Beslut vid regeringssammanträde den 29 maj 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av den statliga regleringen av och tillsynen över kommunal verksamhet. En utgångspunkt bör vara hur staten får kunskap om hur de nationella målen nås i olika verksamheter. Det finns sannolikt ett samband mellan omfattningen av regelstyrningen och förmågan eller möjligheten att följa upp och utvärdera resultat i och effekter av olika verksamheter i kommunerna. På motsvarande sätt finns det också samband mellan omfattningen på och inriktningen av regelbeståndet och formerna för den tillsyn som utövas. Utredaren bör uppmärksamma dessa samband.

Utredaren skall mot denna bakgrund kartlägga och analysera omfattningen av den statliga regleringen av kommunal verksamhet och myndigheternas rutiner för att ompröva och förenkla regelbeståndet. Utredaren skall vidare kartlägga och analysera formerna för statlig tillsyn över kommunal verksamhet. Utredaren skall även kartlägga och analysera statens, landstingens och kommunernas kostnader för den statliga regleringen av och tillsynen över kommunal verksamhet. Utredaren skall också kartlägga och analysera vilka rutiner som finns för att till regeringen och riksdagen ge återkoppling på arbetet med tillsynsfrågor och regelgivning och konsekvenserna av detta.

Utredaren skall vidare föreslå de generella åtgärder som kan anses motiverade för att förbättra rutinerna för omprövning och förenkling av regelbeståndet, effektiviteten i tillsynen, kvaliteten i myndigheternas kostnads- och konsekvensanalyser samt återkopplingen till riksdagen och regeringen av konsekvenserna av myndigheternas regelgivning och tillsyn. Utredaren skall mot denna bakgrund föreslå de generella författningsändringar i t.ex. verksförordningen (1995:1322) och förordningen (1996:882) om årsredovisning och anslagsframställning som kan anses motiverade.

Bakgrund

Det är viktigt att kommunal verksamhet bedrivs i enlighet med de nationella mål som riksdagen lagt fast för respektive sakområde. Staten kan främst genom sin regelgivning, olika former av ekonomiska styrmedel, uppföljning, utvärdering och tillsyn styra och kontrollera att så sker.

I 1988 års kompletteringsproposition presenterades ett omfattande program för att förändra styrformerna i den statliga verksamheten. Syftet var att genom mål- och resultatstyrning åstadkomma en starkare politisk styrning och en effektivare resurshushållning. Detta skulle ske genom att riksdag och regering skulle ange mål för olika verksamheter och kombineras med ett delegerat ansvar till de verksamhetsansvariga.

Ett led i mål- och resultatstyrningen är att den statliga regelstyrningen i ökad omfattning successivt kompletteras eller ersätts med en mer informativ styrning via uppföljning, utvärdering, utvecklingsinsatser och tillsyn. De statliga styrformerna varierar också i ökad utsträckning mellan olika verksamhetsområden, bl.a. mot bakgrund av en nödvändig anpassning till verksamheternas särskilda behov och betingelser.

Mål- och resultatstyrningen har medverkat till att den statliga uppfölj- ningen och utvärderingen av samt olika former av stöd och utvecklingsinsatser gentemot kommunerna kommit att uppmärksammas. Det pågår sålunda ett kontinuerligt utvecklingsarbete hos ansvariga sektorsmyndigheter i syfte att förbättra den sektorsvisa uppföljningen.

I de nyligen avlämnade rapporterna Utredningen om statens uppgiftsinsamling från kommuner och landsting (SOU 1996:179) och Utvecklad uppföljning av kommuner och landsting (Statskontoret 1997:5) redovisas hur även den sektorsövergripande uppföljningen kan förbättras. Avsikten med detta utvecklingsarbete är bl.a. att ge regering och riksdag bättre återkoppling om utvecklingen inom den kommunala sektorn.

En viktig utgångspunkt för den statliga regelgivningen och tillsynen bör vara att reglerna och tillsynen behövs för att leva upp till nationella mål. Det bör också vara möjligt att överblicka ekonomiska och andra konsekvenser. För att kunna leva upp till detta krävs bl.a. rutiner för omprövning och förenkling. Emellertid har bl.a. i dessa delar vissa väsentliga problem uppmärksammats i den statliga regleringen av och tillsynen över kommunal verksamhet.

Regeringen aviserade redan i kompletteringspropositionen år 1995 (1994/95:150 bil. 7 s. 76 och 77) sin avsikt att ta initiativ till en genomgång av det statliga regelverk som berör kommunal verksamhet. Syftet var då att mönstra ut sådana regler som är svåra att motivera med hänsyn till det ansträngda ekonomiska läget i kommunerna och landstingen. Bakgrunden var den kritik som kommunala företrädare riktat mot de statliga reglernas omfattning, detaljeringsgrad och kostnadshöjande verkan. Det har också hävdats att de statliga myndigheterna inte kontinuerligt omprövar och förenklar sina regler. I den överenskommelse som regeringen i mars 1996 slöt med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet om den kommunala ekonomin har regeringen bl.a. åtagit sig att genomföra avregleringar i syfte att minska trycket på de kommunala kostnaderna. Även den förvaltningspolitiska kommissionen har behandlat frågan om myndigheternas föreskrifter. I sitt slutbetänkande (SOU 1997:57 s. 94) anser kommissionen sammanfattningsvis bl.a. att tillväxten av myndighetsföreskrifter är ett centralt förvaltningspolitiskt problem.

Riksdagens revisorer har i sin samlade bedömning av frågor som rör statliga insatser för tillsyn (1994/95:RR9) framhållit att det finns behov av förbättrad tillsyn och tydligare regler för sådan tillsyn. Förvaltningspolitiska kommissionen förordar i sitt slutbetänkande (SOU 1997:57 s. 107) att frågor om statlig tillsyn blir föremål för en översyn.

Regelbeståndet

Den statliga regelgivningen har kommit att karaktäriseras av ändringslagar och användning av lagstiftningstekniken ramlagar vilka ges sitt konkreta innehåll genom regeringens förordningar och de statliga myndigheternas föreskrifter och allmänna råd. Avsikten är bl.a. att genom dessa försöka förtydliga de nationella målen. Samtidigt gör dessa föreskrifter och ett stort antal råd det svårare att överblicka regelbeståndet. Riksrevisionsverket (RRV) har uppmärksammat förhållandet i ett flertal rapporter. I strategistudien Förhållandet stat - kommun (RRV 1996:28) bedömer RRV att det finns behov av en översyn.

Förvaltningspolitiska kommissionen anser i sitt slutbetänkande (SOU 1997:57 s. 94) att de av statsmakterna utfärdade reglerna i största möjliga utsträckning skall kunna tillämpas av myndigheterna utan tillämpningsföreskrifter. Detta kan ske genom tydligare lagstiftning och förarbeten. Kompetenta myndigheter och tjänstemän får sedan ansvara för enhetlig och konsekvent rättstillämpning och verkställighet inom givna ramar. Bemyndiganden att utfärda föreskrifter bör ges bara efter noggrann prövning.

De statliga myndigheterna har redan i dag, var och en inom sitt område, en skyldighet att se över och ompröva sina regler. Enligt 19 § förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning och anslags- framställning skall de statliga myndigheterna pröva ändamålsenligheten i de regler som styr verksamheten. I 7 § verksförordningen (1995:1322) sägs bl.a. att myndigheterna fortlöpande skall följa upp och pröva författningsföreskrifter som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. I 27 § anges att myndigheten innan den beslutar om föreskrifter eller allmänna råd skall överväga om detta är den mest lämpliga åtgärden. Myndigheten skall också utreda kostnadsmässiga och andra konsekvenser samt begära regeringens medgivande om föreskrifterna eller de allmänna råden leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs.

RRV:s utvärderingar av de gjorda konsekvensanalyserna visar att kvaliteten på myndigheternas analyser behöver förbättras. Risken är annars att även den önskade begränsningen av omotiverade kostnadsdrivande effekter av myndigheternas regelgivning uteblir.

Konstitutionsutskottet (KU) har med anledning av Riksdagens revisorers samlade bedömning i rapporten 1994/95:RR9 uttalat att det är betydelsefullt att regelbildningen är ändamålsenlig (bet. 1994/95:KU27, s. 11). Detta förutsätter, såsom revisorerna framhållit, att riksdagen får information om konsekvenserna av sin lagstiftning så att denna kan bedömas och eventuella förändringar aktualiseras. Även ändamålsenligheten behöver prövas.

KU har i det nämnda betänkandet betonat att det finns behov av ett system för kontinuerlig uppföljning av regelbeståndet. Det skulle sannolikt också förbättra möjligheterna till återkoppling vad avser konsekvenserna av reglerna till regering och riksdag.

Tillsynen

Statlig tillsyn är ett av flera förvaltningspolitiska styrmedel och bedrivs i olika omfattning av ett stort antal myndigheter på central, regional och lokal nivå. En aktiv statlig tillsyn är ett kraftfullt styrmedel för att kontrollera rättssäkerheten och lagligheten i de kommunala åtagandena, men också för att uppnå en nationellt likvärdig verksamhet i hela landet

Det har dock i flera sammanhang ifrågasatts om utformningen av den statliga tillsynen av kommunerna verkligen tillgodoser de krav som bör ställas på ett förvaltningspolitiskt styrmedel. Förvaltningspolitiska kommissionen framhåller i sitt slutbetänkande (SOU 1997:57 s. 106 och s. 107) att de delar de slutsatser som redovisas i RRV:s rapport Statlig tillsyn - ett förvaltningspolitiskt styrmedel (RRV 1996:10). Kommissionen delar RRV:s slutsatser att tillsynsfrågorna inte har ägnats tillräcklig uppmärksamhet, att tillsynens innebörd är otydlig, att det i vissa delar saknas en genomtänkt syn på tillsynsfrågorna, att den statliga tillsynsverksamheten är svåröverskådlig och att det är svårt att bedöma tillsynsverksamhetens effektivitet. Kommissionen menar också att dessa iakttagelser bekräftas i flera studier som Riksdagens revisorer låtit genomföra (1994/95:RR4 och RR9).

Både RRV och Riksdagens revisorer har i olika sammanhang ifrågasatt om det inte inom stat och kommun saknas kunskap om huruvida tillsynen är rätt dimensionerad. I t.ex. Riksdagens revisorers samlade bedömning av frågor som rör statliga insatser för tillsyn (1994/95:RR9 s. 9) föreslog de att samtliga tillsynsmyndigheter borde ges i uppdrag att redovisa omfattningen av sin aktiva tillsynsverksamhet.

Enligt 29 § verksförordningen skall myndigheterna se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas när de begär in uppgifter eller utövar tillsyn. Kostnaderna för tillsynen bör t.ex. vägas mot de effekter som tillsynen avser att uppnå. Detta förutsätter naturligtvis att kostnaderna redovisas. Bl.a. RRV och Svenska Kommunförbundet har vid flera tillfällen uppmärksammat att det inte finns någon samlad uppgift om vad tillsyn av kommunal verksamhet kostar. Detta uppges vara en orsak till att de ekonomiska konsekvenserna av den statliga tillsynen gentemot kommunerna är svåra att redovisa.

Riksdagens revisorer anser i sin samlade bedömning av frågor som rör statliga insatser för tillsyn (1994/95:RR9 s. 15) att regeringen bör följa upp tillsynens inriktning, omfattning och resultat. Det kan, enligt Riksdagens revisorer, t.ex. ske inom ramen för den reguljära budgetprocessen. Riksdagens revisorer anser vidare att riksdagen behöver sådana uppgifter om konsekvenserna bl.a. av den lagstiftning som kringgärdar tillsynen att dessa kan bedömas och förändringar vid behov aktualiseras (s. 7).

Uppdraget

Utredaren skall göra en översyn av den statliga regleringen av och tillsynen över kommunal verksamhet. Utredaren skall kartlägga och analysera följande:

• Vilken omfattning den statliga regelgivningen har och vilka rutiner myndigheterna har för att pröva ändamålsenligheten, utreda kostnadsmässiga och andra konsekvenser samt för att ompröva och förenkla regelbeståndet. Utredaren skall särskilt uppmärksamma de regler som finns i verksförordningen (1995:1322) och förordningen (1996:882) om årsredovisning och anslagsframställning.
• Vilka formerna för statlig tillsyn över kommunal verksamhet är. Utredaren skall särskilt beskriva innehållet i den statliga tillsynen, hur tillsynen avgränsas eller definieras samt vilka nationella mål som motiverar tillsynen. Utredaren skall uppmärksamma reglerna i verksförordningen om att en myndighet vid inhämtande av uppgifter och utövande av tillsyn skall se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas.
• Hur stora statens, landstingens och kommunernas administrativa och andra kostnader för statlig tillsyn och regelgivning gentemot kommunerna är.
• Vilka rutiner som finns för att till regeringen och riksdagen ge återkoppling på arbetet med tillsynsfrågor och regelgivning och konsekvenserna av detta.

Utredaren skall på grundval av kartläggningen och analyserna föreslå de generella åtgärder som behövs för att myndigheterna

• mer systematiskt och löpande skall ompröva och förenkla sina regler,
• skall förbättra effektiviteten i sin tillsyn,
• skall förbättra kvaliteten i sina kostnads- och konsekvensanalyser, samt
• skall förbättra återkopplingen av konsekvenserna av regelgivning och tillsyn till regeringen och riksdagen.

Utredaren skall i sammanhanget föreslå de generella författnings- ändringar i t.ex. verksförordningen (1995:1322) och förordningen (1996:882) om årsredovisning och anslagsframställning som anses motiverade.

Utredaren skall även beakta i vilken mån och på vilket sätt EU:s regler påverkar den statliga regleringen av och tillsynen över kommunal verksamhet.

Samråd och andra regler för arbetet

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, organisationer och statliga kommittéer och utredare såsom Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (dir. 1992:30), Kommittén för översyn av organisationen inom plan-, bygg- och bostadsväsendet (dir. 1996:113), den särskilde utredare som har till uppgift att göra en översyn av Räddningsverkets mål och medel (dir. 1996:114) samt Kommittén för översyn av livsmedelstillsynen (dir. 1997:25).

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Uppdraget omfattar inte de kyrkliga kommunerna.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt arbete i en rapport till regeringen senast den 1 maj 1998.