Parlamentarisk äldreberedning med uppdrag att skapa förutsättningar för en långsiktig utveckling av äldrepolitiken

Dir. 1998:109

Dir. 1998:109

Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 1998.

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk beredning tillkallas med uppgift att skapa förutsättningar för en långsiktig utveckling av äldrepolitiken. Beredningens analyser och förslag skall utformas utifrån förhållanden i samhället som berör äldres situation under perioden fr.o.m. år 2005 och de därpå närmast följande åren. Utgångspunkterna för arbetet skall vara

de förändrade krav som ställs på samhället när såväl antalet som andelen äldre i befolkningen ökar,
de insatser som samhället kan vidta för att underlätta för de äldre att leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag,
förutsättningarna för människor i Sverige att åldras i trygghet och med bibehållet oberoende,
samhällets insatser för att främja att äldre bemöts med respekt,
möjligheterna för äldre att få tillgång till god vård och omsorg.

Beredningen skall i sitt arbete utgå ifrån ett genderperspektiv, dvs. i tillämpliga delar belysa skillnader mellan mäns och kvinnors förutsättningar och villkor. Vidare skall beredningen beakta det ökande antalet äldre med utländsk bakgrund och de konsekvenser detta kan medföra.

Det är angeläget att beredningen särskilt beaktar behov av åtgärder som innebär att äldres resurser i form av erfarenheter, kompetens och kunskaper i högre utsträckning tas till vara inom olika samhällssektorer.

Frågor som rör service, vård och omsorg är angelägna att belysa. Dessa områden har dock behandlats av ett flertal utredningar under senare år. Beredningen bör därför ge stort utrymme åt att belysa andra frågeställningar av betydelse för äldre personers villkor i samhället.

Beredningens förslag skall bidra till måluppfyllelsen med avseende på de av riksdagen fastställda nationella målen för äldrepolitiken. Om så erfordras skall beredningen föreslå nya mål.

Beredningen skall redovisa resultatet av sitt arbete till regeringen senast den 1 maj 2003.

Inledning

Välfärdspolitikens mål är att ge alla människor förutsättningar att leva ett gott liv. Ett gemensamt ansvar för de äldre är en av grundstenarna i den generella välfärdspolitiken. En anpassning av samhället till de äldres behov och förutsättningar minskar i många fall behovet av särlösningar.

Samhällets insatser kan beskrivas utifrån två perspektiv. Det första syftar till att ge de äldre förutsättningar att leva ett självständigt liv med hög livskvalitet och det andra syftar till att ge äldre personer service, vård och omsorg om behov av detta föreligger.

Regeringen överlämnade den 14 april 1998 Nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop.1997/98:113) till riksdagen. Riksdagen antog i allt väsentligt regeringens förslag den 8 juni 1998 (bet.1997/98:SoU24, rskr. 1997/98:307).

I propositionen redovisar regeringen sin syn på hur arbetet med att utveckla äldrepolitiken bör bedrivas. Det är bl.a. viktigt att arbetet sker i bred politisk enighet så att politisk stabilitet och förankring av förslag kan åstadkommas.

Riksdagens beslut innebär att nationella mål fastställts för äldrepolitiken. Dessa innebär att äldre skall

kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag,
kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende,
bemötas med respekt,
ha tillgång till vård och omsorg.

De nationella målen för äldrepolitiken omfattar de flesta samhällsområden. För att uppnå målen krävs insatser inte bara av staten, landstingen och kommunerna, utan även av arbetsmarknadens parter, av föreningsliv, trossamfund, andra sammanslutningar och av enskilda människor.

Avgränsning mot Äldreprojektet

Regeringen beslutade den 18 december 1997 om Äldreprojektet (S97/8951/H) med uppgift att utarbeta och följa upp ett Nationellt handlingsprogram för äldrepolitiken. Äldreprojektet pågår under perioden 1998-2000. Äldreprojektets första uppgift var att utarbeta ett Nationellt handlingsprogram i syfte att fastställa mål för äldrepolitiken och att ange förslag till åtgärder på kort sikt. Detta arbete är nu avslutat. Framöver skall Äldreprojektet svara för den löpande samordningen av handlingsplanens aktiviteter och åtgärder. Arbetet skall ha en bred förankring och ske i nära samarbete och samråd med berörda parter. Det Nationella Äldrerådet, med företrädare för de fem rikstäckande pensionärsorganisationerna, är en av flera referensgrupper till projektet.

Bakgrund

I det följande redogörs kort för några områden som är av betydelse för såväl de äldres situation i samhället som för äldrepolitiken.

Demografi

Åldersstrukturen för Sveriges befolkning har förändrats betydligt under de senaste femtio åren. Såväl antalet som andelen äldre har ökat. År 1950 var cirka 10 % av befolkningen 65 år och äldre och ungefär 1,5 % 80 år och äldre. År 1997 uppgick antalet personer 65 år och äldre till cirka 1,5 miljoner, vilket motsvarar 17,4 % av befolkningen. Antalet personer 80 år och äldre uppgick samma år till cirka 430 000 personer vilket motsvarar ungefär 5 % av befolkningen. Enligt Statistiska Centralbyråns senaste befolkningsprognos kommer antalet personer i gruppen 65 år och äldre att vara relativt konstant de närmaste fem åren för att därefter sakta börja öka. Under 2010-talet väntas ökningen bli betydande. Under de närmaste tio åren kommer antalet personer som är 80 år och äldre att öka med drygt 15 %. Därefter kommer ökningen att bli betydligt kraftigare. År 2020 kommer Sverige enligt prognosen att ha drygt 2 miljoner invånare över 65 år, vilket utgör drygt 22 % av befolkningen. Vid samma tidpunkt kommer även antalet äldre över 80 år att ha ökat och uppgå till knappt 525 000 personer eller nära 6 % av befolkningen.

Omfattande förändringar av befolkningens åldersstruktur får effekter på de flesta områden inom samhällslivet: familj och sociala relationer, arbetsmarknad och näringsliv, sparande och kapitalbildning, pensioner samt service, vård och omsorg etc. Dessa effekter innebär bl.a. att andra krav kommer att ställas på samhället. Samtidigt är det viktigt att samhället tar till vara den resurs som de äldre utgör.

De äldre utgör ingen homogen grupp. Gruppen 65 år och äldre omfattar drygt två generationer, där varje generation är präglad av sina levnadsvillkor, hur samhället sett ut under olika tidsperioder och med individuella förväntningar på åldrandet. De individuella skillnaderna som finns i alla åldersgrupper är mycket större mellan olika grupper äldre än vad som är fallet i övriga åldersgrupper. Under perioden 2006-2016 kommer en stor grupp av personer födda på 1940-talet att gå i ålderspension. De äldsta ålderspensionärerna kommer vid samma tidpunkt att vara födda på 1910- och 1920-talet.

Ålder är den enskilda faktor som visat sig ha störst betydelse för behovet av omsorg och vård. Förutom ålder så har andra faktorer som civilstånd, om en person är ensamboende eller sammanboende samt hälsa och funktionsförmåga betydelse.

Befolkningsstruktur och befolkningsutveckling varierar mycket mellan olika kommuner i landet.

Demokrati- och inflytandefrågor samt informationsteknologi

Många äldre är aktiva i det politiska livet. I beslutande församlingar är dock pensionärerna underrepresenterade i förhållande till sin andel av befolkningen.

I Bemötandeutredningens slutbetänkande (SOU 1997:170) redovisas behov av att utveckla enskildas och anhörigas ställning inom service, vård och omsorg. Utredningen anför också att samhällets äldreomsorg måste utveckla ett mycket mer individuellt förhållningssätt där individen sätts i centrum och de äldre inte behandlas som ett kollektiv.

Ett område som utvecklats mycket kraftigt under de senaste 10-15 åren är informationsteknologin. De äldre har hittills haft begränsade möjligheter att tillgodogöra sig informationsteknologin.

Ekonomiska förhållanden

De äldre har under de senaste åren som grupp betraktat haft en mer gynnsam ekonomisk utveckling än gruppen förvärvsarbetande. Den främsta orsaken till detta är det ökande antalet ATP-pensionärer. Spridningen inom pensionärsgruppen är emellertid betydande och enskilda pensionärer har därför haft en väsentligt sämre utveckling än genomsnittet.

Riksdagen har under våren 1998 beslutat om det framtida pensionssystemet (prop. 1997/98:151, bet. 1997/98:SfU:13, rskr. 1997/98:315) vilket kommer att påverka pensionerna för i första hand personer födda 1938 och senare.

Arbete, fritid och kultur

Under 1900-talet har andelen äldre förvärvsarbetande minskat kraftigt. År 1997 var 12 % av männen och 3 % av kvinnorna i åldersgruppen 65-74 år yrkesverksamma. Samma år förvärvsarbetade 39 % av männen och 28 % av kvinnorna året innan de fyllde 65 år. De allra flesta lämnar alltså arbetslivet i förtid. Det finns flera orsaker till den ökande förtida avgången från arbetslivet. Exempel kan vara påverkan från omgivningen att lämna sin anställning för att yngre skall kunna få arbete eller behålla det arbete de har, brist på arbete, att man tycker att man gjort sitt och vill utnyttja de möjligheter som finns att sluta i förtid eller utslitning genom ett alltför påfrestande arbete.

De flesta äldre är aktiva högt upp i åldrarna och utbildar sig, deltar i föreningslivet och reser. Den äldre befolkningen, framför allt de äldre kvinnorna, bär upp en stor del av kulturlivet.

Hälsa

Den förväntade medellivslängden för en nyfödd flicka var år 1997 81,8 år och för en nyfödd pojke 76,6 år. Till skillnad från tidigare ökar nu männens medellivslängd snabbare än kvinnornas.

En stor majoritet av de äldre har idag god hälsa och många behåller den högt upp i åldrarna. Resultatet av Statistiska Centralbyråns undersökningar av levnadsförhållanden (ULF) visar att det förväntade antalet levnadsår med svår ohälsa minskat något för både män och kvinnor under de senaste tjugo åren. Dock har det samtidigt skett en minskning av antalet levnadsår med full hälsa. Den ökade medellivslängden under perioden har inneburit fler levnadsår med lätt ohälsa.

Folkhälsorapporten 1997 (Socialstyrelsens rapport 1997:18) visar genomgående på stora skillnader i hälsa mellan olika socioekonomiska grupper. Detta gäller såväl i fråga om olika faktorer avseende ohälsa, som för hälsa, sjuklighet och dödlighet. Dessa skillnader finns från spädbarnsåldern till sena ålderdomen.

Hjärt- och kärlsjukdomar, psykiska sjukdomar och demenssjukdomar är de vanligaste sjukdomarna bland äldre. Syn- och hörselproblem samt inskränkningar i rörligheten blir också vanligare med stigande ålder.

Närstående och sociala relationer

Familjenätverket kring äldre har stärkts under 1900-talet. I början av 1900-talet var relativt sett färre äldre gifta och betydligt fler i befolkningen förblev ogifta. Idag har betydligt fler äldre än tidigare barn och syskon som fortfarande är i livet. Av de nyblivna pensionärerna har 15-20 % minst en av föräldrarna kvar i livet.

Den ökade medellivslängden medför att tre-, fyr- och t.o.m. femgenerationsfamiljer blir allt vanligare. De nya generationerna ålderspensionärer kommer också att delvis få ett annorlunda familjenätverk till följd av de nya familjemönstren med ett ökat antal livspartners.

Infödda svenskar bor vanligen inte så långt från sin uppväxtort. Detsamma gäller de äldre. De flesta äldre bor kvar på den ort där de bodde vid pensioneringen. Äldre flyttar relativt sällan och de flesta flyttningar sker inom kommunen.

Boende och service

Folk- och bostadsräkningen år 1990 visar att de äldres boendeförhållanden inte längre i något väsentligt avseende avviker från befolkningens i stort. Mycket få var trångbodda och endast 3 % saknade dusch eller bad. Det förekommer dock att boendestandarden är bristfällig i andra avseenden t.ex. beträffande tillgängligheten inom bostaden och i närmiljön. Av de äldre bodde en fjärdedel en eller flera trappor upp i sitt hus utan hiss och åtta av tio kunde inte nå sin bostad med rullstol utan hjälp. Faktorer som har stor betydelse för äldres möjligheter att bo kvar i den egna bostaden är t.ex. utformning av badrummet, möjlighet att använda tvättstugan och förekomst av trappsteg för att nå hissen.

Tillgång till bostäder som är bra och "äldrevänliga" vad gäller standard och tillgänglighet är en förutsättning för att kvarboendeprincipen skall kunna fungera. Kvarboendeprincipen innebär att den äldre skall kunna välja att bo kvar i sin bostad så länge han eller hon vill även vid omfattande behov av vård och omsorg. Den förbättrade bostadsstandarden för äldre är en viktig förklaring till att 92 % av de äldre över 65 år bor i ordinärt boende.

Under 1980- och 1990-talen har tillgången till offentlig och kommersiell service förändrats väsentligt. Lokala affärer har ersatts av stormarknader belägna utanför centrumkärnan, Försäkringskassan har centraliserat sina kontor, bankkontor har lagts ned och delvis ersatts av telefonbanker, antalet postkontor och apotek har minskat osv. Dessa förändringar påverkar inte de äldre så mycket så länge de är rörliga och har tillgång till bil eller allmänna kommunikationer. Om rörelseförmågan eller andra funktioner försämras kan emellertid de äldres möjligheter att ta del av olika typer av service komma att påverkas till följd av dessa förändringar.

Tillgänglighet

För äldre är frågan om tillgänglighet i vid bemärkelse mycket viktig. Det gäller såväl fysisk tillgänglighet till byggnader, lokaler och allmänna kommunikationer, som tillgänglighet till information och dokumentation av olika slag. För de äldre är det också angeläget att deras förutsättningar beaktas när miljöer och verksamheter utformas. Som exempel kan nämnas trafikmiljöer samt ljus- och ljudarrangemang i offentliga och kommersiella miljöer.

Service, vård och omsorg

Undersökningar visar att de flesta äldre vill bo kvar i sitt eget hem så länge som möjligt. Kvarboendeprincipen har varit ledstjärnan för samhällets service, vård och omsorg under de senaste decennierna.

Andelen äldre med hemtjänst har minskat under de senaste decennierna, medan de som får hjälp erhåller hjälp i större omfattning. Andelen äldre som bor i särskilda boendeformer har inte förändrats under de senaste åren. Socialstyrelsen m.fl. har dock redovisat att behoven av vård och omsorg ökat hos de boende under 1990-talet i samband med Ädelreformen och omstruktureringen av landstingens hälso- och sjukvård.

Personer 65 år och äldre tar i anspråk omkring 40 % av landstingens totala sjukvårdsresurser. Socialstyrelsens patientregister visar att 60 % av alla kvinnors vårddagar på sjukhus avsåg kvinnor över 65 år och 42 % avsåg kvinnor över 75 år. För männen var motsvarande andel 54 respektive 31 %.

I ett delbetänkande, Behov och resurser i vården (SOU 1996:163), från Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) redovisas analyser och bedömningar av de krav på resurser som framför allt den demografiska utvecklingen i kombination med medicinteknisk utveckling kan komma att ställa på hälso- och sjukvården, inklusive äldreomsorgen, fram till år 2010.

Uppdraget

de förändrade krav som ställs på samhället när såväl antalet som andelen äldre i befolkningen ökar,
de insatser som samhället kan vidta för att underlätta för de äldre att leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag,
förutsättningarna för människor i Sverige att åldras i trygghet och med bibehållet oberoende,
samhällets insatser för att främja att äldre bemöts med respekt,
möjligheterna för äldre att få tillgång till god vård och omsorg.

Beredningens förslag skall bidra till måluppfyllelsen med avseende på de av riksdagen fastställda nationella målen för äldrepolitiken. Om så erfordras skall beredningen föreslå nya mål.

Viktiga områden som bör beaktas i beredningens arbete är bl.a.

äldres inflytande och delaktighet i beslutsprocesser,
tillgänglighet i samhället för äldre med funktionshinder,
utveckling av IT-hjälpmedel för äldre i hemmiljö samt inom vård och omsorg,
kvalitet inom vård och omsorg,
anhörigas roll i vård och omsorg,
sociala kontakter och umgänge över generationsgränser,
äldres delaktighet i arbetslivet och möjlighet att fortsätta ett aktivt yrkesliv efter uppnådd pensionsålder,
äldres möjligheter att delta i eller ta del av kulturlivet.

Äldreberedningens arbete bör bedrivas på ett sådant sätt att det ger influenser till en bredare diskussion i hela samhället om äldrepolitikens roll, möjligheter och begränsningar. FN:s äldreår 1999, som har huvudtemat "Ett samhälle för alla åldrar", innebär ytterligare en möjlighet att uppmärksamma äldrefrågor i ett brett perspektiv, såväl nationellt som internationellt. Beredningen kan bidra med såväl kunskap och information om äldre och äldres levnadsvillkor som ta till vara kunskap och erfarenheter som erhålls under FN:s äldreår.

Äldreprojektet, som tillsatts av regeringen, (protokoll nr 59 vid regeringssammanträdet den 18 december 1997, S97/8951/H) har i uppdrag att initiera, samordna och följa aktiviteter i samband med Sveriges deltagande i FN:s äldreår.

Arbetsformer

Beredningen skall under arbetets gång ha löpande kontakter med Äldreprojektet. Samråd skall också ske med Socialtjänstutredningen (S1997:16), Boende- och avgiftsutredningen (S1997:18), Delegationen för uppföljning av riktlinjer för prioriteringar inom hälso- och sjukvården (S1997:20), Utredningen om vård i livets slutskede (S1997:23) samt andra kommittéer, vars uppdrag berör äldrepolitiken.

Beredningens arbete skall bedrivas utåtriktat och i nära kontakt med myndigheter, kommuner, landsting, pensionärsorganisationer, anhörigorganisationer samt övriga intressenter. Beredningen bör pröva och förankra sina analyser och förslag vid seminarier, offentliga utfrågningar och liknande.

Beredningen bör i sitt arbete ta till vara material som under senare år tagits fram av statliga utredningar, myndigheter, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och andra intressenter.

Det står beredningen fritt att knyta till sig referensgrupper.

Redovisning av uppdraget

Beredningen får avge delbetänkanden eller på annat sätt ta initiativ för att föra frågor vidare under tiden äldreberedningens arbete pågår.

Beredningen skall redovisa resultatet av sitt arbete till regeringen senast den 1 maj 2003.

För beredningens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om redovisning av jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om redovisning av konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Förslagen skall vara kostnadsneutrala såväl för den statliga sektorn som för den samlade offentliga sektorn.

Om beredningens förslag innebär behov av författningsreglering eller författningsändringar skall förslag till sådana redovisas.