Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda och analysera frågan om medlingens roll i rättssystemet. Utredaren skall i detta sammanhang även belysa frågan om familjerådslag. Utredaren skall - om arbetet ger anledning till det - lämna förslag till sådan lagstiftning som övervägandena leder fram till.

Bakgrund

På flera orter i landet pågår i dag medlingsverksamhet. Med medling avses i detta sammanhang att gärningsman och brottsoffer möts inför en medlare med anledning av ett brott. Medlingsverksamheten har vuxit fram spontant och utan styrning från statsmakterna. De olika projekten bedrivs inom olika organisationer och med delvis olika målsättning. Medlingsverksamhet förekommer bl.a. inom polisen och socialtjänsten och är i första hand inriktad på unga lagöverträdare. Det förekommer också på vissa håll medling inom ramen för den verksamhet som bedrivs av brottsofferjourerna. Det har även tagits initiativ till medlingsverksamhet inom andra frivilligorganisationer och inom näringslivet.

Verksamheten är som regel inriktad på att en uppgörelse i någon form skall uppnås vid mötet mellan gärningsman och brottsoffer. Uppgörelsen kan bestå i att gärningsmannen åtar sig att betala skadestånd till den som blivit utsatt för brottet eller att han på annat sätt gottgör denne. Mötet kan också resultera i att den unge lagöverträdaren helt enkelt ber brottsoffret om ursäkt. Medling torde bara förekomma vid erkända brott.

Den verksamhet som bedrivs i dag har huvudsakligen varit inriktad på att låta unga lagöverträdare få konfronteras med följderna av sina brott. Det finns också medlingsverksamhet som primärt syftar till att utgöra ett led i rehabiliteringen av offren för brotten. Brottsofferfonden har lämnat ekonomiskt stöd till medlingsverksamhet.

Behovet av en utredning

Ungdomsbrottskommittén behandlade frågan om medling i sitt betänkande Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35). Kommittén konstaterade att man under senare år alltmer har framhållit betydelsen av att ungdomar som begår brott gör rätt för sig och uttalade att starka skäl talar för att unga lagöverträdare bör konfronteras med följderna av sina handlingar och få ta ansvar för dessa. Kommittén definierade medling som en alternativ sanktion som innebär att den unge och offret för brottet träffas inför en tredje person i syfte att få fram ett avtal eller ett s.k. förhandlingsresultat och att detta förfarande äger rum utanför det etablerade rättsväsendet. Ungdomsbrottskommittén framhöll att det hos den unge skapar en medvetenhet om vad brottsligheten innebär för dem som drabbats av den om han direkt konfronteras med den skada som orsakats av brottet.

Ungdomsbrottskommittén avstod från att lämna något förslag till formaliserat medlingsförfarande men uttalade att det finns skäl att undersöka möjligheterna att införa ett medlingsförfarande som en alternativ reaktion i straffsystemet. Kommittén pekade därvid på den medling som finns i Norge och Finland och som förekommer på ett tidigt stadium av det rättsliga förfarandet. Genom att medlingen äger rum i ett tidigt skede av förundersökningen uppnås syftet att man kan undvika ett domstolsförfarande.

Riksåklagaren fick i mars 1994 regeringens uppdrag att kartlägga erfarenheterna av befintliga medlingsprojekt och att utarbeta en eller flera modeller för hur medlingsverksamhet för unga lagöverträdare skulle kunna bedrivas. Resultatet av detta uppdrag redovisades till regeringen i december 1996 (dnr Ju96/4689). Rapporten innehåller en beskrivning av bedrivna medlingsprojekt och ett förslag till modell för medling. Riksåklagaren menade emellertid att medlingsverksamheten bör få utvecklas ytterligare innan statsmakterna lägger fast formerna för en enhetlig medlingsverksamhet. En särskild fråga är enligt Riksåklagaren huruvida medling är förenlig med en av de grundläggande principerna för straffrättskipningen, nämligen att det allmänna ensamt ansvarar för de sanktioner som följer på brott. Enligt Riksåklagaren kan det mot bakgrund av denna princip finnas motiv för att medlingsinstitutet bör vara ett mer fristående förfarande från den ordinarie brottmålsprocessen.

Riksåklagaren föreslog att regeringen skulle ta initiativ till en vetenskaplig utvärdering av den bedrivna verksamheten och att regeringen skulle ge ett uppdrag åt Kommittén för brottsförebyggande arbete att anordna en rikstäckande fortsatt försöksverksamhet. Något närmare underlag för hur en sådan rikstäckande försöksverksamhet skulle genomföras eller vilken inriktning en sådan försöksverksamhet skulle ha lämnades inte.

Justitieutskottet har i betänkandet 1996/97:JuU12 Ungdomsbrott behandlat frågan om medling. Justitieutskottet uttalade att det enligt utskottets uppfattning finns skäl att försöksvis använda medlingsverksamhet i större omfattning än som sker i dag och att det framstår som överflödigt att avvakta beredningen av Riksåkagarens rapport i denna del. Enligt utskottet bör regeringen genast utarbeta en samordnad och rikstäckande försöksverksamhet med medling och denna försöksverksamhet bör inledas så snart som möjligt.

Riksdagen biföll Justitieutskottets hemställan den 9 april 1997 (rskr.1996/97:179).

I brottsofferutredningens betänkande BROTTSOFFER Vad har gjorts? Vad bör göras? (SOU 1998:40) har frågan om medling uppmärksammats. Enligt utredningen kan medling kan vara positivt för brottsoffret under förutsättning att han eller hon visas tillbörlig hänsyn.

Frågan om medling har således under en längre tid varit föremål för mångas intresse. Någon genomgripande analys av medlingens funktion och dess betydelse i rättssystemet har dock inte gjorts.

Enligt regeringens mening kan medling vara ett sätt både att göra den unge lagöverträdaren medveten om effekten av sina gärningar och att på ett konstruktivt sätt ge brottsoffret möjlighet att bearbeta sina upplevelser.

Innan det är möjligt att ta ställning till frågan om medlingens roll i framtiden måste ett antal frågor besvaras. En grundläggande fråga är vad som avses med begreppet medling. Andra frågor är i vilken form och i vilken organisation medling bör bedrivas, om verksamheten bör göras enhetlig, vilken betydelse medling skall tillmätas i rättsprocesssen och om det finns något behov av en reglering. Man kan tänka sig att medling utgör ett komplement till den traditionella lagföringen, men också att den blir ett alternativ. Regeringen anser därför att det finns skäl att låta frågan om medlingens former, funktion och ställning i rättssystemet bli föremål för en genomgripande analys.

För att ge ett ordentligt underlag för en sådan analys har regeringen i dag gett Brottsförebyggande rådet i uppdrag att inleda en försöksverksamhet med medling för unga lagöverträdare. Brottsförebyggande rådet har också fått i uppdrag att utvärdera försöksverksamheten. Regeringen har vidare gett Kommittén för brottsförebyggande arbete i uppdrag att efter samråd med Brottsförebyggande rådet och den särskilde utredaren välja ut de projekt som skall omfattas av försöksverksamheten samt att fördela medel till dessa projekt.

Som redan har nämnts innebär medling att ett möte kommer till stånd inför en opartisk medlare mellan den som har begått ett brott och den som har drabbats av det. Ett sådant möte kan vara värdefullt av flera skäl.

Ett möte mellan brottsoffer och gärningsman kan vara betydelsefullt för den unge lagöverträdaren. Vid ett medlingsmöte får han tillfälle att försöka förklara för brottsoffret varför han har begått brottet och brottsoffret får i sin tur möjlighet att förklara för den unge lagöverträdaren hur han har upplevt det. Genom att den unge lagöverträdaren på detta sätt får konfronteras med följderna av sitt brott kan han komma till insikt om vad det inneburit för den som drabbats av det. En sådan insikt kan leda till att han avhåller sig från att begå brott och verkar på så sätt rehabiliterande och därmed också brottsförebyggande. Den unge lagöverträdaren får vid mötet möjlighet att be den som blivit utsatt för brottet om ursäkt. För brottsoffrets del kan ett möte med gärningsmannen vara ett sätt att kunna bearbeta händelsen och lägga den bakom sig.

Medling mellan gärningsman och brottsoffer kan resultera i en uppgörelse om hur gärningsmannen skall gottgöra offret för brottet, exempelvis genom att åta sig att utföra visst arbete åt denne. Av hänsyn till den som har drabbats av ett brott är det ett viktigt principiellt krav att rättssystemet bidrar till att den som begår brott gör rätt för sig. Det viktigaste medlet för detta är allmänt sett att den som har begått ett brott betalar skadestånd till målsäganden. I många fall kan det emellertid anses vara till fördel om den unge, i stället för att betala skadestånd, genom egna insatser hjälper till att reparera det som har blivit skadat eller på annat sätt ställer till rätta efter brottet.

Att låta unga lagöverträdare och brottsoffer delta i medling kan således vara positivt för båda parter.

Som tidigare har nämnts bedrivs i dag medlingsverksamheten inom olika myndigheter och organisationer som har olika verksamhetsmål. Det förekommer skillnader när det gäller vem som tar initiativ till medling liksom i vilket skede av den rättsliga processen frågan om medling aktualiseras. I vissa projekt är det tjänstemän som genomför medlingen, i andra projekt är det lekmän. Det är inte möjligt att ge någon enhetlig beskrivning av den medlingsverksamhet som bedrivs i dag.

I detta sammanhang bör även familjerådslag nämnas. Familjerådslag kan beskrivas som ett möte vid vilket den unges familj och andra närstående till familjen samlas för att diskutera och göra en plan för hur den unge skall få ordning på sitt liv. Till rådslaget bjuds även offret för brottet in. Vid mötet ställs den unge till svars för sina handlingar och uppmuntras att ta ansvar för sitt beteende dels genom att be brottsoffret om ursäkt och erbjuda gottgörelse, dels genom att delta i diskussionen och besluten om sin framtid. Det viktigaste inslaget vid familjerådslaget är familjens enskilda överläggning. Utan inblandning från utomstående diskuterar den unge, hans familj, släkt och vänner och fattar beslut om en handlingsplan för den unges framtid.

I september 1997 fick Svenska kommunförbundet i uppdrag av Kommittén för brottsförebyggande arbete att genomföra ett projekt med familjerådslag för unga brottslingar. Målen för projektet är i många avseenden desamma som för de medlingsverksamheter som finns. Den unge skall ta ansvar för sina handlingar och ställa till rätta efter brott och brottsoffret skall få upprättelse. Vid familjerådslag är tanken vidare den att familjen och andra närstående till familjen skall ta ansvar för den unges utveckling och att man skall ta till vara familjens resurser och finna lösningar för den unge som är hållbara på sikt. Ett ytterligare mål är att förbättra samarbetet mellan familj, socialtjänst, polis och åklagare. Det yttersta syftet är givetvis att minska ungdomsbrottsligheten.

Den medlingsverksamhet som bedrivs i dag är inte reglerad. Som konstateras inledningsvis har medlingsverksamheten som finns i dag vuxit fram spontant och utan styrning från statsmakterna. Medling har dock viss betydelse inom ramen för påföljdssystemet. Det finns i lagstiftningen bestämmelser som syftar till att åstadkomma att den som begått brott gör rätt för sig och bestämmelser som innebär att den unges vilja att ställa till rätta efter sig beaktas vid den rättsliga prövningen vid misstanke om brott.

I lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) finns en bestämmelse som ger polisen en uttrycklig rätt att anmoda unga lagöverträdare att ställa till rätta. Av 13 § LUL följer att en polisman får anmoda den som har fyllt eller kan antas ha fyllt 15 men inte 18 år att så snart som möjligt vidta åtgärder för att avhjälpa eller begränsa skada på egendom på grund av brott, om den unge erkänt brottet eller om det annars med hänsyn till omständigheterna är uppenbart att den unge begått brottet.

Det finns vidare bestämmelser i brottsbalken som ger domstol möjlighet att meddela föreskrifter som syftar till att få unga lagöverträdare att ställa till rätta efter brott. Av 31 kap. 1 § brottsbalken följer att om det har uppkommit skada på egendom genom brottet och det bedöms vara ägnat att främja den dömdes anpassning i samhället, får rätten, i samband med att den överlämnar den unge lagöverträdaren till vård inom socialtjänsten, föreskriva att den dömde på tid och sätt som anges i domen skall biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt. En sådan föreskrift får meddelas endast med den skadelidandes samtycke. Möjligheten för domstol att kunna meddela en sådan föreskrift gäller inte bara unga lagöverträdare. Motsvarande möjlighet finns även i fråga om den som döms till skyddstillsyn eller villkorlig dom.

Om den som begått ett brott visar vilja att ställa till rätta efter sig skall detta beaktas vid den rättsliga prövningen.

Av 29 kap. 5 § p 2 brottsbalken följer att domstolen vid straffmätningen - utöver brottets straffvärde - i skälig omfattning skall beakta om den tilltalade efter förmåga har försökt förebygga eller avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet. Av 30 kap. 4 § brottsbalken följer vidare att rätten vid val av påföljd skall fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Därvid skall rätten beakta sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 § brottsbalken.

Den bestämmelsen i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare som gäller åtalsunderlåtelse gör det möjligt att, vid prövningen av frågan om åtalsunderlåtelse skall meddelas, beakta den unges vilja att ställa till rätta efter sig. Genom propositionen 1987/88:135 ändrades bestämmelserna om åtalsunderlåtelse på så sätt att det i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare uttryckligen anges att åklagaren vid sin bedömning av om åtalsunderlåtelse skall meddelas, skall väga in den unges vilja att ersätta målsäganden för den skada som uppkommit genom brottet eller att avhjälpa eller begränsa skadan. I förarbetena till bestämmelsen framhölls dock att det är angeläget att en sådan bestämmelse inte får leda till olikhet inför lagen på det sättet att den som har det så ställt att han utan större uppoffringar kan gottgöra målsäganden därigenom ges större möjlighet att undgå domstolsprövning. Det uttalades vidare att avsikten inte varit att skapa ett system där man kan "köpa sig fri" från åtal (prop. 1987/88:135 s. 30).

För att ytterligare uppmuntra att unga lagöverträdare tar ansvar för sina handlingar gjordes genom 1995 års ungdomsmålsreform (se prop. 1994/95:12) ett tillägg till bestämmelsen om åtalsunderlåtelse i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Av ändringen följer att åklagaren vid prövningen av om åtalsunderlåtelse skall meddelas skall beakta - förutom den unges vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet, att avhjälpa eller begränsa skadan - den unges vilja att på annat sätt gottgöra målsäganden. Som exempel angavs i propositionen att den unge kan ha utfört visst arbete för målsägandens räkning eller deltagit i medling. Det uttalades vidare att det kan beaktas att den unge bett målsäganden om ursäkt (se prop. s. 78).

Benägenheten att ställa till rätta kan också vägas in vid polisens bedömning av om rapporteftergift bör meddelas (se prop. 1987/88:135 s. 29).

Gällande lagstiftning innebär således att den unges vilja att gottgöra målsäganden skall beaktas dels av domstol vid straffmätning och påföljdsval, dels av polis och åklagare vid prövningen av om rapporteftergift och åtalsunderlåtelse kan meddelas. Det innebär att den omständigheten att en ung lagöverträdare har deltagit i medling redan i dag skall beaktas vid den rättsliga prövningen. Det förhållandet att den unge deltagit i medling tillerkänns dock inte någon avgörande betydelse. Medling kan därmed i dag sägas utgöra ett komplement till påföljdssystemet.

Som angetts tidigare har regeringen i dag gett Brottsförebyggande rådet i uppdrag att inleda en försöksverksamhet med medling för unga lagöverträdare. Brottsförebyggande rådet har också fått i uppdrag att följa upp och utvärdera försöksverksamheten. Regeringen har vidare i tilläggsdirektiv uppdragit åt Kommittén för brottsförebyggande arbete att sprida kunskap om försöksverksamheten. Kommittén skall vidare, i samråd med Brottsförebyggande rådet och den särskilde utredaren, välja ut de projekt som skall omfattas av försöksverksamheten samt fördela medel till dessa projekt.

Utredaren skall med utgångspunkt från försöksverksamheten och utvärderingen av denna utreda frågan om formerna för medlingsverksamheten, medlingens funktion och dess ställning i rättssystemet. Frågan om medling bör belysas utifrån ett brottsförebyggande perspektiv och utifrån det perspektivet att medling kan utgöra ett led i rehabiliteringen av unga lagöverträdare inom ramen för såväl rättsväsendets som socialtjänstens verksamhet. Utredaren skall i detta sammanhang även belysa frågan om familjerådslag.

Frågan om medling skall också belysas utifrån ett brottsofferperspektiv. Utredaren skall dels analysera vilken roll brottsoffren ges och hur deras intressen allmänt sett tas till vara inom olika medlingsverksamheter, dels analysera och bedöma medling vars primära syfte är att rehabilitera offer för brott.

Utredaren skall överväga om de möjligheter som i dag finns att beakta att en ung lagöverträdare har deltagit eller kommer att delta i medling bör förändras. Utredaren skall också ta ställning till om medlingsverksamheten bör regleras eller på annat sätt göras enhetlig och i så fall föreslå hur en sådan verksamhet skall bedrivas. Utredaren skall i så fall även föreslå inom vilken organisation medling bör bedrivas och hur den skall finansieras. Utredaren skall därvid ta ställning till hur tillämpningsområdet för medlingsverksamheten bör avgränsas samt ange vilken betydelse en reglerad medlingsverksamhet bör tillmätas vid den rättsliga prövningen.

Utredaren bör också, med utgångspunkt från de resonemang som fördes av Ungdomsbrottskommittén samt med beaktande av Riksåklagarens rapport, pröva möjligheten att införa medling som en sorts alternativ reaktionsform. Vid denna prövning bör särskilt frågan om villkorade åtalsunderlåtelser övervägas. Utredaren skall i detta sammanhang belysa frågan om de straffrättsliga principerna om förutsebarhet, proportionalitet och rättvisa kan tillgodoses och om medling som en sorts alternativ reaktionsform är förenlig med den grundläggande principen inom straffrättskipningen, att det allmänna ensamt ansvarar för de sanktioner som följer på brott.

Utredaren skall - om arbetet ger anledning till det - lämna förslag till sådan lagstiftning som övervägandena leder fram till.

Under arbetets gång skall utredaren på nära håll följa den pågående försöksverksamheten med medling. Utredaren skall under arbetets gång samråda med Brottsförebyggande rådet. Utredaren skall även samråda med Socialstyrelsen och Brottsoffermyndigheten samt med andra myndigheter vars intressen berörs av eventuella åtgärder som föreslås.

Utredaren skall avsluta sitt arbete före den 1 oktober 2000.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).