning att förbättra kvaliteten i asylutredningen och i mottagandet av asylsökande. Avgörande är en förbättrad kontinuitet i handläggningen, en ökad kompetens i asyl-
prövningen och en hög tillgänglighet under prövningen.
Förbättrad kvalitet i asylprövningen
Handläggningen asylärenden måste uppfylla mycket högt ställ-
av da krav rättssäkerhet. Det finns få exempel på myndighetsutövning där det slutliga beslutet är så avgörande för den beslutet gäl-
asylprövningen. Kvaliteten i beslutsunderlaget, de skäl ler som
redovisas i asylfrågan och andra uppgifter om sökanden som som kan ligga till grund för ett tillståndsbeslut, är avgörande för att rätt beslut fattas.
Uppgifterna samlas måste vara korrekta. De måste vara
som kontrollerbara, de måste vara fullständiga och ge en riktig bild av
asylsökandes behov av skydd. Varje oklarhet i underlaget inen nebär oavsett andra uppgifter i sig ger ett tillräckligt under-
- om lag för ett beslut en osäkerhet.
-
Samtidigt är tidsaspekten stor betydelse. I detta sammanhang
av är det faktum att en utdragen asylprövning är kostsam och dyrbar dock inte avgörande. Utredningstiden är påfrestande för varje asylsökande, även om handläggningstiden kan hållas kort. Oavsett hur väntetiden organiseras och vilka insatser som vidtas för att ge ett gott omhändertagande, kan det inte skymma det faktum att väntetiden sådan, sökandens perspektiv, tid av ovisshet.
som ur är en
Särskilt allvarlig är långa handläggningstider för asylsökande familjer med bam. Eftersom väntan slutligt beslut under de senaste åren ofta varit längre än två år har barnen påbörjat sin
1995:55 Hanteringen av ett asylärende 49
anpassning till svenska förhållanden. De knyter kontakter här och utvecklar ett socialt nätverk med andra svenska barn och vuxna. Barn har också en större förmåga att anpassa sig till nya förhållanden än äldre människor. Barnen tar därför intryck av och lär sig snabbt svenska förhållningssätt. De lär sig vanligen snabbare än vuxna språket. Däremot kan det hända att utvecklingen av hemlandsspråket stannar av. När väntetiderna uppgår till år kan man inte heller bortse från det faktum att barnens anknytning till hemlandet försvagas. Om det slutgiltiga beslutet innebär att ansökan avslås och att familjen avvisas innebär det ytterligare ett uppbrott som barnen drabbas av.
Verkställighet av avvisningsbeslut är beroende av beslutsunderlagets kvalitet och den tid som gått åt för handläggningen ett
av ärende fram till slutgiltigt beslut. Verkställighetsarbetet är endast den avslutande länken i den kedja av olika moment som ingår i asylprocessen. Möjligheterna att verkställa avvisningsbesluten effektivt och värdigt är därför, såväl direkt indirekt, beroende
som av kvaliteten i de tidigare åtgärderna.
Behoven av kompetent och erfaren personal är stor i den inledande asylprövningen. Det är i anslutning till att en asylansökan lämnas in, och genom de åtgärder kan vidtas i omedelbar
som anslutning därtill, som en mer samlad och högre kompetens i handläggningsarbetet är mest eftersträvansvärd. Därigenom kan kvaliteten i utredningen förbättras samtidigt som handläggningstiden kan begränsas. Den personal har lång erfarenhet och
som omfattande kunskaper om asylpolitiken bör engageras i asylprövningen direkt i anslutning till att ansökan lämnas in.
Det är också i anslutning till asylansökan görs
att en som en mer effektiv kontroll och uppföljning av de uppgifter
som sökanden lämnar måste kunna genomföras. Varje fonn kontroll
av av uppgifter som en enskild lämnar om sina personliga förhållanden måste omgärdas av strikta regler och begränsningar. Kontrollen måste ske ett korrekt sätt och med så stor hänsyn möj-
som ligt till sökandens integritet.
50 Hanteringen av ett asylärende 1995:55
Kontinuitet i asylprövningen
Asylprövningen bör ses som en sammanhängande och kontinuerlig process där olika delmoment kan särskiljas. De är
inresekontroll, -
asylutredning och därav följande beslut, samt -
verkställighet av slutgiltigt beslut. -
Organisationen av inresekontrollen och utformningen av de inledande åtgärderna i asylprövningen kommer att påverka och styra de följande insatserna i processen och slutligen vara avgörande för att också verkställighetsarbetet kan genomföras ett effektivt sätt och i humana former.
Allt material som kan samlas och alla uppgifter som kan hämtas i det tidigaste skedet av prövningen är av stor betydelse för kvaliteten och därmed effektiviteten i den fortsatta processen. De påverkar framför allt handläggningstiden, eftersom ett komplett beslutsunderlag ökar möjligheterna att ett smidigt sätt vidare i processen. En kvalitativ förbättring i processens tidigaste delar är därför minst lika väsentlig som insatser i dess avslutande skede.
Det nuvarande statsfmansiella läget kräver stor återhållsamhet och hushållning av tillgängliga resurser inom alla politikområden. Det gäller även inom detta område. Åtgärder som leder till en ökad hushållning måste dock inom just detta område utformas så att de inte leder till rättsförluster för den asylsökande. En förändrad inriktning av asylprocessen, inkluderande verkställigheten
avvisade, bör därför leda fram till som sådan blir av att processen mer hållfast, mer robust och att den ger ett kvalitativt bättre underlag för besluten.
Det är grannlaga uppgift att försöka granska asylprocessen
en med samma ögon som de asylsökande. Deras önskan och förhoppning är naturligtvis att prövningen ska resultera i ett beslut som innebär att de får tillstånd att bosätta sig i vårt land. Om prövningen däremot leder till ett avvisningsbeslut är det viktigt att de sökande vet att alla informationer och alla uppgifter som kan ha
1995:55 Hanteringen ett asylärende 51
av
betydelse för avgörandet har redovisats i asylutredningen och att de beaktats i beslutet.
I ett vidare perspektiv är det avgörande att prövningen såväl i varje individuellt ärende som vid en jämförelse mellan olika ärenden sker utifrån samma och lika grunder. Jämförbarheten beslut
av i olika individuella ärenden är avgörande för den långsiktiga hållfastheten i den svenska asylrätten.
En koncentration av resurser och insatser till den inledande handläggningen och är betydelsefull. De första kontakterna med myndigheterna och de uppgifter som myndigheterna då får av den sökande är avgörande för den fortsatta handläggningen. Säkra uppgifter om sökandens identitet och om resvägen till landet är särskilt betydelsefulla. Alla uppgifter om skälen för asylansökan som kan lämnas i ett tidigt skede avgör behovet av att hämta in kompletterande och förtydligande upplysningar och uppgifter. Ju säkrare och mer fullständiga upplysningar som kan säkerställas i prövningens inledning, desto säkrare kommer det slutliga beslutet att bli.
Avbrott i prövningen bör undvikas. En förbättrad kontinuitet i handläggningen bör så långt det är praktiskt genomförbart eftersträvas. Strävan bör vara att en och samma handläggare eller
grupp av handläggare följer ett ärende från den tidpunkt ansökan
lämnas till dess ärendet överlämnas till den tjänsteman har
som att ta beslut i ärendet.
Generellt fördröjs hanteringen ett ärende varje gång ärendet
av överlämnas till en annan myndighet, en annan avdelning inom
en myndighet eller t.o.m. till en annan tjänsteman för vidare handläggning. Varje sådant överlämnande kräver att den som tar över ärendet får en rimligt tid att sätta sig i detta. I asylärenden där
samhället har ställt upp särskilt höga krav när det gäller rättssäkerhet och där varje individuellt ärende ska avgöras med särskild hänsyn till just de speciella motiv och behov som den enskilde sökanden har är kontinuitet när det gäller handläggningen
- av särskilt vikt.
52 Hanteringen av ett asylärende 1995:55
Genom att koncentrera resurser till de inledande momenten av asylprövningen kan också handläggningstiden begränsas. De inledande insatserna bör därför utformas så att de upplysningar som kan ha betydelse för tillståndsfrågan hämtas i omedelbar anslutning till inresan, eller om ansökan sker efter inresa i landet, i omedelbar anslutning till ansökan lämnas in.
att en
En ökad kontinuitet kan underlättas genom att samla ansvaret för hanteringen av asylärenden till en myndighet. Det nuvarande splittrade ansvaret för hanteringen av asylärenden försvårar en sammanhållen prövning och förlänger handläggningstidema. Ge-
att föra samman ansvaret för asylprövningen, inkluderande nom ansvaret för att ta emot asylansökan och att genomföra den inledande utredningen och ansvaret för verkställighet av beslut om avvisning till myndighet, underlättas möjligheterna att förbättra
en kontinuiteten i processen.
Förbättrad tillgänglighet
En god tillgänglighet i asylprocessen förusätter genomgripande förändringar i förhållande till nuvarande ordning. Hög tillgänglighet ställer krav en omprioritering av personella och andra resur-
för de myndigheter för inresekontrollen och asylser som svarar
prövningen.
Ett asylärende bör i betydligt större omfattning än idag handläggas muntligt. En koncentrerad, huvudsakligen muntlig, handläggning förutsätter att lnvandrarverket omprioriterar sina resurser och förlägger personal vid de större inreseorterna.
Erfarenheterna av en huvudsakligen skriftlig handläggning, så
som asylprövningen hos lnvandrarverket varit organiserat under de senaste åren, talar också starkt för detta. Det planerade muntliga inslaget i handläggningen bestod tidigare av det förhör som genomfördes i den grundutredning som polisen utför. När ärendet därefter överlämnades till lnvandrarverket förutsattes den fortsatta handläggningen ske främst skriftligen, bland annat genom att den sökande själv beskrev sin situation och sina personliga skäl för
1995:55 Hanteringen av ett asylärende 53
asylansökan i en s.k. självberättelse. Uppgifterna i självberättelsen förväntades kunna ligga till grund för vidare utredning och för beslut i ärendet. Brister i självberättelsen medförde dock att handläggningen fördröjdes. Inte sällan krävdes kompetteringar med muntliga och Förtydligande samtal i ett senare skede. I praktiken har därför självberättelsen numera ersatts eller i vart fall kom-
pletterats med muntliga överläggningar.
-
Riksrevisionsverket har också vid sin granskning av asylprövningen föreslagit att det muntliga inslagen i handläggningen bör byggas ut RRV rapport 1994:20 Hanteringen av asylärenden. Skälen till RRV:s förslag är att verket under det reviderande arbetet funnit att skriftlig handläggning ofta måste kompletteras med muntliga inslag och att värdet av den skriftliga handläggningen därför starkt kan ifrågasättas. Asylprocessutredningen har också i sitt betänkande SOU 1995: 46 Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen behandlat denna fråga.
Förutom att en väl dokumenterad muntlig handläggning kan förväntas leda till högre kvalitet i beslutsunderlaget, vilket även
en förkortar handläggningstiderna, är den direkta muntliga kontakten nödvändig för att inleda den informativa måste finnas
process som i asylprövningen.
Trots att verkställighetsarbetet idag är organiserat som en avgränsad och självständig del asylhanteringen är möjligheterna
av att bedriva dettat effektivt beroende av asylutredningen och att den innehåller fullständiga och korrekta uppgifter. Även målsätt-
om ningen under prövotiden naturligtvis är att redovisa alla uppgifter och samtliga skäl som kan vara till gang för den sökanden, och som således kan tala för att tillståndsansökan ska beviljas, är
uppgifterna också väsentliga för den myndighet ska verkställa
som en avvisning om den sökande inte får tillstånd att stanna i Sverige. Det är viktigt för polisen att uppgifterna den avvisades identi-
om tet och nationalitet är säkra. Också uppgifter familjesituation
om och om den avvisades sociala bakgrund i övrigt är betydelse
av för verkställighetsarbetet. Slutligen är verkställighetsarbetet bero-
54 Hanteringen ett asylärende 1995:55
av
ende att den avvisas förberetts på att en asylansökan kan
av som komma att avslås.
En riktad information under asylprövningen för att tydligt redovisa vilka förutsättningar som verkligen finns för en asylsökande att få sin ansökan beviljad är viktig. Redan vid de första inledande muntliga kontakterna med de sökande måste de få informationer
möjligheten i vissa fall även troligheten att ansökan komom - mer att avslås. Det är frågan om en tydlig och konkret information
de faktiska förutsättningar krävs för att ett uppehållstillom som stånd ska beviljas. För att kunna bygga upp en mental beredskap hos dem om att ansökan kan komma att avslås måste en fortlöpande information lämnas redan tidigt under asylprövningen.
Handläggningen förvaltningsärenden förutsätter att ämbets-
av männen har undersökningsplikt. Även sökande inte själv
en om en förmår kan finnas till stöd för asylansökan ålig-
ange de skäl som
det handläggaren att så långt möjligt på annat sätt söka efter ger uppgifter som visar vilket skyddsbehov en sökande verkligen har. Det är angeläget att denna grundläggande tradition bevaras. Denna undersökningsplikt finns också klart uttalad i förarbetena till 1989 års utlänningslag.
Också de som söker asyl i landet har ett ansvar att delta i asylprövningen. De sökande förutsätts samarbeta för att en komplett handläggning ska kunna genomföras. Självklart kan det vara så att en asylsökande har sådana upplevelser och erfarenheter av myndigheter att sökanden känner en berättigad misstro mot personal
företräder myndigheter. Också kulturella förhållanden och som traditioner kan påverka vilka uppgifter en sökande lämnar och hur uppgifterna i fråga presenteras samt hur de uppfattas av den mottagande handläggaren. En asylsökande kan även av andra skäl, som sjudom, vara förhindrad att aktivt delta i prövningen.
En effektivisering av asylprocessen är beroende av de sökandes medverkar aktivt. Under en kortare period i asylprövningens inledning är det rimligt att de sökande därför infonneras om att de kontinuerligt måste beredda att stå till myndighetens förfo-
vara gande. Eftersom det är den asylsökande som främst drabbas av
1995:55 Hanteringen ett asylärende 55 av
brister i prövningen, endera i form att beslutsunderlaget inte får av den höga kvalitet som kunde varit möjlig eller därigenom att väntetiden fram till slutligt beslut förlängs, ligger det i sökandens intresse att medverka. En balans mellan å sidan myndighetens för att komena ansvar petent och erfaren personal finns tillgänglig för utredning och å andra sidan den sökandes för att ställa sig till förfogande ansvar för utredning måste tydliggöras. Enligt min mening är det angeläget att förbättra möjligheterna till uppföljning och kontroll de uppgifter de sökande lämav som nar. Det är också rimligt att begränsa de sökandes rätt att fritt välja vistelseort under kortare tid för att möjliggöra en en sammanhållen och snabbare handläggning än idag. Dessa förslag innebär förvisso inskränkning asylsökandes friheter. Syftet en av en med förslagen är dock förhållandevis begränsade inatt genom grepp i ett tidigt skede av asylprövningen kunna förhindra och förebygga stora och omfattande problem som kan uppstå i verkställighetsarbetet sökanden inte får stanna i landet utan ska om avvisas. Det är fråga om att mycket tydligt vilka förväntningar ange som det svenska samhället har när det gäller samverkan och samarbete mellan asylsökande och handläggare för att kunna en genomföra asylprövningen. Otydligheter i detta avseende kommer att orsaka de sökande skada. De riskerar att utredningen inte kommer att innehålla kompletta uppgifter till stöd för deras ansökan. Om prövningen förlängs och ansökan sedan efter lång tids handen läggning kommer att avslås drabbar även detta de sökande då som kommer att avvisas. När identitet är klarlagd och asylutredningen i all huvudsak genomförd begränsas självklart kravet på sökandes
tillgänglighet.
Ett rimligt villkor som det svenska samhället bör ställa är att alla asylsökande ska beredda att medverka aktivt till att verivara fiera sin uppgivna identitet. Under den tid åtgår för fastsom att ställa identiteten måste asylsökande beredd att tillen vara vara gänglig för myndigheterna för att identiteten ska kunna utredas.
56 Hanteringen av ett asylärende 1995:55
Det måste vara en rättighet för det svenska samhället att kunna kräva att de som önskar vistas och bo i Sverige också är beredda att tala om vilka de faktiskt är. Det måste därför också finnas regler innebär att de ansvariga myndigheterna har rätt att ställa
som krav på att de som söker tillstånd att fritt bosätta sig i landet är kontinuerligt tillgängliga tills dess att sökandes identitet är säkerställd.
Den omfattande dokumentlösheten och bruket av falska identiteter är ett hot mot asylrätten. Asylrätten måste värnas. För att det ska kunna ske är det nödvändigt att acceptera vissa ingrepp som innebär att kontrollen av dem som missbrukar denna rätt kan förbättras, även om detta leder till att också asylsökande med omfattande skyddsbehov skulle omfattas motsvarande kontrollinsat-
av
Om det nuvarande missbruket inte kan stävjas riskerar asylser. rätten att sättas ifråga och i en förlängning inskränkas till men
för de människor som har det största behovet av värn och skydd.
6¶Mina
förslag
Inriktningen av mina förslag är att höja kvaliteten i asylprövningen
och därigenom effektivisera verkställighetsarbetet för avvisnings-
och utvisningsbeslut.
Detta föreslås ske genom att - stärka kontinuiteten och förbättra kvaliteten i hanteringen av ett
asylärende, - förstärka kontrollen av inresande vid passkontrollen och
att utveckla innehållet i asylmottagandet.
Förslagen leder till att dokumentlösheten kan begränsas och i övrigt till förbättrade möjligheter att kartlägga och säkerställa identiteten hos asylsökande. Därigenom begränsas handläggningstidema. Som jag tidigare redovisat är det främst oklarheter när det gäller den avvisades nationalitet och identitet och långa handläggningstider av asylärenden som leder till svårigheter när det gäller att verkställa avvisningsbeslut. Även de åtgärder föreslås
om som huvudsakligen omfattar andra delar i asylprocessen än den faktiska handläggningen av verkställighetsärendet, styr de effektiviteten också av detta arbete.
6.1¶Kvalitet och kontinuitet i
asylprövningen
Jag anser att det bör vara endast en huvudman för asylprocessen, Invandrarverket. I huvudmannaskapet bör både det ekonomiska ansvaret och ansvaret för handläggning asylärenden och
av omhändertagande av asylsökande ingå, inkluderande ansvaret för verkställighet av lagakraftvunna beslut avvisning. Också
om ansvaret för transporter avvisade kommer i mitt förslag att åvila
av Invandrarverket. Jag föreslår vidare att asylsökande och utlänningar som ska avvisas inte längre ska kunna omhändertas för förvar
58 Mina försag 1995:55
och då vistas i polisarrester, häkten och kriminalvårdsanstalter. Istället bör den nuvarande uppbyggnaden av särskilda lokaler som är mer lämpade for att omhänderta asylsökande och utlänningar som ska avvisas påskyndas. Ansvaret for förvarslokalerna övergår enligt mitt förslag till lnvandrarverket från Kriminalvårdssverket.
Statens invandrarverk har hög kompetens och erfarenhet när det gäller bedömningar om rätten för asylsökande att få tillstånd att bosätta sig i landet. En av lnvandrarverkets uppgifter är att kontinuerligt skaffa sig upplysningar om det aktuella läget i olika länder och om situationen i vissa områden i världen är sådan att människor utsätts for förföljelse. Dessa kunskaper länderkunskap och
omvärldskunskap i kombination med den erfarenhet av praxis i
ärenden som rör asyl som en handläggare förvärvar, bör i största möjliga utsträckning tas tillvara tidigt i asylprövningen. Det är nödvändigt for att kunna fatta snabba men samtidigt korrekta beslut.
Samtidigt är det angeläget att understryka att polisen har en stor erfarenhet av de delar av asylprocessen som polisen idag an-
for. Det är viktigt att den erfarenheten inte går förlorad svarar grund förändringar huvudmannaskapet. Genom att överföra
av av alla uppgifter som rör hanteringen av asylärenden till lnvandrarverket får verket möjligheter att bygga upp en ytterligare förbättrad kompetens. Ett samlat myndighetsansvar för verksamheten skapar också ett utrymme för att underlätta en kontinuitet i processen vilket också förbättrar kvaliteten i arbetet.
Den bristande kontinuiteten i asylprocessen, som det delade myndighctsansvarct gcr upphov till, påverkar möjligheten att verkställa beslut om avvisning. Avbrotten i processen leder till att verkställighetsarbetet försvåras och fördröjs vilket är till men for de människor som ska avvisas.
Även lnvandrarverket idag har ett huvudansvar för motta-
om gandet asylsökande och flyktingar samt för asylprövningen
av fram till första beslut har verket inget övergripande ansvar for att kontinuerligt under hela asylprocessen arbeta med frågor som är av stor betydelse för effektiviteten i verkställighetsskedet.
1995:55 Mina förslag 59
Mitt förslag att överföra ansvaret för att ta emot asylansökningar m.m. från polisen till Invandrarverket är ett led i en strategi för ett sammanhållet och kontinuerligt myndighetsansvar för asylprocessen.
Som jag framhållit är det dominerande problemet när det gäller asylärenden idag dokumentlösheten och de svårigheter råder
som att säkert fastställa en asylsökandes identitet.
Att försöka fastställa en osäker identitet är ofta en lång process som kräver fortlöpande insatser under avsevärd tid för att resul-
ge tat. Under Invandrarverkets utredning av asylärendet genomförs ofta olika språk- och texttester för att verifiera sökandens
uppgivna nationalitet. Om testerna inte ger ett stöd för sökandens
uppgifter måste Invandrarverket söka kunskap från annat håll. Det är fråga om kontakter och förfrågningar hos ambassader och utländska beskickningar i Sverige om utlänningar som uppger sig
vara medborgare i det land ambassaden representerar. Ofta
engageras svenska ambassader och konsulat verkar i det land eller i det
som område den asylsökande säger sig komma ifrån. De svenska ut-
landsmyndighetema måste i sin tur kontakta andra myndigheter i
det aktuella landet för att få uppgiven identitet veriflerad. Ideel-
en
organisationer och kyrkor kan ibland i arbetet.
engageras
En förutsättning för att kunna effektivisera arbetet med att klarlägga osäkra identiteter hos de asylsökande är att detta kan bedrivas fortlöpande under hela asylprocessen, från ansökningstillfállet och fram till slutgiltigt lagakraftvunnet beslut.
Invandrarverkets arbete med att klarlägga identiteter begränsas idag till den del asylprocessen omfattas verkets utred-
av som av ning och fram till verkets beslut i ärendet. Om verkets beslut innebär att ansökan avslås och att sökanden ska avvisas överklagas beslutet ofta till Utlänningsnämnden. Invandrarverket överlämnar ärendet till Utlänningsnämnden och ärendet är därmed avslutat från Invandrarverkets synpunkt. Någon vidare utredning i själva tillståndsärendet kan verket självfallet inte göra efter det att verket fattat beslut i ärendet.
60 Mina förslag I 995: 55
Utlänningsnämndens uppgift är att pröva invandrarverkets beslut inte att fortsätta och slutföra det kartläggningsarbete som
- Invandrarverket påbörjat såvida inte nämnden anser att verkets
beslutsunderlag bör kompletteras exempelvis med identitets- eller nationalitetsuppgifter. Utlänningsnämnden är ett domstolsliknande organ och har som sådant inte till uppgift att fortsätta Invandrarverkets utredning utan istället att pröva densamma. Om Utlänningsnämnden beslutar att fastställa Invandrarverkets beslut överlämnas ärendet till polisen.
Polisens möjligheter att verkställa ett avvisningsbeslut inom rimlig tid är beroende av att den avvisades identitet, eller i vart fall nationalitet, är känd. I annat fall måste polisen återuppta det avbrutna arbetet med att klarlägga identiteten. Arbetet med att klarlägga osäkra identiteter är en dominerande orsak till att verkställigheter fördröjs och utgör inte sällan ett praktiskt hinder för verkställighet. Verkställigheten kan också försvåras om eventuella andra hinder inte klarlagts före det slutgiltiga beslutet om avvisning.
Invandrarverket har under hela asylprocessen, inklu-
ett ansvar derande tiden för Utlänningsnämndens överprövning av verkets första beslut, för ekonomiskt bistånd till de asylsökande och för att de erbjuds sysselsättning, får tillgång till adekvat vård mm. Invandrarverket har således ett kontinuerligt och fortlöpande ansvar för olika stödjande åtgärder till asylsökande. Jag kommer senare att föreslå att Invandrarverket ska organisera och genomföra aktiva insatser för att planera och underlätta ett återvändande för dem som efter Utlänningsnämndens prövning kan komma att avvisas. En aktiv och medveten återvändandeplanering bör, enligt min mening, också omfatta insatser för att fortsätta arbetet med att klarlägga oklara identiteter. Detta måste kunna bedrivas fortlöpande, från det ansökan lämnats och fram till slutgiltigt beslut.
l 995: 55 Mina förslag 61
6.1.1 Renodlad vid inresekon-
ansvarsfördelning
trollen
Jag anser att tiden nu är mogen for att föreslå en renodling av ansvarsfördelningen i inresekontrollen med hänsyn till det myndighetsansvar som Statens Invandrarverk respektive polisen har.
Inresekontrollen består idag flera sins emellan olika uppgif-
av ter som faller inom ramen för såväl polismyndighetens som Invandrarverkets ansvarsområden.
Först är det frågan om en kontroll att de inresande har de
av handlingar som krävs för rätten att få resa i och visats i landet. Myndighetsuppgiften är att granska och bedöma om de handlingar som visas upp är korrekta. Om polisen vid inresekontrollen misstänker att de är falska är polisen skyldig att vidta åtgärder.
Den som försöker i landet med hjälp ett falskt
resa av pass, vare sig det är en svensk medborgare eller en utlänning, gör sig skyldig till en brottslig handling, urkundsförfalskning eller förvanskning av urkund, om han själv är ansvarig för förfalskningen eller förvanskningen. Har någon annan förfalskat passet kan det vara frågan om brottet brukande falsk urkund. Om resenär
av en utger sig för att vara någon och visar är ut-
annan, upp pass som färdat för denne är det istället frågan brottet missbruk
person, om av urkund. Den kontroll av handlingar som polisen gör i inresekontrollen motsvaras rätt att kontrollera handlingar
av en som polisen har inne i landet. Också de åtgärder polisen vidtar vid
som misstanke om brott är desamma vid inresekontrollen inne i
som landet. Bestämmelserna förfalskningsbrott återfinns i 14 kap.
om Brottsbalken och reglerna utsaga i 15 kap. balk.
om osann samma
Därefter är uppgiften i inresekontrollen att utröna den
om resande fyller de krav i övrigt som ställs för rätten till inresa,
upp dvs om den resande har de tillstånd erfodras för att in
som resa och vistas i landet, exempelvis arbetstillstånd och uppehåll-
som stillstånd.
Polisen ska också pröva inresande har möjligheter att
om en försörja sig under vistelsen i Sverige och han eller hon har
om
62 Mina förslag 1995:55
biljett for återresa men också avgöra om det skäl som en resenär uppger for besöket i landet är riktiga, till exempel besök hos släkt och vänner bor i landet eller turistbesök.
som
Därutöver är det uppgift för polisen att kontrollera inresande
en ur ett helt annat perspektiv. Polisen ska kontrollera att personer med kriminell belastning, och som kan antas begå brott i landet, inte får resa i landet. Samma rätt och skyldighet har polisen när det gäller att kontrollera terrorism och att till att personer som
se har sådan bakgrund inte släpps i Sverige.
en
Bevakningen av personer som har en kriminell bakgrund lik-
uppgiften att skydda landet från terrorhandlingar av olika slag som
är alldeles uppenbart en av polisens grundläggande uppgifter, så
de definieras i polislagen. som
Huruvida den allmänna kontrollen av utlänningars rätt att
mer
i landet är en uppgift som naturligen hör till polisens verkresa samhet, och som kräver polisiär kompetens, är däremot inte lika klar. En annan möjlighet skulle kunna vara att en sådan allmän kontroll naturligen skulle ligga inom for Invandrarverkets
ramen ansvarsområde.
Av Invandrarverkets nuvarande instruktioner framgår att verket
tillståndsprövande och tillståndsgivande myndighet i ärenden är en där utlänningar ansöker om att få tillstånd att besöka eller bosätta sig i Sverige. Därutöver har verket ett ansvar för att de utlänningar
får uppehållstillstånd integreras i samhället. som
Invandrarverket har däremot inga uppgifter som rör kontroll av utländska medborgare i allmänhet som vistas i landet kortare eller längre tid.
Debatten utlänningar i Sverige kretsar huvudsakligen kring
om de utlänningar som söker asyl här. Det är förklarligt. lnvandringsoch flyktingpolitiken är ett område som engagerar många människor. Samtidigt måste man hålla i minnet att andelen utlänningar
söker uppehållstillstånd under ett år är mycket liten i förhålsom lande till det totala antalet utlänningar som besöker landet under
tid. Andelen asylsökande utgör i sin tur bara en del av det samma totala antalet personer som söker tillstånd att bosätta sig i landet.
1995 55 Mina förslag 63
;
Frågan som måste ställas är om inresekontrollen således ska byggas upp utifrån de särskilda behov av kontroller och utredningar som den lilla andelen inresande asylsökande ger upphov till eller om organisationen av inresekontrollen istället bör utgå från det övergripande behov samhället har att bevaka inresande
som av i allmänhet.
Den kontroll som polisen idag genomför av inresande har såväl ordningsskapande som brottsförebyggande och brottsupptäckande inslag. Om polisen i framtiden inte skulle behålla sitt nuvarande huvudansvar för själva inresekontrollen, måste den myndighet
som tar över uppgiften bygga upp en kompetens för de brottsförebyggande och brottsupptäckande uppgifterna.
Polisens uppgift är att hindra personer som inte har rätt att resa
i landet att passera inresekontrollen och att avvisa dem till hemlandet eller till det land de närmast kom från sin till Sveri-
resa ge. När det gäller personer som försöker resa med falska handlingar eller med ofullständiga sådana, och när det är frågan att
om avvisa kriminella personer finns det, enligt min mening, ingen anknytning till invandrings- och flyktingfrågoma. Däremot har den handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd sker i
som nu samband med inresekontrollen tydlig sådan koppling.
en
De skäl som sökanden anför till stöd för sin ansökan
om uppehållstillstånd kan vara av olika slag. Den uppgift ska utföras
som i samband med att ansökan lämnas till polisen vid inresekontrollen är en bedömning av om utlänningen i fråga har sådana skäl att sökanden ska få resa i landet och vistas här under den tid som ansökan utreds vidare.
Huvudregeln när det gäller uppehållstillstånd i Sverige är att ansökan ska göras i hemlandet hos svensk ambassad. Till-
en ståndsprövningen ska alltså ske under tiden som den sökande befinner sig i hemlandet. Undantag från denna huvudregel
är när en sökanden asylskäl grund samt vissa fall familjeåter-
anger som av
förening.
Invandrarverket har ansvaret för att utreda och besluta i dessa ärenden. Verket är också den myndighet utreder och fattar
som
64 Mina förslag I 995: 55
beslut i tillståndsärenden där sökanden åberopar asylskäl eller liknande. Däremot dock verket inte för att ta emot en asyl-
ansvarar ansökan och genomföra den inledande delen av asylprövningen, grundutredningen, polisen istället utför idag.
som
Likväl jag att det finns utpräglade polisiära uppgifter
som anser vid inresekontrollen jag att den verksamhet som handlar om
anser ansökningar uppehållstillstånd tydligt faller inom Invandrarver-
om kets ansvarsområde.
För närvarande pågår en försöksverksamhet där polisens respektive Invandrarverkets uppgifter i samband med inresekontrollen renodlas. Verksamheten omfattar de större inreseortema i landet. Polisen behåller de kontrollerande uppgifterna av inresande medan Invandrarverket tar över ansvaret för att genomföra grundutredningen i asylärenden. Verksamheten har pågått under en kortare period och det har därför inte varit möjligt att genomföra
komplett utvärdering av den. en
Vid de inreseorter där hunnit få erfarenheter av arbetet är
man dock polisen och Invandrarverket ense om att ansvarsfördelningen är effektiv och att den leder till en smidigare handläggning av asylärenden. En bedömning är att det nära samarbetet ger en förstärkning av den kompetens som står till förfogande vid gränsen
att Invandrarverket kompletterar polisens arbete. Närheten genom mellan polisen och Invandrarverkets personal leder dessutom till
förbättrad samverkan och ett ökat informationsutbyte mellan en myndigheterna vilket i sig också leder till en totalt ökad kompetens.
Arbetssättet anses också ge tidsvinster i den meningen att Invandrarverket, under det förhör med sökanden som utgör grundutredningen, kan få kompletterade uppgifter som är till gagn för den fortsatta utredningen. Sådana uppgifter kan innebära att verket får ett underlag så att ett beslut kan fattas i nära anslutning till det första utredningssamtalet.
Av utredningens direktiv framgår att inriktningen av de förslag som presenteras bör vara att polisens roll ska begränsas till sådana uppgifter där behovet av polisiär kompetens framstår som påtag-
1995:55 Mina förslag 65
ligt. Vidare anges att utredningen bör undersöka ökad om en samverkan mellan polisen och lnvandrarverket vid inresekontrollen kan leda till en ökad effektivitet. Med utgångspunkt i direktiven föreslår jag att ansvarsförhållandena mellan polismyndigheten och Statens invandrarverk renodlas vid inresekontrollen. Polisen behåller den nuvarande kontrollen av
inresande inkluderande de brottsförebyggande och brottsupptäck-
ande uppgifterna medan Statens invandrarverk tar över ansvaret
för handläggningen ansökningar uppehållstillstånd.
av om En ansökan uppehållstillstånd ska därmed göras direkt till om Statens invandrarverk. I samband med inresekontrollen innebär det att polisen hänvisar inresande söker uppehållstillstånd, en som oavsett de skäl som sökanden åberopar grund för ansökan, till som lnvandrarverket. Jag föreslår att lnvandrarverket organiseras så att delar dess av nuvarande mottagnings-, utrednings- och beslutsverksamhet lokaliseras till de större inreseplatsema. Det gäller exempelvis större internationella flygplatser, Arlanda och Landvetter, och färsom jetenninaler i Stockholmsområdet och Sydsverige. Nya resmönster utvecklas snabbt. Förändringar i omvärlden kan leda till att flyktingströmmama förändras kort tid. Den gränsnära verksamheten ska därför organiseras så att den fyller högt ställda krav på flexibilitet och så att den snabbt kan efter anpassas förändrade behov. Principen bör att verket endera stationerar vara fast personal vid inreseortema eller att verket kan ställa ambulerande personal till förfogande där. En utlänning har rätt i landet via alla passkontrolloratt resa ter. Av geografiska och andra skäl är antalet orter där inresekon-
troll ordnas stort. Den tilltagande intemationaliseringen innebär
att resandet över nationsgränsen kan förväntas öka ytterligare åren framöver. Beroende på hur resmönster förändras och utvecklas kan behovet ytterligare passkontrollorter utöver de nuvarande tillav komma. Samtidigt kan ett formaliserat samarbete i gränskontrollfrågor mellan EU:s medlemstater, eller framtida svensk ansluten ning till Schengenavtalet, innebära att antalet där resande orter
66 Mina förslag 1995:55
kommer direkt till Sverige från ett land utanför EU-ländema eller de länder deltar i Schengensamarbetet begränsas betydligt. som Omfattningen och utformningen ett sådant framtida samarbete av kommer att styra hur inresekontrollen organiseras. Oavsett formerna för internationellt samarbete i gränskontrollfrågor och oberoende Invandrarverkets framtida struktur komav antal mindre inreseorter inte att kunna bemannas med permer ett sonal från Invandrarverket direkt vid gränsen. Av ekonomiska skäl kommer det inte försvarbart att stationera personal från att vara Invandrarverket vid alla de inreseorter där passkontroll anordnas. Jag vill här erinra att inte heller polisen idag kan bemanna de om
minsta passkontrollorterna med polispersonal eller med civila pass-
kontrollanter under polismans befäl. Istället har polisen exempelvis
utnyttjat möjligheten att bemyndiga personal från Tullverket att
inresekontrollen inkluderande mottagandet asylsö-
genomföra av
kande vid dessa minsta inreseorter.
gränskontrollutredningen har också i sitt betänkande
Den yttre SOU 1994:124 Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns, föreslagit ändring utlänningslagen innebärande att tullen och en av Kustbevakningen åläggs skyldighet att bistå polisen vid deras en kontroller utlänningars inresa och utresa. Skyldigheten att bistå av
polisen förutsätter i princip en begäran från polismyndigheten.
Kustbevakningen föreslås därutöver få en självständig skyldighet i sin verksamhet självmant utöva sådan kontroll av sjötrafiatt en ken. Förslaget är motiverat ekonomiska och praktiska skäl. av Vid de passkontrollorter där få resenärer gränsen och passerar där endast få utlänningar kan förväntas lämna in en ansökan om asyl är det inte motiverat att Invandrarverket stationerar personal. Vid dessa orter bör Invandrarverket efter samråd med polisen kun-
uppdra polisen, eller den myndighet polisen ålagt att
na som utföra inresekontrollen, att också ta emot och handlägga en anasyl. I sak innebär detta ingen faktiskt ändring i förhålsökan om lande till idag. Även Invandrarverket övertar ansvaret för hanteringen av om asylärenden kommer verket att beroende ett gott och förvara av
1995:55 Mina förslag 67
troendefullt samarbete med polisen också i fortsättningen. Polisen kan informera lnvandrarverket om Förändrade resmönster. De kunskaper om resandeströmmar polisen har är viktiga för Invand-
som rarverket att få ta del av. Polisen är också den myndighet
som kommer för utänningskontrollen inne i landet. Även
att ansvara här är det angeläget att lnvandrarverket kan utveckla ett nära och gott samarbete med polisen. lnvandrarverket kommer också i framtiden att beroende att polisen får tillräckliga
vara av resurser för att kunna upprätthålla en väl fungerande inresekontroll. Inresekontrollen är också av vikt för att hindra s.k. illegal invandring, dvs utlänningar som har för avsikt att resa i landet och att bo här utan att de har tillstånd till detta.
I vissa fall kan det inträffa att lnvandrarverket har ett intresse av att inresekontrollen vid en passkontrollort eller ett gränsövergångställe kan förstärkas, tillfälligt eller under en viss avgränsad tid. Det finns för närvarande inte möjligheter för polisen
att uppdra åt lnvandrarverket att genomföra inresekontrollen i polisens ställe. Däremot kan polisen uppdra tullen och Kustbevakningen att utföra kontrollen. Jag kan inte se några bärande invändningar mot att också öppna en möjlighet för polisen att uppdra eller att medge lnvandrarverket att genomföra kontrollen. Om lnvandrarverket begär att inresekontrollen ska förstärkas vid passkontrollortgränsövergångsställe ska således Rikspolisstyrelsen kunna överlåta verket att genomföra en sådan kontroll.
6.1.2¶Förstärkt inresekontroll
Ett av utredningens uppdrag är att undersöka det föreligger ett
om samband mellan inresekontrollen och effektiviteten i verkställighetsskedet avvisningsbeslut.
av
Under utredningens arbete har jag erfarit att inresekontrollen har en stor betydelse för effektiviteten i den fortsatta asylprövningen. Vid inresekontrollen kan en kartläggning av en asylsökandes resväg till Sverige genomföras. Pass och andra handlingar kan också tas omhand. Uppgifter om en asylsökandes resväg och till-
68 Mina förslag 1995:55
gång till giltiga handlingar är viktiga. De kan vara avgörande för beslut om sökanden ska få resa i landet under asylprövningen eller om sökanden ska avvisas till hemlandet eller till ett första asylland. Kunskaper om resväg och identitet är också väsentliga för att kunna planera en återresa i det fall prövningen leder till att en ansökan avslås och sökanden ska avvisas. En säkerställd identitet är också nödvändig för att smidigt kunna genomföra asylprövningen. För de sökande som har handlingar förstärks naturligtvis trovärdigheten ytterligare om också resvägen kan styrkas redan vid inresekontrollen.
Effektiviteten i verkställighetsarbetet är därför beroende av hur inresekontrollen organiseras och av vilka kontrollåtgärder som ska genomföras vid denna.
Även inresekontrollen i stort sett fungerar tillfredsställande
om finns det anledning att pröva i vilken utsträckning förstärkningar av den kan underlätta för polisen och andra myndigheter att fullgöra sina uppgifter ett effektivt sätt. Mitt utredningsuppdrag är dock avgränsat till en prövning av i vilken mån verkställighet av avvisningsbeslut kan effektiviseras genom förändringar av arbetet i inresekontrollen.
När jag i det följande diskuterar de brister som trots allt finns vid inresekontrollen vill jag betona att dessa inte beror på en för låg kompetens eller ambition hos den personal som utför arbetet. Istället är det en fråga om prioriteringar av de resurser som ställts till polismyndighetens förfogande och därutöver är det frågan
om vilka intentioner som statsmakterna faktiskt givit uttryck för i de lagar och förordningar som reglerar arbetet i inresekontrollen.
Regeringen anger årligen, i regleringsbrev, vilka verksamheter som polismyndigheterna skall prioritera under det kommande budgetåret och utfärdar även i övrigt anvisningar för myndigheternas arbete. Jag har tagit del de anvisningar gäller för polisens
av som verksamhet innevarande budgetår. Vid en sammanvägning av de verksamheter som polisen har att prioritera och de
resurser som ställts till myndighetens förfogande, kan jag inte finna annat än att
1995:55 Mina förslag 69
polisen avsatt en rimlig andel av sina medel för att kunna genomföra den kontroll av inresande som hittills ansetts vara tillräcklig.
Yttre gränskontrollutredningen anför i betänkandet SOU 1994:124 Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns sid 100: Vid den undersökning av myndigheternas arbetssätt som utredningen gjort, i form av studiebesök och samtal med företrädare för myndigheterna, har det generellt inte framkommit något som tyder resursslöseri i form av dubbelarbete, ineffektiva arbetsmetoder eller annat.
Utredningen anför vidare att något misshusshållande med myndigheternas resurser som påkallar generella organisatoriska förändringar inte har framkommit samt att det bör vara en uppgift för myndigheterna själva att undersöka om förutsättningar för lokala förbättringar finns. Jag har ingen annan uppfattning.
Den yttre gränskontrollutredningen har dock inte haft i uppdrag att pröva i vilken omfattning förändrad kontroll av inresande
en kan påverka effektiviteten i asylprövningen och därmed även i verkställigheten av beslut avvisning. Utanför Yttre gränskon-
om trollutredningens uppdrag faller därmed också bedömningen av huruvida omfördelning till inresekontrollen kan leda
en av resurser till en bättre hushållning med allmänna medel. Jag uppfattar dock de direktiv som styr mitt arbete så att det är min uppgift att också
göra sådana avväganden.
I ett sådant perspektiv finns det anledning att mer förutsättningslöst pröva vilka förändringar inresekontrollen som kan
av leda till en effektivare asylprocess.
När det gäller en effektiv prövning av asylärenden är kunskaper om den asylsökandes identitet och resväg en avgörande faktor för korta väntetider och snabba korrekta beslut. Det går inte att bortse från att ett antal asylsökande medvetet försöker undanhålla de svenska myndigheterna kännedom om sökandens riktiga identitet. En asylsökande som söker uppehållstillstånd i ett falskt namn och som visar upp falska handlingar försöker uppenbarligen dölja sin faktiska identitet.
70 Mina förslag 1995:55
Förändringar i inresekontrollen kan leda till att begränsa som möjligheten för utlänningar att uppträda i falsk identitet eller en som försvårar möjligheten för asylsökande att dölja uppgifter som är av värde för asylprövningen, också åtgärder polimen som ger sen ökade möjligheter att följa vilka utlänningar in upp som reser i landet bör därför övervägas vidare. De områden som då är aktuella är lagreglerad rätt för polisen myndigheten att under vissa Förutsättningar genomföra utvidgad en kontroll av utlänningar i landet och att generellt arbesom reser ta med en preliminär inreseprövning i anslutning till att resande ankommer till terminalhallen, s.k. gatekontroll. Därutöver bör polisen och Invandrarverket få möjligheter att under viss tid få en utreda om en utlänning har rätt att få i landet. resa
6.1.3¶Utvidgad kontroll inresande
av utlänningar
Den nuvarande kontrollen utländska medborgare sker att av genom personalen i passkontrollen granskar resandes handlingar och, en eventuellt efter kortare utfrågning resenären, avgör en av om hanhon har rätt att passera gränsen. Om ett avvisningsbeslut blir aktuellt görs ingående utredning. I inresekontrollen samlas en mer också vissa uppgifter om de inresande ska ha visering som en för att få resa in i landet. Någon mer ingående kontroll Förekommer således inte. I allmänhet passeras kontrollen snabbt. Det har varit medveten en ambition att underlätta resande över nationsgränsen. Samtidigt som det är angeläget att den vanlige utlandsresenären kan resa ut ur eller i landet på ett enkelt och obyråkratiskt sätt, är det viktigt för polisen och Invandrarverket att kunna kontrollera och följa upp vilka utlänningar i landet. som reser Behoven av att kunna följa vissa utlännningar upp grupper av som rest i landet har accentuerats under den senaste l0-årsperioden. Erfarenheten visar att asylsökande kommit från vissa som länder eller områden regelmässigt lämnat sin asylansökan inne mer i landet och att de vid detta tillfälle inte har haft några handlingar.
1995:55 Mina förslag 7l
Det förekommer också att grupper av sökande lämnat uppgifter om resväg, inresetid eller nationalitet som inte kan vara riktiga.
Det har därför förekommit en begränsad verksamhet, där polisen i samråd med lnvandrarverket samlat vissa passuppgifter
om utlänningar kommer från ett visst område. Bakgrunden är att
som ett betydande antal asylsökande som kommit från samma område misstänkts ha lämnat oriktiga och falska uppgifter om sin identitet när de sökt tillstånd att bosätta sig här.
Verksamheten, som genomförs som ett projekt i samarbete mellan myndigheterna, har pågått under kort tid. Trots den
en begränsade tid som projektet varat är erfarenheterna av det goda. Invandrarverket har kunnat utreda och handlägga ett antal ärenden där kvaliteten i underlaget för asylprövningen förbättrades
genom
den ökade kunskap som uppgiftsinsamlingen givit.
Erfarenheterna av arbetet är sådana att jag anser det under
vissa förutsättningar motiverat att föreslå att polisen får möjlig-
heter att arbeta med en utvidgad kontroll av utlänningar. Inledningsvis är det angeläget att understryka att det inte kan komma ifråga att genomföra en mer omfattande och tidsmässigt utdragen kontroll av utländska resenärer till Sverige. Någon regelmässig registrering av utlänningar är det inte fråga om.
Det får heller inte förekomma att uppgifter om en utlänning registreras utan att det finns tydliga och väl dokumenterade skäl för det. Om däremot lnvandrarverket kan dokumentera att ett betydande antal personer som söker asyl i Sverige systematiskt
mer uppger en nationalitet och därmed en identitet som goda grunder kan ifrågasättas, och det därutöver är så att dessa asylsökande lämnar sin ansökan först efter inresa i landet, kan en utvidgad kontroll vara försvarbar under en tid.
En sådan utvidgad registrering av uppgifter får omfatta endast en väl definierad grupp inresande, exempelvis från ett visst land eller från vissa uppgivna länder. Registreringen ska därutöver begränsas i tid och således genomföras under viss i förväg angi-
en ven tidsperiod.
72 Mina förslag 1995:55
Vidare ska registreringen endast få genomföras om det kan förväntas att de uppgifter som kan hämtas är av avgörande betydelse för Invandrarverkets handläggning av asylärenden, dvs att de registrerade uppgifterna kan förväntas leda till att de asylsökandes identitet kan klargöras. Kvaliteten i asylutredningen ska därmed kunna förbättras och utgöra ett säkrare underlag för beslut, än det underlag som verket annars kunnat arbeta fram.
6.1.4¶Gatekontroll
Vid de flesta passkontrollorter passerar inresande inresekontrollen i omedelbar anslutning till ankomsten. Främst vid de intemationel-
flygterminalerna finns det dock möjligheter för resande att avvakta med den faktiska gränspassagen under en viss begränsad tid. Med hänsyn till de stora antal resande som uppehåller sig i transithallen är möjligheterna att utreda vilken flight, och därmed vilken resväg, en dokumentlös inresande kommit med små.
Inresekontrollanterna vid Arlanda flygplats har stickprovsvis arbetat med en kontroll av resenärer direkt vid ankomst till transithallen, s.k. gatekontroll. Erfarenheterna är goda. Genom att arbeta med en kontroll redan vid gate förbättras framförallt möjligheterna att säkerställa uppgifter om vilken väg en utlänning som söker asyl rest hit. Att kunna kartlägga resvägen till Sverige har betydelse för möjligheterna att besluta om utlänningen ska återsändas till hemlandet eller till ett första asylland. Verkställigheten underlättas i förhållande till det mottagande landet svenska myndigheter
om kan visa vilket sätt den resande kommit till Sverige, till
exempel med vilket flygbolag och vid vilken tidpunkt.
En kontroll av resenärer direkt vid ankomsten till transithallen får dock inte förväxlas med den inresebehandling sker vid
som passage av passkontrollen. Här är det istället fråga om en preliminär inresekontroll av de resenärer att de vill i
som uppger resa landet. S.k. transitresenärer, passagerare mellanlandar på
som en internationell flygplats väg till slutdestination utom-
en annan
1995:55 Mina förslag 73
lands, omfattas inte av någon kontroll. Den slutliga inresebehand-
lingen sker i vanlig ordning i passkontrollen.
Gatekontrollen den personal utför kontrollen ger som en uppfattning om vilka passagerare anländer hit och som som avser att resa i landet. Det blir också möjligt att i tidigare skede fånga ett upp personer som har för avsikt att söka asyl. l det fall resenär en anländer till gatekontrollen och helt saknar dokument underlättas
också möjligheterna for kontrollpersonalen att få uppgifter den om dokumentlöse resenärens flygbolaget. Möjligheterna få namn av att uppgifter om resvägen hit säkerställs också kontroll genom en av inresande direkt vid gate.
Jag föreslår således att verksamheten med preliminär inreseen kontroll vid gate utökas vid de större internationella flygplatserna.
Förslaget innebär att gatekontroll regelmässigt genomförs. en Beroende på i vilken utsträckning ett internationellt samarbete
kring gränskontrollfrågor utvecklas, kan kraven kontroll även om av transitpassagerare öka. Redan idag diskuteras behovet s.k. av transitvisering. En sådan ordning, innebär att också resenärer som som endast passerar en internationell flygplats sin till resa ett annat land kommer att behöva tillstånd för denna förutpassage, sätter att alla passagerare anländer till transithall kontrollesom en ras. Jag har informerats att ett deltagande i det s.k. Schengenom samarbetet kan komma att utformas ett sådant inresesätt att kontrollen måste kompletteras med gatekontroll.
Mitt förslag om att redan förstärka kontrollen inresande nu av genom en preliminär inresekontroll vid gate motiveras dock de av erfarenheter den stickprovskontroll vid givit. Uppgifsom gate nu ter från gatekontollen har varit betydelse för prövningen av av asylärenden. En ordning med gatekontroll kommer kostatt vara sam. De merkostnader som kontrollen kommer att leda till motsvaras enligt min bedömning väl de minskade kostnader konav som trollen kommer att upphov till i asylprövningen och ge genom
kortare tider för verkställighet avvisningsbeslut.
av
74 Mina förslag 1995:55
6.1.5 beslut om inresa
Uppskjutet
Om det behövs en mer noggrann utredning för att myndighetema ska kunna avgöra om en utlänning har rätt att få resa i landet kan en utländsk medborgare hållas kvar för utredning under högst 6 timmar. Om utlänningens rätt till inresa inte kan avgöras inom denna tid får polisen besluta ta utlänningen i förvar under ytterli-
högst 48 timmar för att pröva om utlänningen ska ha rätt att gare stanna kvar i Sverige. Det gäller såväl utlänningar i allmänhet som asylsökande, eftersom också ett asylärenden inleds med en bedömning av om den sökande har rätt att resa i landet eller
Beslutet om rätten till inresa är ett administrativt beslut. Det är alltså inte alls fråga om att passera någon slags geografisk tydlig gräns. Det är fullt möjligt idag att förflytta personer från inreseorten till exempelvis en närbelägen ort under den tid utredningen om rätten till inresa genomförs.
I den flyktingpolitiska debatten har frågan om införande av s.k. transitområden för asylsökande diskuterats. Syftet med sådana områden är att ge myndigheterna en möjlighet att under en viss begränsad tid utreda om en asylsökande ska rätt att i
ges resa landet och där få sin ansökan vidare prövad. Under den tid sökanden vistas i transitområdet, vare sig detta geografiskt är samlokaliserat med själva inresekontrollen eller inte, anses vederbörande inte vara inrest i landet. Det är alltså frågan om en i tid avgrän-
sad förlängd inreseprövning.
Med en förlängd inreseprövning menar jag det faktum att personer som vill resa in i Sverige och vars identitet inte säkert kan fastställas eller vars rätt att resa i landet inte kan bedömas idag kan få vänta ett beslut i till 54 timmar.
upp
Förslaget om en renodlad ansvarsfördelning mellan polisen och Invandrarverket vid inresekontrolllen ska inte förändra förutsättningarna för en ingående prövning av inreserätten.
Utan någon förändring av gällande regler kvarstår polisens möjligheter att kvarhålla en utlänning upp till 54 timmar för utredning av utlänningens rätt att resa i landet. När ansvaret för att ta emot och handlägga en asylansökan redan i anslutning till
1995:55 Mina förslag 75
inresan överförs till Invandrarverket kan verket med stöd av utlänningslagen likaså besluta att omhänderta en sökande för utredning
rätten till inresa under samma tid. av
Av utlänningslagen framgår dock inte helt tydligt i exakt vilket skede givits rätt att resa i landet och när pröv-
som en person ningen under väntetiden övergår från att gälla rätten till inresa till att rätten att stanna i landet. För den utlänning, vars rätt att
avse
i landet ska prövas, måste det avgörande vara den tid som resa myndigheterna har till förfogande för utredning. Den nuvarande tiden för utredning uppgår således till sammantaget 54 timmar, drygt två dygn.
För att tydliggöra de möjligheter finns för en i tid för-
som nu längd prövning inreserätten för utlänningar och asylsökande
av föreslår jag att ett nytt begrepp förlängd inreseprövning, införs i utlänningslagen. Polisen eller Invandrarverket ska var för sig ha möjligheter att besluta att kvarhålla en utlänning för utredning
om
rätten till inresa under en viss tid. om
Mitt förslag till förändrade ansvarsförhållanden vid inresekontrollen innebär att polisen omedelbart ska överlämna en person
ansöker om asyl till Invandrarverket för vidare handläggning. som Polisen kommer således inte att genomföra någon vidare kontroll
utlänningen eller någon prövning av utlänningens rätt att resa av
i landet. Den utredning som polisen idag kan genomföra när det exempelvis gäller personer som kommer från ett säkert land överförs också till Invandrarverket. Mitt förslag innebär vidare att också andra utlänningar än asylsökande som söker uppehållstillstånd vid inresekontrollen direkt kommer att hänvisas till Invandrarver-
för den vidare handläggningen. ket som ansvarar
Avsikten med mitt förslag till förlängd inresekontroll är att
en
Invandrarverket möjlighet att kunna genomföra en inledande ge en utredning de skäl utlänning som söker uppehållstill-
av som en stånd och att tydliggöra ett tidsutrymme inom vilket verket
anger får möjligheter att kontrollera och följa upp uppgifter om exempelvis nationalitet och identitet som den sökande lämnar.
76 Mina förslag 1995:55
En förlängd inreseprövning kommer att omfatta såväl de asylsökande vars identitet måste klargöras som de som uppenbart läm-
korrekta uppgifter. l den meningen innebär Förslaget en viss nar skärpning i Förhållande till idag. Jag hävdar dock att värdet de
av insatser kan genomföras inom för förlängd inresep-
som ramen en rövning väl uppväger de begränsningar i den omedelbara rätten till inresa som asylsökande kan komma att drabbas av.
Enligt min uppfattning finns det ingen absolut rätt för personer
inte är svenska medborgare och som heller inte har tillstånd som att uppehålla sig i landet att och vistas här. En person som
resa önskar resan och att stanna här under en längre tid måste vara beredd att acceptera att de svenska myndigheterna får en rimlig tid för att kunna avgöra han eller hon har rätt till detta. Frågan är
om då den tidsrymd som idag kan komma ifråga för prövningen,
om sammantaget 54 timmar, är rimlig.
Den tid bör ställas till myndigheternas förfogande bör
som begränsas så långt det är möjligt utan att därför förhindra och försvåra möjligheten till en seriös prövning av inreserätten. 54 tim-
förefaller väl tilltagen tidsrymd. Jag föreslår därför mar då vara en att den tid under vilken rätten till inresa kan prövas begränsas i förhållande till idag. En prövotid om sammantaget högst 30 tim-
bör kunna vara tillräcklig. mar
Utlänningslagens bestämmelser om förvar och uppsikt UtlL kap 6 bör därför ändras. Polisen har rätt att kvarhålla en utlänning under högst 6 timmar för att bedöma rätten till inresa. Därutöver har polisen och invandrarverket att besluta omhänderta utlänningar under högst 48 timmar s.k. utredningsförvar om det behövs för att kunna avgöra rätten att stanna i Sverige. Jag föreslår att rätten till förvar för utredning avskaffas. Istället bör utlänningslagens regler kompletteras med en rätt för myndigheterna att besluta om
i förhållande till idag förlängd utredning rätten till inresa om en av högst 30 timmar.
Om utlänning under kvarhållandetiden beslutar sig för att
en inte i landet eller, om det är frågan om en person som sö-
resa
1995:55 Mina förslag 77
ker asyl, att återta sin ansökan ska myndigheterna se till att utlänningen utan dröjsmål får möjligheter att resa från landet. När det gäller de nuvarande möjligheterna att kvarhålla en utlänning i högst 6 timmar för att kunna avgöra rätten till inresa är sådant kvarhållandebeslut inte möjligt att överklaga för den ett kvarhålls. Om utrednings- och prövotiden därutöver kan försom längas med 24 timmar till sammantaget 30 timmar måste den som kvarhålls kunna begära att beslutet kvarhållande överprövas av om från polisen och Invandrarverket självständig och fristående en myndighet. Jag föreslår att den kvarhålls av polis eller Insom vandrarverk i än 6 timmar ska kunna överklaga ett sådant mer beslut till länsrätt.
6.2¶Ansökan om asyl ska ske vid gränsen
Jag föreslår att de nuvarande möjligheterna att lämna en an-
uppehållstillstånd hos polismyndighetema efter inresa i
sökan om landet upphör. Istället ska asylansökan lämnas direkt vid något en
av Invandrarverket mottagningscenterasylcenter.
Skälen för mitt förslag är följande: Principen bör att ansökan om asyl ska göras så snart vara en det är möjligt när utlänningen kommer till Sverige. Några sakligt motiverade skäl för att avvakta med ansökan och inte en person lämna sådan förrän efter tids vistelse i landet är svåra att en en finna. För de allra flesta måste de politiska förhållandena i hemlandet väl kända redan vid tid för inresan. vara I undantagsfall kan det naturligtgvis förekomma att en utlänning, i landet för ett kortare besök, under tiden här som reser får infonnationer politiska eller andra förändringar i hemlandet om gör att han eller hon beslutar sig för att söka tillstånd att få som stanna. Det kan också hända att personer som har tidsbegränsade
uppehållstillstånd, exempelvis gäststudenter, får sådana infor-
som mationer och söker skydd här i landet. För de som drabbas av
78 Mina förslag 1995:55
sådana förändringar måste det finnas möjligheter att lämna en ansökan uppehållstillstånd till myndighet inne i landet.
om en
Den nuvarande ordningen, där polisen inne i landet tar emot asylansökningar, har historisk bakgrund från den tiden då poli-
en
den myndighet genomförde asylutredningen. Motiven sen var som för möjligheten att lämna ansökan vid lokala polisstationer har också varit geografiska. Även ambition att motsvara högt ställ-
en da krav på tillgänglighet och service har motiverat detta.
Situationen för närvarande är dock sådan att ansökningar om asyl oftare görs vid polisstation inne i landet än vid gränsen.
en Ofta saknar sökanden dokument vid ansökningstillfället. Det förekommer också att ansökan asyl lämnas nattetid eller
en om under helger. Även de sökande ofta vistats i landet kortare
om en tid har de inte gett sig tillkänna vid gränsen och ansökt om asyl där. Det är svårt att frigöra sig från misstankar om att beteendet ibland kan vara mycket medvetet och ha sin grund i vetskapen om de svenska asylreglema.
Vid den samlade bedömningen trovärdigheten i de uppgifter
av
asylsökande lämnar, påverkas tilltron till sökandens uppsom en gifter ansökan lämnas efter inresa och den sökande inte kan ge
om
godtagbar förklaring för detta. Jag vill betona att en ansökan en
asyl lämnas efter inresa i landet inte automatiskt leder till om som att sökandens uppgifter misstros. Vid bedömningen av hållfastheten de uppgifter sökanden lämnat under utredningen är det
av som dock så att ansökan efter inresa, som inte något sätt kan
en förklaras, inte är till fördel för sökanden. Det är därför väsentligt att tydligt deklarera att en ansökan om uppehållstillstånd ska läm-
till Invandrarverket, eller den myndighet som i Invandrarvernas kets ställe svarar för asylmottagandet vid gränsen.
Ansvaret för att asylprövningen kan genomföras på ett säkert och smidigt sätt är delat mellan den som söker asyl och de myndigheter ansvarar för asylprövningen. Den asylsökande har
som rätt att ställa krav myndigheterna och de tjänstemän som handlägger sökandes ärende. Men myndigheterna måste också ha rätt att ställa rimliga krav på den som söker tillstånd att få bo och
1995:55 Mina förslag 79
leva i Sverige. Det är inte orimligt att fordra att den tänker som söka asyl i landet lämnar sin ansökan vid gränsen. Det är vid gränsen hög kompetens vad gäller handläggsom en ning och omhändertagande asylsökande kan ställas till förfoav gande för sökanden. Om ansökan inte lämnas vid gränspassaen gen bör en asylsökande hänvisas till de i landet där myndigorter heterna har möjligheter att samla motsvarande dvs
en kompetens,
till Invandrarverkets asylcenter eller mottagningscenter.
6.3¶Ansökan om
familjeåterförening
Också ansökningar uppehållstillstånd där de grunder om som ges för ansökan är anknytningskäl ska enligt mitt förslag i fortsättningen lämnas direkt till Invandrarverket. Verket övertar således även denna uppgift från polisen. Många människor söker fristad från förföljelse i Sverisom en ge har nära anhöriga kvar i hemlandet. Om de får uppehållstillstånd i landet vill de ofta förenas med sin familj. Makemaka, barn under 20 år och vissa andra nära anhöriga har rätt till uppehållstillstånd i landet för att kunna återförenas med familjemedlem en som har fått tillstånd att bosätta sig i Sverige. Huvudregeln är att en ansökan om familjeåterförening ska lämnas hos svensk en utlandsmyndighet i hemlandet och att den sökande ska avvakta
beslut i tillståndsfrågan där.
Av olika skäl är det dock inte ovanligt att nära släktingar till en person som fått asyl i Sverige eller som fått tillstånd att stanna i landet humanitära skäl hit och lämnar ansökan av reser en om uppehållstillstånd vid gränsen eller efter inresan.
Återförenings-
ärenden kan också aktualiseras under den tid
som en familjemed-
lems ansökan om asyl prövas.
Mot bakgrund av att också nära släktingar och familjemedlem-
mar kan känna sig hotade och trakasserade i hemlandet - även om trakasserierna inte är den allvarliga art att familjemedlemmama av
80 Mina förslag 1995:55
har rätt till asyl här är det nödvändigt att de får möjligheter att
också fortsättningsvis kunna ansöka tillstånd här i landet.
om
När det gäller anhöriginvandringen, dvs när utlänning vill
en bo och leva tillsammans med svensk medborgare eller med en
en
har tillstånd att vistas här andra orsaker än asylskäl person som av eller asylliknande skäl, är huvudregeln att tillståndsansökan ska
avgjord innan utlänningen reser hit. vara
För att avgöra avsikten hos utlänningen verkligen är att
om långsiktigt leva tillsammans med bor i landet till-
en person som
lämpas system med uppskjuten invandringsprövning. Det in-
ett nebär att polisen for närvarande kallar utlänningen och den som utlänningen sammanbor med till samtal for att följa upp att förhållandet består. Efter två års uppskjuten invandringsprövning får utlänningen vanligen permanent uppehållstillstånd.
Mitt förslag innebär att även denna verksamhet förs över till lnvandrarverket. En förutsättning för att det ska kunna ske är att verket organiserar sin verksamhet i decentraliserad organisation.
en För närvarande pågår organisationsöversyn inom verket. Av
en vad jag inhämtat finns tankar att inrätta särskilda storstads-
om och länsenheter. Dessa skulle lämpligen kunna svara för att ta emot och utreda anknytnings- och familjeåterföreningsärenden.
Sammanfattningsvis föreslår jag således att ansökan om uppehållstillstånd oavsett vilka skäl åberopas för ansökan ska
- som göras hos lnvandrarverket vid gränsen eller vid verkets mottagningscenterasylcenter inne i landet. lnvandrarverket övertar ansvaret från polisen och för all handläggning och prövning
svarar
alla ärenden uppehållstillstånd inkluderande verkställighet av om
beslut avvisning i det fall detta blir aktuellt. av om
6.4¶Åtgärder mot dokumentlösheten
l 319 sökte asyl i Sverige under januari och februari
personer månader detta år. Av dessa saknade 815 pass och andra identitetshandlingar. De är dokumentlösa.
1995:55 Mina förslag 81
Dokumentlösheten och användningen falska identiteteter har av nu nått en sådan omfattning att asylrätten sätts i fara. Det kan inte undvikas att dokumentlösheten sådan kan komma vägas som att som en negativ faktor vid bedömningen asylsökandes av en trovärdighet. För de asylsökande inte har möjligheter lämna som att hemlandet i eget och är tvingade fly i skydd namn som att av en annans identitet är detta allvarligt. Också deras trovärdighet kan komma att ifrågasättas. Dessutom leder dokumentlösheten till ett merarbete i asylutredningen och till att väntetidema förlängs. Ekonomiskt innebär det att kostnaderna i asylprövningen till alltför stor del kommer en dem till del undanhåller myndigheterna informationer sin som om riktiga identitet. Det ekonomiska utrymmet för hjälp till dem som enligt gällande regler har rätt till fristad i landet urholkas. en Dokumentlösheten är därför ett hot mot de skyddsbehövande flyktingarna. Dokumentlösheten del ett ökande misssom en av bruk av asylrätten måste stävjas.
Omhändertagande av pass
När en utlänning söker uppehållstillstånd får polisen eller Invandrarverket besluta att omhänderta eller andra identitetshandpass lingar i avvaktan beslut UtlL 5 kap 4 §. Såvitt jag kunnat utröna finns det idag ingen utvecklad praxis
när det gäller sådana omhändertaganden. Vissa polismyndigheter
omhändertar i varierande omfattning och andra identitetspass
handlingar när en asylansökan görs. Andra myndigheter fotokopie-
rar passen. Pass och andra identitetshandlingar är viktiga dokument särskilt
i verkställighetsskedet. Ett giltigt ofta pass är en förutsättning för
att den som avvisas ska kunna från Sverige
resa ett smidigt
sätt. Genom att regelmässigt omhänderta och andra ID-handpass lingar kan Invandrarverkets personal bevaka förnyas och att passen vidta andra åtgärder för att tillse att den avvisade har hand-
giltiga
lingar om en avvisning blir aktuell.
82 Mina förslag 1995:55
Det är inte ovanligt att giltighetstiden för pass och andra handlingar går ut under asylprövningstiden. Om den sökanden inte uppmärksammas på detta och uppmanas att medverka till att förnya passet under väntetiden, försvåras också arbetet med att planera och verkställa ett beslut om avvisning. Genom att uppdra Invandrarverket att bevaka att sökanden fortlöpande under asylprövningstiden har korrekta och giltiga resehandlingar kommer effektiviteten i verkställighetsskedet att kunna förbättras.
Enligt min mening är det inte tillfredsställande att praxis när det gäller omhändertagande av pass varierar i den omfattning som tycks vara fallet idag. Att omhänderta pass och andra identitetshandlingar är väsentligt också för verkställighetsarbetet. En viktig förutsättning för att kunna verkställa ett beslut om avvisning inom kort tid är att den som ska lämna landet har pass och andra resehandlingar tillgängliga ska genomföras.
när avresan
Jag föreslår därför att pass och andra identitetshandlingar regelmässigt ska omhändertas asylansökan lämnas till In-
när en vandrarverket. Handlingarna ska bifogas den dossier som verket upprättar över varje asylärende. Verket ska bevaka att asylsökande har giltiga passhandlingar under den tid som asylprövningen pågår och under verkställighetsarbetet, i det fall sökanden inte får tillstånd att stanna i landet
En legitimationshan-dling är ett viktigt dokument som många människor är beroende av i samhället idag. Också asylsökande har ett legitimt behov av att kunna legitimera sig i olika situationer. Ett pass legitimattionshandling som asylsökande därför kan
är en ha ett stort behov av. lnvandrarverket har dock nyligen infört ett särskilt legitimationskoirt för asylsökande, s.k. SIV-kort. Innehavaren av ett SlV-kort är berättigad till ekonomiskt bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande och flyktingar. Införande av SIV-kortet innebär att die olägenheter som skulle kunna drabba en asylsökande vars pass omhänderttas kan begränsas.
1995:55 Mina förslag 83
6.4.2 och
Fotografering daktning
Alla asylsökande bör fotograferas och fotografi sökanden ett av bör fogas till den dossier Invandrarverket upprättar över varje som asylsökande. Ett fotografi behövs också för SIV-kortet. Det integ-
ritetsintrång som en obligatorisk fotografering innebär för asylen sökande är av begränsad omfattning. I förhållande till de ofta mycket känsliga och personliga uppgifter sökande lämnar som en till Invandrarverket under asylutredningen är
en fotografering ett
mindre ingrepp i sökandens personliga frihet. Någon
dataregistre-
ring av fotografier bör enligt min mening inte tillåtas.
När det gäller rätten för myndigheterna fingeatt ta en persons
ravtryck och att dataregistrera dem, s.k. daktyloskopering dakt-
ning, är den begränsad till asylsökande inte identifierar
som sig
eller det finns anledning att ta sökande i förvar. om en Jag föreslår att utlänningar söker uppehållstillstånd i Sverisom ge, och som åberopar asylskäl eller asylliknande skäl grund som för sin ansökan, ska daktyloskoperas.
En obligatorisk dataregistrering alla asylsökandes fingeravav tryck innebär ett personlighetsintrång precis all regisom annan strering av uppgifter om enskilda människor. Den inskränkning av en enskilds personliga frihet ett obligatorium utgör måste som motsvaras av ett legitimt behov av information och ökad kunskap för samhället. När det gäller den form uppgiftsinsamling av som det handlar här är det övergripande kravet på allmännytta dock om
inte ett tillräckligt starkt Uppgiftsinsamlingen måste
argument. dessutom stor vikt för att myndighet ska kunna vara av en fullgöra de uppgifter som staten ålagt den.
Beslut uppehållstillstånd får långt gående konsekvenser
om både för den asylsökande och för samhället. Ett beviljat permanent
uppehållstillstånd är ett långsiktigt åtagande har omfattansom en de rättsverkan. Det är alltså inte bara fråga att den svenska om staten erkänner utlännings behov få fristad i landet. en av att en Därutöver innebär beslutet att det svenska samhället påtar sig ansvar för utlänningen for svensk medborgare i många som en avseenden. Det får rimligt att samhä.llet då ställer krav på anses vara
84 Mina förslag 1995:55
säkert veta vilka människor får rätt att bosätta sig i landet. att som
Ett fingeravtrycksregister, där alla söker fristad i landet
som en registreras, är ett viktigt instrument för att myndigheterna ska kun-
klarlägga oklara identiteter och för att avslöja missbruk av asylna rätten. Invandrarverket har detta uppdrag idag. För att verket ska kunna fullgöra sina uppgifter krävs att verket får rätt att genomföra sådana identitetskontroller som ett fmgeravtrycksregister ger möjligheter till. Den tilltagande ökningen dokumentlösa asylsö-
av kande tillsammans med det faktum att ett antal sökande uppenbarligen använder sig falska dokument och oriktiga identi-
av uppger teter är i sig motiv för generell daktningsverksamhet. Av all-
en mänpreventiva skäl är det angeläget att vidta åtgärder som kan stävja missbruket falska identiteter. Vetskapen att den som
av om söker asyl i Sverige kommer att daktas kan förväntas medföra att bruket falska identiteter kan komma att minska.
av
Ett register där alla asylsökande kan identifieras såväl de som
medvetet försöker missbruka asylrätten i vårt land och i andra länder flyktingar och andra skyddsbehövande människor
som måste omgärdas med klara regler. Det måste finnas ett starkt skydd kan garantera att uppgifter inte lämnas ut från registret
som till obehöriga och för att säkerställa att uppgiftsutlämnande inte leder till för den som uppgiften gäller.
men
En central fråga när det gäller ett daktningsregister är därför vilka sekretess- och gallringsregler som ska gälla för registret.
Rikspolisstyrelsen är ansvarig myndighet för det nuvarande
fmgeravtrycksregistret. Bestämmelserna i lagen 1965194 om polisregister gäller således också detta register.
Mitt förslag innebär att nuvarande ansvarsförhållanden och ägarförhållanden ska gälla också för ett utökat register. Jag har dock övervägt möjligheten att överföra ansvaret för registret till Invandrarverket.
Ett samlat ansvar för asylprocessen till Invandrarverket talar för att verket också skulle ansvara för ett fmgeravtrycksregister som verket behöver föra för att fullgöra sin uppgift. Främst rationella och ekonomiska skäl talar dock mot en sådan ordning. Behovet av
t 1995:55 Mina förslag 85
ett utvidgat fingeravtrycksregister är dokumenterat. Det är angeläget att ett utvidgat register kan byggas snabbt. upp
Polisen har lång erfarenhet registrering fingeravtryck
en av av
och registrerar idag sådana avtryck från bl.a. efterspanade
personer. De fingeravtrycksregister som polisen har polisiära skäl är av
betydligt mer omfattande än det nuvarande fingeravtrycksregistret
för asylsökande. Inom polisen finns därför kompetens och en en erfarenhet av verksamheten bör tas tillvara. Sammantaget som anser jag således att nuvarande ägar- och ansvarsförhållanden bör bestå. Jag går därefter över till att överväga behovet ändrade regler av för ett register där asylsökandes fingeravtryck registreras. De uppgifter som får samlas och registreras asylsökande om i det nuvarande fingeravtrycksregistret är begränsade och omfattar, förutom fingeravtrycken, ett fåtal personliga uppgifter. Någon utökning av de uppgifter som ska föras i ett obligatoriskt register är inte aktuell. De möjligheter som nu finns att söka informationer andra ur länders motsvarande register eller att lämna ut information från det svenska registret bör inte heller ändras. Den svenska polisen har rätt att fråga efter om en viss uppsättning fingeravtryck finns registrerat i något annat lands register. Polisen har också rätt att svara motsvarande förfrågan från ett annat lands myndigheter. Det innebär exempelvis att det inte är tillåtet med screeningundersökningar till exempel av en grupp asylsökande eller sökande från av ett visst land.
Reglerna för gallring av uppgifter fingeravtrycksregistret
ur måste däremot ses över. För närvarande gallras uppgifter fingeur ravtrycksregistret mycket sparsamt, huvudsakligen relaterat till den registrerades ålder. Reglerna gallring måste skärpas. Utfonnom ningen av sådana skärpta regler bör utgå från att alla registrerade uppgifter om en person ska gallras bort när det inte längre finns ett tydligt behov för en svensk myndighet att ha tillgång till uppgifterna ifråga. Jag har för avsikt att under utredningens fortsatta arbete närmare överväga vilka regler bör gälla för registersom
86 Mina förslag 1995:55
hållning av vissa personliga uppgifter och fingeravtryck av asylsökande.
Under de senaste åren har det inträffat att regeländringar motiverats med behovet av en harmonisering av de svenska regelsystemen till EU-gemensamma regler även om förändringarna
mer varit angelägna utifrån specifika svenska förhållanden. Mitt förslag
ett utvidgat ñngeravtrycksregister är dock motiverat av de förom hållanden som råder för asylprövningen i Sverige idag.
Oavsett de harmoniseringskrav som ett utvidgad samarbete när det gäller yttre gränskontroll kan komma ställa i fram-
en m.m. tiden jag att ett obligatoriskt fingeravtrycksregister för asyl-
anser sökande bör upprättas. När ett eventuellt gemensamt förhållningssätt till kontrollfrågor vid EU:s yttre gräns och om en EU-gemensam politik i asyl- och flyktingfrågor har utvecklats, kan detta självklart komma att påverka formerna för registrering av uppgif-
asylsökande och flyktingar. ter om
6.5
Asylmottagandet
6.5.1¶Koncentrerad asylutredning och rätten till
eget boende
En koncentrerad asylutredning är väsentlig av flera skäl. För de asylsökande är det viktigt att snabbt få ett besked. Oavsett om beslutet är positivt eller inte är det viktigt att det inte dröjer längre tid än vad som är nödvändigt. Den verksamhet som ska ingå i en asylutredning bör därför planeras utifrån målsättningen att begränsa handläggningstiderna.
Målet för handläggningen av asylärenden är att Invandrarverket ska kunna fatta beslut i ett ärendet inom två månader. Denna målsättning har inte uppnåtts. Det är förmodligen inte heller möjligt att planera och organisera en prövningsverksamhet som är så flexibel att den kan expandera omgående i förhållande till de ökningar som kan uppkomma i flyktingströmmama. Däremot bör det vara
l995x55 Mina förslag 87
fullt möjligt att strukturera prövningsverksamheten så målsättatt ningen om handläggningstiderna kan hållas vid viss planerad en
flyktingtillströmning.
En kort handläggningstid förutsätter att Invandrarverket koncentrerar sina resurser, såväl kvalitativt kvantitativt, så tidigt som
som möjligt i prövningsprocessen.
Också den asylsökande måste beredd att medverka för att vara utredningen ska kunna genomföras snabbt. Det är rimligt kräva att att de som söker asyl är beredda att ställa sig till förfogande och att de deltar aktivt i arbetet, framförallt under den första tiden av prövningen. Det är till för sökanden själv ansökan kan gang om avgöras redan efter några veckors intensivt utredningsarbete. Vär-
det av en snabb handläggning måste i inledningsskedet vägas mot
värdet av den frihet och det självbestämmande sökanden har som
idag.
En mer koncentrerad asylprövning förutsätter att de asylsökande finns tillgängliga för att lämna upplysningar till de handläggande tjänstemännen, i vart fall under begränsad tid. Tillgängligen heten är också avgörande för möjligheterna att genomföra asylprövningen med ett betydligt större inslag muntlig handläggav ning än för närvarande. Om Invandrarverket övertar ansvaret för
grundutredningen från polisen kommer visserligen asylprövningen
att inledas med ett muntligt samtal, förhör, där verkets personal träffar och får upplysningar den asylsökande. För att därutöver av ytterligare förbättra kvaliteten i är det angeläget att ockprocessen så den fortsatta utredningen kan ske huvudsakligen genom en muntlig handläggning. För att det ska kunna ske utan att tiden för asylutredningen förlängs krävs att de söker asyl vistas och som bor på den ort där prövningen ska genomföras. Den nuvarande möjligheten för asylsökande att omedelbart efter inresa välja att bo i eget boende leder till vissa effektivitetsförluster i asylprövningen. Det boendet försvårar också möjegna
ligheten att arbeta med muntliga inslag i handläggningen.
Jag anser att samhällets och den asylsökandes intresse av en koncentrerad och i ökad omfattning muntlig handläggning asylav
88 Mina förslag i 1995:55
utredningen måste anses vara större än den sökandens intresse av att kunna välja ett eget boende. Möjligheterna till eget boende bör därför begränsas i förhållande till vad gäller idag. Alla asylsö-
som kande bör direkt efter inresan hänvisas till en utredningssluss eller motsvarande. Alla sökanden hänvisas således till ett förläggningsboende under begränsad tid, förslagsvis två veckor. Under des-
en
två veckor förutsätts sökanden stå till förfogande för att bistå sa med uppgifter och lämna upplysningar som är viktiga att redovisa i asylutredningen. De uppgifter som är av central betydelse för utredningen, nationalitets- och identitetsuppgifter, bör kunna
som klarläggas under denna tid.
Efter denna inledande tid, som således föreslås koncentreras kring asylutredningen, ska dock en asylsökande ha rätt att välja ett eget boende om han eller hon så önskar. En förutsättning för detta bör dock vara att sökandens identitet är klarlagd.
När det däremot gäller asylsökande som inte kan visa några dokument till stöd för uppgiven nationalitet eller identitet, och
en
heller inte under asylprövningen medverkar till att lämna som sådana upplysningar att tveksamheten om den uppgivna identitetennationaliteten kan undanröjas, anser jag att samhället ska markera och tydliggöra de krav på aktivt deltagande i asylprövningen som ställs sökanden.
Rätten att själv välja att bo i eget boende, med hyresbidrag enligt lagen om mottagande av asylsökande och flyktingar LMA bör därför förbehållas sökande som endera har en dokumenterad och säkerställd identitet eller, om dokument saknas, som under utredningen medverkat till att identiteten har fastställts. Övriga hänvisas till boende Invandrarverkets förläggningar.
Det är inte rimligt att ett ökande antal personer som inte kan identifiera sig ska ha rätt att vistas fritt i landet. Ett minimikrav som måste ställas människor som lever och bor här är att deras identitet är känd.
Flykting- och asylpolitiken är en integrerad del i det svenska samhället. Samma funktioner som styr inom andra politikområden år också styrande för asyl- och flyktingpolitiken. Det är fråga
om
i i l i 1995:55 Mina förslag 89
såväl skrivna som oskrivna regler, signaler, vilka minisom anger mikrav som gäller för människors ageranden och vilket utrymme som finns för människors rättigheter och friheter. För asyl- och flyktingpolitiken bör signalen entydig när vara det gäller dokumentlöshet och bristande identitetsuppgifter. En förutsättning för att vissa rättigheter och friheter är att en person faktiskt kan tala han eller hon är, eller i fall om vem vart att personen tillsammans med myndigheterna till att det kan komser ma fram upplysningar stöder uppgifter detta. som personens om Mina förslag innebär således att Invandrarverkets för resurser asylutredningen koncentreras kring utredande och andra uppgifter under de första två veckorna efter inresan i landet. Kraven på deltagande från de sökandes sida tydliggörs. För att öka inslaget av muntlig handläggning i asylutredningen skall den asylsökande under dessa två veckor bo en utredningssluss eller motsvarande. Rätten till eget boende begränsas efter de två veckomas inledande utredning till att gälla dem har klar identitet. De föreslagna som en förändringarna kan beräknas leda till kvalificerad och en mer snabb handläggning av asylärenden än idag.
6.5.2¶En för återvändande
planering
I utredningens uppdrag ingår att lämna förslag till hur de som avvisas ska motiveras att lämna landet frivilligt, s.k. frivillig verkställighet. Ett s.k. frivillig verkställighet, eller jag väljer kalla det som att en frivillig avresa från landet, är beroende att den - av som avvisas har levande och hållfasta kontakter kvar i hemlandet. Tiden för asylprövningen är här central faktor. Ju längre tid går en som innan det slutgiltiga beslutet avvisning fattas desto svårare blir om vanligen återkomsten. En planering kommande
av en verkställig-
het innebär att kontakterna med hemlandet kan upprätthållas som och stärkas är viktiga för att motivera till frivillig en avresa. Omhändertagandet av asylsökande har därför betydelse också för verkställighet avvisningsbeslut. Innehållet i
av mottagnings-
90 Mina förslag 1995:55
verksamheten är huvudsakligen bra. För dem som bor på en flyktingförläggning ordnas sysselsättning eller i anslutning till förläggningen. Också de som bor i eget boende ska erbjudas sysselsättning.
Förutom att för att asylsökande erbjuds en meningsfull
ansvara verksamhet under den tid de väntar ett beslut är Invandrarverket också ansvarig för att informera de asylsökande i olika avseenden. När det gäller informationsverksamheten har verket självt uppmärksammat vissa brister för närvarande åtgärdas.
som
Inriktningen på mottagandet är att underlätta för de asylsökande
får tillstånd att stanna i Sverige att integreras i det svenska som samhället.
Många söker asyl kommer dock inte att få stanna här. De
som avvisas endera till sitt hemland eller till det land som de vistades i före ankomsten till Sverige. Trots att många asylsökande alltså komer att få lämna landet och behöver förbereda sig för det, är mottagningsarbetet huvudsakligen upplagt för att förbereda en anpassning till svenska förhållanden. Innehållet i mottagningsarbetet bör därför breddas. Förutom den nuvarande verksamheten måste det komma till planerade och strukturerade åtgärder som kan underlätta för dem inte får stanna här att återvända till hem-
som landet.
Under den tid som asylutredningen genomförs och fram till Invandrarverkets första beslut måste alla asylsökande få en mycket tydlig information vilka förutsättningar som gäller för att få
om asyl i landet. Den sökande ska också informeras om möjligheten
eller till och med troligheten att han eller hon får avslag på sin - ansökan.
Nästan alla negativa första beslut från Invandrarverket överklagas till Utlänningsnämnden. I få fall ändrar nämnden Invandrarverkets beslut. Utlänningsnämndens prövning resulterar därför ofta i att Invandrarverkets avvisningsbeslut fastställs. Om Invandrarverkets beslut innebär att asylansökan avslås och att sökanden ska avvisas måste inriktningen det fortsatta arbetet utgå från detta.
av
1995:55 Mina förslag 9l
Under den tid som Utlänningsnämndens prövar ärendet bör inriktningen av den verksamhet som erbjuds sökanden vara att utarbeta konkreta planer inför ett återvändande. Det gäller resväg och ressätt tillbaka. Det är också fråga om att sökanden möjlig-
ge heter att ta kontakter i hemlandet med anhöriga för att kunna skaffa en bostad och ett arbete vid hemkomsten. Ett viktigt inslag i planeringen är att vidmakthålla och utveckla de sociala nätverk som fanns vid tiden för avresan.
Utgångspunkten för verksamheten ska således att på olika
vara sätt planera och förbereda återkomst till hemlandet. Målet för
en verksamheten ska vara att förbereda den som slutligen kan komma att avvisas på att en återresa ska genomföras och därutöver att så långt möjligt genomföra en planering som underlättar hemresan och återkomsten.
När Invandrarverket avslagit en asylansökande ska verket
upprätta ett fristående ärende, ett verkställighetsärende, följd
som en av avslagsbeslutet. Om det är så att det vid tiden för Invandrarverkets första beslut fortfarande råder oklarheter sökandens identi-
om tet ska arbetet med att klarlägga identiteten fortsätta inom
ramen för det verkställighetsärendet.
6.6¶Ansvar för av beslut
verkställighet om avvisning och utvisning
Asylprövningen avslutas endera med att den sökande får tillstånd att bosätta sig i landet, varvid arbetet med att integrera utlänningen i det svenska samhället intensifieras, eller med att tillståndsansökan avslås .och att utlänningen ska avvisas. Verkställigheten är därmed det sista skedet i asylprocessen.
Polismyndigheten är ansvarig för att lagakraftvunna beslut
om avvisning verkställs. Invandrarverket har det ekonomiska ansvaret för bistånd till de avvisade under verkställighetstiden. Slutligen ansvarar Kriminalvårdsverkets Transporttjänst för beställningen
av
92 Mina förslag 1995:55
ut landet och kostnaderna för den personalinsats som resan ur behövs om avresan måste ske under bevakning.
Den nuvarande ordningen är inte effektiv. Först när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut vunnit laga kraft påbörjas arbetet med att planera återresan. Bedömningen om den avvisade kan antas
av acceptera och medverka till ett återvändande sker också under verkställighetsskedet. Samtidigt har den avvisats inte sällan
som förlorat många de kontakter i hemlandet som fanns vid tiden
av för ankomsten till Sverige.
De långa väntetiderna leder till att anknytningen till hemlandet försvagas. Särskilt gäller det för barnen i asylfamiljer. Barnen knyter kontakter med svenska barn och vuxna i förskola och skola. De utvecklar snabbt sociala nätverk som blir viktiga för dem. Om väntetiderna blir flera år är det därför inte ovanligt att barnen förlorat sin anknytning till hemlandet ansökan avslås och ett
om avvisningsbeslut ska verkställas. Även kontaktnät
vuxna personers i hemlandet försvagas under långa väntetider.
Benägenheten att återvända frivilligt är naturligtvis beroende vilka framtidsmöjligheter den avvisade tror sig ha vid återkomsten. Den beror också i vilken omfattning utlänningen bevarat, eller till och med fått möjligheter att utveckla, kontaktnät av olika slag i hemlandet.
Min uppfattning är att förberedelser inför ett eventuellt återvändande och en planering av ressätt och resväg för en återresa måste ske ett betydligt tidigare stadium än idag. Likaså måste bedömningen frivillig är trolig ske fortlöpande under
av om en avresa prövningsüden.
l mitt uppdrag ingår att överväga den nuvarande fördel-
om ningen verksamhetsansvar och kostnadsansvar för verkställig-
av heter bör förändras och föreslå vilken eller vilka myndigheter som ska ha ansvaret; Kriminalvårdsverket, polismyndigheten eller Invandrarverket.
De avvisas är skyldiga att medverka till att återresan kan
som genomföras efter en kort tidsfrist om två veckor. För utvisade är fristen fyra veckor. Vid tiden för avvisningsbeslutet bor en majori-
1995:55 Mina förslag 93
tet av de avvisade en flyktingförläggning. En förhållandevis stor andel bor dock i eget boende. Eget boende har snabbt blivit ett alternativ som en stort antal asylsökande väljer under väntetiden. Därav följer att också ökande andel de avvisas en av som kommer att bo utanför en förläggning. Inställningen till ett avvisningsbeslut skiljer sig åt. Många motsätter sig inte beslutet utan medverkar till att ut landet i resa ur ordnade former. Andra medverkar inte aktivt för att verkställigheten ska kunna genomföras motsätter sig dock inte men avresan när den blir aktuell. En avvisade avviker. I vilken omfattgrupp ning de stannar illegalt i landet eller har rest ut till något annat land är inte känt. Ett mindre antal avvisade vägrar att acceptera avvisningsbeslutet och vägrar även att acceptera planerad en avresa. Sammanfattningsvis är det frågan om vilken myndighet som ska för ansvara Ievnadsomkostnadema för förläggningsboende och i boen- - eget de för avvisade,
planeringen av verkställigheten, samt
genomförandet av avresan. -
Jag kan inte att ansvaret för avvisades boendekostnader och se övriga levnadsomkostnader naturligen skulle uppgift vara en som ligger Kriminalvårdsverkets övriga verksamheter nära. Inte heller i övrigt är de uppgifter utförs i verkställighetsskedet som av en sådan art att de faller inom för Kriminalvårdsverkets huramen vudansvar för häktade, fángelsedömda och frivårdsklienter. En asylsökande som avvisas har inte begått något brott. Han eller hon har inte brutit mot några svenska lagar och regler. Ett beslut i tillståndsfrågan och ett avvisningsbeslut är administrativa beslut som reglerar vilka rättigheter utlänning ska ha. För en en som avvisas gäller att han eller hon inte har rätt att vistas och bo i Sverige. Vid bedömningen såväl kostnadsansvar verksamhetav om som sansvar för verkställigheter i stället bör överföras till polisen har
94 Mina förslag 1995:55
jag att ta ställning till i vilken omfattning uppgifterna är av ett sådant slag att behovet polisiär kompetens framstår som påtag-
av ligt.
l anslutning till beslut om omhändertagande för förvar, om uppsikt och hämtning till förhör kan olika former av tvångs-
om medel användas. Polisen har också rätt att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att kunna verkställa ett beslut avvisning. Av
om den kartläggning verkställigheter som utredningen har genom-
av fört framgår att tvångsåtgärder av olika slag används sällan i samband med Det är dock vanligare att avvisade tas i förvar
avresan. inför för att undvika undanhållande. Under asylprövningen
avresan och i verkställighetsarbetet krävs sålunda polisiär kompetens i vissa situationer.
Mot bakgrund att tvångsinslag utgör en förhållandevis liten
av del verkställighetsarbetet anser jag att verksamhetsansvaret kan
av överföras till myndighet. Behovet av insatser där polisiär
en annan kompetens krävs kan tillgodoses med hjälp handräckning från
av polisen. Jag gör således den bedömningen att behovet av polisiär kompetens inte är av en sådan omfattning att det kan anses vara påtagligt.
Jag föreslår således att Invandrarverket övertar verksamhetsansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning.
Invandrarverket har redan idag det ekonomiska ansvaret för asylsökandes levnadsomkostnader, också från tiden för ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut och till den tidpunkt detta beslut verkställs. Verket har dessutom ett ansvar för att anordna aktiviteter av olika slag för de bor på flyktingförläggningarna och i eget
som boende. Jag har tidigare föreslagit att Invandrarverket får i uppdrag att utforma och genomföra ett för en aktiv återvän-
program dandeplanering.
De utredande arbete polisen idag genomför inför en verk-
som ställighet är Invandrarverkets asylutredning. Det
av samma art som är återigen fråga om ett arbete för att undanröja eventuella tvi-
en vel den sökandes uppgivna nationalitet och identitet. Därutöver
om består den nuvarande verkställighetsplaneringen av att bestämma
1995:55 Mina förslag 95
resväg och ressätt. Denna planering skall, enligt mitt förslag, i all huvudsak genomförd och klar när ett lagakraftvunnet avvisvara
-ningsbeslut föreligger från Utlänningsnämnden.
I den mån Invandrarverket behöver handräckning från polismyndigheten i verkställighetsarbetet får verket begära sådan. Det kan exempelvis vara frågan om att hämta någon för förhör eller att omhänderta någon för förvar. Själva ut landet beställs och genomförs idag Krimiresan ur av nalvårdens Transporttjänst. Transporttjänsten effektuerar således de resebeställningar som polisen gör där. Om den avvisas besom döms behöva en ledsagare ut landet följer personal från transur porttjänsten med resan såvida inte polisen bestämmer annat. Avvisningsresoma är en liten del av Transporttjänstens verksamhet. Transporttjänsten svarar för Kriminalvårdens behov av resor såväl inom landet som utomlands. Verksamheten fungerar, såvitt jag kunnat bedöma, väl. En renodling av ansvarsförhållandena för verkställighetsarbetet skulle kunna tala för att också Transporttjänstens verksamhet som omfattar avvisade och utvisade skulle överföras till den myndighet som har ansvaret för asylprocessen i övrigt. Ett förslag som innebär att också ansvaret för transporterna av avvisade ut ur landet skulle övergå till Invandrarverket förutsätter att en sådan förändring inte leder till att Invandrarverket och Kriminalvårdsverket kommer bygga upp parallella kompetenser för i princip likartad verksamhet. Det visar sig dock att Transporttjänsten organiserat sitt arbete så att verksamheten med inrikesresor är skild från den verksamhet som omfattar resor för avvisade och utvisade. De arbetar med som att genomföra avresor för avvisadeutvisade arbetar endast med sådana uppgifter. Andra sysslar enbart eller i vart fall i huvudsak med inrikes resor. En överföring ansvaret för utrikestransporav tema skulle således inte leda till effektivitetsförluster i Transporttjänstens huvudsakliga verksamhet och inte heller innbära att en kostsam och dubbel kompetens inom flera myndigheter skulle
byggas upp.
96 Mina förslag 1995:55
Mot denna bakgrund och med hänvisning till värdet av ett sam-
lat hos en myndighet för hanteringen av asylärenden före-
ansvar slår jag att Invandrarverket tar över den del av Kriminalvårdens Transporttjänst rör transporter ut ur landet av avvisade och
som utvisade.
Om den ska avvisas bedöms behöva ledsagas ut ur landet
som får Invandrarverket att avgöra om ledsagaren bör vara en person
arbetar inom Invandrarverket eller om det krävs en medversom kan polispersonal för att genomföra avvisningen. Om verket
av
att personal från någon annan myndighet ska medfölja bör anser verket bära kostnaderna för detta.
6.7¶Ansvaret för förvarslokaler
Som förvarslokaler asylsökande och avvisade används idag
av såväl polisarrester som häkten och kriminalvårdsanstalter. Under senare år har också polisen i samarbete med Invandrarverket byggt
särskilda lokaler för förvarstagande av asylsökande och avupp visade i anslutning till verkets utredningsslussar.
Att omhänderta asylsökande och avvisade i lokaler som är anpassade efter polisens respektive kriminalvårdens behov är synnerligen otillfredsställande. Ett häkte är byggt för att kunna förvara personer som är misstänkta för allvarliga brott ett sådant sätt att de inte kan försvåra brottsundersökning eller för att hindra dem
en att avvika. En kriminalvårdsanstalt är inte heller lämpad för omhändertagande andra kategorier personer än de som är döm-
av av da till ett fängelsestraff.
Asylsökande eller avvisade som under kortare perioder måste tas i förvar ska inte behöva vistas i häkten eller kriminalvårdsanstalter. De förhållanden som asylsökande idag förvaras på har också ifrågasätts och kritiserats hårt. För en kort tid sedan överlämnade Europarådets kommitte för förhindrande av tortyr samt
omänsklig eller kränkande behandling eller bestraffning CTP en
starkt kritisk rapport till regeringen. Kommittén kritiserar att asyl-
1995:55 Mina förslag 97
sökande och avvisade utlänningar kan hållas i häkte. Enligt komittén är ett fängelsehäkte definition inte ett lämpligt ställe per att förvara någon på varken är misstänkt eller fälld för något som brott. Under utredningsarbetet har jag också haft kontakter med personal arbetar på häkten. Även de understryker asylsökande som att och de utlänningar ska avvisas inte ska vistas i sådana lokaler som som ett häkte utgör. Häktespersonalen har också beskrivit de begränsningar som häktet har när det är frågan att asylsöom ge en kande eller en avvisad möjligheter till kontakter med omvärlden, att kunna ta emot besök från familj och vänner, kunna ringa att någorlunda fritt. Personalen, dagligen möter de förvarstagna som utlänningama beskriver också de svårigheter dessa förvarssom tagna har att acceptera vistelsen i häkte. Jag anser att tiden nu är för att fullt ut tillskapa särskilmogen da lokaler för förvarstagna asylsökande eller utlänningar ska som avvisas. Vägledande för hur de framtida förvaringslokalema bör utformas kan vara de förvarslokaler idag finns i anslutning till som Invandrarverkets flyktingförläggningar i Flen, Carlslund och Gö-
teborg.
Förvarslokaler för asylsökande och avvisade utlänningar bör utformas efter helt andra krav än häkten och kriminalvårdsanstalter. Det övervakningsbehov krävs är inte karaktär som av samma som inom kriminalvården. Här är det istället fråga mer om att kunna kontrollera att de törvarstagna inte avviker från område. ett Förvarslokalema bör därför kunna utformas vanliga bostäder som inom ramen för ett vanligt förläggningsboende. Det gör det också möjligt att kunna hålla familjer och undvika den familjsamman splittring som idag uppstår då en familjemedlem placeras i häkte. Den bevakning krävs vid ett förvar asylsökande och som av avvisade är vanligen karaktär än den
av en annan övervakning
som fordras i häkten och på kriminalvårdsanstalter. Det är närmast fråga om vad som kan kallas för skalskydd, dvs ett skydd för att de Omhändertagna inte lämnar ett visst område.
98 Mina förslag 1995:55
Naturligtvis inträffar det att förvarstagna asylsökande och avvisade ett sådant sätt att det krävs mer omfattande
agerar tvångsinsatser för att bevara ordning och säkerhet. De ordningsskapade insatserna de nuvarande särskilda förvarslokalema kräver dock sällan sådana insatser. Detta visas även av att
mer bevakningen förvarslokaler kan utföras personal från bevak-
av av ningsföretag har utbildning och förordnande som ordnings-
som vakter. När dessa vakter finner att det krävs omfattande
mer tvångsåtgärder för att bevara eller återställa ordningen tillkallas polispersonal. Om förvarstagen avviker får en ordningsvakt inte
en omhänterta honom och återföra honom till förvaret. Även i dessa fall måste polis tillkallas och genomföra hämtningen.
En central fråga är om det är rimligt att överföra också ansvaret för de särskilda anläggningar som dessa förvar kommer att utgöra till några andra myndigheter än polisen eller Kriminalvården. Avgörande vid denna bedömning är vilka tvångsmedel som normalt måste kunna tillgripas. Frågan är således om innehållet av tvång närmast kan jämföras med de tvångsmedel som måste kunna tillgripas inom t.ex. kriminalvården eller om det finns andra verksamheter i samhället som kan utgöra en bättre jämförelse.
Såväl inom socialtjänsten som inom sjukvården finns det, under vissa förutsättningar, rätt för viss personal att tillgripa tvång. En
med tvång omhändertas för vård får exempelvis förperson som hindras att lämna sjukhusinrättning. Sjukvårdspersonalen har
en rätt att hålla kvar en person som vårdas utan eget samtycke. Lagen
vård och lagen om vård av missbrukare ger personal om av unga
arbetar inom de institutioner där personer tvângsvårdas enligt som dessa lagar rätt att hindra den vårdade att avvika från anläggning-
ifråga. Personalen har betydligt vidare möjligheter att använda en tvångsmedel det bedöms vara nödvändigt. Dock har persona-
om len där inte en så omfattande rätt att besluta om och genomföra tvångsåtgärder polisen har. Om det krävs för att upprätthålla
som ordning och säkerhet en vårdinstitution får således vårdpersonal begära hjälp från polisen.
l
l l 1995:55 Mina förslag 99
Enligt min uppfattning är det inte nödvändigt att den personal som ska utföra bevakningen kring och vid förvarslokaler för asylsökande och avvisade, får rätt använda tvångsmedel i den omfattning som sjukvårdspersonal eller personal inom socialtjänsten har. Jag anser det inte heller nödvändigt att förvarspersonalen ska ha kompetens motsvarande polispersonal eller personal inom kriminalvården. Enligt min mening är det tillfyllest bevakningsper-
om sonalen har utbildning som ordningsvakt.
Sammanfattningsvis anser jag således inte att behovet av tvångsmedel för förvar av asylsökande och avvisade är så-
av en dan omfattning att ansvaret för lokalerna och verksamheten där
av detta skäl bör åvila polisen eller kriminalvården.
Istället har jag prövat möjligheten att överföra ansvaret till Invandrarverket. En naturlig utveckling är att förvarslokalema för asylsökande och avvisade kommer att lokaliseras nära Invandrarverkets övriga verksamheter. Eftersom Invandrarverket föreslås ansvara för såväl asylutredningen och verkställigheten
som av avvisningsbeslut kommer det att vara av värde för den handläggande personalen att förvarslokalema placeras i närheten
av verkets asylcentermottagningscenter eller nära flyktingförläggningar.
En sådan nära samlokalisering ökar också möjligheterna att bevara kontinuiteten mellan handläggare och utlänningen. Det gäller vare sig det är frågan om en asylutredning eller ett verkställighetsärende. Vikten av att bevara kontinuiteten mellan personal och utlänning bör särskilt betonas när det gäller de ska
som avvisas.
Även det enligt min mening finns flera skäl talar för
om som att Invandrarverket bör överta ansvaret för förvarsverksamheten finns det dock vissa frågeställningar som måste belysas noggrannare än vad som nu varit möjligt att göra. Jag är angelägen att
om rättssäkerhetsaspektema inte sätts åsido utan att en hög grad
av säkerhet kan upprätthållas även i framtiden.
Invandrarverkets organisation måste utformas ett speciellt sätt om en rimlig grad av rättssäkerhet ska kunna upprätthållas. Det är främst fråga om en for verket ny organisationsstruktur för
100 Mina förslag 1995:55
kontroll och uppföljning vidtagna tvångsmedel internt inom
av verket.
6.8¶Frivilligorganisationemas betydelse
som mötare
Många utlänningar inte får stanna i landet utan som avvisas
som har varit utsatta för viss förföljelse även om förföljelsen inte har
v varit så allvarligt slag att utlänningen kan beviljas tillstånd att
av
i landet. En avvisad kan alltså ha ett visst behov av stanna person stöd och hjälp vid återkomsten.
En väsentlig fråga är därför det finns möjligheter att till-
om försäkra den frivilligt från Sverige en kontakt som
som avreser kan följa denne vid hemkomsten och kan utgöra någon form
som
garant för att utlänningen inte kan utsättas för förföljelse utan av att detta uppmärksammas.
Av direktiven framgår att jag bör överväga om någon form av bidrag bör utgå för att motivera de som avvisas att frivilligt avresa från landet. Jag vill här inledningsvis poängtera att det enligt min uppfattning inte kan tal någon form av ekonomisk ersätt-
vara om ning kompensation för att utlänningen inte får stanna i landet.
som
Flykting- och immigrationskommittén anför i sitt betänkande SOU 1991:1 Flykting och immigrationspolitiken att vissa av de nuvarande stödåtgärderna kan behöva förbättras. Ett område som kommittén pekar på är möjligheten att ekonomiska stöd till de
ge internationella organisationerna för att underlätta ett återvändande
frivillig basis. De frivilliga organisationerna och kyrkorna har en vitt förgre-
nad verksamhet och finns representerade i de flesta länder.
Frivilligorganisationemas och kunnande när det
engagemang gäller flyktingfrågor är omvittnat. Flera organisationer både kan och vill delta i återvändandearbete och är beredda att arbeta aktivt med återvändandefrågor. Under en verkställighetsplanering är det viktigt frivilligorganisationema möjligheter till kontakter
att ge
1995:55 Mina förslag 101
med de som kan komma att avvisas för att förbereda kontakter mellan företrädare för organisationen och den återvändande vid hemkomsten. Organisationerna varken kan eller ska åläggas något för ansvar en uppföljning av hur de som avvisas från Sverige kommer att behandlas vid återkomsten eller under vilka förhållanden de kommer att leva i framtiden. Det är fråga ett frivilligt om engagemang och deltagande. I det fortsatta arbetet har jag för avsikt att, i samverkan med
frivilligorganisationema och kyrkorna, pröva förutsättningarna för
ett samarbete mellan organisationer är verksamma i Sverige som och som även har en verksamhet i andra länder ett stöd för som dem som inte får stanna i Sverige utan ska återvända till som ett annat land.
6.9 förhållanden
Asylbarnens
Barnen i en asylfamilj behöver ägnas särskilt uppmärksamhet. Barnens situation är ofta än konfliktfylld och osäker än den är mer för de Å sidan har barn ofta anpassningsförmåga till vuxna. ena en nya miljöer och förhållanden gör att de snabbare än som vuxna människor accepteras sin svenska omgivning. Å andra sidan av slits många barn mellan de krav svenska förhållanden ställer som barnen och de krav som föräldrar och andra med vuxna en kulturtradition från hemlandet har. I asylsituationen är barnen särskilt utsatta. De speciella förhållanden eller skäl asylbamen kan ha uppmärksammas inte som alltid. Det är de berättelse, och de skäl vuxnas som vuxna anger som stöd för asylansökan, som också kommer att avgöra barom nen får stanna i landet. Även det torde tillhöra undantagen om att barnens skyddsbehov avviker från föräldrarnas, är de skäl asylbamen kan ha viktiga som att klargöra. Det tillhör dock undantagen att barnen tillfrågas eller att något särskilt samtal sker direkt med dem i asylutredningen.
102 Mina förslag 1995:55
Med de förslag till förändringar asylprocessen som jag tidi-
av
har föreslagit finns det möjligheter att avdela särskilda persogare nella vid utredningsslussarna för att ta tillvara asylbamens
resurser intressen. Vägledande för hur barnens omhändertagande under asylprövningen kan anordnas bör den utredande verksamhet
vara
Invandrarverket har för ensamma utländska barn som kommer som hit och söker asyl.
När det gäller mycket små barn är det natuglitvis inte möjligt att direkt från barnet få upplysningar om deras förhållanden. Jag vill dock betona att även barn i förskoleålder kan lämna upplysningar och informationer kan värdefulla för asylutred-
som vara ningen. Det är heller inte aktuellt att något sätt tvinga eller förmå barnen att samtala enskilt med en handläggare eller ens att tillsammans med föräldrarna delta i ett sådant samtal. Barnen får aldrig tvingas att delta i någon prövning. Däremot ska de erbjudas en sådan möjlighet.
Barnens förhållanden är särskilt bekymmersamma i de fall asylprövningen drar ut tiden och beslutet till slut blir att barnen och föräldrarna ska avvisas. Inte minst för barnens skull effektiv
är en handläggning av asylansökningar angelägen.
Riksrevisionsverket har i sin rapport RRV 1994:20 Hantering-
asylärenden bl.a. påtalat de negativa effekter som den s.k. en av turordningsprincipen leder till. Turordningsprincipen innebär att Invandrarverket hanterar ärenden i den ordning ärendena kommer
till verket, dvs efter inresetidpunkt. Riksrevisionsverket förordar istället att ärenden ska sorteras och handläggas efter hur komplexa de är. l och för sig är asylärenden där barn är medsökande ofta komplexa. Å andra sidan leder långa väntetider för asylfamiljer ofta till att komplexiteten i asylärendet ökar med svåra avgöranden i verkställighetsskedet som följd.
En möjlig förändring som bör övervägas ytterligare är därför att utreda både asylärenden rör barn utan vårdnads-
som ensamma havare och asylsökande familjer med barn med förtur och att den s.k. turordningsprincipen inte ska gälla för dem. Genom de organisatoriska och andra förändringar som jag föreslagit i asylprövning-
1995:55 Mina förslag 103
en i kombination med att asylärenden där barn är medsökande utreds med förtur kan handläggningstidema begränsas ytterligare.
En särskild fråga som överlämnats till mig att utreda närmare är i vilken omfattning ett omhändertagande ett barn enligt
som av Lag l990:52 med särskilda bestämmelser vård
om av unga LVU är ett hinder mot verkställighet av ett lagakraftvunnet
avvisningsbeslut. Därutöver har utredningen fått i uppdrag att även i övrigt bedöma i vilken omfattning annan lagstiftning, exempelvis socialtjänstlagen, kan komma i konflikt med utlänningslagstiftningen.
Min uppfattning är att beslut enligt utlänningslagen i princip
bör gälla. Huvudprincipen bör således vara att ett beslut i enlighet med utlänningslagens regler, om exempelvis avvisning, bör ta över beslut rörande enskilda som fattats i enlighet med lagstift-
annan ning. Även huvudprincipen således bör hävdas är det ändock
om inte möjligt att i alla fall hävda utlänningslagen framför
annan lagstiftning av skyddande karaktär för enskild utlänning.
en
När det gäller barn som omhändertas för samhällsvârd enligt LVU därför att de vanvårdats sina föräldrar är avgörandet
av om
vilken lagstiftning, utlänningslagen eller LVU, ska ha före-
som träde särskilt grannlaga. Det är inte rimligt att överlämna barnet till en vårdnadshavare uppenbart vanvårdat barnet och där
som barnets liv och hälsa kan sättas i stor fara barnet överlämnas
om till denne. Samtidigt är det heller inte rimligt att ett omhändertagande av ett barn enligt LVU automatiskt skulle innebära att inte bara barnet utan även vårdnadshavama automatiskt skulle få tillstånd att stanna i Sverige.
Utlänningsnämndens uppgift är att pröva om de asylskäl som
föräldrarna och barnen i familj har är sådana att familjen har
en rätt att få stanna i landet.
Om ett omhändertagande av ett barn sker inom den tid ett
som asylärende överprövas bör Utlänningsnämnden väga också detta i prövningen ärendet asyl för såväl det Omhändertagna bar-
av om net som för föräldrarna. I undantagsfall kan det faktiskt så att
vara det behov vård, eller med ett annat språkbruk skydd, bar-
av som
104 Mina förslag 1995:55
net har endast kan tillgodoses inom ramen för ett omhändertagande enligt LVU.
6.10
Viseringspolitiken
Reglerna om visering bör ses över. Också formerna för hantering-
ett viseringsärende, praxisbildning, uppföljning och kontroll en av bör ingå i en sådan övergripande översyn.
Visering är ett tillstånd att resa i landet och vistas här under högst tre månader. En beviljad visering innebär en automatisk rätt att resa i Sverige, inte annat har angivits prop 198889:86
om sid 145. Polisens uppgift är att vid inresekontrollen kontrollera att vissa allmänna förutsättningar för inresa är uppfyllda, som att en inresande har ekonomiska medel för sitt uppehålle eller att hanhon
annat sätt är garanterad försörjning. Någon mer noggrann uppföljning av om de förhållanden som låg till grund för en beviljad visering alltfort gäller vid inresetidpunkten ska polisen dock inte genomföra.
Statens Invandrarverk, och i vissa fall Utrikesdepartementet, är den myndighet som får besluta i viseringsärenden. Invandrarverket kan dock bemyndiga svenska ambassader och konsulat att handlägga och besluta i viseringsärenden. Antalet utlandsmyndigheter som har rätt att handlägga och besluta i viseringsärenden är betydande.
Invandrarverket meddelar praxisinformation till de myndigheter som verket delegerat rätten att fatta beslut i viseringsärenden till. Handläggningen av viseringsärenden dokumenteras och förvaras
respektive utlandsmyndighet. Någon strukturerad uppföljning av viseringsverksamheten förekommer inte för närvarande.
När utlandsmyndigheterna handlägger ett ärende och avgör om visering ska beviljas eller inte ska myndigheten bl.a. avgöra om utlänningen kan förväntas lämna landet efter viseringstiden. För att kunna avgöra detta är myndigheten beroende av information om exempelvis asylbenägenheten för medborgare från ett visst land
i 1995: 55 Mina förslag 105
i
eller ett visst område. Ansvaret för att utlandsmyndighetema får sådan information åvilar Invandrarverket. Någon information beviljade viseringar finns idag inte tillom gänglig vid inresekontrollen.
Registrering av utländska medborgare med viseringsskyldighet
för rätt att resa i landet sker med s.k. U-kort vid inresekontrollen. Dessa U-kort hanteras manuellt, förvaras hos Rikspolisstyrelsen och sorteras där i datumordning.
Sammanfattningsvis anser jag att den nuvarande hanteringen
av viseringsärenden inte har sådan kvalitet erfodras. De inen som formationer som viseringama skulle kunna vid inresekontrollen ge och i asylprövningen kan inte tas tillvara eftersom den teknik som
används för informationshanteringen är föråldrad.
Min uppfattning är att hanteringen viseringsärenden i sin av helhet bör ses över. Det gäller ansvaret och hanteringen viseav
ringsansökningar men också uppföljningen och kontrollen vise-
av ringsverksamheten. Syftet med översynen bör att presentera vara
förslag till en modern och effektiv hanteringen viseringar för
av att underlätta utlänningskontrollen både vid gränsen och inne i landet. Den nuvarande hanteringen med s.k.U-kort bör dock omgående avskaffas. Som ovan nämnts är den information U-korten som innehåller inte tillgänglig. Hanteringskostnadema för att samla
och katalogisera korten är dock inte obetydliga.
Vidare föreslår jag, i avvaktan förslag viseringsom en ny politik, att polisen får undersökningsplikt att kontrollera att en grunderna för ett utfärdat bevis visering gäller vid inresetidom punkten. Inom ramen för sådan kontroll bör polismyndigheten en också åläggas att ta hänsyn till sådana särskilda förändringar och andra väsentligt ändrade förhållanden som kan ha uppkommit från den tidpunkt då viseringen beviljades och till tiden för inresa. Avsikten är inte att polisen skall genomföra prövning viseen ny av ringsskälen. Ett bevis om visering skulle däremot inte som nu automatiskt ge rätt till inresa i landet, även beviljad viseom en
106 Mina förslag 1995:55
ring i normalfallet naturligtvis ska ge en i och vis-
rätt att resa tas här under en viss tid.
1995:55 Särskilt yttrande 107
Särskilt Yttrande
Av experten avdelningsdirektören Hans Rosenqvist
Utredaren föreslår att hanteringen inte endast asylärenden
av utan också av ärenden uppehållstillstånd andra skäl överförs till
om av Invandrarverket. Jag att det, till skillnad asylärendena, i
anser mot utredningen inte förts något djupare angående andra
resonemang ärendens överförande till verket. Frågan bör analyseras
noggrant och utredas ytter-ligare, och då inte minst hur lnvanddrarverket praktiskt ska hantera ärendena.
Utredaren föreslår att hanteringen inresekorten, de s.k. U-kor-
av ten, omedelbart bör avskaffas. Även denna fråga bör utredas och övervägas ytterligare. Sverige har i den Nordiska passkontrollöverenskommelsen förbundit sig att föra inresekort. F.n. planeras
dessutom en datorisering hanteringen hos Rikskriminalpolisen.
av
Stockholm den 15 maj 1995
Hans Rosenqvist
Bilaga l
RiKSDOHSStYTGBGH
Duon Juan-vunnenvidhanna A RIKSKRIMINALPOLISEN 1995-01-13
RKP-63S-10695 Utlänningsroteln s:unna: Ad HansRosenqvist
Enligt sändlista
Enkätangåendeverkställigheter awisningsbeslutbeträffandeav asylsökandesomhar fåttavslagDåsin ansökan.
Med stödavregeringensbemyndigande
den28juli 1994tillkalladedåvarandeinvandrarministem särskildutredare,riksdagsmannenen RuneBacklund, meduppdragatt bl autredafrågoromverkställighet beslut
av om awisning och utvisning.Utredningenskallvaraavslutadden l maj 1995. För Rikspolisstyrelsensräkningingår i utredningenavdelningsdirektör HansRosenqvistsomexpert.
I kommittédirektiven1994174 sågsbl aatt utredarensombakgrundtill sinaövervägandenbör göraen kartläggningavhur verkstålligheteridag gär till, i vilken utsträckningutlänningarfrivilligt lämnarlandetochhur vanligt det är atten familj splittrasi sambandmedverkställighetenUtredarenharavdennaanledningframställtönskemål
omattfå vissafrågor belysta.Rikspolisstyrelsenhemställerdärför härmed polismyndigheten
att besvararnedanangivnafrågor.
Med tankepä denkortatid somstår till budsför utredarenochatt polismyndighetensuppgifterkommeratt ligga till grund för mycket det
av fortsattaarbetethemställerstyrelsenommyndighetenssvarsenastden 1 februari 1995.
Frågornaavsergenomgåendetiden januari1
- 30 juni 1994och berör endastasylsökandesomhar fått avslagpå sin ansökan.
Frågor:
Hur mångaverkställighetsârendexrpersoner avseendeasylsökande
har kommitin underperioden
Hur mångaavdessahar verkställts Angede huvudsakligaskålen
till varför de övrigainte har verkställtst exöverlämnattill annan
myndighet,nyansökanbeviljad, utlänningenförsvunnen.
Pastorns: Toulon: Toulon: Telefax:
Tele1: 50:12:56 Växel DirakIvaIOB769 S40226STOCKHOLM oe- ISUZRPSSTHS
..
Hur mångaverkställigheterpersoner har inte kunnat genomföras p g a att utlänningen a saknarresehandling b inte tasemoti hemlandeteller någotannatland C inget landförväntasta emotutlänningen,t ex p g aatt hansidentitetär okänd d intefinns tillgänglig för verkställighet,d v s han har lämnatsenast kändaadress,håller sig gömdetc Hur mångaärendenpersonerhar verkställtsgenomutlänningens medverkan,d v spå frivillig grund Här ansesfall där utlånningen inte har motsattsig verkställighetenpå någotvis, ävenomden har dragitut på tidenavanledningarsomutlänningeninte har rått över. I hur mångaärendenpåbörjadesförberedelsermed verkställigheten efterdet att ärendetkom a inom 14dagar b mellan 15 dagarochtremånader C eftertre månader Hur mångaverkställigheterharägtrum medendastdelaraven familj Familjesplittringhar berottpå a egetagerande b andraorsakerange kortfattatvad Hur mångaavverkställighetemapersoner har föregåttsavett faktisktanvändande tvångsmedelav Angeantaletpersoner förvars-respektiveuppsiktsbeslut. Hur mångaavverkställighetemahar skett medeskort Hur mångagenomfördaverkställigheterharvarit svårartade vad avserplaneringoch genomförande t ex genomutlänningensbe- , stämdaovilja att lämnalandet,sjukdometc Beskriv kortfattat varförverkställighetenbedömssomsvårartad. 10. Hur mångafullbordadeverkställigheterhar skettutan att utlänningen harhaft resehandling ll. Vid hur mångatillfällen harutlänningenförhandlats in i destinationslandet 12. I hur mångaverkställigheterpersoner har utlänningenhaftegen returbiljett I hurmångafall avdessahar biljetten varit omhändertagen
13. I hur många fall personer har vid försök att verkställa, utlänning-
en inte tagits emot utan kommit åter till Sverige Ange kortfattat
de huvudsakliga skålen till varför utlänningen inte har tagits emot i
destinationslandet.
14. Hur har polismyndigheten förfarit när utlänningen har haft för
mycket bagage Lämna en kortfattad beskrivning.
15. Hur många timmar uppskattat har lagts på spaning såväl inre
ner
som yttre, mot utlänningar somawildt från verkställighet Ange
kortfattat hur spaningen har bedrivits.
16. Hur många personer har uppdagats sådan spaning
genom
17. Hur gammalt år de äldsta verkställighetsårendet Varför har verk-
ställighet inte skett
Rikspolisstyrelsen har förståelse för att alla uppgifter inte kan lämnas med exakthet. Svaren tas med tacksamhetemot senastden l februari 1995 under adress Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen, Utlånningsroteln, Box 12256, 102 26 STOCKHOLM.
RIKSPOLISSTYRELSEN
lsson
- r
ex
Rosenqxst
Sändlista
Polismyndigheten i Katrineholm Polismyndigheten i Norrköping Polismyndigheten i Jönköpings lån avser Eksjö polisområde Polismyndigheten i Växjö Polismyndigheten i Malmöhus län avser Malmö polisområde Polismyndigheten i Karlstad Polismyndigheten i Västmanlandslän avser Västerås polisområde Polismyndigheten i Västernorrlands län avser Sundsvall polisområde Polismyndigheten i Umeå Polismyndigheten i Norra Lappland avser Kiruna polisområde
- Polismyndigheten
i Katrineholm Onanerwfåhevvidkøvrasø . m, 1995-01-29 635-582-95.
1ILi Rikspolisstyrelsen .
RK C235 106515
Rikskriminalpolisen Utlänningsroteln Box 12256 m; 0 2 102 26 STOCKHOLM
Redovisning Erförfrågan ang verkställigheter av awfsningsbesfuf av beträffande asylsökande fått avslag på sin ansökan. RKP635-10695. som
Den aktuella perioden, 1 januari 30 juni 1994somuppgifterna i Er begäran ska omfatta, polismyndigheten inte är representativ anser för verkställighetsärendena i Katrineholms polisdistrikt.
Under den aktuella perioden beslutade Regeringen omförordning om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden, vilken trädde i kraft den 27 april 1994.
Effekterna dennaförordning kan ses i nedanståenderedovisning, av t att antalet personer somerhållit lagakraftvunna avvisningsex beslut i ett stort antal fall erhållit uppehållstillstånd medhänvisning till ovanståendeförordning. Dessaredovisas under fråga nr ansökan beviljad NUT. Vi gör bedömningenatt cirka 95 8 av ny dessa ärenden skulle ha kunnat verkställas fram till dagensdatum omNUTej beviljats.
Verkstållighetsårendena naturliga orsaker till stor utsträckhar av ning under ovanståendeperiod bestått av avvisningar till Jugoslavien f.d Jugoslavien. I och medatt personer från övriga länder varit i klar minoritet, ger den aktuella måtperioden inte ett rättvisande resultat. Jugoslavien-ärendena har i de allra flesta fall varit relativt enkla att arbeta med i förhållande till många andra länder somverkställigheter sker till.
Fråga Nr:
1. Under ovanståendeperiod har 413 verkställighetsärenden inkommit till myndigheten.
Camralonenspoüssfahonl Flenspolisslalion: Vingåkerspolissulion: Diulogalan26 Cmfralpfan7 Kovnrmnalkontoød Box|| Bo|I3 Boi30 64223FLEN S4321VINGÅKER 6A2| KATRINEHOLM Tef0|5I-5|1520 TeI0|5076|0Ovx TeI057-|50|OVl
Sidan 2 av 4
Av dessa 413 personer har 102 st verkställts. Övriga personer somej verkställts är fördelade enligt följande: Ny ansökan beviljad, NUT: 149 st. överlämnat till annanmyndighet: 107 st. Försvunnen, efterlyst: 32 st. Beviljad inhibition: 9 st. Ej kunnat verkställas av annananledning, se nedan: 14 st.
Ang NUTse tidigare redogörelse.
Ang ärenden somöverlämnats till annanmyndighet kan sägas att detta beror att det under perioden 1 januari 30 juni 1994
var stora omflyttningar av de asylsökande mellan SIV:s olika slussar resp förläggningar. När verkställbara beslut har skickats från SIV alt UNhar ärendet gått till den polismyndighet där den avvisade först var boende.
SIV har under den aktuella perioden inte haft någon somhelst intern kommunikationmellan bokning och asylbyrå, vilket gjort att besluten skickats till fel polismyndighet i ett mycket stort antal fall. UNhar innan besluten expedierats inte kontrollerat den senast kända adressen, utan sänt besluten till den polismyndighet inomvars området den avvisade var boende vid asylutredningstillfället.
Ett stort antal av ärendenasomöverlämnats till annanmyndighet har sedan resulterat i NUTi enlighet medförordningen omuppehållstillstånd i vissa ärenden.
Det finns i dag 55 öppnaärenden personer vars ärenden om avvisning inkom under dennu aktuella perioden. Av dessa har 9 ärenden inhibition av verkställigheten och 1 ärende har överlämnats enligt 8 kap 13 § UtlL. Övriga öppna ärenden redovisas
som svar nedanståendefrågor.
3a. Två personer har inte kunnat verkställas p g a de saknar resehandlingar.
3b. Sex personer tas ej emot i hemlandetoch något annat land finns ej att verkställa tilL
3c. På grund av okänd ID har fem personer inte kunnat verkställas fram till dagens datum.
3d. 34 personer är efterlysta p g a att det är okänt var de vistas. De flesta av de efterlysta personernaär delgivna avvisningsbeslutet och har därefter försvunnit för att förhindra en verkställighet.
54 personer har verkställts frivillig grund.
Sidan 3 av 4
5a. Samtliga ärenden inkom under perioden 1 januari 30 juni som - 1994 har arbete påbörjats avseendeförberedelse för verkställighet inom 14 dagar efter det att ärendet inkomtill myndigheten.
5b. Se svar Sa.
5c. Se svar Sa.
6a. I ett ärende har familjesplittring skett. Mannenvar förvarstagen, kvinnan och barnen hade anmälningsplikt. Kvinnan och barinställde sig inte enligt överenskommelseden dag somverknen ställighet skulle ske. Mannenverkställdes. Kvinnan och barnen efterlystes. De hittades sedan genomspaning och verkställdes därefter till makeni hemlandet.
6b. Har inte haft nägra sådana ärenden.
23 har varit tagna i förvar. 37 har haft beslut omupppersoner sikt.
42 verkställigheter har skett medeskort.
12 ärenden kan bedömassomextra svárartade p g a den avvisades sjukdomsbild, avsaknad av handlingar i kombination medett s.k besvärligt land.
Utlänningens bestämdaovilja att lämnalandet och avsaknad av pass och andra handlingar, anser vi inte i normalfallet vara av sådan karaktär att verkställigheten kan anses vara svårartad. Vi arbetar dagligen med dessa problem och ser demsomett vanligt och naturligt inslag i ett verkställighetsärende.
10. 21 personer har verkställts utan att ha haft någonform av resehandling eller godtagbara ID-handlingar.
11. Vid 15 tillfällen har det bedömtssomerforderligt att polispersonal medföljt verkställighetsresan för att förhandla in den de avvisade i hemland resp tredje land.
12. Ingen person har haft någon giltig returbiljett. I något enstaka fall har det funnits någon ogiltig biljett tidsmässigt utgått i den avvisade personens ägo.
13. Samtliga verkställda personer har under den aktuella perioden tagits emot i hemland alt tredje land efter att förhandling skett. Således har ingen avvisad kommit äter i sambandmedverkställighetsresan.
14. När det i ett verkställighetsärende funnits för mycket bagage har den avvisade beretts tillfälle att själv betala vad bagaget kostar att frakta, antingen medsammatransport somverkställigheten eller genomatt skicka bagaget medannat billigare transportmedel.
Sidan 4 av 4
Omden avvisade har saknat medel för frakten av bagaget, har han beretts tillfälle att försälja eller annat sätt avhända sig egendomen,t ex till släktingarvänner. I de fall då den avvisade inte lyckats skingra sin egendom,har han fått välja ut vad han inom bagagevikten kan få medsig och resten har han fått kasta. Reglerna i CM484 ang utlänningens egendomhar i dessa fall varit var riktlinje.
15. Uppskattningsvis har cirka 500 timmar lagts ner pá inre och yttre spaning. Spaning bedrivs genomatt dossierna inhämtas hos SIV för genomgång,kontroll medsluss- resp förläggningshandläggare, kontroll av olika dataregister och kontakt medbiträden. Den avvisade personens släktingar och vänner kontaktas per telefon eller per personligt besök. Tänkbara adresser där den efterlyste kan vistas kontrolleras. Inkomnatips bearbetas och kontrolleras.
Polismyndigheten i Katrineholm har under våren 1994vid tvá tillfällen, 3 5 dagargang, varit i Stockholm och kontrollerat
ett 40-tal olika adresser somframkommit vid inre spaning. I en del fall har intressanta adresser vidarebefordrats till olika polismyndigheter i landet för kontroll.
16. Någonstatistik över hur mångaefterlysta personer somuppdagats genomspaning under tidsperioden 1 januari 30 juni 1994 har
inte förts vid myndigheten. Menen realistisk uppskattning är att cirka 25 personer hittats genomolika typer av spaningsåtgärder.
17. Det äldsta verkställighetsärendet är från 910212. Personen är efterlyst och tagen i förvar i sin frånvaro sedan 910228. I detta ärende har inre och yttre spaning inte givit något resultat.
POLISMYNDIGHETEN
0 hie Christensen tf polisintendent
a n
Enhet hef UE
m u;
Datum °°°A33°§f§3°47ö'§*°'
1995-02-07 Polismyndigheten i Norrköping
RR C53 10535
Till Rikspolisstyrelsen
-02- 1 3 Rikskrixninalpolisen Ullåinningsrotcln Box 12256 10226STOCKHOLM
Ang.RKP 635 10695 z - -
Översänderhärmedenkelangåendeverkställighetenavawisningsbeslut beträffandeasylsökandesomfån avslag sin ansökan.
Enketenhartidigare den7.2 faxats till HansRosenqvistenl.överenskommelse.
In en Axelsson,insp,011 21 62 91
Cannionanspolissulion: Övrigapolismannen annumsvågen4-6 Bergslagsvåçøn2| Slovgahn5 Storgatan54 PaBo:943 PaBox4 PaBox36 PaBox76 sou19Nonmgopuygs ggn;FÃNSPÅNG suoosooenxomuc 61500VALDEMA
nJ .. ,. i [M Dalum ouanemåberopasvidkanssa 199 s-02 -0 7 Polismyndighetenheten iNorrköping
Rikspolisstyrelsen Rikskriminalpolisen Utlänningsroteln Box 12256 102 26 Stockholm
Svar på den begärda förfrågan angående verkställigheter av avvisningsbeslut beträffande asylsökande som har fått avslag på sin ansökan.
1. Till polisdistriktet har under tiden 1 januari - 30 juni 1994 inkommit 507 st verkställighetsärenden.
2. Av de inkomna ärendena har 20h st verkställts, av dessa har 150 st verkställts utan problem, medan Sh st verkställts efter Förvar eller uppsikt. Till annan myndighet har överlämnats 62 st, därav ca 30 st efter begäran om återtagande främst från Norge. Efter ny ansökan har 119 st beviljats PUT. IAS st har varit försvunna.
3a 95 st har saknat giltig resehandling, av dessa är 22 st fortfarande öppna, resten har fått PUT eller hinder.
b 119 st har ej tagits emot i hemlandet,främst Jugoslavien, av dessa är fortfarande 37 st öppna, resten fått PUT eller överlämnats till annan myndighet.
c 1 st har okänd identitet.
d 139 st av de ej verkställda har varit försvunna, 72 st är fortfarande försvunna och efterlysta.
A. 144 st har verkställts genom medverkan.
Sa A97 st inkomna verkställighetsärenden har förberedelser påbörjats inom 14 dagar.
b 10 st påbörjats inom tiden 15 dagar till tre månader.
6a 1 st verkställighet har ägt rum med endast delar av en familj pga att familjen delat på sig, hustru och barn rest till Norge, mannen verkställd.
b 3 st har verkställts med delar av en familj pga att mannen sitter i fängelse och hustru och barn verkställts.
Centruonenspolisslalion: Mig:polissuuomv: Stockholmsvägen4-6 aevçshgsvlqm21 Swgalan5 Slovgalan64 PaBox943 PaBox4 PaB0136 PaBox7B SOI NORRKÖPINGI9 SIZOIFINSPÅNG 61400SÖDERKÖPING SISUVALDEMARSVIK
77 st verkställigheter har haft förvarsbeslut och 87 st har haft uppsiktsbeslut. Alla har ej verkställts, en del överlämnats till annan myndighet.
16 verkställigheter har skett med eskort.
9 st verkställigheter har varit svårartadepga utlänningens ovilja att lämna landet.
10. lb st fullbordade verkställigheter har skett utan resehandling.
11 .Vid 7 st tillfällen har utlänningen förhandlats ir i destinationslandet.
12.Vid 2 st verkställigheter har utlänningen haft egen returbiljett, varav 1 st varit omhändertagen.
13.Vid 7 tillfällen har utlänningen inte tagits emot utan kommit åter till Sverige. Samtliga fall gällde verkställigheter till Jugoslavien.
14. I de flesta fall har utlänningen haft för mycket bagage. Transpotören har för det mesta tagit med all bagage. I några fall har släktingar och vänner till utlänningen fått ta hand om övervikten. Endast i något enstaka fall har polismyndigheten tillstyrkt kostnaden för övervikt.
15.Vi har ingen möjlighet att svara konkret på denna fråga. På grund av personalbrist har ej yttre spaning kunnat utföras i någon större omfattning.
16. Någon exakt siffra kan ej anges.Gen0m en kombination av yttre och främst inre spaning har möjligen ca 10 st uppdagats.
17.Det äldsta ärendet är inkommet 94-01-25 och har inte kunnat verkställas pga att utlänningen är försvunnen.
Vi hoppas att vår redovisning kan vara till någon nytta för utredarens fortsatta arbete.
Lennart Eriksson ro elchef inspektör
PolismyndigheteniMalmöhus län f W --f Utlänningsavdelningen 1995-01-27
i m 3 0
Rikspolisstyrelsen Rikskriminalpolisen,Utlämiingsrotcln Ad HansRosenqvist
Ang.enkätrörandeValandligheterm avvixnuzgxlwsulberizffarzde asjvlsökarzde.
Somframgåravsvarethar det varit möjligtatt tagaframmeraexakta siffror beroende attstatistikprogramenligtfrågcmös1cr finnstillgängligt.Svarenharfunnitsi dossierer,menendasttill delar. Vidareframgåravsvaretattantaletverkställighetsärendenvid utlämningsavdelningeniMalmöärganskastonvilketgöraudenindividuellaltågkommenavseparataärenden hellerärtillförlitligt. Viss intilliggandeinformationkommerattlämnasdirekttill RuneBacklundvid hansbesöki vlaltnö 950201.
32k., êtanenr.E590
P°l$mYd9h.ete 657I Ãu-f.
950125 Malmöhus Ian n E velrens UNânnmgseverungend l Enhet Malmö
Ang. Rikspolisstyrelsens enkät för tidsperioden 9b0l0l--0630 beträffande verkställigheter för asylsökande somfått avslag på sin ansökan.
Ärenderedovisningen vid enheten l Malmöär datoriserad och ej programmsför att kunna på Rikspolisstyrelsen nu uppställda fråoor rad ge sxar av
Handläggarblanketter För aktuella ärenden under aktuell tidsperiod har tagits fram och därigenom kan en del frågeställningar besxaras ganska exakt. Blanketterna innehåller dock endast delvis önskade uppgifter De finns tillgängliga hos enhetschefen om§tterligare bearbetning skulle behövas.
Svar Fråga l: Under perioden inkom till enheten B02 verkställighetsärenden av avsett slag. Fråga 2: Av dessa har nu 538 verkställts. J62 har översänts till annan myndighet. 26 har erhållit uppehållstillstånd. Ca 30 är efterlysta och rd är sådanadär det ej gått att få fram resehandlingar, tvivelaktig identitet och liknande. Fråga 3: Se svar på fråga 2. Fråga A: Ca 150 st. Av dessa är ca 100 kroater somi de verkställigheter sompåbörjades 1 juni 1990 medbussar över Ystad sändes till Zagreb. I de första valde Invandrarverket ut klara Fall och tog 8:8 beslut grupperna nästan direkt efter ankomstentill Sverie. Dessagrupper följde nästan till 100% givna direktiv och inställda sig vid bussarna. hbÃLadÅh53E1 Z. b Resten cilnga Fråga 5: a 364 st Vid enheten påbörjas ärenden medförordnande omomedelbar verkställighet inomnågra dagar och övriga ärenden får regelmässigt vänta i vart fall de stipulerade lb dagarna respektive månaden. §91
Fråga 6: familjesplittring har förekommit bara i något enstaka fall och då berott på eget agerande. T.ex.: Familj från Rest-Jugoslavien har återtagits från Danmark.Mannenhar tagits i förvar och resten famil-
av jen placerats på förläggning. Därifrån har den försvunnit inför verkställighet och denna har därför skett enbart medmannen.
Fråga 7: Infor verkställigheterna har l3l personer varit förvarstagna.
Fråga B: Frågan kan inte exakt besvaras medledning handläggar-
av blanketterna. De somvarit förvarstagna har genomgåendesänts medbevakning somsedan kan ha varit en bit på väg eller ända fram. Dessutom har mångaandra varit eskorterade.
Fråga 9: Mångaärenden har varit svårplanerade och svåra att genomföra. De har t.ex avsett verkställighet till afrikanska länder döh svenska
beslutande myndighetergåätagit
helt fiktiva uppgifter omnationalitet och identitet. Likaså har de varierande attityderna från jugoslaviska myndigheter och gränsposterjngar orsakat problem.
Fråga 10och ll: Under perioden har ca BSverkställigheter skett med personer somsaknat eller haft ofullständiga eller felaktiga resehandlingar och där det varit behovav förhandling vid gränsen. Polisman har då varit medoch ytterst få har misslyckats. Det har huvudsakligen rört sig omafrikanska länder. En del fall har genomförts medmellanförhandling i Abidjan i samverkanmedsvenska ambassadenoch andra ambassader där. i
Fråga 12: I endast ett ringa antal fall har utlänningens biljett använts. Det har då i regel rört sig ompersoner sominte protesterat mot verkställigheten. När det gäller användandetav omhändertagnabiljetter orsakar dessa i regel mer besvär än de gör nytta. Det visar sig i regel att de gäller under vissa rabattbetingelser och på vissa rutter och går därför i regel ej att nyttja. De omhändertagnabiljetterna fyller kanske ett syfte på en storflygplats medstor frekvens på snabba beslut mednära anknytning till inresedagen.
Fråga 13: Detta har under aktuell tidsperiod hänt beträffande högst 10 personer. Någraav dessa var Kosovo-albaner medpå den buss i
som april 199Astoppades vid serbiska gränsen och sedan tvingades återvända till Sverige. I några fall har manej blivit insläppt i afrikanska
dåJederbörandeM
länder och det hävdas ej är darifran... . .
forts.
Fråga lb: Det förekommeroch kommeralltid att förekommasituationer medför mycket bagage. Dessa löser sig dock i regel meden smula sunt förnuft. Har nan under månaderförsökt sy ihop en verkställighet med en besvärlig familj medkanske en part i förvar får verkställigheten inte spolieras för att manej är beredd att betala för några kilos övervikt. De kostnader somdå uppstår blir ju hundrafalt högre för samhället. Vid.bevakade verkställigheter löser sig bagagefrågan ofta genomatt bevakningspersonal bara har handbagage.Mångagånger har släktingar tagit hand omdet somej kommit med. I några fall har speditionsfirma anlitats. Dennamöjlighet är dock inte öppen för alla länder.
Fråga 15: Dengrupp somhanterar verkställighetsärenden vid enheten gjorde under den tid som avses i enkäten ingen direkt spaning. Så fort det konstaterats att någon försvunnit från sin förläggning eller bostad skeddeefterlysning. En spaningspatrull bestående av tvâ polismän finns knuten till enheten och har arbetstiden förlagd till dag och kväll. De arbetar även medenhetens efterlyste mengivetvis med mycket annat. Det går däför ej att säga hur mångatimmar de lade ner på enkátärenden. Fråga 16: Genompatrullens arbete anträffades ca 20 personer somomfattas av enkäten. Fråga 17: Det äldsta ärendet från enkåtperioden somännu ligger i balansen registrerades vid enheten i början av januari 1994. Det avser en person sompåstod sig kommafrån Liberia. En bevakadverkställighetsresa gjordes i januari l994 medhonomvia Abidjan till Monrovia. Från konsulatet i Stockholm hadedå erhållits ett laizer-passer för honom.Förhandlande polisman var medmenpolisen i Monrovia släppte ej in den avvisade. Manhävdadeefter samtal medhonomatt han ej komfrån Liberia och att konsulatet i Stockholm gjort fel. Samtliga tvingades återvända till Sverige. De efterföljande diplomatiska kontakterna ledde ingen vart. Mannenhölls i förvar 2 månaderoch ställdes sedanunder uppsikt. Försöken att knäcka identiteten fortsätter och nyligen har nya språktester gjorts. Dessa pekar på Ghanaalternativt Nigeria. Ett verkställighetsförsök till Ghanaplane as inompe närmaste veckorna.
- -l L
.
:syoizfus
E etschef
J..
ött Nilsson
Polismyndigheten E i d
Datum Diarienråberopasvidknrrasp
Erreierans
. . Rikskriminalpolisen 535
.mcag
Utlänningsroteln i i i Att: Hans Rosenqvist. 02 0 Ö
Svar pá RPS enkät RKP-635-10695.
2733 personer
839 personer a. 36 personer b 42 personer, Somalia, Etiopien och Eritrea. c Ingen ännu, eftersom inte ger upp förrän sista möjligheten är utnyttjad. d. 66 st. 4. 8 personer. Vi påbörjar alltid ärendena så fort de kommit till oss på roteln. Det kan sedan dröja månader p.g.a. att det saknas passhandling etc. 6. 3 familjer. Beroende på att familjen som stått under uppsikt awikit, eller att någon i familjen försvunnit i Norge. 100 förvar 501 uppsikter.
- Det höga antalet tvångsmedel beror att samtliga som mottagit som PÖK:are från Norge awikit tidigare och på det sättet undandragit sig verkställighet. 779 personer. Vi kan inte exakt ange antalet personer som t.ex. genom
| Postadress: | Gatuadress: Talaion: | Telefon: | Tolelax: |
| Box157 | Drottninggatan Växel 4 | 054 5000 14 Dimktval 05414 | 054 145135 |
| 65105KARLSTAD | - | - |
våldsamt motstånd eller dylikt försvårat verkställigheten. Vi har haft transporter från Karlstad där ett 25-tal personer vägrat att gå i bussen som skullle transportera dem till Arlanda. Ett 10-tal har lagt sig frivilligt på psyket, där man sedan vägrat att ge oss upplysningar om de är inskrivna, eller när de förväntas bli utskrivna. Drygt 20 personer har sökt kyrkasyl, när skulle verkställa. Skolan har gömt en familj dagen innan verkställigheten skulle ske. Matstrejker har förekommit där personerna fått stå under Iäkarkontroll. En anställd på ett av hotellen anlitade hjälpte till så att en familj kunde avvika och undgå verkställigheten.
10. Ingen.
11. 9 personer.
12. Ingen.
13. Ingen
14. Har vederbörande inte haft medel för att själva betala sin övervikt har de fått prioriterat vad de velat ta med sig. Alla har i god tid före resan upplysts om hur mycket bagage de får ta med sig.
15. Det exakta antalet timmar som lagts ner inre- och yttre spaning är omöjligt att ange. Jag uppskattar det till ett par hundra timmar. På grund av det stora antalet verkställigheter har inte haft möjlighet att sköta den inre kontrollen som önskvärt är. Vi har endast varit fyra poliser roteln som sysslat med verkställigheter och asyler.
16. Vid resturangkontroller har tagit 14 stycken. Genom tips till andra polisdistrikt har ett 10-tal kunnat anträffats. Genom tips och spaning har sedan ytterligare ett 30-tal kunnat verkställas. Troligtvis är det fler, men kan inte fram detta.
17. De äldsta ärendena inte är preskriberade är från 1991
som och är personer från Eritrea och Etiopien, som inte gått att
verkställa, eftersom man inte tar emot dem i hemlandet. Vi har också en iraker, som Polen skall ta tillbaka enligt SlV och Un, men de polska myndigheterna vägrar fortfarande, trots många skrivelser från såväl Polismyndigheten UD.
som
Vi har gjort så gott kunnat, men många av dehär uppgifterna kan inte tag i efterhand, så det får bli en kvalificerad gissning.
.
Bilaga 2
I
wé
t
w
n H .än W. . v .
, u
1 % o , %
vemuo
fav
o
OCKHO
Statens 1995
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
Ett renodlatnäringsförbud.N. 40.Älvsäkerhet.K. . ArbetsföretagEn- nymöjlighetför arbetslösa.A. 4l. Allmänbehörighet högskolestudier.för U. . Gröndiesel miljö-ochhälsorisker,Fi. 42,FramtidsanpassadGotlandstraftk.K, . - .Lángtidsutredningen1995.Fi. 43.SambandetRedovisningBeskattning.Ju. - Vårdenssvaraval. 44.Aktiebolagetsorganisation,Ju, . SlutbetänkandePrioriteringsutredningen,av 45.Grundvattenskydd.M. Muskövarvetsframtid.Fö, 46.Effektivarestyrningochrättssäkerhet . Obligatoriskaarbetsplatskontakterför arbetslösa.A. i asylprocessen,A, . Pensionsråttigheter bodelning.och Ju. 4x,Tvangsmedelenligt27och28kap.RB . Fullt ekonomisktarbetsgivaransvar.Fi. samtpolislagen.Ju. ..Översyn skattebrottslagen.av Fi. 48.EG-anpassadekörkortsregler.K.
I l Nyakonsumentregler.Ju. 49.Prognoseröverstatensinkomsterochutgifter,Fi. . 12.MervärdesskattNyatidpunkterför- 50.Kunskapslägetkämavfallsomrádet1995.M. redovisningochbetalning.Fi. 5l.Elförsörjningi ofred.N. 13.AnalysavFörsvarsmaktensekonomi.Fö, 52.Godtrosförvärv stöldgodsJu.av .Ny Elmarknad Bilagedel.N.+ 53.Samverkanför fred.Denrättsligaregleringen,Fö. .Könshandeln 54.Fastighetsbildningengemensamuppgiftför stat - 16.Socialtarbetemotprostitutioneni Sverige. ochkommun.M. l7. Homosexuellprostitution, 55.Ettsamlatverksamhetsansvarför asylärenden.A. .Konsti offentligmiljö. Ku. l9. Ettsäkraresamhälle.Fö. 20.Utan stannarSverige.Fö. ZLStadenpávattenutanvatten.Fö. 22.Radioaktivaämnenslår jordbruk Skåne.ut i Fö. 23.Brist elektronikkomponenter.Fö. 24.GasmolnlamslårUppsala.Fö. 25.Samordnadochintegreradtågtrafikpá Arlandabananochi Mälardalsregionen.K. 26.Underhállsbidrag bidragsförskott,och Del ochDelB.A 27.Regionalframtid+ bilagor.C. 28.Lagenomvissainternationellasanktioner - enöversyn.UD. 29.Civilt brukavförsvarets resurserregelverken,erfarenheter,helikoptrar.Fö. 30,AlkylatochMiljöklassningavbensin.M. 3l.Ett vidareutvecklatmiljöklassystemi EU. M. 32.lT ochverksamhetsförnyelseinomrättsväsendet. Förslagtill nyasamverkansfonner.Ju. 33.Ersättning ideellför skadavid personskada.Ju. 34.Kompetensför struktttromvandling.A. 35. Avgifterinomhandikappomrádet. 36. Förmånerochsanktioner- ensamladredovisning. Fi. 37.Vårtdagligablad stödtill svenskdagspress.- Ku. 38. YrkeshögskolanKvalificeradeftergymnasialyrkesutbildning.U. 39.Somereflections SwedishLabourMarketon Policy.A. - Någrautländskaforskaressynpásvensk arbetsmarknadspolitik.A.
1995 Statens offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet Finansdepartementet Pensionsrättigheterochbodelning.[8] Gröndiesel miljö-ochhälsorisker.[3]
- Nyakonsumentregler.[11] Långtidsutredningen1995.[4] lT ochverksamhetsförnyelseinomrättsväsendet. Fulltekonomisktarbetsgivaransvar.[9] Förslagtill samverkansformer.[32] Översynavskattebrottslagen.[10]
nya Ersättningför ideellskadavid personskada.[33] Mervärdesskatt- Nyatidpunkterför SambandetRedovisningBeskattning.[43] redovisningochbetalning.[12]
- Aktiebolagetsorganisation.[44] Förmånerochsanktioner- ensamladredovisning.| Tvångsmedelenligt27och28kap.RB Prognoseröverstatensinkomsterochutgifter.[49] samtpolislagen.[47]
stöldgods[52] Utbildningsdepartementet Godtrosförvärvav
YrkeshögskolanKvalificeradeftergymnasial
- Utrikesdepartementet yrkesutbildning.[38] Lagenomvissainternationellasanktioner Allmänbehörighetförhögskolestudier.[41]
enöversyn.[28] - Arbetsmarknadsdepartementet Försvarsdepartementet ArbetsföretagEn möjlighetför arbetslösa.[2]
- ny Muskövarvetsframtid.[6] Obligatoriskaarbetsplatskontakterför arbetslösa. AnalysavFörsvarsmaktensekonomi.[13] Kompetensför strukturomvandling.[34] Ett säkraresamhälle.[19] Somereflections Swedishon LabourMarket Utan stannarSverige.[20] Policy.[39] Stadenpåvattenutanvatten.[21] Någrautländskaforskaressynpåsvensk Radioaktivaämnenslårutjordbruki Skåne.[22] arbetsmarknadspolitik.[39] Brist elektronikkomponenter.[23] Effektivarestyrningochrättssäkerhet GasmolnlamslárUppsala.[24] i asylprocessen.[46] Civilt brukavförsvaretsresurser Ettsamlatverksamhetsansvarförasylärenden.[55]
regelverken,erfarenheterhelikoptrar.[29]
, Kulturdepartementet Samverkanför fred.Denrättsligaregleringen.[53]
Konsti offentligmiljö. [18] Socialdepartementet Vårtdagliga Pstödtill svenskdagspress.[37]
blad- Vårdenssvåraval.
Prioriteringsutredningen.[5] Näringsdepartementet slutbetänkandeav Könshandeln.[15] Ett renodlatnäringsförbud.[1] Socialtarbetemotprostitutioneni Sverige.[16] Ny Elmarknad+ Bilagedel.[14] Homosexuellprostitution.[17] Elförsörjningiofred.[51] Underhållsbidragochbidragsförskott, DelA ochDelB.[26] Civildepartementet Avgifterinomhandikappområdet.[35] Regionalframtid bilagor.+ [27]
Kommunikationsdepartementet Miljödepartementet Samordnadochintegreradtågtrafik AlkylatochMiljöklassning bensin.[30]av Arlandabananochi Mälardalsregionen.[25] Ettvidareutvecklatmiljöklassystemi EU. [31] Älvsäkerhet.[40] Grundvattenskydd.[45] FramtidsanpassadGotlandstrañk.[42] Kunskapslägetpåkärnavfallscmrádet1995.[50] EGanpassadekörkortsregler.[48] Fastighetsbildningengemensamuppgiftförstat
-
ochkommun.[54]