Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall tillkallas med uppgift att se över reglerna om körkortsingripande.

Utredaren skall

• redovisa de fördelar och nackdelar som skulle uppkomma om frågan om körkortsingripande till följd av brott skulle hanteras inom ramen för brottmålsförfarandet,
• föreslå de författningsändringar som kan komma att behövas om frågan om körkortsingripande på grund av brott hanteras i den ordningen,
• överväga om en ändrad instansordning bör påverka hanteringen av de återstående ärendena om körkortsingripanden och, om så är fallet, hur detta bör ske,
• överväga om även andra former av reaktioner mot körkortsinnehav än återkallelse och varning bör komma i fråga inom ramen för brottmålsförfarandet samt, om sådana reaktioner bedöms lämpliga, lämna förslag till nya reaktioner och de författningsändringar som detta föranleder,
• redovisa de organisatoriska, administrativa och ekonomiska konsekvenser som en överföring av frågan om körkortsingripande skulle medföra samt de ytterligare konsekvenser i detta hänseende som skulle följa av utredarens förslag,
• föreslå de andra författningsändringar på området som utredningen ger upphov till.

Bakgrund

Nuvarande regler om körkortsingripande

Grunderna för ett körkortsingripande skall i huvudsak stämma överens med de skäl som utgör hinder för att få körkortstillstånd. Förhållanden som skall leda till att körkortstillstånd vägras eller körkort återkallas kan delas in i två kategorier - personliga förhållanden och medicinska förhållanden.

De personliga förhållandena avser situationer som körkortshavaren till följd av sitt eget beteende försätter sig i - begår brott, brukar alkohol m.m. - medan de medicinska förhållandena avser de krav som från trafiksäkerhetssynpunkt bör uppställas för förare av körkortspliktiga fordon.

Ett körkortsingripande till följd av personliga förhållanden liksom en vägran att meddela körkortstillstånd grundas ofta på att körkortshavaren har begått brott som på något sätt är relaterat till beteendet i trafik. I 83 § körkortsförordningen (1977:722) finns en uppräkning av olika brott som körkortsmyndigheten skall underrättas om. Till grund för återkallelse av ett körkort till följd av brottslig gärning skall beträffande frågan huruvida brott föreligger enligt 18 § körkortslagen (1977:477) läggas lagakraftvunnen dom eller beslut om åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken eller motsvarande bestämmelse i annan författning. Utländska avgöranden behandlas enligt 26 § körkortslagen på samma sätt som svenska.

I 16 § körkortslagen anges grunderna för när ett körkortsingripande skall ske. Ett körkort skall således återkallas om körkortshavaren har fällts till ansvar för bl.a. rattfylleri, grovt rattfylleri eller grov vårdslöshet i trafik (16 § 1), om körkortshavaren har fällts till ansvar för obehörigt avvikande från trafikolycksplats (s.k. smitning) och överträdelsen inte kan anses som ringa (16 § 2), om körkortshavaren genom upprepade förseelser i väsentlig grad har visat bristande vilja eller förmåga att rätta sig efter de regler som gäller i trafikens eller trafiksäkerhetens intresse (16 § 3) eller om körkortshavaren vid bl.a. förande av motordrivet fordon brutit mot en från trafiksäkerhetssynpunkt väsentlig regel, om överträdelsen inte kan anses som ringa (16 § 4). I 16 § 5 körkortslagen regleras en särskild aspekt av de personliga förhållandena - opålitlighet i nykterhetshänseende - och i 16 § 7 körkortslagen de medicinska hindren för körkortsinnehav. I 16 § 6 körkortslagen regleras situationer där en återkallelse kan grundas på andra brott än de tidigare nämnda eller på grund av olämplighet i andra avseenden än personliga omständigheter. Vidare regleras i 16 § 8-10 körkortslagen vissa särskilda fall när en återkallelse skall ske. I vissa fall får en återkallelse ersättas av en varning, om det av särskilda skäl kan anses vara en tillräckligt ingripande åtgärd (22 § körkortslagen).

Om ett körkort återkallas med stöd av 16 § 1-6 körkortslagen skall en spärrtid på lägst en månad och högst tre år bestämmas. Vid grov vårdslöshet i trafik och grovt rattfylleri skall spärrtiden bestämmas till lägst ett år.

Instansordningen m.m.

Frågan om körkortsingripande prövas i första hand av länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Frågan om körkortsingripandets rättsliga karaktär och vilka instanser som bör handlägga frågor om körkortsingripande har flera gånger varit föremål för utredning samt regeringens och riksdagens bedömning. Senast dessa frågor diskuterades av regeringen var i samband med att den första prövningen av körkortsingripanden flyttades från länsrätten till länsstyrelsen (prop. 1993/94:133). I propositionen anfördes att körkortsingripanden inte är en brottspåföljd. Vidare diskuterades om de körkortsmål borde föras över till tingsrätt som har anknytning dit, på så sätt att tingsrätten prövar frågan om ansvar för brott. Regeringen ansåg emellertid att en ordning där både allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol var behöriga att pröva samma slags mål var olämplig. Regeringen fann då inte heller skäl att föra över samtliga körkortsmål till allmän domstol (s. 4).

Brottmålshanteringen

Vid ett körkortsingripande skall till grund för frågan om brott föreligger läggas en dom som har vunnit laga kraft eller ett beslut om åtalsunderlåtelse. Enligt 48 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken gäller ett godkänt strafföreläggande eller ett godkänt föreläggande om ordningsbot som en dom som har vunnit laga kraft.

Enligt en enkät som utfördes av Domstolsutredningen (Ju 1989:06) år 1989 grundades ett körkortsingripande på en tingsrättsdom i ca 18 procent av fallen, på ett godkänt strafföreläggande i ca 32 procent av fallen och på ett godkänt föreläggande om ordningsbot i ca 35 procent av fallen (se prop. 1993/94:133 s. 43).

Behovet av en översyn

Körkortsingripandet har i vissa fall fått - eller uppfattas i vart fall ofta ha fått - en strafflik prägel. Speciellt kan nämnas återkallelse enligt 16 § 2-4 körkortslagen. I dessa fall kan i normalfallet körkortet efter återkallelse återfås utan någon ny prövning av körkortshavarens kunskaper eller lämplighet. Härtill kommer att körkortshavaren i vissa fall av praktiska skäl kan få fortsätta att köra fordon en begränsad tid trots att körkortet omhändertagits. Även vad gäller 16 § 1 körkortslagen är körkortsåterkallelsen präglad av en fastlagd lägsta spärrtid för återkallelsen vid grovt rattfylleri och av en praxis där spärrtidens längd bestäms i relation till den alkoholhalt körkortshavaren hade i sitt blod eller sin utandningsluft.

1994 års körkortsutredning föreslog i sitt slutbetänkande En körkortsreform (SOU 1996:114) ändringar i reglerna om körkortsingripande. De föreslagna ändringarna innebar bl.a. att varning skulle bli en självständig form av körkortsingripande och att en möjlighet till villkorlig körkortsåterkallelse skulle införas. Utredningen föreslog också att spärrtiderna skulle ändras, den kortaste från en månad till sex månader och den längsta från tre år till fem år. Den föreslog också att det skulle bli obligatoriskt att ansöka om körkortstillstånd och att avlägga förarprov för att få tillbaka körkort efter återkallelse. Majoriteten av remissinstanserna ansåg att utredningens förslag i vissa delar skulle utgöra ett för hårt "straff" för körkortshavaren, som riskerade att förlora sin anställning och sociala förankring i övrigt om förslaget genomfördes. Regeringen har valt att i den proposition om ny körkortslag m.m. (prop. 1997/98:124) som denna dag beslutas föreslå endast marginella ändringar i de materiella reglerna om körkortsingripande.

Om riksdagen antar de förslag som regeringen lagt fram och försöksverksamheten för villkorlig återkallelse med alkolås påbörjas uppkommer nya förutsättningar för fortsatt körkortsinnehav efter trafiknykterhetsbrott. Om behörigheten att köra vissa körkortspliktiga motorfordon i framtiden kan knytas till ett villkor om alkolås i dessa fordon kan det diskuteras om körkortsåterkallelse i dessa fall behövs från trafiksäkerhetssynpunkt. Motsvarande situation kan uppkomma i och med att tekniska lösningar av andra slag, som intelligenta farthållare m.m., prövas och trafiksituationen kan anpassas till dem.

Inom Europeiska unionen (EU) håller man på ta fram en konvention om verkställighet av körkortsingripanden. Syftet med konventionen är att skapa förutsättningar för att ge körkortsåterkallelser verkan över hela unionen. Sverige är ett av de få länder inom EU där körkortsingripande till följd av trafikbrott behandlas som enbart en trafiksäkerhetsåtgärd och inte som ett straff. Detta förhållande har lett till svårigheter för Sverige att fullt ut kunna samarbeta med övriga medlemsländer vad avser körkortsåterkallelser. Härigenom kan konventionens syfte motverkas.

Frågan hur den nuvarande utformningen av reglerna om körkortsingripanden och de bestämmelser som gäller om riksdagen antar regeringens proposition om ny körkortslag m.m. förhåller sig till den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna måste analyseras. I den remiss om ny körkortslag m.m. som överlämnades till Lagrådet den 11 december 1997 om ny körkortslag m.m. angav regeringen att den avser att tillsätta en utredning för att göra en översyn av reglerna om körkortsingripande. Syftet är bl.a. att se över dessa reglers samband med brottmålsprocessen vid trafikförseelser och andra regelöverträdelser som kan ha betydelse för körkortsinnehavet. I sitt yttrande anförde Lagrådet bl.a. följande: "Denna översyn torde komma att omfatta även en fråga av stor principiell betydelse, nämligen huruvida det svenska systemet för körkortsåterkallelse vid brott är förenligt med den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europarådskonventionen). Enligt sjunde tilläggsprotokollet till denna konvention art. 4 punkten 1 får ingen rannsakas eller straffas på nytt genom brottmålsförfarande i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättsordningen i den staten. I flertalet EU-stater synes, i överensstämmelse med denna regel, frågan om körkortsåterkallelse på grund av brott handhas av brottmålsdomstolen i den process där frågan om straffrättsligt ansvar för brottet prövas. För det svenska systemet synes länge goda sakliga skäl ha talat. Frågan om körkortsinnehav är eller borde i allt fall vara en fråga om prognosen för att vederbörande kommer att kunna och vilja iaktta ett trafiksäkert beteende. Den nuvarande tendensen i straffrättskipningen är däremot att betrakta prognostänkande med misstro. Emellertid synes även frågan om körkortsingripande med anledning av brott, särskilt beträffande längden av spärrtiden, ha kommit att präglas av ett alltmer straffrättsligt tänkande, med en ganska bestämd praxis rörande olika långa spärrtider vid olika typer av brott eller trafikförseelser (jfr också RÅ 1993 ref. 76). I detta läge talar starka principiella skäl - särskilt naturligtvis hänsynen till Europarådskonventionen - för att även frågan om körkortsåterkallelse med anledning av brott prövas i brottmålsprocessen. Emellertid är detta en stor fråga som kräver ingående överväganden. Det finns inte anledning till erinran mot att, medan denna fråga utreds, förslag läggs fram till en ny körkortslag, även om denna enligt det anförda i vissa delar kommer att får karaktären av ett provisorium."

Det anförda innebär sammantaget att det finns ett behov av att nu göra en översyn av reglerna om körkortsingripande och därvid särskilt överväga om körkortsingripande på grund av brott skall behandlas i första hand som en straffrättslig sanktion och inte, som i dag, som en trafiksäkerhetsåtgärd.

Uppdraget

Utredaren skall analysera och redovisa skäl för och emot ett förfarande där frågan om körkortsingripande på grund av brott handläggs i samma ordning som brottmålet, dvs. i samband med processen i allmän domstol eller i samband med beslut om ordningsbot, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. Utredaren skall också lägga fram förslag till hur frågan om körkortsingripande skulle kunna handläggas i den ordningen.

Utredaren skall även överväga om de nuvarande ingripandena mot körkortsinnehav, återkallelse och varning, i en straffrättslig processordning bör ersättas med en straffrättslig reaktion, t.ex. körförbud eller ett pricksystem, och i så fall lägga fram förslag till hur ett sådant system lämpligen skall se ut.

Utredaren skall överväga om beslutsorganisationen för de återstående ärendena om körkortsingripande, dvs. i huvudsak de som grundas på medicinska skäl, bör påverkas om instansordningen ändras och på vilket sätt detta i så fall bör ske.

I uppdraget ingår att utreda om det svenska systemet för körkortsingripande på grund av brott kan anses strida mot internationellt vedertagna straffrättsliga principer. I denna del bör utredaren redovisa en jämförelse av svenska regler för körkortsingripanden till följd av brott med motsvarande regler i andra medlemsstater inom EU. De lösningar som föreslås skall vara förenliga med Sveriges internationella åtaganden och det framtida arbetet inom EU.

Utredaren skall redovisa de organisatoriska, administrativa och ekonomiska konsekvenser som en överföring av frågan om körkortsingripande skulle medföra samt de ytterligare konsekvenser som skulle följa av utredarens förslag. Förslag till finansiering skall lämnas avseende förslag med statsfinansiella konsekvenser.

Utredaren skall lämna förslag till sådana författningsändringar på området som utredningen ger upphov till.

För arbetet gäller även regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Utredaren bör även samråda med Trafikregisterutredningen (K 1996:06) och 1995 års domstolskommitté (Ju 1995:05).

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 31 december 1999.