SOU 1997:57
I medborgarnas tjänst : en samlad förvaltningspolitik för staten : slutbetänkande
Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet
Vid sitt sammanträde den 21 juni 1995 beslutade regeringen att tillkalla en kommission med uppdrag att analysera om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och att lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med struktur- förändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas (dir. 1995z93).
Utöver direktiven har regeringen till kommissionen överlämnat tre riksdagsskrivelser för beaktande i utred- ningsarbetet, nämligen rskr. 1995/ 96:6 angående statliga myndigheters samverkan med näringslivs- och intresse- organisationer, rskr. 1995/ 96:32 angående förvaltnings- myndighetemas ledning och rskr. 1995/ 961154 angående länsstyrelsernas samordningsroll.
Den 24/8 1995 förordnade statsrådet Jan Nygren f.d. landshövdingen Sten Wickbom till ordförande i kommissio- nen. Samma dag förordnades som ledamöter i kommissio- nen professor Barbro Anell, f. generaldirektör Britt-Marie Bystedt, professor Bengt Jacobsson, professor Lena Marcus- son, generaldirektör Lennart Nilsson, fil. dr. Svante Nycan- der, professor Rune Premfors och docent Kerstin Sahlin- Andersson.
Till huvudsekreterare förordnades den 1 / 10 1995 docent Torbjörn Larsson. Till ny huvudsekreterare förordnades den 1 / 5 1996 departementsrådet Kjell Svensson. Till sekreterare förordnades den 1 / 10 1995 chefsekonomen Richard Murray och kanslirådet Gunnar Osterberg. Till biträdande sekrete- rare förordnades den 1/5 1996 byrådirektören Peter Ehn och revisorn Göran Sundström, och den 1 / 9 1996 journalisten Charlotta Haldén.
Byrådirektören Per Högström förordnades som biträd— ande sekreterare den 1 / 3 1996 och entledigades den 1 / 9 1996. Avdelningsdirektören Stefan Lindström förordnades den 1 / 3 1996 till biträdande sekreterare och entledigades den 1 / 1 1997.
Vi har antagit namnet Förvaltningspolitiska kommissio- nen. Härmed överlämnar vi vårt betänkande "I medborgar- nas tjänst - En samlad förvaltningspolitik för staten", SOU 1997:57.
Stockholm i mars 1997
Sten Wickbom
Barbro Anell
Britt-Marie Bystedt
Bengt Jacobsson
Lena Marcusson
Lennart Nilsson
Svante Nycander
Rune Premfors
Kerstin Sahlin-Andersson
/ Kjell Svensson
Sammanfattning
Förvaltningen en delav demokratin
Statsförvaltningens roll i det svenska samhället bestäms ytterst av regeringsformen, enligt vilken all offentlig makt utgår från folket och utövas under lagarna, med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna skall verka för att demo- kratins idéer blir vägledande inom alla samhällsområden. Förvaltningsmyndighetema lyder under regeringen. Regeringen betonar i sina direktiv till Förvaltningspolitiska kommissionen1 att statsförvaltningen förverkligar statsmak- ternas beslut och därmed är en grundsten i det svenska de- mokratiska systemet. " Förmågan att med oväld och med respekt för medborgarnas rättmätiga intressen förverkliga politiska intentioner är ett mått på förvaltningens effektivi- tet."
Kommissionen har i direktiven givits ett vidsträckt uppdrag att beskriva, analysera och pröva den statliga verksamheten ur förvaltningspolitisk synvinkel. Många av de frågor som därvid aktualiseras behandlas av andra utredningar och myndigheter med ett mera direkt och konkret ansvar för frågorna. I andra frågor har kommissionen funnit att det måste ankomma på regeringen och Regeringskansliet att ta initiativ till ytterligare utredningar. Vårt arbete har i huvud- sak inriktats på principiella och övergripande frågor av vikt för statsförvaltningen som helhet, utifrån en bedömning av var generella problem föreligger. Vissa förvaltningsproblem kan beskrivas som ständiga följe- slagare. Men förvaltningspolitiken möter i vår tid också sär- skilda utmaningar, som kan hänföras till tre delvis samman- fallande problemsfärer. Dessa, som behandlas i kapitel 1 är förvaltningens svårstyrbarhet, dess fragmentering och följ- derna av intemationaliseringen.
Frågor om styrningen av förvaltningen och dess styrbarhet har stått i centrum för den förvaltningspolitiska diskussio- nen sedan sjuttiotalet och är en huvudfråga i kommissio- nens direktiv. Studier som gjorts, bland annat på vårt upp- drag, bekräftar att den centrala styrningen av förvaltnings- myndighetema, trots de förändringar som vidtagits, i vik- tiga avseenden fungerar otillfredsställande och bör prövas från delvis nya utgångspunkter. Fragmentering av den statliga verksamheten har iakttagits och kommenterats av bland annat samhällsvetenskapliga forskare, men har knappast i politiska sammanhang be- dömts som en företeelse att arbeta medvetet med — ”ett pro- blem i sin egen rätt' '. Fragmentering kan definieras som brist på sammanhang mellan olika verksamhetsgrenar, ten- dens till splittring samt oförmåga att se till helheten och övergripande mål. Den statliga verksamhetens fragmente- ring har också verkat upplösande för den traditionella stats- tjänstemannakulturen. Intemationalisering slutligen är en process på bred front som ställer statsmakterna och myndigheterna inför nya uppgifter, som kräver ändrade rutiner och arbetsformer. Medlemskapet i Europeiska unionen har på ett genomgrip- ande sätt förändrat förutsättningama för många statliga verksamheter.
Kommissionen har grundat sina överväganden och format sina förslag utifrån dessa tre problembilder. I enlighet med regeringsformen och våra direktiv anger kommissionen i kapitel 2 demokrati, rättssäkerhet och effek- tivitet som förvaltningspolitikens överordnade värden. För att uppfattas rätt måste dessa värden ses i sitt inbördes sammanhang; förvaltningen tjänar inte demokratin väl om den inte också fyller höga krav på rättssäkerhet och effekti- vitet. Samtidigt finns det ett spänningsförhållande mellan dessa värden. Så till exempel är förvaltningens styrbarhet en demokratifråga, eftersom myndigheternas uppgift är att förverkliga demokratiskt fattade beslut, samtidigt som kra- ven på rättssäkerhet och effektivitet sätter gränser för styr- barheten.
Det demokratiska styrelseskicket syftar till att ge medbor- garna största möjliga kontroll över förhållanden som påver- kar deras egen tillvaro, direkt eller indirekt. En statsförvalt- ning som motsvarar höga anspråk på förutsebarhet, lika- behandling, etik, effektivitet och ansvarsfull hantering av allmänna medel underlättar för enskilda att planera och sty-
ra sin tillvaro. Förvaltningstjänstemännens duglighet, kun- skaper och erfarenheter är i detta perspektiv ett demo— krativärde.
Vi menar vidare att offentlighet och insyn bör betraktas inte endast som medborgerliga rättigheter utan också som en viktig aspekt på förvaltningspolitiken. Handlingsoffentlig- het, meddelarfrihet och meddelarskydd bidrar till rätts- säkerheten och kan även antas förbättra förvaltningens mål- uppfyllelse och resurshushållning.
En fömaltningspolitik inriktad på statens verksam- het som helhet
Förvaltningspolitiken är lika gammal som förvaltningen, men som en sammanfattande term för statsmakternas gene- rella riktlinjer och åtgärder med sikte på att organisera, styra och kontrollera förvaltningen är den av ganska sent datum. Utvecklingen av förvaltningspolitiken behandlar vi i kapitel 3 Förvaltningspolitik låter sig ofta inte hållas isär från sakpoli- tik. Som framhålls i direktiven har strukturförändringar i förvaltningen endast i liten utsträckning haft sektoröver- gripande analyser som berört flera departementsområden som underlag: "Av historiska skäl och genom att varje de- partement drivit förändringsarbetet inom sitt eget verksam- hetsområde i sin egen takt är förvaltningsstrukturen upp- byggd enligt olika och delvis motstridiga organisationsprin- ciper inom olika sektorer.”
Inom den svenska statsförvaltningen härskade förr en täm- ligen enhetlig förvaltningskultur. Nutidens statsförvaltning uppvisar en så brokig mångfald att det inte är meningsfullt att försöka återskapa en sådan homogenitet. Vissa element måste emellertid vara gemensamma för hela statsförvalt- ningen. Kommissionen anser att värdefulla ting i den svenska förvaltningstraditionen är på väg att tappas bort, framför allt sådana som är förknippade med statens käm- funktioner.
Av skäl som nämnts i det föregående bedömer kommissio- nen att de förvaltningspolitiska problemen kommer att bli alltmer centrala. Det gäller att förebygga att statsförvalt- ningens ofrånkomliga specialisering, decentralisering och heterogenitet leder till splittring och brist på inte samman- hang i statens verksamhet. Förvaltningspolitiken bör stärka de krafter som håller samman helheten och främja en för all statlig verksamhet så långt möjligt gemensam förvaltnings-
kultur och förvaltningsetik. Samtidigt bör den vara öppen för behovet av samverkan mellan statliga organ och andra aktörer i samhället, bland annat när det gäller att hävda ett svenskt inflytande i internationella nätverk och organisatio- ner.
De som har medverkat i arbetet med att utveckla förvalt- ningspolitiken har länge utgjort en tämligen begränsad krets, vilket har medfört starka tendenser till likformighet i den förvaltningspolitiska diskussionen. Trender och idéer slår många gånger igenom samtidigt i ett flera länder. För- valtningspolitiken bör kännetecknas av en kritiskt prövande hållning till sådana dominerande tänkesätt och av öppenhet för alternativa lösningar.
Sverige behöver utveckla en medveten, sammanhängande förvaltningspolitik, som är inriktad på den statliga förvalt- ningen som helhet.
Kommissionens rekommendationer
Från och med kapitel 4 redovisar kommissionen sina förslag och de bedömningar förslagen vilar på. I fråga om organiseringen av statens verksamhet, kapitel 4, ges inte något förord för en mera uniform organisering av statsförvaltningen, tvärtom ser kommissionen stora värden i mångfald, variation och flexibilitet. Vikten av att varje verksamhet bedöms för sig illustreras med frågan om renodling av statlig verksamhet, som i många fall kan motiveras av ett väl styrkt behov av att sär- skilja en mer omfattande eller artfrämmande affärsverk- samhet. Det kan emellertid också finnas skäl emot en sådan renodling. Generellt anser kommissionen att statlig affärs- verksamhet inte är motiverad på områden där allmänintres- set bäst tjänas av fri etableringsrätt och affärsmässig kon- kurrens.
Kommissionen anser
. att myndighetsformen normalt bör vara självklar för stör- re delen av det statliga åtagandet
' att en utvidgning av det offentligrättsliga regelsystemets tillämplighet till existerande organ som, utan att vara myndigheter, utför statliga förvaltningsuppgifter bör övervägas, särskilt frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser
o att — när annan form än myndighetsformen används - riksdagen och regeringen i varje särskilt fall skall ta ställ- ning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet skall tillämpas
. att förvaltningsmyndighetemas möjligheter att ingå avtal och delta i föreningsbildning och bolagsbildning bör klar— läggas Universitet och högskolor har särskilda behov av autonomi och rörelsefrihet för att kunna samverka med andra. Kom- missionen föreslår att regeringen tar initiativ i denna sak. Allt fler statliga myndigheter har inrättat regionala verk- samhetsområden större än länen, varvid den geografiska indelningen blivit i hög grad disparat. Detta är ägnat att försvåra samverkan både inom statsförvaltningen och mel- lan denna och landsting och kommuner. Statsmakterna bör utöva ett samordnande ansvar när det gäller statliga myn- digheters regionala indelning. Ämnes- och uppgiftsfördelning mellan de centrala ämbets- verken speglar i stort sett strukturen i Regeringskansliet. Departementsindelningen och de centrala myndigheternas verksamhetsområden å ena sidan och utgiftsområdena i statsbudgeten å den andra bör så långt möjligt anpassas till varandra för att verksamhetssambanden skall stärkas och helhetssynen förbättras. Medborgarnas kontakter med myndigheterna bör underlät- tas genom att förvaltningen i mötet med individen så långt möjligt är integrerad på den lokala nivån. Kommissionen anser att försöken med s.k. medborgarkontor bör fortsätta.
Transfereringarna till hushållen är ett område där en mer samordnad och enhetlig organsiering är angelägen. I kapi- tel 5 hävdar vi att misslyckanden av delvis förvaltningspoli- tisk art föreligger inom detta verksamhetsområde, såsom bristande kontroll och samordning, delegering av beslutsbe- fogenheter utan koppling till finansieringsansvar och alltför stort spelrum på olika beslutsnivåer för motstridiga in- tressen. Administrationen har försvårats av bland annat täta regeländringar.
Kommissionen anser att statsmakterna, för att få en väl fun- gerande administration av bidragen till hushållen, måste ta ett samlat grepp om hela transfereringssystemet. Skäl redo— visas för en ny organisation, som innebär bland annat att försäkringskassoma och arbetslöshetskassoma skulle vara
inordnade i den statliga förvaltningsstrukturen. Ett fortsatt reformarbete bör inriktas mot ett administrativt mera sam- manhållet system än det nuvarande. I de fem följande kapitlen behandlar vi olika instrument för att styra och kontrollera verksamheten i statsförvaltningen. I kapitel 6 granskar vi effekterna av de förändringar som riksdagen och regeringen har genomfört under de senaste decennierna för att minska detaljstymingen av förvalt- ningen och i stället lägga tonvikten på övergripande frågor om förvaltningens funktion och inriktning.
Den mest omfattande förändringen är införandet av en ny styrstrategi - resultatstyming - där förvaltningen styrs med verksamhetsmål och resultatuppföljning. Begreppet an- vänds ofta för de förändringar som är knutna till budget- processen. Vi framhåller att detta är bara en del i resultat- stymingsstrategin, och att det vid bedömning av resultat- stymingens effektivitet är viktigt att även beakta de andra förändringar som har skett av styrningen. Det gäller exem- pelvis delegering av administrativa beslut om bland annat personal, intern organisation och resurshantering, utveck- lingen av den informella styrningen och förändringar av statens kontroll- och utvärderingsfunktioner. Kommissionen delar regeringens åsikt att målen för resul- tatstymingen skall ligga fast. Men våra studier har tydligt visat att tillämpningen av denna styrning rymmer allvarliga problem, som regeringen bör ägna särskild uppmärksam- het. Tillämpningen av resultatstymingen i budgetprocessen är för lite flexibel i förhållande till de stora skillnader i karak- tär och förutsättningar som kännetecknar statsförvaltningen och dess olika grenar. Vidare kommer den information som myndigheterna är ålagda att lämna till regeringen och Rege- ringskansliet dåligt till användning, därför att den är detalje- rad, omfattande och svåröverskådlig och av begränsad rele- vans för det politiska beslutsfattandet.
Det sätt på vilket resultatstymingen i budgetprocessen till- lämpas bör därför ses över så att den blir bättre anpassad till de skilda förutsättningar som gäller för olika typer av verk- samheter och med hänsyn till de förutsättningar som ges av den politiska processen. För att regeringen skall få tillfresställande underlag för överväganden om större resursomfördelningar och för om- prövning av verksamheter bör rersultatstymingen i budget- processen vidare kompletteras med andra utvärderings- instrument.
Informella kontakter mellan regeringen och myndigheterna är ett viktigt komplement till den formella styrningen. Kommissionen pekar på vikten av att rollfördelningen i så- dana kontakter är tydlig. I den mån det inte bara handlar om informationsutbyte, utan i praktiken är fråga om styr- ning av myndigheten, men utan ett formth regeringsbeslut, bör sådan påverkan utövas på ledningsnivå och kunna do- kumenteras.
Med vilken detaljeringsgrad riksdagen och regeringen ut- formar lagar och andra författningar är också en stymings- fråga. Detaljeringsgraden har minskat inom flera områden, och i stället anger riksdag och regering alhnänna mål och riktlinjer för verksamheterna. Sådan s.k. ramlagstiftning ger ökat utrymme för myndigheterna att komplettera lagarna med tillämpningsföreskrifter, vilket i ökad utsträckning har skett under de senaste decennierna. Detta är inte helt pro- blemfritt och riksdagen och regeringen har därför under senare år försökt förenkla och minska antalet regler i sam- hället. Det har emellertid inte lyckats. Enligt kommissionen är tillväxten av myndighetsföreskrifter ett centralt förvaltningspolitiskt problem. En utgångspunkt bör vara att lagar och förordningar i största möjliga ut- sträckning skall kunna tillämpas utan myndighetsföreskrif- ter, bland annat med hjälp av tydliga lagtexter, förarbeten och praxis. Bemyndiganden att utfärda föreskrifter bör ges bara efter noggrann prövning. Det är en del av vårt demo- kratiska system att kompetenta myndigheter och tjänstemän ansvarar för lagtillämpning och verkställighet inom givna ramar. När det gäller rättighetslagstiftning och annan för den enskilde ingripande lagstiftning rekommenderar vi re- striktivitet.
I kapitel 7 om kontroll och tillsyn behandlas dels riksdagens och regeringens kontroll över myndigheternas verksamhet, dels myndigheternas kontroll av bland annat kommuner och enskilda, ofta i form av tillsyn. Som har sagts i det föregående är resultatstymingen ibud- getprocessen inte tillräcklig för mer övergripande utvärde- ringar av olika verksamhetsområden. För detta behöver i större utsträckning anlitas utomstående sakkunskap, som står fri i förhållande till verksamheten i fråga. Det statliga kommittéväsendet bör kunna utnyttjas bättre i sådana sammanhang. Vi anser vidare att riksdagens roll vad gäller kontroll och utvärdering av förvaltningsverksamheten behöver stärkas,
och bli mer oberoende än nu. Kommissionen förordar att man i det utredningsarbete om den statliga revisionen som riksdagen har initierat prövar om det i stället för Riksdagens revisorer bör tillskapas ett helt oberoende revisionsorgan, men under riksdagens huvudmannaskap. Ett sådant organ skulle ges till uppgift att granska hela den statliga förvalt- ningen, inklusive Regeringskansliet, och hanteringen av de EU-medel som man får ta del av i Sverige. Kommissionen har den uppfattningen att en sådan ordning bör genomfö- ras.
Regeringen måste självfallet som nu ha tillgång till ett eget revisionsorgan, Riksrevisionsverket, för sin granskning av förvaltningsverksamheten. Vad gäller tillsynsverksamheten instämmer vi i den kritik som framförs bland annat i en rapport från Riksrevi- sionsverket, där det framhålls att det ofta är oklart vad en tillsynsuppgift innebär och att det råder osäkerhet om hur tillsynen bör bedrivas. Kommissionen förordar att den stat- liga tillsynsverkamheten blir föremål för en samlad översyn och att frågan om verkningsfulla sanktioner särskilt upp- märksammas.
I kapitel 8 om domstolarna och förvaltningen framhåller vi att domstolskontrollen över förvaltningen är viktig och att rätten att överklaga förvaltningsgbeslut hos domstol är cen- tral för rättssäkerheten. Kommissionen föreslår att en gene- rell rätt att överklaga förvaltningsbeslut slås fast som en huvudregel. I de fall förvaltningsbeslut anses behöva överprövas av regeringen eller någon annan myndighet får detta regleras särskilt. När rätt till domstolsprövning har slagits fast i alltfler ärenden har beslut fattade av lokala myndigheter ofta överklagats direkt till domstol utan före- gående överprövning hos högre myndighet, t.ex. länsstyrel- sen. Kommissionen anser att det i en del ärendegrupper vore bättre om en sådan prövning föregick domstolspröv- ningen. Man skulle också kunna överväga att markera en gräns för domstolarnas lämplighetsprövning på det sätt som gjorts i rättprövningslagen.
Kommissionen anser att genomförda reformer avseende förvaltningsprocessen och förvaltningsdomstolarna har gett goda möjligheter att utveckla och förstärka kontrollen över förvaltningen. När det gäller den tanke som framförts om att slå samman förvaltningsdomstolama med de allmänna domstolarna förordar kommissionen försiktighet med re- former innan gjorda förändringar av domstolsorganisatio- nen har hunnit verka under en längre tid.
I kapitel 9 om ledningsorganisation i förvaltningsmyndighe- ter framhåller kommissionen att kravet på en tydlig och begriplig ansvarsbild, vilket innefattar en viktig demokrati- aspekt, inte är uppfyllt på ett tillfredsställande sätt i verk med lekmannastyrelser. Vi förordar att lekmannastyrelser, vilka har ett delat och oklart ansvar, avskaffas. I stället bör lekmannainflytandet i dessa fall utövas av rådgivande or- gan. Att intresseorganisationer kommer till tals i myndigheternas arbete är ofrånkomligt och dessutom ändamålsenligt. Detta gäller inte minst i EU-arbetet. Formerna för hur detta bör ske måste variera beroende på ämnet och situationen. Sedan någon tid har, under en försöksperiod, styrelserna i några myndigheter getts fullt ansvar för verksamheten. Den försöksverksamhet som pågår rymmer betydande oklarhe- ter, och flera frågor återstår att klara ut. Innan försöksverk- samheten har utvärderats anser sig kommissionen inte ha underlag för att ta ställning till om och i vilka fall styrelser med fullt ansvar skulle vara en ändamålsenlig ledningsform för vissa myndigheter. Inom vissa statliga förvaltningsområden är organisationen särskilt komplicerad. Den kan vara decentraliserad, led- ningen kan ske på olika nivåer och alla eller några styrelse- ledamöter kan vara utsedda av kommunala organ. Vi be- handlar som ett exempel på ett sådant förvaltningsområde polisväsendet. Enligt vår mening är antalet styrelsenivåer där alltför stort för att motsvara de krav på ansvarsbilden som vi ställer.
] kapitel 10 om utnämning av chefer framhåller vi att ut- nämningsmakten är ett viktigt medel för regeringen för att styra förvaltningsmyndighetema. Staten behöver en refor- merad politik för långsiktig chefsutveckling och chefsför- sörjning. Vi anser att det arbete som regeringen har påbörjat med att utveckla rekryteringsförfarandet bör intensifieras. Särskilt pekar vi på vikten av öppenhet vid rekryteringen. Om man i god tid gav till känna att en chefstjänst skall till- sättas, skulle det finnas förutsättningar att bredda sökan- dekretsen och ge tillfälle till en allmän debatt om valet av chef.
Utnämningen av avdelningschefer och motsvarande är normalt delegerad till myndigheterna. Kommissionen anser att skäl talar för att återta en del av denna delegation. Det skulle markera tjänstens vikt och den utnämndes ansvar inför regeringen. Vidare skulle det ge regeringen möjlighet
att ta ett mer samlat grepp om personalpolitiken på chefsni— vå, bland annat vad gäller frågor om kompetensutveckling och jämställdhet. Kommissionen föreslår att regeringen i fortsättningen utnämner, utöver verkschefer, deras ställföre- trädare och andra överdirektörer samt avdelningschefer som har funktioner som är särskilt viktiga för styrningen av verksamheten.
I kapitel 11 om offentlighet och insyn påpekar kommissionen att de rättsregler som tillsammans formar den svenska of- fentlighetsprincipen ofta ger upphov till tolkningsproblem. Förhållandet mellan tystnadsplikt och meddelarfrihet, mel- lan svenska regler och EU-regler och mellan allmänna handlingars offentlighet och datalagens regler om integri- tetsskydd kan vara svårt att förstå. Det finns stora kun- skapsluckor om dessa frågor inom statförvaltningen. Ut- bildning och fortlöpande diskussion om offentlighetsprinci- pens tillämpning är av stor vikt och bör ingå i utbildningen av statstjänstemän. Omständigheter som kan urholka offentlighet och insyn är utöver dålig kunskap om offentlighetsprincipen bland annat förvaltningens tendens till slutenhet, medlemskapet i EU och användningen av modern informationsteknik. Kommissionen förutsätter att regeringen verkar för att den svenska traditionen av insyn och öppenhet bevaras i sam- band med den europeiska integrationen och instämmer i Datalagskommitténs uppfattning att en ny lagstiftning i enlighet med EG-direktivet om skydd för personuppgifter inte får inkräkta på offentlighetsprincipen eller tryck- och yttrandefriheten. Också med den nya informationstekniken måste den offent- liga verksamheten vara öppen för medborgarna och mass- medierna på ett sådant sätt att de kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myn- digheternas informationsgivning. I enlighet med Datalags- kommitténs förslag bör offentlighetsprincipen utvidgas till en rätt att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form. En central funktion inom statsförvaltningen bör ha till upp- gift att bevaka informationsteknikens utveckling och dess möjligheter och hot. Den bör hjälpa myndigheterna med bland annat arkivsystem och rutiner för elektronisk ärende- handläggning. I kapitel 12 behandlar vi Regeringskansliets ledning av för- valtningspolitiken. Vi redovisar vad vi anser vara vissa bris-
ter och pekar på de frågor som enligt vår mening bör tillrnä- tas störst vikt i det förvaltningspolitiska arbetet. De viktigaste övergripande förvaltningspolitiska frågor som bör hanteras inom Regeringskansliet är enligt vår uppfatt- ning följande. 0 Generella frågor om statsförvaltningens uppgifter samt om dess organisering och styrning
. Centrala utvärderingsuppgifter och frågor om hur utvär- deringsverksamheten kan förbättras
. Personalpolitiska frågor, exempelvis förvaltningsutbild- ning, chefsutveckling och chefsurval
. Organisering, samordning och strategiskt tänkande när det gäller EU-arbetet . Lärande om och bevakning av förvaltningspolitiska frå- gor, såväl nationellt som internationellt . Forskningsanknytning av det förvaltningspolitiska arbe- tet
Enligt kommissionen bör de för Regeringskansliet gemen- samma förvaltningspolitiska frågorna vara integrerade i en organisatorisk funktion. Det finns en förvaltningspolitisk avdelning i Finansdepartementet. Vissa uppgifter delar man med budgetavdelningen. Vi har erfarit att den förvaltnings- politiska avdelningen är under utveckling och att den har flera viktiga frågor på sitt program. Det är angeläget att det förvaltningspolitiska utvecklingsar— betet drivs med kraft och konsekvens. Frågor om den för- valtningspolitiska ansvarsfördelningen inom Regerings- kansliet anser vi lämpligen helt bereds av den sittande re- geringen och dess kansli. I sådana frågor för vi därför inte fram några konkreta förslag, men vi redovisar vissa be- dömningar och vissa diskussioner som har förts inom kommissionen. Vi diskuterar, utan att redovisa något ställ- ningstagande, alternativa placeringar av den centrala för- valtningspolitiska funktionen i Regeringskansliet. När det gäller de olika departementen hävdar vi att det be- hövs en rådgivande funktion i form av en hög tjänsteman nära departementsledningen som representerar god kun- skap om förvaltningen och som kan stå för erfarenhet och kontinuitet, både internt inom departementet och gentemot de underställda myndigheterna.
Kapitel 13 om statstjänstemännens ställning och ansvar be- handlar vi frågor om statstjänstemannarollen och förvalt- ningskulturen samt de offentliganställdas tjänsteansvar. Kommissionen påpekar att de förhållanden som leder till den statliga verksamhetens fragmentering också verkar upplösande på statstjänstemannarollen. Det är viktigt att det inom myndigheterna finns en levande insikt om att med- borgarna är deras uppdragsgivare, att de finansieras med allmänna medel, att de är redovisningsskyldiga inför det allmänna och att de är skyldiga att behandla alla medborga- re lika. Allmänintresset skall vara styrande.
Det vore enligt kommissionen inte meningsfullt att försöka formulera en särskild etisk kod för statstjänstemännen. Det centrala är att förvaltningskulturen och statstjänstemanna- rollen lever i medvetandet och diskussionen. Värderingar och förhållningssätt som är centrala för den statliga verk- samheten, såsom saklighet, objektivitet, rättssäkerhet och lojalitet mot överordnade mål bör stärkas. I utbildningen av statstjänstemän bör detta vara en huvuduppgift. Tjänsteansvaret för offentligt anställda diskuteras med ut- gångspunkt i att det som ter sig typiskt för de olika sidorna av det statliga anställningsförhållandet skall renodlas. Det som kan ses som ett internt avtal behålls som en arbetsrätts- lig reglering. De speciella förhållanden som kan anses knut- na till de offentligrättsliga uppgifterna får vara utgångs- punkt för en särreglering, som markerar vikten av dessa uppgifter. Det straffrättsliga ansvaret som är avgränsat till myndighetsutövning bör enligt rapporten behållas. En ny särskild reglering, vid sidan av tjänsteansvaret, av den offentliga tjänsten bör enligt kommissionen utredas. Personkretsen skulle vara vidare än i lagen om offentlig an- ställning (LOA). Grundläggande krav på de offentligt verk- samma kan slås fast i en lag om offentlig tjänst, som utgår från regeringsformens och förvaltningslagens syn på förhål- landet mellan den offentliga förvaltningen och enskilda. I kapitel 14 om utbildning för statstjänst framhåller kommis- sionen att regeringen bör ta ett fastare grepp om denna frå- ga. Regeringen ansvarar ytterst för att statstjänstemännen är medvetna om de värderingar och förhållningssätt som är centrala för den statliga verksamheten, liksom för att det finns en god överblick över statsförvaltningens kompetens- behov, över behovet av utbildning och över det befintliga utbildningsutbudet.
Kommissionen föreslår att regeringen, för att kunna ha ett reguljärt och kontinuerligt samråd med utbildnings- och forskningsväsendet, tillsätter en förvaltningsakaderni sam- mansatt av företrädare för högre utbildning och forskning samt av företrädare för Regeringskansliet och myndigheter och andra organ under regeringen. Forskningsanknytningen är viktig för att förstärka den lärande funktionen i förvalt- ningspolitiken. Akademin skall vidare fungera som ett fo- rum för erfarenhetsutbyte mellan forskare och praktiker. I kapitel 15 behandlar vi förvaltningspolitikens kunskapsun- derlag. Kommissionen noterar att det finns tendenser till likformighet i den förvaltningspolitiska diskussionen och därför ett behov av ett mer kritiskt prövande och öppet för- hållningssätt. Vi efterlyser en mer lärande förvaltning. Detta motiverar att miljöer skapas där dels förvaltningsmyndighe- ter kan utbyta erfarenheter om till exempel styrning, utvär- dering och intemationalisering, dels forskare kan möta för- valtningsmyndigheter, kommittéer och enskilda tjänstemän med intresse för förvaltningspolitiska frågor. Vi framhåller betydelsen av kvalificerad forskning om för- valtningspolitiska frågor. Det saknas systematik i kunska- perna om och erfarenheterna av mer grundläggande frågor. Forskningen bör kunna medverka till en systematisk kun- skapsuppbyggnad som kan ligga till grund för förvalt- ningspolitiken. Vi pekar härvid på vikten av att ta tillvara internationella erfarenheter som finns tillgängliga hos bland annat EU och OECD.
1. Huvudsakliga iakttagelser
Staten och det starka samhället
Den svenska statsförvaltningen är ett träd med många års- ringar och många grenar. Den har bibehållit vissa grundläg- gande drag med rötter i 1600-talet, under det att verksamhe- ten utvidgats till nya fält. Traditionen med en stark central- makt och fristående ämbetsverk har påverkat både utform- ningen av rättsstaten samt utbyggnaden och förvaltningen av statlig infrastruktur och 1900-talets välfärdsstat. Komp- lexiteten i den statliga förvaltningen är emellertid överväldi- gande. Variationsrikedomen i fråga om uppgifternas karak- tär, verksamhetsformer, organisationsprinciper och under- liggande värderingar dominerar bilden. När staten under decennierna efter andra världskriget ut- vidgade sina åtaganden förändrades så småningom själva synen på statsmakten. Distinktionen mellan stat och samhäl- le blev suddig, framhåller statsvetaren professor Olof Ruin.2 Man började tala om staten som ett element i det starka samhället. ”Staten uppfattades mindre som någon form av aktör, utrustad med ett specifikt maktrnonopol inom ett bestämt territorium, och mer som en samhällelig arena där olika intressen och grupper möttes för att tillsammans komma fram till beslut." 1 den internationella debatten uppmärksammades allvarliga brister i det sätt på vilket de moderna välfärdsstatema fungerade. "Man började tala om dessa staters svårstyrbarhet och fragmentering. Offentliga församlingar och myndigheter av olika slag ansågs ha blivit överansträngda av alltför många ärenden", skriver Ruin.
Förvaltningens styrbarhet
Frågor om den svenska statsförvaltningens styrning och styrbarhet har varit ledmotivet i förvaltningspolitiken under de senaste decennierna. Såväl praktisk erfarenhet som forskning har fördjupat insiktema inom detta område, och statsmakterna har beslutat och genomfört stora förändring-
ar. Kommissionen har funnit att problemen i samband med styrning och styrbarhet trots detta till stor del är olösta och kommer att kräva fortsatt uppmärksamhet. Styrning av förvaltningen är en central demokratifråga. Re- geringsformens portalparagraf, enligt vilken all offentlig makt i Sverige utgår från folket, förutsätter att statsförvalt- ningen är infogad i en demokratisk styrkedja och ansvarig inför det allmänna.
Perspektivet bör emellertid vidgas. En koncentration på frå- gor om styrning och styrbarhet leder till en ensidig upp- fattning av statsförvaltningen som en hierarki på bekostnad av frågor som gäller förvaltningens förmåga till framför- hållning och initiativ, dess kunskap, erfarenhet, rättrådighet, handlingskraft, kreativitet och förmåga till självfömyelse. Förvaltningen har en horisontell dimension, som kom till uttryck i 1809 års regeringsform paragraf 47, där myndighe- terna och ämbetsmännen ålades att "lyda Konungens bud och befallningar och räcka varandra handen till fullgörande därav och av allt vad rikets tjänst utav dem fordrar' '.
Förvaltningen lyder under regeringen. Den är dess instru- ment för att förverkliga den politik medborgarna gett sitt stöd i riksdagsvalen, och kravet på styrbarhet måste ställas högt. Medborgarnas anspråk och förväntningar på statsför- valtningen är emellertid av den arten att myndigheterna och statstjänstemännen samtidigt måste tillerkännas ett stort mått av självständighet. Förvaltningen måste ha integritet. Övergången till så kallad resultatstyming har förändrat för- hållandet mellan statsmakterna och förvaltningsmyndighe- tema. Regeringen framhåller i direktiven till kommissionen att erfarenheterna av resultatstymingen hittills är goda och att målen för denna ligger fast. Vad som bör övervägas är ytterligare åtgärder för att förbättra styrningen och uppfölj- ningen.
Kommissionen delar i princip denna åsikt och menar att någon återgång till den tidigare styrningen genom detalje- rade regler och anslagsvillkor inte bör komma i fråga. Kommissionen har dock funnit stora brister i samspelet mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndighetema. Intervjuer med högre tjänstemän hos myndigheterna och i departementen vittnar om brist på uthålligt engagemang,
otydlighet och ovana vid den ändrade rollfördelning som resultatstyming innebär.3 Det sätt på vilket resultatstymingen har kommit att tilläm- pas rymmer problem av grundläggande karaktär, som inte låter sig lösas enbart genom mera förfinade metoder för styrning, uppföljning och utvärdering. Det typiska för stat- lig verksamhet är att dess mål är flerdimensionella. Av för- valtningsmyndigheter krävs en förmåga att hantera mål- och värdekonflikter - exempelvis mellan effektivitet och rättssäkerhet - att prioritera utan stöd av någon given norm, att jämföra i grunden ojämförbara ting. Det ligger i sakens natur att mål- eller resultatstyming i sådana fall antingen måste kompletteras med andra styrmedel eller vara en ny beteckning på en styrning av mera traditionell karaktär. Resultatstymingen av statsförvaltningen har delvis inspire- rats av stymingsidéer i näringslivet. Skillnaden i förutsätt- ningar är emellertid betydande, eftersom "resultat' ' i det privata företaget i allmänhet är relaterat till lönsamheten, medan statlig verksamhet i de flesta fall saknar ett sådant entydigt resultatmått och dess mål typiskt sett är flerdi- mensionella. Denna skillnad har självfallet inte förbisetts i förvaltningspolitiken, men de komplikationer som följer av den har uppmärksammats först i takt med att vi fått en bre- dare praktisk erfarenhet av resultatstyming. I likhet med andra iakttagare framhåller kommissionsleda- moten och professorn i förvaltningsekonomi Bengt Jacobs- son, i en rapport till kommissionen, att "managementidéeil' dominerat tänkandet kring förvaltningspolitiken i så hög grad att andra tänkesätt haft svårt att göra sig gällande.4 Inom den förvaltningspolitiska forskningen betonas samti— digt osäkerheten om vilka resultat som har uppnåtts genom de förändringar som genomförts utifrån de förhärskande idéerna. Docent Lennart Hansson skriver i en översikt åt Statskontoret över förvaltningspolitisk forskning inom före- tagsekonomi:
] flertalet forskningsrapporter kan man utläsa en kritisk underton hos forskarna mot innehållet i de reformer som är på väg att implementeras. Grundläggande finns en oro över att reformatörema, lika lite som forskarna, känner konsekvenserna av att den egna verksamheten företagi- seras. Det finns helt enkelt inte tillräcklig kunskap om ef-
fekter, vilket också är en orsak till att mycket av den forskning som för närvarande pågår är inriktad mot den- na fråga.5
Föroaltningensfragmentering
Svårstyrbarhet och fragmentering är två vanligt förekom- mande ord i förvaltningspolitiska texter under senare tid. Kommissionen har uppmärksammat det fenomen som be- tecknas som fragmentering: brist på sammanhang mellan den statliga förvaltningens olika delar, tendens till splittring, oförmåga att se till de gemensamma, överordnade målen. Svårstyrbarhet och fragmentering hänger delvis samman men måste ändå betraktas som företeelser av olika karaktär.
I direktiven för kommissionen uttalar regeringen att varje departement har drivit förändringsarbetet inom sitt verk- samhetsområde i sin egen takt och att förvaltningsstruktu- ren är uppbyggd enligt olika och delvis motstridiga organi- sationsprinciper. ”Skilda politiska uppfattningar om hur den statliga verksamheten skall organiseras liksom påver- kan av berörda intresseorganisationer har också i vissa fall lett till otydliga kompromisser som skapat oklara och delvis överlappande myndighetsstrukturer.” Förvaltningen är utsatt för många splittrande och centrifu- gala krafter. Verksamheter har tillkommit i olika skeden, med olika problemformuleringar. Ekonomiska och andra särintressen har fått ökat inflytande i den statliga sektorn i takt med att organisationsväsendet konsoliderats. Myndig- heterna tillämpar en alltmer specialiserad kunskap, och en professionell gemenskap växer fram mellan delar av stats- förvaltningen och närliggande områden i den privata sek- torn. Befogenheter och ansvar inom förvaltningen har de- centraliserats, och många ämbetsverk och andra statliga verksamheter har utlokaliserats från huvudstaden. Den sek- retesslag som infördes år 1980 har ökat sekretessen myn- digheterna emellan och i många fall försvårat kommunika— tionen inom förvaltningen. Resultatstymingen, liksom den omfattande delegeringen av befogenheter till myndigheterna att bestämma över den eg- na organisationen, har ökat fokuseringen i myndigheterna på de egna prestationerna och därmed förstärkt organisa- tionsidentiteten inom förvaltningens olika delar. Detta kan på en gång ha ökat effektiviteten inom olika verksamheter
tagna var för sig och försvagat de krafter som håller sam- man den statliga förvaltningen som helhet. Vidgningen av det statliga åtagandet har medfört att grän- sen mellan det offentligrättsliga och det privaträttsliga om- rådet blivit suddig, bland annat genom att staten driver verksamhet i bolagsform och genom att myndighetsutöv- ning uppdragits åt privata rättssubjekt. Offentligrättslig och privaträttslig reglering griper in i varandra när det gäller statstjänstemännens ställning. Det svenska samhället har som helhet blivit mer heterogent i fråga om värderingar, kultur och traditioner, vilket har påverkat också statsför- valtningen.
Den samlade effekten är att det inre sammanhanget i statens verksamhet äventyras. Medvetenheten om det särpräglade i statens ansvar och uppgifter, känslan för det förpliktande i uppdraget att tjäna den demokratiska staten, riskerar att försvagas. Många iakttagelser tyder på att vi i dag har mindre av en gemensam svensk förvaltningskultur än för några decennier sedan. Det är givetvis inte lätt att peka ut påtagliga effekter av det vi här betecknar som fragmentering, men det går att ge ex- empel som kan sättas i samband med denna företeelse. ESD-rapporten " En social försäkring" redovisar följande iakttagelser av verksamheten inom en central del av väl- färdspolitiken:
Huvudstrukturen i dagens organisation och arbetsför- delning utformades för flera årtionden sedan. Arbets- marknadsverket (AMV), arbetslöshetskassoma och soci- alförsäkringsorganisationen har var och en efter hand ut- vecklat egna kulturer och skilda mål, vilket försvårar samarbete och koordination av insatser. Våra samtal med olika företrädare och oberoende bedömare pekar på att problemen har tilltagit och blivit omfattande. En allvarlig iakttagelse är att detär oklart om en enskild människas problem hör till den ena eller andra förvaltningen. Män- niskor med komplexa problem 'faller mellan stolama' el- ler bollas mellan myndighetema. Personer som egentli- gen borde hanteras av den individinriktade socialtjänsten hålls kvar i socialförsäkringen med hjälp av diffusa dia- gnoser. På liknande sätt samlas många fall med arbets- marknadsproblem hos försäkringskassoma i stället för hos arbetsmarknadsmyndighetema. Arbetsförmedling-
arna har främst blivit serviceorgan till företagen. Exemp- len kunde mångfaldigas.”
Det kan tyckas vara en smaksak om man vill beskriva det problem ESC-rapporten pekar på som ett exempel på svår- styrbarhet eller på fragmentering; det går att anlägga båda synsätten. Men om man ser lösningen främst i åtgärder för att förbättra resultatstymingen ställs man inför problemet att varje myndighet resultatstyrs för sig och att tjänstemän- nen inom en myndighet eller förvaltning i sin strävan att nå uppsatta mål och resultat kan förlora de för förvaltningen övergripande, gemensamma målen ur sikte. En alltför stark fokusering på resultatstyming kan leda till ökad fragmente- ring.
Andra exempel kan hämtas från det rättspolitiska området, såsom de svåra slitningama mellan åklagare och polis under delar av utredningen om mordet på Olof Palme och miss— lyckandet under lång tid att få en effektiv samverkan mellan de berörda myndigheterna i kampen mot ekonomisk och organiserad brottslighet. Rolluppfattningar och förvalt- ningskulturer har visat sig svårförenliga.
Ett exempel av annan karaktär ges av professorn, f..d justiti- erådet Fredrik Sterzel 1 en rapport om myndighetsregler.7 Sterzel hänvisar till en undersökning av Riksrevisionsverket (RRV), vars resultat 1 allt väsentligt sammanfaller med hans analyser. Statsmaktema har en längre tid varit inriktade på att minska mängden av statliga regleringar, och regeringen har inför riksdagen redovisat att mängden av myndighets- regler minskat med ungefär 25 procent från år 1989 till år 1994.8 RRV:s undersökning visar emellertid att antalet regler har ökat med nio procent 1988—1993.9 Verket har funnit att det är vanligt att myndigheterna fattar beslut om regler utan att göra formella konsekvensutredningar.
Sterzel hävdar att myndighetsreglema har "en så stor om- fattning att de måste uppfattas som ett samhällsproblem". Problemet gäller enligt honom även utformningen av reg- lerna och proceduren vid reglers tillkomst och ändring. Regler som är alltför omfattande och detaljerade för att kun- na bli allmänt efterlevda skapar farhågor beträffande stats- maktens legitimitet.
6 Ds 1994:81, s. 35.
7 Sterzel, F, Projekt myndighetsregler,1995. ** Skr. 1994/95:15.
Problemet skulle kunna ses som en illustration till förvalt- ningens svårstyrbarhet, eftersom statsmakternas strävan att minska den statliga regelmängden inte har givit resultat. Myndigheterna har emellertid agerat enligt sina bemyndi- ganden och, får man förutsätta, ide enskilda fallen utfärdat föreskrifter och allmänna råd utifrån sin tolkning av stats- makterna avsikter. Det är därför mest fruktbart att se feno- menet som någonting annat än en fråga om bristande ly- hördhet och styrbarhet. l väsentlig grad handlar det om att varje myndighet lever sitt eget liv, att dess synfält är be- gränsat till det egna verksamhetsområdet och att förståelsen för de överordnade och gemensamma intressena är otill- räcklig.
Förvaltningens intemationalisering
Olof Ruins inledningsvis återgivna iakttagelse av staten som en arena där olika aktörer möts för att komma fram till be- slut är träffande och gäller för det svenska samhället. Det blir särskilt påtagligt i den växande internationella samver- kan som Sverige deltar i; framför allt gäller det arbetet med EU.
Att organiserade särintressen har ett alltför stort inflytande över den statliga verksamheten har varit ett ledmotiv i de- batten under senare år. Kritiken mot särintressenas roll framfördes med eftertryck av Ekonomikommissionen år 1993.10
Bengt Jacobsson framhåller i en rapport till kommissionen om statsförvaltningen och europeiseringen att frågan om särintressenas roll har fått ökad aktualitet genom Sveriges medverkan i den europeiska integrationen:
. . . stora delar av det europeiska samarbetet sker på rela- tivt låg nivå i nätverk mellan förvaltningar, företag och intresseorganisationer. Det växer fram i processer som är allt annat än genomskinliga. Argumentationen för dessa nätverk är oftast att de skapar samordning på basis av expertkunskaper. Samtidigt är de svåra både att få insyn i och att påverka. Det är ett klassiskt byråkratiproblem, som europeiseringen gett nya dimensioner."
Att försöka ge ett generellt svar på den klassiska frågan hur gränsen skall dras mellan politik och förvaltning är frukt- löst. Eftersom förvaltningen är underordnad statsmakterna
är det politikerna som bestämmer hur gränsen skall dras, inom ramen för det konstitutionth möjliga. När den statliga verksamheten ökat i omfång och komplexitet har emellertid initiativet och handlingsförmågan i många av de frågor som flertalet medborgare betraktar som politiska övergått till förvaltningsmyndighetema. Denna tendens har sålunda förstärkts av det sätt på vilket ställningstaganden växer fram i olika samarbetsorgan inom EU. Skall Sverige kunna hävda ett inflytande måste i många fall svenska ståndpunkter utformas på ett tidigt stadium, då kontakterna äger rum mellan experter och tjänstemän och frågomas politiska innebörd ännu inte blivit tydliga. Risken för ett långtgående tjänstemannastyre måste uppmärksam- mas.
I det sammanhanget är det viktigt att samspelet mellan å ena sidan svenska experter och tjänstemän och å andra si- dan Regeringskansliet fungerar väl. Statskontoret har utfört en enkätundersökning bland alla departement och 160 myndigheter om Sveriges agerande inom EU och därvid funnit att det förekommit att svenska regeringsombud sak- nat tydliga politiska ställningstaganden från regeringens sida och att detta försvagat det svenska inflytandet. N ärma- re hälften av berörda myndigheter anser att regeringen inte alls eller i liten utsträckning givit styrsignaler för den svens- ka linjen i kommittéer och arbetsgrupper.12 En intervjuun- dersökning som genomförts av kommissionens sekretariat13 bekräftar detta, exempelvis menar en verkschef:
Jag får agera alldeles för mycket på egen hand i EU. Och det gäller då att försöka vara klok och tänka sig för hur man tror att regeringen vill att man skall agera.14 Samtidigt är formerna för förankringsarbetet ännu i många delar outvecklade, vilket kan leda till otydligheter vad gäller roller och ansvar. Ett statsråd framhåller följande:
De [myndighetstjänstemännen] är ju inte myndighetsre- presentanter. Det är viktigt att veta, för de representerar staten Sverige. De är regeringens representanter, men de jobbar i myndigheten. Och där har du ju grundproble-
12 Statskontoret, Staten i Omvandling, 1996:15. 13 Ett 70-tal såväl aktiva som före detta statsråd, statssekreterare, chefstjänstemän på departement och myndigheter samt verkschefer har intervjuats. Intervjuerna har genomförts utifrån ett strukturerat och öp- pet frågeformulär (se SOU 1997:15 s. 79 f.). " SOU 1997:15, s. 105.
met, för det finns många som tror att de är myndighets- representanter.” Kommissionen vill framhålla att villkoren för samarbetet i dessa avseenden är komplicerade. Det är exempelvis inte alltid möjligt att ange tydliga riktlinjer inför förhandlingar, och då kanske särskilt i internationella organ. Nya frågor kan uppstå i samband med själva förhandlingsarbetet. Och som en verkschef framhåller i kommissionens intervjuun- dersökning kan tjänstemännen "inte i varje sekund ringa tillbaka och fråga hur man [politikerna] ställer sig i olika frågor.”16 Att förespråka att de olika parterna - myndigheter, organi- sationer och företag - skall renodla sina respektive roller är problematiskt i en situation där starka nationella intressen talar för samordning, menar Jacobsson:
Sammanblandningsekonomin är visserligen omöjlig som ideal, men de reglerande strukturer som håller på att växa fram tycks inte fästa så stort avseende vid detta. — — — lntemationaliseringen och europeiseringen återskapar på ett kraftfullt sätt nationen som aktör. Frågan om sammanblandningen bör finnas är knappast den mest adekvata; snarare då hur sammanblandningen skall ut- formas?7
En jörvaltningspolitikjör staten som helhet Regeringen och Regeringskansliet har det högsta ansvaret för samordningen av den statliga verksamheten. Brister i Regeringskansliets sätt att fungera utgör en delförklaring till den fragmentering av staten som kommissionen har iaktta- git.
Trots de iakttagelser som kommissionen nu har redovisat måste ett helhetsomdöme om statsförvaltningen utfalla po- sitivt. Den svenska förvaltningsmodellen med ett litet rege- ringskansli och fristående ämbetsverk är även i vår tid en ändamålsenlig form för genomförandet av de i demokratisk ordning fattade besluten. Statstjänstemännen har en jämfö- relsevis god utbildning. Utifrån givna förutsättningar upp- fyller myndigheterna enligt kommissionens mening kraven på rättssäkerhet och effektivitet på ett i det stora hela bra
"' sou 1997:15, s. 105. "” SOU 1997:15, s. 105. " sou 1997:30, s. 100.
sätt. Det ges många goda exempel på hur statsförvaltning- en, ofta med stöd av modern informationsteknik, har kun- nat förbättra sina prestationer och sin service till allmänhe- ten.
Svensk förvaltningspolitik möter ändå i dag såväl klassiska byråkratiproblem som utmaningar hörande till vår egen tid i fråga om förvaltningens styrbarhet, tendensen till fragmen- tering av den statliga verksamheten och följderna av inter- nationaliseringen. De lösningar som de senaste tjugo årens förvaltningspolitiska diskussioner anvisat är goda och an- vändbara i många situationer och för många verksamheter, men framstår i andra fall som otillräckliga och i vissa fall som kontraproduktiva. Kommissionen anser att förvalt- ningspolitiken och de förvaltningspolitiska problemen mås- te ges ökad uppmärksamhet. Sverige behöver en medveten och sammanhängande förvaltningspolitik som är tydligt inriktad på den statliga verksamheten som helhet.
2. Förvaltningspolitikens innebörd och uppgifter
Förvaltningspolitikens ram
Regeringsformen från år 1974, som bygger på folksuveräni- tetens princip, är grundvalen för det svenska förvaltnings- systemet och utgör därmed ramen för förvaltningspolitiken. Grundstenar för statsförvaltningens roll och uppgift i den svenska rättsstaten med representativ parlamentarisk de- mokrati är följande stadganden i regeringsformen: . all offentlig makt i Sverige utgår från folket . folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal själv- styrelse
. riksdagen är folkets främsta företrädare ' all offentlig maktutövning utövas under lagarna ' regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen
. för den offentliga förvaltningen finns under regeringen lydande förvaltningsmyndigheter som sakligt och opar- tiskt skall förverkliga de politiska mål som riksdagen och regeringen beslutar
' det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom alla samhällsområden Andra grundstenar för förvaltningen är två bestämmelseri tryckfrihetsförordningen:
. handlingar hos myndigheterna skall som huvudregel vara tillgängliga för allmänheten
. envar är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefri- het och rätt att för publicering meddela uppgifter i alla frågor, även anonymt, med undantag för visst skydd för enskild rätt och allmän säkerhet
] enlighet med stadgandena i regeringsformen är statsför- valtningen en del av den representativa demokratin och har därför ett ansvar inför medborgarna och deras valda repre- sentanter. De statliga organen erhåller sina befogenheter genom en kedja av mandat från medborgarna till riksdagen, från riksdagen till regeringen, från regeringen till de statliga förvaltningsmyndighetema, och omvänt är riksdagen an- svarig inför medborgarna, regeringen inför riksdagen och de statliga förvaltningsmyndighetema inför regeringen - den demokratiska styr- respektive ansvarskedjan. Statsförvaltningen och dess representanter har också att verka i ett samspel med aktörer utanför den demokratiska styrkedjan. Detta förhållande har förstärkts genom interna- tionaliseringen, som ökar kraven på långsiktighet och kon- struktivt samarbete för gemensamma svenska mål. Stora delar av arbetet i EU och i andra internationella organisatio- ner äger rum i nätverk mellan olika länders myndigheter med deltagande också av intresseorganisationer och företag. Staten tenderar att i sådana sammanhang vara en aktör bland många.
Den svenska förvaltningsmodellen
Små politikskapande departement och relativt självständiga verkställande myndigheter med långtgående befogenheter är en väsentlig del i det som benämns den svenska förvalt- ningsmodellen. Förbudet mot ministerstyre brukar lyftas fram särskilt. Det innebär att regeringen dels fattar sina be- slut kollektivt," dels inte får bestämma hur förvaltning- smyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller
som rör tillämpning av lag.19 Formerna för statsförvaltningen uppfattades länge som re- lativt oproblematiska, men under 1970-talet uppmärksam- mades relationerna mellan statsmakterna och förvaltningen. Den demokratiska styrningen av förvaltningsverksamheten uppfattades som otillräcklig. En diskussion inleddes om myndigheternas självständighet och de restriktioner som kringgärdar politikernas möjligheter att styra. Frågor av detta slag blev en av utgångspunkterna för den debatt om problemet med statsförvaltningens styrbarhet som vi i kapi-
18 RF 7:3. Vissa undantag finns dock. ” RF 11:7.
tel 1 redovisar som en av våra huvudsakliga iakttagelser. I kapitel 6 diskuterar vi närmare frågan om så kallad informell
styrning.
Myndigheternas självständighet har behandlats i flera statli- ga utredningar under senare år.20 Alltjämt finns emellertid en utbredd osäkerhet i denna fråga. Konstitutionsutskottet mottar årligen anmälningar, i vilka statsråd anklagas för att på otillbörligt sätt ha försökt styra myndigheter. Att det finns oklarheter och betydande skillnader i synen på relatio- nerna mellan regering och myndigheter visar också kom- missionens intervjuundersökning.” De diskussioner som förts har ofta tagit sin utgångspunkti den nyss nämnda demokratiska styr- och ansvarskedjan. Myndigheternas underordnade roll och krav på lojalitet gentemot regeringen har betonats. Förvaltningsutredningen menade att myndigheterna genom bemyndiganden och "formlös praxis" hade tillerkänts en självständighet som inte ansågs ha stöd i regeringsformen. Regeringsformens be- stämmelser om att regeringen "styr riket”22 och att de statli- ga förvaltningsmyndighetema "lyder under regeringen"?3 ger, enligt utredningen, regeringen i princip oinskränkt be- fälsrätt över förvaltningen vad gäller frågor som faller utan- för RF 11:7. Man menade också att detta skyddade område är betydligt snävare än vad som tidigare ofta gjorts gällan-
de 24
Verksledningskommittén, vars betänkande låg till grund för det s.k. verksledningsbeslutet,25 delade denna inställning:
RFzs regler, främst 11:6-7, utgör . . . en fullt tillräcng grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen själv finner önskvärt och lämpligt i varje särskild situation.26
2" Se särskilt sou 1983:39 och SOU 1985:40. ” sou 1997:15, kap. 3. " RF 1:6. Vissa myndigheter lyder emellertid under riksdagen. ” RF 11:e. ” sou 1983:39, s. 46 f.
” Prop. 1986/87:99, KU 1986/87z29, rskr. 1986/87z226. ” sou 19:35:40, 5. 38.
Denna tolkning av RF 11:6-7 har emellertid starkt ifråga- satts, bland annat i remissyttranden över de nämnda ut- redningarnas betänkanden och i den juridiska doktrinen.27 De nu behandlade grundlagsbestämmelsema reglerar för- valtningens ställning mer direkt. Utöver dessa finns det be- stämmelser och faktorer av annat slag som mer indirekt påverkar myndigheternas relation till regeringen. Två sådana bestämmelser har vi redovisat inledningsvis i detta kapitel, nämligen att den offentliga makten skall utöv- as under lagarna — vilket innebär att myndigheter skall bort- se från regeringens direktiv om de strider mot lag23 — och att myndigheterna i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. RF stadgar också att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen.29 Vidare framgår av RF att riksdags- ledamot får framställa interpellation eller fråga till statsråd enbart i angelägenhet som rör dennes tjänsteutövning.30 Re- geringsformen ålägger också förvaltningsmyndighetema, som representanter för det allmänna, att respektera med- borgarnas grundläggande fri- och rättigheter.31 Nu nämnda bestämmelser understryker att ämbetsmannens lojalitet inte skall riktas enbart mot de politiker som har makten utan också mot lagarna. Regeringen och dess kansli står i ett visst beroendeförhål- lande till myndigheterna. Regeringskansliets resurser är förhållandevis små. Resurserna och sakkunskapema finns huvudsakligen hos myndigheterna. Det är därför av central betydelse att myndigheterna kan förmedla kunskaper och idéer till departementen för regeringens ställningstaganden i olika frågor.
27 Se bl.a. Ragnemalm, H, Regeringen och förvaltningsmyndigheterna, synpunkter på Verksledningskommitténs grundlagstolkning, Förvalt- ningsrättslig Tidskrift 1986:1. " Detta framgår också av RF 11:14, den s.k. lagprövningsrätten, som uppmanar domstolar och förvaltningsmyndigheter att inte tillämpa fö- reskrifter som strider mot överordnad författning eller som tillkommit på ett formellt felaktigt sätt.
29 RF 11:e. 3" RF 125. Jfr KU 1980/81:25, s. 22. ” RF kap. 2.
Myndigheterna har en formell skyldighet enligt RF att vid beredning av regeringsärenden förse Regeringskansliet med behövlig information.32 Bestämmelsen tar sikte på det s.k. remissväsendet, men traditionth anses myndigheterna ock- så ha en mer allmän skyldighet att förse Regeringskansliet med information nödvändig för beslutsfattandet. Många personer i kommissionens intervjuundersökning menar att det i denna skyldighet även ingår att sakkunnigt bedöma regeringens beslut, även om det innebär kritik?s Den be- stämmelse i verksförordningen (5 9), som stadgar att myn- dighetens chef skall se till att regeringen får det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av myndighetens verksamhet, kan ses som ett led i denna skyldighet. Förhållandet mellan regeringen och förvaltningen är sålun- da komplicerat. Förvaltningen skall vara lojal mot riksdag och regering och i enlighet med den demokratiska styr- och ansvarskedjan verkställa de beslut som statsmakterna fattat. I lojaliteten ingår dock också att granska besluten och förse regeringen och dess kansli med kritiska analyser.
Stat och kommun
Den svenska folkstyrelsen förverkligas enligt regeringsfor- men genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Detta markerar den betydande roll som kommunerna spelar i det svenska sam- hället och för den svenska demokratin. Grundlagsstadgan- det innebär en reell självbestämmanderätt och ett krav på en väl fungerande samverkan mellan stat och kommun.
Den svenska förvaltningsstrukturen kännetecknas av en långt gående delegering till den kommunala nivån. Kom- missionen bedömer att kommunernas ställning kommer att förbli stark. Många skäl talar för det. Som vi skall utveckla i det följande syftar demokratin som styrelseform till att ge medborgarna ett så stort inflytande som möjligt över förhållanden som påverkar deras egen tillvaro direkt eller indirekt. Aven om formerna för den kommunala demokratin och dess lokala förankring behöver utvecklas ytterligare är den en ändamålsenlig styrelseform
” RF 72. 33 500 199745, kap. 3.
när det gäller angelägenheter som ligger nära dem de berör. Den främjar överblick och underlättar kontakter mellan po- litiker och väljare. På förslag av regeringen har riksdagen beslutat att regionala självstyrelseorgan under en försöksperiod skall överta det regionala utvecklingsansvar som nu vilar på länsstyrelserna och vissa andra statliga uppgifter. I ett län skall i stället vissa uppgifter på försök överföras till länsstyrelsen. Försöks- verksamhetens syfte är att utveckla former för bättre demo- kratisk kontroll av det regionala utvecklingsarbetet. " Det är vanskligt att bedöma vilka effekter de beslutade åt- gärderna kan få vad gäller både den demokratiska förank- ringen och förutsättningama för statsförvaltningens arbete. Decentraliseringen till regionala organ kan innebära att pri- märkommunemas position försvagas. En annan effekt torde bli att förutsättningama för statens tillsyn och kontroll änd- ras. Kommissionen finner det angeläget att statsmakterna utnyttjar försöksverksamheten som stöd för att lägga fast en tydhg strategi för fördelningen av ansvar mellan staten och kommunala organ, såväl generellt som vad gäller statens roll på den regionala nivån. En sådan strategi bör vara prin- cipiellt grundad så att ansvarsfördelningen kan uppfattas som långsiktigt hållbar och stabil. I kommissionens direktiv sägs att nuvarande statliga åta- ganden skall vara en utgångspunkt för arbetet, vilket vi har tolkat så att kommissionen inte skall behandla frågor om statligt och kommunalt huvudmannaskap. Åtskilliga frågor om kommunal demokrati, innefattande bland annat organi- sering och styrning av kommunala organ, behandlas eller har nyligen behandlats av andra kommittéer.35 Vi har därför valt att avgränsa vårt arbete till den statliga förvaltningen. I ett par fall, där statsförvaltningen arbetar direkt mot kom- munala organ eller där det av andra skäl är särskilt fruktbart att se all offentlig verksamhet som en helhet, har vi dock behandlat frågor som närmare berör kommunerna.
Inom områden där de kommunala organens roll i stor ut- sträckning präglas av att de verkställer statliga program och där staten har särskilt intresse av att bevaka nationella in- tressen i fråga om kvalitet och likformighet är ändamålsen-
34 Prop. 1996/ 97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/ 97:77. 35 T.ex. sou 1996:169.
liga metoder för statlig tillsyn av stor vikt. Vi behandlar till- synsfrågor i kapitel 7. I betänkandet betonar vi frågor om statstjänstemannarollen och om ett offentligt etos. Det finns skäl att i dessa senare frågor, som behandlas närmare i kapitel 13, ha en för hela den offentliga sektorn gemensam syn. I det kapitlet behand- lar vi vidare de offentliganställdas rättsliga ställning gene- rellt, utan begränsning till de statsanställda.
Begreppet förval tningspolitik
Med förvaltningspolitik menas här övergripande och gene- rella riktlinjer och åtgärder som statsmakterna beslutar med sikte på att organisera, styra och kontrollera förvaltningen så att de av riksdagen och regeringen angivna målen för statens verksamhet uppnås. Med hänsyn till att statsför- valtningen rymmer verksamheter av mycket skiftande slag, måste de förvaltningspolitiska principerna anpassas till skilda verksamheters olika karaktär och syfte.
Förvaltningspolitiken avser . förvaltningens struktur, organisation och personal . lednings- och verksarnhetsformerna i förvaltningen . styrning, uppföljning och tillsyn av förvaltningen . långsiktig förnyelse och utveckling inom statsförvalt- ningen Ansvaret för att se till att förvaltningspolitiska riktlinjer får genomslag och att uppställda mål nås åvilar i första hand Regeringskansliet och respektive departement. Förvalt- ningspolitikens styrmedel är av olika slag. Statsmaktema beslutar om regler, organisationsprinciper, verksamhetsmål, ekonomiska medel m.m. Den politiska styrningen kan också utövas genom vägledande offentliga uttalanden och direkta kontakter mellan departements- och verksledningar.
De överordnade målen jörjörvaltningspolitiken
Med utgångspunkt i regeringsformen vill kommissionen ange demokrati, rättssäkerhet och effektivitet som överord- nade mål för förvaltningspolitiken. l rättssäkerhet ligger att förvaltningen fattar materiellt rikti- ga beslut på grundval av lagar och andra författningar, däribland EU:s rättsregler, med vidsträckta möjligheter för
enskilda att få sin sak prövad av domstol. Förutsebarhet och likabehandling är viktiga delar av rättssäkerheten. Med ef- fektivitet menas att de av statsmakterna fastlagda målen för verksamheten nås med rimlig resursinsats och inom givna ekonomiska och andra ramar.
Demokrati som ett mål för förvaltningspolitiken låter sig inte lika lätt definieras och kan bli föremål för varierande tolkningar; förhållandet mellan demokratimålet och andra överordnade mål är komplicerat. Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet måste ses i sitt in- bördes sammanhang. Förvaltningen tjänar inte demokratin väl, om den inte samtidigt fyller höga krav på rättssäkerhet och effektivitet. Effektivitet i arbetet med förvaltningsären- den, frikopplad från demokratin och rättsstatens normer, är ett tvivelaktigt och ibland negativt värde. Högsta rätt kan vara högsta orätt om rättsreglerna saknar förankring i med- borgarnas medvetande och demokratiska värderingar. Samtidigt finns det ett spänningsförhållande mellan de överordnade värdena. Förvaltningens styrbarhet är en de- mokratifråga, men kraven på rättssäkerhet och effektivitet sätter gränser för den politiska styrningen. Ekonomiska ra- tionaliseringskrav kan kollidera med rättssäkerhetskravet. Det finns ingen allmängiltig formel för hur de överordnade värdena skall vägas mot varandra. Att finna den rätta balan- serade helheten av demokrati, rättssäkerhet och effektivitet är förvaltningspolitikens mest centrala uppgift. I demokratins teori har byråkratin alltid utgjort ett problem. Det är inte möjligt att styra en omfattande och komplex statsförvaltning på ett sådant sätt att dess maktutövning helt och hållet framstår som ett utflöde av beslut fattade av demokratiskt valda organ. En sådan ordning vore inte heller önskvärd, eftersom den skulle förutsätta en starkt centralise- rad och hierarkisk styrning, som inte skulle gagna effektivi- teten och inte heller harmoniera med de demokratiska vär- dena i vidare mening. Förvaltningens arbete bör känneteck- nas av kunskap, erfarenhet, initiativförmåga och engage- mang. Oundvikligen blir byråkratin, eller delar av den, i stor utsträckning en självständig maktfaktor i samhället i kraft av sina befogenheter, sin kontroll över ekonomiska resurser och sin professionella kompetens. Beslutsfattama i statsför- valtningen är en av samhällets makteliter, vid sidan av de ledande skikten inom politiken, näringslivet, organisa- tionsväsendet, massmedierna och kulturlivet.
Detta demokratiproblem är inte av organisatorisk eller for- mell karaktär, eftersom förvaltningen är tydligt underställd statsmakterna och ansvarig inför dem. Problemet ligger i stället i risken att förvaltningstjänstemännen påverkas av egna intressen och värderingar, som inte sammanfaller med allmänintresset. Den klassiska byråkratikritiken gällde en konservativ, socialt exklusiv ämbetsmannaklass, som präg- lats av en gången tids överhetssamhälle. De farhågor man kan hysa i dag gäller snarare förekomsten av särintressen, yrkeslojaliteter och snäva, gruppbetonade inifrånperspektiv inom olika förvaltningar och myndigheter. Att motverka sådana tendenser är en av förvaltningspolitikens uppgifter. Demokratin som styrelseform syftar till att ge medborgarna ett så stort inflytande som möjligt över förhållanden som påverkar deras egen tillvaro, direkt eller indirekt. Hur tjänar förvaltningen bäst detta ändamål? Ställer man frågan så, visar det sig återigen att demokratikravet på förvaltningen är sammanflätat med, eller sammanfaller med, de två andra överordnade målen, rättssäkerhet och effektivitet. Förutse- barhet, likabehandling och hög etisk standard liksom effek- tivitet och ansvarsfull hantering av allmänna medel under- lättar för enskilda att planera och styra sin egen tillvaro. Förvaltningstjänstemännens duglighet, kunskaper och erfa- renheter är i detta perspektiv ett demokrativärde. Statsför- valtningen och statstjänstemännen är en del av det demo- kratiska systemet. Förvaltningspolitikens demokratimål ger kommissionen anledning att betona vikten av chefers och anställdas rörlig- het inom förvaltningen, variation och bredd i fråga om ut- bildning och andra bakgrundsfaktorer vid nyrekrytering liksom jämställdhet vid anställning och befordran samt lekmannamedverkan i förvaltningen. Om man finner de rätta formerna härför, främjar sådana inslag i förvaltnings- politiken också rättssäkerhet och effektivitet. Den öppenhet som är grundad på tryckfrihetsförordningens stadganden om handlingsoffentlighet samt om meddelarfri- het och meddelarskydd anser kommissionen vara ett grundläggande värde i förvaltningspolitiken. Allmänhetens insyn i statens verksamhet är en viktig del av demokratin och rättssäkerheten och torde även bidra till att öka målupp- fyllelsen och ge en god resurshushållning. Förvaltningspolitiken har stora kontaktytor med andra om- råden av politiken. Den har ett starkt samband med de rätt-
spolitiska och konstitutionella frågorna. Att hävda goda generella riktlinjer för förvaltningen och att utveckla en hög förvaltningsetik är uppgifter som ligger nära regeringens allmänna rättsvårdande ansvar.
Det finns starka samband mellan förvaltningspolitik och ekonomisk politik. Förvaltningspolitiken har ibland till uppgift att anpassa den offentliga förvaltningen till den av statsmakterna förda utgiftspolitiken. Sparmål i olika former kan samtidigt få övergripande konsekvenser för statsför- valtningen i dess helhet. Förvaltningspolitiken har också beröringspunkter med sta- tens politik i förhållande till kommuner och landsting. För- valtningspolitikens övergripande mål bör enligt kommissio- nen gälla all offentlig verksamhet.
Några huvudsakliga riktlinjer
Förvaltningspolitik och allmän politik är sammanflätade. Föreställningar om vad staten bör göra och om hur det skall göras hänger intimt samman. Av skäl som kommissionen redovisat inledningsvis är det troligt att de förvaltningspoli- tiska problemen kommer att uppfattas som alltmer centrala. Synen på förvaltningspolitikens innebörd och uppgifter har växlat från tid till annan, och man kan utgå från att det blir så även i framtiden. Påfallande är att trender och idéer på detta område ofta slår igenom samtidigt i flera länder och att vissa tänkesätt under en period tenderar att bli domineran- de.
Förvaltningspolitiken bör enligt vår mening kännetecknas av en kritiskt prövande hållning till sådana trender och av öppenhet för alternativa tänkesätt. I kapitel 1 har kommissionen framhållit statsförvaltningens svårstyrbarhet, tendensen till fragmentering av statens verk- samhet och följderna av intemationaliseringen som frågor av övergripande betydelse för förvaltningspolitiken. Där- med har också antytts vad som är förvaltningspolitikens Viktigaste uppgifter. Det gäller att förebygga att statsför- valtningens ofrånkomliga specialisering, decentralisering och heterogenitet leder till splittring och en brist på inre sammanhang i statens verksamhet. Förvaltningspolitiken bör stärka de krafter som håller samman helheten och främja en för all statlig verksamhet så långt möjligt gemen-
sam förvaltningskultur och förvaltningsetik, dvs. att skapa enhet i mångfalden. De riktlinjer kommissionen vill anvisa är av flera slag.
Inom ramen för sin uppgift att övervaka och kontrollera regeringsmakten bör riksdagen spela en större roll än i dag i förvaltningspolitiken.
Regeringskansliets samverkan med förvaltningsmyndig- hetema behöver utvecklas. Vissa funktioner behöver förstärkas och den inre samordningen förbättras.
Regeringen måste ta ett fastare grepp i frågor om för- valtningspolitikens kunskapsuppbyggnad, statstjänste- männens utbildning och rekryteringen av chefer.
Styrningen av myndigheternas verksamhet måste utveck- las och anpassas efter varierande förutsättningar. Komp- letterande instrument bör prövas. Förvaltningens förmåga att verka tillsammans med olika intressenter i samhället bör värnas och utvecklas.
Kommissionen ser offentlighetsprincipen som inte bara en medborgerlig rättighet utan som en viktig aspekt på förvaltningspolitiken. Vi behöver genomtänkta strategier för att hävda denna princip, bland annat i Europainteg— rationen och i samband med övergången från pappers- hantering till information i digital form.
Förvaltningens organisering rymmer en mängd frågor om former för statlig verksamhet - renodling, avsektori- sering, val av samverkansformer m.m. — där kommissio- nen tar ställning utifrån de övergripande värdena demo- krati, rättssäkerhet och effektivitet.
Förvaltningsmyndighetemas ledningsformer bör ses över i syfte att förbättra styrningen och tydliggöra ansvaret. Rollen som statstjänsteman bör göras tydligare och för- ankras i ett offentligt etos, där ansvaret för den offentliga verksamheten som helhet står i förgrunden. Dessa riktlinjer utvecklas i kapitel 4 och följande med re- kommendationer och förslag.
3. Förvaltningspolitiken under olika skeden
I detta kapitel beskrivs översiktligt statsförvaltningens ut- veckling och förvaltningspolitikens huvuddrag i ett efter- krigstidsperspektiv. Kapitlets huvudteman är synen på sta- ten samt utvecklingen av statliga åtaganden och statlig or- ganisering. Kapitlet inleds med en tillbakablick i ett längre historiskt perspektiv.”
Det historiska arvet
Den svenska statsförvaltningen har djupa historiska rötter. Den ämbetsmannastat som byggdes på 1600-talet och som konsoliderades på 1700-talet kunde vid övergången till det moderna och demokratiska Sverige fungera utan grundläg- gande strukturförändringar. Den kännetecknande dualis- men - relativt små departement och, ofta, stora och själv- ständiga ämbetsverk — har sitt ursprung från stormaktsti- den, men blev bestående institutionaliserad under frihetsti- den. Aven enskilda myndigheter uppvisar en mycket lång historia; exempel är hovrättema, Kammarkollegium och länsförvaltningama.
Kontinuiteten var dock inte helt obruten. Ämbetsmannasta- ten i sin tidiga form omvandlades kraftigt under 1800-talet. 1900-talets parlamentarism och den efterföljande demokrati- seringenförändrade statsförvaltningen på ett grundläggan- de sätt. Ambetsmannakårens maktställning försvagades, när regeringen kom att bestå av politiker förankrade i en folk- vald riksdag. Efterhand skedde en viss förskjutning från den judiciella förvaltningen i riktning mot en ökad vikt för olika sakfrågor, vilket bidrog till att minska ämbetsmannakårens sociala slutenhet. Dominansen av jurister i förvaltningen
% Kapitlet bygger främst på Premfors. (Statsförvalmingens utveckling. Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen. Kommissionens arkiv, dnr 18/96.) Se även SOU 1997:7 och SOU 1997:9.
minskade och kom gradvis att brytas genom rekrytering av andra yrkesgrupper, exempelvis ekonomer och ingenjörer.37 Vid sekelskiftet 1900 började organiserade intressen involve- ras i förvaltningen, och denna förvaltningskorporatism kom sedermera att utvecklas till ett svenskt särdrag.
De viktigaste förändringarna sammanhänger emellertid med statens omfattande expansion. Ett par decennier in på 1800-talet inleddes en tillväxt i statens åtaganden, som vis- serligen har varierat i tempo men som inte har visat tecken på att avstanna förrän i vår tid. I samtidigt pågående pro- cesser liberaliserades näringsliv och politik och aktiverades den svenska staten. I det inledande skedet var det huvud- sakligen utbyggnaden av infrastrukturen som staten enga- gerade sig i, men redan kring sekelskiftet 1900 togs de första stegen i byggandet av välfärdsstaten.
Väljärdsstatens konsolidering
Redan år 1945 hade staten gjort många och omfattande åta- ganden, och den uppvisade en varierad organisation. De- partementen, som år 1840 varit sju, hade blivit tio och dess- utom flerfalt större än tidigare. Antalet ämbetsverk, som länge varit omkring ett tiotal, var nu fler än femtio; därtill kan läggas ett ännu större antal råd och nämnder samt ett stort antal statliga bolag. En omfattande och snabb utbyggnad av välfärdsstaten ägde nu rum. Flera stora statliga åtaganden beslutades, utvidga- des eller gavs en mer ambitiös inriktning under de första efterkrigsåren. Det gällde till exempel reformerad folkpen- sion, allmänna barnbidrag och allmän sjukförsäkring, ut- bildning, forskning, arbetsmarknadspolitik, arbetarskydd och bostadsbyggande.
För att verkställa de stora sociala välfärdsprogrammen inrät- tades särskilda myndigheter för olika ändamål med specia- listkompetens inom sina sakområden, t.ex. Arbetsmark- nadsverket, Bostadsstyrelsen och Arbetarskyddsstyrelsen. I de flesta fall skedde detta genom sammanslagningar eller utbrytningar. Särskilt inom arbetsmarknads-, arbe- tarskydds- samt jord- och skogsbrukssektorerna fick för- valtningskorporatismen starkt genomslag vid konstruktio- nen av de nya myndigheterna.
37 Torstendahl, R, Byråkratisering och industrikapitalism, 1985, s. 31 ,f.
En redan påbörjad decentralisering till regionala och lokala nivåer accelererade. Många centrala verk inrättade regionala organ vid sidan av länsstyrelserna. En stor del av väl- färdsproduktionen, till exempel social omvårdnad, skolun- dervisning, sjukvård, liksom ansvaret för bostadsutbygg- nadsprogrammet, decentraliserades till kommunal nivå men med tillsynsansvaret kvar hos staten. Kommunernas roll som verkställighetsorgan med avseende på nationella re- former befästes.
Det var alltså en tid av statlig expansion och utbyggnad i takt med en stark ekonomisk tillväxt. Den höga utbygg- nadstakten bröts dock under den första halvan av 1950-talet med den lägsta omfattningen av nya statliga åtaganden un- der hela perioden 1945-95. Utbyggnaden av näringslivet prioriterades, och i konkurrensen om arbetskraften gick in- dustrin före den offentliga sektorn. Det fanns också en de- batt om statliga besparingsåtgärder som med samma kraft skulle återkomma först under 1980-talet.
Rekordåren
Åren runt 1960 blev en brytpunkt i den svenska statens ut- veckling. För den offentliga ekonomin innebar beslutet om omsättningsskatt år 1960 att en grund lades för en accelere- rad statlig tillväxt. Under en tioårsperiod gick Sverige från en mittenposition till att ha den största offentliga sektorn inom OECD. Detta var en utbyggnadsperiod som saknar motsvarighet i den svenska förvaltningens historia. Den statliga verksamhetens utgifter som andel av BNP, som ha- de legat kring 15 % år 1950, steg till dryga 20 % år 1965 och till 40 % år 1980 (se figur). Det fanns en stark tilltro till politiska lösningar på samhälls- problemen liksom en utbredd optimistisk syn på möjlighe- ten att styra och planera samhället. Det tog sig bland annat uttryck i ett tilltagande planeringstänkande; det var de stora programmens tid. Utbyggnaden till trots var det emellertid inte fråga om sär- skilt många nya åtaganden. Några exempel finns dock: bland andra u-landsbistånd, partistöd, presstöd, tandvårds- försäkring samt studiestöd för vuxna. Regionalpolitik och näringspolitik var inga nya politikområden, men de aktive- rades. Någon egentlig avveckling av åtaganden skedde inte, istället vidgas nästan alla. Många reformer och utbygg- nadsprogram var mycket resurskrävande; det gällde exem-
pelvis inom utbildnings-, arbetsmarknads-, bostads-, famil- je-, regional- och industripolitiken. Organiseringen av den statliga verksamheten genomgick stora förändringar. Inom ett stort antal områden tillkom nya myndigheter eller reformerades den existerande organisa- tionsstrukturen.38 Under 1960- och 1970—talen genomfördes vidare vissa reformer i syfte att stärka länsstyrelsernas roll i samhällsbyggandet och bättre samordna insatser för regio- nal utveckling.
Statens och socialförsäkringssektorns utgifter 1990-1995
Procent av BNP
lnkomstovertonngar
Konsumtion och investeringar
'-_.-""-
'.—' —"_10,2_
11'1 Räntor
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985
Källor: SCB och Statskontoret. Anm: bidragen till och från EU är nettoredovisade.
38 I början av 1960-talet skedde organisationsförändringar på socialför- säkringsområdet (främst Riksförsäkringsverket), rationaliseringsområ— det (Riksrevisionsverket och nya Statskontoret ) och statistikområdet (nya Statistiska centralbyrån). I mitten av 1960—talet skedde omstruktu- reringar inom bland annat biståndsområdet (SIDA), utbildningsområ- det (nya Skolöverstyrelsen och nya Universitetskanslersämbetet), polis - och åklagarväsendet (förstatligandet och Rikspolisstyrelsen) samt mil- jöområdet (Naturvårdsverket). Omkring år 1970 skedde organisations- reformer inom skatteförvaltningen (Riksskatteverket), industripolitiken (bland andra Industridepartementet och Statens industriverk), social- och hälsovården (nya Socialstyrelsen), invandrarområdet (Invandrarverket) samt konsumentpolitiken (Konsumentverket). Vid mitten av 1970-talet omorganiserades den statliga kulturförvaltningen (bland annat Kulturrådet) och skedde omstruktureringar inom energi- politiken (flera nya, mindre myndigheter), kontrollområdet (Brottsförebyggande rådet, Domstolsverket) samt forsknings - och hög- skolepolitiken (Universitets- och högskoleämbetet, den nya forsknings- rådsorganisationen).
Omprövningens tid
Redan under rekordåren, under tidigt 1970-tal, började kri- tiken mot den offentliga sektorn att växa. Kritiken riktades både mot vad som uppfattades som onödig byråkrati och centralism och en allt mer svåröverskådlig och svårstyrd offentlig förvaltning. Regeringen reagerade bland annat ge- nom att förslå åtgärder mot krångel och onödig byråkrati, varvid decentralisering fördes fram som ett Viktigt instru- ment.”
Tiden kring decennieskiftet 1980 var på många sätt en bryt- punkt. Det hastigt växande underskottet i statsbudgeten medförde krav på att ompröva, effektivisera och spara inom den statliga verksamheten. Myndigheterna visade dock låg benägenhet att komma med egna förslag till besparingar och omprövningar som alternativ till generella nedskärningar. Regeringen tog initiativ för att finna metoder för att bättre hushålla med statens resurser.
Rekordårens positiva syn på politiska lösningar förbyttes på kort tid i skepsis såväl inom politiken som bland medbor- garna. Kritiken mot staten och statsförvaltningen ökade. Medan kritiken under sjuttiotalet gick ut på att man borde ersätta de stora och centralistiska statliga ämbetsverken med lokalt politiskt styre, var ett centralt tema i åttiotalskritiken, och då särskilt under dess senare del, att både statlig och kommunal verksamhet i så stor utsträckning som möjligt borde överlåtas till marknaden.
Jämfört med rekordåren växte statens verksamhet betydligt långsammare och de statliga åtagandena blev färre och mer selektiva. Antalet anställda i statsförvaltningen började minska i början av 1980-talet. Prioriteringar var nödvändiga i en tid av ekonomisk knapphet, men de viktiga väl- färdsåtagandena var tämligen opåverkade under 1980-talet. Inom vissa ”unga" politikområden var aktiviteten och om- sättningen av åtaganden betydande. Dit kan räknas miljö-, energi- och jämställdhetspolitiken samt handikappfrågorna. Ett område som växte påtagligt är vad som kan betecknas som internationella åtaganden i vid bemärkelse Organisationsförändringama var under 1980-talet mindre omfattande än under de båda föregående decennierna. Stora
39 Prop. ]978/79:111.
förändringar genomfördes dock inom miljö- och energiom- rådena. Nya ombudsmannainstitut utvecklades också. Vida- re pågick under större delen av årtiondet en utveckling mot att anpassa de statliga affärsverken till mer marknadsmässi- ga villkor. Sj delades och ansvaret för infrastrukturen lades under en särskild organisation, Banverket. Förvaltningspolitiken inriktades under 1980-talet i ökad ut- sträckning på att förbättra den politiska styrningen av myndigheterna. I det s.k. verksledningsbeslutet år 1987 klargjordes att regeringsformen ger regeringen goda och tillräckliga möjligheter att styra förvaltningsmyndigheter- na.40 Detaljregleringen av förvaltningsverksamhetema minskade successivt, och delegeringen av en rad administ- rativa beslut gällande bland annat personal, intern organi- sation och medelshantering påbörjades och fortgår ännu.41 Budgetprocessen reformerades och utvecklingen mot en mer mål- och resultatorienterad styrning påbörjades.
Besparingspolitik och renodling
Efter en viss återhämtning under andra halvan av 1980-talet försämrades statens finanser kraftigt i början av 1990-talet. Den statliga verksamhetens utgifter steg till 50 %av BNP efter att ha legat kring 40 % under hela 1980-talet. Okningen förklaras helt av ökade inkomstöverföringar (bidrag och transfereringar). Krisen innebar att omvandlingstrycket i statsförvaltningen ökade, och det blev nödvändigt att stimu- lera produktivitet och samhällsekonomisk tillväxt.
Grundstrukturen i den statliga verksamheten ifrågasattes, och krav ställdes på att myndigheternas uppgifter och roller skulle renodlas. Den statliga förvaltningen skulle i första hand inriktas på kollektiva nyttigheter och myndighets- utövning med därtill knuten verksamhet. Konkurrensutsatt affärsverksamhet borde inte bedrivas i myndighetsform. Om verksamheten över huvud taget bedrivs i statlig regi borde bolagsformen övervägas. Inom myndigheterna skulle bestäHarrollen separeras från producentrollen och entrepre- nadupphandlingar prövas som alternativ till produktion i egen regi. En ny konkurrenslag beslutades med inriktningen
4" Prop. 1986/ 87:99, bet. 1986/87zKU29, rskr. 1986/871226. " Se RRV 199650.
att avreglera marknader och öppna den offentliga sektorn för konkurrens.42
Under de allra senaste åren har regeringen allt mer upp- märksammat frågan om vilka uppgifter staten skall åta sig. I de generella kommittédirektiven år 1994 sägs att statliga åtaganden förutsättningslöst skall prövas. ” I 1995 års fi- nansplan anför regeringen att ". . . offentliga utgifter måste på ett mer grundläggande sätt omprövas för att utrymme för omprioriteringar skall kunna skapas."M Strävan att särskilja förvaltning och rättskipning har fått ett påtagligt uttryck i att myndighetsutövning i förvaltning- smyndigheter allt mer har kompletterats med eller ersatts av rättskipning i domstol. Denna utveckling, som har pågått länge och med en ökad aktivitet under 1970-talet, har ytter- ligare förstärkts under senare tid genom åtaganden enligt Europakonventionen om mänskliga rättigheter och med- lemskapet i EU. Under perioden 1990—95 skedde en markant ökning av anta- let organisationsförändringar. Antalet myndigheter minska- de, men få åtaganden avvecklades. Minskningen av antalet myndigheter berodde till stor del på att konkurrensutsatt affärsverksamhet omvandlades till bolag. De flesta tidigare affärsverken är nu bolag. Renodlingen har vidare inneburit att flera centrala myndig- heter ombildats från planerande och styrande till mer stab- sliknande organ åt regeringen med uppgift att följa upp och utvärdera verksamheter som har decentraliserats. Det gäller exempelvis Socialstyrelsen, Skolöverstyrelsen och Universi- tetskanslersämbetet.
Ytterligare en effekt av renodlingen har varit tillkomsten av nya inspektionsorgan, som avspeglar bolagiseringen av af- färsverken, exempelvis Post— och telestyrelsen. Vid sidan av renodling har även samordning förekommit. Sålunda har myndigheter slagits samman i syfte att nå sam- ordnings— och effektivitetsvinster. Exempel på detta är Nä- rings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), SIDA och För- svarsmakten.
42 Prop. 1992/93:56, bet. 1992/93zNU17, rskr. 1992/ 93:144. ” Dir. 1994:23. ** Prop. 1994/95:100,bil.1, s. 73.
Samordning har varit ett viktigt motiv även för att införa kommunalt i stället för statligt verksamhetsansvar. Det- samma gäller länsstyrelsereformen år 1991, då regionala statliga förvaltningar inordnades i länsstyrelserna. Också därefter har en rad uppgifter förts till länsstyrelserna, bl.a. bostadsfinansieringsfrågor och konkurrensövervakning. Under den allra senaste tiden har riksdagen beslutat om en försöksverksamhet med regionala självstyrelseorgan i syfte att utveckla formerna för en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet. I den proposition som låg till grund för beslutet framhålls samtidigt att det är ange- läget att vidareutveckla den samordnade länsförvaltningen och att ge länsstyrelsen en tydlig roll som regeringens före- trädare på regional nivå.45
En konsekvens av EU-medlemskapet är de stora krav som ställs på samverkan och samordning inom statsförvaltning- en för att den skall kunna företräda svenska intressen i de frågor som behandlas i EU-arbetet. För denna samordning har i Regeringskansliet skapats ett EU-sekretariat. En skyl- dighet för myndigheterna att biträda regeringen i EU-arbetet har skrivits in i verksförordningen.
Senare års besparingspolitik har inte påverkat utgiftsut- vecklingen i statsförvaltningen i någon större utsträckning. Sedan mitten av 1970-talet har förvaltningskostnadema, mätt i fasta priser, ökat nästan utan avbrott.46 Dock beräknas produktiviteten i verksamheterna, efter att ha minskat kraf- tigt fram till mitten av 1970-talet, ha ökat under den senaste tjugoårsperioden.”7 Någon direkt koppling till den föränd- rade styrningen och genomförda budgetreformer synes denna utveckling inte ha haft. I stället tycks produktivitets- förändringarna bero på en stram besparingspolitik. Inte heller har förändringarna haft någon större betydelse för omprövningen av statliga verksamheter. Besparings- och effektivitetssträvandena har däremot på- verkat personalutvecklingen. Sedan början av 1980-talet har sysselsättningen i statliga myndigheter minskat; under 1980-talet med 10 % och under perioden 1990-1995 med pro-
” Prop. 1996/97:36, bet. 1996/97zKU4, rskr. 1996/97:77. '" Som andel av BNP har de statliga förvaltningskostnaderna varit relativt stabila sedan år 1960.
" Ds 1994:24, s. 20.
centuellt sett lika mycket." Sammantaget har antalet syssel- satta i staten sålunda minskat med 20 %, vilket motsvarar 34 000 personer, under åren 1980-1995.” Minskningen i anta- let arbetade timmar är mindre, knappt 14 % .” Förändringarna innebär att lönemas andel av förvaltnings- kostnaderna har minskat, från ungefär 60 % till 50 % under samma period. Vad som i stället har ökat kraftigt är köpen av s.k. främmande tjänster. Redovisningen tillåter inte en närmare precisering av vilka kostnadsslag som ersatt löner- na.
Förvaltningspolitikens utveckling
Även om det har skett stora förändringar av statsförvalt- ningen och i omvärldsförutsättningama (bland annat EU- medlemskapet och den moderna informationsteknologin) kännetecknas statsförvaltningens utveckling under efter- krigstiden av betydande kontinuitet. Den har, åtminstone fram till 1990-talet, vuxit i en process där åtagande har lagts vid åtagande och organisation fogats till organisation, hu- vudsakligen utan att åtaganden har frångåtts eller etablera- de organisationer lagts ned. Helt nya åtaganden och organi- sationer har varit ovanliga. Det har i stället främst handlat om en omfattande expansion av redan gjorda åtaganden och en påtaglig tillväxt inom redan existerande organisationer. Den typiska nya myndigheten har bildats genom samman- läggning eller uppdelning av tidigare verksamheter. Begreppet förvaltningspolitik som en rubrik för en specifik reformpolitik för statsförvaltningen har en relativt kort his- toria. De första stegen mot en mer sammanhållen förvalt- ningspolitik togs åren 1976-77 när regeringen tillkallade Förvaltningsutredningen och Byråkratiutredningen. År 1983 inrättade den nytillträdda regeringen ett särskilt departe- ment, Civildepartementet, med ansvar för förvaltningspoli- tiska frågor. Regeringen gav förvaltningspolitiken ökad vikt genom att i en skrivelse till riksdagen redovisa ett ”samlat program för den offentliga sektorns omvandling och ut-
” Korrigerat för huvudmannaskapsförändringar och bolagiseringar. 49 Staten i omvandling, Statskontoret, 1996:15. 50 SCB, nationalräkenskaperna.
”
veckling .51 I programmet framhölls servicekravet på myn- digheterna gentemot medborgarna. Naturligtvis har en politik för statsförvaltningen funnits så länge det har funnits en statsförvaltning, men ungefär år 1980 skedde en tydlig kursomläggning. Tidigare hanterade förvaltningspolitiken i huvudsak en expansion, som byggde på en stark tro på statliga lösningar. Synen på statliga orga- nisationer var tämligen oproblematisk. Myndighetsformen, i ökande grad med korporativa inslag, var huvudaltemativet för organiseringen. Omkring år 1980 började en annorlunda förvaltningspolitik att ta form. Den nya förvaltningspolitiken vari sin grund- syn en reaktion på vad som ansågs vara den allt för snabba expansionens problem.
Förvaltningspolitiken har mer inriktats mot att medverka till att hejda den statliga tillväxten; under 1990-talet blev be- sparingskraven det primära. Tilltron till offentliga lösningar på samhällsproblemen har minskat starkt, samtidigt som man haft förväntningar om att kunna öka den politiska styrningen av myndigheterna. I ett flertal utredningsbetän- kanden, propositioner och andra offentliga dokument från denna period framfördes förslag om hur en effektivare poli- tisk styrning av den offentliga verksamheten skall åstad- kommas. Exempel från näringslivet när det gäller organise- ring och styrning blev mönsterbildande. Reformverksamhet i syfte att lösa andra samhällsproblem än ekonomiska - det dominerande perspektivet under rekordåren - fick relativt sett mindre uppmärksamhet.
Förvaltningspolitikens inriktning har gått från regler till mål, från anslagsstyrning till en resultatstyrd budgetprocess och från "blandade" myndigheter till renodling och mark- nadsanpassning. Det är samtidigt viktigt att framhålla att decentralisering har varit ett genomgående förvaltningspo- litiskt tema under hela efterkrigstiden.
” Skr. 1984/85z202.
4. En anpassad organisering
Organisatorisk mångfald
Kommissionen har i det föregående framhållit att det är en viktig uppgift för förvaltningspolitiken att verka för en så långt möjligt gemensam förvaltningskultur som ett av flera medel för att motverka den statliga verksamhetens fragmen- tering. I—Iäri ligger inte något förord för en mer uniform or- ganisering av statsförvaltningen. Varje verksamhet, eller ibland grupp av verksamheter, måste bedömas utifrån sina förutsättningar. I kapitel 3 har vi beskrivit vilka huvudsakliga idéer och strä- vanden som präglat förvaltningspolitiken under olika ske- den. En sådan sammanfattning blir med nödvändighet för- enklad. Det gäller exempelvis föreställningen att vi har gått från samordning till renodling. Renodling är ingen ny före- teelse.52 Trots att idén har drivits med viss konsekvens un- der de senaste åren, kommer vi säkert att ha kvar blandfor- mer, där kärnverksamhet är samorganiserad med mer eller mindre artfrämmande verksamhet.
Kommissionen ser stora värden i mångfald, variation och flexibilitet när det gäller sättet att organisera förvaltningen, samtidigt som vi anser det nödvändigt att på olika sätt vär- na om den inre enheten i statens verksamhet. I våra reso- nemang i det följande försöker vi avväga dessa två perspek- tiv mot varandra.
Enligt direktiven bör kommissionen som underlag för över- väganden om myndighetsstrukturen göra sektorövergri- pande analyser av arbetsprocesser och verksamheter som är gemensamma för olika delar av förvaltningen, t.ex. i sam- band med administration av olika transfereringssystem. Kommissionen har funnit att transfereringama till hushållen är ett område där en mer samordnad och enhetlig organise- ring är angelägen. Vi har därför uppdragit åt Statskontoret
52 Se sou 1997: 7, s. 26.
att göra en studie av detta område.53 Kommissionen diskute- rar denna fråga närmare i kapitel 5.
Renodling av affärsverksamhet
Vikten av att varje verksamhet bedöms för sig kan illustre- ras med frågan om renodling av statlig affärsverksamhet. Utgångspunkten är att det i många fall finns ett väl styrkt behov av att kunna särskilja en mer omfattande eller art- främmande affärsverksamhet. Detta kan ske genom en tyd- lig organisatorisk uppdehiing inom en myndighet, varvid den affärsdrivande delen eventuellt kan konkurrensutsättas, eller genom en bolagisering, som kan följas av en privatise- ring. Det kan finnas starka skäl för ett sådant särskiljande. Rollerna tydliggörs, och balanseringen av de ibland mot- stridiga kraven på demokrati, rättssäkerhet och effektivitet underlättas. Risken att affärsverksamhet subventioneras med anslag minskar eller försvinner, och snedvridning av konkurrensen motverkas. Kärnverksamheten "smittas" inte av den artfrämmande kultur som kan utvecklas i affärsrö— relsen.
Det kan emellertid också finnas skäl emot sådan renodling. Exempelvis kan stordriftsfördelar, synergieffekter och sam- ordningsvinster gå förlorade. Inflytandet från affärsverk- samheten kan främja en ökad fömyelse- och förändrings- kompetens.
Att ge entydiga rekommendationer är med andra ord knap- past möjligt. Kommissionen anser emellertid att statlig af- färsverksamhet inte är motiverad på områden där allmänin- tresset bäst tjänas av fri etableringsrätt och affärsmässig konkurrens. Om det bedöms finnas förutsättningar för en fungerande marknad, bör därför statlig verksamhet inom området avvecklas. Normalt bör detta föregås av en bolagi- sering. Statens behov av insyn och inflytande till skydd för viktiga samhällsintressen bör tillgodoses genom regelgiv- ning och offentlig tillsyn och kontroll. Om konkurrensen är otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort kan det finnas skäl för staten att driva en egen verksamhet. Aven i sådan fall bör myndighetsformen övervägas (se nästa avsnitt).
53 SOU 1996:180.
Offentlig förvaltning i myndighetsform eller i andra former
I en rapport” till kommissionen om förvaltningens verk- samhetsformer, som kommissionsledamoten och professorn i förvaltningsrätt Lena Marcusson ansvarar för, hävdas att det finns klara fördelar med ett enhetligt myndighetsbe- grepp och en enhetlig verksamhetsform, förvaltningsmyn- digheten. I ett sådant system finns en grundläggande ut- gångspunkt för den rättsliga styrningen: generella förvalt- ningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättssäkerhet och effektiv handläggning. Kraven på offent- lighet och insyn tillgodoses. Ansvaret blir tydligt både in- ternt och externt. Kontroll och sanktioner utgår från samma normer.
Andra fördelar med myndighetsformen som framhålls i rapporten är att den erbjuder en etablerad struktur för styr- ning och kontroll av användningen av allmänna medel. Of- fentlig verksamhet har, till skillnad från privata företag, sammansatta samhälleliga mål som måste avvägas mot var- andra.
I Marcussons rapport redovisas också argument mot att använda myndighetsformen.
[Ett] argument tar sikte på att den typiska myndighets- uppgiften myndighetsutövning inte förekommer i verk- samheten och att denna är utsatt för konkurrens och därvid hindras av myndighetsreglema. I dessa fall borde argumentationen kompletteras med något skäl för offentligt huvudmannaskap över huvud taget, t.ex. behovet av kontroll över centrala resurser för folkförsörjningen eller infrastruktur eller att verksamhe- ten av andra skäl är av särskild samhällelig betydelse och inte kan överlämnas enbart åt privata intressenter . . .55 Ytterligare argument som redovisas i rapporten är att myn- dighetsformen kan försvåra samverkan med olika intressen- ter, bland annat genom att regelverket begränsar möjlighe- terna att ingå avtal, att kraven på öppenhet och insyn är hindrande, att den självständiga framtoningen är för svag och intressenterna inte uppfattas som likställda.
54 sou 199738, 5. 51 _52 55 sou 199738 , s. 55
I en rapport från Statskontoret till kommissionen visas emellertid att myndighetsformen numera, efter de många intemstatliga avregleringarna, anses vara en mycket flexibel form som kan användas för uppgifter av skiftande slag.56 För att möjliggöra samverkan med intressenter har på sena- re år framför allt aktiebolag och ideella föreningar fram- ställts som lämpliga verksamhetsformer, medan däremot stiftelser, efter den nya stiftelselagens tillkomst, ansetts olämpliga och, när det gäller så kallade anslagsstiftelser, omöjliga. Emellertid är ideella föreningar i dag inte reglerade i lag som associationsform, och det råder osäkerhet om hur många intressenter som krävs för att få till stånd en förening och om hur samverkan skall regleras. Vidare är enligt Mar- cusson möjligheterna för förvaltningsmyndigheter att själva ingå avtal och medverka vid bildandet av aktiebolag eller stiftelser inte klarlagda. Vad gäller bolag sägs i Marcussons rapport:
Aktiebolagen är främst utformade för näringsverksamhet och regelsystemet är uppbyggt för att tillgodose andra in- tressen än sådana som främst gör sig gällande i offentligt finansierad eller understödd verksamhet.”
Mot denna bakgrund sägs i rapporten att man kan rikta invändningar mot förordandet av aktiebolag och ideella föreningar som verksamhetsformer för offentlig verksamhet. Även om formen förvaltningsmyndighet får ökad tillämp- ning så kommer enligt rapporten åtskilliga delar av den offentliga verksamheten att bedrivas i andra former. Sådana former har en mycket varierad utformning; det finns en " gråzon" mellan de rena förvaltningsmyndighetema och det privata. Härvid erinras om möjligheterna att överlämna of- fentlig förvaltning till enskilda rättssubjekt. Självklart kan riksdag och regering i olika grad reglera så- dan verksamhet inte bara materiellt utan också förvaltnings- rättsligt. Så till exempel framhålls i Marcussons rapport att förvaltningslagen och offentlighetslagstiftningen i större utsträckning kan göras tillämpliga. Det belyses av reglering- en i kommunallagens tredje kapitel som bland annat gör
56 sou 19979, 3. 23. 57 sou 1997:38, s. 58.
offentlighetsprincipen tillämplig på kommunala bolag och stiftelser.
Men . . . ingen som helst argumentering [har] förekommit som skulle kunna förklara varför dessa särskilt ingripan- de regler ansetts nödvändiga för kommunal verksamhet, medan till exempel den statliga bolagsverksamheten hål- lits utanför vad avser offentlighetsprincipens tillämp- ning.53
Sammanfattningsvis lämnas i rapporten följande rekom- mendationer.
. Normalt bör myndighetsformen vara självklar för större delen av det statliga åtagandet. . När existerande gråzonsorgan bibehålls bör åter övervä- gas om en utvidgning av det offentligrättsliga regelsys- temets tillämplighet kan ske för viktiga verksamheter. Särskilt bör övervägas frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser.
. När annan form än myndighetsform används bör riksda- gen och regeringen i varje särskilt fall ta ställning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryck- ligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsyste- met förutsätts bli tillämpligt.
' Förvaltningsmyndighetemas möjligheter att ingå avtal och delta i förenings- och bolagsbildningar bör klarläg- gas. Kommissionen ansluter sig till dessa slutsatser. När det gäller myndighetsformen anser kommissionen att den ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisering till de varierande förutsättningama för statlig verksamhet. I rapporten antyds möjligheten att tillskapa en ny offent- ligrättng associationsform som utformas särskilt för att lösa sådana problem som ibland anses vara förknippade med myndighetsformen. Men något förslag förs inte fram i den- na del.
Enligt kommissionen bör man nu pröva om inte den om- vittnade flexibiliteten hos myndighetsformen kan - med bibehållande av dess grundläggande värden — utnyttjas yt- terligare för vissa verksamheter. Ett exempel där utrymme
58 sou 1997:38, s. 60.
torde finnas för en långtgående anpassning är forsknings- och högskoleväsendet.
Större autonomi för forsknings— och högskolemyn- digheterna
Cirka 45 000 (20 %) av de drygt 225 000 statligt anställda är 1994 arbetade inom högre utbildning och universitetsforsk- ning. Det innebär att denna verksamhet är den personal- mässigt största sfären inom statsförvaltningen.59 Redan högskolans betydelse och omfattning talar för att den uppmärksammas särskilt i förvaltningspolitiken. Härtill kommer att uppgifterna många gånger är sådana att den bör ha viss autonomi. Det är vidare viktigt att samverkan kan ske på ett bra sätt med det övriga samhället. Vissa svå- righeter att finna lämpliga rättsliga och andra former för samverkan har uppmärksammats, bland annat i Marcus- sons rapportf>o
Från högskolornas sida framhålls att forskning och un- dervisning på akademisk nivå är en verksamhet som bör stå markerat fri från statsmakternas direkta inflytande. Det hävdas också att den ökande samverkan med nä- ringslivet och andra aktörer ställer krav på att högskolor- na skall kunna ingå avtal till exempel om bolagsbildning och över huvud taget bedriva ekonomisk verksamhet på ett effektivt sätt i anslutning till sådan samverkan. Frågan är komplex och kan inte lösas genom en enkel formel. Olika överväganden kan behöva göras för olika delar av högskolornas verksamhet. Grundläggande ut- gångspunkter är dock att den offentligt finansierade hög- skolan tjänar ett allmänt samhälleligt intresse och att en verksamhet som är i så stor utsträckning beroende av of- fentliga medel givetvis måste styras och kontrolleras av det allmänna. Samtidigt konstateras att detta samhälleli- ga intresse av forskning och utbildning på hög nivå bäst tjänas av att dessa verksamheter får bedrivas med en om- fattande autonomi.
Detta skulle kunna tala för att överväga en särskild förvalt- ningsform för forskning och högre utbildning. Innan ett sådant övervägande görs är det dock enligt rapporten moti-
59 sou 1997z9, s. 6 6” SOU 1997:38, s. 56 ff. Se även sou 19977, 5. 99 ff.
verat att utvärdera hur högskolestiftelserna i Jönköping och Göteborg har fungerat och även söka nå ökad klarhet i vilka regler som upplevs som reella hinder för högskolorna. Vissa delar av högskolornas verksamhet är myndighets- utövning, exempelvis tjänstetillsättningar och frågor om examination. Här behövs det sedvanliga kontrollsystemet, även om graden av tillsyn, kontroll och detaljreglering kan diskuteras och på vissa punkter är föremål för översyn.
Framgångsrik forskning och utbildning ställer krav på rela- tivt långsiktig planering med stabila grundläggande regler och smidiga former för samverkan med forskningsinstitu- tioner, näringsliv och andra intressenter. Detta kan enligt rapporten leda till önskemål om särskilda lösningar när det gäller anslagsfrågor och ekonomisk styrning samt ett större handlingsutrymme i ekonomiska frågor. Men myndighets- formens flexibilitet borde kunna tillgodose dessa behov. Särskilda initiativ har tagits för att i vissa avseenden under- lätta samverkan mellan högskolan och näringslivet.61 Ytter- ligare en åtgärd för att öka högskolans självständighet skulle vara att särreglera frågor om rätten att ta emot och hantera donationsmedel'.
Kommissionen delar i allt väsentligt de bedömningar i rap- porten som nu har återgetts. [ likhet med vad som görs i rapporten vill kommissionen vidare förorda att frågorna om universitetens och högskolornas särskilda behov av auto— nomi och rörelsefrihet för samverkan med andra bör klar- läggas. Därvid bör även högskolans behov av integritet i förhållande till andra intressenter och finansiärer än stats- makterna beaktas. Kommissionen anser att regeringen bör ta ett initiativ i denna sak.
Samverkan för överordnade mål
Av många skäl ökar behovet av samverkan mellan olika grenar av förvaltningen. När statsmakterna föredrar renod- ling framför samordning inom en gemensam, enhetlig or- ganisation, måste behovet av handlande för det gemen— samma bästa tillgodoses genom samarbete mellan myndig- heterna.
Det förvaltningspolitiska reformarbetet under senare tid har stärkt myndigheternas identitet som organisationer. Detta
" SOU 1997:38, s. 57 f.
ger anledning att betona vikten av att statstjänstemännen ser till de överordnade målen och har en hög beredskap att samarbeta med andra. Bengt Jacobsson, kommissionsleda- mot och professor i förvaltningsrätt, framhåller i sin rapport till kommissionen:
Tjänstemän ansvarar inför sin ledning. Mot den ökade betoningen av ansvar inför den egna organisationen och effektivitet som något som mäts på organisationsnivå kan ställas ansvaret gentemot statsförvaltningen som en hel- het. - - — Det viktiga är inte att göra det som är bra för den egna organisationen utan något som är bra för stats- förvaltningen i sin helhetf'2
Men det räcker inte att se bara till den helhet som statsför- valtningen utgör, betonar Jacobsson. Staten är bara en av aktörerna i samhället:
Den statliga byråkratin har alltid varit djupt invävd i samhället och fungerat i ett växelspel med andra, till ex- empel företag, intresseorganisationer, frivilliga organisa- tioner etc. Det gäller såväl i skapandet av regler som i tillämpningen av regler. Organisering har aldrig handlat enbart om att organisera staten, utan också om att orga- nisera relationerna mellan stat och samhälle. Särskilt vik- tigt har detta blivit i EU-arbetet. EU:s byråkrati har med- vetet gjorts liten och därmed beroende dels av nationer- nas förvaltningar, dels av företag, intresseorganisationer och lobbyister?3 Den samverkansuppgift som förvaltningspolitiken står inför är med andra ord flerdimensionell. Det handlar om relatio- ner mellan myndigheter, mellan stat och samhälle och mel- lan Sverige och EU. Formerna för samverkan skall så långt som möjligt motsvara kraven på insyn och inflytande för medborgare och politiker. Ansvar skall kunna lokaliseras så att den statliga verksamhetens legitimitet inte äventyras. Det gäller att skapa strukturer där samverkan underlättas under beaktande av de antydda problemen.
Avsektorisering
När den offentliga verksamheten byggdes ut under 1960- och 1970-talen härskade ett uttalat sektortänkande. Starka
"2 SOU 1997:30, s. 129 f. & sou 1997:30, s. 105.
sektorsmyndigheter byggdes upp, exempelvis Arbetsmark- nadsstyrelsen och Bostadsstyrelsen med sina respektive länsnämnder. Forskning och högre utbildning organiserades under 1970—talet i ett sektorperspektiv. Samma tendenser gjorde sig gällande i kommunerna. Under 1980-talet slog emellertid stämningen om, och "sektorisering" blev en sym- bol för bristande hänsyn till helheten. Arbetet med att avsek- torisera inriktades främst på den statliga länsförvaltningen och den kommunala nämndorganisationen.
Avsektorisering är ett sätt att tillgodose samverkansbehov internt inom den offentliga verksamheten. Det kan ske ge- nom att uppgifter delegeras till kommunala nivåer eller ge- nom att den statliga regionala förvaltningen mer än hittills förs samman till länsstyrelserna. Kommissionen vill i detta sammanhang fästa uppmärksam- heten på frågan om den regionala indelningen av statlig verksamhet. Allt fler myndigheter har efter hand inrättat regionala verksamhetsområden som är större än länen, och den geografiska indelningen har blivit i hög grad disparat. Detta är ägnat att försvåra samverkan både inom statsför- valtningen och mellan denna och landsting och kommuner. I dag beslutar i regel varje myndighet själv om sin regionala indelning. I de fall regeringen eller riksdagen beslutar, före- faller det knappast som om indelningen övervägs i ett över- gripande förvaltningsperspektiv. Kommissionen anser att saken har en sådan vikt att statsmakterna bör utöva ett samordnande ansvar när det gäller statliga myndigheters regionala indelning. Regeringen och Regeringskansliet måste kunna göra över- gripande politiska prioriteringar mellan olika verksamhets- områden utifrån en helhetssyn, tvärs över sektorsgränsema. Kritik framförs ofta, bland annat i vår intervjuundersökning, mot att regeringspolitiken blir alltför sektoriserad genom att arbetet i Regeringskansliet bedrivs med otillräcklig sam- ordning. A andra sidan framhålls också som ett värde att departementen tydligt står för sina sektorsintressen och för- svarar dem vid den sammanvägning som regeringen har att göra. '” Kommissionen menar att en diskussion om samordningen inom Regeringskansliet måste vara på detta sätt balanserad.
” sou 1997:15
Men frågan om en god samordning är central och aktuell och förtjänar att uppmärksammas. Regeringskansliets roll behandlas i kapitel 12. Ämnes- och uppgiftsfördelningen mellan de centrala äm- betsverken speglar i stort sett strukturen i Regeringskansli- et. Möjligheterna att få till stånd den lämpligaste arbetsför- delningen på central myndighetsnivå hänger nära samman med hur samordningen i Regeringskansliet anordnas. De- partementsindelningen och de centrala myndigheternas verksamhetsområden å ena sidan, och utgiftsområdena i statsbudgeten å den andra, bör så långt möjligt anpassas till varandra. Detta bör vara ägnat att stärka verksamhetssam- banden och förbättra helhetssynen. Hur man än avsektoriserar eller ämnesanpassar förvalt- ningsstrukturen kvarstår behovet av samverkan mellan myndigheter. Kommissionen anser att behovet av samver- kan inte i första hand bör tillgodoses genom organisations- förändringar utan i andra former, exempelvis tillfälliga or- gan för avgränsade uppgifter eller arbete i informella nät- verk. Exempel på det förra är de miljödelegationer, bland annat Dalälvsdelegationeng, som inrättades under slutet av 1980-talet med uppgift att utarbeta förslag för att lösa mil- jöproblem inom geografiska områden som skar igenom or- dinarie administrativa regionala och lokala indelningar. Ex— empel på det senare är Toppledarforum för arbetet med att utnyttja informationsteknik i förvaltningen. I det internatio- nella arbetet är, som vi strax återkommer till, nätverken le- gro. Den moderna informationstekniken underlättar gränsöver- skridande arbetsformer inom verksamheter med gemen- samma informationsbehov eller avnämare. Exempel på det- ta ges i rapporter till kommissionen från Statskontoret.66 Samverkan i förvaltningen ses ofta i ett myndighetspers- pektiv. För sådana förvaltningar som har breda kontaktytor mot allmänheten bör emellertid medborgarperspektivet vara styrande. Medborgarnas kontakter med myndigheterna bör underlättas genom att förvaltningen i mötet med individen så långt möjligt är integrerad på den lokala nivån. Med mo- dern informationsteknik, som övervinner avstånd i tid och
65 sou 198834 66 Se SOU 1996:180, 5.73 och kommissionens arkiv, dnr.01 / 95.
rum, ges förutsättningar för detta i ”virtuella organisatio- ner' '.
I ett antal kommuner har man prövat så kallade medbor- garkontor med uppdrag från flera myndigheter och för- valtningar - statliga och kommunala - att ansvara för vissa tjänster, såsom utbetalningar, mottagande av inbetalningar, information och råd. Ehuru erfarenheten inte varit entydigt positiv, anser kommissionen att försöken bör fortsätta. Den snabba utvecklingen av informationstekniken talar för att verksamheten kan ge goda resultat.
Samverkan med aktörer utanför statsförvaltningen
Att myndigheterna samarbetar med organisationer och före- tag i den privata sektorn liksom med kommuner och lands- ting är ingenting nytt eller främmande. Korporatism och särintressen beskrivs ofta som negativa företeelser, men det moderna samhället är till stora delar uppbyggt på sådan samverkan. Den kritik som är berättigad, och som brukar framföras särskilt i tider av ekonomisk kris, handlar om att staten ofta inte har förmått avväga skilda intressen på ett sätt som gagnar det gemensamma bästa. Detta är ett starkt motiv för att förvaltningspolitiken bör ägna formerna för och effekterna av samverkan med samhället utanför för- valtningen stort intresse, men det är inte fruktbart att försö- ka stärka allmänintresset genom att dra upp snäva gränser för statens samverkan med andra aktörer.
Bengt Jacobsson påpekar att europeiseringen skapar konti- nuerliga behov av att definiera och modifiera nationella in- tressen:
I de tusentals arbetsgrupper där nationen representeras skall vi veta vad vi vill som svenskar. Hur skall vi ta reda på detta om företag, intresseorganisationer och stat inte samverkar . . . Formella korporativistiska system (i form av exempelvis lekmannastyrelser) kan förstås undvikas, men detta påverkar inte i stort?7 Vårt medlemskap i EU skapar ett behov av en bred och tidig samverkan och en välutvecklad strategi när det gäller att utforma svenska ståndpunkter och att påverka den europe- iska beslutsprocessen. Om vi skall kunna hävda ett infly- tande inom EU räcker det inte att vara väl förberedd vid
67 sou 199730, 5. 99 f.
ärendenas behandling i ministerrådet, eftersom ståndpunk- terna växer fram successivt i otaliga arbetsgrupper och kommittéer inom EU. Samverkan mellan svenska aktörer sker till stor del i informella nätverk, som tenderar att verka också utanför den formella EU-strukturen. Vi blir delar av transnationella nätverk.
En sådan utveckling är både naturlig och oundviklig. Men när förvaltningen på detta sätt arbetar utanför sina formella strukturer äventyras grundläggande förvaltningspolitiska värden som demokrati och öppenhet, styrbarhet och offent- lighet. Detta är ett generellt problem, som accentueras av EU-medlemskapet. Hur det skall lösas är en viktig uppgift för förvaltningspolitiken. Någon enkel organisatorisk modell att hantera dessa frågor för det gemensamma bästa finns inte. Kommissionen vill betona vikten av öppenhet, insyn och offentlig debatt i frå- gor som behandlas i olika informella samarbetsorgan och "nätverk". Enligt kommissionen bör vidare riksdagen spela en ökad roll i förvaltningspolitiken och särskilt i det inter- nationella samarbetet. Regeringskansliets förmåga att hålla ett samlat grepp om förvaltningspolitiken måste därtill för- stärkas. Vi återkommer till frågor om riksdagens och rege- ringens förvaltningspolitiska uppgifter i kapitel 7 och kapi- tel 12.
5. Samordnad transfereringsorganisation
En svårstyrd sektor
Transfereringama till hushållen har under senare tid blivit ett av politikens centrala problemområden. Statsmaktema har i olika omgångar misslyckats med att få sina intentioner förverkligade, utgifter har skenat, regler av stor vikt för den enskilde har ändrats i snabb takt och i skilda riktningar. Ett flertal utredningsförslag, delvis av genomgripande karaktär, föreligger, men bristen på klarhet när det gäller den lång- siktiga inriktningen är påfallande. Här som på de flesta områden är det svårt att dra en skarp gräns mellan sakpolitik och förvaltningspolitik. Kommissio- nen anser emellertid att de misslyckanden som kan noteras delvis är av förvaltningspolitisk art. I våra direktiv nämns administrationen av olika transfereringssystem som ett ex- empel på frågor där kommissionen bör bidra med sektor- sövergripande analyser av beslutsprocesser och verksamhe- ter. På vårt uppdrag har Statskontoret utarbetat en rapport om administrationen av transfereringama till hushållen?8 I slutet av detta kapitel redogör vi för Statskontorets förslag i sammandrag. Transfereringamas belastning på statsfinanserna är huvud- anledningen till det förändringsarbete som pågår. De trans- fereringar som omfattas av Statskontorets studie har tre- dubblats i fasta priser under tjugofemårsperioden från år 1970. Utgiftema uppgick år 1994 till 340 miljarder kronor. Till stor del speglar utgiftsökningen demografiska föränd- ringar, arbetslöshetens ökning och statsmakternas priorite- ring av social trygghet och välfärd, men en närmare granskning avslöjar anmärkningsvärda förändringar i ut- giftsmönstret som måste hänföras till bristande styrning,
” sou 1996:180.
kontroll och samordning, delegering av beslutsbefogenheter utan koppling till finansieringsansvar och ett alltför stort spelrum på olika beslutsnivåer för motstridiga intressen. Därigenom faller problemet delvis inom det förvaltningspo- litiska området.
Som exempel på brister i styrningen kan nämnas att en ut- vidgning av skadebegreppet i arbetsskadeförsäkringen led- de till att antalet ersättningsfall ökade från ca 7 000 år 1980 till drygt 56 000' ar 1991. ” En så omfattande och kostnads- krävande förändring var inte avsedd. Även 1 det administ- rativa ledet kan man spåra brister 1 styrningen, såsom när antalet anställda vid försäkringskassoma på sju år (1975-82) ökade från ca 14 000 till drygt 22 000.” Statskontoret nämner i sin rapport de tidigare försäkrings- domstolamas praxis i arbetsskadeärenden som ett tydligt exempel på bristande samband mellan befogenheter och finansieringsansvar. Motstridiga uppfattningar i fråga om sjukpenning och sjuklön mellan å ena sidan statsmaktema och å andra sidan arbetsmarknadens organisationer och mellan dessa inbördes medförde att den samlade sjukpen- ningen från den offentliga sjukförsäkringen och avtalsför- säkringen under åren 1987-1991 uppgick till hundra procent av inkomstbortfallet för i stort sett alla, vilket medförde ett obestridligt överutnyttjande.71 Transfereringssystemens administration försvåras av täta regeländringar. När sådana sker i motsatta riktningar i en och samma fråga vittnar det om en bristande bearbetning av en underliggande fråga. Ett slående exempel gäller reglerna om ersättning vid deltidsarbetslöshet. Sådan ersättning har utgått från a-kassoma sedan mitten av 1940-talet. Från år 1974 gällde en begränsning till 50 dagar, men om det fanns särskilda skäl kunde tiden utsträckas till 150 dagar. På grund av svårigheten att pröva de särskilda skälen blev från år 1982, efter påpekande från Arbetsmarknadsstyrelsen, 150-dagarsregeln mer allmänt tillämpad. År 1984 slopades begränsningen till särskilda skäl. Tre' ar senare återinfördes
69 Ståhlberg , A-C, Ekonomisk Debatt 8/96, 5. 640. 70 Lindqvist, R, Från folkrörelse till välfärdsbyråkrati. Det svenska sjuk- försäkringssystemets utveckling 1900-1990, sid 129. Arkiv avhandlings- serie. Lund 1990. 71 A.a, sid 637.
den för att på nytt slopas år 1993 och återinföras år 1995.72 Båda lösningarna, med gällande ersättningsnivåer och regler i övrigt, innebär risk för överutnyttjande av systemet. Utan en begränsningsregel kommer många deltidsarbetslösa att uppbära ersättning utan att i verkligheten stå till arbets- marknadens förfogande. I motsatt fall kan den deltidsarbets- löse öka sin inkomst genom att helt avstå från förvärvsarbe- te. Upprepade regeländringar skapar oklarhet vid tillämp- ningen.
Kommissionen anser att för att få en väl fungerande admi- nistration måste statsmakterna ta ett samlat grepp över hela ersättningssystemet.
Skilda historiska traditioner
De mest omfattande administrativa systemen för hus- hållstransfereringar är försäkringskassoma och arbetslös- hetskassoma, med Riksförsäkringsverket respektive Ar- betsmarknadsverket som tillsynsmyndigheter. Båda slagen av kassor är fristående rättssubjekt. De har var sin över- byggnad i form av Försäkringskasseförbundet och Arbets- löshetskassomas samarbetsorganisation, som utgör inflytel- serika intresseorganisationer. Arbetslöshetskassoma är för- ankrade hos de fackliga organisationerna och vissa andra sammanslutningar, medan försäkringskassoma har en stark anknytning till landstingen, som utser ledamöter i deras styrelser och socialförsäkringsnämnder - ofta kommunalt verksamma.
När socialförsäkringstanken bröt igenom iSverige på 1910- talet omfattade den inte det ekonomiska skyddet vid arbets- löshet. En lagstiftning om en frivillig arbetslöshetsförsäkring kom till stånd först år 1934, och det dröjde ända till 1960- talet innan huvuddelen av den arbetande befolkningen kom att tillhöra försäkringen. Under lång tid finansierades för- säkringen till stor del av personliga medlemsavgifter — ännu på 1950-talet till ungefär hälften. Senare har arbetslöshets- försäkringen utvecklats i riktning mot ett generellt trygg- hetssystem. Det totala antalet ersättningsdagar var i början av efterkrigstiden ett par miljoner om året, under åttiotalet omkring 20 miljoner och vid mitten 1990-talet - när arbets-
72 Andersson, R, 50 och arbetslöshetsförsäkringen 1981-1996 med åren 1935 till 19801 sammandrag s. 40—43. Utgiven av Arbetslöshetskassor- nas samorganisation. 1996.
lösheten exploderat - nära 90 miljoner. Årligen utbetalas nu omkring 40 miljarder kronor, varav staten svarar för om- kring 98 procent.73 Medan försäkringskassoma organiserats länsvis och har ett omfattande nät av lokalkontor, är arbetslöshetskassoma för olika branschområden var för sig rikstäckande med en sva- gare lokal och regional närvaro. ] många kassor fattas alla beslut i ersättningsfrågor på huvudkontoret i Stockholm. Den administrativa gränsen mellan försäkringskassor och arbetslöshetskassor är historiskt betingad, och de två syste- men hålls isär främst av sina olika traditioner. Det bekräftar den iakttagelse som gjorts i andra länder, att de grund- stommar som skapats i socialförsäkringssystemens upp- byggnadsskede tenderar att bli långlivade och självförstär- kande.74 Av flera skäl framstår emellertid i dag den nämnda gränsdragningen som irrationell. I kapitlet Huvudsakliga iakttagelser har kommissionen cite- rat ett avsnitt ur BSO-rapporten En social försäkring75 om problem som uppstår i skärningspunkten mellan arbets- marknadens regelsystem och den allmänna försäkringen. Människor med komplexa problem ”faller mellan stolarna" eller "bollas mellan myndigheterna". Lagen om allmän försäkring ålägger de allmänna försäk- ringskassoma ett stort ansvar för frågor med anknytning till arbetsmarknaden. Frågor om rehabilitering hör till sjukför- säkringen. Rehabilitering "skall syfta till att återge den som har drabbats av sjukdom sin arbetsförmåga och förutsätt- ningar att försörja sig själv genom förvärvsarbete". Ansvaret för rehabilitering delas enligt lagen mellan arbetsgivaren, försäkringskassan och den enskilde. Att arbetslöshetskas- soma, som har täta kontakter med arbetsförmedlingen och arbetsmarknaden och som deltar i finansieringen av utgå- ende bidrag, inte är direkt delaktiga i ansvaret för rehabili- tering illustrerar det problematiska i nuvarande gränsdrag- ning.
73 Andersson, Rune, a.a, s. 78 f. 74 Ståhlberg, A-C, a.a, s. 633. 75 Ds 199431.
Skåljör en ny administration
I betänkandet Försäkringskassan Sverige — Översyn av 50- cialförsäkringens administration” framhålls avsaknaden av en tydlig ansvarsfördelning mellan den centrala administra- tionen (Riksförsäkringsverket) och de. allmänna försäkrings- kassoma. Där sägs:
Utvecklingen under senare år har förstärkt dessa problem så att det dubblerade ledningsansvar som följer av för- säkringskassomas formellt fristående ställning har blivit svårare att hantera. Kompetenstvister och ifrågasättande av beslutsbefogenheter har blivit vanliga och fått märkba- ra effekter för organisationens förmåga att fatta strategis- ka ledningsbeslut." I betänkandet föreslås att försäkringskassoma skall vara statliga förvaltningsmyndigheter på regional nivå och att de därmed inordnas i den statliga förvaltningsstrukturen. Som motiv anges att den verksamhet som skall administreras i sin helhet är statligt reglerad och att den finansieras av all- männa skattemedel.
Riksrevisionsverket (RRV) har i rapporten "Effektiv led- ning" analyserat styming och uppföljning inom socialför- säkrings- och arbetsmarknadsområdet. RRV finner bety- dande brister i samspelet mellan Riksförsäkringsverket (RFV), försäkringskassoma och Försäkringskasseförbundet. Lagar och regler gör det svårt att få en enhetlig bild av hur ansvarsfördelningen mellan RFV och kassorna skall vara. Uppfattningama därom varierar mellan verket och enskilda kassor. Det övergripande ledningsansvaret är splittrat ge- nom att Försäkringskasseförbundet tillsammans med Ar- betsgivarverket är central arbetsgivarpart för kasssorna samtidigt som RFV är central förvaltningsmyndighet med ansvaret att leda verksamheten på nationell nivå. Ansvaret för ekonomi och andra frågor om resursfördehiing är skilt från frågor om personalpolitik och arbetsmiljö. Erfarenheten visar att detta har medfört att verksamhetsutveckling, eko- nomi och personalpolitik inte behandlas på ett integrerat sätt."
I RRV:s studie har försäkringskassoma påtalat att RFV och Försäkringskasseförbundet har olika uppfattning om hur
76 sou 1996:64 ” RRV 1996:60, 5.16.
styrningen inom socialförsäkringsadministrationen skall utformas. Kassoma anser att RFV i alltför i hög utsträckning detaljstyr verksamheten. En del kassor hävdar att "RFV:s resultatstyming är undermålig". RRV har funnit exempel på att kassor motsatt sig beslut som fattats av RFV och även meddelat lokalkontoren att de inte skall följa verkets be- slut.73 Företrädare för verket "anser att den oklara distink- tionen mellan tillsyn och ledning/ styrning försämrar ver- kets förutsättningar att utöva ledningsfunktionen". RRV framhåller vidare att kulturen inom socialförsäk- ringsadministrationen är splittrad:
Relationen mellan RFV och försäkringskassoma präglas av misstro och en bristande tillit mellan parterna. — - - In- te någon av direktörerna har i undersökningen ansett att det finns en samsyn i värderingarna mellan RFV och för-
säkringskassoma.”
RRV har i tidigare granskningar funnit att olika försäkrings- kassor tillämpar regelverken på skilda sätt. Verket anser att kulturskillnadema inom administrationen måste utjämnas för att rättstillämpningen skall bli likformig.80 Nuvarande former för att åstadkomma en samsyn betecknar RRV som bristfälliga.m
RRV föreslår bland annat att försäkringskassoma inordnas i den statliga myndighetsstrukturen och att RFV som central myndighet ges ett samlat ansvar för övergripande verksam- hetsfrågor, ekonomi och arbetsgivarfrågor.az RRV-rapporten berör även förhållandet mellan arbetsför- medlingen och arbetslöshetskassoma:
Ett problem som RRV noterat beträffande formerna för styrning och uppföljning rör återrapporteringen från a- kassoma till arbetsförmedlingama av ifrågasatta ärenden (ärenden där förmedlingen ifrågasatt rätt till ersättning; Vår anm.). RRV har funnit att handläggarna inte regel- mässigt får information om resultatet i de ärenden där ifrågasättanden har gjorts. Enligt RRV har detta sanno-
7” A.a, s. 50, 67. ” A.a, s. 72 80 A.a, s. 73. & A.a, s. 77. ” A.a, s. 17 f.
likt, i kombination med otydliga riktlinjer, bidragit till att motivationen hos handläggarna att ifrågasätta arbetssö- kandes rätt till ersättning är låg.'3 RRV skriver att AMS har dålig kännedom om a-kassomas IT-system, vilket får konsekvenser för det sätt på vilket AMS begär in uppgifter. A-kassoma har dessutom inbördes olika IT-system, vilket påverkar jämförbarheten i de data som AMS begär in."
Kommissionen anser att skälen för att försäkringskassoma skall inordnas i den statliga administrationen, som föreslås i det nämnda betänkandet och av RRV, gäller också ifråga om arbetslöshetskassoma. Det rör sig om myndighetsutöv- ning över enskilda i mycket stor omfattning, för vilken för- valtningslagen, offentlighetsprincipen och andra offent- ligrättsliga regler bör gälla i full utsträckning. En försäkring som nästan helt finansieras av skattebetalarna bör vara all- män; att en avgift av närmast symbolisk karaktär utgör vill- kor för de betydande förmåner försäkringen ger framstår som oberättigat. I den nämnda BSO-rapporten betonas "att en reform på 50- cialförsäkringamas område bör kombineras med genomgri- pande förändringar i det administrativa ansvaret, som tyd- liggör och utvecklar de politiska intentioner som ligger bak- om våra välfärdssystem"”. Syftet är enligt rapporten att skapa kvalitet i handläggningen av det enskilda ärendet. "Det handlar om rätt åtgärd eller rätt bidrag till rätt person vid rätt tillfälle, och det handlar om att forma såväl regel- verk som en administration på ett sådant sätt och med en sådan resultatmedvetenhet att det skapar förtroende inför hur systemen fungerar i praktisk tillämpning."als Även Statskontoret har i sin studie för kommissionen funnit att inte endast regelsystemen utan även administrationen av transfereringama bör reformeras. Kommissionen har samma uppfattning. En administrativ samordning av olika stödformer vid inkomstbortfall skulle medföra betydande fördelar för både statsfinanserna och den enskildes sociala trygghet.
83 A.a, s. 109. ”4 A.a, s. 109. ”5 Ds 199431, 5. 399 '” A.a., s. 398
”Bättre grepp om bidragen " — Statskontorets förslag Statskontoret har i sin studie för kommissionen försökt att överblicka det omfattande utrednings- och reformarbetet beträffande transfereringssystemen. Statskontorets slutsats är att åtskilliga problem kommer att kvarstå trots de åtgär- der som kan förväntas till följd av detta arbete. I sin rapport till kommissionen pekar Statskontoret på följande kvarstå- ende problem:”7
. ansvaret är delat mellan flera aktörer, var och en med sin budget och kultur, vilket bland annat innebär fortsatta
risker för övervältring
. den författningsmässiga regleringen sker genom ett stort antal specifika lagar med bristande teknisk samordning . konstruktionerna saknar som regel inbyggda drivkrafter till självkontroll och hushållning
' finansiering och beviljande av ersättning är inte alltid organisatoriskt kopplade . försäkringssystemen är till stora delar bidragssystem och stora krav ställs alltjämt på extern kontroll för att mot- verka missbruk till följd av att bidragssystem saknar självkontrollerande drivkrafter
. legala hinder motverkar att IT utnyttjas effektivt bland annat för att förbättra kontrollen och effektivisera verk- samheten
Endast en mera omfattande reform bedöms kunna skapa förutsättningar för att helt komma till rätta med bristerna. Den skiss till reform som Statskontoret har redovisat inbe- griper en renodling och förenkling av transfereringssyste- men samt en sammanhållen, statlig organisation för att administrera dessa. Ett tjugotal av dagens transfereringar ersätts av sex transfereringar i offentlig regi, nämligen ett försörjningsbidrag, ett socialbidrag, två inkomstbortfallsför- säkringar - en vid medicinska orsaker och en för att över- brygga perioder av arbetslöshet — ett utbildningskonto samt det nya pensionssystemet. Reguljära marknadsförsäkringar kan utnyttjas som ett komplement.
87 sou 1996:180, 5. 49.
De olika formerna av statliga bidrag förs samman till ett statligt försörjningsbidrag, inklusive finansieringen av ung- domsstudier.
Prövningen av socialbidrag, som har starka samband med övriga åtgärder inom socialtjänsten, stannar hos kommu- nen.
De båda försäkringarna — allmän sjukförsäkring och om- ställningsförsäkring — förutsätts självständigt styrda. För- säkringarnas pengar hålls skilda från statens budget och disponeras inom de ramar som statsmakterna anger. Ett överutnyttjande skall drabba försäkringstagar- na/finansiärema. Utrymme bör ges för att finansiera indi- vidinriktade åtgärder - exempelvis rehabilitering — som är försäkringsmässigt motiverade. För vuxenutbildning bedöms den så kallade kontomodellen, som är ett tvångssparande, vara lämplig. På central nivå finns en gemensam förvaltning för styrning, samordning och uppföljning/ utvärdering av försörjnings- bidragen.
För respektive försäkring inrättas nationella fondstyrelser med representanter för försäkringstagare och andra finansi- ärer. De har ett övergripande ansvar för ekonomi och för- valtning av respektive försäkring och de fördelar medel till en regional organisation. Inom en gemensam kansliorganisation handhas gemen- samma uppgifter, såsom administration och utveckling av IT-stöd.
Den operativa verksamheten, med bland annat beslut i in- dividärenden, sköts huvudsakligen av lokal- kontor / medborgarkontor.
Kommissionens överväganden
Problemen med transfereringssystemen har dokumenterats i ett flertal utredningar och forskarrapporter. Utöver dem som här har berörts kan nämnas RRV:s utredning om sys- tembrister och fusk i välfärdssystemen.38
Enligt kommissionen finns ett starkt och väl utrett behov av systemförändringar i fråga om såväl transfereringssystemen
” RRV 199532.
som deras administration. Kommissionen föreslår ett fort- satt reformarbete inriktat på ett mera sammanhållet transfe- reringssystem än det nuvarande.
6. Styrning
Från detaljstyrning till övergripande styrning
För att säkerställa att förvaltningen genomför politiskt fatta- de beslut på ett korrekt och effektivt sätt har riksdag och regering ett antal styrinstrument till sitt förfogande. Dessa brukar indelas i olika styrformer. Ofta används indelningar som utgår från riksdagens och regeringens konstitutionella maktbefogenheter, dvs. föreskrifts-, finans-, kontroll- och utnärrmingsmakten.” När vii detta och de fem följande ka- pitlen diskuterar styrning utgår vi från en sådan statsrätts- ligt präglad kategorisering, men diskussionen inbegriper även styrning av mer informellt slag. Dessutom behandlar vi där offentlighetsprincipen som är viktig för medborgar- nas och massmediernas insyn och kontroll, bland annat ge- nom bestämmelserna om offentliga handlingar och medde- larfrihet.
Under den senaste tjugoårsperioden har riksdag och rege- ring i olika omgångar förändrat stymingen av och samspelet med förvaltningen. Förändringarna har bland annat haft sin grund i den under 1970-talet tilltagande kritiken mot en växande och allt mer svårstyrd förvaltning. Kritikerna har menat att tjänstemännen fått ett alltför stort inflytande över politiken. Politikerna har ansetts ägna för stor del av sin tid åt frågor av mindre betydelse i stället för att på ett mer övergripande plan aktivt styra utvecklingen. Det nu sagda är i grunden ett demokratiproblem, som bland annat har gjort rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän mind- re tydlig och försvårat ansvarsutkrävandet.
”9 Se t.ex. sou 198339, s. 19 ff. RRV 199650, 5. 85 ff.
Det har vidare funnits en uppfattning om att förvaltnings- verksamhetema inte drivits tillräckligt effektivt och att kost- nadsmedvetandet bland tjänstemännen varit svagt; den kri- tiken har ökat i styrka i takt med att statsfinanserna försäm- rats. Förvaltningen har jämförts med det privata näringsli- vet. Företagens förmåga till affärsmässighet, smidighet, flexibilitet och initiativkraft har ställts mot vad som beskri- vits som myndigheternas bristande förmåga att förnya och förändra.
För att dels stärka den politiska ledningen över förvaltning-_ en och tydliggöra ansvarsfördelningen mellan förvalt- ningsnivåema, dels ge myndigheterna ökad handlingsfrihet att förverkliga politiskt fattade beslut har riksdag och rege- ring under de senaste decennierna minskat detaljstyrningen av förvaltningen för att i stället lägga tonvikten på övergri- pande frågor om förvaltningens funktioner och inriktning. Samtidigt har betydelsen av att verksamheterna kontrolleras och utvärderas getts ökad vikt.
Den mest omfattande förändringen är införandet av en ny styrstrategi, där förvaltningen styrs med verksamhetsmål och resultatuppföljning. Denna styrform har varierande beteckningar, men benämns i dag oftast resultatstyming. Regeringen har varit medveten om svårigheterna att från politisk nivå styra förvaltningen med mål och resultat. I bakgrunden har funnits erfarenheter från försök med pro- grambudgetering under 1960— och 1970-talen. När regering- en presenterade resultatstyrningen i mer samlad form i 1988 års kompletteringsproposition var det därför med viss för- siktighet. Den beskrevs endast i allmänna termer. Regering- en menade att arbetet skulle bedrivas ”med ett stort mått av pragmatism" och att förändringarna skulle genomföras stegvis. Det var inte frågan om att införa en viss given lös- ning utan om att "påbörja ett arbete i en viss riktning, där beredskapen måste vara hög för en löpande omprövning".90
” Prop. 1987/88:150, s. 69 f. Verksledningskommittén (SOU 1985:40) brukar ses som initiativtagare till resultatstymingen, även om många av de grundläggande idéerna är av betydligt äldre datum. Regeringen dis-
I våra direktiv konstaterar regeringen att erfarenheterna av resultatstymingen hittills har varit goda och att målen för resultatstymingen ligger fast. Bedörrmingar av i vilken utsträckning resultatstymingen har varit framgångsrik kompliceras av att begreppet har tolkats på olika sätt.91 Resultatstymingen är en övergripande prin- cip för gränsdragningen och relationerna mellan politik och förvaltning — en styrstrategi. Regeringen har givit den en sådan mer allmän innebörd. I 1994 års kompletteringspro- position står:
Budgetprocessen kommer även i det fortsatta arbetet att utgöra kärnan i resultatstymingen. Okad uppmärksam- het måste dock ägnas åt att resultatorientera andra in- strument, som lagstiftning, organisation, ledningsformer, utnämningsmakt, utbildning etc. De olika instrumenten måste utformas och tillämpas i samklang för att resultat- stymingen skall fungera tillfredsställande.92 Som framgår av citatet har resultatstymingen fått störst ge- nomslag i budgetprocessen.” Begreppet har därför ofta kommit att avgränsas till att gälla de mål och resultat som regering och myndigheter redovisar i olika budgetdoku- ment och ibudgetdialogen. Detta anser vi vara en alltför snäv avgränsning. Förändringarna i budgetprocessen är endast en, om än vik- tig, del i resultatstymingsstrategin. Vid en bedömning av hur strategin fungerar är det nödvändigt att väga in övriga förändringar som skett i styrningen under senare år. Det gäller exempelvis delegering av administrativa beslut om bland annat personal, intem organisation och resurshante- ring, utveckling av den informella styrningen och föränd- ringar i kontroll- och utvärderingsverksamheten.
kuterade styrstrategin i den s.k. Verksledningspropositionen (prop. 1986/ 87:99). I 1988 års kompletteringsproposition (prop. 1987/88:150) presenterades strategin som ett samlat program.
” sou 1997:15, s. 55. ” Prop. 1993/94:150, bil. 1, s. 106. Jfr även Ds 1995:6, s. 20. ” Jfr även Ds 1995:6, s. 15.
Kommissionen delar regeringens åsikt att målen för resul- tatstymingsstrategin, dvs. att stärka den politiska ledningen över förvaltningen och öka effektiviteten i verksamheterna, skall ligga fast. Kommissionen menar också att flera av de grundläggande förändringar som ägt rum under senare är vad gäller styrningen av förvaltningen har varit positiva. Men styrningen rymmer i dag också problem, varav flera får bedömas vara av mer grundläggande karaktär.
Styrningen av förvaltningen har, liksom förvaltningspoliti- ken i övrigt, i hög grad kommit att inriktas på effektivitets- frågor. I en tid när statsfinanserna är i obalans är det natur- ligt att frågor om effektivitet prioriteras. Det är självfallet angeläget att styrningen även fortsättningsvis utformas på så sätt att kostnadsmedvetandet i förvaltningen förbättras. Men en utgångspunkt måste vara att effektivitetssträvande- na beaktas främst för staten som helhet samt att andra för- valtningspolitiska värden som rättssäkerhet, insyn och de- mokrati inte försummas.
Handlingsfrihet för myndigheterna befrämjar deras initiativ- förmåga och engagemang. I takt med att komplexiteten och förändringstakten i samhället har tilltagit så har behovet av handlingsfrihet för myndigheterna ökat. Den traditionella detaljstyrningen svarar dåligt mot detta. Senare års avregle- ringar och delegeringar av administrativa beslutsbefogenhe- ter har mot den bakgrunden varit högst betydelsefulla. Det är vidare positivt att myndigheterna i högre grad förser Re- geringskansliet med information som kan ligga till grund för planering och beslut. 1 kommissionens intervjuundersökning framhåller många myndighetsföreträdare att dessa förändringar haft positiva effekter för myndigheternas interna arbete. Verksamheter- nas resultat har fått ökad uppmärksamhet. För vissa myn- digheter kan man tala om introduktionen av den "resultatkultur' ' som resultatstymingsstrategin skall upp- muntra. En verkschef anför:
På myndighetshåll är vi mycket längre fram [jämfört med Regeringskansliet] när det gäller mål- och resultatstyr- ning, uppföljningsmetodik och annat sådant. Genom de förändringar som har varit de senaste tio åren, med be-
sparingskraven och kraven på att kunna visa resultat, så har det blivit mycket roligare också. Förr hade man en känsla av att den stora striden alltid stod kring de där sis- ta tusenlappama ibudgetberedningen. Sedan var det ingen som i stort sett frågade efter vad vi åstadkom med alla de där pengarna. Nu finns en helt annan inställning.” Förändringarna innebär samtidigt att myndigheternas själv- ständighet stärks. För att undvika att myndigheterna agerar på ett för samhället som helhet icke önskvärt sätt är det vik- tigt att tydliggöra förvaltningens arbetsuppgifter, befogen- heter och ansvar samt att kontrollera och utvärdera verk- samheten. Det har också blivit viktigare att ha rätt person på rätt plats. Under senare år har regeringen försökt att möta dessa krav och ett intensivt utvecklingsarbete har pågått. Aven om vissa framsteg har gjorts så är ändå, enligt kom- missionen, statsmakternas styrning och kontroll av förvalt- ningen otillfredsställande. I det följande pekar vi på några förhållanden som regeringen bör ägna särskild uppmärk- samhet i ett fortsatt arbete med att förbättra samspelet mel- lan regering och förvaltning.
Resultatstyrning i budgetprocessen
Samtidigt som statsmakterna har minskat detaljregleringen av myndigheterna har de under senare år i resultatstyming- en angett tydligare mål och resultatkrav. Sådana precise- ringar har gjorts främst i samband med budgetprocessen. Det handlar om dels krav på resultat i form av prestationer, t.ex. aktiviteter, tjänster eller varor, dels vilka effekter som prestationerna syftar till, t.ex. bättre miljö eller ökad trafik- säkerhet. Det är viktigt att hålla isär dessa två aspekter på
” SOU 1997:15, s. 145. På central nivå är kunskapen om den myndighets- interna styrningen begränsad. I en sammanfattning av kunskapsläget från RRV, daterad 1996, konstateras bland annat att RRV — som för— modligen är den organisation som har den bredaste kunskapen om lä- get — har "mindre kunskap" om dels "hur den interna styrningen i myndigheterna ser ut och fungerar”, dels ”sambandet mellan resultat- stymingen och utfallet av olika verksamheter" (RRV 1996:36, s. 36).
resultatstymingen i budgetprocessen när man diskuterar dess möjligheter och gränser. Prestationskrav kan i allmänhet formuleras konkret och gö- ras operationella. Likaså låter de sig ofta mätas och beskri- vas, inte sällan med stor tydlighet. Att sätta resultatmål och mäta prestationer är ägnat att öka effektiviteten i myndighe- terna och förbättra deras interna styrning. Effekterna av prestationerna är däremot svårare att operationalisera och mäta. Det är särskilt svårt att för en enskild myndighet ange mätbara mål som avser de slutliga effekterna av verksamhe- ten. Det beror dels på att det generellt är svårt att mäta ef- fekter. Dessutom påverkas situationen många gånger av andra förhållanden än de som den enskilda myndigheten kan styra.95 Det är självfallet angeläget att riksdag och regering formule- rar så tydliga mål och resultatkrav som möjligt. Det minskar osäkerheten både i departement och myndigheter om vad som skall utföras och underlättar också kontroll och utvär- dering. Det är vidare positivt att man i ökad utsträckning kopplat samman målangivelsema med resurstilldelningen; det är ägnat att klargöra vad anslagen används till och att förbättra kostnadsmedvetandet. Men för att resultatstyr- ningen i budgetprocessen skall fungera effektivt krävs god urskiljningsförmåga och stor variationsrikedom. Som nämnts tidigare har det under senare år skett en omfat- tande delegering av beslutsbefogenheter från regeringen till myndigheterna, det gäller inte minst medelshanteringen. Det är positivt att den tidigare detaljerade anslagsstymingen minskat och att myndigheterna mer fritt får bestämma hur medlen skall användas för att nå de formulerade målen. Det skapar förutsättningar för en mer effektiv och kreativ för- valtning. En återgång till den tidigare detaljerade anslags- stymingen torde ingen anse som önskvärd.
95 På riksdagens uppmaning har man från regeringens sida aviserat att man i ökad utsträckning skall försöka införa ett större mått av effektre— dovisning.
Samtidigt bör uppmärksammas att ambitionen att bryta ned de övergripande politiska målen i myndighetsspecifika mål och resultatkrav samt att göra dessa mål precisa och mätba- ra ibland har drivits långt. Detta har medfört risk för att re- sultatstymingen i sin praktiska utformning blir en ny form av detaljreglering.96 Denna utveckling är inte unikt svensk, utan liknande iakttagelser har gjorts i vissa andra länder där man infört en mål- och resultatorienterad styrning.” Olof Ruin, professor i statsvetenskap, formulerade problemet i ett särskilt yttrande till Verksledningskommitténs betänkande år 1985: ”Vari ligger slutligen den stora skillnaden mellan de mycket preciserade mål som man tydligen _yill ha och de detaljerade regler som man inte vill ha?"” Aven om det na- turligtvis finns en principiell skillnad mellan att detaljreglera inflödessidan respektive utflödessidan, så är Ruins fråga relevant.99 Det finns också exempel på att departementen inte lyckats formulera särskilt precisa och mätbara verksamhetsmål för myndigheterna. Kommissionen menar att detta inte alltid behöver ses som ett misslyckande. Det är i och för sig ange- läget att man formulerar så tydliga mål som möjligt för de enskilda myndigheterna, men det får inte bli ett självända- mål. Det är inte alltid ändamålsenligt att bryta ner övergri- pande mål på det sätt som man försöker göra i dag. Regleringen av planerings- och redovisningsverksamheten, som bland annat syftar till att skapa överblick och jämför- barhet, upplevs av många tjänstemän i departement och myndigheter som omständlig och betungande. Flera ställer sig tveksamma till om de resurser som läggs ned på detta motsvarar nyttan. En hög departementstjänsteman respek-
96 Se SOU 1997:15, s. 198 f. 97 PUMA, Governance in Transition, 1994. ” sou 1985:40, s. 228. ” Jfr även sou 1997:15, s. 198 ff.
tive en verkschef säger i kommissionens intervjuundersök- ' . 100 ning Många av de saker man diskuterar kring detta är på nå- got sätt inte till för användarna utan för att hålla ihop te- orin kring detta, att det skall vara på ett visst sätt. — — — Vi pressas nu att sätta upp mål och dela upp verksamhets- grenar på ett som vi upplever det väldigt krystat sätt.
Det är en massa ekonomer som levererar papper och det här blir dyrare och dyrare. Det har inget som helst med att göra hur du arbetar. Enligt kommissionen bör styrningen i budgetprocessen an- passas bättre till de skilda förutsättningar som gäller för olika slags verksamheter. Exempelvis när det gäller rättstillämpande myndigheter kan vissa typer av mål och resultatkrav, liksom alltför högt ställda krav på ekonomisk effektivitet, äventyra rättssäkerhetskraven.ml Forsknings- och kulturinstitutioner är exempel på myndigheter där det med hänsyn till krav på kreativitet och mångfald kan vara nödvändigt att begränsa den mer detaljerade styrningen i form av i förväg preciserade verksamhetsmål. Myndigheter kan vidare ha att hantera motstridiga krav, där framtida händelser blir avgörande för hur avvägningama kraven emellan skall göras. Myndigheterna måste i en sådan situa- tion ges stor frihet att agera och skall inte i förväg bindas av snäva mål och detaljerade krav på resultat. En del myndig- heter, t.ex. vissa tillsyns- och kunskapsorganisationer, kan ställas inför helt oförutsägbara situationer och i bland är kraven föränderliga. Ledamöterna i kommissionen, profes- sorn i förvaltningsekonomi, Bengt Jacobsson, och docenten i företagsekonomi, Kerstin Sahlin-Andersson, har skrivit föl- jande om skolan:
Att skolan har organiserats offentligt kan ses som en ga- ranti för att en hel mängd delvis motstridiga och flera ännu inte uppenbarade krav skall kunna tillfredsställas.
100 SOU 1997:15, s. 150, Jfr även RRV 199650, 5. 348 f. och RRV 1991, s. 23. 101 Jfr t.ex. Nycander, S, DN 1997-02-26.
Flera av dem känner skolverket som central förvaltning- smyndighet ännu inte till, utan de kommer att avgöras av händelser och situationer som huvudsakligen ligger utanför dess kontroll. En effektiv myndighet i den situa- tionen är inte den som lägger fast målen och de önskvär- da resultaten och inriktar sig mot att bli duktig i sin 'kärnaffär'. Snarare är det den som arbetar på ett sätt som gör det möjligt att hantera den mångfald av krav som rik- tas mot myndigheten i olika situationer och vid olika tid- punkter.102 Att styrningen i vissa fall inte kan vara precis innebär na- turligtvis inte att redovisningen i efterhand får eftersättas. Studier visar att tydliga och mätbara verksamhetsmål tende- rar att leda till att sådan verksamhet som någorlunda enkelt är mätbar uppmärksammas på bekostnad av annan.105 Detta fenomen, som har iakttagits också intemationelltm, måste man vara uppmärksam på. Naturligtvis är det verksamhe- tens relevans och inte bara dess mätbarhet som skall vara vägledande för inriktningen av styrningen och uppföljning- en av myndigheternas arbete. Regeringen förlitar sig i stor utsträckning på den informa- tion som myndigheterna förmedlar.105 Det gäller såväl lö- pande inforrnation om prestationer och produktivitet som fördjupad information för omprövning av en verksamhet. Flera studier visar dock att informationen endast i begrän- sad utsträckning används för planering och beslut. Särskilt gäller det beslut av mer ingripande karaktär.106 Det är främst uppgifter om anslagsförbrukning som kom- mer till användning i Regeringskansliet. Information gäl-
102 Jacobsson, B. och Sahlin-Andersson, K, Skolan och det nya verket, 1994. 103 SOU 1997:15, s. 140 f, Riksdagens revisorer 1996/97:3, s. 33. 104 ”In setting objectives and targets, there is a danger of focusing on the wrong thing: any performance that can be measured automatically becomes an objective." (PUMA 1994, s. 40). 105 RRV 1996:50, s. 350 ff, Riksdagens revisorer 1996/ 9713, s. 7. 106 SOU 1997:15, RRV 1996236, RRV 1994132.
lande prestationer och produktivitet har visat sig ha en mer begränsad relevans för det politiska beslutsfattandet — vilket nyligen har påpekats av riksdagen.107 Detta är ett återkom- mande tema i kommissionens intervjuundersökning. Många är särskilt kritiska till den information som myndigheterna lämnar i resultatredovisningama.” En orsak till att den information som myndigheterna lämnar till regeringen och Regeringskansliet används endast i be- gränsad utsträckning är att den många gånger är detaljerad samt omfattande och svåröverskådlig. Den är svår att jämfö- ra och sammanväga, särskilt över sektorsgränser, vilket ställer stora krav på departementen, både vad gäller resur- ser och kunskaper om de verksamheter som skall styras. En annan orsak är att man i Regeringskansliet inte tänkt ige- nom hur informationen skall värderas. Skall goda resultat ge mer eller mindre resurser? Borde lägre krav ställas på myndigheter eller verksamheter som inte klarar av upp- ställda prestationskrav? Flera myndigheter lämnar vid sidan av den obligatoriska resultatredovisningen en kortare och, som man uppfattar det, för departementsledningen bättre anpassad redovis- ning. En verkschef anför:
Vi skriver nu i princip två verksamhetsberättelser: en för RRV och en för dem som betalt anslaget. Många andra myndigheter gör likadant. Det är naturligtvis heltokigt.109
Myndigheterna kan sålunda utforma informationsdoku- ment som fångar departementsledningarnas intresse, ge- nom att berätta mer fritt om verksamheterna.
Det finns naturligtvis fördelar med att rikta vissa tämligen strikta, gemensamma krav mot myndigheterna vad gäller resultatredovisningen. Det förbättrar möjligheterna att göra jämförelser verksamheterna emellan. Men detaljeringsgra- den har i många fall drivits för långt. Det finns en uppenbar
"” nu 1995/967, s. 3. "” sou 1997:15, s. 140 f. ”9 sou 1997:15, s. 146.
risk att kraven blir alltför bindande, och även om det finns utrymme att göra avsteg från bestämmelserna om redovis- ning så sker detta inte i särskilt stor omfattning. Det beror ibland på att man från departementens sida är osäker på i vilken utsträckning det är tillåtet att göra sådana avsteg.110 Intervjuundersökningen visar vidare att RRV och budge- tavdelningen i Finansdepartementet ogärna ser att bestäm- melserna frångås, vilket naturligtvis inte uppmuntrar såda- na initiativ. Incitamenten hos departements- och myndig- hetsföreträdare att på egen hand analysera vilken informa- tion som behövs från fall till fall kan dessutom minska då det finns utfärdade regler för redovisningen — för en stres- sad tjänsteman är det mer bekvämt att följa "mallen”. Myndigheterna skall utöver den löpande och mer avgrän- sade resultatinformationen förmedla fördjupad och kritiskt prövande information. Förhoppningarna på denna informa- tion var stora när resultatstymingen introducerades, men de har inte infriats. En förklaring är att arbetet med att utveckla den löpande informationen har prioriterats, Vilket har be- gränsat utvecklingen av annan utvärdering. Samtidigt har tron på att den löpande informationen skall kunna använ- das för beslut om mer omfattande omfördelningar och omprioriteringar ökat.111 En andra förklaring är att myndig- heter har svårt att föreslå neddragningar i den egna verk- samheten.)" En tredje är att omprövningar ibland förutsätter att myndigheter samverkar, och att det kan innebära svårig- heter att komma överens om en myndighet expanderar på bekostnad av en annan.
En annan fråga som bör uppmärksammas är att nedbryt- ningen av övergripande mål i myndighetsspecifika och de- taljerade resultatkrav, i kombination med den omfattande delegeringen av beslutsbefogenheter, har lett till en fokuse- ring på de enskilda myndigheternas prestationer. Organisa- tionsidentiteten har därmed förstärkts inom förvaltningens olika delar, Vilket ökat risken för att de enskilda myndighe-
"0 RRV 1996:50, s. 134. *" Se t.ex. RRV 199432, s. 25 f. "2 Se t.ex. SOU 1997:15, s. 172 ff.
terna prioriterar den egna verksamheten snarare än vad som är bäst för staten som helhet.113
Höggadigt detaljerade mål och resultatkrav har, tillsam- mans med att styrningen upplevs som komplicerad och svåröverskådlig, bidragit till att politikerna visar lågt intres- se att delta i styrningen. Mål och resultatkraven formuleras i stor utsträckning i en dialog mellan myndigheten och ett fåtal departementstjänstemän. Det är också främst tjänste- män som tar del av den resultatinformation som förmedlas till departementen; intresset hos departementsledningama är begränsat.114 Att politikerna inte har intresserat sig mer för resultatstyr- ningen i budgetprocessen har gett tjänstemännen ett stort spelrum. Det kan vara en förklaring till att föreskrifterna är detaljerade och till att stora krav ställs på redovisning av detaljer. Det har vidare varit en relativt liten grupp tjänste- män som svarat för den praktiska utformningen av resultat- stymingen. Dessa tjänstemän har svarat för såväl utveck- lingsarbete som utvärdering. Utvärderingen av reformerna har varit bristfällig, och förmågan att dra lärdom av gjorda erfarenheter begränsad.115
Kommissionen menar att resultatstymingen i budgetproces- sen inte har utvecklats på det sätt som förutsågs från början. Vi förordar därför att regeringen tar initiativ till en grund- läggande översyn av resultatstymingen, så att den kan till- lämpas på ett sätt som för varje myndighet eller grupper av myndigheter är realistiskt och ändamålsenligt. I det arbetet bör oberoende sakkunskap anlitas. Det handlar om att återgå till modellen som den en gång formulerades, nämligen att styrningen skall ha sin utgångs- punkt i de olika verksamheternas karaktär och i kunskap om den politiska processen samt att den skall förankras väl politiskt. I dag tillämpas resultatstymingen i budgetproces-
"3 sou 199730, s. 116. RRV 199650, s. 352 f. "4 se sou 1997:15,s. 191 ff, RRV 1996:36, s. 5, RRV 199630, 5. 133. "5 SOU 1997:15, s. 62 ff. Diskussionen om lärande och kunskapsupp- byggnad tas upp särskilt i kapitel 15.
sen på ett stelbent sätt. Den har i stor utsträckning kommit att riktas mot de enskilda myndigheterna, medan styming- en av bredare verksamhetsområden och hela offentliga åta- ganden givits för litet utrymme. Det gäller såväl sättet att styra med mål som formerna för kontroll och uppföljning.
Det är naturligtvis av central betydelse att de myndighets- specifika målen inte leder till att myndigheterna strävar åt olika håll. Man bör i större utsträckning eftersträva att for- mulera målen så att de ger incitament till samarbete. Det kan i bland vara svårt och då bör man avstå från att bryta ned ett övergripande mål. I sådana fall är ett alternativ att ge ett samlat anslag till flera myndigheter för att nå ett gemen- samt övergripande mål. Myndigheternas redovisningar får då ske direkt mot det övergripande målet. Det är dessutom inte alltid ändamålsenligt att på den poli- tiska nivån bryta ned övergripande mål. Då är det bättre att myndigheterna, allt eftersom situationer uppstår, själva får avgöra hur de övergripande målen skall nås. Detta kan ock- så underlätta för myndigheterna att samarbeta med varand- ra och andra aktörer i samhället.
Att precisa och mätbara mål inte formuleras betyder inte att verksamheterna inte skall kontrolleras och utvärderas. Arbe- tet måste dock ske i mer varierade former. Myndigheterna bör ges ökat utrymme att själva utforma redovisningen till regeringen och ges möjligheter att beskriva resultaten meri ord och inte bara med siffror. Detta skulle förbättra rege- ringens och Regeringskansliets möjligheter att tillgodogöra sig informationen och använda den för styrning.
Kommissionen anser vidare att regeringen i ökad utsträck- ning bör använda mer grundläggande och från myndighe- terna fristående utvärderingar. Aven om det finns utrymme för förbättringar av den löpande information som myndig- heterna redovisar kan man inte förvänta sig att den i någon större utsträckning skall kunna användas för beslut om mer omfattande resursomfördelningar eller för omprövning av en verksamhet. Inte heller är det att förvänta att myndighe- ternas egna fördjupade prövningar skall leda till ett ifråga- sättande av eller omvälvande synpunkter på den egna verk- samheten. För detta behövs särskilda utvärderingar, som
kan vara krävande att göra och förutsätter kritisk distans. Kommissionen vill dock framhålla betydelsen av att myn- digheternas kunskaper och förstahandskännedom om sina egna verksamheter tas tillvara i sådana utvärderingar. I ef- terföljande kapitel diskuteras kontroll och utvärdering mer utförligt. Kommissionen finner det allvarligt att politikernas delta- gande i resultatstymingen i budgetprocessen är svagt. Det är angeläget med ett ökat intresse och engagemang från politikerna. Det förutsätter att styrningen utformas och ut- vecklas på politikernas villkor, men politikerna måste också själva uppmärksamma de här beskrivna problemen och mer aktivt driva reformverksamheten på detta område. I likhet med vad som gäller för andra förvaltningspolitiska frågor är det Viktigt att styrningen och kontrollen av förvaltningen behandlas och förankras politiskt.
I nformella kontakter
Ett viktigt komplement till den styrning som diskuterats i detta kapitel är informella kontakter. De fyller flera funktio- ner. Regeringen använder dem för att förtydliga och kom- mentera fattade beslut samt för att inhämta myndigheternas expertkunskap i olika frågor. För myndigheterna är de vik- tiga för att begränsa osäkerheten om hur de skall agera i skilda situationer och för att förankra uppfattningar. Under det utredningsarbete som pågick under 1980-talet och som resulterade i det s.k. verksledningsbeslutet år 1987 hävdades bland annat att regeringen är mer fri att påverka myndigheterna genom informella kontakter än vad som tidigare allmänt gjorts gällande.ms Konstitutionsutskottet (KU) framhöll betydelsen av att kontakterna hanteras med stor omsorg och att de mer inriktas på information än styr- ning. Kontakter i ärenden som rör RF 11:7 utgör enligt KU ett särskilt problem, men kan inte undvikas. Kontakterna bör här ske med stor återhållsamhet och i regel bara avse informationsutbyte."7 Både riksdag och regering betonade
"6 sou 1983:39, sou 198540, prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226. ”7 KU 1986/87z29, s. 13 f.
att informella kontakter inte påverkar det yttersta ansvaret för prövning i det enskilda fallet; ansvaret kvarstår hos myndigheten. Dessa frågor har behandlats närmare i kapi- tel 2, avsnittet om den svenska förvaltningsmodellen. Studier visar att informella kontakter är mycket vanligt fö- rekommande.113 Det är oklart om kontakterna ökat under senare är, däremot tycks de ha blivit mer rutinbetonade; särskilt i samband med budgetprocessen och regleringsbre- vens utformande. Kontakterna förefaller också i ökad ut- sträckning inriktas på verksamhet, t.ex. mål, resultat, kon- sekvenser, och handlingsaltemativ. Tidigare ägnades den mesta tiden åt samtal om hur mycket pengar myndigheten skulle tilldelas.
Kontakterna har också blivit mer öppna, såtillvida att de äger rum på fler nivåer och även mellan olika nivåer. Tidi- gare var det vanligare att kontakterna sköttes av personer på ledningsnivå. Utvecklingen anses av många i kommis- sionens intervjuundersökning vara natung och nödvändig på grund av kraven på förbättrad samverkan mellan depar- tement och verk. Men flera ser också problem i denna ut- veckling. Så framhåller exempelvis en verkschef med lång erfarenhet från arbete i Regeringskansliet:
Men där har du ett av Regeringskansliets vanligaste fel, att de inte tänker efter på Vilken nivå kontakterna skall tas och med vem. Det är ett jävla ringande kors och tvärs mellan handläggare och befattningshavare i myndighe- ten. Och det är klart att man skall kunna utväxla infor- mation osv., men man skall tänka efter hur sådana kon- takter skall skötas. — - — Ett av de vanligaste fel och miss- tag som ofta ställer till allvarliga praktiska bekymmer, det är när man hoppar nivåer och inte ser till att de nivå- er som ligger mellan åtminstone vet om vad som hän- der.119
"8 Petersson, O, Maktens nätverk, 1989, SOU 1997:15, s. 96 ff., RRV 1996150, 5. 266 ff. ”9 sou 1997215, 5. 99 f.
Det är en vanlig uppfattning att den ökade öppenheten lätt kan ge upphov till missförstånd mellan departement och myndigheter. Flertalet intervjupersoner har erfarenhet av att tjänstemän på lägre nivå i departement och myndigheter åtminstone någon gång förmedlat information som inte va- rit förankrad på ledningsnivå. Många uppger dessutom att detta inträffat vid flera tillfällen.
Ett annat problem är att det bland aktörerna finns delade meningar om vad ett utökat informth samspel egentligen skall innebära. Det saknas i långa stycken riktlinjer för sam- spelets former och innehåll.120 Flertalet verkschefer tycks vara angelägna om att upprätta ett nära samspel med Rege- ringskansliet. Det visar sig dock att departementsledningar- na inte klarar av att ha kontakter med myndigheterna i den utsträckning som myndigheterna önskar. Ett flertal verks- chefer som intervjuats framhåller detta som ett centralt pro- blem och menar att dialogen mellan stats- råd/ statssekreterare och verkschefer måste utvecklas. Sta- tens fömyelsefond har i en omfattande enkätundersökning gjort liknande iakttagelser.121 I dag är det främst de opolitis- ka tjänstemännen som sköter kontakterna med myndighe- terna, och detta samspel är mycket tätt. Det finns flera skäl till att departementsledningama inte deltar mer i den informella dialogen. Ointresse och tidsbrist är två förklaringar. Intervjuer med statsråd och statssekrete- rare visar också att verksledningsbeslutet inte undanröjt osäkerheten om vad statsråden får respektive inte får säga till myndigheterna i den informella dialogen. Respekten för myndigheternas självständighet är alltjämt stor. Det skall samtidigt sägas att myndigheternas konstitutionella själv— ständighet i Vissa lägen kan vara politiskt tacksam. Bengt Jacobsson har exempelvis visat hur regeringen använder den tudelade förvaltningsorganisationen för att ömsom "trycka ner' ' ömsom "lyfta upp" frågor.122 Likaväl som det
120 Jfr Riksdagens revisorer 1994/ 95:14. 121 Statens fömyelsefond, Hinder för förändringsarbetet i statliga myn- digheter, 1996. 122 Jacobsson, Hur styrs förvaltningen, 1984, s. 191.
ibland kan inge det enskilda statsrådet en känsla av makt- löshet kan det således vid andra tillfällen vara befriande för statsrådet att kunna hänskjuta frågor till myndighetsnivå genom att hänvisa till den iSverige känsliga frågan om mi- nisterstyre.
Kommissionen anser att den informella styrningen har stor betydelse för samspelet mellan regering och förvaltning. Det är svårt att föreställa sig en väl fungerande förvaltning utan informella kontakter av olika slag. Behovet av informella kontakter och arbetsformer kommer troligen också att öka, inte minst genom Sveriges EU-medlemskap.
Den svenska förvaltningsmodellen erbjuder en betydande fördel i form av avlastning av Regeringskansliet, samtidigt som det praktiskt taget alltid är möjligt för regeringen att utanför tillämpningsområdet för RF 11:7 lyfta frågor till den politiska nivån. Kommissionen menar att regeringen och statsråden bättre bör tillvarata den flexibilitet som förvalt- ningsmodellen erbjuder; politikerna måste kunna hålla frå- gor från sig, men också kunna ta dem till sig när det finns skäl för det.
Det är viktigt att myndigheterna har tillräcklig integritet för att delta iden informella dialogen. Att myndigheterna kan presentera egna analyser och motbilder i dialogen med re- geringen är ett centralt värde i den svenska förvaltningsmo- dellen. Detta bör man vara uppmärksam på i det allt mer intensiva samspelet mellan departement och myndigheter. Det är Viktigt att boskillnaden mellan de båda förvaltnings- nivåema respekteras. Det informella samspelet innefattar såväl informationsutby- te och praktisk samverkan för gemensamma mål som en ömsesidig påverkan; i praktiken kan det ena knappast hål- las isär från det andra. Kommissionen vill dock framhålla betydelsen av att regeringen, om den vill påverka myndig- hetens sätt att utföra sitt uppdrag på annat sätt än genom ett formellt regeringsbeslut, bedriver denna påverkan så att den kan dokumenteras. Detta skapar klarare ansvarsförhållan- den; om man inte förfar på antytt sätt kvarstår ansvaret hos myndigheten. Vidare ökar möjligheterna till offentlighet och insyn. Dokumentationen kan ha formen av uttalanden av
regeringsmedlemmar i riksdagen eller i annat offentligt sammanhang eller minnesanteckningar från kontakter mel- lan departement och myndigheter. I det senare fallet bör kontakterna ske på ledningsnivå, mellan statsråd eller stats- sekreterare och verkschef.
Ramlagstiftning
En särskild stymingsfråga är med vilken detaljeringsgrad som riksdagen och regeringen bör utforma lagar och andra författningar. Detaljeringsgraden har inom flera områden blivit lägre, och i stället anger riksdag och regering allmänna mål och riktlinjer för verksamheterna. Traditionth har lag- stiftningen varit utformad så att myndighetens och den en- skilde handläggarens åtgärder varit tämligen precist angiv- na. Under efterkrigstiden har emellertid s.k. ramlagar blivit vanligare.)” Den snabba tekniska, sociala och ekonomiska utvecklingen har medfört att behovet av statlig styrning Växt, samtidigt som det ställs allt högre krav på en flexibel reglering. Eftersom riksdagens beslutskapacitet är begrän- sad har man tvingats delegera beslutskompetens till nivåer närmare de problem som skall lösas. Genom ramlagstiftning har statsmakterna sökt åstadkomma en sådan delegering utan att helt förlora möjligheterna att styra och ingripa.124 Ramlagstiftningen ger ökat utrymme för myndigheterna att komplettera lagarna med tillämpningsföreskrifter. Myndig- heternas regelgivning har också ökat under de senaste de- cennierna. Flera studier Visar att den ökade regehnassan kan ge upphov till problem av olika slag. Företag och kommu- ner har i detta sammanhang varit särskilt kritiska.125 Man menar att regleringen blivit svåröverskådlig och att politiska
m Det är oklart Vilken betydelse ramlagarna har i dag och i Vilken om— fattning de förekommer. De har länge observerats och diskuterats. Den gängse uppfattningen är dock att det först är under de tre senaste de- cennierna som begreppet fått en mer framträdande roll i den förvalt- ningspolitiska diskussionen (se Esping, H, Ramlagar i förvaltningspoli- tiken, 1994, s. 368 ff., SOU 1983:39, s. 73 f.). 124 Esping, H, a.a, s. 369. ”5 RRV 199630, s. 99.
avvägningar överförts till förvaltningen. Man menar även att myndigheternas regleringar är kostnadsdrivande. Bland annat mot denna bakgrund har riksdag och regering under senare år försökt förenkla och minska antalet regler i sam- hället.126 Vi har bland våra huvudsakliga iakttagelser redovi- sat att dessa ambitioner kommit på skam. Problemet har två sidor.
Å ena sidan kan statsmakternas ambition ha varit att lämna fler områden oreglerade. Om förvaltningsmyndighetema då svarar med att fylla ut lagarna med detaljerade föreskrifter kan det ses som ett allvarligt förvaltnings- och styrproblem. Undersökningar som kommissionen tagit del av kan svårli- gen tolkas på annat sätt än att detta förekommer i stor ut- sträckning — trots ansträngningarna att avreglera och förenk- la. Att textmassan i tillämpningsföreskriftema till livsme- delslagen sägs vara mer än 300 gånger större än i lagen och att antalet myndighetsregler enligt RRV har ökat med nio procent under perioden 1988-93 är därför otillfredsställande. (Vi är medvetna om att textrnassans omfång inte i sig avgör hur ingripande regleringen är.) Å andra sidan kan statsmakternas avsikt med den mindre preciserade lagstiftningen ha varit att ge myndigheterna ett bredare utrymme för tolkning och tillämpning. Väljer myn- digheterna att genom föreskrifter precisera lagarna kan det vara i ett Vällovligt försök atti rättssäkerhetens intresse göra tillämpningen mer förutsebar för allmänheten. En sådan precisering kan emellertid bli onödigt långtgående. Mycket talar för att rättssäkerheten generellt inte äventyras av att myndigheterna direkt tillämpar en ramlag. Det är svårt att förutse alla situationer som kan uppstå vid tillämpningen. Myndigheterna har i allmänhet god kunskap i sakfrågorna och förmåga att finna lösningar som ligger nära syftet med lagregleringen. Om ramlagar tillämpas direkt, vilket ofta sker med stöd av en utvecklad praxis, kan tillämpningen bli mer " träffsäker"; en precis tillämpningsföreskrift riskerar i en given situation att tvinga myndigheten att fatta ett
126 En översiktlig redogörelse för senare års regelreformeringsarbete finns i RRV 199650, 5. 106 ff.
olämpligt beslut. Är det frågan om rättighetslagstiftning och annan för enskild ingripande lagstiftning är dock mer preci- sa regler att rekommendera (se även kapitel 8 om domstolar- na och förvaltningen). Den ökande regelrnassan i samhället är inte bara att hänföra till det ökande antalet myndighetsföreskrifter. Genom Sve- riges EU-medlemskap skall förvaltningen också tillämpa ett stort antal övemationella regler, vilket medfört en ökad de- taljreglering inom olika samhällssektorer.
Kommissionen anser att tillväxten av myndighetsföreskrif- ter är ett centralt förvaltningspolitiskt problem som bör han- teras på ett övergripande plan. Utgångspunkten bör vara att de av statsmakterna utfärdade reglerna i största möjliga utsträckning skall kunna tillämpas av myndigheterna utan tillämpningsföreskrifter. Detta kan ske genom tydligare lag- stiftning och förarbeten. Kompetenta myndigheter och tjäns- temän får sedan ansvara för enhetlig och konsekvent rättstillämpning och verkställighet inom givna ramar. Be- myndiganden att utfärda föreskrifter bör ges bara efter nog- grann prövning.
7. Kontroll och tillsyn
En starkare kontrollmakt
Kontroll är ett väsentligt inslag i ett demokratiskt statsskick. Kontrollen syftar ytterst till att säkerställa statens funktions— förmåga. Den kontroll som domstolarna utövar över för- valtningen behandlas i kapitel8. I detta kapitel diskuteras ett antal Viktigare kontrollinstru- ment som riksdag och regering för detta ändamål har till sitt förfogande. I kapitlet behandlas två typer av kontroll: förvaltningskon- troll och samhällskontroll. Förvaltningskontrollen riktar sig mot myndigheterna och undersöker huruvida de utför sina uppgifter på ett korrekt och effektivt sätt. Den statliga revi- sionen utgör ett centralt inslag i denna kontrollverksamhet. Med samhällskontroll åsyftas den kontroll som utförs av myndigheter och är riktad mot det omgivande samhället, t ex mot kommuner och enskilda. Åtskilligt av den till- synsverksamhet som olika myndigheter ägnar sig åt tillhör denna kategori. Införandet av resultatstyming har inneburit att myndighe- ternas handlingsfrihet ökat i flera avseenden. Samtidigt ställer förändringarna ökade krav på kontroll och utvärde- ring. Riksdagens och regeringens styrförmåga riskerar an- nars att urholkas?” Också medlemskapet i EU bidrar till att förändra förutsättningama för den statliga kontrollverk- samheten. Kontrolluppgiften vidgas och blir mer komplex som en följd av den ökade mängden övemationella regler och hanteringen av EU-medel.
”7 Jfr Ds 1995:6 s. 14.
Sverige anses ha en i ett intemationeut perspektiv svag kon- trollmakt. Det brukar särskilt framhållas att de granskande organen inte har samma oberoende ställning iSverige som i många andra jämförbara länder?” Utrymmet för direkt po- litiskt inflytande över kontrollverksamheten är större i Sve- rige. RRV:s roll som regeringens stabsorgan har kommit att betonas allt starkare)” och Riksdagens revisorer, liksom Konstitutionsutskottet, utgörs av riksdagsledamöter. JK är underställd regeringen, liksom utredningsväsendet. Av andra organ med kontrollerande uppgifter är det bara riks- dagens ombudsmän, JO, som har en oberoende ställning.
Under senare år har brister i kontrollen fått ökad uppmärk- samhet, och bland annat har JK föreslagit åtgärder för att komma till rätta med brister i kontrollen över den offentliga medelsförvaltningen. JK skriver i sin rapport till regeringen att det behövs dels tydliga regelverk om kontroll och revi- sion, dels en utveckling av informella normer, med avseen- de på integritet och etik. Dessutom behöver kunskapen om gällande regler förbättras. JK understryker också att myn- digheternas internkontroll är aV central betydelse för att förebygga oegentligheter.130 Kommissionen har i det föregående konstaterat att förvalt- ningskontrollen i stor utsträckning har koncentrerats till resultatstymingen i budgetprocessen. Regeringen "beställer” information från myndigheterna genom regle- ringsbreven, och myndigheterna svarar i olika dokument, varav årsredovisningen i dag ses som det viktigaste. Som
128 Se t.ex. Petersson, O, Politikens möjligheter, 1996 s. 115. I det här sammanhanget har det även hävdats att de svenska domstolarna har en svag ställning och ett bristande oberoende. För en diskussion om dom- stolsväsendet se kapitel 8. Riksdag och regering har under senare år förordat en skärpt förvaltningskontroll. Exempelvis presenterar rege- ringen i 1997 års budgetproposition ett program för att stärka kontroll— funktionen i staten, däribland förvaltningskontrollen. Avsikten är att under en treårsperiod avsätta över 300 miljoner kronor på detta pro- gram. "9 1993/94:1"K1 s. 122.
130 Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning. En förstudie utförd av JK på uppdrag av regeringen (1997).
beskrivits i det föregående täcker denna information endast en del av riksdagens och regeringens informationsbehov. Kompletterande information iform av mer grundläggande och från myndigheterna fristående utvärderingar används ganska sällan för planering och beslut i Regeringskansliet. I olika sammanhang har det också hävdats att riksdagen behöver ges en mer aktiv roll i kontrollen av den statliga verksamheten. 131 Av regeringsformen framgår att gransk- ningen av rikets styrelse och förvaltning utgör en av riksda- gens huvuduppgifter.132 Som Riksdagsutredningen påpekar torde Sverige i dag dock vara det land som satsar minst på revision på parlamentsnivå i förhållande till storleken på den offentliga sektorn.133 Att riksdagen har en svag ställning i kontrollverksamheten utgör ett demokratiskt problem. Som kommissionsledamo- ten och professorn i förvaltningsekonomi Bengt Jacobsson påpekar i en rapport till kommissionen finns det i dag en risk att det politiska ansvaret tunnas ut när frågor tenderar att växa fram i ett samspel mellan experter, ofta på en rela- tivt låg nivå långt borta från offentlig insyn. Detta problem är på intet sätt nytt men har fått nya dimensioner till följd av europeiseringen och andra mer globala tendenser. Enligt Jacobsson riskerar riksdagen att "hamna i bakvattnet' ', då möjligheterna att påverka är starkt begränsade när ärendena väl när riksdagen. Ett sätt att tydliggöra ansvar och att stär- ka folkrepresentationens legitimitet vore att ge riksdagen ökade möjligheter att granska, utvärdera och revidera rege- ringens och förvaltningens verksamhet, enligt Jacobsson.”4 Även professor Lennart Lundquist lyfter fram sambandet mellan kontrollverksamhet och demokrati i en rapport till kommissionen. Enligt Lundquist har under senare år demo- krativärden, som politisk demokrati, rättssäkerhet och of- fentlig etik, fått stå tillbaka för ekonomiska värden iden
”1 Se t.ex. 1993/94zTK1 s. 111. 132 RF 124.
1” 1993/94:TK1, s. 122. ”* sou 199730, 5. 32.
offentliga verksamheten. Ett sätt att stärka demokratin är enligt Lundquist att låta det offentliga kontrollsystemet tyd- ligare inriktas på att bevaka att demokrativärdena efter- levs.135 Kommissionen instämmer i detta och menar att en bevakning av demokrativärdena bör vara en Viktig kontrol- luppgift, där riksdagen självklart har en betydelsefull roll att spela.
Ovanstående redogörelse pekar enligt kommissionen på två huvudproblem i den nuvarande organisationen av den stat- liga kontrollverksamheten. Det ena är bristen på oberoende, det andra är riksdagens svaga ställning.
Oberoende utvärderingar, kontroll genom kommitteer
Kommissionen menar att utomstående sakkunskap, som står fri i förhållande till den verksamhet som skall värderas, i större utsträckning bör anlitas såväl för att utveckla meto- der för kontroll och utvärdering som för att utvärdera. Att Värdera kvaliteten i en Viss verksamhet är i sista hand alltid en fråga om ett personligt bedömande, och det subjektiva elementet låter sig inte elimineras. Främst inom forskning- ens område har det vuxit fram system för utvärdering, där godtycke och ovidkommande hänsyn elimineras så långt det går och där samtidigt den kvalificerade bedömnings- förmågan kommer till sin rätt. Vissa statliga utredningar och BSO-rapporter är också av denna karaktär.
På många områden finns i dag internationella samarbetsor- gan, som gör utvärderingar genom att göra jämförelser mellan länder på olika områden såsom till exempel ekono- misk politik och miljöpolitik. Kommissionen menar att det ligger ett stort Värde i dylika komparativa studier och att denna utvärderingsmetod bör utnyttjas i större omfattning och på ett mer systematiskt sätt än i dag. Det finns också anledning att uppmärksamma det statliga kommittéväsendet. Kommittéväsendets roll har förändrats sedan början av 1980-talet. Utredningama arbetar med allt
135sou 199738, s. 81.
mer begränsade tidsramar samtidigt som de tenderar att knytas allt hårdare till Regeringskansliet. Utredningama har också fått minskad betydelse som instrument för att genere- ra ny kunskap. Uppgiften har mer inriktas mot att samman- fatta redan existerande kunskap och relativt snabbt omvand- la den till förslag.136
Detta är en i många delar olycklig utveckling. Det statliga kommittéväsendet är en institution som regeringen bör kunna utnyttja i större utsträckning för oberoende utvärde- ringar. Ett ökat utrymme bör ges för mer grundläggande utvärderingar med uppgift att utreda effekterna och sam- hällsnyttan av förvaltningsverksamheten. Regeringen har också helt nyligen understrukit kommittéemas betydande roll för regeringens utvärderings- och omprövningsarbetef” Frågor om direktiv och sammansättning av utredningar rörande sektorsövergripande frågor bör beredas på ett över- gripande plan i Regeringskansliet, varvid den förvaltnings- politiska avdelningen bör spela en aktiv roll. Kommissionen vill peka på värdet av forskningsanknytning även inom utredningsväsendet. Forskare och forskningsre- sultat bör utnyttjas i större omfattning för utvärdering av offentlig verksamhet.
Riksdagens kontrollerande roll börjörstårkas
En Viktig fråga vad gäller kontroll och utvärdering av för- valtningsverksamheten rör riksdagens roll. Riksdagens revi- sorer har relativt små resurser, och riksdagsledamöter med- verkar i själva revisionsarbetet?” En utredning har tillsatts på initiativ av riksdagen med uppgift att bland annat över-
”” SOU 1997:30, s. 104, jfr. Johansson, J, Det statliga kommittéväsendet, 1992.
137 Dir. 1994:23 s. 4. 138 Riksdagens revisorer är tolv till antalet och förfogar över ett kansli med ett 20-tal anställda. De beräknas under år 1997 disponera ett ra- manslag om drygt 16 miljoner kr. Detta kan jämföras med RRV som har ca 520 anställda och ett anslag om närmare 180 miljoner kr för år 1997. RRV beräknas dessutom erhålla avgiftsinkomster om ca 230 miljoner kr, plus extra pengar för eventuella uppdrag från regeringen.
väga resursfördelningen mellan RRV och Riksdagens revi- sorer. I direktiven citeras Konstitutionsutskottet, som menar att riksdagen bör ges ett ökat ansvar för den statliga revisio- nen. 1”
Det är naturligtvis riksdagen som självständigt beslutar i dessa frågor, men kommissionen - som ju har tillsatts av regeringen - har ändå valt att föra en diskussion om kon- trollverksamheten som också inbegriper riksdagen. Riksdagsledamötemas direkta medverkan i revisionsarbetet aktualiserar frågan om behovet av ett mer fristående revi- sionsorgan underställt riksdagen. Hur ett sådant organ skall organiseras är dock långt ifrån givet. Ett betonande av obe- roendet leder till förordandet av ett revisionsorgan med starkt markerad självständighet. Prioriteras däremot den parlamentariska kontrollen är det snarare utskotten och de enskilda riksdagsledamötema som behöver ges ökade re- surser. Den nuvarande organisationen av revisionsverk— samheten i riksdagen kan också ses som ett försök att kom- binera revisionens krav på oberoende med riksdagens utta- landen om vikten av en nära koppling mellan revi- sionsverksamheten och utskotten. När riksdagen har debat- terat Riksdagens revisorers ställning är det den bristande kopplingen till utskotten och de begränsade resurserna som särskilt framhållits.140
Internationella erfarenheter Visar att det kan finnas problem såväl med en nära koppling mellan ett externt revisionsor- gan och riksdagen som med en stark betoning av revision- sorganets självständighet. I det första fallet kan riksdagens möjligheter att beställa granskningsuppdrag leda till att re- Visionsorganet får svårigheter att fullgöra sitt huvudupp- drag.m I det andra kan revisionens koppling till riksdagen blir alltför svag; det kan vara svårt för politiker att få gehör
139 Riksdagsdirektiv 1995-03-24. Se även KU:s betänkande med anledning av Riksdagsutredningens förslag om en utbyggnad av riksdagens revi- sorers kansli (1993/ 94:18). "01993/943K1, s. 125. "1 sou 199738, s. 40.
för granskningsförslag samtidigt som revisionen tenderar att få dåligt genomslag i parlamentet.142 Det finns sålunda både för- och nackdelar med ett helt obe- roende externt revisionsorgan underställt riksdagen. Kom- missionen anser ändå att fördelarna överväger. Kraven på oberoende måste ställas högre än idag. Tillskapandet av ett oberoende revisionsorgan underställt riksdagen är också en Viktig angelägenhet ur ett demokratiskt perspektiv. Med- borgarna skall kunna lita på den statliga revisionens oväld. Ett oberoende kontrollorgan bör kunna bidra till att stärka den offentliga kontrollverksamhetens legitimitet. Att lägga revisionsorganet under riksdagen skulle överensstämma med den ordning som gäller i flertalet andra länder, där det är parlamentet som förfogar över huvuddelen av revisions- resursema genom en särskild revisionsmyndighet, vilken ofta har en stark, oberoende ställning.143 Ett sådant kontrollorgan skulle ersätta Riksdagens revisorer och ges till uppgift att granska hela den statliga förvaltning- en, inklusive Regeringskansliet och hanteringen av EU- medel, oavsett om dessa kanaliseras via statsbudgeten eller direkt från EU till olika mottagare. Härigenom skulle ges goda möjligheter att anlägga en helhetssyn på förvaltnings- verksamheten. Detta faller sig också naturligt då det i dag ofta är svårt att sätta en tydlig gräns mellan myndigheter och departement vid en granskning. Skulle riksdagen besluta att tillskapa ett oberoende revision- sorgan underställt riksdagen är det enligt kommissionens mening viktigt att denna förändring kompletteras med and- ra åtgärder särskilt ägnade att stärka utskottens och de en- skilda riksdagsledamötemas möjligheter att följa upp och utvärdera förvaltningsverksamheten. Vi vill framhålla bety- delsen av att riksdagen och dess ledamöter fullt ut utnyttjar de kontrollmöjligheter som redan finns. Redan i förarbetena till 1974 års författningsreform förutsattes att utskotten ut- över sina beredningsuppgifter även skulle ägna sig åt upp- följning och granskning. Detta har än så länge skett endast i
"2 1993/94310, s. 124. "3 sou 199738, 5. 39 f, 1993/943141, s. 122.
begränsad omfattning. Möjligtvis är en förändring nu på Väg. Ett exempel på detta skulle kunna vara att utskotten under senare tid startat en egen utredningsverksamhet, Riksdagens utredningar. Kommissionen vill även peka på möjligheten för utskotten att i ökad utsträckning samarbeta med riksdagens utred- ningstjänst för uppföljningar och utvärderingar. Vi menar Vidare att offentliga utskottsutfrågningar bör kunna använ- das i större omfattning. De statliga förvaltningsmyndighe- tema är skyldiga att på begäran lämna upplysningar till utskotten.144
Det är av största Vikt att regeringen har tillgång till ett eget revisionsorgan. Myndigheterna har större självständighet gentemot regeringen i Sverige än i andra länder. Departe- menten är små och har begränsade möjligheter att utföra egen revision. Den svenska regeringsmakten har därför ett särskilt behov av ett eget organ för granskning av förvalt- ningsverksamheten. I direktiven till den av riksdagens till- satta utredningen framhålls också att regeringen även fort- sättningsvis skall ha en egen revisionsmyndighet till sitt förfogande. "*"
Vidare framhålls i direktiven att dubbelarbete mellan riks- dagens och regeringens revisionsorgan skall undvikas. Som Ingemar Mundebo påpekar i sin rapport till kommissionen finns det starka likheter vad gäller såväl inriktning i de granskningar som genomförts under senare år som arbets- sätt mellan Riksdagens revisorer och RRV:s effektivitetsre- vision.Mö
"4 RO 4:10. En myndighet underställd regeringen kan dock hänskjuta ett utskotts begäran till regeringen för avgörande. "5 I Finland, där den statliga revisionsverksamheten är organiserad vä- sentli gen som den svenska, har revisionens organisation och struktur livligt debatterats under senare år. Flera utredningar har genomförts och förslag framförts om en sammanslagning av Riksdagens revisorer och det regeringen underställda Statens revisionsverk. En Viktig ut- gångspunkt för utredningsarbetet har varit att både regering och riks- dag har behov av egna externa revisionsresurser (SOU 1997218). "6 sou 199738, 5.37.
Även om Riksdagens revisorer till skillnad från RRV har möjlighet att granska hela beslutskedjan och därmed också regeringen, finns det vissa icke oväsentliga inskränkningar i riksdagsrevisoremas befogenheter. Enligt regeringsformen är det Konstitutionsutskottet som har att granska "statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas hand- läggning/"” Detta framgår också av Riksdagens revisorers instruktion. Gränsen mellan Riksdagens revisorers och KU:s ansvarsområden är dock inte helt tydlig, och riksdagsreviso- rema har inte varit förhindrade att granska Regeringskans- liets arbete i olika avseenden.us Detta har stundom lett till Vissa spänningar. Delvis sammanhänger dessa med att både Riksdagens revisorer och KU utgörs av riksdagsledamöter och därför tenderar att uppmärksamma samma frågor. Till- skapandet aV ett mer oberoende revisionsorgan under riks- dagen skulle här kunna bidra till att minska dessa spän- ningar och även öka bredden i revisionsverksamheten.
Kommissionen ser gärna att den av riksdagen tillsatta ut- redningen beaktar den ovan förda diskussionen i sitt fortsat- ta arbete.
Slutligen skall här nämnas att den verksamhet som bedrivs av avdelningen för ekonomi och resultatstyming vid RRV inte normalt ingår i ett revisionsorgans uppgifter, i vart fall inte med den omfattning och ambitionsnivå som gäller för RRV.149 Lämpligheten av att ett och samma organ dels ut- vecklar system och stöder myndigheterna i genomförandet, dels granskar systemen revisionellt kan enligt komrnissio- nen principith ifrågasättas. Regeringen har tillsatt en ut- redning med uppgift att bland annat se över hur denna verksamhet skall organiseras.150
147R1=12 kap. 1 g.
"8 Aktuella granskningar under 1997 berör bl.a. kommittéväsendet, re- sultatstymingen i Regeringskansliet och utrikesförvaltningen. Reviso- rerna har också nyligen granskat personalpolitiken i Regeringskansliet (1994/95:RR12). "9 sou 199738, 5. 31. 15” Dir 1997:27.
Bättre kontroll genom bättre ekonomisk redovisning
En annan kontrollfråga som kommissionen vill uppmärk- samma gäller myndigheternas ekonomiska redovisning. I ett internationellt perspektiv kan visserligen kontrollen och den finansiella redovisningen i den svenska statsförvalt- ningen anses hålla hög kvalitet. Det finns dock brister. Hög redovisningsstandard och god internkontroll minskar risken för ekonomiska oegentligheter och underlättar upp- täckter av missbruk. Den finansiella redovisningen är na- turligtvis också viktig för den statsfinansiella kontrollen. Sedan några år redovisar samtliga myndigheter samtliga tillgångar och skulder, intäkter och kostnader i bokslut med resultat- och balansräkning. De redovisar också löpande sin anslagsförbrukning och sina intäkter till regeringen, som därigenom erhållit ett bättre grepp på statsfinanserna. För utomstående är det emellertid praktiskt taget omöjligt att utnyttja den information som finns i statens redovis- ningssystem. ] den s.k. riksredovisningen, som är det enda heltäckande redovisningssystem som kommer att bli kvar om några år, är informationen svårtillgänglig och kan bara nås genom beställningar till RRV. Vidare är informationen svår att genomskåda. Det går t.ex. inte att utläsa myndighe- ternas förvaltningskostnader, vare sig för enskilda myndig- heter, för grupper av myndigheter eller för alla myndigheter tillsammans. Det är först efter ett komplicerat, manuth ar- bete som SCB kan presentera en begriplig sammanställning i nationalräkenskapema. Denna sammanställning är emeller- tid högt aggregerad och speciell. I den kan inte enskilda myndigheter urskiljas. Det är omöjligt för andra än Väl in- satta att få riksredovisningen att stämma överens vare sig med myndighetens bokslut eller med nationalräkenskaper- 113.151
151 Exempel på svårigheterna att tränga igenom redovisningen ges i två färska utredningar om försvaret: Försvarets kostnader och produktivitet (Ds 1995:10) och Analys av försvarsmaktens ekonomi (SOU 1995:13) samt i fotnot 17, kapitel 3. Regeringen har tillsatt en utredning om be— greppsmässiga skillnader mellan statsbudgeten och nationalräkenska- perna (dir. 1995:103 och 1996z86).
Skall riksdag och regering få kontroll över myndigheternas förvaltningskostnader, politiska programs utgifter och sta- tens finanser är det viktigt att förbättra den ekonomiska redovisningen. Kommissionen föreslår regeringen att över- väga ett integrerat redovisningssystem för betalningsflöden, riksredovisningen, statsbudgetens utfall och om möjligt också statens del i nationalräkenskapema. Det är önskvärt att valda delar av denna information görs mera lättillgänglig för utomstående, bland annat via offentliga databaser. Detta är viktigt för att ge medborgarna insyn. Det är också viktigt för utomstående organ som önskar utreda eller utvärdera den statliga verksamheten.
Den statliga tillsynen behöver ses över Den förvaltningspolitiska utvecklingen, där renodling utgör ett icke oväsentligt inslag, har lett till en förändrad roll för åtskilliga myndigheter. Ansvaret för verkställigheten av de politiska besluten har förskjutits nedåt i förvaltningen, inte minst till lokal och regional nivå.152 På central nivå har rättstillämpning och tillsyn blivit viktigare. Här har även EU-medlemskapet bidragit till utvecklingen. Anpassningen till och tillämpningen av EG-rätten har gjort att flera myn— digheter som exempelvis Konkurrensverket, Statens livs- medelsverk, Konsumentverket och Statens jordbruksverk har fått ett ökat inslag av tillsyn och regelkontroll, på be- kostnad av annan verksamhet.153 I dag sker en icke oväsent- lig del av statsförvaltningens verksamhet i form av tillsyn, och många myndigheter organiseras som tillsynsmyndighe- ter. Dessa myndigheter har kommit att lägga allt mer vikt vid rådgivning och mindre vid ingripande med sanktio- ner.154
I en studie från RRV konstateras att tillsyn bedrivs i olika omfattning av ett stort antal myndigheter på central, regio- nal och lokal nivå.155 Antalet författningar som behandlar
152 Se kapitel 2. 153 RRV 199650 3.116. ”* sou 1997z7, s. 47. "5 RRV 1996:10.
tillsyn är stort. ] september 1994 användes begreppet tillsyn i 532 lagar. Därutöver fanns bestämmelser om tillsyn i ett betydande antal förordningar samt i tillsynsmyndighetemas författningssamlingar. Kunskapen om tillsynsverksamheten är emellertid enligt studien av flera skäl bristfällig. För det första är innebörden av begreppet tillsyn oklar. Till- syn används i dag som en övergripande beteckning för del- vis olikartade verksamheter som normering, rådgivning, utvärdering och inspektion. Tillsyn kan även döljas bakom andra beteckningar. I en genomgång av den statliga tillsy- nens regelverk konstateras att staten använt närmare ett tjugotal begrepp för att uttrycka olika tillsynsfunktioner. En slutsats som dras i RRV-studien är att det är angeläget att tillsynsfrågor ägnas ökad uppmärksamhet och att förut- sättningama för en sådan uppmärksamhet bör kunna för- bättras om tillsynen och angränsande uppgifter ges en tyd- ligare innebörd.
Frånvaron av en klar och konsekvent terminologi är emel- lertid inte främst ett språkligt problem utan ett uttryck för att tillsynsfrågoma inte ägnats tillräcng uppmärksamhet. Dessa oklarheter har skapat osäkerhet om hur tillsyn bör bedrivas. Beslut om tillsyn fattade av riksdag och regering har därmed i vissa fall varit svåra att omvandla i praktisk verksamhet. Detta har i sin tur försvårat bedömningen av tillsynsverksamheters effektivitet. En iakttagelse som görs i studien är att även om tillsynens styrka och kvalitet varierar kraftigt mellan olika områden är den inte sällan påfallande svag. Det finns även en betydande otydlighet med avseende på sanktionsmöjlighetema. För det andra är den statliga tillsynsverksamheten ur ett organisatoriskt perspektiv svåröverskådlig. Antalet former är stort, och det framgår exempelvis inte alltid av myndig- heternas instruktioner att de har till uppgift att bedriva till- syn. En förenklad reglering bör därför eftersträvas, enligt rapporten. Det borde exempelvis framgå av myndighetens instruktion vilka tillsynsuppgifter den har.
Enligt RRV:s studie är enhetliga lösningar inte nödvändigt- vis önskvärda. Olika verksamheters särart kräver verksam- hetsanpassning. Samtidigt konstateras att den begreppsliga
och organisatoriska mångfalden inte återspeglar en genom- tänkt syn på tillsynsfrågor. Inte minst framgår detta av att dema för tillsynens dimensionering ofta är oklara. Det kan finnas bristande proportioner mellan den vikt en regle- ring tillmäts och den kontroll av efterlevnaden som bedrivs. RRV anser att intresset för tillsynsfrågor under lång tid varit litet och att den nuvarande tillsynsorganisationen delvis är resultatet av en utveckling som inneburit att traditionell inspektion och kontroll tonats ner till förmån för rådgivning, information och utvärdering. Under senare år har dock till- synsfrågoma allmänt rönt ett starkt ökat intresse, och detta kan delvis förklaras med de förvaltningspolitiska reformer som syftat till att renodla statens roll i samhället. Aven det svenska medlemskapet i EU är en bidragande faktor. En ytterligare slutsats i RRV-rapporten är att den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden när det gäller tillsynsfrågor bör stärkas. Därigenom skapas stabilitet i bedömningama av olika problem. Tillsyn — liksom andra former av kontrolle- rande verksamhet — har emellertid begränsningar. Det är därför enligt RRV viktigt att man i första hand försöker or- ganisera verksamheten så att risken för fel och missbruk minimeras, och på så sätt även minska behovet av kontroll och tillsyn.
Kommissionen delar de slutsatser som redovisas i RRV:s studie. Dessa iakttagelser bekräftas också i flera studier som Riksdagens revisorer låtit genomföra.156 Kommissionen för- ordar att frågor om statlig tillsyn blir föremål för en samlad översyn. Särskilt bör frågan om verkningsfulla sanktioner uppmärksammas vid en sådan översyn.
156 Se exempelvis Riksdagens revisorer, 1994/95zRR4 och RR9.
8. Domstolarna och förvaltningen
Rättsstaten ochjöroaltningen
För att säkerställa att den offentliga makten utövas under lagarna och att den enskilde får en rättvis och korrekt be— handling av förvaltningsmyndighetema krävs ett flertal olika former av kontrollmekanismer. I en demokratisk rätts- stat framstår domstolskontrollen över förvaltningen som en särskilt viktig beståndsdel och rätten att överklaga förvalt- ningsbeslut hos domstol som en central rättssäkerhetsga- ranti. Den externa kontrollen av förvaltningen genom ]Ozs och ]Kzs tillsyn och framför allt genom domstolarnas granskning av konkreta beslut är omistliga garantier för den enskildes rättssäkerhet.
I Sverige har den interna kontrollen i förvaltningen genom den s.k. förvaltningsbesvärsprövningen inom myndighets- hierarkin och i sista hand hos regeringen efter hand kommit att kompletteras med och i stor utsträckning ersättas av den domstolskontroll som framför allt utövas av de allmänna förvaltningsdomstolama: länsrättema, kammarrättema och Regeringsrätten. Under ett långvarigt reformarbete har en generell förfaran- delagstiftning för förvaltningen skapats och en enhetlig domstolsorganisation med en särskild processordning byggts upp. Dessa förändringar, med tyngdpunkten i 1971 års förvaltningsrättsreform, är väsentliga inslag i arbetet med att förstärka rättssäkerheten i förvaltningen. Reformer- na har på senare är fortsatt bland annat genom rättspröv- ningslagens tillkomst år 1988, omvandlingen av förvalt- ningsprocessen till en tvåpartsprocess, förstärkandet av muntliga inslag i processen och avskaffandet av special-
domstolar som försäkringsrätterna och Försäkringsöver- domstolen.
Jämsides med denna utveckling har, främst som en följd av Sveriges internationella åtaganden, tillgången till domstol- sprövning förstärkts och en överflyttning av besvärsmål från förvaltningsmyndigheter till domstolar fortgått. Dessa reformer har bidragit till att öka enhetlighet och kon- sekvens vid rättstillämpningen hos förvaltningsmyndighe- ter på lokal, regional och central nivå och därmed i hög grad förbättrat rättssäkerheten i förvaltningen.
Tillgången till domstolsprövning
Det måste alltså med hänsyn till de rättsstatliga kraven an- ses vara av förvaltningspolitiskt intresse att rätten till dom- stolsprövning av förvaltningsbeslut garanteras. Trots det reformarbete som har beskrivits i det föregående finns fort- farande exempel på att svenska domstolar inte kan garante- ra den domstolsprövning som Europakonventionen, och därmed numera svensk rätt, föreskriver. Det har också upp- stått osäkerhet om i vilken utsträckning Regeringsrätten eller Högsta domstolen (eller ingendera) skall pröva vissa mål.
I detta sammanhang anser vi att de reformförslag som lagts fram av Fri- och rättighetskommittén i dess slutbetänkande Domstolsprövning av förvaltningsärenden157 bör fullföljas på det sättet att en generell rätt att överklaga förvaltnings- beslut hos förvaltningsdomstol slås fast som en huvudregel, i motsats till den ordning som gäller i dag, enligt vilken för- valtningsdomstolarna endast får pröva mål i den mån sär- skilda lagregler anvisar att prövning skall ske hos allmän förvaltningsdomstol. Med en ny huvudprincip om domstol- sprövning får särskild reglering användas i de fall det finns skäl att förvaltningsbeslut i stället överprövas av regeringen eller någon annan myndighet. Inriktningen bör vara att rätt- sprövningslagen så småningom blir överflödig i och med att
"7 sou 1994:117.
förvaltningsdomstolarna får en generell prövningskompe- tens.
Domstolskontrollens omfattning
I Sverige sker i dag en omfattande laglighets- och lämplig- hetsprövning av förvaltningsärendena hos förvaltnings- domstolarna. Det har sagts att domstolarna i dessa mål trä- der i underinstansens ställe.
Inom ramen för de yrkanden som framställts har domstolen vid förvaltningsbesvär samma befogenheter som beslut- smyndigheten och kan antingen ändra, upphäva eller fast- ställa det överklagade beslutet. ] kommunalbesvärsmål är prövningen däremot inskränkt till en laglighetsgranskning, och domstolen kan endast upphäva eller fastställa beslutet. Enligt rättsprövningslagen skall domstolen pröva om ett beslut strider mot någon rättsregel och upphäva, återförvisa eller fastställa beslutet men har däremot inte rätt att fatta ett helt nytt beslut i ärendet. Av förarbetena, Regeringsrättens praxis och doktrinen framgår att rättsprövningen skall anses uppfylla Europa- konventionens krav på laglighetsprövning, krav som är mer långtgående än den laglighetsprövning som vi ser exempel på i den svenska kommunalbesvärsprocessen. I domstol- sprövningen enligt rättsprövningslagen ingår sålunda frå- gor om beslutsmyndighetens kompetens i det enskilda fal- let, formella fel vid handläggningen, tillräckligt faktaunder- lag, korrekt bevisvärdering och riktigt utförd rättstillämp- ning. Politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening skall inte ingå. Har beslutsmyndigheten ett i princip fritt skön vid beslutsfattandet, kan fråga om felaktig rättstillämpning inte tyckas bli aktuell, eftersom myndigheten d_å lagenligt har möjlighet att välja mellan olika alternativ. Aven vid ett så- dant val kan det dock bli fråga om att en myndighet brutit mot kravet på objektivitet och saklighet vid beslutsfattandet, och därmed kan en rättsprövning bli meningsqu även i dessa fall.
När rätten till domstolsprövning slagits fast i allt fler ären- degrupper, har beslut fattade av kommunala nämnder eller lokala statliga organ i många fall överklagats till domstolar-
na direkt utan en föregående överprövning hos högre myndighet, t.ex. länsstyrelse.
Kommissionen anser att det i en del ärendegrupper vore bättre om en sådan prövning föregick domstolsprövningen. På så sätt skulle ärendet kunna bli bättre utrett före dom- stolsprövningen, och man skulle i en del fall eventuth kun- na undvika de ökade kostnader för den enskilde och det allmänna som en domstolsprocess för med sig. Man skulle också kunna överväga att markera en gräns för domstolar- nas lämplighetsprövning på det sätt som gjorts i rättspröv- ningslagen. Det måste härvid åter betonas att den form av prövning som görs enligt rättsprövningslagen är mer omfat- tande än kommunalbesvärsprövningen men inte gäller de områden som rör politiska ändamålsöverväganden. Ramlagstiftning har behandlats i kapitel 6. Diskussionen kring ramlagstiftningen belyser frågan om vilken omfatt- ning domstolarnas prövning bör ha. Ramlagstiftning som teknik för reglering av sociala rättigheter i socialtjänstlagen har lett till att domstolarna utsatts för kritik i och med att de sagts få en politisk roll. Om ramlagar inte fylls ut av före- skrifter på lägre nivå måste domstolarna själva göra ända- målsöverväganden och skälighetsbedömningar. Detta är i och för sig inget nytt, men just när det gäller rättighetslag- stiftning och annan för enskilda ingripande lagstiftning är det från legalitetssynpunkt att föredra att själva lagstiftning- en är så preciserad att domstolarnas prövning verkligen framstår som en rättslig prövning utifrån i lag givna förut- sättningar. Restriktivitet med ramlagstiftning på sådana områden kan därför rekommenderas.
Slutligen skall noteras att omfattningen av domstolspröv- ningen kan variera i fråga om rätten till överprövning av domstols avgörande. I Sverige har man tidigare ansett det vara värdefullt från rättssäkerhetssynpunkt att minst två domstolsinstanser prövar en fråga. Begränsningar av en- skildas rätt till domstolsprövning i mer än en instans har nu genomförts i flera omgångar vad gäller både hovrätt och kammarrätt. Annu är det inte möjligt att utvärdera vilka effekter kraven på prövningstillstånd i dessa domstolar kan få.
Domstolsorganisation och kontroll
Under senare år har, parallellt med den utveckling av för- valtningsprocessen som har beskrivits i det föregående, ställts nya eller ökade krav på domstolarna vad avser beak- tandet av internationella åtaganden, EU-medlemskapets konsekvenser och kostnadsmedvetande och effektivitet i ekonomisk bemärkelse.
Tendenser till ökad rättsstatlighet har på senare tid tagit sig uttryck i en något ökad benägenhet hos domstolarna att utnyttja lagprövningsinstitutet. De svenska domarnas sätt att tolka och tillämpa lag förändras under påverkan av tra- ditionen i andra europeiska länder. EU-medlemskapet stäl- ler stora krav på de svenska domarna vad gäller ökade kun- skaper om utländsk rätt. För att tillämpa den EG-rätt som nu blivit svensk rätt måste domarna också bli förtrogna med bland annat en omfattande rättspraxis. EG-domstolens sätt att använda tidigare avgöranden och utgå från ända- målsöverväganden bakom lagstadganden skiljer sig också från den svenska traditionen med en hög uppskattning av förarbeten som rättskälla.
En förvaltningspolitisk bedömning av domstolsorganisatio- nen och rättsväsendets utveckling måste utgå från dessa förändringar men också från en grundläggande uppfattning om vilka förutsättningar som måste finnas för att ett rättssä- kert domstolssystem skall kunna fungera. Några inslag i den aktuella diskussionen om domstolar och domstolsor- ganisation skall här nämnas. Förslag om att renodla rättskipningsfunktionen genom att, antingen genom hela instansordningen eller separat för en nivå, slå samman allmänna domstolar och förvaltningsdom- stolar har diskuterats i samband med förslag om att kraftigt minska antalet tingsrätter. Ett utredningsförslag väntas un- der år 1997.
Frågan har många aspekter. Den parallella domstolsorgani- sationen i Sverige innebär att domarutbildningen försiggår i två skilda domstolstyper och att en viss specialisering sker. I bland annat Danmark och Norge tillkommer domstolskon- trollen över förvaltningen den allmänna domstolsorganisa-
tionen. Domstolsprövningen är avgränsad till laglig- hetsprövning. Det finns emellertid vid sidan av domstolarna ett antal olika särskilda prövningsorgan med varierande status, som i praktiken har hand om större delen av kontrol- len. På senare år har i t.ex. Norge diskuterats om ett infö- rande av förvaltningsdomstolar. Diskussioner har också förts om möjligheterna att undersö- ka i vilken utsträckning rättssäkerheten försämras eller för- bättras med hjälp av t.ex. överklagandefrekvens och änd- ringsfrekvens. Vidare har Domarutredningen diskuterat och lagt fram ett antal förslag med syfte att förstärka domstolarnas och do- mamas konstitutionella ställning och främja kvaliteten i dömandet och allmänhetens förtroende för rättsväsendet.153
Kommissionens slutsatser
Kommissionen anser att reformarbetet avseende förvalt- ningsprocessen och förvaltningsdomstolama har lett fram till goda möjligheter att utveckla och förstärka den rättsliga kontrollen av förvaltningen. Kommissionens bedömning, att reformarbetet på förvaltningsdomstolssidan innebär en god grund för rättssäkerheten, leder till en viss skepsis inför tanken på sammanslagna domstolsorganisationer. Aven de nya krav som domstolarna ställts inför och den genomgri- pande nyordningen med prövningstillstånd i hovrätter och kammarrätter talar enligt vår uppfattning för en försiktighet med nya reformer av organisationen innan systemet hunnit verka under en längre period. En förstärkning av rättssäkerheten hos domstolarna sker inte främst genom organisationsreformer. Det krävs nu en period av konsolidering för att man skall klara av de delvis nya uppgifter som domstolarna ställts inför. Det kan antas att den breddning av domarutbildningen som skett i och med utbyggnaden av förvaltningsdomstolarna är till fördel för domarkulturen.
158 sou 199499.
Att försöka mäta graden av rättssäkerhet med hjälp av mängden överklaganden eller ändringsfrekvensen riskerar att bli missvisande. En låg frekvens av överklaganden kan givetvis innebära att de flesta beslut och domar är korrekta men kan lika väl bero på att enskilda inte anser det vara någon idé att överklaga, på grund av kostnader, tidsåtgång eller uppfattning om möjligheterna till framgång. En låg frekvens av ändringar i högre rätt kan bero på att första in- stansens domar är av hög kvalitet, men det är inte uteslutet att överrättemas arbetsbelastning m.m. spelar in. Utvärde- ringar på detta område måste med nödvändighet inriktas mer på kvalitetsbedömningar än på statistik. Slutligen vill vi understryka att om ett övervägande om att genomföra en enda enhetlig domstolsorganisation blir ak- tuellt bör de erfarenheter av ett liknande system som finns i bland annat Danmark och Norge studeras närmare.
9. Ledningsorganisation i förvaltningsmyndigheter
Delat eller samlat ansvar Här behandlas ledningsorganisationen för främst centrala förvaltningsmyndigheter, men även för vissa förvaltnings- områden med decentraliserad organisation och styrelser på flera nivåer. Områden inom vilka det finns särskilda behov av autonomi, t.ex. högskoleområdet, diskuteras ikapitel 4 och omfattas inte av övervägandena i detta kapitel.
Enligt det s.k. verksledningsbeslutet från år 1987 skall deti statliga myndigheter normalt finnas en styrelse — lekman- nastyrelse - som tillsammans med verkschefen leder verk- samheten.
Regeringen föreslog relativt nyligen nya riktlinjer för myn- digheternas ledning.159 Riktlinjerna innebär att regeringen som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter skall välja enrådighetsverk eller styrelse. Såväl enrådighets- som styrelsemodellen skall vid behov anpassas till de sär- skilda förutsättningar som råder för den enskilda myndig- heten, och en styrelse skall kunna ha ett helt eller ett med myndighetschefen delat ansvar för verksamheten inför re- geringen.
Vid riksdagsbehandlingen uttalades att det framlagda för- slaget inte låser valet av ledningsform genom någon pre- sumtion för ledningsformen enrådighetsverk. Enligt riksda- gen bör dock ett starkare lekmannainflytande eftersträvas och huvudregeln vara att statliga myndigheter skall ha en
”” Prop. 1994/95:150.
lekrnannastyrelse vid sidan av verkschefen.160 Vidare uttala- des att frågor om förvaltningsmyndighetemas ledningsfor- mer bör kunna aktualiseras också i Förvaltningspolitiska kommissionens arbete. Regeringen har överlämnat KU:s betänkande till kommissionen för kännedom och beaktande i kommissionens arbete.161
Kommissionens bedömning
Sedan länge medverkar lekmän i förvaltningen. Deras upp- gift i lekmannastyrelsema är att tillföra myndigheterna ett medborgerligt omdöme och att öva inflytande och insyn på allmänhetens vägnar. De kan främja effektiviteten i verk- samheten i kraft av sina kunskaper och erfarenheter och bidra till att myndigheterna får en starkare medborgeng förankring. Därmed kan de stärka verksamhetens legitimi- tet.
Samtidigt skall ansvarsbilden i förvaltningens vara tydlig och begriplig, vilket också är en viktig demokratiaspekt. Befogenheter och skyldigheter skall vara parallellställda, ansvaret skall kunna identifieras och utkrävas. I verk med lekmannastyrelse uppfylls inte detta krav på ett tillfredsstäl- lande sätt. Genom att beslutsbefogenheten är uppdelad mellan verkschefen och styrelsen blir ansvaret oklart. Att styrelsen är på en gång beslutande och rådgivande gör dess roll komplex och diffus. Ledamötemas övervakande funk- tion är, även om den inte är närmare definierad, svår att förena med uppgiften att ingå i ledningen för den verksam- het som skall övervakas.162
Flera intervjuundersökningar visar att verkschefen i vissa fall har nytta av styrelsen som samtalspartner. Samtidigt betonas att styrelsen inte fungerar som ett ledningsorgan. "” Vid en jämförelse med styrelseuppdrag i bolag, stiftelser, organisationer och kommunala verksamheter framstår
"0 Bet. 1995/96:KU1, rskr. 1995/96:32. ”1 Regeringsbeslut 1996-01-25 ”2 sou 1985:40, sou 199358. ”3 RRV 199650 5. 200.
medverkan i en lekmannastyrelse som relativt substanslös och ansvarsbefriad. Det reella ledningsansvaret ligger hos verkschefen, som rapporterar till departementet och rege-
ringen.
Ledamöterna av lekmannastyrelsen utses av regeringen och är ansvariga inför denna, i den mån ansvaret låter sig iden- tifieras. Samtidigt förutsätts de utöva "insyn och inflytande" på allmänhetens vägnar, vilket innebär ett ansvar av annat slag. Häri ligger en tvetydighet. Det är oklart hur ledamö- ternas ansvar som företrädare för allmänheten redovisas.
Lekmannastyrelsema rekryteras i stor utsträckning bland riksdagens ledamöter. Riksdagens uppgift är bland annat att kontrollera regeringsmakten och att besluta om lagar och riktlinjer för den statliga verksamheten. Från konstitutionell synpunkt inger det betänkligheter att riksdagsledamötema i stor omfattning deltar i statsförvaltningens ledningsorgan och som sådana är underställda regeringen och ansvariga inför denna.
Vid en sammanvägning av vad som nu har sagts finner kommissionen att den nuvarande formen lekmannastyrelse med delat ansvar bör avskaffas.
En särskild fråga är i vad mån intresseorganisationer i vissa fall bör vara representerade i verksstyrelser. Sådan intresse- representation förekom tidigare, men har numera ersatts av särskilt utsedda samrådsorgan eller överläggningsgrupper eller informellt samråd under hand. Inflytande i sådana former förekom givetvis ofta även tidigare, ibland parallellt med intresserepresentation i respektive styrelse. Att intresseorganisationer kommer till tals i myndigheternas arbete är ofrånkomligt och dessutom ändamålsenligt. Det ställer emellertid krav på att myndigheterna förmår väga olika intressen mot varandra och att hävda det gemensam- ma bästa. lnte minst i EU-arbetet är det viktigt att myndig- heterna konstruktivt medverkar till att forma nationella ståndpunkter, så att Sverige så långt möjligt talar med en röst. I många lägen är det en fördel om också berörda intres- seorganisationer står bakom den ståndpunkt Sverige intar i EU, vilket talar för samråd på ett tidigt stadium mellan
myndigheter och organisationer. Formerna för detta måste variera beroende på ämnet och situationen. De skäl som talar emot lekmannastyrelser gäller enligt kommissionens mening också i fråga om intresserepresen- tation i myndigheternas styrelser. Det vore därför fel att återinföra sådan representation. I ställer för lekmannastyrelse med delat ansvar kan rådgi- vande organ, utsedda av regeringen eller verkschefen, fylla viktiga demokratiska insynsuppgifter. Om ett sådant organ inrättas för verksamheten som helhet kan det i praktiken spela ungefär samma roll som en av dagens lekmannasty- relser. Eftersom rådets medlemmar saknar beslutsansvar, har de dock större frihet att agera i rollen som allmänhetens företrädare gentemot verksledningen och löper mindre risk att bli enbart " gisslan". Rådsorganen kan utformas för olika funktioner och verka på olika nivåer inom myndigheterna. Lekmannainflytandet kan därmed breddas och verksamhe- ten tillföras fler impulser utifrån än om det utövas enbart genom styrelsemedverkan. För att uppdragen skall locka intresserade och kompetenta personer krävs att vidsträckta möjligheter till insyn ges och att myndigheterna tar upp viktiga och relevanta frågor i det rådgivande organet. Sedan någon tid har, under en försöksperiod, styrelserna i några myndigheter getts fullt ansvar för verksamheten. Ett motiv har varit att en ledningsform av liknande slag som för aktiebolag bedömts kunna vara lämplig för vissa typer av myndigheter.
En sådan ledningsmodell innebär inte att regeringens an- svar att styra förvaltningen minskar, endast att styrningen måste ske med delvis andra medel. Regeringen utövar sin styrning bland annat genom val av styrelseledamöter och kontakter under hand. Sådana kontakter bör normalt ske med styrelseordföranden och verkschefen. Paralleller med aktiebolag får inte dras för långt. En myn- dighetsstyrelse med fullt ansvar har en annan roll än styrel- sen i ett aktiebolag. Myndigheten är en del av statsförvalt- ningen med särskilda uppgifter och förpliktelser mot det allmänna. Den står under offentlig kontroll och är underkas-
tad allmänhetens insyn. En styrelse med fullt ansvar repre- senterar regeringen och har att genomföra det som har be- slutats politiskt inom myndighetens ansvarsområde. Rege- ringen kan avsätta styrelsen eller byta ut styrelseledamöter som inte uppfyller detta krav. Den försöksverksamhet som pågår med myndighetsstyrel- ser med fullt ansvar rymmer betydande oklarheter och flera frågor återstår att klara ut. Viktiga frågor är vilka kriterier som bör avgöra om denna ledningsform skall användas, vilka uppgifter och vilket ansvar som bör ges styrelsen, och vilka möjligheterna är att rekrytera ledamöter med rätt kompetens. Innan försöksverksamheten har utvärderats anser sig kommissionen inte ha underlag för att ställning till i vilka fall styrelser med fullt ansvar skulle kunna vara en ända- målsenlig ledningsform för vissa myndigheter.
Flera styrelsenivåer
Vissa förvaltningsområden har en särskilt komplicerad struktur. Till dem hör polisväsendet, socialförsäkringssek- tom och arbetsmarknadsverket. Utmärkande för dem är att organisationen är decentraliserad, att ledningsfrågor hante- ras av styrelser på olika nivåer och att alla eller några styrel- seledamöter utses av kommunala organ. En sådan organi- sationsstruktur rymmer svårigheter, särskilt när det gäller att uppfylla kraven att förvaltningen skall vara ett effektivt redskap för riksdagens och regeringens beslut och att klar- het skall råda i fråga om uppgifter och ansvar. Det är mot denna bakgrund som kommissionen ger sitt förord för en samordnad organisation för transfereringssystemen, som redovisas i kapitel 5. Frågan kan belysas också utifrån ledningsorganisationen för polisväsendet. De slutsatser vi redovisar bör kurma tjäna som vägledning också när det gäller andra förvaltningsom- råden med decentraliserad ledning. Statsförvaltningens ledningsorgan bör normalt inte utses av kommunala instanser. När det gäller polisväsendet finns det emellertid starka skäl att göra ett undantag. Styrelsema in-
om polisväsendet på regional och lokal nivå har inte bara viktiga beslutsfunktioner utan fyller också en insynsfunk— tion av stor betydelse. Alltsedan den kommunala polisen förstatligades år 1965 har det rått allmän enighet om att po- lisverksamheten skall ha insyns- och styrorgan utsedda på politiska grunder, framför allt därför att den så nära berör enskilda människors integritet i olika avseenden. Det finns fem styrelsenivåer eller motsvarande inom po- lisväsendet, nämligen Rikspolisstyrelsens styrelse, styrelsen i en länsstyrelse, polisstyrelsen i en lokal polismyndighet, polisnämnden i ett polisområde och närpolisråd. Kommis- sionen anser att antalet styrelsenivåer är onödigt stort. Den nuvarande ledningskonstruktionen motsvarar inte de ut- gångspunkter och principer för statsförvaltningen vi tidiga- re redovisat.
Kommissionen förordar att regeringen aktualiserar en över- syn av polisens ledningsorganisation. Vid en sådan översyn bör särskilt uppmärksammas hur gränssnittet mellan läns- styrelse och lokal polismyndighet skall vara utformat. Detta gäller särskilt i län med endast en polismyndighet, eftersom länsstyrelsens styrelse och polismyndighetens styrelse i ett sådant län i stort sett har samma kompetensområde. De effektivitetsproblem inom polisväsendet som i skilda sam- manhang har uppmärksammats — bland annat i en rapport från Riksrevisionsverket164 - kan till dels bero på den nuva- rande ledningsstrukturen.
"” RRV 1996:64.
10. Utnämningen av chefer
Chefspolitiken har inte förverkligats
I takt med att befogenheter delegeras till myndigheterna och verksamheter inom förvaltningen avregleras ökar regering- ens utnämningsmakt i betydelse. Den bör därför utnyttjas som ett av regeringens viktigaste medel att styra förvalt- ningsmyndighetema. I vår intervjuundersökning redovisas den samstämmiga uppfattningen att förfarandet vid chefs- rekrytering behöver förbättras och göras mer effektivt.165 I verksledningspropositionen framhöll regeringen vikten av att tillsättning av verkschef föregås av en genomgång och en allsidig beskrivning av den kompetens som behövs i verk- samheten och för chefstjänstenf'” Regeringen betonade att utnämningar bör ske i god tid och att verkschefer bör sökas i en bredare krets än som brukat ske tidigare. För att under- lätta en ökad rörlighet bland verkschefer beslutade rege- ringen vidare att förordnandetiden vid omförordnande av en verkschef skall förkortas, att en verkschef får förflyttas tvångsvis till annan statlig anställning och att s.k. verks- chefstjänster kan inrättas i Regeringskansliet. I regeringens chefsprogram från år 1995 redovisas bland annat riktlinjer för rekryteringsförfarandet.167 Rekrytering av myndighetschefer bör ske utifrån preciserade krav, ett brett sökförfarande och ett omsorgsfullt urvalsförfarande. En skriftlig kravprofil bör alltid tas fram innan sökandet efter kandidater börjar. Särskild vikt bör läggas vid ledaregen-
165 sou 1997:15. "6 Prop. 1986/87:99. 167 Myndighetschefer, 1995.
skaper. Kandidater bör sökas inom såväl statsförvaltningen som näringslivet, kommuner och landsting. En rapport från Riksdagens revisorer tyder på att den för- ändrade rekryteringspolitiken har haft begränsad fram- gång.153 Fortfarande är rekryteringsbasen snäv. Få verksche- fer kommer från näringslivet, kommunerna eller landsting- en, och ca 60 procent av verkschefema rekryteras från det egna departementets verksamhetsområde. Många verksche- fer saknar tidigare erfarenhet av mera kvalificerat Chefskap. Enligt Riksdagens revisorer bör regeringen eftersträva större öppenhet vid tillsättning av verkschefer. De pekar på att en effektiv chefsförsörjning, som innefattar rörlighet hos che- ferna, är ett strategiskt inslag i fömyelsearbetet i förvalt- ningen.
Flera av revisorernas iakttagelser bekräftas i kommissionens intervjuundersökning. Där sägs att det tycks vara svårt att tillämpa det uppstramade rekryteringsförfarandet, vilket kan bero på statsrådens önskan att ha fria händer att fatta beslut utifrån egna bedömningar.”9 Framförhållningen vid verkschefstillsättningar bedöms av flera i intervjuundersökningen vara bristfällig många gång- er. En statssekreterare med lång erfarenhet av arbete i led- ningen av olika departement ger följande beskrivning.
Jag har ju varit med så pass länge, men ändå förvånas jag över hur akuta alla utnämningar blir. Fast man vet om att det skall bli skifte flera år i förväg blir man lika överras- kad den dag det måste göras. Vi är dåliga på detta i Re- geringskansliet. Genomströmningen på verkschefsposterna har ökat under de senaste tio åren. Riksdagens revisorer hävdar dock i sin rapport att ambitionen att få en ökad rörlighet, grundad på att professionella chefer byter chefsuppdrag, inte har realise- rats i någon större omfattning. Denna bedömning återkom- mer i kommissionens intervjuer där man tämligen entydigt anser att rörligheten är låg. En verkschef säger:
168 Riksdagens revisorer, 1994/ 95, RRl2). 169 sou 199745.
Man skall röra sig. Men det sker inte i dag, och den kom- petens som verkschefen har tas inte tillvara. Det finns inget program, inget system för detta. Samordningen i Regeringskansliet när det gäller att utnämna verkschefer tycker inte jag fungerar bra. Chefsförsörjningsfrågor bereds i Regeringskansliets för- valtningspolitiska avdelning. Arbetet sker i nära samspel med departementen, som har de bästa förutsättningama att svara för chefsrekryteringar inom respektive område.
Kommissionens rekommendationer
Regeringens utnämningsmakt bör uppvärderas som in- strument för styrning, förändring och utveckling av förvalt- ningen. Staten behöver en reformerad politik för långsiktig chefsut- veckling och chefsförsörjning. Det arbete som regeringen har påbörjat med att utveckla rekryteringsförfarandet bör fortsätta. Förfarandet vid rekrytering, utnämning och om- placering av höga chefer bör innefatta en mera allsidig prövning och bli en del av en förvaltningspolitik som ser till den statliga verksamhetens samlade behov. I en politik för chefsförsörjning ingår att förbereda rekryte- ringar i god tid, att analysera de specifika krav som skall ställas i olika chefsbefattningar, att verka för rörlighet bland chefer och att skapa en rimlig grad av öppenhet kring rekry- teringen. Förfarandet bör emellertid inte formaliseras på ett sådant sätt att kontrollen över chefsfrågoma glider över från regeringen till specialister och tjänstemän i Regeringskansli- et.
Vi vill särskilt peka på vikten av öppenhet vid rekrytering- en. Den skall tjäna två syften. Den skall bidra till att bredda rekryteringsbasen och ge bättre möjligheter att bedöma - också i en offentlig debatt - hur utnämningsmakten utövas. Oppenhet kan främjas på olika sätt; ett minimikrav är att Regeringskansliet håller en aktuell lista med chefstjänster, som väntas bli vakanta, offentligt tillgänglig. Det skulle göra det allmänt känt när en tjänst är ledig och ge möjlighet för intresserade personer att anmäla sitt intresse. Självklart skall
det stå regeringen fritt att välja en person utanför denna krets.
Chefsrekrytering är en krävande funktion, som i många fall motiverar en betydande resursinsats. Staten har i detta av- seende en del att lära av de större företagen. Enligt regeringens riktlinjer från år 1994 bör regeringens speciella chefsförsörjningsansvar renodlas till att i huvudsak gälla myndighetschefema?” Utvecklingen har inneburit att utnämningen av avdelningschefer normalt har delegerats till myndigheterna.
Enligt kommissionen kan det ligga både sakliga och symbo- liska värden i att regeringen utser, förutom verkschefen, vissa chefer direkt underställda denne. Det innebär bland annat en markering av den viktiga funktion som är förenad med en viss tjänst. Vidare görs det tydligt att den utnämn- de, liksom verkschefen, har ett direkt ansvar inför regering- en
Utnämningsmakten bör också kunna vara ett viktigt in- strument i regeringens arbete med kompetensutveckling och jämställdhet i det statliga chefskollektivet. Om regering- en utnämner även chefer direkt underställda verkschefen, skulle regeringen ges möjligheter att ta ett mer samlat grepp kring sådana frågor. Samtidigt är det väsentligt att också verkschefen har ett in- flytande över utnämningen av sina närmaste medarbetare. Det är därför självklart att utnämningen skall föregås av ett samråd med verkschefen.
Enligt kommissionen bör regeringens tillsättningsansvar omfatta, förutom verkschefer, deras ställföreträdare, andra överdirektörer samt avdelningschefstjänster med funktioner som har särskild vikt för styrningen av en myndighets verk- samhet.
170 Prop. 1993/94:185
11. Offentlighet och insyn
Ofentlighetsprincipen — en del av demokratin Offentlighetsprincipen är djupt förankrad i det svenska rättssystemet. Förordningen "angående Skrif- och Tryckfri- heten" (TFF) från år 1766 innebar den mest vittomfattande tryckfrihet som något land då hade antagit. Det har sagts att " den viktigaste delen av TFF berörde offentlighetsprinci- pen".m I ett stort antal paragrafer meddelades vilka allmän- na handlingar som i fortsättningen skulle vara offentliga, och den ämbetsman som vägrade att lämna ut en sådan handling riskerade avsättning.
Offentlighetsprincipen är en del av medborgarrätten och en hörnsten i den svenska demokratin. Den är också en viktig aspekt på förvaltningspolitiken. Den innebär att den offent- liga verksamheten övervakas från flera håll och är en daglig påminnelse för dem som verkar i offentlig tjänst att de är ansvariga inför allmänheten, som ytterst är deras upp- dragsgivare. Meddelarfriheten och meddelarskyddet är en säkerhetsventil, som skapar en viss sannolikhet för att miss- förhållanden inom förvaltningen blir offentligt kända och kan åtgärdas, vilket också verkar förebyggande. Mediernas insyn i förvaltningen gör att myndigheterna informeras om varandras verksamhet, vilket motverkar att de drar åt olika håll. Inom stora förvaltningar bidrar offentlighetsprincipen till inteminformationen: de anställda får genom tidningar, radio eller TV reda på vad den egna myndigheten är enga- gerad i.
171 von Vegesack, T, Smak för frihet, 1995, s. 34—36.
Att statstjänstemännen fritt kan bidra med sina kunskaper och erfarenheter i samhällsdebatten, vilket följer av medde- larfriheten, är viktigt för demokratins vitalitet. De i det följande redovisade rättsregler som tillsammans formar offentlighetsprincipen ger inte sällan upphov till tolkningsproblem. Aven de som känner reglerna kan finna det svårt att korrekt uppfatta förhållandet mellan exempel- vis tystnadsplikt och meddelarfrihet, mellan svenska regler och EU-regler liksom mellan principen om allmänna hand- lingars offentlighet och datalagens regler om integritets- skydd.
Kommissionen anser att det inom förvaltningen finns stora kunskapsluckor och bristande förståelse för dessa frågor. Vi anser därför att utbildning och debatt inom statsförvaltning- en om offentlighetsprincipen är av största vikt. Dess inne- börd och betydelse bör vara ett väsentlig inslag i den för- valtningsutbildning som behandlas i kapitel 14.
Dessa frågor behandlas också i Kommunala förnyelse- kommitténs slutbetänkande.172 Kommittén skriver att of- fentlighetsprincipens ställning måste stärkas och att en var- aktig utbildnings- och informationsinsats bör initieras. Sta- ten, kommunerna och landstingen bör vara engagerade i ett sådant arbete, enligt fömyelsekommittén.
Ofentlighetsprincipens rättsliga innebörd
De grundläggande reglerna om offentlighet och sekretess finns i regeringsformen (RF), tryckfrihetsförordningen (TF), yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och sekretesslagen. Of— fentlighetsprincipen rymmer ett antal olika element. "Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna handlingar."173 En handling är allmän om
"2 sou 1996:169, 5. 87 173 TF 21. Med handling avses framställning i skrift eller bild samt upp- tagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.
den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkom- men till eller upprättad hos myndigheten. Envar är tillförsäkrad rätt att lämna uppgifter för offentlig- görande i vilket ämne som helst och har också rätt att an- skaffa uppgifter för sådant uppgiftslämnande eller offent- liggörande.174 Rätten till anonymitet innebär bland annat att myndighet eller annat allmänt organ inte får efterforska vem som är författare till offentlig framställning eller vem som lämnat meddelande för offentliggörande.175 De som tagit befattning med tillkomsten av en offentlig framställning, t.ex. iett tid- ningsföretag, får inte röja vad han därvid erfarit om vem som är författare eller meddelare.1715
Till offentlighetsprincipen kan också hänföras bestämmelsen i RF 2:11 att förhandling i domstol skall vara offentlig. Varje regel om offentlighet motsvaras av en möjlighet till begränsning i form av till exempel handlingssekretess, tyst- nadsplikt, inskränkningar i meddelarfriheten och rätten till anonymitet samt domstolsförhandling inom lyckta dörrar. En sådan begränsning måste vara grundad på lag. Allmän- na handlingars offentlighet kan inskränkas på grund av vissa motstående intressen, vilka regleras i TF. Det gäller bland annat rikets säkerhet, intresset att förebygga eller be- ivra brott och skyddet av den enskilde individen. Offentlighetsprincipen måste sålunda i många situationer och avseenden vägas mot betydelsefulla motstående intres- sen. Det sker genom en prövning i varje enskilt fall enligt särskilda regler, som utfärdas med stöd av någon av de här nämnda grundlagarna. Omständigheter som kan påverka offentlighet och insyn med risk för urholkning av offentlighetsprincipen är för- valtningens tendens till slutenhet, medlemskapet i EU samt utvecklingen och användningen av modern informations-
174 TF 1:1, YGL 1:2. "5 TF 3:41. 176 TF 35.
teknik - utöver vad vi nyss har framhållit om bristande kunskap om offentlighetsprincipen och tidigare redovisade iakttagelser om insynssvårighetema vad gäller informella
arbetsformer, bland annat i EU-arbetet.
Förvaltningens slutenhet och allmänhetens insyns- behov
Det finns risker för slutenhet i den offentlig förvaltningen. Att myndigheter i många fall vill informera allmänheten på sitt eget sätt om sin verksamhet och sina ärenden är natur- ligt. Mot allmänhetens och mediemas önskan om öppenhet står förvaltningens strävan att få arbeta i fred, utan stör- ningar utifrån. Det är därför viktigt att betona att offentlig- hetsprincipen innebär "att den offentliga verksamheten lig- ger öppen för medborgarna och de nyhetsförmedlande or- ganen på sådant sätt att dessa kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myndig-
heternas informationsgivning".177
Meddelarfriheten är en central och ofta missförstådd del av offentlighetsprincipen. Kammarrättsrådet Carl Norström framhåller i en studie av EU-medlemskapets konsekvenser för offentlighetsprincipen:
Denna meddelarfrihet har mycket stor betydelse för of- fentligt anställda tjänstemäns möjlighet att fritt ta kontakt med och informera press, radio och TV. 10 har många gånger haft anledning att framhålla sådana befattnings- havares rätt att fritt uttala sig för pressen och andra me- dia och att obehöriga inskränkningar i denna frihet ej får göras. 10 har särskilt framhållit att denna grundlagsfästa rättighet inte får kringskäras genom att myndighet 'prickar' eller på annat sätt kritiserar tjänsteman, vilken utnyttjar sin meddelarfrihet. Vidare har 10 framhållit att en myndighet över huvud taget inte skall göra någon be- dömning av lämpligheten av tjänstemans uttalande till
"7 Prop. 1975/76:160, s 69.
pressen och att deras kontakter med pressen inte angår myndigheten.173 I ett ärende år 1987 uttalade JK att det är oförenligt med meddelarfriheten att kanalisera yttranderätten vid en myn- dighet till vissa tjänstemän:
I meddelarfriheten ligger att varje anställd skall vara oförhindrad att genom publicering ge offentlighet åt myndighetens ståndpunktstaganden. Det skall stå den anställde fritt att analysera, debattera och även kritisera myndighetens uppfattning. Det är ett brott mot yttrande- friheten om myndigheten på något sätt ingriper mot eller hotar med att ingripa mot en anställd därför att hon eller han vänder sig till massmedia med upplysningar i viss fråga i ett läge när myndigheten anser att information i saken inte är önskvärd.”9
Meddelarfriheten tar över det lojalitetskrav i förhållande till arbetsgivaren som normalt följer av en anställning. Tyst- nadsplikt i offentliga anställningar kan inte åläggas genom avtal.130 I många fall tar meddelarfriheten över lagstadgad sekretess. Den är därför en rätt som för många, såväl inom som utanför den offentliga förvaltningen, framstår som svårförståelig. I den intervjuundersökning kommissionen låtit utföra svarar en hög beslutsfattare på en fråga om verkschefers rätt att offentligt kritisera regeringen:
Det anser jag vara uppenbart felaktigt (- - -) När rege- ringen bestämt sig för någonting, då skall verkschefema inte kommentera det offentligt, och egentligen inte de an- ställda på verket heller.un Liknande tänkesätt har kommit till uttryck även i andra sammanhang. De är oförenliga med meddelarfrihetens bok- stav och anda. Att vinna respekt för meddelarfriheten och att levandegöra dess betydelse i alla delar av förvaltningen
178 Norström, C, EU och den svenska offentlighetsprincipen, 1995, s. 32. 179 Norström, C, a.a, s. 69. 180 Norström, C, a.a, s. 184. "" sou 1997:15, s. 112.
kräver särskilda ansträngningar. Offentlighetsprincipens innebörd bör, som tidigare har sagts, uppmärksammas och diskuteras i den förvaltningsutbildning som kommissionen föreslår i kapitel 14.
E LI, insynen och meddelarfriheten
Inför Sveriges förhandlingar om medlemskap i EG år 1993 förklarades från svensk sida att "offentlighetsprincipen och meddelarfriheten utgör fundamentala principer som är för- ankrade i den svenska grundlagen". Inom EU verkar Sveri- ge för öppenhet och offentlighet. I flertalet EU-länder är emellertid sekretess i fråga om offentliga handlingar huvud- regeln, och meddelarfrihet och meddelarskydd okända be- grepp. EU:s institutioner kan uppställa villkor om sekretess eller s.k. förtrolig behandling. Oavsett vilka förpliktelser medlemskapet medför, kan Sverige som medlem utsättas för en kulturpåverkan i riktning mot ökad slutenhet. Därför krävs en stark och medveten vaksamhet.
Konflikter kan uppkomma om tillämpningen av den svens- ka meddelarfriheten. Vissa av EU:s rättsakter anger att medlemsstaterna skall utse en viss behörig mottagare av handlingar från EU-organ. Sådana mottagare kan ställas inför krav på att underteckna en försäkran om hur hand- lingen skall hanteras med avseende på sekretess. En sådan försäkran torde inte ha någon självständig rättng betydelse. Tjänstemannen bör därför, hävdar Carl Norström, ”avvisa en eventuell begäran om att skriva på en förbindelse om tystnadsplikt med hänvisning till att han är bunden av de svenska bestämmelsema för offentliganställda"."*2 Rekom- mendationen står i samklang med vad justitieministern utta- lat i riksdagen: ". . . detär självklart att varje svensk myn- dighet som har att pröva om sekretess föreligger för en viss uppgift alltid skall göra denna prövning enligt svensk lag."lag
"2 Norström, C, a.a, s. 179. "3 Riksdagens protokoll 1994/ 95:80.
I frågor där EU fattat bindande beslut om sekretess kan den svenska meddelarfriheten komma att ifrågasättas. I sista hand kan det bli ett avgörande i EU-domstolen. Kommissionen förutsätter att regeringen verkar för att den svenska traditionen av insyn och öppenhet bevaras i sam- band med den europeiska integrationen. Kommissionen delar Datalagskommitténs syn på vikten av att offentlighetsprincipen inte inskränks till följd av EU- medlemskapet. Kommittén skriver i sitt betänkande:
Vi lämnar förslag till en helt ny persondatalag som byg- ger på EG-direktivet om skydd för personuppgifter. En förutsättning för att vi skulle kunna lämna ett sådant förslag har varit att direktivet går att förena med det som iSverige är grundlagsskyddat eller annars särskilt bety- delsefullt från svenska utgångspunkter. Den nya lag- stiftningen får inte inkräkta på offentlighetsprincipen el- ler tryck- och yttrandefriheten.”I
Ofentlighetsbegreppet i datanätverkens tid
Den nya informationstekniken påverkar förutsättningama för offentlighetsprincipen. Redan ordet ”offentlighet" håller genom den på att få en mindre självklar innebörd. "Jag tror att det handlar om fundamentala förskjutningar, bland an- nat att själva begreppet offentlighet måste ställas under dis- kussion och analyseras under nya premisser”, hävdar pro- fessorn i rättsinformatik Peter Seipel."35 Han menar att det- samma gäller upphOVSrätten, som "skakas” av svårigheten att tillämpa begrepp som "utgivning" och " tillgänglig för allmänheten" på nya elektroniska informationssystem. Offentlighet förknippas med institutioner, till exempel massmedier, museer och teatrar, som förmedlar information eller budskap av olika slag till allmänheten under rättsligt ansvar. Genom IT får vi ett nytt slags offentlighet, som inte bärs upp av sådana institutioner, såsom Internet, där det
"4 sou 199759, 5. 3. 185 Förvaltningspolitiska kommissionens seminarium "Insyn, IT och in- temationaliseringen" den 14 mars 1996, dnr 06/ 96.
inte finns någon "ansvarig utgivare" som sätter gränser för vad som får meddelas.
Om begreppet offentlighet börjar flyta, kan offentlighets- principen komma i riskzonen. Redan att avgöra vilka upp-
gifter och "handlingar" som skall anses finnas hos en myn- dighet i IT-samhället bereder svårigheter. Att myndigheternas användning av ADB-teknik kan försvå- ra allmänhetens insyn uppmärksammades tidigt, men det torde inte i någon högre grad ha påverkat utformningen av de enskilda ADB-systemen. "Det är svårt att finna något fall i vilket denna fråga varit föremål för närmare diskussion", skrev Datalagstiftningskommittén därom?36 Behovet av "en god offentlighetsstruktur” hos ADB-systemen, för att citera Peter Seipel, beaktades inte.
Modern informationsteknik kan användas för att göra upp- gifter och information hos myndigheterna mer allmänt till- gängliga, men den medför också risker för att offentlighets- principen urholkas. Aven uppgifter som lagras i digital form omfattas av offentlighetsprincipen, men att få fram dessa uppgifter kräver oftast aktivt deltagande av myndighetens personal. Personuppgifter skyddas av datalagen. Sekretes- sprövning försvåras i de fall offentliga och icke offentliga handlingar ingår i samma material. Praktiska problem och tvister om Offentlighetsprincipens räckvidd har uppkommit i många situationer. Elektronisk post och datanätverk, t.ex. Internet, ger tidigare okända möjligheter att överföra information. Detta kan in- nebära svårigheter att garantera att in- och utgående hand- lingar och meddelanden registreras som allmänna hand- lingar. Kommissionen vill betona vikten av att offentlighetsprinci- pen också under nya tekniska betingelser medför att den offentliga verksamheten ligger öppen för medborgarna på ett sådant sätt att de kan inhämta upplysningar i skilda an- gelägenheter efter eget val, oberoende av myndigheternas informationsgivning. Kommissionen stöder det förslag till
"6 SOU 197854, s. 298.
utvidgning av offentlighetsprincipen i detta sammanhang som Datalagskommittén har lämnat. Kommittén skriver:
Eftersom tekniken kommer att ge allt vidare och billigare möjligheter att söka och sammanställa uppgifter kommer också allmänhetens möjligheter att få insyn i myndighe- ternas verksamhet och del av deras kunskaper att öka i framtiden.
När det gäller själva utlämnandet av allmänna uppgifter till allmänheten föreslår vi en utvidgning av offentlig- hetsprincipen. Den bör, enligt vårt förslag, även omfatta en rätt att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form. Vi är medvetna om att en sådan rätt inte kan införas gene- rellt och omedelbart. Enligt den föreslagna regeln skall allmänhetens rätt att få allmänna uppgifter t.ex. på dis- kett eller via e-post vara anpassad efter myndighetens tekniska möjligheter. Eftersom dessa fortlöpande förbätt- ras kommer också insynen att bli mer effektiv. Det kan finnas särskilda bestämmelser som förbjuder myndighe- ter att lämna ut uppgifter i digital form och i vissa fall kan sådant utlämnande falla under sekretess, men prin- cipen bör vara att man har samma rätt att få uppgifter i elektronisk form som på papper. Detta bör, åtminstone på sikt, vara positivt även för myndigheterna som slipper dyrbar pappershantering?”7
God ojfentlighetsstrukturi I T—miljö
I sekretesslagen)” finns bestämmelser om, som det heter, god offentlighetsstruktur. När en myndighet i sin verksam- het använder automatisk databehandling, skall denna ord- nas med beaktande av den grundlagsfästa principen om handlingsoffentlighet. Därvid skall myndigheten särskilt beakta att allmänna handlingar bör hållas åtskilda från and- ra handlingar och att skyddet för sekretessbelagda uppgifter i upptagningar bör vara sådant att insynen enligt TF inte försvåras. Varje myndighet skall för allmänheten hålla till- gänglig en beskrivning av sina ADB-register.
”7 sou 199759, 5. 8. "” SFS 1980:100. kap 15, s 9.
Om en myndighet i handläggning använder ADB- upptagning, skall upptagningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om ej särskilda skäl föran- leder annat.
Det är viktigt med en god framförhållning när det gäller teknikens möjligheter och hot. Myndigheterna behöver stöd exempelvis när det gäller att lägga upp nya arkivsystem och utnyttja elektroniken i ärendehandläggningen, så att uppgif- ter och handlingar blir tillgängliga för allmänheten. Statskontoret har en central uppgift när det gäller använd- ningen av modern informationsteknik i statsförvaltningen.
12. Regeringskansliet
Kommissionens övergripande bedömningar
Regeringskansliet är regeringens redskap för att forma poli- tiken och verkställa statsmakternas beslut. Det är av central betydelse att kansliet fungerar väl. Under senare år har skil- da undersökningar påtalat olika brister i Regeringskansliets organisation och arbetssätt?39 Med utgångspunkt i den kri- tik som framförts diskuterar kommissionen i det följande några övergripande problem som vi menar måste ägnas ökad uppmärksamhet framöver. En central fråga gäller ledningen av förvaltningspolitiken i Regeringskansliet. Kommissionen menar att den är oklar och svag; det gäller för såväl den centrala och övergripande ledningen som de enskilda departementens ledning av sina respektive myndigheter. Det starka trycket på centrum samt den höga takten och de snabba variationerna i de dagliga arbetsuppgifterna är en förklaring till detta. De förvalt- ningspolitiska frågorna ges också allmänt en relativt låg prioritet, inte minst på grund av att de har ett begränsat politiskt och massmedialt genomslag. Regeringsmakten har också kommit att skifta allt snabbare, vilket betyder att poli- tikerna får svårare att hinna med att sätta sig in i lednings- frågorna och etablera mer långsiktiga förvaltningspolitiska strategier. Fortfarande tycks arbetet i stor utsträckning präglas av mer traditionella uppgifter. Exempelvis framhål- ler ELMA-utredningen:
Regeringskansliet fungerar professionellt när det gäller att skriva propositioner, bereda ärenden, ta fram under-
189 Se t.ex. Ds 1995:6, Regeringskansliets organisation m.m, 1996, SOU 1997:15 och RRV 1996z36.
lag till den politiska ledningen, hantera förslag som läm- nas myndigheterna etc. Däremot är kompetensen att om- pröva samt att aktivt leda och styra den offentliga verk- samheten mindre utvecklad?90
Den starka sektoriseringen i Regeringskansliet utgör ett problem, då allt fler frågor skär över traditionella sektor- och departementsgränser. Ett återkommande tema i de studier som gjorts över Regeringskansliet är att sektorövergripande politiska prioriteringar och omfördelningar har svårt att få genomslag. En förklaring är att samordningen i dag i hu- vudsak sker i budgetarbetet med dess inbyggda konflikter — "om en får mer får andra mindre".191
Brister i samordningen finns även mellan enheter inom ett och samma departement?” Ofta utpekas tjänstemännen som "revirbevakare", men även politikerna framstår inte sällan som bevakare av sektorintressen. Ibland tvingas de driva departementets frågor hårt för att behålla den egna tjänstemannaorganisationens förtroende och lojalitet. En regeringsmedlem ses som framgångsrik om hon eller han lyckas stärka det egna departementets ställning, oavsett om det sker på helhetens bekostnad. Ett statsråd i kommissio- nens intervjuundersökning framhåller exempelvis:
Du fastnar i vad dina tjänstemän säger, och det blir pres- tige att du skall visa dina tjänstemän att du har lyckats bra i förhandlingarna. — — - Det där tycker jag är ett mycket, mycket stort problem. Jag trodde det var oerhört mycket mer kollektivt i regeringen.”3 Vidare ställer det europeiska samarbetet ökade krav på pri— oriteringar, styrning och samordning, både inom statsför- valtningen och i samhället i stort. Samarbetet ställer också ökade krav på Regeringskansliet vad gäller att tänka och agera strategiskt, exempelvis gentemot EU-kommissionen.
”0 Ds 1995:6, s. 92. 191 Larsson, T, Regeringen och dess kansli, 1986, s. 287. 1” Se Ds 19955 5. 95. 1” sou 1997:15, 5.179. Jfr Larsson, T, a.a, s. 275.
Under senare år har olika försök gjorts att stärka ledningen av förvaltningspolitiken och att förbättra samordningen i Regeringskansliet. Ett första försök gjordes redan år 1983, genom inrättandet av det nya Civildepartementet. Försöket hade begränsad framgång. Ambitionen att förlägga det övergripande ansvaret för förvaltningspolitiken i ett särskilt departement visade på svårigheten att driva dessa frågor utan en tillräckligt stark politisk maktposition. Delar av an- svaret för de förvaltningspolitiska frågorna låg kvar i Fi- nansdepartementet. År 1994 gjordes ett nytt försök att inrätta en central funktion med ansvar för förvaltningspolitiken. Denna gång förlades organisationen i Finansdepartementet, men ledningen i Statsrådsberedningen under en särskild samordningsminis- ter. Inte heller detta försök var allt igenom lyckat. De mer långsiktiga förvaltningspolitiska övervägandena tenderade att komma i skymundan i Statsrådsberedningen, där dags- politiska problem ständigt pockar på sin lösning. Den or- ganisatoriska splittringen med ledningen på ett ställe och organisationen på ett annat försvagade också den förvalt- ningspolitiska funktionens ställning. För en kort tid sedan omorganiserades den tidigare förvalt- ningsavdelningen i Finansdepartementet till en förvalt- ningspolitisk avdelning med delvis nya uppgifter. En sär- skild statssekreterare för förvaltningspolitiska frågor har nyligen tillsatts. Kommissionen har erfarit att avdelningen är under utveckling och att den har flera viktiga förvalt- ningspolitiska frågor på sitt program. Kommissionen ser positivt på denna utveckling, men vill ändå föra en öppen diskussion i denna fråga. Vissa uppgifter delas mellan den förvaltningspolitiska av- delningen och budgetavdelningen. Med tanke på det eko- nomiska synsättets naturliga dominans i Finansdepartemen- tet finns en risk att förvaltningspolitiken får en slagsida åt ekonomism; andra förvaltningspolitiska värden kan få stå tillbaka.
Regeringskansliet har nyligen ombildats till en myndighet?” Denna förändring kan innebära att förutsättningama för samordning och samsyn förbättras. Det ligger ett symbol- värde i förändringen, eftersom den visar på en vilja att mar- kera det gemensamma. Samtidigt ger den utrymme för Statsrådsberedningen att spela en mer aktiv roll. Att ansla- gen till departementen och kommittéväsendet redan tidigare slagits samman till ett och att beredningen av frågor om användningen av anslaget har lagts i Statsrådsberedningen kan vara ett uttryck för detta. Utöver dessa organisatoriska förändringar har andra lös- ningar på lednings- och samordningsproblemen diskute- rats.195 Ett förslag som framförts, och som även behandlas i kommissionens intervjuundersökning, är att i ökad ut- sträckning utnyttja projektarbetsformen för att arbeta med frågor som berör flera myndigheter eller sektorer. Det är en arbetsmetod som redan förekommer i Regeringskansliet och som med stor sannolikhet blir allt vanligare, inte minst i EU- arbetet. Projektrnodellen förordas också av SNS Demokrati- råd, som ett sätt att bryta sektoriseringen i Regeringskansli- et?96
För att förbättra de enskilda departementens ledning av myndigheterna har framförts förslag om att stärka styrning, uppföljning, utvärdering samt den administrativa ledningen i departementen?” Ett särskilt sekretariat föreslås bli inrät- tat, under ledning av en chefstjänsteman. De förslag som framförts varierar dock med avseende på befogenheter och ansvar för denna chefstjänsteman. I en aktuell utredning från Regeringskansliet förordas en stödfunktion med ett begränsat ansvar, närmast en ”konsultroll"?”
1” Regeringskansliets organisation m.m, 1996. 195 Ds 1995:6 och Regeringskansliets organisation m.m, 1996. 196 Demokratirådets rapport 1996, s. 139. 197 Ds 1995:6, s. 95 ff, Regeringskansliets organisation m.m, 1996, s. 12 ff. 1” Regeringskansliets organisation m.m, 1996, s. 15.
Kommissionens rekommendationer
Kommissionen anser att förvaltningspolitiken är för lågt prioriterad. Frågor om de politiska beslutens genomförande har inte uppmärksammats i tillräcklig utsträckning. Enligt vår uppfattning är detta allvarligt från både demokrati- och effektivitetssynpunkt. Frågor om styrning, kontroll och organisering är inte enbart administrativa och instrumentella utan kräver ett aktivt en- gagemang från den högsta politiska nivån. Regeringen bör i ökad utsträckning uppmärksamma de förvaltningspolitiska problemen och utveckla formerna för förvaltningspolitikens ledning och genomförande. Den förda förvaltningspolitiken måste fortlöpande utvärderas. Särskilt kring strategiska or- ganisations- och styrfrågor krävs ett långsiktigt och övergri- pande tänkande, vilket Regeringskansliet i dag har svårt att klara.
Det är också angeläget att samordningen mellan enheter och departement förbättras. Kravet på god samordning måste ställas högt. Samordningsarbetet utanför budgetprocessen måste stärkas. Det är naturligtvis viktigt att de olika depar- tementen representerar sina respektive sektorer vid rege- ringens sammanvägningar, men samtidigt ställs i dag höga krav på Regeringskansliet vad gäller omprövning av hela åtaganden och omfördelning av resurser över sektorsgrän- ser.
Det finns för andra politikområden samordningsfunktioner i Regeringskansliet. För samordning av regeringens budget- politik finns i Finansdepartementet en särskild budget- avdelning. För lagstiftningsfrågor kan ]ustitiedepartementet sägas ha ett övergripande samordningsansvar med sina sex lagstiftningsenheter och en granskningsenhet; den senare utför viss laggranskning för hela Regeringskansliet. I depar- tementet bereds också grundlagsfrågor, förvaltningslagen och annan för förvaltningen gemensam lagstiftning. Det är enligt kommissionen viktigt att också funktionen för samordningen av förvaltningspolitiken har en stark posi- tion. Kommissionen har i det föregående noterat som posi- tivt den nya organisationen i Regeringskansliet för förvalt-
ningspolitiska frågor. Det är angeläget att de viktiga för- valtningspolitiska frågorna drivs med kraft och konsekvens. Kommissionen anser att de viktigaste frågorna för närva- rande är
. generella frågor om statsförvaltningens uppgifter och organisation samt om hur den skall styras och kontrolle- ras
. centrala utvärderingsuppgifter och frågor om hur utvär- deringsverksamheten kan förbättras
. personalpolitiska frågor, exempelvis förvaltningsutbild- ning, chefsutveckling och chefsurval . organisering, samordning och strategiskt tänkande när det gäller EU-arbetet
. lärande om och bevakning av förvaltningspolitiska frå- gor, såväl nationellt som intemationth
. forskningsanknytning av det förvaltningspolitiska arbe- tet.
Det är naturligtvis viktigt att den förvaltningspolitiska funktionen inte leder till en oönskad centralisering. Det skall därför understrykas att funktionen inte övertar styr- och kontrollfrågorna från fackdepartementen utan har ett över- gripande ansvar inom området samt bistår fackdepartemen- ten med råd och stöd och aktivt verkar för att fackdeparte- menten uppmärksammar de förvaltningspolitiska frågorna. När det gäller relationerna till EU och andra internationella organisationer bör organiseringen utformas på olika sätt beroende på verksamhetsområde. Kommissionen har i be- tänkandet på flera ställen understrukit behoven av öppenhet och mångfald. Regeringskansliet bör ha som en uppgift att verka för detta och att skapa utrymme för departement och myndigheter att lära av varandra. Det finns vidare en betydande risk att det ökande transna- tionella utbytet, bland annat inom EU, förstärker tendenser- na till slutenhet och därmed försvårar medborgarnas in-
syn?99 Regeringskansliet har här en viktig roll att spela ge- nom att skapa arenor för att initiera och genomföra breda och öppna prioriteringsdiskussioner, där många olika grup- per i samhället involveras. Kommissionen har diskuterat den förvaltningspolitiska funktionens / avdelningens placering i Regeringskansliet. En utgångspunkt har därvid varit att alla de ovan diskuterade övergripande förvaltningspolitiska frågorna skall vara in- tegrerade i en organisationsenhet. Förvaltningspolitiken är sammanvävd med sakpolitiken inom alla sektorer, och den politiska nivån bör ägna den tid och stor kraft. Tre alternativ har förts fram och diskuterats. Ett är att funk- tionen ligger kvar i Finansdepartementet sidoordnad med budgetavdelningen och andra avdelningar där. Ett annat är att den flyttas till Statsrådsberedningen och där placeras antingen direkt under statsministern eller under ett särskilt statsråd. Ett tredje alternativ är att funktionen är direkt un- derställd statsministern utan att för den skull organisato- riskt inordnas i Statsrådsberedningen. En lämplig placering skulle då kunna vara justitiedepartementet. Skäl för och emot de tre alternativen har förts fram under kommissio- nens diskussioner, bland annat mot bakgrund av tidigare försök. En huvudsynpunkt har varit att en nära anknytning till statsministern framstår som önskvärd. Frågor om arbets- fördelning inom Regeringskansliet är emellertid av den ka- raktären att de lämpligen helt bereds av den sittande rege- ringen och dess kansli och vi förordar därför inte något sär- skilt alternativ.
Inte heller vad gäller frågan om de olika departementens ledning av förvaltningen ser kommissionen det som sin uppgift att diskutera någon lösning mer i detalj. I ett effek- tivt och dynamiskt regeringskansli kan departementens ledningsorganisation inte ges en uniform utformning. Det måste vara möjligt att göra anpassningar departementsvis i
199 sou 199750, 5. 6.
ledningsstrukturen. Detta framhålls också i utredningen om Regeringskansliets organisation.200 Vi har på olika ställen i betänkandet pekat på problem i samspelet såväl mellan departementen som mellan dessa och myndigheterna. Mot denna bakgrund vill komrnissio- nen hävda att det behövs en rådgivande funktion i form av en hög tjänsteman nära departementsledningen som repre- senterar god kunskap om förvaltningen och dess villkor och som kan stå för erfarenhet och kontinuitet i hanteringen av förvaltningspolitiska frågor, både internt inom departemen— tet och gentemot de underställda myndigheterna. Vi vill understryka att en sådan funktion inte får bli ett filter mel- lan den politiska ledningen och den förvaltning som denna ytterst skall styra; inte minst gäller detta i förhållande till tjänstemännen i Regeringskansliet?”
200 Regeringskansliets organisation m.m, 1996, s. 16. 201 Regeringskansliets organisation m.m, 1996, s. 13, SOU 1997:15, s. 155.
13. Statstjänstemannens ställning och ansvar
Statstjänstemannarollen och förvaltningskulturen
Den tradition som tidigare generationer av statstjänstemän fostrades i var en produkt av ett överhetssamhälle. Den var förknippad med privilegier och en skarp uppdelning mellan styrande och styrda. Aven sedan rättsstatens och demokra- tins ideal segrat, bibehöll den statliga tjänsten under lång tid sin särställning såsom ett uttryck för statens överhöghet. Tydliga exempel på detta var statstjänstemännens oavsätt- lighet och frånvaron av förhandlings- och strejkrätt. De negativa dragen i överhetssamhällets förvaltningskultur kan man lätt peka ut, såsom självtillräcklighet, konformism och snäva perspektiv. Men den svenska statsförvaltningen visade tidigt också starkt positiva sidor. För att vara ett fat- tigt land i Europas periferi hade Sverige en effektiv, hederlig och okorrumperad förvaltning. Sverige var det första landet i världen med en heltäckande folkbokföring. Den av äm- betsmän under frihetstiden behärskade riksdagen införde år 1766 den första tryckfrihetsförordningen. De statliga äm- betsmännen var den samhällsklass som framför allt kom att bära upp rättsstatsidealet.
Den klassiska bilden av den svenske statstjänstemannen är klar och entydig. Han är oväldig, lojal mot statsmak- terna och lagen och står över politiken. Hans uppgifter liknar domarens — att tillämpa lagar och förordningar på ett objektivt och opartiskt sätt.202
Förvaltningskulturen och statstjänstemannarollen iden lilla, centralstyrda nationalstaten var relativt enhetliga och rymde starka sammanhållande element. Statens omvandling under 1900-talet har tunnat ut och försvagat det som förr var ge-
202 Andersson, S., MellbOurn, A., Skogö, I, Myndigheten i samhället, 1978.
mensamt och togs för givet. De förändringar kommissionen pekat på som orsaker till den statliga verksamhetens frag- mentering har verkat upplösande också på statstjänsteman- narollen; det kräver en viss ansträngning att hitta några ge- mensamma nämnare för statens alla tjänstemän. Kommissionen anser att vi är på väg att tappa bort väsentli- ga och värdefulla inslag i den svenska förvaltningstraditio- nen, framför allt sådana som är förknippade med statens kämfunktioner. lakttagelser inom Justitiekanslerns (] K) och Riksdagens ombudsmäns verksamhetsområden ger stöd för en sådan uppfattning. Vid ett seminarium med kommissio- nen har förre JK, numera presidenten i Svea hovrätt, Johan Hirschfeldt påpekat att marknadskulturens inträde i för- valtningen kan få till följd att myndighetskulturen vattnas ur. Han har märkt en förändrad syn på frågor om jäv och bisysslor; känslan för var gränserna går har försvagats. Hos en del myndigheter har han funnit brister i den förvalt- ningsrättsliga standarden. Chefs-JO Claes Eklundh har inför kommissionen påtalat tendensen att effektivitetskraven tar över rättssäkerheten, bland annat i polisverksamheten, och att "slarvet ökar i domstolarna". I en skrivelse till komrnis- sionen efterlyser Riksrevisionsverket en utveckling av ”de sanktionsmedel som krävs vid flagranta fall av bristande regelefterlevnad och *mismanagementY' I skrivelsen sägs vidare:
RRV:s intryck är att den interna kontrollen i många fall blivit sämre inom myndigheterna. Orsakerna är flera och delvis komplexa.203 Som en följd av att statstjänstemännens anställningstrygghet har minskat och att lönesättningen blivit individuell har tjänstemännen blivit mer beroende av sina överordnade. I en rapport till kommissionen skriver professorn i statsve- tenskap, Lennart Lundquist:
I dagsläget talar man allmänt om tystnaden på arbets- platserna och menar då att tjänstemännen inte vågar säga sin mening. Det är en farlig utveckling. Tystnaden kom- mer i det långa loppet att direkt motverka effektiviteten i den offentliga verksamheten. Det är oerhört allvarligt om större delen av tjänstemannakåren i den demokratiska
"” RRV 199509-13, dnr 03/95.
staten blir menlösa jasägare, och det har förvisso inte va- rit lagstiftarens mening?"
Dagens statsförvaltning uppvisar en så brokig mångfald att det inte är meningsfullt att försöka återskapa en homogen och i alla avseenden enhetlig förvaltningskultur. Vissa grundläggande element måste emellertid vara gemensam- ma för statsförvaltningen. Utgångspunkten är att den of- fentliga förvaltningen är en del av demokratin och rättssta- ten och att de som arbetar i förvaltningen tjänar vissa ge- mensamma mål, vilket skiljer dem från anställda i den pri- vata sektorn. Statstjänstemännens ställning och ansvar reg- leras i lagar, förordningar och föreskrifter. Ytterst syftar sta- tens verksamhet till att förverkliga de demokrativärden som lagts fast i regeringsformen. Det är viktigt att det inom myndigheterna finns en levande insikt om att medborgarna är deras uppdragsgivare, att de finansieras med skattemedel, att de är redovisningsskyldiga inför det allmänna" och att de är skyldiga att behandla alla medborgare lika. Aven i en starkt specialiserad eller geogra- fiskt begränsad verksamhet måste insikten finnas att befo- genheter och resurser i sista hand kommer från folket, hela folket. Allmänintresset skall vara styrande. I uppdraget som statstjänsteman ligger sålunda särskilda förpliktelser, rättsliga och etiska, men det ger även särskilda rättigheter. De offentliganställdas yttrandefrihet är väsent- ligt vidare än de privatanställdas. Meddelarfriheten ger dem en rätt att meddela sig offentligt i vilket ämne som helst, öppet eller anonymt, utan att behöva riskera negativa sank- tioner av något slag från sina överordnade. Vissa funktioner som kräver särskild kompetens är typiska för den offentliga förvaltningen. Kommissionen vill peka på uppgiften att bereda och att föredra ärenden inför beslut. Kunskapen om vad som krävs för den uppgiften är grund- läggande, och den rymmer åtskilliga element. I berednings- ansvaret ligger att tjänstemannen skall vara väl insatt i ärendet; den eller de som skall fatta beslut är ofta mindre väl eller inte alls insatta. Den som bereder och eventuth före- drar ärendet skall bilda sig en egen mening, som skall vara grundad på omständigheterna i det aktuella ärendet, regler, praxis och egen professionell erfarenhet. Den föredragande
”* sou 1997: 28, s. 73.
skall inför beslutet stå för sin mening; att gissa vilket beslut som önskas är förkastligt. Enligt förvaltningslagens 19 5 har föredraganden och andra tjänstemän som är med om den slutgiltiga handläggningen utan att delta i avgörandet rätt att få avvikande mening an- tecknad. Huruvida föredraganden undgår ansvar om denne inte reserverar sig framgår emellertid inte, endast att veder- börande har rätt att anteckna avvikande mening. Traditio- nellt har det dock ansetts att den föredragande som deltar aktivt i övervägandena normalt delar beslutsansvaret med de formella beslutsfattarna, och att vederbörande måste re- servera sig för att undgå ansvar.205 Ofta är tjänstemannen skyldig att tillkännage sin mening i en reservation för det fall att beslutet blir ett annat än det föreslagna. Lennart Lundquist framhåller i sin rapport att begreppet ”det gemensamma bästa” var ohanterligt för den positivis- tiska samhällsforskningen och därför var i stort sett borta ur diskussionen under ett kvartssekel från 1960-talets början. Det "betraktades som metafysiskt och en smula löjligt' ', men i dag är det åter "högaktuellt i både vetenskaplig och poli- tisk diskussion".
Lundquist ger exempel på föreställningar som gjort sig starkt gällande under den tid då tron på det gemensamma bästa - idén om ett samhällsetos - varit undanträngd. När konsulter analyserar förvaltningsmyndigheters problem saknas ofta demokratiperspektivet och de etiska frågorna. Vanligt förekommande i myndighetsanpassad chefs- och ledningsutveckling för svensk förvaltning är sådant som effektivitet, produktivitet, utveckling av chefers arbetsgivar- roll, strategier för en chefsroll, kommunikation och samver- kan inom en myndighet, förändringsarbete, kundorientering och service. Här finns en slagsida. Ekonomisk effektivitet har blivit det överordnade.
Vissa inslag i den politik som förts i fråga om den offentliga verksamheten har enligt kommissionen försvagat förvalt- ningskulturen och statstjänstemannarollen. I en strävan att skapa en enhetlig arbetsrättslig reglering av hela arbets- marknaden har statsmakterna alltför litet beaktat skillnaden mellan privat och offentlig tjänst. Professorn i förvaltnings-
205 Wennergren, B, Handläggning: hur förvaltningsärenden behandlas i stat och kommun, 1994, s. 89, 92 f.
rätt Lena Marcusson använder uttrycket ”statstjänstens pri- vatisering' ', för den utveckling som enligt henne senast har manifesterats i den nu gällande lagen om offentlig anställ- ning (LOA).206 Regeringsformen 11:10 föreskriver att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rätts- ställning skall meddelas i lag. I LOA har grundlagens "tjänst" och "tjänsteman" devalverats till ”anställning" re- spektive ”arbetstagare". Det förändrade synsättet har givit utslag bland annat i synen på arbetskonflikter. Om en av- talsstridig strejk bryter ut vid en myndighet, kan deltagarna inte ställas till ansvar för sina försummelser enligt annars gällande disciplinregler utan enbart enligt medbestämman- delagens skadeståndsregler. Kommissionen finner att det offentligrättsliga synsättet på statlig verksamhet här har trängts alltför mycket åt sidan. En vild strejk vid en statlig myndighet är ett brott mot statstjänstemannarollen, inte bara mot kollektivavtalets fredsplikt. Förvaltningsmyndighetema lyder under regeringen, men samtidigt är deras självständighet en del av den svenska förvaltningskulturen. Som vi har utvecklat i kapitel 2 ansva- rar de fullt ut för beslut och åtgärder inom ramen för givna uppdrag. Frånvaron av så kallat ministerstyre innebär sam- tidigt att regeringsmedlemmar undgår kritik för sådant som myndigheterna gjort efter eget bedömande. I samband med det s.k. verksledningsbeslutet lades stark tonvikt vid förvaltningstjänstemännens lyhördhet och flex- ibilitet.207 I kombination med de rekommendationer som gavs om utnyttjande av informella kontakter för styrning av myndigheterna skapades något som kan utgöra ett hot mot förvaltningsmyndighetemas integritet, som kommissionen anser vara ett centralt värde i den svenska förvaltningskul- turen.
Kommissionen har i kapitel 6 om Astyming behandlat de in- formella kontakterna mellan Regeringskansliet och förvalt- ningsmyndighetema och därvid framhållit betydelsen av att rollfördelningen respekteras och att spelreglerna är tydliga.
206 Marcusson 1996, Statstjänstemannen - en art i utdöende? Rättsveten- skapliga studier tillägnade Carl Hemström, De lege juridiska fakulteten i Uppsala Arsbok Argång 6, 1996, s. 195.
”” Prop. 1986/87:99, bet. 1986/87zKU29, rskr. 1986/87:226.
Bör statstjänstemannarollen kodifieras? Lennart Lundquist återger i sin rapport den federala etiska koden i USA. Den inleds med föreskriften att ”Varje offentligt anställd skall sätta lojaliteten mot de högsta moraliska principer och Ian- det före lojalitet mot personer, parti eller myndighet' ' och fortsätter med ett antal budord av självklar vikt och rele- vans.
Enligt kommissionen vore det inte meningsfullt att försöka formulera en sådan etisk kod för de svenska statstjänste- männen. Det mest centrala och det mest krävande i en hög förvaltningsetik låter sig inte sammanfattas i några enkla punkter. De krav som ställs på myndigheter och statstjäns- temän är ibland motstridiga, och en viktig del av den kom- petens som krävs av dem är att hantera mål- och värde- konflikter. Med ett resonemang lånat från Pascal kan man hävda att dygder hos en statstjänsteman inger respekt en- dast om de är komplementära. Det är inte beundransvärt att besitta objektivitet om det inte också finns medkänsla och engagemang, eller att besitta integritet om det inte också finns lyhördhet, eller att besitta civilkurage om det inte ock- så finns lojalitet. Det viktiga är att förvaltningskulturen och statstjänsteman- narollen lever i medvetandet och diskussionen. Viktigt är att stärka de värderingar och förhållningssätt som är centrala för den statliga verksamheten, såsom saklighet, objektivitet, rättssäkerhet och lojalitet mot överordnade mål. I utbild- ningen av statstjänstemän, som vi behandlar i kapitel 14, bör detta vara en huvudfråga. Vidare bör myndigheterna fortlö- pande uppmärksamma betydelsen av statstjänstemännens ansvar som en del av det demokratiska systemet. Lundquist ger exempel på hur diskussionen om förvaltningskulturen och statstjänstemannarollen kan organiseras och föras. Hans synpunkter förtjänar att beaktas. Kommissionen anser också, vilket framgår av kapitel 7, att det offentliga kontrollsystemet bör förstärkas som ett medel att hålla uppe en hög förvaltningsetik. Riksdagens kontrol- lerande funktioner bör ha ett uttalat syfte att hävda ett of- fentligt etos i statsförvaltningen.
Ojfentlighetsanställdas tjänsteansvar
I en rapport till kommissionen, som kommissionsledamoten professor Lena Marcusson ansvarar för, behandlas frågor
om det rättsliga ansvaret för offentligt anställda.203 I rappor- ten redovisas bland annat följande bedömningar och förslag. I samband med den stora reformvågen inom arbetsrätten på 1970-talet konstaterades att utvecklingen mot ett närmande mellan offentlig och privat arbetsmarknad i stort sett kunde anses avslutad. Viktiga steg har varit införandet av stats- tjänstemännens konflikträtt och den arbetsrättsliga regle- ringen av medbestämmande, löne- och anställningsvillkor samt processuella föreskrifter. Men denna utveckling har fortsatt. Som symbolisk kan man se ändringen att i LOA avskaffa begreppet tjänst till förmån för anställning, trots att det i regeringsformen talas om tjänst.209 Det framstår som självklart att staten för sina anställda inte kan tillämpa ett regelsystem som skulle innebära väsentligt sämre anställningsskydd, löntagarinflytande och möjlighe- ter till stridsåtgärder än för andra anställda, om det inte finns starka skäl för avvikelser i det allmännas intresse. Men det finns skäl för att särskilda ansvarsregler skall gälla.
För personer som är anställda eller i övrigt verksamma i offentlig förvaltning finns i dag följande ansvarssystem: . Det straffrättsliga ansvaret för allmänna brott och för tjänstefel vid myndighetsutövning. . Ett mycket begränsat skadeståndsansvar. ' Ett disciplinärt ansvar lagreglerat för statligt anställda och kollektivavtalsreglerat för kommunalt anställda.
Enligt rapporten bör det straffrättsliga ansvaret med dess avgränsning till myndighetsutövning tills vidare bibehållas, men på längre sikt bör en utvärdering ske av hur den senas- te justeringen år 1989 av tjänsteansvaret har utfallit.
Tanken som förs fram i rapporten är att man för det discip- linära ansvaret bör åstadkomma en renodling av det som är typiskt för olika delar av det statliga anställningsförhållan- det. Det som är ett internt avtal skulle behållas som arbets- rättslig reglering, medan de speciella förhållanden som är
203 SOU 1996:173. Samma problematik behandlas i ]ustitiekanslems rap- port Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, 1997. IK:s förslag om vidgat tjänsteansvar och skadestånd går i samma rikt- ning som Marcussons. "” (RF 11:9)
knutna till de särskilda offentligrättsliga uppgifterna är ut- gångspunkt för en särreglering, som markerar vikten av dessa uppgifter. En sådan särreglering bör ta sin utgångs- punkt i regeringsformens krav på saklighet och objektivitet, legalitet och likabehandling och understryka förvaltningsla- gens grundläggande krav på den offentliga förvaltningen. En sådan ny särskild reglering av den offentliga tjänsten bör utredas, varvid utgångspunkten bör vara att personkretsen bestäms vidare än i LOA. Grundläggande krav på de of- fentligt verksamma kan slås fast i en ny lag om offentlig tjänst, som utgår från regeringsformens och förvaltningsla- gens syn på förhållandet mellan den offentliga förvaltningen och enskilda (medborgare och juridiska personer). I en sådan lag kan regleras någon form av utomstraffrätts- ligt sanktionssystem, som utgår från att det vid sidan av myndighetsutövning finns andra offentliga förvaltnings- uppgifter där kraven på lagenlighet, god etik och ansvars- fullt handlande måste ställas högt.
Regleringen bör enligt rapporten utgå från att missgrepp och försummelser kan skada det allmänna direkt och en- skilda direkt eller indirekt, inte därför att det allmänna har en arbetsgivarfunktion utan i kraft av att stat och kommun skall representera medborgarintresset och verkställa de de- mokratiskt fattade besluten. Den offentliga verksamheten har därvid en annan betydelse än den privata, även utanför myndighetsutövningen.
För att allmänhetens förtroende skall kunna upprätthållas krävs också föreskrifter om vissa bisysslor, vilka bör vara en del av en sådan ny lagstiftning. Därutöver bör övervägas om ett särskilt skadeståndsansvar bör utformas med utgångspunkt i en renodling av ansvaret för offentliga förvaltningsuppgifter. Ytterligare en marke- ring av en sådan renodling kan göras genom att sanktioner och processuella regler om beslutande och överprövande organ ges en utformning som skiljer sig från den rent ar- betsrättsliga. Medan tjänsteansvaret i dag bedöms av de allmänna domstolarna, bör tillämpningen av ett offent- ligrättsligt disciplinsystem kunna granskas av förvaltnings- domstolarna.
Slutligen framhålls i rapporten att det givetvis finns åtskilli- ga frågor som närmare måste övervägas, om man väljer den inriktning som föreslagits. Bland annat bör en ingående jäm-
förelse ske av hur tjänsteansvaret är utformat och tillämpas i andra, oss närstående länder. Domamas särskilda ställning bör uppmärksammas. Kommissionen delar de bedömningar som redovisas i rap- porten och förordar att frågor om det rättsliga ansvaret för offentligt anställda blir föremål för en särskild utredning.
14. Utbildning för statstjänst
Utbildning och utbildningsbehov
Utbildning av statsförvaltningens personal är ett viktigt in- strument för att möta många av de problem och utmaningar som vi har behandlat tidigare i betänkandet. Flera länder i Europa har särskilda förvaltningshögskolor. Dessa är vanligen ett led i skapandet av en sammanhållen kår av tjänstemän, vad som på engelska brukar kallas Civil Service. I några länder sker en stor del av rekryteringen via dessa skolor. I vissa länder är denna utbildning ett villkor för avancemang. Den outtalade eller ibland uttalade ambi- tionen är att på detta sätt skapa en omutlig, objektiv och lojal ämbetsmannaklass. Stora förvaltningsområden i Sverige som polis, militär, tull, post och tele har visserligen egna yrkesinriktade skolor, men i övrigt förlitar sig myndigheterna på att grundutbildning före anställning ges av det allmänna utbildningsväsendet. När det gäller kompletterande utbildning efter anställning, vare sig det gäller ursprunglig eller ny befattning, förlitar man sig i vissa fall till internutbildning, i andra till utbild- ningsväsendets utbud. Den formella utbildningsnivån är jämförelsevis hög i stats- förvaltningen. Ar 1995 hade 55 % av de statsanställda efter- gymnasial utbildning, exklusive högskolan 50 %. I landsting och kommuner hade hälften respektive knappt 40 % efter- gymnasial utbildning och i näringslivet 20 %. Bortsett från högskolan var de forskarutbildade i statsförvaltningen 1,4 %, i kommunerna 0,4 %, i landstinget 1,4 % och i näringsli- vet 0,3 %.m
210 SCB och Statskontoret 1996:15, s. 57.
Personalutbildningen är omfattande i staten, även när den utbildning som poliser och militärer erhåller räknas bort.211 Statsanställda avsatte år 1995 10 dagar om året till personal- utbildning, mot 7 dagar för andra anställda.212 Det finns emellertid eftersatta utbildningsområden. Fort- bildning krävs på alla nivåer i förvaltningen. I en förvaltning i omvandling måste nästan alla anställda ges fortbildning därför att de får nya befattningar eller därför att deras be- fattningar förändras och kräver ny eller annorlunda kompe- tens. Ett exempel på en sådan omvälvande förändring är den som inträffade när modem ordbehandling började an- vändas, vilket fick till följd att handläggarna nästan helt tog över assistentemas arbetsuppgifter.
Eftersatta områden som framkommer i kommissionens in- tervjuundersökning är också språkbehandling, kunskaper i utländska språk och förmåga att i utredningar och vid ären- deberedning presentera ett material överskådligt och logiskt och med tydlig åtskillnad mellan fakta och värderingar. Många iakttagare av EU-arbetet påtalar ett behov av "europakunskap", dvs. utöver kunskaper om EU, dess insti- tutioner och regelverk, också kunskaper om t.ex. europeisk historia, kultur och sätt att tänka i skilda länder. Dessutom behövs kunskap om hur förhandlingar bedrivs i internatio- nell miljö.
Tidigare dominerade juristerna stort bland handläggarna i statsförvaltningen. juridisk utbildning var länge ett krav för innehav av många befattningar inom departement och äm- betsverk. Ar 1947 hade över 50 procent av den handläggan- de personalen juridisk akademisk examen.213 I dag finns stora grupper av socionomer och ekonomer men också na- turvetare, humanister och många andra bland de statsan- ställda. Juristema utgör en grupp på sex procent bland dem med högskoleexamen. Detta speglar utvidgningen av det statliga engagemanget och specialiseringen av arbetsuppgif- ter och har naturligtvis fått till följd att en gemensam kultur - juristkulturen - har försvagats.
m Polis och militär svarade år 1990 för 12 % av antalet utbildningsdagar i statsförvaltningen. 212 Uppgifterna om utbildning härrör dels från Statskontoret 1996:15, s. 56 ff, dels från SCB som gjort vissa specialbearbetningar åt kommissio— nen, dnr. 64/96. 213 Landström,S-S, Svenska ämbetsmäns sociala ursprung, 1954, s. 130.
Frågan om statstjänstemannarollen och förvaltningsetiken har tagits upp i det föregående. Det är viktigt att allmänt förvaltningskunnande och juridisk kompetens säkerställs i hela statsförvaltningen. Decentralisering, delegering och informella arbetsformer ställer krav på statsanställdas in- tegritet, goda omdöme och etiska förhållningssätt, utöver kraven på goda allmänna kunskaper. De informella arbets- formerna, inte minst i EU-sammanhang, och den ökade an- vändningen av ny informationsteknik, gör offentlighets- principen särskilt viktig att uppmärksamma också i utbild- ningssammanhang. Andra utbildningsbehov som enligt kommissionens be- dömning är särskilt eftersatta är chefsutbildning, introduk- tionsutbildning för nyanställda samt fortbildning för högt utbildade och specialister. Arbetet i den statliga förvaltning- en ställer höga krav på kunskaper och förmåga till kritiskt tänkande och skulle kunna nyttiggöra långt fler forskarut- bildade. Inte minst ställer behovet av mer kvalificerade ut- värderingar av offentliga verksamheter - som kommissionen efterlyser - krav på vetenskapliga metoder.
Kommissionens överväganden
Mellan den högre utbildningen och statsförvaltningen finns starka historiska band. Universitetens huvuduppgift var från början att förse statsledningen med skolade medarbeta- re. Under ett långt skede fungerade de juridiska fakulteterna i praktiken väsentligen som anordnare av förvaltningsut- bildning. Under mellankrigstiden inrättades en fil. pol. mag.- och en jur. pol. mag.-examen, båda med inriktning på den offentliga förvaltningen. Vid socialinstituten organise- rades en särskild utbildningslinje med liknande inriktning. I samband med strävandena under sjuttiotalet att målinrikta utbildningen vid de filosofiska fakulteterna inrättades en särskild nationell förvaltningslinje i högskolan. Redan dess- förinnan hade pol. mag.-examen avskaffats. Under senare år har utvecklingen gått åtskilda håll vid olika högskolor. Nå- gon förvaltningsutbildning som nationell utbildningslinje finns inte i dag. Pol. mag.-examen har återinförts som be- teckning på en förvaltningsinriktad utbildning på magis- ternivå. Den utbildning som har en allmän orientering åt den offentliga förvaltningen är relativt omfattande, även om särskilda linjer med sådan inriktning i stort sett saknas.
Statsförvaltningens rekrytering av högutbildade har emel- lertid stor bredd, och de som har en särskild förvaltnings- utbildning har inte något generellt försteg framför exem- pelvis jurister, ekonomer och andra samhällsvetare.
Kommissionen har övervägt om statsförvaltningen skulle gagnas av en starkt målinriktad förvaltningsutbildning av det slag som finns i vissa andra länder. I dag är perso- nalansvaret i förvaltningen i hög grad delegerat till myndig- heterna, och däri ligger också myndigheterna självständigt bedömer behovet av specialiserad kompetens. Avgörande blir då i vad mån myndigheterna önskar rekrytera tjänste- män med en särskilt målinriktad förvaltningsutbildning. Kommissionen anser att det i dag inom högskolan finns goda möjligheter att tillgodese en sådan efterfrågan utan att man för den skull behöver inrätta nationella förvaltningshn- jer eller en särskild ”förvaltningshögskola". Någon central styrning i denna fråga är inte önskvärd. Ett nära samspel bör kunna finnas mellan utbildningsanordnare och avnäma- re.
Likväl finns anledning för regeringen att uppmärksamma utbildningsfrågoma i hela deras bredd. Dels är det av vikt att säkerställa att alla statsanställda väl känner till de värden som är specifika för statsförvaltningen, liksom att förvalt- ningskunnande och juridisk kompetens är väl tillgodosett. Dels är kompetensförsörjningen och kompetensutveckling- en av central betydelse för förvaltningens funktion och ut- veckling. Personalutbildning - dvs. introduktionsutbildning, chefs- utbildning och fortbildning - är ett viktigt medel för rege- ringen att föra ut gemensamma värden och förhållningssätt ihela statsförvaltningen. Vid utbildning som regeringen anordnar bör i så stor utsträckning som möjligt företrädare för regering och regeringskansli delta och själva redovisa regeringens syn i frågor som behandlas. Kompetensförsörj- ningen är avgörande för statsförvaltningens förmåga att fungera väl och leverera de tjänster som beslutats i demo- kratisk ordning. Ett starkare centralt engagemang i utbildningsfrågoma mo- tiveras vidare av att kompetensförsörjningen måste byggas upp långsiktigt och att den bör integreras med generella insatser för att utveckla förvaltningen, samt att den bör ges en forskningsanknytning.
Ansvaret för att tillgodose det långsiktiga behovet av kom- petensförsörjning och kompetensutveckling liksom för att svara för förvaltningspolitikens utveckling genom erfaren- hetsåterföring och kontakt med forskningen vilar ytterst på regeringen. På central nivå behövs en bättre analys och överblick över statsförvaltningens kompetensbehov, över behov av utbild- ning och över det befintliga utbildningsutbudet. Även om utbildningsansvaret är delegerat till myndigheter- na bör det vara en uppgift för regeringen att genom den förvaltningspolitiska funktionen i Regeringskansliet och genom fackdepartementen ge riktlinjer för myndigheternas arbete med utbildningsfrågoma och följa upp hur dessa hanteras. Utbildningsfrågoma bör behandlas iden löpande dialogen mellan myndigheterna och departementen. Den alldeles övervägande delen av de utbildningsbehov som nämnts i det föregående skall tillgodoses av det ordi- narie utbildningsväsendet. En samverkan mellan olika ut- bildningsanordnare och statsförvaltningen är därför önsk- värd. Regeringskansliet bör i utbildnings- och utvecklings- frågor ha ett reguljärt och kontinuerligt samråd med ut- bildnings- och forskningsväsendet. Kommissionen föreslår att det i detta syfte inrättas en förvaltningsakademi sam- mansatt av företrädare för högre utbildning och forskning, samt av företrädare för Regeringskansliet och myndigheter eller andra organ under regeringen. Forskningsanknytning- en är viktig för att förstärka den lärande funktionen i för- valtningspolitiken, som kommissionen behandlar i kapi- tel 15.
Förvaltningsakademin bör utses av regeringen. Den bör ha en fast sammansättning och inte vara särskilt stor. Från faH till fall bör den kunna knyta till sig annan sakkunskap än den som de fasta ledamöterna representerar. Uppgiften att anordna utbildningar bör vara tydligt skild från förvalt- ningsakademin.
15. Förvaltningspolitikens kunskapsunderlag
Bättre kunskaper behövs
Förvaltningspolitiken ställs inför utmaningar när det gäller statsförvaltningens styrbarhet och tendenser till fragmente- ring, liksom förmågan att agera på ett klokt sätt i det euro- peiska sammanhanget. Former för organisering och styr- ning som tidigare har fungerat är inte alltid längre använd- bara, och nya lösningar som passar vissa verksamheter kan vara mindre lämpliga för andra. Vi har tidigare betonat de statliga verksamheternas hetero- genitet och det därav följande behovet av att tänka på ett varierat och mångsidigt sätt kring organisering och styr- ning. Villkoren för de statliga verksamhetema skiljer sig väsentligt åt, och det finns knappast några modeller och lösningar som är ändamålsenliga för hela statsförvaltningen. Det saknas systematik i kunskaperna om och erfarenheterna av olika sätt att organisera och styra förvaltningen. Därmed finns det brister i kunskaperna om mer grundläggande frå- gor om förvaltningens flexibilitet och omställningsförmåga. Vilka är förutsättningama för förändring i den statliga för- valtningen? Vilka är möjligheterna att via medvetna politis- ka beslut och handlingar ändra förvaltningens organisation och arbetssätt?
Den förvaltningspolitiska diskussionen har länge varit rela- tivt begränsad. Det hänger delvis samman med att den krets som har intresserat sig för och format förvaltningspolitiken varit förhållandevis begränsad, och det har uppstått starka tendenser till likformighet. Detta försvårar den önskvärda variationen och mångfalden inom statsförvaltningen. Ett exempel på detta ges i en rapport till kommissionen om resultatstymingens framväxt av Stefan Lindström, fil. dr i statsvetenskap. Där konstateras att de grundläggande idé- erna bakom resultatstymingen är av gammalt datum och
har prövats till och från åtminstone sedan försöken med programbudgetering under 1960- och 1970-talen, men att förmågan att dra lärdom av erfarenheter har varit begrän— sad.
Utvecklingsarbetet . . . har präglats av omfattande pro- blem och motgångar som dock har varit tillfälliga i den meningen att reformarbetet fortsatt där det tidigare av- brutits när möjligheter givits. Det har i allt väsentligt handlat om att trots svårigheter genomföra idéer som formulerats på ett tidigt stadium. Erfarenheter från ge- nomförandeprocessen har främst uppfattats som hinder för att nå det uppsatta målet, och inte som underlag för eftertanke och analys. Kontrasten mot en aktivt lärande process har varit slående.
Lindström menar att en viktig förklaring till denna utveck- ling är att styrningen "i betydande utsträckning formats i en förhållandevis begränsad om än inte sluten miljö, domine- rad av ett fåtal departement, utredningar och stabsorgan."214
En långsiktig kunskapsuppbyggnad
Det är angeläget att bredda och fördjupa det förvaltnings- politiska kunskapsunderlaget. En av förvaltningspolitikens mest angelägna och strategiska uppgifter bör vara att orga- nisera sin egen kunskapsbas i form av en långsiktig och sys— tematisk kunskapsuppbyggnad. Den mångfald i tänkandet som erfordras för att finna lämp- liga former för att organisera och styra den mångskiftande förvaltningen uppstår sällan spontant. Internationella tren- der när det gäller styrning får ofta stort genomslag i olika nationella förvaltningar, och det finns en tendens att många samtidigt ansluter sig till de aktuella idéerna. Dessa idé- strömmar kan öppna förvaltningsmyndighetema för nya idéer, men det finns också en risk att de snävar in synfältet och framställer vissa lösningar som självklart bra, trots att lösningarna inte passar alla typer av verksamheter. Förvaltningspolitiken bör förhålla sig kritiskt granskande till de dominerande trenderna. Det bör vara en uppgift för för- valtningspolitiken att aktivt söka den kunskap som inte kommer fram automatiskt - det förvaltningspolitiska kun- skapsunderlaget skall vidga insiktema och handlingsut-
m sou 1997:15, s. 63.
rymmet. För detta behövs ett förvaltningspolitiskt kunskap- sunderlag som kan mobilisera ett förnuftigt ifrågasättande av de dominerande idéerna. Utgångspunkten är inte att det som ligger i tiden alltid är fel, utan snarare att det alltid är fel att stereotypt införa samma modell överallt. Statsförvaltningen har i alltför liten grad ägnat sig åt att ut- värdera genomförda reformer inom det förvaltningspolitis- ka området. Kommissionen menar att det förvaltningspoli- tiska förändringsarbetet permanent bör granskas för att man skall kunna lära av de egna erfarenheterna. Här kan såväl externa utvärderingar, förvaltningsforskning som det statli- ga kommittéväsendet användas.
Det är viktigt att erfarenheter sprids inom den statliga för- valtningen och att försöksverksamhet stimuleras. Kommis- sionen bedömer att det finns alltför få arenor för att mellan förvaltningsmyndigheter utbyta erfarenheter om till exem— pel styrning, utvärdering och internationalisering. Struktu- rer bör byggas upp som ger förvaltningsmyndighetema bättre förutsättningar i detta avseende.
Kunskapsunderlaget kan förbättras också genom att hos myndigheter och forskningsorgan i Sverige tillgodogöra sig kunskaper och erfarenheter i andra länder. I det internatio- nella samarbetet, exempelvis i EU och OECD, har Sverige tillgång till idéer, tankar och prövade modeller. Möjligheter- na att på ett systematiskt sätt ta till vara internationella erfa- renheter inom förvaltningspolitiken behandlas i en rapport till kommissionen, som kommissionsledamoten och docen- ten i företagsekonomi Kerstin Sahlin-Andersson svarar för.215 Självfallet är erfarenheterna av lösningar som används eller har använts i andra länder sällan möjliga att direkt överföra till svenska förhållanden, bland annat som en följd av skillnader i historiska och kulturella förhållanden. Jämfö- relser kan ändå vara ett viktigt element i det förvaltnings- politiska kunskapsunderlaget. Vi har pekat på betydelsen av variation i sätten att organise- ra och styra den statliga förvaltningen. Vi bygger därvid på föreställningen att det inte finns några bästa lösningar, men att inte heller alla lösningar är lika bra för varje verksam- hetsområde. Hur verksamheter bör organiseras och styras kan sällan bli föremål för generella avgöranden. Vi har också
”5 SOU 1997:33.
pekat på vikten av att bättre ta vara på andras och egna er- farenheter.
En till olika förutsättningar anpassad och ändamålsenlig förvaltningspolitik förutsätter att det finns bredd och djup i kunskapsunderlaget. Variation i organisering och styrning förutsätter variation i tänkandet, vilket i sin tur förutsätter en mångfald av aktörer och arenor. En sådan mångfald mås- te medvetet stimuleras.
Kommissionen vill också framhålla betydelsen av en kvalifi- cerad forskning om förvaltningspolitiska frågor. Det återstår mycket när det gäller forskningens bidrag med kunskap om styrning och organisering av statsförvaltningen. För erfa— renhetsåterföring och annat kunskapsutbyte är det Viktigt att företrädare för förvaltningen involveras i den förvalt- ningspolitiska forskningen. Det behövs mötesplatser där kvalificerade forskare, representanter för förvaltningsmyn- digheter, kommittéer och enskilda tjänstemän med intresse för utvecklingsfrågor kan föra konstruktiva samtal.
Enligt kommissionen bör förvaltningspolitikens kunskap- suppbyggnad och en förstärkt forskning om statsförvalt- ningen byggas upp och organiseras långsiktigt. Hur detta bör ske är en fråga som bör lämpa sig väl för den förvalt- ningsakademi som kommissionen föreslår i kapitel 14.
Källförteckning
Offentligt tryck m.m.
Propositioner
Prop. 1975/76:160 Nya grundlagsregler angående allmänna handlingars offentlighet Prop. 1978 / 79:111 Åtgärder mot krångel och onödig byrå- krati m.m.
Prop. 1986/ 87:99 Ledning av den statliga förvaltningen Prop. 1987/88:150 Förslag till slutlig reglering av statsbud- geten för budgetåret 1987/ 88 (kompletteringsproposition) Prop. 1992/ 93:56 Ny konkurrenslagstiftning Prop. 1993 / 94 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1993 / 94 (kompletteringsproposition), bil. 1
Prop. 1993/94:185Förvaltningsmyndighetemas ledning
Prop. 1994/95:150 Förslag till slutlig reglering av statsbud- geten för budgetåret 1994/ 95 (kompletteringsproposition) Prop. 1996/97:100 Förslag till statsbudget för budgetåret 1996/ 97, bil. 1 Prop. 1996/ 97:36 Den regionala samhällsorganisationen
Övrigt riksdagstryck Skr. 1984/85:202
Skr. 1994/95:15 Bet. 1980/ 81:KU25 Bet. 1986/87zKU29 Bet. 1992/93:NU17
Bet. 1993/94zKU18
Bet. 1995/96:FiU7 Bet. 1995/96:I(U1 Bet. 1996/97zKU4 Rskr. 1986/87z226 Rskr. 1992/93z144 Rskr. 1995/96:32 Rskr. 1996/ 97:77
Riksdagens protokoll 1994/95:101)
Statens offentliga utredningar SOU 1978:54 Personregister - datorer - integritet
SOU 1983:39 Politisk styrning - administrativ självständig— het
SOU 1985:40 Regeringen, myndigheterna och myndigheter- nas ledning SOU 1993:16 Nya villkor för ekonomi och politik SOU 1993:58 Effektivare ledning i statliga myndigheter SOU 1994:99 Domaren iSverige inför framtiden SOU 1994:117 Domstolsprövning av förvaltningsärenden bil. 2
SOU 1995:10 Analys av försvarsmaktens ekonomi SOU 1996:64 Försäkringskassan i Sverige SOU l996:169 Förnyelse av kommuner SOU l996:173 När makten gör fel SOU 1996:180 Bättre grepp om bidragen SOU 1997:7 Byråkratin i backspegeln SOU 1997:9 Flexibel förvaltning SOU 1997:15 Det svåra samspelet SOU 1997:18 Granskning av granskning SOU 1997:28 ] demokratins tjänst SOU 1997:30 Europa och staten
SOU 1997:33 Att lära över gränser SOU 1997:38 Myndighet eller marknad SOU 1997:39 Integritet Offentlighet Informationsteknik
Departementsserien
Ds 199424 Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling Ds 1994:81 En social försäkring
Ds 1995:6 ELMA
Ds 1995:10 Försvarets kostnader och produktivitet
Annat ojjfentligt tryck Riksdagsdirektiv (1995-03-24) Utredning om Riksdagens
revisorer m.m.
Direktiv (199423) till samtliga kommittér och särskilda ut- redare att pröva offentliga åtaganden
Direktiv (1995:103) och (1996:86) Förbättrade analysmöjlig— heter av Statsbudgeten och Nationalräkenskapema (FASON) Direktiv (1997:27) Översyn av stabsmyndighetema Regeringsbeslut 1996-01-25 Riksdagens revisorer 1994/95zRR14 Riksdagens revisorer 1994/ 95: RR4 Tillsyn
Riksdagens revisorer 1994/95zRR9 Tillsyn - innebörd och tillämpning Riksdagens revisorer 1994/951RR14 Information och resul- tatstyming
Riksdagens revisorer 1995/96:RR7 Den statliga personalpo- litiken
Riksdagens revisorer 1996/ 97:RR3 Mål- och resultatstyming Talmanskonferensen 1993/94zTK1 ]ustitiekanslem, Förstärkt skydd mot oegentligheter i of- fentlig förvaltning, 1997 RRV 1991, Hur går det?
RRV 199432 Den statliga budgetprocessen och resultat- stymingen: en beskrivning av en reform
RRV 1995:7 Myndigheternas regelgivning - en intervjuun- dersökning RRV 1995:32 FUSK
RRV l996:10 Statlig tillsyn RRV 1996:36 Med resultat i fokus
RRV 199650 Förvaltningspolitik i förändring RRV 1996:60 Effektiv ledning RRV 1996:64 Hinder för ett effektivare resursutnyttjande Statskontoret 1996:7 EU-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning Statskontoret l996:15 Staten i omvandling Statskontoret Fem forskare om förvaltningen SCB, Nationalräkenskapema, 1995 Statens fömyelsefonder, Hinder mot förändringsarbete i statliga myndigheter
Litteratur
Andersson,Simon, Mellboum,Anders och Skogö,lngemar, Myndigheten i samhället Liber, 1983 Esping, Hans, Ramlagar i förvaltningspolitiken SNS Förlag, 1994 Jacobsson, Bengt, Hur styrs förvaltningen? Studentlitteratur; 1984
Jacobsson,Bengt och Sahlin-Andersson,l(erstin, Skolan och
det nya verket Nerenius & Santérus förlag, 1995 Johansson,]an, Det statliga kommittéväsendet Akademitryck AB Larsson,Torbjöm, Regeringen och dess kansli Studentlitteratur, 1986
Landström, Sten-Sture, Svenska ämbetsmäns sociala bak-
grund Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala, XXXIV, 1954
Lindqvist, Rafael, Från folkrörelse till välfärdsbyråkrati. Det svenska sjukförsäkringssystemets utveckling 1900 -1990 Arkiv, avhandlingsserie, Lund 1990 Norström,Carl, EU och den svenska offentlighetsprincipen Juridik&Samhälle, 1995 Petersson, Olof, Rättsstaten PUBLICA, 1995
Petersson,Olof, Politikens möjligheter SNS förlag, 1996
von Vegesack,Thomas, Smak för frihet - opinionsbildningen iSverige 1755-1830 Natur och kultur, 1995
Wennergren, Bertil, Handläggning: hur förvaltningsärenden behandlas i stat och kommun PUBLICA, 1994
Övrigt material
Andersson, Rune, 50 och arbetslöshetsförsäkringen
1981 - 96 med åren 1935 till 1980 i sammandrag Utgiven av Arbetslöshetskassomas samarbetsorganisation, 1996
Marcusson, Lena, Statstjänstemannen - en utdöende ras ? Rättsvetenskapliga studier tillägnade Carl Hemström De lege Juridiska fakulteten i Uppsala årsbok årgång 6, 1996
Nycander, Svante, Åklagarväsendet är inget företag, DN 1997-02-26
Premfors, Rune, Statsförvaltningens utveckling Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen, dnr 18/ 96 Ragnemalrn, Hans, Regeringen och förvaltningsmyndighe- tema, synpunkter på Verksledningskommitténs grundlags— tolkning
Förvaltningsrättslig tidskrift 1986:1 Ruin,Olof,Den ifrågasatta staten Det 34:e nordiska juristmötet Stockholm den 21-23 aug. 1996
Sterzel,Fredrik, Projekt myndighetsregler Rapport från SAF, 1995 Ståhlberg, Ann-Charlotte, Är Sverige på väg från stan- dardskydd till grundskydd? Ekonomisk debatt 8/ 96 Torstendahl, Rolf, Byråkratisering och industrikaptalism Tvärsnitt nr. 4, 1985
Demokratirådets rapport Demokrati och ledarskap SNS förlag, 1996 Europaparlamentets och rådets direktiv 95 / 46EG (1995-10—24) om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter Förvaltningspolitiska kommissionens seminarium 14 mars 1996, Insyn, IT och intemationaliseringen Kommissionens dnr. 06 / 96
Myndigheter 1995, Regeringens chefsprogram PUMA, Governance in Transition, preliminär version, 1994
Regeringskansliets organisation m.m. PM 1996-05-13 PM från RRV 1995-09-13 Kommissionens dnr 03/ 95
Utbildningsstatistik, SCB Kommissionens dnr 64/96
Direktiv
Kommission om den statliga förvaltningens uppgifter och organisation Dir. 1995:93
Beslut vid regeringssammanträde den 21 juni 1995
Sammanfattning av uppdraget En kommission tillkallas med uppdrag att, med utgångs- punkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ,
0 göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är än- damålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag samt . lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör be- drivas.
Bakgrund
Statsförvaltningen förverkligar statsmakternas beslut och är därmed en grundsten i det svenska demokratiska systemet. Förmågan att med oväld och med respekt för medborgarnas rättmätiga intressen förverkliga politiska intentioner är ett mått på förvaltningens effektivitet. Den svenska statsför- valtningen har varit betydelsefull för välståndsutvecklingen och för nationens förmåga att verka internationellt.
Statsförvaltningens utveckling
Den nuvarande organisationsstrukturen i statsförvaltning- en är resultatet av en lång utveckling och förändring av den statliga verksamheten. Den svenska förvaltningsmodellen med självständiga myndigheter och ett litet regeringskansli har sina historiska rötter i en _s. k. kollegial styrform som växte fram under 1600-talet. Aven om förändringarna till följd av den moderna parlamentarismens och välfärdssta- tens utveckling varit omvälvande kan arvet från tidigare epoker fortfarande spåras i dagens förvaltningsstrukturer.
Skapandet av det moderna välfärdssamhället ställde stora krav på den offentliga sektorn och gjorde det nödvändigt med en kraftig utbyggnad av såväl den statliga som den kommunala förvaltningen. Myndigheterna ställdes inför en rad nya uppgifter vid sidan av den rena myndighetsutöv- ningen. Förvaltningens struktur blev allt mer mångfasette- rad och komplex.
Under de senaste 10-15 åren har bl.a. omfattande krav på besparingar framtvingat organisations- och strukturföränd- ringar i den statliga förvaltningen. Enligt en kartläggning som gjorts av Statskontoret genomfördes ca 150 viktigare organisations- och strukturförändringar under perioden 1980—1994 (rapport 1994:5). Förändringstakten har ökat mycket påtagligt från mitten av 1980-talet.
Införandet av mål- och resultatstyming inom den statliga förvaltningen innebär en långtgående delegering till myn- digheterna i fråga om bl.a. ekonomiskt ansvar, utformning av den inre organisationen, anställning av personal och ar- betsgivaransvar. Okade krav ställs samtidigt på myndighe— ternas ledning och på en fungerande uppföljning och utvär- dering och på en fortlöpande dialog mellan regeringen och myndigheterna.
Regeringen har i 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 8, s. 16) anfört att en mer samlad och slutlig utvärdering bör göras av hur de nya styrformema och hur den nya arbetsgivarpolitiska och personalpolitiska delege- ringen till myndigheterna har fungerat. För utvärdering av den statliga arbetsgivarpolitiken kommer regeringen senare att tillsätta en särskild kommitté.
Behovet av en översyn Även om vissa allmänna principer varit vägledande för för- ändringsarbetet under olika perioder har det inte gjorts nå- gon mer samlad utvärdering och analys av de olika krav som dagens och morgondagens samhälle ställer på statsför- valtningen och vilka konsekvenser dessa krav bör få när det gäller förvaltningens uppgifter, struktur, organisation och styrning. Arbetet har i stor utsträckning bedrivits sektoriellt för att lösa specifika problem inom olika politikområden. Sektorsövergripande analyser som berör flera departe- mentsområden har gjorts endast i mycket liten utsträckning som underlag för strukturförändringar i förvaltningen. Av historiska skäl och genom att varje departement drivit förändringsarbetet inom sitt verksamhetsområde i sin egen takt är förvaltningsstrukturen uppbyggd enligt olika och delvis motstridiga organisationsprinciper inom olika sekto- rer. Skilda politiska uppfattningar om hur den statliga verk- samheten skall organiseras liksom påverkan av berörda in- tresseorganisationer har också i vissa fall lett till otydliga kompromisser som skapat oklara och delvis överlappande myndighetsstrukturer. Det omvandlingstryck som skapats bl.a. genom det allvarli- ga statsfinansiella läget innebär i sig nya möjligheter att övervinna många traditionella hinder mot förändringar i form av starka särintressen och revirkonflikter. Den nya informationstekniken ger också möjligheter till verksam- hetsfömyelse genom omprövning av traditionella arbetspro- cesser och organisationsprinciper. Erfarenheterna av resultatstymingen är hitills goda. Målen för resultatstymingen ligger därmed fast. Det finns dock anledning att överväga ytterligare åtgärder för att förbättra styrningen och uppföljningen.
Användningen av bolags— och stiftelseformer i statlig verk- samhet förutsätter att staten inte frånhänder sig ansvaret för och möjligheterna till styrning och kontroll av verksamhe- ten. En tyng ägarpolicy och effektiva stymings- och kon- trollsystem är därför nödvändiga. På detta område krävs ökad tydlighet. Särskilda överväganden behöver också gö- ras för att inte rätten till insyn i den offentliga verksamheten skall urholkas. Okad avgiftsfinansiering och affärsinriktning inom förvaltningen har vidare lett till att gränsdragningen ibland kan framstå som oklar mellan vad som skall anses
vara myndighetsutövning respektive avtalsförhållande mellan kund och leverantör.
Den nuvarande förvaltningsstrukturen är i allt väsentligt uppbyggd med utgångspunkt i nationella behov. Den ökande intemationaliseringen och EU-integrationen ändrar delvis förutsättningama för förvaltningens arbete och ställer nya krav på förvaltningens organisation och arbetsformer liksom på regeringens styrning och samordning av myn- digheterna och deras medverkan i arbetet med EU-frågor. Ett utredningsarbete om den svenska statsförvaltningens samverkan med regeringen vid ett svenskt EU-medlemskap har genomförts och redovisats i betänkandet Statsförvalt- ningen och EG (SOU 1993z80). ] betänkandet anges vissa allmänna utgångspunkter och förslag till riktlinjer för be- redningen av EU-frågor och för samordningen mellan rege- ringen och förvaltningsmyndighetema. Regeringen har den 6 april 1995 uppdragit åt Statskontoret att kartlägga och analysera hur EU-medlemskapet under det första medlemskapsåret påverkar statliga myndigheters organisation och arbetsformer och hur formerna för sam- ordning mellan regering och förvaltningsmyndigheter ut- vecklas.
Intemationaliseringen och EU-samarbetet ställer nya krav och innebär i vissa avseenden en återgång till ökad regel- styrning. Men ökade kontakter och samarbete med andra förvaltningssystem och förvaltningskulturer kan också sti- mulera en ökad öppenhet för ifrågasättande och nytänkande inom förvaltningen. Regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994z23) inne- bär också att sättet att organisera den statliga verksamheten inom många områden kan behöva ifrågasättas i grunden. Varje kommitté skall enligt direktiven ange de bakomlig- gande, egentliga målen för den verksamhet som utreds och förutsättningslöst pröva om åtagandet bör vara en offentlig angelägenhet.
Syfte och utgångspunkter
Syftet med kommissionens arbete är att ge underlag för den fortsatta utformningen av regeringens förvaltningspolitik. I förvaltningspolitiken ingår att ge riktlinjer för utformningen av den statliga förvaltningens organisation och struktur,
lednings- och verksamhetsformer samt styrningen av statli- ga verksamheter. Förvaltningspolitiken skall ge vägledning såväl för dem som arbetar i den löpande verksamheten som för dem som har till uppgift att utveckla och förändra verk- samheten i den statliga förvaltningen. Utgångspunkten för kommissionens arbete skall vara de grundläggande krav på demokratisk styrning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglighet som måste ställas på och tillgodoses av den statliga förvaltning- en. De krav som demokratin ställer innebär att förvaltning- en skall fullfölja sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdagen. Kravet på rättssäkerhet innebär att den enskilde skall kunna åberopa gällande lag och förord- ning och kunna utgå från att förvaltningen är professionell och garanterar en korrekt handläggning av ärenden som rör medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Kravet på effek- tivitet innebär dels att förvaltningen skall åstadkomma av- sedda resultat och uppnå de mål som satts, dels att det sker med en rimlig resursåtgång. Kravet på tillgänglighet inne- bär att medborgarna skall ha rimliga möjligheter till kontakt med den statliga förvaltningen oavsett var de bor i landet. Regeringens förvaltningspolitik skall syfta till att skapa or- ganisations- och styrformer i statsförvaltningen som på ett väl avvägt sätt svarar mot dessa krav.
Uppdraget
Kommissionen bör översiktligt redovisa hur statsförvalt- ningen har utvecklats och organiserats under efterkrigsti- den. På grundval av denna redovisning bör kommissionen göra en analys av vilka kriterier som varit styrande för hur statliga åtaganden organiserats och genomförts. I den ut- sträckning dessa kriterier förändrats över tiden skall detta belysas. Kommissionen bör därvid särskilt kartlägga och analysera vilka huvudprinciper som legat till grund för eller haft ett dominerande inflytande på hur den statliga verksamheten utvecklats och organiserats med avseende på frågor somzval av verksamhetsform (myndighet, affärsverk, bolag, stiftelse, ideell organisation eller annan form), ansvars- och uppgifts- fördelning mellan centrala statliga förvaltningsmyndigheter och mellan central, regional och lokal statlig nivå, principer för styrning, ledning, verkställighet, uppföljning och kon-
troll, val av produktionsformer för offentliga tjänster (egenregi, entreprenader, beställar- och utförarmodeller eller köp- och säljmodeller etc).
Kommissionen skall mot den ovan angivna bakgrunden - och med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ - göra en analys av om nuvarande former för organi- sation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag.
En avgörande utgångspunkt bör som tidigare framhållits vara de grundläggande kraven på demokratisk styrning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglig- het. Den offentliga verksamhetens betydelse för en balanse- rad ekonomisk tillväxt och utveckling av välfärden bör ock- så värderas liksom dess förmåga att verka i en tid av ökad internationell samverkan. Medlemskapet i EU är självfallet en viktig faktor. Kommissionen bör särskilt överväga hur sådana olika krav kan tillgodoses och balanseras mot var- andra i det fortsatta förändringsarbetet. . Kommissionen bör också analysera de olika relationer som medborgare och företag har till den statliga förvaltningen. Analysen bör inriktas på hur dessa relationer har utvecklats och hur kraven på den statliga förvaltningen i förhållande till medborgare respektive företag skiljer sig i olika typer av offentlig verksamhet.
För den verksamhet som bör bedrivas i myndighetsform bör kommissionen överväga alternativa sätt att utforma den statliga myndighetsstrukturen på central, regional och lokal nivå så att den bättre svarar mot de nya förutsättningama. Som ett underlag för sådana överväganden bör kommissio- nen göra sektorsövergripande analyser av arbetsprocesser och verksamheter som är gemensamma för olika delar av förvaltningen, t. ex. i samband med administrationen av olika transfereringssystem. De möjligheter till nya organisa- tionsformer och arbetssätt som den nya informationstekni- ken ger skall särskilt uppmärksammas. En samlad analys bör också göras av effektiviteten i de olika styrmedel som regeringen har för den statliga verksamheten och hur samspelet mellan dessa fungerar. Kommissionen bör bl.a. belysa hur resultatstymingen förhåller sig till den inom många områden detaljerade regelstymingen inom ramen för EU-samarbetet.
En belysning bör också göras av hur de nya styrformema påverkar samspelet mellan riksdag, regering och förvalt- ningsmyndigheter. En viktig fråga är därvid hur riksdagens intentioner slår igenom i de olika former av styrning, upp- följning och utvärdering som regeringen utövar gentemot myndigheterna. Kommissionen skall vidare lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas. Kommissionen kan därvid i den utsträckning den finner lämpligt lämna rekommendationer eller förslag till riktlinjer i förvaltningspolitiska frågor för olika typer av statlig verksamhet.
Utredningsarbetet
Kommissionen är fri att redovisa ett brett spektrum av al- ternativa utvecklingsvägar och deras konsekvenser. Syftet med kommissionens arbete är att lyfta fram möjligheter och alternativ som därefter i ett senare skede får bli föremål för en närmare bedömning från politiska och praktiska ut- gångspunkter. Kommissionen bör arbeta i nära kontakt med såväl forsk- ningen inom relevanta områden som med praktiskt verk- samma i förvaltningen och andra som berörs av den statliga verksamheten. Kommissionen bör i sitt arbete också ha kon- takt med annat förvaltningspolitiskt utrednings- och bered- ningsarbete, Såsom det fortsatta arbetet med att stärka resul- tatstymingen (Ds 1995:6), Regionberedningens förslag (SOU 1995:27) och Utredningen (Fi 1994:03) om verksamhe- ter som är beroende av statligt stöd.
Kommissionen skall beakta regeringens direktiv om att re- dovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) och om
att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1 994: 1 24). Arbetet kan lämpligen utföras som ett antal delstudier. Kommissionen skall avsluta sitt arbete med en sammanfat- tande rapport till regeringen senast den 31 december 1996.
(Finansdepartementet)
AV kommissionen beställda rapporter
Publicerade
När makten gör fel, SOU 1996:173 Bättre grepp om bidragen, SOU 1996:180 Flexibel förvaltning, SOU 1997:7 Byråkratin i backspegeln, SOU 199729 Det svåra samspelet, SOU 1997:15 Granskning av granskning, SOU 1997:18 I demokratins tjänst, SOU 1997:28 Att lära över gränser, SOU 1997:30 Europa och staten, SOU 1997:33 Myndighet eller marknad, SOU 1997:38 Ministern och makten, SOU 1997:54
Icke publicerade - finns i kommissionens arkiv Medborgarnas inflytande och särintressenas makt (dnr. 27/ 96) Litteratur om avveckling av statlig verksamhet (dnr. 26 / 96) Medborgarna och förvaltningen (dnr. 23 / 96) Förvaltningsdebatt och förvaltningsreform i Frankrike (dnr. 25/96) Representativeness and Legitimacy in USA and Sweden (dnr. 30/96) Studie av representativiteten i statsförvaltningen (dnr. 68/96) Statsförvaltningens utveckling (dnr. 18 / 96) Nätverk som ny form för samarbete och organisation (dnr. 1:1 / 95) Informationsinvesteringar i statlig förvaltning (dnr. 1:2/95) Elektronisk förvaltning - möjligheter, hot och förutsättningar (1:3/95) En förvaltningsrättslig översikt (dnr. 09/96)
Kronologisk förteckning
I. Den nya gymnasieskolan — steg för steg. U. ?. Inkomstskattelag, del I-lIl. Fi. 3. 4. 5.
6. 7.
& Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. S. 9.
10. II. 12
B. 14. 15.
16. 17.
18. 19. 20. 21.
ZZ 23.
Fastighetsdataregister. Ju. F örbätu'admiljöinformation. M. Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. A. Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrågor. K. Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. Fi.
Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. Fi. Ansvaret för valutapolitiken. Fi. Skatter, miljö och sysselsättning. Fi. lT-problem inför 2000-skifiet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av IT-kommissionen den 1 8 december. lT-kommissionens rapport 1/97. K. Regionpolitik för hela Sverige. N. IT i kulturens tjänst. Ku. Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. Fi. Att utveckla industriforskningsinstimten. N. Skatter, tjänster och sysselsättning. +Bilagor. Fi. Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. Fi. Bättre infomation om konsumentpriser. ln. Konkurrenslagen i 993- 1996. N. Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år. U. Aktiebolagets kapital. Ju. Digital demokr©ti Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november l996 anordnat av Folkomrösmingsutredningen, IT- kommissionen och Kommun ikationsforskn ings- beredningen. IT-kommissionens rapport2/97. K. Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. S. Svensk mat — på EU-fat. Jo. EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels- försörjningen. Jo. Kontroll Reavinst Värdepapper. Fi. I demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. Fi. Bampomogiafifrågan. lnnehavskriminaliseringmm. Ju. Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. Fi.
. Kristallkulan — tretton röster om framtiden.
32. Följdlagstiftning tillmiljöbalken. M. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 4].
42.
43.
44.
45.
46.
47.
48.
49. 50.
51.
52
53 54
55.
56.
Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvaltningspolitiska samarbete. Fi. Övervakning avmiljön. M. Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. K. Bekämpande av penningtvätt. Fi. Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. U. Myndighetellermarknad. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer. Fi. Integritet Offentlighet Informationsteknik. Ju. Unga och arbete. ln. Staten och trossarnfunden Rättslig reglering — Grundlag — Lag om trossamfund -— Lag om Svenska kyrkan. Ku. Staten och trossamfunden Begravningsverksamheten. Ku. Staten och trossamfunden Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven. Ku. Staten och trossamfunden Svenska kyrkans personal. Ku. Staten och trossamfunden Stöd, skatter och finansiering. Ku. Staten och trossamfunden Statlig medverkan vid avgiftsbetalning. Ku. Staten och trossamfunden Den kyrkliga egendomen. Ku. Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat. Fi. Grundlagsskydd för nya medier. Ju. Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Jo. Brister i omsorg — en fråga om bemötande av äldre. S. . Omsorg med kunskap och inlevelse
_ en fråga om bemötande av äldre. S. . Avskaffa reklamskatten! Fi. . Ministern och makten. Hur fungerarministerstyre i praktiken? Fi. Staten och trossamfunden. Sammanfatmingama av förslagen från de statliga utredningarna. Ku. Folket som rådgivare och beslutsfattare. Ju.
57. lmedborgamas tjänst.
En samlad förvaltningspolitik för staten. Fi.
Systematisk förteckning
J ustitiedepartementet
Fastighetsdataregister. [3] Aktiebolagetskapital. [22] Bampomografifi'ägan. Innehavskriminaliseringmm. [29] Integritet Offentlighet Informationsteknik. [39] Grundlagsskydd för nya medier. [49]
Folket som rådgivare och beslutsfattare. [56]
Socialdepartementet
Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. [8] Välfärd i verkligheten—Pengar räcker inte. [24] Brister i omsorg — en fråga om bemötande av äldre. [51] Omsorg med kunskap och inlevelse — en fråga om bemötande av äldre. [52]
Kommunikationsdepartementet
Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrägor. [6] IT-problem inför 2000—skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av IT-kommissionen den 18 december. IT-kommissionens rapport 1/97. [12] Digital demokr©ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen, 1T- kommissionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. [23] Kristallkulan — tretton röster om framtiden. 1T-kommissionens rapport 3/97. [3 1] Ny kurs itrafikpolitiken + bilagor. [35]
Finansdepartementet
Inkomstskattelag, del H". [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. [7] Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. [9] Ansvaret för valutapolitiken. [ l 0] Skatter, miljö och sysselsättning. [1 1] Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. [15] Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. [17] Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. [18] Kontroll Reavinst Värdepapper. [27] [ demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. [28] Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. [30]
Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvaltnings- politiskasamarbete. [33] Bekämpande av penningtvätt. [36] Myndighet eller marknad. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer. [38] Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat. [48] Avskaffareklamskatten! [53] Ministern och makten. Hur fungerar ministerstyre i praktiken? [54] 1 medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. [57]
Utbildningsdepartementet
Den nya gymnasieskolan — steg för steg. [1] Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga6-16år. [21] Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. [37]
Jordbruksdepartementet
Svensk mat — på EU-fat. [25] EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels- försörjningen. [26]
Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. [50]
Arbetsmarknadsdepartementet
Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. [5]
Kulturdepartementet
IT i kulturens tjänst. [14] Staten och trossamfunden Rättslig-eglering
— Grundlag — Lag om trossamfund
— Lag om Svenska kyrkan. [41] Staten och trossamfunden Begravningsverksamheten. [42] Staten och trossamfunden Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven. [43] Staten och trossamfunden Svenska kyrkans personal. [44] Staten och trossamfunden Stöd, skatter och finansiering. [45] Staten och trossamfunden
Statlig medverkan vid avgiftsbetalning. [46] Staten och trossamfunden Den kyrkliga egendomen. [47]
Systematisk förteckning
Staten och trossamfunden. Sammanfattningarna av förslagen från de statliga utredningarna. [55]
Närings- och handelsdepartementet
Regionpolitik för hela Sverige. [13] Att utveckla industriforskningsinstituten. [16] Konkurrenslagen 1993-1996. [20]
Inrikesdepartementet
Bättre information om konsumentpriser. [] 9] Unga och arbete. [40]
Miljödepartementet Förbättrad miljöinformation. [4] Följdlagstiftningtillmiljöbalken. [32] Övervakning avmiljön. [34]
