SOU 1997:57

I medborgarnas tjänst : en samlad förvaltningspolitik för staten : slutbetänkande

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

medborgarnas

zyanst

En staten

samladföwalmingspølitik

BETÄNKANDE FÖRVALTNINGSPOLITISKA KOMMISSIONEN AV

ut Statens offentliga utredningar WW 1997:57

w Finansdepartementet

medborgarnas tjänst

En samlad för staten

förvaltningspolitik

slutbetänkande av Förvaltningspolitiska kommissionen

Stockholm 1997

SOU och Dskan köpas från Fritzes kimdtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds Fritzcs,

av svarar Offentliga Publikationer, påuppdragavRegeringskanslietsförvalmingsavdelning.

Beställningsadress: Fritzesktmdtjänst

l 06 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr somunderlättar arbetet för den som skall på remiss. - svara Broschyren kanbeställashos: Regeringskanslietsförvalmingsavdelning Dislributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 91-3 3-205596 Tryck: Gotab, Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Vid sitt sammanträde den 21 juni 1995 beslutade regeringen att tillkalla en kommission med uppdrag att analysera

om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet år ändamålsenliga och att lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med struktur-

förändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas dir.

1995:93.

Utöver direktiven har regeringen till kommissionen överlämnat tre riksdagsskrivelser för beaktande i utred-

ningsarbetet, nämligen rskr. 1995/ 96:6 angående statliga

myndigheters samverkan med näringslivs- och intresseorganisationer, rskr. 1995 / 96:32 angående förvaltnings-

myndighetemas ledning och rskr. 1995/ 96:154 angående länsstyrelsemas samordningsroll.

Den 24/8 1995 förordnade statsrådet Jan Nygren f.d. landshövdingen Sten Wickbom till ordförande i kommissionen. Samma dag förordnades ledamöter i komrnissio-

som nen professor Barbro Anell, generaldirektör Britt-Marie

Bystedt, professor Bengt Jacobsson, professor Lena Marcus-

son, generaldirektör Lennart Nilsson, fil. dr. Svante Nycander, professor Rune Premfors och docent Kerstin Sahlin- Andersson.

Till huvudsekreterare förordnades den 1/ 10 1995 docent Torbjörn Larsson. Till ny huvudsekreterare förordnades den 1/5 1996 departementsrådet Kjell Svensson. Till sekreterare förordnades den 1/10 19.95chefsekonomen Richard Murray och kanslirådet Gunnar Osterberg. Till biträdande sekreterare förordnades den 1/5 1996 byrådirektören Peter Ehn och revisorn Göran Sundström, och den 1 9 1996/ journalisten Charlotta Haldên.

Byrådirektören Per Högström förordnades som biträdande sekreterare den 1/3 1996 och entledigades den 1 9/ 1996. Avdelningsdirektören Stefan Lindström förordnades den 1/3 1996 till biträdande sekreterare och entledigades den 1 1/ 1997.

Vi har antagit namnet Förvaltningspolitiska komrnissionen.

Härmed överlämnar vi vårt betänkande "l medborgarnas tjänst- En samlad förvaltningspolitik för staten", SOU 1997:57.

Stockholm i mars 1997 Sten Wickbom Barbro Anell Lennart Nilsson Britt-Marie Bystedt Svante Nycander Bengt Jacobsson Rune Premfors Lena Marcusson Kerstin Sahlin-Andersson

/ Kjell Svensson

Sammanfattning

Förvaltningen en del av demokratin

Statsförvaltningens roll i det svenska samhället bestäms ytterst regeringsformen, enligt vilken all offentlig makt

av utgår från folket och utövas under lagarna, med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom alla samhällsområden.

Förvaltningsmyndighetema lyder under regeringen.

Regeringen betonar i sina direktiv till Förvaltningspolitiska kommissionen att statsförvaltningen förverkligar statsmak-

ternas beslut och därmed är en grundsten i det svenska demokratiska systemet. "Förmågan att med oväld och med

respekt för medborgarnas rättmätiga intressen förverkliga

politiska intentioner är ett mått på förvaltningens effektivitet." Kommissionen har i direktiven givits ett vidsträckt uppdrag att beskriva, analysera och pröva den statliga verksamheten

ur förvaltningspolitisk synvinkel. Många av de frågor som

därvid aktualiseras behandlas andra utredningar och

av myndigheter med ett direkt och konkret ansvar för

mera frågorna. I andra frågor har kommissionen funnit att det måste ankomma på regeringen och Regeringskansliet att ta initiativ till ytterligare utredningar. Vårt arbete har i huvud-

sak inriktats på principiella och övergripande frågor vikt

för statsförvaltningen helhet, utifrån bedömning av

som en

var generella problem föreligger.

Vissa förvaltningsproblem kan beskrivas som ständiga följe-

slagare. Men förvaltningspolitiken möter i vår tid också sär-

skilda utmaningar, som kan hänföras till tre delvis sammanfallande problemsfärer. Dessa, som behandlas i kapitel 1 är

förvaltningens svårstyrbarhet, dess fragmentering och följderna av intemationaliseringen.

1 Bilaga

SOU:1997:57

Frågor styrningen av förvaltningen och dess styrbarhet

om har stått i centrum för den förvaltningspolitiska diskussionen sedan sjuttiotalet och är en huvudfråga i kommissionens direktiv. Studier som gjorts, bland annat på vårt uppdrag, bekräftar att den centrala styrningen förvaltnings-

myndigheterna, trots de förändringar vidtagits, i vik-

som tiga avseenden fungerar otillfredsställande och bör prövas

från delvis utgångspunkter.

nya Fragmentering av den statliga verksamheten har iakttagits och kommenterats av bland annat samhällsvetenskapliga forskare, men har knappast i politiska sammanhang bedömts som en företeelse att arbeta medvetet med "ett pro-

blem i sin egen rätt". Fragmentering kan definieras som

brist på sammanhang mellan olika verksamhetsgrenar, ten-

dens till splittring samt oförmåga till helheten och

att se

övergripande mål. Den statliga verksamhetens fragmente-

ring har också verkat upplösande för den traditionella stats-

tjänstemannakulturen.

Internationalisering slutligen på bred front

är en process

ställer statsmakterna och myndigheterna inför som nya uppgifter, som kräver ändrade rutiner och arbetsformer.

Medlemskapet i Europeiska unionen har på ett genomgripande sätt förändrat förutsättningarna för många statliga

verksamheter.

Kommissionen har grundat sina överväganden och format sina förslag utifrån dessa tre problembilder.

I enlighet med regeringsformen och våra direktiv anger kommissionen i kapitel 2 demokrati, rättssäkerhet och effektivitet som förvaltningspolitikens överordnade värden. För att uppfattas rätt måste dessa värden ses i sitt inbördes

sammanhang; förvaltningen tjänar inte demokratin väl om

den inte också fyller höga krav på rättssäkerhet och effektivitet. Samtidigt finns det ett spänningsförhållande mellan dessa värden. Så till exempel är förvaltningens styrbarhet en

demokratifråga, eftersom myndigheternas uppgift är att

förverkliga demokratiskt fattade beslut, samtidigt kra-

sorn

på rättssäkerhet och effektivitet sätter gränser för styrven barheten.

Det demokratiska styrelseskicket syftar till medbor-

att ge

största möjliga kontroll över förhållanden som påvergarna kar deras tillvaro, direkt eller indirekt. En statsförvalt-

egen ning motsvarar höga anspråk på förutsebarhet, lika-

som behandling, etik, effektivitet och ansvarsfull hantering av allmänna medel underlättar för enskilda att planera och sty-

sin tillvaro. Förvaltningstjänstemännens duglighet, kun-

ra skaper och erfarenheter är i detta perspektiv ett demokrativärde.

Vi vidare att offentlighet och insyn bör betraktas inte

menar

endast medborgerliga rättigheter utan också som en

som

viktig aspekt på förvaltningspolitiken. Handlingsoffentlig-

het, meddelarfrihet och meddelarskydd bidrar till rättssäkerheten och kan även antas förbättra förvaltningens mål-

uppfyllelse och resurshushâllning.

En inriktad statens verksam-

förvaltningspolitik

het som helhet

Förvaltningspolitiken är lika gammal som förvaltningen,

sammanfattande term för statsmakternas genemen som en

rella riktlinjer och åtgärder med sikte på att organisera, styra

och kontrollera förvaltningen är den ganska sent datum.

Utvecklingen förvaltningspolitiken behandlar vi i kapitel 3

av Förvaltningspolitik låter sig ofta inte hållas isär från sakpolitik. Som framhålls i direktiven har strukturförändringar i förvaltningen endast i liten utsträckning haft sektoröver-

gripande analyser som berört flera departementsområden

underlag: "Av historiska skäl och att varje desom genom partement drivit förändringsarbetet inom sitt eget verksamhetsområde i sin takt är förvaltningsstrukturen upp-

egen

byggd enligt olika och delvis motstridiga organisationsprin-

ciper inom olika sektorer."

Inom den svenska statsförvaltningen härskade förr en täm-

ligen enhetlig förvaltningskultur. Nutidens statsförvaltning

uppvisar en så brokig mångfald att det inte är meningsfullt att försöka återskapa sådan homogenitet. Vissa element

en måste emellertid för hela statsförvalt-

vara gemensamma ningen. Kommissionen anser att värdefulla ting i den svenska förvaltningstraditionen är på väg att tappas bort, framför allt sådana är förknippade med statens käm-

som funktioner.

Av skäl nämnts i det föregående bedömer komrnissio-

som

att de förvaltningspolitiska problemen kommer att bli

nen alltmer centrala. Det gäller att förebygga att statsförvalt-

ningens ofrånkomliga specialisering, decentralisering och

heterogenitet leder till splittring och brist på inre sammanhang i statens verksamhet. Förvaltningspolitiken bör stärka de krafter håller helheten och främja en för all

som samman

statlig verksamhet så långt möjligt gemensam förvaltnings-

10 SOU:1997:57

kultur och förvaltningsetik. Samtidigt bör den öppen

vara för behovet av samverkan mellan statliga organ och andra aktörer i samhället, bland annat när det gäller att hävda ett svenskt inflytande i internationella nätverk och organisationer. De som har medverkat i arbetet med att utveckla förvalt-

ningspolitiken har länge utgjort tämligen begränsad

en krets, vilket har medfört starka tendenser till likformighet i den förvaltningspolitiska diskussionen. Trender och idéer slår många gånger igenom samtidigt i ett flera länder. Förvaltningspolitiken bör kännetecknas av en kritiskt prövande hållning till sådana dominerande tänkesätt och öppenhet

av för alternativa lösningar. Sverige behöver utveckla medveten, sammanhängande

förvaltningspolitik, som är inriktad på den statliga förvalt-

ningen som helhet.

Kommissionens rekommendationer

Från och med kapitel 4 redovisar kommissionen sina förslag

och de bedömningar förslagen vilar på.

I fråga organiseringen statens verksamhet, kapitel

om av

inte något förord för uniform organisering av ges en mera statsförvaltningen, tvärtom kommissionen stora värden i

ser mångfald, variation och flexibilitet. Vikten av att varje verksamhet bedöms för sig illustreras

med frågan om renodling av statlig verksamhet, som i

många fall kan motiveras ett väl styrkt behov att sär-

av av skilja en mer omfattande eller artfrämmande affärsverksamhet. Det kan emellertid också finnas skäl emot en sådan renodling. Generellt anser kommissionen att statlig affärsverksamhet inte är motiverad på områden där allmänintres-

set bäst tjänas av fri etableringsrätt och affärsmässig kon-

kurrens. Kommissionen anser

0 att myndighetsformen normalt bör vara självklar för stör-

re delen av det statliga åtagandet

0 att en utvidgning av det offentligrättsliga regelsystemets

tillämplighet till existerande organ som, utan att vara

myndigheter, utför statliga förvaltningsuppgifter bör

övervägas, särskilt frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser

att när form än myndighetsformen används 0 - annan -

riksdagen och regeringen i varje särskilt fall skall ta ställning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften

och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga

regelsystemet skall tillämpas

att förvaltningsmyndigheternas möjligheter att ingå avtal

och delta i föreningsbildning och bolagsbildning bör klar-

läggas

Universitet och högskolor har särskilda behov av autonomi och rörelsefrihet för att kunna samverka med andra. Kommissionen föreslår att regeringen tar initiativ i denna sak. Allt fler statliga myndigheter har inrättat regionala verksamhetsområden större än länen, varvid den geografiska

indelningen blivit i hög grad disparat. Detta är ägnat att

försvåra samverkan både inom statsförvaltningen och mellan denna och landsting och kommuner. statsmakterna bör utöva ett samordnande ansvar när det gäller statliga myn-

digheters regionala indelning.

Ämnes- och mellan de centrala ämbets-

uppgiftsfördelning

verken speglar i stort sett strukturen i Regeringskansliet.

Departementsindelningen och de centrala myndigheternas

verksamhetsområden å ena sidan och utgiftsområdena i statsbudgeten å den andra bör så långt möjligt anpassas till varandra för att verksamhetssambanden skall stärkas och

helhetssynen förbättras.

Medborgarnas kontakter med myndigheterna bör underlät-

tas genom att förvaltningen i mötet med individen så långt möjligt är integrerad på den lokala nivån. Kommissionen

att försöken med s.k. medborgarkontor bör fortsätta. anser Transfereringama till hushållen är ett område där en mer

samordnad och enhetlig organsiering är angelägen. I kapitel 5 hävdar vi att misslyckanden av delvis förvaltningspoli-

tisk art föreligger inom detta verksamhetsområde, såsom bristande kontroll och samordning, delegering beslutsbe-

fogenheter utan koppling till finansieringsansvar och alltför

stort spelrum på olika beslutsnivåer för motstridiga intressen. Administrationen har försvårats av bland annat täta

regeländringar.

Kommissionen att statsmakterna, för att få en väl fun-

anser gerande administration bidragen till hushållen, måste ta

av ett samlat grepp hela transfereringssystemet. Skäl redo-

om visas för en ny organisation, innebär bland annat att

som försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna skulle vara

12 SOU:1997:57

inordnade i den statliga förvaltningsstrukturen. Ett fortsatt

reformarbete bör inriktas mot ett administrativt

mera sammanhållet system än det nuvarande. I de fem följande kapitlen behandlar vi olika instrument för att styra och kontrollera verksamheten i statsförvaltningen.

I kapitel 6 granskar vi effekterna av de förändringar som

riksdagen och regeringen har genomfört under de senaste decennierna för att minska detaljstymingen av förvalt-

ningen och i stället lägga tonvikten på övergripande frågor

om förvaltningens funktion och inriktning.

Den mest omfattande förändringen är införandet

av en ny

styrstrategi resultatstyming där förvaltningen styrs med

- -

Verksamhetsmål och resultatuppföljning. Begreppet

används ofta för de förändringar är knutna till budget-

som processen. Vi framhåller att detta är bara del i resultat-

stymingsstrategin, och att det vid bedömning av resultat-

stymingens effektivitet är viktigt att även beakta de andra förändringar som har skett av styrningen. Det gäller exempelvis delegering av administrativa beslut om bland annat

personal, intern organisation och resurshantering, utvecklingen av den informella styrningen och förändringar av statens kontroll- och utvärderingsfunktioner.

Kommissionen delar regeringens åsikt att målen för resultatstymingen skall ligga fast. Men våra studier har tydligt visat att tillämpningen av denna styrning rymmer allvarliga problem, som regeringen bör ägna särskild uppmärksam-

het. Tillämpningen av resultatstymingen i budgetprocessen

är för lite flexibel i förhållande till de stora skillnader i karaktär och förutsättningar som kännetecknar statsförvaltningen och dess olika grenar. Vidare kommer den information som

myndigheterna är ålagda att lämna till regeringen och Regeringskansliet dåligt till användning, därför att den är detalje-

rad, omfattande och svåröverskådlig och av begränsad relevans för det politiska beslutsfattandet.

Det sätt på vilket resultatstymingen i budgetprocessen till-

lämpas bör därför ses över så att den blir bättre anpassad till de skilda förutsättningar gäller för olika typer verk-

som av samheter och med hänsyn till de förutsättningar

som ges av den politiska processen. För att regeringen skall få tillfresställande underlag för

överväganden om större resursomfördelningar och för

om-

prövning av verksamheter bör rersultatstymingen i budgetprocessen vidare kompletteras med andra utvärderings-

instrument.

Informella kontakter mellan regeringen och myndigheterna är ett viktigt komplement till den formella styrningen. Kommissionen pekar på vikten att rollfördelningen i så-

av dana kontakter är tydlig. I den mån det inte bara handlar

om informationsutbyte, utan i praktiken är fråga om styr-

ning myndigheten, men utan ett formellt regeringsbeslut,

av bör sådan påverkan utövas på ledningsnivå och kunna dokumenteras.

Med vilken detaljeringsgrad riksdagen och regeringen utformar lagar och andra författningar är också styrnings-

en fråga. Detaljeringsgraden har minskat inom flera områden, och i stället riksdag och regering allmänna mål och

anger riktlinjer för verksamheterna. Sådan s.k. ramlagstiftning ger

ökat utrymme för myndigheterna att komplettera lagarna

med tillämpningsföreskrifter, vilket i ökad utsträckning har

skett under de senaste decennierna. Detta är inte helt problemfritt och riksdagen och regeringen har därför under

år försökt förenkla och minska antalet regler i samsenare hället. Det har emellertid inte lyckats.

Enligt kommissionen är tillväxten av myndighetsföreskrifter

ett centralt förvaltningspolitiskt problem. En utgångspunkt

bör att lagar och förordningar i största möjliga ut-

vara

sträckning skall kunna tillämpas utan myndighetsföreskrif-

ter, bland annat med hjälp tydliga lagtexter, förarbeten

av och praxis. Bemyndiganden att utfärda föreskrifter bör ges bara efter prövning. Det är del av vårt demo-

noggrann en kratiska system att kompetenta myndigheter och tjänstemän

för lagtillämpning och verkställighet inom givna

ansvarar

När det gäller rättighetslagstiftning och annan för

ramar. den enskilde ingripande lagstiftning rekommenderar vi restriktivitet.

I kapitel kontroll och tillsyn behandlas dels riksdagens

7 om och regeringens kontroll över myndigheternas verksamhet, dels myndigheternas kontroll bland annat kommuner

av och enskilda, ofta i form av tillsyn.

Som har sagts i det föregående är resultatstymingen ibudgetprocessen inte tillräcklig för övergripande utvärde-

mer ringar olika verksamhetsområden. För detta behöver i

av större utsträckning anlitas utomstående sakkunskap, som står fri i förhållande till verksamheten i fråga. Det statliga kommittéväsendet bör kunna utnyttjas bättre i sådana

sammanhang.

Vi vidare att riksdagens roll vad gäller kontroll och

anser

utvärdering förvaltningsverksarnheten behöver stärkas,

14 SOU:l997:57

och bli mer oberoende än Kommissionen förordar att

nu.

man i det utredningsarbete den statliga revisionen

om som riksdagen har initierat prövar det i stället för Riksdagens

om revisorer bör tillskapas ett helt oberoende revisionsorgan, men under riksdagens huvudmannaskap. Ett sådant organ skulle till uppgift att granska hela den statliga förvalt-

ges

ningen, inklusive Regeringskansliet, och hanteringen de

av EU-medel som man får ta del av i Sverige. Kommissionen

har den uppfattningen sådan ordning bör genomfö-

att en ras.

Regeringen måste självfallet ha tillgång till ett eget

som nu revisionsorgan, Riksrevisionsverket, för sin granskning

förvaltningsverksamheten.

Vad gäller tillsynsverksamheten instämmer vi i den kritik

som framförs bland annat i en rapport från Riksrevisionsverket, där det framhålls att det ofta är oklart vad en tillsynsuppgift innebär och att det råder osäkerhet hur

om tillsynen bör bedrivas. Kommissionen förordar att den statliga tillsynsverkamheten blir föremål för en samlad översyn och att frågan om verkningsfulla sanktioner särskilt uppmärksammas.

I kapitel 8 om domstolarna och förvaltningen framhåller vi att domstolskontrollen över förvaltningen är viktig och att

rätten att överklaga förvaltningsgbeslut hos domstol är cen-

tral för rättssäkerheten. Kommissionen föreslår att

en gene-

rell rätt att överklaga förvaltningsbeslut slås fast

som en

huvudregel. I de fall förvaltningsbeslut anses behöva

överprövas av regeringen eller någon annan myndighet får detta regleras särskilt. När rätt till domstolsprövning har slagits fast i allt fler ärenden har beslut fattade av lokala myndigheter ofta överklagats direkt till domstol utan före-

gående överprövning hos högre myndighet, t.ex. länsstyrel-

sen. Kommissionen anser att det i en del ärendegrupper vore bättre om en sådan prövning föregick domstolsprövningen. Man skulle också kunna överväga att markera en gräns för domstolarnas lämplighetsprövning på det sätt som

gjorts i rättprövningslagen.

Kommissionen anser att genomförda reformer avseende

förvaltningsprocessen och förvaltningsdomstolarna har gett

goda möjligheter att utveckla och förstärka kontrollen över förvaltningen. När det gäller den tanke som framförts om att slå samman förvaltningsdomstolama med de allmänna domstolarna förordar kommissionen försiktighet med

re-

former innan gjorda förändringar domstolsorganisatio-

av nen har hunnit verka under längre tid.

I kapitel 9 om ledningsorganisation i förvaltningsmyndighe-

ter framhåller kommissionen att kravet på tydlig och

en begriplig ansvarsbild, vilket innefattar viktig demokrati-

en aspekt, inte är uppfyllt på ett tillfredsställande sätt i verk

med lekmarmastyrelser. Vi förordar att lekmarmastyrelser,

vilka har ett delat och oklart avskaffas. I stället bör

ansvar,

lekmarmainflytandet i dessa fall utövas av rådgivande or-

gan.

Att intresseorganisationer kommer till tals i myndigheternas

arbete är ofrånkomligt och dessutom ändamålsenligt. Detta

gäller inte minst i EU-arbetet. Formema för hur detta bör ske måste variera beroende på ämnet och situationen.

Sedan någon tid har, under försöksperiod, styrelserna i

en några myndigheter getts fullt ansvar för verksamheten. Den försöksverksamhet som pågår rymmer betydande oklarheter, och flera frågor återstår att klara ut. Innan försöksverksamheten har utvärderats anser sig kommissionen inte ha

underlag för att ta ställning till och i vilka fall styrelser

med fullt ansvar skulle vara ändamålsenlig ledningsform

för vissa myndigheter.

Inom vissa statliga förvaltningsområden är organisationen

särskilt komplicerad. Den kan vara decentraliserad, ledningen kan ske på olika nivåer och alla eller några styrelseledamöter kan utsedda kommunala Vi be-

vara av organ.

handlar ett exempel på ett sådant förvaltningsområde

som

polisväsendet. Enligt vår mening är antalet styrelsenivåer

där alltför stort för att motsvara de krav på ansvarsbilden som vi ställer. I kapitel 10 om utnämning av chefer framhåller vi att ut-

nämningsmakten är ett viktigt medel för regeringen för att

styra förvaltningsmyndighetema. Staten behöver en refor-

merad politik för långsiktig chefsutveckling och chefsför-

sörjning. Vi anser att det arbete som regeringen har påbörjat med att utveckla rekryteringsförfarandet bör intensifieras.

Särskilt pekar vi på vikten av öppenhet vid rekryteringen.

Om man i god tid gav till känna att en chefstjänst skall tillsättas, skulle det finnas förutsättningar att bredda sökandekretsen och tillfälle till allmän debatt valet

ge en om av chef.

Utnämningen av avdelningschefer och motsvarande är

normalt delegerad till myndigheterna. Kommissionen anser att skäl talar för att återta en del av denna delegation. Det skulle markera tjänstens vikt och den utnämndes ansvar inför regeringen. Vidare skulle det regeringen möjlighet

16 SOU:1997:57

att ta ett mer samlat grepp om personalpolitiken på chefsni-

vå, bland annat vad gäller frågor om kompetensutveckling

och jämställdhet. Kommissionen föreslår att regeringen i fortsättningen utnämner, utöver verkschefer, deras ställföreträdare och andra överdirektörer samt avdelningschefer som har funktioner som är särskilt viktiga för styrningen av verksamheten. I kapitel 11 om offentlighet och insyn påpekar kommissionen att de rättsregler tillsammans formar den svenska of-

som

fentlighetsprincipen ofta upphov till tolkningsproblem.

ger Förhållandet mellan tystnadsplikt och meddelarfrihet, mellan svenska regler och EU-regler och mellan allmänna

handlingars offentlighet och datalagens regler om integri-

tetsskydd kan vara svårt att förstå. Det finns stora kun-

skapsluckor dessa frågor inom statförvaltningen. Ut-

bildning och fortlöpande diskussion om offentlighetsprinci-

pens tillämpning är av stor vikt och bör ingå i utbildningen av statstjänstemän.

Omständigheter kan urholka offentlighet och insyn är

som

utöver dålig kunskap offentlighetsprincipen bland annat

om förvaltningens tendens till slutenhet, medlemskapet i EU och användningen modern informationsteknik.

av Kommissionen förutsätter att regeringen verkar för att den svenska traditionen insyn och öppenhet bevaras i sam-

band med den europeiska integrationen och instämmer i

Datalagskommitténs uppfattning att en ny lagstiftning i

enlighet med EG-direktivet skydd för personuppgifter

inte får inkräkta på offentlighetsprincipen eller tryck- och yttrandefriheten.

Också med informationstekniken måste den offent-

den nya liga verksamheten öppen för medborgarna och

vara massmedierna på ett sådant sätt att de kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myn-

digheternas informationsgivning. l enlighet med Datalagskommitténs förslag bör offentlighetsprincipen utvidgas till

rätt att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form. en En central funktion inom statsförvaltningen bör ha till uppgift att bevaka informationsteknikens utveckling och dess

möjligheter och hot. Den bör hjälpa myndigheterna med

bland annat arkivsystem och rutiner för elektronisk ärende-

handläggning.

I kapitel 12 behandlar vi Regeringskansliets ledning av för-

valtningspolitiken. Vi redovisar vad vi anser vara vissa bris-

ter och pekar på de frågor enligt vår mening bör tillrnä-

som tas störst vikt i det förvaltningspolitiska arbetet.

De viktigaste övergripande förvaltningspolitiska frågor som bör hanteras inom Regeringskansliet är enligt vår uppfattning följande.

o Generella frågor om statsförvaltningens uppgifter samt

dess organisering och styrning om Centrala utvärderingsuppgifter och frågor om hur utvär-

deringsverksamheten kan förbättras

0 Personalpolitiska frågor, exempelvis förvaltningsutbild-

ning, chefsutveckling och chefsurval

Organisering, samordning och strategiskt tänkande när

det gäller EU-arbetet

Lärande och bevakning förvaltningspolitiska frå-

0 om av

såväl nationellt internationellt

gor, som

Forskningsanknytning av det förvaltningspolitiska arbe-

tet Enligt kommissionen bör de för Regeringskansliet gemen-

samma förvaltningspolitiska frågorna vara integrerade i en

organisatorisk funktion. Det finns en förvaltningspolitisk

avdelning i Finansdepartementet. Vissa uppgifter delar man

med budgetavdehuingen. Vi har erfarit att den förvaltnings-

politiska avdelningen är under utveckling och att den har

flera viktiga frågor på sitt program.

Det är angeläget att det förvaltningspolitiska utvecklingsar-

betet drivs med kraft och konsekvens. Frågor den för-

valtningspolitiska ansvarsfördelningen inom Regerings-

kansliet vi lämpligen helt bereds av den sittande re-

anser geringen och dess kansli. I sådana frågor för vi därför inte fram några konkreta förslag, men vi redovisar vissa bedömningar och vissa diskussioner har förts inom

som kommissionen. Vi diskuterar, utan att redovisa något ställningstagande, alternativa placeringar den centrala för-

valtningspolitiska funktionen i Regeringskansliet.

När det gäller de olika departementen hävdar vi att det behövs rådgivande funktion i form hög tjänsteman

en av en

nära departementsledningen representerar god kun-

som skap förvaltningen och kan stå för erfarenhet och

om som kontinuitet, både internt inom departementet och gentemot

de underställda myndigheterna.

18 SOU:1997:57

Kapitel 13 om statstjänstemännens ställning och be-

ansvar

handlar vi frågor om statstjänstemannarollen och förvaltningskulturen samt de offentliganställdas tjänsteansvar.

Kommissionen påpekar att de förhållanden leder till

som den statliga verksamhetens fragmentering också verkar

upplösande på statstjänstemannarollen. Det är viktigt att det

inom myndigheterna finns en levande insikt om att medborgarna är deras uppdragsgivare, att de finansieras med allmänna medel, att de är redovisningsskyldiga inför det allmänna och att de är skyldiga att behandla alla medborgare lika. Allmänintresset skall styrande.

vara Det vore enligt kommissionen inte meningsfullt att försöka formulera särskild etisk kod för statstjänstemännen. Det

en centrala är att förvaltningskulturen och statstjänstemannarollen lever i medvetandet och diskussionen. Värderingar

och förhållningssätt är centrala för den statliga verk-

som samheten, såsom saklighet, objektivitet, rättssäkerhet och lojalitet mot överordnade mål bör stärkas. l utbildningen

av statstjänstemän bör detta vara huvuduppgift.

en Tjänsteansvaret för offentligt anställda diskuteras med utgångspunkt i att det som ter sig typiskt för de olika sidorna

av det statliga anställningsförhållandet skall renodlas. Det

som kan ses som ett internt avtal behålls arbetsrätts-

som en

lig reglering. De speciella förhållanden kan knut-

som anses

na till de offentligrättsliga uppgifterna får vara utgångs-

punkt för särreglering, markerar vikten dessa

en som av uppgifter. Det straffrättsliga ansvaret som är avgränsat till

myndighetsutövning bör enligt rapporten behållas.

En ny särskild reglering, vid sidan tjänsteansvaret,

av av den offentliga tjänsten bör enligt kommissionen utredas. Personkretsen skulle vara vidare än i lagen om offentlig an-

ställning LOA. Grundläggande krav på de offentligt verk-

samma kan slås fast i en lag om offentlig tjänst, som utgår

från regeringsformens och förvaltningslagens på förhål-

syn landet mellan den offentliga förvaltningen och enskilda.

I kapitel 14 om utbildning för statstjänst framhåller kommissionen att regeringen bör ta ett fastare denna frå-

grepp om ga. Regeringen ansvarar ytterst för att statstjänstemännen är

medvetna om de värderingar och förhållningssätt är

som centrala för den statliga verksamheten, liksom för att det

finns en god överblick över statsförvaltningens kompetens-

behov, över behovet av utbildning och över det befintliga

utbildningsutbudet.

Kommissionen föreslår att regeringen, för att kunna ha ett

reguljärt och kontinuerligt samråd med utbildnings- och

forskningsväsendet, tillsätter en förvaltningsakademi sam-

mansatt företrädare för högre utbildning och forskning

av samt företrädare för Regeringskansliet och myndigheter

av och andra under regeringen. Forskningsanknytningen

organ är viktig för att förstärka den lärande funktionen i förvaltningspolitiken. Akademin skall vidare fungera som ett fo-

för erfarenhetsutbyte mellan forskare och praktiker.

rum

l kapitel 15 behandlar vi förvaltningspolitikens kunskapsun-

derlag. Kommissionen noterar att det finns tendenser till

likformighet i den förvaltningspolitiska diskussionen och

därför ett behov av ett mer kritiskt prövande och öppet för-

hållningssätt. Vi efterlyser lärande förvaltning. Detta

en mer

motiverar att miljöer skapas där dels förvaltningsmyndighe-

ter kan utbyta erfarenheter till exempel styrning, utvär-

dering och intemationalisering, dels forskare kan möta för-

valtningsmyndigheter, kommittéer och enskilda tjänstemän

med intresse för förvaltningspolitiska frågor.

Vi framhåller betydelsen kvalificerad forskning för-

av om

valtningspolitiska frågor. Det saknas systematik i kunska-

perna om och erfarenheterna av mer grundläggande frågor. Forskningen bör kunna medverka till en systematisk kun-

skapsuppbyggnad kan ligga till grund för förvalt-

som ningspolitiken. Vi pekar härvid på vikten av att ta tillvara internationella erfarenheter som finns tillgängliga hos bland annat EU och OECD.

1 Huvudsakliga iakttagelser

Staten och det starka samhället

Den svenska statsförvaltningen är ett träd med många årsringar och många grenar. Den har bibehållit vissa grundläggande drag med rötter i 1600-talet, under det att verksamheten utvidgats till fält. Traditionen med stark central-

nya en makt och fristående ämbetsverk har påverkat både utformningen av rättsstaten samt utbyggnaden och förvaltningen av statlig infrastruktur och 1900-talets välfärdsstat. Komplexiteten i den statliga förvaltningen är emellertid överväldigande. Variationsrikedomen i fråga uppgiftemas karak-

om tär, verksamhetsformer, organisationsprinciper och under-

liggande värderingar dominerar bilden.

När staten under decennierna efter andra världskriget ut-

vidgade sina åtaganden förändrades så småningom själva

synen på statsmakten. Distinktionen mellan stat och samhäl-

blev suddig, framhåller statsvetaren professor Olof Ruin Man började tala staten ett element i det starka

om som samhället. "Staten uppfattades mindre någon form av

som aktör, utrustad med ett specifikt maktmonopol inom ett bestämt territorium, och samhällelig där

mer som en arena olika intressen och möttes för att tillsammans

grupper komma fram till beslut." l den internationella debatten

uppmärksammades allvarliga brister i det sätt på vilket de

moderna välfärdsstatema fungerade. "Man började tala om

dessa staters svårstyrbarhet och fragmentering. Offentliga

församlingar och myndigheter olika slag ansågs ha blivit

av överansträngda alltför många ärenden", skriver Ruin.

Förvaltningens styrbarhet

Frågor om den svenska statsförvaltningens styrning och

styrbarhet har varit ledmotivet i förvaltningspolitiken under de senaste decennierna. Såväl praktisk erfarenhet som forskning har fördjupat insikterna inom detta område, och statsmakterna har beslutat och genomfört stora förändring-

2Ruin, O, Den ifrågasatta staten, 1996.

22 SOU:1997:57

Kommissionen har funnit att problemen i samband med ar. styrning och styrbarhet trots detta till stor del är olösta och kommer att kräva fortsatt uppmärksamhet.

Styrning av förvaltningen är en central demokratifråga. Re-

geringsformens portalparagraf, enligt vilken all offentlig

makt i Sverige utgår från folket, förutsätter att statsförvaltningen är infogad i demokratisk styrkedja och ansvarig

en inför det allmänna. Perspektivet bör emellertid vidgas. En koncentration på frågor om styrning och styrbarhet leder till en ensidig uppfattning av statsförvaltningen som en hierarki på bekostnad

frågor gäller förvaltningens förmåga till framför-

av som

hållning och initiativ, dess kunskap, erfarenhet, rättrådighet, handlingskraft, kreativitet och förmåga till självfömyelse.

Förvaltningen har en horisontell dimension, som kom till

uttryck i 1809 års regeringsform paragraf 47, där myndighe-

terna och ämbetsmännen ålades att "lyda Konungens bud och befallningar och räcka varandra handen till fullgörande därav och allt vad rikets tjänst utav dem fordrar.

Förvaltningen lyder under regeringen. Den är dess instrument för att förverkliga den politik medborgarna gett sitt stöd i riksdagsvalen, och kravet på styrbarhet måste ställas högt. Medborgarnas anspråk och förväntningar på statsför-

valtningen är emellertid av den arten att myndigheterna och statstjänstemännen samtidigt måste tillerkännas ett stort

mått självständighet. Förvaltningen måste ha integritet.

av Övergången till så kallad resultatstyrning har förändrat förhållandet mellan statsmakterna och förvaltningsmyndighetema. Regeringen framhåller i direktiven till kommissionen att erfarenheterna resultatstymingen hittills är goda och

av att målen för denna ligger fast. Vad som bör övervägas är

ytterligare åtgärder för att förbättra styrningen och uppfölj-

ningen. Kommissionen delar i princip denna åsikt och menar att

någon återgång till den tidigare styrningen genom detaljerade regler och anslagsvillkor inte bör komma i fråga.

Kommissionen har dock funnit stora brister i samspelet

mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndighetema. Intervjuer med högre tjänstemän hos myndigheterna och i

departementen vittnar om brist på uthålligt engagemang,

otydlighet och vid den ändrade rollfördelning som

ovana

resultatstyming innebär.

Det sätt på vilket resultatstymingen har kommit att tillämpas rymmer problem av grundläggande karaktär, som inte låter sig lösas enbart förfinade metoder för

genom mera

styrning, uppföljning och utvärdering. Det typiska för stat-

lig verksamhet är att dess mål är flerdimensionella. Av för-

valtningsmyndigheter krävs förmåga att hantera mål-

en och värdekonflikter exempelvis mellan effektivitet och

rättssäkerhet- att prioritera utan stöd av någon given norm, att jämföra i grunden ojämförbara ting. Det ligger i sakens natur att mål- eHer resultatstyming i sådana fall antingen måste kompletteras med andra styrmedel eller vara en ny beteckning på en styrning av mera traditionell karaktär.

Resultatstyrningen av statsförvaltningen har delvis inspire-

stymingsidêer i näringslivet. Skillnaden i förutsätt-

rats av ningar är emellertid betydande, eftersom "resultat" i det privata företaget i allmänhet är relaterat till lönsamheten, medan statlig verksamhet i de flesta fall saknar ett sådant entydigt resultatmått och dess mål typiskt sett är flerdimensionella. Denna skillnad har självfallet inte förbisetts i

förvaltningspolitiken, men de komplikationer som följer av

den har uppmärksammats först i takt med att vi fått en bre-

dare praktisk erfarenhet av resultatstyming.

I likhet med andra iakttagare framhåller komrnissionsleda-

moten och professorn i förvaltningsekonomi Bengt Jacobs-

son, i en rapport till kommissionen, att "managementidéef

dominerat tänkandet kring förvaltningspolitiken i så hög

grad att andra tänkesätt haft svårt att göra sig gällande

Inom den förvaltningspolitiska forskningen betonas samti-

digt osäkerheten om vilka resultat som har uppnåtts genom de förändringar som genomförts utifrån de förhärskande idéerna. Docent Lennart Hansson skriver i en översikt åt

Statskontoret över förvaltningspolitisk forskning inom företagsekonomi:

I flertalet forskningsrapporter kan utläsa kritisk

man en

underton hos forskarna mot innehållet i de reformer som

är på väg att implementeras. Grundläggande finns en oro

över att reformatörema, lika lite som forskarna, känner

konsekvenserna av att den egna verksamheten företagi-

Det finns helt enkelt inte tillräcklig kunskap om ef-

seras.

3 sou 1997:15. 4 sou 1997:30, s. 120.

24 SOU:1997:57

fekter, vilket också är orsak till att mycket den

en av

forskning för närvarande pågår är inriktad mot den-

som

na fråga

Förvaltningensfragmentering

Svårstyrbarhet och fragmentering är två vanligt förekom-

mande ord i förvaltningspolitiska texter under senare tid. Kommissionen har uppmärksammat det fenomen som be-

tecknas fragmentering: brist på sammanhang mellan

som

den statliga förvaltningens olika delar, tendens till splittring,

oförmåga att till de överordnade målen.

se gemensamma,

Svårstyrbarhet och fragmentering hänger delvis samman

måste ändå betraktas företeelser olika karaktär. men som av I direktiven för kommissionen uttalar regeringen att varje

departement har drivit förändringsarbetet inom sitt verk-

samhetsområde i sin egen takt och att förvaltningsstruktu-

är uppbyggd enligt olika och delvis motstridiga organi-

ren sationsprinciper. "Skilda politiska uppfattningar om hur den statliga verksamheten skall organiseras liksom påverkan berörda intresseorganisationer har också i vissa fall

av lett till otydliga kompromisser skapat oklara och delvis

som

överlappande myndighetsstrukturer."

Förvaltningen är utsatt för många splittrande och centrifu-

gala krafter. Verksamheter har tillkommit i olika skeden, med olika problemformuleringar. Ekonomiska och andra särintressen har fått ökat inflytande i den statliga sektorn i takt med att organisationsväsendet konsoliderats. Myndig-

heterna tillämpar alltmer specialiserad kunskap, och

en en professionell gemenskap växer fram mellan delar av stats-

förvaltningen och närliggande områden i den privata sektorn. Befogenheter och inom förvaltningen har de-

ansvar centraliserats, och många ämbetsverk och andra statliga verksamheter har utlokaliserats från huvudstaden. Den sekretesslag som infördes år 1980 har ökat sekretessen myndigheterna emellan och i många fall försvårat kommunika-

tionen inom förvaltningen.

Resultatstymingen, liksom den omfattande delegeringen

befogenheter till myndigheterna att bestämma över den

eg-

na organisationen, har ökat fokuseringen i myndigheterna på de prestationerna och därmed förstärkt organisa-

egna tionsidentiteten inom förvaltningens olika delar. Detta kan på gång ha ökat effektiviteten inom olika verksamheter

5Fem forskare förvaltningen, Statskontoret, 1996, 110.

om s.

SOU l997:57 25

tagna för sig och försvagat de krafter som håller sam-

var

den statliga förvaltningen som helhet.

man

Vidgningen det statliga åtagandet har medfört att grän-

mellan det offentligrättsliga och det privaträttsliga om-

sen rådet blivit suddig, bland annat att staten driver

genom verksamhet i bolagsform och genom att myndighetsutöv-

ning uppdragits åt privata rättssubjekt. Offentligrättslig och

privaträttslig reglering griper in i varandra när det gäller statstjänstemännens ställning. Det svenska samhället har

helhet blivit mer heterogent i fråga om värderingar,

som kultur och traditioner, vilket har påverkat också statsför-

valtningen.

Den samlade effekten är att det inre sammanhanget i statens verksamhet äventyras. Medvetenheten om det särpräglade i statens och uppgifter, känslan för det förpliktande i

ansvar uppdraget att tjäna den demokratiska staten, riskerar att

försvagas. Många iakttagelser tyder på att vi i dag har mindre svensk förvaltningskultur än för

av en gemensam några decennier sedan.

Det är givetvis inte lätt att peka ut påtagliga effekter av det vi här betecknar fragmentering, men det går att ge ex-

som empel kan sättas i samband med denna företeelse.

som

ESO-rapporten "En social försäkring" redovisar följande

iakttagelser verksamheten inom central del väl-

av en av

färdspolitiken:

Huvudstrukturen i dagens organisation och arbetsfördelning utformades för flera årtionden sedan. Arbetsmarknadsverket AMV, arbetslöshetskassorna och soci-

alförsäkringsorganisationen har och efter hand ut-

var en vecklat kulturer och skilda mål, vilket försvårar

egna samarbete och koordination insatser. Våra samtal med

av olika företrädare och oberoende bedömare pekar på att

problemen har tilltagit och blivit omfattande. En allvarlig

iakttagelse är att det är oklart enskild människas

om en

problem hör till eller andra förvaltningen. Män-

den ena

niskor med komplexa problem faller mellan stolarna el-

ler bollas mellan myndigheterna. Personer som egentli-

borde hanteras den individinriktade socialtjänsten

gen av

hålls kvar i socialförsäkringen med hjälp av diffusa dia-

På liknande sätt samlas många fall med arbets-

gnoser.

marknadsproblem hos försäkringskassorna i stället för

hos arbetsmarknadsmyndighetema. Arbetsförmedling-

26 SOU:1997:57

arna har främst blivit serviceorgan till företagen. Exemp-

len kunde mångfaldigasf

Det kan tyckas smaksak vill beskriva det

vara en om man

problem ESO-rapporten pekar på som ett exempel på svårstyrbarhet eller på fragmentering; det går att anlägga båda

synsätten. Men om man ser lösningen främst i åtgärder för att förbättra resultatstymingen ställs inför problemet

man att varje myndighet resultatstyrs för sig och att tjänstemännen inom en myndighet eller förvaltning i sin strävan att nå uppsatta mål och resultat kan förlora de för förvaltningen övergripande, gemensamma målen ur sikte. En alltför stark

fokusering på resultatstyming kan leda till ökad fragmente-

ring. Andra exempel kan hämtas från det rättspolitiska området, såsom de svåra slitningama mellan åklagare och polis under delar av utredningen om mordet på Olof Palme och misslyckandet under lång tid att få effektiv samverkan mellan

en de berörda myndigheterna i kampen mot ekonomisk och

organiserad brottslighet. Rolluppfattningar och förvaltningskulturer har visat sig svårförenliga.

Ett exempel karaktär professorn, f.d. justiti-

av annan ges av erådet Fredrik Sterzel i rapport myndighetsregler

en om Sterzel hänvisar till undersökning Riksrevisionsverket

en av RRV, vars resultat i allt väsentligt sammanfaller med hans analyser. Statsmakterna har en längre tid varit inriktade på

att minska mängden av statliga regleringar, och regeringen har inför riksdagen redovisat att mängden myndighets-

av regler minskat med ungefär 25 procent från âr 1989 till år 1994.8 RRV:s undersökning visar emellertid att antalet regler har ökat med nio procent 1988-1993 Verket har funnit att

det är vanligt att myndigheterna fattar beslut regler utan

att göra formella konsekvensutredningar.

Sterzel hävdar att myndighetsreglema har "en så stor

om-

fattning att de måste uppfattas ett samhällsproblem".

som Problemet gäller enligt honom även utformningen

av reglerna och proceduren vid reglers tillkomst och ändring. Regler som är alltför omfattande och detaljerade för att kunna bli allmänt efterlevda skapar farhågor beträffande stats-

maktens legitimitet.

° Ds 1994:81, s. 35. 7 Sterzel, Projekt myndighetsregler,l995. 3 Skr. 1994/9545. 9 RRV 1995:7.

Problemet skulle kunna illustration till förvalt-

ses som en ningens svårstyrbarhet, eftersom statsmaktemas strävan att

minska den statliga regelmängden inte har givit resultat.

Myndigheterna har emellertid agerat enligt sina bemyndiganden och, får förutsätta, i de enskilda fallen utfärdat

man föreskrifter och allmänna råd utifrån sin tolkning av statsmakterna avsikter. Det är därför mest fruktbart att feno-

se menet någonting annat än fråga bristande ly-

som en om hördhet och styrbarhet. I väsentlig grad handlar det om att varje myndighet lever sitt eget liv, att dess synfält är begränsat till det verksamhetsområdet och att förståelsen

egna för de överordnade och intressena är otill-

gemensamma

räcklig.

Förvaltningens internationalisering

Olof Ruins inledningsvis återgivna iakttagelse av staten som

där olika aktörer möts för att komma fram till been arena slut är träffande och gäller för det svenska samhället. Det blir särskilt påtagligt i den växande internationella samverkan Sverige deltar framför allt gäller det arbetet med

som EU.

Att organiserade särintressen har ett alltför stort inflytande över den statliga verksamheten har varit ett ledmotiv i debatten under år. Kritiken mot särintressenas roll

senare framfördes med eftertryck Ekonomikommissionen år

av 1993.

Bengt Jacobsson framhåller i rapport till kommissionen

en om statsförvaltningen och europeiseringen att frågan om särintressenas roll har fått ökad aktualitet genom Sveriges medverkan i den europeiska integrationen:

stora delar det europeiska samarbetet sker på rela-

av . . . tivt låg nivå i nätverk mellan förvaltningar, företag och

intresseorganisationer. Det växer fram i processer som är

allt annat än genomskinliga. Argumentationen för dessa

nätverk är oftast att de skapar samordning på basis av

expertkunskaper. Samtidigt är de svåra både att få insyn i

och att påverka. Det är ett klassiskt byråkratiproblem,

europeiseringen gett dimensioner." som nya

Att försöka ett generellt på den klassiska frågan hur

ge svar gränsen skall dras mellan politik och förvaltning är fruktlöst. Eftersom förvaltningen är underordnad statsmakterna

° sou 1993:16.

sou 1997:30, s. 99.

28 SOU:1997:57

är det politikerna bestämmer hur gränsen skall dras, som inom för det konstitutionellt möjliga. När den statliga ramen verksamheten ökat i omfång och komplexitet har emellertid

initiativet och handlingsförmågan i många de frågor

av som flertalet medborgare betraktar politiska övergått till som

förvaltningsmyndighetema.

Denna tendens har sålunda förstärkts av det sätt på vilket

ställningstaganden växer fram i olika samarbetsorgan inom

EU. Skall Sverige kunna hävda ett inflytande måste i många fall svenska ståndpunkter utformas på ett tidigt stadium, då kontakterna äger mellan experter och tjänstemän och rum frågomas politiska innebörd ännu inte blivit tydliga. Risken för ett långtgående tjänstemannastyre måste uppmärksammas.

I det sammanhanget är det viktigt att samspelet mellan å

sidan svenska experter och tjänstemän och å andra siena dan Regeringskansliet fungerar väl. Statskontoret har utfört

en enkätundersökning bland alla departement och 160 myndigheter om Sveriges agerande inom EU och därvid

funnit att det förekommit att svenska regeringsombud sak-

nat tydliga politiska ställningstaganden från regeringens

sida och att detta försvagat det svenska inflytandet. N ärmare hälften berörda myndigheter att regeringen inte av anser

alls eller i liten utsträckning givit styrsignaler för den

svenska linjen i kommittéer och arbetsgrupper. En intervjuundersökning som genomförts av kommissionens sekretariat bekräftar detta, exempelvis verkschef: menar en Jag får agera alldeles för mycket på hand i EU. Och egen det gäller då att försöka vara klok och tänka sig för hur man tror att regeringen vill att man skall agera."

Samtidigt är formerna för förankringsarbetet ännu i många

delar outvecklade, vilket kan leda till otydligheter vad gäller roller och Ett statsråd framhåller följande: ansvar.

De myndighetstjänstemännen är inte myndighetsre-

presentanter. Det är viktigt att veta, för de representerar staten Sverige. De är regeringens representanter, de men

jobbar i myndigheten. Och där har du grundproble-

12Statskontoret, Staten i Omvandling, 1996:15. 13Ett 70-tal såväl aktiva före detta statsråd, statssekreterare, som chefstjänstemän på departement och myndigheter samt verkschefer har intervjuats. Intervjuerna har genomförts utifrån ett strukturerat och öppet frågeformulär se SOU 1997:15 79 f.. s. 14sou 1997:15, s. 105.

met, för det finns många som tror att de är myndighets-

representanter.

Kommissionen vill framhålla att villkoren för samarbetet i dessa avseenden är komplicerade. Det är exempelvis inte

alltid möjligt tydliga riktlinjer inför förhandlingar,

att ange och då kanske särskilt i internationella organ. Nya frågor

kan uppstå i samband med själva förhandlingsarbetet. Och

verkschef framhåller i kommissionens intervjuunsom en dersökning kan tjänstemännen finte i varje sekund ringa tillbaka och fråga hur politikerna ställer sig i olika

man

frågor

Att förespråka att de olika parterna myndigheter, organi-

sationer och företag skall renodla sina respektive roller är

problematiskt i situation där starka nationella intressen

talar för samordning, menar Jacobsson:

Sammanblandningsekonomin är visserligen omöjlig som

ideal, de reglerande strukturer håller på att

men som växa fram tycks inte fästa så stort avseende vid detta.

- -

Intemationaliseringen och europeiseringen återskapar

på ett kraftfullt sätt nationen som aktör. Frågan om

sammanblandningen bör finnas är knappast den mest

adekvata; då hur sammanblandningen skall ut-

snarare formas.

En staten som helhet

förvaltningspolitikjör

Regeringen och Regeringskansliet har det högsta ansvaret

för samordningen av den statliga verksamheten. Brister i

Regeringskansliets sätt att fungera utgör delförklaring till

en den fragmentering staten kommissionen har iaktta-

av som g1t.

Trots de iakttagelser kommissionen har redovisat

som nu måste ett helhetsomdöme statsförvaltningen utfalla po-

om sitivt. Den svenska förvaltningsmodellen med ett litet regeringskansli och fristående ämbetsverk är även i vår tid en

ändamålsenlig form för genomförandet de i demokratisk

ordning fattade besluten. Statstjänstemännen har en jämförelsevis god utbildning. Utifrån givna förutsättningar uppfyller myndigheterna enligt kommissionens mening kraven

på rättssäkerhet och effektivitet på ett i det stora hela bra

15sou 1997:15, s. 105. ° sou 1997:15, s. 105. 17sou 1997:30, 100.

30 SOU:1997:57

sätt. Det ges många goda exempel på hur statsförvaltning-

en, ofta med stöd modem informationsteknik, har kun-

av nat förbättra sina prestationer och sin service till allmänheten.

Svensk förvaltningspolitik möter ändå i dag såväl klassiska byråkratiproblem som utmaningar hörande till vår egen tid i

fråga om förvaltningens styrbarhet, tendensen till fragmen-

tering den statliga verksamheten och följderna inter-

av av nationaliseringen. De lösningar som de senaste tjugo årens förvaltningspolitiska diskussioner anvisat är goda och

användbara i många situationer och för många verksamheter, men framstår i andra fall otillräckliga och i vissa fall

som som kontraproduktiva. Kommissionen att förvalt-

anser

ningspolitiken och de förvaltningspolitiska problemen mås-

te ges ökad uppmärksamhet. Sverige behöver medveten

och sammanhängande förvaltningspolitik är tydligt

som inriktad på den statliga verksamheten helhet.

som

2 Förvaltningspolitikens

innebörd och

uppgifter

Fömaltningspolitikens ram

Regeringsformen från år 1974, som bygger på folksuveränitetens princip, är grundvalen för det svenska förvaltningssystemet och utgör därmed ramen för förvaltningspolitiken.

Grundstenar för statsförvaltningens roll och uppgift i den svenska rättsstaten med representativ parlamentarisk demokrati är följande stadganden i regeringsformen:

0 all offentlig makt i Sverige utgår från folket

folkstyrelsen förverkligas ett representativt och

0 genom

parlamentariskt statsskick och kommunal själv-

genom

styrelse

0 riksdagen är folkets främsta företrädare

all offentlig maktutövning utövas under lagarna

0 0 regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen o för den offentliga förvaltningen finns under regeringen

lydande förvaltningsmyndigheter som sakligt och opartiskt skall förverkliga de politiska mål riksdagen och

som

regeringen beslutar

det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir 0

vägledande inom alla samhällsområden Andra grundstenar för förvaltningen är två bestämmelser i

tryckfrihetsförordningen:

handlingar hos myndigheterna skall huvudregel

0 som

vara tillgängliga för allmänheten 0 envar är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefri-

het och rätt att för publicering meddela uppgifter i alla

frågor, även anonymt, med undantag för visst skydd för

enskild rätt och allmän säkerhet

32 SOU:1997:57

I enlighet med stadgandena i regeringsformen är statsförvaltningen del den representativa demokratin och har

en av därför ett ansvar inför medborgarna och deras valda representanter. De statliga organen erhåller sina befogenheter

kedja mandat från medborgarna till riksdagen,

genom en av

från riksdagen till regeringen, från regeringen till de statliga förvaltningsmyndighetema, och omvänt är riksdagen ansvarig inför medborgarna, regeringen inför riksdagen och de statliga förvaltningsmyndighetema inför regeringen den

demokratiska styr- respektive ansvarskedjan.

statsförvaltningen och dess representanter har också att verka i ett samspel med aktörer utanför den demokratiska styrkedjan. Detta förhållande har förstärkts genom interna-

tionaliseringen, ökar kraven på långsiktighet och kon-

som struktivt samarbete för svenska mål. Stora

gemensamma delar arbetet i EU och i andra internationella organisatio-

äger i nätverk mellan olika länders myndigheter ner rum med deltagande också av intresseorganisationer och företag. Staten tenderar att i sådana sammanhang aktör

vara en

bland många.

Den svenska förvaltningsmodellen

Små politikskapande departement och relativt självständiga verkställande myndigheter med långtgående befogenheter

är väsentlig del i det benämns den svenska förvalt-

en som ningsmodellen. Förbudet mot ministerstyre brukar lyftas fram särskilt. Det innebär att regeringen dels fattar sina beslut kollektivt dels inte får bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller

som rör tillämpning av lag.

Formema för statsförvaltningen uppfattades länge som re-

lativt oproblematiska, under 1970-talet uppmärksam-

men mades relationerna mellan statsmakterna och förvaltningen.

Den demokratiska styrningen av förvaltningsverksarnheten

uppfattades otillräcklig. En diskussion inleddes om

som

myndigheternas självständighet och de restriktioner som kringgärdar politikernas möjligheter att styra. Frågor av

detta slag blev en av utgângspunktema för den debatt om

problemet med statsförvaltningens styrbarhet som vi i kapi-

13RF 7:3. Vissa undantag finns dock. 19RF 11:7.

tel l redovisar som en av våra huvudsakliga iakttagelser. I kapitel 6 diskuterar vi närmare frågan så kallad informell

om styrning.

Myndigheternas självständighet har behandlats i flera statli-

utredningar under år. Alltjämt finns emellertid ga senare

utbredd osäkerhet i denna fråga. Konstitutionsutskottet en

mottar årligen anmälningar, i vilka statsråd anklagas för att

på otillbörligt sätt ha försökt styra myndigheter. Att det finns oklarheter och betydande skillnader i synen på relatio-

mellan regering och myndigheter visar också komnerna

missionens intervjuundersökning.

De diskussioner förts har ofta tagit sin utgångspunkt

som den nämnda demokratiska styr- och ansvarskedjan.

nyss

Myndigheternas underordnade roll och krav på lojalitet

gentemot regeringen har betonats. Förvaltningsutredningen menade att myndigheterna bemyndiganden och

genom "forrnlös praxis" hade tillerkänts en självständighet som inte

ansågs ha stöd i regeringsformen. Regeringsformens be-

stämmelser att regeringen "styr riket 22 och att de statli-

förvaltningsmyndighetema "lyder under regeringen"

enligt utredningen, regeringen i princip oinskränkt beger,

fälsrätt över förvaltningen vad gäller frågor faller utan-

som för RF 11:7. Man menade också att detta skyddade område är betydligt snävare än vad som tidigare ofta gjorts gällande.

Verksledningskommittén, betänkande låg till grund för

vars

det s.k. verksledningsbeslutetf" delade denna inställning:

RF:s regler, främst 11:6-7, utgör fullt tillräcklig

. . .

grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så

bestämt och i den omfattning regeringen själv finner

som önskvärt och lämpligt i varje särskild situation.

° se särskilt sou 1983:39 och sou 1985:40. 21sou 1997:15, kap. 22RF 1:6. Vissa myndigheter lyder emellertid under riksdagen. 23RF 11:6. Z sou 1983:39, 46

25Prop. 1986/ 87:99, KU 1986/ 87:29, rskr. 1986/872226. 1°sou 1985:40, 38.

34 SOU:1997:57

Denna tolkning av RF 11:6-7 har emellertid starkt ifrågasatts, bland annat i remissyttranden över de nämnda utredningarnas betänkanden och i den juridiska doktrinen.

De behandlade grundlagsbestämmelsema reglerar för-

nu valtningens ställning direkt. Utöver dessa finns det be-

mer stämmelser och faktorer annat slag mer indirekt

av som påverkar myndigheternas relation till regeringen.

Två sådana bestämmelser har vi redovisat inledningsvis i detta kapitel, nämligen att den offentliga makten skall utövas under lagama vilket innebär att myndigheter skall bort-

se från regeringens direktiv om de strider mot lag och att

myndigheterna i sin verksamhet skall beakta allas likhet

inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. RF stadgar

också att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte får

fullgöras av riksdagen. Vidare framgår av RF att riksdags-

ledamot får framställa interpellation eller fråga till statsråd

enbart i angelägenhet rör dennes tjänsteutövning. Re-

som

geringsformen ålägger också förvaltningsmyndighetema,

som representanter för det allmänna, att respektera med-

borgarnas grundläggande fri- och rättigheter. Nu nämnda

bestämmelser understryker att ämbetsmannens lojalitet inte skall riktas enbart mot de politiker som har makten utan

också mot lagarna.

Regeringen och dess kansli står i ett visst beroendeförhål-

lande till myndigheterna. Regeringskansliets resurser är

förhållandevis små. Resurserna och sakkunskapema finns huvudsakligen hos myndigheterna. Det är därför av central

betydelse att myndigheterna kan förmedla kunskaper och

idéer till departementen för regeringens ställningstaganden i

olika frågor.

27Sebl.a. Ragnemalm, H, Regeringen och förvaltningsmyndigheterna,

synpunkter pâ Verksledningskommitténs grundlagstolkning, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1986:1.

23Detta framgår också RF 11:14, den s.k. lagprövningsrätten,

av som

domstolar och förvaltningsmyndigheter att inte tillämpa föuppmanar reskrifter som strider mot överordnad författning eller som tillkommit på ett formellt felaktigt sätt.

29RF 11:8. °° RF 12:5. Jfr KU 1980/81:25, 22.

s. 31RF kap.

Myndigheterna har en formell skyldighet enligt RF att vid beredning regeringsärenden förse Regeringskansliet med

av behövlig information. Bestämmelsen tar sikte på det s.k. remissväsendet, traditionellt anses myndigheterna ock-

men så ha allmän skyldighet att förse Regeringskansliet

en mer med information nödvändig för beslutsfattandet. Många

i kommissionens intervjuundersökning menar att personer

det i denna skyldighet även ingår att sakkunnigt bedöma

regeringens beslut, även det innebär kritik. Den be-

stämmelse i verksförordningen § 9, som stadgar att myn-

dighetens chef skall se till att regeringen får det underlag

den behöver för att ta ställning till omfattningen och som inriktningen av myndighetens verksamhet, kan ses som ett

led i denna skyldighet.

Förhållandet mellan regeringen och förvaltningen är sålun-

da komplicerat. Förvaltningen skall vara lojal mot riksdag

och regering och i enlighet med den demokratiska styr- och ansvarskedjan verkställa de beslut statsmakterna fattat.

som I lojaliteten ingår dock också att granska besluten och förse regeringen och dess kansli med kritiska analyser.

Stat och kommun

Den svenska folkstyrelsen förverkligas enligt regeringsfor-

ett representativt och parlamentariskt statsskick men genom och genom kommunal självstyrelse. Detta markerar den betydande roll som kommunerna spelar i det svenska samhället och för den svenska demokratin. Grundlagsstadgandet innebär en reell självbestämmanderätt och ett krav på en väl fungerande samverkan mellan stat och kommun. Den svenska förvaltningsstrukturen kännetecknas av en långt gående delegering till den kommunala nivån. Kommissionen bedömer att kommunernas ställning kommer att förbli stark. Många skäl talar för det. Som vi skall utveckla i det följande syftar demokratin som

styrelseform till att medborgarna ett så stort inflytande

möjligt över förhållanden påverkar deras egen

som som tillvaro direkt eller indirekt. Aven formerna för den

om kommunala demokratin och dess lokala förankring behöver

utvecklas ytterligare är den en ändamålsenlig styrelseform

3 RF 7:2. 33sou 1997:15, kap.

36 SOU:l997:57

när det gäller angelägenheter som ligger nära dem de berör. Den främjar överblick och underlättar kontakter mellan politiker och väljare.

På förslag regeringen har riksdagen beslutat att regionala

av självstyrelseorgan under en försöksperiod skall överta det

regionala utvecklingsansvar som nu vilar på länsstyrelserna

och vissa andra statliga uppgifter. I ett län skall i stället vissa uppgifter på försök överföras till länsstyrelsen. Försöksverksamhetens syfte är att utveckla former för bättre demo-

kratisk kontroll det regionala utvecklingsarbetet. 3

av Det är vanskligt att bedöma vilka effekter de beslutade åtgärderna kan få vad gäller både den demokratiska förank-

ringen och förutsättningarna för statsförvaltningens arbete.

Decentraliseringen till regionala organ kan innebära att primärkommunemas position försvagas. En annan effekt torde bli att förutsättningarna för statens tillsyn och kontroll änd-

Kommissionen finner det angeläget att statsmakterna ras. utnyttjar försöksverksarnheten stöd för att lägga fast

som en tydlig strategi för fördelningen mellan staten och

av ansvar kommunala såväl generellt vad gäller statens

organ, som roll på den regionala nivån. En sådan strategi bör vara prin-

cipiellt grundad så att ansvarsfördelningen kan uppfattas

långsiktigt hållbar och stabil. som I kommissionens direktiv sägs att nuvarande statliga åtaganden skall vara en utgångspunkt för arbetet, vilket vi har tolkat så att kommissionen inte skall frågor om

behandla

statligt och kommunalt huvudmannaskap. Atskilliga frågor

om kommunal demokrati, innefattande bland annat organisering och styrning kommunala behandlas eller

av organ, har nyligen behandlats andra kommittéer. Vi har därför

av valt att avgränsa vårt arbete till den statliga förvaltningen. l

fall, där statsförvaltningen arbetar direkt mot komett par munala eller där det av andra skäl är särskilt fruktbart

organ att all offentlig verksamhet som en helhet, har vi dock

se behandlat frågor som närmare berör kommunerna.

Inom områden där de kommunala organens roll i stor utsträckning präglas av att de verkställer statliga program och där staten har särskilt intresse att bevaka nationella in-

av tressen i fråga kvalitet och likformighet är ändamålsen-

34Prop. 1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77. 35T.ex. sou 1996:169.

liga metoder för statlig tillsyn stor vikt. Vi behandlar till-

synsfrågor i kapitel

I betänkandet betonar vi frågor om statstjänstemannarollen

och ett offentligt etos. Det finns skäl att i dessa senare

om frågor, behandlas nämnare i kapitel 13, ha en för hela

som den offentliga sektorn l det kapitlet behand-

gemensam syn.

lar vi vidare de offentliganställdas rättsliga ställning gene-

rellt, utan begränsning till de statsanställda.

Begreppet förolzltningspolitik

Med förvaltningspolitik här övergripande och gene-

menas rella riktlinjer och åtgärder statsmakterna beslutar med

som sikte på att organisera, styra och kontrollera förvaltningen så att de riksdagen och regeringen angivna målen för

av statens verksamhet uppnås. Med hänsyn till att statsförvaltningen verksamheter av mycket skiftande slag,

rymmer måste de förvaltningspolitiska principerna anpassas till skilda verksamheters olika karaktär och syfte.

Förvaltningspolitiken avser

förvaltningens struktur, organisation och personal

lednings- och verksamhetsfonnema i förvaltningen

styrning, uppföljning och tillsyn av förvaltningen

långsiktig förnyelse och utveckling inom statsförvalt-

ningen

Ansvaret för att till att förvaltningspolitiska riktlinjer får

se genomslag och att uppställda mål nås åvilar i första hand

Regeringskansliet och respektive departement. Förvalt-

ningspolitikens styrmedel olika slag. statsmakterna

är av

beslutar regler, organisationsprinciper, Verksamhetsmål,

om ekonomiska medel Den politiska styrningen kan också

m.m. utövas vägledande offentliga uttalanden och direkta

genom kontakter mellan departements- och verksledningar.

De överordnade målen

för jörvaltningspolitiken

Med utgångspunkt i regeringsformen vill kommissionen

demokrati, rättssäkerhet och effektivitet som överordange

nade mål för förvaltningspolitiken.

I rättssäkerhet ligger att förvaltningen fattar materiellt rikti-

beslut på grundval lagar och andra författningar,

ga av däribland EU:s rättsregler, med vidsträckta möjligheter för

38 SOU:1997:57

enskilda att få sin sak prövad av domstol. Förutsebarhet och likabehandling är viktiga delar av rättssäkerheten. Med effektivitet menas att de av statsmakterna fastlagda målen för verksamheten nås med rimlig resursinsats och inom givna ekonomiska och andra

ramar. Demokrati ett mål för förvaltningspolitiken låter sig

som inte lika lätt definieras och kan bli föremål för varierande tolkningar; förhållandet mellan demokratimålet och andra överordnade mål är komplicerat.

Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet måste ses i sitt inbördes sammanhang. Förvaltningen tjänar inte demokratin väl, den inte samtidigt fyller höga krav på rättssäkerhet

om och effektivitet. Effektivitet i arbetet med förvaltningsärenden, frikopplad från demokratin och rättsstatens är

normer, ett tvivelaktigt och ibland negativt värde. Högsta rätt kan

vara högsta orätt om rättsreglema saknar förankring i med-

borgarnas medvetande och demokratiska värderingar.

Samtidigt finns det ett spänningsförhâllande mellan de överordnade värdena. Förvaltningens styrbarhet de-

är en mokratifråga, kraven på rättssäkerhet och effektivitet

men sätter gränser för den politiska styrningen. Ekonomiska

rationaliseringskrav kan kollidera med rättssäkerhetskravet. Det finns ingen allmängiltig formel för hur de överordnade värdena skall vägas mot varandra. Att finna den rätta balanserade helheten demokrati, rättssäkerhet och effektivitet

är förvaltningspolitikens mest centrala uppgift.

I demokratins teori har byråkratin alltid utgjort ett problem. Det är inte möjligt att styra omfattande och komplex

en statsförvaltning på ett sådant sätt att dess maktutövning helt och hållet framstår som ett utflöde beslut fattade

av av demokratiskt valda organ. En sådan ordning inte heller

vore önskvärd, eftersom den skulle förutsätta starkt centralise-

en rad och hierarkisk styrning, som inte skulle effektivi-

gagna teten och inte heller harmoniera med de demokratiska värdena i vidare mening. Förvaltningens arbete bör kännetecknas av kunskap, erfarenhet, initiativförmåga och engagemang. Oundvikligen blir byråkratin, eller delar av den, i stor utsträckning en självständig maktfaktor i samhället i kraft av sina befogenheter, sin kontroll över ekonomiska

resurser och sin professionella kompetens. Beslutsfattarna i statsförvaltningen är en av samhällets makteliter, vid sidan de

av ledande skikten inom politiken, näringslivet, organisationsväsendet, massmedierna och kulturlivet.

SOU 1997257 39

Detta demokratiproblem är inte organisatorisk eller for-

av mell karaktär, eftersom förvaltningen är tydligt underställd statsmakterna och ansvarig inför dem. Problemet ligger i

stället i risken att förvaltningstjänstemännen påverkas av

intressen och värderingar, inte sammanfaller med egna som allmänintresset. Den klassiska byråkratikritiken gällde en konservativ, socialt exklusiv ämbetsmannaklass, som präglats gången tids överhetssarnhälle. De farhågor man

av en kan hysa i dag gäller snarare förekomsten av särintressen,

yrkeslojaliteter och snäva, gruppbetonade inifrånperspektiv

inom olika förvaltningar och myndigheter. Att motverka sådana tendenser är en av förvaltningspolitikens uppgifter.

Demokratin styrelseform syftar till medborgarna

som att ge ett så stort inflytande möjligt över förhållanden som

som påverkar deras tillvaro, direkt eller indirekt. Hur tjänar

egen förvaltningen bäst detta ändamål Ställer frågan så,

man visar det sig återigen att demokratikravet på förvaltningen är sammanflätat med, eller sammanfaller med, de två andra överordnade målen, rättssäkerhet och effektivitet. Förutsebarhet, likabehandling och hög etisk standard liksom effektivitet och ansvarsfull hantering allmänna medel under-

av lättar för enskilda att planera och styra sin tillvaro.

egen

Förvaltningstjänstemännens duglighet, kunskaper och erfa-

renheter är i detta perspektiv ett demokrativärde. Statsförvaltningen och statstjänstemännen är del av det demo-

en kratiska systemet.

Förvaltningspolitikens demokratimål kommissionen

ger anledning att betona vikten Chefers och anställdas rörlig-

av het inom förvaltningen, variation och bredd i fråga om ut-

bildning och andra bakgrundsfaktorer vid nyrekrytering

liksom jämställdhet vid anställning och befordran samt lekmannamedverkan i förvaltningen. Om man finner de rätta formerna härför, främjar sådana inslag i förvaltningspolitiken också rättssäkerhet och effektivitet.

Den öppenhet som är grundad på tryckfrihetsförordningens stadganden handlingsoffentlighet samt meddelarfri-

om om het och meddelarskydd kommissionen vara ett

anser

grundläggande värde i förvaltningspolitiken. Allmänhetens

insyn i statens verksamhet är viktig del av demokratin

en och rättssäkerheten och torde även bidra till att öka målupp-

fyllelsen och ge en god resurshushållning.

Förvaltningspolitiken har stora kontaktytor med andra om-

råden politiken. Den har ett starkt samband med de rätt-

40 SOU:1997:57

spolitiska och konstitutionella frågorna. Att hävda goda

generella riktlinjer för förvaltningen och att utveckla en hög

förvaltningsetik är uppgifter som ligger nära regeringens

allmänna rättsvårdande ansvar. Det finns starka samband mellan förvaltningspolitik och

ekonomisk politik. Förvaltningspolitiken har ibland till

uppgift att anpassa den offentliga förvaltningen till den av statsmakterna förda utgiftspolitiken. Sparmål i olika former kan samtidigt få övergripande konsekvenser för statsförvaltningen i dess helhet.

Förvaltningspolitiken har också beröringspunkter med sta-

tens politik i förhållande till kommuner och landsting. För-

valtningspolitikens övergripande mål bör enligt kommissio-

nen gälla all offentlig verksamhet.

Några huvudsakliga riktlinjer

Förvaltningspolitik och allmän politik är sammanflätade.

Föreställningar om vad staten bör göra och om hur det skall göras hänger intimt samman. Av skäl som kommissionen

redovisat inledningsvis är det troligt att de förvaltningspoli-

tiska problemen kommer att uppfattas som alltmer centrala.

Synen på förvaltningspolitikens innebörd och uppgifter har

växlat från tid till och kan utgå från att det blir

annan, man så även i framtiden. Påfallande är att trender och idéer på detta område ofta slår igenom samtidigt i flera länder och att vissa tänkesätt under en period tenderar att bli dominerande.

Förvaltningspolitiken bör enligt vår mening kännetecknas

av en kritiskt prövande hållning till sådana trender och

av öppenhet för alternativa tänkesätt. I kapitel 1 har kommissionen framhållit statsförvaltningens svårstyrbarhet, tendensen till fragmentering av statens verk-

samhet och följderna av intemationaliseringen som frågor

av övergripande betydelse för förvaltningspolitiken. Där-

med har också antytts vad är förvaltningspolitikens

som

viktigaste uppgifter. Det gäller att förebygga att statsför-

valtningens ofrånkomliga specialisering, decentralisering

och heterogenitet leder till splittring och en brist på inre

sammanhang i statens verksamhet. Förvaltningspolitiken

bör stärka de krafter som håller samman helheten och främja en för all statlig verksamhet så långt möjligt gemen-

förvaltningskultur och förvaltningsetik, dvs. att skapa

sam

enhet i mångfalden.

De riktlinjer kommissionen vill anvisa är av flera slag.

Inom för sin uppgift att övervaka och kontrollera

ramen regeringsmakten bör riksdagen spela en större roll än i

dag i förvaltningspolitiken.

Regeringskansliets samverkan med förvaltningsmyndig-

heterna behöver utvecklas. Vissa funktioner behöver förstärkas och den inre samordningen förbättras.

Regeringen måste ta ett fastare i frågor om för-

grepp

valtningspolitikens kunskapsuppbyggnad, statstjänste-

männens utbildning och rekryteringen av chefer.

Styrningen myndigheternas verksamhet måste utveck-

av las och anpassas efter varierande förutsättningar. Kompletterande instrument bör prövas.

Förvaltningens förmåga att verka tillsammans med olika intressenter i samhället bör värnas och utvecklas.

Kommissionen offentlighetsprincipen som inte bara

ser

en medborgerlig rättighet utan som en viktig aspekt på förvaltningspolitiken. Vi behöver genomtänkta strategier

för att hävda denna princip, bland annat i Europaintegrationen och i samband med övergången från pappershantering till information i digital form.

Förvaltningens organisering rymmer en mängd frågor

former för statlig verksamhet renodling, avsektoriom sering, val av samverkansformer m.m. där komrnissio-

tar ställning utifrån de övergripande värdena demonen krati, rättssäkerhet och effektivitet.

Förvaltningsmyndighetemas ledningsformer bör ses över i syfte att förbättra styrningen och tydliggöra ansvaret.

Rollen statstjänsteman bör göras tydligare och för-

som ankras i ett offentligt etos, där ansvaret för den offentliga verksamheten som helhet står i förgrunden.

Dessa riktlinjer utvecklas i kapitel 4 och följande med

rekommendationer och förslag.

3 under

Förvaltningspolitiken

olika skeden

I detta kapitel beskrivs översiktligt statsförvaltningens ut-

veckling och förvaltningspolitikens huvuddrag i ett efter-

krigstidsperspektiv. Kapitlets huvudteman är synen på staten samt utvecklingen av statliga åtaganden och statlig or-

ganisering. Kapitlet inleds med tillbakablick i ett längre

historiskt perspektiv.

Det historiska arvet

Den svenska statsförvaltningen har djupa historiska rötter. Den ämbetsmannastat byggdes på 1600-talet och som

som konsoliderades på 1700-talet kunde vid övergången till det moderna och demokratiska Sverige fungera utan grundläg-

gande strukturförändringar. Den kännetecknande dualis-

relativt små departement och, ofta, stora och självmen ständiga ämbetsverk har från stormaktsti-

- sitt ursprung den, blev bestående institutionaliserad under frihetsti-

men

den. Aven enskilda myndigheter uppvisar en mycket lång historia; exempel är hovrättema, Kammarkollegium och

länsförvaltningama.

dock helt obruten. Ämbetsmannasta- Kontinuiteten var inte ten i sin tidiga form omvandlades kraftigt under 1800-talet. 1900-talets parlamentarism och den efterföljande demokrati-

seringenförändrade statsförvaltningen på ett grundläggan-

de sätt. Ambetsmannakårens maktställning försvagades, när regeringen kom att bestå politiker förankrade i folk-

av en vald riksdag. Efterhand skedde viss förskjutning från den

judiciella förvaltningen i riktning mot ökad vikt för olika

en sakfrågor, vilket bidrog till att minska ämbetsmannakârens sociala slutenhet. Dominansen av jurister i förvaltningen

36Kapitlet bygger främst på Premfors. Statsfärøaltnirtgens utveckling.

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen. Kommissionens arkiv,

dnr 18/96. Se även SOU 1997:7 och SOU 1997:9.

44 SOU:1997:57

minskade och kom gradvis att brytas genom rekrytering av

andra yrkesgrupper, exempelvis ekonomer och ingenjörer.

Vid sekelskiftet 1900 började organiserade intressen involve-

ras i förvaltningen, och denna förvaltningskorporatism kom

sedermera att utvecklas till ett svenskt särdrag.

De viktigaste förändringarna sammanhänger emellertid

med statens omfattande expansion. Ett decennier in på par 1800-talet inleddes tillväxt i statens åtaganden, visen som serligen har varierat i tempo inte har visat tecken men som på att avstanna förrän i vår tid. I samtidigt pågående processer liberaliserades näringsliv och politik och aktiverades den svenska staten. I det inledande skedet var det huvudsakligen utbyggnaden av infrastrukturen som staten engagerade sig men redan kring sekelskiftet 190O togs de första stegen i byggandet välfärdsstaten. av

Välfärdsstatens konsolidering

Redan år 1945 hade staten gjort många och omfattande åtaganden, och den uppvisade varierad organisation. Deen partementen, som år 1840 varit sju, hade blivit tio och dessutom flerfalt större än tidigare. Antalet ämbetsverk, som länge varit omkring ett tiotal, var nu fler än femtio; därtill kan läggas ett ännu större antal råd och nämnder samt ett

stort antal statliga bolag.

En omfattande och snabb utbyggnad av välfärdsstaten ägde nu rum. Flera stora statliga åtaganden beslutades, utvidgades eller ambitiös inriktning under de första gavs en mer

efterkrigsåren. Det gällde till exempel reformerad folkpen-

sion, allmänna barnbidrag och allmän sjukförsäkring, ut-

bildning, forskning, arbetsmarknadspolitik, arbetarskydd och bostadsbyggande.

För att verkställa de stora sociala välfärdsprogrammen inrättades särskilda myndigheter för olika ändamål med specialistkompetens inom sina sakområden, t.ex. Arbetsmark-

nadsverket, Bostadsstyrelsen och Arbetarskyddsstyrelsen. I

de flesta fall skedde detta sammanslagningar eller genom utbrytningar. Särskilt inom arbetsmarknads-, arbe-

tarskydds- samt jord- och skogsbrukssektorema fick för-

valtningskorporatismen starkt genomslag vid konstruktio-

nen av de nya myndigheterna.

37Torstendahl, Byråkratisering och industrikapitalism, 1985, s. 31

En redan påbörjad decentralisering till regionala och lokala

nivåer accelererade. Många centrala verk inrättade regionala

vid sidan länsstyrelserna. En stor del av välorgan av färdsproduktionen, till exempel social omvårdnad, skolun-

dervisning, sjukvård, liksom ansvaret för bostadsutbygg-

nadsprogrammet, decentraliserades till kommunal nivå men med tillsynsansvaret kvar hos staten. Kommunernas roll

verkställighetsorgan med avseende på nationella resom former befästes.

Det alltså tid av statlig expansion och utbyggnad i

var en takt med stark ekonomisk tillväxt. Den höga utbygg-

en nadstakten bröts dock under den första halvan av 1950-talet

med den lägsta omfattningen av nya statliga åtaganden under hela perioden 1945-95. Utbyggnaden av näringslivet

prioriterades, och i konkurrensen arbetskraften gick in-

om dustrin före den offentliga sektorn. Det fanns också en de-

batt statliga besparingsåtgärder med samma kraft

om som skulle återkomma först under 1980-talet.

Rekordåren

Åren runt 1960 blev brytpunkt i den svenska statens ut-

en veckling. För den offentliga ekonomin innebar beslutet om omsättningsskatt år 1960 att grund lades för en accelere-

rad statlig tillväxt. Under tioårsperiod gick Sverige från

rnittenposition till att ha den största offentliga sektorn en inom OECD. Detta utbyggnadsperiod saknar

var en som

motsvarighet i den svenska förvaltningens historia. Den

statliga verksamhetens utgifter andel av BNP, som ha-

som de legat kring 15 % år 1950, steg till dryga 20 % år 1965 och

till 40 % år 1980 se figur.

Det fanns stark tilltro till politiska lösningar på samhälls-

problemen liksom utbredd optimistisk syn på möjlighe-

en ten att styra och planera samhället. Det tog sig bland annat

uttryck i ett tilltagande planeringstänkande; det de stora

var programmens tid.

Utbyggnaden till trots det emellertid inte fråga om sär-

var

skilt många åtaganden. Några exempel finns dock:

nya bland andra u-landsbistånd, partistöd, presstöd, tandvårdsförsäkring samt studiestöd för Regionalpolitik och

vuxna.

näringspolitik inga politikområden, men de aktive-

var nya

rades. Någon egentlig avveckling åtaganden skedde inte,

av istället vidgas nästan alla. Många reformer och utbyggnadsprogram mycket resurskrävande; det gällde exem-

var

46 SOU:1997:57

pelvis inom utbildnings-, arbetsmarknads-, bostads-, famil-

je-, regional- och industripolitiken.

Organiseringen av den statliga verksamheten genomgick

stora förändringar. Inom ett stort antal områden tillkom nya myndigheter eller reformerades den existerande organisationsstrukturen.38 Under 1960- och 1970-talen genomfördes vidare vissa reformer i syfte att stärka länsstyrelsemas roll i samhällsbyggandet och bättre samordna insatser för regio-

nal utveckling.

Statens och socialförsäkringssektorns utgifter 1990-1995

Procent BNPav 40 .. 35 -- 30 .. 25-- Inkomstoverforingar 20 - 10 Konsumtion investeringaroch -- år - - - - a . .10,2.. ø - - - - - - 5 -- Rantor

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Källor: SCB och Statskontoret. Anm: bidragen till och från EU är nettoredovisade.

33 börjanI av 1960-talet skedde organisationsförändringar på socialförsäkringsomrâdet främst Riksförsäkringsverket, rationaliseringsområdet Riksrevisionsverket och Statskontoret och statistikomrâdet nya nya Statistiska centralbyrån. l mitten av 1960-talet skedde omstruktureringar inom bland annat biståndsområdet SIDA, utbildningsområdet nya Skolöverstyrelsen och nya Universitetskanslersämbetet, polis och åklagarväsendet förstatligandet och Rikspolisstyrelsen samt miljöområdet Naturvårdsverket. Omkring år 1970 skedde organisationsreformer inom skatteförvaltningen Riksskatteverket, industripolitiken bland andra Industridepartementet och Statens industriverk, socialoch hälsovården nya Socialstyrelsen, invandrarområdet Invandrarverket samt konsumentpolitiken Konsumentverket. Vid mitten av 1970-talet omorganiserades den statliga kulturförvaltningen bland annat Kulturrådet och skedde omstruktureringar inom energipolitiken flera mindre myndigheter, kontrollomrâdet nya, Brottsförebyggande rådet, Domstolsverket samt forsknings och hög- skolepolitiken Universitets- och högskoleämbetet, den forskningsnya râdsorganisationen.

Omprövningens tid

Redan under rekordåren, under tidigt 1970-tal, började kritiken mot den offentliga sektorn att växa. Kritiken riktades

både mot vad uppfattades onödig byråkrati och

som som

centralism och allt svåröverskådlig och svårstyrd

en mer

offentlig förvaltning. Regeringen reagerade bland annat geatt förslå åtgärder mot krångel och onödig byråkrati,

nom varvid decentralisering fördes fram som ett viktigt instrument.

Tiden kring decennieskiftet 1980 var på många sätt en bryt-

punkt. Det hastigt växande underskottet i statsbudgeten

medförde krav på att ompröva, effektivisera och spara inom den statliga verksamheten. Myndigheterna visade dock låg

benägenhet att komma med förslag till besparingar och

egna omprövningar alternativ till generella nedskärningar.

som Regeringen tog initiativ för att finna metoder för att bättre hushålla med statens resurser.

Rekordårens positiva syn på politiska lösningar förbyttes på

kort tid i skepsis såväl inom politiken som bland medbor-

Kritiken mot staten och statsförvaltningen ökade. garna. Medan kritiken under sjuttiotalet gick ut på borde

att man ersätta de stora och centralistiska statliga ämbetsverken med lokalt politiskt styre, ett centralt tema i åttiotalskritiken,

var och då särskilt under dess del, att både statlig och

senare kommunal verksamhet i så stor utsträckning som möjligt borde överlåtas till marknaden. Jämfört med rekordåren växte statens verksamhet betydligt

långsammare och de statliga åtagandena blev färre och mer

selektiva. Antalet anställda i statsförvaltningen började minska i början av 1980-talet. Prioriteringar var nödvändiga i tid ekonomisk knapphet, men de viktiga väl-

en av

färdsåtagandena tämligen opåverkade under 1980-talet.

var Inom vissa "unga" politikområden var aktiviteten och om-

sättningen åtaganden betydande. Dit kan räknas miljö-,

energi- och jämställdhetspolitiken samt handikappfrågorna.

Ett område växte påtagligt är vad kan betecknas

som som

internationella åtaganden i vid bemärkelse som

Organisationsförändringama var under 1980-talet mindre

omfattande än under de båda föregående decennierna. Stora

39Prop. 1978/79111.

48 SOU:1997:57

förändringar genomfördes dock inom miljö- och energiom-

rådena. Nya ombudsmannainstitut utvecklades också. Vidare pågick under större delen av årtiondet en utveckling mot

de statliga affärsverken till marknadsmässiatt anpassa mer ga villkor. S delades och ansvaret för infrastrukturen lades under en särskild organisation, Banverket.

Förvaltningspolitiken inriktades under 1980-talet i ökad utsträckning på att förbättra den politiska styrningen av

myndigheterna. I det s.k. verksledningsbeslutet år 1987 klargjordes att regeringsformen ger regeringen goda och tillräckliga möjligheter att styra förvaltningsmyndigheterna.4° Detaljregleringen förvaltningsverksamhetema

av minskade successivt, och delegeringen av en rad administrativa beslut gällande bland annat personal, intern organi-

sation och medelshantering påbörjades och fortgår ännu. Budgetprocessen reformerades och utvecklingen mot

en mer mål- och resultatorienterad styrning påbörjades.

Besparingspolitik och renodling

Efter viss återhämtning under andra halvan 1980-talet

en av försämrades statens finanser kraftigt i början 1990-talet.

av Den statliga verksamhetens utgifter steg till 50 %av BNP efter att ha legat kring 40 % under hela 1980-talet. Okningen

förklaras helt ökade inkomstöverföringar bidrag och

transfereringar. Krisen innebar att omvandlingstrycket i statsförvaltningen ökade, och det blev nödvändigt att stimu-

lera produktivitet och samhällsekonomisk tillväxt.

Grundstrukturen i den statliga verksamheten ifrågasattes, och krav ställdes på att myndigheternas uppgifter och roller skulle renodlas. Den statliga förvaltningen skulle i första hand inriktas på kollektiva nyttigheter och myndighetsutövning med därtill knuten verksamhet. Konkurrensutsatt affärsverksamhet borde inte bedrivas i myndighetsform. Om verksamheten över huvud taget bedrivs i statlig regi borde bolagsformen övervägas. Inom myndigheterna skulle beställarrollen från producentrollen och entrepre-

separeras

nadupphandlmgar prövas som alternativ till produktion i egen regi. En konkurrenslag beslutades med inriktningen

40Prop. 1986/ 87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/872226. 4 Se RRV 1996:50.

att avreglera marknader och öppna den offentliga sektorn för konkurrens

Under de allra senaste åren har regeringen allt mer uppmärksammat frågan vilka uppgifter staten skall åta sig. I

om de generella kommittédirektiven år 1994 sägs att statliga

förutsättningslöst skall prövas. ° l 1995 års fiåtaganden anför regeringen att offentliga utgifter måste nansplan

. . på grundläggande sätt omprövas för att utrymme

ett mer

för omprioriteringar skall kunna skapas."

Strävan att särskilja förvaltning och rättskipning har fått ett

påtagligt uttryck i att myndighetsutövning i förvaltningsmyndigheter allt har kompletterats med eller ersatts av

mer

rättskipning i domstol. Denna utveckling, som har pågått

länge och med ökad aktivitet under 1970-talet, har ytter-

en ligare förstärkts under tid genom åtaganden enligt

senare

mänskliga rättigheter och med-

Europakonventionen om

lemskapet i EU.

Under perioden 1990-95 skedde en markant ökning av antalet Antalet myndigheter minska-

organisationsförändringar.

de, få avvecklades. Minskningen antalet

men åtaganden av

myndigheter berodde till stor del på att konkurrensutsatt affärsverksamhet omvandlades till bolag. De flesta tidigare affärsverken är nu bolag.

Renodlingen har vidare inneburit att flera centrala myndigheter ombildats från planerande och styrande till mer stabsliknande åt regeringen med uppgift att följa upp och

organ utvärdera verksamheter har decentraliserats. Det gäller

som

exempelvis Socialstyrelsen, Skolöverstyrelsen och Universi-

tetskanslersämbetet.

effekt renodlingen har varit tillkomsten av

Ytterligare en av

avspeglar bolagiseringen av af-

nya inspektionsorgan, som färsverken, exempelvis Post- och telestyrelsen.

Vid sidan renodling har även samordning förekommit.

av Sålunda har myndigheter slagits i syfte att nå sam-

samman ordnings- och effektivitetsvinster. Exempel på detta är Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK, SIDA och Försvarsmakten.

42Prop. 1992/ 93:56, bet. 1992/93:NU17, rskr. 1992/93:144. g Dir. 1994:23. 44Prop. 1994/ 952100,bil.1, 73.

50 SOU:1997:57

Samordning har varit ett viktigt motiv även för att införa kommunalt i stället för statligt verksamhetsansvar. Det-

samma gäller länsstyrelsereformen år 1991, då regionala statliga förvaltningar inordnades i länsstyrelserna. Också

därefter har en rad uppgifter förts till länsstyrelserna, bl.a.

bostadsfinansieringsfrågor och konkurrensövervakning.

Under den allra senaste tiden har riksdagen beslutat

om en försöksverksamhet med regionala i syfte

självstyrelseorgan

att utveckla formerna för bättre demokratisk förankring

en av det regionala utvecklingsarbetet. I den proposition

som låg till grund för beslutet framhålls samtidigt att det

är angeläget att vidareutveckla den samordnade länsförvaltningen

och att länsstyrelsen tydlig roll regeringens före-

ge en som trädare på regional nivå.

En konsekvens EU-medlemskapet är de stora krav

av som

ställs på samverkan och samordning inom statsförvaltning-

en för att den skall kunna företräda svenska intressen i de frågor som behandlas i EU-arbetet. För denna samordning

har i Regeringskansliet skapats ett EU-sekretariat. En skyl-

dighet för myndigheterna att biträda regeringen i EU-arbetet

har skrivits in i verksförordningen.

Senare års besparingspolitik har inte påverkat utgiftsut-

vecklingen i statsförvaltningen i någon större utsträckning.

Sedan mitten av 1970-talet har förvaltningskostnaderna, mätt i fasta priser, ökat nästan utan avbrott Dock beräknas produktiviteten i verksamheterna, efter att ha minskat kraftigt fram till mitten 1970-talet, ha ökat under den senaste

av tjugoårsperioden." Någon direkt koppling till den föränd-

rade styrningen och genomförda budgetreformer

synes denna utveckling inte ha haft. I stället tycks produktivitets-

förändringarna bero på stram besparingspolitik. Inte

en heller har förändringarna haft någon större betydelse för omprövningen av statliga verksamheter.

Besparings- och effektivitetssträvandena har däremot påverkat personalutvecklingen. Sedan början 1980-talet har

sysselsättningen i statliga myndigheter minskat; under

1980-talet med 10 % och under perioden 1990-1995 med

pro-

Prop. 1996/97:36, bet. 1996/97: KU4, rskr. 1996/97:77. 4°Som andel BNP har de statliga förvaltningskostnaderna relativt

av varit

stabila sedan år 1960. 47Ds 1994:24, s. 20.

centuellt sett lika mycket. Sammantaget har antalet sysselsatta i staten sålunda minskat med 20 %, vilket motsvarar 34 000 personer, under åren 1980-1995. Minskningen i antalet arbetade timmar är mindre, knappt 14 %

Förändringarna innebär att lönemas andel förvaltnings-

av kostnaderna har minskat, från ungefär 60 % till 50 % under

period. Vad i stället har ökat kraftigt är köpen samma som

s.k. främmande tjänster. Redovisningen tillåter inte en av närmare precisering av vilka kostnadsslag som ersatt lönerna.

Fömaltningspolitikens utveckling

Även det har skett stora förändringar statsförvalt-

om av

ningen och i omvärldsförutsättningama bland annat EUmedlemskapet och den moderna informationsteknologin

kännetecknas statsförvaltningens utveckling under efterkrigstiden av betydande kontinuitet. Den har, åtminstone fram till 1990-talet, vuxit i en process där åtagande har lagts

vid åtagande och organisation fogats till organisation, huvudsakligen utan att åtaganden har frångåtts eller etablerade organisationer lagts ned. Helt nya åtaganden och organi-

sationer har varit ovanliga. Det har i stället främst handlat

omfattande expansion redan orda åtaganden och om en av

påtaglig tillväxt inom redan existerande organisationer. en Den typiska nya myndigheten har bildats genom sammanläggning eller uppdelning av tidigare verksamheter.

Begreppet förvaltningspolitik som en rubrik för en specifik reformpolitik för statsförvaltningen har relativt kort his-

en toria. De första stegen mot en mer sammanhållen förvalt-

ningspolitik togs åren 1976-77 när regeringen tillkallade Förvaltningsutredningen och Byråkratiutredningen. Ar 1983

inrättade den nytillträdda regeringen ett särskilt departe-

ment, Civildepartementet, med för förvaltningspoli-

ansvar

tiska frågor. Regeringen gav förvaltningspolitiken ökad vikt

genom att i en skrivelse till riksdagen redovisa ett "samlat program för den offentliga sektorns omvandling och ut-

Korrigerat för huvudmannaskapsförändringar och bolagiseringar. 49Staten i omvandling, Statskontoret, 1996:15. 5° SCB, nationalräkenskapema.

52 SOU:1997:57

veckling II l programmet framhölls servicekravet på myn-

dighetema gentemot medborgarna.

Naturligtvis har politik för statsförvaltningen funnits så

länge det har funnits statsförvaltning, ungefär år

en men

1980 skedde tydlig kursomläggning. Tidigare hanterade

förvaltningspolitiken i huvudsak en expansion, som byggde på stark tro på statliga lösningar. Synen på statliga orga-

nisationer var tämligen oproblematisk. Myndighetsformen, i

ökande grad med korporativa inslag, var huvudaltemativet för organiseringen.

Omkring år 1980 började annorlunda förvaltningspolitik

att ta form. Den förvaltningspolitiken var i sin grund-

nya

reaktion på vad ansågs vara den allt för snabba syn en som expansionens problem.

Förvaltningspolitiken har inriktats mot att medverka till

mer att hejda den statliga tillväxten; under 1990-talet blev be-

sparingskraven det primära. Tilltron till offentliga lösningar på samhällsproblemen har minskat starkt, samtidigt som haft förväntningar att kunna öka den politiska

man om

styrningen myndigheterna. I ett flertal utredningsbetän-

av kanden, propositioner och andra offentliga dokument från denna period framfördes förslag om hur en effektivare politisk styrning den offentliga verksamheten skall åstad-

av kommas. Exempel från näringslivet när det gäller organisering och styrning blev mönsterbildande. Reformverksamhet i syfte att lösa andra samhällsproblem än ekonomiska det

dominerande perspektivet under rekordâren fick relativt

sett mindre uppmärksamhet.

Förvaltningspolitikens inriktning har gått från regler till mål, från anslagsstyming till en resultatstyrd budgetprocess

och från "blandade" myndigheter till renodling och mark-

nadsanpassning. Det är samtidigt viktigt att framhålla att decentralisering har varit ett genomgående förvaltningspo-

litiskt tema under hela efterkrigstiden.

5 Skr. 1984/85:202.

4 En

anpassad organisering

Organisatorisk mångfald

Kommissionen har i det föregående framhållit att det är en

för förvaltningspolitiken att verka för en så viktig uppgift förvaltningskultur ett av flera långt möjligt gemensam som

medel för att motverka den statliga verksamhetens fragmen- Häri ligger inte något förord för uniform or-

tering. en mer ganisering statsförvaltningen. Varje verksamhet, eller

av ibland verksamheter, måste bedömas utifrån sina grupp av

förutsättningar.

I 3 har vi beskrivit vilka huvudsakliga idéer och strä-

kapitel vanden präglat förvaltningspolitiken under olika ske-

som den. En sådan sammanfattning blir med nödvändighet för-

enklad. Det gäller exempelvis föreställningen att vi har gått från samordning till renodling. Renodling är ingen ny före-

teelse. Trots att idén har drivits med viss konsekvens under de senaste åren, kommer vi säkert att ha kvar blandfordär kämverksamhet är samorganiserad med mer eller mer, mindre artfrämmande verksamhet.

Kommissionen stora värden i mångfald, variation och ser

flexibilitet när det gäller sättet att organisera förvaltningen, samtidigt det nödvändigt att på olika sätt vär-

som vi anser den inre enheten i statens verksamhet. I våra resona om i det försöker vi avväga dessa två perspek-

nemang följande

tiv mot varandra.

Enligt direktiven bör kommissionen underlag för översom

väganden myndighetsstrukturen göra sektorövergri-

om arbetsprocesser och verksamheter som är

pande analyser av

för olika delar förvaltningen, t.ex. i samgemensamma av band med administration olika transfereringssystem. av Kommissionen har funnit att transfereringarna till hushållen

är ett område där samordnad och enhetlig organiseen mer ring är angelägen. Vi har därför uppdragit åt Statskontoret

5 Sesou 1997:7, 26. s.

54 SOU:l997:57

att göra en studie av detta område. Kommissionen diskuterar denna fråga närmare i kapitel

Renodling av ajjürsverksamhet

Vikten att varje verksamhet bedöms för sig kan illustreav ras med frågan renodling statlig affärsverksamhet. om av Utgångspunkten är att det i många fall finns ett väl styrkt behov att kunna särskilja omfattande eller artav en mer främmande affärsverksamhet. Detta kan ske tydgenom en

lig organisatorisk uppdelning inom en myndighet, varvid

den affärsdrivande delen eventuellt kan konkurrensutsättas,

eller genom bolagisering, kan följas

en som av en privatise-

ring. Det kan finnas starka skäl för ett sådant särskiljande.

Rollerna tydliggörs, och balanseringen de ibland mot-

av stridiga kraven på demokrati, rättssäkerhet och effektivitet underlättas. Risken att affärsverksamhet subventioneras med anslag minskar eller försvinner, och

snedvridning av

konkurrensen motverkas. Kämverksamheten "smittas" inte av den artfrämmande kultur kan utvecklas i affärsrösom relsen.

Det kan emellertid också finnas skäl emot sådan renodling.

Exempelvis kan stordriftsfördelar, synergieffekter

och sam-

ordningsvinster gå förlorade. lnflytandet från affärsverk-

samheten kan främja ökad förnyelse- och förändringsen

kompetens.

Att entydiga rekommendationer är med andra ord

ge knap-

past möjligt. Kommissionen anser emellertid att statlig affärsverksamhet inte är motiverad på områden där allmänin-

tresset bäst tjänas av fri etableringsrätt och affärsmässig

konkurrens. Om det bedöms finnas förutsättningar för en fungerande marknad, bör därför statlig verksamhet inom området avvecklas. Normalt bör detta föregås bolagiav en sering. Statens behov insyn och inflytande till skydd för av

viktiga samhällsintressen bör tillgodoses regelgiv-

genom ning och offentlig tillsyn och kontroll. Om konkurrensen är otillräcklig eller om behovet offentlig insyn och kontroll av är särskilt stort det finnas skäl för staten att driva

kan en

egen verksamhet. Aven i sådan fall bör myndighetsformen övervägas se nästa avsnitt.

53sou 1996:180.

i eller i andra

Offentlig förvaltning myndighetsform

former

I rapport till kommissionen förvaltningens verk-

en om samhetsformer, kommissionsledamoten och professorn

som i förvaltningsrätt Lena Marcusson ansvarar för, hävdas att det finns klara fördelar med ett enhetligt myndighetsbe-

och enhetlig verksamhetsform, förvaltningsmyn-

grepp en digheten. l ett sådant system finns en grundläggande ut-

gångspunkt för den rättsliga styrningen: generella förvalt-

ningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättssäkerhet och effektiv handläggning. Kraven pâ offentlighet och insyn tillgodoses. Ansvaret blir tydligt både internt och extemt. Kontroll och sanktioner utgår från samma normer. Andra fördelar med myndighetsformen framhålls i

som rapporten är att den erbjuder etablerad struktur för styr-

en ning och kontroll användningen allmänna medel. Of-

av av fentlig verksamhet har, till skillnad från privata företag, sammansatta samhälleliga mål måste avvägas mot var-

som andra.

I Marcussons rapport redovisas också argument mot att

använda myndighetsformen.

Ett argument tar sikte på att den typiska myndighetsuppgiften myndighetsutövning inte förekommer i verksamheten och att denna är utsatt för konkurrens och

därvid hindras av myndighetsreglema.

I dessa fall borde argumentationen kompletteras med något skäl för offentligt huvudmannaskap över huvud

taget, t.ex. behovet kontroll över centrala för

av resurser folkförsörjningen eller infrastruktur eller att verksamhe-

ten andra skäl är särskild samhällelig betydelse och

av av

inte kan överlämnas enbart åt privata intressenter

. . Ytterligare argument som redovisas i rapporten är att myndighetsformen kan försvåra samverkan med olika intressenter, bland annat genom att regelverket begränsar möjligheterna att ingå avtal, att kraven på öppenhet och insyn är

hindrande, att den självständiga framtoningen är för svag

och intressenterna inte uppfattas likställda.

som

54sou 1997:38, 51-52

s. 55sou 55

1997:38, s.

56 SOU:1997:57

I rapport från Statskontoret till kommissionen visas

emellertid att myndighetsformen efter de många

numera,

intemstatliga avregleringarna, vara mycket flexibel

anses en form som kan användas för uppgifter av skiftande slag. För att möjliggöra samverkan med intressenter har på senare år framför allt aktiebolag och ideella föreningar framställts som lämpliga verksamhetsforrner, medan däremot stiftelser, efter den nya stiftelselagens tillkomst, ansetts

olämpliga och, när det gäller så kallade anslagsstiftelser,

omöjliga.

Emellertid är ideella föreningar i dag inte reglerade i lag

associationsform, och det råder osäkerhet hur som om många intressenter krävs för att få till stånd förening

som en och om hur samverkan skall regleras. Vidare är enligt Mar-

cusson möjligheterna för förvaltningsmyndigheter att själva

ingå avtal och medverka vid bildandet av aktiebolag eller stiftelser inte klarlagda. Vad gäller bolag sägs i Marcussons rapport:

Aktiebolagen är främst utformade för näringsverksamhet och regelsystemet är uppbyggt för att tillgodose andra in-

tressen än sådana främst gör sig gällande i offentligt

som

finansierad eller understödd verksamhet. Mot denna bakgrund sägs i rapporten att man kan rikta invändningar mot förordandet av aktiebolag och ideella föreningar som verksarnhetsformer för offentlig verksamhet. Även formen får ökad tillämp-

om förvaltningsmyndighet

ning så kommer enligt rapporten åtskilliga delar den

av offentliga verksamheten att bedrivas i andra former. Sådana former har mycket varierad utformning; det finns

en en

"gråzon" mellan de förvaltningsmyndighetema och det

rena privata. Härvid erinras om möjligheterna att överlämna of-

fentlig förvaltning till enskilda rättssubjekt.

Självklart kan riksdag och regering i olika grad reglera så-

dan verksamhet inte bara materiellt utan också förvaltningsrättsligt. Så till exempel framhålls i Marcussons rapport att

förvaltningslagen och offentlighetslagstiftningen i större

utsträckning kan göras tillämpliga. Det belyses reglering-

en i kommunallagens tredje kapitel bland annat gör

som

56sou 1997:9, s. 23. 57sou 1997:38, s. ss.

offentlighetsprincipen tillämplig på kommunala bolag och

stiftelser.

Men ingen helst argumentering har förekommit som . . . skulle kunna förklara varför dessa särskilt ingripansom de regler ansetts nödvändiga för kommunal verksamhet,

medan till den statliga bolagsverksamheten hålexempel lits utanför vad offentlighetsprincipens tillämp-

avser

ning.

Sammanfattningsvis lämnas i rapporten följande rekom-

mendationer.

Normalt bör myndighetsformen självklar för större 0 vara

delen av det statliga åtagandet.

När existerande grâzonsorgan bibehålls bör åter övervä- 0

utvidgning det offentligrättsliga regelsys-

gas om en av temets tillämplighet kan ske för viktiga verksamheter. Särskilt bör övervägas frågan insyn i statliga bolag om och stiftelser.

När form än myndighetsform används bör riksda- 0 annan och i varje särskilt fall ta ställning till det

gen regeringen

tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryck-

ligen i vilken mån det offentligrättsliga regelsyste-

ange met förutsätts bli tillämpligt.

möjligheter att ingå avtal

0 Förvaltningsmyndigheternas

och delta i förenings- och bolagsbildningar bör klarläg-

gas.

Kommissionen ansluter sig till dessa slutsatser. När det gäller kommissionen att den ger

myndighetsformen anser

styrning och organisering till

goda möjligheter att anpassa

de varierande förutsättningarna för statlig verksamhet. l

rapporten antyds möjligheten att tillskapa ny offent-

en ligrättslig associationsform utformas särskilt för att lösa som

sådana problem ibland förknippade med

som anses vara Men något förslag förs inte fram i den-

myndighetsformen.

del. na

Enligt kommissionen bör pröva inte den omman nu om vittnade flexibiliteten hos myndighetsformen kan med bibehållande dess grundläggande värden utnyttjas ytav terligare för vissa verksamheter. Ett exempel där utrymme

58sou 1997:38, 60. s.

58 SOU:1997:57

torde finnas för en långtgående anpassning är forsknings-

och högskoleväsendet.

Större autonomi för forsknings- och högskolemyndzgheterna

Cirka 45 000 20 % de drygt 225 000 statligt anställda år

av 1994 arbetade inom högre utbildning och universitetsforskning. Det innebär att denna verksamhet är den personalmässigt största sfären inom statsförvaltningen.

Redan högskolans betydelse och omfattning talar för att den

uppmärksammas särskilt i förvaltningspolitiken. Härtill

kommer att uppgifterna många gånger är sådana att den bör ha viss autonomi. Det är vidare viktigt att samverkan kan ske på ett bra sätt med det övriga samhället. Vissa svårigheter att finna lämpliga rättsliga och andra former för samverkan har uppmärksammats, bland annat i Marcus-

sons rapport.

Från högskolornas sida framhålls att forskning och

undervisning på akademisk nivå verksamhet bör

är en som stå markerat fri från statsmaktemas direkta inflytande. Det hävdas också att den ökande samverkan med näringslivet och andra aktörer ställer krav på att högskolor-

skall kunna ingå avtal till exempel bolagsbildning na om och över huvud taget bedriva ekonomisk verksamhet på ett effektivt sätt i anslutning till sådan samverkan. Frågan är komplex och kan inte lösas enkel

genom en formel. Olika överväganden kan behöva göras för olika

delar av högskolornas verksamhet. Grundläggande utgångspunkter är dock att den offentligt finansierade hög-

skolan tjänar ett allmänt samhälleligt intresse och

att en verksamhet som är i så stor utsträckning beroende of-

av fentliga medel givetvis måste styras och kontrolleras

av det allmänna. Samtidigt konstateras att detta samhälleliga intresse av forskning och utbildning på hög nivå bäst tjänas av att dessa verksamheter får bedrivas med

en omfattande autonomi. Detta skulle kunna tala för att överväga särskild förvalt-

ningsform för forskning och högre utbildning. Innan ett

sådant övervägande görs är det dock enligt rapporten moti-

59sou 1997:9, s. 6 °° SOU 1997:38, s. 56 ff. Seäven SOU 1997:7, s. 99 ff.

verat att utvärdera hur högskolestiftelserna i Jönköping och

Göteborg har fungerat och även söka nå ökad klarhet i vilka

regler upplevs som reella hinder för högskolorna.

som Vissa delar av högskolornas verksamhet är myndighets-

utövning, exempelvis tjänstetillsättningar och frågor om

examination. Här behövs det sedvanliga kontrollsystemet, även graden tillsyn, kontroll och detaljreglering kan

om av diskuteras och på vissa punkter är föremål för översyn.

Framgångsrik forskning och utbildning ställer krav på relativt långsiktig planering med stabila grundläggande regler

och smidiga former för samverkan med forskningsinstitutioner, näringsliv och andra intressenter. Detta kan enligt rapporten leda till önskemål särskilda lösningar när det

om gäller anslagsfrågor och ekonomisk styrning samt ett större

handlingsutrymme i ekonomiska frågor. Men myndighets-

formens flexibilitet borde kunna tillgodose dessa behov. Särskilda initiativ har tagits för att i vissa avseenden underlätta samverkan mellan högskolan och näringslivet Ytter-

ligare en åtgärd för att öka högskolans självständighet

skulle vara att särreglera frågor om rätten att ta emot och hantera donationsmedel; Kommissionen delar i allt väsentligt de bedömningar i rapporten som nu har âtergetts. I likhet med vad som görs i rapporten vill kommissionen vidare förorda att frågorna om universitetens och högskolornas särskilda behov av autonomi och rörelsefrihet för samverkan med andra bör klarläggas. Därvid bör även högskolans behov av integritet i förhållande till andra intressenter och finansiärer än statsmakterna beaktas. Kommissionen anser att regeringen bör ta ett initiativ i denna sak.

Samverkan överordnade mål

för

Av många skäl ökar behovet av samverkan mellan olika grenar av förvaltningen. När statsmakterna föredrar renodling framför samordning inom en gemensam, enhetlig organisation, måste behovet av handlande för det gemensamma bästa tillgodoses genom samarbete mellan myndigheterna. Det förvaltningspolitiska reformarbetet under senare tid har stärkt myndigheternas identitet organisationer. Detta

som

° sou 1997:38, s. 57

60 SOU:1997:57

ger anledning att betona vikten av att statstjänstemärmen ser till de överordnade målen och har en hög beredskap att samarbeta med andra. Bengt Jacobsson, kommissionsledamot och professor i förvaltningsrätt, framhåller i sin rapport till kommissionen: Tjänstemän ansvarar inför sin ledning. Mot den ökade betoningen av ansvar inför den egna organisationen och

effektivitet som något som mäts på organisationsnivå kan

ställas ansvaret gentemot statsförvaltningen hel-

som en het. Det viktiga är inte att göra det som är bra för

- - den egna organisationen utan något som är bra för stats-

förvaltningen i sin helhet.

Men det räcker inte bara till den helhet statsför-

att se som valtningen utgör, betonar Jacobsson. Staten är bara en av aktörerna i samhället: Den statliga byråkratin har alltid varit djupt invävd i samhället och fungerat i ett växelspel med andra, till exempel företag, intresseorganisationer, frivilliga organisationer etc. Det gäller såväl i skapandet av regler som i

tillämpningen regler. Organisering har aldrig handlat

av enbart att organisera staten, utan också att

om om organisera relationerna mellan stat och samhälle. Särskilt viktigt har detta blivit i EU-arbetet. EU:s byråkrati har medvetet gjorts liten och därmed beroende dels av nationer-

nas förvaltningar, dels av företag, intresseorganisationer

och lobbyister.

Den samverkansuppgift förvaltningspolitiken står inför

som är med andra ord flerdimensionell. Det handlar om relatiomellan myndigheter, mellan stat och samhälle och melner lan Sverige och EU. Formema för samverkan skall så långt som möjligt motsvara kraven på insyn och inflytande för medborgare och politiker. Ansvar skall kunna lokaliseras så att den statliga verksamhetens legitimitet inte äventyras. Det gäller att skapa strukturer där samverkan underlättas

under beaktande de antydda problemen.

Avsektorisering

När den offentliga verksamheten byggdes ut under 1960och 1970-talen härskade ett uttalat sektortänkande. Starka

52sou 1997:30, s. 129 °3sou 1997:30, s. 105.

byggdes exempelvis Arbetsmarksektorsmyndigheter upp, nadsstyrelsen och Bostadsstyrelsen med sina respektive länsnämnder. Forskning och högre utbildning organiserades

under 1970-talet i ett sektorperspektiv. Samma tendenser

sig gällande i kommunerna. Under 1980-talet slog

gjorde

emellertid stämningen och "sektorisering" blev en sym-

om, bol för bristande till helheten. Arbetet med att avsek-

hänsyn

torisera inriktades främst på den statliga länsförvaltningen

och den kommunala nämndorganisationen.

Avsektorisering är ett sätt att tillgodose samverkansbehov internt inom den offentliga verksamheten. Det kan ske ge-

att delegeras till kommunala nivåer eller ge-

nom uppgifter

att den statliga regionala förvaltningen än hittills

nom mer

förs samman till länsstyrelserna.

Kommissionen vill i detta sammanhang fästa uppmärksam-

heten på frågan den regionala indelningen av statlig

om verksamhet. Allt fler myndigheter har efter hand inrättat

verksamhetsområden är större än länen, och

regionala som

den geografiska indelningen har blivit i hög grad disparat.

Detta är ägnat att försvåra samverkan både inom statsförvaltningen och mellan denna och landsting och kommuner.

I dag beslutar i regel varje myndighet själv om sin regionala

indelning. I de fall regeringen eller riksdagen beslutar, före-

faller det knappast indelningen övervägs i ett över-

som om

gripande förvaltningsperspektiv. Kommissionen anser att

saken har sådan vikt att statsmakterna bör utöva ett

en samordnande när det gäller statliga myndigheters

ansvar

regionala indelning.

Regeringen och Regeringskansliet måste kunna göra övergripande politiska prioriteringar mellan olika verksamhets-

områden utifrån en helhetssyn, tvärs över sektorsgränserna.

Kritik framförs ofta, bland annat i vår intervjuundersökning, mot att regeringspolitiken blir alltför sektoriserad genom att arbetet i bedrivs med otillräcklig sam-

Regeringskansliet

ordning. A andra sidan framhålls också ett värde att

som departementen tydligt står för sina sektorsintressen och för-

dem vid den sammanvägning regeringen har att svarar som göra. Kommissionen menar att en diskussion om samordningen inom måste på detta sätt balanserad.

Regeringskansliet vara

64SOU 1997:15

62 SOU:1997:57

Men frågan om en god samordning är central och aktuell

och förtjänar att uppmärksammas. Regeringskansliets roll

behandlas i kapitel 12.

Ämnes- och mellan

uppgiftsfördelningen de centrala äm-

betsverken speglar i stort sett strukturen i Regeringskansliet. Möjligheterna att få till stånd den lämpligaste arbetsför-

delningen på central myndighetsnivå hänger nära

samman med hur samordningen i Regeringskansliet anordnas. De-

partementsindelningen och de centrala myndigheternas

verksamhetsområden å sidan, och utgiftsområdena i ena statsbudgeten å den andra, bör så långt möjligt till anpassas varandra. Detta bör vara ägnat att stärka verksamhetssambanden och förbättra helhetssynen.

Hur man än avsektoriserar eller ämnesanpassar förvaltningsstrukturen kvarstår behovet samverkan mellan av myndigheter. Kommissionen att behovet anser av samverkan inte i första hand bör tillgodoses organisationsgenom

förändringar utan i andra former, exempelvis tillfälliga

organ för avgränsade uppgifter eller arbete i informella nät-

verk. Exempel på det förra är de miljödelegationer, bland

annat Dalälvsdelegationen, som inrättades under slutet av 1980-talet med uppgift att utarbeta förslag för att lösa miljöproblem inom geografiska områden som skar igenom ordinarie administrativa regionala och lokala indelningar. Exempel på det är Toppledarforum för arbetet med att senare utnyttja informationsteknik i förvaltningen. I det intemationella arbetet är, vi strax återkommer till, nätverken lesom glo.

Den moderna informationstekniken underlättar gränsöverskridande arbetsformer inom verksamheter med gemensamma informationsbehov eller avnämare. det-

Exempel på

ta ges i rapporter till kommissionen från Statskontoret.

Samverkan i förvaltningen ofta i ett myndighetspersses

pektiv. För sådana förvaltningar har breda kontaktytor

som mot allmänheten bör emellertid medborgarperspektivet vara

styrande. Medborgarnas kontakter med myndigheterna bör

underlättas att förvaltningen i mötet med individen genom

så långt möjligt är integrerad på den lokala nivån. Med

modern informationsteknik, övervinner avstånd i tid och som

°5 sou 1988:34 66Se SOU 1996:180, 5.73 och kommissionens arkiv, dnr.01 / 95.

rum, ges förutsättningar för detta i"virtuella organisationer". I ett antal kommuner har man prövat så kallade medbor-

garkontor med uppdrag från flera myndigheter och för-

valtningar statliga och kommunala för vissa

- - att ansvara

tjänster, såsom utbetalningar, mottagande inbetalningar,

av information och råd. Ehuru erfarenheten inte varit entydigt positiv, anser kommissionen att försöken bör fortsätta. Den snabba utvecklingen av informationstekniken talar för att verksamheten kan ge goda resultat.

Samverkan med aktörer

utanför statsförvaltningen

Att myndigheterna samarbetar med organisationer och företag i den privata sektorn liksom med kommuner och landsting är ingenting nytt eller främmande. Korporatism och särintressen beskrivs ofta som negativa företeelser, men det moderna samhället är till stora delar uppbyggt på sådan samverkan. Den kritik är berättigad, och brukar

som som framföras särskilt i tider av ekonomisk kris, handlar att

om staten ofta inte har förmått avväga skilda intressen på ett sätt som gagnar det gemensamma bästa. Detta är ett starkt motiv för att förvaltningspolitiken bör ägna formerna för och effekterna av samverkan med samhället utanför förvaltningen stort intresse, men det är inte fruktbart att försöka stärka allmänintresset genom att dra snäva gränser

upp för statens samverkan med andra aktörer. Bengt Jacobsson påpekar att europeiseringen skapar kontinuerliga behov av att definiera och modifiera nationella intressen:

I de tusentals arbetsgrupper där nationen representeras

skall vi veta vad vi vill som svenskar. Hur skall vi ta reda

på detta om företag, intresseorganisationer och stat inte

samverkar Formella korporativistiska system i form

. . .

av exempelvis lekmannastyrelser kan förstås undvikas,

detta påverkar inte i stort.

men Vårt medlemskap i EU skapar ett behov bred och tidig

av en samverkan och väl utvecklad strategi när det gäller att

en utforma svenska ståndpunkter och att påverka den europeiska beslutsprocessen. Om vi skall kunna hävda ett inflytande inom EU räcker det inte att vara väl förberedd vid

°7 sou 1997:30, s. 99

64 SOU:1997:57

ärendenas behandling i ministerrådet, eftersom ståndpunktema växer fram successivt i otaliga arbetsgrupper och kommittéer inom EU. Samverkan mellan svenska aktörer sker till stor del i informella nätverk, som tenderar att verka också utanför den formella EU-strukturen. Vi blir delar av transnationella nätverk.

En sådan utveckling är både naturlig och oundviklig. Men när förvaltningen på detta sätt arbetar utanför sina formella

strukturer äventyras grundläggande förvaltningspolitiska

värden demokrati och öppenhet, styrbarhet och offent-

som lighet. Detta är ett generellt problem, som accentueras av

EU-medlemskapet. Hur det skall lösas är en viktig uppgift för förvaltningspolitiken.

Någon enkel organisatorisk modell att hantera dessa frågor för det bästa finns inte. Kommissionen vill

gemensamma betona vikten öppenhet, insyn och offentlig debatt i frå-

av gor som behandlas i olika informella samarbetsorgan och "nätverk". Enligt kommissionen bör vidare riksdagen spela

ökad roll i förvaltningspolitiken och särskilt i det interen nationella samarbetet. Regeringskansliets förmåga att hålla ett samlat förvaltningspolitiken måste därtill för-

grepp om stärkas. Vi återkommer till frågor om riksdagens och rege-

ringens förvaltningspolitiska uppgifter i kapitel 7 och kapi-

tel 12.

5 Samordnad

transfereringsorganisation

En svårstyrd sektor

Transfereringama till hushållen har under tid blivit

senare

politikens centrala problemområden. statsmakterna ett av har i olika omgångar misslyckats med att få sina intentioner

förverkligade, utgifter har skenat, regler av stor vikt för den

enskilde har ändrats i snabb takt och i skilda riktningar. Ett flertal utredningsförslag, delvis genomgripande karaktär,

föreligger, bristen på klarhet när det gäller den lång-

men

siktiga inriktningen är påfallande.

Här på de flesta områden är det svårt att dra en skarp

som

gräns mellan sakpolitik och förvaltningspolitik. Kommissio-

emellertid att de misslyckanden som kan noteras nen anser delvis förvaltningspolitisk art. I våra direktiv nämns

är av administrationen av olika transfereringssystem som ett exempel på frågor där kommissionen bör bidra med sektor-

sövergripande analyser beslutsprocesser och verksamhe-

av ter. På vårt uppdrag har Statskontoret utarbetat en rapport

administrationen transfereringama till hushållen. I om av slutet detta kapitel redogör vi för Statskontorets förslag i

sammandrag.

Transfereringarnas belastning på statsfinansema är huvudanledningen till det förändringsarbete som pågår. De trans-

fereringar omfattas Statskontorets studie har tre-

som av dubblats i fasta priser under tjugofemårsperioden från år 1970. Utgiftema uppgick år 1994 till 340 miljarder kronor.

Till stor del speglar utgiftsökningen demografiska föränd-

ringar, arbetslöshetens ökning och statsmaktemas prioritering social trygghet och välfärd, men en närmare

granskning avslöjar anmärkningsvärda förändringar i ut-

giftsmönstret måste hänföras till bristande styrning,

som

58sou 1996:180.

66 SOU:1997:57

kontroll och samordning, delegering av beslutsbefogenheter utan koppling till finansieringsansvar och ett alltför stort

spelrum på olika beslutsnivåer för motstridiga intressen.

Därigenom faller problemet delvis inom det förvaltningspo-

litiska området. Som exempel på brister i styrningen kan nämnas att en ut-

vidgning av skadebegreppet i arbetsskadeförsäkringen led-

de till att antalet ersättningsfall ökade från ca 7 000 år 1980 till drygt 56 000 år 1991 f En så och kostnads-

omfattande

krävande förändring inte avsedd. Aven i det administ-

var rativa ledet kan man spåra brister i styrningen, såsom när antalet anställda vid försäkringskassoma på sju år 1975-82 ökade från ca 14 000 till drygt 22 000. Statskontoret nämner i sin rapport de tidigare försäkringsdomstolarnas praxis i arbetsskadeärenden som ett tydligt exempel på bristande samband mellan befogenheter och

finansieringsansvar. Motstridiga uppfattningar i fråga om

sjukpenning och sjuklön mellan sidan statsmakterna

å ena och å andra sidan arbetsmarknadens organisationer och mellan dessa inbördes medförde att den samlade sjukpen-

ningen från den offentliga sjukförsäkringen och avtalsför-

säkringen under åren 1987-1991 uppgick till hundra procent

inkomstbortfallet för i stort sett alla, vilket medförde ett av

obestridligt överutnyttjande."

Transfereringssystemens administration försvåras av täta

regeländringar. När sådana sker i motsatta riktningar i en

och samma fråga vittnar det om en bristande bearbetning av

en underliggande fråga. Ett slående exempel gäller reglerna

om ersättning vid deltidsarbetslöshet. Sådan ersättning har utgått från a-kassoma sedan mitten av 1940-talet. Från år

1974 gällde begränsning till 50 dagar, det fanns

en men om särskilda skäl kunde tiden utsträckas till 150 dagar. På grund av svårigheten att pröva de särskilda skälen blev från

år 1982, efter påpekande från Arbetsmarknadsstyrelsen, 150-dagarsregeln mer allmänt tillämpad. Ar 1984 slopades

begränsningen till särskilda skäl. Tre år senare återinfördes

69Ståhlberg A-C, Ekonomisk Debatt 8/96, s. 640.

, 7°Lindqvist, Från folkrörelse till välfärdsbyrâkrati. Det svenska sjuk-

försäkringssystemets utveckling 1900-1990, sid 129. Arkiv avhandlingsserie. Lund 1990.

71A.a, sid 637.

den för att på nytt slopas år 1993 och återinföras år 1995."

Båda lösningarna, med gällande ersättningsnivåer och regler

i övrigt, innebär risk för överutnyttjande av systemet. Utan

begränsningsregel kommer många deltidsarbetslösa att en uppbära ersättning utan att i verkligheten stå till arbetsmarknadens förfogande. I motsatt fall kan den deltidsarbetslöse öka sin inkomst att helt avstå från förvärvsarbe-

genom

te. Upprepade regeländringar skapar oklarhet vid tillämp-

ningen. Kommissionen anser att för att få en väl fungerande adrninistration måste statsmakterna ta ett samlat över hela

grepp ersättningssystemet.

Skilda historiska traditioner

De mest omfattande administrativa systemen för hus-

hållstransfereringar är försäkringskassoma och arbetslös-

hetskassorna, med Riksförsäkringsverket respektive Arbetsmarknadsverket som tillsynsmyndigheter. Båda slagen

av kassor är fristående rättssubjekt. De har var sin över-

byggnad i form av Försäkringskasseförbundet och Arbets-

löshetskassomas samarbetsorganisation, som utgör inflytelserika intresseorganisationer. Arbetslöshetskassoma är förankrade hos de fackliga organisationerna och vissa andra

sammanslutningar, medan försäkringskassoma har en stark

anknytning till landstingen, som utser ledamöter i deras

styrelser och socialförsäkringsnämnder ofta kommunalt

verksamma.

När socialförsäkringstanken bröt igenom i Sverige på 1910-

talet omfattade den inte det ekonomiska skyddet vid arbets-

löshet. En lagstiftning om en frivillig arbetslöshetsförsäkring

kom till stånd först år 1934, och det dröjde ända till 1960talet innan huvuddelen av den arbetande befolkningen kom att tillhöra försäkringen. Under lång tid finansierades för-

säkringen till stor del av personliga medlemsavgifter ännu

på 1950-talet till ungefär hälften. Senare har arbetslöshetsförsäkringen utvecklats i riktning mot ett generellt trygg-

hetssystem. Det totala antalet ersättningsdagar var i början efterkrigstiden ett miljoner året, under åttiotalet

av par om omkring 20 miljoner och vid mitten 1990-talet när arbets-

72Andersson, SO och arbetslöshetsförsäkringen 1981-1996 med åren

1935 till 1980 i sammandrag 40-43. Utgiven av Arbetslöshetskassor-

s. nas samorganisation. 1996.

68 SOU:1997:57

lösheten exploderat nära 90 miljoner. Årligen utbetalas nu

omkring 40 miljarder kronor, varav staten svarar för om-

kring 98 procent.

Medan försäkringskassorna organiserats länsvis och har ett omfattande lokalkontor, är arbetslöshetskassorna för

nät av olika branschornråden var för sig rikstäckande med en sva-

lokal och regional närvaro. I många kassor fattas alla gare beslut i ersättningsfrågor på huvudkontoret i Stockholm.

Den administrativa gränsen mellan försäkringskassor och arbetslöshetskassor är historiskt betingad, och de två syste-

hålls isär främst sina olika traditioner. Det bekräftar men av den iakttagelse gjorts i andra länder, att de grund-

som

stommar som skapats i socialförsäkringssystemens uppbyggnadsskede tenderar att bli långlivade och självförstär-

kande." Av flera skäl framstår emellertid i dag den nämnda

gränsdragningen irrationell.

som

I kapitlet Huvudsakliga iakttagelser har kommissionen cite-

rat ett avsnitt ESO-rapporten En social försäkring om

problem uppstår i skämingspunkten mellan arbets-

som marknadens regelsystem och den allmänna försäkringen. Människor med komplexa problem "faller mellan stolarna" eller "bollas mellan myndigheterna".

Lagen allmän försäkring ålägger de allmänna försäk-

ringskassorna ett stort för frågor med anknytning till

ansvar

arbetsmarknaden. Frågor rehabilitering hör till sjukför-

säkringen. Rehabilitering "skall syfta till att återge den som

har drabbats sjukdom sin arbetsförmåga och förutsätt-

av ningar att försörja sig själv förvärvsarbete". Ansvaret

genom

för rehabilitering delas enligt lagen mellan arbetsgivaren,

försäkringskassan och den enskilde. Att arbetslöshetskas-

har täta kontakter med arbetsförmedlingen och sorna, som arbetsmarknaden och deltar i finansieringen av utgå-

som ende bidrag, inte är direkt delaktiga i ansvaret för rehabilitering illustrerar det problematiska i nuvarande gränsdrag-

ning.

73Andersson, Rune, a.a, s. 78 74Ståhlberg, A-C, a.a, s. 633. 75Ds 1994:81.

Skäl administration

för en ny

I betänkandet Försäkringskassan Sverige Översyn av so-

cialförsäkringens administration framhålls avsaknaden av

tydlig ansvarsfördelning mellan den centrala administraen tionen Riksförsäkringsverket och de. allmänna försäkringskassoma. Där sägs:

Utvecklingen under senare år har förstärkt dessa problem

så att det dubblerade ledningsansvar följer av för-

som

säkringskassomas formellt fristående ställning har blivit

svårare att hantera. Kompetenstvister och ifrågasättande

beslutsbefogenheter har blivit vanliga och fått märkba-

effekter för organisationens förmåga att fatta strategis-

ka ledningsbeslut."

I betänkandet föreslås att försäkringskassorna skall vara

statliga förvaltningsmyndigheter på regional nivå och att de

därmed inordnas i den statliga förvaltningsstrukturen. Som

motiv att den verksamhet skall administreras i

anges som sin helhet är statligt reglerad och att den finansieras av allmänna skattemedel. Riksrevisionsverket RRV har i rapporten "Effektiv led-

ning" analyserat styrning och uppföljning inom socialför-

säkrings- och arbetsmarknadsområdet. RRV finner bety-

dande brister i samspelet mellan Riksförsäkringsverket

RFV, försäkringskassorna och Försäkringskasseförbundet.

Lagar och regler gör det svårt att enhetlig bild hur

en av ansvarsfördelningen mellan RFV och kassoma skall vara. Uppfattningama därom varierar mellan verket och enskilda

kassor. Det övergripande ledningsansvaret är splittrat ge-

att Försäkringskasseförbundet tillsammans med Ar-

nom betsgivarverket är central arbetsgivarpart för kasssoma

samtidigt RFV är central förvaltningsmyndighet med

som ansvaret att leda verksamheten på nationell nivå. Ansvaret för ekonomi och andra frågor resursfördelning är skilt

om från frågor personalpolitik och arbetsmiljö. Erfarenheten

om visar att detta har medfört att verksamhetsutveckling, ekonomi och personalpolitik inte behandlas på ett integrerat sätt. I RRV:s studie har försäkringskassorna påtalat att RFV och

Försäkringskasseförbundet har olika uppfattning hur

7° sou 1996:64 77 16.

RRV 1996:60, s.

70 SOU:1997:57

styrningen inom socialförsäkringsadministrationen skall

utformas. Kassoma att RFV i alltför i hög utsträckning

anser detaljstyr verksamheten. En del kassor hävdar att "RFV:s

resultatstyming är undermålig". RRV har funnit exempel på

att kassor motsatt sig beslut fattats RFV och även

som av meddelat lokalkontoren att de inte skall följa verkets beslut. Företrädare för verket "anser att den oklara distinktionen mellan tillsyn och ledning/ styrning försämrar ver-

kets förutsättningar att utöva ledningsfunktionen".

RRV framhåller vidare att kulturen inom socialförsäk-

ringsadministrationen är splittrad:

Relationen mellan RFV och försäkringskassoma präglas

av misstro och en bristande tillit mellan parterna. In-

- - -

te någon av direktörema har i undersökningen ansett att

det finns i värderingarna mellan RFV och för-

en samsyn

säkringskassorna.

RRV har i tidigare granskningar funnit att olika försäkrings-

kassor tillämpar regelverken på skilda sätt. Verket anser att kulturskillnaderna inom administrationen måste utjämnas för att rättstillämpningen skall bli likformig. Nuvarande former för att åstadkomma betecknar RRV

en samsyn som

bristfälliga.

RRV föreslår bland annat att försäkringskassoma inordnas i

den statliga myndighetsstrukturen och att RFV som central

myndighet ges ett samlat ansvar för övergripande verksam-

hetsfrågor, ekonomi och arbetsgivarfrågor.

RRV-rapporten berör även förhållandet mellan arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna:

Ett problem som RRV noterat beträffande formerna för

styrning och uppföljning rör återrapporteringen från

kassoma till arbetsförmedlingarna av ifrågasatta ärenden

ärenden där förmedlingen ifrågasatt rätt till ersättning;

vår anm.. RRV har funnit att handläggarna inte regel-

mässigt får information resultatet i de ärenden där

ifrågasättanden har gjorts. Enligt RRV har detta

sanno-

7 A.a, s. 50, 67. 79A.a, s. 72 ° A.a, s. 73. s A.a, s. 77. 32A.a s. 17

likt, i kombination med otydliga riktlinjer, bidragit till att

motivationen hos handläggarna att ifrågasätta arbetssökandes rätt till ersättning är låg.

RRV skriver att AMS har dålig kännedom om a-kassomas IT-system, vilket får konsekvenser för det sätt på vilket AMS begär in uppgifter. A-kassoma har dessutom inbördes

olika IT-system, vilket påverkar jämförbarheten i de data

som AMS begär in."

Kommissionen att skälen för att försäkringskassorna

anser skall inordnas i den statliga administrationen, föreslås i

som det nämnda betänkandet och RRV, gäller också i fråga

av om arbetslöshetskassorna. Det rör sig om myndighetsutövning över enskilda i mycket stor omfattning, för vilken för-

valtningslagen, offentlighetsprincipen och andra offentligrättsliga regler bör gälla i full utsträckning. En försäkring

nästan helt finansieras skattebetalarna bör vara allsom av män; att avgift närmast symbolisk karaktär utgör vill-

en av kor för de betydande förmåner försäkringen ger framstår

som oberättigat.

I den nämnda ESO-rapporten betonas "att en reform på so-

cialförsäkringamas område bör kombineras med genomgri-

pande förändringar i det administrativa ansvaret, som tydliggör och utvecklar de politiska intentioner ligger bak-

som om våra välfärdssystem". Syftet är enligt rapporten att skapa kvalitet i handläggningen av det enskilda ärendet. "Det handlar rätt åtgärd eller rätt bidrag till rätt person

om vid rätt tillfälle, och det handlar om att forma såväl regelverk administration på ett sådant sätt och med en

som en sådan resultatrnedvetenhet att det skapar förtroende inför

hur systemen fungerar i praktisk tillämpning

Även Statskontoret har i sin studie för kommissionen funnit att inte endast regelsystemen utan även administrationen av

transfereringarna bör reformeras.

Kommissionen har uppfattning. En administrativ

samma samordning olika stödformer vid inkomstbortfall skulle

av medföra betydande fördelar för både statsfinansema och den enskildes sociala trygghet.

°° A.a, s. 109.

A.a, s. 109. 5 Ds 1994:81, 399

A.a., s. 398

72 SOU:1997:57

"Bättre om Statskontorets

grepp bidragen" - förslag

Statskontoret har i sin studie för kommissionen försökt att överblicka det omfattande utrednings- och reformarbetet beträffande transfereringssystemen. Statskontorets slutsats är att åtskilliga problem kommer att kvarstå trots de åtgärder som kan förväntas till följd detta arbete. l sin rapport av till kommissionen pekar Statskontoret på följande kvarstå-

ende problem

0 ansvaret är delat mellan flera aktörer, var och med sin en budget och kultur, vilket bland annat innebär fortsatta

risker för övervältring

0 den författningsmässiga regleringen sker ett stort

genom

antal specifika lagar med bristande teknisk samordning

0 konstruktionema saknar regel inbyggda drivkrafter som

till självkontroll och hushållning

0 finansiering och beviljande ersättning är inte alltid av

organisatoriskt kopplade

0 försäkringssystemen är till stora delar bidragssystem och stora krav ställs alltjämt på extern kontroll för att motverka missbruk till följd att bidragssystem saknar av

självkontrollerande drivkrafter

0 legala hinder motverkar att IT utnyttjas effektivt bland annat för att förbättra kontrollen och effektivisera verksamheten

Endast en mera omfattande reform bedöms kunna skapa förutsättningar för att helt komma till rätta med bristerna. Den skiss till reform Statskontoret har redovisat inbesom

griper en renodling och förenkling transfereringssyste-

av men samt en sammanhållen, statlig organisation för att

administrera dessa. Ett tjugotal dagens transfereringar

av ersätts av sex transfereringar i offentlig regi, nämligen ett försörjningsbidrag, ett socialbidrag, två inkomstbortfallsförsäkringar en vid medicinska orsaker och för att över- - en

brygga perioder av arbetslöshet- ett utbildningskonto samt

det pensionssystemet. Reguljära marknadsförsäkringar

nya kan utnyttjas ett komplement. som

37sou 1996:180, s. 49.

De olika formerna statliga bidrag förs samman till ett

statligt försörjningsbidrag, inklusive finansieringen av ung-

domsstudier.

Prövningen socialbidrag, har starka samband med

av som

övriga åtgärder inom socialtjänsten, stannar hos kommu-

nen. De båda försäkringarna allmän sjukförsäkring och om-

ställningsförsäkring förutsätts självständigt styrda. För-

säkringarnas hålls skilda från statens budget och

pengar disponeras inom de statsmakterna anger. Ett

ramar som

överutnyttjande skall drabba försäkringstagar-

na/ finansiärema. Utrymme bör för att finansiera indi-

ges

vidinriktade åtgärder exempelvis rehabilitering som är

- -

försäkringsmässigt motiverade.

För vuxenutbildning bedöms den så kallade kontomodellen,

som är ett tvångssparande, vara lämplig.

På central nivå finns förvaltning för styrning,

en gemensam

samordning och uppföljning/ utvärdering av försörjnings-

bidragen.

För respektive försäkring inrättas nationella fondstyrelser

med representanter för försäkringstagare och andra finansiärer. De har ett övergripande för ekonomi och för-

ansvar

valtning respektive försäkring och de fördelar medel till

en regional organisation.

Inom kansliorganisation handhas gemen-

en gemensam

uppgifter, såsom administration och utveckling av samma IT-stöd.

Den operativa verksamheten, med bland annat beslut i individärenden, sköts huvudsakligen av lokal-

kontor/ medborgarkontor.

Kommissionens överväganden

Problemen med transfereringssystemen har dokumenterats i ett flertal utredningar och forskarrapporter. Utöver dem

här har berörts kan nämnas RRV:s utredning om syssom tembrister och fusk i välfärdssystemen.

Enligt kommissionen finns ett starkt och väl utrett behov av

systemförändringar i fråga såväl transfereringssystemen

s RRV 1995:32

74 SOU:1997:57

som deras administration. Kommissionen föreslår ett fort-

satt reformarbete inriktat på sammanhållet transfe-

ett mera

rerirugssystem än det nuvarande.

6 Styrning

Från till

detaljstyrning övergripande styrning

För att säkerställa att förvaltningen genomför politiskt fattade beslut på ett korrekt och effektivt sätt har riksdag och regering ett antal styrinstrument till sitt förfogande. Dessa brukar indelas i olika styrformer. Ofta används indelningar

utgår från riksdagens och regeringens konstitutionella som maktbefogenheter, dvs. föreskrifts-, finans-, kontroll- och

utnämningsmakten. När vi i detta och de fem följande ka-

pitlen diskuterar styrning utgår vi från sådan statsrätts-

ligt präglad kategorisering, men diskussionen inbegriper

även styrning informellt slag. Dessutom behandlar

av mer

vi där offentlighetsprincipen är viktig för medborgar-

som

och massmediemas insyn och kontroll, bland annat genas

bestämmelserna offentliga handlingar och meddenom om larfrihet.

Under den senaste tjugoårsperioden har riksdag och regering i olika omgångar förändrat styrningen av och samspelet

med förvaltningen. Förändringarna har bland annat haft sin

grund i den under 1970-talet tilltagande kritiken mot en växande och allt svärstyrd förvaltning. Kritikerna har

mer menat att tjänstemännen fått ett alltför stort inflytande över

Politikerna har ansetts ägna för stor del sin tid

politiken. av

åt frågor mindre betydelse i stället för att på ett mer

övergripande plan aktivt styra utvecklingen. Det nu sagda är i grunden ett demokratiproblem, bland annat har

som gjort rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän mind-

tydlig och försvårat ansvarsutkrävandet. re

39Se t.ex. sou 1983:39, 19 ff. RRV 1996:50, 85 ff.

s. s.

76 l SOU:1997:57

Det har vidare funnits uppfattning att förvaltnings-

en om verksamhetema inte drivits tillräckligt effektivt och att kostnadsmedvetandet bland tjänstemännen varit svagt; den kritiken har ökat i styrka i takt med att statsfinanserna försäm-

rats. Förvaltningen har jämförts med det privata näringsli-

vet. Företagens förmåga till affärsmässighet, smidighet,

flexibilitet och initiativkraft har ställts mot vad beskri-

som vits som myndigheternas bristande förmåga att förnya och förändra.

För att dels stärka den politiska ledningen över förvaltningen och tydliggöra ansvarsfördelningen mellan förvalt-

ningsnivåema, dels myndigheterna ökad handlingsfrihet

ge att förverkliga politiskt fattade beslut har riksdag och regering under de senaste decennierna minskat detaljstymingen av förvaltningen för att i stället lägga tonvikten på övergri-

pande frågor om förvaltningens funktioner och inriktning.

Samtidigt har betydelsen att verksamheterna kontrolleras

av och utvärderas getts ökad vikt.

Den mest omfattande förändringen är införandet

av en ny styrstrategi, där förvaltningen styrs med Verksamhetsmål

och resultatuppföljning. Denna styrform har varierande beteckningar, men benämns i dag oftast resultatstyrning.

Regeringen har varit medveten svårigheterna att från

om politisk nivå styra förvaltningen med mål och resultat. I bakgrunden har funnits erfarenheter från försök med

programbudgetering under 1960- och l970-talen. När regering-

en presenterade resultatstymingen i mer samlad form i 1988

års kompletteringsproposition det därför med viss för-

var siktighet. Den beskrevs endast i allmänna termer. Regeringen menade att arbetet skulle bedrivas "med ett stort mått

pragmatism" och att förändringarna skulle genomföras

stegvis. Det var inte frågan att införa viss given lös-

om en ning utan om att "påbörja ett arbete i en viss riktning, där

beredskapen måste vara hög för löpande omprövning

9° Prop. 1987/ 88:150, 69 Verksledningskommittén SOU 1985:40

s. brukar ses som initiativtagare till resultatstymingen, även om många av de grundläggande idéerna betydligt äldre datum. Regeringen dis-

är av

I våra direktiv konstaterar regeringen att erfarenheterna av resultatstymingen hittills har varit goda och att målen för

resultatstyrningen ligger fast.

Bedömningar i vilken utsträckning resultatstymingen har

varit framgångsrik kompliceras att begreppet har tolkats

på olika sätt. Resultatstymingen är en övergripande prin-

cip för gränsdragningen och relationerna mellan politik och

förvaltning styrstrategi. Regeringen har givit den en

- en sådan allmän innebörd. I 1994 års kompletteringspro-

mer position står:

Budgetprocessen kommer även i fortsatta arbetet att

det

utgöra kärnan i resultatstymingen. Okad uppmärksam-

het måste dock ägnas åt att resultatorientera andra in-

strument, som lagstiftning, organisation, ledningsformer,

utnämningsmakt, utbildning etc. De olika instrumenten måste utformas och tillämpas i samklang för att resultat-

skall fungera tillfredsställande.

stymingen

Som framgår citatet har resultatstymingen fått störst ge-

nomslag i budgetprocessen. Begreppet har därför ofta

kommit att avgränsas till att gälla de mål och resultat som

regering och myndigheter redovisar i olika budgetdoku-

och ibudgetdialogen. Detta vi alltför ment anser vara en

snäv avgränsning.

Förändringarna i budgetprocessen är endast om än vik-

en,

tig, del i resultatstyrningsstrategin. Vid en bedömning av

hur strategin fungerar är det nödvändigt att väga in övriga förändringar skett i styrningen under år. Det

som senare

gäller exempelvis delegering administrativa beslut om

av bland annat intern organisation och resurshante-

personal,

utveckling den informella styrningen och föränd-

ring, av

ringar i kontroll- och utvärderingsverksamheten.

kuterade styrstrategin i den s.k. Verksledningspropositionen prop.

1986/ 87:99. I 1988 års kompletteringsproposition prop. 1987/ 88:150

presenterades strategin som ett samlat program. 9 sou 1997:15, 55.

s. 92Prop. 1993/94450, bil. 106. jfr även Ds 1995:6, s. 20.

s. 93fr även Ds 1995:6, s. 15.

78 SOU:1997:57

Kommissionen delar regeringens åsikt att målen för resultatstymingsstrategin, dvs. att stärka den politiska ledningen över förvaltningen och öka effektiviteten i verksamheterna, skall ligga fast. Kommissionen också att flera de

menar av grundläggande förändringar som ägt rum under senare år

vad gäller styrningen förvaltningen har varit positiva.

av Men styrningen i dag också problem, flera får

rymmer varav bedömas vara av mer grundläggande karaktär.

Styrningen av förvaltningen har, liksom förvaltningspoliti-

ken i övrigt, i hög grad kommit att inriktas på effektivitetsfrågor. I en tid när statsfinansema är i obalans är det naturligt att frågor effektivitet prioriteras. Det är självfallet

angeläget att styrningen även fortsättningsvis utformas på

så sätt att kostnadsmedvetandet i förvaltningen förbättras. Men en utgångspunkt måste vara att effektivitetssträvande-

beaktas främst för staten helhet samt att andra förna som Valtningspolitiska värden som rättssäkerhet, insyn och demokrati inte försummas.

Handlingsfrihet för myndigheterna befrämjar deras initiativ-

förmåga och engagemang. I takt med att komplexiteten och förändringstakten i samhället har tilltagit så har behovet

handlingsfrihet för myndigheterna ökat. Den traditionella detaljstymingen svarar dåligt mot detta. Senare års avregleringar och delegeringar av administrativa beslutsbefogenheter har mot den bakgrunden varit högst betydelsefulla. Det

är vidare positivt att myndigheterna i högre grad förser Re-

geringskansliet med information som kan ligga till grund

för planering och beslut.

l kommissionens intervjuundersökning framhåller många

myndighetsföreträdare att dessa förändringar haft positiva

effekter för myndigheternas interna arbete. Verksamheter-

resultat har fått ökad uppmärksamhet. För vissa nas myndigheter kan tala introduktionen den

man om av

"resultatkultur" resultatstyrningsstrategin skall

som uppmuntra. En verkschef anför:

På myndighetshåll är vi mycket längre fram jämfört med Regeringskansliet när det gäller mål- och resultatstyr-

ning, uppföljningsmetodik och annat sådant. Genom de förändringar som har varit de senaste tio åren, med be-

sparingskraven och kraven på att kunna visa resultat, så har det blivit mycket roligare också. Förr hade man en

känsla att den stora striden alltid stod kring de där sis-

ta tusenlappama ibudgetberedningen. Sedan var det

ingen i stort sett frågade efter vad vi åstadkom med

som

alla de där Nu finns en helt annan inställning.

pengarna.

Förändringarna innebär samtidigt att myndigheternas själv-

ständighet stärks. För att undvika att myndigheterna agerar på ett för samhället helhet icke önskvärt sätt är det vik-

som

tigt att tydliggöra förvaltningens arbetsuppgifter, befogen-

heter och samt att kontrollera och utvärdera verk-

ansvar samheten. Det har också blivit viktigare att ha rätt person på rätt plats. Under senare år har regeringen försökt att möta

krav och ett intensivt utvecklingsarbete har pågått.

dessa

Aven vissa framsteg har orts så är ändå, enligt kom-

om missionen, statsmaktemas styrning och kontroll av förvaltningen otillfredsställande. I det följande pekar vi på några förhållanden regeringen bör ägna särskild uppmärk-

som samhet i ett fortsatt arbete med att förbättra samspelet mellan regering och förvaltning.

Resultatstyming i budgetprocessen

Samtidigt statsmakterna har minskat detaljregleringen

som

myndigheterna har de under år i resultatstyrning-

av senare

angett tydligare mål och resultatkrav. Sådana preciseen ringar har gjorts främst i samband med budgetprocessen.

Det handlar dels krav på resultat i form av prestationer,

om t.ex. aktiviteter, tjänster eller dels vilka effekter som

varor, prestationerna syftar till, t.ex. bättre miljö eller ökad trafiksäkerhet. Det är viktigt att hålla isär dessa två aspekter på

94SOU 1997:15, 145. På central nivå är kunskapen den myndighets-

s. om

interna styrningen begränsad. I en sammanfattning av kunskapsläget

från RRV, daterad 1996, konstateras bland annat att RRV för-

- som

modligen är den organisation har den bredaste kunskapen om lä-

som

get har "mindre kunskap" om dels "hur den interna styrningen i

myndigheterna ut och fungerar", dels "sambandet mellan resultat-

ser

styrningen och utfallet olika verksamheter" RRV 1996:36, s. 36.

80 SOU:1997:57

resultatstymingen i budgetprocessen när man diskuterar

dess möjligheter och gränser.

Prestationskrav kan i allmänhet formuleras konkret och göras operationella. Likaså låter de sig ofta mätas och beskrivas, inte sällan med stor tydlighet. Att sätta resultatmål och mäta prestationer är ägnat att öka effektiviteten i myndigheterna och förbättra deras interna styrning. Effekterna av prestationerna är däremot svårare att operationalisera och mäta. Det är särskilt svårt att för en enskild myndighet ange mätbara mål de slutliga effekterna verksamhe-

som avser av ten. Det beror dels på att det generellt är svårt att mäta effekter. Dessutom påverkas situationen många gånger

av andra förhållanden än de den enskilda myndigheten

som

kan styra.

Det är självfallet angeläget att riksdag och regering formule-

rar så tydliga mål och resultatkrav som möjligt. Det minskar osäkerheten både i departement och myndigheter om vad som skall utföras och underlättar också kontroll och utvärdering. Det är vidare positivt i ökad utsträckning

att man

kopplat samman målangivelserna med resurstilldelningen;

det är ägnat att klargöra vad anslagen används till och att förbättra kostnadsmedvetandet. Men för att resultatstyrningen i budgetprocessen skall fungera effektivt krävs god urskiljningsförmåga och stor variationsrikedom.

Som nämnts tidigare har det under senare år skett en omfattande delegering beslutsbefogenheter från regeringen till

myndigheterna, det gäller inte minst medelshanteringen. Det är positivt att den tidigare detaljerade anslagsstyrningen

minskat och att myndigheterna fritt får bestämma hur

mer medlen skall användas för att nå de formulerade målen. Det skapar förutsättningar för en mer effektiv och kreativ för-

valtning. En återgång till den tidigare detaljerade anslags-

styrningen torde ingen anse som önskvärd.

95På riksdagens uppmaning har från regeringens sida aviserat att

man

man i ökad utsträckning skall försöka införa ett större mått av effektre-

dovisning.

Samtidigt bör uppmärksammas att ambitionen att bryta ned

de övergripande politiska målen i myndighetsspecifika mål

och resultatkrav samt att göra dessa mål precisa och mätba-

ibland har drivits långt. Detta har medfört risk för att rera

i sin praktiska utformning blir ny form

sultatstymingen en

Denna är inte unikt svensk,

av detaljreglering.96 utveckling

liknande har i vissa andra länder där

utan iakttagelser orts

infört mål- och resultatorienterad styrning. Olof man en

Ruin, professor i statsvetenskap, formulerade problemet i ett

särskilt till Verksledningskommitténs betänkande

yttrande

år 1985: "Vari ligger slutligen den stora skillnaden mellan de

mycket mål tydligen yill ha och de preciserade som man

regler inte vill ha" Aven om det na-

detaljerade som man turligtvis finns principiell skillnad mellan att detaljreglera

en inflödessidan respektive utflödessidan, så är Ruins fråga

relevant.

Det finns också exempel på att departementen inte lyckats

formulera särskilt och mätbara Verksamhetsmål för

precisa

myndigheterna. Kommissionen att detta inte alltid

menar behöver ett misslyckande. Det är i och för sig ange-

ses som

formulerar så tydliga mål möjligt för de läget att man som

enskilda myndigheterna, det får inte bli ett självända-

men mål. Det är inte alltid ändamålsenligt att bryta ner övergri-

pande mål på det sätt man försöker göra i dag.

som

Regleringen planerings- och redovisningsverksamheten,

bland annat syftar till att skapa överblick och jämförsom

barhet, upplevs många tjänstemän i departement och

omständlig och betungande. Flera ställer

myndigheter som

sig tveksamma till de resurser läggs ned på detta

om som

motsvarar nyttan. En hög departementstjänsteman respek-

°° Se soU 1997:15, 198

s. 97PUMA, Governance in Transition, 1994.

9 sou 1985:40, 228.

Jfr även sou 1997:15, s. 198 ff.

82 SOU:1997:57

tive en verkschef säger i kommissionens intervjuundersök-

IM ning .

Många de saker diskuterar kring detta är på nå-

av man got sätt inte till för användarna utan för att hälla ihop te-

orin kring detta, att det skall vara på ett visst sätt. Vi

- - pressas nu att sätta upp mål och dela verksamhets-

upp grenar på ett vi upplever det väldigt krystat sätt.

som Det ekonomer som levererar papper och det

är en massa här blir dyrare och dyrare. Det har inget som helst med att göra hur du arbetar.

Enligt kommissionen bör styrningen i budgetprocessen anpassas bättre till de skilda förutsättningar som gäller för olika slags verksamheter. Exempelvis när det gäller

rättstillämpande myndigheter kan vissa typer av mål och

resultatkrav, liksom alltför högt ställda krav på ekonomisk effektivitet, äventyra rättssäkerhetskravenfm Forskningsoch kulturinstitutioner är exempel på myndigheter där det med hänsyn till krav på kreativitet och mångfald kan vara

nödvändigt att begränsa den detaljerade styrningen i

mer

form av i förväg preciserade Verksamhetsmål. Myndigheter

kan vidare ha att hantera motstridiga krav, där framtida händelser blir avgörande för hur avvägningama kraven emellan skall göras. Myndigheterna måste i sådan situa-

en tion ges stor frihet att agera och skall inte i förväg bindas av snäva mål och detaljerade krav på resultat. En del myndig-

heter, t.ex. vissa tillsyns- och kunskapsorganisationer, kan

ställas inför helt oförutsägbara situationer och i bland är kraven föränderliga. Ledamöterna i kommissionen, professorn i förvaltningsekonomi, Bengt Jacobsson, och docenten i företagsekonomi, Kerstin Sahlin-Andersson, har skrivit följande om skolan:

Att skolan har organiserats offentligt kan ses som en garanti för att en hel mängd delvis motstridiga och flera ännu inte uppenbarade krav skall kunna tillfredsställas.

10°SOU 1997:15, 150, Jfr även RRV 1996:50, 348 och RRV 1991,

s. s. s.

23. m Jfr t.ex. Nycander, DN 1997-02-26.

Flera dem känner Skolverket central förvaltning-

av som

smyndighet ännu inte till, utan de kommer att avgöras av

händelser och situationer som huvudsakligen ligger utanför dess kontroll. En effektiv myndighet i den situationen är inte den lägger fast målen och de önskvär-

som da resultaten och inriktar sig mot att bli duktig i sin kärnaffärC Snarare är det den som arbetar på

ett sätt som

gör det möjligt att hantera den mångfald av krav som rik-

tas mot myndigheten i olika situationer och vid olika tid-

punkter

Att styrningen i vissa fall inte kan vara precis innebär naturligtvis inte att redovisningen i efterhand får eftersättas.

Studier visar att tydliga och mätbara Verksamhetsmål tende-

att leda till att sådan verksamhet någorlunda enkelt rar som är mätbar uppmärksammas på bekostnad av annan Detta fenomen, har iakttagits också internationellt, måste

som

uppmärksam på. Naturligtvis är det verksamhe-

man vara tens relevans och inte bara dess mätbarhet som skall vara

vägledande för inriktningen av styrningen och uppföljningen av myndigheternas arbete.

Regeringen förlitar sig i stor utsträckning på den informa-

tion myndigheterna förmedlar Det gäller såväl lö-

som pande information om prestationer och produktivitet som fördjupad information för omprövning av en verksamhet. Flera studier visar dock att informationen endast i begränsad utsträckning används för planering och beslut. Särskilt gäller det beslut ingripande karaktär.

av mer

Det är främst uppgifter anslagsförbrukning som kom-

till användning i Regeringskansliet. Information gäl-

mer

1°2Jacobsson, B. och Sahlin-Andersson, K, Skolan och det verket,

nya

1994. lm SOU 1997:15, 140 Riksdagens revisorer 1996/ 97:3, 33.

s. s. m "ln setting objectives and targets, there danger of focusing the

a on

thing: any performance that can be measured automatically

wrong

becomes an objective." PUMA 1994, s. 40. m5RRV 1996:50, 350 Riksdagens revisorer 1996/ 97:3,

s. s. 1°° SOU 1997:15, RRV 1996:36, RRV 1994:32.

84 SOU:1997:57

lande prestationer och produktivitet har visat sig ha en mer begränsad relevans för det politiska beslutsfattandet- vilket nyligen har påpekats riksdagen. Detta är ett återkom-

mande tema i kommissionens intervjuundersökning. Många

är särskilt kritiska till den information som myndigheterna

lämnar i resultatredovisnmgama.

En orsak till att den information som myndigheterna lämnar till regeringen och Regeringskansliet används endast i be-

gränsad utsträckning är att den många gånger är detaljerad

samt omfattande och svåröverskådlig. Den är svår att jämföra och sammanväga, särskilt över sektorsgränser, Vilket ställer stora krav på departementen, både vad gäller resurser och kunskaper om de verksamheter som skall styras. En annan orsak är att man i Regeringskansliet inte tänkt ige-

hur informationen skall värderas. Skall goda resultat nom

eller mindre resurser Borde lägre krav ställas på ge mer myndigheter eller verksamheter inte klarar av

som upp-

ställda prestationskrav

Flera myndigheter lämnar vid sidan av den obligatoriska resultatredovisningen en kortare och, som man uppfattar det, för departementsledningen bättre anpassad redovis-

ning. En verkschef anför:

Vi skriver i princip två verksamhetsberättelser: en för

RRV och en för dem som betalt anslaget. Många andra

myndigheter gör likadant. Det är naturligtvis heltokigt

Myndigheterna kan sålunda utforma informationsdoku-

ment som fångar departementsledningamas intresse, ge-

nom att berätta mer fritt om verksamheterna. Det finns naturligtvis fördelar med att rikta vissa tämligen

strikta, krav mot myndigheterna vad gäller

gemensamma

resultatredovisningen. Det förbättrar möjligheterna att göra jämförelser verksamheterna emellan. Men detaljeringsgra-

den har i många fall drivits för långt. Det finns en uppenbar

V nu 1995/9497,

s. m sou 1997:15, s. 140 I sou 1997:15, 146.

risk att kraven blir alltför bindande, och även om det finns utrymme att göra avsteg från bestämmelserna om redovisning så sker detta inte i särskilt stor omfattning. Det beror ibland på från departementens sida är osäker på i att man vilken utsträckning det är tillåtet att göra sådana avsteg

Intervjuundersökningen visar vidare att RRV och budgetavdelningen i Finansdepartementet ogärna ser att bestäm-

melsema vilket naturligtvis inte uppmuntrar såda-

frångås,

initiativ. Incitamenten hos departements- och myndigna hetsföreträdare att på hand analysera vilken informa-

egen

tion behövs från fall till fall kan dessutom minska då som det finns utfärdade regler för redovisningen -för en stressad tjänsteman är det bekvämt att följa "mallen". mer

Myndigheterna skall utöver den löpande och mer avgränsade resultatinformationen förmedla fördjupad och kritiskt information. Förhoppningarna på denna informa-

prövande

tion stora när resultatstymingen introducerades, men de var har inte infriats. En förklaring är att arbetet med att utveckla den löpande informationen har prioriterats, vilket har be-

gränsat utvecklingen utvärdering. Samtidigt har

av annan tron på att den löpande informationen skall kunna användas för beslut omfattande omfördelningar och om mer

omprioriteringar ökat" En andra förklaring är att myndig-

heter har svårt att föreslå neddragningar i den verkegna samheten En tredje är att omprövningar ibland förutsätter att myndigheter samverkar, och att det kan innebära svårigheter att komma överens om en myndighet expanderar på bekostnad av annan. en

En fråga bör uppmärksammas är att nedbryt-

annan som

ningen övergripande mål i myndighetsspecifika och de-

av resultatkrav, i kombination med den omfattande

taljerade delegeringen beslutsbefogenheter, har lett till en fokuse-

ring på de enskilda myndigheternas prestationer. Organisa-

tionsidentiteten har därmed förstärkts inom förvaltningens olika delar, vilket ökat risken för att de enskilda myndighe-

11°RRV 1996:50, 134. s. m Se t.ex. RRV 1994:32, 25 s. "z Se t.ex. SOU 1997:15, 172 ff. s.

86 SOU:1997:57

terna prioriterar den verksamheten än vad egna snarare som är bäst för staten som helhet

Höggradigt detaljerade mål och resultatkrav har, tillsammans med att styrningen upplevs komplicerad och som

svåröverskådlig, bidragit till att politikerna visar lågt intres-

se att delta i styrningen. Mål och resultatkraven formuleras i stor utsträckning i en dialog mellan myndigheten och ett fåtal departementstjänstemän. Det är också främst tjänstemän som tar del av den resultatinformation förmedlas som

till departementen; intresset hos departementsledningama

är begränsat

Att politikerna inte har intresserat för resultatstyr-

sig mer ningen i budgetprocessen har gett tjänstemännen ett stort spelrum. Det kan förklaring till att föreskrifterna är vara en detaljerade och till att stora krav ställs på redovisning av detaljer. Det har vidare varit relativt liten tjänsteen grupp män som svarat för den praktiska utformningen resultatav stymingen. Dessa tjänstemän har svarat för såväl utveck-

lingsarbete som utvärdering. Utvärderingen reforrnerna

av har varit bristfällig, och förmågan att dra lärdom gjorda av erfarenheter begränsad.

Kommissionen menar att resultatstymingen i budgetprocessen inte har utvecklats på det sätt förutsågs från början. som Vi förordar därför att regeringen tar initiativ till grunden

läggande översyn av resultatstymingen, så att den kan till-

lämpas på ett sätt som för varje myndighet eller grupper av myndigheter är realistiskt och ändamålsenligt. l det arbetet bör oberoende sakkunskap anlitas.

Det handlar att återgå till modellen den gång om som en

formulerades, nämligen att styrningen skall ha sin utgångs-

punkt i de olika verksamheternas karaktär och i kunskap om den politiska samt att den skall förankras väl processen

politiskt. l dag tillämpas resultatstymingen i budgetproces-

"3 sou 1997:30, s. 116. RRV 1996:50, s. 352 "4 Se sou l997:15,s. 191 RRV 1996:36, s. RRV 1996:50, s. 133. s SOU 1997:15, s. 62 ff. Diskussionen lärande och kunskapsuppom byggnad tas särskilt i kapitel 15. upp

på ett stelbent sätt. Den har i stor utsträckning kommit sen att riktas mot de enskilda myndigheterna, medan styrning-

bredare verksamhetsområden och hela offentliga åtaen av ganden givits för litet utrymme. Det gäller såväl sättet att styra med mål som formerna för kontroll och uppföljning.

Det är naturligtvis central betydelse att de myndighets-

av specifika målen inte leder till att myndigheterna strävar åt olika håll. Man bör i större utsträckning eftersträva att formulera målen så att de incitament till samarbete. Det

ger kan i bland svårt och då bör avstå från att bryta

vara man ned ett övergripande mål. l sådana fall är ett alternativ att ge ett samlat anslag till flera myndigheter för att nå ett gemen-

samt övergripande mål. Myndigheternas redovisningar får

då ske direkt mot det övergripande målet.

Det är dessutom inte alltid ändamålsenligt att på den politiska nivån bryta ned övergripande mål. Då är det bättre att myndigheterna, allt eftersom situationer uppstår, själva får avgöra hur de övergripande målen skall nås. Detta kan också underlätta för myndigheterna att samarbeta med varand-

och andra aktörer i samhället. ra Att precisa och mätbara mål inte formuleras betyder inte att verksamheterna inte skall kontrolleras och utvärderas. Arbetet måste dock ske i mer varierade former. Myndigheterna bör ökat utrymme att själva utforma redovisningen till

ges regeringen och ges möjligheter att beskriva resultaten mer i ord och inte bara med siffror. Detta skulle förbättra rege-

ringens och Regeringskansliets möjligheter att tillgodogöra

sig informationen och använda den för styrning.

Kommissionen vidare att regeringen i ökad utsträck-

anser ning bör använda grundläggande och från myndighe-

mer terna fristående utvärderingar. Aven det finns utrymme

för förbättringar av den löpande information som myndig-

heterna redovisar kan inte förvänta sig att den i någon

man större utsträckning skall kunna användas för beslut om mer

omfattande resursomfördelningar eller för omprövning av

en verksamhet. Inte heller är det att förvänta att myndigheternas fördjupade prövningar skall leda till ett ifråga-

egna sättande eller omvälvande synpunkter på den egna verk-

av samheten. För detta behövs särskilda utvärderingar, som

88 SOU:1997:57

kan vara krävande att göra och förutsätter kritisk distans. Kommissionen vill dock framhålla betydelsen att av myndigheternas kunskaper och förstahandskännedom sina om

egna verksamheter tas tillvara i sådana utvärderingar. I efterföljande kapitel diskuteras kontroll och utvärdering

mer

utförligt.

Kommissionen finner det allvarligt att politikernas delta-

gande i resultatstymingen i budgetprocessen är svagt. Det

är angeläget med ett ökat intresse och engagemang från politikerna. Det förutsätter att styrningen utformas och utvecklas på politikernas villkor, politikerna måste också men

själva uppmärksamma de här beskrivna problemen och mer

aktivt driva reformverksamheten på detta område. I likhet

med vad som gäller för andra förvaltningspolitiska frågor är

det viktigt att styrningen och kontrollen förvaltningen av behandlas och förankras politiskt.

I kontakter

nformella

Ett viktigt komplement till den styrning diskuterats i som detta kapitel är informella kontakter. De fyller flera funktioner. Regeringen använder dem för att förtydliga och kommentera fattade beslut samt för att inhämta myndigheternas

expertkunskap i olika frågor. För myndigheterna är de vik-

tiga för att begränsa osäkerheten hur de skall i om agera skilda situationer och för att förankra uppfattningar.

Under det utredningsarbete pågick under 1980-talet som och resulterade i det s.k. Verksledningsbeslutet år 1987 som hävdades bland annat att regeringen är fri att påverka mer myndigheterna genom informella kontakter än vad som tidigare allmänt gjorts gällande Konstitutionsutskottet KU framhöll betydelsen att kontakterna hanteras med av stor omsorg och att de mer inriktas på information än styrning. Kontakter i ärenden som rör RF 11:7 utgör enligt KU ett särskilt problem, kan inte undvikas. Kontaktema men bör här ske med stor återhållsamhet och i regel bara avse informationsutbyte" Både riksdag och regering betonade

11°sou 1983:39, sou 1985:40, prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226. 117KU 1986/8729, 13 s.

att informella kontakter inte påverkar det yttersta ansvaret för prövning i det enskilda fallet; ansvaret kvarstår hos myndigheten. Dessa frågor har behandlats närmare i kapitel avsnittet den svenska förvaltningsmodellen.

Studier visar att informella kontakter är mycket vanligt förekommande. Det är oklart kontakterna ökat under

år, däremot tycks de ha blivit rutinbetonade; senare mer särskilt i samband med budgetprocessen och regleringsbre-

utformande. Kontakterna förefaller också i ökad utvens sträckning inriktas på verksamhet, t.ex. mål, resultat, kon-

sekvenser, och handlingsalternativ. Tidigare ägnades den

mesta tiden åt samtal om hur mycket pengar myndigheten

skulle tilldelas.

Kontakterna har också blivit öppna, såtillvida att de

mer äger fler nivåer och även mellan olika nivåer. Tidi-

rum på

det vanligare att kontakterna sköttes av personer gare var

på ledningsnivå. Utvecklingen av många i kommis-

anses

sionens intervjuundersökning naturlig och nödvändig

vara på kraven på förbättrad samverkan mellan depar-

grund av

tement och verk. Men flera också problem i denna ut-

ser veckling. Så framhåller exempelvis verkschef med lång

en erfarenhet från arbete i Regeringskansliet:

Men där har du Regeringskansliets vanligaste fel,

ett av

att de inte tänker efter på vilken nivå kontakterna skall

tas och med Det är ett jävla ringande kors och tvärs

vem.

mellan handläggare och befattningshavare i myndighe-

Och det är klart att skall kunna utväxla infor-

ten. man

mation skall tänka efter hur sådana kon-

osv., men man

takter skall skötas. Ett de vanligaste fel och miss-

- - - av

tag som ofta ställer till allvarliga praktiska bekymmer,

det när nivåer och inte till att de nivå-

är man hoppar ser

mellan åtminstone vet vad hän-

er som ligger om som

det"

"s Petersson, O, Maktens nätverk, 1989, SOU 1997:15, s. 96 ff., RRV

1996:50, s. 266 ff. 11°sou 1997:15, 99

90 SOU:1997:57

Det är en vanlig uppfattning att den ökade öppenheten lätt kan ge upphov till missförstånd mellan departement och myndigheter. Flertalet intervjupersoner har erfarenhet att av

tjänstemän på lägre nivå i departement och myndigheter

åtminstone någon gång förmedlat information inte som varit förankrad på ledningsnivå. Många dessutom att uppger detta inträffat vid flera tillfällen.

Ett annat problem är att det bland aktörerna finns delade

meningar om vad ett utökat informellt samspel egentligen

skall innebära. Det saknas i långa stycken

riktlinjer för sam-

spelets former och innehåll Flertalet verkschefer tycks vara angelägna om att upprätta ett nära samspel med Rege-

ringskansliet. Det visar sig dock att departementsledningar-

na inte klarar att ha kontakter med myndigheterna i den av utsträckning som myndigheterna önskar. Ett flertal verkschefer intervjuats framhåller detta ett centralt som som problem och menar att dialogen mellan statsråd/ statssekreterare och verkschefer måste utvecklas. Sta-

tens fömyelsefond har omfattande enkätundersökning

i en gjort liknande iakttagelser I dag är det främst de opolitis-

ka tjänstemännen sköter kontakterna med myndighe-

som terna, och detta samspel är mycket tätt.

Det finns flera skäl till att departementsledningama inte deltar i den informella dialogen. Ointresse och tidsbrist mer är två förklaringar. Intervjuer med statsråd och statssekrete-

rare visar också att verksledningsbeslutet inte undanröjt

osäkerheten vad statsråden får respektive inte får

om säga till myndigheterna i den informella dialogen. Respekten för myndigheternas självständighet är alltjämt stor. Det skall

samtidigt sägas att myndigheternas konstitutionella själv-

ständighet i vissa lägen kan vara politiskt tacksam. Bengt

Jacobsson har exempelvis visat hur använder

regeringen

den tudelade förvaltningsorganisationen för att ömsom

"trycka ner" ömsom "lyfta upp" frågor Likaväl det som

12°Jfr Riksdagens revisorer 1994/ 95:14. m Statens förnyelsefond, Hinder för förändringsarbetet i statliga myndigheter, 1996. I Jacobsson, I-lur förvaltningen, 1984, styrs s. 191.

ibland kan inge det enskilda statsrådet känsla av makt-

en löshet kan det således vid andra tillfällen vara befriande för statsrådet att kunna hänskjuta frågor till myndighetsnivå genom att hänvisa till den i Sverige känsliga frågan om ministerstyre. Kommissionen anser att den informella styrningen har stor

betydelse för samspelet mellan regering och förvaltning. Det

är svårt att föreställa sig en väl fungerande förvaltning utan informella kontakter olika slag. Behovet informella

av av kontakter och arbetsformer kommer troligen också att öka,

inte minst genom Sveriges EU-medlemskap.

Den svenska förvaltningsmodellen erbjuder en betydande fördel i form av avlastning av Regeringskansliet, samtidigt

som det praktiskt taget alltid är möjligt för regeringen att utanför tillämpningsområdet för RF 11:7 lyfta frågor till den politiska nivån. Kommissionen menar att regeringen och statsråden bättre bör tillvarata den flexibilitet som förvalt-

ningsmodellen erbjuder; politikerna måste kunna hålla frå-

från sig, också kunna ta dem till sig när det finns gor men skäl för det.

Det är viktigt att myndigheterna har tillräcklig integritet för

att delta i den informella dialogen. Att myndigheterna kan presentera analyser och motbilder i dialogen med re-

egna geringen är ett centralt värde i den svenska förvaltningsmodellen. Detta bör man vara uppmärksam på i det allt mer

intensiva samspelet mellan departement och myndigheter.

Det är viktigt att boskillnaden mellan de båda förvaltnings-

nivåema respekteras.

Det informella samspelet innefattar såväl informationsutbyte och praktisk samverkan för mål som en

gemensamma

ömsesidig påverkan; i praktiken kan det knappast hål-

ena las isär från det andra. Kommissionen vill dock framhålla

betydelsen av att regeringen, den vill påverka myndig-

om hetens sätt att utföra sitt uppdrag på annat sätt än genom ett formellt regeringsbeslut, bedriver denna påverkan så att den kan dokumenteras. Detta skapar klarare ansvarsförhållanden; inte förfar på antytt sätt kvarstår ansvaret hos

om man

myndigheten. Vidare ökar möjligheterna till offentlighet och

insyn. Dokumentationen kan ha formen av uttalanden av

92 SOU:1997:57

regeringsmedlemmar i riksdagen eller i annat offentligt

sammanhang eller minnesanteckningar från kontakter mellan departement och myndigheter. l det fallet bör

senare kontakterna ske på ledningsnivâ, mellan statsråd eller statssekreterare och verkschef.

Ramlagstiftning

En särskild stymingsfråga är med vilken detaljeringsgrad som riksdagen och regeringen bör utforma lagar och andra författningar. Detaljeringsgraden har inom flera områden blivit lägre, och i stället riksdag och regering allmänna

anger mål och riktlinjer för verksamheterna. Traditionellt har lagstiftningen varit utformad så att myndighetens och den en-

skilde handläggarens åtgärder varit tämligen precist angiv-

na. Under efterkrigstiden har emellertid s.k. rarnlagar blivit vanligare Den snabba tekniska, sociala och ekonomiska utvecklingen har medfört att behovet statlig styrning

av växt, samtidigt som det ställs allt högre krav på flexibel

reglering. Eftersom riksdagens beslutskapacitet är begrän-

sad har tvingats delegera beslutskompetens till nivåer

man närmare de problem som skall lösas. Genom ramlagstiftning har statsmakterna sökt åstadkomma sådan delegering

en utan att helt förlora möjligheterna att styra och ingripa

Ramlagstiftningen ger ökat utrymme för myndigheterna att komplettera lagarna med tillämpningsföreskrifter. Myndig-

heternas regelgivning har också ökat under de senaste decennierna. Flera studier visar att den ökade regelrnassan kan

ge upphov till problem olika slag. Företag och kommu-

av ner har i detta sammanhang varit särskilt kritiska Man

menar att regleringen blivit svåröverskådlig och att politiska

m Det är oklart vilken betydelse ramlagarna har i dag och i vilken

om-

fattning de förekommer. De har länge observerats och diskuterats. Den

gängse uppfattningen är dock att det först är under de tre senaste decennierna som begreppet fått en mer framträdande roll i den förvaltningspolitiska diskussionen se Esping, H, Ramlagar i förvaltningspolitiken, 1994, s. 368 ff., SOU 1983:39, s. 73 f..

124Esping, H, a.a, s. 369. 12-"RRV 1996:50, s. 99.

avvägningar överförts till förvaltningen. Man menar även

att myndigheternas regleringar är kostnadsdrivande. Bland annat mot denna bakgrund har riksdag och regering under

år försökt förenkla och minska antalet regler i samsenare hället Vi har bland våra huvudsakliga iakttagelser redovisat att dessa ambitioner kommit på skam. Problemet har två

sidor.

Ä sidan kan statsmakternas ambition ha varit att lämna

ena

fler områden oreglerade. Om förvaltningsmyndighetema då

med att fylla ut lagarna med detaljerade föreskrifter svarar

kan det ett allvarligt förvaltnings- och styrproblem.

ses som Undersökningar kommissionen tagit del kan svårli-

som av

tolkas på annat sätt än att detta förekommer i stor utgen

sträckning trots ansträngningama att avreglera och förenk-

la. Att textmassan i tillämpningsföreskriftema till livsme-

delslagen än 300 gånger större än i lagen och

sägs vara mer att antalet myndighetsregler enligt RRV har ökat med nio procent under perioden 1988-93 är därför otillfredsställande. Vi är medvetna att textmassans omfång inte i sig avgör

hur ingripande regleringen är.

Ä andra sidan kan statsmakternas avsikt med den mindre

preciserade lagstiftningen ha varit att ge myndigheterna ett

bredare utrymme för tolkning och tillämpning. Väljer myndigheterna föreskrifter precisera lagarna kan det

att genom

i ett vällovligt försök att i rättssäkerhetens intresse göra vara tillämpningen förutsebar för allmänheten. En sådan

mer

precisering kan emellertid bli onödigt långtgående. Mycket

talar för att rättssäkerheten generellt inte äventyras av att

myndigheterna direkt tillämpar ramlag. Det är svårt att

en förutse alla situationer kan uppstå vid tillämpningen.

som

Myndigheterna har i allmänhet god kunskap i sakfrågoma

och att finna lösningar ligger nära syftet med

förmåga som

lagregleringen. Om ramlagar tillämpas direkt, vilket ofta sker med stöd utvecklad praxis, kan tillämpningen bli

av en

"träffsäker"; precis tillämpningsföreskrift riskerar i

mer en

given situation att tvinga myndigheten att fatta ett en

12°En översiktlig redogörelse för års regelreformeringsarbete finns

senare

i RRV 1996:50, s. 106 ff.

94 SOU:1997:57

olämpligt beslut. Är det och

frågan om rättighetslagstiftning annan för enskild ingripande lagstiftning är dock preci-

mer sa regler att rekommendera även kapitel 8 domstolar-

se om

na och förvaltningen.

Den ökande regelmassan i samhället är inte bara att hänföra till det ökande antalet myndighetsföreskrifter. Genom Sve-

riges EU-medlemskap skall förvaltningen också tillämpa ett

stort antal övemationella regler, vilket medfört ökad de-

en taljreglering inom olika samhällssektorer.

Kommissionen anser att tillväxten myndighetsföreskrif-

av ter är ett centralt förvaltningspolitiskt problem bör han-

som

teras på ett övergripande plan. Utgångspunkten bör att

vara de statsmakterna utfärdade reglerna i största

av möjliga utsträckning skall kunna tillämpas myndigheterna utan

tillämpningsföreskrifter. Detta kan ske genom tydligare lagstiftning och förarbeten. Kompetenta myndigheter och

tjäns-

temän får sedan ansvara för enhetlig och konsekvent

rättstillämpning och verkställighet inom givna Be-

ramar. myndiganden att utfärda föreskrifter bör bara efter

ges nog-

grann prövning.

sou 1997:57 95 p

7 Kontroll och

tillsyn

En starkare kontrollmakt

Kontroll är ett väsentligt inslag i ett demokratiskt statsskick. Kontrollen syftar ytterst till att säkerställa statens funktionsfönnåga. Den kontroll som domstolarna utövar över för-

valtningen behandlas i kapitel8.

I detta kapitel diskuteras ett antal viktigare kontrolljnstrument riksdag och regering för detta ändamål har till sitt

som

förfogande.

I kapitlet behandlas två typer av kontroll: förvaltningskontroll och samhällskontroll. Förvaltningskontrollen riktar sig mot myndigheterna och undersöker huruvida de utför sina uppgifter på ett korrekt och effektivt sätt. Den statliga revisionen utgör ett centralt inslag i denna kontrollverksamhet. Med samhällskontroll åsyftas den kontroll som utförs av myndigheter och är riktad mot det omgivande samhället, t.ex. mot kommuner och enskilda. Atskilligt den till-

synsverksarnhet olika myndigheter ägnar sig åt tillhör

som

denna kategori.

Införandet resultatstyming har inneburit att myndighe-

av ternas handlingsfrihet ökat i flera avseenden. Samtidigt ställer förändringarna ökade krav på kontroll och utvärde-

ring. Riksdagens och regeringens styrförmäga riskerar

an-

att urholkas Också medlemskapet i EU bidrar till att nars förändra förutsättningarna för den statliga kontrollverk-

samheten. Kontrolluppgiften vidgas och blir mer komplex

följd den ökade mängden övernationella regler som en av och hanteringen av EU-medel.

I Jfr Ds 1995:6 14.

96 SOU:1997: 57

Sverige ha i ett internationellt perspektiv kon-

anses en svag trollmakt. Det brukar särskilt framhållas att de granskande

inte har oberoende ställning i Sverige som i organen samma många andra jämförbara länder Utrymmet för direkt politiskt inflytande över kontrollverksamheten är större i Sve-

rige. RRV:s roll regeringens stabsorgan har kommit att

som betonas allt starkaref och Riksdagens revisorer, liksom Konstitutionsutskottet, utgörs av riksdagsledamöter. JK är underställd regeringen, liksom utredningsväsendet. Av andra organ med kontrollerande uppgifter är det bara riksdagens ombudsmän, JO, som har en oberoende ställning.

Under senare år har brister i kontrollen fått ökad uppmärksamhet, och bland annat har JK föreslagit åtgärder för att komma till rätta med brister i kontrollen över den offentliga medelsförvaltningen. JK skriver i sin rapport till regeringen att det behövs dels tydliga regelverk om kontroll och revision, dels en utveckling av informella normer, med avseende på integritet och etik. Dessutom behöver kunskapen om

gällande regler förbättras. JK understryker också

att myndigheternas intemkontroll central betydelse för att

är av

förebygga oegentligheter

Kommissionen har i det föregående konstaterat att förvalt-

ningskontrollen i stor utsträckning har koncentrerats till resultatstymingen i budgetprocessen. Regeringen

"beställer" information från myndigheterna genom regle-

ringsbreven, och myndigheterna i olika dokument,

svarar

årsredovisningen i dag det viktigaste. Som

varav ses som

m Set.ex. Petersson, O, Politikens möjligheter, 1996 115. I det här

sammanhanget har det även hävdats att de svenska domstolarna har en

svag ställning och ett bristande oberoende. För en diskussion om dom-

stolsväsendet se kapitel Riksdag och regering har under senare år förordat en skärpt förvaltningskontroll. Exempelvis presenterar regeringen i 1997 års budgetproposition ett program för att stärka kontrollfunktionen i staten, däribland förvaltningskontrollen. Avsikten är att under en treârsperiod avsätta över 300 miljoner kronor på detta program.

9 1993/94:TK1 122.

s. 13°Förstärkt skydd oegentligheter i offentlig förvaltning. En förstudie

mot

utförd av JK på uppdrag av regeringen 1997.

beskrivits i det föregående täcker denna information endast

del riksdagens och regeringens informationsbehov. en av

Kompletterande information i form av mer grundläggande

och från myndigheterna fristående utvärderingar används

ganska sällan för planering och beslut i Regeringskansliet.

I olika sammanhang har det också hävdats att riksdagen behöver aktiv roll i kontrollen av den statliga

ges en mer

verksamheten. 13 Av regeringsformen framgår att gransk-

ningen rikets styrelse och förvaltning utgör riksda-

av en av

huvuduppgifter Som Riksdagsutredningen påpekar

gens torde Sverige i dag dock vara det land som satsar minst på revision på parlamentsnivâ i förhållande till storleken på

den offentliga sektom

Att riksdagen har ställning i kontrollverksarnheten

en svag utgör ett demokratiskt problem. Som kommissionsledamo-

ten och professorn i förvaltningsekonomi Bengt Jacobsson

påpekar i rapport till kommissionen finns det i dag en

en risk det ansvaret tunnas ut när frågor tenderar

att politiska

att växa fram i ett samspel mellan experter, ofta på rela-

en tivt låg nivå långt borta från offentlig insyn. Detta problem är intet sätt nytt har fått dimensioner till följd av

på men nya

europeiseringen och andra globala tendenser. Enligt

mer Jacobsson riskerar riksdagen att "hamna i bakvattnet", då möjligheterna att påverka är starkt begränsade när ärendena väl når riksdagen. Ett sätt att tydliggöra ansvar och att stär-

ka folkrepresentationens legitimitet vore att ge riksdagen

ökade möjligheter att granska, utvärdera och revidera rege-

ringens och förvaltningens verksamhet, enligt Jacobsson

Även Lennart Lundquist lyfter fram sambandet

professor

mellan kontrollverksarnhet och demokrati i rapport till

en kommissionen. Enligt Lundquist har under senare år demokrativärden, politisk demokrati, rättssäkerhet och of-

som fentlig etik, fått stå tillbaka för ekonomiska värden i den

13 Se t.ex. 1993/94:Tl1 111.

s. m RF 1:4.

m 1993/94:TK1, s. 122. 13 sou 32.

1997:30, s.

98 SOU:1997:57

offentliga verksamheten. Ett sätt att stärka demokratin är

enligt Lundquist att låta det offentliga kontrollsystemet tyd-

ligare inriktas på att bevaka att demokrativärdena efterlevs Kommissionen instämmer i detta och att

menar en bevakning av demokrativärdena bör viktig kontrol-

vara en

luppgift, där riksdagen självklart har betydelsefull roll att

spela.

Ovanstående redogörelse pekar enligt kommissionen på två huvudproblem i den nuvarande organisationen den stat-

av liga kontrollverksamheten. Det är bristen på oberoende,

ena

det andra är riksdagens ställning.

svaga

Oberoende utpäyderingar, kontroll kommztteer genom

Kommissionen menar att utomstående sakkunskap,

som står fri i förhållande till den verksamhet skall värderas,

som i större utsträckning bör anlitas såväl för att utveckla metoder för kontroll och utvärdering för att utvärdera. Att

som värdera kvaliteten i en viss verksamhet är i sista hand alltid

en fråga om ett personligt bedömande, och det subjektiva

elementet låter sig inte elimineras. Främst inom forskningens område har det vuxit fram system för utvärdering, där godtycke och ovidkommande hänsyn elimineras så långt det går och där samtidigt den kvalificerade bedömningsförmågan kommer till sin rätt. Vissa statliga utredningar och ESC-rapporter är också av denna karaktär.

Pâ många områden finns i dag internationella samarbetsor-

gan, som gör utvärderingar genom att göra jämförelser

mellan länder på olika områden såsom till exempel ekonomisk politik och miljöpolitik. Kommissionen att det

menar ligger ett stort värde i dylika komparativa studier och att

denna utvärderingsmetod bör utnyttjas i större omfattning och på ett mer systematiskt sätt än i dag.

Det finns också anledning att uppmärksamma det statliga

kommittéväsendet. Kommittéväsendets roll har förändrats sedan början 1980-talet. Utredningarna arbetar med allt

1 sou 1997:28, s. 81.

begränsade tidsramar samtidigt som de tenderar att mer

knytas allt hårdare till Regeringskansliet. Utredningama har

också fått minskad betydelse instrument för

som att generera ny kunskap. Uppgiften har mer inriktas mot att sammanfatta redan existerande kunskap och relativt snabbt omvandla den till förslag.

Detta i många delar olycklig utveckling. Det statliga

är en kommittéväsendet är institution regeringen bör

en som kunna utnyttja i större utsträckning för oberoende utvärderingar. Ett ökat utrymme bör ges för mer grundläggande utvärderingar med uppgift att utreda effekterna och sam-

hällsnyttan förvaltningsverksamheten. Regeringen har

av också helt nyligen understrukit kommittéernas betydande

roll för regeringens utvärderings- och omprövningsarbete

Frågor om direktiv och sammansättning av utredningar

rörande sektorsövergripande frågor bör beredas på ett övergripande plan i Regeringskansliet, varvid den förvaltnings-

politiska avdelningen bör spela en aktiv roll.

Kommissionen vill peka på värdet av forskningsanknytning även inom utredningsväsendet. Forskare och forskningsre-

sultat bör utnyttjas i större omfattning för utvärdering av

offentlig verksamhet.

kontrollerande roll bör

Riksdagens förstärkas

En viktig fråga vad gäller kontroll och utvärdering av för-

valtningsverksamheten rör riksdagens roll. Riksdagens revi-

har relativt små och riksdagsledamöter medsorer resurser, verkar i själva revisionsarbetet En utredning har tillsätts på initiativ riksdagen med uppgift att bland annat över-

m 104, jfr. johansson, Det statliga kommittéväsendet,

SOU 1997:30, s.

1992. 137Dir. 1994:23 4.

s. 13°Riksdagens revisorer är tolv till antalet och förfogar över ett kansli

med ett 20-tal anställda. De beräknas under âr 1997 disponera ett ra-

manslag om drygt 16 miljoner kr. Detta kan jämföras med RRV som har

520 anställda och ett anslag om närmare 180 miljoner kr för år 1997.

RRV beräknas dessutom erhålla avgiftsinkomster om ca 230 miljoner kr,

plus för eventuella uppdrag från regeringen.

extra pengar

100 SOU:1997:57

väga resursfördelningen mellan RRV och Riksdagens revisorer. l direktiven citeras Konstitutionsutskottet,

som menar att riksdagen bör ges ett ökat ansvar för den statliga revisio-

m nen.

Det är naturligtvis riksdagen självständigt beslutar i

som dessa frågor, men kommissionen har tillsatts

- som av regeringen har ändå valt att föra diskussion kon-

- en om trollverksarnheten också inbegriper riksdagen.

som Riksdagsledamötemas direkta medverkan i revisionsarbetet aktualiserar frågan om behovet av ett mer fristående revisionsorgan underställt riksdagen. Hur ett sådant organ skall organiseras är dock långt ifrån givet. Ett betonande av oberoendet leder till förordandet ett revisionsorgan med

av starkt markerad självständighet. Prioriteras däremot den parlamentariska kontrollen är det snarare utskotten och de enskilda riksdagsledamöterna som behöver ges ökade resurser. Den nuvarande organisationen av revisionsverksamheten i riksdagen kan också ses som ett försök att kombinera revisionens krav på oberoende med riksdagens uttalanden om vikten av en nära koppling mellan revisionsverksarnheten och utskotten. När riksdagen har debatterat Riksdagens revisorers ställning är det den bristande kopplingen till utskotten och de begränsade resurserna som särskilt framhållits.°

Internationella erfarenheter visar att det kan finnas problem såväl med en nära koppling mellan ett externt revisionsorgan och riksdagen som med en stark betoning av revisionsorganets självständighet. I det första fallet kan riksdagens

möjligheter att beställa granskningsuppdrag leda till

att re-

visionsorganet får svårigheter att fullgöra sitt huvudupp-

dragml det andra kan revisionens koppling till riksdagen blir alltför svag; det kan vara svårt för politiker att få gehör

139Riksdagsdirektiv 1995-03-24. Se även KUzs betänkande med anledning av Riksdagsutredningens förslag om en utbyggnad av riksdagens revi-

sorers kansli 1993/ 94:18. °1993/94:T11, 125.

s. I sou 1997:18, 40.

för granskningsförslag samtidigt revisionen tenderar

som

att få dåligt genomslag i parlamentet

Det finns sålunda både för- och nackdelar med ett helt oberoende externt revisionsorgan underställt riksdagen. Kommissionen ändå att fördelarna överväger. Kraven på

anser oberoende måste ställas högre än i dag. Tillskapandet av ett oberoende revisionsorgan underställt riksdagen är också en viktig angelägenhet ett demokratiskt perspektiv. Med-

ur borgarna skall kunna lita på den statliga revisionens oväld. Ett oberoende kontrollorgan bör kunna bidra till att stärka den offentliga kontrollverksamhetens legitimitet. Att lägga revisionsorganet under riksdagen skulle överensstämma med den ordning gäller i flertalet andra länder, där det

som är parlamentet förfogar över huvuddelen av revisions-

som

särskild revisionsmyndighet, vilken

resurserna genom en ofta stark, oberoende ställning.

har en

Ett sådant kontrollorgan skulle ersätta Riksdagens revisorer

och till uppgift att granska hela den statliga förvaltning-

ges

inklusive Regeringskansliet och hanteringen av EU-

en, medel, oavsett dessa kanaliseras via statsbudgeten eller

om direkt från EU till olika mottagare. Härigenom skulle ges

goda möjligheter att anlägga en helhetssyn på förvaltnings-

verksamheten. Detta faller sig också naturligt då det i dag ofta är svårt att sätta en tydlig gräns mellan myndigheter

och departement vid en granskning.

Skulle riksdagen besluta att tillskapa ett oberoende revision-

underställt riksdagen är det enligt kommissionens sorgan

mening viktigt att denna förändring kompletteras med and-

åtgärder särskilt ägnade att stärka utskottens och de enra

skilda riksdagsledamötemas möjligheter att följa upp och

utvärdera förvaltningsverksamheten. Vi vill framhålla bety-

delsen att riksdagen och dess ledamöter fullt ut utnyttjar

av de kontrollmöjligheter redan finns. Redan i förarbetena

som till 1974 års författningsreform förutsattes att utskotten utöver sina beredningsuppgifter även skulle ägna sig åt uppföljning och granskning. Detta har än så länge skett endast i

1 1993/94:TK1, s. 124. 3 sou 1997:18, 39 1993/94:TK1, 122.

s. s.

102 SOU:1997:57

begränsad omfattning. Möjligtvis är en förändring nu på

väg. Ett exempel på detta skulle kunna att utskotten vara under senare tid startat en egen utredningsverksamhet,

Riksdagens utredningar.

Kommissionen vill även peka på möjligheten för utskotten att i ökad utsträckning samarbeta med riksdagens utred-

ningstjänst för uppföljningar och utvärderingar.

Vi menar

vidare att offentliga utskottsutfrågningar bör kunna användas i större omfattning. De statliga förvaltningsmyndigheterna är skyldiga att på begäran lämna upplysningar till

utskotten.

Det är största vikt att regeringen har tillgång till ett eget av

revisionsorgan. Myndigheterna har större självständighet

gentemot regeringen i Sverige än i andra länder. Departe-

menten är små och har begränsade möjligheter att utföra egen revision. Den svenska regeringsmakten har därför ett särskilt behov av ett eget för granskning förvaltorgan av

ningsverksamheten. I direktiven till den riksdagens till-

av satta utredningen framhålls också att regeringen även fort-

sättningsvis skall ha revisionsmyndighet till sitt

en egen

förfogande. 5

Vidare framhålls i direktiven att dubbelarbete mellan riks-

dagens och regeringens revisionsorgan skall undvikas. Som

Ingemar Mundebo påpekar i sin rapport till kommissionen finns det starka likheter vad gäller såväl inriktning i de granskningar som genomförts under år arbetssenare som sätt mellan Riksdagens revisorer och RRV:s effektivitetsrevision.

I RO 4:10. En myndighet underställd kan dock hänskjuta regeringen ett utskotts begäran till regeringen för avgörande. w I Finland, där den statliga revisionsverksamheten är organiserad väsentligen som den svenska, har revisionens organisation och struktur livligt debatterats under år. Flera utredningar har genomförts senare och förslag framförts sammanslagning Riksdagens revisorer om en av och det regeringen underställda Statens revisionsverk En viktig utgångspunkt för utredningsarbetet har varit att både regering och riksdag har behov av egna externa revisionsresurser SOU 1997:18. 14°sou 1997:18, s.37.

Även Riksdagens revisorer till skillnad från RRV har

möjlighet att granska hela beslutskedjan och därmed också

regeringen, finns det vissa icke oväsentliga inskränkningar i

riksdagsrevisoremas befogenheter. Enligt regeringsformen

är det Konstitutionsutskottet som har att granska "statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning Detta framgår också av Riksdagens revisorers instruktion. Gränsen mellan Riksdagens revisorers och KU:s ansvarsområden är dock inte helt tydlig, och riksdagsrevisorerna har inte varit förhindrade att granska Regeringskansliets arbete i olika avseenden. Detta har stundom lett till vissa spänningar. Delvis sammanhänger dessa med att både

Riksdagens revisorer och KU utgörs av riksdagsledamöter

och därför tenderar att uppmärksamma samma frågor. Tillskapandet oberoende revisionsorgan under riks-

av ett mer dagen skulle här kunna bidra till att minska dessa spänningar och även öka bredden i revisionsverksamheten.

Kommissionen gärna att den av riksdagen tillsatta ut-

ser redningen beaktar den förda diskussionen i sitt fortsat-

ovan ta arbete. Slutligen skall här nämnas att den verksamhet bedrivs

som

avdelningen för ekonomi och resultatstyming vid RRV

av inte normalt ingår i ett revisionsorgans uppgifter, i vart fall inte med den omfattning och ambitionsnivå gäller för

som RRV.° Lämpligheten att ett och organ dels ut-

av samma

vecklar system och stöder myndigheterna i genomförandet,

dels granskar systemen revisionellt kan enligt kommissio-

principiellt ifrågasättas. Regeringen har tillsatt en ut-

nen redning med uppgift att bland annat över hur denna

se verksamhet skall organiseras

7 RF 12 kap. 1 s Aktuella granskningar under 1997 berör bl.a. kommittéväsendet, re-

sultatstyrningen i Regeringskansliet och utrikesförvaltningen. Reviso-

har också nyligen granskat personalpolitiken i Regeringskansliet rerna 1994/95:RR12.

9 sou 1997:18, s. 31. 15°Dir 1997;27.

104 SOU:1997:57

Bättre kontroll bättre ekonomisk

genom redovisning

En kontrollfråga kommissionen vill uppmärkannan som

samma gäller myndigheternas ekonomiska redovisning. I

ett internationellt perspektiv kan visserligen kontrollen och den finansiella redovisningen i den svenska statsförvaltningen hålla hög kvalitet. Det finns dock brister. anses

Hög redovisningsstandard och god intemkontroll minskar

risken för ekonomiska oegentligheter och underlättar upptäckter missbruk. Den finansiella redovisningen är av naturligtvis också viktig för den statsfinansiella kontrollen.

Sedan några år redovisar samtliga myndigheter samtliga

tillgångar och skulder, intäkter och kostnader i bokslut med resultat- och balansräkning. De redovisar också löpande sin anslagsförbrukning och sina intäkter till regeringen, som därigenom erhållit ett bättre på statsfinanserna. grepp För utomstående är det emellertid praktiskt taget omöjligt att utnyttja den information finns i statens redovissom

ningssystem. I den s.k. riksredovisningen, är det enda

som heltäckande redovisningssystem kommer att bli kvar som om några år, är informationen svårtillgänglig och kan bara nås genom beställningar till RRV. Vidare är informationen svår att genomskåda. Det går t.ex. inte att utläsa myndighe-

ternas förvaltningskostnader, vare sig för enskilda myndig-

heter, för grupper myndigheter eller för alla myndigheter av tillsammans. Det är först efter ett komplicerat, manuellt ar-

bete SCB kan presentera begriplig sammanställning i

som en

nationalräkenskapema. Denna sammanställning är emeller-

tid högt aggregerad och speciell. I den kan inte enskilda

myndigheter urskiljas. Det är omöjligt för andra än väl in-

satta att få riksredovisningen att stämma överens sig vare

med myndighetens bokslut eller med nationalräkenskaper-

na.151

m Exempel på svårigheterna att tränga igenom redovisningen ges i två färska utredningar om försvaret: Försvarets kostnader och produktivitet Ds 1995:10 och Analys av försvarsmaktens ekonomi SOU 1995:13 samt i fotnot 17, kapitel Regeringen har tillsatt utredning been om greppsmässiga skillnader mellan statsbudgeten och nationalräkenskaperna dir. 1995:103 och 1996:86.

Skall riksdag och regering få kontroll över myndigheternas

förvaltningskostnader, politiska programs utgifter och sta-

tens finanser är det viktigt att förbättra den ekonomiska redovisningen. Kommissionen föreslår regeringen att överväga ett integrerat redovisningssystem för betalningsflöden,

riksredovisningen, statsbudgetens utfall och om möjligt

också statens del i nationalräkenskapema. Det är önskvärt att valda delar denna information görs mera lättillgänglig

av för utomstående, bland annat via offentliga databaser. Detta

är viktigt för att medborgarna insyn. Det är också viktigt

ge för utomstående önskar utreda eller utvärdera

organ som den statliga verksamheten.

Den behöver över

statliga tillsynen ses

Den förvaltningspolitiska utvecklingen, där renodling utgör

ett icke oväsentligt inslag, har lett till förändrad roll för

åtskilliga myndigheter. Ansvaret för verkställigheten de

politiska besluten har förskjutits nedåt i förvaltningen, inte

minst till lokal och regional nivå På central nivå har

rättstillämpning och tillsyn blivit viktigare. Här har även EU-medlemskapet bidragit till utvecklingen. Anpassningen

till och tillämpningen EG-rätten har gjort att flera myn-

av digheter exempelvis Konkurrensverket, Statens livs-

som medelsverk, Konsumentverket och Statens jordbruksverk har fått ett ökat inslag tillsyn och regelkontroll, på be-

av kostnad verksamhet I dag sker icke oväsent-

av annan en

lig del statsförvaltningens verksamhet i form av tillsyn,

och många myndigheter organiseras som tillsynsmyndighe-

ter. Dessa myndigheter har kommit att lägga allt vikt

mer vid rådgivning och mindre vid ingripande med sanktio-

ner

I studie från RRV konstateras att tillsyn bedrivs i olika

en omfattning ett stort antal myndigheter på central, regio-

av nal och lokal nivå Antalet författningar behandlar

som

152Sekapitel

153RRV 1996:50 116.

s. 15 sou 1997:7, 47.

s. 155RRV 1996:10.

106 SOU:1997:57

tillsyn är stort. I september 1994 användes begreppet tillsyn

i 532 lagar. Därutöver fanns bestämmelser tillsyn i ett om

betydande antal förordningar samt i tillsynsmyndighetemas författningssamlingar. Kunskapen om tillsynsverksamheten

är emellertid enligt studien flera skäl bristfällig. av

För det första är innebörden begreppet tillsyn oklar. Tillav syn används i dag som en övergripande beteckning för delvis olikartade verksamheter normering, rådgivning, som

utvärdering och inspektion. Tillsyn kan även döljas bakom andra beteckningar. l genomgång den statliga tillsy-

en av nens regelverk konstateras att staten använt närmare ett

tjugotal begrepp för att uttrycka olika tillsynsfunktioner. En

slutsats dras i RRV-studien är att det är angeläget att som tillsynsfrågor ägnas ökad uppmärksamhet och att förutsättningarna för en sådan uppmärksamhet bör kunna för-

bättras tillsynen och angränsande uppgifter tyd-

om ges en ligare innebörd.

Frånvaron klar och konsekvent terminologi är emelav en lertid inte främst ett språkligt problem utan ett uttryck för

att tillsynsfrågorna inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet.

Dessa oklarheter har skapat osäkerhet hur tillsyn bör om bedrivas. Beslut tillsyn fattade riksdag och regering om av har därmed i vissa fall varit svåra att omvandla i praktisk verksamhet. Detta har i sin tur försvårat bedömningen av

tillsynsverksamheters effektivitet. En iakttagelse görs i

som studien är att även om tillsynens styrka och kvalitet varierar kraftigt mellan olika områden är den inte sällan påfallande svag. Det finns även betydande otydlighet med avseende en

på sanktionsmöjlighetema.

För det andra är den statliga tillsynsverksamheten ett

organisatoriskt perspektiv svåröverskådlig. Antalet former

är stort, och det framgår exempelvis inte alltid myndigav heternas instruktioner att de har till uppgift att bedriva tillsyn. En förenklad reglering bör därför eftersträvas, enligt

rapporten. Det borde exempelvis framgå myndighetens

av instruktion vilka tillsynsuppgifter den har.

Enligt RRV:s studie är enhetliga lösningar inte nödvändigt-

vis önskvärda. Olika verksamheters särart kräver verksam-

hetsanpassning. Samtidigt konstateras att den begreppsliga

och organisatoriska mångfalden inte återspeglar en genomtänkt på tillsynsfrågor. Inte minst framgår detta av att

syn

grunderna för tillsynens dimensionering ofta är oklara. Det

kan firmas bristande proportioner mellan den vikt en reglering tillmäts och den kontroll efterlevnaden som bedrivs.

RRV att intresset för tillsynsfrågor under lång tid varit

anser litet och att den nuvarande tülsynsorganisationen delvis är resultatet utveckling inneburit att traditionell

av en som inspektion och kontroll tonats till förmån för rådgivning,

ner information och utvärdering. Under år har dock till-

senare synsfrågoma allmänt rönt ett starkt ökat intresse, och detta kan delvis förklaras med de förvaltningspolitiska reformer

syftat till att renodla statens roll i samhället. Aven det som

svenska medlemskapet i EU bidragande faktor.

är en

En ytterligare slutsats i RRV-rapporten är att den långsiktiga

kunskapsuppbyggnaden när det gäller tillsynsfrågor bör

stärkas. Därigenom skapas stabilitet i bedömningarna av

olika problem. Tillsyn liksom andra former av kontrolle-

rande verksamhet har emellertid begränsningar. Det är därför enligt RRV viktigt att i första hand försöker or-

man ganisera verksamheten så att risken för fel och missbruk minimeras, och så sätt även minska behovet kontroll

på av

och tillsyn.

Kommissionen delar de slutsatser redovisas i RRV:s

som studie. Dessa iakttagelser bekräftas också i flera studier som Riksdagens revisorer låtit genomföra Kommissionen förordar att frågor statlig tillsyn blir föremål för samlad

om en översyn. Särskilt bör frågan verkningsfulla sanktioner

om uppmärksammas vid sådan översyn.

15°Seexempelvis Riksdagens revisorer, 1994/ 95:RR4 och RR9.

SOU 1997257 109

8 Domstolarna och

förvaltningen

Rättsstaten och

förvaltningen

För att säkerställa att den offentliga makten utövas under lagarna och att den enskilde får rättvis och korrekt been

handling förvaltningsmyndigheterna krävs ett flertal

av olika former kontrollmekanismer. I demokratisk rättsav en stat framstår domstolskontrollen över förvaltningen som en särskilt viktig beståndsdel och rätten att överklaga förvalt-

ningsbeslut hos domstol central rättssäkerhetsga-

som en ranti. Den externa kontrollen förvaltningen genom O:s av och K:s tillsyn och framför allt genom domstolarnas

granskning konkreta beslut är omistliga garantier för den

av enskildes rättssäkerhet.

I Sverige har den interna kontrollen i förvaltningen genom

den s.k. förvaltningsbesvärsprövningen inom myndighets-

hierarkin och i sista hand hos regeringen efter hand kommit att med och i stor utsträckning ersättas den

kompletteras av

domstolskontroll framför allt utövas av de allmänna som förvaltningsdomstolama: länsrättema, kammarrätterna och

Regeringsrätten.

Under ett långvarigt reformarbete har generell förfaranen

delagstiftning för förvaltningen skapats och enhetlig

domstolsorganisation med en särskild processordning byggts Dessa förändringar, med tyngdpunkten i 1971

upp.

års förvaltningsrättsreform, är väsentliga inslag i arbetet

med att förstärka rättssäkerheten i förvaltningen. Reformerhar på år fortsatt bland annat genom rättsprövna senare ningslagens tillkomst år 1988, omvandlingen förvaltav ningsprocessen till tvåpartsprocess, förstärkandet av en muntliga inslag i och avskaffandet av specialprocessen

110 SOU:1997:57

domstolar som försäkringsrätterna och Försäktingsöver-

domstolen.

jämsides med denna utveckling har, främst följd

som en av Sveriges internationella åtaganden, tillgången till domstolsprövning förstärkts och en överflyttning besvärsmål

från förvaltningsmyndigheter till domstolar fortgått.

Dessa reformer har bidragit till att öka enhetlighet och kon-

sekvens vid rättstillämpningen hos förvaltningsmyndighe-

ter på lokaL regional och central nivå och därmed ihög grad förbättrat rättssäkerheten i förvaltningen.

Tillgången till domstolsprävning

Det måste alltså med hänsyn till de rättsstatliga kraven

anses vara av förvaltningspolitiskt intresse att rätten till dom-

stolsprövning av förvaltningsbeslut garanteras. Trots det

reformarbete som har beskrivits i det föregående finns fortfarande exempel på att svenska domstolar inte kan garante-

ra den domstolsprövning som Europakonventionen, och

därmed numera svensk rätt, föreskriver. Det har också

upp-

stått osäkerhet i vilken utsträckning Regeringsrätten

om eller Högsta domstolen eller ingendera skall pröva vissa mål.

I detta sammanhang vi att de reformförslag lagts

anser som fram av Fri- och rättighetskommittén i dess slutbetänkande

Domstolsprövning av förvaltningsärendenl" bör fullföljas på det sättet att en generell rätt att överklaga förvaltningsbeslut hos förvaltningsdomstol slås fast huvudregel,

som en i motsats till den ordning som gäller i dag, enligt vilken förvalmingsdomstolarna endast får pröva mål i den mån särskilda lagregler anvisar att prövning skall ske hos allmän

förvaltningsdomstol. Med en ny huvudprincip domstol-

om sprövning får särskild reglering användas i de fall det finns skäl att förvaltningsbeslut i stället överprövas regeringen

eller någon myndighet. Inriktningen bör att rätt-

annan vara

sprövningslagen så småningom blir överflödig i och med att

7 SOU 1994:117.

förvaltningsdomstolarna får en generell prövningskompe-

tens.

Domstolskontrollens omfattning

I Sverige sker i dag en omfattande laglighets- och lämplig-

hetsprövning av förvaltningsärendena hos förvaltnings-

domstolama. Det har sagts att domstolarna i dessa mål träder i underinstansens ställe. Inom för de yrkanden framställts har domstolen

ramen som

vid förvaltningsbesvär befogenheter beslut-

samma som smyndigheten och kan antingen ändra, upphäva eller fastställa det överklagade beslutet. l kommunalbesvärsmål är prövningen däremot inskränkt till en laglighetsgranskning, och domstolen kan endast upphäva eller fastställa beslutet.

Enligt rättsprövningslagen skall domstolen pröva ett

om beslut strider mot någon rättsregel och upphäva, återförvisa eller fastställa beslutet men har däremot inte rätt att fatta ett helt nytt beslut i ärendet. Av förarbetena, Regeringsrättens praxis och doktrinen

framgår att rättsprövningen skall anses uppfylla Europa-

konventionens krav på laglighetsprövning, krav som är mer

långtgående än den laglighetsprövning som viser exempel på i den svenska kommunalbesvärsprocessen. I domstolsprövningen enligt rättsprövningslagen ingår sålunda frågor om beslutsmyndighetens kompetens i det enskilda fal-

let, formella fel vid handläggningen, tillräckligt faktaunder-

lag, korrekt bevisvärdering och riktigt utförd rättstillämp-

ning. Politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening skall inte ingå. Har beslutsmyndigheten ett i princip fritt skön vid beslutsfattandet, kan fråga felaktig rättstillämpning inte

tyckas bli aktuell, eftersom myndigheten lagenligt har

möjlighet att välja mellan olika alternativ. Aven vid ett sådant val kan det dock bli fråga om att en myndighet brutit mot kravet på objektivitet och saklighet vid beslutsfattandet, och därmed kan rättsprövning bli meningsfull även i

en dessa fall. När rätten till domstolsprövning slagits fast i allt fler ärendegrupper, har beslut fattade av kommunala nämnder eller lokala statliga i många fall överklagats till domstolar-

organ

112 SOU:1997:57

direkt utan föregående överprövning hos högre

na en

myndighet, t.ex. länsstyrelse.

Kommissionen att det i en del ärendegrupper vore

anser

bättre en sådan prövning föregick domstolsprövningen.

om På så sätt skulle ärendet kunna bli bättre utrett före domstolsprövningen, och skulle i en del fall eventuellt kun-

man

undvika de ökade kostnader för den enskilde och det na allmänna domstolsprocess för med sig. Man skulle

som en också kunna överväga att markera en gräns för domstolar-

lämplighetsprövning på det sätt som gjorts i rättsprövnas ningslagen. Det måste härvid åter betonas att den form av prövning görs enligt rättsprövningslagen är mer ornfat-

som

tande än kommunalbesvärsprövningen inte gäller de

men

områden som rör politiska ändamålsöverväganden.

Ramlagstiftning har behandlats i kapitel Diskussionen

kring ramlagstiftningen belyser frågan vilken omfatt-

om ning domstolarnas prövning bör ha. Ramlagstiftning som

teknik för reglering av sociala rättigheter i socialtjänstlagen

har lett till att domstolarna utsatts för kritik i och med att de sagts få politisk roll. Om ramlagar inte fylls ut av före-

en skrifter på lägre nivå måste domstolarna själva göra ända-

mâlsöverväganden och skälighetsbedömningar. Detta är i

och för sig inget nytt, just när det gäller rättighetslag-

men

stiftning och annan för enskilda ingripande lagstiftning är det från legalitetssynpunkt att föredra att själva lagstiftningär så preciserad att domstolarnas prövning verkligen

framstår rättslig prövning utifrån i lag givna förut-

som en sättningar. Restriktivitet med ramlagstiftning på sådana områden kan därför rekommenderas.

Slutligen skall noteras att omfattningen av domstolspröv-

ningen kan variera i fråga om rätten till överprövning av domstols avgörande. I Sverige har tidigare ansett det

man

värdefullt från rättssäkerhetssynpunkt att minst två vara domstolsinstanser prövar en fråga. Begränsningar av enskildas rätt till domstolsprövning i än instans har nu

mer en

genomförts i omgångar vad gäller både hovrätt och

flera

kammarrätt. Annu är det inte möjligt att utvärdera vilka effekter kraven på prövningstillstånd i dessa domstolar kan få.

och kontroll

Domstolsorganisation

Under år har, parallellt med den utveckling försenare av

valtningsprocessen har beskrivits i det föregående,

som ställts eller ökade krav på domstolarna vad avser beaknya tandet internationella åtaganden, EU-medlemskapets av konsekvenser och kostnadsmedvetande och effektivitet i

ekonomisk bemärkelse.

Tendenser till ökad rättsstatlighet har på senare tid tagit sig uttryck något ökad benägenhet hos domstolarna att i en utnyttja lagprövningsinstitutet. De svenska domarnas sätt att tolka och tillämpa lag förändras under påverkan av traditionen i andra europeiska länder. EU-medlemskapet ställer stora krav på de svenska domarna vad gäller ökade kunskaper utländsk rätt. För att tillämpa den EG-rätt som om blivit svensk rätt måste domarna också bli förtrogna med nu bland annat omfattande rättspraxis. EG-domstolens sätt en att använda tidigare avgöranden och utgå från ända-

bakom lagstadganden skiljer sig också målsöverväganden

från den svenska traditionen med en hög uppskattning av

förarbeten rättskälla. som

En förvaltningspolitisk bedömning av domstolsorganisatio-

och rättsväsendets utveckling måste utgå från dessa nen

förändringar också från en grundläggande uppfattning

men vilka förutsättningar måste finnas för att ett rättssäom som

kert domstolssystem skall kunna fungera. Några inslag i

den aktuella diskussionen domstolar och domstolsorom ganisation skall här nämnas.

Förslag att renodla rättskipningsfunktionen genom att,

om antingen hela instansordningen eller separat för en genom nivå, slå allmänna domstolar och förvaltningsdomsamman stolar har diskuterats i samband med förslag om att kraftigt

minska antalet tingsrätter. Ett utredningsförslag väntas un-

der âr 1997.

Frågan har många aspekter. Den parallella domstolsorganisationen i Sverige innebär att domarutbildningen försiggår i

två skilda domstolstyper och viss specialisering sker. I att en bland annat Danmark och Norge tillkommer domstolskon-

trollen över förvaltningen den allmänna domstolsorganisa-

114 SOU:1997:57

tionen. Domstolsprövningen är avgränsad till laglig-

hetsprövning. Det finns emellertid vid sidan domstolarna av ett antal olika särskilda prövningsorgan med varierande status, som i praktiken har hand större delen kontrolom av len. På senare år har i t.ex. Norge diskuterats ett inföom

rande av förvaltningsdomstolar.

Diskussioner har också förts möjligheterna att undersöom ka i vilken utsträckning rättssäkerheten försämras eller för-

bättras med hjälp t.ex. överklagandefrekvens och änd-

ringsfrekvens.

Vidare har Domarutredningen diskuterat och lagt fram ett antal förslag med syfte att förstärka domstolarnas och domamas konstitutionella ställning och främja kvaliteten i dömandet och allmänhetens förtroende för rättsväsendet

Kommissionens slutsatser

Kommissionen att reformarbetet avseende förvaltanser

ningsprocessen och förvaltningsdomstolarna har lett fram

till goda möjligheter att utveckla och förstärka den rättsliga kontrollen av förvaltningen. Kommissionens bedömning, att

reformarbetet på förvaltningsdomstolssidan innebär god

en grund för rättssäkerheten, leder till en viss skepsis inför

tanken på sammanslagna domstolsorganisationer. Aven de

nya krav domstolarna ställts inför och den genomgrisom

pande nyordningen med prövningstillstånd i hovrätter och

kammarrätter talar enligt vår uppfattning för försiktighet

en med nya reformer organisationen innan systemet hunnit av verka under en längre period.

En förstärkning rättssäkerheten hos domstolarna sker av

inte främst organisationsreformer. Det krävs

genom nu en period av konsolidering för att skall klara de delvis man av nya uppgifter som domstolarna ställts inför. Det kan antas

att den breddning domarutbildningen skett i och

av som

med utbyggnaden förvaltningsdomstolarna är till fördel

av för domarkulturen.

15°sou 1994:99.

Att försöka mäta graden av rättssäkerhet med hjälp av

mängden överklaganden eller ändringsfrekvensen riskerar

att bli missvisande. En låg frekvens överklaganden kan

av givetvis innebära att de flesta beslut och domar är korrekta

kan lika väl bero på att enskilda inte anser det vara men

någon idé att överklaga, på grund av kostnader, tidsåtgång

eller uppfattning om möjligheterna till framgång. En låg

frekvens ändringar i högre rätt kan bero på att första in-

av stansens domar är hög kvalitet, det är inte uteslutet

av men att överrättemas arbetsbelastning spelar in. Utvärde-

m.m. ringar på detta område måste med nödvändighet inriktas

på kvalitetsbedömningar än på statistik.

mer

Slutligen vill vi understryka att om ett övervägande om att genomföra enda enhetlig domstolsorganisation blir ak-

en tuellt bör de erfarenheter ett liknande system som finns i

av bland annat Danmark och Norge studeras närmare.

9 i

Ledningsorganisation

förvaltningsmyndigheter

Delat eller samlat ansvar

Här behandlas ledningsorganisationen för främst centrala

förvaltningsmyndigheter, även för vissa förvaltnings-

men områden med decentraliserad organisation och styrelser på

flera nivåer. Områden inom vilka det finns särskilda behov

autonomi, t.ex. högskoleområdet, diskuteras i kapitel 4 av

och omfattas inte övervägandena i detta kapitel.

det s.k. från år 1987 skall det i

Enligt verksledningsbeslutet

normalt finnas styrelse lekman-

statliga myndigheter en -

tillsammans med verkschefen leder verk-

nastyrelse som

samheten.

föreslog relativt nyligen riktlinjer för myn- Regeringen nya ledning Riktlinjerna innebär att regeringen

digheternas ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter

som

skall enrådighetsverk eller styrelse. Såväl enrådighetsvälja

skall vid behov till de sär-

som styrelsemodellen anpassas

skilda förutsättningar råder för den enskilda myndigsom heten, och skall kunna ha ett helt eller ett med

en styrelse

delat för verksamheten inför re-

myndighetschefen ansvar

geringen.

Vid uttalades att det framlagda för-

riksdagsbehandlingen

slaget inte låser valet av ledningsform genom någon pre-

för enrådighetsverk. Enligt riksdasumtion ledningsformen

bör dock ett starkare lekmannainflytande eftersträvas gen och att statliga myndigheter skall ha en

huvudregeln vara

1 Prop. 1994/95550.

118 SOU:1997:57

lekmarmastyrelse vid sidan verkschefen. Vidare uttalaav

des att frågor förvaltningsmyndigheternas om ledningsfor-

mer bör kunna aktualiseras också i Förvaltningspolitiska kommissionens arbete. Regeringen har överlämnat KU:s betänkande till kommissionen för kännedom och beaktande i kommissionens arbete

Kommissionens bedömning

Sedan länge medverkar lekmän i förvaltningen. Deras upp-

gift i lekmannastyrelsema är att tillföra myndigheterna ett medborgerligt omdöme och att öva inflytande och insyn på

allmänhetens vägnar. De kan främja effektiviteten i verksamheten i kraft sina kunskaper och erfarenheter och av bidra till att myndigheterna får starkare

en medborgerlig

förankring. Därmed kan de stärka verksamhetens

legitimi-

tet.

Samtidigt skall ansvarsbilden i förvaltningens tydlig

vara

och begriplig, vilket också viktig demokratiaspekt.

är en

Befogenheter och skyldigheter skall parallellställda,

vara ansvaret skall kunna identifieras och utkrävas. I verk med lekmarmastyrelse uppfylls inte detta krav på ett tillfredsställande sätt. Genom att beslutsbefogenheten är uppdelad mellan verkschefen och styrelsen blir ansvaret oklart. Att

styrelsen är på en gång beslutande och rådgivande gör dess

roll komplex och diffus. Ledamötemas övervakande funktion är, även om den inte är närmare definierad, svår att förena med uppgiften att ingå i ledningen för den verksamhet som skall övervakas

Flera intervjuundersökningar visar att verkschefen i vissa fall har nytta styrelsen

av som samtalspartner. Samtidigt

betonas att styrelsen inte fungerar ett m

som ledningsorgan.

Vid jämförelse med i bolag, stiftelser,

en styrelseuppdrag

organisationer och kommunala verksamheter framstår

l°° Bet. 1995/96:KU1, rskr. 1995/96:32. m Regeringsbeslut1996-01-25 Z sou 1985:40, sou 1993:58. I RRV 1996:50 200. s.

medverkan i lekmarmastyrelse relativt substanslös

en som och ansvarsbefriad. Det reella ledningsansvaret ligger hos verkschefen, rapporterar till departementet och rege-

som

ringen.

Ledamöterna lekmannastyrelsen utses av regeringen och

av är ansvariga inför denna, iden mån ansvaret låter sig identifieras. Samtidigt förutsätts de utöva "insyn och inflytande" på allmänhetens vägnar, vilket innebär ett ansvar av annat slag. Häri ligger tvetydighet. Det är oklart hur ledamö-

en ternas företrädare för allmänheten redovisas.

ansvar som

Lekrnarmastyrelsema rekryteras i stor utsträckning bland

riksdagens ledamöter. Riksdagens uppgift är bland annat att kontrollera regeringsmakten och att besluta om lagar och riktlinjer för den statliga verksamheten. Från konstitutionen

synpunkt inger det betänkligheter att riksdagsledamöterna i

stor omfattning deltar i statsförvaltningens ledningsorgan

och sådana är underställda regeringen och ansvariga

som inför denna. Vid sammanvägning vad har sagts finner

en av som nu kommissionen att den nuvarande formen lekmannastyrelse med delat ansvar bör avskaffas.

En särskild fråga är i vad mån intresseorganisationer i vissa

fall bör representerade i verksstyrelser. Sådan intresse-

vara

representation förekom tidigare, men har numera ersatts av särskilt utsedda samrådsorgan eller överläggningsgrupper

eller informellt samråd under hand. Inflytande i sådana former förekom givetvis ofta även tidigare, ibland parallellt

med intresserepresentation i respektive styrelse.

Att intresseorganisationer kommer till tals i myndigheternas

arbete är ofrånkomligt och dessutom ändamålsenligt. Det

ställer emellertid krav på att myndigheterna förmår väga olika intressen mot varandra och att hävda det gemensam-

bästa. Inte minst i EU-arbetet är det viktigt att myndigma heterna konstruktivt medverkar till att forma nationella

ståndpunkter, så att Sverige så långt möjligt talar med en

röst. I många lägen är det fördel också berörda intres-

en om

seorganisationer står bakom den ståndpunkt Sverige intar i

EU, vilket talar för samråd på ett tidigt stadium mellan

120 SOU:1997:57

myndigheter och organisationer. Formema för detta måste variera beroende på ämnet och situationen.

De skäl talar emot lekmannastyrelser gäller enligt

som

kommissionens mening också i fråga intresserepresen-

om tation i myndigheternas styrelser. Det vore därför fel att återinföra sådan representation.

I ställer för lekmannastyrelse med delat kan rådgi-

ansvar vande organ, utsedda av regeringen eller verkschefen, fylla viktiga demokratiska insynsuppgifter. Om ett sådant

organ inrättas för verksamheten som helhet kan det i praktiken

spela ungefär samma roll som en av dagens lekmarmasty-

relser. Eftersom rådets medlemmar saknar beslutsansvar, har de dock större frihet i rollen allmänhetens

att agera som företrädare gentemot verksledningen och löper mindre risk att bli enbart "gisslan". Rådsorganen kan utformas för olika funktioner och verka på olika nivåer inom myndigheterna. Lekmannainflytandet kan därmed breddas och verksamheten tillföras fler impulser utifrån än det utövas enbart

genom styrelsemedverkan. För att uppdragen skall locka

intresserade och kompetenta krävs att vidsträckta

personer

möjligheter till insyn ges och att myndigheterna tar

upp viktiga och relevanta frågor i det rådgivande organet.

Sedan någon tid har, under försöksperiod, styrelserna i

en några myndigheter getts fullt ansvar för verksamheten. Ett motiv har varit ledningsform liknande slag för

att en av som aktiebolag bedömts kunna vara lämplig för vissa typer

myndigheter.

En sådan ledningsmodell innebär inte att regeringens

ansvar att styra förvaltningen minskar, endast att styrningen måste ske med delvis andra medel. Regeringen utövar sin

styrning bland annat val styrelseledamöter och

genom av kontakter under hand. Sådana kontakter bör normalt ske

med styrelseordföranden och verkschefen.

Paralleller med aktiebolag får inte dras för långt. En

myn-

dighetsstyrelse med fullt har roll än styrel-

ansvar en annan sen i ett aktiebolag. Myndigheten är del statsförvalt-

en av ningen med särskilda uppgifter och förpliktelser mot det allmänna. Den står under offentlig kontroll och är underkas-

tad allmänhetens insyn. En styrelse med fullt ansvar representerar regeringen och har att genomföra det som har beslutats politiskt inom myndighetens ansvarsområde. Rege-

ringen kan avsätta styrelsen eller byta ut styrelseledamöter

inte uppfyller detta krav. som

Den försöksverksamhet pågår med myndighetsstyrel-

som

med fullt betydande oklarheter och flera ser ansvar rymmer frågor återstår att klara ut. Viktiga frågor är vilka kriterier

bör avgöra denna ledningsform skall användas, som om vilka och vilket bör styrelsen, och

uppgifter ansvar som ges vilka möjligheterna är att rekrytera ledamöter med rätt

kompetens.

Innan försöksverksamheten har utvärderats anser sig kommissionen inte ha underlag för att ställning till i vilka fall styrelser med fullt skulle kunna en ända-

ansvar vara

målsenlig ledningsform för vissa myndigheter.

Flera styrelsenivåer

Vissa förvaltningsområden har särskilt komplicerad

struktur. Till dem hör polisväsendet, socialförsäkringssek-

och arbetsmarknadsverket. Utmärkande för dem är att torn

organisationen är decentraliserad, att ledningsfrågor hante-

styrelser på olika nivåer och att alla eller några styrelras av seledamöter utses kommunala En sådan organi-

av organ. sationsstruktur svårigheter, särskilt när det gäller

rymmer

kraven att förvaltningen skall ett effektivt

att uppfylla vara

för riksdagens och regeringens beslut och att klar-

redskap

het skall råda i fråga uppgifter och ansvar. Det är mot

om denna bakgrund kommissionen sitt förord för en

som ger

samordnad organisation för transfereringssystemen, som

redovisas i kapitel

Frågan kan belysas också utifrån ledningsorganisationen för

De slutsatser vi redovisar bör kunna tjäna

polisväsendet. vägledning också när det gäller andra förvaltningsom-

som råden med decentraliserad ledning.

Statsförvaltningens ledningsorgan bör normalt inte utses av

kommunala instanser. När det gäller polisväsendet finns det emellertid starka skäl att göra ett undantag. Styrelsema in-

122 SOU:1997:57

om polisväsendet på regional och lokal nivå har inte bara viktiga beslutsfunktioner utan fyller också insynsfunk-

en tion av stor betydelse. Alltsedan den kommunala polisen förstatligades år 1965 har det rått allmän enighet att

om polisverksamheten skall ha insyns- och styrorgan utsedda på politiska grunder, framför allt därför att den så nära berör enskilda människors integritet i olika avseenden.

Det finns fem styrelsenivâer eller motsvarande inom

po-

lisväsendet, nämligen Rikspolisstyrelsens styrelse, styrelsen

i en länsstyrelse, polisstyrelsen i lokal polismyndighet,

polisnämnden i ett polisområde och närpolisråd. Komrnis-

sionen anser att antalet styrelsenivâer är onödigt stort. Den nuvarande ledningskonstruktionen motsvarar inte de ut-

gångspunkter och principer för statsförvaltningen vi tidiga-

re redovisat.

Kommissionen förordar att regeringen aktualiserar över-

en syn av polisens ledningsorganisation. Vid en sådan översyn bör särskilt uppmärksammas hur gränssnittet mellan länsstyrelse och lokal polismyndighet skall utformat. Detta

vara gäller särskilt i län med endast polismyndighet, eftersom

länsstyrelsens styrelse och polismyndighetens styrelse i ett

sådant län i stort sett har kompetensområde. De

samma

effektivitetsproblem inom polisväsendet som i skilda sam-

manhang har uppmärksammats bland annat i rapport

- en från Riksrevisionsverketm kan till dels bero på

- den nuva-

rande ledningsstrukturen.

I RRV 1996:64.

10 av chefer

Utnämningen

Chefspolitiken har inte förverkligats

I takt med att befogenheter delegeras till myndigheterna och

verksamheter inom förvaltningen avregleras ökar regering-

utnämningsmakt i betydelse. Den bör därför utnyttjas

ens

ett regeringens viktigaste medel att styra förvaltsom av

ningsmyndighetema. I vår intervjuundersökning redovisas

den samstämmiga uppfattningen att förfarandet vid chefsrekrytering behöver förbättras och göras effektivt

mer I verksledningspropositionen framhöll regeringen vikten av

att tillsättning verkschef föregås genomgång och

av av en en

allsidig beskrivning den kompetens behövs i verk-

av som samheten och för chefstjänstenf Regeringen betonade att utnämningar bör ske i god tid och att verkschefer bör sökas i

bredare krets än brukat ske tidigare. För att underen som lätta Ökad rörlighet bland verkschefer beslutade

en regeringen vidare att förordnandetiden vid ornförordnande av

verkschef skall förkortas, att verkschef får förflyttas en en

tvångsvis till statlig anställning och att s.k. verks-

annan

chefstjänster kan inrättas i Regeringskansliet.

I regeringens chefsprogram från år 1995 redovisas bland

annat riktlinjer för rekryteringsförfarandet Rekrytering av myndighetschefer bör ske utifrån preciserade krav, ett brett

sökförfarande och ett omsorgsfullt urvalsförfarande. En skriftlig kravprofil bör alltid tas fram innan sökandet efter kandidater börjar. Särskild vikt bör läggas vid ledaregen-

5 sou 1997:15. I Prop. 1986/87:99. 167Myndighetschefer, 1995.

124 SOU:1997:57

skaper. Kandidater bör sökas inom såväl statsförvaltningen som näringslivet, kommuner och landsting. En rapport från Riksdagens revisorer tyder på att den för-

ändrade rekryteringspolitiken har haft begränsad fram-

gång Fortfarande är rekryteringsbasen snäv. Få verkschefer kommer från näringslivet, kommunerna eller landsting-

och 60 procent verkschefema rekryteras från det en, ca av

departementets verksamhetsområde. Många verkscheegna fer saknar tidigare erfarenhet av mera kvalificerat Chefskap. Enligt Riksdagens revisorer bör regeringen eftersträva större

öppenhet vid tillsättning verkschefer. De pekar på att

av en

effektiv chefsförsörjning, innefattar rörlighet hos che-

som

ferna, är ett strategiskt inslag i fömyelsearbetet i förvaltningen.

Flera av revisorernas iakttagelser bekräftas i kommissionens intervjuundersökning. Där sägs att det tycks vara svårt att

tillämpa det uppstramade rekryteringsförfarandet, vilket

kan bero på statsrådens önskan att ha fria händer att fatta beslut utifrån egna bedömningar

Framförhållningen vid verkschefstillsättningar bedöms

flera i intervjuundersökningen vara bristfällig många gång-

er. En statssekreterare med lång erfarenhet av arbete i led-

ningen av olika departement ger följande beskrivning.

Jag har varit med så länge, ändå förvånas jag

pass men

över hur akuta alla utnämningar blir. Fast man vet om att

det skall bli skifte flera år i förväg blir man lika överraskad den dag det måste göras. Vi är dåliga på detta i Re-

geringskansliet.

Genomströmningen på verkschefsposterna har ökat under

de senaste tio åren. Riksdagens revisorer hävdar dock i sin rapport att ambitionen att få ökad rörlighet, grundad på

en att professionella chefer byter chefsuppdrag, inte har realiserats i någon större omfattning. Denna bedömning återkommer i kommissionens intervjuer där tämligen entydigt

man anser att rörligheten är låg. En verkschef säger:

168Riksdagens revisorer, 1994/95, RR12. 59 sou 1997:15.

r Man skall röra sig. Men det sker inte i dag, och den kompetens verkschefen har tas inte tillvara. Det finns som inget inget system för detta. Samordningen i program, när det gäller att utnämna verkschefer

Regeringskansliet

tycker inte jag fungerar bra.

Chefsförsörjningsfrågor bereds i Regeringskansliets förvaltningspolitiska avdelning. Arbetet sker i nära samspel

med departementen, har de bästa förutsättningarna att

som

för chefsrekryteringar inom respektive område.

svara

Kommissionens rekommendationer

Regeringens utnämningsmakt bör uppvärderas som in-

strument för styrning, förändring och utveckling av förvalt-

ningen.

Staten behöver reformerad politik för långsiktig chefsuten

veckling och chefsförsörjning. Det arbete som regeringen

har påbörjat med att utveckla rekryteringsförfarandet bör

fortsätta. Förfarandet vid rekrytering, utnämning och omplacering höga chefer bör innefatta en mera allsidig av

och bli del förvaltningspolitik ser till

prövning en av en som den statliga verksamhetens samlade behov.

för chefsförsörjning ingår att förbereda rekryte-

I en politik

i tid, att analysera de specifika krav skall

ringar god som

ställas i olika chefsbefattningar, att verka för rörlighet bland

chefer och att skapa en rimlig grad av öppenhet kring rekry-

teringen. Förfarandet bör emellertid inte formaliseras på ett sådant sätt att kontrollen över chefsfrågoma glider över från

regeringen till specialister och tjänstemän i Regeringskansli-

et.

Vi vill särskilt peka på vikten öppenhet vid rekryteringav Den skall tjäna tvâ syften. Den skall bidra till att bredda en. och bättre möjligheter att bedöma

rekryteringsbasen ge offentlig debatt hur utnämningsmakten utövas.

också i en -

Oppenhet kan främjas på olika sätt; ett minimikrav är att Regeringskansliet håller aktuell lista med chefstjänster, en väntas bli vakanta, offentligt tillgänglig. Det skulle göra som det allmänt känt när tjänst är ledig och möjlighet för en ge intresserade att anmäla sitt intresse. Självklart skall personer

126 SOU:1997:57

det stå regeringen fritt att välja utanför denna en person krets.

Chefsrekrytering är en krävande funktion, i många fall som motiverar en betydande resursinsats. Staten har i detta avseende en del att lära de större företagen. av Enligt regeringens riktlinjer från år 1994 bör regeringens speciella chefsförsörjningsansvar renodlas till att i huvudsak

gälla myndighetschefema" Utvecklingen har inneburit att

utnämningen av avdelningschefer normalt har delegerats till myndigheterna.

Enligt kommissionen kan det ligga både sakliga och symboliska värden i att regeringen utser, förutom verkschefen, vissa chefer direkt underställda denne. Det innebär bland annat en markering av den viktiga funktion är förenad som med en viss tjänst. Vidare görs det tydligt att den utnämnde, liksom verkschefen, har ett direkt inför regeringansvar en Utnärrmingsmakten bör också kunna ett viktigt invara

strument i regeringens arbete med kompetensutveckling

och jämställdhet i det statliga chefskollektivet. Om regeringen utnämner även chefer direkt underställda verkschefen, skulle regeringen möjligheter att ta ett samlat ges mer grepp

kring sådana frågor.

Samtidigt är det väsentligt att också verkschefen har ett inflytande över utnämningen av sina närmaste medarbetare. Det är därför självklart att utnämningen skall föregås ett av samråd med verkschefen.

Enligt kommissionen bör regeringens tillsättningsansvar omfatta, förutom verkschefer, deras ställföreträdare, andra överdirektörer samt avdelningschefstjänster med funktioner som har särskild vikt för styrningen myndighets verkav en samhet.

17°Prop. 1993/942185

11 och

Offentlighet insyn

Offentlighetsprincipen en del av demokratin

Offentlighetsprincipen är djupt förankrad i det svenska rättssystemet. Förordningen "angående Skrif- och Tryckfri-

heten" TFF från år 1766 innebar den mest vittomfattande tryckfrihet något land då hade antagit. Det har sagts att

som

"den viktigaste delen av TFF berörde offentlighetsprinci-

pen". l ett stort antal paragrafer meddelades vilka allmän-

na handlingar som i fortsättningen skulle vara offentliga,

och den ämbetsman vägrade att lämna sådan

som ut en handling riskerade avsättning.

Offentlighetsprincipen är del av medborgarrätten och en

en hörnsten i den svenska demokratin. Den är också en viktig

aspekt på förvaltningspolitiken. Den innebär att den offent-

liga verksamheten övervakas från flera håll och är en daglig påminnelse för dem verkar i offentlig tjänst att de är

som ansvariga inför allmänheten, som ytterst är deras uppdragsgivare. Meddelarfriheten och meddelarskyddet är en säkerhetsventil, skapar viss sannolikhet för att miss-

som en förhållanden inom förvaltningen blir offentligt kända och kan åtgärdas, vilket också verkar förebyggande. Mediemas insyn i förvaltningen gör att myndigheterna informeras om varandras verksamhet, vilket motverkar att de drar åt olika

håll. Inom stora förvaltningar bidrar offentlighetsprincipen

till inteminformationen: de anställda får genom tidningar, radio eller TV reda på vad den egna myndigheten är enga-

gerad

m Vegesack, Smak för frihet, 1995, 34-36.

von s.

128 SOU:1997:57

Att statstjänstemännen fritt kan bidra med sina kunskaper och erfarenheter i samhällsdebatten, vilket följer medde-

av larfriheten, är viktigt för demokratins vitalitet. De i det följande redovisade rättsregler som tillsammans

formar offentlighetsprincipen ger inte sällan upphov till tolkningsproblem. Aven de som känner reglerna kan finna

det svårt att korrekt uppfatta förhållandet mellan exempelvis tystnadsplikt och meddelarfrihet, mellan svenska regler och EU-regler liksom mellan principen om allmänna hand-

lingars offentlighet och datalagens regler om integritetsskydd.

Kommissionen att det inom förvaltningen finns stora

anser kunskapsluckor och bristande förståelse för dessa frågor. Vi anser därför att utbildning och debatt inom statsförvaltningen om offentlighetsprincipen är av största vikt. Dess innebörd och betydelse bör vara ett väsentlig inslag i den för-

valtningsutbildning som behandlas i kapitel 14.

Dessa frågor behandlas också i Kommunala förnyelsekommitténs slutbetänkande" Kommittén skriver att offentlighetsprincipens ställning måste stärkas och att en varaktig utbildnings- och informationsinsats bör initieras. Staten, kommunerna och landstingen bör vara engagerade i ett

sådant arbete, enligt förnyelsekommittén.

innebörd

Offentlighetsprincipens rättsliga

De grundläggande reglerna om offentlighet och sekretess finns i regeringsformen RF, tryckfrihetsförordningen TF, yttrandefrihetsgrundlagen YGL och sekretesslagen. Of-

fentlighetsprincipen rymmer ett antal olika element.

"Till främjande ett fritt meningsutbyte och en allsidig

av upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del allmänna En handling är allmän om

av handlingar/Va

m sou 1996:169, s. 87 173TF 2:1. Med handling framställning i skrift eller bild samt

avses upptagning som kan läsas, avlyssnas eller pâ annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

den förvaras hos myndighet och inkom-

en är att anse som men till eller upprättad hos myndigheten. Envar är tillförsäkrad rätt att lämna uppgifter för offentliggörande i vilket ämne helst och har också rätt att an-

som skaffa uppgifter för sådant uppgiftslämnande eller offent-

liggörandef"

Rätten till anonymitet innebär bland annat att myndighet eller annat allmänt inte får efterforska vem som är

organ författare till offentlig framställning eller vem som lämnat meddelande för offentliggörande De som tagit befattning med tillkomsten offentlig framställning, t.ex. iett tid-

av en ningsföretag, får inte röja vad han därvid erfarit om vem

är författare eller meddelare" som Till offentlighetsprincipen kan också hänföras bestämmelsen i RF 2:11 att förhandling i domstol skall vara offentlig.

Varje regel offentlighet motsvaras av en möjlighet till

begränsning i form av till exempel handlingssekretess, tyst-

nadsplikt, inskränkningar i meddelarfriheten och rätten till

anonymitet samt domstolsförhandling inom lyckta dörrar. En sådan begränsning måste grundad på lag. Allmän-

vara

handlingars offentlighet kan inskränkas på grund av

na vissa motstående intressen, vilka regleras i TF. Det gäller bland annat rikets säkerhet, intresset att förebygga eller beivra brott och skyddet den enskilde individen.

Offentlighetsprincipen måste sålunda i många situationer

och avseenden vägas mot betydelsefulla motstående intres-

Det sker prövning i varje enskilt fall enligt sen. genom en särskilda regler, utfärdas med stöd någon av de här

som av

nämnda grundlagama.

Omständigheter kan påverka offentlighet och insyn

som

med risk för urholkning offentlighetsprincipen är för-

av valtningens tendens till slutenhet, medlemskapet i EU samt

utvecklingen och användningen modern informations-

174TF 1:1 YGL 1-2 175TF 3:4. 17°TF 3:3.

130 SOU:1997:57

teknik utöver vad vi nyss har framhållit om bristande

kunskap om offentlighetsprincipen och tidigare redovisade

iakttagelser om insynssvårighetema vad gäller informella

arbetsformer, bland annat i EU-arbetet.

slutenhet och allmänhetens

Förvaltningens insyns-

behov

Det finns risker för slutenhet i den offentlig förvaltningen. Att myndigheter i många fall vill informera allmänheten på sitt eget sätt sin verksamhet och sina ärenden är natur-

om ligt. Mot allmänhetens och mediernas önskan öppenhet

om står förvaltningens strävan att få arbeta i fred, utan störningar utifrån. Det är därför viktigt att betona att offentlighetsprincipen innebär "att den offentliga verksamheten lig-

ger öppen för medborgarna och de nyhetsförmedlande or-

ganen på sådant sätt att dessa kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende myndig-

heternas informationsgivningW"

Meddelarfriheten är en central och ofta missförstådd del av offentlighetsprincipen. Kammarrättsrådet Carl Norström framhåller studie EU-medlemskapets konsekvenser

i en av

för offentlighetsprincipen:

Denna meddelarfrihet har mycket stor betydelse för of-

fentligt anställda tjänstemäns möjlighet att fritt ta kontakt

med och informera press, radio och TV. JO har många

gånger haft anledning att framhålla sådana befattnings-

havares rätt att fritt uttala sig för pressen och andra me-

dia och att obehöriga inskränkningar i denna frihet får

göras. JO har särskilt framhållit att denna grundlagsfästa

rättighet inte får kringskäras genom att myndighet

prickar eller på annat sätt kritiserar tjänsteman, vilken

utnyttjar sin meddelarfrihet. Vidare har JO framhållit att

en myndighet över huvud taget inte skall göra någon be-

dömning av lämpligheten tjänstemans uttalande till

1" Prop. 1975/76460, 69.

pressen och att deras kontakter med pressen inte angår

myndigheten"

I ett ärende år 1987 uttalade JK att det är oförenligt med meddelarfriheten att kanalisera yttranderätten vid en myndighet till vissa tjänstemän:

I meddelarfriheten ligger att varje anställd skall vara

oförhindrad publicering ge offentlighet åt

att genom

myndighetens ståndpunktstaganden. Det skall stå den

anställde fritt att analysera, debattera och även kritisera

myndighetens uppfattning. Det är ett brott mot yttrande-

friheten myndigheten på något sätt ingriper mot eller

hotar med att ingripa mot anställd därför att hon eller

en han vänder sig till massmedia med upplysningar i viss fråga i ett läge när myndigheten anser att information i saken inte är önskvärd

Meddelarfriheten tar över det lojalitetskrav i förhållande till

arbetsgivaren som normalt följer av en anställning. Tystnadsplikt i offentliga anställningar kan inte åläggas genom

avtal I många fall tar meddelarfriheten över lagstadgad sekretess. Den är därför rätt för många, såväl inom

en som

som utanför den offentliga förvaltningen, framstår som svårförståelig. I den intervjuundersökning kommissionen

låtit utföra hög beslutsfattare på fråga

svarar en en om verkschefers rätt att offentligt kritisera regeringen:

Det anser jag uppenbart felaktigt - - När rege-

vara ringen bestämt sig för någonting, då skall verkscheferna inte kommentera det offentligt, och egentligen inte de

an-

ställda på verket heller Liknande tänkesätt har kommit till uttryck även i andra sammanhang. De är oförenliga med meddelarfrihetens bokstav och anda. Att vinna respekt för meddelarfriheten och

att levandegöra dess betydelse i alla delar av förvaltningen

17°Norström, C, EU och den svenska offentlighetsprincipen, 1995, 32.

s. 179Norström, C, a.a, s. 69. 18°Norström, C, a.a, s. 184. I sou 1997:15, 112.

132 SOU:1997:57

kräver särskilda ansträngningar. Offentlighetsprincipens innebörd bör, tidigare har sagts, uppmärksammas och

som diskuteras i den förvaltningsutbildning som kommissionen föreslår i kapitel 14.

E och

insynen meddelmfriheten

Inför Sveriges förhandlingar om medlemskap i EG år 1993

förklarades från svensk sida att "offentlighetsprincipen och meddelarfriheten utgör fundamentala principer som är förankrade i den svenska grundlagen". Inom EU verkar Sverige för öppenhet och offentlighet. I flertalet EU-länder är emellertid sekretess i fråga offentliga handlingar huvud-

om regeln, och meddelarfrihet och meddelarskydd okända be-

EU:s institutioner kan uppställa villkor sekretess grepp. om

eller s.k. förtrolig behandling. Oavsett vilka förpliktelser

medlemskapet medför, kan Sverige som medlem utsättas för kulturpåverkan i riktning mot ökad slutenhet. Därför

en krävs en stark och medveten vaksamhet.

Konflikter kan uppkomma tillämpningen av den svens-

om ka meddelarfriheten. Vissa av EU:s rättsakter anger att medlemsstaterna skall utse en viss behörig mottagare av handlingar från EU-organ. Sådana mottagare kan ställas inför krav på att underteckna en försäkran om hur handlingen skall hanteras med avseende på sekretess. En sådan

försäkran torde inte ha någon självständig rättslig betydelse.

Tjänstemannen bör därför, hävdar Carl Norström, "avvisa

eventuell begäran att skriva på förbindelse en om en om tystnadsplikt med hänvisning till att han är bunden av de svenska bestämmelserna för offentliganställdaTl Rekommendationen står i samklang med vad justitieministern uttalat i riksdagen: det är självklart att varje svensk myn-

. . dighet har att pröva sekretess föreligger för viss

som om en uppgift alltid skall göra denna prövning enligt svensk

lag."m

m Norström, C, a.a, s. 179. m Riksdagens protokoll 1994/ 95:80.

l frågor där EU fattat bindande beslut sekretess kan den om svenska meddelarfriheten komma att ifrågasättas. I sista hand kan det bli ett avgörande i EU-domstolen.

Kommissionen förutsätter att regeringen verkar för att den svenska traditionen insyn och öppenhet bevaras i samav

band med den europeiska integrationen.

Kommissionen delar Datalagskommitténs syn på vikten av

att offentlighetsprincipen inte inskränks till följd av EU-

medlemskapet. Kommittén skriver i sitt betänkande:

Vi lämnar förslag till helt ny persondatalag som bygen på EG-direktivet skydd för personuppgifter. En ger om förutsättning för att vi skulle kunna lämna ett sådant förslag har varit att direktivet går att förena med det som i Sverige är grundlagsskyddat eller annars särskilt betydelsefullt från svenska utgångspunkter. Den nya lag-

stiftningen får inte inkräkta på offentlighetsprincipen el-

ler tryck- och yttrandefriheten.

i datanätverkens tid

Offentlighetsbegreppet

Den nya informationstekniken påverkar förutsättningarna

för offentlighetsprincipen. Redan ordet "offentlighet" håller

den på att få mindre självklar innebörd. "Jag tror genom en att det handlar fundamentala förskjutningar, bland anom

nat att själva begreppet offentlighet måste ställas under dis-

kussion och analyseras under premissei", hävdar pronya fessom i rättsinformatik Peter Seipel Han att detmenar

gäller upphovsrätten, "skakas" av svårigheten

samma som

att tillämpa begrepp "utgivning" och "tillgänglig för

som allmänheten" på elektroniska informationssystem. nya

Offentlighet förknippas med institutioner, till exempel massmedier, och teatrar, förmedlar information museer som eller budskap olika slag till allmänheten under rättsligt av Genom IT får vi ett nytt slags offentlighet, som inte ansvar. bärs sådana institutioner, såsom Internet, där det upp av

4 sou 1997:39, s. 185Förvaltningspolitiska kommissionens seminarium "Insyn, IT och intemationaliseringen" den 1996, dnr 06/ 96. 14 mars

134 SOU:1997:57

inte finns någon "ansvarig utgivare" sätter gränser för som vad som får meddelas.

Om begreppet offentlighet börjar flyta, kan offentlighets-

principen komma i riskzonen. Redan att avgöra vilka upp-

gifter och "handlingaf skall finnas hos

som anses en myndighet i IT-samhället bereder svårigheter.

Att myndigheternas användning ADB-teknik kan försvå-

ra allmänhetens insyn uppmärksammades tidigt, det

men

torde inte i någon högre grad ha påverkat utformningen

av de enskilda ADB-systemen. "Det är svårt att finna något fall i vilket denna fråga varit föremål för närmare diskussion",

skrev Datalagstiftningskommittén därom Behovet "en

god offentlighetsstruktur hos ADB-systemen, för att citera

Peter Seipel, beaktades inte.

Modern informationsteknik kan användas för att göra uppgifter och information hos myndigheterna allmänt tillmer

gängliga, men den medför också risker för att offentlighetsprincipen urholkas. Aven uppgifter lagras i digital form

som omfattas av offentlighetsprincipen, att få fram dessa men

uppgifter kräver oftast aktivt deltagande myndighetens

personal. Personuppgifter skyddas datalagen. Sekretes-

av sprövning försvåras i de fall offentliga och icke offentliga handlingar ingår i samma material. Praktiska problem och

tvister om offentlighetsprincipens räckvidd har uppkommit

i många situationer.

Elektronisk post och datanätverk, t.ex. Internet, tidigare ger okända möjligheter att överföra information. Detta kan innebära svårigheter att garantera att in- och utgående handlingar och meddelanden registreras allmänna handsom

lingar.

Kommissionen vill betona vikten att offentlighetsprinciav pen också under tekniska betingelser medför att den nya

offentliga verksamheten ligger öppen för medborgarna på

ett sådant sätt att de kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende myndigheternas av

inforrnationsgivning. Kommissionen stöder det förslag till

1 sou 1978:54, s. 298.

utvidgning offentlighetsprincipen i detta sammanhang

av Datalagskommittén har lämnat. Kommittén skriver: som

Eftersom tekniken kommer allt vidare och billigare att ge möjligheter att söka och sammanställa uppgifter kommer också allmänhetens möjligheter att få insyn i myndigheternas verksamhet och del deras kunskaper att öka i av framtiden.

När det gäller själva utlärnnandet allmänna uppgifter av till allmänheten föreslår vi en utvidgning av offentlig-

hetsprincipen. Den bör, enligt vårt förslag, även omfatta

rätt att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form. Vi en är medvetna att sådan rätt inte kan införas geneom en rellt och omedelbart. Enligt den föreslagna regeln skall allmänhetens rätt att få allmänna uppgifter t.ex. på diskett eller via e-post anpassad efter myndighetens vara tekniska möjligheter. Eftersom dessa fortlöpande förbättkommer också insynen att bli effektiv. Det kan ras mer finnas särskilda bestämmelser som förbjuder myndigheter att lämna ut uppgifter i digital form och i vissa fall kan sådant utlämnande falla under sekretess, men principen bör att har rätt att få uppgifter i vara man samma elektronisk form på Detta bör, åtminstone som papper.

på sikt, positivt även för myndigheterna som slipper

vara

dyrbar pappershantering"

God i I

offentlighetsstruktur T-miljö

I sekretesslagen finns bestämmelser om, som det heter, god När myndighet i sin verksam-

offentlighetsstruktur. en

het använder automatisk databehandling, skall denna 0rd-

med beaktande den grundlagsfästa principen om nas av

handlingsoffentlighet. Därvid skall myndigheten särskilt

beakta att allmänna handlingar bör hållas åtskilda från and-

handlingar och att skyddet för sekretessbelagda uppgifter

ra i upptagningar bör sådant att insynen enligt TF inte vara försvåras. Varje myndighet skall för allmänheten hålla till-

gänglig en beskrivning av sina ADB-register.

I" sou 1997:39, s. 1 SFS 1980:100. kap 15, §

136 SOU:1997:57

Om en myndighet i handläggning använder ADBupptagning, skall upptagningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, särskilda skäl föran-

om leder annat.

Det år viktigt med en god framförhållning när det gäller

teknikens möjligheter och hot. Myndigheterna behöver stöd

exempelvis när det gäller att lägga upp arkivsystem och

nya

utnyttja elektroniken i ärendehandläggningen, så att uppgif-

ter och handlingar blir tillgängliga för allmänheten. Statskontoret har central uppgift när det gäller använd-

en ningen av modern informationsteknik i statsförvaltningen.

12 Regeringskansliet

Kommissionens övergripande bedömningar

Regeringskansliet är regeringens redskap för att forma poli-

tiken och verkställa statsmaktemas beslut. Det central

är av betydelse att kansliet fungerar väl. Under senare år har skil-

da undersökningar påtalat olika brister i Regeringskansliets

organisation och arbetssätt Med utgångspunkt i den kritik framförts diskuterar kommissionen i det följande

som

några övergripande problem måste ägnas

som vi menar

ökad uppmärksamhet framöver.

En central fråga gäller ledningen förvaltningspolitiken i

av Regeringskansliet. Kommissionen menar att den är oklar och det gäller för såväl den centrala och övergripande

svag;

ledningen de enskilda departementens ledning av sina

som

respektive myndigheter. Det starka trycket på centrum samt

den höga takten och de snabba variationema i de dagliga arbetsuppgifterna förklaring till detta. De förvalt-

är en

ningspolitiska frågorna också allmänt en relativt låg

ges prioritet, inte minst på grund av att de har ett begränsat

politiskt och massmedialt genomslag. Regeringsmakten har

också kommit att skifta allt snabbare, vilket betyder att politikerna får svårare att hinna med att sätta sig in i lednings-

frågorna och etablera mer långsiktiga förvaltningspolitiska

strategier. Fortfarande tycks arbetet i stor utsträckning präglas traditionella uppgifter. Exempelvis framhål-

av mer

ler ELMA-utredningen:

Regeringskansliet fungerar professionellt när det gäller

att skriva propositioner, bereda ärenden, ta fram under-

I Se t.ex. Ds 1995:6, Regeringskansliets organisation m.m, 1996, SOU

1997:15 och RRV 1996:36.

lag till den politiska ledningen, hantera förslag lämsom nas myndigheterna etc. Däremot är kompetensen att ompröva samt att aktivt leda och styra den offentliga verksamheten mindre utvecklad

Den starka sektoriseringen i Regeringskansliet utgör ett

problem, då allt fler frågor skär över traditionella sektor- och departementsgrânser. Ett återkommande tema i de studier

som gjorts över Regeringskansliet är att sektorövergripande

politiska prioriteringar och omfördelningar har svårt att få

genomslag. En förklaring är att samordningen i dag i hu-

vudsak sker i budgetarbetet med dess inbyggda konflikter - "om får får andra mindre". en mer Brister i samordningen finns även mellan enheter inom ett och samma departement Ofta utpekas tjänstemännen som "revirbevakare", även politikerna framstår inte men sällan som bevakare av sektorintressen. Ibland tvingas de driva departementets frågor hårt för att behålla den egna

tjänstemannaorganisationens förtroende och lojalitet. En

regeringsmedlem ses som framgångsrik om hon eller han lyckas stärka det departementets ställning, oavsett

egna om det sker på helhetens bekostnad. Ett statsråd i kommissio-

nens intervjuundersökning framhåller exempelvis:

Du fastnar i vad dina tjänstemän säger, och det blir prestige att du skall visa dina tjänstemän att du har lyckats bra i förhandlingarna. Det där tycker jag är ett - - -

mycket, mycket stort problem. Jag trodde det var oerhört

mycket mer kollektivt i regeringen

Vidare ställer det europeiska samarbetet ökade krav på pri-

oriteringar, styrning och samordning, både inom statsför-

valtningen och i samhället i stort. Samarbetet ställer också ökade krav på Regeringskansliet vad gäller att tänka och agera strategiskt, exempelvis gentemot EU-kommissionen.

19°Ds 1995:6, s. 92. m Larsson, Regeringen och dess kansli, 1986, s. 287. 1 Se Ds 1995:6 s. 95. I SOU 1997:15, 3.179.Jfr Larsson, 275. a.a, s.

Under år har olika försök gjorts att stärka ledningen

senare

förvaltningspolitiken och att förbättra samordningen i

av Regeringskansliet. Ett första försök ordes redan år 1983,

inrättandet det Civildepartementet. Försöket genom av nya hade begränsad framgång. Ambitionen att förlägga det övergripande ansvaret för förvaltningspolitiken i ett särskilt

departement visade på svårigheten att driva dessa frågor utan tillräckligt stark politisk maktposition. Delar av an-

svaret för de förvaltningspolitiska frågorna låg kvar i Fi-

nansdepartementet.

Är 1994 ett nytt försök att inrätta central funktion

ordes en

med för förvaltningspolitiken. Denna gång förlades

ansvar

organisationen i Finansdepartementet, men ledningen i Statsrädsberedningen under särskild samordningsminis-

en ter. Inte heller detta försök allt igenom lyckat. De mer

var

långsiktiga förvaltningspolitiska övervägandena tenderade

att komma i skymundan i Statsrådsberedningen, där dagspolitiska problem ständigt pockar på sin lösning. Den organisatoriska splittringen med ledningen på ett ställe och

organisationen på ett annat försvagade också den förvalt-

ningspolitiska funktionens ställning.

För kort tid sedan omorganiserades den tidigare förvalt-

ningsavdelningen i Finansdepartementet till förvalt-

ningspolitisk avdelning med delvis nya uppgifter. En särskild statssekreterare för förvaltningspolitiska frågor har

nyligen tillsatts. Kommissionen har erfarit att avdelningen är under utveckling och att den har flera viktiga förvaltningspolitiska frågor på sitt program. Kommissionen ser positivt på denna utveckling, vill ändå föra en öppen

men diskussion i denna fråga.

Vissa uppgifter delas mellan den förvaltningspolitiska av-

delningen och budgetavdelningen. Med tanke på det ekonomiska synsättets naturliga dominans i Finansdepartemen-

tet finns risk att förvaltningspolitiken får en slagsida åt

en ekonomism; andra förvaltningspolitiska värden kan få stå tillbaka.

Regeringskansliet har nyligen ombildats till en myndighet

Denna förändring kan innebära att förutsättningarna för

samordning och samsyn förbättras. Det ligger ett symbolvärde i förändringen, eftersom den visar på vilja att

en markera det Samtidigt den utrymme för

gemensamma. ger Statsrådsberedningen att spela en mer aktiv roll. Att anslagen till departementen och kommittéväsendet redan tidigare

slagits samman till ett och att beredningen frågor

av om

användningen av anslaget har lagts i Statsrådsberedningen

kan vara ett uttryck för detta.

Utöver dessa organisatoriska förändringar har andra lös-

ningar på lednings- och samordningsproblemen diskute-

rats Ett förslag framförts, och även behandlas i

som som kommissionens intervjuundersökning, är att i ökad ut-

sträckning utnyttja projektarbetsformen för att arbeta med

frågor som berör flera myndigheter eller sektorer. Det är

en arbetsmetod som redan förekommer i Regeringskansliet och som med stor sannolikhet blir allt vanligare, inte minst i EUarbetet. Projektmodellen förordas också SNS Demokrati-

råd, som ett sätt att bryta sektoriseringen i Regeringskansli-

För att förbättra de enskilda departementens ledning

av myndigheterna har framförts förslag om att stärka styrning,

uppföljning, utvärdering samt den administrativa ledningen

i departementen Ett särskilt sekretariat föreslås bli inrät-

tat, under ledning chefstjänsteman. De förslag

av en som framförts varierar dock med avseende på befogenheter och

ansvar för denna chefstjänsteman. I aktuell utredning

en från Regeringskansliet förordas stödfunktion med ett

en begränsat ansvar, närmast en "konsultroll".

194Regeringskansliets organisation m.m, 1996. 195Ds 1995:6 och Regeringskansliets organisation m.m, 1996. m Demokratirâdets rapport 1996, s. 139. m Ds 1995:6, s. 95 Regeringskansliets organisation m.m, 1996, s. 12 ff. 198Regeringskansliets organisation m.m, 1996, s. 15.

Kommissionens rekommendationer

Kommissionen att förvaltningspolitiken är för lågt

anser

prioriterad. Frågor de politiska beslutens genomförande

har inte uppmärksammats i tillräcklig utsträckning. Enligt

vår är detta allvarligt från både demokrati- och

uppfattning

effektivitetssynpunkt.

styrning, kontroll och organisering är inte enbart

Frågor om

administrativa och instrumentella utan kräver ett aktivt enfrån den högsta politiska nivån. Regeringen bör i gagemang

ökad utsträckning uppmärksamma de förvaltningspolitiska problemen och utveckla formerna för förvaltningspolitikens ledning och genomförande. Den förda förvaltningspolitiken

måste fortlöpande utvärderas. Särskilt kring strategiska oroch styrfrågor krävs ett långsiktigt och övergri-

ganisations-

tänkande, vilket Regeringskansliet i dag har svårt att

pande

klara. Det också angeläget att samordningen mellan enheter och är förbättras. Kravet på god samordning måste

departement ställas högt. Samordningsarbetet utanför budgetprocessen

måste stärkas. Det är naturligtvis viktigt att de olika deparrepresenterar sina respektive sektorer vid regetementen

ringens sammanvägningar, samtidigt ställs i dag höga

men krav vad gäller omprövning hela

på Regeringskansliet av

åtaganden och omfördelning av resurser över sektorsgrän-

ser.

Det finns för andra politikområden samordningsftmktioner i

Regeringskansliet. För samordning av regeringens budget-

politik finns i Finansdepartementet en särskild budgetavdelning. För lagstiftningsfrågor kan Justitiedepartementet

sägas ha ett övergripande samordningsansvar med sina sex

och granskningsenhet; den senare lagstiftningsenheter en utför viss laggranskning för hela Regeringskansliet. I departementet bereds också grundlagsfrågor, förvaltningslagen

och för förvaltningen gemensam lagstiftning. annan kommissionen viktigt att också funktionen för

Det är enligt

samordningen förvaltningspolitiken har en stark posi-

av tion. Kommissionen har i det föregående noterat som posi-

den organisationen i Regeringskansliet för förvalt-

tivt nya

ningspolitiska frågor. Det är angeläget att de viktiga för-

valtningspolitiska frågorna drivs med kraft och konsekvens.

Kommissionen att de viktigaste anser frågorna för närvarande är

0 generella frågor om statsförvaltningens uppgifter och

organisation samt om hur den skall styras och kontrolleras

0 centrala utvärderingsuppgifter och frågor hur utvär-

deringsverksamheten kan förbättras

0 personalpolitiska frågor, exempelvis förvaltningsutbild-

ning, chefsutveckling och chefsurval

0 organisering, samordning och strategiskt tänkande när

det gäller EU-arbetet

0 lärande och bevakning förvaltningspolitiska frå-

om av gor, såväl nationellt internationellt som

0 forskningsanknytning det förvaltningspolitiska arbe-

av tet.

Det är naturligtvis viktigt att den

förvaltningspolitiska

funktionen inte leder till oönskad Det skall

en centralisering.

därför understrykas att funktionen inte och övertar styr-

kontrollfrågoma från fackdepartementen utan har ett över-

gripande ansvar inom området samt bistår fackdepartementen med råd och stöd och aktivt verkar för

att fackdeparte-

menten uppmärksammar de förvaltningspolitiska frågorna.

När det gäller relationerna till EU och andra internationella organisationer bör organiseringen utformas på olika sätt beroende på verksamhetsområde. Kommissionen har bei tänkandet på flera ställen understrukit behoven

av öppenhet

och mångfald. Regeringskansliet bör ha

som en uppgift att verka för detta och att skapa utrymme för departement och myndigheter att lära av varandra.

Det finns vidare betydande risk att det ökande en transnationella utbytet, bland annat inom EU, förstärker tendenserna till slutenhet och därmed försvårar medborgarnas in-

Regeringskansliet har här viktig roll att spela ge-

syn en

att skapa för att initiera och genomföra breda nom arenor

och öppna prioriteringsdiskussioner, där många olika grup-

per i samhället involveras.

Kommissionen har diskuterat den förvaltningspolitiska

funktionens/ avdelningens placering i Regeringskansliet. En

utgångspunkt har därvid varit att alla de diskuterade

ovan

övergripande förvaltningspolitiska frågorna skall vara in-

tegrerade i en organisationsenhet. Förvaltningspolitiken är

sammanvävd med sakpolitiken inom alla sektorer, och den politiska nivån bör ägna den tid och stor kraft.

Tre alternativ har förts fram och diskuterats. Ett är att funk-

tionen ligger kvar i Finansdepartementet sidoordnad med budgetavdelningen och andra avdelningar där. Ett annat är att den flyttas till Statsrådsberedningen och där placeras

antingen direkt under statsministern eller under ett särskilt statsråd. Ett tredje alternativ är att funktionen är direkt underställd statsministern utan att för den skull organisato-

riskt inordnas i Statsrådsberedningen. En lämplig placering

skulle då kunna Justitiedepartementet. Skäl för och

vara emot de tre alternativen har förts fram under kommissio-

diskussioner, bland annat mot bakgrund av tidigare nens försök. En huvudsynpunkt har varit att en nära anknytning till statsministern framstår önskvärd. Frågor arbets-

som om fördelning inom Regeringskansliet är emellertid den ka-

av raktären att de lämpligen helt bereds av den sittande regeringen och dess kansli och vi förordar därför inte något särskilt alternativ.

Inte heller vad gäller frågan de olika departementens

om ledning förvaltningen kommissionen det som sin

av ser uppgift att diskutera någon lösning i detalj. l ett effek-

mer

tivt och dynamiskt regeringskansli kan departementens ledningsorganisation inte uniform utformning. Det

ges en

måste möjligt att göra anpassningar departementsvis i

vara

I sou 1997:30,

ledningsstrukturen. Detta framhålls också i utredningen om Regeringskansliets organisation."

Vi har på olika ställen i betänkandet pekat på problem i samspelet såväl mellan departementen mellan dessa

som och myndigheterna. Mot denna bakgrund vill kommissionen hävda att det behövs en rådgivande funktion i form

av en hög tjänsteman nära departementsledningen som representerar god kunskap om förvaltningen och dess villkor och som kan stå för erfarenhet och kontinuitet i hanteringen

förvaltningspolitiska frågor, både internt inom departemen-

tet och gentemot de underställda myndigheterna. Vi vill understryka att en sådan funktion inte får bli ett filter mel-

lan den politiska ledningen och den förvaltning denna

som ytterst skall styra; inte minst gäller detta i förhållande till

tjänstemännen i Regeringskansliet.

2°°Regeringskansliets organisation 1996, 16.

m.m, s. m Regeringskansliets organisation m.m, 1996, s. 13, SOU 1997:15, s. 155.

13 Statstjänstemannens ställning

och ansvar

och förvaltningskulturen Statstjânstemannarollen

Den tradition tidigare generationer av statstjänstemän som fostrades i produkt ett överhetssamhälle. Den var var en av med och skarp uppdelning mellan

förknippad privilegier en

och styrda. Aven sedan rättsstatens och demokra-

styrande

tins ideal segrat, bibehöll den statliga tjänsten under lång tid

sin särställning såsom ett uttryck för statens överhöghet. Tydliga exempel på detta var statstjänstemännens oavsättlighet och frånvaron förhandlings- och strejkrätt.

De negativa dragen i överhetssamhällets förvaltningskultur kan lätt peka ut, såsom självtillräcklighet, konformism man

och snäva perspektiv. Men den svenska statsförvaltningen

visade också starkt positiva sidor. För att ett fat-

tidigt vara tigt land i Europas periferi hade Sverige effektiv, hederlig

och förvaltning. Sverige det första landet

okorrumperad var

i världen med heltäckande folkbokföring. Den av ämen betsmän under frihetstiden behärskade riksdagen införde år

1766 den första tryckfrihetsförordningen. De statliga äm-

betsmännen den samhällsklass framför allt kom att var som bära rättsstatsidealet. upp

Den klassiska bilden den svenske statstjänstemannen av klar och entydig. Han är oväldig, lojal mot statsmakär terna och lagen och står över politiken. Hans uppgifter

liknar domarens att tillämpa lagar och förordningar på

ett objektivt och opartiskt sätt

och statstjänstemannarollen i den lilla, Förvaltningskulturen

centralstyrda nationalstaten relativt enhetliga och rymde var starka sammanhållande element. Statens omvandling under

1900-talet har tunnat ut och försvagat det som förr var ge-

m Andersson, S., Mellbourn, A., Skogö, Myndigheten i samhället,

1978.

mensamt och togs för givet. De förändringar kommissionen pekat på som orsaker till den statliga verksamhetens fragmentering har verkat upplösande också på statstjänstemannarollen; det kräver viss ansträngning att hitta några

en gemensamma nämnare för statens alla tjänstemän.

Kommissionen att vi är på väg att tappa bort väsentli-

anser ga och värdefulla inslag i den svenska förvaltningstraditionen, framför allt sådana är förknippade med statens

som kämfunktioner. Iakttagelser inom Justitiekanslerns JK och Riksdagens ombudsmäns verksamhetsområden stöd för

ger

sådan uppfattning. Vid ett seminarium med komrnissioen nen har förre JK, presidenten i Svea hovrätt, Johan

numera Hirschfeldt påpekat att marknadskulturens inträde i förvaltningen kan få till följd att myndighetskulturen vattnas ur. Han har märkt förändrad på frågor jäv och

en syn om bisysslor; känslan för var gränserna går har försvagats. Hos

del myndigheter har han funnit brister i den förvalten ningsrättsliga standarden. Chefs-JO Claes Eklundh har inför kommissionen påtalat tendensen att effektivitetskraven tar över rättssäkerheten, bland annat i polisverksamheten, och att "slarvet ökar i domstolarna". l skrivelse till kommis-

en sionen efterlyser Riksrevisionsverket en utveckling av "de sanktionsmedel krävs vid flagranta fall bristande

som av

regelefterlevnad och mismanagement." I skrivelsen sägs

vidare:

RRV:s intryck är att den interna kontrollen i många fall

blivit sämre inom myndigheterna. Orsakerna är flera och

delvis komplexa

Som följd att statstjänstemännens anställningstrygghet

en av har minskat och att lönesättningen blivit individuell har tjänstemännen blivit mer beroende av sina överordnade. I en rapport till kommissionen skriver professorn i statsve-

tenskap, Lennart Lundquist:

I dagsläget talar man allmänt tystnaden på arbets-

platserna och menar då att tjänstemännen inte vågar säga

sin mening. Det är en farlig utveckling. Tystnaden kom-

mer i det långa loppet att direkt motverka effektiviteten i

den offentliga verksamheten. Det är oerhört allvarligt

större delen av tjänstemannakåren i den demokratiska

m RRV 1995094 dnr 03/95.

staten blir menlösa jasägare, och det har förvisso inte va-

rit lagstiftarens mening

Dagens statsförvaltning uppvisar en så brokig mångfald att

det inte är meningsfullt att försöka återskapa en homogen och i alla avseenden enhetlig förvaltningskultur. Vissa grundläggande element måste emellertid gemensam-

vara

för statsförvaltningen. Utgångspunkten är att den of-

ma fentliga förvaltningen är del av demokratin och rättssta-

en ten och att de arbetar i förvaltningen tjänar vissa ge-

som

mål, vilket skiljer dem från anställda i den primensamma

vata sektom. Statstjänstemännens ställning och ansvar reg-

leras i lagar, förordningar och föreskrifter. Ytterst syftar statens verksamhet till att förverkliga de demokrativärden som

lagts fast i regeringsformen.

Det är viktigt att det inom myndigheterna finns levande

insikt att medborgarna är deras uppdragsgivare, att de

om finansieras med skattemedel, att de är redovisningsskyldiga inför det allmänna och att de är skyldiga att behandla alla medborgare lika. Aven i starkt specialiserad eller geogra-

en fiskt begränsad verksamhet måste insikten firmas att befogenheter och i sista hand kommer från folket, hela

resurser folket. Allmänintresset skall vara styrande.

I uppdraget statstjänsteman ligger sålunda särskilda

som förpliktelser, rättsliga och etiska, det även särskilda

men ger

rättigheter. De offentliganställdas yttrandefrihet är väsent-

ligt vidare än de privatanställdas. Meddelarfriheten ger dem

rätt att meddela sig offentligt i vilket ämne som helst, en öppet eller anonymt, utan att behöva riskera negativa sanktioner något slag från sina överordnade.

Vissa funktioner kräver särskild kompetens är typiska

som

för den offentliga förvaltningen. Kommissionen vill peka på

uppgiften att bereda och att föredra ärenden inför beslut. Kunskapen vad krävs för den uppgiften är grund-

om som

läggande, och den åtskilliga element. I berednings-

rymmer ansvaret ligger att tjänstemännen skall vara väl insatt i ärendet; den eller de skall fatta beslut är ofta mindre väl

som eller inte alls insatta. Den bereder och eventuellt före-

som drar ärendet skall bilda sig mening, som skall vara

en egen grundad på omständigheterna i det aktuella ärendet, regler,

praxis och egen professionell erfarenhet. Den föredragande

m sou 73.

1997:28, s.

skall inför beslutet stå för sin mening; att gissa vilket beslut

som önskas är förkastligt.

Enligt förvaltningslagens 19 § har föredraganden och andra tjänstemän som är med om den slutgiltiga handläggningen

utan att delta i avgörandet rätt att få avvikande mening antecknad. Huruvida föredraganden undgår denne

ansvar om inte reserverar sig framgår emellertid inte, endast att vederbörande har rätt att anteckna avvikande mening. Traditionellt har det dock ansetts att den föredragande deltar

som aktivt i övervägandena normalt delar beslutsansvaret med de formella beslutsfattarna, och att vederbörande måste

reservera sig för att undgå ansvar Ofta är tjänstemannen skyldig att tillkännage sin mening i en reservation för det fall att beslutet blir ett annat än det föreslagna.

Lennart Lundquist framhåller i sin rapport att begreppet "det bästa" ohanterligt för den positivis-

gemensamma var tiska samhällsforskningen och därför i stort sett borta

var ur diskussionen under ett kvartssekel från 1960-talets början. Det "betraktades metafysiskt och smula löjligt",

som en men

i dag är det åter "högaktuellt i både vetenskaplig och poli-

tisk diskussion".

Lundquist ger exempel på föreställningar som gjort sig

starkt gällande under den tid då tron på det

gemensamma bästa idén om ett samhällsetos varit undanträngd. När

- -

konsulter analyserar förvaltningsmyndigheters problem

saknas ofta demokratiperspektivet och de etiska frågorna. Vanligt förekommande i myndighetsanpassad chefs- och

ledningsutveckling för svensk förvaltning är sådant

som

effektivitet, produktivitet, utveckling Chefers arbetsgivar-

av roll, strategier för chefsroll, kommunikation och

en samver-

kan inom en myndighet, förändringsarbete, kundorientering

och service. Här finns en slagsida. Ekonomisk effektivitet har blivit det överordnade.

Vissa inslag i den politik som förts i fråga om den offentliga verksamheten har enligt kommissionen försvagat förvalt-

ningskulturen och statstjänstemannarollen. I en strävan att skapa en enhetlig arbetsrättslig reglering av hela arbets-

marknaden har statsmakterna alltför litet beaktat skillnaden

mellan privat och offentlig tjänst. Professom i förvaltnings-

2°5Wennergren, Handläggningz hur förvaltningsärenden behandlas i stat och kommun, 1994, s. 89, 92

rätt Lena Marcusson använder uttrycket "statstjänstens privatisering", för den utveckling enligt henne senast har

som manifesterats i den gällande lagen offentlig anställnu om ning LOA.°° Regeringsformen 11:10 föreskriver att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning skall meddelas i lag. l LOA har grundlagens

"tjänst" och "tjänsteman" devalverats till "anställning" re-

spektive "arbetstagare". Det förändrade synsättet har givit utslag bland annat i på arbetskonflikter. Om en avsynen

talsstridig strejk bryter ut vid myndighet, kan deltagarna

en inte ställas till för sina försummelser enligt annars ansvar gällande disciplinregler utan enbart enligt medbestämman-

delagens skadeståndsregler. Kommissionen finner att det offentligrättsliga synsättet på statlig verksamhet här har

trängts alltför mycket åt sidan. En vild strejk vid en statlig

myndighet är ett brott mot statstjänstemannarollen, inte

bara mot kollektivavtalets fredsplikt.

Förvaltningsmyndighetema lyder under regeringen, men

samtidigt är deras självständighet del den svenska en av

förvaltningskulturen. Som vi har utvecklat i kapitel 2 ansva-

de fullt ut för beslut och åtgärder inom för givna rar ramen uppdrag. Frånvaron så kallat ministerstyre innebär samav tidigt att regeringsmedlemmar undgår kritik för sådant som myndigheterna gjort efter eget bedömande.

I samband med det s.k. verksledningsbeslutet lades stark

tonvikt vid förvaltningstjänstemännens lyhördhet och flex-

ibilitet l kombination med de rekommendationer som utnyttjande informella kontakter för styrning av gavs om av myndigheterna skapades något kan utgöra ett hot mot som

förvaltningsmyndigheternas integritet, som kommissionen

ett centralt värde i den svenska förvaltningskulanser vara turen.

Kommissionen har i kapitel 6 ,styrning behandlat de inom formella kontakterna mellan Regeringskansliet och förvalt-

ningsmyndighetema och därvid framhållit betydelsen av att

rollfördelningen respekteras och att spelreglerna är tydliga.

20°Marcusson 1996, Statstjänstemannen art i utdöende Rättsveten- - en skapliga studier tillägnade Carl l-lemström, De lege Juridiska fakulteten i Uppsala Årsbok Årgång 1996, 195. s. ä Prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226.

Bör statstjänstemannarollen kodifieras Lennart Lundquist

återger i sin rapport den federala etiska koden i USA. Den inleds med föreskriften att "Varje offentligt anställd skall sätta lojaliteten mot de högsta moraliska principer och landet före lojalitet mot parti eller myndighet och personer, fortsätter med ett antal budord självklar vikt och releav vans.

Enligt kommissionen det inte meningsfullt att försöka vore formulera sådan etisk kod för de svenska

en statstjänste-

märmen. Det mest centrala och det mest krävande hög i en förvaltningsetik låter sig inte sammanfattas i några enkla punkter. De krav ställs på myndigheter och statstjänssom temän är ibland motstridiga, och viktig del den komen av petens som krävs av dem är att hantera mål- och värdekonflikter. Med ett lånat från Pascal kan resonemang man

hävda att dygder hos statstjänsteman respekt en inger en-

dast om de är komplementära. Det är inte beundransvärt att besitta objektivitet det inte också finns medkänsla och om engagemang, eller att besitta integritet det inte också om finns lyhördhet, eller att besitta det inte ock-

civilkurage om så finns lojalitet.

Det viktiga är att förvaltningskulturen och statstjänstemannarollen lever i medvetandet och diskussionen. är att

Viktigt stärka de värderingar och förhållningssätt är centrala

som för den statliga verksamheten, såsom

saklighet, objektivitet,

rättssäkerhet och lojalitet mot överordnade mål. I utbildningen av statstjänstemän, som vi behandlar i kapitel 14, bör detta vara huvudfråga. Vidare bör myndigheterna fortlöen

pande uppmärksamma betydelsen statstjänstemärmens

av ansvar som en del det demokratiska systemet.

av Lundquist ger exempel på hur diskussionen förvaltningskulturen

och statstjänstemannarollen kan organiseras och föras. Hans

synpunkter förtjänar att beaktas.

Kommissionen också, vilket framgår kapitel att anser av

det offentliga kontrollsystemet bör förstärkas medel

som ett att hålla uppe en hög förvaltningsetik. Riksdagens kontrollerande funktioner bör ha ett uttalat syfte att hävda ett of-

fentligt etos i statsförvaltningen.

Ofentlighetsanställdas tjänsteansvar

I en rapport till kommissionen, kommissionsledamoten

som professor Lena Marcusson för, behandlas frågor ansvarar

det rättsliga ansvaret för offentligt anställda I om rapporten redovisas bland annat följande bedömningar och förslag.

I samband med den stora reformvägen inom arbetsrätten på 1970-talet konstaterades att utvecklingen mot ett närmande mellan offentlig och privat arbetsmarknad i stort sett kunde avslutad. Viktiga steg har varit införandet av statsanses tjänstemännens konflikträtt och den arbetsrättsliga regleringen medbestämmande, löne- och anställningsvillkor av samt processuella föreskrifter. Men denna utveckling har fortsatt. Som symbolisk kan man se ändringen att i LOA avskaffa begreppet tjänst till förmån för anställning, trots att

det i regeringsformen talas om tjänst

Det framstår självklart att staten för sina anställda inte som

kan tillämpa ett regelsystem skulle innebära väsentligt

som

sämre anställningsskydd, löntagarinflytande och möjlighe-

ter till stridsåtgärder än för andra anställda, om det inte finns starka skäl för avvikelser i det allmännas intresse. Men det finns skäl för att särskilda ansvarsregler skall gälla.

För är anställda eller i övrigt verksamma i personer som

offentlig förvaltning finns i dag följande ansvarssystem:

Det straffrättsliga ansvaret för allmänna brott och för 0

tjänstefel vid myndighetsutövning.

Ett mycket begränsat skadeståndsansvar. 0

Ett disciplinärt lagreglerat för statligt anställda

0 ansvar och kollektivavtalsreglerat för kommunalt anställda.

Enligt rapporten bör det straffrättsliga ansvaret med dess avgränsning till myndighetsutövning tills vidare bibehållas, på längre sikt bör utvärdering ske av hur den senasmen en te justeringen år 1989 tjänsteansvaret har utfallit. av

Tanken förs fram i rapporten är för det discipsom att man linära ansvaret bör åstadkomma en renodling av det som är

typiskt för olika delar av det statliga anställningsförhållan-

det. Det är ett internt avtal skulle behållas som arbetssom

rättslig reglering, medan de speciella förhållanden som är

m3SOU 1996:173. Samma problematik behandlas i Justitiekanslems rapport Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, 1997. K:s förslag vidgat tjänsteansvar och skadestånd går i samma riktom ning som Marcussons. 2°° RF 11:9

knutna till de särskilda offentligrättsliga uppgifterna är ut-

gångspunkt för särreglering, markerar vikten en som av

dessa uppgifter. En sådan särreglering bör ta sin utgångspunkt i regeringsformens krav på saklighet och objektivitet,

legalitet och likabehandling och understryka förvaltningslagens grundläggande krav på den offentliga förvaltningen.

En sådan ny särskild reglering den offentliga tjänsten bör av

utredas, varvid utgångspunkten bör att personkretsen

vara bestäms vidare än i LOA. Grundläggande krav på de offentligt verksamma kan slås fast lag offentlig i en ny om

tjänst, som utgår från regeringsformens och förvaltningsla-

gens syn på förhållandet mellan den offentliga förvaltningen

och enskilda medborgare och juridiska personer.

I en sådan lag kan regleras någon form utomstraffrättsav ligt sanktionssystem, som utgår från att det vid sidan av

myndighetsutövning finns andra offentliga förvaltnings-

uppgifter där kraven på lagenlighet, god etik

och ansvarsfullt handlande måste ställas högt.

Regleringen bör enligt rapporten utgå från att missgrepp och försummelser kan skada det allmänna direkt och enskilda direkt eller indirekt, inte därför att det allmänna har

en arbetsgivarfunktion utan i kraft av att stat och kommun skall representera medborgarintresset och verkställa de demokratiskt fattade besluten. Den offentliga verksamheten har därvid betydelse än den privata, även utanför en annan

myndighetsutövningen.

För att allmänhetens förtroende skall kunna upprätthållas krävs också föreskrifter vissa bisysslor, vilka bör om vara en

del av en sådan lagstiftning.

Därutöver bör övervägas ett särskilt skadeståndsansvar om bör utformas med utgångspunkt i renodling ansvaret en av

för offentliga förvaltningsuppgifter. Ytterligare marke-

en ring av en sådan renodling kan göras att sanktioner genom

och processuella regler beslutande och överprövande

om organ ges en utformning som skiljer sig från den rent arbetsrättsliga. Medan tjänsteansvaret i dag bedöms de av allmänna domstolarna, bör tillämpningen ett offentav

ligrättsligt disciplinsystem kunna granskas av förvaltnings-

domstolarna.

Slutligen framhålls i rapporten att det givetvis finns åtskilliga frågor som närmare måste övervägas, väljer den om man

inriktning som föreslagits. Bland annat bör ingående jäm-

förelse ske hur tjänsteansvaret är utformat och tillämpas i

av andra, närstående länder. Domamas särskilda ställning

oss

bör uppmärksammas.

Kommissionen delar de bedömningar redovisas i rap-

som porten och förordar att frågor det rättsliga ansvaret för

om offentligt anställda blir föremål för särskild utredning.

14 för

Utbildning statstjänst

Utbildning och utbildningsbehov

Utbildning av statsförvaltningens personal är ett viktigt in-

strument för att möta många de problem och utmaningar

vi har behandlat tidigare i betänkandet. som Flera länder i Europa har särskilda förvaltningshögskolor. Dessa är vanligen ett led i skapandet sammanhållen

av en kår tjänstemän, vad på engelska brukar kallas Civil

av som Service. I några länder sker en stor del av rekryteringen via dessa skolor. I vissa länder är denna utbildning ett villkor för Den outtalade eller ibland uttalade ambi-

avancemang. tionen är att på detta sätt skapa en omutlig, objektiv och lojal ämbetsmannaklass.

Stora förvaltningsområden i Sverige polis, militär, tull,

som post och tele har visserligen egna yrkesinriktade skolor, men

i övrigt förlitar sig myndigheterna på att grundutbildning

före anställning ges av det allmänna utbildningsväsendet.

När det gäller kompletterande utbildning efter anställning, vare sig det gäller ursprunglig eller ny befattning, förlitar

sig i vissa fall till intemutbildning, i andra till utbildman

ningsväsendets utbud.

Den formella utbildningsnivån är jämförelsevis hög i stats-

förvaltningen. Ar 1995 hade 55 % de statsanställda efter-

gymnasial utbildning, exklusive högskolan 50 %. l landsting

och kommuner hade hälften respektive knappt 40 % eftergymnasial utbildning och i näringslivet 20 %. Bortsett från

högskolan var de forskarutbildade i statsförvaltningen 1,4

%, i kommunerna 0,4 %, i landstinget 1,4 % och inäringslivet 0,3 se.

21°SCB och Statskontoret 1996:15, 57.

Personalutbildningen är omfattande i staten, även när den utbildning poliser och militärer erhåller räknas bort

som Statsanställda avsatte år 1995 10 dagar året till personal-

utbildning, mot 7 dagar för andra anställda

Det finns emellertid eftersatta utbildningsområden. Fort-

bildning krävs på alla nivåer i förvaltningen. I förvaltning

en i omvandling måste nästan alla anställda fortbildning

ges därför att de får nya befattningar eller därför att deras befattningar förändras och kräver eller annorlunda kompe-

ny tens. Ett exempel på en sådan omvälvande förändring är den som inträffade när modern Ordbehandling började

användas, vilket fick till följd att handläggarna nästan helt tog över assistentemas arbetsuppgifter.

Eftersatta områden som framkommer i kommissionens in-

tervjuundersökning är också språkbehandling, kunskaper i

utländska språk och förmåga att i utredningar och vid ären-

deberedning presentera ett material överskådligt och logiskt

och med tydlig åtskillnad mellan fakta och värderingar.

Många iakttagare av EU-arbetet påtalar ett behov av

"europakunskap", dvs. utöver kunskaper om EU, dess insti-

tutioner och regelverk, också kunskaper t.ex. europeisk

om historia, kultur och sätt att tänka i skilda länder. Dessutom behövs kunskap om hur förhandlingar bedrivs i internatio-

nell miljö.

Tidigare dominerade juristema stort bland handläggarna i

statsförvaltningen. Juridisk utbildning länge ett krav för

var

innehav många befattningar inom departement och ämav

betsverk. Ar 1947 hade över 50 procent den handläggan-

de personalen juridisk akademisk examen I dag finns

stora grupper av socionomer och ekonomer men också naturvetare, humanister och många andra bland de statsanställda. Juristerna utgör på procent bland dem

en grupp sex

med högskoleexamen. Detta speglar utvidgningen det

statliga engagemanget och specialiseringen av arbetsuppgif-

ter och har naturligtvis fått till följd att en gemensam kultur

juristkulturen har försvagats.

- -

m Polis och militär svarade år 1990 för 12 % av antalet utbildningsdagar i statsförvaltningen. m Uppgifterna utbildning härrör dels från Statskontoret 1996:15,

om s. 56 dels från SCB som gjort vissa specialbearbetningar åt kommissionen, dnr. 64/96.

m Landström,S-S, Svenska ämbetsmäns sociala ursprung, 1954, s. 130.

Frågan statstjänstemannarollen och förvaltningsetiken

om har tagits i det föregående. Det är viktigt att allmänt upp

förvaltningskurmande och juridisk kompetens säkerställs i

hela statsförvaltningen. Decentralisering, delegering och

informella arbetsformer ställer krav på statsanställdas integritet, goda omdöme och etiska förhållningssätt, utöver kraven på goda allmänna kunskaper. De informella arbetsformerna, inte minst i EU-sammanhang, och den ökade an-

vändningen informationsteknik, gör offentlighets-

av ny principen särskilt viktig att uppmärksamma också i utbild-

ningssammanhang.

Andra utbildningsbehov enligt kommissionens besom dömning är särskilt eftersatta är chefsutbildning, introduk-

tionsutbildning för nyanställda samt fortbildning för högt

utbildade och specialister. Arbetet i den statliga förvaltningställer höga krav på kunskaper och förmåga till kritiskt en tänkande och skulle kunna nyttiggöra långt fler forskarutbildade. Inte minst ställer behovet kvalificerade utav mer värderingar offentliga verksamheter som kommissionen av -

efterlyser krav på vetenskapliga metoder.

Kommissionens överväganden

Mellan den högre utbildningen och statsförvaltningen finns

starka historiska band. Universitetens huvuduppgift var från början att förse statsledningen med skolade medarbeta- Under ett långt skede fungerade de juridiska fakultetema re.

i praktiken väsentligen som anordnare av förvaltningsutbildning. Under mellankrigstiden inrättades en fil. pol. och jur. pol. båda med inriktning på

mag.- en mag.-examen,

den offentliga förvaltningen. Vid socialinstituten organise-

rades särskild utbildningslinje med liknande inriktning. I en samband med strävandena under sjuttiotalet att målinrikta utbildningen vid de filosofiska fakultetema inrättades en särskild nationell förvaltningslinje i högskolan. Redan dessförinnan hade pol. avskaffats. Under senare år mag.-examen har utvecklingen gått åt skilda håll vid olika högskolor. Nå-

förvaltningsutbildning som nationell utbildningslinje

gon finns inte i dag. Pol. har återinförts bemag.-examen som

teckning på en förvaltningsinriktad utbildning på magis-

temivå. Den utbildning har allmän orientering åt som en den offentliga förvaltningen är relativt omfattande, även om särskilda linjer med sådan inriktning i stort sett saknas.

Statsförvaltningens rekrytering av högutbildade har emel-

lertid stor bredd, och de har särskild förvaltnings-

som en

utbildning har inte något generellt försteg framför

exempelvis jurister, ekonomer och andra sarnhällsvetare.

Kommissionen har övervägt statsförvaltningen skulle

om gagnas av en starkt målinriktad förvaltningsutbildning

av det slag finns i vissa andra länder. I dag är

som perso-

nalansvaret i förvaltningen i hög grad delegerat till myndig-

heterna, och däri ligger också myndigheterna självständigt

bedömer behovet av specialiserad kompetens. Avgörande

blir då i vad mån myndigheterna önskar rekrytera tjänstemän med en särskilt målinriktad förvaltningsutbildning.

Kommissionen att det i dag inom högskolan finns

anser

goda möjligheter att tillgodese en sådan efterfrågan utan att

man för den skull behöver inrätta nationella förvaltningslinjer eller en särskild "förvaltningshögskola". Någon central styrning i denna fråga är inte önskvärd. Ett nära samspel bör kunna finnas mellan utbildningsanordnare och avnäma-

re.

Likväl finns anledning för regeringen att uppmärksamma

utbildningsfrågorna i hela deras bredd. Dels är det vikt

av att säkerställa att alla statsanställda väl känner till de värden

som är specifika för statsförvaltningen, liksom att förvaltningskunnande och juridisk kompetens är väl tillgodosett.

Dels är kompetensförsörjningen och kompetensutveckling-

en av central betydelse för förvaltningens funktion och ut-

veckling.

Personalutbildning dvs. introduktionsutbildning, chefs-

utbildning och fortbildning är ett viktigt medel för

- rege-

ringen att föra värden och förhållningssätt

ut gemensamma

i hela statsförvaltningen. Vid utbildning regeringen

som anordnar bör i så stor utsträckning möjligt företrädare

som för regering och regeringskansli delta och själva redovisa regeringens syn i frågor som behandlas. Kompetensförsörj-

ningen är avgörande för statsförvaltningens förmåga att

fungera väl och leverera de tjänster beslutats i demo-

som

kratisk ordning.

Ett starkare centralt engagemang i utbildningsfrågorna

mo-

tiveras vidare av att kompetensförsörjningen måste byggas

upp långsiktigt och att den bör integreras med generella insatser för att utveckla förvaltningen, samt att den bör

ges

en forskningsanknytning.

Ansvaret för att tillgodose det långsiktiga behovet av kom-

petensförsörjning och kompetensutveckling liksom för att

svara för förvaltningspolitikens utveckling genom erfaren-

hetsåterföring och kontakt med forskningen vilar ytterst på regeringen. På central nivå behövs en bättre analys och överblick över

statsförvaltningens kompetensbehov, över behov utbild-

ning och över det befintliga utbildningsutbudet.

Även utbildningsansvaret är delegerat till myndigheter-

bör det vara uppgift för regeringen att genom den na en

förvaltningspolitiska funktionen i Regeringskansliet och genom fackdepartementen ge riktlinjer för myndigheternas arbete med utbildningsfrågoma och följa upp hur dessa hanteras. Utbildningsfrågoma bör behandlas i den löpande dialogen mellan myndigheterna och departementen.

Den alldeles övervägande delen de utbildningsbehov

nämnts i det föregående skall tillgodoses av det ordisom narie utbildningsväsendet. En samverkan mellan olika ut-

bildningsanordnare och statsförvaltningen är därför önskvärd. Regeringskansliet bör i utbildnings- och utvecklingsfrågor ha ett reguljärt och kontinuerligt samråd med utbildnings- och forskningsväsendet. Kommissionen föreslår

att det i detta syfte inrättas en förvaltningsakaderni sam-

mansatt av företrädare för högre utbildning och forskning,

samt företrädare för Regeringskansliet och myndigheter

av eller andra organ under regeringen. Forskningsanknytning-

är viktig för att förstärka den lärande funktionen i fören valtningspolitiken, kommissionen behandlar i kapi-

som tel 15.

Förvaltningsakademin bör utses regeringen. Den bör ha

fast sammansättning och inte särskilt stor. Från fall en vara till fall bör den kunna knyta till sakkunskap än

sig annan den som de fasta ledamöterna representerar. Uppgiften att anordna utbildningar bör vara tydligt skild från förvalt-

ningsakademin.

15 Förvaltningspolitikens kunskapsunderlag

Bättre behövs

kunskaper

Förvaltningspolitiken ställs inför utmaningar när det gäller statsförvaltningens styrbarhet och tendenser till fragrnente-

ring, liksom förmågan att på ett klokt sätt i det euro-

agera

peiska sammanhanget. Former för organisering och styr-

ning tidigare har fungerat är inte alltid längre använd-

som bara, och lösningar vissa verksamheter kan

nya som passar

mindre lämpliga för andra. vara Vi har tidigare betonat de statliga verksamheternas heterogenitet och det därav följande behovet av att tänka på ett

varierat och mångsidigt sätt kring organisering och styr-

ning. Villkoren för de statliga verksamhetema skiljer sig väsentligt åt, och det finns knappast några modeller och

lösningar är ändamålsenliga för hela statsförvaltningen.

som Det saknas systematik i kunskaperna och erfarenheterna

olika sätt att organisera och styra förvaltningen. Därmed av finns det brister i kunskaperna grundläggande frå-

om mer

förvaltningens flexibilitet och omställningsförmåga.

gor om

Vilka är förutsättningama för förändring i den statliga för-

valtningen Vilka är möjligheterna att via medvetna politis-

ka beslut och handlingar ändra förvaltningens organisation

och arbetssätt

Den förvaltningspolitiska diskussionen har länge varit relativt Det hänger delvis med att den krets

begränsad. samman

har intresserat sig för och format förvaltningspolitiken som varit förhållandevis begränsad, och det har uppstått starka tendenser till likformighet. Detta försvårar den önskvärda

variationen och mångfalden inom statsförvaltningen.

Ett exempel på detta i rapport till kommissionen om

ges en resultatstyrningens framväxt Stefan Lindström, fil. dr i

av statsvetenskap. Där konstateras att de grundläggande idé-

bakom resultatstyrningen gammalt datum och

erna är av

har prövats till och från åtminstone sedan försöken med

programbudgetering under 1960- och 1970-talen, att men förmågan att dra lärdom av erfarenheter har varit begränsad.

Utvecklingsarbetet har präglats av omfattande

pro- . . . blem och motgångar dock har varit tillfälliga i den som meningen att reformarbetet fortsatt där det tidigare avbrutits när möjligheter givits. Det har i allt väsentligt handlat om att trots svårigheter genomföra idéer som formulerats på ett tidigt stadium. Erfarenheter från ge-

nomförandeprocessen har främst uppfattats hinder

som för att nå det uppsatta målet, och inte underlag för som eftertanke och analys. Kontrasten mot aktivt lärande en process har varit slående.

Lindström menar att viktig förklaring till denna utvecken ling är att styrningen "i betydande utsträckning formats i en förhållandevis begränsad än inte sluten miljö, domineom

rad av ett fåtal departement, utredningar och stabsorganfa"

En långsiktig

kunskapsuppbyggnad

Det är angeläget att bredda och fördjupa det förvaltningspolitiska kunskapsunderlaget. En av förvaltningspolitikens mest angelägna och strategiska uppgifter bör att

vara organisera sin egen kunskapsbas i form av en långsiktig och sys-

tematisk kunskapsuppbyggnad.

Den mångfald i tänkandet erfordras för att finna lämpsom liga former för att organisera och styra den mångskiftande förvaltningen uppstår sällan spontant. Internationella trender när det gäller styrning får ofta stort genomslag i olika nationella förvaltningar, och det finns tendens att många en samtidigt ansluter sig till de aktuella idéerna. Dessa idé-

strömmar kan öppna förvaltningsmyndigheterna för

nya idéer, det finns också risk att de snävar in synfältet men en och framställer vissa lösningar självklart bra, trots att som lösningarna inte passar alla typer av verksamheter.

Förvaltningspolitiken bör förhålla sig kritiskt granskande till de dominerande trenderna. Det bör uppgift för förvara en valtningspolitiken att aktivt söka den kunskap inte som kommer fram automatiskt- det förvaltningspolitiska kun-

skapsunderlaget skall vidga insiktema och handlingsut-

4 sou 1997:15, s. 63.

rymmet. För detta behövs ett förvaltningspolitiskt kunskapsunderlag som kan mobilisera ett förnuftigt ifrågasättande

de dominerande idéerna. Utgångspunkten är inte att det av som ligger i tiden alltid är fel, utan snarare att det alltid är fel att stereotypt införa samma modell överallt. statsförvaltningen har i alltför liten grad ägnat sig åt att utvärdera genomförda reformer inom det förvaltningspolitiska området. Kommissionen menar att det förvaltningspoli-

tiska förändringsarbetet permanent bör granskas för att man

skall kunna lära av de erfarenheterna. Här kan såväl

egna

externa utvärderingar, förvaltningsforskning som det statli-

ga kommittéväsendet användas. Det är viktigt att erfarenheter sprids inom den statliga förvaltningen och att försöksverksamhet stimuleras. Kommissionen bedömer att det finns alltför få arenor för att mellan förvaltningsmyndigheter utbyta erfarenheter om till exem-

pel styrning, utvärdering och internationalisering. Strukturer bör byggas upp som ger förvaltningsmyndigheterna

bättre förutsättningar i detta avseende. Kunskapsunderlaget kan förbättras också att hos

genom

myndigheter och forskningsorgan i Sverige tillgodogöra sig

kunskaper och erfarenheter i andra länder. I det internationella samarbetet, exempelvis i EU och OECD, har Sverige tillgång till idéer, tankar och prövade modeller. Möjligheterna att på ett systematiskt sätt ta till vara internationella erfarenheter inom förvaltningspolitiken behandlas i en rapport till kommissionen, som kommissionsledamoten och docenten i företagsekonomi Kerstin Sahlin-Andersson svarar för Självfallet är erfarenheterna av lösningar som används eller har använts i andra länder sällan möjliga att direkt överföra till svenska förhållanden, bland annat som en följd av skillnader i historiska och kulturella förhållanden. Jämförelser kan ändå vara ett viktigt element i det förvaltnings-

politiska kunskapsunderlaget.

Vi har pekat på betydelsen av variation i sätten att organise-

ra och styra den statliga förvaltningen. Vi bygger därvid på

föreställningen att det inte finns några bästa lösningar, men att inte heller alla lösningar är lika bra för varje verksamhetsområde. Hur verksamheter bör organiseras och styras kan sällan bli föremål för generella avgöranden. Vi har också

215sou 1997:33.

pekat på vikten av att bättre ta på andras och

vara egna erfarenheter.

En till olika förutsättningar anpassad och ändamålsenlig

förvaltningspolitik förutsätter att det finns bredd och djup i

kunskapsunderlaget. Variation i organisering och styrning

förutsätter variation i tänkandet, vilket i sin tur förutsätter en mångfald av aktörer och arenor. En sådan mångfald måste medvetet stimuleras. Kommissionen vill också framhålla betydelsen kvalifi-

av en

cerad forskning om förvaltningspolitiska frågor. Det återstår mycket när det gäller forskningens bidrag med kunskap

styrning och organisering av statsförvaltningen. För erfa-

renhetsåterföring och annat kunskapsutbyte är det viktigt

att företrädare för förvaltningen involveras i den förvalt-

ningspolitiska forskningen. Det behövs mötesplatser där

kvalificerade forskare, representanter för förvaltningsmyndigheter, kommittéer och enskilda tjänstemän med intresse för utvecklingsfrågor kan föra konstruktiva samtal.

Enligt kommissionen bör förvaltningspolitikens kunskap-

suppbyggnad och en förstärkt forskning om statsförvaltningen byggas upp och organiseras långsiktigt. Hur detta bör ske är fråga bör lämpa sig väl för den förvalt-

en som ningsakademi som kommissionen föreslår i kapitel 14.

Källförteckning

Offentligt tryck m.m.

Propositioner

Prop. 1975/ 76:160 Nya grundlagsregler angående allmänna

handlingars offentlighet Prop. 1978/ 79:111 Åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m.m. Prop. 1986/ 87:99 Ledning av den statliga förvaltningen Prop. Förslag till slutlig reglering statsbud-

1987/88:15O av

geten för budgetåret 1987/ 88 kompletteringsproposition

Prop. 1992/ 93:56 Ny konkurrenslagstiftning

Prop. 1993/94 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten

för budgetåret 1993 / 94 kompletteringsproposition, bil. 1

Prop. 1993 / 94:185Förvaltningsmyndighetemas ledning

Prop. Förslag till slutlig reglering statsbud-

1994/95:15O av

geten för budgetåret 1994/ 95 kompletteringsproposition

Prop. 1996/972100 Förslag till statsbudget för budgetåret 1996/97, bil. 1 Prop. 1996/ 97:36 Den regionala samhällsorganisationen

Övrigt riksdagstryck

Skr. 1984/ 85202 Skr. 1994/95:15 Bet. 1980/ 81:KU25 Bet. 1986/ 87zKU29 Bet. 1992/93:NU17 Bet. 1993/94:KU18

Bet. 1995/96:FiU7

Bet. 1995/96:KU1

Bet. 1996/97:KU4

Rskr. 1986 / 87:226 Rskr. 1992/ 93:144 Rskr. 1995/ 96:32 Rskr. 1996/ 97:77

Riksdagens protokoll 1994/95:101

Statens utredningar

ojfentliga

SOU 1978:54 Personregister datorer integritet - - SOU 1983:39 Politisk styrning administrativ självständig- het

SOU 1985:40 Regeringen, myndigheterna och myndigheter-

nas ledning

SOU 1993:16 Nya villkor för ekonomi och politik SOU 1993:58 Effektivare ledning i statliga myndigheter SOU 1994:99 Domaren i Sverige inför framtiden

SOU 1994:117 Domstolsprövning förvaltningsärenden

av bil. 2 SOU 1995:10 Analys försvarsmaktens ekonomi av

SOU 1996:64 Försäkringskassan i Sverige

SOU 1996:169 Förnyelse kommuner av SOU 1996:173 När makten gör fel SOU 1996:180 Bättre bidragen grepp om

SOU 1997:7 Byråkratin i backspegeln

SOU 1997:9 Flexibel förvaltning SOU 1997:15 Det svåra samspelet

SOU 1997:18 Granskning granskning

av SOU 1997:28 I demokratins tjänst SOU 1997:30 Europa och staten

SOU 1997:33 Att lära över gränser SOU 1997:38 Myndighet eller marknad SOU 1997:39 Integritet Offentlighet Informationsteknik

Departementsserien

Ds 1994:24 Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling

Ds 1994:81 En social försäkring Ds 1995:6 ELMA Ds 1995:10 Försvarets kostnader och produktivitet

Annat offentligt tryck

Riksdagsdirektiv 1995-03-24 Utredning om Riksdagens

revisorer m.m. Direktiv 1994:23 till samtliga komrnittér och särskilda ut-

redare att pröva offentliga åtaganden

Direktiv 1995:103 och 1996:86 Förbättrade analysmöjlig-

heter av statsbudgeten och Nationalräkenskaperna

FASON

Direktiv 1997:27 Översyn av stabsmyndighetema

Regeringsbeslut 1996-01-25

Riksdagens revisorer 1994/95:RR14

Riksdagens revisorer 1994/ 95: RR4 Tillsyn

Riksdagens revisorer 1994/95:RR9 Tillsyn innebörd och

tillämpning

Riksdagens revisorer 1994/95:RR14 Information och resultatstyrning

Riksdagens revisorer 1995/96:RR7 Den statliga personalpo-

litiken

Riksdagens revisorer 1996/97:RR3 Mål- och resultatstyrning

Talrnanskonferensen 1993/94:TK1

Justitiekanslern, Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, 1997

RRV 1991, Hur går det

RRV 1994:32 Den statliga budgetprocessen och resultatstymingen: en beskrivning av en reform

RRV 1995:7 Myndigheternas regelgivning intervjuun-

- en

dersökning

RRV 1995:32 FUSK RRV 1996:10 Statlig tillsyn RRV 1996:36 Med resultat i fokus

RRV 1996:50 Förvaltningspolitik i förändring

RRV 1996:60 Effektiv ledning RRV 1996:64 Hinder för ett effektivare resursutnyttjande Statskontoret 1996:7 EU-medlemskapets effekter på svensk

statsförvaltning

Statskontoret 1996:15 Staten i omvandling Statskontoret Fem forskare om förvaltningen

SCB, Nationalräkenskapema, 1995

Statens fömyelsefonder, Hinder mot förändringsarbete i statliga myndigheter

Litteratur

Andersson,Simon, Mellboum,Anders och Skogö,lngemar,

Myndigheten i samhället

Liber, 1983

Esping, Hans, Ramlagar i förvaltningspolitiken

SNS Förlag, 1994

Jacobsson, Bengt, Hur styrs förvaltningen Studentlitteratur; 1984 jacobssomBengt och Sahlin-AnderssomKerstin, Skolan och det verket

nya Nerenius Santérus förlag, 1995 johanssonJan, Det statliga kommittêväsendet

Akademitryck AB

Larsson,Torbjöm, Regeringen och dess kansli

Studentlitteratur, 1986

Landström, Sten-Sture, Svenska ämbetsmäns sociala bak-

grund Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala,

XXXIV, 1954 Lindqvist, Rafael, Från folkrörelse till välfärdsbyråkrati. Det

svenska sjukförsäkringssystemets utveckling 1900 -1990 Arkiv, avhandlingsserie, Lund 1990

Norström,Carl, EU och den svenska offentlighetsprincipen

juridikåtSamhälle, 1995

Petersson, Olof, Rättsstaten PUBLICA, 1995 PeterssomOlof, Politikens möjligheter

SNS förlag, 1996

Vegesack,Thomas, Smak för frihet- opinionsbildningen

von i Sverige 1755-1830 Natur och kultur, 1995

Wennergren, Bertil, Handläggning: hur förvaltningsärenden

behandlas i stat och kommun PUBLICA, 1994

Övrigt material

Andersson, Rune, SO och arbetslöshetsförsäkringen

1981 96 med åren 1935 till 1980 i sammandrag

Utgiven Arbetslöshetskassomas samarbetsorganisation,

av 1996 Marcusson, Lena, Statstjänstemannen en utdöende ras

Rättsvetenskapliga studier tillägnade Carl Hemström

De lege Juridiska fakulteten i Uppsala årsbok årgång 1996

Nycander, Svante, Åklagarväsendet är inget företag, DN

1997-02-26

Premfors, Rune, Statsförvaltningens utveckling

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen, dnr 18/96

Ragnemalrn, Hans, Regeringen och förvaltningsmyndighe-

tema, synpunkter på Verksledningskomrnittêns grundlagstolkning

Förvaltningsrättslig tidskrift 1986:1

Ruin,Olof,Den ifrågasatta staten

Det 34:e nordiska juristmötet Stockholm den 21-23 aug. 1996

SterzeLFredrik, Projekt myndighetsregler

Rapport från SAF, 1995 Ståhlberg, Ann-Charlotte, Är Sverige på väg från stan-

dardskydd till grundskydd

Ekonomisk debatt 8/96

Torstendahl, Rolf, Byrâkratisering och industrikaptalism

Tvärsnitt nr. 1985 Demokratirådets rapport Demokrati och ledarskap

SNS förlag, 1996

Europaparlamentets och rådets direktiv 95/ 46EG 1995-10-24 om skydd för enskilda med avseende

personer

på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av

sådana uppgifter

Förvaltningspolitiska kommissionens seminarium 14

mars

1996, Insyn, IT och intemationaliseringen

Kommissionens dnr. 06/96

Myndigheter 1995, Regeringens chefsprogram

PUMA, Governance in Transition, preliminär version, 1994 Regeringskansliets organisation m.m. PM 1996-05-13 PM från RRV 1995-09-13 Kommissionens dnr 03/95

Utbildningsstatistik, SCB

Kommissionens dnr 64/96

Direktiv

Kommission om den statliga förvaltningens

uppgifter och organisation

Dir. 1995:93

Beslut vid regeringssammanträde den 21 juni 1995

Sammanfattning av uppdraget

En kommission tillkallas med uppdrag att, med utgångs-

punkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra

organ, 0 göra en analys av om nuvarande former för organisation

och styrning statlig förvaltning och verksamhet är än-

damålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål

som

fastlagts av regering och riksdag samt

0 lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med

strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör be-

drivas.

Bakgrund

statsförvaltningen förverkligar statsmaktemas beslut och är därmed grundsten i det svenska demokratiska systemet.

Förmågan att med oväld och med respekt för medborgarnas

rättmätiga intressen förverkliga politiska intentioner är ett mått förvaltningens effektivitet. Den svenska statsför-

på valtningen har varit betydelsefull för välståndsutvecklingen

och för nationens förmåga att verka internationellt.

Statsförvaltningens utveckling

Den nuvarande organisationsstrukturen i statsförvaltning-

är resultatet lång utveckling och förändring den

en av en av statliga verksamheten. Den svenska förvaltningsmodellen

med självständiga myndigheter och ett litet regeringskansli

har sina historiska rötter i en k. kollegial styrforrn

som växte fram under 1600-talet. Aven om förändringarna till följd av den moderna parlamentarismens och välfärdssta-

tens utveckling varit omvälvande kan arvet från tidigare epoker fortfarande spåras i dagens förvaltningsstrukturer.

Skapandet av det moderna välfärdssamhället ställde stora krav på den offentliga sektorn och gjorde det nödvändigt

med en kraftig utbyggnad av såväl den statliga den

som kommunala förvaltningen. Myndigheterna ställdes inför

rad uppgifter vid sidan den myndighetsutöv-

nya av rena

ningen. Förvaltningens struktur blev allt mångfasette-

mer

rad och komplex.

Under de senaste 10-15 åren har bl.a. omfattande krav på

besparingar framtvingat organisations- och strukturförändringar i den statliga förvaltningen. Enligt kartläggning

en som gjorts av Statskontoret genomfördes 150 viktigare

ca organisations- och strukturförändringar under perioden 1980-1994 rapport 1994:5. Förändringstakten har ökat mycket påtagligt från mitten av 1980-talet.

Införandet mål- och resultatstyming inom den statliga

förvaltningen innebär en långtgående delegering till

myndigheterna i fråga om bl.a. ekonomiskt utformning

ansvar,

av den inre organisationen, anställning av personal och

ar-

betsgivaransvar. Okade krav ställs samtidigt på myndigheternas ledning och på fungerande uppföljning och utvär-

dering och på fortlöpande dialog mellan regeringen och

myndigheterna.

Regeringen har i 1994 års budgetproposition prop.

1993 / 941100 bil. 16 anfört att samlad och slutlig

s. en mer utvärdering bör göras av hur de styrformerna hur

nya och

den nya arbetsgivarpolitiska och personalpolitiska delegeringen till myndigheterna har fungerat. För utvärdering

den statliga arbetsgivarpolitiken kommer regeringen

senare att tillsätta en särskild kommitté.

Behovet av en översyn

Även vissa allmänna principer varit vägledande för förom

ändringsarbetet under olika perioder har det inte gjorts nå-

samlad utvärdering och analys de olika krav gon mer av dagens och morgondagens samhälle ställer på statsförsom valtningen och vilka konsekvenser dessa krav bör få när det

förvaltningens uppgifter, struktur, organisation och

gäller

Arbetet har i stor utsträckning bedrivits sektoriellt

styrning.

för att lösa specifika problem inom olika politikområden.

sektorsövergripande analyser som berör flera departe-

mentsområden har orts endast i mycket liten utsträckning

underlag för strukturförändringar i förvaltningen.

som

Av historiska skäl och att varje departement drivit genom förändringsarbetet inom sitt verksamhetsområde i sin egen

takt är förvaltningsstrukturen uppbyggd enligt olika och

delvis motstridiga organisationsprinciper inom olika sekto-

Skilda politiska uppfattningar hur den statliga verk-

rer. om samheten skall organiseras liksom påverkan berörda inav tresseorganisationer har också i vissa fall lett till otydliga

kompromisser som skapat oklara och delvis överlappande myndighetsstrukturer.

Det omvandlingstryck skapats bl.a. det allvarli-

som genom statsfinansiella läget innebär i sig nya möjligheter att ga övervinna många traditionella hinder mot förändringar i form starka särintressen och revirkonflikter. Den nya av informationstekniken också möjligheter till verksamger

omprövning traditionella arbetspro-

hetsfömyelse genom av

och organisationsprinciper.

cesser Erfarenheterna resultatstymingen är hitills goda. Målen av för resultatstymingen därmed fast. Det finns dock

ligger

att överväga ytterligare åtgärder för att förbättra

anledning

styrningen och uppföljningen.

Användningen bolags- och stiftelseformer i statlig verkav samhet förutsätter att staten inte frånhänder sig ansvaret för och till styrning och kontroll verksamhe-

möjligheterna av

ten. En ägarpolicy och effektiva styrnings- och kon-

tydlig

trollsystem är därför nödvändiga. På detta område krävs ökad tydlighet. Särskilda överväganden behöver också göför att inte rätten till insyn i den offentliga verksamheten ras skall urholkas. Okad avgiftsfinansiering och affärsinriktning

inom förvaltningen har vidare lett till att gränsdragningen

ibland kan framstå oklar mellan vad skall anses som som

vara myndighetsutövning respektive avtalsförhållande mellan kund och leverantör.

Den nuvarande förvaltningsstrukturen är i allt väsentligt uppbyggd med utgångspunkt i nationella behov. Den ökande intemationaliseringen och ändrar EU-integrationen delvis förutsättningarna för arbete och ställer förvaltningens nya krav på förvaltningens organisation och arbetsformer liksom på regeringens styrning och samordning av myndigheterna och deras medverkan i arbetet med EU-frågor.

Ett utredningsarbete den svenska om statsförvaltningens samverkan med regeringen vid ett svenskt EU-medlemskap har genomförts och redovisats i betänkandet Statsförvaltningen och EG SOU 1993:80. I betänkandet vissa anges allmänna utgångspunkter och till för beförslag riktlinjer redningen av EU-frågor och för samordningen mellan rege-

ringen och förvaltningsmyndigheterna.

Regeringen har den 6 april 1995 uppdragit åt Statskontoret att kartlägga och analysera hur EU-medlemskapet under det första medlemskapsâret påverkar statliga myndigheters organisation och arbetsformer och hur formerna för samordning mellan regering och förvaltningsmyndigheter utvecklas.

Intemationaliseringen och EU-samarbetet ställer krav nya och innebär i vissa avseenden till ökad en återgång regelstyming. Men ökade kontakter och samarbete med andra förvaltningssystem och förvaltningskulturer kan också stimulera en ökad öppenhet för ifrågasättande och nytänkande inom förvaltningen.

Regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23 innebär också att sättet att organisera den verksamheten statliga inom många områden kan behöva ifrågasättas i grunden. Varje kommitté skall enligt direktiven de ange bakomliggande, egentliga målen för den verksamhet utreds och som förutsättningslöst pröva om åtagandet bör vara en offentlig angelägenhet.

Syfte och utgångspunkter

Syftet med kommissionens arbete är för att ge underlag den fortsatta utformningen av regeringens förvaltningspolitik. I förvaltningspolitiken ingår att ge riktlinjer för utformningen av den och statliga förvaltningens organisation struktur,

lednings- och verksamhetsforrner samt styrningen av statli-

verksamheter. Förvaltningspolitiken skall ge vägledning

ga såväl för dem arbetar i den löpande verksamheten som som för dem har till uppgift att utveckla och förändra verksom

samheten i den statliga förvaltningen.

för kommissionens arbete skall de

Utgångspunkten vara

krav på demokratisk styrning, insyn och

grundläggande

kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglighet som

måste ställas på och tillgodoses den statliga förvaltning-

av De krav demokratin ställer innebär att förvaltningen. som skall fullfölja sina uppgifter i enlighet med de beslut som en har fattats riksdagen. Kravet på rättssäkerhet innebär att av den enskilde skall kunna åberopa gällande lag och förordning och kunna utgå från att förvaltningen är professionell korrekt handläggning ärenden som rör och garanterar en av

rättigheter och skyldigheter. Kravet på effekmedborgarnas

tivitet innebär dels att förvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål satts, dels att det sker som

med rimlig resursåtgång. Kravet på tillgänglighet inne-

en skall ha rimliga möjligheter till kontakt

bär att medborgarna

med den statliga förvaltningen oavsett de bor i landet. var

Regeringens förvaltningspolitik skall syfta till att skapa or-

ganisations- och styrformer i statsförvaltningen som på ett

väl avvägt sätt mot dessa krav. svarar

Uppdraget

Kommissionen bör översiktligt redovisa hur statsförvalt-

ningen har utvecklats och organiserats under efterkrigstiden. På grundval denna redovisning bör kommissionen av göra analys vilka kriterier varit styrande för hur en av som

statliga åtaganden organiserats och genomförts. I den ut-

sträckning dessa kriterier förändrats över tiden skall detta

belysas.

Kommissionen bör därvid särskilt kartlägga och analysera vilka huvudprinciper legat till grund för eller haft ett som dominerande inflytande på hur den statliga verksamheten utvecklats och organiserats med avseende på frågor somzval verksarnhetsform myndighet, affärsverk, bolag, stiftelse, av ideell organisation eller form, och uppgiftsannan ansvars-

fördelning mellan centrala statliga förvaltningsmyndigheter

och mellan central, regional och lokal statlig nivå, principer

för styrning, ledning, verkställighet, uppföljning och kon-

troll, val produktionsfonner för offentliga tjänster av egenregi, entreprenader, beställar- och utförarmodeller eller

köp- och säljmodeller etc.

Kommissionen skall mot den angivna bakgrunden ovan -

och med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra

organ göra en analys av om nuvarande former för organi- sation och styrning statlig förvaltning och verksamhet är av ändamålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som

fastlagts av regering och riksdag.

En avgörande utgångspunkt bör tidigare framhållits

som vara de grundläggande kraven på demokratisk styrning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglighet. Den offentliga verksamhetens betydelse för balanseen rad ekonomisk tillväxt och utveckling välfärden bör ockav så värderas liksom dess förmåga att verka i tid ökad en av internationell samverkan. Medlemskapet i EU är självfallet en viktig faktor. Kommissionen bör särskilt överväga hur sådana olika krav kan tillgodoses och balanseras mot var-

andra i det fortsatta förändringsarbetet.

4 Kommissionen bör också analysera de olika relationer som

medborgare och företag har till den statliga förvaltningen.

Analysen bör inriktas på hur dessa relationer har utvecklats och hur kraven på den statliga förvaltningen i förhållande

till medborgare respektive företag skiljer sig i olika typer

av offentlig verksamhet.

För den verksamhet bör bedrivas i myndighetsform bör som kommissionen överväga alternativa sätt att utforma den

statliga myndighetsstrukturen på central, regional och lokal

nivå så att den bättre mot de förutsättningama. svarar nya Som ett underlag för sådana överväganden bör kommissio-

nen göra sektorsövergripande analyser av arbetsprocesser

och verksamheter är för olika delar som gemensamma av förvaltningen, ex. i samband med administrationen av

olika transfereringssystem. De möjligheter till organisa-

nya tionsformer och arbetssätt den informationsteknisom nya ken skall särskilt uppmärksammas. ger

En samlad analys bör också göras effektiviteten i de olika av styrmedel som regeringen har för den statliga verksamheten och hur samspelet mellan dessa fungerar. Kommissionen bör bl.a. belysa hur resultatstymingen förhåller sig till den

inom många områden detaljerade regelstyrningen inom

ramen för EU-samarbetet.

En belysning bör också göras hur de nya styrformema

påverkar samspelet mellan riksdag, regering och förvaltningsmyndigheter. En viktig fråga är därvid hur riksdagens

intentioner slår igenom i de olika former av styrning, uppföljning och utvärdering som regeringen utövar gentemot

myndigheterna.

Kommissionen skall vidare lämna synpunkter på hur det

långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga

förvaltningen bör bedrivas. Kommissionen kan därvid i den utsträckning den finner lämpligt lämna rekommendationer

eller förslag till riktlinjer i förvaltningspolitiska frågor för

olika typer statlig verksamhet.

Utredningsarbetet

Kommissionen är fri att redovisa ett brett spektrum al-

av ternativa utvecklingsvägar och deras konsekvenser. Syftet med kommissionens arbete är att lyfta fram möjligheter och alternativ därefter skede får bli föremål för

som i ett senare

närmare bedömning från politiska och praktiska ut-

gångspunkter.

Kommissionen bör arbeta i nära kontakt med såväl forskningen inom relevanta områden med praktiskt verk-

som

i förvaltningen och andra berörs av den statliga

samma som verksamheten. Kommissionen bör i sitt arbete också ha kon-

takt med annat förvaltningspolitiskt utrednings- och bered-

ningsarbete, såsom det fortsatta arbetet med att stärka resul-

tatstyrningen Ds 1995:6, Regionberedningens förslag

SOU 1995:27 och Utredningen Fi 1994:03 verksamhe-

om ter är beroende av statligt stöd.

som Kommissionen skall beakta regeringens direktiv om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50 och om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:124. Arbetet kan lämpligen utföras ett antal delstudier.

som Kommissionen skall avsluta sitt arbete med sammanfat-

en tande rapport till regeringen senast den 31 december 1996.

Finansdepartementet

SOU:1997:57 179

Av beställda

kommissionen rapporter

Publicerade

När makten gör fel, SOU 1996:173 Bättre bidragen, SOU 1996:180 grepp om Flexibel förvaltning, SOU 1997:7

Byråkratin i backspegeln, SOU 1997:9

Det svåra samspelet, SOU 1997:15

Granskning granskning, SOU 1997:18

av I demokratins tjänst, SOU 1997:28 Att lära över gränser, SOU 1997:30 Europa och staten, SOU 1997:33 Myndighet eHer marknad, SOU 1997:38 Ministem och makten, SOU 1997:54

Icke finns i kommissionens arkiv

publicerade -

Medborgarnas inflytande och särintressenas makt

dnr. 27/ 96 Litteratur avveckling statlig verksamhet om av

dnr. 26/96

Medborgama och förvaltningen dnr. 23/96

Förvaltningsdebatt och förvaltningsreform i Frankrike dnr. 25/96

Representativeness and Legitimacy in USA and Sweden dnr. 30/96

Studie av representativiteten i statsförvaltningen dnr. 68/96

Statsförvaltningens utveckling dnr. 18/96

Nätverk form för samarbete och organisation som ny dnr. 1 / 95

Informationsinvesteringar i statlig förvaltning dnr. 1:2/ 95

Elektronisk förvaltning möjligheter, hot och förutsättningar 1:3/95

En förvaltningsrättslig översikt dnr. 09/96

Statens offentliga 1997 utredningar

Kronologisk förteckning

Dennyagymnasieskolanstegför steg.U. 32.Följdlagstiftningtill M. - Inkomstskattelag,delI-IIl. Fi. 33. Att läraövergränser.Enstudie av0ECD:s Fastighetsdataregister.Ju. förvaltningspolitiskasamarbete.Fi. Förbättradmiljöinformation.M. 34.Övervakningavmiljön. M.

Aktivt lönebidrag.Etteffektivarestödför 35. Ny kursi trafikpolitiken bilagor.K.+ arbetshandikappade.A. 36. Bekåmpande penningtvätt.Fi. av Lånsstyrelsemasroll itrafik- ochfordonsfrågor.K. 37. Ett teknisktforskningsinstituti Göteborg.U. Byråkratini backspegeln.Femtioårav förändring 38. Myndighet

sexförvaltningsområden.Fi. Statsförvaltningensolikaverksamhetsfonner. Fi. Rösterombarnsochungdomarspsykiskahälsa.S. 39. Integritet Offentlighet Infonnationsteknik.Ju. Flexibelförvaltning.Förändringochverksam- 40. Ungaocharbete.ln.

hetsanpassning statsförvaltningensav 41. Statenoch trossamfunden

struktur.Fi. Rättsligreglering

10.Ansvaretförvalutapolitiken.Fi. Grundlag ll. Skatter,miljö ochsysselsättning.Fi. Lag trossamfund - om 12.lT-probleminförZOOO-skiftet.Referatoch Lag Svenskakyrkan.Ku. - om slutsatserfrånenhearinganordnadav 42.Statenoch trossamfunden

IT-kommissionenden 8december.l Begravningsverksamheten.Ku.

lT-kommissionensrapportl/97.K. 43.Statenoch trossamfunden

Regionpolitikför helaSverige.N. . Denkulturhistorisktvärdefullakyrkligaegendomen lT kulturenstjänst.Ku.i . ochdekyrkliga arkiven.Ku. Detsvårasamspelet.Resultatstymingensfrarnvåxt 44.Statenoch trossamfunden

ochproblematik.Fi. Svenskakyrkanspersonal.Ku.

Att utvecklaindustriforskningsinstimten.N. 45.Statenoch trossamfunden . Skatter,tjänsteroch sysselsättning. Stöd,skatterochfinansiering.Ku. . +Bilagor.Fi. 46.Statenoch trossamfunden

56 Granskning granskning.av Statlig medverkanvid avgiftsbetalning.Ku. Denstatligarevisioneni SverigeochDanmark.Fi. 47.Statenoch trossamfunden

Bättreinformationomkonsumentpriser.In. Denkyrkligaegendomen.Ku.

Konkurrenslagenl 993-1996.N. . 48. Arbetsgivarpolitiki staten. Växai lärande.Förslagtill läroplanför bamoch Förkompetensochresultat.Fi. . unga6- 6år.l U. 49.Grundlagsskyddför nyamedier.Ju. ZZ Aktiebolagetskapital.Ju. 50. Alternativautvecklingsvägarför EUzs 23.Digitaldemokr@ti.Ettseminarium Teknik,om jordbrukspolitik. gemensamma Jo. demokratiochdelaktighetden8november1996 51. Bristeri omsorg

anordnat Folkomröstningsutredningen,av IT- fråga - en ombemötande äldre.av kommissionenochKommunikationsforsknings- 52.Omsorgmedkunskapochinlevelse

beredningen.IT-kommissionensrapport2/97.K. fråga bemötande äldre. - en om av Välfärdi verkligheten Pengarräckerinte.- 53.AvskaffareklamskattenFi. . Svenskmat- EU-fat.Jo. 54.Ministemochmakten. . EU:sjordbrukspolitikochdenglobalalivsmedels- Hur fungerarministerstyreipraktiken Fi. . försörjningen.Jo. 55. Statenochtrossamfunden.Sammanfattningamaav Kontroll ReavinstVärdepapper.Fi. . förslagenfrån destatligautredningama.Ku. I demokratinstjänst.Statstjänstemarmensroll och 56. Folket rådgivareochbeslutsfattare. som Ju. vårt offentligaetos.Fi. 57.I medborgarnastjänst.

53 Bampomogiafiñågan. . Ensamladförvaltningspolitikforstaten.Fi. lnnehavskriminaliseringm.m.Ju.

30. Europaochstaten.Europeiseringensbetydelseför

svenskstatsförvalming.Fi.

31.Kristallkulan trettonrösteromframtiden. - IT-kommissionensrapport3/97.K.

alBL/o

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Att läraövergränser.Enstudieav0ECD:s förvaltnings-

politiska 33 Fastighetsdataregister.3

Bekämpande penningtvätt.3 6av Aktiebolagets 22

Myndighetellermarknad. Bampomografifrågan.

Statsförvaltningensolikaverksamhetsfonner.3 8 lnnehavskriminaliseringm.m.29

OffentlighetInformationsteknik.39 Arbetsgivarpolitiki staten. Integritet

Förkompetensochresultat.48 Grundlagsskyddför nyamedier.49

Avskaffareklamskatten53 Folketsområdgivareochbeslutsfattare.56

Ministemochmakten.

Socialdepartementet Hurfungerarministerstyreipraktiken 54

l medborgarnastjänst. Rösterombarnsochungdomarspsykiskahälsa.8

Ensamladförvaltningspolitikförstaten.57 Välfärdiverkligheten Pengarräckerinte.24

Bristeri omsorg Utbildningsdepartementet

enfrågaombemötande äldre.av 51 - Den gymnasieskolan för l

medkunskapochinlevelse nya - steg steg. Omsorg

Växa lärande.Förslagtill läroplanför barnochi

enfrågaombemötandeaväldre.52 - unga6-l6år. 21

nikationsdepartementet Ettteknisktforskningsinstituti Göteborg.37 Kom mu

Länsstyrelsemasroll i trafik- ochfordonsfrågor.6 Jordbruksdepartementet

lT-probleminförZOOO-skiñet.Referatochslutsatserfrån

Svenskmat- EU-fat.25 enhearinganordnadavIT-kommissionenden

EU:sjordbrukspolitikochdenglobalalivsmedels- 18december.IT-kommissionensrapportl/97. 12

försörjningen.26 Digitaldemokr@ti.Ettseminarium Teknik,om

Alternativautvecklingsvågarför EU:s demokratiochdelaktighetden november19968

gemensammajordbrukspolitik.50 anordnatavFolkomrösmingsutredningen,IT-

kommissionenochKommunikationsforsknings-

Arbetsmarknadsdepartementet beredningen.IT-kommissionensrapport 23

framtiden. Aktivt lönebidrag.Etteffektivarestödför Kristallkulan trettonrösterom

- arbetshandikappade.5 IT-kommissionensrapport3/97.3 1

Ny kursi trañkpolitiken bilagor.+ 35

Kultu rdepartementet

Finansdepartementet IT i kulturenstjänst.14

dell-lll. 2 Statenoch trossamfunden lnkomstskattelag,

Rättslig Byråkratinibackspegeln.Femtioåravförändringpåsex

Grundlag förvaltningsområden.7 -

Förändringochverksam- Lagomtrossamfund Flexibelförvaltning. hetsanpassning statsförvaltningensstruktur. 9 LagomSvenskakyrkan.41

av -

valutapolitiken. 0 Statenoch trossamfunden Ansvaretför l

Begravningsverksamheten.42 Skatter,miljö ochsysselsättning.1 l

samspelet.Resultatstymingensframväxt Statenoch trossamfunden Detsvåra ochproblematik.15 Denkulturhistorisktvärdefullakyrkliga egendomenoch

sysselsättning. dekyrkligaarkiven.43 Skatter,tjänsteroch

Bilagor.l 7 Statenoch trossamfunden +

granskning. Svenskakyrkanspersonal.44 Granskningav

Statenoch trossamfunden Denstatligarevisioneni SverigeochDanmark.l8

Stöd,skatterochfinansiering.45 Kontroll ReavinstVärdepapper.27

demokratinstjänst.Statstjänstemannensroll och Statenoch trossamfunden l vårtoffentliga 28 Statligmedverkanvid avgiftsbetalning.46

etos.

Europeiseringensbetydelseför Statenoch trossamfunden Europaochstaten.

Denkyrkligaegendomen.47 svenskstatsförvaltning.30

Statens offentliga 1997 utredningar

Systematisk förteckning

Statenochtrossamfunden.Sammanfattningamaav förslagenfråndestatligautredningama.55 Närings- och handelsdepartementet RegionpolitikförhelaSverige.13 Att utvecklaindustriforskningsinstituten.16 Konkurrenslagen1993-1996.20 Inrikesdepartementet Bättreinformationomkonsumentpriser.l 9 Ungaocharbete.40 Miljödepartementet Förbättradmiljöinfonnation.4 Följdlagstiftningtillmiljöballcen.32 Övervakning miljön.34av