SOU 1997:57

I medborgarnas tjänst : en samlad förvaltningspolitik för staten : slutbetänkande

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Vid sitt sammanträde den 21 juni 1995 beslutade regeringen att tillkalla en kommission med uppdrag att analysera om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och att lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med struktur- förändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas (dir. 1995z93).

Utöver direktiven har regeringen till kommissionen överlämnat tre riksdagsskrivelser för beaktande i utred- ningsarbetet, nämligen rskr. 1995/ 96:6 angående statliga myndigheters samverkan med näringslivs- och intresse- organisationer, rskr. 1995/ 96:32 angående förvaltnings- myndighetemas ledning och rskr. 1995/ 961154 angående länsstyrelsernas samordningsroll.

Den 24/8 1995 förordnade statsrådet Jan Nygren f.d. landshövdingen Sten Wickbom till ordförande i kommissio- nen. Samma dag förordnades som ledamöter i kommissio- nen professor Barbro Anell, f. generaldirektör Britt-Marie Bystedt, professor Bengt Jacobsson, professor Lena Marcus- son, generaldirektör Lennart Nilsson, fil. dr. Svante Nycan- der, professor Rune Premfors och docent Kerstin Sahlin- Andersson.

Till huvudsekreterare förordnades den 1 / 10 1995 docent Torbjörn Larsson. Till ny huvudsekreterare förordnades den 1 / 5 1996 departementsrådet Kjell Svensson. Till sekreterare förordnades den 1 / 10 1995 chefsekonomen Richard Murray och kanslirådet Gunnar Osterberg. Till biträdande sekrete- rare förordnades den 1/5 1996 byrådirektören Peter Ehn och revisorn Göran Sundström, och den 1 / 9 1996 journalisten Charlotta Haldén.

Byrådirektören Per Högström förordnades som biträd— ande sekreterare den 1 / 3 1996 och entledigades den 1 / 9 1996. Avdelningsdirektören Stefan Lindström förordnades den 1 / 3 1996 till biträdande sekreterare och entledigades den 1 / 1 1997.

Vi har antagit namnet Förvaltningspolitiska kommissio- nen. Härmed överlämnar vi vårt betänkande "I medborgar- nas tjänst - En samlad förvaltningspolitik för staten", SOU 1997:57.

Stockholm i mars 1997

Sten Wickbom

Barbro Anell

Britt-Marie Bystedt

Bengt Jacobsson

Lena Marcusson

Lennart Nilsson

Svante Nycander

Rune Premfors

Kerstin Sahlin-Andersson

/ Kjell Svensson

Sammanfattning

Förvaltningen en delav demokratin

Statsförvaltningens roll i det svenska samhället bestäms ytterst av regeringsformen, enligt vilken all offentlig makt utgår från folket och utövas under lagarna, med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna skall verka för att demo- kratins idéer blir vägledande inom alla samhällsområden. Förvaltningsmyndighetema lyder under regeringen. Regeringen betonar i sina direktiv till Förvaltningspolitiska kommissionen1 att statsförvaltningen förverkligar statsmak- ternas beslut och därmed är en grundsten i det svenska de- mokratiska systemet. " Förmågan att med oväld och med respekt för medborgarnas rättmätiga intressen förverkliga politiska intentioner är ett mått på förvaltningens effektivi- tet."

Kommissionen har i direktiven givits ett vidsträckt uppdrag att beskriva, analysera och pröva den statliga verksamheten ur förvaltningspolitisk synvinkel. Många av de frågor som därvid aktualiseras behandlas av andra utredningar och myndigheter med ett mera direkt och konkret ansvar för frågorna. I andra frågor har kommissionen funnit att det måste ankomma på regeringen och Regeringskansliet att ta initiativ till ytterligare utredningar. Vårt arbete har i huvud- sak inriktats på principiella och övergripande frågor av vikt för statsförvaltningen som helhet, utifrån en bedömning av var generella problem föreligger. Vissa förvaltningsproblem kan beskrivas som ständiga följe- slagare. Men förvaltningspolitiken möter i vår tid också sär- skilda utmaningar, som kan hänföras till tre delvis samman- fallande problemsfärer. Dessa, som behandlas i kapitel 1 är förvaltningens svårstyrbarhet, dess fragmentering och följ- derna av intemationaliseringen.

Frågor om styrningen av förvaltningen och dess styrbarhet har stått i centrum för den förvaltningspolitiska diskussio- nen sedan sjuttiotalet och är en huvudfråga i kommissio- nens direktiv. Studier som gjorts, bland annat på vårt upp- drag, bekräftar att den centrala styrningen av förvaltnings- myndighetema, trots de förändringar som vidtagits, i vik- tiga avseenden fungerar otillfredsställande och bör prövas från delvis nya utgångspunkter. Fragmentering av den statliga verksamheten har iakttagits och kommenterats av bland annat samhällsvetenskapliga forskare, men har knappast i politiska sammanhang be- dömts som en företeelse att arbeta medvetet med ”ett pro- blem i sin egen rätt' '. Fragmentering kan definieras som brist på sammanhang mellan olika verksamhetsgrenar, ten- dens till splittring samt oförmåga att se till helheten och övergripande mål. Den statliga verksamhetens fragmente- ring har också verkat upplösande för den traditionella stats- tjänstemannakulturen. Intemationalisering slutligen är en process på bred front som ställer statsmakterna och myndigheterna inför nya uppgifter, som kräver ändrade rutiner och arbetsformer. Medlemskapet i Europeiska unionen har på ett genomgrip- ande sätt förändrat förutsättningama för många statliga verksamheter.

Kommissionen har grundat sina överväganden och format sina förslag utifrån dessa tre problembilder. I enlighet med regeringsformen och våra direktiv anger kommissionen i kapitel 2 demokrati, rättssäkerhet och effek- tivitet som förvaltningspolitikens överordnade värden. För att uppfattas rätt måste dessa värden ses i sitt inbördes sammanhang; förvaltningen tjänar inte demokratin väl om den inte också fyller höga krav på rättssäkerhet och effekti- vitet. Samtidigt finns det ett spänningsförhållande mellan dessa värden. Så till exempel är förvaltningens styrbarhet en demokratifråga, eftersom myndigheternas uppgift är att förverkliga demokratiskt fattade beslut, samtidigt som kra- ven på rättssäkerhet och effektivitet sätter gränser för styr- barheten.

Det demokratiska styrelseskicket syftar till att ge medbor- garna största möjliga kontroll över förhållanden som påver- kar deras egen tillvaro, direkt eller indirekt. En statsförvalt- ning som motsvarar höga anspråk på förutsebarhet, lika- behandling, etik, effektivitet och ansvarsfull hantering av allmänna medel underlättar för enskilda att planera och sty-

ra sin tillvaro. Förvaltningstjänstemännens duglighet, kun- skaper och erfarenheter är i detta perspektiv ett demo— krativärde.

Vi menar vidare att offentlighet och insyn bör betraktas inte endast som medborgerliga rättigheter utan också som en viktig aspekt på förvaltningspolitiken. Handlingsoffentlig- het, meddelarfrihet och meddelarskydd bidrar till rätts- säkerheten och kan även antas förbättra förvaltningens mål- uppfyllelse och resurshushållning.

En fömaltningspolitik inriktad på statens verksam- het som helhet

Förvaltningspolitiken är lika gammal som förvaltningen, men som en sammanfattande term för statsmakternas gene- rella riktlinjer och åtgärder med sikte på att organisera, styra och kontrollera förvaltningen är den av ganska sent datum. Utvecklingen av förvaltningspolitiken behandlar vi i kapitel 3 Förvaltningspolitik låter sig ofta inte hållas isär från sakpoli- tik. Som framhålls i direktiven har strukturförändringar i förvaltningen endast i liten utsträckning haft sektoröver- gripande analyser som berört flera departementsområden som underlag: "Av historiska skäl och genom att varje de- partement drivit förändringsarbetet inom sitt eget verksam- hetsområde i sin egen takt är förvaltningsstrukturen upp- byggd enligt olika och delvis motstridiga organisationsprin- ciper inom olika sektorer.”

Inom den svenska statsförvaltningen härskade förr en täm- ligen enhetlig förvaltningskultur. Nutidens statsförvaltning uppvisar en så brokig mångfald att det inte är meningsfullt att försöka återskapa en sådan homogenitet. Vissa element måste emellertid vara gemensamma för hela statsförvalt- ningen. Kommissionen anser att värdefulla ting i den svenska förvaltningstraditionen är på väg att tappas bort, framför allt sådana som är förknippade med statens käm- funktioner.

Av skäl som nämnts i det föregående bedömer kommissio- nen att de förvaltningspolitiska problemen kommer att bli alltmer centrala. Det gäller att förebygga att statsförvalt- ningens ofrånkomliga specialisering, decentralisering och heterogenitet leder till splittring och brist på inte samman- hang i statens verksamhet. Förvaltningspolitiken bör stärka de krafter som håller samman helheten och främja en för all statlig verksamhet så långt möjligt gemensam förvaltnings-

kultur och förvaltningsetik. Samtidigt bör den vara öppen för behovet av samverkan mellan statliga organ och andra aktörer i samhället, bland annat när det gäller att hävda ett svenskt inflytande i internationella nätverk och organisatio- ner.

De som har medverkat i arbetet med att utveckla förvalt- ningspolitiken har länge utgjort en tämligen begränsad krets, vilket har medfört starka tendenser till likformighet i den förvaltningspolitiska diskussionen. Trender och idéer slår många gånger igenom samtidigt i ett flera länder. För- valtningspolitiken bör kännetecknas av en kritiskt prövande hållning till sådana dominerande tänkesätt och av öppenhet för alternativa lösningar.

Sverige behöver utveckla en medveten, sammanhängande förvaltningspolitik, som är inriktad på den statliga förvalt- ningen som helhet.

Kommissionens rekommendationer

Från och med kapitel 4 redovisar kommissionen sina förslag och de bedömningar förslagen vilar på. I fråga om organiseringen av statens verksamhet, kapitel 4, ges inte något förord för en mera uniform organisering av statsförvaltningen, tvärtom ser kommissionen stora värden i mångfald, variation och flexibilitet. Vikten av att varje verksamhet bedöms för sig illustreras med frågan om renodling av statlig verksamhet, som i många fall kan motiveras av ett väl styrkt behov av att sär- skilja en mer omfattande eller artfrämmande affärsverk- samhet. Det kan emellertid också finnas skäl emot en sådan renodling. Generellt anser kommissionen att statlig affärs- verksamhet inte är motiverad på områden där allmänintres- set bäst tjänas av fri etableringsrätt och affärsmässig kon- kurrens.

Kommissionen anser

. att myndighetsformen normalt bör vara självklar för stör- re delen av det statliga åtagandet

' att en utvidgning av det offentligrättsliga regelsystemets tillämplighet till existerande organ som, utan att vara myndigheter, utför statliga förvaltningsuppgifter bör övervägas, särskilt frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser

o att när annan form än myndighetsformen används - riksdagen och regeringen i varje särskilt fall skall ta ställ- ning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet skall tillämpas

. att förvaltningsmyndighetemas möjligheter att ingå avtal och delta i föreningsbildning och bolagsbildning bör klar— läggas Universitet och högskolor har särskilda behov av autonomi och rörelsefrihet för att kunna samverka med andra. Kom- missionen föreslår att regeringen tar initiativ i denna sak. Allt fler statliga myndigheter har inrättat regionala verk- samhetsområden större än länen, varvid den geografiska indelningen blivit i hög grad disparat. Detta är ägnat att försvåra samverkan både inom statsförvaltningen och mel- lan denna och landsting och kommuner. Statsmakterna bör utöva ett samordnande ansvar när det gäller statliga myn- digheters regionala indelning. Ämnes- och uppgiftsfördelning mellan de centrala ämbets- verken speglar i stort sett strukturen i Regeringskansliet. Departementsindelningen och de centrala myndigheternas verksamhetsområden å ena sidan och utgiftsområdena i statsbudgeten å den andra bör så långt möjligt anpassas till varandra för att verksamhetssambanden skall stärkas och helhetssynen förbättras. Medborgarnas kontakter med myndigheterna bör underlät- tas genom att förvaltningen i mötet med individen så långt möjligt är integrerad på den lokala nivån. Kommissionen anser att försöken med s.k. medborgarkontor bör fortsätta.

Transfereringarna till hushållen är ett område där en mer samordnad och enhetlig organsiering är angelägen. I kapi- tel 5 hävdar vi att misslyckanden av delvis förvaltningspoli- tisk art föreligger inom detta verksamhetsområde, såsom bristande kontroll och samordning, delegering av beslutsbe- fogenheter utan koppling till finansieringsansvar och alltför stort spelrum på olika beslutsnivåer för motstridiga in- tressen. Administrationen har försvårats av bland annat täta regeländringar.

Kommissionen anser att statsmakterna, för att få en väl fun- gerande administration av bidragen till hushållen, måste ta ett samlat grepp om hela transfereringssystemet. Skäl redo— visas för en ny organisation, som innebär bland annat att försäkringskassoma och arbetslöshetskassoma skulle vara

inordnade i den statliga förvaltningsstrukturen. Ett fortsatt reformarbete bör inriktas mot ett administrativt mera sam- manhållet system än det nuvarande. I de fem följande kapitlen behandlar vi olika instrument för att styra och kontrollera verksamheten i statsförvaltningen. I kapitel 6 granskar vi effekterna av de förändringar som riksdagen och regeringen har genomfört under de senaste decennierna för att minska detaljstymingen av förvalt- ningen och i stället lägga tonvikten på övergripande frågor om förvaltningens funktion och inriktning.

Den mest omfattande förändringen är införandet av en ny styrstrategi - resultatstyming - där förvaltningen styrs med verksamhetsmål och resultatuppföljning. Begreppet an- vänds ofta för de förändringar som är knutna till budget- processen. Vi framhåller att detta är bara en del i resultat- stymingsstrategin, och att det vid bedömning av resultat- stymingens effektivitet är viktigt att även beakta de andra förändringar som har skett av styrningen. Det gäller exem- pelvis delegering av administrativa beslut om bland annat personal, intern organisation och resurshantering, utveck- lingen av den informella styrningen och förändringar av statens kontroll- och utvärderingsfunktioner. Kommissionen delar regeringens åsikt att målen för resul- tatstymingen skall ligga fast. Men våra studier har tydligt visat att tillämpningen av denna styrning rymmer allvarliga problem, som regeringen bör ägna särskild uppmärksam- het. Tillämpningen av resultatstymingen i budgetprocessen är för lite flexibel i förhållande till de stora skillnader i karak- tär och förutsättningar som kännetecknar statsförvaltningen och dess olika grenar. Vidare kommer den information som myndigheterna är ålagda att lämna till regeringen och Rege- ringskansliet dåligt till användning, därför att den är detalje- rad, omfattande och svåröverskådlig och av begränsad rele- vans för det politiska beslutsfattandet.

Det sätt på vilket resultatstymingen i budgetprocessen till- lämpas bör därför ses över så att den blir bättre anpassad till de skilda förutsättningar som gäller för olika typer av verk- samheter och med hänsyn till de förutsättningar som ges av den politiska processen. För att regeringen skall få tillfresställande underlag för överväganden om större resursomfördelningar och för om- prövning av verksamheter bör rersultatstymingen i budget- processen vidare kompletteras med andra utvärderings- instrument.

Informella kontakter mellan regeringen och myndigheterna är ett viktigt komplement till den formella styrningen. Kommissionen pekar på vikten av att rollfördelningen i så- dana kontakter är tydlig. I den mån det inte bara handlar om informationsutbyte, utan i praktiken är fråga om styr- ning av myndigheten, men utan ett formth regeringsbeslut, bör sådan påverkan utövas på ledningsnivå och kunna do- kumenteras.

Med vilken detaljeringsgrad riksdagen och regeringen ut- formar lagar och andra författningar är också en stymings- fråga. Detaljeringsgraden har minskat inom flera områden, och i stället anger riksdag och regering alhnänna mål och riktlinjer för verksamheterna. Sådan s.k. ramlagstiftning ger ökat utrymme för myndigheterna att komplettera lagarna med tillämpningsföreskrifter, vilket i ökad utsträckning har skett under de senaste decennierna. Detta är inte helt pro- blemfritt och riksdagen och regeringen har därför under senare år försökt förenkla och minska antalet regler i sam- hället. Det har emellertid inte lyckats. Enligt kommissionen är tillväxten av myndighetsföreskrifter ett centralt förvaltningspolitiskt problem. En utgångspunkt bör vara att lagar och förordningar i största möjliga ut- sträckning skall kunna tillämpas utan myndighetsföreskrif- ter, bland annat med hjälp av tydliga lagtexter, förarbeten och praxis. Bemyndiganden att utfärda föreskrifter bör ges bara efter noggrann prövning. Det är en del av vårt demo- kratiska system att kompetenta myndigheter och tjänstemän ansvarar för lagtillämpning och verkställighet inom givna ramar. När det gäller rättighetslagstiftning och annan för den enskilde ingripande lagstiftning rekommenderar vi re- striktivitet.

I kapitel 7 om kontroll och tillsyn behandlas dels riksdagens och regeringens kontroll över myndigheternas verksamhet, dels myndigheternas kontroll av bland annat kommuner och enskilda, ofta i form av tillsyn. Som har sagts i det föregående är resultatstymingen ibud- getprocessen inte tillräcklig för mer övergripande utvärde- ringar av olika verksamhetsområden. För detta behöver i större utsträckning anlitas utomstående sakkunskap, som står fri i förhållande till verksamheten i fråga. Det statliga kommittéväsendet bör kunna utnyttjas bättre i sådana sammanhang. Vi anser vidare att riksdagens roll vad gäller kontroll och utvärdering av förvaltningsverksamheten behöver stärkas,

och bli mer oberoende än nu. Kommissionen förordar att man i det utredningsarbete om den statliga revisionen som riksdagen har initierat prövar om det i stället för Riksdagens revisorer bör tillskapas ett helt oberoende revisionsorgan, men under riksdagens huvudmannaskap. Ett sådant organ skulle ges till uppgift att granska hela den statliga förvalt- ningen, inklusive Regeringskansliet, och hanteringen av de EU-medel som man får ta del av i Sverige. Kommissionen har den uppfattningen att en sådan ordning bör genomfö- ras.

Regeringen måste självfallet som nu ha tillgång till ett eget revisionsorgan, Riksrevisionsverket, för sin granskning av förvaltningsverksamheten. Vad gäller tillsynsverksamheten instämmer vi i den kritik som framförs bland annat i en rapport från Riksrevi- sionsverket, där det framhålls att det ofta är oklart vad en tillsynsuppgift innebär och att det råder osäkerhet om hur tillsynen bör bedrivas. Kommissionen förordar att den stat- liga tillsynsverkamheten blir föremål för en samlad översyn och att frågan om verkningsfulla sanktioner särskilt upp- märksammas.

I kapitel 8 om domstolarna och förvaltningen framhåller vi att domstolskontrollen över förvaltningen är viktig och att rätten att överklaga förvaltningsgbeslut hos domstol är cen- tral för rättssäkerheten. Kommissionen föreslår att en gene- rell rätt att överklaga förvaltningsbeslut slås fast som en huvudregel. I de fall förvaltningsbeslut anses behöva överprövas av regeringen eller någon annan myndighet får detta regleras särskilt. När rätt till domstolsprövning har slagits fast i alltfler ärenden har beslut fattade av lokala myndigheter ofta överklagats direkt till domstol utan före- gående överprövning hos högre myndighet, t.ex. länsstyrel- sen. Kommissionen anser att det i en del ärendegrupper vore bättre om en sådan prövning föregick domstolspröv- ningen. Man skulle också kunna överväga att markera en gräns för domstolarnas lämplighetsprövning på det sätt som gjorts i rättprövningslagen.

Kommissionen anser att genomförda reformer avseende förvaltningsprocessen och förvaltningsdomstolarna har gett goda möjligheter att utveckla och förstärka kontrollen över förvaltningen. När det gäller den tanke som framförts om att slå samman förvaltningsdomstolama med de allmänna domstolarna förordar kommissionen försiktighet med re- former innan gjorda förändringar av domstolsorganisatio- nen har hunnit verka under en längre tid.

I kapitel 9 om ledningsorganisation i förvaltningsmyndighe- ter framhåller kommissionen att kravet på en tydlig och begriplig ansvarsbild, vilket innefattar en viktig demokrati- aspekt, inte är uppfyllt på ett tillfredsställande sätt i verk med lekmannastyrelser. Vi förordar att lekmannastyrelser, vilka har ett delat och oklart ansvar, avskaffas. I stället bör lekmannainflytandet i dessa fall utövas av rådgivande or- gan. Att intresseorganisationer kommer till tals i myndigheternas arbete är ofrånkomligt och dessutom ändamålsenligt. Detta gäller inte minst i EU-arbetet. Formerna för hur detta bör ske måste variera beroende på ämnet och situationen. Sedan någon tid har, under en försöksperiod, styrelserna i några myndigheter getts fullt ansvar för verksamheten. Den försöksverksamhet som pågår rymmer betydande oklarhe- ter, och flera frågor återstår att klara ut. Innan försöksverk- samheten har utvärderats anser sig kommissionen inte ha underlag för att ta ställning till om och i vilka fall styrelser med fullt ansvar skulle vara en ändamålsenlig ledningsform för vissa myndigheter. Inom vissa statliga förvaltningsområden är organisationen särskilt komplicerad. Den kan vara decentraliserad, led- ningen kan ske på olika nivåer och alla eller några styrelse- ledamöter kan vara utsedda av kommunala organ. Vi be- handlar som ett exempel på ett sådant förvaltningsområde polisväsendet. Enligt vår mening är antalet styrelsenivåer där alltför stort för att motsvara de krav på ansvarsbilden som vi ställer.

] kapitel 10 om utnämning av chefer framhåller vi att ut- nämningsmakten är ett viktigt medel för regeringen för att styra förvaltningsmyndighetema. Staten behöver en refor- merad politik för långsiktig chefsutveckling och chefsför- sörjning. Vi anser att det arbete som regeringen har påbörjat med att utveckla rekryteringsförfarandet bör intensifieras. Särskilt pekar vi på vikten av öppenhet vid rekryteringen. Om man i god tid gav till känna att en chefstjänst skall till- sättas, skulle det finnas förutsättningar att bredda sökan- dekretsen och ge tillfälle till en allmän debatt om valet av chef.

Utnämningen av avdelningschefer och motsvarande är normalt delegerad till myndigheterna. Kommissionen anser att skäl talar för att återta en del av denna delegation. Det skulle markera tjänstens vikt och den utnämndes ansvar inför regeringen. Vidare skulle det ge regeringen möjlighet

att ta ett mer samlat grepp om personalpolitiken på chefsni— vå, bland annat vad gäller frågor om kompetensutveckling och jämställdhet. Kommissionen föreslår att regeringen i fortsättningen utnämner, utöver verkschefer, deras ställföre- trädare och andra överdirektörer samt avdelningschefer som har funktioner som är särskilt viktiga för styrningen av verksamheten.

I kapitel 11 om offentlighet och insyn påpekar kommissionen att de rättsregler som tillsammans formar den svenska of- fentlighetsprincipen ofta ger upphov till tolkningsproblem. Förhållandet mellan tystnadsplikt och meddelarfrihet, mel- lan svenska regler och EU-regler och mellan allmänna handlingars offentlighet och datalagens regler om integri- tetsskydd kan vara svårt att förstå. Det finns stora kun- skapsluckor om dessa frågor inom statförvaltningen. Ut- bildning och fortlöpande diskussion om offentlighetsprinci- pens tillämpning är av stor vikt och bör ingå i utbildningen av statstjänstemän. Omständigheter som kan urholka offentlighet och insyn är utöver dålig kunskap om offentlighetsprincipen bland annat förvaltningens tendens till slutenhet, medlemskapet i EU och användningen av modern informationsteknik. Kommissionen förutsätter att regeringen verkar för att den svenska traditionen av insyn och öppenhet bevaras i sam- band med den europeiska integrationen och instämmer i Datalagskommitténs uppfattning att en ny lagstiftning i enlighet med EG-direktivet om skydd för personuppgifter inte får inkräkta på offentlighetsprincipen eller tryck- och yttrandefriheten. Också med den nya informationstekniken måste den offent- liga verksamheten vara öppen för medborgarna och mass- medierna på ett sådant sätt att de kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myn- digheternas informationsgivning. I enlighet med Datalags- kommitténs förslag bör offentlighetsprincipen utvidgas till en rätt att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form. En central funktion inom statsförvaltningen bör ha till upp- gift att bevaka informationsteknikens utveckling och dess möjligheter och hot. Den bör hjälpa myndigheterna med bland annat arkivsystem och rutiner för elektronisk ärende- handläggning. I kapitel 12 behandlar vi Regeringskansliets ledning av för- valtningspolitiken. Vi redovisar vad vi anser vara vissa bris-

ter och pekar på de frågor som enligt vår mening bör tillrnä- tas störst vikt i det förvaltningspolitiska arbetet. De viktigaste övergripande förvaltningspolitiska frågor som bör hanteras inom Regeringskansliet är enligt vår uppfatt- ning följande. 0 Generella frågor om statsförvaltningens uppgifter samt om dess organisering och styrning

. Centrala utvärderingsuppgifter och frågor om hur utvär- deringsverksamheten kan förbättras

. Personalpolitiska frågor, exempelvis förvaltningsutbild- ning, chefsutveckling och chefsurval

. Organisering, samordning och strategiskt tänkande när det gäller EU-arbetet . Lärande om och bevakning av förvaltningspolitiska frå- gor, såväl nationellt som internationellt . Forskningsanknytning av det förvaltningspolitiska arbe- tet

Enligt kommissionen bör de för Regeringskansliet gemen- samma förvaltningspolitiska frågorna vara integrerade i en organisatorisk funktion. Det finns en förvaltningspolitisk avdelning i Finansdepartementet. Vissa uppgifter delar man med budgetavdelningen. Vi har erfarit att den förvaltnings- politiska avdelningen är under utveckling och att den har flera viktiga frågor på sitt program. Det är angeläget att det förvaltningspolitiska utvecklingsar— betet drivs med kraft och konsekvens. Frågor om den för- valtningspolitiska ansvarsfördelningen inom Regerings- kansliet anser vi lämpligen helt bereds av den sittande re- geringen och dess kansli. I sådana frågor för vi därför inte fram några konkreta förslag, men vi redovisar vissa be- dömningar och vissa diskussioner som har förts inom kommissionen. Vi diskuterar, utan att redovisa något ställ- ningstagande, alternativa placeringar av den centrala för- valtningspolitiska funktionen i Regeringskansliet. När det gäller de olika departementen hävdar vi att det be- hövs en rådgivande funktion i form av en hög tjänsteman nära departementsledningen som representerar god kun- skap om förvaltningen och som kan stå för erfarenhet och kontinuitet, både internt inom departementet och gentemot de underställda myndigheterna.

Kapitel 13 om statstjänstemännens ställning och ansvar be- handlar vi frågor om statstjänstemannarollen och förvalt- ningskulturen samt de offentliganställdas tjänsteansvar. Kommissionen påpekar att de förhållanden som leder till den statliga verksamhetens fragmentering också verkar upplösande på statstjänstemannarollen. Det är viktigt att det inom myndigheterna finns en levande insikt om att med- borgarna är deras uppdragsgivare, att de finansieras med allmänna medel, att de är redovisningsskyldiga inför det allmänna och att de är skyldiga att behandla alla medborga- re lika. Allmänintresset skall vara styrande.

Det vore enligt kommissionen inte meningsfullt att försöka formulera en särskild etisk kod för statstjänstemännen. Det centrala är att förvaltningskulturen och statstjänstemanna- rollen lever i medvetandet och diskussionen. Värderingar och förhållningssätt som är centrala för den statliga verk- samheten, såsom saklighet, objektivitet, rättssäkerhet och lojalitet mot överordnade mål bör stärkas. I utbildningen av statstjänstemän bör detta vara en huvuduppgift. Tjänsteansvaret för offentligt anställda diskuteras med ut- gångspunkt i att det som ter sig typiskt för de olika sidorna av det statliga anställningsförhållandet skall renodlas. Det som kan ses som ett internt avtal behålls som en arbetsrätts- lig reglering. De speciella förhållanden som kan anses knut- na till de offentligrättsliga uppgifterna får vara utgångs- punkt för en särreglering, som markerar vikten av dessa uppgifter. Det straffrättsliga ansvaret som är avgränsat till myndighetsutövning bör enligt rapporten behållas. En ny särskild reglering, vid sidan av tjänsteansvaret, av den offentliga tjänsten bör enligt kommissionen utredas. Personkretsen skulle vara vidare än i lagen om offentlig an- ställning (LOA). Grundläggande krav på de offentligt verk- samma kan slås fast i en lag om offentlig tjänst, som utgår från regeringsformens och förvaltningslagens syn på förhål- landet mellan den offentliga förvaltningen och enskilda. I kapitel 14 om utbildning för statstjänst framhåller kommis- sionen att regeringen bör ta ett fastare grepp om denna frå- ga. Regeringen ansvarar ytterst för att statstjänstemännen är medvetna om de värderingar och förhållningssätt som är centrala för den statliga verksamheten, liksom för att det finns en god överblick över statsförvaltningens kompetens- behov, över behovet av utbildning och över det befintliga utbildningsutbudet.

Kommissionen föreslår att regeringen, för att kunna ha ett reguljärt och kontinuerligt samråd med utbildnings- och forskningsväsendet, tillsätter en förvaltningsakaderni sam- mansatt av företrädare för högre utbildning och forskning samt av företrädare för Regeringskansliet och myndigheter och andra organ under regeringen. Forskningsanknytningen är viktig för att förstärka den lärande funktionen i förvalt- ningspolitiken. Akademin skall vidare fungera som ett fo- rum för erfarenhetsutbyte mellan forskare och praktiker. I kapitel 15 behandlar vi förvaltningspolitikens kunskapsun- derlag. Kommissionen noterar att det finns tendenser till likformighet i den förvaltningspolitiska diskussionen och därför ett behov av ett mer kritiskt prövande och öppet för- hållningssätt. Vi efterlyser en mer lärande förvaltning. Detta motiverar att miljöer skapas där dels förvaltningsmyndighe- ter kan utbyta erfarenheter om till exempel styrning, utvär- dering och intemationalisering, dels forskare kan möta för- valtningsmyndigheter, kommittéer och enskilda tjänstemän med intresse för förvaltningspolitiska frågor. Vi framhåller betydelsen av kvalificerad forskning om för- valtningspolitiska frågor. Det saknas systematik i kunska- perna om och erfarenheterna av mer grundläggande frågor. Forskningen bör kunna medverka till en systematisk kun- skapsuppbyggnad som kan ligga till grund för förvalt- ningspolitiken. Vi pekar härvid på vikten av att ta tillvara internationella erfarenheter som finns tillgängliga hos bland annat EU och OECD.

1. Huvudsakliga iakttagelser

Staten och det starka samhället

Den svenska statsförvaltningen är ett träd med många års- ringar och många grenar. Den har bibehållit vissa grundläg- gande drag med rötter i 1600-talet, under det att verksamhe- ten utvidgats till nya fält. Traditionen med en stark central- makt och fristående ämbetsverk har påverkat både utform- ningen av rättsstaten samt utbyggnaden och förvaltningen av statlig infrastruktur och 1900-talets välfärdsstat. Komp- lexiteten i den statliga förvaltningen är emellertid överväldi- gande. Variationsrikedomen i fråga om uppgifternas karak- tär, verksamhetsformer, organisationsprinciper och under- liggande värderingar dominerar bilden. När staten under decennierna efter andra världskriget ut- vidgade sina åtaganden förändrades så småningom själva synen på statsmakten. Distinktionen mellan stat och samhäl- le blev suddig, framhåller statsvetaren professor Olof Ruin.2 Man började tala om staten som ett element i det starka samhället. ”Staten uppfattades mindre som någon form av aktör, utrustad med ett specifikt maktrnonopol inom ett bestämt territorium, och mer som en samhällelig arena där olika intressen och grupper möttes för att tillsammans komma fram till beslut." 1 den internationella debatten uppmärksammades allvarliga brister i det sätt på vilket de moderna välfärdsstatema fungerade. "Man började tala om dessa staters svårstyrbarhet och fragmentering. Offentliga församlingar och myndigheter av olika slag ansågs ha blivit överansträngda av alltför många ärenden", skriver Ruin.

Förvaltningens styrbarhet

Frågor om den svenska statsförvaltningens styrning och styrbarhet har varit ledmotivet i förvaltningspolitiken under de senaste decennierna. Såväl praktisk erfarenhet som forskning har fördjupat insiktema inom detta område, och statsmakterna har beslutat och genomfört stora förändring-

ar. Kommissionen har funnit att problemen i samband med styrning och styrbarhet trots detta till stor del är olösta och kommer att kräva fortsatt uppmärksamhet. Styrning av förvaltningen är en central demokratifråga. Re- geringsformens portalparagraf, enligt vilken all offentlig makt i Sverige utgår från folket, förutsätter att statsförvalt- ningen är infogad i en demokratisk styrkedja och ansvarig inför det allmänna.

Perspektivet bör emellertid vidgas. En koncentration på frå- gor om styrning och styrbarhet leder till en ensidig upp- fattning av statsförvaltningen som en hierarki på bekostnad av frågor som gäller förvaltningens förmåga till framför- hållning och initiativ, dess kunskap, erfarenhet, rättrådighet, handlingskraft, kreativitet och förmåga till självfömyelse. Förvaltningen har en horisontell dimension, som kom till uttryck i 1809 års regeringsform paragraf 47, där myndighe- terna och ämbetsmännen ålades att "lyda Konungens bud och befallningar och räcka varandra handen till fullgörande därav och av allt vad rikets tjänst utav dem fordrar' '.

Förvaltningen lyder under regeringen. Den är dess instru- ment för att förverkliga den politik medborgarna gett sitt stöd i riksdagsvalen, och kravet på styrbarhet måste ställas högt. Medborgarnas anspråk och förväntningar på statsför- valtningen är emellertid av den arten att myndigheterna och statstjänstemännen samtidigt måste tillerkännas ett stort mått av självständighet. Förvaltningen måste ha integritet. Övergången till så kallad resultatstyming har förändrat för- hållandet mellan statsmakterna och förvaltningsmyndighe- tema. Regeringen framhåller i direktiven till kommissionen att erfarenheterna av resultatstymingen hittills är goda och att målen för denna ligger fast. Vad som bör övervägas är ytterligare åtgärder för att förbättra styrningen och uppfölj- ningen.

Kommissionen delar i princip denna åsikt och menar att någon återgång till den tidigare styrningen genom detalje- rade regler och anslagsvillkor inte bör komma i fråga. Kommissionen har dock funnit stora brister i samspelet mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndighetema. Intervjuer med högre tjänstemän hos myndigheterna och i departementen vittnar om brist på uthålligt engagemang,

otydlighet och ovana vid den ändrade rollfördelning som resultatstyming innebär.3 Det sätt på vilket resultatstymingen har kommit att tilläm- pas rymmer problem av grundläggande karaktär, som inte låter sig lösas enbart genom mera förfinade metoder för styrning, uppföljning och utvärdering. Det typiska för stat- lig verksamhet är att dess mål är flerdimensionella. Av för- valtningsmyndigheter krävs en förmåga att hantera mål- och värdekonflikter - exempelvis mellan effektivitet och rättssäkerhet - att prioritera utan stöd av någon given norm, att jämföra i grunden ojämförbara ting. Det ligger i sakens natur att mål- eller resultatstyming i sådana fall antingen måste kompletteras med andra styrmedel eller vara en ny beteckning på en styrning av mera traditionell karaktär. Resultatstymingen av statsförvaltningen har delvis inspire- rats av stymingsidéer i näringslivet. Skillnaden i förutsätt- ningar är emellertid betydande, eftersom "resultat' ' i det privata företaget i allmänhet är relaterat till lönsamheten, medan statlig verksamhet i de flesta fall saknar ett sådant entydigt resultatmått och dess mål typiskt sett är flerdi- mensionella. Denna skillnad har självfallet inte förbisetts i förvaltningspolitiken, men de komplikationer som följer av den har uppmärksammats först i takt med att vi fått en bre- dare praktisk erfarenhet av resultatstyming. I likhet med andra iakttagare framhåller kommissionsleda- moten och professorn i förvaltningsekonomi Bengt Jacobs- son, i en rapport till kommissionen, att "managementidéeil' dominerat tänkandet kring förvaltningspolitiken i så hög grad att andra tänkesätt haft svårt att göra sig gällande.4 Inom den förvaltningspolitiska forskningen betonas samti— digt osäkerheten om vilka resultat som har uppnåtts genom de förändringar som genomförts utifrån de förhärskande idéerna. Docent Lennart Hansson skriver i en översikt åt Statskontoret över förvaltningspolitisk forskning inom före- tagsekonomi:

] flertalet forskningsrapporter kan man utläsa en kritisk underton hos forskarna mot innehållet i de reformer som är på väg att implementeras. Grundläggande finns en oro över att reformatörema, lika lite som forskarna, känner konsekvenserna av att den egna verksamheten företagi- seras. Det finns helt enkelt inte tillräcklig kunskap om ef-

fekter, vilket också är en orsak till att mycket av den forskning som för närvarande pågår är inriktad mot den- na fråga.5

Föroaltningensfragmentering

Svårstyrbarhet och fragmentering är två vanligt förekom- mande ord i förvaltningspolitiska texter under senare tid. Kommissionen har uppmärksammat det fenomen som be- tecknas som fragmentering: brist på sammanhang mellan den statliga förvaltningens olika delar, tendens till splittring, oförmåga att se till de gemensamma, överordnade målen. Svårstyrbarhet och fragmentering hänger delvis samman men måste ändå betraktas som företeelser av olika karaktär.

I direktiven för kommissionen uttalar regeringen att varje departement har drivit förändringsarbetet inom sitt verk- samhetsområde i sin egen takt och att förvaltningsstruktu- ren är uppbyggd enligt olika och delvis motstridiga organi- sationsprinciper. ”Skilda politiska uppfattningar om hur den statliga verksamheten skall organiseras liksom påver- kan av berörda intresseorganisationer har också i vissa fall lett till otydliga kompromisser som skapat oklara och delvis överlappande myndighetsstrukturer.” Förvaltningen är utsatt för många splittrande och centrifu- gala krafter. Verksamheter har tillkommit i olika skeden, med olika problemformuleringar. Ekonomiska och andra särintressen har fått ökat inflytande i den statliga sektorn i takt med att organisationsväsendet konsoliderats. Myndig- heterna tillämpar en alltmer specialiserad kunskap, och en professionell gemenskap växer fram mellan delar av stats- förvaltningen och närliggande områden i den privata sek- torn. Befogenheter och ansvar inom förvaltningen har de- centraliserats, och många ämbetsverk och andra statliga verksamheter har utlokaliserats från huvudstaden. Den sek- retesslag som infördes år 1980 har ökat sekretessen myn- digheterna emellan och i många fall försvårat kommunika— tionen inom förvaltningen. Resultatstymingen, liksom den omfattande delegeringen av befogenheter till myndigheterna att bestämma över den eg- na organisationen, har ökat fokuseringen i myndigheterna på de egna prestationerna och därmed förstärkt organisa- tionsidentiteten inom förvaltningens olika delar. Detta kan på en gång ha ökat effektiviteten inom olika verksamheter

tagna var för sig och försvagat de krafter som håller sam- man den statliga förvaltningen som helhet. Vidgningen av det statliga åtagandet har medfört att grän- sen mellan det offentligrättsliga och det privaträttsliga om- rådet blivit suddig, bland annat genom att staten driver verksamhet i bolagsform och genom att myndighetsutöv- ning uppdragits åt privata rättssubjekt. Offentligrättslig och privaträttslig reglering griper in i varandra när det gäller statstjänstemännens ställning. Det svenska samhället har som helhet blivit mer heterogent i fråga om värderingar, kultur och traditioner, vilket har påverkat också statsför- valtningen.

Den samlade effekten är att det inre sammanhanget i statens verksamhet äventyras. Medvetenheten om det särpräglade i statens ansvar och uppgifter, känslan för det förpliktande i uppdraget att tjäna den demokratiska staten, riskerar att försvagas. Många iakttagelser tyder på att vi i dag har mindre av en gemensam svensk förvaltningskultur än för några decennier sedan. Det är givetvis inte lätt att peka ut påtagliga effekter av det vi här betecknar som fragmentering, men det går att ge ex- empel som kan sättas i samband med denna företeelse. ESD-rapporten " En social försäkring" redovisar följande iakttagelser av verksamheten inom en central del av väl- färdspolitiken:

Huvudstrukturen i dagens organisation och arbetsför- delning utformades för flera årtionden sedan. Arbets- marknadsverket (AMV), arbetslöshetskassoma och soci- alförsäkringsorganisationen har var och en efter hand ut- vecklat egna kulturer och skilda mål, vilket försvårar samarbete och koordination av insatser. Våra samtal med olika företrädare och oberoende bedömare pekar på att problemen har tilltagit och blivit omfattande. En allvarlig iakttagelse är att detär oklart om en enskild människas problem hör till den ena eller andra förvaltningen. Män- niskor med komplexa problem 'faller mellan stolama' el- ler bollas mellan myndighetema. Personer som egentli- gen borde hanteras av den individinriktade socialtjänsten hålls kvar i socialförsäkringen med hjälp av diffusa dia- gnoser. På liknande sätt samlas många fall med arbets- marknadsproblem hos försäkringskassoma i stället för hos arbetsmarknadsmyndighetema. Arbetsförmedling-

arna har främst blivit serviceorgan till företagen. Exemp- len kunde mångfaldigas.”

Det kan tyckas vara en smaksak om man vill beskriva det problem ESC-rapporten pekar på som ett exempel på svår- styrbarhet eller på fragmentering; det går att anlägga båda synsätten. Men om man ser lösningen främst i åtgärder för att förbättra resultatstymingen ställs man inför problemet att varje myndighet resultatstyrs för sig och att tjänstemän- nen inom en myndighet eller förvaltning i sin strävan att nå uppsatta mål och resultat kan förlora de för förvaltningen övergripande, gemensamma målen ur sikte. En alltför stark fokusering på resultatstyming kan leda till ökad fragmente- ring.

Andra exempel kan hämtas från det rättspolitiska området, såsom de svåra slitningama mellan åklagare och polis under delar av utredningen om mordet på Olof Palme och miss— lyckandet under lång tid att få en effektiv samverkan mellan de berörda myndigheterna i kampen mot ekonomisk och organiserad brottslighet. Rolluppfattningar och förvalt- ningskulturer har visat sig svårförenliga.

Ett exempel av annan karaktär ges av professorn, f..d justiti- erådet Fredrik Sterzel 1 en rapport om myndighetsregler.7 Sterzel hänvisar till en undersökning av Riksrevisionsverket (RRV), vars resultat 1 allt väsentligt sammanfaller med hans analyser. Statsmaktema har en längre tid varit inriktade på att minska mängden av statliga regleringar, och regeringen har inför riksdagen redovisat att mängden av myndighets- regler minskat med ungefär 25 procent från år 1989 till år 1994.8 RRV:s undersökning visar emellertid att antalet regler har ökat med nio procent 1988—1993.9 Verket har funnit att det är vanligt att myndigheterna fattar beslut om regler utan att göra formella konsekvensutredningar.

Sterzel hävdar att myndighetsreglema har "en så stor om- fattning att de måste uppfattas som ett samhällsproblem". Problemet gäller enligt honom även utformningen av reg- lerna och proceduren vid reglers tillkomst och ändring. Regler som är alltför omfattande och detaljerade för att kun- na bli allmänt efterlevda skapar farhågor beträffande stats- maktens legitimitet.

6 Ds 1994:81, s. 35.

7 Sterzel, F, Projekt myndighetsregler,1995. ** Skr. 1994/95:15.

Problemet skulle kunna ses som en illustration till förvalt- ningens svårstyrbarhet, eftersom statsmakternas strävan att minska den statliga regelmängden inte har givit resultat. Myndigheterna har emellertid agerat enligt sina bemyndi- ganden och, får man förutsätta, ide enskilda fallen utfärdat föreskrifter och allmänna råd utifrån sin tolkning av stats- makterna avsikter. Det är därför mest fruktbart att se feno- menet som någonting annat än en fråga om bristande ly- hördhet och styrbarhet. l väsentlig grad handlar det om att varje myndighet lever sitt eget liv, att dess synfält är be- gränsat till det egna verksamhetsområdet och att förståelsen för de överordnade och gemensamma intressena är otill- räcklig.

Förvaltningens intemationalisering

Olof Ruins inledningsvis återgivna iakttagelse av staten som en arena där olika aktörer möts för att komma fram till be- slut är träffande och gäller för det svenska samhället. Det blir särskilt påtagligt i den växande internationella samver- kan som Sverige deltar i; framför allt gäller det arbetet med EU.

Att organiserade särintressen har ett alltför stort inflytande över den statliga verksamheten har varit ett ledmotiv i de- batten under senare år. Kritiken mot särintressenas roll framfördes med eftertryck av Ekonomikommissionen år 1993.10

Bengt Jacobsson framhåller i en rapport till kommissionen om statsförvaltningen och europeiseringen att frågan om särintressenas roll har fått ökad aktualitet genom Sveriges medverkan i den europeiska integrationen:

. . . stora delar av det europeiska samarbetet sker på rela- tivt låg nivå i nätverk mellan förvaltningar, företag och intresseorganisationer. Det växer fram i processer som är allt annat än genomskinliga. Argumentationen för dessa nätverk är oftast att de skapar samordning på basis av expertkunskaper. Samtidigt är de svåra både att få insyn i och att påverka. Det är ett klassiskt byråkratiproblem, som europeiseringen gett nya dimensioner."

Att försöka ge ett generellt svar på den klassiska frågan hur gränsen skall dras mellan politik och förvaltning är frukt- löst. Eftersom förvaltningen är underordnad statsmakterna

är det politikerna som bestämmer hur gränsen skall dras, inom ramen för det konstitutionth möjliga. När den statliga verksamheten ökat i omfång och komplexitet har emellertid initiativet och handlingsförmågan i många av de frågor som flertalet medborgare betraktar som politiska övergått till förvaltningsmyndighetema. Denna tendens har sålunda förstärkts av det sätt på vilket ställningstaganden växer fram i olika samarbetsorgan inom EU. Skall Sverige kunna hävda ett inflytande måste i många fall svenska ståndpunkter utformas på ett tidigt stadium, då kontakterna äger rum mellan experter och tjänstemän och frågomas politiska innebörd ännu inte blivit tydliga. Risken för ett långtgående tjänstemannastyre måste uppmärksam- mas.

I det sammanhanget är det viktigt att samspelet mellan å ena sidan svenska experter och tjänstemän och å andra si- dan Regeringskansliet fungerar väl. Statskontoret har utfört en enkätundersökning bland alla departement och 160 myndigheter om Sveriges agerande inom EU och därvid funnit att det förekommit att svenska regeringsombud sak- nat tydliga politiska ställningstaganden från regeringens sida och att detta försvagat det svenska inflytandet. N ärma- re hälften av berörda myndigheter anser att regeringen inte alls eller i liten utsträckning givit styrsignaler för den svens- ka linjen i kommittéer och arbetsgrupper.12 En intervjuun- dersökning som genomförts av kommissionens sekretariat13 bekräftar detta, exempelvis menar en verkschef:

Jag får agera alldeles för mycket på egen hand i EU. Och det gäller då att försöka vara klok och tänka sig för hur man tror att regeringen vill att man skall agera.14 Samtidigt är formerna för förankringsarbetet ännu i många delar outvecklade, vilket kan leda till otydligheter vad gäller roller och ansvar. Ett statsråd framhåller följande:

De [myndighetstjänstemännen] är ju inte myndighetsre- presentanter. Det är viktigt att veta, för de representerar staten Sverige. De är regeringens representanter, men de jobbar i myndigheten. Och där har du ju grundproble-

12 Statskontoret, Staten i Omvandling, 1996:15. 13 Ett 70-tal såväl aktiva som före detta statsråd, statssekreterare, chefstjänstemän på departement och myndigheter samt verkschefer har intervjuats. Intervjuerna har genomförts utifrån ett strukturerat och öp- pet frågeformulär (se SOU 1997:15 s. 79 f.). " SOU 1997:15, s. 105.

met, för det finns många som tror att de är myndighets- representanter.” Kommissionen vill framhålla att villkoren för samarbetet i dessa avseenden är komplicerade. Det är exempelvis inte alltid möjligt att ange tydliga riktlinjer inför förhandlingar, och då kanske särskilt i internationella organ. Nya frågor kan uppstå i samband med själva förhandlingsarbetet. Och som en verkschef framhåller i kommissionens intervjuun- dersökning kan tjänstemännen "inte i varje sekund ringa tillbaka och fråga hur man [politikerna] ställer sig i olika frågor.”16 Att förespråka att de olika parterna - myndigheter, organi- sationer och företag - skall renodla sina respektive roller är problematiskt i en situation där starka nationella intressen talar för samordning, menar Jacobsson:

Sammanblandningsekonomin är visserligen omöjlig som ideal, men de reglerande strukturer som håller på att växa fram tycks inte fästa så stort avseende vid detta. — — lntemationaliseringen och europeiseringen återskapar på ett kraftfullt sätt nationen som aktör. Frågan om sammanblandningen bör finnas är knappast den mest adekvata; snarare då hur sammanblandningen skall ut- formas?7

En jörvaltningspolitikjör staten som helhet Regeringen och Regeringskansliet har det högsta ansvaret för samordningen av den statliga verksamheten. Brister i Regeringskansliets sätt att fungera utgör en delförklaring till den fragmentering av staten som kommissionen har iaktta- git.

Trots de iakttagelser som kommissionen nu har redovisat måste ett helhetsomdöme om statsförvaltningen utfalla po- sitivt. Den svenska förvaltningsmodellen med ett litet rege- ringskansli och fristående ämbetsverk är även i vår tid en ändamålsenlig form för genomförandet av de i demokratisk ordning fattade besluten. Statstjänstemännen har en jämfö- relsevis god utbildning. Utifrån givna förutsättningar upp- fyller myndigheterna enligt kommissionens mening kraven på rättssäkerhet och effektivitet på ett i det stora hela bra

"' sou 1997:15, s. 105. "” SOU 1997:15, s. 105. " sou 1997:30, s. 100.

sätt. Det ges många goda exempel på hur statsförvaltning- en, ofta med stöd av modern informationsteknik, har kun- nat förbättra sina prestationer och sin service till allmänhe- ten.

Svensk förvaltningspolitik möter ändå i dag såväl klassiska byråkratiproblem som utmaningar hörande till vår egen tid i fråga om förvaltningens styrbarhet, tendensen till fragmen- tering av den statliga verksamheten och följderna av inter- nationaliseringen. De lösningar som de senaste tjugo årens förvaltningspolitiska diskussioner anvisat är goda och an- vändbara i många situationer och för många verksamheter, men framstår i andra fall som otillräckliga och i vissa fall som kontraproduktiva. Kommissionen anser att förvalt- ningspolitiken och de förvaltningspolitiska problemen mås- te ges ökad uppmärksamhet. Sverige behöver en medveten och sammanhängande förvaltningspolitik som är tydligt inriktad på den statliga verksamheten som helhet.

2. Förvaltningspolitikens innebörd och uppgifter

Förvaltningspolitikens ram

Regeringsformen från år 1974, som bygger på folksuveräni- tetens princip, är grundvalen för det svenska förvaltnings- systemet och utgör därmed ramen för förvaltningspolitiken. Grundstenar för statsförvaltningens roll och uppgift i den svenska rättsstaten med representativ parlamentarisk de- mokrati är följande stadganden i regeringsformen: . all offentlig makt i Sverige utgår från folket . folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal själv- styrelse

. riksdagen är folkets främsta företrädare ' all offentlig maktutövning utövas under lagarna ' regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen

. för den offentliga förvaltningen finns under regeringen lydande förvaltningsmyndigheter som sakligt och opar- tiskt skall förverkliga de politiska mål som riksdagen och regeringen beslutar

' det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom alla samhällsområden Andra grundstenar för förvaltningen är två bestämmelseri tryckfrihetsförordningen:

. handlingar hos myndigheterna skall som huvudregel vara tillgängliga för allmänheten

. envar är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefri- het och rätt att för publicering meddela uppgifter i alla frågor, även anonymt, med undantag för visst skydd för enskild rätt och allmän säkerhet

] enlighet med stadgandena i regeringsformen är statsför- valtningen en del av den representativa demokratin och har därför ett ansvar inför medborgarna och deras valda repre- sentanter. De statliga organen erhåller sina befogenheter genom en kedja av mandat från medborgarna till riksdagen, från riksdagen till regeringen, från regeringen till de statliga förvaltningsmyndighetema, och omvänt är riksdagen an- svarig inför medborgarna, regeringen inför riksdagen och de statliga förvaltningsmyndighetema inför regeringen - den demokratiska styr- respektive ansvarskedjan. Statsförvaltningen och dess representanter har också att verka i ett samspel med aktörer utanför den demokratiska styrkedjan. Detta förhållande har förstärkts genom interna- tionaliseringen, som ökar kraven på långsiktighet och kon- struktivt samarbete för gemensamma svenska mål. Stora delar av arbetet i EU och i andra internationella organisatio- ner äger rum i nätverk mellan olika länders myndigheter med deltagande också av intresseorganisationer och företag. Staten tenderar att i sådana sammanhang vara en aktör bland många.

Den svenska förvaltningsmodellen

Små politikskapande departement och relativt självständiga verkställande myndigheter med långtgående befogenheter är en väsentlig del i det som benämns den svenska förvalt- ningsmodellen. Förbudet mot ministerstyre brukar lyftas fram särskilt. Det innebär att regeringen dels fattar sina be- slut kollektivt," dels inte får bestämma hur förvaltning- smyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller

som rör tillämpning av lag.19 Formerna för statsförvaltningen uppfattades länge som re- lativt oproblematiska, men under 1970-talet uppmärksam- mades relationerna mellan statsmakterna och förvaltningen. Den demokratiska styrningen av förvaltningsverksamheten uppfattades som otillräcklig. En diskussion inleddes om myndigheternas självständighet och de restriktioner som kringgärdar politikernas möjligheter att styra. Frågor av detta slag blev en av utgångspunkterna för den debatt om problemet med statsförvaltningens styrbarhet som vi i kapi-

18 RF 7:3. Vissa undantag finns dock. ” RF 11:7.

tel 1 redovisar som en av våra huvudsakliga iakttagelser. I kapitel 6 diskuterar vi närmare frågan om så kallad informell

styrning.

Myndigheternas självständighet har behandlats i flera statli- ga utredningar under senare år.20 Alltjämt finns emellertid en utbredd osäkerhet i denna fråga. Konstitutionsutskottet mottar årligen anmälningar, i vilka statsråd anklagas för att på otillbörligt sätt ha försökt styra myndigheter. Att det finns oklarheter och betydande skillnader i synen på relatio- nerna mellan regering och myndigheter visar också kom- missionens intervjuundersökning.” De diskussioner som förts har ofta tagit sin utgångspunkti den nyss nämnda demokratiska styr- och ansvarskedjan. Myndigheternas underordnade roll och krav på lojalitet gentemot regeringen har betonats. Förvaltningsutredningen menade att myndigheterna genom bemyndiganden och "formlös praxis" hade tillerkänts en självständighet som inte ansågs ha stöd i regeringsformen. Regeringsformens be- stämmelser om att regeringen "styr riket”22 och att de statli- ga förvaltningsmyndighetema "lyder under regeringen"?3 ger, enligt utredningen, regeringen i princip oinskränkt be- fälsrätt över förvaltningen vad gäller frågor som faller utan- för RF 11:7. Man menade också att detta skyddade område är betydligt snävare än vad som tidigare ofta gjorts gällan-

de 24

Verksledningskommittén, vars betänkande låg till grund för det s.k. verksledningsbeslutet,25 delade denna inställning:

RFzs regler, främst 11:6-7, utgör . . . en fullt tillräcng grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen själv finner önskvärt och lämpligt i varje särskild situation.26

2" Se särskilt sou 1983:39 och SOU 1985:40. ” sou 1997:15, kap. 3. " RF 1:6. Vissa myndigheter lyder emellertid under riksdagen. ” RF 11:e. sou 1983:39, s. 46 f.

Prop. 1986/87:99, KU 1986/87z29, rskr. 1986/87z226. ” sou 19:35:40, 5. 38.

Denna tolkning av RF 11:6-7 har emellertid starkt ifråga- satts, bland annat i remissyttranden över de nämnda ut- redningarnas betänkanden och i den juridiska doktrinen.27 De nu behandlade grundlagsbestämmelsema reglerar för- valtningens ställning mer direkt. Utöver dessa finns det be- stämmelser och faktorer av annat slag som mer indirekt påverkar myndigheternas relation till regeringen. Två sådana bestämmelser har vi redovisat inledningsvis i detta kapitel, nämligen att den offentliga makten skall utöv- as under lagarna vilket innebär att myndigheter skall bort- se från regeringens direktiv om de strider mot lag23 och att myndigheterna i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. RF stadgar också att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen.29 Vidare framgår av RF att riksdags- ledamot får framställa interpellation eller fråga till statsråd enbart i angelägenhet som rör dennes tjänsteutövning.30 Re- geringsformen ålägger också förvaltningsmyndighetema, som representanter för det allmänna, att respektera med- borgarnas grundläggande fri- och rättigheter.31 Nu nämnda bestämmelser understryker att ämbetsmannens lojalitet inte skall riktas enbart mot de politiker som har makten utan också mot lagarna. Regeringen och dess kansli står i ett visst beroendeförhål- lande till myndigheterna. Regeringskansliets resurser är förhållandevis små. Resurserna och sakkunskapema finns huvudsakligen hos myndigheterna. Det är därför av central betydelse att myndigheterna kan förmedla kunskaper och idéer till departementen för regeringens ställningstaganden i olika frågor.

27 Se bl.a. Ragnemalm, H, Regeringen och förvaltningsmyndigheterna, synpunkter på Verksledningskommitténs grundlagstolkning, Förvalt- ningsrättslig Tidskrift 1986:1. " Detta framgår också av RF 11:14, den s.k. lagprövningsrätten, som uppmanar domstolar och förvaltningsmyndigheter att inte tillämpa fö- reskrifter som strider mot överordnad författning eller som tillkommit på ett formellt felaktigt sätt.

29 RF 11:e. 3" RF 125. Jfr KU 1980/81:25, s. 22. ” RF kap. 2.

Myndigheterna har en formell skyldighet enligt RF att vid beredning av regeringsärenden förse Regeringskansliet med behövlig information.32 Bestämmelsen tar sikte på det s.k. remissväsendet, men traditionth anses myndigheterna ock- så ha en mer allmän skyldighet att förse Regeringskansliet med information nödvändig för beslutsfattandet. Många personer i kommissionens intervjuundersökning menar att det i denna skyldighet även ingår att sakkunnigt bedöma regeringens beslut, även om det innebär kritik?s Den be- stämmelse i verksförordningen (5 9), som stadgar att myn- dighetens chef skall se till att regeringen får det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av myndighetens verksamhet, kan ses som ett led i denna skyldighet. Förhållandet mellan regeringen och förvaltningen är sålun- da komplicerat. Förvaltningen skall vara lojal mot riksdag och regering och i enlighet med den demokratiska styr- och ansvarskedjan verkställa de beslut som statsmakterna fattat. I lojaliteten ingår dock också att granska besluten och förse regeringen och dess kansli med kritiska analyser.

Stat och kommun

Den svenska folkstyrelsen förverkligas enligt regeringsfor- men genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Detta markerar den betydande roll som kommunerna spelar i det svenska sam- hället och för den svenska demokratin. Grundlagsstadgan- det innebär en reell självbestämmanderätt och ett krav på en väl fungerande samverkan mellan stat och kommun.

Den svenska förvaltningsstrukturen kännetecknas av en långt gående delegering till den kommunala nivån. Kom- missionen bedömer att kommunernas ställning kommer att förbli stark. Många skäl talar för det. Som vi skall utveckla i det följande syftar demokratin som styrelseform till att ge medborgarna ett så stort inflytande som möjligt över förhållanden som påverkar deras egen tillvaro direkt eller indirekt. Aven om formerna för den kommunala demokratin och dess lokala förankring behöver utvecklas ytterligare är den en ändamålsenlig styrelseform

RF 72. 33 500 199745, kap. 3.

när det gäller angelägenheter som ligger nära dem de berör. Den främjar överblick och underlättar kontakter mellan po- litiker och väljare. På förslag av regeringen har riksdagen beslutat att regionala självstyrelseorgan under en försöksperiod skall överta det regionala utvecklingsansvar som nu vilar på länsstyrelserna och vissa andra statliga uppgifter. I ett län skall i stället vissa uppgifter på försök överföras till länsstyrelsen. Försöks- verksamhetens syfte är att utveckla former för bättre demo- kratisk kontroll av det regionala utvecklingsarbetet. " Det är vanskligt att bedöma vilka effekter de beslutade åt- gärderna kan få vad gäller både den demokratiska förank- ringen och förutsättningama för statsförvaltningens arbete. Decentraliseringen till regionala organ kan innebära att pri- märkommunemas position försvagas. En annan effekt torde bli att förutsättningama för statens tillsyn och kontroll änd- ras. Kommissionen finner det angeläget att statsmakterna utnyttjar försöksverksamheten som stöd för att lägga fast en tydhg strategi för fördelningen av ansvar mellan staten och kommunala organ, såväl generellt som vad gäller statens roll på den regionala nivån. En sådan strategi bör vara prin- cipiellt grundad så att ansvarsfördelningen kan uppfattas som långsiktigt hållbar och stabil. I kommissionens direktiv sägs att nuvarande statliga åta- ganden skall vara en utgångspunkt för arbetet, vilket vi har tolkat så att kommissionen inte skall behandla frågor om statligt och kommunalt huvudmannaskap. Åtskilliga frågor om kommunal demokrati, innefattande bland annat organi- sering och styrning av kommunala organ, behandlas eller har nyligen behandlats av andra kommittéer.35 Vi har därför valt att avgränsa vårt arbete till den statliga förvaltningen. I ett par fall, där statsförvaltningen arbetar direkt mot kom- munala organ eller där det av andra skäl är särskilt fruktbart att se all offentlig verksamhet som en helhet, har vi dock behandlat frågor som närmare berör kommunerna.

Inom områden där de kommunala organens roll i stor ut- sträckning präglas av att de verkställer statliga program och där staten har särskilt intresse av att bevaka nationella in- tressen i fråga om kvalitet och likformighet är ändamålsen-

34 Prop. 1996/ 97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/ 97:77. 35 T.ex. sou 1996:169.

liga metoder för statlig tillsyn av stor vikt. Vi behandlar till- synsfrågor i kapitel 7. I betänkandet betonar vi frågor om statstjänstemannarollen och om ett offentligt etos. Det finns skäl att i dessa senare frågor, som behandlas närmare i kapitel 13, ha en för hela den offentliga sektorn gemensam syn. I det kapitlet behand- lar vi vidare de offentliganställdas rättsliga ställning gene- rellt, utan begränsning till de statsanställda.

Begreppet förval tningspolitik

Med förvaltningspolitik menas här övergripande och gene- rella riktlinjer och åtgärder som statsmakterna beslutar med sikte på att organisera, styra och kontrollera förvaltningen så att de av riksdagen och regeringen angivna målen för statens verksamhet uppnås. Med hänsyn till att statsför- valtningen rymmer verksamheter av mycket skiftande slag, måste de förvaltningspolitiska principerna anpassas till skilda verksamheters olika karaktär och syfte.

Förvaltningspolitiken avser . förvaltningens struktur, organisation och personal . lednings- och verksarnhetsformerna i förvaltningen . styrning, uppföljning och tillsyn av förvaltningen . långsiktig förnyelse och utveckling inom statsförvalt- ningen Ansvaret för att se till att förvaltningspolitiska riktlinjer får genomslag och att uppställda mål nås åvilar i första hand Regeringskansliet och respektive departement. Förvalt- ningspolitikens styrmedel är av olika slag. Statsmaktema beslutar om regler, organisationsprinciper, verksamhetsmål, ekonomiska medel m.m. Den politiska styrningen kan också utövas genom vägledande offentliga uttalanden och direkta kontakter mellan departements- och verksledningar.

De överordnade målen jörjörvaltningspolitiken

Med utgångspunkt i regeringsformen vill kommissionen ange demokrati, rättssäkerhet och effektivitet som överord- nade mål för förvaltningspolitiken. l rättssäkerhet ligger att förvaltningen fattar materiellt rikti- ga beslut på grundval av lagar och andra författningar, däribland EU:s rättsregler, med vidsträckta möjligheter för

enskilda att få sin sak prövad av domstol. Förutsebarhet och likabehandling är viktiga delar av rättssäkerheten. Med ef- fektivitet menas att de av statsmakterna fastlagda målen för verksamheten nås med rimlig resursinsats och inom givna ekonomiska och andra ramar.

Demokrati som ett mål för förvaltningspolitiken låter sig inte lika lätt definieras och kan bli föremål för varierande tolkningar; förhållandet mellan demokratimålet och andra överordnade mål är komplicerat. Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet måste ses i sitt in- bördes sammanhang. Förvaltningen tjänar inte demokratin väl, om den inte samtidigt fyller höga krav på rättssäkerhet och effektivitet. Effektivitet i arbetet med förvaltningsären- den, frikopplad från demokratin och rättsstatens normer, är ett tvivelaktigt och ibland negativt värde. Högsta rätt kan vara högsta orätt om rättsreglerna saknar förankring i med- borgarnas medvetande och demokratiska värderingar. Samtidigt finns det ett spänningsförhållande mellan de överordnade värdena. Förvaltningens styrbarhet är en de- mokratifråga, men kraven på rättssäkerhet och effektivitet sätter gränser för den politiska styrningen. Ekonomiska ra- tionaliseringskrav kan kollidera med rättssäkerhetskravet. Det finns ingen allmängiltig formel för hur de överordnade värdena skall vägas mot varandra. Att finna den rätta balan- serade helheten av demokrati, rättssäkerhet och effektivitet är förvaltningspolitikens mest centrala uppgift. I demokratins teori har byråkratin alltid utgjort ett problem. Det är inte möjligt att styra en omfattande och komplex statsförvaltning på ett sådant sätt att dess maktutövning helt och hållet framstår som ett utflöde av beslut fattade av demokratiskt valda organ. En sådan ordning vore inte heller önskvärd, eftersom den skulle förutsätta en starkt centralise- rad och hierarkisk styrning, som inte skulle gagna effektivi- teten och inte heller harmoniera med de demokratiska vär- dena i vidare mening. Förvaltningens arbete bör känneteck- nas av kunskap, erfarenhet, initiativförmåga och engage- mang. Oundvikligen blir byråkratin, eller delar av den, i stor utsträckning en självständig maktfaktor i samhället i kraft av sina befogenheter, sin kontroll över ekonomiska resurser och sin professionella kompetens. Beslutsfattama i statsför- valtningen är en av samhällets makteliter, vid sidan av de ledande skikten inom politiken, näringslivet, organisa- tionsväsendet, massmedierna och kulturlivet.

Detta demokratiproblem är inte av organisatorisk eller for- mell karaktär, eftersom förvaltningen är tydligt underställd statsmakterna och ansvarig inför dem. Problemet ligger i stället i risken att förvaltningstjänstemännen påverkas av egna intressen och värderingar, som inte sammanfaller med allmänintresset. Den klassiska byråkratikritiken gällde en konservativ, socialt exklusiv ämbetsmannaklass, som präg- lats av en gången tids överhetssamhälle. De farhågor man kan hysa i dag gäller snarare förekomsten av särintressen, yrkeslojaliteter och snäva, gruppbetonade inifrånperspektiv inom olika förvaltningar och myndigheter. Att motverka sådana tendenser är en av förvaltningspolitikens uppgifter. Demokratin som styrelseform syftar till att ge medborgarna ett så stort inflytande som möjligt över förhållanden som påverkar deras egen tillvaro, direkt eller indirekt. Hur tjänar förvaltningen bäst detta ändamål? Ställer man frågan så, visar det sig återigen att demokratikravet på förvaltningen är sammanflätat med, eller sammanfaller med, de två andra överordnade målen, rättssäkerhet och effektivitet. Förutse- barhet, likabehandling och hög etisk standard liksom effek- tivitet och ansvarsfull hantering av allmänna medel under- lättar för enskilda att planera och styra sin egen tillvaro. Förvaltningstjänstemännens duglighet, kunskaper och erfa- renheter är i detta perspektiv ett demokrativärde. Statsför- valtningen och statstjänstemännen är en del av det demo- kratiska systemet. Förvaltningspolitikens demokratimål ger kommissionen anledning att betona vikten av chefers och anställdas rörlig- het inom förvaltningen, variation och bredd i fråga om ut- bildning och andra bakgrundsfaktorer vid nyrekrytering liksom jämställdhet vid anställning och befordran samt lekmannamedverkan i förvaltningen. Om man finner de rätta formerna härför, främjar sådana inslag i förvaltnings- politiken också rättssäkerhet och effektivitet. Den öppenhet som är grundad på tryckfrihetsförordningens stadganden om handlingsoffentlighet samt om meddelarfri- het och meddelarskydd anser kommissionen vara ett grundläggande värde i förvaltningspolitiken. Allmänhetens insyn i statens verksamhet är en viktig del av demokratin och rättssäkerheten och torde även bidra till att öka målupp- fyllelsen och ge en god resurshushållning. Förvaltningspolitiken har stora kontaktytor med andra om- råden av politiken. Den har ett starkt samband med de rätt-

spolitiska och konstitutionella frågorna. Att hävda goda generella riktlinjer för förvaltningen och att utveckla en hög förvaltningsetik är uppgifter som ligger nära regeringens allmänna rättsvårdande ansvar.

Det finns starka samband mellan förvaltningspolitik och ekonomisk politik. Förvaltningspolitiken har ibland till uppgift att anpassa den offentliga förvaltningen till den av statsmakterna förda utgiftspolitiken. Sparmål i olika former kan samtidigt få övergripande konsekvenser för statsför- valtningen i dess helhet. Förvaltningspolitiken har också beröringspunkter med sta- tens politik i förhållande till kommuner och landsting. För- valtningspolitikens övergripande mål bör enligt kommissio- nen gälla all offentlig verksamhet.

Några huvudsakliga riktlinjer

Förvaltningspolitik och allmän politik är sammanflätade. Föreställningar om vad staten bör göra och om hur det skall göras hänger intimt samman. Av skäl som kommissionen redovisat inledningsvis är det troligt att de förvaltningspoli- tiska problemen kommer att uppfattas som alltmer centrala. Synen på förvaltningspolitikens innebörd och uppgifter har växlat från tid till annan, och man kan utgå från att det blir så även i framtiden. Påfallande är att trender och idéer på detta område ofta slår igenom samtidigt i flera länder och att vissa tänkesätt under en period tenderar att bli domineran- de.

Förvaltningspolitiken bör enligt vår mening kännetecknas av en kritiskt prövande hållning till sådana trender och av öppenhet för alternativa tänkesätt. I kapitel 1 har kommissionen framhållit statsförvaltningens svårstyrbarhet, tendensen till fragmentering av statens verk- samhet och följderna av intemationaliseringen som frågor av övergripande betydelse för förvaltningspolitiken. Där- med har också antytts vad som är förvaltningspolitikens Viktigaste uppgifter. Det gäller att förebygga att statsför- valtningens ofrånkomliga specialisering, decentralisering och heterogenitet leder till splittring och en brist på inre sammanhang i statens verksamhet. Förvaltningspolitiken bör stärka de krafter som håller samman helheten och främja en för all statlig verksamhet så långt möjligt gemen-

sam förvaltningskultur och förvaltningsetik, dvs. att skapa enhet i mångfalden. De riktlinjer kommissionen vill anvisa är av flera slag.

Inom ramen för sin uppgift att övervaka och kontrollera regeringsmakten bör riksdagen spela en större roll än i dag i förvaltningspolitiken.

Regeringskansliets samverkan med förvaltningsmyndig- hetema behöver utvecklas. Vissa funktioner behöver förstärkas och den inre samordningen förbättras.

Regeringen måste ta ett fastare grepp i frågor om för- valtningspolitikens kunskapsuppbyggnad, statstjänste- männens utbildning och rekryteringen av chefer.

Styrningen av myndigheternas verksamhet måste utveck- las och anpassas efter varierande förutsättningar. Komp- letterande instrument bör prövas. Förvaltningens förmåga att verka tillsammans med olika intressenter i samhället bör värnas och utvecklas.

Kommissionen ser offentlighetsprincipen som inte bara en medborgerlig rättighet utan som en viktig aspekt på förvaltningspolitiken. Vi behöver genomtänkta strategier för att hävda denna princip, bland annat i Europainteg— rationen och i samband med övergången från pappers- hantering till information i digital form.

Förvaltningens organisering rymmer en mängd frågor om former för statlig verksamhet - renodling, avsektori- sering, val av samverkansformer m.m. där kommissio- nen tar ställning utifrån de övergripande värdena demo- krati, rättssäkerhet och effektivitet.

Förvaltningsmyndighetemas ledningsformer bör ses över i syfte att förbättra styrningen och tydliggöra ansvaret. Rollen som statstjänsteman bör göras tydligare och för- ankras i ett offentligt etos, där ansvaret för den offentliga verksamheten som helhet står i förgrunden. Dessa riktlinjer utvecklas i kapitel 4 och följande med re- kommendationer och förslag.

3. Förvaltningspolitiken under olika skeden

I detta kapitel beskrivs översiktligt statsförvaltningens ut- veckling och förvaltningspolitikens huvuddrag i ett efter- krigstidsperspektiv. Kapitlets huvudteman är synen på sta- ten samt utvecklingen av statliga åtaganden och statlig or- ganisering. Kapitlet inleds med en tillbakablick i ett längre historiskt perspektiv.”

Det historiska arvet

Den svenska statsförvaltningen har djupa historiska rötter. Den ämbetsmannastat som byggdes på 1600-talet och som konsoliderades på 1700-talet kunde vid övergången till det moderna och demokratiska Sverige fungera utan grundläg- gande strukturförändringar. Den kännetecknande dualis- men - relativt små departement och, ofta, stora och själv- ständiga ämbetsverk — har sitt ursprung från stormaktsti- den, men blev bestående institutionaliserad under frihetsti- den. Aven enskilda myndigheter uppvisar en mycket lång historia; exempel är hovrättema, Kammarkollegium och länsförvaltningama.

Kontinuiteten var dock inte helt obruten. Ämbetsmannasta- ten i sin tidiga form omvandlades kraftigt under 1800-talet. 1900-talets parlamentarism och den efterföljande demokrati- seringenförändrade statsförvaltningen på ett grundläggan- de sätt. Ambetsmannakårens maktställning försvagades, när regeringen kom att bestå av politiker förankrade i en folk- vald riksdag. Efterhand skedde en viss förskjutning från den judiciella förvaltningen i riktning mot en ökad vikt för olika sakfrågor, vilket bidrog till att minska ämbetsmannakårens sociala slutenhet. Dominansen av jurister i förvaltningen

% Kapitlet bygger främst på Premfors. (Statsförvalmingens utveckling. Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen. Kommissionens arkiv, dnr 18/96.) Se även SOU 1997:7 och SOU 1997:9.

minskade och kom gradvis att brytas genom rekrytering av andra yrkesgrupper, exempelvis ekonomer och ingenjörer.37 Vid sekelskiftet 1900 började organiserade intressen involve- ras i förvaltningen, och denna förvaltningskorporatism kom sedermera att utvecklas till ett svenskt särdrag.

De viktigaste förändringarna sammanhänger emellertid med statens omfattande expansion. Ett par decennier in på 1800-talet inleddes en tillväxt i statens åtaganden, som vis- serligen har varierat i tempo men som inte har visat tecken på att avstanna förrän i vår tid. I samtidigt pågående pro- cesser liberaliserades näringsliv och politik och aktiverades den svenska staten. I det inledande skedet var det huvud- sakligen utbyggnaden av infrastrukturen som staten enga- gerade sig i, men redan kring sekelskiftet 1900 togs de första stegen i byggandet av välfärdsstaten.

Väljärdsstatens konsolidering

Redan år 1945 hade staten gjort många och omfattande åta- ganden, och den uppvisade en varierad organisation. De- partementen, som år 1840 varit sju, hade blivit tio och dess- utom flerfalt större än tidigare. Antalet ämbetsverk, som länge varit omkring ett tiotal, var nu fler än femtio; därtill kan läggas ett ännu större antal råd och nämnder samt ett stort antal statliga bolag. En omfattande och snabb utbyggnad av välfärdsstaten ägde nu rum. Flera stora statliga åtaganden beslutades, utvidga- des eller gavs en mer ambitiös inriktning under de första efterkrigsåren. Det gällde till exempel reformerad folkpen- sion, allmänna barnbidrag och allmän sjukförsäkring, ut- bildning, forskning, arbetsmarknadspolitik, arbetarskydd och bostadsbyggande.

För att verkställa de stora sociala välfärdsprogrammen inrät- tades särskilda myndigheter för olika ändamål med specia- listkompetens inom sina sakområden, t.ex. Arbetsmark- nadsverket, Bostadsstyrelsen och Arbetarskyddsstyrelsen. I de flesta fall skedde detta genom sammanslagningar eller utbrytningar. Särskilt inom arbetsmarknads-, arbe- tarskydds- samt jord- och skogsbrukssektorerna fick för- valtningskorporatismen starkt genomslag vid konstruktio- nen av de nya myndigheterna.

37 Torstendahl, R, Byråkratisering och industrikapitalism, 1985, s. 31 ,f.

En redan påbörjad decentralisering till regionala och lokala nivåer accelererade. Många centrala verk inrättade regionala organ vid sidan av länsstyrelserna. En stor del av väl- färdsproduktionen, till exempel social omvårdnad, skolun- dervisning, sjukvård, liksom ansvaret för bostadsutbygg- nadsprogrammet, decentraliserades till kommunal nivå men med tillsynsansvaret kvar hos staten. Kommunernas roll som verkställighetsorgan med avseende på nationella re- former befästes.

Det var alltså en tid av statlig expansion och utbyggnad i takt med en stark ekonomisk tillväxt. Den höga utbygg- nadstakten bröts dock under den första halvan av 1950-talet med den lägsta omfattningen av nya statliga åtaganden un- der hela perioden 1945-95. Utbyggnaden av näringslivet prioriterades, och i konkurrensen om arbetskraften gick in- dustrin före den offentliga sektorn. Det fanns också en de- batt om statliga besparingsåtgärder som med samma kraft skulle återkomma först under 1980-talet.

Rekordåren

Åren runt 1960 blev en brytpunkt i den svenska statens ut- veckling. För den offentliga ekonomin innebar beslutet om omsättningsskatt år 1960 att en grund lades för en accelere- rad statlig tillväxt. Under en tioårsperiod gick Sverige från en mittenposition till att ha den största offentliga sektorn inom OECD. Detta var en utbyggnadsperiod som saknar motsvarighet i den svenska förvaltningens historia. Den statliga verksamhetens utgifter som andel av BNP, som ha- de legat kring 15 % år 1950, steg till dryga 20 % år 1965 och till 40 % år 1980 (se figur). Det fanns en stark tilltro till politiska lösningar på samhälls- problemen liksom en utbredd optimistisk syn på möjlighe- ten att styra och planera samhället. Det tog sig bland annat uttryck i ett tilltagande planeringstänkande; det var de stora programmens tid. Utbyggnaden till trots var det emellertid inte fråga om sär- skilt många nya åtaganden. Några exempel finns dock: bland andra u-landsbistånd, partistöd, presstöd, tandvårds- försäkring samt studiestöd för vuxna. Regionalpolitik och näringspolitik var inga nya politikområden, men de aktive- rades. Någon egentlig avveckling av åtaganden skedde inte, istället vidgas nästan alla. Många reformer och utbygg- nadsprogram var mycket resurskrävande; det gällde exem-

pelvis inom utbildnings-, arbetsmarknads-, bostads-, famil- je-, regional- och industripolitiken. Organiseringen av den statliga verksamheten genomgick stora förändringar. Inom ett stort antal områden tillkom nya myndigheter eller reformerades den existerande organisa- tionsstrukturen.38 Under 1960- och 1970—talen genomfördes vidare vissa reformer i syfte att stärka länsstyrelsernas roll i samhällsbyggandet och bättre samordna insatser för regio- nal utveckling.

Statens och socialförsäkringssektorns utgifter 1990-1995

Procent av BNP

lnkomstovertonngar

Konsumtion och investeringar

'-_.-""-

'.—' —"_10,2_

11'1 Räntor

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985

Källor: SCB och Statskontoret. Anm: bidragen till och från EU är nettoredovisade.

38 I början av 1960-talet skedde organisationsförändringar på socialför- säkringsområdet (främst Riksförsäkringsverket), rationaliseringsområ— det (Riksrevisionsverket och nya Statskontoret ) och statistikområdet (nya Statistiska centralbyrån). I mitten av 1960—talet skedde omstruktu- reringar inom bland annat biståndsområdet (SIDA), utbildningsområ- det (nya Skolöverstyrelsen och nya Universitetskanslersämbetet), polis - och åklagarväsendet (förstatligandet och Rikspolisstyrelsen) samt mil- jöområdet (Naturvårdsverket). Omkring år 1970 skedde organisations- reformer inom skatteförvaltningen (Riksskatteverket), industripolitiken (bland andra Industridepartementet och Statens industriverk), social- och hälsovården (nya Socialstyrelsen), invandrarområdet (Invandrarverket) samt konsumentpolitiken (Konsumentverket). Vid mitten av 1970-talet omorganiserades den statliga kulturförvaltningen (bland annat Kulturrådet) och skedde omstruktureringar inom energi- politiken (flera nya, mindre myndigheter), kontrollområdet (Brottsförebyggande rådet, Domstolsverket) samt forsknings - och hög- skolepolitiken (Universitets- och högskoleämbetet, den nya forsknings- rådsorganisationen).

Omprövningens tid

Redan under rekordåren, under tidigt 1970-tal, började kri- tiken mot den offentliga sektorn att växa. Kritiken riktades både mot vad som uppfattades som onödig byråkrati och centralism och en allt mer svåröverskådlig och svårstyrd offentlig förvaltning. Regeringen reagerade bland annat ge- nom att förslå åtgärder mot krångel och onödig byråkrati, varvid decentralisering fördes fram som ett Viktigt instru- ment.”

Tiden kring decennieskiftet 1980 var på många sätt en bryt- punkt. Det hastigt växande underskottet i statsbudgeten medförde krav på att ompröva, effektivisera och spara inom den statliga verksamheten. Myndigheterna visade dock låg benägenhet att komma med egna förslag till besparingar och omprövningar som alternativ till generella nedskärningar. Regeringen tog initiativ för att finna metoder för att bättre hushålla med statens resurser.

Rekordårens positiva syn på politiska lösningar förbyttes på kort tid i skepsis såväl inom politiken som bland medbor- garna. Kritiken mot staten och statsförvaltningen ökade. Medan kritiken under sjuttiotalet gick ut på att man borde ersätta de stora och centralistiska statliga ämbetsverken med lokalt politiskt styre, var ett centralt tema i åttiotalskritiken, och då särskilt under dess senare del, att både statlig och kommunal verksamhet i så stor utsträckning som möjligt borde överlåtas till marknaden.

Jämfört med rekordåren växte statens verksamhet betydligt långsammare och de statliga åtagandena blev färre och mer selektiva. Antalet anställda i statsförvaltningen började minska i början av 1980-talet. Prioriteringar var nödvändiga i en tid av ekonomisk knapphet, men de viktiga väl- färdsåtagandena var tämligen opåverkade under 1980-talet. Inom vissa ”unga" politikområden var aktiviteten och om- sättningen av åtaganden betydande. Dit kan räknas miljö-, energi- och jämställdhetspolitiken samt handikappfrågorna. Ett område som växte påtagligt är vad som kan betecknas som internationella åtaganden i vid bemärkelse Organisationsförändringama var under 1980-talet mindre omfattande än under de båda föregående decennierna. Stora

39 Prop. ]978/79:111.

förändringar genomfördes dock inom miljö- och energiom- rådena. Nya ombudsmannainstitut utvecklades också. Vida- re pågick under större delen av årtiondet en utveckling mot att anpassa de statliga affärsverken till mer marknadsmässi- ga villkor. Sj delades och ansvaret för infrastrukturen lades under en särskild organisation, Banverket. Förvaltningspolitiken inriktades under 1980-talet i ökad ut- sträckning på att förbättra den politiska styrningen av myndigheterna. I det s.k. verksledningsbeslutet år 1987 klargjordes att regeringsformen ger regeringen goda och tillräckliga möjligheter att styra förvaltningsmyndigheter- na.40 Detaljregleringen av förvaltningsverksamhetema minskade successivt, och delegeringen av en rad administ- rativa beslut gällande bland annat personal, intern organi- sation och medelshantering påbörjades och fortgår ännu.41 Budgetprocessen reformerades och utvecklingen mot en mer mål- och resultatorienterad styrning påbörjades.

Besparingspolitik och renodling

Efter en viss återhämtning under andra halvan av 1980-talet försämrades statens finanser kraftigt i början av 1990-talet. Den statliga verksamhetens utgifter steg till 50 %av BNP efter att ha legat kring 40 % under hela 1980-talet. Okningen förklaras helt av ökade inkomstöverföringar (bidrag och transfereringar). Krisen innebar att omvandlingstrycket i statsförvaltningen ökade, och det blev nödvändigt att stimu- lera produktivitet och samhällsekonomisk tillväxt.

Grundstrukturen i den statliga verksamheten ifrågasattes, och krav ställdes på att myndigheternas uppgifter och roller skulle renodlas. Den statliga förvaltningen skulle i första hand inriktas på kollektiva nyttigheter och myndighets- utövning med därtill knuten verksamhet. Konkurrensutsatt affärsverksamhet borde inte bedrivas i myndighetsform. Om verksamheten över huvud taget bedrivs i statlig regi borde bolagsformen övervägas. Inom myndigheterna skulle bestäHarrollen separeras från producentrollen och entrepre- nadupphandlingar prövas som alternativ till produktion i egen regi. En ny konkurrenslag beslutades med inriktningen

4" Prop. 1986/ 87:99, bet. 1986/87zKU29, rskr. 1986/871226. " Se RRV 199650.

att avreglera marknader och öppna den offentliga sektorn för konkurrens.42

Under de allra senaste åren har regeringen allt mer upp- märksammat frågan om vilka uppgifter staten skall åta sig. I de generella kommittédirektiven år 1994 sägs att statliga åtaganden förutsättningslöst skall prövas. I 1995 års fi- nansplan anför regeringen att ". . . offentliga utgifter måste på ett mer grundläggande sätt omprövas för att utrymme för omprioriteringar skall kunna skapas."M Strävan att särskilja förvaltning och rättskipning har fått ett påtagligt uttryck i att myndighetsutövning i förvaltning- smyndigheter allt mer har kompletterats med eller ersatts av rättskipning i domstol. Denna utveckling, som har pågått länge och med en ökad aktivitet under 1970-talet, har ytter- ligare förstärkts under senare tid genom åtaganden enligt Europakonventionen om mänskliga rättigheter och med- lemskapet i EU. Under perioden 1990—95 skedde en markant ökning av anta- let organisationsförändringar. Antalet myndigheter minska- de, men få åtaganden avvecklades. Minskningen av antalet myndigheter berodde till stor del på att konkurrensutsatt affärsverksamhet omvandlades till bolag. De flesta tidigare affärsverken är nu bolag. Renodlingen har vidare inneburit att flera centrala myndig- heter ombildats från planerande och styrande till mer stab- sliknande organ åt regeringen med uppgift att följa upp och utvärdera verksamheter som har decentraliserats. Det gäller exempelvis Socialstyrelsen, Skolöverstyrelsen och Universi- tetskanslersämbetet.

Ytterligare en effekt av renodlingen har varit tillkomsten av nya inspektionsorgan, som avspeglar bolagiseringen av af- färsverken, exempelvis Post— och telestyrelsen. Vid sidan av renodling har även samordning förekommit. Sålunda har myndigheter slagits samman i syfte att nå sam- ordnings— och effektivitetsvinster. Exempel på detta är Nä- rings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), SIDA och För- svarsmakten.

42 Prop. 1992/93:56, bet. 1992/93zNU17, rskr. 1992/ 93:144. Dir. 1994:23. ** Prop. 1994/95:100,bil.1, s. 73.

Samordning har varit ett viktigt motiv även för att införa kommunalt i stället för statligt verksamhetsansvar. Det- samma gäller länsstyrelsereformen år 1991, då regionala statliga förvaltningar inordnades i länsstyrelserna. Också därefter har en rad uppgifter förts till länsstyrelserna, bl.a. bostadsfinansieringsfrågor och konkurrensövervakning. Under den allra senaste tiden har riksdagen beslutat om en försöksverksamhet med regionala självstyrelseorgan i syfte att utveckla formerna för en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet. I den proposition som låg till grund för beslutet framhålls samtidigt att det är ange- läget att vidareutveckla den samordnade länsförvaltningen och att ge länsstyrelsen en tydlig roll som regeringens före- trädare på regional nivå.45

En konsekvens av EU-medlemskapet är de stora krav som ställs på samverkan och samordning inom statsförvaltning- en för att den skall kunna företräda svenska intressen i de frågor som behandlas i EU-arbetet. För denna samordning har i Regeringskansliet skapats ett EU-sekretariat. En skyl- dighet för myndigheterna att biträda regeringen i EU-arbetet har skrivits in i verksförordningen.

Senare års besparingspolitik har inte påverkat utgiftsut- vecklingen i statsförvaltningen i någon större utsträckning. Sedan mitten av 1970-talet har förvaltningskostnadema, mätt i fasta priser, ökat nästan utan avbrott.46 Dock beräknas produktiviteten i verksamheterna, efter att ha minskat kraf- tigt fram till mitten av 1970-talet, ha ökat under den senaste tjugoårsperioden.”7 Någon direkt koppling till den föränd- rade styrningen och genomförda budgetreformer synes denna utveckling inte ha haft. I stället tycks produktivitets- förändringarna bero på en stram besparingspolitik. Inte heller har förändringarna haft någon större betydelse för omprövningen av statliga verksamheter. Besparings- och effektivitetssträvandena har däremot på- verkat personalutvecklingen. Sedan början av 1980-talet har sysselsättningen i statliga myndigheter minskat; under 1980-talet med 10 % och under perioden 1990-1995 med pro-

Prop. 1996/97:36, bet. 1996/97zKU4, rskr. 1996/97:77. '" Som andel av BNP har de statliga förvaltningskostnaderna varit relativt stabila sedan år 1960.

" Ds 1994:24, s. 20.

centuellt sett lika mycket." Sammantaget har antalet syssel- satta i staten sålunda minskat med 20 %, vilket motsvarar 34 000 personer, under åren 1980-1995.” Minskningen i anta- let arbetade timmar är mindre, knappt 14 % .” Förändringarna innebär att lönemas andel av förvaltnings- kostnaderna har minskat, från ungefär 60 % till 50 % under samma period. Vad som i stället har ökat kraftigt är köpen av s.k. främmande tjänster. Redovisningen tillåter inte en närmare precisering av vilka kostnadsslag som ersatt löner- na.

Förvaltningspolitikens utveckling

Även om det har skett stora förändringar av statsförvalt- ningen och i omvärldsförutsättningama (bland annat EU- medlemskapet och den moderna informationsteknologin) kännetecknas statsförvaltningens utveckling under efter- krigstiden av betydande kontinuitet. Den har, åtminstone fram till 1990-talet, vuxit i en process där åtagande har lagts vid åtagande och organisation fogats till organisation, hu- vudsakligen utan att åtaganden har frångåtts eller etablera- de organisationer lagts ned. Helt nya åtaganden och organi- sationer har varit ovanliga. Det har i stället främst handlat om en omfattande expansion av redan gjorda åtaganden och en påtaglig tillväxt inom redan existerande organisationer. Den typiska nya myndigheten har bildats genom samman- läggning eller uppdelning av tidigare verksamheter. Begreppet förvaltningspolitik som en rubrik för en specifik reformpolitik för statsförvaltningen har en relativt kort his- toria. De första stegen mot en mer sammanhållen förvalt- ningspolitik togs åren 1976-77 när regeringen tillkallade Förvaltningsutredningen och Byråkratiutredningen. År 1983 inrättade den nytillträdda regeringen ett särskilt departe- ment, Civildepartementet, med ansvar för förvaltningspoli- tiska frågor. Regeringen gav förvaltningspolitiken ökad vikt genom att i en skrivelse till riksdagen redovisa ett ”samlat program för den offentliga sektorns omvandling och ut-

Korrigerat för huvudmannaskapsförändringar och bolagiseringar. 49 Staten i omvandling, Statskontoret, 1996:15. 50 SCB, nationalräkenskaperna.

veckling .51 I programmet framhölls servicekravet på myn- digheterna gentemot medborgarna. Naturligtvis har en politik för statsförvaltningen funnits så länge det har funnits en statsförvaltning, men ungefär år 1980 skedde en tydlig kursomläggning. Tidigare hanterade förvaltningspolitiken i huvudsak en expansion, som byggde på en stark tro på statliga lösningar. Synen på statliga orga- nisationer var tämligen oproblematisk. Myndighetsformen, i ökande grad med korporativa inslag, var huvudaltemativet för organiseringen. Omkring år 1980 började en annorlunda förvaltningspolitik att ta form. Den nya förvaltningspolitiken vari sin grund- syn en reaktion på vad som ansågs vara den allt för snabba expansionens problem.

Förvaltningspolitiken har mer inriktats mot att medverka till att hejda den statliga tillväxten; under 1990-talet blev be- sparingskraven det primära. Tilltron till offentliga lösningar på samhällsproblemen har minskat starkt, samtidigt som man haft förväntningar om att kunna öka den politiska styrningen av myndigheterna. I ett flertal utredningsbetän- kanden, propositioner och andra offentliga dokument från denna period framfördes förslag om hur en effektivare poli- tisk styrning av den offentliga verksamheten skall åstad- kommas. Exempel från näringslivet när det gäller organise- ring och styrning blev mönsterbildande. Reformverksamhet i syfte att lösa andra samhällsproblem än ekonomiska - det dominerande perspektivet under rekordåren - fick relativt sett mindre uppmärksamhet.

Förvaltningspolitikens inriktning har gått från regler till mål, från anslagsstyrning till en resultatstyrd budgetprocess och från "blandade" myndigheter till renodling och mark- nadsanpassning. Det är samtidigt viktigt att framhålla att decentralisering har varit ett genomgående förvaltningspo- litiskt tema under hela efterkrigstiden.

” Skr. 1984/85z202.

4. En anpassad organisering

Organisatorisk mångfald

Kommissionen har i det föregående framhållit att det är en viktig uppgift för förvaltningspolitiken att verka för en så långt möjligt gemensam förvaltningskultur som ett av flera medel för att motverka den statliga verksamhetens fragmen- tering. I—Iäri ligger inte något förord för en mer uniform or- ganisering av statsförvaltningen. Varje verksamhet, eller ibland grupp av verksamheter, måste bedömas utifrån sina förutsättningar. I kapitel 3 har vi beskrivit vilka huvudsakliga idéer och strä- vanden som präglat förvaltningspolitiken under olika ske- den. En sådan sammanfattning blir med nödvändighet för- enklad. Det gäller exempelvis föreställningen att vi har gått från samordning till renodling. Renodling är ingen ny före- teelse.52 Trots att idén har drivits med viss konsekvens un- der de senaste åren, kommer vi säkert att ha kvar blandfor- mer, där kärnverksamhet är samorganiserad med mer eller mindre artfrämmande verksamhet.

Kommissionen ser stora värden i mångfald, variation och flexibilitet när det gäller sättet att organisera förvaltningen, samtidigt som vi anser det nödvändigt att på olika sätt vär- na om den inre enheten i statens verksamhet. I våra reso- nemang i det följande försöker vi avväga dessa två perspek- tiv mot varandra.

Enligt direktiven bör kommissionen som underlag för över- väganden om myndighetsstrukturen göra sektorövergri- pande analyser av arbetsprocesser och verksamheter som är gemensamma för olika delar av förvaltningen, t.ex. i sam- band med administration av olika transfereringssystem. Kommissionen har funnit att transfereringama till hushållen är ett område där en mer samordnad och enhetlig organise- ring är angelägen. Vi har därför uppdragit åt Statskontoret

52 Se sou 1997: 7, s. 26.

att göra en studie av detta område.53 Kommissionen diskute- rar denna fråga närmare i kapitel 5.

Renodling av affärsverksamhet

Vikten av att varje verksamhet bedöms för sig kan illustre- ras med frågan om renodling av statlig affärsverksamhet. Utgångspunkten är att det i många fall finns ett väl styrkt behov av att kunna särskilja en mer omfattande eller art- främmande affärsverksamhet. Detta kan ske genom en tyd- lig organisatorisk uppdehiing inom en myndighet, varvid den affärsdrivande delen eventuellt kan konkurrensutsättas, eller genom en bolagisering, som kan följas av en privatise- ring. Det kan finnas starka skäl för ett sådant särskiljande. Rollerna tydliggörs, och balanseringen av de ibland mot- stridiga kraven på demokrati, rättssäkerhet och effektivitet underlättas. Risken att affärsverksamhet subventioneras med anslag minskar eller försvinner, och snedvridning av konkurrensen motverkas. Kärnverksamheten "smittas" inte av den artfrämmande kultur som kan utvecklas i affärsrö— relsen.

Det kan emellertid också finnas skäl emot sådan renodling. Exempelvis kan stordriftsfördelar, synergieffekter och sam- ordningsvinster gå förlorade. Inflytandet från affärsverk- samheten kan främja en ökad fömyelse- och förändrings- kompetens.

Att ge entydiga rekommendationer är med andra ord knap- past möjligt. Kommissionen anser emellertid att statlig af- färsverksamhet inte är motiverad på områden där allmänin- tresset bäst tjänas av fri etableringsrätt och affärsmässig konkurrens. Om det bedöms finnas förutsättningar för en fungerande marknad, bör därför statlig verksamhet inom området avvecklas. Normalt bör detta föregås av en bolagi- sering. Statens behov av insyn och inflytande till skydd för viktiga samhällsintressen bör tillgodoses genom regelgiv- ning och offentlig tillsyn och kontroll. Om konkurrensen är otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort kan det finnas skäl för staten att driva en egen verksamhet. Aven i sådan fall bör myndighetsformen övervägas (se nästa avsnitt).

53 SOU 1996:180.

Offentlig förvaltning i myndighetsform eller i andra former

I en rapport” till kommissionen om förvaltningens verk- samhetsformer, som kommissionsledamoten och professorn i förvaltningsrätt Lena Marcusson ansvarar för, hävdas att det finns klara fördelar med ett enhetligt myndighetsbe- grepp och en enhetlig verksamhetsform, förvaltningsmyn- digheten. I ett sådant system finns en grundläggande ut- gångspunkt för den rättsliga styrningen: generella förvalt- ningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättssäkerhet och effektiv handläggning. Kraven på offent- lighet och insyn tillgodoses. Ansvaret blir tydligt både in- ternt och externt. Kontroll och sanktioner utgår från samma normer.

Andra fördelar med myndighetsformen som framhålls i rapporten är att den erbjuder en etablerad struktur för styr- ning och kontroll av användningen av allmänna medel. Of- fentlig verksamhet har, till skillnad från privata företag, sammansatta samhälleliga mål som måste avvägas mot var- andra.

I Marcussons rapport redovisas också argument mot att använda myndighetsformen.

[Ett] argument tar sikte på att den typiska myndighets- uppgiften myndighetsutövning inte förekommer i verk- samheten och att denna är utsatt för konkurrens och därvid hindras av myndighetsreglema. I dessa fall borde argumentationen kompletteras med något skäl för offentligt huvudmannaskap över huvud taget, t.ex. behovet av kontroll över centrala resurser för folkförsörjningen eller infrastruktur eller att verksamhe- ten av andra skäl är av särskild samhällelig betydelse och inte kan överlämnas enbart åt privata intressenter . . .55 Ytterligare argument som redovisas i rapporten är att myn- dighetsformen kan försvåra samverkan med olika intressen- ter, bland annat genom att regelverket begränsar möjlighe- terna att ingå avtal, att kraven på öppenhet och insyn är hindrande, att den självständiga framtoningen är för svag och intressenterna inte uppfattas som likställda.

54 sou 199738, 5. 51 _52 55 sou 199738 , s. 55

I en rapport från Statskontoret till kommissionen visas emellertid att myndighetsformen numera, efter de många intemstatliga avregleringarna, anses vara en mycket flexibel form som kan användas för uppgifter av skiftande slag.56 För att möjliggöra samverkan med intressenter har på sena- re år framför allt aktiebolag och ideella föreningar fram- ställts som lämpliga verksamhetsformer, medan däremot stiftelser, efter den nya stiftelselagens tillkomst, ansetts olämpliga och, när det gäller så kallade anslagsstiftelser, omöjliga. Emellertid är ideella föreningar i dag inte reglerade i lag som associationsform, och det råder osäkerhet om hur många intressenter som krävs för att få till stånd en förening och om hur samverkan skall regleras. Vidare är enligt Mar- cusson möjligheterna för förvaltningsmyndigheter att själva ingå avtal och medverka vid bildandet av aktiebolag eller stiftelser inte klarlagda. Vad gäller bolag sägs i Marcussons rapport:

Aktiebolagen är främst utformade för näringsverksamhet och regelsystemet är uppbyggt för att tillgodose andra in- tressen än sådana som främst gör sig gällande i offentligt finansierad eller understödd verksamhet.”

Mot denna bakgrund sägs i rapporten att man kan rikta invändningar mot förordandet av aktiebolag och ideella föreningar som verksamhetsformer för offentlig verksamhet. Även om formen förvaltningsmyndighet får ökad tillämp- ning så kommer enligt rapporten åtskilliga delar av den offentliga verksamheten att bedrivas i andra former. Sådana former har en mycket varierad utformning; det finns en " gråzon" mellan de rena förvaltningsmyndighetema och det privata. Härvid erinras om möjligheterna att överlämna of- fentlig förvaltning till enskilda rättssubjekt. Självklart kan riksdag och regering i olika grad reglera så- dan verksamhet inte bara materiellt utan också förvaltnings- rättsligt. Så till exempel framhålls i Marcussons rapport att förvaltningslagen och offentlighetslagstiftningen i större utsträckning kan göras tillämpliga. Det belyses av reglering- en i kommunallagens tredje kapitel som bland annat gör

56 sou 19979, 3. 23. 57 sou 1997:38, s. 58.

offentlighetsprincipen tillämplig på kommunala bolag och stiftelser.

Men . . . ingen som helst argumentering [har] förekommit som skulle kunna förklara varför dessa särskilt ingripan- de regler ansetts nödvändiga för kommunal verksamhet, medan till exempel den statliga bolagsverksamheten hål- lits utanför vad avser offentlighetsprincipens tillämp- ning.53

Sammanfattningsvis lämnas i rapporten följande rekom- mendationer.

. Normalt bör myndighetsformen vara självklar för större delen av det statliga åtagandet. . När existerande gråzonsorgan bibehålls bör åter övervä- gas om en utvidgning av det offentligrättsliga regelsys- temets tillämplighet kan ske för viktiga verksamheter. Särskilt bör övervägas frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser.

. När annan form än myndighetsform används bör riksda- gen och regeringen i varje särskilt fall ta ställning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryck- ligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsyste- met förutsätts bli tillämpligt.

' Förvaltningsmyndighetemas möjligheter att ingå avtal och delta i förenings- och bolagsbildningar bör klarläg- gas. Kommissionen ansluter sig till dessa slutsatser. När det gäller myndighetsformen anser kommissionen att den ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisering till de varierande förutsättningama för statlig verksamhet. I rapporten antyds möjligheten att tillskapa en ny offent- ligrättng associationsform som utformas särskilt för att lösa sådana problem som ibland anses vara förknippade med myndighetsformen. Men något förslag förs inte fram i den- na del.

Enligt kommissionen bör man nu pröva om inte den om- vittnade flexibiliteten hos myndighetsformen kan - med bibehållande av dess grundläggande värden — utnyttjas yt- terligare för vissa verksamheter. Ett exempel där utrymme

58 sou 1997:38, s. 60.

torde finnas för en långtgående anpassning är forsknings- och högskoleväsendet.

Större autonomi för forsknings— och högskolemyn- digheterna

Cirka 45 000 (20 %) av de drygt 225 000 statligt anställda är 1994 arbetade inom högre utbildning och universitetsforsk- ning. Det innebär att denna verksamhet är den personal- mässigt största sfären inom statsförvaltningen.59 Redan högskolans betydelse och omfattning talar för att den uppmärksammas särskilt i förvaltningspolitiken. Härtill kommer att uppgifterna många gånger är sådana att den bör ha viss autonomi. Det är vidare viktigt att samverkan kan ske på ett bra sätt med det övriga samhället. Vissa svå- righeter att finna lämpliga rättsliga och andra former för samverkan har uppmärksammats, bland annat i Marcus- sons rapportf>o

Från högskolornas sida framhålls att forskning och un- dervisning på akademisk nivå är en verksamhet som bör stå markerat fri från statsmakternas direkta inflytande. Det hävdas också att den ökande samverkan med nä- ringslivet och andra aktörer ställer krav på att högskolor- na skall kunna ingå avtal till exempel om bolagsbildning och över huvud taget bedriva ekonomisk verksamhet på ett effektivt sätt i anslutning till sådan samverkan. Frågan är komplex och kan inte lösas genom en enkel formel. Olika överväganden kan behöva göras för olika delar av högskolornas verksamhet. Grundläggande ut- gångspunkter är dock att den offentligt finansierade hög- skolan tjänar ett allmänt samhälleligt intresse och att en verksamhet som är i så stor utsträckning beroende av of- fentliga medel givetvis måste styras och kontrolleras av det allmänna. Samtidigt konstateras att detta samhälleli- ga intresse av forskning och utbildning på hög nivå bäst tjänas av att dessa verksamheter får bedrivas med en om- fattande autonomi.

Detta skulle kunna tala för att överväga en särskild förvalt- ningsform för forskning och högre utbildning. Innan ett sådant övervägande görs är det dock enligt rapporten moti-

59 sou 1997z9, s. 6 6” SOU 1997:38, s. 56 ff. Se även sou 19977, 5. 99 ff.

verat att utvärdera hur högskolestiftelserna i Jönköping och Göteborg har fungerat och även söka nå ökad klarhet i vilka regler som upplevs som reella hinder för högskolorna. Vissa delar av högskolornas verksamhet är myndighets- utövning, exempelvis tjänstetillsättningar och frågor om examination. Här behövs det sedvanliga kontrollsystemet, även om graden av tillsyn, kontroll och detaljreglering kan diskuteras och på vissa punkter är föremål för översyn.

Framgångsrik forskning och utbildning ställer krav på rela- tivt långsiktig planering med stabila grundläggande regler och smidiga former för samverkan med forskningsinstitu- tioner, näringsliv och andra intressenter. Detta kan enligt rapporten leda till önskemål om särskilda lösningar när det gäller anslagsfrågor och ekonomisk styrning samt ett större handlingsutrymme i ekonomiska frågor. Men myndighets- formens flexibilitet borde kunna tillgodose dessa behov. Särskilda initiativ har tagits för att i vissa avseenden under- lätta samverkan mellan högskolan och näringslivet.61 Ytter- ligare en åtgärd för att öka högskolans självständighet skulle vara att särreglera frågor om rätten att ta emot och hantera donationsmedel'.

Kommissionen delar i allt väsentligt de bedömningar i rap- porten som nu har återgetts. [ likhet med vad som görs i rapporten vill kommissionen vidare förorda att frågorna om universitetens och högskolornas särskilda behov av auto— nomi och rörelsefrihet för samverkan med andra bör klar- läggas. Därvid bör även högskolans behov av integritet i förhållande till andra intressenter och finansiärer än stats- makterna beaktas. Kommissionen anser att regeringen bör ta ett initiativ i denna sak.

Samverkan för överordnade mål

Av många skäl ökar behovet av samverkan mellan olika grenar av förvaltningen. När statsmakterna föredrar renod- ling framför samordning inom en gemensam, enhetlig or- ganisation, måste behovet av handlande för det gemen— samma bästa tillgodoses genom samarbete mellan myndig- heterna.

Det förvaltningspolitiska reformarbetet under senare tid har stärkt myndigheternas identitet som organisationer. Detta

" SOU 1997:38, s. 57 f.

ger anledning att betona vikten av att statstjänstemännen ser till de överordnade målen och har en hög beredskap att samarbeta med andra. Bengt Jacobsson, kommissionsleda- mot och professor i förvaltningsrätt, framhåller i sin rapport till kommissionen:

Tjänstemän ansvarar inför sin ledning. Mot den ökade betoningen av ansvar inför den egna organisationen och effektivitet som något som mäts på organisationsnivå kan ställas ansvaret gentemot statsförvaltningen som en hel- het. - - Det viktiga är inte att göra det som är bra för den egna organisationen utan något som är bra för stats- förvaltningen i sin helhetf'2

Men det räcker inte att se bara till den helhet som statsför- valtningen utgör, betonar Jacobsson. Staten är bara en av aktörerna i samhället:

Den statliga byråkratin har alltid varit djupt invävd i samhället och fungerat i ett växelspel med andra, till ex- empel företag, intresseorganisationer, frivilliga organisa- tioner etc. Det gäller såväl i skapandet av regler som i tillämpningen av regler. Organisering har aldrig handlat enbart om att organisera staten, utan också om att orga- nisera relationerna mellan stat och samhälle. Särskilt vik- tigt har detta blivit i EU-arbetet. EU:s byråkrati har med- vetet gjorts liten och därmed beroende dels av nationer- nas förvaltningar, dels av företag, intresseorganisationer och lobbyister?3 Den samverkansuppgift som förvaltningspolitiken står inför är med andra ord flerdimensionell. Det handlar om relatio- ner mellan myndigheter, mellan stat och samhälle och mel- lan Sverige och EU. Formerna för samverkan skall så långt som möjligt motsvara kraven på insyn och inflytande för medborgare och politiker. Ansvar skall kunna lokaliseras så att den statliga verksamhetens legitimitet inte äventyras. Det gäller att skapa strukturer där samverkan underlättas under beaktande av de antydda problemen.

Avsektorisering

När den offentliga verksamheten byggdes ut under 1960- och 1970-talen härskade ett uttalat sektortänkande. Starka

"2 SOU 1997:30, s. 129 f. & sou 1997:30, s. 105.

sektorsmyndigheter byggdes upp, exempelvis Arbetsmark- nadsstyrelsen och Bostadsstyrelsen med sina respektive länsnämnder. Forskning och högre utbildning organiserades under 1970—talet i ett sektorperspektiv. Samma tendenser gjorde sig gällande i kommunerna. Under 1980-talet slog emellertid stämningen om, och "sektorisering" blev en sym- bol för bristande hänsyn till helheten. Arbetet med att avsek- torisera inriktades främst på den statliga länsförvaltningen och den kommunala nämndorganisationen.

Avsektorisering är ett sätt att tillgodose samverkansbehov internt inom den offentliga verksamheten. Det kan ske ge- nom att uppgifter delegeras till kommunala nivåer eller ge- nom att den statliga regionala förvaltningen mer än hittills förs samman till länsstyrelserna. Kommissionen vill i detta sammanhang fästa uppmärksam- heten på frågan om den regionala indelningen av statlig verksamhet. Allt fler myndigheter har efter hand inrättat regionala verksamhetsområden som är större än länen, och den geografiska indelningen har blivit i hög grad disparat. Detta är ägnat att försvåra samverkan både inom statsför- valtningen och mellan denna och landsting och kommuner. I dag beslutar i regel varje myndighet själv om sin regionala indelning. I de fall regeringen eller riksdagen beslutar, före- faller det knappast som om indelningen övervägs i ett över- gripande förvaltningsperspektiv. Kommissionen anser att saken har en sådan vikt att statsmakterna bör utöva ett samordnande ansvar när det gäller statliga myndigheters regionala indelning. Regeringen och Regeringskansliet måste kunna göra över- gripande politiska prioriteringar mellan olika verksamhets- områden utifrån en helhetssyn, tvärs över sektorsgränsema. Kritik framförs ofta, bland annat i vår intervjuundersökning, mot att regeringspolitiken blir alltför sektoriserad genom att arbetet i Regeringskansliet bedrivs med otillräcklig sam- ordning. A andra sidan framhålls också som ett värde att departementen tydligt står för sina sektorsintressen och för- svarar dem vid den sammanvägning som regeringen har att göra. '” Kommissionen menar att en diskussion om samordningen inom Regeringskansliet måste vara på detta sätt balanserad.

sou 1997:15

Men frågan om en god samordning är central och aktuell och förtjänar att uppmärksammas. Regeringskansliets roll behandlas i kapitel 12. Ämnes- och uppgiftsfördelningen mellan de centrala äm- betsverken speglar i stort sett strukturen i Regeringskansli- et. Möjligheterna att få till stånd den lämpligaste arbetsför- delningen på central myndighetsnivå hänger nära samman med hur samordningen i Regeringskansliet anordnas. De- partementsindelningen och de centrala myndigheternas verksamhetsområden å ena sidan, och utgiftsområdena i statsbudgeten å den andra, bör så långt möjligt anpassas till varandra. Detta bör vara ägnat att stärka verksamhetssam- banden och förbättra helhetssynen. Hur man än avsektoriserar eller ämnesanpassar förvalt- ningsstrukturen kvarstår behovet av samverkan mellan myndigheter. Kommissionen anser att behovet av samver- kan inte i första hand bör tillgodoses genom organisations- förändringar utan i andra former, exempelvis tillfälliga or- gan för avgränsade uppgifter eller arbete i informella nät- verk. Exempel på det förra är de miljödelegationer, bland annat Dalälvsdelegationeng, som inrättades under slutet av 1980-talet med uppgift att utarbeta förslag för att lösa mil- jöproblem inom geografiska områden som skar igenom or- dinarie administrativa regionala och lokala indelningar. Ex— empel på det senare är Toppledarforum för arbetet med att utnyttja informationsteknik i förvaltningen. I det internatio- nella arbetet är, som vi strax återkommer till, nätverken le- gro. Den moderna informationstekniken underlättar gränsöver- skridande arbetsformer inom verksamheter med gemen- samma informationsbehov eller avnämare. Exempel på det- ta ges i rapporter till kommissionen från Statskontoret.66 Samverkan i förvaltningen ses ofta i ett myndighetspers- pektiv. För sådana förvaltningar som har breda kontaktytor mot allmänheten bör emellertid medborgarperspektivet vara styrande. Medborgarnas kontakter med myndigheterna bör underlättas genom att förvaltningen i mötet med individen så långt möjligt är integrerad på den lokala nivån. Med mo- dern informationsteknik, som övervinner avstånd i tid och

65 sou 198834 66 Se SOU 1996:180, 5.73 och kommissionens arkiv, dnr.01 / 95.

rum, ges förutsättningar för detta i ”virtuella organisatio- ner' '.

I ett antal kommuner har man prövat så kallade medbor- garkontor med uppdrag från flera myndigheter och för- valtningar - statliga och kommunala - att ansvara för vissa tjänster, såsom utbetalningar, mottagande av inbetalningar, information och råd. Ehuru erfarenheten inte varit entydigt positiv, anser kommissionen att försöken bör fortsätta. Den snabba utvecklingen av informationstekniken talar för att verksamheten kan ge goda resultat.

Samverkan med aktörer utanför statsförvaltningen

Att myndigheterna samarbetar med organisationer och före- tag i den privata sektorn liksom med kommuner och lands- ting är ingenting nytt eller främmande. Korporatism och särintressen beskrivs ofta som negativa företeelser, men det moderna samhället är till stora delar uppbyggt på sådan samverkan. Den kritik som är berättigad, och som brukar framföras särskilt i tider av ekonomisk kris, handlar om att staten ofta inte har förmått avväga skilda intressen på ett sätt som gagnar det gemensamma bästa. Detta är ett starkt motiv för att förvaltningspolitiken bör ägna formerna för och effekterna av samverkan med samhället utanför för- valtningen stort intresse, men det är inte fruktbart att försö- ka stärka allmänintresset genom att dra upp snäva gränser för statens samverkan med andra aktörer.

Bengt Jacobsson påpekar att europeiseringen skapar konti- nuerliga behov av att definiera och modifiera nationella in- tressen:

I de tusentals arbetsgrupper där nationen representeras skall vi veta vad vi vill som svenskar. Hur skall vi ta reda på detta om företag, intresseorganisationer och stat inte samverkar . . . Formella korporativistiska system (i form av exempelvis lekmannastyrelser) kan förstås undvikas, men detta påverkar inte i stort?7 Vårt medlemskap i EU skapar ett behov av en bred och tidig samverkan och en välutvecklad strategi när det gäller att utforma svenska ståndpunkter och att påverka den europe- iska beslutsprocessen. Om vi skall kunna hävda ett infly- tande inom EU räcker det inte att vara väl förberedd vid

67 sou 199730, 5. 99 f.

ärendenas behandling i ministerrådet, eftersom ståndpunk- terna växer fram successivt i otaliga arbetsgrupper och kommittéer inom EU. Samverkan mellan svenska aktörer sker till stor del i informella nätverk, som tenderar att verka också utanför den formella EU-strukturen. Vi blir delar av transnationella nätverk.

En sådan utveckling är både naturlig och oundviklig. Men när förvaltningen på detta sätt arbetar utanför sina formella strukturer äventyras grundläggande förvaltningspolitiska värden som demokrati och öppenhet, styrbarhet och offent- lighet. Detta är ett generellt problem, som accentueras av EU-medlemskapet. Hur det skall lösas är en viktig uppgift för förvaltningspolitiken. Någon enkel organisatorisk modell att hantera dessa frågor för det gemensamma bästa finns inte. Kommissionen vill betona vikten av öppenhet, insyn och offentlig debatt i frå- gor som behandlas i olika informella samarbetsorgan och "nätverk". Enligt kommissionen bör vidare riksdagen spela en ökad roll i förvaltningspolitiken och särskilt i det inter- nationella samarbetet. Regeringskansliets förmåga att hålla ett samlat grepp om förvaltningspolitiken måste därtill för- stärkas. Vi återkommer till frågor om riksdagens och rege- ringens förvaltningspolitiska uppgifter i kapitel 7 och kapi- tel 12.

5. Samordnad transfereringsorganisation

En svårstyrd sektor

Transfereringama till hushållen har under senare tid blivit ett av politikens centrala problemområden. Statsmaktema har i olika omgångar misslyckats med att få sina intentioner förverkligade, utgifter har skenat, regler av stor vikt för den enskilde har ändrats i snabb takt och i skilda riktningar. Ett flertal utredningsförslag, delvis av genomgripande karaktär, föreligger, men bristen på klarhet när det gäller den lång- siktiga inriktningen är påfallande. Här som på de flesta områden är det svårt att dra en skarp gräns mellan sakpolitik och förvaltningspolitik. Kommissio- nen anser emellertid att de misslyckanden som kan noteras delvis är av förvaltningspolitisk art. I våra direktiv nämns administrationen av olika transfereringssystem som ett ex- empel på frågor där kommissionen bör bidra med sektor- sövergripande analyser av beslutsprocesser och verksamhe- ter. På vårt uppdrag har Statskontoret utarbetat en rapport om administrationen av transfereringama till hushållen?8 I slutet av detta kapitel redogör vi för Statskontorets förslag i sammandrag. Transfereringamas belastning på statsfinanserna är huvud- anledningen till det förändringsarbete som pågår. De trans- fereringar som omfattas av Statskontorets studie har tre- dubblats i fasta priser under tjugofemårsperioden från år 1970. Utgiftema uppgick år 1994 till 340 miljarder kronor. Till stor del speglar utgiftsökningen demografiska föränd- ringar, arbetslöshetens ökning och statsmakternas priorite- ring av social trygghet och välfärd, men en närmare granskning avslöjar anmärkningsvärda förändringar i ut- giftsmönstret som måste hänföras till bristande styrning,

sou 1996:180.

kontroll och samordning, delegering av beslutsbefogenheter utan koppling till finansieringsansvar och ett alltför stort spelrum på olika beslutsnivåer för motstridiga intressen. Därigenom faller problemet delvis inom det förvaltningspo- litiska området.

Som exempel på brister i styrningen kan nämnas att en ut- vidgning av skadebegreppet i arbetsskadeförsäkringen led- de till att antalet ersättningsfall ökade från ca 7 000 år 1980 till drygt 56 000' ar 1991. En så omfattande och kostnads- krävande förändring var inte avsedd. Även 1 det administ- rativa ledet kan man spåra brister 1 styrningen, såsom när antalet anställda vid försäkringskassoma på sju år (1975-82) ökade från ca 14 000 till drygt 22 000.” Statskontoret nämner i sin rapport de tidigare försäkrings- domstolamas praxis i arbetsskadeärenden som ett tydligt exempel på bristande samband mellan befogenheter och finansieringsansvar. Motstridiga uppfattningar i fråga om sjukpenning och sjuklön mellan å ena sidan statsmaktema och å andra sidan arbetsmarknadens organisationer och mellan dessa inbördes medförde att den samlade sjukpen- ningen från den offentliga sjukförsäkringen och avtalsför- säkringen under åren 1987-1991 uppgick till hundra procent av inkomstbortfallet för i stort sett alla, vilket medförde ett obestridligt överutnyttjande.71 Transfereringssystemens administration försvåras av täta regeländringar. När sådana sker i motsatta riktningar i en och samma fråga vittnar det om en bristande bearbetning av en underliggande fråga. Ett slående exempel gäller reglerna om ersättning vid deltidsarbetslöshet. Sådan ersättning har utgått från a-kassoma sedan mitten av 1940-talet. Från år 1974 gällde en begränsning till 50 dagar, men om det fanns särskilda skäl kunde tiden utsträckas till 150 dagar. På grund av svårigheten att pröva de särskilda skälen blev från år 1982, efter påpekande från Arbetsmarknadsstyrelsen, 150-dagarsregeln mer allmänt tillämpad. År 1984 slopades begränsningen till särskilda skäl. Tre' ar senare återinfördes

69 Ståhlberg , A-C, Ekonomisk Debatt 8/96, 5. 640. 70 Lindqvist, R, Från folkrörelse till välfärdsbyråkrati. Det svenska sjuk- försäkringssystemets utveckling 1900-1990, sid 129. Arkiv avhandlings- serie. Lund 1990. 71 A.a, sid 637.

den för att på nytt slopas år 1993 och återinföras år 1995.72 Båda lösningarna, med gällande ersättningsnivåer och regler i övrigt, innebär risk för överutnyttjande av systemet. Utan en begränsningsregel kommer många deltidsarbetslösa att uppbära ersättning utan att i verkligheten stå till arbets- marknadens förfogande. I motsatt fall kan den deltidsarbets- löse öka sin inkomst genom att helt avstå från förvärvsarbe- te. Upprepade regeländringar skapar oklarhet vid tillämp- ningen.

Kommissionen anser att för att få en väl fungerande admi- nistration måste statsmakterna ta ett samlat grepp över hela ersättningssystemet.

Skilda historiska traditioner

De mest omfattande administrativa systemen för hus- hållstransfereringar är försäkringskassoma och arbetslös- hetskassoma, med Riksförsäkringsverket respektive Ar- betsmarknadsverket som tillsynsmyndigheter. Båda slagen av kassor är fristående rättssubjekt. De har var sin över- byggnad i form av Försäkringskasseförbundet och Arbets- löshetskassomas samarbetsorganisation, som utgör inflytel- serika intresseorganisationer. Arbetslöshetskassoma är för- ankrade hos de fackliga organisationerna och vissa andra sammanslutningar, medan försäkringskassoma har en stark anknytning till landstingen, som utser ledamöter i deras styrelser och socialförsäkringsnämnder - ofta kommunalt verksamma.

När socialförsäkringstanken bröt igenom iSverige på 1910- talet omfattade den inte det ekonomiska skyddet vid arbets- löshet. En lagstiftning om en frivillig arbetslöshetsförsäkring kom till stånd först år 1934, och det dröjde ända till 1960- talet innan huvuddelen av den arbetande befolkningen kom att tillhöra försäkringen. Under lång tid finansierades för- säkringen till stor del av personliga medlemsavgifter — ännu på 1950-talet till ungefär hälften. Senare har arbetslöshets- försäkringen utvecklats i riktning mot ett generellt trygg- hetssystem. Det totala antalet ersättningsdagar var i början av efterkrigstiden ett par miljoner om året, under åttiotalet omkring 20 miljoner och vid mitten 1990-talet - när arbets-

72 Andersson, R, 50 och arbetslöshetsförsäkringen 1981-1996 med åren 1935 till 19801 sammandrag s. 40—43. Utgiven av Arbetslöshetskassor- nas samorganisation. 1996.

lösheten exploderat - nära 90 miljoner. Årligen utbetalas nu omkring 40 miljarder kronor, varav staten svarar för om- kring 98 procent.73 Medan försäkringskassoma organiserats länsvis och har ett omfattande nät av lokalkontor, är arbetslöshetskassoma för olika branschområden var för sig rikstäckande med en sva- gare lokal och regional närvaro. ] många kassor fattas alla beslut i ersättningsfrågor på huvudkontoret i Stockholm. Den administrativa gränsen mellan försäkringskassor och arbetslöshetskassor är historiskt betingad, och de två syste- men hålls isär främst av sina olika traditioner. Det bekräftar den iakttagelse som gjorts i andra länder, att de grund- stommar som skapats i socialförsäkringssystemens upp- byggnadsskede tenderar att bli långlivade och självförstär- kande.74 Av flera skäl framstår emellertid i dag den nämnda gränsdragningen som irrationell. I kapitlet Huvudsakliga iakttagelser har kommissionen cite- rat ett avsnitt ur BSO-rapporten En social försäkring75 om problem som uppstår i skärningspunkten mellan arbets- marknadens regelsystem och den allmänna försäkringen. Människor med komplexa problem ”faller mellan stolarna" eller "bollas mellan myndigheterna". Lagen om allmän försäkring ålägger de allmänna försäk- ringskassoma ett stort ansvar för frågor med anknytning till arbetsmarknaden. Frågor om rehabilitering hör till sjukför- säkringen. Rehabilitering "skall syfta till att återge den som har drabbats av sjukdom sin arbetsförmåga och förutsätt- ningar att försörja sig själv genom förvärvsarbete". Ansvaret för rehabilitering delas enligt lagen mellan arbetsgivaren, försäkringskassan och den enskilde. Att arbetslöshetskas- soma, som har täta kontakter med arbetsförmedlingen och arbetsmarknaden och som deltar i finansieringen av utgå- ende bidrag, inte är direkt delaktiga i ansvaret för rehabili- tering illustrerar det problematiska i nuvarande gränsdrag- ning.

73 Andersson, Rune, a.a, s. 78 f. 74 Ståhlberg, A-C, a.a, s. 633. 75 Ds 199431.

Skåljör en ny administration

I betänkandet Försäkringskassan Sverige — Översyn av 50- cialförsäkringens administration” framhålls avsaknaden av en tydlig ansvarsfördelning mellan den centrala administra- tionen (Riksförsäkringsverket) och de. allmänna försäkrings- kassoma. Där sägs:

Utvecklingen under senare år har förstärkt dessa problem så att det dubblerade ledningsansvar som följer av för- säkringskassomas formellt fristående ställning har blivit svårare att hantera. Kompetenstvister och ifrågasättande av beslutsbefogenheter har blivit vanliga och fått märkba- ra effekter för organisationens förmåga att fatta strategis- ka ledningsbeslut." I betänkandet föreslås att försäkringskassoma skall vara statliga förvaltningsmyndigheter på regional nivå och att de därmed inordnas i den statliga förvaltningsstrukturen. Som motiv anges att den verksamhet som skall administreras i sin helhet är statligt reglerad och att den finansieras av all- männa skattemedel.

Riksrevisionsverket (RRV) har i rapporten "Effektiv led- ning" analyserat styming och uppföljning inom socialför- säkrings- och arbetsmarknadsområdet. RRV finner bety- dande brister i samspelet mellan Riksförsäkringsverket (RFV), försäkringskassoma och Försäkringskasseförbundet. Lagar och regler gör det svårt att få en enhetlig bild av hur ansvarsfördelningen mellan RFV och kassorna skall vara. Uppfattningama därom varierar mellan verket och enskilda kassor. Det övergripande ledningsansvaret är splittrat ge- nom att Försäkringskasseförbundet tillsammans med Ar- betsgivarverket är central arbetsgivarpart för kasssorna samtidigt som RFV är central förvaltningsmyndighet med ansvaret att leda verksamheten på nationell nivå. Ansvaret för ekonomi och andra frågor om resursfördehiing är skilt från frågor om personalpolitik och arbetsmiljö. Erfarenheten visar att detta har medfört att verksamhetsutveckling, eko- nomi och personalpolitik inte behandlas på ett integrerat sätt."

I RRV:s studie har försäkringskassoma påtalat att RFV och Försäkringskasseförbundet har olika uppfattning om hur

76 sou 1996:64 RRV 1996:60, 5.16.

styrningen inom socialförsäkringsadministrationen skall utformas. Kassoma anser att RFV i alltför i hög utsträckning detaljstyr verksamheten. En del kassor hävdar att "RFV:s resultatstyming är undermålig". RRV har funnit exempel på att kassor motsatt sig beslut som fattats av RFV och även meddelat lokalkontoren att de inte skall följa verkets be- slut.73 Företrädare för verket "anser att den oklara distink- tionen mellan tillsyn och ledning/ styrning försämrar ver- kets förutsättningar att utöva ledningsfunktionen". RRV framhåller vidare att kulturen inom socialförsäk- ringsadministrationen är splittrad:

Relationen mellan RFV och försäkringskassoma präglas av misstro och en bristande tillit mellan parterna. - - In- te någon av direktörerna har i undersökningen ansett att det finns en samsyn i värderingarna mellan RFV och för-

säkringskassoma.”

RRV har i tidigare granskningar funnit att olika försäkrings- kassor tillämpar regelverken på skilda sätt. Verket anser att kulturskillnadema inom administrationen måste utjämnas för att rättstillämpningen skall bli likformig.80 Nuvarande former för att åstadkomma en samsyn betecknar RRV som bristfälliga.m

RRV föreslår bland annat att försäkringskassoma inordnas i den statliga myndighetsstrukturen och att RFV som central myndighet ges ett samlat ansvar för övergripande verksam- hetsfrågor, ekonomi och arbetsgivarfrågor.az RRV-rapporten berör även förhållandet mellan arbetsför- medlingen och arbetslöshetskassoma:

Ett problem som RRV noterat beträffande formerna för styrning och uppföljning rör återrapporteringen från a- kassoma till arbetsförmedlingama av ifrågasatta ärenden (ärenden där förmedlingen ifrågasatt rätt till ersättning; Vår anm.). RRV har funnit att handläggarna inte regel- mässigt får information om resultatet i de ärenden där ifrågasättanden har gjorts. Enligt RRV har detta sanno-

7” A.a, s. 50, 67. A.a, s. 72 80 A.a, s. 73. & A.a, s. 77. A.a, s. 17 f.

likt, i kombination med otydliga riktlinjer, bidragit till att motivationen hos handläggarna att ifrågasätta arbetssö- kandes rätt till ersättning är låg.'3 RRV skriver att AMS har dålig kännedom om a-kassomas IT-system, vilket får konsekvenser för det sätt på vilket AMS begär in uppgifter. A-kassoma har dessutom inbördes olika IT-system, vilket påverkar jämförbarheten i de data som AMS begär in."

Kommissionen anser att skälen för att försäkringskassoma skall inordnas i den statliga administrationen, som föreslås i det nämnda betänkandet och av RRV, gäller också ifråga om arbetslöshetskassoma. Det rör sig om myndighetsutöv- ning över enskilda i mycket stor omfattning, för vilken för- valtningslagen, offentlighetsprincipen och andra offent- ligrättsliga regler bör gälla i full utsträckning. En försäkring som nästan helt finansieras av skattebetalarna bör vara all- män; att en avgift av närmast symbolisk karaktär utgör vill- kor för de betydande förmåner försäkringen ger framstår som oberättigat. I den nämnda BSO-rapporten betonas "att en reform på 50- cialförsäkringamas område bör kombineras med genomgri- pande förändringar i det administrativa ansvaret, som tyd- liggör och utvecklar de politiska intentioner som ligger bak- om våra välfärdssystem"”. Syftet är enligt rapporten att skapa kvalitet i handläggningen av det enskilda ärendet. "Det handlar om rätt åtgärd eller rätt bidrag till rätt person vid rätt tillfälle, och det handlar om att forma såväl regel- verk som en administration på ett sådant sätt och med en sådan resultatmedvetenhet att det skapar förtroende inför hur systemen fungerar i praktisk tillämpning."als Även Statskontoret har i sin studie för kommissionen funnit att inte endast regelsystemen utan även administrationen av transfereringama bör reformeras. Kommissionen har samma uppfattning. En administrativ samordning av olika stödformer vid inkomstbortfall skulle medföra betydande fördelar för både statsfinanserna och den enskildes sociala trygghet.

83 A.a, s. 109. ”4 A.a, s. 109. ”5 Ds 199431, 5. 399 '” A.a., s. 398

”Bättre grepp om bidragen " — Statskontorets förslag Statskontoret har i sin studie för kommissionen försökt att överblicka det omfattande utrednings- och reformarbetet beträffande transfereringssystemen. Statskontorets slutsats är att åtskilliga problem kommer att kvarstå trots de åtgär- der som kan förväntas till följd av detta arbete. I sin rapport till kommissionen pekar Statskontoret på följande kvarstå- ende problem:”7

. ansvaret är delat mellan flera aktörer, var och en med sin budget och kultur, vilket bland annat innebär fortsatta

risker för övervältring

. den författningsmässiga regleringen sker genom ett stort antal specifika lagar med bristande teknisk samordning . konstruktionerna saknar som regel inbyggda drivkrafter till självkontroll och hushållning

' finansiering och beviljande av ersättning är inte alltid organisatoriskt kopplade . försäkringssystemen är till stora delar bidragssystem och stora krav ställs alltjämt på extern kontroll för att mot- verka missbruk till följd av att bidragssystem saknar självkontrollerande drivkrafter

. legala hinder motverkar att IT utnyttjas effektivt bland annat för att förbättra kontrollen och effektivisera verk- samheten

Endast en mera omfattande reform bedöms kunna skapa förutsättningar för att helt komma till rätta med bristerna. Den skiss till reform som Statskontoret har redovisat inbe- griper en renodling och förenkling av transfereringssyste- men samt en sammanhållen, statlig organisation för att administrera dessa. Ett tjugotal av dagens transfereringar ersätts av sex transfereringar i offentlig regi, nämligen ett försörjningsbidrag, ett socialbidrag, två inkomstbortfallsför- säkringar - en vid medicinska orsaker och en för att över- brygga perioder av arbetslöshet — ett utbildningskonto samt det nya pensionssystemet. Reguljära marknadsförsäkringar kan utnyttjas som ett komplement.

87 sou 1996:180, 5. 49.

De olika formerna av statliga bidrag förs samman till ett statligt försörjningsbidrag, inklusive finansieringen av ung- domsstudier.

Prövningen av socialbidrag, som har starka samband med övriga åtgärder inom socialtjänsten, stannar hos kommu- nen.

De båda försäkringarna allmän sjukförsäkring och om- ställningsförsäkring förutsätts självständigt styrda. För- säkringarnas pengar hålls skilda från statens budget och disponeras inom de ramar som statsmakterna anger. Ett överutnyttjande skall drabba försäkringstagar- na/finansiärema. Utrymme bör ges för att finansiera indi- vidinriktade åtgärder - exempelvis rehabilitering som är försäkringsmässigt motiverade. För vuxenutbildning bedöms den så kallade kontomodellen, som är ett tvångssparande, vara lämplig. På central nivå finns en gemensam förvaltning för styrning, samordning och uppföljning/ utvärdering av försörjnings- bidragen.

För respektive försäkring inrättas nationella fondstyrelser med representanter för försäkringstagare och andra finansi- ärer. De har ett övergripande ansvar för ekonomi och för- valtning av respektive försäkring och de fördelar medel till en regional organisation. Inom en gemensam kansliorganisation handhas gemen- samma uppgifter, såsom administration och utveckling av IT-stöd.

Den operativa verksamheten, med bland annat beslut i in- dividärenden, sköts huvudsakligen av lokal- kontor / medborgarkontor.

Kommissionens överväganden

Problemen med transfereringssystemen har dokumenterats i ett flertal utredningar och forskarrapporter. Utöver dem som här har berörts kan nämnas RRV:s utredning om sys- tembrister och fusk i välfärdssystemen.38

Enligt kommissionen finns ett starkt och väl utrett behov av systemförändringar i fråga om såväl transfereringssystemen

” RRV 199532.

som deras administration. Kommissionen föreslår ett fort- satt reformarbete inriktat på ett mera sammanhållet transfe- reringssystem än det nuvarande.

6. Styrning

Från detaljstyrning till övergripande styrning

För att säkerställa att förvaltningen genomför politiskt fatta- de beslut på ett korrekt och effektivt sätt har riksdag och regering ett antal styrinstrument till sitt förfogande. Dessa brukar indelas i olika styrformer. Ofta används indelningar som utgår från riksdagens och regeringens konstitutionella maktbefogenheter, dvs. föreskrifts-, finans-, kontroll- och utnärrmingsmakten.” När vii detta och de fem följande ka- pitlen diskuterar styrning utgår vi från en sådan statsrätts- ligt präglad kategorisering, men diskussionen inbegriper även styrning av mer informellt slag. Dessutom behandlar vi där offentlighetsprincipen som är viktig för medborgar- nas och massmediernas insyn och kontroll, bland annat ge- nom bestämmelserna om offentliga handlingar och medde- larfrihet.

Under den senaste tjugoårsperioden har riksdag och rege- ring i olika omgångar förändrat stymingen av och samspelet med förvaltningen. Förändringarna har bland annat haft sin grund i den under 1970-talet tilltagande kritiken mot en växande och allt mer svårstyrd förvaltning. Kritikerna har menat att tjänstemännen fått ett alltför stort inflytande över politiken. Politikerna har ansetts ägna för stor del av sin tid åt frågor av mindre betydelse i stället för att på ett mer övergripande plan aktivt styra utvecklingen. Det nu sagda är i grunden ett demokratiproblem, som bland annat har gjort rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän mind- re tydlig och försvårat ansvarsutkrävandet.

”9 Se t.ex. sou 198339, s. 19 ff. RRV 199650, 5. 85 ff.

Det har vidare funnits en uppfattning om att förvaltnings- verksamhetema inte drivits tillräckligt effektivt och att kost- nadsmedvetandet bland tjänstemännen varit svagt; den kri- tiken har ökat i styrka i takt med att statsfinanserna försäm- rats. Förvaltningen har jämförts med det privata näringsli- vet. Företagens förmåga till affärsmässighet, smidighet, flexibilitet och initiativkraft har ställts mot vad som beskri- vits som myndigheternas bristande förmåga att förnya och förändra.

För att dels stärka den politiska ledningen över förvaltning-_ en och tydliggöra ansvarsfördelningen mellan förvalt- ningsnivåema, dels ge myndigheterna ökad handlingsfrihet att förverkliga politiskt fattade beslut har riksdag och rege- ring under de senaste decennierna minskat detaljstyrningen av förvaltningen för att i stället lägga tonvikten på övergri- pande frågor om förvaltningens funktioner och inriktning. Samtidigt har betydelsen av att verksamheterna kontrolleras och utvärderas getts ökad vikt.

Den mest omfattande förändringen är införandet av en ny styrstrategi, där förvaltningen styrs med verksamhetsmål och resultatuppföljning. Denna styrform har varierande beteckningar, men benämns i dag oftast resultatstyming. Regeringen har varit medveten om svårigheterna att från politisk nivå styra förvaltningen med mål och resultat. I bakgrunden har funnits erfarenheter från försök med pro- grambudgetering under 1960— och 1970-talen. När regering- en presenterade resultatstyrningen i mer samlad form i 1988 års kompletteringsproposition var det därför med viss för- siktighet. Den beskrevs endast i allmänna termer. Regering- en menade att arbetet skulle bedrivas ”med ett stort mått av pragmatism" och att förändringarna skulle genomföras stegvis. Det var inte frågan om att införa en viss given lös- ning utan om att "påbörja ett arbete i en viss riktning, där beredskapen måste vara hög för en löpande omprövning".90

Prop. 1987/88:150, s. 69 f. Verksledningskommittén (SOU 1985:40) brukar ses som initiativtagare till resultatstymingen, även om många av de grundläggande idéerna är av betydligt äldre datum. Regeringen dis-

I våra direktiv konstaterar regeringen att erfarenheterna av resultatstymingen hittills har varit goda och att målen för resultatstymingen ligger fast. Bedörrmingar av i vilken utsträckning resultatstymingen har varit framgångsrik kompliceras av att begreppet har tolkats på olika sätt.91 Resultatstymingen är en övergripande prin- cip för gränsdragningen och relationerna mellan politik och förvaltning en styrstrategi. Regeringen har givit den en sådan mer allmän innebörd. I 1994 års kompletteringspro- position står:

Budgetprocessen kommer även i det fortsatta arbetet att utgöra kärnan i resultatstymingen. Okad uppmärksam- het måste dock ägnas åt att resultatorientera andra in- strument, som lagstiftning, organisation, ledningsformer, utnämningsmakt, utbildning etc. De olika instrumenten måste utformas och tillämpas i samklang för att resultat- stymingen skall fungera tillfredsställande.92 Som framgår av citatet har resultatstymingen fått störst ge- nomslag i budgetprocessen.” Begreppet har därför ofta kommit att avgränsas till att gälla de mål och resultat som regering och myndigheter redovisar i olika budgetdoku- ment och ibudgetdialogen. Detta anser vi vara en alltför snäv avgränsning. Förändringarna i budgetprocessen är endast en, om än vik- tig, del i resultatstymingsstrategin. Vid en bedömning av hur strategin fungerar är det nödvändigt att väga in övriga förändringar som skett i styrningen under senare år. Det gäller exempelvis delegering av administrativa beslut om bland annat personal, intem organisation och resurshante- ring, utveckling av den informella styrningen och föränd- ringar i kontroll- och utvärderingsverksamheten.

kuterade styrstrategin i den s.k. Verksledningspropositionen (prop. 1986/ 87:99). I 1988 års kompletteringsproposition (prop. 1987/88:150) presenterades strategin som ett samlat program.

sou 1997:15, s. 55. Prop. 1993/94:150, bil. 1, s. 106. Jfr även Ds 1995:6, s. 20. ” Jfr även Ds 1995:6, s. 15.

Kommissionen delar regeringens åsikt att målen för resul- tatstymingsstrategin, dvs. att stärka den politiska ledningen över förvaltningen och öka effektiviteten i verksamheterna, skall ligga fast. Kommissionen menar också att flera av de grundläggande förändringar som ägt rum under senare är vad gäller styrningen av förvaltningen har varit positiva. Men styrningen rymmer i dag också problem, varav flera får bedömas vara av mer grundläggande karaktär.

Styrningen av förvaltningen har, liksom förvaltningspoliti- ken i övrigt, i hög grad kommit att inriktas på effektivitets- frågor. I en tid när statsfinanserna är i obalans är det natur- ligt att frågor om effektivitet prioriteras. Det är självfallet angeläget att styrningen även fortsättningsvis utformas på så sätt att kostnadsmedvetandet i förvaltningen förbättras. Men en utgångspunkt måste vara att effektivitetssträvande- na beaktas främst för staten som helhet samt att andra för- valtningspolitiska värden som rättssäkerhet, insyn och de- mokrati inte försummas.

Handlingsfrihet för myndigheterna befrämjar deras initiativ- förmåga och engagemang. I takt med att komplexiteten och förändringstakten i samhället har tilltagit så har behovet av handlingsfrihet för myndigheterna ökat. Den traditionella detaljstyrningen svarar dåligt mot detta. Senare års avregle- ringar och delegeringar av administrativa beslutsbefogenhe- ter har mot den bakgrunden varit högst betydelsefulla. Det är vidare positivt att myndigheterna i högre grad förser Re- geringskansliet med information som kan ligga till grund för planering och beslut. 1 kommissionens intervjuundersökning framhåller många myndighetsföreträdare att dessa förändringar haft positiva effekter för myndigheternas interna arbete. Verksamheter- nas resultat har fått ökad uppmärksamhet. För vissa myn- digheter kan man tala om introduktionen av den "resultatkultur' ' som resultatstymingsstrategin skall upp- muntra. En verkschef anför:

På myndighetshåll är vi mycket längre fram [jämfört med Regeringskansliet] när det gäller mål- och resultatstyr- ning, uppföljningsmetodik och annat sådant. Genom de förändringar som har varit de senaste tio åren, med be-

sparingskraven och kraven på att kunna visa resultat, så har det blivit mycket roligare också. Förr hade man en känsla av att den stora striden alltid stod kring de där sis- ta tusenlappama ibudgetberedningen. Sedan var det ingen som i stort sett frågade efter vad vi åstadkom med alla de där pengarna. Nu finns en helt annan inställning.” Förändringarna innebär samtidigt att myndigheternas själv- ständighet stärks. För att undvika att myndigheterna agerar på ett för samhället som helhet icke önskvärt sätt är det vik- tigt att tydliggöra förvaltningens arbetsuppgifter, befogen- heter och ansvar samt att kontrollera och utvärdera verk- samheten. Det har också blivit viktigare att ha rätt person på rätt plats. Under senare år har regeringen försökt att möta dessa krav och ett intensivt utvecklingsarbete har pågått. Aven om vissa framsteg har gjorts så är ändå, enligt kom- missionen, statsmakternas styrning och kontroll av förvalt- ningen otillfredsställande. I det följande pekar vi på några förhållanden som regeringen bör ägna särskild uppmärk- samhet i ett fortsatt arbete med att förbättra samspelet mel- lan regering och förvaltning.

Resultatstyrning i budgetprocessen

Samtidigt som statsmakterna har minskat detaljregleringen av myndigheterna har de under senare år i resultatstyming- en angett tydligare mål och resultatkrav. Sådana precise- ringar har gjorts främst i samband med budgetprocessen. Det handlar om dels krav på resultat i form av prestationer, t.ex. aktiviteter, tjänster eller varor, dels vilka effekter som prestationerna syftar till, t.ex. bättre miljö eller ökad trafik- säkerhet. Det är viktigt att hålla isär dessa två aspekter på

SOU 1997:15, s. 145. På central nivå är kunskapen om den myndighets- interna styrningen begränsad. I en sammanfattning av kunskapsläget från RRV, daterad 1996, konstateras bland annat att RRV — som för— modligen är den organisation som har den bredaste kunskapen om lä- get — har "mindre kunskap" om dels "hur den interna styrningen i myndigheterna ser ut och fungerar”, dels ”sambandet mellan resultat- stymingen och utfallet av olika verksamheter" (RRV 1996:36, s. 36).

resultatstymingen i budgetprocessen när man diskuterar dess möjligheter och gränser. Prestationskrav kan i allmänhet formuleras konkret och gö- ras operationella. Likaså låter de sig ofta mätas och beskri- vas, inte sällan med stor tydlighet. Att sätta resultatmål och mäta prestationer är ägnat att öka effektiviteten i myndighe- terna och förbättra deras interna styrning. Effekterna av prestationerna är däremot svårare att operationalisera och mäta. Det är särskilt svårt att för en enskild myndighet ange mätbara mål som avser de slutliga effekterna av verksamhe- ten. Det beror dels på att det generellt är svårt att mäta ef- fekter. Dessutom påverkas situationen många gånger av andra förhållanden än de som den enskilda myndigheten kan styra.95 Det är självfallet angeläget att riksdag och regering formule- rar så tydliga mål och resultatkrav som möjligt. Det minskar osäkerheten både i departement och myndigheter om vad som skall utföras och underlättar också kontroll och utvär- dering. Det är vidare positivt att man i ökad utsträckning kopplat samman målangivelsema med resurstilldelningen; det är ägnat att klargöra vad anslagen används till och att förbättra kostnadsmedvetandet. Men för att resultatstyr- ningen i budgetprocessen skall fungera effektivt krävs god urskiljningsförmåga och stor variationsrikedom. Som nämnts tidigare har det under senare år skett en omfat- tande delegering av beslutsbefogenheter från regeringen till myndigheterna, det gäller inte minst medelshanteringen. Det är positivt att den tidigare detaljerade anslagsstymingen minskat och att myndigheterna mer fritt får bestämma hur medlen skall användas för att nå de formulerade målen. Det skapar förutsättningar för en mer effektiv och kreativ för- valtning. En återgång till den tidigare detaljerade anslags- stymingen torde ingen anse som önskvärd.

95 På riksdagens uppmaning har man från regeringens sida aviserat att man i ökad utsträckning skall försöka införa ett större mått av effektre— dovisning.

Samtidigt bör uppmärksammas att ambitionen att bryta ned de övergripande politiska målen i myndighetsspecifika mål och resultatkrav samt att göra dessa mål precisa och mätba- ra ibland har drivits långt. Detta har medfört risk för att re- sultatstymingen i sin praktiska utformning blir en ny form av detaljreglering.96 Denna utveckling är inte unikt svensk, utan liknande iakttagelser har gjorts i vissa andra länder där man infört en mål- och resultatorienterad styrning.” Olof Ruin, professor i statsvetenskap, formulerade problemet i ett särskilt yttrande till Verksledningskommitténs betänkande år 1985: ”Vari ligger slutligen den stora skillnaden mellan de mycket preciserade mål som man tydligen _yill ha och de detaljerade regler som man inte vill ha?"” Aven om det na- turligtvis finns en principiell skillnad mellan att detaljreglera inflödessidan respektive utflödessidan, så är Ruins fråga relevant.99 Det finns också exempel på att departementen inte lyckats formulera särskilt precisa och mätbara verksamhetsmål för myndigheterna. Kommissionen menar att detta inte alltid behöver ses som ett misslyckande. Det är i och för sig ange- läget att man formulerar så tydliga mål som möjligt för de enskilda myndigheterna, men det får inte bli ett självända- mål. Det är inte alltid ändamålsenligt att bryta ner övergri- pande mål på det sätt som man försöker göra i dag. Regleringen av planerings- och redovisningsverksamheten, som bland annat syftar till att skapa överblick och jämför- barhet, upplevs av många tjänstemän i departement och myndigheter som omständlig och betungande. Flera ställer sig tveksamma till om de resurser som läggs ned på detta motsvarar nyttan. En hög departementstjänsteman respek-

96 Se SOU 1997:15, s. 198 f. 97 PUMA, Governance in Transition, 1994. sou 1985:40, s. 228. Jfr även sou 1997:15, s. 198 ff.

tive en verkschef säger i kommissionens intervjuundersök- ' . 100 ning Många av de saker man diskuterar kring detta är på nå- got sätt inte till för användarna utan för att hålla ihop te- orin kring detta, att det skall vara på ett visst sätt. — — Vi pressas nu att sätta upp mål och dela upp verksamhets- grenar på ett som vi upplever det väldigt krystat sätt.

Det är en massa ekonomer som levererar papper och det här blir dyrare och dyrare. Det har inget som helst med att göra hur du arbetar. Enligt kommissionen bör styrningen i budgetprocessen an- passas bättre till de skilda förutsättningar som gäller för olika slags verksamheter. Exempelvis när det gäller rättstillämpande myndigheter kan vissa typer av mål och resultatkrav, liksom alltför högt ställda krav på ekonomisk effektivitet, äventyra rättssäkerhetskraven.ml Forsknings- och kulturinstitutioner är exempel på myndigheter där det med hänsyn till krav på kreativitet och mångfald kan vara nödvändigt att begränsa den mer detaljerade styrningen i form av i förväg preciserade verksamhetsmål. Myndigheter kan vidare ha att hantera motstridiga krav, där framtida händelser blir avgörande för hur avvägningama kraven emellan skall göras. Myndigheterna måste i en sådan situa- tion ges stor frihet att agera och skall inte i förväg bindas av snäva mål och detaljerade krav på resultat. En del myndig- heter, t.ex. vissa tillsyns- och kunskapsorganisationer, kan ställas inför helt oförutsägbara situationer och i bland är kraven föränderliga. Ledamöterna i kommissionen, profes- sorn i förvaltningsekonomi, Bengt Jacobsson, och docenten i företagsekonomi, Kerstin Sahlin-Andersson, har skrivit föl- jande om skolan:

Att skolan har organiserats offentligt kan ses som en ga- ranti för att en hel mängd delvis motstridiga och flera ännu inte uppenbarade krav skall kunna tillfredsställas.

100 SOU 1997:15, s. 150, Jfr även RRV 199650, 5. 348 f. och RRV 1991, s. 23. 101 Jfr t.ex. Nycander, S, DN 1997-02-26.

Flera av dem känner skolverket som central förvaltning- smyndighet ännu inte till, utan de kommer att avgöras av händelser och situationer som huvudsakligen ligger utanför dess kontroll. En effektiv myndighet i den situa- tionen är inte den som lägger fast målen och de önskvär- da resultaten och inriktar sig mot att bli duktig i sin 'kärnaffär'. Snarare är det den som arbetar på ett sätt som gör det möjligt att hantera den mångfald av krav som rik- tas mot myndigheten i olika situationer och vid olika tid- punkter.102 Att styrningen i vissa fall inte kan vara precis innebär na- turligtvis inte att redovisningen i efterhand får eftersättas. Studier visar att tydliga och mätbara verksamhetsmål tende- rar att leda till att sådan verksamhet som någorlunda enkelt är mätbar uppmärksammas på bekostnad av annan.105 Detta fenomen, som har iakttagits också intemationelltm, måste man vara uppmärksam på. Naturligtvis är det verksamhe- tens relevans och inte bara dess mätbarhet som skall vara vägledande för inriktningen av styrningen och uppföljning- en av myndigheternas arbete. Regeringen förlitar sig i stor utsträckning på den informa- tion som myndigheterna förmedlar.105 Det gäller såväl lö- pande inforrnation om prestationer och produktivitet som fördjupad information för omprövning av en verksamhet. Flera studier visar dock att informationen endast i begrän- sad utsträckning används för planering och beslut. Särskilt gäller det beslut av mer ingripande karaktär.106 Det är främst uppgifter om anslagsförbrukning som kom- mer till användning i Regeringskansliet. Information gäl-

102 Jacobsson, B. och Sahlin-Andersson, K, Skolan och det nya verket, 1994. 103 SOU 1997:15, s. 140 f, Riksdagens revisorer 1996/97:3, s. 33. 104 ”In setting objectives and targets, there is a danger of focusing on the wrong thing: any performance that can be measured automatically becomes an objective." (PUMA 1994, s. 40). 105 RRV 1996:50, s. 350 ff, Riksdagens revisorer 1996/ 9713, s. 7. 106 SOU 1997:15, RRV 1996236, RRV 1994132.

lande prestationer och produktivitet har visat sig ha en mer begränsad relevans för det politiska beslutsfattandet vilket nyligen har påpekats av riksdagen.107 Detta är ett återkom- mande tema i kommissionens intervjuundersökning. Många är särskilt kritiska till den information som myndigheterna lämnar i resultatredovisningama.” En orsak till att den information som myndigheterna lämnar till regeringen och Regeringskansliet används endast i be- gränsad utsträckning är att den många gånger är detaljerad samt omfattande och svåröverskådlig. Den är svår att jämfö- ra och sammanväga, särskilt över sektorsgränser, vilket ställer stora krav på departementen, både vad gäller resur- ser och kunskaper om de verksamheter som skall styras. En annan orsak är att man i Regeringskansliet inte tänkt ige- nom hur informationen skall värderas. Skall goda resultat ge mer eller mindre resurser? Borde lägre krav ställas på myndigheter eller verksamheter som inte klarar av upp- ställda prestationskrav? Flera myndigheter lämnar vid sidan av den obligatoriska resultatredovisningen en kortare och, som man uppfattar det, för departementsledningen bättre anpassad redovis- ning. En verkschef anför:

Vi skriver nu i princip två verksamhetsberättelser: en för RRV och en för dem som betalt anslaget. Många andra myndigheter gör likadant. Det är naturligtvis heltokigt.109

Myndigheterna kan sålunda utforma informationsdoku- ment som fångar departementsledningarnas intresse, ge- nom att berätta mer fritt om verksamheterna.

Det finns naturligtvis fördelar med att rikta vissa tämligen strikta, gemensamma krav mot myndigheterna vad gäller resultatredovisningen. Det förbättrar möjligheterna att göra jämförelser verksamheterna emellan. Men detaljeringsgra- den har i många fall drivits för långt. Det finns en uppenbar

"” nu 1995/967, s. 3. "” sou 1997:15, s. 140 f. ”9 sou 1997:15, s. 146.

risk att kraven blir alltför bindande, och även om det finns utrymme att göra avsteg från bestämmelserna om redovis- ning så sker detta inte i särskilt stor omfattning. Det beror ibland på att man från departementens sida är osäker på i vilken utsträckning det är tillåtet att göra sådana avsteg.110 Intervjuundersökningen visar vidare att RRV och budge- tavdelningen i Finansdepartementet ogärna ser att bestäm- melserna frångås, vilket naturligtvis inte uppmuntrar såda- na initiativ. Incitamenten hos departements- och myndig- hetsföreträdare att på egen hand analysera vilken informa- tion som behövs från fall till fall kan dessutom minska då det finns utfärdade regler för redovisningen — för en stres- sad tjänsteman är det mer bekvämt att följa "mallen”. Myndigheterna skall utöver den löpande och mer avgrän- sade resultatinformationen förmedla fördjupad och kritiskt prövande information. Förhoppningarna på denna informa- tion var stora när resultatstymingen introducerades, men de har inte infriats. En förklaring är att arbetet med att utveckla den löpande informationen har prioriterats, Vilket har be- gränsat utvecklingen av annan utvärdering. Samtidigt har tron på att den löpande informationen skall kunna använ- das för beslut om mer omfattande omfördelningar och omprioriteringar ökat.111 En andra förklaring är att myndig- heter har svårt att föreslå neddragningar i den egna verk- samheten.)" En tredje är att omprövningar ibland förutsätter att myndigheter samverkar, och att det kan innebära svårig- heter att komma överens om en myndighet expanderar på bekostnad av en annan.

En annan fråga som bör uppmärksammas är att nedbryt- ningen av övergripande mål i myndighetsspecifika och de- taljerade resultatkrav, i kombination med den omfattande delegeringen av beslutsbefogenheter, har lett till en fokuse- ring på de enskilda myndigheternas prestationer. Organisa- tionsidentiteten har därmed förstärkts inom förvaltningens olika delar, Vilket ökat risken för att de enskilda myndighe-

"0 RRV 1996:50, s. 134. *" Se t.ex. RRV 199432, s. 25 f. "2 Se t.ex. SOU 1997:15, s. 172 ff.

terna prioriterar den egna verksamheten snarare än vad som är bäst för staten som helhet.113

Höggadigt detaljerade mål och resultatkrav har, tillsam- mans med att styrningen upplevs som komplicerad och svåröverskådlig, bidragit till att politikerna visar lågt intres- se att delta i styrningen. Mål och resultatkraven formuleras i stor utsträckning i en dialog mellan myndigheten och ett fåtal departementstjänstemän. Det är också främst tjänste- män som tar del av den resultatinformation som förmedlas till departementen; intresset hos departementsledningama är begränsat.114 Att politikerna inte har intresserat sig mer för resultatstyr- ningen i budgetprocessen har gett tjänstemännen ett stort spelrum. Det kan vara en förklaring till att föreskrifterna är detaljerade och till att stora krav ställs på redovisning av detaljer. Det har vidare varit en relativt liten grupp tjänste- män som svarat för den praktiska utformningen av resultat- stymingen. Dessa tjänstemän har svarat för såväl utveck- lingsarbete som utvärdering. Utvärderingen av reformerna har varit bristfällig, och förmågan att dra lärdom av gjorda erfarenheter begränsad.115

Kommissionen menar att resultatstymingen i budgetproces- sen inte har utvecklats på det sätt som förutsågs från början. Vi förordar därför att regeringen tar initiativ till en grund- läggande översyn av resultatstymingen, så att den kan till- lämpas på ett sätt som för varje myndighet eller grupper av myndigheter är realistiskt och ändamålsenligt. I det arbetet bör oberoende sakkunskap anlitas. Det handlar om att återgå till modellen som den en gång formulerades, nämligen att styrningen skall ha sin utgångs- punkt i de olika verksamheternas karaktär och i kunskap om den politiska processen samt att den skall förankras väl politiskt. I dag tillämpas resultatstymingen i budgetproces-

"3 sou 199730, s. 116. RRV 199650, s. 352 f. "4 se sou 1997:15,s. 191 ff, RRV 1996:36, s. 5, RRV 199630, 5. 133. "5 SOU 1997:15, s. 62 ff. Diskussionen om lärande och kunskapsupp- byggnad tas upp särskilt i kapitel 15.

sen på ett stelbent sätt. Den har i stor utsträckning kommit att riktas mot de enskilda myndigheterna, medan styming- en av bredare verksamhetsområden och hela offentliga åta- ganden givits för litet utrymme. Det gäller såväl sättet att styra med mål som formerna för kontroll och uppföljning.

Det är naturligtvis av central betydelse att de myndighets- specifika målen inte leder till att myndigheterna strävar åt olika håll. Man bör i större utsträckning eftersträva att for- mulera målen så att de ger incitament till samarbete. Det kan i bland vara svårt och då bör man avstå från att bryta ned ett övergripande mål. I sådana fall är ett alternativ att ge ett samlat anslag till flera myndigheter för att nå ett gemen- samt övergripande mål. Myndigheternas redovisningar får då ske direkt mot det övergripande målet. Det är dessutom inte alltid ändamålsenligt att på den poli- tiska nivån bryta ned övergripande mål. Då är det bättre att myndigheterna, allt eftersom situationer uppstår, själva får avgöra hur de övergripande målen skall nås. Detta kan ock- så underlätta för myndigheterna att samarbeta med varand- ra och andra aktörer i samhället.

Att precisa och mätbara mål inte formuleras betyder inte att verksamheterna inte skall kontrolleras och utvärderas. Arbe- tet måste dock ske i mer varierade former. Myndigheterna bör ges ökat utrymme att själva utforma redovisningen till regeringen och ges möjligheter att beskriva resultaten meri ord och inte bara med siffror. Detta skulle förbättra rege- ringens och Regeringskansliets möjligheter att tillgodogöra sig informationen och använda den för styrning.

Kommissionen anser vidare att regeringen i ökad utsträck- ning bör använda mer grundläggande och från myndighe- terna fristående utvärderingar. Aven om det finns utrymme för förbättringar av den löpande information som myndig- heterna redovisar kan man inte förvänta sig att den i någon större utsträckning skall kunna användas för beslut om mer omfattande resursomfördelningar eller för omprövning av en verksamhet. Inte heller är det att förvänta att myndighe- ternas egna fördjupade prövningar skall leda till ett ifråga- sättande av eller omvälvande synpunkter på den egna verk- samheten. För detta behövs särskilda utvärderingar, som

kan vara krävande att göra och förutsätter kritisk distans. Kommissionen vill dock framhålla betydelsen av att myn- digheternas kunskaper och förstahandskännedom om sina egna verksamheter tas tillvara i sådana utvärderingar. I ef- terföljande kapitel diskuteras kontroll och utvärdering mer utförligt. Kommissionen finner det allvarligt att politikernas delta- gande i resultatstymingen i budgetprocessen är svagt. Det är angeläget med ett ökat intresse och engagemang från politikerna. Det förutsätter att styrningen utformas och ut- vecklas på politikernas villkor, men politikerna måste också själva uppmärksamma de här beskrivna problemen och mer aktivt driva reformverksamheten på detta område. I likhet med vad som gäller för andra förvaltningspolitiska frågor är det Viktigt att styrningen och kontrollen av förvaltningen behandlas och förankras politiskt.

I nformella kontakter

Ett viktigt komplement till den styrning som diskuterats i detta kapitel är informella kontakter. De fyller flera funktio- ner. Regeringen använder dem för att förtydliga och kom- mentera fattade beslut samt för att inhämta myndigheternas expertkunskap i olika frågor. För myndigheterna är de vik- tiga för att begränsa osäkerheten om hur de skall agera i skilda situationer och för att förankra uppfattningar. Under det utredningsarbete som pågick under 1980-talet och som resulterade i det s.k. verksledningsbeslutet år 1987 hävdades bland annat att regeringen är mer fri att påverka myndigheterna genom informella kontakter än vad som tidigare allmänt gjorts gällande.ms Konstitutionsutskottet (KU) framhöll betydelsen av att kontakterna hanteras med stor omsorg och att de mer inriktas på information än styr- ning. Kontakter i ärenden som rör RF 11:7 utgör enligt KU ett särskilt problem, men kan inte undvikas. Kontakterna bör här ske med stor återhållsamhet och i regel bara avse informationsutbyte."7 Både riksdag och regering betonade

"6 sou 1983:39, sou 198540, prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226. ”7 KU 1986/87z29, s. 13 f.

att informella kontakter inte påverkar det yttersta ansvaret för prövning i det enskilda fallet; ansvaret kvarstår hos myndigheten. Dessa frågor har behandlats närmare i kapi- tel 2, avsnittet om den svenska förvaltningsmodellen. Studier visar att informella kontakter är mycket vanligt fö- rekommande.113 Det är oklart om kontakterna ökat under senare är, däremot tycks de ha blivit mer rutinbetonade; särskilt i samband med budgetprocessen och regleringsbre- vens utformande. Kontakterna förefaller också i ökad ut- sträckning inriktas på verksamhet, t.ex. mål, resultat, kon- sekvenser, och handlingsaltemativ. Tidigare ägnades den mesta tiden åt samtal om hur mycket pengar myndigheten skulle tilldelas.

Kontakterna har också blivit mer öppna, såtillvida att de äger rum på fler nivåer och även mellan olika nivåer. Tidi- gare var det vanligare att kontakterna sköttes av personer på ledningsnivå. Utvecklingen anses av många i kommis- sionens intervjuundersökning vara natung och nödvändig på grund av kraven på förbättrad samverkan mellan depar- tement och verk. Men flera ser också problem i denna ut- veckling. Så framhåller exempelvis en verkschef med lång erfarenhet från arbete i Regeringskansliet:

Men där har du ett av Regeringskansliets vanligaste fel, att de inte tänker efter på Vilken nivå kontakterna skall tas och med vem. Det är ett jävla ringande kors och tvärs mellan