SOU 1993:35
Reaktion mot ungdomsbrott
SOU 1993:35 3
Till statsrådet och chefen för Justitiede- partementet
Genom beslut den 21 juni 1990 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med högst tio ledamöter med uppdrag att göra en översyn av det allmännas insatser vid brott av unga, att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.
Med stöd av bemyndigandet förordnades (om inte annat sägs fr.o.m. den 19 november 1990) som ledamöter i kommittén, ledamoten av riksdagen Lars—Erik Lövdén (s) (fr.o.m. den 22 oktober 1990), ordföran— de, advokaten Britt Louise Agrell (fp), ledamöterna av riksdagen Kent Carlsson (s), Ingrid Hemmingsson (rn) (fr.o.m. den 29 november 1992), Ingbritt Irhammar (c), Jerry Martinger (m), Liisa Rulander (kds) (fr.o.m. den 9 januari 1992) och Karin Wegestål (5).
Den 29 november 1991 entledigades Lars-Erik Lövdén från sitt uppdrag som ordförande i kommittén. Samma dag förordnades hovrättslagmannen Erland Aspelin som ordförande och Lars—Erik Lövdén som ledamot i kommittén.
Som sakkunnig har fr.o.m. den 19 november 1990 medverkat sektions- chefen vid Svenska Kommunförbundet Karl-Axel Johansson.
Som experter har medverkat (om inte annat sägs fr.o.m. den 19 november 1990) planeringschefen vid socialförvaltningen i Lund Hanna Ahlstrand (fr.o.m. den 1 augusti 1992), hovrättslagmannen Erland Aspelin (t.o.m. den 28 november 1991), departementssekreteraren i Civildeparte- mentet Anita Bergenstråhle-Lind (t.o.m. den 30 mars 1992), rådmannen Martin Borgeke (fr.o.m. den 6 december 1991), departementsrådet i Civildepartementet Lars Bryntesson (fr.o.m. den 31 mars 1992), sektions- chefen vid ungdomssektionen, socialförvaltningeni Luleå, Agneta Bygdell, departementsrådet i Socialdepartementet Christina Gynnå Oguz (fr.o.m. den 10 september 1992), högskoleadjunkten Lena Holmqvist, över- direktören vid Folkhälsoinstitutet Jakob Lindberg (t.o.m. den 14 juli 1992), byrådirektören vid Brottsförebyggande rådet Monika Olsson, byråchefen vid Brottsförebyggande rådet Jerzy Sarnecki, chefsåklagaren Erik Sternbeck, byråchefen vid Rikspolisstyrelsen Mats Vangstad och hovrättslagmannen Dag Victor.
Sekreterare har varit hovrättsassessom Agneta Lindelöf (fr.o.m. den 1 november 1990), biträdande sekreterare planeringschefen vid socialförvalt- ningen i Lund Hanna Ahlstrand (fr.o.m. den 18 februari 1991 t.o.m. den
4 SOU 199335
31 juli 1992) och hovrättsfiskalen Lars Henriksson (fr.o.m. den 15 april 1992).
Kommittén har antagit namnet Ungdomsbrottskommittén (Ju 1990:07).
Vi har avgett remissyttrande över betänkandet (SOU 1992: 18) Tvångs- vård i socialtjänsten — ansvar och innehåll.
Härmed överlämnas betänkandet (SOU 1993:35) Reaktion mot ungdomsbrott, vari vi redovisar våra överväganden och förslag enligt kommitténs direktiv, dock att vi med hänsyn till den korta tidsramen saknat möjligheter att behandla frågan om personregister baserat på brottsmisstankar mot lagöverträdare under 15 år samt vissa samarbets- frågor i det lokalt brottsförebyggande arbetet. Dessa frågor är av sådan art och omfattning att de bör utredas i ett särskilt sammanhang.
Betänkandet år enhälligt. Särskilda yttranden har avgetts av ledamöterna Jerry Martinger och Liisa Rulander.
Utredningsuppdraget är därmed avslutat.
Malmö ijuni 1993
Erland Aspelin
Britt Louise Agrell Kent Carlsson Ingrid Hemmingsson Ing—Britt Irhammar Lars-Erik Lövdén Jerry Martinger Liisa Rulander Karin Wegestål
/Agneta Lindelöf
Lars Henriksson
SOU 1993:35 5
Innehall Del A Förkortningar ................................ 19 Sammanfattning ............................... 21 Författningsförslag ............................. 35 1. Förslag till lag om ändring i brottsbalken ............ 35 2. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ......... 53 3. Förslag till lag om ändring i lagen (1946:804)
om införande av nya rättegångsbalken .............. 61 4. Förslag till lag om ändring i lagen (1963: 197)
om allmänt kriminalregister .................... 62
5. Förslag till lag om ändring i lagen (1964: 167) med särskilda bestämmelser om unga lagöver-
trädare ................................. 64 6. Förslag till förordning om ändring i förordningen
(1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa
brottmål ................................ 71 7. Förslag till förordning om ändring i förordningen
(19791572) med tingsrättsinstruktion ............... 72 8. Förslag till förordning om ändring i förordningen
(19821805) om ersättning av allmänna medel till
vittnen, m.m .............................. 73 9. Förslag till förordning om ändring i frivårdsför-
ordningen (19832250) ........................ 75
10. Förslag till förordning om upphävande av för- ordningen (1988:217) om försöksverksamhet med snabbare utredningar rörande unga lagöverträdare ...... 76 11. Förslag till lag om ändring i lagen (1989:928)
om samhällstjänst .......................... 77 12. Förslag till lag om ändring i lagen (1990152)
med särskilda bestämmelser om vård av unga ......... 80
13. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brott-
mål, m.m. .............................. 81 14. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:2041)
om särskild personutredning i brottmål, m.m. ......... 85
6 SOU 1993 :35
15. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål
m.m. .................................. 86 1 Inledning ............................... 89 1 . 1 Direktiven ............................... 89 1 .2 Arbetets bedrivande m.m. ..................... 89
Allmän bakgrund
2 Samhällets ingripanden vid brott av unga i ett kriminalpolitiskt perspektiv .................... 93 2. 1 Inledning ............................... 93 2.2 Straffrättsteorier ........................... 93 2.3 Straffteorier .............................. 95 2.4 Brottsbalkens framväxt ....................... 99 2.5 Efter brottsbalkens ikraftträdande ................ 105 3 Våra kunskaper om ungdomsbrotten .............. 109 3.1 Ungdomsbrottslighetens utveckling ............... 109 3.2 Ungdomsbrottslighetens karaktär ................ 111 3.3 Orsaker till ungdomsbrottsligheten ............... 111 3.4 Åtgärder mot ungdomsbrottsligheten .............. 114 3.4.1 Den stora gruppen med låg brottsaktivitet ...... 114 3.4.2 Den lilla gruppen med hög brottsaktivitet ....... 115 4 Brottsförebyggande verksamhet ................. 121 4.1 Inledning .............................. 121 4.2 Betydelsen av brottspreventiv verksamhet ........... 123 4.3 Begreppet brottsprevention .................... 125 4.4 Den epidemiologiska modellen ................. 128 4.5 Den Situationella ansatsen .................... 130 4.6 Den sociala ansatsen ....................... 132 4.7 Rutinaktivitetsteorin och brottsprevention ........... 133 4.8 Lokalt brottsförebyggande arbete ................ 135 4.8.1 Allmänt ........................... 135 4.8.2 Myndigheter som verkar i området ........... 135 4.8.3 Exempel på ett idealt lokalt åtgärdsprogram ..... 138 4.9 Slutord ................................ 139 Allmänt om samhällets åtgärder vid brott av unga ..... 143 5.1 Påföljdssystemet i stora drag .................. 143 Närmare om överlämnande till vård inom social- tjänsten ............................... 150 5.2.1 Inledning .......................... 150 5.2.2 Gällande rätt ........................ 150 5.2.3 Hem för särskild tillsyn (& 12-hem) .......... 157 5.2.4 Hem för vård eller boende (HVB-hem) ........ 169
SOU 1993:35 7
5.2.5 Vård i familjehem ..................... 5.2.6 Insatser i öppna former .................. 5.2.7 Kommitténs enkätundersökning ............. 5.2.8 LVU—omhändertaganden ................. 5.3 Principerna för fördelning av uppgifter mellan socialtjänsten och rättsväsendet ................. 5.3.1 Inledning .......................... 5.3.2 Gällande princip ...................... 5.4 Reaktionemas användning, m.m. ................ 5.5 Socialtjänstreformens betydelse för behandlingen av unga lagöverträdare ...................... 5.5.1 Inledning .......................... 5.5.2 Socialtjänstreformen .................... 5.5.3 Översynen och uppföljningen av LVU ......... 5.5.4 Statistik ........................... 5.5.5 Kritiken mot socialtjänstens insatser för unga lagöverträdare .................... 5.5.6 Sammanfattning av kritiken ...............
6 Vår kriminalpolitiska uppfattning ................ 6.1 Allmänt om kriminalpolitik ................... 6.2 Grunden för påföljdssystemet .................. 6.3 Principerna för påföljdssystemet beträffande unga lagöverträdare ........................... 6.3.1 Behandlingstanken ..................... 6.3.2 Kritiken mot behandlingstanken ............. 6.3.3 Behandlingstanken och de unga lagöver- trädama ........................... 6.3.4 Principerna ......................... 6.3.5 Slutord ............................
Ingripanden mot brott
7 Utredningsförfarandet och samarbetsfrågor ......... 7.1 Inledning .............................. Gällande rätt ............................ 7.2.1 Brottsutredningen ..................... 7.2.2 Personutredningen .....................
7.2.2.l Yttrande från frivårdsmyndigheten och läkarintyg .................... 7.2.2.2 Yttrande från socialnämnden angående underårig .....................
7.3 Närmare om 1988 års ändringar i lagstiftningen rörande unga lagöverträdare (SFS 1988:822) ......... 7.3.1 Underrättelse till vårdnadshavare ............ 7.3.2 Snabbare handläggning av mål mot unga ....... 7.4 Försöksverksamhet med snabbare utredningar rörande unga lagöverträdare (SFS l988:217) ..............
171 172 172 177
183 183 183 184
194 194 194 195 198
199 201
203
203 206
208 209
211 219
221
230 231 232 232
233
7.5
7.6
7.7
7.8
7.9
8 SOU 199335
7.4.1 Försöksverksamhetens reglering ............ 233 BRÅ:s utvärdering av 1988 års ändringar och försöks- verksamheten .......................... 234 7.5.1 Inledning .......................... 235 7.5.2 Polisens handläggning .................. 235 7.5.3 Åklagarens handläggning ................. 236 7.5.4 Socialtjänstens handläggning ............... 236 7.5.5 Samarbetet mellan rättsväsendet och social— tjänsten .......................... 237 7.5.6 Föräldrakontakter ..................... 239 7.5.7 Slutsatser, m.m. ...................... 240 Närmare om handläggning av ungdomsmål i Handens distrikt .......................... 241 Enkätundersökning om socialtjänstens inställning till arbetet med unga lagöverträdare .............. 244 7.7.1 Inledning .......................... 244 7.7.2 Samarbetet mellan polis och socialtjänst ........ 244 Enkätundersökning om polisens inställning till samarbetet med socialtjänsten .................. 245 7.8.1 Inledning .......................... 245 7.8.2 Sekretessproblem ..................... 246 7.8.3 Uppgifter polisen önskar ha tillgång till ........ 247 7.8.4 Samarbetsformer ...................... 247 7.8.5 Sammanfattning ...................... 248 Våra överväganden och förslag ................. 249 7.9.1 Grundläggande synpunkter ................ 249 7.9.2 Samarbetsfrågor ...................... 249 7921 Polisen ...................... 253 7.9.2.2 Åklagaren .................... 253 7.923 Socialtjänsten .................. 255 7.924 Bör särskilda samarbetsorgan inrättas? . . . 256
7.9.3 Är sekretesslagen ett problem vid samverkan mellan myndigheter i arbetet med de unga
lagöverträdarna? ...................... 258 7.9.4 Brottsutredningen ..................... 259 7.9.4.1 Förundersökningsledningen .......... 260 7.942 Skall förundersökningsplikten slopas vid brott av unga? .................. 262 7.943 Förundersökningsförfarandet ......... 264 7.944 Tidfrister för förundersökningar och åtals- beslut ....................... 266 7.945 Underrättelse till socialnämnden ....... 269 7.946 Vårdnadshavares medverkan vid brottsutred- ningen, m.m. .................. 270 7.9.5 Personutredningen ..................... 273
7.951 Inhämtandet av yttranden från social— nämnden och frivårdsmyndigheten ..... 273
SOU 1993:35 9
10 10.1 10.2 10.3
10.4 10.5 10.6 10.7 10.8
11 11.1
79.52 Förutsättningarna för att i ungdomsmål få inhämta personutredning innnan målet anhängiggjorts vid domstol ...... 274 7.953 Behörigheten att fatta beslut om person- utredning på förundersökningsstadiet,
m.m. ....................... 275 7.954 Tidsfrister för yttranden, m.m. ....... 277 Överlämnande till vård inom socialtjänsten som brottspåföljd .......................... 279 Inledning .......................... 279 Principiella invändningar mot att en påföljd till innehåll och omfattning bestäms av socialnämnden .......... 280 Våra närmare överväganden beträffande påföljden över- lämnande till vård inom socialtjänsten ............. 282 Påföljdernas rangordning och påföljdsbestämning ..... 289 Gällande rätt .......................... 289 Våra överväganden och förslag ................. 290 9.2.1 Påföljdstrappan ....................... 290 9.2.2 Påföljdsbestämningen ................... 291 Rapporteftergift och åtalsunderlåtelse ............. 295 Inledning .......................... 295 Rapporteftergift .......................... 296 Åtalsunderlåtelse enligt lagen (1964: 167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ............. 298 10.3.1 Förutsättningarna .................... 298 10.3.2 Beslutet .......................... 300 10.3.3 Skötsamhetskravet .................... 302 10.3.4 Särskild åtalsprövning enligt LUL .......... 303 Åtalsunderlåtelse enligt RB ................... 303 Några statistiska uppgifter .................... 304 Åklagarutredningen -90 ...................... 304 Villkor och särskilda föreskrifter vid åtalsunderlåtelse . . . 305 Våra överväganden och förslag ................. 309 10.8.1 Den absoluta åtalsplikten ................ 309 10.8.2 Närmare om förutsättningar för åtalsunder— låtelse .......................... 311 10.8.3 Den unges vilja att göra rätt för sig ......... 315 10.8.4 Villkorad åtalsunderlåtelse ............... 315 10.8.5 Delgivning av beslut om åtalsunderlåtelse ..... 317 10.8.6 Uppföljning av socialnämndens åtgärder ...... 319 10.8.7 Återkallelse av beslutet om åtalsunderlåtelse . . . . 320 10.8.8 Åtalsunderlåtelse enligt RB .............. 321 Att ställa till rätta efter brott .................. 323
Inledning .......................... 323
11.2
11.3
12 12.1
12.2
12.3
13 13.1 13.2
13.3
14 14.1 14.2 14.3 14.4
14.5
15 15.1 15.2 15.3 15.4
15.5
10 SOU 1993:35
Gällande rätt .......................... 323 11.2.1 Allmänt .......................... 323 11.2.2 Polisen ........................... 324 11.2.3 Åklagaren ......................... 327 11.2.4 Domstolen ........................ 328 Våra överväganden och förslag ................. 330 Böter .......................... 333 Gällande rätt m.m. ........................ 333 12.1.1 Ordningsbot ....................... 335 12.1.2 Strafföreläggande .................... 336 Åklagarutredningens förslag i fråga om ordningsbot och strafföreläggande ....................... 337 Våra överväganden ........................ 338 Villkorlig dom .......................... 341 Gällande rått .......................... 341 Utvecklingen av den villkorliga domen och tidigare reform- idéer .......................... 344 Våra överväganden och förslag ................. 346 13.3.1 Inledning ......................... 346 13.3.2 Förutsättningarna för villkorlig dom ......... 347 13.3.3 Personutredningen m.m. ................ 350 13.3.4 Föreskrifter vid villkorlig dom ............ 351 13.3.5 Tiden .......................... 351 13.3.6 Åtgärder vid misskötsamhet .............. 352 Skyddstillsyn .......................... 353 Gällande rått .......................... 353 Kontraktsvård .......................... 355 Samhällstjänst .......................... 356 Några tidigare reformidéer .................... 356 14.4.1 BRÅ:s kriminalpolitiska arbetsgrupp ........ 357 14.4.2 Ungdomsfängelseutredningen ............. 358 14.4.3 Frivårdskommittén ................... 359 Våra överväganden och förslag ................. 360 14.5.1 Tiden .......................... 361 14.5.2 Verkställigheten ..................... 363 14.5.3 Föreskrifter ........................ 365 14.5.4 Misskötsamhet ...................... 370 Samhällstjänst för unga ..................... 371 Inledning .......................... 371 Frågans tidigare behandling m.m. ............... 371 Gällande rätt .......................... 375 BRÅ:s sammanställning av de första femton månadernas försöksverksamhet ......................... 378 Ungdomskontrakt ......................... 382
SOU 1993:35 11
15.6 Våra överväganden och förslag ................. 384 15.6.1 Allmänt om förutsättningama för samhälls— tjänst för unga ..................... 384 15.6.2 Utformningen av samhällstjänst för unga ..... 386 15.6.3 Samtycke ........................ 388 15.6.4 Samhällstjänst i stället för särskild tillsyn . . . . 388 15.6.5 Återfallets betydelse ................. 390 15.6.6 Hinder på grund av brottets höga straffvärde . . 391 15.6.7 Hänsyn till den unges personliga förhållanden . . 392 15.6.8 Verkställigheten av samhällstjänst för unga . . . 393 15.6.9 Antalet arbetstimmar ................. 394 15.6.10 Valet av arbetsuppgifter ............... 395 15.6.11 Misskötsamhet ..................... 396 15 .6. 12 Ungdomskontrakt ................... 397 16 Särskild tillsyn .......................... 399 16.1 Inledning .......................... 399 16.2 Våra överväganden och förslag ................. 400 16.2.1 Tiden .......................... 401 16.2.2 Påföljdsbestämningen ................. 402 16.2.3 Sammanfattning av särskild tillsyns ställ- ning i påföljdssystemet ................ 407 16.24 Verkställigheten .................... 408 16.2.4.1 Inledande synpunkter ........... 408 16.242 Placeringen på särskilt ungdomshem . 410 16.2.4.3 Regler för verkställigheten ....... 411 16.244 Slutna enheter ............... 413 16.245 Utslussning till vistelse utanför ungdoms— hemmet ................... 413 16.246 övriga frågor ............... 415 17 Fängelse ........................ 417 17.1 Gällande rätt ........................ 417 17.2 Det ungdomliga fängelseklientelet ............... 420 17.2.1 Kriminalvårdsstyrelsens rapport .......... 420 17.2.2 Vår undersökning ................... 421 17.2.3 Ytterligare några statistiska uppgifter ....... 425 17.3 Våra överväganden och förslag ................. 426 18 Andra påföljdsformer ....................... 431 18.1 Medling ........................ 431 18.1.1 Inledning ........................ 431 18.1.2 Medling i andra länder ................ 432 18.121 Norge .................... 432 18.122 Finland ................... 438 18.123 Andra länder ................ 439 18.1.3 Våra överväganden .................. 442 18.2 Intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel ...... 444
12 SOU 1993:35
18.2.1 Inledning ........................ 444 18.2.2 Den tidigare svenska diskussionen om intensiv—
övervakning ...................... 445
18.2.3 Straffsystemkommitte'ns uppdrag .......... 446
18.2.4 Olika system med elektronisk övervakning . . . . 447
18.2.5 Våra överväganden .................. 448 18.3 Fritidsfängelse ........................ 450 18.3.1 Inledning ........................ 450 18.3.2 Frågans tidigare behandling ............. 450 18.3.3 Våra överväganden .................. 454
Handläggning av ungdomsmål m.m.
19 Beslutanderätten beträffande reaktioner vid ungdoms-
brott och förfarandet vid domstol ............... 457 19.1 Inledning ........................ 457 19.2 Allmänt om beslutanderätten .................. 457 19.3 Ungdomsdomstol ........................ 459 19.3.1 Inledning ........................ 459 19.3.2 Andra länder ...................... 459 19.3.3 Innebörden av en ungdomsdomstol ........ 468 19.331 Fristående ungdomsdomstol ....... 468 19.332 Särskild handläggning av ungdoms- mål vid allmän domstol ......... 472 l9.3.4 Våra överväganden och förslag ........... 472 . 19.4 Allmän domstols organisation och sammansättning vid handläggning av ungdomsmål .................. 474 19.4.1 Inledning ........................ 474 19.4.2 Uppgifter/måltyper .................. 474 19.4.3 Tingsrätt ........................ 475 19.4.4 Hovrätt ........................ ' 479 19.5 Jourdomstol i vissa fall ...................... 480 19.5.1 Inledning ........................ 480 19.5.2 Frågans tidigare behandling ............. 480 19.5.3 Jourdomstolens uppgifter .............. 483 19.5.4 Våra överväganden och förslag ........... 483 19.541 Brottsutredningen ............. 485 19.542 Personutredningen ............ 486 19.543 Utredningen om målsägandeanspråken 486 19.544 Slutsatser .................. 487 19.6 Allmänt om förfarandet ...................... 490 19.7 Målsägandeanspråken ....................... 491 19.7.1 Gällande rätt ...................... 491 19.7.2 Våra överväganden .................. 494 19.8 Gällande rätt avseende förfarandet i domstol vid hand- läggning av ungdomsmål ..................... 495 19.9 Våra överväganden och förslag ................. 498
SOU 1993:35 13
19.9.1 Handläggningen vid tingsrätt ............ 498 19.911 Tidsfrist för hållande av huvud— förhandling i ungdomsmål ....... 498 19.912 Vårdnadshavarens närvaro vid huvud— förhandlingen, m.m. ........... 499 19.913 Bör ytterligare personer kallas till huvudförhandlingen? ........... 502 19.914 Den unges närvaro vid avkunnande av dom ................... 503 19.9.2 Handläggningen i överrätt .............. 506 20 Snabba ingripanden vid brott av unga ............ 507 20.1 Inledning ........................ 507 20.2 Nuvarande regler ........................ 508 20.2.1 Omhändertaganden vid riskfyllda förhållanden . 508 20.2.2 Omhändertaganden för att upprätthålla den all-
männa ordningen och kvarhållande efter till- fälligt omhändertagande ............... 508 20.2.3 Omhändertagande av berusade personer m.m. . . 509 20.2.4 Häktning och vissa andra tvångsåtgärder enligt
RB ........................ 510 20.2.5 Kvarhållande efter ingripande på grund av miss-
tanke om brott ..................... 516
20.2.6 Omedelbart omhändertagande enligt LVU . . . . 517 20.2.7 Regler om behandlingen av häktade och anhållna
m.fl. ........................ 518
20.3 Våra överväganden och förslag ................. 520 20.3.1 Inledning ........................ 520 20.3 .2 Riksdagsdebatten ................... 521 20.3.3 Behovet av en ändrad reglering när det gäller frihetsberövanden av unga i åldern 15-17 år som är misstänkta för brott ................ 522 20.3.4 Ett nytt frihetsberövande avseende unga lagöver-
trädare i åldern 15-17 år ............... 524
20.341 Våra överväganden ............ 525 20.3.5 Häktning av unga lagöverträdare i åldern
15—17 år ........................ 526 20.3.6 Närmare om betryggande övervakning och rek—
visitet särskilda skäl vid recidivfara ........ 527 20.3.7 Placeringen av den unge under verkställigheten
av häktningsbeslutet ................. 528 20.3.7.1 Särskilt ungdomshem .......... 528 20.372 Allmänt häkte ............... 529 20.3.8 Konsekvenser av vårt förslag, m.m ......... 531
Genomförandet
21 Genomförandet av förslagen .................. 533
14 SOU 1993:35
21.1 Kostnader ........................ 533 21.2 Ikrafftträdande, m.m ........................ 537 22 Specialmotivering ........................ 539 22.1 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken ........ 539 22.2 Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken ...... 552 22.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1946:804)
om införande av nya rättegångsbalken ............ 557 22.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1963:197)
om allmänt kriminalregister .................. 557
22.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167)
med särskilda bestämmelser om unga lagöver—
trädare ......................... 558 22.6 Förslaget till förordning om ändring i förordningen
(1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa
brottmål ......................... 562 22.7 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1979:572) med tingsrättsinstruktion ............. 562
22.8 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till
vittnen, m.m. ......................... 563 22.9 Förslaget till förordning om ändring i frivårdsför— ordningen (1983z250) ...................... 563
22.10 Förslaget till förordning om upphävande av för- ordningen (1988:217) om försöksverksamhet med
snabbare utredningar rörande unga lagöverträdare . . . . 564 22.11 Förslaget till lag om ändring i lagen (1989:928)
om samhällstjänst ........................ 564 22.12 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52)
med särskilda bestämmelser om vård av unga ....... 566
22.13 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brott—
mål, m.m. ......................... 567 22.14 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991 :2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. ....... 568
22.15 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål, m.m. ......................... 568
Särskilda yttranden ......................... 569
SOU 1993:35 15
BILAGOR
Bilaga ]. Kommittédirektiv (Dir. 1990:53) ........... 571 Bilaga 2. Förordningen (19882217) om försöksverksamhet
med snabbare utredningar rörande unga lagöver- trädare ......................... 583
Bilaga 3. Utkast till verkställighetslag avseende dom på
585
särskild tillsyn ......................... Bilaga 4. Ett medlingsprojekt ............. 589
De] B (separat volym)
1
1
1.10
Ungdomsbrottsligheten - en kunskapsöversikt ....... 7
Ungdomsbrottslighetens omfattning, karaktär och
orsaker ........................... 9 Inledning ........................... 9 Ungdomsbrottslighetens omfattning ............... 9 Ungdomsbrottslighet och vuxen asocialitet .......... 11 Karaktären av ungdomsbrottsligheten ............. 13 Könsfördelning .......................... 14 Invandrarungdomar ........................ 16 Hur förändras ungdomsbrottsligheten över tiden? ...... 18 Brottsligheten i Sverige i ett internationellt perspektiv . . . 23 Orsaker till ungdomsbrottsligheten ............... 28 1.9.1 Orsaker till variation över tid och rum ........ 29 1.9.2 Varför begår vissa ungdomar fler brott än andra ungdomar? ......................... 32 1.9.2.1 Biologiska teorier ............... 32 1.9.2.2 Familjen .................... 33 1.9.2.3 Andra länkar till samhället ......... 35 1.9.2.4 Kamrater .................... 36 1.9.2.5 Samspel bakgrunden/nätverket ....... 37 Går det att förutse framtida utveckling? ............ 38 Samhällets reaktion på brott av unga ............. 41 Allmänprevention ......................... 41 lndividualprevention ....................... 45 2.2.1 Straff eller vård/behandling ............... 45 2.2.2 Individuell avskräckning ................. 46 2.2.3 Inkapacitering ....................... 49 2.2.3.1 Kollektiv inkapacitering ........... 51 2.2.3.2 Selektiv inkapacitering ............ 53 2.2.4 Behandling ......................... 56 2.2.5 Stämpling .......................... 58 2.2.6 Diversion .......................... 60
2.2.7 Förutsättningar för lyckad behandling ......... 64
16 SOU 1993:35
2.3 Ny svensk forskning om reaktion på ungdomsbrott ..... 65
2.3.1 Projektet unga lagöverträdare .............. 65 2.3.2 Uppföljning av & 12-vården ............... 71 3 Avslutande diskussion ...................... 77 3.1 De många med låg brottsaktivitet ............... 77 3.2 De få med hög brottsaktivitet .................. 78 3.3 Tvångsbehandling ......................... 79 3.4 Inriktning i det framtida systemet ............... 80 4 Litteratur .......................... 81 2 Selected Systems of Juvenile Justice ............. 93 PREFACE ................................... 95 BELGIUM .................................. 96 Introduction .................................. 96 Relevant Legislation ............................ 96 Definitions .................................. 97 System Structure ............................... 97 Juvenile Court Proceedings ........................ 97 Intervention Measures in the Different Communities ......... 98 Collaboration with Social Welfare ................... 100 References ................................. 101 CANADA .................................. 102 Introduction ................................. 102 Relevant Legislation ........................... 102 Definitions ................................. 104 System Structure .............................. 104 Juvenile Court Proceedings ....................... 105 Social and Penal Interventions from Juvenile Court ........ 106 Collaboration with Social Welfare ................... 107 Current Debates and Issues ....................... 108 References ................................. 109 ENGLAND ................................. 114 Introduction ................................. 114 Relevant Legislation and Legal Decisions .............. 114 Definitions ................................. 1 15 System Structure .............................. 115 Juvenile Court Proceedings ....................... 115 Social and Penal Interventions from Juvenile Court ........ 116
SOU 1993:35 17
Collaboration with Social Welfare ................... 118 Relevant Statistics ............................. 118 Current Debates and Issues ....................... 119 References ................................. 120 FRANCE .................................. 121 Introduction ................................. 121 Relevant Legislation ........................... 121 Definitions ................................. 121 System Structure .............................. 121 Children's Judge Hearings ........................ 123 Social and Penal Interventions from the Children”s Judge ..... 124 Collaboration with Social Welfare ................... 125 References ................................. 126 THE NETHERLANDS .......................... 127 Introduction ................................. 127 Definitions ................................. 127 System Structure .............................. 127 Social and Penal Interventions by the Juvenile Court ........ 129 Alternative Sanctions ........................... 129 References ................................. 132 SCOTLAND ................................ 133 Introduction ................................. 133 Relevant Legislation ........................... 133 Definitions ................................. 133 System Structure .............................. 133 Procedure of the Children's Hearings ................. 134 Interventions from the Children”s Hearing .............. 134 Relevant Statistics ............................. 135 Current Debates and Issues ....................... 136 References ................................. 137 UNITED STATES ............................. 138 Introduction ................................. 138 Relevant Legislation and Legal Decisions .............. 138 Definitions ................................. 138 System Structure .............................. 140 Social and Penal Interventions ..................... 143 References ................................. 145
18 SOU 1993:35
3 Tyskland ............................. 147 Inledning .................................. 147 Ungdomsdomstolar m.m. ........................ 147 Utredningsförfarandet ........................... 149 Påföljdema m.m. ............................. 149 Tillfälliga frihetsberövanden ....................... 153
SOU 1993:35 19
Förkortningar
art konventionsartikel bet. betänkande BrB brottsbalken
BRÅ Brottsförebyggande rådet
BvL lagen (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (bamavårdslag)
CAN Centralförbundetför alkohol-och narkotikaupplysning dir. kommittédirektiv Ds Ju Departementsserien (justitiedepartementet) Ds S Departementsserien (socialdepartementet) FAP Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet FSPU förordningen ( 1992z289) om särskild personutredning i brottmål, m.m. FUK förundersökningskungörelse (19471948) Föf Förordning (1988:217) om försöksverksamhet med snabbare utredningar rörande unga lagöverträdare HD Högsta domstolen HVB—hem hem för vård eller boende HÄL lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. HälF förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. JO riksdagens ombudsmän (justitieombudsmannen) JuU justitieutskottet KvaL lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt LOB lagen (l976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. LPU lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål LSPU lagen (199lz2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m.
LUL lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare LVM lagen (l988:870) om vård av missbrukare i vissa fall LVU lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga mot. motion NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avd I NJA 11 Nytt Juridiskt arkiv, avd 11 & 12-hem Särskilt ungdomshem enligt 12 5 lagen (1990:52) med
prop.
särskilda bestämmelser om vård av unga regeringens proposition
RB RPS RPS FS rskr. RÅ RÅC 1 RÅFS SCB SFS SoL SoU sou SvJT VUSK
20 SOU 1993 :35
rättegångsbalken Rikspolisstyrelsen Riksspolisstyrelsens författningssamling riksdagsskrivelse Riksåklagaren Riksåklagarens cirkulärsamling Riksåklagarens författningssamling Statistiska centralbyrån Svensk författningssamling Socialtjänstlag (1980z620) socialutskottet Statens offentliga utredningar Svensk juristtidning
Vård utom skola- institutet
SOU 1993:35 21
Sammanfattning
1 Bakgrund
Vårt uppdrag är dikterat av den osäkerhet som i dag råder i frågan hur samhället bör reagera mot ungdomsbrottsligheten, särskilt med hänsyn till att den har betydande omfattning och medför stora skador för såväl den enskilde som det allmänna. Osäkerheten präglas också av det förhållandet att samhällets åtgärder mot ungdomsbrottsligheten hittills inte visat sig vara verkningsfulla, om man hoppats på en tydlig nedgång. Människor i allmänhet uppfattar ungdomsbrottsligheten som ett av de stora samhälls- problemen som inte kunnat bemästras. En fråga som därvid kommit upp är om samhällets ingripanden mot de unga lagöverträdarna sker på rätt sätt och med rätt inriktning. Bl.a. har frågan ställts om den nuvarande för- delningen av uppgifter mellan socialtjänsten och rättsväsendet är rätt avvägd, när det gäller insatserna mot ungdomsbrottsligheten. Det har också sagts att det är ett viktigt allmänt intresse att dessa insatser står i samklang med samhällets åtgärder mot brottsligheteni stort. De föränd- ringar i påföljdssystemet, som skett i takt med det kriminalpolitiska utvecklingsarbetet, har hittills inte i någon vidare mån berört de unga lagöverträdarna. Den särskilda påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten (31 kap. 1 & BrB) har sålunda hållits utanför reformarbetet.
Vårt arbete har i enlighet med direktiven inriktats på två områden, dels reaktionssystemet, dels systemet för ingripanden mot brott och hand- läggning av brott som begås av unga lagöverträdare. Med unga lagöverträ- dare förstås här ungdomar i åldrarna 15-17 år och 18-20 år. För dessa båda grupper gäller delvis olika regler. Unga lagöverträdare i åldrarna under 15 år (de icke straffmyndiga) faller utanför vårt uppdrag. Det bör dock anmärkas att det finns en mycket betydande bambrottslighet i dessa åldrar och att det, särskilt när det gäller insatser för att på ett tidigt stadium ingripa mot ungdomsbrott, inte föreligger några åldersgränser.
I avsnitt 2-5 beskriver vi den ideologiska grunden för reaktionssystemet och utvecklingen i modern tid av olika påföljdsformer, som gällt unga lagöverträdare. Vi ger också vissa kriminologiska bakgrundsfakta be- träffande ungdomsbrottslighetens omfattning, utveckling och struktur. Av särskilt intresse är framställningen av den brottsförebyggande verksam- heten, som just när det gäller de unga lagöverträdarna måste tillmätas stor betydelse. Slutligen innefattar bakgrundsmaterialet en allmän beskrivning av samhällets åtgärder mot brott såväl på rättsvårdens som på den sociala sektorns sida.
22 SOU 1993:35
2 Vår kriminalpolitiska uppfattning
Till grund för våra förslag ligger den kriminalpolitiska uppfattning som vi redovisar i avsnitt 6. Vi framhåller där att förändringar i straffsystemet, enligt vad den kriminologiska forskningen visat, egentligen tycks ha en begränsad betydelse för den allmänna brottsnivån i samhället. Brotts- utvecklingen styrs alltså av en rad andra faktorer som verkar med större eller mindre styrka, oberoende av straffsystemet och rättsvårdens insatser mot brott. Det är här t.ex. fråga om faktorer som hänförs till förändringar i samhällsstrukturen och samhällsförhållandena i allmänhet, människors förhållande till varandra och till myndigheterna, den sociala kontrollen och den socio-ekonomiska situationen. Det står emellertid klan att också kriminaliseringsnivån, dvs. den utsträckning i vilken samhället anser det nödvändigt att styra medborgarnas handlande med straffbestämmelser, har betydelse i sammanhanget.
Även om vi menar att den brottsförebyggande verksamheten i vid bemärkelse spelar den viktigaste rollen i samhällets ansträngningar att bekämpa ungdomsbrottsligheten, så är straffsystemet och rättsväsendets sätt att handha detta också betydelsefulla inslag i denna kamp. Det är givet att påföljdemas utformning allmänt sett har betydelse för brottslighetens omfattning och utveckling. Detsamma gäller det sätt på vilket samhället reagerar mot brott och i vilka former detta sker.
När det gäller påföljderna och påföljdemas verkningar understryker vi att det numera råder en betydande enighet om att knappast någon påföljd har positiva effekter för den som utsätts för den. Det finns många under- sökningar som visar att ju mer ingripande en påföljd är - och detta gäller inte minst ingripanden med tvångsvård - desto mindre sannolikt är det att den som är föremål för ingripandet slutar med att begå brott och i övrigt anpassas till samhället. Av detta får man dock inte dra den slutsatsen att insatser med hjälp och stöd åt dem, som undergår verkställighet av påföljder, inte skulle vara motiverade. Tvärtom är det av stor vikt att sådana insatser erbjuds de unga lagöverträdarna inom ramen för verkstäl- ligheten för att komma till rätta med deras problem i det individuella fallet.
Under den debatt som under senare årtionden förts angående på- följdssystemet har kritik riktats mot den behandlingstanke som varit ledande för systemets uppbyggnad i BrB. Vad kritiken särskilt gällt är att det förmenta behovet av vård och behandling anses motivera att gärnings- mannen döms till straff för brott som han övertygats om. Genom att legitimera det straffrättsliga ingripandet med ett vårdbehov ger man uttryck för uppfattningen att straffet egentligen är till för den dömdes eget bästa. Driven till sin spets innebär behandlingstanken att det skall ankomma på experter att - allteftersom behandlingen fortgår och beroende på hur den lyckas - besluta om innehållet i en påföljd samt avgöra hur länge och i vilka former den skall verkställas. Parallellen med behandling inom sjukvården är tydlig. Den dömde skall anses färdigbehandlad, när han "botats". Detta ger enligt kritikerna en falsk verklighetsbild, där sambandet mellan brottet och påföljden döljs och gärningsmannen kan komma att
SOU 1993:35 23
berövas ansvaret för sina gärningar. Behandlingstanken anses också leda till orättvisa och inkonsekvens i systemet. Inte minst när det gäller ingripanden mot unga lagöverträdare på grund av brott har behand- lingstanken fått stark genomslagskraft.
Vi ställer oss bakom kritiken mot behandlingstanken och menar att ett påföljdssystem avseende unga lagöverträdare bör byggas upp efter principer, som tillgodoser de ungas anspråk på rättssäkerhet och trovärdig- het. Genom att öppet redovisa sambandet mellan brott och påföljd och konsekvenserna för den som begår brott, bör det vara möjligt att låta systemet spela en viktig roll i bekämpandet av ungdomsbrottsligheten.
De principer vi anser vara viktiga är inte särskilt förbehållna de unga lagöverträdarna utan bör styra påföljdssystemet i stort. Vi pekar här på vikten av att påföljdssystemet vilar på en humanitär grund. Det tvång som följer av ett straff måste ske i kontrollerade former. Speciellt när det gäller de unga är det av betydelse att det straffrättsliga förfarandet sker snabbt och att tiden mellan brott och straff görs så kort som möjligt. Man bör också sträva efter att påföljderna inte görs mer ingripande än vad som är nödvändigt för att markera ogillandet. Frihetsberövande påföljder bör i största möjliga utsträckning undvaras, särskilt beträffande de yngsta lagöverträdarna för vilka inläsning kan verka nedbrytande och medföra stora skador.
En annan viktig princip avser förutsebarheten. Denna ställer bl.a. krav på att den dömde på förhand skall veta vad han kommer att utstå på grund av brottet. En påföljd bör sålunda vara bestämd i tiden och till sitt innehåll. Man har vidare anspråk på att verkligheten beskrivs i klarspråk sådan som den är och utan att fakta döljs. Det bör sålunda stå klart att ett brott följs av en reaktion och att denna är ett straff. Principen om proportionalitet innebär att en påföljds styrka skall svara mot brottets svårhet. Varje brott tillmäts sålunda ett straffvärde som relateras till påföljden. Detta förutsätter att även påföljderna kan graderas efter svårhet.
Det är av stor betydelse att reaktionssystemet uppfattas som rättvist. Likvärdiga brott bör i princip medföra likvärdiga straff. Vidare måste man uppehålla kravet på likhet inför lagen. En påföljd bör bestämmas efter vad den tilltalade gjort och inte efter hans sociala situation eller personliga förhållanden. En förutsättning för att ett straffsystem skall uppfattas som trovärdigt är att tillämpningen följer en konsekvent linje. Den dömde skall veta vilka följderna blir, om han överträder givna föreskrifter och förbud. Sådana överträdelser skall också leda till åtgärder så att man ser att det ligger allvar bakom sanktionsreglema.
De principer vi förespråkar bör enligt vår uppfattning styra påföljdssys- temet mot unga lagöverträdare. De medför i viss utsträckning en upp- stramning av reaktionerna. Avsikten är däremot inte att denna upp- stramning skall medföra en hårdare attityd mot de unga lagöverträdarna. Det måste förutsättas att påföljderna får ett innehåll som är meningsfullt och att verkställigheten sker inom de ramar, som tar sikte på de ungas behov i individuella fall. Bestämmandet av påföljd är en sak, verkställig— heten en annan.
24 SOU 1993:35
3 Utredningsförfarandet och samarbetsfrågor (7)
Av grundläggande betydelse för att reaktionssystemet mot unga lagöverträ— dare skall kunna vinna förtroende är att det uppfattas som effektivt. Detta förutsätter att alla de som engageras i arbetet mot ungdomsbrott är inriktade på ändamålsenliga handläggnings- och samarbetsformer. Det förutsätter också att tiden mellan brott och reaktion blir så kort som möjligt.
Den utredning som läggs till grund för en reaktion mot ett brott innefattar dels själva brottsutredningen, dels personutredningen. Frågan är om man, speciellt när det gäller de unga lagöverträdarna, kan begränsa utredningsarbetet för att därigenom åstadkomma ett snabbare förfarande. Vår uppfattning är att den unge inte skall under längre tid än vad som är oundgängligen nödvändigt leva i ovisshet om, vad som skall hända honom på grund av ett brott. Med en snabb handläggning betonas också sam- bandet mellan brott och straff på ett klarare sätt. En snabb handläggning får dock inte innebära att viktiga rättssäkerhetskrav sätts ur spel.
Vi understryker vikten av att samarbetet mellan de handläggande myndigheterna — främst polis, åklagare och socialtjänst - förbättras. Ett led i att åstadkomma detta är att man inom myndigheterna inför en specialise- ring på så sätt, att antalet personer som skall handlägga ungdomsårenden begränsas och att dessa särskilt inriktas på och utbildas för denna verksam— het. Därmed kan man åstadkomma tätare kontakter mellan handläggarna, bättre personkännedom, kontinuitet i arbetet och bättre möjligheter till utbildning och praktik.
Vårt förslag innebär att det vid alla polismyndigheter skall finnas särskilt avdelade polismän som är ansvariga och särskilt lämpade för arbetet med unga lagöverträdare. Dessa polismän skall vara tillgängliga dygnet runt eftersom en brottsutredning skall kunna inledas omedelbart, oavsett vid vilken tidpunkt brottet begås. På motsvarande sätt föreslår vi att det vid varje åklagarmyndighet bör finnas särskilda åklagare som handlägger målen mot unga lagöverträdare. Dessa ungdomsåklagare bör ha hög kompetens. Specialiseringen bör emellertid inte begränsas till rättsväsendet. Vi föreslår att särskilda ungdomshandläggare inom socialtjänsten skall avdelas för arbetet med de unga lagöverträdarna och om möjligt också ingå i en central ungdomsgrupp. Dessa ungdomshand— läggare bör vara beredda att snabbt kunna rycka ut så snart ett ärende aktualiseras.
På en del håll i landet har man redan mer eller mindre genomfört en sådan specialisering som vi föreslår. Vi menar emellertid att specialisering— en bör vara den allmänna ordningen i hela landet.
Man måste förutsätta att de, som på detta sätt engageras i arbetet mot ungdomsbrottsligheten, samarbetar. Vi menar att det är viktigt att samarbetsorgan inrättas i de enskilda kommunerna men denna verksamhet bör inte låsas fast i vissa former och till vissa från början inkopplade myndigheter och organisationer. Vi avstår därför från att föreslå en författningsreglering härom.
SOU 1993:35 25
En fråga som ibland upplevs som ett problem i samarbetet är sekretes— sen. De krav som ställts på lättnader i denna, särskilt när det gäller polisens samarbete med socialtjänsten, leder in på omfattande och svåra frågor. Det har inte varit möjligt för oss på grund av tidsbrist att behandla dessa frågor.
Vi anser emellertid att det finns fog för en översyn av sekretesslagen för att klargöra vilken information myndigheterna och de enskilda befattningshavama bör kunna lämna ut för att stärka samarbetet mot ungdomsbrottsligheten.
Vi anser att åklagaren bör vara förundersökningsledare i alla mål om brott för vilket är stadgat fängelse och där den misstänkte är under 18 år. Förundersökning kan sålunda inte undvaras i dessa mål. Däremot är det angeläget att vissa förenklingar görs i förundersökningsprotokollet. Vi föreslår också att det, när fråga är om ett brott på vilket fängelse kan följa, sätts en bestämd tidsfrist för förundersökningar rörande ungdomar under 18 år. Inom tre veckor från det att den unge delgetts brottsmisstanke skall förundersökningen vara slutförd och åklagaren ha fattat beslut i åtalsfrågan. Bara i undantagsfall får tiden förlängas.
Med hänsyn till intresset av att socialtjänsten på ett tidigt stadium kopplas in på fall som gäller underåriga, föreslår vi att polisen genast skall underrätta socialnämnden, när någon som inte fyllt 18 år skäligen misstänkts för ett brott på vilket fängelse kan följa. Vi föreslår också att företrädare för socialnämnden som regel skall närvara vid förhör med en sådan underårig och att dennes vårdnadshavare (även familjehemsföräldrar) skall kallas att närvara, om detta inte medför men för utredningen eller annars särskilda skäl talar däremot.
Beträffande personutredningen innebär vårt förslag att åklagaren i princip alltid innan han beslutar i åtalsfrågan skall inhämta yttrande från socialnämnden. Åklagaren skall också ha möjlighet att under förunder— sökningen inhämta yttrande från frivårdsmyndigheten. Förundersökningen och personutredningen kan därmed drivas parallellt. En förutsättning för att yttrande från frivårdsmyndigheten skall kunna inhämtas av åklagaren är att den unge är under 18 år samt att han erkänt brottet eller att sannolika skäl föreligger för brottsmisstanke. När rätten eller åklagaren inhämtar yttrande från socialnämnden eller frivårdsmyndigheten skall anges, inom vilken tid yttrandet skall lämnas. Vårt förslag om att personutredningen skall inhämtas redan under förundersökningen är naturligtvis betingat av önskvärdheten att förkorta handläggningstiden. Avsikten är att all utredning skall vara klar när målet anhängiggörs vid domstol. Beslut om att inhämta mer kvalificerad utredning — s.k. 57- utredning och rättspsykiatrisk undersökning— kan dock endast meddelas av rätten.
4 Reaktionerna
Vårt förslag utgår från att de principer, som vi angett ovan, skall ligga till grund för reaktionssystemet mot unga lagöverträdare samt att detta skall anpassas till de regler, som gäller för påföljdernai stort. Det är emellertid
26 SOU 1993:35
givet att det med hänsyn till de unga lagöverträdarnas behov och speciella förhållanden även krävs särskilda bestämmelser som avviker från vad som gäller vuxna.
4.1 Överlämnande till vård inom socialtjänsten
Den första fråga vi ställer oss är hur den nuvarande påföljden överläm- nande till vård inom socialtjänsten (8) bör förhålla sig till reaktionssyste— met. Denna påföljd innebär att domstolen överlåter till socialnämnden att ensam besluta vilka åtgärder som skall vidtas mot den unge som dömts för brottet. Dessa åtgärder kan grundas på frivillighet och bestå t.ex. i att den unge får stöd och hjälp. Det kan också vara fråga om tvångsåtgärder enligt LVU, varigenom den unge kan få en kontaktman, bli placerad i familje- hem, underkastas viss behandling eller - som den yttersta åtgärden- ställas under särskilt noggrann tillsyn genom placering på ungdomshem (s.k. & 12- hem). Vilka åtgärder, som kommer att sättas in, är inte bestämt från början utan blir beroende av den unges förhållanden. När det gäller att bestämma åtgårdemas innehåll och omfattning spelar i princip det brott som den unge begått ingen roll. Det är den unges vårdbehov som styr åtgärderna.
Det står klart att överlämnande till vård inom socialtjänsten inte är förenlig med de principer som vi anser att ett reaktionssystem skall bygga på.Över1ämnandet till vård intar också en särställning 1 BrB: s påföljdssy- stem och har hittills lämnats utanför det kriminalpolitiska reformarbetet i vad gäller påföljderna. Enligt vår uppfattning skall bestämmandet av påföljder för brott, såväl till innehåll som omfattning, vara en uppgift för rättsväsendet medan det ankommer på socialtjänsten att svara för att hjälp och stödåtgärder (social service) tillkommer dem som behöver det. Våra överväganden leder till förslaget att överlämnande till vård inom socialtjän- sten utmönstras ur påföljdssystemet. En förutsättning därför är att det finns andra straffrättsliga påföljdsformer, som bättre tillgodoser behovet av ingripanden på grund av brott. Vi menar att det finns sådana.
Av vårt förslag följer inte att indikationen brottslig verksamhet i 3 & LVU utgår. Däremot måste innebörden av denna klargöras. Ingripanden med stöd av 3 & LVU skall sålunda kunna ske om den unge visar ett pågående, allvarligt kriminellt beteende. Men socialnämnden får inte, när den unge är delgiven misstanke och lagförs för brott, ingripa mot den unge på grund av just detta brott och begära hos länsrätten att omhändertagande sker enligt LVU. I så fall skulle det bli fråga om dubbelbestraffning. Andra indikationer för sådant omhändertagande kan emellertid vara tillämpliga. Även en allmänt asocial och kriminell livsföring ryms inom indikationen socialt nedbrytande beteende.
De påföljder vi anser att systemet bör innefatta är böter, villkorlig dom, skyddstillsyn och fängelse. Härtill kommer en ny påföljd som speciellt anpassats till de unga lagöverträdarna. Vi benämner den särskild tillsyn. Vårt förslag innebär att fängelse på viss tid vid val av påföljd skall anses jämställt med sådan tillsyn och att den sistnämnda påföljden skall anses svårare än villkorlig dom och skyddstillsyn.
SOU 1993:35 27
4.2 Rapporteftergift och åtalsunderlåtelse
Till reaktionssystemet räknar vi också rapporteftergift och åtalsunderlåtelse (10). Vi föreslår inte några ändringar av de generella förutsättningarna för tillämpningen av dessa institut men framhåller vikten av att de inte tillämpas slentrianmässigt och att allvaret i reaktionen framhålls. Vad särskilt gäller åtalsunderlåtelse bör huvudregeln vara att sådan inte meddelas vid återfall. Den unges vilja att göra rätt för sig gentemot målsäganden, att sammanträffa med denne och be om ursäkt, delta i en medling eller utföra visst arbete för målsäganden är omständigheter som åklagaren bör beakta vid sin prövning av frågan om åtalsunderlåtelse. Däremot anser vi inte att det finns anledning att införa villkorade åtalsunderlåtelser. För att understryka allvaret anser vi att den unge som regel skall delges beslutet om åtalsunderlåtelse vid ett personligt samman- träffande med åklagaren. Även den unges vårdnadshavare eller annan som i praktiken utövar fostran av den unge (t. ex. familjehemsföräldrar) bör närvara liksom, om möjligt, företrädare för socialtjänsten, framför allt om åklagaren förutsätter någon åtgärd från socialtjänstens sida. Vi anser att beslutet om åtalsunderlåtelse skall delges den unge senast en vecka efter det att beslutet fattats.
Den unges vilja att ställa till rätta efter brott (I I ), göra rätt för sig och avhjälpa skador på grund av brott bör framhållas. En polisman kan anmoda den unge att vidta sådana åtgärder och han kan väga in detta vid sin prövning av rapporteftergift liksom åklagaren vid åtalsunderlåtelse. Vi anser att de projekt som syftar till att frammana de ungas vilja att ställa till rätta bör stödjas, under förutsättning att de håller sig inom lagens ram. Även domstol kan meddela föreskrifter vid villkorlig dom eller skyddstill- syn att den unge skall biträda den skadelidande med visst arbete. Domstolen kan också vid sin straffmätning i skälig omfattning beakta att den tilltalade efter förmåga sökt förebygga, avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet. Det är viktigt att dessa möjligheter tas till vara med hänsyn till att den unge lagöverträdaren bör ha klart för sig sitt ansvar och vilka konsekvenserna blir av hans handlande.
4 . 3 Böter
Vi föreslår inga ändringar i fråga om bötesstrajfet (12). Det är dock vår uppfattning att böter bör tillämpas i stor utsträckning även beträffande unga lagöverträdare. Genom att dagsbotens belopp relateras till den unges ekonomiska förhållanden, behöver ett bötesstraff inte innebära någon orimlig belastning men det kan ändå vara kännbart. Det är viktigt att man verkar för att böterna också betalas. Vi tar avstånd från Åklagarutred— ningens förslag att polisen skall kunna meddela ordningsföreläggande för mindre förmögenhetsbrott, framför allt snatterier.
28 SOU 1993:35
4.4 Villkorlig dom
Villkorlig dom (13) bör enligt vårt förslag få bred tillämpning beträffande unga lagöverträdare. Villkorlig dom, som regelmässigt kombineras med böter, är en reell reaktion sedd i belysning av det rättsliga förfarande som föregår den. Vi föreslår en viss utvidgning av den villkorliga domens tillämpningsområde, när det gäller de unga. Även om brottets straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet talar för en frihetsberövande påföljd bör sålunda villkorlig dom kunna meddelas under förutsättning antingen att den unge blir föremål för vård eller någon annan åtgärd enligt SoL eller LVU eller att någon annan tillräckligt ingripande åtgärd kommer till stånd (t.ex. att den unge undergått behandling för missbruk eller för psykiska problem). Villkorlig dom bör även, om de nämnda omständig- heterna föreligger, kunna meddelas i fall då det inte saknas särskild anledning att befara att den unge kommer att fortsätta att begå brott. Villkorlig dom skall liksom nu kunna förenas med föreskrift om att ställa till rätta eller att biträda den skadelidande med visst arbete. Vidare skall föreskrift kunna meddelas om samhällstjänst (se nedan). Enligt vårt förslag får rätten, om särskilda skäl föreligger, bestämma prövotiden till ett år (mot nuvarande två).
4.5 Skyddstillsyn
Vi föreslår inga ändringar beträffande förutsättningarna för skyddstillsyn (14). Det är en uppgift för Straffsystemkommittén att överväga om påföljden skall kunna bringas i bättre överensstämmelse med de principer som gäller för straffmätning och påföljdsval i övrigt. Vårt förslag är att prövotiden för skyddstillsyn skall kunna bestämmas till två år beträffande de unga lagöverträdarna om särskilda skäl föreligger (mot nuvarande tre). Skälet därtill är, liksom när det gäller prövotiden vid villkorlig dom, att de unga har ett annat tidsbegrepp än vuxna och att en lång tidsperiod kan framstå som pressande, särskilt om påföljden är förenad med särskilda krav. Däremot anser vi att det inte finns tillräckliga skäl att sänka övervakningstiden, som nu är ett år.
Till övervakare bör förordnas antingen tjänsteman hos frivårdsmyndig- heten eller lekman eller - i mera komplicerade fall — både en frivårdstjän- steman, som svarar för främst kontrollfunktionen, och lekman, som biträder denne och mer fungerar som kontakt- och stödperson. Vi föreslår en regel som säger att till övervakare för den som är under 21 år skall förordnas en person med särskild erfarenhet beträffande vård och fostran av ungdom. Liksom hittills skall föreskrifter kunna meddelas vid skyddstillsyn. De gäller bl.a. vistelseort eller bostad, arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning och olika former av vård eller behandling. Vi föreslår som ytterligare föreskrift att rätten i vissa fall skall kunna förbjuda den unge att uppehålla sig på särskilt angivna för honom skadliga platser.
SOU 1993:35 29
Enligt vår uppfattning bör övervakningen av de unga vid skyddstillsyn generellt sett vara ingripande. Särskilt under det första skedet av över- vakningstiden bör åtgärderna innebära en ganska intensiv kontroll. Vi har övervägt att låta rätten närmare föreskriva vilken kontaktfrekvens som bör förekomma i det enskilda fallet. Eftersom det ankommer på Straffsystem- kommittén att utreda frågan om intensivövervakning har vi dock avstått från att lämna förslag i denna del. Vi framhåller emellertid vikten av täta kontakter mellan övervakaren och den unge samt att föreskrifterna efterlevs.
För att stärka de icke frihetsberövande påföljdemas position inom reaktionssystemet föreslår vi att såväl villkorlig dom som skyddstillsyn skall kunna förenas med föreskrift om samhällstjänst (15). Med sådan avser vi skyldighet för ungdomar i åldern 15-20 år att under sin fritid fullgöra visst oavlönat arbete under ett bestämt antal timmar, lägst 40 och högst 200. Föreskriften motsvarar alltså den samhällstjänst som kan åläggas äldre lagöverträdare i samband med skyddstillsyn. Samhällstjänsten skall administreras och handhas av frivårdsmyndigheten. Den skall kunna komma i fråga i fall, då påföljden annars skulle ha blivit särskild tillsyn eller fängelse. 1 domen skall anges hur lång tid av dessa påföljder som i så fall skulle ha utdömts.
4.6 Särskild tillsyn och fängelse
Genom att påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten enligt vårt förslag skall utmönstras ur reaktionssystemet, kommer villkorlig dom och skyddstillsyn att till betydande del tillämpas i stället för sådant överläm— nande. Det kommer emellertid att finnas fall, där man inte kan undvara en frihetsberövande påföljd. Vår uppfattning är att fängelse inte lämpar sig för de unga lagöverträdarna utan att de bör omhändertas i andra för dem särskilt anpassade former. Vi föreslår därför införandet av en ny reaktion som vi benämner särskild tillsyn (16). Den skall verkställas i särskilda ungdomshem ( & 12-hem) som skall administreras av Statens institutions- styrelse. En förutsättning för att döma till särskild tillsyn är att det föreligger, såvida den unge är 15—17 år, synnerliga skäl eller om han är 18—20 år särskilda skäl, för en frihetsberövande påföljd. Frågan om sådana skäl är för handen skall bedömas med utgångspunkt i brottslighetens straffvärde eller art eller den omständigheten att den unge tidigare begått brott. Särskild tillsyn skall utmätas på viss tid mellan sex månader och två år. Vid straffmätningen gäller samma regler som för fängelse. De särskilda nedsättningsreglerna i 29 kap. 5 och 7 55 BrB skall sålunda tillämpas vid bestämmande av frihetsberövandets längd.
Särskild tillsyn över unga kommer i stor utsträckning att träda i stället för fängelse (17).
För ungdomar i åldern 15-17 år är presumtionen mot fängelse. I dessa fall skall fängelse endast kunna användas om det med hänsyn till brottslig- hetens straffvärde är uppenbart att särskild tillsyn inte är en tillräckligt ingripande påföljd, vilket i praktiken innebär att det begränsas till de allra allvarligaste brotten, där frihetsberövandet ligger över två år. Är detta
30 SOU 1993:35
kortare men längre än sex månader skall särskild tillsyn utdömas. Är den tid som skall ådömas under sex månader kan någon frihetsberövande påföljd inte komma i fråga för denna åldersgrupp. Det finns alltså inte möjlighet att här döma till fängelse på grund av brottets art eller tidigare brottslighet.
För ungdomar i åldern 18—20 år skall hänsyn till brottets straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet kunna utgöra särskilda skäl för att döma till fängelse. Rätten skall emellertid kunna döma till särskild tillsyn, om tiden för frihetsberövandet i det konkreta fallet skall bestämmas till minst sex månader eller högst två år och denna påföljd framstår som lämpligare än fängelse. För denna åldersgrupp finns inte hinder mot att döma till fängelse, om det är påkallat med hänsyn till brottets art.
4 . 7 Andra sanktionsformer
Vi har övervägt att till reaktionssystemet lägga ytterligare påföljder eller sanktionsformer (18). Vad som då i första hand kommer i blickpunkten är sådana som ytterligare ökar möjligheten att undvika frihetsberövande påföljder. En fråga som diskuterats under senare tid är att införa medling mellan gärningsman och brottsoffer som en påföljdsform. Vi ställer oss positiva till en sådan ordning som frarnmanar den unges vilja att ta ansvar för sin gärning och medverka till en lämplig lösning av konflikten. Det förekommer redan nu på olika håll i landet att initiativ tas till förlikning och brottsofferkonfrontationi brottmål. Dessa projekt bör understödjas och uppmuntras. Vi anser dock inte att de bör bindas upp genom lagreglering som formaliserar förfarandet. Därmed skulle mycket av den egna in— itiativkraften i projekten kunna gå förlorad. För att öka stödet åt med- lingsverksamheten föreslår vi att RPS vidtar särskilda åtgärder för att stimulera polisen att på det lokala planet starta medlingsprojekt. Då medling skett på initiativ av polis, socialtjänst eller annan bör åklagaren underrättas om detta, så att han kan beakta medlingen vid sin prövning av åtalsunderlåtelse. Även domstol bör i fall, då åtal väcks, få kännedom om medlingen eftersom detta kan komma att påverka påföljdsbestämningen och straffmätningen.
En annan sanktionsform som förts fram i den kriminalpolitiska debatten är intensivövervakning. Därvid har man pekat på teknikens framsteg som bl.a. innebär att det är möjligt att på elektronisk väg anordna kontroll i frihet. Eftersom det ankommer på Straffsystemkommittén att överväga frågan om införande av sådan intensivövervakning, har vi inte haft anledning att gå närmare in på denna. Vår inställning är dock den att intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel inte lämpar sig för ungdomar i åldern 15—17 år. Ytterligare en sanktionsform, som innebär speciell kontroll av dömda lagöverträdare, är fritidsfängelse. Sådant kan anordnas antingen såsom veckoslutsfängelse eller nattfängelse. Fördelen därmed skulle vara att den dömde under verkställighetstiden kan fortsätta att fungera i sitt arbete på samma sätt som nu sker med dem, som erhåller frigång under verkställighet av fängelse. Frågan om fritidsfängelse har tidigare övervägts av Frivårdskommittén, som efter ingående prövning
SOU 1993:35 31
kom fram till att nackdelarna med detta var så stora att man borde avstå från att införa fritidsfängelse som särskild påföljdsform eller som en form för verkställighet av fängelsestraff. Inte minst de resursmässiga och i övrigt praktiska och kostnadskrävande hindren väger här mycket tungt. Vi har under våra överväganden inte funnit skäl att frångå den uppfattning som Frivårdskommittén redovisat.
5 Beslutanderätten beträffande reaktionerna och förfarandet vid domstol (19)
En fråga som är av stor betydelse för samhällets ingripanden mot ungdomsbrottsligheten är att bestämma vilka myndigheter det är som skall svara för reaktionerna och i vilka former detta skall ske. Enligt våra direktiv skall det även i fortsättningen vara en fråga för rättsväsendet att utreda brott, pröva om åtal skall väckas, föra talan och döma i brottmål och detta oavsett om det rör sig om unga lagöverträdare eller vuxna. När det gäller formerna för att döma i ungdomsmål har vi övervägt att inrätta särskilda ungdomsdomstolar. Att inrätta specialdomstolar ligger emellertid inte i tiden och det måste krävas mycket starka skäl för att så skall ske. Enligt vår uppfattning är de argument som kan anföras till stöd för inrättande av särskilda ungdomsdomstolar inte så starka att man bör införa sådana. I stället föreslår vi att ungdomsmålen skall handläggas i särskild ordning vid de allmänna domstolarna, där förfarandet kan anpassas efter de ungas särskilda behov.
Vårt förslag innebär att alla brottmål mot unga i åldern 15—20 år skall handläggas på ungdomsrotlar vid tingsrätterna. Rotelinnehavaren bör vara ordinarie domare. Endast i mål, där påföljden inte kan bestämmas till annat än böter. bör annan än ordinarie domare sitta ordförande. Vidare bör nämndemän sitta med i alla ungdomsmål, alltså även i bötesmål. I varje fall en i nämnden bör ha särskild insikt och erfarenhet av arbete med ungdomar. Också i hovrätt bör man sträva efter viss specialisering. Vi föreslår att alla ungdomsmål handläggs på en särskild eller på särskilda ungdomsavdelningar dit målen speciallottas samt att nämnd skall delta vid avgörande av alla sådana mål vid huvudförhandling. Även i hovrätt skall i varje fall en i nämnden ha särskild insikt och erfarenhet av arbete med ungdomar.
Tanken på att införa en ordning med jourdomstolar är inte ny. Det är intresset av att åstadkomma snabba och resoluta ingripanden mot unga lagöverträdare som ligger bakom denna. Enligt vår uppfattning är det också ett intresse att den unge inte skall behöva vänta på att bli lagförd och få veta vilka konsekvenserna blir av ett brott. Om man med jourdomstol menar att den unge omedelbart efter det att han förövat ett brott skall inställas inför en domstol och genast få sin dom, reser sig dock en rad invändningar mot förfarandet: brottet måste utredas, uppgifter måste inhämtas angående den unges personliga förhållanden, målsäganden måste ges möjlighet att framställa sina anspråk osv. Härtill kommer att det från rättssäkerhetssynpunkt är nödvändigt att den unge får tid att förbereda sitt
32 SOU 1993:35
försvar. Visserligen kan man säga att det finns en hel del mindre brott som inte kräver någon längre förberedelsetid, men det är inte sådana brott som i första hand är av intresse för en verksamhet med jourdomstol. Vår slutsats är sålunda att det - även om man kan uppnå vissa kriminalpolitiska fördelar med sådana särskilda jourdomstolar i ungdomsmål - föreligger så stora nackdelar ur såväl rättssäkerhetssynpunkt som processekonomiska och rent praktiska synpunkter att ett system med särskilda jourdomstolar inte bör genomföras.
Däremot anser vi att fördelarna med ett system med jourdomstolar väl kan uppnås genom de förslag vi lämnar om snabbare förfarande under brottsutredningen och kortare handläggningstider vid de allmänna domstolarna. Vi föreslår sålunda korta tidsfrister för polis och åklagare och tidigareläggande av personutredningen. Vi föreslår också särskilda åtgärder för att handläggningen av målen vid ungdomsrotel i tingsrätt skall påskyndas. I alla mål om brott med fängelse i straffskalan avseende ungdomar under 18 är bör sålunda gälla en tidsfrist om högst två veckor från det att åtal väcks tills huvudförhandling i tingsrätt äger rum.
Bland våra förslag hör också att den unges vårdnadshavare och fostrare på ett annat sätt än nu skall engageras i brottmålet. De skall, när den unge lagöverträdaren är under 18 år, regelmässigt underrättas om åtalet och tidpunkten för huvudförhandlingen. Är det fråga om brott för vilket är föreskrivet fängelse, skall vårdnadshavaren höras 1 målet, där så lämpligen kan ske. Såväl den som utfört personutredning och den som utfört utredningen till grund för socialnämndens yttrande bör också höras i målet, om det finns behov därav. Detta gäller också andra personer med särskild kännedom om den unges förhållanden. Slutligen anser vi att det är av vikt att den unge, om han inte fyllt 18 år och åtalet omfattar ett brott för vilket är föreskrivet fängelse, är närvarande när domen avkunnas. Om det inte sker omedelbart efter huvudförhandlingen - vilket bör vara regel - skall den unge kallas till särskilt sammanträde för avkunnande av domen.
6 Snabba ingripanden mot unga
Det förekommer inte så sällan, när en ungdom grips för brott och förs till polisen för förhör, att polisen inte har möjlighet att kvarhålla den unge annat än kort tid samt att den unge släpps efter förhöret och omgående gör sig skyldig till nya brott. Det har i den allmänna debatten framhållits som mycket otillfredsställande att det inte finns möjlighet att på ett effektivt sätt hindra att en sådan situation uppkommer. Möjligheten att omhänderta den unge för det aktuella brottet med stöd av 6 & LVU kommer dessutom inte att kunna tillämpas om den unge delgivits misstanke för brottet. Våra överväganden när det gäller snabba ingripanden vid brott av unga (20) leder till att vi inte föreslår införandet av något nytt institut för gripande och kvarhållande. I stället anser vi att man bör utnyttja och bygga ut håktningsförfarandet. Vi föreslår att den som är i åldern 15-17 år skall kunna häktas om det föreligger särskilda skäl för häktning på grund av risk för fortsatt brottslig verksamhet. För att häktning skall få ske vid flyktfara eller kollusionsfara krävs alltjämt synnerliga skäl. En förutsättning är
SOU 1993:35 33
också liksom nu att det är fråga om brott för vilket är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver samt att det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan ordnas på annat sätt (t.ex. genom att den unge omhändertas enligt LVU på grund av missbruk eller något annat socialt nedbrytande beteende). Vid bedömande av om det föreligger särskilda skäl för häktning på grund av recidivrisk skall rätten beakta brottslighetens omfattning och svårhet, återfallsfrekvens och särskilda omständigheter som hänförs till den unges personliga förhållanden, t.ex. drogmissbruk.
Enligt vår uppfattning bör man undvika att placera den unge inom kriminalvårdens häktesavdelningar med hänsyn till de skadliga följder ett frihetsberövande här kan få. Vi föreslår därför att när någon i åldern 15-17 år häktas, skall han, om inte synnerliga skäl föreligger, under verkställig- heten av häktningsbeslutet placeras på ett särskilt ungdomshem. Det skall alltså bara i undantagsfall bli fråga om att placera sådana ungdomar i allmänt häkte. I de fall det möter hinder mot att placera den unge på ett särskilt ungdomshem, exempelvis genom att det föreligger kollusionsfara och det på ungdomshemmet saknas möjlighet att förvara den unge så att han inte kommer i kontakt med andra än personal, får den unge dock placeras på allmänt häkte. Anmärkas bör att vårt förslag förutsätter att man på de särskilda ungdomshemmen kommer att inrätta särskilda avdelningar där de häktade kan placeras utan att komma i kontakt med unga som har dömts till särskild tillsyn. Enligt 1966 års FN konvention om medborgerliga och politiska rättigheter skall nämligen åtalade personer hållas åtskilda från dömda personer.
vanan: www.wammmwnnnmwmnm " : äWiE—NW'MWEMWMMWMVEWW! mum iris! att anamma». uniinaänmmäimww matlab-19.311 tunt - MWthlliaiacu WMI!» MWh-till'. ham swim!- ' menwmrm lar-11.311. samm-mir» . netman .. Wäliwtmhmmmw 1.11”in ammar; härstamma Miwana-w »wwwäimm IMII' lim" pull» infauna-. -* www. jfr-'.! kiwi-Sinai nämnt-HH]. negar: 'ättitifa' i'm». emm 11". lilla.-niin wi eufemism. 1”th intas lll Berith. sallam 'lii'tilllmmf Mmm Wemmnmm 11.11.1111. limmas: amkm-11111: ##!me talman.,
mmm-rimm- nå'ileii' "Tab lim arm WWWnMM Wimmm .,H ”& Wlåm sammansmält», .rtiwm.mm.m mihin?» WMlm '.'1'1 ”»mr'ék» JMI %& '?!me Määåml' limmat!» man 111-11 man W. W miliana Farhan-WW ätt-: WWW "- unhininyr-iimlgrnn. 1 In ::»wnriirumöi'lllqm tlf-illum HIM till' ':M 131'1'1" hm... mfl.: l'l.*1'|||'q'll""ln.l : .”.l 1 l" 1. *" '1 "inl lulll'SL'dL' litium-11.111: .::-.» 111511 ung.: 115.— till' 1.114!" .llul":'_ur. mil-: "i '.'.r I E' »» 1111. utlänning... liir 111111 11111- .,111 lllårl.'i'rr'1rnr.»l'.” »r a:" l d»: ll"'**i."|å'.r. (111 112111. 'li'tivrl fin,,» uni. lir når'nrlwii ur "' art.—11. -.'irt:. m Dtm lite:. mt- . ...n'n' ENWP.. 'bm, Muhsmtihrrrmulmm tillit-r "mir »»m ri al:: 1.1-...nu lin-' 11.11.- 1, Willab Lillpärsuli mm;-wwwi'. I'm' ”Län—unik av ['i' 11.171
' ' : 1'1 bra)-"."? in:;r'q r milf. :: iii-n! 'It! iw
_ ” . ' .
" Ffel Hilqilml'rdh'l' m.:r. 1111 531511», när nu pr,-n:...»r 3:15! 111» "."-V - EFIQ'M'SIJJ!
» Flimma" .iiäinr. .-i. prinsen in:.- 111. rimllfjgi 2111 Iq'-.ur,».'.'1.» 11:11 unge . . ' "" "lt-.nu: lin lin.: tll! smt. Audun altitud-läpp. ' 11.111- lö-il.llrr..l 4.141: Avgående gav i ' 'N» "*"." dlt'lllu'. 111111: Halmias-' .1' ...a-.:» c:a-.men ”. mil-..., .....
'_ " Tur-L." L:! untitled-»ewtrlland» andetiiurir- .l'l» »..Llirglmr. ni,-:i ""rl' .erstul
'? Full" : wanna. Gilliam sl'u,11i."-rvii.uppkn»ml ... ""lsllilfl'tl'lit'r. lm nr:-:f— .»lein .nu |.' .. i;,e Mr: tilt”: aktuella. bambi! medvind ill: +H i' II Mmmm rei-. naturum u. ...
krm ”Milium mtl” lim 11111..- Msl 1.111 nu: rail-r ill.? mm.,-r, Väx... '-."
'E'H'iéllml-J . nur il % iiills- mill» in 1.1",1'111,'»le7:1 11.1an t' ...—.» ,,,»: |Bm" |": |.
man: '.. inte mimmi: nilv'ltaml'ul »nngon rr innan-l..": 1»?-- "rum:-... ,. .
. #11 '%rhlllimldkt [ lliil'nl' mt'tl'J 71 df' lidt.. JMF." ..::-rm"- itil! bygga ut I'll' ""
' * .[1' EINlhl'i-Ei. V11 101135”! #11 11." WML!" ”F.n.-||! Hi I"? liir 510111. ' r ' Miri 1.1.1 bl.a.-.lljggr' Mtid? lill—il fik Mumin ,i' nu!
”rl-HJ! !» rrllrlrpiverumm H :1: tilll—.inmgslmllwqh. .lrt'HtIv inra-
- ' r» Mluu:lrilmf.tnj$1rs alltjämt ':» mumlmr' sin. ihr ni:-1 Malm, lll
,;
SOU 1993:35 35
Författningsförslag
1 Förslag till Lag om ändring i brottsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken dels att 31 kap. 1 å skall upphöra att gälla, dels att 1 kap. 3 och 5 åå, 27 kap. 3 och 6 åå, 28 kap. 4, 6 och 9 åå, 30 kap. 1,4, 5 och 7 åå, 33 kap. 5 å, 34 kap. 1, 3, 5, 6, 10, och 11 åå, 35 kap. 8 å samt 38 kap. 2, 2 a, 4, 6, 8 och 10 åå skall ha följande lydelse, dels att att det i balken skall införas ett nytt kapitel, 32 kap. samt tre nya paragrafer, 34 kap. 4 a och 12 åå och 35 kap. 10 å av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap. 3 5
Med påföljd för brott förstås i Med påföljd för brott förstås i denna balk straffen böter och denna balk straffen böter och fängelse samt villkorlig dom, fängelse samt villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till skyddstillsyn, särskild tillsyn och särskild vård. överlämnande till särskild vård.
55
Fängelse är att anse som ett svårare straff än böter.
Om förhållandet mellan fängelse Om förhållandet mellan fängelse samt villkorlig dom och skydds- och särskild tillsyn samt villkorlig tillsyn föreskrivs i 30 kap. 1 å. dom och skyddstillsyn föreskrivs
i 30 kap. 1 å.
Nuvarande lydelse
36 SOU 1993:35
Föreslagen lydelse
27 kap.
Den som erhåller villkorlig dom skall vara underkastad en prövotid av två år.
Prövotiden räknas från den dag rättens avgörande i vad angår påföljd för brottet genom nöjdför- klaring eller eljest vinner laga kraft mot den dömde.
Iakttager den dömde icke vad som åligger honom till följd av den villkorliga domen, må domstol, om åklagare före prövotidens utgång anhängiggör talan därom, efter omständigheterna
35
65
Den som döms till villkorlig dom skall vara underkastad en prövotid av två år.
Om den dömde är under tjugoett år för rätten, om särskilda skäl talar därför, föreskriva att prövo- tiden skall vara ett år.
Prövotiden räknas från den dag rättens avgörande i vad angår påföljd för brottet genom nöjdför- klaring eller annars vinner laga kraft mot den dömde. Om den dömde är under tjugoett år skall rätten i domen ange prövotidens längd.
Iakttar den dömde inte vad som åligger honom till följd av den villkorliga domen, får rätten, om åklagare före prövotidens utgång anhängiggör talan därom, efter omständigheterna
l. besluta att varning skall meddelas den dömde,
2. meddela föreskrift enligt 5 5 eller ändra tidigare meddelad föreskrift,
3. undanröja den villkorliga domen brottet.
Åtgärd enligt första stycket 1 eller 2 må ej beslutas efter prövo- tidens utgång.
Undanröjes den villkorliga domen, skall vid påföljdens be- stämmande skälig hänsyn tagas till böter som ådömts med stöd av 2 & och 34 kap. 5 &.
2. meddela föreskrift enligt 5 5 eller enligt I & andra stycket lagen (1989:928) om samhällstjänst eller ändra tidigare meddelad föreskrift eller och bestämma annan påföljd för
Åtgärd enligt första stycket 1 eller 2 får inte beslutas efter prö— votidens utgång.
Undanröjs den villkorliga do— men, skall rätten vid påföljdens be- stämmande ta skälig hänsyn till vad den dömde undergått till följd av denna samt till böter som å—
SOU 1993:35
Nuvarande lydelse
37
Föreslagen lydelse
dömts med stöd av 2 5 och 34 kap. 5 5.
1 fall som avses i tredje stycket får fängelse ådömas på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet och särskild tillsyn ådömas på kortare tid än sex månader, dock lägst en månad.
28 kap.
Skyddstillsyn fortgår under en prö- votid av tre år från den dag då påföljden börjar verkställas.
Vad som föreskrivs i 26 kap. 12- 17 åå skall tillämpas på motsva- rande sätt beträffande den som har dömts till skyddstillsyn. Rätten skall dock i domen förordna över- vakare, om inte särskilda skäl talar mot det. Vidare får rätten i domen meddela föreskrifter enligt 26 kap. 15 5 första och andra styckena samt 27 kap. 5 5 andra stycket. Övervakningsnämnden får ändra eller upphäva en föreskrift av sist- nämnda slag när det finns skäl till det.
45
65
Skyddstillsyn pågår under en prövotid av tre år från den dag då påföljden börjar verkställas. Om den dömde är under tjugoett år får rätten, om särskilda skäl talar därför, föreskriva att prövotiden skall vara två år. Om den tilltalade är under tjugoett år skall rätten i domen ange prövotidens längd.
Vad som föreskrivs i 26 kap. 12- 17 åå skall tillämpas på motsva- rande sätt beträffande den som har dömts till skyddstillsyn. Rätten skall dock i domen förordna över- vakare, om inte särskilda skäl talar mot det. Vidare får rätten i domen meddela föreskrifter enligt 26 kap. 15 & första och andra styckena samt 27 kap. 5 & andra stycket. Om den tilltalade är under tjugoett år får rätten även meddela före- skrift om förbud för honom att under viss tid vistas på i domen angiven plats eller särskilt område. Övervakningsnämnden får ändra eller upphäva föreskrifter som meddelats av rätten när det finns skäl till det.
Nuvarande lydelse
Undanröjs skyddstillsynen, skall rätten bestämma annan påföljd för brottet. Därvid skall skälig hänsyn tas till vad den dömde har under- gått till följd av domen på skydd- stillsyn samt till böter eller fängel— se som ådömts enligt 2 eller 3 5 eller 34 kap. 6 &. I fall som här avses får fängelse ådömas på kor- tare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Har uppgift som avses i 6 a & första stycket lämnats i do- men skall om fängelse ådöms, detta beaktas när strapfets längd bestäms.
Finnas tillräckliga skäl ej före— ligga att undanröja skyddstillsynen, må rätten i stället besluta åtgärd som avses i 7 &. Sådan åtgärd må ej beslutas efter prövotidens ut— gang.
95
SOU 1993 :35
Föreslagen lydelse
Undanröjs skyddstillsynen skall rätten bestämma annan påföljd för brottet. Därvid skall skälig hänsyn tas till vad den dömde har under- gått till följd av domen på skydd- stillsyn samt till böter eller fängel- se som ådömts enligt 2 eller 3 5 eller 34 kap. 6 &. I fall som här avses får fängelse ådömas på kor- tare tid än vad som är föreskrivet för brottet och särskild tillsyn ådömas på kortare tid än sex månader, dock lägst en månad. Har uppgift som avses i 6 a 5 första stycket lämnats i domen skall, om fängelse eller särskild tillsyn ådöms, detta beaktas när påföljden bestäms.
Föreligger inte tillräckliga skäl att undanröja skyddstillsynen, för rätten i stället besluta åtgärd som avses i 7 5 samt, om den tilltalade är under tjugoett år, meddela sådan föreskrift som avses i 6 & fjärde meningen. Åtgärd som här avses får inte beslutas efter prö- votidens utgång.
30 kap.
Vid val av påföljd är fängelse att anse som en svårare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn.
15
Vid val av påföljd är fängelse och särskild tillsyn att anse som svårare påföljder än villkorlig dom och skyddstillsyn.
Bestämmelser om användningen av överlämnande till särskild vård finns
i 31 kap.
SOU 1993:35
Nu varande lydelse
Vid val av påföljd skall rätten fästa särskilt avseende vid omständig— heter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Därvid skall rätten beakta sådana omständig- heter som anges i 29 kap. 5 5.
Som skäl för fängelse får rätten, utöver brottslighetens straffvärde och art, beakta att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott.
För brott som någon begått innan han fyllt arton år får rätten döma till fängelse endast om det finns synnerliga skäl.
För brott som någon begått efter det att han fyllt arton men innan han fyllt tjugoett år får rätten döma till fängelse endast om det med hänsyn till gärningens straff— värde eller annars finns särskilda skäl för det.
45
Så
Föreslagen lydelse
Vid val av påföljd skall rätten fästa särskilt avseende vid omständig- heter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse eller särskild tillsyn. Därvid skall rätten beakta sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 &.
Som skäl för fängelse och sär- skild tillsyn får rätten, utöver brottslighetens straffvärde och art, beakta att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott.
Den som är under arton år får dömas till en frihetsberövande påföljd endast om det finns syn— nerliga skäl för detta. Påföljden skall i ett sådant fall bestämmas till fängelse endast om det med hänsyn till brottslighetens strajfvärde är uppenbart att särskild tillsyn inte är en tillräckligt ingripande på- följd.
Den som fyllt arton men inte tjugoett årfår dömas till en frihets- berövande påföljd endast om det med hänyn till gämingens straff- värde eller annars finns särskilda skäl för detta. Vid val mellan fängelse och särskild tillsyn i ett sådant fall skall rätten som skäl för särskild tillsyn beakta om det är uppenbart att den unge är i behov av vård med hänsyn till sådana omständigheter som sägs i 3 & lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
40 SOU 1993:35
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
75
Vid val av påföljd skall rätten som skäl för villkorlig dom beakta om det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet.
Är den tilltalade under tjugoett årfår rätten, även om fall som av- ses i första stycket inte föreligger, som skäl för villkorlig dom beakta att han är föremål för åtgärd enligt socialtjänstlagen(1980-620) eller lagen (1990:52) med särskilda be— stämmelser om vård av unga eller någon annan tillräckligt ingripande åtgärd.
32 kap. Om särskild tillsyn ! &
Rätten får döma den som är under tjugoett år till särskild tillsyn för ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter.
25
Särskild tillsyn ådöms på viss tid, lägst sex månader och högst två år. Särskild tillsyn får dock i de fall därom är särskilt föreskrivet ådömas på kortare tid än sex månader, dock lägst en månad.
Vid bestämmande av tiden för särskild tillsyn skall vad som gäller för straffmätning iakttas.
35
Rätten får förordna att en dom på särskild tillsyn skall gå i verkstäl- lighet utan hinder av att den inte vunnit laga kraft.
SOU 1993:35
Nuvarande lydelse
41
45
55
Föreslagen lydelse
Den som döms till särskild tillsyn skall för verkställigheten intas i ett sådant ungdomshem som avses i 12 5 lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Härom är särskilt föreskrivet.
Om undanröjande av särskild tillsyn och om vissa andra åtgär— der, när den dömde har begått annat brott, föreskrivs i 34 kap.
33 kap.
Dömes någon till fängelse på viss tid eller förordnar rätten, med tillämpning av 34 kap. 1 5 1, att sådan påföljd skall avse ytterligare brott, och har den dömde med anledning av misstanke om brott, som prövats genom dom i målet, under en sammanhängande tid av minst tjugofyra timmar varit be- rövad friheten som anhållen, häk- tad eller intagen på en enhet för rättspsykiatrisk undersökning med stöd av 10 5 lagen (l991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, skall tiden för frihetsberövandet, till den del därunder icke samtidigt skett verkställighet av dom i annat mål, anses som tid under vilken den ådömda påföljden verkställts i anstalt. Domstolen skall i domen angiva det antal dagar påföljden skall anses verkställd. Är den tid varmed ådömt fängelse överstiger frihetsberövandet ringa, må för-
55
Döms någon till fängelse på viss tid eller till särskild tillsyn eller förordnar rätten, med tillämpning av 34 kap. l 5 första stycket 1, att sådan påföljd skall avse ytterligare brott, och har den dömde med anledning av misstanke om brott, som prövats genom dom i målet, under en sammanhängande tid av minst tjugofyra timmar varit be- rövad friheten som anhållen, häk- tad eller intagen på en enhet för rättspsykiatrisk undersökning med stöd av 10 5 lagen (l991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, skall tiden för frihetsberövandet, till den del därunder inte samtidigt skett verkställighet av dom i annat mål, anses såsom tid under vilken den ådömda påföljden verkställts i anstalt eller i särskilt ungdomshem. Domstolen skall i domen ange det antal dagar påföljden skall anses verkställd. Är den tid varmed
Nuvarande lydelse
ordnas att fängelsestraffet skall anses helt verkställt genom fri- hetsberövandet.
Undanröjes villkorlig dom eller skyddstillsyn och dömes i stället till fängelse på viss tid, äger, i den mån tillgodoräknande inte skett enligt första eller tredje stycket, första stycket tillämpning även i fråga om
SOU 1993:35
Föreslagen lydelse
ådömt fängelse eller särskild tillsyn överstiger frihetsberövandet ringa, får förordnas att påföljden skall anses helt verkställd genom frihets— berövandet.
Undanröjs villkorlig dom eller skyddstillsyn och döms i stället till fängelse på viss tid eller till sär- skild tillsyn skall, i den mån till- godoräknande inte skett enligt första eller tredje stycket, första stycket tillämpas även i fråga om
1. frihetsberövande som föregått den villkorliga domen eller domen på skyddstillsyn,
2. frihetsberövande som föregått dom genom vilken förordnats att den villkorliga domen eller skyddstillsynen skall avse även ytterligare brott samt
3. sådant omhändertagande som avses i 28 kap. 6 b å eller 11 å tredje
stycket.
Dömes någon till böter och har han med anledning av misstanke om brott, som prövats genom dom i målet, varit berövad friheten på sätt som angives i första stycket, må förordnas att påföljden skall anses helt eller delvis verkställd genom frihetsberövandet.
Döms någon till böter och har han med anledning av misstanke om brott, som prövats genom dom i målet, varit berövad friheten på sätt som anges i första stycket, får förordnas att påföljden skall anses helt eller delvis verkställd genom frihetsberövandet.
34 kap.
Finnes den som för brott dömts till fängelse, villkorlig dom eller skyddstillsyn ha begått annat brott före domen eller begår han nytt brott efter domen men innan påföljden till fullo verkställts eller eljest upphört, må rätten, med iakttagande av vad för vissa fall är föreskrivet i 2-6 åå, efter omstän- digheterna
Har den som för brott dömts till fängelse, särskild tillsyn, villkorlig dom eller skyddstillsyn begått annat brott före domen eller begår han nytt brott efter domen men innan påföljden till fullo verk- ställts eller eljest upphört, får rätten, med iakttagande av vad för vissa fall är föreskrivet i 2-6 åå, efter omständigheterna
l. förordna att den tidigare ådömda påföljden skall avse jämväl det andra
brottet,
2. döma särskilt till påföljd för detta brott, eller
SOU 1993:35
Nu varande lydelse
Föreslagen lydelse
3. därest den tidigare domen vunnit laga kraft, undanröja den ådömda påföljden och för brotten döma till påföljd av annan art.
Har jämte skyddstillsyn ådömts fängelse enligt 28 kap. 3 å, skall vid tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel den ådömda fängelsepå- följden anses som en del av skyddstillsynen.
Är den tidigare ådömda påföljden fängelse på viss tid, må förord- nande enligt 1 å 1 meddelas alle- nast om det är uppenbart, att det nya brottet i jämförelse med det förra är med hänsyn till påföljden utan nämnvärd betydelse, eller eljest synnerliga skäl äro därtill.
Dömes med tillämpning av 1 å 2 till strajf för brott som begåtts innan den tidigare domen börjat verkställas, skall i möjlig mån vid strafets bestämmande iakttagas, att straffen tillhopa icke överstiga vad som jämlikt 26 kap. 2 å kunnat ådömas för båda brotten, och må därvid dömas till lindriga— re straff än för brottet är stadgat.
3ä
Är den tidigare ådömda påföljden fängelse på viss tid, får förord— nande enligt 1 å första stycket 1 meddelas endast om det är upp— enbart, att det nya brottet i jäm- förelse med det förra är med hänsyn till påföljden utan nämn— värd betydelse, eller annars syn— nerligga skäl föreligger.
Döms med tillämpning av 1 å första stycket 2 till fängelse eller särskild tillsyn för brott som begåtts innan den tidigare domen börjat verkställas, skall i möjlig mån vid påföljdens bestämmande iakttas, att den sammanlagda tiden för frihetsberövandet inte över— stiger vad som jämlikt 26 kap. 2 å kunnat ådömas för båda brotten, och får därvid dömas till lindriga— re straff än för brottet är stadgat.
Undanröjande av fängelse enligt 1 å 3 må ske endast om dom meddelas innan straffet till fullo verkställts.
4aå
Är den tidigare ådömda påföljden särskild tillsyn, får förordnande enligt 1 å första stycket 1 med— delas om det nya brottet i järn- förelse med det förra är med hänsyn till påföljden utan nämn— värd betydelse eller det annars föreligger särskilda skäl för det. Döms med tillämpning av I å * första stycket 2 till fängelse eller
Nu varande lydelse
Är den tidigare påföljden villkor— lig dom, får förordnande enligt 1 å ] meddelas endast för brott som begåtts före prövotidens början.
Meddelas förordnande enligt 1 å 1, får rätten, om den nya brottslighetens straffvärde eller art påkallar det, även döma till dags- böter, högst tvåhundra, vare sig böter har föreskrivits för brottet eller inte.
Tillämpas 1 å 1 eller 2, får rätten besluta åtgärd som sägs i 27 kap. 6 å 1 eller 2 eller förlänga
44
Så
prövotiden till tre år, dock endast '
SOU 1993:35
Föreslagen lydelse
till särskild tillsyn för ett brott som begåtts innan en tidigare dom på särskild tillsyn börjat verkställas, skall i möjlig mån vid påföljdens bestämmande, iakttas att den sammanlagda tiden för frihetsbe- rövandet inte överstiger vad som skulle ha ådömts för båda brotten om de förelegat till samtidigt bedömande och får därvid dömas till lindrigare straff än för brottet är stadgat.
Undanröjande av särskild till— syn enligt ] å första stycket 3 får ske endast om dom meddelas innan påföljden till fullo verk- ställts.
Är den tidigare påföljden villkor- lig dom, får förordnande enligt 1 å första stycket 1 meddelas endast för brott som begåtts före prövotidens början eller, om den tilltalade är under tjugoett år, an— nars särskilda skäl talar för det.
Meddelas förordnande enligt 1 å första stycket 1, får rätten, om den nya brottslighetens straffvärde eller art påkallar det, även döma till dagsböter, högst tvåhundra, vare sig böter har föreskrivits för brottet eller inte. Om den till— talade är under tjogoett år för rätten även meddela en sådan föreskrift som avses i I å andra stycket lagen (1989:928) om som- hällstjänst.
Tillämpas l å första stycket 1 eller 2, får rätten besluta åtgärd som sägs i 27 kap. 6 å 1 eller 2 eller förlänga prövotiden med ett år. Detta gäller dock endast om
SOU 1993 :35
Nu varande lydelse
om fråga därom uppkommer i mål vari den dömde häktats eller erhållit del av åtal före prövoti- dens utgång.
Undanröjande av villkorlig dom enligt 1 å 3 får inte ske, med mindre fråga därom uppkommer i mål vari den dömde häktats eller erhållit del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.
Är den tidigare påföljden skydds— tillsyn, får rätten vid tillämpning av 1 å 1, om den nya brottslig— hetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet påkallar det, även döma till dags- böter, högst tvåhundra, vare sig böter har föreskrivits för brottet eller inte. Är fängelse föreskrivet för det nya brottet och kan, med hänsyn till sådana omständigheter som i 30 kap. 11 åsägs, lå 1 inte tillämpas med mindre än att sådant förordnande förenas med
45
65
Föreslagen lydelse
fråga därom uppkommer i mål vari den dömde häktats eller erhållit del av åtal före prövo- tidens utgång.
Undanröjande av villkorlig dom enligt 1 å första stycket 3 får inte ske, med mindre fråga därom uppkommer i mål vari den dömde häktats eller erhållit del av åtal inom ett år från prövotidens ut— gång.
Döms den tilltalade med till- lämpning av ] å första stycket 3 till fängelse eller särskild tillsyn skall, när fängelsestrajfets eller den särskilda tillsynens längd be- stäms, skälig hänsyn tas till vad han undergått till följd av den villkorliga domen samt till de böter som dömts ut enligt första stycket eller 27 kap. 2 å. [fall som här avses får fängelse dömas ut på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet och får sär- skild tillsyn dömas ut på kortare tid än sex månader, dock lägst en månad.
Är den tidigare påföljden skydds- tillsyn, får rätten vid tillämpning av 1 å första stycket 1, om den nya brottslighetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidiga- re brottslighet påkallar det, även döma till dagsböter, högst tvåhun- dra, vare sig böter har föreskrivits för brottet eller inte. Är fängelse föreskrivet för det nya brottet och kan, med hänsyn till sådana om- ständigheter som i 30 kap. 11 å sägs, l å första stycket 1 inte tillämpas med mindre sådant
Nu varande lydelse
frihetsberövande, får rätten i stället för att döma till böter döma till fängelse enligt 28 kap. 3 å.
Tillämpas 1 å 1 eller 2 får rätten besluta åtgärd som avses i 28 kap. 9 å eller förlänga prövoti— den till högst fem år. Har den dömde åtagit sig att följa en sådan behandlingsplan som avses i 30 kap. 9 å andra stycket 3, tillämpas bestämmelserna i 28 kap. 6 a å.
Döms den tilltalade med till— lämpning av ] å 3 till fängelse, skall när straffets längd bestäms skälig hänsyn tas till vad han har undergått till följd av domen på skyddstillsyn och till vad han har avtjänat av fängelse som dömts ut enligt första stycket eller 28 kap. 3 å liksom till böter som dömts ut enligt första stycket eller 28 kap. 2 å. I fall som här avses får fäng- else dömas ut på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Har uppgift som avses i 28 kap. 6 a å första stycket lämnats i domen skall, om fängelse döms ut, detta beaktas, när straffets längd be- stäms.
46 SOU 1993:35
Föreslagen lydelse
förordnande förenas med frihets- berövande, får rätten i stället för att döma till böter döma till fäng- else enligt 28 kap. 3 å.
Tillämpas ] å första stycket 1 eller 2 får rätten besluta åtgärd som avses i 28 kap. 9 å eller meddela sådan föreskrift som avses i I å första stycket lagen (] 989.928) om samhällstjänst eller förlänga prövotiden med högst två år. Har den dömde åtagit sig att följa en sådan behandlingsplan som avses i 30 kap. 9 å andra stycket 3, tillämpas bestämmel- serna i 28 kap. 6 a å.
Döms den tilltalade med till- lämpning av 1 å första stycket 3 till fängelse eller särskild tillsyn skall, när påföljdens längd be- stäms skälig hänsyn tas till vad han har undergått till följd av domen på skyddstillsyn och till vad han avtjänat av fängelse som dömts ut enligt första stycket eller 28 kap. 3 å liksom till böter som dömts ut enligt första stycket eller 28 kap. 2 å. 1 fall som här avses får fängelse dömas ut på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet och får särskild tillsyn dömas ut på kortare tid än sex månader, dock lägst en månad. Har uppgift som avses i 28 kap. 6 a å första stycket lämnats i domen skall, om fängelse eller särskild tillsyn döms ut, denna beaktas när
påföljdens längd bestäms.
Fängelse enligt första stycket får inte dömas ut och beslut enligt andra stycket eller beslut om undanröjande av skyddstillsyn får inte meddelas, i annat fall än när fråga därom uppkommer i mål vari den dömde häktats eller erhållit del av åtal före prövotidens utgång.
SOU 1993:35
Nuvarande lydelse
Har med tillämpning av 1 å 1 genom lagakraftvunnen dom för- ordnats, att fängelse, villkorlig dom eller skyddstillsyn som å- dömts i tidigare mål skall avse ytterligare brott, och ändras den tidigare ådömda påföljden av högre rätt genom dom som vinner laga kraft, skall frågan om påföljd för sagda brott efter anmälan av åklagare ånyo prövas av domstol. Detsamma skall gälla, när straff bestämts med tillämpning av 3 å andra stycket och det tidigare ådömda straffet ändras.
Finnes, när dom å fängelse på viss tid skall verkställas, att den dömde begått brottet innan sådant straff som ådömts honom för annat brott börjat verkställas, och framgår ej av domarna att det andra straffet beaktats, skall sedan domarna vunnit laga kraft dom- stol, efter anmälan av åklagare, med tillämpning av 3 å andra stycket bestämma det straff den dömde skall undergå till följd av den dom, som sist förekommer till verkställighet.
Förekommer till verkställighet på en gång dom på fängelse på livstid och dom på böter, förvandlings- straff för böter, fängelse på viss tid, villkorlig dom eller skydds—
10å
115
Föreslagen lydelse
Har med tillämpning av 1 åförsta stycket 1 genom lagakraftvunnen dom förordnats, att fängelse, särskild tillsyn, villkorlig dom eller skyddstillsyn som ådömts i tidigare mål skall avse ytterligare brott, och ändras den tidigare ådömda påföljden av högre rätt genom dom som vinner laga kraft, skall frågan om påföljd för sagda brott efter anmälan av åklagare ånyo prövas av domstol. Detsam— ma skall gälla, när påföljd be- stämts med tillämpning av 3 å andra stycket eller 4 a å andra stycket och den tidigare ådömda påföljden ändras.
Har den dömde, när dom på fängelse på viss tid eller särskild tillsyn skall verkställas, begått brottet innan sådan påföljd som ådömts honom för annat brott börjat verkställas, och framgår inte av domarna att den andra påföljden beaktats, skall sedan domarna vunnit laga kraft dom- stol, efter anmälan av åklagare, med tillämpning av 3 å andra stycket bestämma den påföljd den dömde skall undergå till följd av den dom som sist förekommer till verkställighet.
Förekommer till verkställighet på en gång en dom på fängelse på livstid och dom på böter, förvand- lingsstraff för böter, fängelse på viss tid, särskild tillsyn, villkorlig dom eller skyddstillsyn skall liv-
Nuvarande lydelse
tillsyn, skall livstidsstraffet träda i stället för den andra påföljden.
Förekommer till verkställighet på en gång en dom på fängelse på viss tid i minst två år och en dom på böter eller förvandlingsstraff för böter som har meddelats innan det förstnämnda fängelsestrajfet har börjat avtjänas, skall det straf- fet träda i stället för den andra på- följden.
48
12å
SOU 1993:35
Föreslagen lydelse
stidsstraffet träda i stället för den andra påföljden.
Förekommer till verkställighet på en gång en dom på fängelse eller särskild tillsyn på två år eller mer och en dom på böter eller förvandlingsstraff för böter som har meddelats innan den först- nämnda påföljden har börjat av- tjänas, skall den påföljden träda i stället för bötesstrajffet eller för- vandlingsstraffet.
Förekommer till verkställighet på en gång dom på särskild tillsyn och dom på fängelse skall bägge påföljderna verkställas enligt reglerna för särskild tillsyn; dock får sådan verkställighet inte pågå längre än två år.
Om den sammanlagda verkstäl- lighetstiden överstiger två år, skall åklagare, sedan domarna vunnit laga kraft, göra anmälan därom till domstol. Rätten får efter om- ständigheterna förklara, att den ena påföljden skall träda istället för den andra, eller undanröja den särskilda tillsynen och döma till fängelse för det eller de brott som avsågs därmed. Dömer rätten till fängelse skall 4 a å andra stycket tillämpas på motsvarande sätt.
35 kap.
Ädömt fängelse bortfaller, om domen ej börjat verkställas innan
Så
Ädömt fängelse bortfaller, om domen inte börjat verkställas
SOU 1993:35
Nuvarande lydelse
tid som nedan sågs förflutit från det domen vann laga kraft:
1. fem år, om fängelse ej över ett år ådömts,
2. tio år, om fängelse på längre tid än ett år men icke över fyra år ådömts,
3. femton år, om fängelse på längre tid än fyra år men icke över åtta år ådömts,
4. tjugo år, om fängelse på viss tid över åtta år ådömts,
5. trettio år, om fängelse på livs- tid ådömts.
49
IOå
Föreslagen lydelse
innan tid som nedan sägs förflutit från det domen vann laga kraft: 1. fem år, om fängelse inte över ett år ådömts,
2. tio år, om fängelse på längre tid än ett år men inte över fyra år ådömts,
3. femton år, om fängelse på längre tid än fyra år, men inte över åtta år ådömts,
4. tjugo år, om fängelse på viss tid över åtta år ådömts,
5. trettio år, om fängelse på livs- tid ådömts.
Vad i första stycket 1 och 2 föreskrivits skall tillämpas på motsvarande sätt på ådömd sär- skild tillsyn.
Avbryts verkställigheten av ådömd särskild tillsyn och kan den inte upptas på nytt inom sådan tid att påföljden är till fullo verkställd innan den dömde fyllt tjugotre år, skall den tid som återstår av den ådömda påföljden verkställas som ett fängelsestraff. Vad i 8 å första stycket 1 och 2 föreskrivs skall äga motsvarande tillämpning i fråga om den fortsatta verkställig- heten; och skall därvid tiden beräknas med hänsyn till vad som återstår av den utdömda påfölj- den. Tiden skall räknas från den dag avbrottet skedde.
38 kap.
Har domstol med stöd av 31 kap. 1 å överlämnat någon till vård
25
Nuvarande lydelse
inom socialtjänsten men finnes därefter att vården ej kan ge- nomföras med den dömdes sam— tycke eller, vid prövning i därför stadgad ordning, att i lag angivna förutsättningar brister för vård av det slag som socialnämnd i yttran- de till domstolen förklarat sig ämna anordna, äger efter ansökan av åklagare den rätt som först dömt i målet undanröja förord- nandet om överlämnande till vård och döma till annan påföljd för brottet.
Vad nu har sagts gäller på mot— svarande sätt när domstolen har överlämnat någon till vård med stöd av 31 kap. 2 å och den värd som länsstyrelsen i yttrande till domstolen har förklarat sig ämna föranstalta om visar sig inte kunna anordnas.
50 SOU 1993:35
Föreslagen lydelse
Har domstol med stöd av 31 kap. 2 å överlämnat någon till vård men kan den värd som länsstyrel- sen förklarat sig avse föranstalta om inte anordnas, får efter an- sökan av åklagare den rätt som först dömt i målet undanröja förordnandet om överlämnande till vård och döma till annan påföljd för brottet.
2aå
Har vid straffmätning eller val av påföljd enligt vad som framgår av domen särskilt beaktats huruvida den tilltalade till följd av brottet kan komma att drabbas av avskedande eller uppsägning från arbetsanställning och har det antagande som i detta hänseende legat till grund för domen visat sig felaktigt, får den rätt som först dömt i målet efter ansökan av åklagaren eller den dömde undanröja den ådömda påföljden och döma till ny påföljd för brottet. Detta gäller dock endast om den tidigare ådömda påföljden inte har till fullo verkställts. Görs en sådan ansökan, får rätten förordna att den tidigare ådömda påföljden tills vidare inte får verkställas.
Är den tidigare påföljden skyddstillsyn och bestäms den nya påföljden till fängelse, skall vid straffets bestämmande skälig hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av domen på skyddstillsyn. Härvid får dömas
Är den tidigare påföljden vill— korlig dom eller skyddstillsyn och bestäms den nya påföljden till fängelse eller särskild tillsyn, skall vid påföljdens bestämman- de skälig hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av den
SOU 1993:35
Nuvarande lydelse
till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Undanröjs fängelse och dömer rätten till nytt fängelsestraff, skall den tid under vilken det tidigare straffet verkställts anses som verkställighet av det nya straffet. Rätten skall i beslutet ange den sålunda verkställda tiden.
Anmälan jämlikt 34 kap. 10 å göres hos första domstol i något av målen.
Anmälan jämlikt 34 kap. 18 å göres hos den rätt som först dömt i målet.
Nämndemän skall deltaga vid un- derrätts avgörande av fråga som avses i 2 eller 2 a å eller i 27 kap. 6 å, 28 kap. 9 å eller 34 kap. 10 å andra stycket eller 18 å. Det- samma skall gälla i fråga om undanröjande av påföljd enligt 34 kap. 1 å 3, förverkande av vill- korligt medgiven frihet eller annan åtgärd enligt 34 kap. 4 å samt åtgärd enligt 34 kap. 5 å tredje stycket eller 34 kap. 6 å andra stycket.
51
45
65
Föreslagen lydelse
tidigare domen. Härvid får dömas till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet och får särskild tillsyn dömas ut på kortare tid än sex månader, dock lägst en månad. Undanröjs fängelse eller särskild tillsyn och dömer rätten till nytt fängelsestraff eller ny särskild tillsyn, skall den tid under vilken den tidigare påföljden verkställts anses som verkställighet av den nya påföljden. Rätten skall i beslutet ange den sålunda verk- ställda tiden.
Anmälan jämlikt 34 kap. 10 å eller 12 å andra stycket görs hos första domstol i något av målen.
Anmälan jämlikt 34 kap. 18 å görs hos den rätt som först dömt i målet.
Nämndemän skall deltaga vid un- derrätts avgörande av fråga som avses i 2 eller 2 a å, eller i 27 kap. 6 å, 28 kap. 9 å eller 34 kap. 10 å andra stycket, 12 å andra stycket eller 18 å. Detsam— ma skall gälla i fråga om undan- röjande av påföljd enligt 34 kap. 1 å 3, förverkande av villkorligt medgiven frihet eller annan åtgärd enligt 34 kap. 4 å samt åtgärd enligt 34 kap. 5 å tredje stycket eller 34 kap. 6 å andra stycket.
Vid avgörande av fråga, som avses i 27 kap. 5 å tredje stycket eller 28 kap. 11 å första och andra styckena, är underrätt domför med en lagfaren domare.
Nuvarande lydelse
I mål om åtgärd enligt 2 eller 2 a å eller 27 kap. 5 å tredje stycket eller 6 å, 28 kap. 9 å eller 34 kap. 10 å andra stycket skall underrätt lämna den dömde till- fälle att yttra sig, begär han att bliva muntligen hörd skall tillfälle därtill beredas honom. I mål om åtgärd enligt 34 kap. 18 å skall den dömde lämnas tillfälle att yttra sig där så är möjligt. Rättens avgörande av saken sker genom beslut.
85
SOU 1993:35
Föreslagen lydelse
I mål om åtgärd enligt 2 eller 2 a å eller 27 kap. 5 å tredje stycket eller 6 å, 28 kap. 9 å eller 34 kap. 10 å andra stycket eller 12 å andra stycket skall underrätt läm- na den dömde tillfälle att yttra sig, begär han att bli muntligen hörd, skall tillfälle därtill beredas ho- nom. I mål om åtgärd enligt 34 kap. 18 å skall den dömde lämnas tillfälle att yttra sig där så är möjligt. Rättens avgörande av saken sker genom beslut.
Åtgärd enligt 28 kap. 11 å första och andra styckena får beslutas utan att tillfälle bereds den dömde att yttra sig.
Rättens beslut om åtgärd enligt 27 kap. 5 å tredje stycket, 28 kap. 11 å första och andra styckena eller 34 kap. 10 å andra stycket eller 18 å länder omedelbart till efterrättelse om ej annorlunda förordnas. Detsamma gäller av- görande enligt 27 kap. 6 å, 28 kap. 9 å eller 34 kap. 4, 5 eller 6å angående föreskrifter, över- vakning eller prövotid.
95
Rättens beslut om åtgärd enligt 27 kap. 5 å tredje stycket, 28 kap. 11 å första och andra styckena eller 34 kap. 10 å andra stycket, 12 å andra stycket eller 18 å länder omedelbart till efterrättelse om inte annorlunda förordnas. Detsamma gäller avgörande enligt 27 kap. 6 å, 28 kap. 9 å eller 34 kap. 4, 5 eller 6 å angående före- skrifter, övervakning eller prövo- tid.
SOU 1993:35 53
2 Förslag till Lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken
dels att i balken skall införas en ny paragraf, 24 kap. 22 a å, av följande lydelse,
dels att 1 kap. 3 b å, 2 kap. 4 å, 23 kap. 4 å, 24 kap. 22 å, 30 kap. 7 å, 31 kap 1 å, 51 kap. 5 och 8 åå och 55 kap. 5 och 8 åå skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 3 b å
Tingsrätten skall vid huvudförhandling i brottmål bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. I mål om åtal för brott, för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år, skall rätten dock bestå av en lagfaren domare och fem nämndemän. Inträffar förfall för någon av nämndemännen sedan huvudförhandlingen har påbörjats, är rätten dock domför med en lagfaren domare och två nämndemän eller, i mål som avses i andra meningen, med en lagfaren domare och fyra nämndemän. Vid huvudförhandling i mål om Vid huvudförhandling i mål om brott för vilket inte är föreskrivet brott för vilket inte är föreskrivet svårare straff än böter eller fäng- else i högst sex månader är tings- rätten domför utan nämndemän, om det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter och det i målet inte är fråga om företagsbot.
svårare straff än böter eller fäng- else i högst sex månader är tings- rätten domför utan nämndemän, om det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter och det i målet inte är fråga om företagsbot. Har den tilltalade inte fyllt tjugoett år skall dock nämnde— män alltid delta i avgörandet. Om det föreligger särskilda skål med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en utöver vad som följer av första stycket första eller andra meningen. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän.
2 kap. 4 %
Hovrätten är domför med tre lagfarna domare. I mål som överklagats från tingsrätt skall dock minst fyra lagfarna domare delta när hovrätten avgör målet, om tingsrätten bestått av tre lagfarna domare. Flera än fem lagfarna domare får inte delta i hovrätten.
Nuvarande lydelse
l brottmål gäller, i stället för bestämmelserna i första stycket, att hovrätten är domför med tre lagfarna domare och två nämn— demän. Flera än fyra lagfarna domare och tre nämndemän får inte delta. Förekommer ej an- ledning att döma till svårare straff än böter och är det i målet inte fråga om företagsbot, är hovrätten dock domför även med den sam— mansättning som anges i första stycket. Detsamma gäller vid handläggning som ej sker vid huvudförhandling.
SOU 1993 :35
Föreslagen lydelse
l brottmål gäller, i stället för bestämmelserna i första stycket, att hovrätten är domför med tre lagfarna domare och två nämn- demän. Flera än fyra lagfarna domare och tre nämndemän får inte delta. Förekommer ej an- ledning att döma till svårare straff än böter och är det i målet inte fråga om företagsbot, är hovrätten dock domför även med den sam- mansättning som anges i första stycket. Detsamma gäller vid handläggning som ej sker vid huvudförhandling. Har den till- talade inte jSillt tjugoett år skall dock nämndemän alltid delta i avgörande som sker vid huvudför— handling.
Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd skall hovrätten bestå av två lagfarna domare.
Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse är hovrätten domför med en lagfaren domare.
Regeringen bestämmer i vilken omfattning åtgärd, som avser endast beredandet av ett mål, får vidtas av en lagfaren domare i hovrätten eller av en annan tjänsteman vid denna.
23 kap.
Vid förundersökningen skola ej blott de omständigheter, som tala emot den misstänkte, utan även de som äro gynnsamma för honom beaktas och bevis, som är till hans förmån, tillvaratagas. Under- sökningen bör så bedrivas, att ej någon onödigt utsättes för miss- tanke eller får vidkännas kostnad eller olägenhet. Förundersökningen skall be- drivas så skyndsamt som omstän- digheterna medgiva. Finnes ej längre anledning till dess full—
45
Vid förundersökningen skall inte bara de omständigheter, som talar emot den misstänkte, utan även de som är gynnsamma för honom be- aktas och bevis, som är till hans förmån, tillvaratagas. Under- sökningen bör bedrivas så, att inte någon onödigt utsätts för miss- tanke eller får vidkännas kostnad eller olägenhet. Förundersökningen skall be- drivas så skyndsamt som omstän- digheterna medger. Finns inte längre anledning till dess full—
SOU 1993:35
Nuvarande lydelse
följande, skall den nedläggas.
55
Föreslagen lydelse
följande, skall den läggas ned.
Förundersökning mot någon som inte fyllt arton år rörande brott, på vilket fängelse kan följa, skall bedrivas med särskild skynd- samhet. Förundersökningen skall vara avslutad och beslut fattat i åtalsfrågan inom tre veckor från dagen för delgivning av brotts— misstanke enligt 18 å första styck— et. Denna tidsfrist får överskridas endast om det med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra omständigheter är ound- gängligen nödvändigt.
24 kap.
Den som är gripen, anhållen eller häktad skall tas i förvar. Den som häktas skall utan dröjsmål föras till häkte.
Om det är av synnerlig vikt att den häktade, för utredning av det brott som föranlett häktningen eller något annat brott som han är misstänkt för, förvaras på en annan plats än som anges i första stycket, får rätten på åklagarens begäran förordna att den häktade tills vidare inte skall föras till häkte. Rätten eller åklagaren får även besluta att den häktade, sedan han förts till häkte, skall föras till en plats utom häktet för förhör eller annan åtgärd.
22å
Den som är gripen, anhållen eller häktad skall tas i förvar. Den som häktas skall utan dröjsmål föras till häkte. Är den som häktas under arton år, skall han dock, om inte synnerliga skäl föreligger, föras till ett sådant ungdomshem som avses i 12 å lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (särskilt ungdoms- henu.
Om det är av synnerlig vikt att den häktade, för utredning av det brott som föranlett häktningen eller något annat brott som han är misstänkt för, förvaras på en annan plats än som anges i första stycket, får rätten på åklagarens begäran förordna att den häktade tills vidare inte skall föras till häkte eller särskilt ungdomshem. Rätten eller åklagaren får även besluta att den häktade, sedan han förts till häkte eller särskilt ung- domshem, skall föras till plats
56 SOU 1993:35
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
utom häktet eller det särskilda ungdomshemmet för förhör eller annan åtgärd. Om förvaring av den som är häktad och undergår eller har undergått rättspsykiatrisk undersökning finns särskilda bestämmelser.
22aå
Beslut om placering enligt 22 å första stycket tredje meningen meddelas av rätten efter hörande av åklagaren.
Åklagaren får dock ändra ett av rätten meddelat beslut om place- ring på häkte till placering på särskilt ungdomshem.
Om rättens beslut inte kan avvaktas, och det är oundgängli— gen nödvändigt, får åklagaren förordna att den som placerats på ett särskilt ungdomshem i stället skall placeras på häkte. Åklagaren skall genast begära rättens pröv— ning av ett sådant förordnande. Då begäran gjorts skall rätten så snart det kan ske och senast inom en vecka hålla förhandling. För handläggningen gäller i tillämpli- ga delar vad som föreskrivits om häktningsförhandling.
Rättens och åklagarens beslut får inte överklagas.
30 kap. 7 %
Innan dom beslutas, skall överläggning hållas. Ingå nämndemän i rätten, framställe ordföranden eller, om målets beretts av annan lagfaren domare, denne saken och vad lag stadgar därom.
Då huvudförhandling ägt rum, Då huvudförhandling ägt rum, skall samma eller sist nästa helg- skall samma eller sist nästa helg— fria dag överläggning hållas och, fria dag överläggning hållas och, om det kan ske, dom beslutas och om det kan ske, dom beslutas och
SOU 1993:35
Nuvarande lydelse
avkunnas. Finnes rådrum för domens beslutande eller avfattande oundgängligen erforderligt, må rätten besluta anstånd därmed; domen skall dock, om ej synner- ligt hinder möter, skriftligen avfattas och meddelas, då den tilltalade är häktad, inom en vecka och i annat fall inom två veckor efter förhandlingens avslutande. Avkunnas ej domen vid huvudför- handlingen, skall den avkunnas vid annat rättens sammanträde eller ock meddelas genom att den hålles tillgänglig å rättens kansli; vid huvudförhandlingen skall un- derrättelse givas om tiden och sättet för domens meddelande.
57
Föreslagen lydelse
avkunnas. Finnes rådrum för domens beslutande eller avfattande oundgängligen erforderligt, må rätten besluta anstånd därmed; domen skall dock, om ej synner- ligt hinder möter, skriftligen avfattas och meddelas, då den tilltalade är häktad, inom en vecka och i annat fall inom två veckor efter förhandlingens avslutande. Avkunnas ej domen vid huvudför- handlingen, skall den avkunnas vid annat rättens sammanträde eller ock meddelas genom att den hålles tillgänglig å rättens kansli; vid huvudförhandlingen skall un— derrättelse givas om tiden och sättet för domens meddelande. Om den tilltalade inte har fyllt arton år, och åtalet avser ett brott för vilket år föreskrivet fängelse, skall domen avkunnas vid huvudför- handlingen eller vid särskilt sam- manträde, om inte hinder möter däremot.
Avgörs ett mål utan huvudförhandling, skall så snart som möjligt över- läggning hållas samt domen beslutas, skriftligen avfattas och meddelas. Meddelandet skall ske genom att domen hålls tillgänglig på rättens kansli.
Avkunnande av dom må ske genom återgivande av domslutet och skälen jämte meddelande av fullföljdshänvisning.
Har skiljaktig mening förekommit, skall denna meddelas parterna på
samma tid och sätt som domen.
När ett mål avgjorts, skall parterna snarast underrättas skriftligen om
utgången i målet.
31 kap.
lå
Döms den tilltalade för brottet i ett mål där åklagaren för talan, skall den tilltalade ersätta staten vad som enligt rättens beslut betalats av allmänna medel för hans inställelse vid rätten under förundersökningen, för bevisning under förundersökningen eller i rättegången samt i ersättning till försvarare. Han skall också ersätta staten för kostnaden att hämta honom till rätten.
Nu varande lydelse
Ersättningsskyldigheten om- fattar dock inte kostnader, som inte skäligen varit motiverade för utredningen, eller kostnader, som vållats genom vårdslöshet eller försummelse av någon annan än den tilltalade, hans ombud eller försvarare som utsetts av honom.
58 SOU 1993:35
Föreslagen lydelse
Ersättningsskyldigheten om- fattar dock inte kostnader, som inte skäligen varit motiverade för utredningen, eller kostnader, som vållats genom vårdslöshet eller försummelse av någon annan än den tilltalade, hans ombud eller försvarare som utsetts av honom. Ersättningsskyldigheten omfattar inte heller kostnader som upp— kommit vid ett sådant rättens sammanträde som avses i 30 kap. 7 å första stycket sista meningen.
Den tilltalade är inte i annat fall än som sägs i 4 å första stycket skyldig att betala mera av dessa kostnader än vad som skulle ha utgått i grundav— gift och tilläggsavgift vid allmän rättshjälp enligt rättshjälpslagen(1972 :429). Har han haft offentlig försvarare i målet, skall grundavgiften minskas med vad han har betalat i rådgivningsavgift till försvararen.
Vad den tilltalade skall betala får jämkas eller efterges, om skäl härtill föreligger med hänsyn till den tilltalades brottslighet eller hans personliga och ekonomiska förhållanden.
Om det belopp som den tilltalade skulle vara skyldig att ersätta under- stiger en viss av regeringen fastställd gräns, skall ersättningsskyldighet inte
åläggas.
51 kap.
55
Avvisas ej vadetalan, skall underrätten efter utgången av den i 2 å angivna tiden utan dröjsmål till hovrätten insända vadeinlagan med därvid fogade handlingar samt akten.
Är den tilltalade häktad eller framställes i vadeinlagan yrkande, som påkallar omedelbar prövning, såsom begäran om den tilltalades häktande eller åtgärd, som avses i 25-28 kap., eller om hävande av sådan åtgärd, skall insändandet ske genast; till dess den i 2 å angivna tiden utgått, skall dock avskrift av vadeinlagan vara att tillgå vid underrätten.
Är den tilltalade häktad eller framställs i vadeinlagan yrkande, som påkallar omedelbar prövning, såsom begäran om den tilltalades häktande eller åtgärd, som avses i 25-28 kap., eller om hävande av sådan åtgärd, eller om att vidare verkställighet av dom på särskild tillsyn inte får äga rum, skall insändandet ske genast; till dess den i 2 å angivna tiden utgått, skall dock avskrift av vadeinlagan vara att tillgå vid underrätten.
SOU 1993:35 59
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8å
För målets beredande skall vadeinlagan med därvid fogade handlingar delges vadesvaranden som skall föreläggas att avge skriftligt genmäle.
Om det är uppenbart att vadetalan är ogrundad, får hovrätten dock genast meddela dom i målet utan att någon åtgärd enligt första stycket vidtas.
Om tingsrätten har avslagit ett Om tingsrätten har avslagit ett yrkande om åtgärd, som avses i yrkande om åtgärd, som avses i 26-28 kap., eller förordnat om att 26—28 kap., eller förordnat om att en sådan åtgärd skall hävas, får en sådan åtgärd skall hävas, får hovrätten omedlbart bevilja åt- hovrätten omedelbart bevilja gården att gälla till dess något åtgärden att gälla till dess något annat bestäms. Om tingsrätten annat bestäms. Om tingsrätten beviljat åtgärd som nu sagts, får beviljat åtgärd som nu sagts, får hovrätten omedelbart förordna att hovrätten omedelbart förordna att vidare åtgärd för verkställighet av vidare verkställighet av beslutet beslutet inte får äga rum. 1 frågor inte får äga rum. Om tingsrätten om häktning och reseförbud får meddelat beslut om omedelbar hovrätten göra ändring i tings- verkställighet av dom på särskild rättens beslut även om motparten tillsyn får hovrätten omedelbart inte hörts. förordna att vidare verkställighet
av beslutet inte får äga rum. 1 frågor om häktning och reseförbud får hovrätten göra ändring i tings- rättens beslut även om motparten inte hörts. Om hovrätten beslutat häkta någon som inte är närvarande vid rätten, skall 24 kap. 17 å tredje och fjärde styckena tillämpas.
55 kap. 5 &
Avvisas ej revisionstalan, skall hovrätten efter revisionstidens utgång utan dröjsmål till högsta domstolen insända revisionsinlagan med därvid fogade handlingar sarnt underrättens och hovrättens akter i målet.
Är i brottmål den tilltalade Är i brottmål den tilltalade häktad eller framställes i revi- häktad eller framställs i revisions— sionsinlagan yrkande, som på— inlagan yrkande, som påkallar kallar omedelbar prövning, såsom omedelbar prövning, såsom i i tvistemål begäran om kvarstad tvistemål begäran om kvarstad eller hävande av sådan åtgärd eller eller hävande av sådan åtgärd eller av förordnande, att dom må verk— av förordnande, att dom får verk-
Nu varande lydelse
ställas utan hinder av att den icke äger laga kraft, eller i brottmål begäran om den tilltalades häktan- de eller om åtgärd, som avses i 25-28 kap., eller om hävande av sådan åtgärd, skall insändandet ske genast.
60
8.5;
SOU 1993:35
Föreslagen lydelse
ställas utan hinder av att den inte äger laga kraft, eller i brottmål begäran om den tilltalades häktan- de eller om åtgärd som avses i 25— 28 kap., eller om hävande av sådan åtgärd, eller om att vidare verkställighet av dom på särskild tillsyn inte får äga rum, skall insändandet ske genast.
För målets beredande skall revisionsinlagan med därvid fogade handlingar delgivas revisionssvaranden och föreläggande meddelas honom att inkomma med skriftligt genmäle.
Har hovrätten i tvistemål av- slagit yrkande om kvarstad eller annan åtgärd enligt 15 kap. eller förordnat om hävande av sådan åtgärd eller i brottmål avslagit yrkande om åtgärd, som avses i 26-28 kap., eller förordnat om hävande av åtgärd som där sägs, äge högsta domstolen omedelbart bevilja åtgärden att gälla, till dess annorlunda förordnas. Har hovrät— ten beviljat åtgärd, som nu sagts, eller förordnat, att dom må verk— ställas utan hinder av att den icke äger laga kraft, eller fastställt underrätts beslut därom, äge högsta domstolen ock omedelbart förordna, att vidare åtgärd för verkställighet ej må äga rum. Är fråga om häktning eller reseför- bud, må högsta domstolen utan motpartens hörande göra ändring i hovrättens beslut.
Har hovrätten i tvistemål av- slagit yrkande om kvarstad eller annan åtgärd enligt 15 kap. eller förordnat om hävande av sådan åtgärd eller i brottmål avslagit yrkande om åtgärd, som avses i 26—28 kap., eller förordnat om hävande av åtgärd som där sägs, får högsta domstolen omedelbart bevilja åtgärden att gälla, till dess annorlunda förordnas. Har hovrät- ten beviljat åtgärd, som nu sagts, eller förordnat, att dom får verk- ställas utan hinder av att den inte äger laga kraft, eller fastställt underrätts beslut därom, får hög- sta domstolen även omedelbart förordna, att vidare åtgärd för verkställighet inte får äga rum. Om underrätt meddelat beslut om omedelbar verkställighet av dom på särskild tillsyn, får högsta domstolen omedelbart förordna att vidare verkställighet av beslutet inte får äga rum. Är fråga om häktning eller reseförbud, får högsta domstolen utan motpartens hörande göra ändring i hovrättens beslut.
SOU 1993:35
3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1946:804) om införande av nya rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs att 19 å lagen (1946:804) om införande av nya rättegångsbalken skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Har någon genom dom, som får verkställas, trots att den inte äger laga kraft, dömts till straff eller annan påföljd för brott och är han för sådan verkställighet intagen i kriminalvårdsantalt, skall han vid fullföljd av talan i målet anses som häktad för brottet. Detsamma gäller i fråga om den som är omhändertagen enligt 28 kap. 11 å brottsbalken .
Vad i nya rättegångsbalken är föreskrivet angående brottmål skall, om inte annat är föreskrivet, i tillämpliga delar gälla, då mot någon, som blivit dömd för brott, vid domstol inleds förfarande, som avser undanröjande av påföljd och ådömande av annan påföljd för brott eller som avser annan åtgärd i fråga om ådömd påföljd; är han intagen i anstalt som avses i första stycket, skall han anses som häktad för brottet. Har of— fentlig försvarare förordnats för den dömde, skall ersättning till försvararen alltid betalas av sta- ten. Även kostnad för annan rättshjälp åt den dömde skall betalas av staten.
l9å
Föreslagen lydelse
Har någon genom dom, som får verkställas, trots att den inte äger laga kraft, dömts till straff eller annan påföljd för brott och är han för sådan verkställighet intagen i kriminalvårdsanstalt eller sådant särskilt ungdomshem som avses i 12 å lagen (1990:52) med särskil- da bestämmelser om vård av unga, skall han vid fullföljd av talan i målet anses som häktad för brottet. Detsamma gäller i fråga om den som är omhändertagen en- ligt 28 kap. 11 å brottsbalken.
Vad i nya rättegångsbalken är föreskrivet angående brottmål skall, om inte annat är föreskrivet, i tillämpliga delar gälla, då mot någon, som blivit dömd för brott, vid domstol inleds förfarande, som avser undanröjande av påföljd och ådömande av annan påföljd för brott eller som avser annan åtgärd i fråga om ådömd påföljd; är han för verkställighet av påföljd intagen i anstalt eller i hem som avses i första stycket, skall han anses som häktad för brottet. Har offentlig försvarare förordnats för den dömde, skall ersättning till försvararen alltid betalas av sta- ten. Även kostnad för annan rätt— shjälp åt den dömde skall betalas av staten.
4 Förslag till
SOU 1993 :35
Lag om ändring i lagen (1963:197) om allmänt
kriminalregister
Härigenom föreskrivs att 2, 4 och 10 åå lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Registret skall innehålla uppgifter angående dem som av domstol i riket ]. dömts till fängelse, villkorlig dom eller skyddstillsyn;
2. överlämnats till rättspsykiatrisk vård eller, om för brottet är före- skrivet fängelse, till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall; eller
3. ålagts förvandlingsstraff för böter
2.5
Föreslagen lydelse
Registret skall innehålla uppgifter angående dem som av domstol i riket
1. dömts till fängelse, särskild tillsyn, villkorlig dom eller skyddstillsyn;
2. överlämnats till rättspsykiatrisk vård eller, om för brottet är före- skrivet fängelse, till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall; eller
3. ålagts förvandlingsstraff för böter.
Har brott, för vilket dömts till skyddstillsyn eller villkorlig dom, enligt domen begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning, skall detta särskilt anmärkas i registret.
I registret skall antecknas brottet samt uppgift om verkställd personut- redning och om domen eller beslutet.
Registret skall innehålla anteck— ning om ]. verkställighetens början be- träffande den som dömts till fäng- else eller ålagts förvandlingsstraff för böter samt frigivning från sådana strajf, med angivande vid villkorlig frigivning av prövotiden och den återstående strafftiden; samt
2. förordnande om anstånd med övervakning eller om att vidare
4å
Registret skall innehålla anteck— ning om
1. verkställighetens början be- träffande den som dömts till fäng- else eller särskild tillsyn eller ålagts förvandlingsstraff för böter samt frigivning från sådana på— följder, med angivande vid vill— korlig frigivning av prövotiden och den återstående strafftiden; samt
2. förordnande om anstånd med övervakning eller om att vidare
SOU 1993:35
Nuvarande lydelse
verkställighet ej får äga rum beträffande den som har dömts till skyddstillsyn.
lOå
Föreslagen lydelse
verkställighet inte får äga rum beträffande den som har dömts till skyddstillsyn eller särskild tillsyn.
[ registerutdrag enligt 8 å skall, om ej annat följer av vad nedan stadgas, icke medtagas anteckning om
1. villkorlig dom, skyddstillsyn, fängelse som ådömts enligt 28 kap. 3 å brottsbalken eller över- lämnande till särskild vård, sedan tio år förflutit från domen eller beslutet; samt
1. villkorlig dom, skyddstillsyn, särskild tillsyn, fängelse som ådömts med stöd av 28 kap. 3 å brottsbalken eller överlämnande till särskild vård, sedan tio år förflutit från domen eller beslutet;
samt 2. fängelse i annat fall än som avses i 1 samt förvandlingsstraff för böter, sedan tio år förflutit från frigivningen.
Har före utgången av tid som nu sagts beträffande samma person ånyo meddelats dom eller beslut, som enligt 2 å skall antecknas i registret, skola båda anteckningarna upptagas i registerutdrag, så länge någondera jämlikt första stycket skall medtagas. Förekomma flera anteckningar, skall vad nu sagts äga motsvarande tillämpning. Anteckning om dom eller beslut, som meddelats före (1. 1 jan. 1945, eller om verkställighet av påföljd som bestämts i sådant avgörande medtages dock endast i den utsträckning rege- ringen bestämmer, om ej begäran om fullständigt utdrag har gjorts enligt femte stycket.
Skall med tillämpning av vad i denna paragraf föreskrivs i utdraget inte någon anteckning om påföljd tas med, skall inte heller de övriga an- teckningar tas med som kan förekomma i registret. I utdrag till domstol eller åklagare skall dock alltid tas med anteckning om verkställd sinnes- undersökning eller rättspsykiatrisk undersökning eller om läkarintyg som avses i 4 å första stycket lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk under- sökning.
Bestämmelserna i denna paragraf skola jämväl äga tillämpning be- träffande uppgift som antecknats med stöd av 6 å.
Begränsning som förut angetts i denna paragraf skall ej iakttagas, om för särskilt fall fullständiga uppgifter begäras av justitiekanslern, justitie— ombudsman eller datainspektionen.
64 SOU 1993:35
5 Förslag till Lag om ändring i lagen ( 1964: 167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1964:167) med särskilda be— stämmelser om unga lagöverträdare
dels att i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 4 a, 6 e, 6 f och 6 g åå, av följande lydelse,
dels att 1, 2, 3, 4, 6, 6 c, 7, 9, 10 och 12 åå skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15
Om någon har begått ett brott innan han fyllt arton år, får åklagaren besluta att underlåta åtal enligt bestämmelserna i denna lag (åtalsunderlå- telse).
Åtalsunderlåtelse får beslutas, om den underårige blir föremål för sådan åtgärd som anges nedan och det med skäl kan antas att därigenom vidtas vad som är lämpligast för den underårige:
l. vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen ( 1980:620 ),
2. vård eller annan åtgärd enligt lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga, eller
3. annan åtgärd som innebär att den underårige får hjälp eller stöd. Åtalsunderlåtelse får också beslutas, om det är uppenbart att brottet har skett av okynne eller förhastande.
Vid bedömningen av om åtals- underlåtelse skall meddelas skall åklagaren utöver vad som följer av andra och tredje styckena särskilt beakta den underåriges vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet eller att avhjälpa eller be— gränsa skadan.
Vid bedömningen av om åtals- underlåtelse skall meddelas skall åklagaren utöver vad som följer av andra och tredje styckena särskilt beakta den underåriges vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet eller att avhjälpa eller begränsa skadan eller på annat sätt gottgöra målsäganden.
Åtalsunderlåtelse får inte beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts.
Utöver vad som nu har sagts kan åtalsunderlåtelse meddelas enligt 20
kap. 7 å rättegångsbalken.
I fråga om åtalsunderlåtelse sedan åtal har väckts tillämpas 20 kap. 7 a å rättegångsbalken.
?
SOU 1993:35
Nuvarande lydelse
Fråga om beslut jämlikt l å skall handläggas skyndsamt. Fattas ej sådant beslut, skall åtal väckas utan dröjsmål.
Om det finns skälig anledning till åtalsunderlåtelse enligt denna lag, skall åklagaren innan han beslutar i ärendet inhämta yttrande från socialnämnden i den kommun som enligt socialtjänstlagen(1980:620) har ansvaret för den underårige. Yttrandet skall avse frågan om nämnden har vidtagit eller avser att vidta någon åtgärd beträffande den underårige och om en sådan åtgärd enligt nämndens mening är den lämpligaste för honom.
25
35
Föreslagen lydelse
Fråga om beslut enligt 1 å skall handläggas skyndsamt. Fattas inte sådant beslut, skall åtal väckas utan dröjsmål.
I rättegångsbalken finns sär— skilda bestämmelser om tidsfrister i vissa mål mot den som inte har fyllt arton år.
Innan åklagaren fattar beslut i åtalsfrågan skall han, om inte brottet är ringa eller det är upp- enbart att förutsättningar för åtalsunderlåtelse föreligger eller det annars anses obehövligt, in- hämta yttrande från socialnämnden i den kommun som enligt socialt- jänstlagen (1980:620) har ansvaret för den underårige. Sådant yttran— de får inhämtas endast under förutsättning att den misstänkte erkänt gärningen eller det annars finns skälig misstanke för att han har begått brottet. Yttrandet skall avse frågan om nämnden har vidtagit eller avser att vidta någon åtgärd beträffande den underårige och om en sådan åtgärd enligt nämndens mening är den lämpli- gaste för honom.
Nämndens yttrande skall, om åklagaren begär det eller nämnden timer det erforderligt, även innefatta redogörelse för den underåriges personliga utveckling samt hans vandel och levnadsomständigheter i övrigt.
I begäran om yttrande skall åklagaren föreskriva inom vilken tid yttrandet skall lämnas och, om det behövs, ge socialnämnden an— visningar för hur yttrandet kan begränsas.
Nuvarande lydelse
Nämnden skall avge sitt yttrande skyndsamt. Yttrandet skall avges inom två veckor från den dag då begäran om yttrande kom in till nämnden, om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till åren— dets beskajfenhet. Har yttrande inte avgetts inom fyra veckor, skall åklagaren genast underrättas om orsaken till dröjsmålet. Åklagaren för utan att social- nämndens yttrande inhämtats besluta om åtalsunderlåtelse, ]. om brottet är ringa, eller 2. om det är uppenbart att förut- sättningar för åtalsunderlåtelse föreligger.
66 SOU 1993:35
Föreslagen lydelse
Nämnden skall lämna sitt ytt- rande inom den av åklagaren före— skrivna tiden. Om det behövs med hänsyn till ärendets beskaf- fenhet kan åklagaren dock medge att yttrandet lämnas senare. Ytt- randet kan om det anses lämpligt lämnas vid sådant sammanträde som avses i 4 å.
Nämnden skall även utan samband med yttrande lämna åklagaren de upplysningar som denne begär i fråga om den underårige.
Ett beslut om åtalsunderlåtelse skall på lämpligt sätt tillkännagi- vas för den underårige.
45
Ett beslut om åtalsunderlåtelse skall, om hinder inte möter, delges den unge vid ett personligt sammantra'n'ande med åklagaren inom en vecka efter det att beslutet fattats. Vid sammanträjfandet skall, om hinder inte möter eller annars skäl inte föreligger där- emot, den unges vårdnadshavare närvara. Även företrädare för socialtjänsten bör ges tillfälle att närvara.
Beslutet om åtalsunderlåtelse får delges den unge av en annan åklagare än den som meddelat beslutet. Är det uppenbart att muntlig delgivning inte kan ge- nomföras, får delgivningen vara skriftlig.
SOU 1993:35
Nuvarande lydelse
4aå
Om någon, som med stöd av 3 å lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga har intagits i ett sådant hem som avses i 12 å nämnda lag, miss- tänks för att ha begått brott innan vården vid hemmet har avslutats, skall åklagaren, om brottet hör under allmänt åtal, pröva om åtal lämpligen bör ske. Innan åtals- frågan avgörs, skall den som förestår vården vid hemmet höras, om det inte är obehövligt.
Om någon som inte fyllt arton år är skäligen misstänkt för brott, skall vårdnadshavaren omedelbart underrättas, om det inte finns särskilda skäl mot det.
67
Gå
Öcå
Föreslagen lydelse
Vid sammanträffande enligt 4 å skall åklagaren särskilt
1 . förklara innebörden av beslutet om åtalsunderlåtelse och det sköt— samhetskrav som detta är förenat med och
2. klargöra vilka följderna kan bli av fortsatta lagöverträdelser.
Om någon, som dömts till särskild tillsyn eller med stöd av 3 å lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser om vård av unga har tagits in i ett sådant hem som avses i 12 å nämnda lag, misstänks för att ha begått brott innan vistelsen vid hemmet har avslutats, skall åkla- garen, om brottet hör under all— mänt åtal, pröva om åtal lämp- ligen bör ske. Innan åtalsfrågan avgörs, skall den som förestår hemmet höras, om det inte är obehövligt.
Om någon som inte fyllt arton år är skäligen misstänkt för brott, skall vårdnadshavaren omedelbart underrättas samt kallas till förhör med den unge, om detta inte medför men för utredningen eller annars finns särskilda skäl mot det.
Nuvarande lydelse
Den som är under aderton år må ej häktas med mindre synnerliga skäl äro därtill.
68 SOU 1993:35
Föreslagen lydelse
6eå
Vid förundersökning mot den som är under arton är bör anlitas åklagare och polismän som sår- skilt avdelats för eller som annars har särskild erfarenhet av unga lagöverträdare. Har den unge tidigare varit föremål för förun— dersökning eller utredning enligt 13 å, bör tillses att samma åkla- gare och utredare om möjligt till— delas också den nya förunder— sökningen.
Öfå
Om någon som inte fyllt arton år är skäligen misstänkt för ett brott, på vilket fängelse kan följa, skall polismyndigheten genast under- rätta socialnämnden.
Ögå
Vid förhör med den som inte fyllt arton år, och som är misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa, skall företrädare för social- nämnden nårvara, om hinder inte föreligger och det kan ske utan men för utredningen.
75
Den som är under arton år får häktas endast om det finns särskil— da skäl för häktning på grund av risk för fortsatt brottslig verksam— het eller om det annars finns syn— nerliga skäl för häktning.
SOU 1993:35
Nuvarande lydelse
Den som är under arton år får inte dömas till fängelse eller skydd- stillsyn, om inte den som har vårdnaden om honom har blivit hörd i målet, där så lämpligen kunnat ske.
Rätten får överlämna åt social- nämnden att föranstalta om vård inom socialtjänsten endast om det i målet finns ett yttrande av nämn- den med det innehåll som avses i 3 å. Ett sådant yttrande krävs också, om det inte finns särskilda skäl, för att rätten skall få döma den som är under tjugoett år till fängelse i mer än tre månader.
Vårdnadshavare som hörs enligt första stycket har rätt till ersätt— ning och förskott enligt vad som är föreskrivet om vittne. Ersätt— ningen skall betalas av staten.
Ont det i mål mot den som inte har fyllt tjugoett år finns anled- ning att döma till annan påföljd än böter, bör för tjänstgöring i tingsrätt företrädesvis anlitas nämndemän med insikt och erfa- renhet beträffande vård och fost- ran av ungdom.
95
10å
Föreslagen lydelse
När åtal väcks mot den som är under arton år, skall vårdnadsha- varen, genom rättens försorg, underrättas härom och om tid- punkten för huvudförhandlingen. Detta skall dock inte gälla om det finns särskilda skäl mot det.
Om åtalet avser ett brott för vilket är föreskrivet fängelse, skall vårdnadshavaren höras i målet, där så lämpligen kan ske och särskilda skäl inte finns mot detta.
Rätten får döma till särskild tillsyn endast om det i målet finns ett yttrande av nämnden med det innehåll som avses i 3 å. Ett sådant yttrande krävs också, om det inte finns särskilda skäl, för att rätten skall få döma den som är under tjugoett år till fängelse i mer än tre månader.
Vårdnadshavare som hörs enligt andra stycket, eller som annars inställer sig vid rätten efter att ha kallats personligen, har rätt till ersättning och förskott enligt vad som är föreskrivet om vittne. Ersättningen skall betalas av sta- ten.
I mål mot den som inte har fyllt tjugoett år skall, om hinder inte föreligger, för tjänstgöring i tings- rätt och hovrätt anlitas minst en nämndeman med insikt och erfa- renhet beträffande vård och fost- ran av ungdom.
Nuvarande lydelse
12å
SOU 1993 :35
Föreslagen lydelse
Mål mot den som ej fyllt tjugoett år skall alltid behandlas skyndsamt.
Väcks allmänt åtal mot den som inte fyllt arton år för ett brott, för vilket är föreskrivet fängelse i mer än ett år, skall de tidsfrister iakt— tas som är föreskrivna för åtgär- der i mål vari den tilltalade är häktad. I stället för den tid om en vecka, som i 45 kap. 14 å rätte— gångsbalken är föreskriven för hållande av huvudförhandling, skall gälla en tid om två veckor.
Inhämtar rätten yttrande från socialnämnden enligt 9 å andra stycket, skall nämnden yttra sig inom sådan tid att rätten kan hålla huvudförhandling enligt reglerna i andra stycket. Om ärendets be— skaffenhet föranleder det, får dock yttrandet med rättens medgivande avges senare.
Väcks allmänt åtal mot den som inte fyllt arton år för ett brott, för vilket är föreskrivet fängelse, skall de tidsfrister iakttas som är före- skrivna för åtgärder i mål vari den tilltalade är häktad. I stället för den tid om en vecka, som i 45 kap. 14 å rättegångsbalken är föreskriven för hållande av huvud- förhandling, skall gälla en tid om två veckor.
Inhämtar rätten yttrande från socialnämnden enligt 9 å tredje stycket, skall nämnden yttra sig inom sådan tid att rätten kan hålla huvudförhandling enligt reglerna i andra stycket. Om ärendets be— skaffenhet föranleder det, får dock yttrandet med rättens medgivande avges senare.
SOU 1993:35
6 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (19641740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål
dels att 6 å skall upphöra att gälla, dels att 2 å skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Har åklagaren med stöd av 1 å lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträ- dare beslutat om åtalsunderlåtelse beträffande brott för vilket ärföre- skrivet svårare straff än böter, skall den underårige underrättas om beslutet muntligen och om möjligt i vårdnadshavares närva- ro. Om det är lämpligare, får underrättelsen verkställas av en annan åklagare än den som med- delat beslutet eller av socialnämn- den. Möter särskilda svårigheter för muntlig underrättelse eller är brottet ringa, får underrättelsen vara skriftlig.
Första stycket skall tillämpas också ifråga om strafföreläggande enligt 6 a å lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.
25
Föreslagen lydelse
Har åklagaren med stöd av 6 a å lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträ- dare meddelat strafföreläggande skall den unge delges beslutet muntligen och om möjligt i vård- nadshavares närvaro. Om det är lämpligare får beslutet delges av annan åklagare än den som med— delat detta. Möter hinder mot muntlig delgivning eller är brottet ringa får delgivningen vara skrift- lig.
72 SOU 1993:35
7 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1979:572) med tingsrättsinstruktion
Härigenom föreskrivs att 13 å förordningen (1979:572) med tingsrättsin- struktion skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13å
Vid fördelningen av målen och ärendena på rotlama skall iakttas att
1. arbetsbördan såvitt möjligt blir lika stor för alla domare,
2. ett mål eller ärende som har samband med ett annat mål eller ärende tilldelas samma rotel som det andra målet eller ärendet.
Fördelningen av domargöromålen skall ske på ett sådant sätt att arbetsuppgifter inte tilldelas en tingsfiskal i större omfattning än som är lämplig med hänsyn till fiskalens erfarenhet av tjänstgöring i domstol. Sådana arbetsuppgifter, som kräver särskild erfarenhet, får inte tilldelas en fiskal.
Brottmål mot den som inte har fyllt tjugoett år skall, om för brottet är föreskri vet svårare straff än böter och hinder inte möter däremot, handläggas av ordinarie domare i tingsrätten.
r—,.f .
SOU 1993:35 73
8 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1982: 805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m.
Härigenom föreskrivs att 6 å förordningen (1982z805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
öå
Reseersättning, traktamente och ersättning för tidsspillan får tillerkännas 1. vittne, 2. sådan sakkunnig vid allmän domstol som inte har utsetts av rätten, 3. målsägande som skall höras i brottmål i anledning av åklagarens talan, 4. vårdnadshavare som skall 4. vårdnadshavare som skall höras enligt 21 kap. 1 å rätte- höras enligt 21 kap. 1 å rätte- gångsbalken eller enligt 9 å lagen gångsbalken eller enligt 9 å lagen (1964:167) med särskilda bestäm- (1964:167) med särskilda bestäm- melser om unga lagöverträdare, melser om unga lagöverträdare, eller som annars inställt sig vid rätten efter att ha kallats person- ligen,
5. den som förordnats till särskild personutredare enligt 3 å lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. och som skall höras vid allmän domstol,
6. förtroendeman enligt 4 å lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. som skall höras vid allmän domstol,
7. den som skall höras under förundersökning i brottmål eller enligt 23 kap. 3 å fjärde stycket rättegångsbalken ,
8. den som, utan att vara part, skall höras enligt utlänningslagen(19891529) eller lagen (19911572) om särskild utlänningskontroll,
9. den som, utan att vara part, skall höras enligt lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m.,
10. den som skall höras enligt 13 å lagen (l976:839) om statens va- nämnd,
11. den som, utan att vara part, skall höras enligt lagen (19731188) om arrende— och hyresnämnder,
12. den som medverkar vid utredning enligt 25 eller 45 å rättshjälpsla- gen (1972z429),
13. den som, utan att vara sökande, på kallelse av inskrivnings- myndighet har inställt sig för att höras vid lagfartssammanträde eller sammanträde enligt 19 kap. 10 å jordabalken ,
74 SOU 1993:35
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
14. den som, utan att vara sökande, på kallelse av sjöfartsregistret har inställt sig för att höras vid sammanträde enligt 31 å sjölagen(189lz35 5.1),
15. den som, utan att vara part, skall höras under utredning som avses i 9 å andra stycket lagen (1976:206) om felparkeringsavgift,
16. den som , utan att vara part, skall höras inför jämställdhetsnämnden enligt jämställdhetslagen (1991 :433),
17. tredje man som skall höras inför kronofogdemyndigheten enligt 2 kap. 11 åutsökningsbalken.
Ersättning till vittne lämnas även i fall som avses i 36 kap. 8 å rättegångsbalken .
r— , 1 SOU 1993:35 75 9 Förslag till
Förordning om ändring i frivårdsförordningen (1983z250)
Härigenom föreskrivs att 4 å frivårdsförordningen skall ha följande
lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 % Till övervakare förordnas hand- Till övervakare förordnas hand- läggande tjänsteman vid frivårds- läggande tjänsteman vid frivårds— myndigheten eller annan lämplig myndigheten eller annan lämplig person. person. Om den dömde är under
tjugoett år skall till övervakare anlitas den som har särskild erfa- renhet i fråga om vård och fostran av ungdom.
Den dömde bör få tillfälle att yttra sig angående valet av övervakare.
76 SOU 1993:35
10 Förslag till Förordning om upphävande av förordning (1988:217) om försöksverksamhet med snabbare utredningar rörande unga lagöverträdare
Härigenom föreskrivs att förordning (1988:217) om försöksverksamhet med snabbare utredningar rörande unga lagöverträdare skall upphöra att gälla.
SOU 1993:35
1 1 Förslag till
77
Lag om ändring i lagen (1989:928) om sam-
hällstjänst
Härigenom förskrivs i fråga om lagen (1989:928) om samhällstjänst dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 2a å av följande lydelse, dels att 1, 2 och 3 åå skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Om det vid val av påföljd enligt 30 kap. brottsbalken är av av- görande betydelse för att rätten, i stället för att döma till fängelse, skall kunna döma till skyddstillsyn eller förordna att tidigare ådömd skyddstillsyn skall avse nya brott, får rätten, utöver vad som följer av 28 kap. 6 å brottsbalken , med- dela särskild föreskrift som avser skyldighet att i samband med verkställigheten utföra oavlönat arbete i lägst 40 och högst 200 timmar (samhällstjänst). Detta gäller dock endast under förut- sättning att den tilltalade förklarat sig villig att följa en sådan före- skrift.
lå
Föreslagen lydelse
Om det vid val av påföljd enligt 30 kap. brottsbalken är av av— görande betydelse för att rätten, i stället för att döma till fängelse eller särskild tillsyn, skall kunna döma till skyddstillsyn eller för— ordna att tidigare ådömd skydd- stillsyn skall avse nya brott, får rätten, utöver vad som följer av 28 kap. 6 å brottsbalken , meddela särskild föreskrift som avser skyldighet att i samband med verkställigheten utföra oavlönat arbete i lägst 40 och högst 200 timmar (samhällstjänst).
Är den tilltalade under tjugoett årfår sådan föreskrift som avses i första stycket även meddelas om det är av avgörande betydelse för att rätten, i stället för att döma till fängelse eller särskild tillsyn, skall kunna döma till villkorlig dom eller förordna att en tidigare ådömd villkorlig dom skall avse nya brott.
Föreskrift enligt första och andra stycket får meddelas endast under förutsättning att den till- talade förklarat sig villig att följa en sådan föreskrift.
Nu varande lydelse
Meddelar rätten föreskrift med stöd av första stycket, skall det i domslutet anges hur långtfängel- sestrajf som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället valts som påföljd.
Har föreskrift meddelats med stöd av första stycket och åter- kallar den tilltalade sitt samtycke vid högre rätts prövning av målet, får rätten utan hinder av 51 kap. 25 å första stycket första mening- en och 55 kap. 15 å första stycket rättegångsbalken döma till fängel- se.
Övervakningsnämnden får ändra eller upphäva en föreskrift som har meddelats enligt 1 å när det finns skäl till det. I fråga om dom med sådan föreskrift tillämpas vad som föreskrivs i 26 kap. 17 å, 28 kap. 7 å och 8 å första stycket första meningen och andra stycket samt 37 kap. 8 å andra stycket och 10 å brottsbalken om andra föreskrifter vid skyddstillsyn.
78
25
SOU 1993:35
Föreslagen lydelse
Meddelar rätten föreskrift med stöd av första eller andra stycket, skall det i domslutet anges hur lång tid som skulle ha dömts ut, om fängelse eller särskild tillsyn i stället valts som påföljd.
Har föreskrift meddelats med stöd av första eller andra stycket och återkallar den tilltalade sitt samtycke vid högre rätts prövning av målet, får rätten utan hinder av 51 kap. 25 å första stycket första meningen och 55 kap. 15 å första stycket rättegångsbalken döma till fängelse eller särskild tillsyn.
Övervakningsnämnden får ändra eller upphäva en föreskrift som har meddelats enligt 1 å första stycket när det finns skäl till det. I fråga om dom med sådan före- skrift tillämpas vad som föreskrivs i 26 kap. 17 å, 28 kap. 7 å och 8 å första stycket första meningen och andra stycket samt 37 kap. 8 å andra stycket och 10 å brotts- balken om andra föreskrifter vid skyddstillsyn.
Om det behövs för att den dömde skall stå under övervakning till dess det föreskrivna arbetet har utförts, får övervakningsnämnden besluta om övervakning av den dömde under viss tid efter det att ett år har gått av prövotiden, dock längst till prövotidens utgång.
Rätten får ändra eller upphäva en föreskrift som meddelats enligt ] å andra stycket när det finns skäl till det.
Frivårdsmyndigheten får med- dela anvisningar i fråga om verk- ställandet av sådan föreskrift, samt även medge tillfällig lättnad eller vidta erforderlig jämkning.
SOU 1993:35
Nu varande lydelse
Om rätten undanröjer en dom på skyddstillsyn med föreskrift enligt 1 å första stycket och i stället dömer till fängelse, skall rätten beakta uppgift som avses i 1 å andra stycket när strajfets längd bestäms.
79
Föreslagen lydelse
Om den dömde allvarligt miss- sköter en föreskrift om samhälls- tjänst som meddelats honom med stöd av I å andra stycket skall frivårdsmyndigheten begära att åklagare vid domstol för talan om åtgärd enligt 27 kap. 6 å brotts- balken.
3ä
Om rätten undanröjer en dom på skyddstillsyn eller en villkorlig dom med föreskrift enligt 1 å första eller andra stycket och i stället dömer till fängelse eller särskild tillsyn, skall rätten beakta uppgift som avses i 1 å fjärde stycket när påföljdens längd be- stäms.
12 Förslag till
SOU 1993 :35
Lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga att 3 och 21 åå skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Vård skall också beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller ut- veckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av be- roendeframkallande medel, brotts- lig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende.
3.5
Föreslagen lydelse
Vård skall också beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller ut— veckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av be- roendeframkallande medel, brotts- lig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende.
Är den unge delgiven misstanke för brott får brottet inte åberopas som stöd för åtgärd enligt denna lag så länge förundersökning pågår eller misstanken annars är föremål för prövning.
21å
När vård med stöd av denna lag inte längre behövs, skall socialnämnden besluta att vården skall upphöra. Nämnden skall noga förbereda den unges återförening med den eller dem som har vårdnaden om honom.
Om den unge döms till särskild tillsyn skall socialnämnden besluta att vård som sker med stöd av denna lag skall upphöra om inte särskilda skäl talar däremot.
Vård som har beslutats med stöd av 2 å skall upphöra senast när den unge fyller 18 år.
Vård som har beslutats med stöd av 3 å skall upphöra senast när den unge fyller 21 år.
SOU 1993:00
13 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1990: 893) om underrättelse om dom i vissa brottmål, m.m.
Härigenom föreskrivs att 2, 3, 6, 7, 9, 10 och 19 åå förordningen (1990 :893) om underrättelse om dom i vissa brott, m.m. skall ha följande
lydelse.
Nuvarande lydelse
Meddelas dom i ett mål där den tilltalade är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt, skall en ko— pia av domen samma dag sändas till häktet eller antstalten. I stället för domen får domstolen sända bevis om utgången i målet såvitt rör den dömde (domsbevis).
2å
Föreslagen lydelse
Meddelas dom i ett mål där den tilltalade är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt eller sådant särskilt ungdomshem som avses i 12 å lagen (1990:52) med särskil- da bestämmelser om vård av unga, skall en kopia av domen samma dag sändas till häktet eller anstalten eller det särskilda ung- domshemmet. I stället för domen får domstolen sända bevis om utgången i målet såvitt rör den dömde (domsbevis).
Om domsbevis sänds, skall en kopia av domen sändas inom en vecka från det att domen meddelades.
Döms den tilltalade till fängelse, skall det till kopian av domen eller till domsbeviset fogas ett exemplar av 1. personbevis, 2. yttrande enligt lagen (1991:2041) om sär— skild personutredning i brottmål, m.m., 3. läkarintyg som avgetts enligt lagen om särskild personut- redning i brottmål, m.m., 4. utlåtande över rättspsykiatrisk undersökning.
36
Döms den tilltalade till fängelse eller särskild tillsyn, skall det till kopian av domen eller till doms- beviset fogas ett exemplar av 1. personbevis, 2. yttrande enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m., 3. läkarintyg som avgetts enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m., 4. utlåtande över rättspsykiatrisk undersök- ning.
Nuvarande lydelse
Om en tilltalad som inte är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt döms till fängelse, skall en kopia av domen sändas till kriminal- vårdsstyrelsen inom en vecka.
65
SOU 1993:35
Föreslagen lydelse
Om en tilltalad som inte är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt eller sådant särskilt ungdomshem som avses i 12 å lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, döms till fängelse eller särskild tillsyn, skall en kopia av domen sändas till Krimi- nalvårdsstyrelsen eller Statens in- stitutionsstyrelse inom en vecka.
Till kopian av domen skall fogas de handlingar som avses i 3 å. Har särskild personutredning enligt lagen ( 1991 :2041) om särskild personutred- ning i brottmål, m.m. eller rättspsykiatrisk undersökning inte ägt rum, skall det i stället bifogas kopia av akten i målet, i de delar som rör den dömdes personliga förhållanden.
7?)
Bestämmelserna i 6 å gäller även i fråga om dom eller beslut var- igenom domstolen l. förklarar villkorligt medgiven frihet helt eller delvis förverkad, 2. förord- nar att ett tidigare ådömt fängelse- straff skall avse ytterligare brott, eller 3. ålägger förvandlingsstraff för böter eller förordnar att ett tidigare ålagt förvandlingsstraff skall avse ytterligare böter.
Bestämmelserna i 6 å gäller även i fråga om dom eller beslut var- igenom domstolen l. förklarar villkorligt medgiven frihet helt eller delvis förverkad, 2. förord- nar att ett tidigare ådömt fängelse- straff eller en tidigare ådömd särskild tillsyn skall avse ytterliga- re brott, eller 3. ålägger förvand- lingsstraff för böter eller förordnar att ett tidigare ålagt förvandlings- straff skall avse ytterligare böter.
Kopia av akten i målet behöver inte sändas i fall som avses i första
stycket 3.
Om en högre rätt ändrar en dom eller ett beslut som avses i 6 eller 7 å, skall en kopia av den högre rättens dom eller beslut samma dag sändas till kriminalvårdsstyrel- sen. I stället för domen eller
8å
Om en högre rätt ändrar en dom eller ett beslut som avses i 6 eller 7 å, skall en kopia av den högre rättens dom eller beslut samma dag sändas till Kriminalvårdssty- relsen eller Statens institutionssty-
[__
SOU 1993:35
Nuvarande lydelse
beslutet får domsbevis sändas, varvid 2 5 andra stycket tillämpas.
Har den dömde i fall som avses i 2, 6 eller 7 & dömts till fängelse i mer än två månader, skall domstolen inom en vecka sända kopia av akten i målet till den myndighet dit kopia av domen skall sändas. Detta gäller dock endast i den utsträckning det behövs för att myndigheten skall få kännedom om den dömdes personliga förhållanden och de huvudsakligaomständigheternavid brottet.
Om en tilltalad som inte är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt döms till fängelse enligt 28 kap. 35 brottsbalken med beslut att domen skall gå i verkställighet trots att den inte har vunnit laga kraft, skall de handlingar som avses i 6 & sändas till kriminal- vårdsstyrelsen samma dag. I stället för domen får domsbevis sändas, varvid 2 5 andra stycket tillämpas.
9å
105
Föreslagen lydelse
relse. ] stället för domen eller be- slutet får domsbevis sändas, var- vid 2 & andra stycket tillämpas.
Har den dömde i fall som avses i 2, 6 eller 7 & dömts till fängelse i mer än två månader, eller till särskild tillsyn, skall domstolen inom en vecka sända kopia av akten i målet till den myndighet dit kopia av domen skall sändas. Detta gäller dock endast i den utsträckning det behövs för att myndigheten skall få kännedom om den dömdes personliga för— hållanden och de huvudsakliga omständigheterna vid brottet.
Om en tilltalad som inte är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt eller sådant särskilt ungdomshem som avses i 12 & lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga döms till fängelse enligt 28 kap. 3 & brottsbalken eller till särskild tillsyn med beslut att domen skall gå i verkställighet trots att den inte har vunnit laga kraft, skall de handlingar som avses i 6 & sändas till Kriminal- vårdsstyrelsen eller Statens in— stitutionsstyrelse samma dag. I stället för domen får domsbevis sändas, varvid 2 & andra stycket tillämpas.
Nu varande lydelse
Om domstolen beslutar att den tilltalade skall överlämnas till vård inom socialtjänsten med stöd av 31 kap. ] åbrottsbalken, skall en kopia av domen sändas till social- nämnden samma dag. Domstolen får i stället sända domsbevis, varvid 2 5 andra stycket tillämpas.
195
SOU 1993 :35
Föreslagen lydelse
Om rätten dömer den tilltalade till villkorlig dom med stöd av 30 kap. 7 5 andra stycket brottsbalken eller till särskild tillsyn, skall en kopia av domen sändas till social- nämnden samma dag. Rätten får i stället sända domsbevis, varvid 2 5 andra stycket tillämpas.
|__—
SOU 1993:35 85
14 Förslag till Lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m.
Härigenom föreskrivs att l 5 lagen (1991 :2041) om särskild personutred- ning i brottmål, m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15
När det i ett brottmål för att avgöra påföljdsfrågan eller annars behövs en särskild utredning om en misstänkts personliga förhållanden eller om åtgärder som kan antas bidra till att han avhåller sig från fortsatt brottslig- het, skall rätten inhämta yttrande från frivårdsmyndigheten.
Ett sådant yttrande behöver dock inte inhämtas, om den utredning som behövs ändå finns tillgänglig för rätten eller om rätten inhäth ut- redningen på annat sätt.
Om den misstänkte är under arton år får yttrande som avses i första stycket inhämtas av åklaga- re innan målet anhängiggjorts vid domstol.
15 Förslag till
SOU 1993:35
Förordning om ändring i förordning ( 1992:289 ) om särskild personutredning i brottmål, m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (1992z289) om särskild personutredning i brottmål, m.m. att 1, 2, 4, 6, 7, 8, 10 och 12 åå skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Yttrande enligt 1 & lagen (1991 :2041) om särskild personutred- ning i brottmål, m.m. skall in— hämtas från den frivårdsmyndighet inom vars verksamhetsområde den misstänkte är bosatt eller annars uppehåller sig.
I beslutet om att inhämta ytt— rande skall rätten ange ändamålet med yttrandet, om inte detta fram- går på annat sätt. Rätten skall också ange inom vilken tid yttran- det skall lämnas till rätten. Om yttrandet skall lämnas inom korta- re tid än en månad skall rätten samråda med frivårdsmyndig- heten.
Rätten skall underrätta åkla- garen och den misstänkte om beslutet.
15
25
Föreslagen lydelse
Yttrande enligt 1 5 lagen (1991 :2041) om särskild personutred- ning i brottmål, m.m. skall in- hämtas av rätten eller åklagaren från den frivårdsmyndighet inom vars verksamhetsområde den miss- tänkte är bosatt eller annars uppe— håller sig.
I beslutet om att inhämta ytt— rande skall ändamålet med yttran— det anges, om inte detta framgår på annat sätt. I beslutet skall också anges inom vilken tid ytt- randet skall lämnas. Om yttrandet skall lämnas inom kortare tid än en månad skall samråd ske med frivårdsmyndigheten.
Den misstänkte skall under— rättas om beslutet. Har beslutet
fattats av rätten, skall även åkla- garen underrättas.
Frivårdsmyndighetens yttrande och den utredning som behövs för yttrandet skall anpassas efter rättens behov av beslutsunderlag i varje enskilt fall.
Finns det annan personutred- ning om den misstänkte skall frivårdsmyndigheten, om myndig- heten bedömer den utredningen som tillräcklig, underrätta rätten
Finns det annan personutred— ning om den misstänkte skall frivårdsmyndigheten, om myndig— heten bedömer den utredningen som tillräcklig, underrätta den som
___?
SOU 1993:35
Nuvarande lydelse
om detta. I sådana fall beslutar rätten om utredningen skall full- följas eller begränsas.
Om frivårdsmyndigheten under personutredningen finner anled- ning att anta att den misstänkte lider av psykisk störning, skall myndigheten genast underrätta rätten om detta, om inte rätten redan har beslutat om läkarintyg enligt 7 & lagen (l991:204l) om särskild personutredning i brott— mål, m.m. eller om rättspsykiat— risk undersökning.
4å
Föreslagen lydelse
har begärt yttrandet om detta. I sådana fall beslutar rätten eller åklagaren om utredningen skall fullföljas eller begränsas.
Om frivårdsmyndigheten under personutredningen finner anled- ning att anta att den misstänkte lider av psykisk störning, skall myndigheten genast underrätta den som har begärt yttrandet om detta, om inte rätten redan har beslutat om läkarintyg enligt 7 5 lagen (1991:2041) om särskild personut- redning i brottmål, m.m. eller om rättspsykiatrisk undersökning.
65
Om det finns behov av särskilda föreskrifter enligt 26 kap. 15 & eller 28 kap. 6 a & brottsbalken eller enligt lagen (1989:928) om försökverksamhet med samhällstjänst, skall dessa förberedas i samverkan med den misstänkte och andra som berörs.
Förslag till en sådan behandlingsplan som avses i 28 kap. 6 a & brottsbalken skall alltid utformas i samverkan med socialtjänsten och den som skall svara för behandlingen. Förslaget skall fogas till yttrandet som bilaga. Det skall framgå om den misstänkte har godkänt planen.
Om frivårdsmyndigheten i yttrandet föreslår skyddstillsyn med samhällstjänst som påföljd för den misstänkte, skall det framgå om den misstänkte är villig att följa en sådan föreskrift.
Yttrandet skall lämnas till rätten i tre exemplar.
Rätten skall genast sända en kopia av yttrandet till åklagaren och den misstänkte.
7å
Om frivårdsmyndigheten i yttrandet föreslår att påföljden skall förenas med en föreskrift om samhällstjänst, skall det framgå om den misstänkte är villig att följa en sådan föreskrift.
Yttrandet skall lämnas i tre ex- emplar till den myndighet som begärt yttrandet.
Har rätten begärt yttrandet skall rätten genast sända en kopia av detta till åklagaren och den misstänkte.
Nuvarande lydelse
Om rätten begär det, skall fri- vårdsmyndighetenkompletteraytt- randet.
Harfrivårdsmyndighetenförordnat en förtroendeman, skall myndig- heten genast underrätta rätten, åklagaren och den misstänkte om detta.
Den frivårdsmyndighet som enligt rättens beslut skall lämna yttrande och den som av myndigheten för- ordnats som särskild personut- redare eller förtroendeman är skyldig att på kallelse inställa sig vid rätten för att lämna upplys- ningar om vad som har kommit fram under utredningen.
88
8å
105
12å
SOU 1993:35
Föreslagen lydelse
Har åklagaren begärt yttrandet skall åklagaren genast sända en kopia av detta till den misstänkte och i samband med att målet anhängiggörs vid domstol, eller snarast möjligt därefter, ge in ytt- randet till rätten.
Om rätten begär det, skall fri- vårdsmyndigheten komplettera ytt— randet. Har yttrandet inhämtats av åklagaren, skall frivårdsmyndig- heten även på åklagarens begäran komplettera yttrandet.
Harfrivårdsmyndighetenförordnat en förtroendeman, skall myndig- heten genast underrätta rätten, åklagaren och den misstänkte om detta. Om rättegång inte inletts behöver underrättelse endast ske till åklagaren och den misstänkte.
Den frivårdsmyndighet som skall lämna yttrande och den som av myndigheten förordnats som sär- skild personutredare eller förtro- endeman är skyldig att på kallelse inställa sig vid rätten för att lämna upplysningar om vad som har kommit fram under utredningen.
[___—. ,,
SOU 1993:35 89
1 Inledning
1. 1 Direktiven
Våra direktiv framgår av vad dåvarande chefen för Justitiedepartementet anförde vid regeringssammanträde den 21 juni 1990 i samband med att departementschefen bemyndigades att tillkalla en parlamentariskt samman— satt kommitté för att utvärdera nuvarande regelsystem för unga lagöverträ- dare samt lämna förslag till i vilka former och på vilket sätt det allmänna i framtiden bör ingripa när ungdomar som har fyllt 15 år begår brott.
I direktiven framhålls att det är närmare tio år sedan socialtjänstrefor- men genomfördes och att det är naturligt att nu genomföra en samlad ut- värdering av reformens betydelse för behandlingen av unga lagöverträdare och att i samband med detta också mer förutsättningslöst överväga i vilka former och på vilket sätt det allmänna bör ingripa när unga begår brott. Huvuduppgiften skall vara att undersöka om den nuvarande fördelningen av uppgifter mellan socialtjänsten och rättsväsendet är väl avvägd när det gäller unga lagöverträdare och om samordningen mellan myndigheterna kan förbättras.
Vi har tagit in direktiven som bilaga I till detta betänkande. Kommittén har att i sitt arbete beakta direktiven (Dir. 1984z5) angående utredningsförslagens inriktning. Enligt dessa direktiv skall alla förslag kunna genomföras med oförändrade eller minskade resurser. Vidare har kommittén att beakta direktiven (Dir. 1988243) som innebär att EG- aspekter skall beaktas i utredningsverksamheten.
Under arbetets gång har till kommittén Överlämnats ett antal skrivelser m.m. Bl.a. har genom beslut den 8 mars 1991 Våldskommissionens promemoria Ungdomar och brott i enlighet med direktiven överlämnats. Vidare har överlämnats BRÅ:s utvärdering av lagstiftningen och för— söksverksamheten med åtgärder mot unga lagöverträdare samt Riks- polisstyrelsens manifest mot ungdomsbrottsligheten.
1.2 Arbetets bedrivande m.m.
Vi påbörjade vårt arbete i december månad 1990. Det inledande skedet ägnades huvudsakligen åt att samla in och gå igenom ett omfattande faktamaterial - svenskt såväl som utländskt — angående bl.a. den forskning och de erfarenheter som finns angående effekterna av olika former av ingripanden mot unga lagöverträdare.
90 SOU 1993:35
I direktiven betonas särskilt betydelsen av att kommittén grundar sina förslag på de kunskaper vi har om hur ungas brottslighet ser ut och utvecklas i olika åldrar liksom de effekter som ingripanden från det allmänna har. Vidare betonar direktiven vikten av att kommittén in— formerar sig om de lösningar för att komma till rätta med ungdoms- brottsligheten som har valts eller övervägs i andra jämförbara länder och prövar i vad mån dessa kan tjäna som förebild också för svenska för— hållanden.
Vi har anlitat forskaren Suzanne M. McMurphy som på vårt uppdrag sammanställt viss utländsk lagstiftning, Selected Systems of Juvenile Justice. Experten i kommittén Jerzy Sarnecki har för vår räkning utarbetat en rapport, Ungdomsbrottsligheten, en kunskapsöversikt. De nämnda arbetena finns intagna i Del B i detta betänkande och är arbeten för vilka författarna svarar självständigt. Jerzy Sarnecki har även författat avsnitt 3 i Del A vilket innehåller en sammanfattning av hans tidigare nämnda arbete. Visst arbete med utländsk rätt har utförts inom sekretariatet. Kommittén har också tagit del av och beaktat de olika dokument om ungdomsbrottsligheten och dess behandling som utarbetats inom ramen för olika internationella organ, främst Förenta Nationerna och Europarådet.
Som en historisk bakgrund för arbetet i kommittén har experten Lena Holmqvist utarbetat avsnitt 2 i Del A, Samhällets ingripande mot brott av unga i ett kriminalpolitiskt perspektiv.
Angående det brottsförebyggande arbetets roll sägs i våra direktiv att både allmänt och individinriktat förebyggande arbete är av grundläggande betydelse för att komma till rätta med ungdomsbrottsligheten. Departe— mentschefen betonar emellertid att frågan om det allmännas åtgärder för att förebygga brott av ungdomar är omfattande och komplicerad och att det därför inte bör ankomma på kommittén att ta upp frågan i hela dess vidd. Det bör dock stå kommittén fritt att mot bakgrund av den kriminologiska kunskap som finns, mer allmänt belysa det förebyggande arbetets roll och betydelse för att komma tillrätta med ungdomsbrottsligheten. l direktiven pekas dock på två frågor som är av betydelse för det brottsförebyggande arbetet. Den första frågan avser registrering av brottsmisstankar mot barn under 15 år. Enligt direktiven bör kommittén vara oförhindrad att lägga fram de förslag om sådan registrering som kan te sig tillräckligt väl— motiverade. Om kommittén inte finner skäl att föreslå en registrering, bör i vart fall analyseras om det är möjligt att på annat sätt skapa ett bättre statistiskt underlag för att öka kunskaperna om brottsligheten bland barn under 15 år. För det andra bör kommittén undersöka om förutsättningarna för samarbetet mellan polisen och de sociala myndigheterna i det lokala brottsförebyggande arbetet kan förbättras. Enligt direktiven bör kommittén särskilt överväga om gällande föreskrifter för uppgiftsutbyte och annat samarbete mellan de berörda myndigheterna är ändamålsenligt utformade.
Vi delar direktivens uppfattning att det brottsförebyggande arbetet är av grundläggande betydelse när det gäller att motverka ungdomsbrottslig— heten. Under arbetets gång har det vid ett flertal tillfällen yppats önskemål om att åtgärder vidtas för att se över samhällets brottsförebyggande insatser vad särskilt gäller barn under 15 år.
SOU 1993:35 91
Experten Monika Olsson har för kommitténs räkning författat avsnitt 4 i Del A vilket avser att belysa vissa aspekter på det brottsförebyggande arbetet. Inom den tidsram som stått till vårt förfogande har vi i övrigt inte haft möjlighet att ägna frågan om det brottsförebyggande arbetet den upp- märksamhet den i och för sig förtjänar. Således har det inte varit möjligt för oss att ta upp frågan om registrering av brottsmisstankar till be- handling. Vi har inte heller behandlat frågan om samarbetet mellan polisen och de sociala myndigheterna i det brottsförebyggande arbetet. Denna fråga rymmer bl.a. en svårpenetrerad problematik som är föranledd av sekretesslagens bestämmelser och vars lösning inte varit möjlig att behandla inom den givna tidsramen. Vi vill dock framhålla att det är angeläget att de nämnda frågorna får en snar behandling. Möjligen bör detta ske inom ramen för en utredning med uppgift att se över formerna för det brottsförebyggande arbetet i ett större sammanhang.
För inhämtande av upplysningar av betydelse för arbetet har kommittén anordnat en höming med företrädare för socialtjänsten, rättsväsendet och kriminalvården. I hörningen deltog även representanter för barn- och ungdomspsykiatrin samt & 12—hems organisationen.
För inhämtande av information har vi vidare genomfört följande enkät- undersökningar. En undersökning angående domstolarnas tillämpning av 38 kap. 2 & brottsbalken. En undersökning angående socialtjänstens inställning till att arbeta med tvångsåtgärder samt dess erfarenheter av samarbetet med rättsväsendet. En undersökning angående polisens erfarenhet av samarbetet med socialtjänsten med särskild inriktning på att få en belysning av frågan inom vilka områden eventuella problem i informationsutbytet uppkommer. En undersökning avseende i vilken omfattning åklagarna inhämtar upplysningar från socialnämnden enligt förordningen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål. En undersökning för att belysa bl.a. vilka skäl som domstolarna åberopar när lagöverträdare under 18 år döms till fängelse. Slutligen en undersökning avseende förekomsten av brottslighet bland ungdomar i åldern 15-17 år, hemmahörande i Stockholms kommun, som under åren 1988-1991 omhändertagits för vård enligt LVU eller varit föremål för ansökan om sådan vård. För genomförandet av den sistnämnda undersökningen har vi anlitat socionomen Solveig Björklund.
Vi har även erhållit värdefull information vid sammanträffande med representanter för frivården, & 12-hemmen och de medlingsprojekt som bedrivs i Upplands-Väsby och Hudiksvall.
En av sekreterama har deltagit i en rikskonferens med föreståndama för & l2-hemmen.
Ordföranden och en av sekreterama har deltagit i två av kriminalvårds- regionen i Malmö anordnade informationsdagar för frivårdsorganisationen samt i Rikspolisstyrelsens konferens Ungdom -93. De har även deltagit i olika möten med organisationer och föreningar där frågor som ligger inom kommitténs område diskuterats.
Kommittén har besökt & lZ—hemmet Hammargården och kriminalvårds— anstalten Österåker.
Sekretariatet har besökt Träningsskolan i Dragör, Danmark.
92 SOU 1993:35
Vid ett besök i Helsingfors har kommittén sammanträffat med företrädare för det finska strafflagsprojektet och tagit del av de dis- kussioner som f.n. pågår i Finland angående unga lagöverträdare. Vid besöket träffande vi även företrädare för kriminalvården och de sociala myndigheterna samt för medlingsprojekten.
Vi har samrått med Domstolsutredningen (Ju 1989:06) och Åklagarut— redningen (Ju 1990:04) samt med Fängelseutredningen (Ju l992:06) och Straffsystemkommittén (Ju l992:07).
Ordföranden och sekreterama har vidare sammanträffat med företrädare för IUM utredningen (S 1991:09).
Inom kommittén har en särskild arbetsgrupp varit verksam. I gruppen har deltagit Lars-Erik Lövdén (t.o.m. den 29 november 1991), Erland Aspelin, Hanna Ahlstrand, Martin Borgeke, Christina Gynnå Oguz (fr.om. den 10 september 1992), Lena Holmqvist, Jakob Lindberg ( t.o.m. den 14 juli 1992), Jerzy Sarnecki, Dag Victor och sekreterama.
Utredningsarbetet har bedrivits inom snäva tidsramar. Kommittén har, sedan materialet samlats in och sammanställts, haft cirka ett och ett halvt år på sig att arbeta fram ett förslag som krävt omfattande överväganden såväl på ett mer allmänt plan som beträffande de särskilda frågor som kommittén haft att penetrera, även lagtekniska sådana. Det står klart att tiden varit för knapp för att alla frågor skulle kunna bli tillfredställande genomarbetade. Det kan sålunda finnas behov av vissa smärre komplette- ringar under det fortsatta departementsarbetet.
SOU 1993:35 93
2 Samhällets ingripanden vid brott av unga i ett kriminalpolitiskt perspek— tiv
2. 1 Inledning
Det svenska samhället har undergått stora och avgörande förändringar under detta århundrade. Förändringar i synen på brott, brottslingar och reaktioner på brott är givetvis relaterade till förändringar i samhället. Synen på vad en ung människa är och hur hon bör bemötas samt hennes plats och uppgift i samhället har också blivit en annan. Omvälvningar i socialpolitiken och dess resultat har haft minst lika stor betydelse som kriminalpolitikens utveckling.
Vår uppgift är att pröva vilka åtgärder som bör sättas in när ungdomar som fyllt 15 år begår brott. Det är därvid av intresse att se hur den kriminalpolitiska synen på straffrättslagstiftningen växt fram under 1900- talet och vilka straffrättsideologier som haft betydelse och medfört förändringar i detta hänseende.
Samhällets reaktioner på brottslighet och brottslingar har förändrats under seklet. Vi vill som förklaringsgrund till detta behandla även äldre Straffrättsteorier som är av intresse, fast vår beskrivning av reaktionerna kommer att hänföras till lagstiftning från 1900—talet. Förklaringar till hur lagstiftningen utformats under detta sekel måste nämligen sökas längre tillbakai tiden. Eftersom våra direktiv begränsar vårt arbete till att omfatta ungdomar som har förövat brott efter 15 års ålder, är det inte möjligt för oss att ge en samlad beskrivning av samhällets insatser för alla grupper av ungdomar. Det är därvid att märka att barnbrottsligheten i sig skulle kunna vara ämne för en särskild redovisning med hänvisning till det socialpolitis- ka utvecklingsarbetet.
2.2 Straffrättsteorier
Även om man skulle uppnå enighet om vilka gärningar det är som skall betraktas som brott, finns det flera brottsideologier eller med andra ord svar på frågan vad det är som gör att ett brott är klandervärt. Olika brottsideologier har varit förhärskande under olika perioder, men flera brottsideologier har också hävdats samtidigt. Tar man först ställning till vad det är som är felet med att någon begår brott, bör det bli lättare att
94 SOU 1993:35
välja bland reaktionsaltemativen och undvika motsägelsefulla budskap. Utformningen av en reaktion är beroende av vad det är som reaktionen riktas mot. Därför kommer den följande genomgången av Straffrättsteorier att delas upp i en del om brottsideologier och en del om straffideologier och detta trots att vår uppgift främst är en översyn av reaktionssystemet.
När det gäller brottsideologiema skall vi här redovisa tre uppfattningar. Enligt den första uppfattningen, som är mycket gammal, bestraffades människor för sin olydnad mot härskaren. Kriminalisering kunde motiveras på olika sätt, men det gemensamma och avgörande var att undersåten som bröt mot reglerna därmed visade trots mot härskaren. Denna uppfattning om brottets natur levde kvar när härskarens ingripande ersattes av statlig bestraffning och den lät sig samordnas med utövandet av kyrklig makt. Uppstudsigheten blev därmed tveeggad. Det var själva olydnaden mot härskaren (överheten)som gjorde en person brottslig. Trots att detta synsätt inte förespråkats av någon efter 1700-talet, kan det inte uteslutas att man fortfarande kan spåra dess påverkan på straffrätten.
Den andra uppfattningen, som dominerade under 1800—talet, återförde också det klandervärda i brottslighet till gärningsmannens attityd. Skillnaden är att brottslingen tillskrevs likgiltighet. Den som begick ett brott visade därmed avståndstagande i förhållande till rättsordningen som sådan. Ett brott ansågs förkastligt därför att det visade att lagöverträdaren var fientlig mot rättsordningen.
Den tredje uppfattningen tar sin utgångspunkt i gärningen och relationen till eventuellt förekommande brottsoffer. Brottslingens attityd är inte det som gör att en gärning är klandervärd. Det som är förkastligt hos brottet är i stället det som får gärningen att bli värd att kritisera. Utgångspunkten är att de värden och intressen som rättsordningen skyddar kränks eller hotas genom gärningen. Således blir det avgörande för kriminalisering att gärningen är skadlig eller farlig och inte att gärningsmannen visar en attityd gentemot rättsordningen. Denna syn på brottslighet kan sägas representera en modern syn. Uppfattningen är förenlig med Fängelsestraff- kommitténs betänkanden (SOU 1986113—15) och huvuddelen av 1988 års reform av reglerna om påföljderna och straffmåtning.
Eftersom de olika brottsideologiema uppfattar brottslighetens natur på olika sätt får valet mellan dem många konsekvenser för kriminaliseringen och dess utformning, vilket vi dock bortser från här. Ett ställningstagande till de skilda synsätten leder också till konsekvenser för sanktionssystemet. Om exempelvis reaktionen riktas mot gärningsmannens likgiltighet inför regler, kan det i ett konkret fall resultera i helt andra påföljder än om gämingens skadlighet eller farlighet är utgångspunkten för valet av påföljd. Straffmätningen påverkas på samma sätt. Graden av gärningsmannens nonchalans respektive hur farlig den konkreta gärningen är bestämmer längden av straffet. Detta blir särskilt tydligt vid upprepad brottslighet. Äterfall kan ses som ett tecken på större olydnad eller tydligare likgiltighet som går över i fientlighet mot rättsordningen som sådan. Konsekvensen blir att återfall skall bestraffas hårdare än förstagångsbrottslighet. Låter man reaktionen bestämmas av gärningen, i stället för av gärningsmannen, är det svårare att motivera återfallsskärpning. Den aktuella gärningen blir
r_____
SOU 1993:35 95
ju inte mer skadlig eller farlig därför att gärningsmannen tidigare gjort sig skyldig till andra brott mot andra offer. Skall påföljden spegla brottets klandervärdhet uppstår ett behov att kunna gradera påföljderna sinsemellan och att kunna mäta ut en påföljd. Principen om proportionalitet mellan brott och straff ställer krav på att för likvärdiga brott skall följa någorlunda likvärdiga reaktioner. Utformningen av påföljderna påverkas alltså av vad det är som man riktar reaktionen mot. Det har också betydelse för verkställigheten av ådömda påföljder.
Den sistnämnda synen på vad ett brott egentligen är ger brottsoffret en större betydelse än de andra två uppfattningarna. Det är offret som lider skada eller utsätts för fara genom brottet, dvs. brottet riktas mot offret. Konflikten mellan lagöverträdaren och brottsoffret blir synlig. Är gärnings- mannens attityd det centrala, har offret inte någon given straffrättslig plats även om det inte finns något som hindrar att de straffprocessuella reglerna ändå utformas så att hänsyn tas till målsägandens intressen.
Redan dessa exempel på skilda konsekvenser av, om man utgår ifrån den brottsliga gärningen eller gärningsmannen, visar att ett val ofta blir nödvändigt att göra. Man kan inte ha oförenliga utgångspunkter utan att bli motsägelsefull och förlora trovärdighet.
2.3 Straffteorier
Man brukar skilja mellan absoluta och relativa Straffteorier. Det ut- märkande för absoluta teorier är att straffet är ett mål i sig. Relativa teorier karakteriseras av att straffet är ett medel för att uppnå ett visst mål.
Vedergällning
Vedergällningsteorin bygger på tanken att straffet skall vedergälla brottet. Bibelns uttryck öga för öga, tand för tand brukar ges som exempel. Efterhand utvecklades denna idé till försök att finna proportion mellan brott och straff som kan utmätas, dvs. böter och fängelse. Ibland sägs att vedergällningstanken inte har eller i vart fall inte bör ha någon betydelse som straffteori med inverkan på utvecklingen av det straffrättsliga systemet. Sådana uttalanden avser kriminaliseringsnivån. Man bör inte kriminalisera för att kunna utöva vedergällning. Detta utesluter inte att det alltid innebär vedergällning när någon döms till ett straff. Brottet, ett om, möts med straff, ett annat ont. Eftersom vedergällning innebär att om möts med ont så har vedergällning sin plats i ådömandet av straff. Av samma skäl innefattar straffverkställighet vedergällning, dvs. den vedergällning som ligger i verkställigheten av ett ådömt straff.
Allmänprevention (generalprevention)
Den klassiska straffrättsskolan ställde krav på rättvisa och proportionalitet mellan den brottsliga gärningen och straffet. Frihetsstraff och böter är
96 SOU 1993:35
påföljder som uppfyller dessa krav i så måtto att de låter sig mätas ut i förhållande till brottets svårhet. Denna ideologi är märkbar i 1864 års strafflag. Allmänpreventiva skäl åberopades för att rättfärdiga användandet av straff. Allmänprevention är den verkan som bestraffning har på allmänhetens benägenhet att begå brott. Man brukar skilja mellan den omedelbara verkan av det faktiska verkställandet av straff, vilket skall göra att andra människor än den straffade individen avhåller sig från brott, och den medelbara verkan av strafflagstiftningens hot om straff, dvs. av strafflagens existens. Tanken är att allmänprevention skall verka genom omedelbar eller medelbar avskräckning så att den som tänkt begå ett brott låter bli. Allmänprevention antas också kunna bidra till moralbildning och moralförstärkning, vilket i sin tur skall minska eller helst undanröja människors brottsbenägenhet.
Det har visat sig vara komplicerat att empiriskt forska kring allmänpre- vention. Forskarna har intresserat sig mer för att undersöka eventuella individualpreventiva effekter. Den forskning som utförts har inte kunnat visa annat än begränsade allmänpreventiva effekter. I sådana sammanhang brukar särskild uppmärksamhet knytas till upptäcktsriskens betydelse.
Att allmänprevention inte fungerar så väl som det var tänkt är dock inte något skäl för att överge idén och låta t.ex. individualpreventiva över- väganden bestämma hur hela straffsystemet skall konstrueras. Allmänpre- vention i form av medelbar avskräckning, dvs. avskräckning genom straffhot, har sin plats på kriminaliseringsnivån. Det straffrättsliga systemet bygger på hot om straff när brottsliga gärningar utförs. Tanken är att människor — genom att gärningar straffbeläggs - skall påverkas till att låta bli att handla på det sätt som brottsbeskrivningarna anger. Vi vill dock framhålla det meningslösa i att hota med straff, om man inte förutsätter att hotet har någon verkan. Den som straffas kan sägas lämna ett bidrag till att göra kriminaliseringens hot trovärdigt. Det är däremot svårare att övertygande hävda att en enskild dom skulle kunna ha någon allmänpreventiv betydelse annat än tillsammans med en mängd domar eller som exempel på praxis.
lndividualprevention (specialprevention)
Allmänpreventiva teorier ger, som framgått ovan, uttryck för den påverkan genom hot som straffsystemet i stort sett antas ha på allmänheten eller grupper av personer utan att dessa blir föremål för några ingripanden. Teorier om individualprevention uttrycker den påverkan som olika ingripanden med stöd av straffsystemet antas ha på dem som utsätts för dessa ingripanden. lndividualprevention är den verkan som bestraffning har på den straffades benägenhet att begå nya brott. Ett viktigt ändamål för straff är att avhålla den som förövat brott från vidare brottslighet. Den sociologiska straffrättsskolan rättfärdigade i princip all bestraffning enbart med hänvisning till individualpreventiva skäl. Gärningsmannens in- dividuella och personliga förhållanden, som t.ex. social situation och tidigare brottslighet bör, enligt alla de teorier som sätter individualpre- vention i centrum, vara avgörande för påföljdsbestämningen. Den
SOU 1993:35 97
brottsliga gärningen kommer i bakgrunden. Påföljdernas utformning och verkställighet bör utformas med hänsyn till individens behov och förut— sättningar. Framtida brottslighet kan förebyggas genom individuell av- skräckning. Det lidande som lagöverträdaren får erfara skall få honom att inte begå fler brott. Andra metoder är individens tillfälliga eller permanen- ta oskadliggörande (inkapacitering) eller förbättring genom vård och utbildning som bidrar till den dömdes rehabilitering. Alternativ till straff krävs när utbildning, arbetsträning, sociala stödåtgärder samt medicinsk och psykiatrisk behandling föredras framför straffen. Behandlingen bör vara individualiserad, vilket ställer krav på differentierade påföljder och flexibla regler. Omfattningen av och innehållet i reaktionen måste kunna växla. Eftersom behandlingen skall pågå så länge behov av den finns kvar är det ett skäl för att påföljderna inte skall vara tidsbestämda på förhand.
I Sverige företräddes individuella Straffteorier av Johan C W Thyrén och Karl Schlyter, vilket fick avgörande betydelse för utformningen av och innehållet i brottsbalken (BrB). Även om individualpreventionens förespråkare var mest dominerade under 1930- och l940-talen, nådde den riktning som kallas behandlingstanken en höjdpunkt år 1965 genom ikraftträdandet av BrB. Därefter har individualpreventiva tankar fått minskat inflytande i det kriminalpolitiska utvecklingsarbetet.
Den empiriska forskning kring individualprevention, som rört be- handlingsmetoders rehabiliterande effekter och återfallspåverkan, har inte kunnat anvisa några generellt effektiva behandlingsmetoder. Positiv erfarenhet har redovisats från olika tidsbegränsade försöksverksamheter, men det har varit svårt att uppnå samma resultat i större och institutionali— serad skala. Hur (åter)anpassning skall kunna mätas har varit föremål för omfattande metodologiska diskussioner.
Strajfvärde
När 1 kap. 7 & BrB upphörde att gälla år 1989, innebar det att den synliga betoningen av prevention togs bort från lagstiftningen. Detta hindrar inte att allmänprevention har betydelse för kriminaliseringen och att indi- vidualpreventivt tänkande påverkar verkställigheten av ådömda påföljder. Domstolen skall dock nu inte längre vid påföljdsvalet "med iakttagande av vad som kräves för att upprätthålla allmän laglydnad, fästa särskilt avseende vid att påföljden skall vara ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället" (1 kap. 7 5). Påföljdsbestämningen regleras i stället av 29-30 kap. BrB.
Det nya i gällande rätt är straffvärdets betydelse. Redan i Nytt straffsystem (BRÅ Rapport 197717) framhöll Brottsförebyggande rådets kriminalpolitiska arbetsgrupp att brottslighetens straffvärde och kravet på proportionalitet mellan brott och straff borde få en mer dominerande betydelse för påföljdsbestämningen. Betoningen av proportionalitet var inte någon nyhet. Den klassiska straffrättsskolan hade hävdat principen, därav benämningen "nyklassicism". Sådant tänkande har alltid påverkat Straffmätningen, men proportionalitetsprincipen hade till stor del förlorat betydelse för påföljdsbestämningen när behandlingstanken var förhärskande
98 SOU 1993:35
inom straffrätten. Arbetsgruppens synsätt känns också igen i Ungdoms- fängelseutredningens vid samma tid framlagda betänkande (SOU 1977:83) Tillsynsdom i vilket föreslogs att den tidsobestämda påföljden ungdoms- fängelse skulle avskaffas.
Fängelsestraffkommittén definierade straffvärde som brottets svårhet i förhållande till andra brott. Straffvärdet visar hur allvarligt lagstiftaren ser på brottet. Det abstrakta straffvärdet framgår av det aktuella brottets straffskala jämförd med andra brotts straffskalor. Konkret straffvärde är ett mått på ett begånget brotts svårhet. Enligt 29 kap. 1 5 andra stycket BrB skall vid straffvärdebedömningen "särskilt beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller bort ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han haft". I 2 & anges försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet och i 3 & förmildrande omständigheter. I andra lagrum nämns omständigheter som inte påverkar straffvärdet, men som av andra skäl har betydelse för påföljdsbestämningen. Billighetshänsyn och låg ålder är exempel.
Tanken är att straffvärdet skall ge uttryck för hur klandervärt brottet är. Straffvärdet är en funktion av gämingens skadlighet eller farlighet samt gärningsmannens skuld sådan den kommit till uttryck i gärningen.
En för våra överväganden angående ungdomspåföljdema viktig fråga är vilken betydelse man bör tillmäta brottens straffvärde vid utdömande av sådana påföljder.
En förmildrande omständighet vid bedömningen av brottslighetens straffvärde är att den tilltalades handlande stått i samband med hans uppenbart bristande utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga (29 kap. 3 5 ] stycket 3 BrB). Bestämmelsen torde i stor utsträckning vara tillämplig på ungdomar. Omognad reducerar skulden och sänker därför straffvärdet. Denna bestämmelse åberopas dock inte ofta av domstolarna. Det är mycket vanligare att 29 kap. 7 & BrB citeras i domar. Enligt denna bestämmelse skall lagöverträdarens ungdom särskilt beaktas vid straff- mätningen, om han var under 21 år gammal när han begick brottet. Stadgandet härrör från tanken att ungdomar helst inte skall vistas i fängelse och i vart fall under en så kortvarig period som möjligt.
En möjlighet att behandla ungdomar mildare beror alltså på deras mindre skuld, vilket minskar straffvärdet och gör att deras brottslighet är mindre straffvärd. En handling kan inte klandras annat än om den som utfört gärningen är moraliskt ansvarig för sin gärning. Den andra möjligheten får tillskrivas att ungdomar är mer sårbara eller värda att få nya chanser. De bör mötas med större tolerans än vad som kommer vuxna till del. Båda lagrummen ger uttryck för en mildare syn på unga lagöver— trädare och implicerar motsvarande krav på andra regler i reaktions— systemet för ungdomar. Inställningen att unga lagöverträdare inte bör jämställas med vuxna har funnits under mycket lång tid och återspeglas i många författningar. Det finns i dagens system inte något utrymme för mer ingripande åtgärder under åberopande av den unges behov av hjälp, stöd, vård, fostran etc, eftersom brottsbalken inte innehåller sådana grunder för påföljdsbestämningen på annat sätt än de som kommer till
SOU 1993:35 99
uttryck i möjligheten att överlämna till vård inom socialtjänsten, när kraven i sociallagstiftningen är uppfyllda (31 kap. 1 & BrB).
För att ungdomar skall kunna dömas till fängelse krävs synnerliga skäl om brottet är begånget innan den dömde fyllde 18 år. Den som var äldre, men ännu inte 21 är gammal, när han förövade brott får inte dömas till fängelse om det inte med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller annars finns särskilda skäl för det (30 kap. 5 & BrB).
2.4 Brottsbalkens framväxt
Tillbakablick
Går man långt tillbaka i tiden, gjordes det inte någon åtskillnad mellan ungdomar och vuxna i samhällslivet i allmänhet och därför inte heller i kriminalpolitiskt hänseende. Under förra århundradet utvecklades uppfattningen att ungdomar inte bör straffas för sina brott utan att de i stället skall återföras till samhället med pedagogiska och psykologiska metoder. Redan år 1840 öppnades Råby räddningsinstitut och förbätt- ringsavdelningen på Prins Carls uppfostringsinrättning. Verksamheten på dessa institutioner skulle vara ett alternativ till fästning och andra straff för pojkar. Båda institutionerna var i sin utformning påverkade av familjeprin- cipen. Flera liknande institutioner byggdes upp senare. Tanken var att pojkarna skulle förbättras genom arbete och av att de flyttades från storstadsmiljön. Arbetskravet fanns också i olika stadgor och förordningar. Arbetsmoralen fortsatte att prägla institutionerna. Poängterandet av ordning och regellydnad var också genomgående. Dessa institutioner var före- gångare till ungdomsvårdsskolorna och & 12-hemmen. De var avsedda för dem som var vanartiga på olika sätt och oftast inte särskilt inriktade på brottslingar.
Inrättningama betraktades som en form av välgörenhet. Den som var intagen för korrigerande behandling ansågs åtnjuta en förmån. Den patriarkaliska inställningen var framträdande. Det var främmande enligt ett sådant synsätt att uppfatta de kännbara frihetsberövandena som integri- tetskränkningar.
1842 års folkskolestadga som införde skolplikt är också ett uttryck för tron på fostran. Den speglar en ny syn på barn och ungdom. Barnens rätt till skydd och fostran parades ihop med samhällets plikt att värna, vårda och fostra de vanartiga barn som föräldrarna inte lyckats uppfostra. Föräldrarna tillerkändes inte någon rätt till vårdnaden eller en medbe- stämmanderätt. Någon rättssäkerhet i modern mening tillkom inte heller barnen.
Enligt 1864 års strafflag kunde minderåriga lagöverträdare dömas till aga eller intagning i allmän uppfostringsanstalt (någon sådan fanns dock inte när strafflagen trädde i kraft). Samtidigt som en anstalt uppfördes år 1873 vidgades möjligheterna för domstol att välja uppfostringsanstalt i stället för straff som reaktion.
100 SOU 1993 :35
Från straff till behandling av ungdomar
Under 1900-talet har det i lagstiftningsärenden ständigt framhållits att man inte kan följa samma principer vid behandling av unga som av vuxna gärningsmän, eller i vart fall att avsteg måste göras från de grundsatser som annars tillämpas. lndividualpreventiva hänsyn fick allt större betydelse för hela påföljdssystemet. Särskilt vård— och behandlingssynpunkter åberopades ofta. Ett flertal partiella reformer blev genomförda i början av 1900—talet och senare, medan arbetet med den totala översynen av reaktionssystemet pågick i strafflagberedningen.
Uppfattningen att tidsbestämda frihetsstraff inte är en lämplig reaktion för ungdomar ledde till att tvångsuppfostran, en särskild tidsobestämd behandlingsform för 15-17 år gamla kriminella ungdomar, infördes år 1902 genom lagen om behandling av minderåriga förbrytare. Anstaltsbe— handlingen skulle upphöra när den unge vunnit nödig stadga i sinnesin- riktning och uppförande, dock senast på 21-årsdagen. Samma år fick vi också lagar om fosterbarn och om uppfostran av vanartade och i sedligt avseende försummade barn. Med 1902 års vårdlagar inleddes strävandena att skilja barn från vuxna och att skapa ett särskilt system för de unga. Uppdelningen i brottsliga respektive vanartiga minderåriga har vid— makthållits, åtminstone till viss del, trots att frågan därom debatterats under hela seklet. Den kan spåras i bland annat frågor om vilken myndighet som skall fatta beslut och vem som skall vara ansvarig. Huvudmannaskapet har förändrats flera gånger och var år 1992 åter under omprövning (SOU l992zl8 Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll samt prop. 1992/93:61).
Bakom 1902 års lagstiftning om uppfostrande behandling av unga fanns en strävan att ersätta det skadliga fängelsestraffet med något annat och att individualisera påföljderna. Vid påföljdsvalet skulle hänsyn tas till den dömdes person och personliga förhållanden. Denna uppfattning resulterade också i att villkorlig dom infördes 1906. Brott skulle inte längre nöd- vändigtvis leda till straff.
Genom 1924 års bamavårdslagstiftning öppnades möjligheter att omhänderta ungdomar för skyddsuppfostran. I samband med lösdrivarla- gens upphörande för unga år 1935 utökades bamavårdslagens tillämpnings— område till att också avse personer i åldersgruppen mellan 18 och 21 år. Skyddshemmen började bli differentierade efter kön, ålder, begåvning och grad av psykisk ohälsa. Det lades stor vikt vid yrkesutbildning.
Tillämpningsområdet för villkorlig dom utvidgades år 1939. Domstolen kunde överlämna åt barnavårdsnämnden att för skyddsuppfostran omhän- derta den som villkorligt dömts. Från att ursprungligen ha inneburit villkorligt anstånd med verkställigheten av ett ådömt straff, förändrades villkorlig dom till ett villkorligt anstånd med att döma till straff. En uppdelning gjordes senare i brottsbalken mellan villkorlig dom utan övervakning, och skyddstillsyn med övervakning.
Tillämpningen av lagen från år 1944 om eftergift av åtal mot ungdomar under 18 år, som blivit omhändertagna, ledde också till att skyddsupp- fostran kom till användning i ökande omfattning. År 1947 upphävdes lagen
SOU 1993:35 101
om tvångsuppfostran. Regler om åtalsunderlåtelse finns numera i 1964 års lag med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL).
Skyddshemmen bytte först namn till skolor tillhörande barna- och ungdomsvården (förkortat till ungdomsvårdsskolor) och sedan till ungdomsvårdsskolor i 1960 års bamavårdslag (BvL).
Ordningen att unga som ansågs vara i behov av anstaltsvård skulle bli föremål för skyddsuppfostran och i regel intas i ungdomsvårdsskola återfinns i 1952 års lag med vissa bestämmelser om påföljd för brott av underårig. Bruket av fängelse, straffarbete och förvaring begränsades för dem som inte fyllt 18 år. De skulle omhändertas av barnavården och inte av kriminalvården. Den med BvL införda möjligheten att placera unga för utredning och observation på ungdomsvårdsskola blev ett alternativ till häktning vid brott. Enligt LUL bör ungdomar under 18 år inte häktas.
Under 1950-talet förändrades synen på anstaltsvård eftersom man började inse dess risker. Ungdomsvården inriktades alltmer på före- byggande hjälp och stödåtgärder. Familjeprincipen var sedan länge omhuldad. Differentieringen ökade och experter anlitades alltmer. Den lilla gruppens princip tillämpades när anstalter byggdes. På ungdomsvårdssko— lorna skapades små, slutna avdelningar och öppna utredningsavdelningar. Under 1960-talet öppnades särskilda avdelningar för att möta narkotika- problem. I BvL jämställdes vård inom och vård utom skolan (VUSK).
Utvecklingen inom den sociala ungdomsvården löpte parallellt med reformsträvandena inom kriminalvården. Enligt det gemensamma synsättet borde anstaltsplacering inte tillgripas atmat än som en sista utväg.
Synen på fostran genom samhällets försorg har givetvis inte förändrats utan påverkan av utvecklingen av allmänna uppfostringsidéer och synen på avvikelser. Den tidiga moraliserande och fördömande inställningen kompletterades senare med försök att finna olika sociala och psykologiska orsaker till vad som uppfattades som ungdomars avvikande beteende. I början av seklet förklarades brottslighet bland annat med hänvisning till dåliga anlag. Kriminalitet kom att uppfattas som uttryck för och utslag av olika brister i den unges person och miljö, vilket ansågs indikera olika hjälp- och stödbehov så att den unge kunde bli socialt anpassad. Empiriska undersökningar har dock visat att de flesta ungdomar har begått brott någon gång varför lagöverträdelser framstår som ett led i en utveck- lingsprocess.
De ovan nämnda reformerna och förändringarna i lagstiftningen motiverades ofta av omtanke om unga människor och tilltro till deras ut- vecklingsmöjligheter. Den som inte uppnått tillräcklig mognad borde inte bestraffas. Med lämpliga åtgärder ansågs ungdomarna kunna ledas in på en bättre väg, vilket bedömdes vara bra både för dem och för andra människor samt för samhället som därmed förskonades från upprepad brottslighet. Den äldsta socialpolitiska riktningen under seklet bygger på individuell behandling och socialvård. Den modernare synen vill genom generella socialförsäkringssystem komma ifrån ett allmosesystem. Ett skäl som ofta anförts för förändringar är att tidigare insatser visat sig vara ineffektiva och inhumana. Man har dessutom påvisat missförhållanden på
102 SOU 1993:35
institutionerna. Den tilltagande ökningen av ungdomsbrottsligheten har också ofta åberopats.
Strafflagberedningen, med Karl Schlyter som ordförande, fick år 1938 i uppgift att följa riktlinjemai de reformprogram som han lagt fram är 1932 och 1934. Rättspsykiatem Olof Kinberg påverkade också arbetet. Hans uppfattning var att straffrättsliga påföljder borde anpassas efter behovet i varje enskilt fall. Ungdomar och andra särskilda grupper av gärningsmän skulle behandlas och fostras, helst i frihet, i stället för att spärras in för bestraffning. Strafflagberedningen föreslog att vård— och behandlingstankar skulle prägla påföljdssystemet ( SOU 1953:17 Enhetligt frihetsstraff och SOU 1956:55 Skyddslag). För ungdomar tänkte sig beredningen skydds- fostran. Behandlingen skulle inte vara bestämd i tid, utan den skulle kunna anpassas efter den dömdes behov. Ungdomar under 18 år skulle enligt beredningen inte dömas till fängelse och i intervallet 18-20 år skulle fängelse endast ådömas för mycket allvarliga brott. Utvecklingen var på väg från ett strafftänkande till ett behandlingstänkande. Behandlingsopti- mismen var mycket framträdande och särskilt stor när det gällde ung- domar. Redan i namnet skyddslag, vilket dock inte blev en genomförd del av förslaget, markerades att straff borde bytas ut mot skydd. Samhället och medborgarna skulle skyddas mot brottslighet och dess följder. Eftersom den dömde skulle bli rehabiliterad var vården också till fördel för honom själv.
Strafflagberedningen hävdade att en del brottslingar efter genomgången behandling lättare skulle kunna leva laglydigt, men den trodde inte att det alltid skulle bli så. Beredningen påpekade att kriminalpolitikens möjligheter att förbygga brott var begränsad och att förekomsten av brott inte väsent— ligen berodde på lagstiftningens brister och tillämpning. Dessutom måste straffrättsliga ingripanden kunna företas i en del situationer fastän det inte förelåg något vårdbehov. Inte heller formerna för ingripandena kunde bestämmas helt från vårdsynpunkt.
I propositionen till brottsbalken framhöll departementschefen att åtgärder mot brott måste anpassas efter olika slag av brott och olika slag av brottslingar. I en del fall var allmänpreventionen viktigast och i andra fall var huvudsyftet med samhällets ingripande att anpassa brottslingen till ett normalt samhällsliv. Intresset för lagöverträdarens person och vilja hade ökat. Eftersom orsakerna till grövre brottslighet ofta finns i djupgående brister i den brottsliges personliga och sociala utrustning borde, enligt departementschefen, samhällets reaktion inriktas på att avhjälpa dessa brister. Vid bestämmandet av ingripandets art och omfattning skulle gärningsmannens personliga förhållanden ha stor betydelse. Därmed skulle människovärdet respekteras mer än tidigare. Detta synsätt förklarar att ett differentierat system av påföljder utveckla- des.
Det goda syftet kunde rättfärdiga djupgående ingrepp i människors liv, något som idag inte anses förenligt med hänsynen till människovärdet. I
SOU 1993:35 103
anslutning till frågan om kriminaliseringens omfattning uttalade departe— mentschefen vidare att människors handlingsfrihet inte skulle inskränkas mer än vad som är oundgängligen nödvändigt.
Behandlingsideologin blev grunden för kriminalvårdens framväxt. Gemenskap skulle ersätta isolering, vilket gjorde det nödvändigt att förändra fängelserna. Den gamla fångvården avlöstes av kriminalvård. Frivårdens roll och uppgifter fick en stor plats. Behandlingstankens intentioner var på väg att förverkligas i Sverige i större utsträckning och tidigare än i andra länder.
Även om den ideologiska grunden för det allmännas reaktion och insatser blev individualpreventiva idéer innebar det inte, som framgått ovan, att allmänpreventiva synsätt inte påverkade lagstiftningen. Brotts— balken innehöll vid sin tillkomst bestämmelser som uppfyller krav på proportionalitet mellan brott och straff. Dessutom skulle vid påföljdsval hänsyn tas till upprätthållandet av allmän laglydnad och inte enbart till främjandet av den dömdes anpassning i samhället (numera upphävda 1 kap. 7 & BrB).
Påföljden skyddsfostran inflöt inte i BrB utan i stället behölls ungdoms— fängelse som den primära frihetsberövande påföljden för ungdomar.
Ungdomsfängelse
Som ett resultat av att ungdomar ansågs utgöra en grupp som behövde en speciell påföljd infördes år 1935 ungdomsfängelse efter engelsk och dansk förebild. Det var avsett för unga lagöverträdare som inte kunde till— rättaföras inom den sociala ungdomsvården. Frihetsberövandet var relativt obestämt, dvs. längden av frihetsberövandet var inte bestämt på förhand. Behandlingen under anstaltstiden skulle anpassas efter den unges behov. Det individualpreventiva tänkandets inflytande på lagstiftningen är uppenbart. BrB, dit regleringen överfördes i stort sett oförändrad, betecknade inte ungdomsfängelse som ett straff utan som en påföljd. Utskrivning på prov med övervakning fick benämningen vård utom anstalt.
En förutsättning enligt BrB för valet av ungdomsfängelse som påföljd var att det för brottet var stadgat fängelse. Den som förövat lindrigare brott kunde inte dömas till ungdomsfängelse, även om han bedömdes vara i behov av sådant. Den andra förutsättningen anknöt till gärningsmannen. Vid domstillfället måste han vara 18 men inte 21 år gammal, med vissa undantag för dem under 18 år respektive dem mellan 21 och 23 år. Domstolen måste finna påföljden lämplig med hänsyn till den dömdes personliga utveckling, vandel och levnadsomständigheter i övrigt, dvs. den dömde skulle vara i behov av och mottaglig för fostran och utbildning. Det var tänkt att anstaltsbehandlingen skulle pågå i minst ett år, men för de flesta beviljades frigivningspermission efter 10 månader och vård utom anstalt med övervakning följde sedan. Den som misskötte sig under verkställighetstideni frihet kunde återintas i anstalten. Ungdomsfängelse kunde verkställas under högst fem år varav högst tre i anstalt. 1 anledning av ny brottslighet kunde påföljdstiden förlängas till högst sex år, varav högst fyra år i anstalt. Det betydde att en ung person som begått brott
104 SOU 1993 :35
kunde bli berövad friheten under en längre tidsrymd än en vuxen som dömts för ett lika grovt brott. Verkställigheten kunde också pågå under en längre tid efter anstaltsvistelsen. Efter domen förlorade den brottsliga gärningen betydelse för vad som sedan skulle hända.
Kritiken mot tidsobestämda påföljder ledde till att ungdomsfängelse avskaffades år 1980 ( SOU 1977:83 Tillsynsdom, prop. 1978/79:212 ).
Vård som påföljd i brottsbalken
Den möjlighet att bereda vård eller behandling i stället för straff, som domstolar redan tidigare hade enligt 1952 års lag, sammanfördes i BrB med andra former till påföljden överlämnande till särskild värd (31 kap.).
Syftet var att vårdbehövande grupper skulle överföras från kriminalvår- den till social- och sjukvård. Det fanns stora förhoppningar på att dessa åtgärder kunde förebygga en ogynnsam utveckling för den unge och skapa bättre förutsättningar för anpassning i samhället. Åtgärderna skulle vara av allmänt förebyggande och uppfostrande karaktär. Därmed skulle också andra människor och samhället få skydd. Sociallagstiftningen har senare förändrats i riktning mot att hänsyn till ungdomars bästa skall få vara avgörande för när samhällsingripanden får användas och på vad sätt de bör utformas.
BrB byggde på tanken att 15-17 år gamla ungdomar i princip skulle hållas utanför kriminalvården och i stället överlämnas till de bamavårdande myndigheterna. Sedan mitten av 1950-talet var uppdelningen mellan kriminalvården och den sociala ungdomsvården sådan att ungdoms— vårdsskolorna tog emot lagöverträdarna under 18 år. Den som begått enstaka brott utan att vara vanartig uppfyllde däremot inte kraven i BvL och han måste därför dömas till någon annan påföljd. Äklagarnas möjlighet att inte väcka åtal enligt 1944 års lag utnyttjades. Tillämpningen av LUL begränsade antalet åtal. BvL innehöll en bestämmelse för åklagare om åtalsprövning när ungdomsvårdsskoleelever begått brott.
För ungdomar i åldern från 18 upp till 21 år stod kriminalvården öppen även om undantag var anbefallda när vårdlagstiftningen medgav det. Ungdomar, som huvudsakligen var vanartiga och vilkas kriminalitet alltså var av ringa omfattning, placerades i ungdomsvårdsskola. De som passade in på förutsättningarna för ungdomsfängelse ådömdes den påföljden. Problemet med parallellismen mellan ungdomsfängelse och fängelse hade uppmärksammats under lagstiftningsärendets gång. Departementschefens uppfattning var att, eftersom behov av fostran och utbildning var en förutsättning för dom till ungdomsfängelse, så skulle denna påföljd inte komma på fråga för dem som inte behövde en något längre tids an- staltsvård. Ungdomsfängelse avsåg främst att tillgodose individualpreventi- va intressen. Skyddstillsyn med anstaltsbehandling kunde vara ett alternativ för andra fall.
Socialrättsliga ingripanden enligt BvL och senare inom socialtjänsten ( socialtjänstlagen och lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU) är framåtsyftande. De bygger på en prognos vid domstillfället avseende den unges kommande utveckling. Det begångna brottet avgör inte
SOU 1993:35 105
hur omfattande och ingripande påföljden kommer att bli. Rehabiliterings— syftet blir än mer markerat av att unga som genom brottslighet har skadat egendom sedan år 1988 kan bli förelagda att reparera skadan eller att utföra annat arbete (se t.ex. 31 kap. l & tredje stycket BrB).
Straff är bakåtriktat. Det innebär att ett lidande åsamkas en person för en klandervärd handling som han utförde i det förflutna. Om brottets straffvärde påkallar det så kan överlämnande till vård inom socialtjänsten kombineras med ett bötesstraff. Det finna inte någon annan möjlighet att gradera påföljden efter brottets svårhet.
2.5 Efter brottsbalkens ikraftträdande
Kritik av behandlingstanken
BrB hann knappt träda i kraft år 1965 förrän kritik riktades mot be— handlingsideologin och dess betydelse för påföljdssystemet. Kritiken framfördes inte enbart av kriminologer, sociologer och jurister. Före- trädare för de olika vårdområdena har också deltagit i debatten. En liknande diskussion har ägt rum i andra länder och särskilt tidigt i våra nordiska grannländer. Det är värt att påpeka, att det endast är behand- lingstankens roll vid bestämmandet av påföljd för brott som ifrågasatts. Även om syftet med behandlingsidéns betydelse för påföljdsbestäm- ningen varit gott och visat en positiv syn på människan som förbättrings— bar, blev resultatet bristande proportionalitet mellan brott och påföljd, vilket det kan riktas invändningar mot av andra skäl. När det individuella behandlingsbehovet får bli bestämmande för påföljdsvalet, kan två personer som begått lika grova brott ådömas mycket olika ingripande påföljd. Påföljden relateras inte till brottet. Den som begått ett brott möts av en reaktion på sin person och inte på sitt brott, vilket kan ge inhumana och orättvisa resultat. En person som har begått ett förhållandevis lindrigt brott skall inte bara få sin sociala situation förändrad utan han skall också få genomgå en helst total personlighetsförändring. Det finns ett moment av moraliskt nedvärdering i beskrivningen av någon som sjuk eller på annat sätt behövande och därmed defekt. Dessutom döljs att anledningen till ingripandet är vad den dömde har gjort och inte vem han är. Därmed markeras inte tillräckligt tydligt att lagöverträdaren har ett ansvar för sina gärningar. Hänsynstagande till behandlingsideologier skapar vaga och konturlösa påföljder. Förutsebarheten går förlorad och det blir svårare att få straffsystemet att framstå som konsekvent och trovärdigt. Behandlingstanken har inte enbart kritiserats av rättssäkerhetsskäl utan också för att resultaten inte blivit vad som hade förväntats. Vistelse i anstalt har en nedbrytande inverkan på den intagne oberoende av vilken benämning som valts för det ofrivilliga frihetsberövandet. Ju mer ingripande påföljd som har verkställts, desto mer skadliga effekter och mindre benägenhet att anpassa sig i samhället kan uppmätas. Den sociala rehabiliteringen har varit dålig och återfallsfrekvensen är hög jämfört med
106 SOU 1993:35
de förhoppningar som ställdes på vården. Några effektiva generella behandlingsåtgärder har inte utvecklats inom kriminalvården. Dessutom kan man inte veta hur den som behandlats skulle ha uppfört sig utan be— handling eller med en annan behandlingsform. Det är inte möjligt att göra tillförlitliga prognoser för enskilda fall.
I debatten under 1960—talet om socialvårdens framtid, mål och medel ifrågasattes behovet av omhändertagande och tvång. Slutsatsen blev att det inte går att vårda någon mot dennes vilja. Goda vårdresultat förutsätter att den vårdade själv är behandlingsmotiverad. De sociala institutionsplace- ringarna minskade i antal samtidigt som tilltron ökade till betydelsen av insatser i ungdomars hemmiljö. En helhetssyn förordades. Det var i denna anda som socialutredningen arbetade under 1970-talet. Det fanns en vilja att undvika institutionsplaceringar och tvångsvård i så stor utsträckning som möjligt. Socialtjänsten skulle vila på frivillighet och samförstånd. Socialtjänstlagen reglerar frivilliga insatser och LVU medger tvång. En förklaring till att socialtjänstlagen inte har några tvångsåtgärder är att det fanns farhågor för att något sådant skulle ha kunnat misskreditera verksam- heten och förstöra förtroendet. Den minskade tvångsanvändningen kan å andra sidan leda till att vård inom socialtjänsten framstår som en mindre lämplig brottspåföljd i allvarliga fall. Det råder samtidigt enighet om vikten av att fortsätta att söka alternativ till fängelsestraff.
Den tidigare rådande kriminalpolitiska behandlingsoptimismen undanträngdes av en behandlingspessimism. Av detta följer inte nöd— vändigtvis att det engagemang för den dömde som behandlingsideologin uppmuntrade måste försvinna. lnsatsema kan motiveras av andra skäl. En svängning från att betona lagöverträdarens behov av vård till att lyfta fram brottets straffvärde behöver inte alls resultera i strängare ingripanden.
Under decennierna efter Brst tillkomst genomfördes flera förändringar i lagstiftningen. Avskaffandet av ungdomsfängelse, som kommit att uppfattas som orättvist och inhumant, har redan nämnts. Intemeringen, den andra tidsobestämda påföljden, utmönstrades året därpå, 1981. Ett annat exempel är att villkorlig frigivning gjordes obligatorisk, men de bestämmelserna är nu åter under omstöpning.
År 1985 infördes det s.k. öppenvårdstvånget i LVU. Ett av syftena var att kunna vårda i större utsträckning och därmed skulle fängelsean- vändningen kunna minska. Öppenvårdstvånget har inte kommit att användas i någon nämnvärd utsträckning. I samband med 1988 års revidering av LVU infördes regler som skulle göra att reaktionerna mot unga lagöverträdare kunde komma snabbare. Krav på snabbhet och skyndsamhet har framförts upprepade gånger. Man har också efterlyst konsekvens i ingripanden mot brott.
Från behandling till strajfvärde
Den tydligaste markeringen av en förändrad syn på straffsystemets uppgifter och vilka principer det bör vila på är de av Fängelsestraff- kommittén utarbetade påföljdsbestämningsreglerna i 29— 30 kap. BrB . De trädde i kraft år 1989 ( prop. 1987/88:120 ).
Fr,
SOU 1993:35 107
Straffrättsliga ingripanden motiveras inte längre med att den dömde har behov av vård och behandling. Påföljdsvalet är inte en avvägning mellan preventiva hänsyn i ett konkret fall. I stället bildar brottslighetens straffvärde utgångspunkten för påföljdsbestämningen. Nu betonas pro- portionalitet och inte prevention. Därefter påverkar vissa individuella omständigheter också bedömningen. Detta är inte minst framträdande när överlämnande till särskild vård väljs efter den dömdes framtida vårdbehov och i valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn med eventuella föreskrifter om kontraktsvård eller samhällstjänst. Ett syfte med reglerna är att främja enhetlighet och förutsebarhet bland annat genom att reglerna ger konkret vägledning för påföljdsbestämningen. Principerna om likhet inför lagen och proportionalitet är grundstommar att bygga på.
Villkorlig dom och skyddstillsyn är inte graderade sinsemellan. De är svårare påföljder än böter och mindre svåra än fängelse. Kombinationen med böter och för skyddstillsyn med fängelse ger en möjlighet att gradera påföljderna efter brottslighetens svårhet. Under 1980—talet har prognostän— kandet fått något mindre betydelse för valet av dessa påföljder. Villkorlig dom och skyddstillsyn är föremål för utredning (Straffsystemkommittén, dir. 1992z47).
Eftersom påföljden skall vara proportionell till det konkreta straffvärdet (brottets svårhet) går det att uttrycka inte bara att en gärning är klander- värd utan också hur mycket klandervärd den är, dvs. en gradering av förkastligheten. En dom som utgår från individualpreventiva hänsyn kan bara säga något om den första delen, dvs. att gärningen är förkastlig.
Departementschefen betonade i propositionen till påföljdsbestämnings- reglerna att det fortfarande är viktigt att slå vakt om de humanitära värden som präglat den kriminalpolitiska utvecklingen under de senaste decennier— na.
108 SOU 1993:35
Källförteckning
Offentligt tryck
Ds S 1984: 15 Socialtjänstens insatser för ungdomar - Vissa frågor i samband med missbruk och kriminalitet. Ds S l987:3 översyn av LVU. Prop 1962le med förslag till brottsbalk. Prop 1978/79:212 om ändring i brottsbalken m.m. Prop 1979/80:l om socialtjänsten. Prop 1984/85: 171 om särskilda insatser inom socialtjänsten för ungdomar i samband med missbruk och kriminalitet, m.m. Prop 1987/88:120 om ändring i brottsbalken m.m. (straffmätning och påföljdsval m.m.). Prop 1989/90:28 om vård i vissa fall av barn och ungdom. SOU 1953: 17 Enhetligt frihetsstraff. SOU 1956:55 Skyddslag. SOU 1977:40 Socialtjänst och socialförsäkringstillägg. SOU 1977:83 Tillsynsdom. SOU 1986zl3-15 Påföljd för brott. SOU 1992: 18 Tvångsvård i socialtjänsten - ansvar och innehåll. Dir. 1992147 Översyn av vissa frågor som rör påföljdssystemet.
Litteratur
Anttila, I & Törnudd, P, Kriminologi i kriminalpolitiskt perspektiv. Stockholm 1973. Aspelin, E, Kriminalpolitik efter brottsbalkens införande. Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab 1986 s. 116—131. Bramstång, G, Förutsättningarna för barnavårdsnämnds ingripande mot asocial ungdom. En studie i socialförvaltningsrättens legalitetsproblem. Lund 1964. Brottsbalken jämte förklaringar. Utgiven av Berg, U m.fl. Band Ill. Påföljder m.m. 3 uppl. Stockholm 1985. BRÅ Rapport 1977:7 Nytt straffsystem. Idéer och förslag. Stockholm 1977. Elwin, G, & Heckscher, S, & Nelson, A, Den första stenen. Studieboki kriminalpolitik. 4 uppl. Stockholm 1975. Från Tukthus till Behandlingshem. Ett mörkt eller ljust kapitel i Social- sverige? Stiftelsen Allmänna Barnhuset, 1992. Hoflund, O, Straff och andra reaktioner på brott. 2 uppl. Stockholm 1992. Jareborg, N, Straffrättsideologiska fragment. Uppsala 1992. Nelson, A, Ingripanden vid brott. 3 uppl. 1971. Nelson, A, Kriminalpolitik och ingripanden vid brott. 4 uppl. Uppsala 1990. Nordlöf, K, Straffrättens processer för unga lagöverträdare. Stockholm 1991. Strahl, I, m.fl. Om påföljder för brott. 2 uppl. 1955.
SOU 1993:35 109
3 Våra kunskaper om ungdomsbrotten
I detta avsnitt lämnar vi en kort översikt över ungdomsbrottslighetens utveckling och karaktär samt något om effekterna av samhällets åtgärder. Framställningen utgör ett sammandrag av det större arbete som utförts av kommitténs expert Jerzy Sarnecki och som redovisas i del B, avsnitt 1.
3.1 Ungdomsbrottslighetens utveckling
Ungdomar är människor som befinner sig mellan barnstadiet och vuxenstadiet. De är under förändring, på väg till något nytt och an- norlunda. En sådan förändring i en människas liv är alltid svår. Den innebär möjligheter men också risker. En sådan är risken för asocialitet, exempelvis i form av brottslighet och missbruk.
Det finns inga möjligheter att bedöma hur många straffbelagda handlingar (dvs. brott) som begås i vårt samhälle. Vi vet dock att det är ett mycket stort antal, betydligt större än antalet brott som årligen anmäls till polisen. Vi vet också att ungdomarna är den grupp i samhället som i förhållande till sin andel i befolkningen är mest brottsaktiv. Av själv— rapporterande undersökningar (frågeundersökningar i vilka individen under anonymitets/integritetsskydd rapporterar sin egen brottslighet) framgår att de flesta ungdomar begår brott. I de flesta fall rör det sig dock om förhållandevis lindrig brottslighet. Andelen ungdomar med omfattande och/eller allvarlig brottslighet är förhållandevis liten.
Om den faktiska omfattningen av brottsligheten i samhället är okänd, så är det svårt att vara helt säker på hur brottsligheten förändras över tiden. Förändringar i antalet till polisen anmälda brott är i detta samman— hang ett osäkert mått, eftersom långt ifrån alla brott kommer till polisens kännedom. Vi vet inte alltid, när det gäller brottsligheten i allmänhet, om förändringar i den registrerade brottsligheten beror på att brottsnivån faktiskt förändras eller på att flera brott kommer till polisens kännedom. Att uttala sig om förändringar av brottsligheten i vissa befolkningsgrupper, t.ex. bland ungdomar, är om möjligt ännu svårare. För att sådana brott skall kunna utläsas ut statistiken, räcker det inte att de kommer till polisens kännedom. Polisen måste också få tag i gärningsmannen så att dennes ålder kan bestämmas. Det stora flertalet av de till polisen anmälda brotten klaras aldrig upp.
Mot bakgrund av ovanstående är det inte helt okomplicerat att bedöma om omfattningen av ungdomsbrottsligheten förändras över tid. I synnerhet är svårigheterna stora, om bedömningen skall göras för kortare tids-
110 SOU 1993:35
perioder. Gör man en bedömning för en längre tidsperiod (t.ex. från slutet av andra världskriget), råder det ingen tvekan om att ungdomsbrottslig— heten i Sverige har ökat dramatiskt. Hur utvecklingen ter sig ur kortare tidsperspektiv är inte lika klart. Andelen ungdomar som lagförts för brott har sedan mitten av 1970-talet minskat med ca 30 %. Samtidigt har antalet ungdomar som misstänks för brott varit konstant.
Diagram 3.1
Andelen ungdomar per 1000 15—17 åringar och 18-20 åringar som misstänkts för brott 1976-1990.
45 ., ull-!.;HQIIEIIBEI + EEEHIHIEk-ji . nu... "IB +
=.
1982 ...-..-
1976 ...-.- 1977 ...-.- 1978 ...-.- 1979 ...-.- 1980 ...-.- 983 ...-..- 984 ...-..- 985 ...-I.!” 986 ...-..!! 987 ...-I-El 1988 ...-...så 1989 ...-I.! '990 ...-..-
1981
...—__.—
Enligt vissa forskare (Ahlberg 1992) ger statistiken över både lagförda och misstänkta en missvisande bild av verkligheten. I själva verket menar man att ungdomsbrottsligheten sedan mitten av 1970-talet ökat kraftigt (upp till 35 %). Att den samtidigt minskar eller är konstant i statistiken beror enligt dessa forskare på rättsapparatens oförmåga att hålla jämna steg med brottslighetens ökning.
Om ungdomsbrottsligheten har ökat under de senaste decennierna gäller troligen inte denna ökning alla typer av brott. Det föreligger t.ex. starka belägg för att narkotikamissbruket bland ungdomar har minskat under denna period (CAN 1991).
Frågan om ungdomsbrottslighetens utveckling under de senaste decennierna kräver en fortlöpande vetenskaplig granskning. Sett ur längre perspektiv är det emellertid helt klart att ungdomsbrottsligheteni Sverige har ökat. Det är också klart att den nivå på vilken brottsligheten bland unga idag ligger anses oacceptabel av stora delar av befolkningen.
15-17 18-20
SOU 1993:35 111
3.2 Ungdomsbrottslighetens karaktär
Ungdomarna begår ofta brott tillsammans med andra ungdomar. Ju yngre en brottsaktiv ungdom är desto oftare har han en eller flera medbrotts- lingar. Detta innebär att antalet brottsdeltaganden som hänförs till ett givet antal brott är större bland ungdomar än vuxna lagöverträdare. Detta kan också uttryckas så att det bland ungdomar finns i genomsnitt flera brottslingar per givet antal brott än bland vuxna.
Ungdomar ägnar sig i första hand åt traditionell brottslighet. Andelen s.k. moderna brott (t.ex. skattebrott, trafikbrott eller narkotikabrott) ökar med stigande ålder. Bland de ungdomar i åldrarna under 15 år, som misstänks för brott, hänförs 74 % till tillgreppsbrott. Motsvarande andel för 15—20 åringar är 52 % och bland dem som är över 20 år 33 %. Även andelen skadegörelsebrott minskar med stigande ålder (12 % för ungdomar under 15 år, 5 % för sådana mellan 15-20 år och 3 % för personer över 20 år). Andelen våldsbrott är densamma för alla tre grupperna (4 %). Andelen brott som bedrägerier, trafikbrott och narkotikabrott ökar däremot med stigande ålder (SCB 1991).
Vissa brott är typiska ungdomsbrott. Ungdomar i åldrarna 15—20 år dominerar när det gäller väskryckning (ca 75 % av de misstänkta), bilstöld (65 % av de misstänkta) och legitimationsförfalskning (ca 65 % av de misstänkta). Andra brott begås av lätt förklarliga skäl mera sällan av ungdomar (t.ex. skattebrott och checkbedrägerier). Det kan dock vara värt att notera att andelen ungdomar är lägre än genomsnittet också bland misstänkta för narkotikabrott och misshandel (SCB 1992).
I likhet med vuxna lagöverträdare är majoriteten av ungdomar som begår brott av manligt kön. Skillnaderna mellan könen är synnerligen stora när det gäller grövre brott, våldsbrott samt mera omfattande brottslighet. Skillnaderna framgår klarare i polisstatistiken och är mindre markerade i självrapporterande studier.
Under de senaste åren har frågan om invandrarnas överrepresentation bland personer, lagförda för brott, uppmärksammats. Denna överrepresen- tation gäller både vuxna och ungdomar. I vissa avseenden måste invandrar- ungdomarnas överrepresentation anses vara särskilt stor. Så t.ex. har nästan 60 % av de ungdomar som tas in på särskilda ungdomshem (& 12- hem) i Stockholms län någon form av invandrarbakgrund.
3.3 Orsaker till ungdomsbrottsligheten
Frågan om orsakerna till brottsligheten är central inom kriminologisk forskning. Det finns omfattande teoretiska och empiriska studier kring detta problem. När man ur forskningsperspektiv diskuterar frågan är det två "forskningsbara" frågeställningar man kan utgå ifrån: 1. Varför varierar brottsligheten över tid och i rummet? 2. Varför begår vissa människor flera brott än andra människor?
Den första frågan är formulerad på samhällsnivå, den andra på individnivå. Vissa av de svar som olika teorier försöker ge på frågan om
112 SOU 1993:35
brottslighetens orsaker gäller bägge dessa nivåer. Till sådana teorier hör t.ex. kontrollteorin (Hirschi 1979) och teorin om rutinaktiviteter (Cohen & Felson 1979). Andra, som exempelvis psykologiska och socialpsykolo- giska teorier om brottslighetens orsaker, begränsar sig till en av dessa nivåer. På samhällsnivån brukar man i nyare forskning uppmärksamma två fenomen:
1. Förändringar av tillfällen till brott.
2. Förändringar i kontrollen. Att tillfällen till brott ökar i ett samhälle av den typ vi lever i är uppenbart. I synnerhet gäller detta brott mot egendom. Människor äger allt flera värdefulla saker som sällan kan skyddas på ett tillräckligt betryggande sätt. Ett bra exempel här är bilismens utveckling. Antalet bilstölder är relaterat till hur många privatbilar det finns både vid jämförelse över tid och vid jämförelse mellan olika länder. Likaledes anses förändringar inom detaljhandeln (övergång till självbetjäningssystemet) ha samband med ökningen av butikstillgreppen. Förändringar i fritidsvanor (fler unga som tillbringar sin fritid på olika nöjesställen där alkohol ofta förekommer) anses orsaka ökningen av gatuvåldet. Exemplen på hur samhällsförändringar, som är relaterade till utvecklingen av ett urbaniserat välständssamhälle, har ökat antalet tillfällen till brott är många. Också förändringar i kontrollen har samband med samhällsutvecklingen. De viktigaste förändringarna här är de som inträffat inom arbetslivet och familjen. Genom att allt flera vuxna började arbeta utanför hemmet har familjens möjligheter att utöva effektiv tillsyn över barnen förändrats. Inte heller kan en effektiv kontroll av de unga utövas inom arbetslivet då barn, tonåringar och t.o.m. yngre vuxna numera sällan arbetar. Också den informella sociala kontrollen som t.ex. ägde rum inom grannskapet, har successivt minskat till följd av urbanisering och folkomflyttning. Allt större ansvar för den sociala kontrollen har i stället lagts på olika agenter för den formella sociala kontrollen, såsom polisen, socialtjänsten etc. Också institutioner vars egentliga uppgift inte i första hand är kontroll, exempelvis skolan, har fått ökat ansvar. Erfarenheten visar att denna utveckling har lett till att den sociala kontrollens totala omfattning har minskat. De offentliga institutionerna förmår inte att i ett pluralistiskt samhälle vara lika effektiva kontrollanter som utövarna av den informella kontrollen, t.ex. familjen. Eftersom den sociala kontrollen har betydelse för individens självkontroll, kan det inte uteslutas att också denna del av kontrollen har minskat. Förändringar av den sociala kontrollen har troligen mest påverkat tonåringar eftersom denna grupps samhällssituation har genomgått den största förändringen. På individnivå ägnas forskarnas intresse främst åt frågan varför vissa individer begår flera brott än andra. Skillnaderna är i detta avseende mycket stora. Det är visserligen inte ovanligt att unga människor begår brott, men brottsligheten hos de flesta begränsar sig till några få för— hållandevis lindriga brott som i de flesta fall begås under tonåren. Vissa
SOU 1993:35 113
individer, som utgör några få procent av befolkningen, har däremot mycket omfattande och grov brottslighet. Dessa individers brottsaktiva period är också utsträckt över tiden. De börjar begå brott tidigare än genomsnittet för ungdomsgruppen och fortsätter begå brott under större delen av sitt liv. .
Forskningen visar att problemen hos dessa individer oftast inte begränsas till brott. I dessa grupper förekommer mycket oftare missbruk av alkohol och narkotika, psykiska och fysiska sjukdomar, arbetslöshet, störda sociala relationer etc. Dessutom är dessa grupper oftare än genomsnittet utsatta för andras brott. Man kan vidare visa att individer som tillhör dessa grupper i genomsnitt har kortare livslängd.
Utifrån olika vetenskapliga utgångspunkter har forskarna kunnat påvisa en mängd fysiologiska, psykologiska, socialpsykologiska och sociologiska skillnader mellan grupper av individer med stor brottslig aktivitet (utöver de andra ovan nämnda problemen) och resten av befolkningen. Man talar här om skillnader mellan grupper, eftersom förekomsten av vissa faktorer hos en enskild individ aldrig automatiskt innebär att denna individ med nödvändighet kommer att utvecklas till grov brottsling. Man kan naturligt- vis aldrig heller garantera att en individ inte kommer att utveckla brottslighet. Det enda vi kan säga om individuella faktorer är att de ökar respektive minskar risken för allvarlig brottslighet.
Vi vet således bl.a. att individer med omfattande och grov brottslighet oftare än genomsnittet:
Är män Har s.k. sensationssökande personlighet Kommer från splittrade hem Kommer från familjer där tillsynen över barnen fungerar dåligt Har föräldrar med egna sociala problem (missbruk, brottslighet etc.) Uppvisar tidiga beteendestörningar (missbruk och kriminalitet) Har skolproblem Har brottsliga och missbrukande kamrater Bor i områden där brottsligheten är hög etc. Vissa av de ovan nämnda riskfaktorema är korrelerade med risken för grov och omfattande brottslighet genom att de är delar av en livsstil som inkluderar brott. Andra faktorer kan uppfattas som själva orsakerna till brottsligheten.
Till de sistnämnda kan vi räkna psykologiska och även fysiologiska faktorer bakom den s.k. sensationssökande personligheten samt andra faktorer som orsakar bristande inre och yttre kontroll av individens beteende. Forskare som söker orsakerna till brottsligheten i individens personlighet respektive forskare som antar att avsaknad av kontroll är orsaken till att människor begår brott, utgår från helt olika teoretiska perspektiv. Dessa olika perspektiv utesluter dock inte varandra. Tvärtom. De teorier som söker svar på frågorna varför vissa individer är mer brottsliga än andra, kan komplettera varandra genom att ge svar på olika nivåer.
Några enkla och entydiga svar på frågorna om brottslighetens orsaker finns såldes inte. Däremot finns det en mängd delsvar på både samhällelig
*********
114 SOU 1993:35
och individuell nivå. Dessa delsvar kan ge antydningar om hur samhället bör agera för att minimera den sortens problem.
3.4 Åtgärder mot ungdomsbrottsligheten
Det är ur två aspekter som åtgärder mot ungdomsbrottsligheten är viktiga. Dels orsakar denna brottslighet i sig skador på enskilda och samhället, dels är den en viktig signal om risker för framtida omfattande kriminalitet, missbruk och annan negativ utveckling hos de unga.
3.4.1 Den stora gruppen med låg brottsaktivitet
Som tidigare framkommit är ungdomsbrottsligheten ett massfenomen. De allra flesta samhällsmedborgare begår brott under tonåren. Dessa brott är dock inte i allmänhet särskilt allvarliga och skadorna blir därför inte så omfattande. Flertalet ungdomsbrottslingar kommer också att leva ett välanpassat vuxenliv. Förekomsten av brott bör dock inte bagatelliseras på grund av att den är ett massfenomen. Även om de enskilda skadorna oftast är små blir den totala skadeverkan stor.
De åtgärder som här tycks vara lämpliga för att minska omfattningen av sådana skador är troligen i första hand insatser som minskar tillfällena till brott. Forskning om den självrapporterande brottsligheten gör det möjligt att se inom vilka områden ungdomsbrottslighet är störst. Det är inom dessa områden brottsförebyggande insatser kan väntas ge störst utdelning. Åtgärder inom detaljhandeln och på bilismens område bör komma högt på prioriteringslistan. Eftersom många brott av denna typ är spontana eller i varje fall inte särskilt noggrant planerade, bör åtgärder som försvårar genomförande av brott ge vissa resultat. I första hand handlar det om tekniska åtgärder. Den brottsförebyggande verksamheten kommer vi att ytterligare behandla i avsnitt 4.
Självfallet kan också en ökning av kontrollen påverka nivån på den här typen av brottslighet. De åtgärder som i första hand kan anses vara adekvata är en förstärkning av föräldrarnas möjligheter att utöva effektiv tillsyn över de unga. Ibland argumenterar man mot den sortens insatser med motiveringen att det är föräldrarna till de socialt mest utsatta ungdomarna som är i störst behov av sådant stöd. Dessa föräldrar är svåra att nå med insatser. Den typ av brott som diskuteras här begås dock praktiskt taget av alla ungdomar under en viss period av deras liv. Det gäller även - fast i mindre utsträckning - de ungdomar som kommer från resursstarka familjer. En ökad tillsyn utövad av de "normala" föräldrarna, som utgör den stora majoriteten av alla föräldrar, bör vara en viktig faktor för att minska ungdomsbrottslighetens totala omfattning. Också ökande tillsyn från andra vuxna (anhöriga, grannar, föräldrarnas vänner och den breda allmänheten) över individer som är i de åldrar, då ungdomsbrottslig— het är vanlig, kan ge effekt. Självfallet handlar det inte bara om tillsyn utan också om god kontakt och långsiktig påverkan för att öka den unges
SOU 1993:35 115
inre kontroll. Man måste komma ihåg att det inte räcker med intensifierade insatser, då de unga nått tonåren och den mest brottsaktiva åldern. Normintemalisering påbörjas ju mycket tidigt.
Huvudansvaret för kontrollen av den lindrigare och bland stora ungdomsgrupper vanliga brottsligheten måste läggas på den unges informella nätverk. Även de professionella fostrarna har dock en roll att fylla - inte minst skolan, men också fritidsinstitutioner. Man skall emellertid vara medveten om att jämfört med det informella nätverket är de offentliga institutionernas och de formella fostrarnas möjligheter att utöva effektiv kontroll begränsade.
Vad nu sagts gäller också lagstiftningens och myndigheternas roll. Lagstiftningen kan ju verka på två sätt; dels indirekt genom allmänpre- ventionens avskräckande och normskapande roll, dels direkt genom myndigheternas ingripande mot dem som upptäckts i samband med brottsligheten (individuell prevention). När det gäller den breda gruppen av "vanliga ungdomar" som begår brott är de allmänpreventiva ejfekterna av störst intresse. Forskningen visar att förändringar av brottspåföljder (så länge de ligger inom ramen för ett rådande politiskt system) knappast kan förväntas ge några större allmänpreventiva effekter. Större effekt kan troligen förväntas, om en klar höjning av upptäcktsriskema kan uppnås, än om ingripanden mot den lilla grupp som upptäcks i samband med brott inte blir mera stränga.
Mot bakgrund av det ovan anförda tycks det från avskräckningssynpunkt inte vara meningsfullt att allmänt skärpa påföljderna för brott begångna av unga. Däremot visar både forskning och de senaste årens kriminalpolitiska debatt att den nu gällande lagstiftningen saknar stöd både hos de grupper som är berörda av den och hos den breda allmänheten. För dessa grupper tycks det vara viktigt att lagstiftningen är klar och enkel till sitt innehåll. Det kan således vara meningsfullt att förändra lagstiftningen för att den bättre skall kunna fungera som instrument för långsiktig normbildning.
3.4.2 Den lilla gruppen med hög brottsaktivitet
En ansenlig del av alla brott, i synnerhet de grövre, begås som förut nämnts av en mycket liten grupp brottsligt högaktiva individer. Andelen av de brott som begås av denna grupp ökar med grovheten i brottsligheten.
Denna brottsaktiva grupp är i stor utsträckning identisk med den grupp vars brottslighet indikerar risker för en framtida negativ utveckling. Motiven för att vidta åtgärder mot denna grupp är alltså dubbla. Dels kan man minska de skador som allmänhet och enskilda utsätts för av denna grupps brottslighet, dels kan man förbättra de ungas egna prognoser. Också denna grupp påverkas av de allmänna faktorer som diskuterats ovan. Orsakerna till den lilla gruppens brottslighet är dock individuella. De mycket kraftigt brottsaktiva ungdomarna, t.ex. de som tas in på särskilt ungdomshem, uppvisar i de flesta fall ett stort antal av de fysiologiska, psykologiska och sociala riskfaktorer som tas upp av de teorier som diskuterar individuella förklaringar till brottsligheten.
116 SOU 1993:35
Majoriteten av de mest brottsaktiva ungdomarna skiljer sig med avseende på dessa faktorer påtagligt från majoriteten av övriga ungdomar. Självfallet bör insatser för att påverka denna grupps brottslighet i första hand inriktas på att undanröja de förhållanden som ligger till grund för den. Här handlar det alltså i första hand om indivdualpreventiva insatser och inte, som när det gäller den breda gruppen av tillfällighetsbrottslingar, allmänpreventiva.
Av de individualpreventiva insatserna bör de som görs inom socialtjän— sten vara mest intressanta. Socialtjänstens behandlingsinsatser har ju till syfte att undanröja de individuella orsakerna till brottsligheten. Frågan är dock om dessa åtgärder med anledning av upptäckt brottslighet eller andra former av asocialt beteende, är adekvata just i detta sammanhang. Den forskning som finns på området bör nog tolkas så att de individuella förutsättningarna för hög brottslighet oftast grundas mycket tidigt. Om de över huvud taget går att påverka, måste det ske tidigt, ofta långt innan problemen manifesterats.
Vid en samlad bedömning av svensk och internationell forskning om in- dividualpreventiva effekter av samhällets ingripanden mot unga lagöverträ- dare, tvingas man konstatera att kunskaperna är långt ifrån tillräckliga för ett slutgiltigt ställningstagande. Det finns dock tillräckligt mycket kunskap som talar om negativa resultat eller nollresultat för att man inte skall knyta några speciella förhoppningar till dessa åtgärder.
Diagram 3.2. och 3.3 visar samband mellan graden av den samhälleliga reaktionen vid ingripande på brott, begångna av unga, och återfall i brott. Precis som i tidigare undersökningar (Börjeson 1966, Bondeson 1974) visar diagrammet att återfall i brott ökar med stigande grad av ingripande från samhällets sida. Det är viktigt att observera att förhållandet gäller såväl för åtgärder inom rättsväsendet som inom socialtjänsten. Det enda undantaget är de ungdomar som döms till fängelse. Dessa ungdomar har återfallit i mindre utsträckning än de som dömts till skyddstillsyn. Skillnaden är dock inte signifikant eftersom det i den grupp som dömts till fängelse endast finns några få individer. Dessutom innebär den korta uppföljningstiden en kraftig inkapaciteringseffekt på dem som har suttit i fängelse under en del av denna tid. För att bedöma återfall i denna grupp i jämförelse med andra behövs en längre uppföljningstid.
SOU 1993:35 117
Diagram 3.2
Äterfall i brott nio månader efter olika reaktioner inom rättsväsendet. Procent so
70
60
50
40
30
20
Fängelse
Böter genom dom Villkorlig dom Vård enl. SOL Skyddstillsyn
Åtalsunderlåtelse strafföreläggande
Diagram 3.3
Äterfall i brott nio månader efter olika reaktioner inom socialtjänsten. Procent
u _. :m 2) '(U : m av 5
Åtgärder enl SOL Åtgärder enl LVU
Självfallet kan de ovan presenterade resultaten inte tas till intäkt för att det är det samhälleliga ingripandet mot de unga lagöverträdarna som orsakar
118 SOU 1993:35
att dessa återfaller i brott. Graden av ingripandet beror ju i stor ut— sträckning på de ungas belastning. Samtidigt gäller det att ju större belastningen är hos den unge, desto större sannolikhet finns för återfall. Vi vet således inte hur återfallet skulle se ut om inga åtgärder vidtagits eller om påföljdssystemet och dess eskalering varit annorlunda än det som nu tillämpas. För att ha tillräckligt säkert underlag för att bedöma individualpreventiva effekter av samhällets reaktion på brott av unga är det nödvändigt med experiment där grupper av individer med likartad brottsbelastning och övrig problematik utsätts för olika typer av samhälls— reaktioner. Denna typ av forskning har inte bedrivits i Sverige.
Resultat av forskning av ovan beskrivna slag som bedrivits i andra länder (t.ex. McCord 1978) samt resultat av svensk forskning som söker att hålla effekter av olika brottsbelastning hos individer, som fått olika påföljder, under kontroll (Börjeson 1966, Bondeson 1974) visar inga in- dividualpreventiva effekter av samhällets ingripanden mot lagöverträdare.
Synnerligen stor skepsis bör riktas mot behandlingsåtgärder, i synnerhet tvångsbehandling av brottsliga ungdomar och då särskilt den äldre ungdomsgruppen med omfattande brottslighet. Argument mot en sådan behandling kan sammanfattas i följande punkter:
1. Det finns svagt teoretiskt stöd för att tvångsbehandling som riktar sig mot denna åldersgrupp kan ge avsedda individualpreventiva effekter.
2. Det finns praktiskt taget inget stöd i utvärderingsforskningen för några individualpreventiva effekter av tvångsbehandling.
3. Det kan inte uteslutas att individualpreventiva effekter av tvångsbe- handling av kriminella ungdomar kan ha motsatt effekt än den av- sedda. '
4. Om tvångsbehandlingen har allmänpreventiv effekt, kan inte enbart den omständigheten, enligt gällande lagstiftning och allmän rättsupp- fattning, försvara behandlingens existensberättigande.
5. Det tycks finnas stora praktiska svårigheter att på ett konsekvent och professionellt sätt genomföra tvångsbehandlingen.
6. Tvångsbehandlingen tycks sakna legitimitet hos dem som är föremål för den, den breda allmänheten, och t.o.m. hos många av dem som medverkar till att den genomförs. Vad som sagts innebär inte att tvångsbehandling av unga inte kan vara ett effektivt medel för att motverka andra problem. Det innebär heller inte att frivilliga behandlingsåtgärder inte bör användas för ungdomar som gör sig skyldiga till brott och då i synnerhet behandling riktad mot diversion. Vidare, och kanske framför allt, innebär det inte att behandling inte kan vara ett verksamt sätt att förebygga framtida brottslighet hos barn. Från teoretisk utgångspunkt bör tidiga behandlingsåtgärder, t.ex. i familjen, vara verksamma mot framtida kriminalitet. Tyvärr saknas det idag i stort sett empirisk svensk forskning som studerar effekterna av sådana åtgärder. Från allmänpreventiv utgångspunkt är det nödvändigt att ett system för reaktion mot brott, även brott av unga, innehåller tvångsmoment. Om tvånget inte ska ha karaktären av behandling, har det karaktären av straff och administreras således i huvudsak av rättsväsendet. Den empiriska ut— värderingsforskningen ger dock inte heller något stöd för tesen att hårdare
SOU 1993:35 119
straff skulle ha några större individualpreventiva effekter. Undantaget är inkapacitering vars effekter tycks kunna påvisas. Mot bakgrund av den forskning som finns om effekter av inkapacitering (Ahlberg 1985, 1990, Andersson 1992) är det knappast troligt att inkapacitering mot unga lagöverträdare kan förväntas ha annat än marginella effekter. Det är inte realistiskt, varken från etiska eller från praktiska utgångspunkter, att så många unga människor ska kunna låsas in på institutioner under så lång tid som skulle krävas för att märkbara inkapaciteringseffekter på brottsnivån skulle kunna uppkomma.
Den selektiva inkapaciteringen skulle sannolikt kunna ge större effekter än den kollektiva inkapaciteringen. I synnerhet om hänsyn skulle tas till individens sociala bakgrund samt hans position i nätverket av asociala relationer. Denna typ av inkapacitering för unga är dock ännu mindre förenlig med vårt samhälles etiska normer än den kollektiva inkapacitering- en.
Framställningen ovan leder till slutsatsen att man inte kan förvänta sig några stora individualpreventiva effekter av samhällsingripanden mot unga lagöverträdare. Om några individualpreventiva effekter ska uppnås, krävs åtgärder av helt annat slag och delvis också mot andra grupper. Det är av största vikt att samhället arbetar med att få fram sådana åtgärder.
Grunden till samhällets reaktion på ungdomsbrott måste i huvudsak vila på allmänprevention. Systemet måste därför utformas så att förutsätt— ningarna för att uppnå allmänpreventiva (direkta och indirekta) effekter blir så stora som möjligt. Detta kräver att systemet är klart, enkelt och överskådligt samt att det är känt och åtnjuter hög legitimitet.
120 SOU 1993:35
Litteratur
Ahlberg, J (1985): Effekter av halvtidsfrigivningen - Vad hände med brottsligheten under hösten 1983. BRA-rapport 1985:2
Ahlberg, J (1992): Myten om den minskade ungdomsbrottsligheten. Apropå Nr 1 1992: Brottsförebyggande rådet.
Andersson, J (1992): Kriminella karriärer och påföljdsval. Project Metropolitan. Research report No 35. Sociologiska institutionen. Stockholms universitet.
Bondeson, U (1974): Evaluation of Correctional Treatment: A Survey and Critical Interpretation of Correctional Treatment Studies in Scandina- via 1945-1974. Lund 1974
Börjeson, B (1966): Om påföljdens verkningar. En undersökning av prognosen för unga lagöverträdare efter olika slag av behandling. Almqvist & Wiksell. Uppsala. Stockholm
CAN (1991) Rapport 91. Alkohol och narkotikautveckling i Sverige. Centralförbundet för alkohol och narkotikaupplysning. Stockholm rapport nr 16.
Cohen, L. E. & Felson, M (1979): Social Change and Crime Rate Trends; a Routine Acitivity
Hirschi, T (1979): Causes of Delinquency, University of California Press. Berkeley.
McCord, JW (1979): A thirty-year follow-up of treatment effects. American Psychologist 1978z33.
SCB (1991): Rättsstatistisk årsbok 1991. Statistiska Centralbyrån, Stockholm.
SCB (1992): Rättsstatistisk årsbok 1992. Statistiska Centralbyrån. Stockholm.
SOU 1993:35 121
4 Brottsförebyggande verksamhet
4.1 Inledning
Vi har enligt våra direktiv till uppgift att se över det allmännas insatser när det gäller brott som begås av ungdomar som fyllt 15 år och att särskilt överväga fördelningen av uppgifter mellan socialtjänsten och rättsväsendet. I direktiven påpekas också att både allmänt och individinriktat brottsföre- byggande arbete är av grundläggande betydelse när det gäller att motverka ungdomsbrottslighet. Det framhålls dock att det inte är vår uppgift att ta upp frågan om den brottsförebyggande verksamheten i hela dess vidd utan att endast mer allmänt belysa dess roll och betydelse för att komma till rätta med ungdomsbrottsligheten.
Det viktigaste ansvaret för att förebygga brottslighet ligger naturligtvis i första hand hos familjen och i andra hand hos de samhällsinstitutioner som ansvarar för vården och fostran av det uppväxande släktet. Det är främst genom familjen som barn socialiseras in i samhället och förvärvar den moral och de normer som avhåller dem från brott. Det är också i familjen och i den närmaste omgivningen de sociala band finns, som kan hjälpa till att avhålla barn och ungdom från brottslighet eller som kan, då ett brott redan begåtts, hjälpa till att sätta gränser och reda ut de för- hållanden som lett till brottsligheten.
Frågan om det allmännas möjligheter att på olika nivåer förebygga ungdomsbrott är både omfattande och komplicerad och det finns ingen konsensus kring teori eller praktik på det brottspreventiva området. Att göra en total genomgång av litteratur om teori och praktik inom detta område är ett omfattande projekt, som f.n. pågår inom BRÅ och beräknas vara avslutat under år 1994. Innehållet i detta avsnitt utgör en mindre del av det större arbetet. Vår avsikt är att endast översiktigt behandla olika brottspreventiva ansatser som görs för att förebygga ungdomsbrottslighet.
I det följande kommer vi i första hand att diskutera brottsprevention generellt eftersom det ofta inte går att separera frågan om förebyggande av just ungdomsbrottslighet. De preventiva ansatser som är aktuella i samhället idag inriktas dock framför allt på ungdomsbrottslingari åldern 15-20 år men också på ungdomar under femton år och barn som betraktas som presumtiva brottslingar. När det gäller dessa minderåriga finns det anledning att särskilt undersöka vilka brottsförebyggande insatser som bör göras. Det ligger visserligen inte inom vårt uppdrag att pröva denna fråga men vi vill likväl framhålla betydelsen av att denna åldersgrupp särskilt beaktas i det brottsförebyggande arbetet.
122 SOU 1993:35
Man kan peka på vissa specifika förhållanden som utmärker just ungdomsbrottslingar. Dessa förhållanden är i första hand att ungdomar oftare än vuxna gärningsmän begår brott i närheten av sin egen bostad, att ungdomar oftare än vuxna gärningsmän begår brott tillsammans med flera andra, att ungdomar som grupp betraktad begår mindre grova brott än vuxna gärningsmän, att en mindre del av ungdomars jämfört med vuxnas brottslighet utgörs av sexualbrott, bedrägeribrott, trafiknykterhetsbrott och andra brott som regleras av specialstraffrättsliga författningar, att en större del av ungdomarnas brottslighet än av vuxnas består av bagatellartade tillgrepps- och skadegörelsebrott samt att ungdomars misshandels— och skadegörelsebrott oftare utspelar sig på allmänna platser än vuxnas, som i högre grad äger rum inom den privata sfären.
Ungdomsbrottsligheten (vare sig den mäts som registrerad eller som självdeklarerad brottslighet) handlar i första hand om pojkars brottslighet eftersom brottsligheten i stort främst består av mäns brottslighet. Ungdomar blir också i hög grad själva offer för ungdomsbrottsligheten. Enligt de två största forskningsprojekten om ungdomsbrottslighet som genomförts i Sverige (Metropolitprojektet och Örebroprojektet) är det just i åldersintervallet 14 till 16 år som man finner den största andelen brottsaktiva ungdomar. De allra flesta av dem är tillfällighetsbrottslingar. En mindre del är mer kroniska brottslingar, dvs. har ofta debuterat i brott tidigt, har i låg ålder visat tecken på annan asocialitet och fortsätter också att begå brott i högre åldrar när deras jämnåriga kamrater (tillfällig— hetsbrottslingar) inriktar sitt liv på annat än brott. De persistenta ungdoms- brottslingama, som börjat i mycket tidig ålder med kriminalitet, tenderar också att begå allt grövre brott ju äldre de blir.
Vi vill särskilt framhålla följande förhållanden som är av vikt för möjligheten att förebygga brott när det gäller ungdomar.
Ungdomar befinner sig i en aktiv utvecklingsperiod i livet och de är därför ofta lättare att påverka i positiv riktning än vuxna. Som inlednings— vis nämnts spelar hemmen en avgörande roll i socialiseringsprocessen. Det finns därför alla skäl att stödja hemmen och förstärka föräldrarollen. De flesta ungdomar i åldrarna upp till femton år tillbringar en stor del av sin tid i skolan och är därmed möjliga att nå, både när det gäller att samla in kunskap och att sätta in åtgärder mot en negativ utveckling. På alltfler skolor anordnas dessutom olika aktiviteter på undervisningsfri tid för barn och ungdomar. Skolan är alltså av stor betydelse när det gäller preventiva åtgärder mot barns och ungdomars brottslighet.
De flesta ungdomar tillbringar också en större del av sin tid och har en större del av sin sociala bas i det område där de bor än vad gäller vuxna. Lokala brottsförebyggande program kan därmed ha större relevans, om de inriktas på barn och ungdomar, än på vuxna. Det är vidare lättare att åtgärda brottslighet som sker på offentliga platser än sådan brottslighet som utspelar sig i privat miljö. Det är därför lättare att förebygga vissa sorters ungdomsbrott.
Enkelt uttryckt skulle en strategi för att förebygga ungdomsbrottslighet kunna vara att koncentrera det allmännas brottspreventiva insatser till sociala åtgärder avseende familjer med barn som uppvisar tidiga störningar
SOU 1993:35 123
samt till tillfällesreducerande åtgärder som vidtas på och vid allmänna platser och i situationer, där l4—16-åringar ofta befinner sig.
4.2 Betydelsen av brottspreventiv verksamhet
Att olika myndigheter skall arbeta för att förebygga sociala problem och därmed även brottslighet, har sedan länge ansetts vara självklart i Sverige. Denna verksamhet omfattas också av den lagstiftning som hänförs till sådana myndigheter som polisen, socialnämnden och skolan. Vissa verksamheter, t.ex. förskola för alla barn, fritidshem för skolbarn, parklekar och fritidsgårdar och mödra- och barnhälsovården byggdes ut kraftigt framför allt under 1970— och 1980—talen. Detta skedde i avsikt att tillförsäkra alla barn och unga en trygg uppväxt och en meningsfull fritid med goda vuxen-kontakter och därmed påverka grundorsakema till brottslighet och andra sociala problem. De sociala lnsatsema har här efter hand kommit att betraktas mindre ur det förebyggande perspektivet och mer som självklarheter. I andra länder, t.ex. USA, drivs dock sådan verksamhet som särskilda projekt i brottsförebyggande syfte.
Det förekommer att olika statliga organ och även vissa kommunala myndigheter finansierar olika slag av förebyggande verksamhet som bedrivs i projektform, oftast på lokal nivå. Detta har man gjort under en lång tidsperiod men utvärderingar av dessa projekt för att visa vilka problem som förebyggs förekommer sällan. Vissa projekt har avslutats då den anvisade projekttiden gått ut, utan att några utvärderingar av projektens förebyggande effekter gjorts. Andra projekt permanentas så småningom och betraktas därmed ofta inte längre som verksamheter i förebyggande syfte.
Vissa delar av den ordinarie verksamheten inom skolan, socialtjänsten och polisen, som från början uttalat varit av förebyggande karaktär, har blivit permanenta. Det gäller t.ex. ANT—undervisningen (Alkohol, Narkotika, Tobak) i skolan, uppsökande socialarbetare och kvarterspolis- verksamheten. Den förebyggande ansatsen inom dessa myndigheters reguljära arbete, har dock inte haft någon framträdande roll i Sverige.
Under de senaste åren har prevention som särskilt tar sikte på brottslig- het diskuterats allt mer i Sverige. Brottsprevention har börjat växa fram som ett självständigt intresseområde över myndighetsgränser och markeras som en angelägen uppgift för hela samhället, inklusive de enskilda med- borgarna.
En orsak till detta kan förenklat sägas vara en ökande medvetenhet i samhället om att den polisanmälda brottsligheten fortsätter att öka kraftigt och att den förorsakar både enskilda medborgare och samhället i stort stora skador och kostnader. En annan orsak till att den brottsförebyggande verksamheten i dag tillmäts så stor betydelse är att rättssystemet, trots stora resurser, inte ensamt kan kontrollera denna brottslighet (och att det blir alltmer överlastat av ärenden). Vidare står det klart att en stor del av brottsligheten begås inom den privata sfären och att det därför krävs andra
124 SOU 1993:35
åtgärder än polisresurser för att komma till rätta med den. Ytterligare en orsak är att möjligheterna att rehabilitera personer som redan manifesterat kraftig kriminalitet är små.
De grundläggande förutsättningarna för att bedriva förebyggande arbete kan i förenklade termer sägas vara följande.
För det första skall det föreligga ett oönskat fenomen. De flesta torde i dag vara överens om att det är en viktig uppgift att försöka förebygga ungdomsbrottslighet. Det finns främst två orsaker till detta. Den ena orsaken är de humanitära aspekterna på vikten av att förhindra nyrekryte- ring till de kriminella grupperna. En omfattande kriminalitet i ungdoms— åren, särskilt kombinerad med tidig debut, innebär att de unga utsätts för allvarlig risk för skador och social nedbrytning. Brottslighet i ungdomen har alltså, på den individuella nivån, ett tydligt samband med allvarlig kriminalitet i vuxen ålder. Den andra orsaken är kostnaderna. De flesta brott som begås av ungdomar är inte särskilt grova. Däremot begår de flesta ungdomar något brott i ungdomen och omfattningen blir därför relativt stor.
Den andra förutsättningen är att det skall vara möjligt att, innan det oönskade fenomenet uppstår eller på ett tidigt stadium av dess existens, förutse att detta skall uppstå respektive utvecklas. Forskningen visar dock att det är näst intill omöjligt att med säkerhet predicera framtida allvarlig kriminalitet eller andra sociala problem. Det går att peka ut riskgrupper bland barn eller ungdomar med ledning av uppgifter om vissa problem i förskola eller grundskola, men långtifrån alla de individer som finns i riskgruppema debuterar i brottslighet. Inte ens bland dem som debuterat i brott i ungdomen, går det att med säkerhet förutsäga vilka som kommer att fortsätta sin brottsliga karriär. De flesta av de ungdomar, som begår brott, slutar av sig själva och utan något samhälleligt ingripande. Det är alltså svårt att på ett tidigt stadium förutse att en viss ung person, eller vissa grupper av ungdomar, skall börja begå brott. Det är då enklare att förutse att en viss sorts kommersiella inrättningar kommer att medföra en ökande ungdomsbrottslighet på en viss plats eller att ökad tillgänglighet till alkohol och nöjesställen för ungdomar kommer att innebära ökad risk för att ungdomar begår och/eller drabbas av våldsbrottslighet.
Den tredje förutsättningen är att det i praktiken skall vara möjligt att sätta in åtgärder för att förhindra det oönskade fenomenet. Vi kommer här in på den svåra frågan om vilka effekter som olika åtgärder får. Att vissa åtgärder allmänt anses som brottsförebyggande innebär inte att det faktiskt visats att de förebygger brottslighet. Ett bra exempel på detta är för- äldravandringarna. Det finns inga utvärderingar i Sverige idag, som visar att dessa åtgärder har förebyggt ungdomsbrott eller haft några andra mätbara effekter. När det gäller sociala åtgärder som satts in tidigt i barndomen eller ungdomen för att förhindra att individer skall hamna i brottslighet, är det mycket svårt att påvisa effekter av just de åtgärderna. Inga sådana utvärderingar har gjorts i Sverige. I fråga om mer tekniskt inriktade åtgärder i syfte att begränsa tillfällena till brott, har det varit lättare att visa effekter av dessa.
SOU 1993:35 125
Slutligen gäller den förutsättningen att inte några andra icke önskvärda fenomen skall uppkomma på grund av de insatser som görs för att förhindra det primära fenomenet. Här reser sig två frågor. Den första frågan är att alla förebyggande åtgärder har ett pris — ekonomiskt, socialt och ibland också med avseende på integritet och rättssäkerhet. En del åtgärder skulle helt säkert förhindra viss brottslighet, men de ekonomiska kostnaderna skulle vara oförsvarliga. Andra åtgärder, som t.ex. sam— hälleliga ingripanden i vissa riskgrupper, skulle kanske kunna förhindra att några individer i riskgruppen hanmade i kriminalitet senare i livet medan ett stort antal individer, som alls inte senare skulle hamna i allvarlig kriminalitet, likväl blev föremål för dessa ingripande åtgärder helt i onödan (netwidening). Vissa forskare anser t.o.m. att ett sådant förfarande kan leda till en stämplingsprocess som genererar kriminalitet. Att ge polismyndigheten eller socialtjänsten möjlighet att ingripa i sammanhang som uppfattas som risksituationer kan, förutom de preventiva möjlig- heterna, också innebära en minskad rättssäkerhet för medborgarna. Den andra frågan som uppkommer i detta sammanhang rör vad som brukar kallas överflyttning. Att effektivt reducera tillfällena till brott i ett område kan öka brottsligheten i ett annat område, vilket man måste ta hänsyn till vid utvärderingar av olika preventiva åtgärder.
Det är alltså viktigt att se de brottspreventiva åtgärderna i ett större sammanhang. Brottsligheten är i sig själv ett mångfacetterat problem. Då krävs lösningar på flera nivåer, med många olika aktörer - om inte i samarbete, så åtminstone i samordnat arbete - och med ett förhållningssätt som innebär att man fokuserar flera olika delproblem samtidigt. Man måste också vara medveten om att begreppet prevention, att förebygga, kan ha helt olika betydelse för olika inblandade parter.
4.3 Begreppet brottsprevention
Det finns, varken i Sverige eller utomlands, någon vedertagen definition av brottsprevention eller något närmare klarläggande av skillnaden mellan brottskontroll och brottsprevention. BRÅ definierar brottsprevention med att denna är sådana aktiviteter som minskar benägenheten att begå brott eller försvårar genomförandet av brottsliga handlingar.
Vi anser att den av BRÅ gjorda definitionen är en adekvat beskrivning av brottsprevention. Det övergripande syftet med allt brottsförebyggande arbete måste vara att åstadkomma väsentliga minskningar i brottsligheten så att brottsutvecklingen bryts och tryggheten för de enskilda medborgarna ökar.
Definitionen innebär att till den brottsförebyggande verksamheten hänförs också rättsväsendets i huvudsak reaktiva aktiviteter såsom polisens efterspaning och gripande av brottslingar, åklagar- och domstolsväsendets lagföring av kriminella liksom kriminalvårdens verkställighet av brottspå— följder, såväl vad avser behandling som syftar till rehabilitering av dömda
126 SOU 1993:35
som inkapacitering. Även socialtjänstens reaktiva insatser för ungdoms- brottslingar, såsom omhändertagande enligt LVU, innefattas i definitionen.
Definitionen omfattar också långsiktiga brottsförebyggande åtgärder av social karaktär, såsom insatser inom mödra- och barnhälsovården, förskole- och skolbarnsomsorgen, vissa delar av socialförsäkringssystemet som möjlighet till betald föräldraledighet och bostadsbidrag till bamfamil- jer, utbildningsväsendet och den stats- och kommunalfinansierade fritidsverksamheten för barn och ungdomar.
Vidare omfattar definitionen sådana åtgärder som tar sikte på situationer i vilka brott brukar begås, s.k. tillfällesreducerande eller Situationella åtgärder, och åtgärder som innebär att man vid planerandet av bostadsom- råden och offentliga miljöer tar hänsyn till att den fysiska utformningen påverkar möjligheterna att begå brott och bygger för att minimera brottstillfällena och maximera den naturliga övervakningen.
Definitionen omfattar även åtgärder för att stödja brottsoffer i syfte att minska risken för att de återigen blir offer för brott. Ett sätt att försvåra genomförandet av brott är ju att ge adekvat rådgivning till enskilda om hur man bäst skyddar sig mot att bli utsatt för t.ex. inbrott i bostaden eller våldsbrott på allmän plats, eller att ge information till olika yrkesgrupper om både tekniskt brottsskydd och strategier för att undvika våld och hot i tjänsteutövningen.
Slutligen omfattar definitionen såväl specifika eller individinriktade åtgärder som generella eller ornrådesinriktade åtgärder, dvs. insatser som riktas mot enskilda personer, grupper av personer eller hela befolkningen och mot geografiska områden såsom skolor, stadsdelar eller samhället i stort.
Rädslan för brott, den subjektiva upplevelsen av risken att bli utsatt för brott, finns inte med i definitionen annat än mera indirekt. Genom att brottsligheten reduceras kommer tryggheten i samhället att öka och därigenom minskar rädslan för brott. Ett utvidgat mål med många lokala insatser mot brott är också att öka tryggheten i det aktuella bostadsområdet och få de boende att ta större ansvar för sin egen miljö.
Definitionen talar alltså om åtgärder i två olika dimensioner, dels att minska brottsbenägenheten, dels att försvåra genomförandet av brott. Definitionen kan schematiskt byggas ut på sätt som framgår av tabell 4:I .
SOU 1993:35
127
Tabell 4:l BROTTSPREVENTION
Syfte Ansats Typ av kontroll Exempel på åtgärder
Minska brotts- Social Direkt och in- Generell välfärd benägenhet på direkt inre lång sikt kontroll
Indirekt yttre Allmän— kontroll prevention Minska brotts- Social Direkt och in- Åtgärder avgörs benägenhet på direkt inre av behov i lokal- kort sikt kontroll samhället Försvåra genom- Situationell Direkt yttre Tekniska åtgärder förandet av kontroll anpassade till brott på kort aktuellt brotts— sikt problem Försvåra genom- Situationell Indirekt Bostadspolitik, förandet av yttre kontroll medveten plan- brott på längre ering av bostäder sikt och områden
Flera författare som ägnat sig åt brottsprevention har använt sig av en uppdelning i olika nivåer, en modell som hämtats från den medicinska litteraturen. Man talar om primär, sekundär och tertiär brottsprevention beroende på vilket stadium man försöker påverka i den tänkta process som leder fram till brottslighet. I praktiken är det dock svårt att använda sig av denna tredelning för att klassificera olika åtgärder eftersom gränserna ofta är flytande. Många använder sig därför i stället av en mer operationell indelning efter typ av åtgärd: sociala eller Situationella åtgärder. Sociala åtgärder inriktas på att förändra sociala sammanhang eller sådana sociala villkor som antas leda till, eller ha ett samband med, brottslighet och syftar därmed till att påverka benägenheten att begå brott. De Situationella åtgärderna inriktas på att förhindra möjligheten att begå brott eller att försvåra genomförandet av brott.
Olika former av kontroll ingår i högre eller lägre grad som ett moment i både den sociala och den Situationella ansatsen. Sådana åtgärder som betecknas som Situationella bygger ofta på någon form av yttre kontroll av olika brottsobjekt eller på övervakning eller liknande av brottsbenägna personer. När det gäller de sociala åtgärderna betonas i stället sådana faktorer som olika former av inre kontroll, antingen direkt i form av samvete eller indirekt i form av starka sociala band till omgivningen. Den
128 SOU 1993:35
s.k. kontrollteorin betonar att en individs brottsbenägenhet delvis är beroende av hans självkontroll och hans sociala band till omgivningen.
4.4 Den epidemiologiska modellen
Inom sjukvården tillämpas den epidemiologiska modellen vid bekämp- ningen av smittsamma sjukdomar. Denna modell har till viss del använts även inom forskningen om brottsprevention. Den del av modellen som brukar betonas i litteraturen om brottsprevention avser att belysa på vilket stadium i den tänkta oönskade utvecklingen som problemet angrips. Det kan gälla antingen primär prevention, sekundär prevention eller tertiär prevention.
Till begreppet primär prevention räknas åtgärder av generell natur, som avser samhället i stort och sätts in innan det aktuella problemet uppstår för att undanröja de faktorer som utgör en grogrund för problemet. Den svenska socialpolitiken bygger sedan flera decennier i hög grad på tanken att ett väl utbyggt socialt skyddsnät, som garanterar en viss standard i materiellt och socialt hänseende, förebygger brottslighet och andra sociala problem. Mer specifikt syftar socialpolitiken till att genomföra en så lyckad socialisation in i samhället som möjligt, att förmedla samhällets normer och att påverka benägenheten att begå brott.
De primärt brottsförebyggande åtgärderna inom socialpolitikens område inriktas på att skydda de särskilt svaga grupperna i samhället (barn, åldringar, handikappade, flyktingar, fattiga osv.), eftersom dessa anses löpa störst risk att under dåliga förhållanden hamna i brottslighet. Även inom områden som hänförs till bostads-, arbetsmarknads- och utbildnings- politiken och inom hälso- och sjukvården finns grundtanken att tillförsäkra de svagaste grupperna en viss standard i materiellt och socialt hänseende, för att därmed förebygga uppkomsten av sociala problem (inkluderande brottslighet).
Sådana långsiktigt sociala åtgärder är naturligtvis omöjliga att utvärdera av två skäl. Det första är att åtgärder som riktas mot hela befolkningen omöjliggör jämförelse med en kontrollgrupp. Att jämföra brottslighet mellan olika länder är också mycket svårt. Det andra skälet är att ju längre tid som förlöper mellan åtgärd och förväntad effekt, desto fler andra faktorer kan tänkas påverka utvecklingen. För Sveriges del, liksom för hela västvärlden, har samhällsutvecklingen efter andra världskriget inneburit ett kraftigt ökat antal brottstillfällen samtidigt som den informella sociala kontrollen starkt minskat. Detta kan tänkas särskilt ha påverkat ungdomarna eftersom en stor del av dem är just tillfällighetsbrottslingar. Den kraftiga ökningen av brottsligheten under de senaste decennierna behöver därför inte innebära att de långsiktigt sociala åtgärderna är utan effekt på brottsligheten. Den starka satsningen på primärt förebyggande åtgärder i Sverige kan ha bidragit till att hålla brottsligheten på en relativt låg nivå internationellt sett.
SOU 1993:35 129
Den svenska modellen med en generell välfärdspolitik och kraftig satsning på primärt preventiva insatser har hittills främst varit en statligt reglerad arbetsuppgift för statliga och kommunala myndigheter. I dagens något kärvare ekonomiska läge finns en tendens till nedrustning av den offentliga sektorns arbete på detta område. Tyngdpunkten, både vad gäller de problem som finns och de resurser som står till buds för att förebygga dem flyttas alltmer mot kommunen eller stadsdelen. Betydelsen av olika frivilliga organisationers insatser ökar och samarbete mellan myndigheter, organisationer, företag och enskilda i lokalsamhället blir allt viktigare för att mer rationellt än hittills kunna utnyttja de resurser som finns.
Sekundär prevention avser åtgärder som riktas mot specifika risksitua- tioner - riskgrupper eller riskområden - och som syftar till att avbryta en negativ utveckling. De åtgärder som sätts in på detta stadium kallas ofta inom sjuk— och hälsovård för tidig intervention. I strikt bemärkelse anger denna term att man har identifierat början på en negativ process som man av erfarenhet vet kommer att leda till ett oönskat negativt utfall, om den inte avbryts. När det gäller prevention av brottslighet finns inga sådana deterministiska processer identifierade. Därför används begreppet sekundär prevention ofta om åtgärder som sätts in mot barn och ungdomar som visat tecken på asocialt beteende eller annat riskfyllt levnadssätt. Det kan t.ex. röra sig om barn som skolkar mycket eller har andra problem i skolan eller om unga tonåringar som vistas i vissa områden i city sent på kvällar och nätter eller i kriminella sällskap. Många av de centralt initierade och bekostade förebyggande ungdomsprojekten kan hänföras till denna kategori, liksom även bidrag som kommuner ger till t.ex. olika föreningar för att stödja verksamhet med barn eller ungdomar "i riskzonen". Om syftet är att förebygga brottslighet eller andra sociala problem, har någon sådan effekt inte kunnat påvisas och det finns en mängd problem förknippade med dessa verksamheter.
Tertiär prevention omfattar åtgärder som riktas mot redan identifierade brottslingar för att förhindra återfall i brott. Ätgärdema kan vara dels sådana som minskar brottslingens möjligheter att fortsätta att begå brott såsom frihetsberövande eller intensivövervakning, dels sådana som syftar till att minska brottslingens benägenhet att begå brott, t.ex. olika be- handlingsprogram inom kriminalvårdens ram eller åtgärder som syftar till att förändra brottslingens sociala situation mot en icke-kriminell livsstil.
Svårigheten med den nu redovisade indelningen av prevention på olika nivåer är att en och samma åtgärd, t.ex. lås och belysning eller åtgärder mot skolk, kan definieras antingen som primär, sekundär eller tertiär prevention, beroende på ur vilken myndighets eller organisations perspektiv man betraktar problemet. Att sätta in åtgärder mot omfattande skolk kan från skolans synvinkel betraktas som tertiär prevention (i förhållande till skolans mål att förebygga skolproblem) medan åtgärderna i polisens perspektiv kan betraktas som primär prevention (i förhållande till denna organisations mål att förebygga brott) eftersom det är känt att barn som gör sig skyldiga till omfattande skolk också oftare begår brott.
En mera framkomlig väg är att använda den epidemiologiska modellen för att beskriva en enskild myndighets eller organisations arbetssätt.
130 SOU 1993:35
Modellen innebär nämligen också ett problemorienterat arbetssätt, i motsats till det fallorienterade eller det kliniska arbetssättet. Inom medicinen innebär det problemorienterade arbetssättet att läkaren inte bara träffar patienten, diagnosticerar sjukdomen och behandlar denna utan att han dessutom samlar kunskap om sjukdomens förlopp, utbredning och spridningssätt i hela befolkningen eller i ett delområde.
Forskare har utvecklat exempel på hur det problemorienterade angreppssättet skulle kunna tillämpas inom polisen och inom socialtjänsten, men detta kan lika väl användas för andra myndigheter eller organisatio- ner. För socialtjänsten skulle det t.ex. kunna innebära att man inte bara kontaktar varje enskild ungdom, när man fått meddelande från polisen om misstanke om brott, utan att man också samlar information om varje fall för att sedan kunna sammanställa denna information till en bild av ungdomsbrottsligheten i ett område.
Denna specifika kunskap om hur ungdomsbrottsligheten ser ut i ett område är nödvändig för att kunna avgöra vilken typ av preventiva åtgärder som är bäst lämpade för detta område och om det är åtgärder på primär, sekundär eller tertiär nivå som bör väljas, eller hur en kom- bination av olika åtgärder bör se ut. I ett bostadsområde kan ungdoms- brottsligheten vara mindre utbredd men ändå uppfattas som ett stort problem, eftersom den utövas av stora gäng med inslag av invandrarung- domar, medan ungdomsbrottsligheten i ett annat bostadsområde kan vara relativt utbredd men framför allt bestå av snatterier och andra tillgrepps- brott som utförs av mindre gång eller av ensamma brottslingar. Den preventiva strategi som väljs blir naturligtvis olika för de olika områdena.
4.5 Den Situationella ansatsen
Brottspreventiva åtgärder som inriktas på att försvåra genomförandet av brott betecknas som vi tidigare framhållit, som Situationella eller tillfälles- reducerande. Oftast inriktas dessa åtgärder mot specifika brottstyper och innebär användande av tekniska säkerhetsdetaljer eller övervakning. Även åtgärder som innebär manipulation av den fysiska miljön (i engelskspråkig litteratur ofta förkortad CPTED - Crime Prevention through Environmental Design) kan betecknas som Situationella. De innebär att man tar hänsyn till hur individuella hus, relationen mellan dessa och till miljön omkring dem påverkar brottstillfällena. Ett bostadsområde kan t.ex. bebyggas så att det ger invånarna en känsla av territorialitet, erbjuder dern möjlighet till "naturlig övervakning" av allmänna områden och ger området en god image.
Den Situationella ansatsen bygger på en teori om att brottslingen är en människa som fattar rationella beslut efter att ha övervägt de för- och nackdelar som är förknippade med en viss handling. Benägenheten att begå brott skulle alltså inte vara konstant oavsett situationen, platsen eller vilka fördelar brottslingen kan förvänta sig av brottet eller vilka risker det innebär. Enligt denna teori skulle det vara möjligt att få brottslingen att
SOU 1993:35 131
avstå från ett visst brott genom att minska de fördelar och/eller öka de nackdelar och risker som är förknippade med den brottsliga handlingen.
På den individuella nivån kan som exempel på situationella åtgärder nämnas sådana som enskilda människor själva vidtar för att skydda sitt hem eller sina ägodelar mot brott eller som bostadsföretag vidtar för att skydda boende mot t.ex. bilinbrott i garage eller inbrott i lägenheter, s.k. "target hardening". På stadsdelsnivå kan olika typer av grannskapssam- arbete bidra till att t.ex. risken för villainbrott minskas. Föräldravandring— ar i centrumområden under helgkvällar skulle t.ex. kunna minska risken för skadegörelse och våldsbrott som utförs av ungdomar. I den fysiska miljön kan situationella åtgärder t.ex. vara att förbättra belysningen på vissa platser, att minska tillgängligheten till vissa byggnader för dem som inte har ärende dit eller att bygga områden så att den naturliga kontrollen och övervakningen av området ökar.
I vissa fall talar man inte om "target hardening" utan om "target softening". Innebörden därav är att man, när det är omöjligt att skydda utsatta objekt, i stället väljer att göra dessa objekt lätt utbytbara eller lätta att återställa i nyskick. Skadegörelse genom klotter är ett sådant exempel där det, utan intensiv övervakning, är komplicerat att försvåra genom- förandet genom speciella åtgärder. I stället har man i många fall satsat på att lägga olika skyddsmedel på utsatta ytor för att lätt och snabbt kunna tvätta bort klotter, vilket då minskat objektens attraktivitet för klottrare.
Situationella åtgärder riktas som regel mot specifika brottstyper och genomförs ofta på kort tid. De är oftast inte avhängiga av att vissa myndigheter ändrar sitt arbetssätt eller samarbetar med andra myndigheter och organisationer. Situationella åtgärder är därför lättare att utvärdera än sociala åtgärder. Det finns gott om exempel på att det går att minska vissa typer av brottslighet genom olika situationella åtgärder. I Sverige fick vi t.ex. en kraftig minskning av checkbedrägeriema på 1970-talet då legitimationstvånget infördes.
En genomgång av den engelskspråkiga litteraturen avseende utvärdering av brottspreventiv verksamhet visar tydligt att det är de projekt som inriktas på situationella åtgärder som är de mest framgångsrika. Resultaten gäller i första hand prevention av sådana egendomsbrott som inbrott, skadegörelse, butiksbrott och biltillgrepp medan möjligheten att förebygga våldsbrott med situationella åtgärder är mer ifrågasatt. Däremot är det möjligt att man skulle kunna minska även de våldsbrott som sker på allmän plats (där ju ofta ungdomar är inblandade) genom att införa restriktioner mot alkoholförtäring (sådan minskar ju den inre kontrollen hos den presumtive gärningsmannen) eller genom rigorösa kontroller av vapeninne- hav hos vissa grupper.
Det kan vara svårare att påverka viss ungdomsbrottslighet genom situationella åtgärder, eftersom ungdomar i specifika situationer inte agerar på samma rationella grunder som vuxna. En äldre och mer van brottsling har fått en viss rutin på att värdera eventuella vinster och risker för- knippade med ett visst brott, medan ungdomar oftare begår brott av mindre rationella orsaker än att t.ex. skaffa pengar. Det kan t.ex. gälla att skaffa sig status i kamratgruppen eller att kompensera bristande själv-
132 SOU 1993:35
känsla. Man har svårt att tänka sig att en äldre vanebrottsling skulle bryta sig in i en parklek där man inte kan förvänta sig någon större ekonomisk vinst av brottet, medan ett gäng ungdomar mycket väl kan begå ett sådant brott och då av helt andra orsaker än den förväntade ekonomiska vinsten.
När det gäller utvärderingar av de situationella åtgärderna är det viktigt att kontrollera att inte någon överflyttning av brottsligheten skett till ett annat område eller till en annan brottstyp som kan ge samma vinster för brottslingen. Forskningen tyder på att om den presumtive brottslingen inte är starkt motiverad att begå ett brott och om kostnader och risker är höga, ingen eller mycket begränsad överflyttning sker. Situationella åtgärder kan alltså förmå vissa presumtiva brottslingar att avstå från brott
4.6 Den sociala ansatsen
Åtgärder på olika nivåer, som syftar till att förändra grundorsakema till brottslighet i samhället eller den individuella benägenheten att begå brott, brukar sorteras in under beteckningen den sociala ansatsen.
Den viktigaste sociala institutionen när det gäller förebyggande av ungdomsbrott är som vi tidigare framhållit familjen. Det är i första hand den som sörjer för socialisationen och förmedlar de normer och värdering- ar som råder i samhället. De förhållanden i samhällets socio-ekonomiska struktur som inverkar negativt på individers benägenhet att begå brott, påverkar i första hand de familjer som själva inte förmår ge sina barn en trygg och stabil uppväxt. De primärt brottsförebyggande sociala åtgärderna riktas därför i första hand mot dessa grupper. De områden som här aktualiseras år de som vi tagit upp i avsnittet om primär prevention (avsnitt 4.4).
Sociala åtgärder fokuserar främst på barn och ungdomar eftersom det är dessa grupper som är mest mottagliga för sociala förändringar. Man vet också att de flesta vuxna persistenta brottslingar visat asociala tendenser mycket tidigt. De sociala åtgärderna skall alltså sättas in tidigt för att ha de största möjligheterna att nå framgång. Det är främst tre sorters åtgärder som tas upp i den internationella litteraturen och som riktar in sig på familjen: * Socialt och ekonomiskt bistånd till familjer med svaga resurser. * Föräldrautbildning och olika sorters stöd till familjer med små barn (t.ex. utbildning för blivande föräldrar genom mödravårdscentralens försorg och öppen förskola). * Möjligheter till förskola för barn som har speciella behov som inte familjen kan sörja för. Sådana sociala åtgärder har funnits i Sverige sedan länge men betraktas knappast längre som förebyggande åtgärder. Inga utvärderingar av dess effekter på brottsligheten har gjorts, vilket kan vara en orsak till att syftet med dem "glömts bort".
I praktiken är de sociala åtgärderna mycket svåra att utvärdera eller mäta effekterna av. Ett skäl därtill är att man avser att få effekter på lång
SOU 1993:35 133
sikt, upp till tio-tjugo år efter de vidtagna åtgärderna. Vid utvärderingar av sådana insatser kan det därför vara bättre att man inriktar sig på att mäta effekter på sådana faktorer som man vet är relaterade till senare brottslighet, t.ex. skolk eller annat asocialt uppträdande i skolan eller aggressivt uppträdande i allmänhet. Eftersom sådant beteende dock hos långtifrån alla individer leder till senare brottslighet, är det viktigt att de insatta åtgärderna upplevs som positiva av målgruppen och inte leder till att individen stämplas som asocial, vilket kan få en kriminogen i stället för en preventiv effekt. Mycket ingripande åtgärder som individuella behandlingsprogram eller omhändertagande för samhällsvård har inte heller, i de få fall de utvärderats, visat någon brottspreventiv effekt.
Skolan är den andra sociala institution som är av yttersta vikt för barns och ungdomars sociala anpassning och som dessutom har stora möjligheter att fungera brottsförebyggande. Det kan vara lättare att sätta in åtgärder i skolan, eftersom den till skillnad från familjen inte är en privat in- stitution. Det finns ett klart samband mellan problem i skolan och brottslighet. Exakt hur detta samband ser ut, råder det dock delade meningar om. Däremot finns det stor samstämmighet vad gäller skolans stora potential att påverka elevers brottsbenägenhet. Insatser i skolan kan göras dels på den individuella nivån för elever med dålig anpassning eller dålig kognitiv utveckling, dels på det kollektiva planet för att förbättra skolmiljön rent allmänt. Inte minst viktigt är det att varje enskild skola hanterar de problem med brottslighet, som uppstår inom skolans område, utifrån en genomtänkt strategi.
Forskningen visar att det finns ett tydligt samband mellan relationer i familjen och ungdomars brottslighet, mellan föräldrars kunskap om var deras barn befinner sig på fritiden (och med vem) och barnens brottslighet. Det finns också ett samband mellan ungdomars umgänge med kamrater och hur sent de är ute på kvällarna och deras brottslighet. Samman- fattningsvis gäller att föräldrarnas insyn och medverkan i sina barns fritidsaktiviteter är av vital betydelse för barnens brottslighet. Då föräldrar inte själva har möjlighet att öva en sådan insyn, kan andra vuxna fylla deras roll. Åtgärder som innebär att samhället tillhandahåller meningsfulla fritidsaktiviteter för skolbarn, då föräldrarna arbetar, eller för äldre ungdomar på kvällarna, kan ha stor betydelse genom att det finns vuxna till hands för ungdomarna. Därigenom kan de kanalisera sitt aktivitetsbe- hov på ett konstruktivt sätt, lära sig att lösa konflikter och få sociala band till det konventionella samhället.
4.7 Rutinaktivitetsteorin och brottsprevention
En teori som i detta sammanhang också är av intresse är den s.k. rutinaktivitetsteorin. Den kan användas som en ram när man vill analysera brottsligheten i t.ex. en stadsdel och diskutera vilka preventiva åtgärder som, med hänsyn till den lokala brottsutvecklingen, skulle kunna vara effektiva. Teorin inriktar sig endast på att förklara brott i fall då det
134 SOU 1993:35
förekommer direkt kontakt mellan offer/objekt och gärningsman, dvs. de flesta av de traditionella brotten.
Den teoretiska utgångspunkten för att ett brott skall komma till stånd, är enligt rutinaktivitetsteorin att det finns en motiverad gärningsman och ett lämpligt offer/objekt samt att det saknas kapabla väktare på en viss plats vid en viss tidpunkt.
Vad som är lämpliga offer/objekt bestäms av antal, värde, synlighet och tillgänglighet. Med kapabla väktare menas polis och väktare men i första hand närvaron av vanliga medborgare i deras vardagliga aktiviteter.
Avgörande för brottsnivån blir hur ofta dessa flöden av motiverade gärningsmän sarnmanträffar med lämpliga offer/objekt i frånvaron av kapabla väktare. Brottspreventiva strategier, som inriktar sig på att minska antalet motiverade gärningsmän eller att minska antalet lämpliga offer/ objekt eller att öka antalet kapabla väktare, är enligt teorin nödvändiga förutsättningar för att minska brottsligheten. Antalet motiverade gämings- män kan påverkas genom olika sociala åtgärder som innebär en för— stärkning av den inre kontrollen eller av de sociala band som finns till det konventionella samhället. Antalet lämpliga brottsobjekt kan påverkas av olika situationella åtgärder som t.ex. begränsar tillgänglighet eller attraktivitet medan antalet lämpliga offer och kapabla väktare kan påverkas både av sociala och situationella åtgärder. Det är det antal gånger de tre olika faktorerna sammanträffar, som avgör brottsnivån. I rutinaktivitetsteo- rins termer är det flöden som är avgörande. Brott kan förhindras om flöden av motiverade gärningsmän styrs bort från de tillgängliga objekten eller om flöden av kapabla väktare styrs till de tillgängliga objekten.
Inom rutinaktivitetsteorins ram har ett schema utarbetats enligt vilket brottspreventiva åtgärdsprogram kan utformas. Schemat bygger på fyra olika dimensioner. Strategi och taktik är två av de centrala begreppen, storleken på de områden åtgärderna riktas mot och omfattningen av olika brottstyper är de två andra centrala dimensionerna.
Strategin är den övergripande planen för hur brottsligheten skall kunna förebyggas medan taktiken är de detaljerade metoder som används för att uppnå varje delmål. Strategin är nödvändig för att kombinera olika åtgärder så att de inte motverkar varandra medan taktiken behövs för att sätta olika åtgärder i verket. Strategin och taktiken kan vara enkel eller komplex. En strategi för att förebygga ungdomsbrottslighet i ett bo- stadsområde blir komplex, därför att den innebär att många olika åtgärder måste sättas in. Taktiken för varje åtgärd kan i allmänhet vara relativt enkel, men i vissa fall mera komplex. När det gäller tillfällesreducerande åtgärder däremot, kan strategin vara relativt enkel, medan taktiken (de tekniska lösningarna) kan vara komplicerad.
Brottsförebyggande åtgärdsprogram varierar också beroende på det geografiska område som är målet för åtgärderna. Lokala brottsföre- byggande program riktar sig mot stora geografiska områden medan projekt som innebär t.ex. prevention av bilstölder och bilinbrott i garage är inriktade på sådana små geografiska enheter som varje enskilt garage. Antalet brottstyper som skall förhindras kan också variera mellan olika preventionsprogram. Lokala brottsförebyggande program riktas i allmänhet
SOU 1993:35 135
mot ett stort antal olika brottstyper, ofta dock med undantag för brott i det privata som familjevåld o.d. medan situationella åtgärder oftast är riktade mot en enstaka brottstyp.
4.8 Lokalt brottsförebyggande arbete
4. 8.1 Allmänt
Sådant brottsförebyggande arbete som har sin utgångspunkt i avgränsade geografiska områden och som innebär ett aktivt deltagande av olika myndigheter, organisationer, företag och enskilda i området, brukar benämnas lokalt brottsförebyggande arbete. I lokala brottsförebyggande program tas oftast åtgärder av både Situationell och social art med vilket man kan göra ett program mer effektivt. För att minska ungdomsbrottslig- heten i t.ex. ett affärscentrum kan det vara nödvändigt både med sådana situationella åtgärder som förstärkt övervakning och med sådana sociala åtgärder som alternativa fritidsaktiviteter för de ungdomar som annars tillbringar sin tid i centrum.
Målet med lokalt brottsförebyggande arbete anges ofta vara att försöka minska eller förebygga förekomsten av sådan brottslighet och "disorder" som är vanlig och som skadar invånarnas livskvalité i olika bostadsom— råden och som även påverkar områdenas stabilitet. I internationell litteratur byts begreppet "community crime prevention" numera ofta ut mot det mer omfattande begreppet "community safety" och då inkluderar man inte bara brottsprevention utan också frågor som rädsla för brott och problem som nedskräpning, bråk och busliv i grannskapet.
I övrigt föreligger i litteraturen en betydande variation beträffande hur man definierar och ser på lokalt brottsförebyggande arbete. Det finns de författare som förordar lokala brottsförebyggande program för att skapa tryggare bostadsområden och lägger tyngdpunkten på åtgärder för att ”investera" i barn och ungdomar, för att stödja familjer och stärka de lokala myndigheterna och organisationerna, dvs. de sociala åtgärderna. Andra koncentrerar sig mer direkt på ungdomar i lokalsamhället och hur man genom situationella åtgärder skall kunna reducera deras möjligheter att begå brott. Behovet av aktuell och precis information om den polisan- mälda brottsligheten betonas och särskilt framhålls användningen av andra informationskanaler, t.ex. enkäter till skolungdomar, för att få information om tillvägagångssätt och val av brottsobjekt.
4.8.2 Myndigheter som verkar i området
I varje stadsdel verkar en mängd olika myndigheter, organisationer och föreningar av olika kategorier. Vissa har sin verksamhet utlokaliserad till stadsdelarna med en eller flera personer som är placerade i området, med eller utan egen lokal. De kan bedriva områdesbaserad verksamhet, individcentrerad verksamhet eller en kombination av båda. Andra bedriver
136 SOU 1993:35
centralt initierad och placerad verksamhet. De har i princip kontakter endast med enskilda individer inom området och inte någon egentlig kontakt med själva stadsdelen. Fler myndigheter har också samtidigt många olika funktioner, en del ornrådesbaserade, andra helt individ- centrerade. En kort översikt över vilka myndigheter, organisationer och föreningar det är som kan tänkas vara aktuella att delta i samverkan kring lokala brottsförebyggande program, visar att det finns flera olika huvudmän: * Statliga: Polismyndigheten, frivårdsmyndigheten och kyrkan. * Landstingskommunala: Vårdcentral, mödra- och bamavårdscentral och den öppna psykiatriska vården, länsarbetsnämnden m.fl. * Kommunala: Socialförvaltningen, fritidsförvaltningen och skolförvalt— ningen. Även de allmännyttiga bostadsföretagen med störningsjourer kan räknas hit. * Privata: Enskilda butiker och andra företagare i området samt väktare i t.ex. tunnelbana. * Ekonomiska och ideella föreningar: Bostadsrättsföreningar, hyresgäst- föreningens kontaktkommittéer, invandrar- och pensionärsföreningar, idrottsföreningar, kulturföreningar m.fl. Varje myndighet eller organisation, som inte har en helt lokalt begränsad verksamhet, har en egen distrikts- eller områdesindelning. Socialförvaltningen i en större kommun är ofta indelad i ett antal socialdistrikt, som kan omfatta en eller flera stadsdelar. Ett socialdistrikt kan vara uppdelat i geografiska eller funktionella arbetsområden som kan vara olika för hemservice, barntillsyn och individ— och familjeomsorg. Vissa delar av arbetet kan vara utlokaliserade till stadsdelen medan andra funktioner är centralt placerade för hela socialdistriktet.
Fritidsförvaltningen i större kommuner är i sin lokala organisation uppdelad i ett antal fritidsdistrikt (färre än antalet socialdistrikt). Inom fritidsförvaltningen kan det finnas ett antal parklekar i samma stadsdel medan det saknas sådana i andra stadsdelar. Parklagen kan vara organise- rade i olika arbetsområden, fältassistentema kan ha delat upp distriktet mellan sig på olika sätt.
Skolförvaltningen är uppdelad i olika rektorsområden eller upptagnings— områden för en enskild skola och detta upptagningsområde behöver inte nödvändigtvis sammanfalla med några stadsdels- eller försarnlingsgränser.
Polismyndigheten arbetar utifrån polisdistrikt, vilka som regel är mycket stora enheter. Inom varje polisdistrikt kan finnas flera olika funktioner: ungdomsgrupp, spaningsverksamhet, brottsförebyggande verksamhet, ordningspoliser m.m. I vissa stadsdelar finns det kvarterspoliser med endast en stadsdel som bas.
Kyrkans lokala indelning, församlingarna, omfattar i de större kommunerna flera stadsdelar.
Kriminalvårdens frivårdsdistrikt är också stora enheter och de som arbetar inom frivården har dessutom oftast sin arbetslokal långt ifrån den stadsdel där klienterna bor.
Trots att de olika myndigheterna och organisationerna har olika funktion, arbetar de ofta med liknande övergripande målsättningar (att
SOU 1993:35 137
minska brottslighet och sociala problem i området, för individen eller för grupper av individer), och ofta också med samma målgrupper (barn, ungdomar, människor i behov av särskilt stöd). När det gäller möjligheten att förebygga brott eller andra sociala problem i en stadsdel, är samarbete inom och mellan myndigheter och samordning av resurser och insatser nödvändiga förutsättningar för ett gott resultat. Eftersom de flesta myndigheter och organisationer har olika arbetsorganisation och om- rådesindelning, är det inte någon lätt sak att organisera samarbetet så att det fungerar smidigt.
Det mesta samarbetet mellan myndigheter och/eller organisationer på det lokala planet sker i form av samråd i individuella fall. Mera sällan finns någon samstämmighet i fråga om samarbete på den nivå, där det handlar om gemensamma aktioner mot brottslighet eller andra sociala problem i området eller stadsdelen. Av olika beskrivningar eller upp- följningar av lokala brottsförebyggande program framgår att det föreligger betydande svårigheter vad gäller samarbetet mellan lokala myndigheter och organisationer.
Samarbetssvårigheterna rör många olika områden men har inte sällan sin grund i dels de rent faktiska olikheter som finns mellan de olika parterna, dels frågor som rör organisationernas legitimitet och resurstilldel- ning. Frågor som har visat sig leda till konflikter i samarbetet kan t.ex. gälla sekretesslagen. Många tjänstemän anser att sekretessreglema omkring enskildas personliga förhållanden gör det svårt att samarbeta framför allt med socialtjänsten. Det verkar dock som om sekretesslagens regler upplevs som ett mindre problem, ju mer intimt samarbetet är i lokalsamhället. Den skilda synen på aktiviteter för ungdomar kan också försvåra samarbetet. Bl.a. när det gäller åtgärder som t.ex. innebär stöd åt vissa ungdomscaféer eller kampsportorganisationer, kan konflikter uppstå. Ytterligare en konfliktanledning kan vara den olika synen på det övergripande sam- arbetet. Det kan t.ex. finnas olika åsikter om fördelningen av makt och resurser i samarbetsgruppen. Olika aktörer kan ha olika syften med samarbetet och det kan finnas outtalade syften. Samarbetet kan ibland urarta till en kamp om makten eller till en arena för att markera revir. Slutligen bör nämnas oklarheten över den egna yrkesrollen som i hög grad kan försvåra samarbetet. Ett mer problemorienterat och proaktivt arbetssätt innebär för många tjänstemän ett krav på att lämna den invanda yrkes- rollen och orientera sig mot ett nytt och ovant sätt att fullgöra sina uppgifter. Om den egna organisationen inte explicit stöder en sådan utveckling, innebär det svårigheter.
Den epidemiologiska modellen skulle med fördel kunna tillämpas inom varje myndighets arbetsområde. Varje myndighet eller organisation som verkar i det geografiska området bör, utöver sitt ordinarie arbete, också samla information som rör brottsligheten och även andra sociala problem som har ett samband med brottslighet. Denna information skall användas dels inom den egna myndigheten för att utforma förebyggande strategier för den egna verksamheten och dels för att bli en viktig kunskapskälla i samarbetet med andra myndigheter, när informationen om hela det geografiska området sammanställts.
138 SOU 1993:35
Ett sätt att samarbeta i ett lokalt brottsförebyggande program kan vara att tillsätta ett samarbetsorgan med representanter för de aktuella myndig- heterna och organisationerna för att gemensamt fastställa en övergripande strategi för att förebygga brott i området. Varje myndighet eller organisa- tion kan sedan arbeta fram den taktik man anser vara bäst lämpad för att uppnå målet. Slutligen kan samarbetsorganet samordna de åtgärder man prioriterat.
Polismyndigheten har information om brott och brottslingar och erfarenhet av situationella åtgärder. Polisen är den enda myndighet som faktiskt är utbildad för och har utrustning och medel för att intervenera i olika brottsproblem. Det är därför naturligt att polismyndigheten får en framträdande roll inom det lokala brottspreventiva arbetet. Avgörande för om samarbetet skall kunna fungera blir om varje myndighets speciella kompetens kan tas till vara inom ramen för det lokala programmet och om man kan lösa frågan varifrån resurser skall tas.
För närvarande pågår, eller är redan genomförd, en omfattande omorganisering av förvaltningar och nämnder i många av landets kommuner. Det är möjligt att det sektorsövergripande samarbetet i frågor som rör brottsprevention kommer att gynnas av detta.
4.8.3 Exempel på ett idealt lokalt åtgärdsprogram
För att belysa hur ett åtgärdsprogram för att förebygga ungdomsbrottslig- het kan se ut under ideala förhållanden vill vi i det följande skissera ett sådant program. Vi begränsar oss därvid till att ange programmet i korta satser utan närmare kommentarer. A Utgångsläget är en strategisk informationsinsamling inom varje berörd myndighet. Den tar sikte på al Polisregistrerad brottslighet i delområden efter brottstyp, gärningsmannatyp, brottsplatser och gärningsmannens hemadress, tidpunkt och tillvägagångssätt för brotten. a2 Socialtjänstens kunskaper om var personer med olika sorters sociala problem bor, orsaken till socialbidragsberoende, olämpliga ungdomsmiljöer, brister som gäller situationer för barnfamiljerna i området, invandrares situation m.m. a3 Skolans kunskaper om skolk, mobbning, gäng, ungdomarnas fritidsaktiviteter m.m. B Kompletterande kartläggning genom t.ex. enkäter bland boende, skolungdomar och personer verksamma i området om livskvalitén i området, om störningar av den, om platser och tidpunkter som upplevs som farliga, om tillvägagångssätt för brottslingar m.m. C Fastställande av de för de involverade myndigheterna m.fl. gemensamma problembildema. D Kartläggning av de resurser som finns i området för brottspreven—
tion inom berörda myndigheter och organisationer m.fl., eventuellt behov av tillskott.
E Val av strategi och taktik — prioritering av mål för arbetet och av problem som bör angripas.
SOU 1993:35 139
F Åtgärder med kontinuerlig uppföljning av den praktiska tillämp- ningen. G Utvärdering gl kontroll av hur åtgärderna implementeras (processutvärde- ring). g2 en kvantitativ och kvalitativ mätning av vilka effekter som uppnåtts (effektutvärdering) g3 kontroll av att inte några överflyttningseffekter skett till andra brottstyper eller till andra geografiska områden.
4.9 Slutord
Ungdomsbrottsligheten är ett komplext problem som måste mötas med en väl genomtänkt strategi. Enligt vår uppfattning bör en sådan sektors- övergripande brottsförebyggande strategi, som grundar sig på kunskap om aktuella problem och på erfarenhet och utvärderingar av åtgärders effekter, vara ett permanent inslag i myndigheters, föreningars och enskildas verksamhet. Vi menar att det också bör finnas en beredskap i samhället att samla kunskap om nya brottsfenomen och nya ungdomskullars brottslighet och att möta dessa med aktuella strategier.
Det är inte realistiskt att tro att olika brottspreventiva strategier kan lösa brottsproblemet eller ungdomsbrottsligheten en gång för alla. Rättssyste- mets brottskontroll och allmänpreventiva effekt spelar naturligtvis en stor roll, liksom den allmänna samhällsutvecklingen och åtgärder inom de områden som här betecknats som generell social välfärd. Lika viktigt som att utarbeta preventiva strategier, bör det vara att, för varje offentligt initierad eller styrd förändring av samhället eller människors villkor, överväga de brottsalstrande effekter förändringen kan ha. De grund- läggande orsakerna till brottslighet ligger till stor del utanför den enskilde individens kontroll, vilket måste beaktas när det blir fråga om tvångsåt- gärder mot enskilda. Detta medför också skyldighet för det allmänna att, så långt möjligt, satsa på åtgärder som kan förebygga brottslighet.
Ser man på de nuvarande ekonomiska resurserna står det brottsföre— byggande arbetet inte för mer än några procent av samhällets totala kostnader för brottsligheten. Möjligheterna att effektivt minska brottslig- heten ligger inte i första hand i de rättsvårdande myndigheternas brottskon- trollerande funktion. Enligt vår uppfattning bör ambitionsnivån för det brottsförebyggande arbetet höjas och mer resurser satsas på att samla kunskap genom forskning och utvärderingar. Som inledningsvis framhållits är det dock inte vår uppgift att föreslå hur en sådan satsning på det brottsförebyggande arbetet bör gå till och hur resurserna lämpligen bör prioriteras.
140 SOU 1993:35
Litteraturförteckning
Aasland, 0 G (1992): Metoder för tidig intervention. I: Socialmedicinsk tidskrift nr 8 1992, s. 396-400. Ad Hoc Working Group on the International Exchange of Crime Prevention Information (1989): Crime Prevention. Perspectives and Practices. Discussion Papers, National Crime Prevention Council, USA. Alexandersson, L & Gummesson, M (red.) (1989): Brottsförebyggande arbete i skolan - några forskningsrön. BRÅ-rapport l989:2, Skolöverstyrelsen F 89:3. Allmänna Förlaget. Stockholm. Bottoms, A E (1990): Crime Prevention Facing the 19905. 1: Policing and Society, 1990, Vol. 1, s. 3-22. Bright, J (1992): Crime Prevention in America. A British Perspective. Office of International Criminal Justice. The University of Illinois at Chicago. Cooper, B (1989): The Management and Prevention of Juvenile Crime Problems. Home Office, Crime Prevention Unit: Paper 20. London. Crowe, T D (1991): Crime Prevention Through Environmental Design. National Crime Prevention Institute. Butterworth-Heinemann. Stoneham, USA. van Dijk, J J & de Waard, J (1991): A Two-Dimensional Typology of Crime Prevention Projects; With a Bibliography. I: Criminal Justice Abstracts, September 1991, s. 483-503. Dolmén, L & Lindström, P (1991): Skola, livsstil och brott. BRÅ—rapport 1991:3. Brottsförebyggande rådet. Allmänna Förlaget, Stock- holm. Ekblom, P (1992): The Safer Cities Programme Impact Evaluation: Problems and Progress. I: Studies on Crime and Crime Prevention Vol. 1 No. 1 1992, s. 35—51. Ellis, T (1989): The Safer Cities Programme: profiles, surveys and evaluation. I: Home Office Research and Planning Unit Research Bullentin nr 27 1989, s. 21-24. Farrington, P (1992): Criminal Career Research: Lessons for Crime Prevention. I: Studies on Crime & Crime Prevention, Vol. 1 No. 1 1992, s. 7-29. Felson, M (1992): Routine Activities and Crime Prevention. I: Studies on Crime and Crime Prevention, Vol. 1 No. 1 1992, s. 30-34. Forrester, D & Frenz, S & O”Connell, M & Pease, K (1990): The Kirkholt Burglary Prevention Project: Phase II. Crime Preven- tion Unit Paper we. Home Office. London. Geason, S & Wilson, P R (1988): Crime Prevention. Theory and Practice. Crime prevention series. Australian Institute of Criminology, Canberra.
SOU 1993:35 141
Geason, S & Wilson, P R (1989): Designing out Crime. Crime prevention through environmental design. Crime prevention series. Australian Institute of Criminology, Canberra. Geason, S & Wilson, P R (1990): Preventing Graffitti & Vandalism. Crime prevention series. Australian Institute of Criminology, Canberra. Graham, J (1990): Crime Prevention Strategies in Europe and North America. HEUNI No 18, Helsinki. Hazlehurst, K M (1990): Crime Prevention for Migrant Communities. Crime prevention series. Australian Institute of Criminology, Canberra. — Hollin, C R (1992): Criminal Behaviour: A Psychological Approach to Explanation and Prevention. The Falmer Press. London. Janson, C-G (1977): The Handling of Juvenile Delinquency Cases. Project Metropolitan. Research Report No 7. University of Stockholm. Johansson, K E (red.) (1992): Handbok i brottsförebyggande arbete. Carlsson bokförlag. Stockholm. Justitiedepartementet (1992): Lokalt brottsförebyggande arbete m.m. Promemoria av arbetsgruppen med uppgift att främja det brottsförebyggande arbetet (Ju 1991 :C). Ds 1992:93. Allmänna Förlaget. Stockholm. Kiihlhorn, E & Svensson, B (eds.) (1982): Crime Prevention. Report No 9. Research and Development Division, The National Swedish Council for Crime Prevention (BRÅ). Stockholm. Lab, S P (1988): Crime Prevention. Approaches, Practices and Evalua- tions. Anderson Publishing Co. Lie, G-Y & Moroney, R M (1992): A Controlled Evaluation of Compre— hensive Social Services Provided to Teenage Mothers Receiving AFDC. I: Research on Social Work Practice, Vol. 2 No. 4 1992, s. 429—447. Loree, D J & Walker, R W (eds.) (1991): Community Crime Prevention: Shaping the Future. Minister of Supply and Services Canada. Ottawa. Magnusson, D (1988): Individual development from an interactional perspective: A longitudinal study. Erlbaum. Hillsdale, New Jersey. Martens, PL (1992): Familj, uppväxt och brott. BRÅ—rapport 1992:1. Brottsförebyggande rådet. Allmänna Förlaget, Stockholm. Olsson, M (1990): Brott, sociala problem och socialt arbete. I:Wikström, P—O H (red.): Brott och åtgärder mot brott i stadsmiljön, s. 155—177. BRÅ-rapport l990:5. Brottsförebyggande rådet. Allmänna Förlaget, Stockholm. Painter, K (1991): An Evaluation of Public Lighting as a Crime Preven- tion Strategy with Special Focus on Women and Elderly People. Faculty of Economic and Social Studies, University of Man— Chester.
142 SOU 1993 :35
Poyner, B (1991): What Works in Crime Prevention. An Overview of Evaluations. Paper to be presented at the British Criminology Conference at York University on 25th July 1991. Ramsay, M (1989): Crime prevention: Lighting the way ahead. I: Home Office Research and Flaming Unit Research Bulletin nr 27 1989, s. 18-20. Reiss, A J & Tonry, M (red) (1986): Communities and Crime. Crime and Justice. A Review of Research. Volume 8. The University of Chicago Press. Chicago. Romelsjö, A (1992): Sekundär prevention i primärvården: positiva erfarenheter. I: Socialmedicinsk tidskrift nr 8 1992, s. 401-404. Rosenbaum, D P (1986): Community Crime Prevention. Does It Work? Volume 22. Sage Criminal Justice System Annuals. Sage Publications. USA. Rosenbaum, D P (1988): Community Crime Prevention: A Review and Synthesis of the Literature. I: Justice Quarterly, Vol. 5 No. 3, s. 323-395. Sahlin, I (1992): Ungdomsprojekt. Retorik och praktik. BRÅ-PM 1992:1, Brottsförebyggande rådet. Stockholm. Stattin, H & Magnusson, D (1988): Den individuella stabiliteten i brott: Långsiktsperspektivet. I: Dolmén, L (red.): Brottsutvecklingen 1988, s. 157-171. Brottsförebyggande rådet. Allmänna Förlaget. Stockholm. Tiby; E (1990): Kvinnor och brott i stadsmiljö. I: Wikström, P-O H (red.): Brott och åtgärder mot brott i stadsmiljön. BRÅ-rapport 199015. Brottsförebyggande rådet. Allmänna Förlaget, Stock- holm Tilley, N (1992): Safer Cities and Community Safety Strategies. Crime Prevention Unit Series: Paper no. 38. Horne Office Police Department. London. Torstensson, M (1992): Problemorienterat polisarbete. Stencil Po lishögskolan, forskningsenheten. Solna. Vader, R J (1982): Toward a Common-sense Approach in Crime Control. I: Kilhlhom, E & Svensson, B (red.): Crime prevention. Report No 9. Research and Development Division, The National Swedish Council for Crime Prevention (BRÅ). Stockholm. Waller, Irvin (1989): Current Trends in European Crime Prevention: Implications for Canada. Department of Justice, Canada. Wikström, P-O H (1987): Patterns of Crime in a Birth Cohort. Age, Sex, and Social Class Differences. Project Metropolitan, Research Report No 24. University of Stockholm. Wikström, P—O H (red.) (1990): Brott och åtgärder mot brott i stads- miljön. BRÅ-rapport l990:5. Brottsförebyggande rådet. Allmänna Förlaget, Stockholm. Wikström, P-O H (1991): Urban Crime, Criminals, and Victims. Research in Criminology. Springer Verlag, New York.
SOU 1993:35 143
5 Allmänt om samhällets åtgärder vid brott av unga
5.1 Påföljdssystemet i stora drag
Det är utmärkande för vårt nuvarande påföljdssystem att de unga lagöver- trädarna under 18 år och i viss mån även i åldrarna 18 - 20 år sedan länge särbehandlas. De yngsta lagöverträdarna blir föremål för domstolsprövning i betydligt mindre omfattning än de vuxna och sådana påföljder som verkställs inom kriminalvården döms ut i betydligt mindre utsträckning för unga än för vuxna. Principen är i stället att de unga lagöverträdarna skall bli föremål för åtgärder av de sociala myndigheterna som på olika sätt skall ge råd och stöd eller ingripa enligt sociallagstiftningen, i första hand socialtjänstlagen (1980:620) , SoL, men också lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).
I detta avsnitt skall vi lämna en summarisk redogörelse för påföljdssys- temet. En schematisk bild över detta lämnas i figur 1. I den mån vi ansett det erforderligt kommer en mer ingående redovisning för gällande rätt att lämnas i samband med att vi behandlar de olika påföljderna. Även institutet åtalsunderlåtelse och de övriga reaktioner på ungdomsbrott som kan komma i fråga i tiden före åtals väckande kommer att behandlas i det följande.
De straffrättsliga påföljderna är böter, fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård.
Böter
Böter döms ut i dagsböter, penningböter eller normerade böter. Från normerade böter bortses i det följande. Om viss bötesform inte är före— skriven för brottet skall bötesstraffet som huvudregel dömas ut i dagsböter. Om ett sådant brott förskyller lägre straff än trettio dagsböter skall dock penningböter dömas ut i stället för dagsböter. De allmänna reglerna om straffmåtning i 29 kap. BrB är tillämpliga när ett bötesstraff skall dömas ut som dagsböter eller penningböter.
Dagsböter döms ut till ett antal av minst 30 och högst 150. Som gemensamt straff för flera brott får upp till 200 dagsböter dömas ut. Antalet dagböter bestäms med hänsyn till brottets svårhet. Dagsbotens storlek fastställs i pengar från och med 30 till och med 1 000 kr. Beloppet bestäms med hänsyn till den tilltalades ekonomiska förhållanden.
144 SOU 1993 :35
Beträffande dagsböter är det minsta bötesbelopp som får dömas ut sedan hänsyn tagits till jämkning 450 kr medan motsvarande belopp för penningböter är 100 kr, om inte annat är föreskrivet. Maximibeloppet för penningböter är 2 000 kr. Om penningböter döms ut som gemensamt straff är dock maximigränsen 5 000 kr. Böter tillfaller staten. Böter som inte betalas kan, med vissa undantag, förvandlas till fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader. Beträffande bötesförvandling samt upphörd och indrivning av böter gäller bestämmelserna i bötesverkställighetslagen (1979: 189).
Under vissa förutsättningar får böter åläggas även om böter inte ingår i straffskalan för det aktuella brottet. Här skall endast nämnas att böter kan ådömas med stöd av 29 kap. 7 & BrB som stadgar att lindrigare straff än vad som ingår i straffskalan kan ådömas den som begått brott innan han fyllt 21 år.
Fängelse
Fängelse är den strängaste påföljden. Fängelse döms ut på bestämd tid eller på livstid. Fängelse på bestämd tid får i normalfallet inte underskrida fjorton dagar eller överstiga tio år. Vid flera brott och vid återfall i grov brottslighet kan dock ett tidsbestämt fängelsestraff uppgå till mer än tio år. Maximalt kan ett tidsbestämt straff uppgå till 18 år.
Den som är under 18 år får inte dömas till fängelse om det inte föreligger synnerliga skäl och den som är 18—20 år får dömas till fängelse endast om det med hänsyn till brottets art eller straffvärde eller annars finns särskilda skäl för det. Livstids fängelse får inte ådömas för ett brott som någon begått innan han fyllt 21 år.
Den som dömts till fängelse skall för verkställigheten av påföljden intas i kriminalvårdsanstalt. Han skall därefter som regel friges villkorligt när halva strafftiden avtjänats. Från straff på två månader eller mindre kan villkorlig frigivning dock inte ske. Inte heller får villkorlig frigivning ske från fängelse som ådömts enligt 28 kap. 3 & BrB eller från förvand— lingsstraff för böter Om någon har dömts till fängelse i lägst två år för särskilt allvarlig brottslighet som riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa får han inte friges villkorligt förrän två tredjedelar av strafftiden avtjänats, om det föreligger en påtaglig risk att han efter frigivningen fortsätter med brottslighet av samma slag. För den som frigetts villkorligt gäller en prövotiod på ett år eller, om han avtjänar fängelsestraff på två år eller mera, på lägst ett och högst tre år. Om det bedöms påkallat kan frivårdsmyndigheten förordna att den frigivne skall stå under övervakning. Under prövotiden ställs vissa allmänna krav på den frigivne bl.a. i fråga om skötsamhet och försörjningsskyldighet. Vissa särskilda föreskrifter om exempelvis bostads- och arbetsförhållanden kan också meddelas. Över- vakningen handhas i första hand av frivårdsmyndigheterna. Vissa beslut av mer ingripande karaktär fattas dock av övervakningsnämndema. Normalt upphör övervakningen efter ett år men kan, i fall då prövotiden uppgår till mer än ett år, förlängas vid misskötsamhet. Om den frigivne missköter sig under prövotiden kan en rad sanktioner tillgripas. Som en
SOU 1993:35 145
yttersta åtgärd kan övervakningsnämnden förverka den villkorligt medgivna friheten, dock högst till en tid av en månad varje gång. Även en domstol som dömer för nya brott under prövotiden kan förklara den villkorliga friheten helt eller delvis förverkad.
Angående frågan om villkorlig frigivning skall följande tilläggas. Regeringen har i propositionen l992/93:4 om villkorlig frigivning, m.m. föreslagit ett antal ändringar i reglerna om villkorlig frigivning. Riksdagen har beslutat att de nya reglerna skall träda i kraft den 1 juli 1993. Ändringarna innebär i korthet följande. Den obligatoriska villkorliga frigivningen skall avskaffas. Huvudregeln om tidpunkten för villkorlig frigivning, som nu är halva strafftiden, skall vara att minst två tredjedelar av strafftiden skall ha avtjänats. En nedre gräns har satts vid två månader. Villkorlig frigivning, skall enligt förslaget, bli fakultativ, dvs. prövning av frågan om villkorlig frigivning skall ske i varje enskilt fall. Vid pröv- ningen av frågan om den villkorliga frigivningen bör senareläggas skall särskilt beaktas om förutsättningarna för den intagnes anpassning i samhället framstår som speciellt ogynnsamma med hänsyn till frigivnings- förhållandena, hans uppförande under anstaltsvistelsen eller andra särskilda omständigheter. Förslaget innehåller särskilda regler för långtidsdömda. Har någon dömts till fängelse i två år eller mer för särskilt allvarlig brottslighet, får han inte friges förrän två tredjedelar av tiden avtjänats, om det finns en påtaglig risk att han kommer att återfalla i sådan brottslighet. I övriga fall med utdömda straff på två år eller mer kan frigivning få ske tidigare, dock inte förrän halva tiden avtjänats. För fängelsestraff på mellan ett och två år föreslås en särskild reglering så att tröskeleffekter kan undvikas. Prövning av frågan om villkorlig frigivning skall göras av Kriminalvårdsnämnden. För den som avtjänar kortare fängelsestraff än två år krävs dock att Kriminalvårdsstyrelsen eller annan, som styrelsen bestämmer, särskilt påkallar att nämnden skall pröva frågan. Förslaget innebär vidare att möjlighet till frigivningspermission öppnas för alla som avtjänar fängelse från den dag då villkorlig frigivning tidigast kan komma i fråga samt att övervakning skall kunna ske av dem som friges villkorligt efter att ha verkställt ett straff på minst två månader.
Nämnas bör vidare att frågan om den villkorliga frigivningen utreds av Straffsystemkommittén som bl.a. har till uppgift att i ett delbetänkande senast den 1 oktober 1993 lägga fram förslag om vilken ordning som i ett längre perspektiv bör gälla för villkorlig frigivning.
Villkorlig dom
Villkorlig dom kan meddelas för ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter. En förutsättning för en sådan dom är alltså att fängelse ingår i straffskalan. Villkorlig dom skall som regel förenas med dagsböter, högst tvåhundra. Domstolen kan föreskriva att den dömde skall biträda den skadelidande med visst arbete för att avhjälpa eller begränsa skada av brottet eller med annat arbete som som framstår som lämpligt. Domstolen kan också föreskriva hur och när den som dömts att betala skadestånd skall fullgöra sin skadeståndsskyldighet. Villkorlig dom innebär
146 SOU 1993:35
att den dömde underkastas en prövotid på två år. Under prövotiden skall han iaktta skötsamhet och efter förmåga försöka försörja sig. Om den som dömts till villkorlig dom inte iakttar vad som åligger honom kan domsto- len, på talan av åklagaren, meddela en varning eller undanröja den villkorliga domen och i stället döma till en annan påföljd.
Skyddstillsyn
Skyddstillsyn utdöms, i likhet med villkorlig dom, först om påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter. Skyddstillsyn innebär kriminalvård i frihet. Den dömde är underkastad en prövotid på tre år. Under det första året skall han stå under övervakning. För övervakningen svarar i första hand frivårdsmyndigheten. I likhet med vad som gäller för villkorligt frigivna fattar övervakningsnämnden beslut i vissa frågor. Under prövotiden gäller vissa allmänna regler såsom att den dömde skall hålla kontakt med övervakaren och iaktta skötsamhet. Därutöver kan domstolen eller övervakningsnämnden besluta om vissa föreskrifter, t.ex. att den dömde skall underkasta sig viss vård för missbruk. Skyddstillsyn kan under vissa förutsättningar förenas med dagsböter, högst tvåhundra, eller med fängelse högst tre månader. Om den dömde missköter sig kan övervakningsnämnden besluta om sanktioner, bl.a. kan övervakningstiden förlängas. Vid allvarlig misskötsamhet kan domstolen, på talan av åklagare, undanröja skyddstillsynen och bestämma annan påföljd. Denna möjlighet har domstolen även om den dömde begår nya brott under prövotiden. I dessa fall undanröjer domstolen skyddstillsynen och bestämmer gemensam påföljd för den saudade brottsligheten.
Som en kvalificerad form av föreskrift vid skyddstillsyn kan domstolen döma ut kontraktsvärd. En förutsättning härför är att missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat förhållande som påkallar vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och att den tilltalade förklarat sig villig att undergå behandling enligt en uppgjord behandlingsplan. Ett ytterligare villkor är att den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn i stället för till fängelse. I domen skall anges hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd. Om den tilltalade inte fullföljer behandlingen enligt planen skall påföljden i regel undanröjas och ersättas med fängelse.
Sedan den 1 januari 1990 pågår en försöksverksamhet med sam— hällstjänst. Även samhällstjänst döms ut i form av en kvalificerad föreskrift vid en dom på skyddstillsyn. En sådan föreskrift får meddelas om den anses vara av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn i stället för fängelse. Dessutom krävs att den tilltalade förklarat sig villig att följa föreskriften. Samhällstjänst innebär att den dömde åläggs att utföra oavlönat arbete under viss tid, lägst 40 och högst 200 timmar. I likhet med vad som gäller för kontraktsvård skall domstolen i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse i stället valts som påföljd. Om den dömde missköter sina åligganden skall påföljden i regel undanröjas och ersättas med fängelse. Riksdagen har
SOU 1993:35 147
antagit lagen ( 1992:372 ) om ändring i lagen ( 1989:928 ) om försöksverk- samhet med samhällstjänst. Denna lag som trätt i kraft den 1 januari 1993, innebär att försöksverksamheten utvidgats till hela landet. Den utvidgade tillämpningen är tidsbegränsad till utgången av 1995 i avvaktan på att en permanent ordning kan införas. Det ankommer på den tidigare nämnda Straffsystemkommittén att pröva förutsättningarna för en sådan ordning.
Överlämnande till särskild vård
Överlämnande till särskild vård förekommer i olika former. Om den som är under 21 år begått brottslig gärning och kan bli föremål för vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU, får domstol överlämna åt socialnämn- den att föranstalta om erforderlig vård inom socialtjänsten. *Ett sådant överlämnande kan, om brottslighetens art eller straffvärde påkallar det, förenas med dagsböter, högst 200, även om böter inte föreskrivits för brottet. Domstolen kan i samband med ett överlämnande även föreskriva att den unge skall utföra visst arbete som är direkt relaterat till brottet och som har till syfte att avhjälpa eller begränsa den skada som vållats genom detta. Vård inom socialtjänsten förekommer i olika former. Sådan vård kan bedrivas i det egna hemmet, i ett familjehem eller annat hem för vård eller boende. Påföljden behandlas utförligt i avsnitt 5.2.
Om den som begått brottslig gärning kan beredas vård med stöd av lagen (1988-870) om vård av missbrukare i vissa fall får domstol överlämna åt länsstyrelsen, eller i fråga om den som redan är intagen i ett hem där sådan vård bedrivs, åt styrelsen för hemmet att föranstalta om sådan vård. Vården bedrivs i särskilda s.k. LVM-hem.
Om den som begått ett brott, för vilket påföljden inte kan stanna vid böter, lider av en allvarlig psykisk störning, får domstolen överlämna honom till rättspsykiatrisk vård, om det med hänsyn till hans psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt är påkallat att han är intagen på en sjukvårdsinrättning för psykiatrisk vård, som är förenad med frihetsberövande och annat tvång. Om brottet begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning får domstolen, under vissa förutsättningar, besluta att särskild utskrivningsprövning enligt lagen ( 1991:1129 ) om rättspsykiatrisk vård skall äga rum vid vården.
Andra följder av brott
Av 1 kap. 8 & BrB framgår att brott, utöver påföljd, kan föranleda förverkande av egendom, företagsbot eller annan särskild rättverkan och skyldighet att betala skadestånd. Skyldigheten att betala skadestånd för en skada i anledning av brott gäller i första hand den som begått brottet. Om lagöverträdaren är underårig, kan dock hans föräldrar eller andra legala vårdnadshavare i vissa undantagsfall åläggas skadeståndsskyldighet. För att sådan skadeståndsskyldighet skall inträda krävs dock att föräldern eller vårdnadshavaren kan anses ha vållat skadan uppsåtligen eller genom vårdslöshet (2 kap. 1 & skadeståndslagen ). Föräldrar eller andra legala vårdnadshavare kan också i sällsynta undantagsfall dömas till brottspåföljd
148 SOU 1993:35
för brott som begåtts av den som står under deras vårdnad, se exempelvis 28 & tredje stycket och 29 å andra stycket allmänna ordningsstadgan (19561617). Föräldrar, andra uppfostrare och förmyndare kan också bli straffrättsligt ansvariga om de underlåter att förhindra brott av den som står under deras vårdnad eller lydnad (23 kap. 6 5 andra stycket BrB). För att underlåtenheten skall vara straffbar krävs att den var ett villkor för att brottet skulle komma till stånd, dvs. brottet skulle inte ha kommit till stånd, om den underlåtna gärningen företagits. Vidare skall den underlåtna handlingen ha varit möjlig att vidta. Straffbarhet inträder inte heller om den underlåtande skulle utsatt sig själv eller sina närmaste för fara genom att ingripa. Han behöver inte heller göra anmälan till myndighet. Stadgandet tillämpas ytterst sällan. Det har dock ansetts vara av värde att bestämmelsen finns, bl.a. som stöd för en skadeståndstalan mot uppfostra- re som genom bristande tillsyn över ett barn orsakat att barnet genom brott tillfogat annan skada (jfr NJA 1970:463).
SOU 1993:35 149
Figur 1
Schematisk uppställning av påföljdssystemet I figuren redovisas de påföljder som kan meddelas av polis, åklagare och
domstol. De siffror som anges avser antalet är 1991 lagförda unga lagöverträdare i åldern a) 15-17 år och b) 18-20 år.
BROTT
Rapporteftergift POLIS
Böter genom ordningsföre- läggande
Böter genom strafföreläg-
ÅKLAGARE
gande a) 6 753 b) 8 311
Åtalsunderlåtelse a) 6 868 b) 1341
Åtal
DO STOL
Villkorlig dom a) 278 B 2 215
Skyddstillsyn a) 183 (därav 20 med fängelse
b) 1 062 (därav 130 med fängelse
Överlämnande till vård inom
socialtjänsten a) 1 233 b) 190
Fängelse a) 22 (+20) b) 785 (+130)
150 SOU 1993:35
5.2 Närmare om överlämnande till vård inom socialtjänsten
5 .2. 1 Inledning
I detta avsnitt behandlar vi påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten. Inledningsvis redogör vi för de rättsregler som gäller för denna påföljd. Vi lämnar vidare, i den mån det låter sig göra, en översiktlig beskrivning av vissa av de åtgärder som kan förekomma inom ramen för påföljden. Således behandlar vi vård vid s.k. & 12 - hem, vid hem för vård eller boende med offentlig respektive enskild huvudman eller i familjehem samt öppenvårdsinsatser i form av kontaktperson. Slutligen redogör vi för en undersökning som vi utfört avseende ungdomar som varit föremål för LVU-omhändertagande i Stockholms län under åren 1988-1991.
5 .2.2 Gällande rätt
Allmän domstol kan som brottspåföljd överlämna den som inte fyllt 21 år till vård inom socialtjänsten (31 kap. 1 & BrB). Påföljden är konstruerad på så sätt att domstolen överlämnar åt socialnämnden att föranstalta om erforderlig vård. Behörig socialnämnd år nämnden i den kommun där den unge vistas eller, om det i kommunen finns en eller flera sociala dis- triktsnämnder, distriktsnämnden i det område där den unge vistas.
Utöver den ovan nämnda förutsättningen, att den unge är under 21 år, förutsätts att han kan bli föremål för vård eller annan åtgärd enligt antingen SoL eller LVU. I princip åligger det domstolen att pröva, om förutsättningarna enligt de nämnda lagarna är uppfyllda. Domstolen är således inte bunden av socialnämndens bedörrming i denna fråga. Domstolens prövning av frågan om den unge kan bli förmål för vård enligt SoL eller LVU innebär inte att domstolen skall ta ställning till vilken åtgärd som skall vidtas enligt någon av dessa lagar. Domstolen skall göra detta endast på så sätt att den kan finna att det slag av vård som redan pågår eller föreslås är sådan att annan påföljd än överlämnande till vård inom socialtjänsten bör väljas.
En processuell förutsättning för överlämnande till vård inom socialtjän— sten är att vederbörande socialnämnd har avgett yttrande (95 LUL). Bestämmelsen innebär inte att domstolen alltid själv måste föranstalta om att yttrande inhämtas. I vissa fall kan domstolen använda sig av det yttrande åklagaren skall ha inhämtat vid sin åtalsprövning. Huruvida det föreligger behov av att inhämta yttrande även från frivårdsmyndigheten torde få avgöras från fall till fall. Socialnämndens yttrande torde oftast vara tillräckligt.
I och med att domstolen överlämnat den unge till vård inom socialtjän- sten övergår ansvaret för att erforderliga åtgärder vidtas på socialtjänsten. Domstolens förordnande är, med ett undantag, definitivt. I 38 kap. 2 & BrB föreskrivs sålunda att om domstolen överlämnat någon till vård inom
SOU 1993:35 151
socialtjänsten men det därefter visar sig att vården inte kan genomföras med den dömdes samtycke eller att i lag angivna förutsättningar brister för vård av det slag som socialnämnden i sitt yttrande till domstolen förklarat sig ha för avsikt att anordna, åklagare kan hos domstolen ansöka om att förordnandet om överlärrmande till vård undanröjs och att det i stället döms till annan påföljd. Påföljdsfrågan får alltså tas upp på nytt, när den administrativa myndigheten efter domen konstaterar att någon i SoL eller LVU angiven förutsättning för vården saknas. Fallet kan exempelvis vara det att ett medgivande av den unge eller hans föräldrar till vissa åtgärder enligt SoL återtas. Ett annat exempel är att socialnämnden finner att åtgärder med stöd av LVU inte längre är aktuella eller att länsrätten eller högre instanser inte bifaller socialnämndens ansökan om vård enligt denna lag. Däremot är omprövning inte tillåten, om de lagliga förutsättningarna för anordnande av det slags vård, som socialnämnden angett i yttrandet till domstolen, är för handen men socialnämnden finner att annan vårdform bör användas. Socialnämnden har att vid varje tillfälle tillgripa den vård eller de andra åtgärder som bedöms vara bäst för den unge. Det får dock anses mindre lämpligt att nämnden utan anledning frångår vad som angetts i yttrandet.
Som ovan nämnts övergår ansvaret för att erforderliga åtgärder till den unges bästa vidtas till socialnämnden efter det att allmän domstol överlärrmat den unge till vård inom socialtjänsten. En av huvudprincipema för socialtjänsten är att all vård och behandling så långt möjligt skall ske i frivilliga former. Vid handläggningen av individuella ärenden enligt SoL kan inga åtgärder beslutas mot den enskildes vilja. De åtgärder som kan förekomma enligt denna lag - olika hjälp- och stödinsatser i det egna hemmet, placering i familjehem eller hem för vård eller boende, för- ordnande av kontaktperson - kan sålunda endast sättas in efter en överenskommelse mellan socialnämnden och den unges vårdnadshavare och, då den unge fyllt 15 år, honom själv. (För att åtgärder enligt SoL skall kunna komma ifråga i de fall domstol överlämnat den unge till vård inom socialtjänsten krävs, på grund av att straffmyndighetsåldem är 15 är, således alltid den unges eget samtycke).
LVU-ingripande
Om frivillig vård inte kan komma till stånd kan ett ingripande med stöd av LVU aktualiseras i två huvudtyper av fall. I det första fallet skall vård beslutas om det på grund av misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i henunet finns påtaglig risk för att den unges utveckling eller hälsa skadas (2 & LVU, s.k. miljöfall). Det andra fallet avser unga som genom missbruk, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende utsätter sin hälsa eller utveckling för påtaglig risk att skadas (3 & LVU, s.k. beteendefall). I det följande behandlas endast de senare.
Begreppet påtaglig risk för skada som grundläggande förutsättning för beredande av vård enligt lagen infördes genom nya LVU (SFS 1990:52). Av förarbetena framgår att i uttrycket ligger att det inte kan vara fråga om
152 SOU 1993:35
någon ringa risk för skada ( prop. 1989/90:28 , SoU15, rskr 112). Över- gående eller mindre betydande risk är således inte tillräcklig för ett ingripande. Konkreta omständigheter som talar för en risk för skada måste föreligga. Jämfört med tidigare gällande LVU, som uppställde begreppet allvarlig fara som förutsättning för ingripande, innebär det valda uttrycket en utvidgning av möjligheterna att ingripa mot ungdomar i beteendefallen. Skälet till den ändrade ordalydelsen är enligt förarbetena, att det inte bör göras någon gradskillnad på fall då den unge bereds vård på grund av brister i miljön och fall då vård bereds på grund av den unges eget beteende. Vidare är det valda uttrycket avsett att markera att tonåringar som missbrukar droger, begår brott eller i övrigt har sociala anpass- ningssvårigheter i första hand bör erhålla vård inom socialtjänsten.
I beskrivningen av vad som kan innebära påtaglig risk för den unge har som exempel särskilt angetts missbruk av beroendeframkallande medel. Härmed menas alkohol, narkotika eller därmed jämställda tekniska preparat, t.ex. thinner. Det framhålls i förarbetena (prop.1979/9zl, del A) att i första hand insatser i den unges hem skall användas för att ge honom stöd och hjälp. Missbruket kan dock ha utvecklats så att det behövs vård utom det egna hemmet. Om samtycke till sådan vård inte kan erhållas, kan ett tvångsingripande med stöd av LVU komma ifråga.
Som grund för ingripande med stöd av LVU anges även brottslig verksamhet. Under beskrivningen faller inte rena begatellförseelser och inte heller enstaka brott som inte är av allvarlig art. Det är först vid en brottslighet som ger uttryck för en sådan bristande anpassning till samhällslivet att det kan sägas föreligga ett vård— och behandlingsbehov som det kan bli fråga om att bereda den unge vård med stöd av LVU.
Slutligen anges som grund för ingripande med stöd av LVU något annat socialt nedbrytande beteende. Med socialt nedbrytande beteende förstås att den unge beter sig på ett sätt som bryter mot samhällets grundläggande normer. Som exempel på detta anges i förarbetena att den unge begår något eller några enstaka allvarliga brott utan att man på grund därav kan tala om brottslig verksamhet. Vidare kan det vara fråga om att den unge vistas — annat än tillfälligt — i en s.k. knarkarkvart eller annan miss- bruksmiljö eller att den unge prostituerar sig eller uppträder på sexklubb.
Beslut om vård enligt LVU meddelas av länsrätten efter ansökan av socialnämnden (4 & LVU). Prövningen avser endast frågan om vård skall beredas med stöd av lagen på grund av bristande samtycke från den unge och/eller hans vårdnadshavare. Valet av vårdform och vårdens utfornming bestäms av socialnänmden.
I normalfallet kan vård enligt LVU bara beredas den som är under 18 år. Vård på grund av den unges eget beteende kan dock också ges den som fyllt 18 men inte 20 år under förutsättning att värden med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än annan vård och det dessutom kan antas att behövlig vård inte kan ges med den unges eget samtycke. Att lagens tillämpning utsträckts till att omfatta sistnämnda åldersgrupp beror på att det inte ansetts lämpligt att dra en strikt åldersgräns vid 18 år, eftersom många unga på grund av försenad mognad eller utveckling kan ha ett ett behov av insatser från socialtjänsten
SOU 1993:35 153
även efter 18 års ålder. Detta har särskilt ansetts vara fallet beträffande ungdomar som begått brott och vilkas personliga förhållanden kan vara sådana att socialtjänstens insatser ger bättre förutsättningar för en social rehabilitering än den värd som kan ges inom kriminalvården. Det bör i detta sammanhang understrykas att ett ingripande med stöd av LVU inte får användas i syfte att tillgodose samhällsskyddet, vilket dock inte utesluter att ett sådant ingripande kan få konsekvenser även för detta.
Vårdtiden är inte bestämd i förväg. Socialnämnden skall besluta att vården skall upphöra då den inte längre behövs. När den unge vårdas på grund av sitt eget beteende skall nämnden inom sex månader från det att vården påbörjades pröva, om den skall upphöra. Därefter skall prövning fortlöpande ske var sjätte månad. Vården kan i dessa fall pågå längst till dess den unge fyller 21 år (13 och 21 åå LVU).
Omedelbart omhändertagande
Socialnämnden kan besluta att den unge skall omhändertas omedelbart om det är sannolikt att han behöver beredas vård enligt LVU och länsrättens beslut inte kan avvaktas med hänsyn till risken för hans hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen kan allvarligt försvåras eller vidare åtgärder hindras (6 & LVU). Ingripande kan alltså ske redan på utredningsstadiet. I brådskande fall kan beslut om omedelbart omhän— dertagande fattas av nämndens ordförande eller annan ledamot av nämnden som särskilt förordnats. Ett sådant beslut skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde. Sedan nämnden gjort ansökan om vård kan även länsrätten besluta om omedelbart omhändertagande. Om det är nämnden som beslutat om ett omedelbart omhändertagande, skall beslutet underställas länsrätten inom en vecka från den dag beslutet fattades. Länsrätten skall pröva beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder, skall prövningen ske inom en vecka från det beslutet inkom till rätten (7 & LVU). Om länsrätten fastställer ett beslut om omedelbart omhändertagan- de, skall nämnden inom fyra veckor från det att beslutet verkställdes ansöka hos länsrätten om vård enligt LVU. Länsrätten kan medge förlängning av tiden, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt (8 & LVU). Om det inte längre finns skäl för ett omhändertagande, skall socialnämnden besluta att detta genast skall upphöra. I andra fall upphör beslutet att gälla, om varken ansökan om vård eller förlängning av tiden för ansökan inkommit inom ovan angiven tid eller då länsrätten avgör frågan om vård (9 & LVU).
Förutsättningen för ett beslut om omedelbart omhändertagande är som nämts att det föreligger sannolika skäl för att den unge på grund av brister i omsorgen om honom eller på grund av sitt eget beteende behöver beredas vård enligt lagen, dvs. vård utom det egna hemmet (se nedan). En ytterli- gare förutsättning är att prövningen av det fortsatta vårdbehovet inte kan avvaktas med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling. En grund för omhändertagande kan vara att den unge genom brottslig verksamhet visat sig vara i omedelbart behov av insatser från socialtjäns- ten. I anslutning till bestämmelsen om omedelbart omhändertagande
154 SOU 1993:35
berörde departementschefen frågan om häktning av unga under 18 år (prop.1979/89:1 del A). Han anförde därvid bl.a. följande: " Enligt 7 & LUL får den som är under 18 år inte häktas med mindre synnerliga skäl föreligger. Lagstiftningen bygger således på den uppfattningen att alla möjligheter bör tas tillvara för att undvika häktning av den som inte fyllt 18 år. De föreslagna reglerna i LVU bör kunna tillämpas när fråga uppkommer om häktning av den som är under 18 år. Beslutas omedelbart omhändertagande bör häktning således kunna underlåtas. " Enligt departe— mentschefen bör ett omedelbart omhändertagande kunna utgöra ett alternativ till häktning även för unga i äldrama över 18 år.
Ett beslut om omedelbart omhändertagande består även om den unge häktas.Vidare kan socialnämnden omedelbart omhänderta den unge även om han är häktad. Ett häktningsbeslut tar dock över beslutet om omedel— bart omhändertagande så att omhändertagandebeslutet inte får verkställas så länge den unge är häktad (9 & LVU).
Verkställigheten
LVU-vård äger vanligen rum i ett enskilt hem, ett familjehem, eller ett hem för vård eller boende. Socialnämnden kan medge att den omhän- dertagne vistas i sitt eget hem, men vården skall alltid påbörjas utom hemmet (11 & LVU).
För vård av unga, som är omhändertagna på grund av sitt eget beteende och som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn, finns särskilda ungdomshem enligt 125 LVU som är anpassade för sådan tillsyn. Ungdomar som vistas i ett sådant hem kan hindras att lämna det och får i övrigt underkastas de begränsningar i rörelsefriheten som är nödvändiga för att vården skall kunna genomföras. Deras rörelsefrihet får även begränsas om det påkallas av hänsyn till övriga intagnas och personalens säkerhet (15 & LVU).
Den unge får beredas vård i en låst enhet, normalt dock högst två månader i följd. Undantagsvis kan vården i låst enhet pågå längre, om den unge samtidigt bereds tillfälle till vistelse i öppnare former (26 & socialtjänstförordningen).
Om den unge uppträder våldsamt eller är så påverkad av berusnings— medel att han stör ordningen, får han för en kortare tid hållas avskild från andra intagna under högst 24 timmar. Han får inte lämnas ensam utan skall fortlöpande stå under tillsyn av personal. Om han är under 15 år, skall läkare skyndsamt uttala sig om avskiljandet (27 & socialtjänstför- ordningen). Vidare innehåller LVU regler om förbud mot innehav av missbruksmedel m.m. samt om kroppsvisitation, kroppsbesiktning och brevcensur (16-19 && LVU).
Enligt 23 & socialtjänstförordningen får den som har tagits in i ett hem för vård eller boende med stöd av LVU inte skrivas ut med mindre social- nämnden begärt eller medgivit det.
SOU 1993:35 155
Öppenvårdstvång
Sedan den I juli 1985 gäller vissa bestänunelser om s.k. öppenvårdstvång inom socialtjänsten. Bestämmelserna möjliggör ingripande innan situatio— nen blivit så allvarlig att tvångsvård utanför det egna hemmet måste tillgripas. Om förhållandena är sådana att det kan antas att den som är under 20 år till följd av missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller annat socialt nedbrytande beteende kommer att behöva beredas vård med stöd av LVU om beteendet fortsätter, kan han med stöd av 22 å LVU åläggas att hålla regelbunden kontakt med en särskild utsedd kontaktperson eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten. En förutsättning är att det kan antas att det stöd eller den behandling som behövs inte kan ges med den unges samtycke, om han fyllt 15 år och i förekommande fall av hans vårdnadshavare. Beslutet fattas av social- nämnden. När ett sådant beslut fattas skall det finnas en behandlingsplan. Ett beslut om behandling i öppna former kan kombineras med ett beslut om kontaktperson. Bestämmelserna om upphörande av vård i 21 å LVU gäller i tillämpliga delar även beslut enligt 22 å LVU. Prövning av frågan om när vården skall upphöra skall första gången ske inom sex månader från dagen för nämndens beslut.Som yttersta gräns gäller att beslutet upphör att gälla när den unge fyller 21 år. Beslutet upphör alltid att gälla, om beslut fattats om omedelbart omhändertagande eller ansökan om vård bifalls (21-23 åå LVU).
Av departementschefens uttalande i prop. 1984/85:171 framgår att bestämmelsen tar sikte på ungdomar som har missbruksproblem, begår brott eller beter sig på annat liknande sätt men beträffande vilka situatio- nen ännu inte bedöms så allvarlig att förutsättningarna för ett beslut om vård enligt LVU är uppfyllda. Syftet med bestämmelsen är alltså att ge nämnden möjlighet att gripa in oberoende av samtycke i ett tidigare skede än då en vårdansökan måste göras. Den unges situation skall alltså vara sådan att det kan antas att tvångsvård kommer att behöva tillgripas, om han inte avbryter sitt destruktiva beteende. Att den unge inte följer nämndens beslut är inte i sig någon grund för att vidta andra åtgärder. En sådan underlåtenhet är alltså inte tillräcklig grund för en ansökan om vård enligt LVU. Däremot kan den unges vägran vara ett skäl att se över den behandlingsplan som skall upprättas.
Av förarbetena framgår vidare att beslut om skyldighet för den unge att hålla kontakt med en kontaktperson innebär skyldighet för den unge att på det sätt och i den utsträckning som anges i behandlingsplanen träffa den av nämnden utsedde personen. Kontaktpersonen får genom beslutet ett särskilt ansvar att kontrollera hur den unges levnadssituation utvecklas och att bygga upp en motivation hos denne för att bearbeta situationen.
Om beslutet innebär att den unge skall delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten, blir han skyldig att följa den behandling socialtjänsten kan erbjuda. Härmed avses den behandling en socialsekreterare eller annan tjänsteman med särskild kompetens i socialt behandlingsarbete kan ge. Behandling i öppna former omfattar vidare sådan behandling som kan ges inom särskilda verksamheter i socialvårdsorganisationen såsom ungdoms—
156 SOU 1993:35
mottagningar. Beslutet kan även avse att den unge skall delta i särskilda öppenvårdsprogram.
Straff eller vård
Det finns en grundläggande principiell skillnad mellan rättsväsendets ingripande mot unga lagöverträdare och socialtjänstens insatser för unga. För straffrättskipningen är det karaktäristiskt att en händelse i det förflutna, brottet, är tillräcklig grund för ingripande. För socialtjänsten är det däremot utmärkande att frågan huruvida åtgärd skall tillgripas skall prövas med hänsyn till förhållandena som de var vid tidpunkten för den ifrågasatta åtgärden. Vad som hänt i det förflutna får inte tillmätas betydelse utöver att vara ett indicium på ett aktuellt behov av åtgärd. Det skall alltså föreligga ett aktuellt, individuellt vårdbehov.
Det karaktäristiska för systemet är att det i stor utsträckning lämnar åt rättsväsendet att under beaktande av samtliga föreliggande omständigheter avgöra vad som skall ske i varje enskilt fall. Lagstiftningen innehåller såväl för åklagare som för domstolar olika anvisningar om att i stället för brottspåföljd i rättsväsendets regi vård inom socialtjänsten kan användas. Under förarbetena till brottsbalken uttalade departementschefen att lagförslaget i princip utgick från att åtgärder mot lagöverträdare som inte fyllt 18 år skall ske inom barnavården och inte inom kriminalvården (NJA II 1962 s. 389). Samma princip gäller även efter införandet av SoL och LVU. Vid den allmänna domstolens val av påföljd för brott skall således vårdsynpunkten tillmätas stor vikt. Vid valet av påföljd för unga under 18 är bör alltså i första hand övervägas vård inom socialtjänsten (här bortses från böter). Domstolen skall dock vid påföljdsvalet beakta brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde, brottets art och om gämings- mannen tidigare gjort sig skyldig till brott. Dessa omständigheter kan medföra att domstolen måste välja en annan påföljd än vård inom socialtjänsten, om den åtgärd socialtjänsten förklarat sig ämna vidta inte kan anses vara tillräckligt ingripande. Det skall framhållas att brottets straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet aldrig får läggas till grund för ett överlämnande till vård inom socialtjänsten. Sådan vård får inte användas i bestraffningssyfte. Brottet som sådant är därför i sig mycket sällan ett skäl för överlämnande till vård inom socialtjänsten. Där- emot kan den omständigheten att den unge sysslar med brottslig verksam— het medföra att den unge utsätter sin hälsa och utveckling för påtaglig risk att skadas och att han på grund därav bör beredas vård med stöd av LVU.
Ett sätt för domstolen att i samband med ett överlämnande till vård inom socialtjänsten beakta brottes straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet är att utnyttja möjligheten attjämlikt 31 kap. 1 å andra stycket brottsbalken ådöma dagsböter jämte ett överlämnande till vård inom socialtjänsten. Denna möjlighet kan utnyttjas även om böter inte är stadgat för brottet. Bötemas antal kan uppgå till högst 200.
Enligt samma paragraf tredje stycket kan domstolen i samband med överlämnande till vård inom socialtjänsten föreskriva att den unge skall utföra ett visst arbete. Arbetet skall syfta till att avhjälpa den skada som
SOU 1993:35 157
vållats genom brottet eller som annars framstår som lämpligt i belysning av brottets eller skadans art. Under förarbetena till bestämmelsen uttalade departementschefen att det i och för sig inte finns skäl att låta ökade krav på ungdomar att ställa till rätta efter brott ha någon mer avgörande betydelse på frågan om påföljdsvalet men att detta inte hindrar att man inom gällande regler för påföljdsbestämningen undersöker, i vad mån man kan göra unga lagöverträdare mer motiverade att ställa till rätta efter brott ( prop. 1987/88:135 ). Det saknas formell möjlighet att tillgripa någon sanktion, om den unge inte följer domstolens föreskrift. Enligt förarbetena framgår emellertid att socialtjänsten kan beakta föreskriften i sitt fortsatta arbete med den unge och att en vägran att följa föreskriften även i viss män kan få betydelse för åklagarens och domstolens bedömning i den mån den unge fortsätter att begå brott. Slutligen skall nämnas att möjligheterna att ådöma böter och att meddela föreskrift av innehåll som nyss nämnts kan kombineras.
5.2.3 Hem för särskild tillsyn (å 12—hem)
Den principiella utgångspunkten för lagstiftningen är, som framgått, att ungdomar som gör sig skyldiga till brottsliga gärningar skall beredas vård och stöd inom socialtjänsten. Det är den unges vårdbehov som skall styra valet av insatser. Även i de fall där tvångsomhändertagande behöver tillgripas, skall vården i görligaste mån bedrivas i former som är så hemlika som möjligt. Socialutredningen framhöll i sitt slutbetänkande (SOU l977:40) Socialtjänst och socialförsäkringstillägg, att stöd— och behandlingsinsatser i stor utsträckning borde kunna förläggas till klientens egen sociala miljö. Vid omhändertagande skulle vård i familjehem som regel prövas före vård i institution. I de fall där institutionsvård inte kunde undvikas, skulle dock institutionen ses som ett medel att genomföra ett behandlingsprogram. Vård på institution skulle ges så nära den intagnes hem att resurserna kunde utnyttjas också för insatser i hans egen miljö. För de ungdomar som behövde särskilt noggrann tillsyn på grund av sitt eget beteende skulle särskilda tillsynshem inrättas och drivas av kommuner eller landsting. I propositionen 1979/80:l om socialtjänsten, anslöt sig departementschefen till socialutredningens uppfattning, som därefter befästes i 1982 års sociallagstiftning.
Utveckling efter socialtjänstreformen
Den nya sociallagstiftningens intentioner beträffande institutionsvården innebar att verksamheten vid de traditionella ungdomsvårdsskolorna i statlig regi framstod som föga ändamålsenlig. Huvudmannaskapet överfördes år 1983 från staten till landsting eller kommun, med in- stitutionens eget landstingsområde eller egen kommun som huvudsakligt upptagningsområde. Skolorna bytte namn: de blev hem för vård eller boende, socialtjänstlagens samlade begrepp för institutioner. Eftersom de oftast kom att falla under den kategori av hem som enligt 12 å LVU skall kunna ge särskilt noggrann tillsyn kom de att kallas å 12 — hem. Hemmen
158 SOU 1993:35
var inte jämnt fördelade över landet — tio län saknade egna å 12 - hem. Vid övertagandet av huvudmannaskapet fanns det i landet 18 stycken å 12 - hem med sammanlagt 510 platser inom skola och med 58 utskrivnings- platser.
Det var en klart uttalad målsättning att å 12 - hemmen skulle vara små enheter avsedda för i första hand den egna regionens behov. Denna ursprungliga närhetsprincip kom dock inte att förverkligas i någon större utsträckning, eftersom många av hemmen var så placerade att de hade antingen för stort eller för litet platsantal för respektive regions behov. Det har alltsedan mitten av 1980-talet diskuterats om det ändrade huvud- mannaskapet och den ändrade inriktningen mot företrädesvis frivillig vård i små enheter verkligen gagnat den grupp av ungdomar som vården främst skulle vara avsedd för. å 12 — hemmen har kritiserats för att inte tillgodose de mest vårdkrävandes behov genom att resurserna successivt anpassats till att möta behoven hos en bredare grupp av ungdomar och de verkligt utsatta ungdomarna har därigenom antingen kommit att lämnas vind för väg utan tillsyn eller blivit föremål för åtgärder inom kriminalvården.
Nuvarande å 12 - hemsresurser
Det fanns alltså är 1983 totalt 510 platser vid 18 å 12-hem. Det har därefter skett vissa förändringar i beståndet. En del av de större hemmen har delats upp i mindre enheter, vissa nya hem har tillkommit och några har upphört. Vid årsskiftet 1991/1992 fanns det 29 stycken å 12 — hem och det totala antalet platser uppgick till 523, varav 204 på slutna avdelningar.
Under 1992 ökade platsantalet något i och med att två nya hem togs i drift: ett utredningshem med 7 platser i Eskilstuna, och ett hem i Falkenberg med 12 platser enbart för flickor. Sundbo i Västmanland skall få ytterligare 10 slutna platser och eventuellt kommer ännu ett hem att tas i bruk i Västmanland med 6 öppna platser. Vid Brättegården tillkommer en sluten avdelning med 5 platser avsedda för tidigt karaktärsstörda flickor. Några större förändringar beträffande antalet tillgängliga platser har sålunda inte inträffat under åren efter socialtjänstreformen och den regionala obalansen består fortfarande.
Efterfrågan på platser har under åren uppvisat vissa svängningar; åren närmast efter den nya lagstiftningens ikraftträdande minskade institutions- vården till förmån för insatser inom den öppna vården och vård i familjehem. Därefter har efterfrågan och beläggningen på å 12 - hemmen ökat något, men det bör noteras att det främst är gruppen frivilligt omhändertagna som svarat för den ökade beläggningen. Den 31 december 1990 fanns det totalt 372 ungdomar i åldern 15 - 17 är som var föremål för vård på grund av eget beteende. Vid samma tidpunkt fanns det i denna åldersgrupp 111 LVU-omhändertagna som var inskrivna vid hem för särskild tillsyn.
SOU 1993:35
159
€ 12 - hem vid årsskiftet 1991/1992:
Huvudman Namn Platser Stockholms läns Bärby 6 öppna, 17 slutna landsting Hammargården 6 öppna, 17 slutna Lövsta 16 öppna, 12 slutna Frossarbo 6 öppna Bågen 6 öppna Uppsala kommun Eknäs 12 öppna, 12 slutna Linköpings kommun Folåsa 15 öppna Jönköpings läns Långanäs 10 öppna, 14 slutna landsting Stigby 13 öppna, 8 slutna Kristianstad läns Ljungaskog 5 öppna, 7 slutna landsting Perstorp 6 öppna Hässleholm 7 slutna Malmöhus läns Råby 7 öppna, 15 slutna landsting Öved 6 öppna Malmö kommun Tunagården 8 öppna Åbygården 8 öppna Göteborgs o Bohus- Gräskärr 38 öppna, 14 slutna läns landsting Göteborgs kommun Fagared 26 öppna, 13 slutna Nereby 16 öppna, 6 slutna Björkbacken 12 öppna Älvsborgs läns Brättegården 15 öppna, 8 slutna landsting Skaraborgs läns Margretelund 16 öppna, 8 slutna landsting Örebro läns Granhult 10 öppna landsting Bergsmansgården 10 slutna Västmanlands läns Sundbo 29 öppna, 7 slutna landsting Stubinen 6 öppna Västernorrlands Vemyra 7 öppna, 17 slutna läns landsting Norrbottens läns Strömsegården 6 öppna landsting Kalix kommun Johannisberg 8 öppna, 12 slutna
Summa hem: 29 Summa platser: 309 öppna, 204 slutna
Dijferentiering
För de tvångsomhändertagna ungdomarna har det länge varit svårt att finna adekvata vårdplatser. Det är inte bara antalet platser som är för få, utan det saknas också möjligheter till ett differentierat vårdutbud. Särskilt svårt har det varit att placera flickor, kriminella och utagerande ungdomar och
160 SOU 1993 :35
unga med sådana psykiska störningar att de gränsar mot psykiatrins ansvarsområde. Till en del beror detta på att de flesta upptagningsområden är för små för att kunna tillgodose olika särgruppers behandlingsbehov. Många landsting har inte underlag för mer än ett å 12 - hem och flera län saknar helt egna institutionsplatserDet finns i dag ingen som har ett sammanhållet ansvar för vården inom ett större område. Varje huvudman har kunnat utvecklat sina egna behandlingsformer helt utifrån lokala behov och lokal efterfrågan. Resurserna vid å 12 - hemmen har också sedan socialtjänstreformen i allt större utsträckning kommit att anpassas till behoven hos en bredare grupp av ungdomar.
Samtliga å 12 - hem har möjlighet att vårda både tvångsomhändertagna ungdomar och frivilligplacerade, men de flesta har en tydlig LVU - prägel. De ungdomar som vårdas med stöd av SoL har mestadels haft ett initialt vårdskede med stöd av LVU. Ett av å 12 - hemmen, Folåsa utanför Linköping, har dock en relativt tydlig SoL - profil: hemmet arbetar med elevernas familjer och övriga nätverk och hälften av eleverna bor utanför institutionen, i föräldrahemmet, i familjehem eller i HVB — hem. Samma inriktning mot nätverksarbete har Öveds skolhem i Malmöhus län. Kristianstads län har under de allra senaste åren radikalt förändrat sina institutioner. Två stora å 12 - hem har lagts ned och ersatts med tre mindre hem avsedda för olika behov och problem: Perstorp som tar emot barn mellan 13 och 16 år och som arbetar efter nätverksmodell, Ljunga- skog som tar emot ungdomar över 16 år och lägger stor vikt vid studier och arbetsträning samt Hässleholm som enbart har utredningsplatser.
Med få undantag har å 12 - hemmen plats för ungdomar av båda könen. Det finns f.n. endast två institutioner som är öppna endast för pojkar: Stigby i Jönköpings län och Bågen med Stockholms läns landsting som huvudman. Sundboskolan i Västmanlands län tar emot flickor endast vid den låsbara avdelningen och enbart för utredning, medan övriga av— delningar är förbehållna pojkar. Margretelund i Skaraborgs län kan ta emot flickor för personlighetsutredning men är annars bara öppen för pojkar. Det finns f.n. tre å 12 - hem som vänder sig till enbart flickor: Stall Frossarbo i Stockholms län, Brättegården i Älvsborgs län och hemmet i Falkenberg. Brättegården har under 1992 fått en sluten avdelning med 5 platser för tidigt karaktärsstörda flickor.
Tre av å 12 — hemmen har enbart utredningsplatser, nämligen Hässle- holm i Kristianstads län, Bergsmansgården i Örebro län och Stubinen i Västmanlands län. Fagared, som drivs av Göteborgs kommun, har en särskild avdelning för akuta placeringar och utredningar, liksom Sundbo och Margretelund. Gräskärr i Göteborgs och Bohus län har en avdelning för vård och behandling av ungdomar med psykiska störningar. Långanäs i Jönköpings län har valt att differentiera sina fyra vårdavdelningar efter bl.a. ålder och etnisk bakgrund. Granhultskollektivet i Örebro län arbetar enligt den s.k. Minnesotamodellen och drogmissbruk är därför en förut- sättning för inskrivning vid hemmet.
SOU 1993:35 161
Vården vid å 12 - hemmen Organisation och ansvarsfördelning
Det är socialnämnden som ansöker om Vårdplats vid ett å 12 - hem. Något centralt ansökningsförfarande finns inte och inte heller någon regional samverkan. Det förekommer att man på landstingsnivå samordnar ansök- ningar men det är hemmets föreståndare som ensam har rätten att besluta om inskrivning.
Planeringsansvaret delas av kommuner och landsting. Landstingsför- bundet, Svenska kommunförbundet och Socialstyrelsen skall enligt gällande statsbidragsöverenskommelse gemensamt ta fram vårdresursplaner i varje län. Vårdresursplaneringen har emellertid inte fått de effekter som avsetts och fortfarande råder det stora brister inom å 12 - hemsvården.
Det är också föreståndaren som beslutar om utskrivning med den in- skränkningen i beslutsrätten att en LVU-vårdad elev inte får skrivas ut med mindre socialnämnden har begärt det eller lämnat sitt medgivande. Vårdansvaret för den omhändertagne ligger under hela institutionsvistelsen hos den placerande socialnämnden. Alla beslut rörande fortsättning av vården, upphörande av vården och inriktningen på de insatser som kan behövas efter avslutad vård fattas sålunda suveränt av socialnämnden. Det är socialnämnden som har ansvar för samtliga kostnader under institutions- tiden.
Behandlingsansvaret ligger däremot hos å 12 - hemmet så länge den unge är inskriven vid institutionen. Landsting och kommun har det gemensamma ansvaret för att behovet av institutionsvård blir tillgodosett inom landstingsområdet och också för att erforderliga resurser skapas för ändamålet. Staten lämnar kommunerna bidrag till vårdkostnaderna. Statsbidraget var fram till år 1990 utformat enligt intentionerna i social- tjänstlagstiftningen så att det inte var knutet till specifika vårdresurser. Kommunerna hade sålunda relativt stor frihet att använda statsbidragen för utveckling och förändring av verksamheten för barn och ungdom. Verksamheten skulle styras mot ökade öppenvårdsinsatser. Det var därför endast en mindre del av statsbidraget som utgick i form av s.k. platsbidrag till institutionerna. Utvecklingen visade emellertid att man överskattat den öppna vårdens möjligheter att avhjälpa alla vårdbehov och de mest utsatta ungdomarna fick inte den värd de behövde. Statsbidragsreglema ändrades därför 1990 så att bidragen bättre skulle tillgodose de mest vårdkrävandes behov. I syfte att åstadkomma en ytterligare satsning på och en snabb utbyggnad av institutionsvården genomfördes år 1991 en tillfällig omläggning av statsbidragen.
I och med att riksdagen nu beslutat om statligt huvudmannaskap för å 12 - hemmen har, bidragsfrågan kommit i ett armat läge. Avtalet mellan staten och de båda kommunförbunden löper ut vid årsskiftet 1992/93. Eftersom riksdagen uttalat att bidragen i princip bör beslutas direkt av regering och riksdag och inte i form av godkännande av ett avtal samt att staten övertar huvudmannaskapet för de platsbidragsberättigade in— stitutionerna, ansåg departementschefen i prop. 1992/93:61 att systemet
162 SOU 1993:35
med förhandlingar mellan staten och kommunförbunden bör upphöra. Departementschefen uttalade vidare att de särskilda ungdomshemmen i framtiden bör finansieras av såväl staten som de placerande konununema. Statens kostnader för institutionerna bör finansieras genom anslag över statsbudgeten. Statens institutionsstyrelse (se nedan) skall årligen fastställa de vårdavgifter som skall gälla för varje kategori vårdplatser. I den nämnda propositionen föreslås också att staten ökar sitt bidrag till kost- nadstäckningen för de särskilda ungdomshemmen. Enligt förslaget skall statens andel av kostnaderna ökas till 245 miljoner kronor vilket motsvarar omkring 50 procent.
Särskilda befogenheter
Det är ledningen för å 12 - hemmet som har ansvaret för behandlingen under den tid då den omhändertagne är inskriven vid hemmet. Detta innebär inte att socialnämnden står utanför vård— och behandlingsplanering— en. Liksom när det gäller frivillig vård är det avsikten att vården vid å 12 - hemmen skall styras av de ledande principerna i SoL och behandlingen skall så långt som det är möjligt planeras, följas upp och utvärderas i samverkan mellan den intagne, institutionens personal, socialtjänsten och föräldrarna. För att kunna genomföra behövlig vård har å 12 - hemmen getts vissa särskilda befogenheter, som regleras i 15 - 20 åå LVU och i 26 — 28 åå socialtjänstförordningen. Dessa bestämmelser har behandlats ovan i avsnitt 5.2.2. Institutionen får, som där framgått, hålla kvar den unge mot hans vilja och också begränsa hans rörelsefrihet inom hemmet. Den unge kan då, om det är nödvändigt med hänsyn till hans egen, övriga intagnas eller personalens säkerhet eller för att förhindra rymning, beredas vård vid en låsbar enhet under högst två månader. Viss förlängning är möjlig, men då måste den intagne ges möjlighet till vistelse i öppnare former eller utanför hemmet.
å 12 - hemmet får också omhänderta narkotika, alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel, liksom injektionssprutor, kanyler eller andra föremål ägnade att användas för missbruk. Detsamma gäller föremål som knivar och andra vapen. Hemmet har vidare rätt att kroppsvisitera den unge och föreståndaren får öppna och ta del av brev och andra för— sändelser som kommer till eller sänds av den unge.
Vårdens utformning och innehåll
Socialtjänstreformen innebar, som tidigare nämnts, att den differentierade institutionsvården i stora delar upphörde. Ålder, kön, symptom och intagningsgrund - frivillig eller tvångsmässig - skall inte avgöra hur och var vården skulle ske och ungdomar med vitt skilda vårdbehov kan därför placeras vid samma hem. Resurser och kompetens har ofta kommit att anpassas efter de mindre vårdkrävande ungdomarnas behov. Samtidigt kan å 12 - hemmen i motsats till hem för boende utan särskilda tillsynsupp- gifter i princip inte välja vilka ungdomar man vill ta in. De måste också
SOU 1993:35 163
i hög utsträckning kunna erbjuda utredningsinsatser och vara beredda att ta emot ungdomar för akuta placeringar.
Den behandling som de olika å 12 - hemmen erbjuder spänner över ett vitt fält. Efter 1983 har utvecklings- och förändringstakten varit hög och mycket av det som var de tidigare ungdomsvårdsskolornas speciella kännetecken har försvunnits. Av dagens å 12 - hem är det kanske sju som kan sägas ha behållit den prägel som de gamla ungdomsvårdsskolorna hade: Råby, Fagared, Långanäs, Hammargården, Bärby, Vemyra och Nereby. Här har man resurser för en mycket hög omhändertagandenivå och en hög slutenhet, vilket innebär att man kan arbeta med de allra svåraste ungdomarna. Liksom förr vid ungdomsvårdsskolorna har undervisning, arbetsträning och social fostran en framträdande plats i behandlingsarbetet.
Alla å 12 - hemmen har ambitionen att i samarbete med den placerande socialnämnden utforma vård— och behandlingsprogram efter varje intagens individuella behov. De flesta hemmen arbetar enligt miljöterapeutiska och psykodynamiska behandlingsmodeller. Målet är, oavsett behandlingsmo— dell, att bryta en negativ utveckling och förändra de omhändertagna ungdomarnas beteende så att de avstår från kriminalitet och droger, lär sig att ta ansvar och att acceptera rimliga krav, tillägnar sig fasta normer och förmågan att bygga upp och bibehålla relationer och lär sig att lösa konflikter. Den sociala träningen är en betydelsefull del av vården och vid samtliga hem har den pedagogiska verksamheten en framskjuten plats. Det finns också några hem som har det uttalade kravet att föräldrarna och andra personer i närmiljön, det s.k. nätverket, skall ingå i vårdarbetet.
Vid å 12 — hemmen skall det enligt 11 å socialtjänstförordningen finnas tillgång till läkare som bör ha specialistkompetens inom barn- och ungdomspsykiatri eller allmän psykiatri. Hemmen bör också ha tillgång till psykologisk expertis. De flesta institutionerna har egna psykologer men behovet av psykiaterstöd tillgodoser man vanligen genom att anlita konsulter. Landstingens barn- och ungdomspsykiatriska resurser skall kunna användas vid behov, framför allt vid utredning och diagnostisering, men samarbetet med barn- och ungdomspsykiatrin anses av de flesta å 12 - hemmen vara bristfälligt. I synnerhet den grupp ungdomar som har psykiska störningar blir ofta utan adekvat vård och behandling.
Samtliga å 12 - hem har skyldighet att ge sina elever undervisning på grundskolenivå. Även intagna som inte längre är skolpliktiga skall få den undervisning de kan behöva i form av kompletterande grundskoleut- bildning, förberedande yrkesutbildning eller utbildning motsvarande gymnasieskolan. Undervisningen behöver inte nödvändigtvis äga rum på själva institutionen men det är huvudmannen för å 12 - hemmet som enligt skollagen har hela ansvaret för undervisningen. De flesta institutionerna ger sysselsättning och arbetsträning i exempelvis snickeri eller trädgård. Några å 12 - hem erbjuder en systematisk utbildning i bl.a. verkstads- mekanik och träteknik.
Personaltätheten är hög vid samtliga å 12 - hem: man har i genomsnitt drygt två anställda per elevplats. Personalen har oftast hög kompetens, både utbildnings- och erfarenhetsmässigt, och de flesta å 12 -hemmen har
164 SOU 1993:35
krav på högskoleutbildning för flertalet av tjänsterna i det direkta behandlingsarbetet. Utbildningen varierar dock starkt, eftersom det inte finns någon grundutbildning som speciellt vänder sig till personal vid behandlingshem.
Vi besökte Hammargårdens ungdomshem i maj 1992. Hammargården, som 1991 hade 23 platser, vänder sig till ungdomar i åldern 16—23 år som har problem med alkohol- och narkotikamissbruk. Målgruppen innefattar såväl våldsamma som jag-svaga ungdomar. Hammargården har tre avdel- ningar, nämligen akutavdelning och krisavdelning, öppen behandlingsav- delning samt låsbar behandlingsavdelning. Ungdomarna vistas på akutavdelningen mellan 4 och 8 veckor och på behandlingsavdelningen upp till 1,5 år. En behandlingsplan skall, i samarbete med socialförvaltningen, utarbetas för varje elev. Man arbetar efter miljöterapeutiska principer, med kontaktmannaskap och familjesamtal. Eleverna har möjligheter till studier och arbetsträning. Personalen består av ca 70 personer. Man har en särskild personalgrupp för de tyngst belastade ungdomarna. Vid vårt besök upplystes vi om att man f.n. har 18 akutplatser men att det finns planer på att fördubbla detta antal. Vid vår rundvandring på Hammargården besökte vi bl.a. den låsbara behandlingsavdelningen. Slutenheten på avdelningen är stor. Exempelvis finns det inte möjlighet till "rastning" utan eleverna är, under den tid de är på avdelningen, förhindrade att vistas utomhus om inte personal kan avdelas för övervakning. För sådana elever som på grund av särskilt våldsamt uppträdande måste hållas avskilda från övriga elever under viss tid (jfr 27 å socialtjänstförordningen) finns ett särskilt rum som saknar fönster och vars inredning består av en madrass på golvet. Inne på avdelningen erbjuds eleverna inga särskilda möjligheter till sysselsättning, förutom biljardspel, andra spel och syverksamhet som sker under överinseende av personal. Eleverna bor i rum som låses på natten. Avdelningen är försedd med pansarglasfönster som inte går att öppna.
Vårdtid
Vårdtidens längd avgörs av flera faktorer. Den är i princip tidsobestämd. LVU föreskriver att vård, beslutad på grund av den unges eget beteende, skall upphöra när vård med stöd av lagen inte längre behövs. Var sjätte månad skall socialnämnden göra en formell prövning av behovet av fortsatt vård. Vården skall dock under alla omständigheter upphöra senast när den unge fyller 21 år.
Sexmånaderstiden skall inte ses som normaltid för tvångsomhän- dertagande utan som en uppmaning till socialnämnden att följa utveck— lingen av vården och behandlingsresultatet. Det skall, rent teoretiskt, inte finnas någon möjlighet att "straffa ut sig"; socialnämnden har en skyldig— het att bereda ungdomar vård så länge de behöver det, och å 12 - hemmet har ingen rättighet att skriva ut den unge förrän socialnämnden har begärt det eller lämnat sitt medgivande. Hemmen förespråkar som regel relativt långa behandlingstider men den bristande differentieringen och de heterogena elevgruppema innebär inte sällan att man har svårt att fullfölja en uppgjord behandlingsplan.
SOU 1993:35 165
Under institutionstiden har den unge rätt att vistas utanför å 12 - hemmet under högst fyra veckor. En sådan permission skall vara ett led i behandlingen och kan användas för att successivt träna den unge inför en övergång till andra öppnare vårdformer eller till ett eget boende.
Eftervård
Socialtjänstreformen innebar att institutionernas roll i vården och behand- lingen av de omhändertagna västentligen förändrades. Tidigare hade ungdomsvårdsskolorna ansvar inte bara för behandlingen vid institutionen utan också för vården utanför skolan, VUSK. Skolan hade skyldighet att se till att eleven vid vård utanför skolan fick tillfredsställande bostadsför- hållanden och arbete eller utbildning. Vård utanför skolan anpassades efter varje elevs speciella behov. Familjehemsplacering som en förberedelse inför en återgång till föräldrahemmet eller inför ett eget boende var en vanlig form av VUSK. Skolorna hade särskilda eftervårdskonsulenter som skötte kontakterna med elever, familjehem och andra involverade i eftervården. Om eftervården inte fungerade kunde eleven tas tillbaka till skolan.
Synen på å 12 — hemmens del i behandlingsarbetet ändrades genom SoL. Vård vid en institution skall endast vara ett av de instrument socialnämnden kan använda i en behandling och nämnden har därför kvar sitt vårdansvar också under en institutionsvistelse. Ansvaret för själva behandlingen vid herrunet ligger visserligen hos hemmet men socialnämn- den skall hela tiden delta i behandlingsarbetet och förbereda den unge inför utskrivningen. Efter utskrivningen är det socialnämnden som har hela ansvaret för den fortsatta vård som kan behövas.
Denna fördelning av behandlingsansvaret har alltmera kommit att ifrågasättas. En förutsättning för att socialnämnden skall kunna ta en aktiv del i behandlingsplaneringen är att å 12 —hemmet ligger i det egna upp— tagningsområdet. Den otillräckliga differentieringen och svårigheterna att över huvud taget placera de mest vårdkrävande ungdomarna har inneburit att närhetsprincipen i många fall har måst överges.
Ändrat huvudmannaskap
Under en följd av år har vården vid å 12 -hemmen varit föremål för allvarlig kritik. Hemmens kompetens och resurser när det gäller att vårda framför allt de allra mest utsatta grupperna har ifrågasatts från skilda håll.
JO har granskat vården vid å 12 - hemmen vid två tillfällen, 1987 och 1991. I beslut den 31 mars 1987 konstaterar JO att överförandet av huvud- mannaskapet till landsting och kommuner inneburit en indelning i alltför små upptagningsområden. Regionerna har inte råd att driva institutioner enbart avsedda för en liten grupp ungdomar, som behöver en särskilt kvalificerad vård, utan hemmens verksamhet breddas så att även andra än de svårt störda kan tas emot. JO drar bl.a. slutsatserna att upptagningsom- rådena bör vidgas, att Socialstyrelsen bör se till att det utformas enhetliga inskrivningsrutiner och att ansvaret för eftervården av en omhändertagen
166 SOU 1993:35
under ett år efter utskrivning bör delas mellan socialtjänsten och å 12 - hemmet med möjlighet för hemmet att vid behov ta in den unge igen.
JO skriver i beslut den 15 april 1991 att endast en återgång till statligt huvudmannaskap kan säkerställa de mest vårdbehövandes rätt att få en kvalificerad vård. JO förespråkar också en centraliserad intagning, en ökad satsning på differentierade vårdaltemativ samt en lagändring som ger föreståndaren för ett å 12 - hem möjlighet att besluta om försöksutskriv— ning från institutionen.
Socialstyrelsen har i en rapport till regeringen 1990 påpekat att det förutom en klar platsbrist också föreligger en bristfällig differentiering. De slutna platserna är för få och akutresursema är otillräckliga. De befintliga upptagningsområdena är för små och en regional samverkan med enhetligt huvudmannaskap måste bli regel.
Socialutskottet ställde sig i samband med behandlingen av regeringens proposition (1990/91 296) om statsbidrag till missbrukarvård och ungdoms- vård bakom kritiken mot vården vid de särskilda ungdomshemmen. Ut- skottet konstaterade i sitt betänkande (SoU14, rskr. 267) att den nöd- vändiga utbyggnaden och differentieringen inte ägt rum. Staten borde därför återfå huvudmannaskapet för å 12 - hemmen och därmed garantera att alla ungdomar som behöver tvångsvård skall beredas plats och att det skall finnas ett väl differentierat utbud av olika vårdmöjligheter. Riksdagen beslöt också att huvudmannaskapet för å 12 - hemmen skulle återföras till staten. Detta ledde till att regeringen våren 1991 tillkallade en särskild utredare med uppdrag att utreda alternativa lösningar för huvudmanna- skapsförändringen och konsekvenserna av dess genomförande. Utredningen avlämnade i februari 1992 sitt betänkande ( SOU 1992:18 ) Tvångsvård i socialtjänsten - ansvar och innehåll. Efter remissbehandling har be- tänkandet lagts till grund för prop. 1992/93:61 . ] propositionen föreslås att staten får ett samlat huvudmannaskap för de särskilda ungdomshernrnen och LVM-hemmen. En ny statlig myndighet, Statens institutionsstyrelse, skall få ansvaret för planering och drift av de aktuella hemmen. Myndig- heten bör enligt propositionen inrättas den 1 juli 1993 och bl.a. få till uppgift att träffa avtal med de nuvarande huvudmännen om övertagande av de särskilda ungdomshemmen och LVM- hemmen. Övertagandet bör huvudsakligen kunna genomföras under 1993 dock senast före den 1 juli 1994.
Statens institutionsstyrelse föreslås få ansvaret för att anvisa plats vid den institution som i varje enskilt fall bedöms lämpligast. Härigenom beräknas en behövlig differentiering av vården kunna ske, bl.a. i avsikt att tillgodose behovet av enheter med särskilt hög bevakningsgrad. I propositionen uttalas även att verksamheten vid institutionerna bör organiseras så att behövlig vård huvudsakligen skall kunna ske regionvis. Propositionen innehåller inte lagförslag i samtliga de frågor som behandlas i betänkandet. Lagförslagen inskränker sig till sådana ändringar som bedöms nödvändiga för själva huvudmannaskapsförändringen. Pro— positionen har antagits av riksdagen och ändringarna träder i kraft den 1 juli 1993 ( prop.1992/93:61 , bet.1992/93:SoU10, rskr.1992/93:106, SFS 1993:1 och 2).
SOU 1993:35 167
Regeringen har tillkallat en organisationskommitté för att utföra det förberedelsearbete som krävs för inrättandet av Statens institutionsstyrelse och för statens övertagande av huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen och LVM - hemmen. Kommitténs arbete skall vara avslutat senast vid utgången av juni månad 1993.
Den särskilde utredaren lämnade förslag även beträffande frågorna om differentiering av vården, inrättande av enheter med särskilt hög be- vakningsgrad och behovet av utökade tvångsbefogenheter samt eftervården. Även dessa frågor behandlas i den nämnda propositionen.
Differentiering
En väsentlig del av den kritik som riktats mot de särskilda ungdomshem- men har gått ut på att de inte har kunnat bereda adekvat vård åt alla ungdomar som behövt vård i denna form. Kritiken har avsett såväl bristen på platser som brister i vårdens innehåll och utformning.
Departementschefen anslöt sig till den särskilde utredarens uppfattning om grunderna för differentieringen. Denna skall ske med utgångspunkt i klienternas personlighetsutveckling. Härtill kommer de särskilda hänsyn som måste tas till de särskilda problem vissa klientgrupper har, t.ex. flickorna inom å 12 - vården. I propositionen betonas dock att även om den differentierade institutionsstrukturen måste omfatta alla klienter som kan bli aktuella i å 12 - vården, får avgränsningen mellan de olika kategorierna inte bli alltför skarp. Det framhålls som mest angeläget att särskilja sådana kategorier av klienter som har så skilda tillsyns- och behandlingsbehov att de inte kan vårdas tillsammans.
Den nödvändiga differentieringen av institutionerna bör enligt departe- mentschefen ske så snart det är möjligt. En förutsättning för att en ändamålsenligt differentiering skall kunna ske är att klientunderlaget är tillräckligt stort. Departementschefen ställer sig därför bakom den särskilde utredarens förslag att dela in landet i ett antal större regioner. Statens institutionsstyrelse skall besluta om regionindelning och differentiering. Socialutskottet uttalade att det för de mest utagerande och brottsbenägna ungdomarna, vilka till följd av sitt beteende kräver särskilt intensiva bevakningsinsatser, samt för psykiskt störda ungdomar och andra minoritetsgrupper med särskilt svåra problem bör kunna finnas hem som har hela landet som upptagningsområde ( bet. 1992/93:SoU10 ).
Beslut om anvisning av plats i de särskilda ungdomshemmen skall fattas av Statens institutionsstyrelse (SFS l993:2). I de akuta situationer som kan uppstå vid omedelbara omhändertaganden enligt 6 å LVU kan det finnas behov av att göra placeringar med så kort varsel att ett beslut från styrelsen inte kan avvaktas. Den tidigare nämnda organisationskommittén skall bl.a. överväga om Statens institutionsstyrelse skall kunna delegera uppgiften att fatta beslut i sådana situationer till föreståndare för hem med akut- och utredningsenheter.
168 SOU 1993:35
Enheter med särskilt hög bevakningsgrad, möjligheter till förlängning av den slutna vården, m.m.
Den särskilde utredaren ägnade särskild uppmärksamhet åt frågan hur de mest utagerande och brottsbenägna ungdomarna, som nu i hög utsträckning befinner sig utanför å 12 — vården, skulle kunna beredas vård inom socialtjänsten. Enligt utredningen krävde lösningen av problemet att säkerhet och tillsyn gavs hög prioritet och att höga krav ställdes på behandlingsinnehållet.
Utredningen föreslog att enheter med särskilt hög bevakningsgrad skulle inrättas inom å 12 - hemmen. I ett första skede borde fem avdelningar med sammanlagt 40 platser inrättas på med hänsyn till behovet lämpligt belägna å 12 - hem (ett hem i varje region). Utredaren anförde att de enheter, som således måste inrättas för att medge särskilt hög bevaknings- grad, får en särställning inom å 12 - vården. En viktig uppgift för dessa enheter blir att förhindra fortsatt kriminalitet hos ungdomarna, på kort sikt genom att hindra dem från att avvika och på lång sikt genom vård— och behandlingsprogram som befrämjar en anpassning till samhället. Enheterna måste, enligt utredningen, arbeta med en betydligt högre grad av slutenhet än den traditionella å 12 - vården. Det betonades dock att vården skall övergå till öppnare former så snart detta är möjligt.
Utredningen föreslog även att tiden för sluten vård borde kunna förlängas utöver de två månader som gäller idag. Beslut om förlängning skulle fattas av Statens institutionsstyrelse efter begäran av hemmets föreståndare. Styrelsen skulle ompröva sitt beslut om förlängning varannan månad. Den föreslagna rörelsebegränsningen skulle knytas enbart till den enskilde klienten och inte till en speciell enhet. Sluten vård fick inte pågå längre än nödvändigt.
Departementschefen anförde att våra förslag borde avvaktas innan eventuella förändringar i de här berörda avseendena införs i lagstiftningen.
Eftervård
Den särskilde utredaren föreslog att det genom ett tillägg till socialtjänst- förordningen skulle bli möjligt att förlänga en tillfällig vistelse utanför det särskilda ungdomshemmet utan att detta skulle föranleda utskrivning. En sådan vistelse skulle kunna pågå upp till ett år, om det var nödvändigt för att underlätta den unges anassning till samhället. Om socialnämnden så önskade skulle den få avtala med det särskilda ungdomshemmet om förlängd vistelse utanför hemmet i samband med utslussning. Under denna tid skulle det särskilda behandlingsansvaret stå kvar hos hemmet. Förestån- daren för hemmet skulle kunna ta tillbaka den unge till hemmet, om det visade sig att denne inte klarade av de krav som ställdes. Departementschefen instämde i att arbetet med att hitta nya former för utslussning borde intensifieras. Detta borde dock ske inom ramen för gällande lagstiftning. Den lagändring som utredarens förslag förutsatte borde anstå till dess att staten som huvudman fått erfarenhet av hur avtal om utslussning kan utformas mellan kommunerna och de särskilda ung-
SOU 1993:35 169
domshemmen. Departementschefen anförde även att det fanns anledning att avvakta våra förslag i dessa frågor.
5.2.4 Hem för vård eller boende (HVB-hem)
Nuvarande resurser
Under hela 1970-talet och början av 1980-talet skedde det en kraftig och medveten minskning av institutionsvården till förmån för insatser inom öppen vård och familjehemsvård. Mer än hälften av platserna vid de offentliga barn- och ungdomshemmen försvann. När benägenheten att placera barn och ungdomar vid institution åter började öka vid mitten av 1980-talet, uppstod en brist på platser vid offentligt drivna hem, en brist som ännu är bestående och som i hög utsträckning kommit att avhjälpas genom vård vid enskilda institutioner. Också den grupp av ungdomar som är i behov av de särskilda insatser som å 12 - hemmen skall tillhandahålla måste inte sällan på grund av platsbristen placeras i hem för vård eller boende utan särskilda tillsynsmöjligheter.
Ett hem för vård eller boende kan drivas av kommuner eller lands- tingskommuner och av enskilda personer eller sammanslutningar. Ett HVB—hem med kommunal eller landstingskommunal huvudman skall ge vård, behandling och omvårdnad eller tillsyn i förening med boende. Ett HVB-hem som drivs av enskilda eller av sammanslutningar och som ger vård dygnet runt måste ha minst fem platser; om verksamheten bedrivs yrkesmässigt kan hemmet dock ha fyra platser eller färre. Med yrkes- mässighet skall förstås att huvudmannen får sin huvudsakliga försörjning av verksamheten eller att verksamheten bedrivs med anställd personal.
Det finns för närvarande omkring 160 hem för vård eller boende där socialnämnden kan placera ungdomar över 15 år som behöver vårdas utanför sina egna hem. Av dessa är det drygt 50 som drivs av offentlig huvudman. Sammanlagt finns det för denna åldersgrupp knappt 500 platser vid de offentligt drivna hemmen och cirka 550 vid de enskilda. De flesta hemmen, både de som drivs med offentlig huvudman och de som drivs i enskild regi, tar i första hand emot ungdomar för frivilliga placeringar men vård enligt LVU kan ges vid ett 60-tal hem. Som regel rör det sig då om ungdomar som inte har alltför svåra problem och som därför inte behöver den särskilda tillsyn som å 12 - hemmen med sina bevaknings- och inlåsningsmöjligheter kan ge.
Hem med ajfentlig huvudman
Omkring 50 offentligt drivna HVB-hem kan ta emot ungdomar över 15 år för vård och behandling och som uppvisar psykosociala och kriminella beteendestömingar. De är liksom å 12 — hemmen relativt ojämnt fördelade över landet. Det största utbudet av hem har storstadsregionema. Några län står helt utan egna platser för denna kategori av ungdomar.
HVB - hemmen med offentlig huvudman har många drag gemensamma med å 12 - hemmen. De drivs av kommuner eller landsting. De har en
170 SOU 1993:35
hög personaltäthet och oftast en personal med hög kompetens. De tar många gånger emot ungdomar med svåra och omfattande problem. En övervikt av de ungdomar som placeras vid hemmen är dock frivilligt omhändertagna med stöd av SoL. De allra mest vårdkrävande ungdomarna kan man inte ta emot vid HVB - hemmen, eftersom man där saknar särskilda tillsyns— och bevakningsbefogenheter.
Vårdansvaret vid ett HVB-hem med offentlig huvudman ligger hos socialtjänsten och liksom när det gäller de särskilda ungdomshemmen är det landsting och kommuner som har ett gemensamt resursansvar och som skall sörja för att behovet av vårdplatser i upptagningsområdet blir tillgodosett. Hemmet har ansvaret för behandlingsinsatserna under institutionstiden. Beslut om inskrivning och utskrivning fattas av förestån- daren, utom i de fall där den unge är omhändertagen enligt LVU och där det sålunda är socialnämnden som tar initiativet eller lämnar sitt med— givande till utskrivning. Den placerande socialnämnden har kostnadsansva- ret liksom ansvaret för behövlig eftervård. HVB-hem med kommunal eller landstingskommunal huvudman står under tillsyn av länsstyrelsen. Be- handlingsinnehållet vid institutionerna är varierande. Liksom vid å 12 - hemmen arbetar man ofta efter miljöterapeutiska och psykodynamiska modeller och med målet att förhindra eller bryta en negativ utveckling. I något högre grad än vid de särskilda ungdomshemmen arbetar man också med de inskrivnas familjer.
Enskilda hem för vård eller boende
Det är klart uttalat i lagstiftningen att offentligt huvudmannskap skall vara basen för socialtjänstens institutionsverksamhet. Kommuner och landsting svarar dock för huvudmannaskapet vid en mindre del av de HVB-hem som vänder sig till ungdomar över 15 år. Vård och behandling vid enskilda institutioner har blivit ett allt vanligare alternativ till offentligt bedriven vård och merparten av de institutionsplatser som tillkommit under den senaste tiden finns vid de privata hemmen. De privata hemmens betydelse iden länsövergripande Vårdresursplaneringen är oftast marginell, eftersom de flesta av dem har hela landet som upptagningsområde. Antalet enskilda hem som tar emot ungdomar över 15 år kan f.n. uppskattas till drygt 100, med omkring 550 platser.
De privata institutionerna är underkastade offentlig kontroll. De får inte inrättas utan tillstånd och de står under statlig och kommunal tillsyn. Ett enskilt hem för vård eller boende måste ha minst fem vårdplatser men om verksamheten bedrivs yrkesmässigt räcker det med fyra eller färre. Med yrkesmässigt bedriven verksamhet menar man då att huvudmannen får sin huvudsakliga försörjning av verksamheten eller att hemmet drivs med anställd personal eller i särskilt förhyrda lokaler. Några egentliga kvali- tetskrav ställs inte, och det finns heller inga särskilda kompetenskrav för personalen eller några normer för personaluppsättningen. Den som förestår verksamheten skall ha lämplig utbildning och/eller flerårig erfarenhet av arbete med underåriga.
SOU 1993:35 171
Inskrivning vid ett privat hem sker efter ansökan till hemmet och det är i regel föreståndaren som beslutar om både inskrivning och utskrivning. Även för privata hem gäller regeln att ett barn som vårdas med stöd av LVU får skrivas ut först om socialnämnden begärt eller lämnat sitt medgivande till utskrivning.
De enskilda hemmen för vård eller boende har drag som är gemensam- ma med både familjehem och mindre institutioner och många av de privata hemmen har också utvecklats ur traditionella familjehem. Gemensamt med familjehemmen och i vart fall de mindre privata hemmen är att de placerade ungdomarna skall ingå i familjen som dess egna medlemmar.
Den vård och den behandling de enskilda HVB - hemmen ger är ytterst varierande. Det finns hem som arbetar med ett tydligt definierat pedago- giskt och socialpsykologiskt behandlingsinnehåll men de flesta erbjuder en vård som är snarlik den som ges i ett familjehem. Den unge skall genom medlemskap i familjen få stöd och hjälp att bryta en negativ utveckling och tränas i gemensamt arbete och ansvarstagande. Insynen i behandlingen är dock ofta bristfällig. En orsak till detta är bristen på platser i närmiljön. Platsbristen leder till att ungdomar ibland kan placeras så långt hemifrån att placerande socialnämnd har svårt att delta i och följa upp behandlingen.
5.2.5 Vård i familjehem
Familjehemsvården har länge varit den dominerande vårdformen för de barn och ungdomar som behöver bli föremål för omhändertagande. Särskilt för de yngre barnen har vården i familjehem framstått som den överlägset bästa. Man har ansett att familjehemmen bättre än institutioner- na kan ge personlig omvårdnad och kontinuitet i vården. Ungdomar över 15 år som omhändertas med stöd av SoL placeras också mestadels i familjehem. År 1990 var det 466 ungdomar i åldern 15 — 17 år som hade SoL - placering i familjehem som första placeringsform, medan det i samma åldersgrupp var 164 som placerades vid offentliga HVB - hem, 19 vid å 12 - hem och 53 vid enskilda HVB - hem.
De LVU-omhändertagna ungdomarna över 15 år placeras mera sällan i familjehem; vård i familjehem var 1990 första placeringsform för 33, medan 45 placerades i offentliga HVB — hem, 38 i hem för särskild tillsyn och 13 i enskilda HVB-hem. Att merparten av ungdomarna i denna kategori placeras vid institution beror dels på att det är svårt att rekrytera kvalificerade familjehem till äldre och mer belastade ungdomar, dels på att de oftast har problem av den omfattningen att de under alla omständigheter måste få behandling vid institution.
Familjehemsvården är en angelägenhet för den kommunala socialtjän- sten, som ansvarar för rekrytering, godkännande och utbildning av familjehemsföräldrarna och som har skyldighet att hålla fortlöpande behandlingskontakt med hemmen och ge nödvändig handledning till familj ehemsföräldrama. Det är också kommunen som har kostnadsansvaret för farniljehemsvården.
Familjehemmens uppgifter är inte enbart att ge daglig omvårdnad och fostran. De skall medverka i behandlingen av barnet, antingen genom att
172 SOU 1993 :35
regelbundet samarbeta med exempelvis barn- och ungdomspsykiatrisk expertis eller genom eget behandlingsarbete. De har i vissa fall fått ett behandlingsinnehåll som är snarlikt det som erbjuds vid ett hem för vård eller boende och flera av dagens små privata hem för vård eller boende har utvecklats ur tradionella familjehem.
5.2.6 Insatser i öppna former Kontaktperson enligt SoL
En av sociallagstiftningens huvudtankar är att socialtjänstens insatser skall inriktas på att möjliggöra för den enskilde att bo kvar i sin normala miljö. Stöd, hjälp och service i frivilliga former skall prövas i första hand. En ung människa som behöver hjälp att bryta ett destruktivt beteende kan få stöd av en kontaktperson. Kontaktpersonen utses av socialnämnden och skall kunna bistå den unge med att söka arbete, ordna utbildning och att skaffa bostad, hjälpa honom till meningfulla fritidsaktiviteter och över huvud taget vara beredd att ställa upp som ett personligt stöd. För- ordnanden av kontaktpersoner är relativt vanliga och en ökning har skett under de senaste åren. Den 31 december 1990 var det 1 715 ungdomar i åldern 15 - 17 år som hade kontaktperson.
Kontaktperson enligt LVU
Ganska kort tid efter socialtjänstlagens ikraftträdande gjordes det i den allmänna debatten gällande att socialtjänstreformen medfört att allt flera unga lagöverträdare blev dömda till påföljder inom kriminalvården. Man efterlyste ett behandlingsinstrument som låg mellan socialtjänstlagens frivilliga insatser och tvångsåtgärderna enligt LVU. Detta var skälet till att man genom en lagändring den 1 juli 1985 införde det s.k. öppenvårds- tvånget. Detta regleras nu i 22 å LVU.
Socialnämnden ges härigenom möjlighet att mot den unges vilja besluta att den unge skall hålla regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson eller att han skall delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten. En förutsättning för åtgärden är att den unge uppvisar ett beteeende som, om det fortsätter, kan leda till omhändertagande enligt LVU.
Öppenvårdstvånget används som gott som aldrig. Den 31 december 1990 var det 18 ungdomar som var föremål för denna åtgärd.
5 . 2 . 7 Kommitténs enkätundersökning
För att få en uppfattning om hur socialtjänsten ser dels på den ansvarsför- delning som för närvarande råder mellan rättsväsende och socialtjänst, dels på ett antal av de reaktionsformer som föreslagits under den senaste tiden, har vi låtit utföra en mindre enkätundersökning bland handläggare av ungdomsårenden. Enkäten skickades till tio socialförvaltningar/stadsdels-
SOU 1993:35 173
förvaltningar som valdes ut utan några anspråk på statistisk representativi- tet. Urvalet gjordes dock så att det skulle omfatta stora, medelstora och mindre kommuner. Följande kommuner ingick i undersökningen: Stockholm (socialdistrikt 9 och 15), Göteborg (stadsdelsnämnderna Biskopsgården och Gunnared), Sundsvall, Eskilstuna, Motala, Trollhättan, Ystad och Malmö (Östra socialförvaltningen).
Sammanlagt kom det in 59 enkätsvar. Merparten av enkäterna har besvarats individuellt av handläggarna vid respektive förvaltning; tre förvaltningar har dock avgivit kollektiva svar, nämligen Ystad, Gunnared och socialdistrikt 15 i Stockholm. I den följande redovisningen betraktas vartdera av dessa svar ha avgetts av en handläggare. De svar som lämnats av de enskilda handläggarna är naturligtvis inte representativa för alla som arbetar vid samma förvaltning, men sammantaget ger likväl svaren en viss uppfattning om hur man inom socialtjänsten ser på möjligheter och hinder i arbetet med unga lagöverträdare, på ansvarsfördelningen rättsväsende - socialtjänst samt på behovet och önskvärdheten av ytterligare reaktions— former mot brott av unga. Här redovisar vi de svar som avser socialtjän- stens inställning till att arbeta med tvångsåtgärder och önskvärdheten av att nya reaktionsformer införs. Redovisningen av socialtjänstens inställning till samarbetet mellan polis och socialtjänst redovisas i avsnitt 7.8.
Inställningen till tvångsåtgärder
Skyldigheten att i vissa situationer initiera tvångsåtgärder anser endast 8 av de 59 handläggarna vara ett hinder i arbetet med unga lagöverträdare. Det finns inte heller någon övervikt bland handläggarna för tanken att allmän domstol, i samband med att den bestämmer påföljden för brottet till vård inom socialtjänsten, också ges rätt att föreskriva vilka åtgärder som skall vidtagas: i 42 svar avvisas denna tanke.
De allra flesta är nöjda med de befogenheter som socialtjänsten i dag har att fatta egna beslut om tvångsåtgärder: endast 12 vill utöka befogen- heterna. SoL:s och LVU:s instrument för arbetet med unga lagöverträdare anses vara tillräckliga av 32 handläggare.
Trots att alltså så pass många som 27 handläggare redovisar ett behov av flera instrument, är det bara 3 handläggare som de senaste 24 månaderna har använt sig av öppenvårdstvånget enligt 22 å LVU. Om denna regel gav utrymme för ytterligare öppna tvångsåtgärder skulle 18 handläggare använda den, medan 26 svarar nej. 9 vet inte hur de skulle förhålla sig, och 6 har helt avstått från att svara.
De 56 handläggare som inte använt öppenvårdstvångsåtgärder de senaste 24 månaderna har ombetts tala om varför. 1 l besvarar inte frågan. Av de övriga har en person först helt nyligen börjat arbeta med ungdomar. 25 handläggare uppger att de vanligtvis uppnår önskat resultat med frivilliga insatser och att det därför inte funnits anledning att använda öppen— vårdstvång. I ett svar uppges att man arbetar i en kommun, där det finns få klienter i den aktuella målgruppen. 4 handläggare svarar att det är en allmän politisk policy i deras förvaltning att inte tillämpa öppenvårdstvång. Resterande handläggare, 14 stycken, anger som skäl att de finner 22 å
174 SOU 1993:35
LVU otydlig, uddlös, konsekvenslös och gagnlös i ett förändringsarbete. De 3 personer som har tillämpat paragrafen har gjort det endast vid enstaka tillfällen. I samtliga ärenden har de beslutade insatserna fullföljts.
De 18 som svarat att de skulle tillämpa 22å LVU om det fanns ytterligare tvångsinsatser har ombetts lämna förslag till sådana nya öppna tvångsåtgärder. 8 har lämnat frågan obesvarad. De som besvarat frågan föreslår följande åtgärder (några handläggare lämnar flera olika förslag): föreskrift att lämna regelbundna urinprov, föreskrift att delta i drogkurs; samhällstjänst; medling/konfliktlösning; sociala kontrakt; kortare in- stitutionsplacering; familjepedagogiska insatser.
På frågan vad man tycker bör hända, om den unge inte fullföljer beslutade öppenvårdstvångsinsatser svarar 13 handläggare att ansökan om vård enligt LVU skall göras. 4 anser att åklagaren i sådan fall skall underrättas, så att beslut om åtalsunderlåtelse kan omprövas eller så att begäran om undanröjande av dom kan göras. En anser att ett icke— fullföljande bör leda till omprövning av beslutet och avtal om tätare kontakt mellan klient och kontaktperson/socialsekreterare.
På frågan om vilken myndighet som skall besluta'om tvångsinsatser enligt 22 å LVU svarar 30 socialtjänsten, 10 förvaltningsdomstol och 6 allmän domstol. 9 har inte besvarat frågan. 3 vet inte och 1 anser att det är egalt var besluten ligger.
Enkäten tar upp några av de olika förslag till nya reaktionsformer som aktualiserats under den senaste tiden. Frågor har också ställts rörande vilken myndighet som skall besluta om och verkställa reaktionerna. I det följande redovisas svaren såvitt gäller varje reaktion för sig. Avslutnings- vis lämnar vi en sammanställning av svaren.
Varning
Det är endast 6 handläggare som svarar ja på frågan om institutet varning skall återinföras i sociallagstiftningen. 44 svarar nej och 9 vet ej. Av de 6 som svarar ja har 4 den uppfattningen att beslut om varning skall fattas av socialtjänsten, l vill lägga beslutet hos allmän domstol och 1 hos förvaltningsdomstol.
Om varningen inte har avsedd effekt anser 2 handläggare att annan åtgärd med stöd av LVU skall vidtas, 2 svarar att man från fall till fall får avgöra vad som skall bli följden, 1 att föreskrift skall meddelas och 1 besvarar inte frågan.
Föreskrift
På frågan om institutet föreskrift skall återinföras svarar 13 ja, 38 nej och 8 vet ej. 10 av dem som svarat ja anser att beslut om föreskrift skall fattas av socialtjänsten, 2 att det skall vara en uppgift för allmän domstol och 1 att förvaltningsdomstol skall besluta. ll svarar att socialtjänsten skall ansvara för verkställigheten, 2 att den skall åligga kriminalvården. Om föreskriften inte följs anser 1 handläggare att den unge skall ställas under övervakning, 8 svarar att ny bedömning av behovet av ytterligare
SOU 1993:35 175
socialtjänstinsatser skall göras, 2 svarar att rapport skall ske till domstolen, 1 att insatser med stöd av LVU skall beslutas och 1 att man får avgöra vad som skall bli följden i varje enskilt fall.
Övervakning
Det är 9 handläggare som svarar ja på frågan om institutet övervakning skall återinföras, 44 säger nej, 5 vet ej och 1 lämnar frågan utan svar. De som svarat ja anser i 7 fall att socialtjänsten skall besluta om övervakning, medan de övriga 2 svarar allmän domstol respektive förvaltningsdomstol. 7 menar att socialtjänsten skall ansvara för verkställigheten, 2 att den skall åligga kriminalvården. Om den unge missköter sig under övervakningen skall enligt 6 handläggare ny utredning vidtas där behovet av vård enligt LVU prövas, 2 svarar att omhändertagande med stöd av LVU skall göras och 1 att samråd skall ske med domstol.
Omedelbart omhändertagande
På frågan om det skall vara möjligt att göra ett akut omhändertagande för att avbryta en pågående brottslig verksamhet svarar 39 handläggare ja, 19 nej och 1 vet ej.
Beslut om omedelbart omhändertagande skall enligt 22 handläggare fattas av socialtjänsten, medan 11 svarar förvaltningsdomstol och 6 allmän domstol. Ansvaret för verkställigheten skall enligt 32 svar åvila socialtjän- sten, medan 6 anser att ansvaret skall vara kriminalvårdens och 2 tycker att socialtjänst och kriminalvård gemensamt skall svara för verkställig- heten.
På frågan hur länge ett omedelbart omhändertagande av detta slag skall få bestå svarar 13 handläggare fyra veckor, 7 svarar fyra till sju dygn, 1 anser att det skall få bestå högst ett dygn, en annan anger åtta veckor, 3 svarar en till tre månader och 2 vill att det skall få bestå sex månader. 4 vill inte göra någon bestämd tidsangivelse; mycket kort tid men så länge det behövs. 7 svarar inte alls på frågan och l vet ej.
Samhällstjänst
54 handläggare anser att samhällstjänst är en lämplig påföljd för unga lagöverträdare. Endast 3 svarar nej. 2 vet ej.
Beträffande verkställigheten svarar 26 att kriminalvården skall ha ansvaret, 18 svarar socialtjänsten och 9 anser att kriminalvården och socialtjänsten tillsammans skall ansvara för verkställigheten. ] vet ej.
På frågan vad som skall ske om samhällstjänsten inte fullgörs svarar 12 att ärendet skall tas upp på nytt i domstol, 3 att åklagaren skall under- rättas, 7 att fängelse skall utdömas, ] att böter skall utdömas, 10 att annan påföljd skall utdömas samt 3 att vård med stöd av LVU skall ske. 12 svarar inte på frågan och 6 vet ej.
176 SOU 1993:35
Medling/konfliktlösning
46 handläggare svarar ja på frågan om medling/konfliktlösning skall införas, 9 svarar nej och 4 vet ej. 24 svarar att beslut om medling/kon- fliktlösning skall fattas av allmän domstol, 18 svarar socialtjänsten och 3 förvaltningsdomstol. ] vet ej.
24 svarar att socialtjänsten skall ansvara förverkställigheten, 13 svarar kriminalvården och 8 att socialtjänsten och kriminalvården skall ha ett gemensamt ansvar. 1 vet ej.
På frågan om vad som skall hända om medlingen/konfliktlösningen inte kommer till stånd svarar 7 att anmälan skall ske till åklagaren, 10 att ärendet på nytt skall tas upp i domstol, 1 att insatser med stöd av LVU skall sättas in, 1 att böter skall utdömas, 1 att samhällstjänst skall utdömas, 1 att den unge skall tilldelas varning samt 1 att böter skall utdömas. 17 besvarar inte frågan och 7 vet inte.
Fängelsebesök i avskräckningssyfte
På frågan om det skall vara möjligt att låta unga lagöverträdare besöka ett fängelse under en kort tid i avskräckningssyfte svarar 28 ja och lika många nej. 3 besvarar inte frågan. 15 svarar att beslut om fängelsebesök skall fattas av socialtjänsten, 12 svarar allmän domstol och 1 svarar att det saknar betydelse var beslutet fattas. 17 anser att den unges samtycke skall vara en förutsättning för att fängelsebesök skall kunna beslutas, 11 menar att samtycke inte behövs.
Ansvaret för verkställigheten skall enligt 15 handläggare åvila kriminal- vården, medan 11 svarar att socialtjänsten skall ha hand om verkställig- heten och 2 att det skall vara en gemensam angelägenhet för socialtjänsten och kriminalvården.
Sociala kontrakt
På frågan om sociala kontrakt skall kunna upprättas och ersätta åtals- underlåtelse eller dom beträffande första- eller andragångsbrottslingar svarar 43 ja, 13 nej och 3 vet ej. 25 av de 43 som svarat ja anser att det sociala kontraktet skall utarbetas av socialtjänsten, 3 anser att polisen skall svara för uppgiften, 4 säger åklagarmyndigheten, 4 socialtjänst och polis tillsarrunans, 5 socialtjänsten och åklagarmyndigheten tillsammans och resterande 2 anser att de tre myndigheterna gemensamt skall fullgöra upp- rättandet av kontraktet.
På frågan vem som skall kontrollera att kontraktet följs svarar 24 socialtjänsten, 5 polisen, 7 åklagarmyndigheten, 4 socialtjänsten och polisen tillsammans, 2 socialtjänsten och åklagarmyndigheten tillsammans och l socialtjänsten, polisen och åklagarmyndigheten tillsammans.
Om kontraktet bryts skall enligt 27 handläggare ärendet föras vidare till åklagare och domstol för vidare prövning. 1 anger att ansökan om vård enligt LVU skall göras och 1 anser att beslut om åtalsunderlåtelse skall fattas. 13 besvarar inte frågan och 1 vet ej.
SOU 1993:35 177
Skadelindrande arbete
På frågan om skadelindrande arbete skall införas som en sjävständig påföljd svarar 38 ja, 8 nej och 7 vet ej. 1 lämnar frågan obesvarad. Beträffande verkställigheten svarar 28 att den skall vara en uppgift för kriminalvården, 6 att socialtjänsten skall ha ansvaret och 4 att de båda myndigheterna tillsammans skall ansvara för verkställigheten.
På frågan om vad som skall hända om insatsen inte fullgörs svarar 28 att ärendet skall återföras till åklagare och domstol och att annan påföljd skall ådömas. 2 handläggare anser att ärendet skall återföras till de rättsvårdande myndigheterna men att samråd skall ske med socialtjänsten innan man bestämmer en eventuell ny påföljd. 1 svarar att ny utredning skall företas i syfte att klargöra om vård enligt SoL eller LVU kan komma i fråga. 7 avstår från att besvara frågan.
INSTÄLLNING TILL NYA REAKTIONSFORMER
(Sammanställning) Reaktionsform Bör införas S:a svar ja nej vet ej Varning 6 44 9 59 Föreskrift 13 38 8 59 Övervakning 9 44 5 58 Akut omhändertagande 39 19 1 59 Samhällstjänst 54 3 2 59 Medling/konfliktlösn 46 9 4 59 Fängelsebesök 28 28 56 Sociala kontrakt 43 13 3 59 Skadelindrande arbete 38 8 7 53
5.2.8 LVU—omhändertaganden
Inledning
Varje år blir omkring 300 ungdomar föremål för vård enligt LVU på grund av eget beteende, dvs. missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller annat socialt nedbrytande beteende. Av dem är ungefär 200 i åldern 15 - 17 år. Omedelbart omhändertagna på grund av eget beteende blir omkring 300 ungdomar i åldern 15 - 17 år.
Det finns inga statistiska uppgifter om vilken av de nämnda beteende- störningama som är den mest förekommande anledningen till att vård enligt LVU kommer till stånd, eftersom den offentliga statistiken enbart anger det åberopade lagrummet. För att i någon mån klargöra i vilken omfattning ansökan om vård, beslut om vård eller beslut om omedelbart omhändertagande har indikerats av brottslig gärning har vi gjort en under- sökning av ett antal ungdomar i åldern 15 till 18 år, hemmahörande i
178 SOU 1993:35
Stockholms kommun, vilka under åren 1988, 1989, 1990 och 1991 omhän- dertagits för vård eller varit föremål för ansökan om vård.
Undersökningsgrupp och material
Undersökningen omfattar 70 pojkar och 24 flickor, alltså tillhopa 94 ungdomar, vilkas ärenden åren 1988 - 1991 varit uppe för avgörande vid Stockholms läns länsrätt efter det att Stockholms socialtjänst ansökt om vård enligt LVU eller underställt beslut om omedelbart omhändertagande. För undersökningen har en genomgång skett av länsrättens domar, socialtjänstens personakter och utdrag ur Rikspolisstyrelsens person- och belastningsregister. Flertalet av de undersökta har befunnit sig i åldrarna 15 - 17 är, några av dem dock strax under 15 år eller precis kring 18 år.
Undersökningens resultat Social bakgrund
Tabell 1. Åldersfördelning
Ålder Antal —( 15,0 8 15,0 - ( 15,5 14 15,5 - ( 16,0 14 16,0 - ( 16,5 11 16,5 - ( 17,0 17 17,0 - ( 17,5 9 17,5 - ( 18,0 21 Summa 94 Medborgarskap
Här redovisas i vilket land den unge var medborgare vid tiden för omhändertagandet. Tidigare medborgarskap redovisas inom parentes.
Tabell 2. Medborgarskap
Medborgare i Antal Sverige 72 (13) Finland 2 Utomnordiskt land 20
SOU 1993 :35 179
Familjesituation
Av de undersökta ungdomarna hade 50 levt hela och 42 delar av sin uppväxt tillsammans med sina biologiska mödrar. 2 ungdomar hade inte alls vuxit upp tillsammans med sina biologiska mödrar. I det ena fallet rörde det sig dock om ett adoptivbarn som kommit till Sverige vid späd ålder.
19 ungdomar hade levt tillsammans med sina biologiska fäder under hela uppväxttiden, 56 under delar av uppväxten och 16 hade inte alls vuxit upp med sina fäder. Uppgifter saknas beträffande 3 personer.
Av ungdomarna var det endast 16 som under hela sin uppväxttid levt tillsammans med båda föräldrarna.
Skolsituation vid tiden för omhändertagandet
Av de undersökta ungdomarna var 50 inte skolpliktiga vid tiden för omhändertagandet. Av de övriga 44 ungdomarna uppgavs endast 3 vara utan problem i skolan. Vid tiden för omhändertagandet hade 3 avbrutit grundskolan, 2 var avstängda från undervisning på grund av våldsamt beteende och 1 hade anpassad studiegång.
Av ungdomarna hade 29 någon gång under grundskoletiden deltagit i andra undervisningsformer, som placering i skoldaghem, skolhem eller specialskola, eller haft regelbunden kontakt med Skolpsykolog/skolkurator. De skolpliktiga ungdomarnas problem framgår av nedanstående upp- ställning.
Tabell 3. Olika problemtyper
Problemtyp Antal Skolk 29 Bråkig, stökig 11 Våldsam 4 Mobbare 3 Mobbad 2 Läs— och skrivsvårigheter2 Andra problem 10
Under beteckningen andra problem döljer sig Skolvägran, koncentra- tionssvårigheter, Språksvårigheter, passivitet, bristande prestationsförmåga och allmänt avvikande beteende.
Orsaker till omhändertagande/ansökan
32 omhändertaganden har skett med stöd av 6 å LVU, dvs. föranletts av situationer eller beteenden av sådan att att ett omedelbart ingripande ansetts nödvändigt. För de resterande 62 ungdomarna har omhändertagan—
180 SOU 1993:35
de respektive ansökan skett med stöd av bestämmelserna i 3 å LVU (före 1.7. 19901 å andra st 2 LVU).
Brottslig verksamhet, mestadels dock i kombination med andra problem, anges som skäl för omhändertagande eller ansökan om vård avseende 76 ungdomar. Endast 18 hade ett vårdbehov som var föranlett av andra problem än brott.
Oftast angavs mer än ett problem i de utredningar som legat till grund för omhändertagandet. Nedan redovisas en lista över de problem som angetts som skäl.
Tabell 4. Skäl till omhändertagande
Problemtyp Antal individer Stölder, snatteri 63 Skadegörelse, klotter 30 Hot om våld 25 Våld, misshandel, slagsmål 34 Rån 18 Annan brottslighet 44 Rymningar, vagabondage 28 Alkoholmissbruk 15 Narkotikamissbruk 29 Sniffning 3 Skolproblem 26 Psykiska problem 5 Annat 29
Bakom beteckningen "annat" finns problem av typ vistelse i olämpliga miljöer, allvarliga konflikter med föräldrarna och suicidhot. [ 2 fall har omhändertagandet skett för att undvika en förestående häktning och i 3 fall för att häva en redan beslutad häktning.
De 18 ungdomar, 11 flickor och 7 pojkar, som inte alls hade något slags brottslig verksamhet i sin problembild, uppgavs i ansökan behöva vård på grund av narkotikamissbruk (2), alkoholmissbruk (1), blandmiss- bruk av alkohol och narkotika (3), vagabondage i kombination med narkotikamissbruk (3), rymningar, vagabondage (2), vistelse i olämpliga miljöer (2), föräldrakonflikter (1), hot och våld mot föräldrar (2), psykiska problem (2).
Icke ful/följda beslut/ansökningar utan bifall
Av ansökningarna är det 11 som inte bifallits av länsrätten, varav 8 på grund av att länsrätten inte funnit att vård vare sig enligt LVU eller med stöd av SoL varit nödvändig och 3 på grund av att rätten ansett att frivillig vård var möjlig. 7 mål rörande omedelbara omhändertaganden har avskri- vits av länsrätten på grund av att ansökan om fortsatt vård inte kommit in inom föreskriven tid. 5 beslut om omedelbart omhändertagande har inte
SOU 1993:35 181
fastställts av länsrätten, 1 på grund av att den unge häktats och de övriga 4 på grund av att länsrätten inte ansett sådan fara för hälsa eller utveckling förelegat som motiverade ett omedelbart omhändertagande. Socialtjänsten har återtagit sin ansökan om fortsatt vård i 14 fall där det gått att åstadkomma behövlig vård på frivillig väg. I vart fall har ärendet inte fullföljts på grund av att ingen institution velat ta emot den unge.
Tidigare insatser
Av de undersökta ungdomarna har 26 inte varit föremål för några som helst socialtjänstinsatser före det aktuella omhändertagandet. 26 har varit tvångsomhändertagna sammanlagt 32 gånger, medan 41 varit frivilligt omhändertagna vid totalt 83 tillfällen. 13 har varit föremål för öppen- vårdstvång i form av kontaktperson/kontaktfamilj. På frivillig väg har kontaktperson/kontaktfamilj varit förordnad för 10 ungdomar, och lika många har varit föremål för olika andra frivilliga sociala insatser, som samtalskontakt, familjebehandling eller lägerprojekt.
Det är 62 av de undersökta ungdomarna som före det aktuella omhän- dertagandet varit föremål för insatser - mestadels i öppen vård - inom den psykiatriska barn— och ungdomsvården och vid Mariaklinikens ungdomsav- delning. 9 har varit inlagda vid bampsykiatrisk klinik och 8 har på grund av missbruk varit intagna vid Mariakliniken.
Av de undersökta ungdomarna har 61 före det aktuella omhändertagan- det gjort sig skyldiga till brott som föranlett ett eller flera samhällsingri- panden i form av fängelse, skyddstillsyn, villkorlig dom, överlämnande till vård inom socialtjänsten, böter eller åtalsunderlåtelse.
Det bör noteras att antalet som begått brott före det aktuella omhän- dertagandet är högre än vad som utvisas av registeruppgifterna, där endast brott begångna efter 15 år finns upptagna.
I nedanstående tabell redovisas samhällsingripanden för brott begångna före omhändertagandet, fördelade på antal individer som varit föremål för åtgärden och på hur många gånger varje ingripande skett.
Tabell 5. Samhällsingripande på grund av brott före omhändertagan- det
Samhällsingripande Antal ingripanden Antal personer
Åtalsunderlåtelse 35 26 Böter genom dom 34 24 Böter genom straff- föreläggande 16 15 Villkorlig dom 0 0 Överlämnande till vård inom socialtjänsten 58 38 Skyddstillsyn 12 7 Fängelse 6 4
182 SOU 1993:35
Överlämnande till vård inom socialtjänsten är jämsides med böter den vanligaste ingripandeformen. Mer än hälften av de 61 ungdomar som finns registrerade för brott före det aktuella omhändertagandet har ådömts denna påföljd och flera av dem vid mer än ett tillfälle.
För brott begångna efter det aktuella omhändertagandet finns 56 av de undersökta ungdomarna registrerade. I nedanstående tabell redogörs för hur många individer som varit föremål för samhällsingripande efter det undersökta omhändertagandetlllfället och för hur många gånger varje ingripande förekommit.
Tabell 6. Samhällsingripanden på grund av brott efter omhän- dertagandet
Samhällsingripande Antal ingripanden Antal personer
Åtalsunderlåtelse 1 1 9 Böter genom dom 19 16 Böter genom straff- föreläggande 15 1 1 Villkorlig dom 3 Överlämnande till vård inom socialtjänsten 36 20 Överlämnande till sluten psykiatrisk vård 1 1 Skyddstillsyn 34 17 Fängelse 28 12
Totalt finns det i undersökningsgruppen 22 personer, 9 pojkar och 13 flickor, som inte alls förekommer i person- och belastningsregistren.
Sammanfattning
Undersökningen omfattar 94 ungdomar vars ärenden åren 1988 - september 1991 handlagts vid länsrätten i Stockholms län efter det att socialtjänsten i Stockholms kommun ansökt om vård enligt LVU eller underställt beslut om omedelbart omhändertagande. Den dominerande anledningen till att dessa ungdomar blivit föremål för omedelbart omhändertagande eller ansökan om vård är brottslig verksamhet. Det är få av ungdomarna som före det undersökta omhändertagandet inte gjort sig skyldiga till någon form av brott och ett stort antal av dem har också meddelats åtalsunderlåtelse eller dömts vid ett eller flera tillfällen. 38 har vid sammanlagt 58 tillfällen överlämnats till vård inom socialtjänsten. Majoriteten av ungdomarna har även före det undersökta omhän— dertagandet varit föremål för olika insatser inom socialtjänsten. Flera av dem har varit omhändertagna mer än en gång. En stor andel av dem har vuxit upp i hem med bara en förälder. Skolproblem särskilt i form av skolk, är vanligt förekommande. Bilden av en grupp ungdomar med stark kriminell belastning förstärks av uppgifter rörande ingripanden efter
SOU 1993:35 183
undersökt omhändertagande. För 56 av dem finns noteringar om åtals- underlåtelser, strafförelägganden och domar.
5.3 Principerna för fördelning av uppgifter mellan socialtjänsten och rättsväsendet
5 . 3. 1 Inledning
I avsnitt 5.2 har vi behandlat påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten och några av de åtgärder som kan förekomma inom ramen för denna. Som där framgått är det sedan länge en vedertagen princip att unga lagöverträdare såvitt möjligt inte skall ställas inför domstol och bli föremål för åtgärder inom kriminalvården. Det är i stället de sociala myndigheterna som skall vidta åtgärder mot ungdomar som begår brott. Denna princip har på olika sätt kommit till uttryck i lagstiftning, för— arbeten och praxis. I detta avsnitt redogör vi närmare för den nämnda principen.
5 . 3 .2 Gällande princip
Straffmyndighetsåldem i Sverige är 15 år och det ligger inte inom vårt uppdrag att pröva denna gräns. Eventuella ingripanden vid brott mot den som inte uppnått denna ålder är i princip en exklusiv uppgift för socialtjän- sten. Polisen är emellertid, även beträffande ungdomar i äldrama under 15 är, skyldig att ingripa för att motverka och förhindra brott. Vidare finns det möjligheter att under vissa begränsade förutsättningar utreda brott som begåtts av barn under 15 år (13 och 15 åå LUL). Brott som begåtts av barn under 15 år kan också under vissa förutsättningar bli föremål för domstolsprövning. Möjligheten till sådan prövning utnyttjas dock ytterst sällan. I de få fall så sker är det inte heller fråga om ett åtal för brott. I stället för åklagaren, efter framställning av socialnämnd, länsstyrelse eller vårdnadshavare, en s.k. bevistalan. Genom bevistalan hänskjuts frågan om barnet begått brott till rättens prövning. Rättens avgörande av saken sker genom dom, i vilken anges att rätten funnit att den unge begått gärningen eller att så inte blivit utrett. De sociala myndigheterna är inte bundna av rättens avgörande.
För ungdomar i åldern 15-17 år är straffrättsliga påföljder inte uteslutna. Även beträffande denna åldersgrupp är det emellertid primärt en uppgift för socialtjänsten att vidta åtgärder i anledning av brott. Tanken är att åtal skall kunna undvikas i den mån man kan åstadkomma lika goda eller bättre behandlingsmöjligheter för en ung lagöverträdare utan att åtal väcks. Ungdomar i den här aktuella ålderskategorin meddelas också åtalsunderlåtelse i stor utsträckning. Den grundläggande regeln om åtalsunderlåtelse finns i 1 å LUL. Vi behandlar bestämmelserna om åtalsunderlåtelse utförligt i avsnitt 10. Här skall endast nämnas att det många gånger är en förutsättning för åtalsunderlåtelse att den unge blir
184 SOU 1993 :35
föremål för insatser inom socialtjänsten. Ett ytterligare uttryck för socialtjänstens företräde är de regler om påföljdsbestämning som finns i BrB. I 29 kap. 7 å BrB föreskrivs således att om den tilltalade begått brottet innan han fyllt 21 är, hans ungdom skall beaktas särskilt vid Straffmätningen. Bestämmelsen öppnar också en möjlighet för domstolen att i dessa fall döma till lindrigare påföljd än vad som är stadgat för brottet. Det är relativt ovanligt att ungdomar i åldern 15-17 år ådöms annan påföljd än böter eller överlämnande till vård. Dessa ungdomar kan dömas till fängelse endast under vissa snävt angivna förutsättningar (se avsnitt 5.1 och 17).
Socialtjänsten har ett särskilt ansvar även för unga lagöverträdare i åldern 18 - 20 år. Således gäller de ovan nämnda reglerna om påföljdsbe- stämning i brottsbalken även denna ålderskategori och som framgått är påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten tillämplig avseende den som begått brott innan han fyllt 21 år. Möjligheterna att använda vanliga straffrättsliga påföljder är dock väsentligt större i dessa fall.
Socialtjänsten har alltså ett övergripande ansvar för barn och ungdom. Av 12 å SoL framgår att socialnämnden skall verka för att de unga växer upp under goda och trygga förhållanden. Nämnden skall också i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling av barn och ungdom. Vidare skall nämnden med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken på en ogynnsam utveckling och i nära samarbete med hemmen sörja för att de unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd de behöver. Om hänsynen till den unges bästa motiverar det, skall nämnden tillse att han får vård utanför det egna hemmet.
5.4 Reaktionemas användning, m.m.
För att få en uppfattning om i vilken utsträckning ungdomar i åldern 15—20 är gör sig skyldiga till brott, vilka brott och brottstyper det rör sig om, hur många av ungdomarna som lagförs för brott och hur påföljderna fördelar sig, skall vi i detta avsnitt redovisa en del statistiska uppgifter avseende ungdomar i de nämnda äldrama. Uppgifterna är hämtade ur Rättsstatistisk årsbok 1992 och ur Statistiska centralbyråns skrift Ungdomar och brott, 3:e upplagan 1992. Ytterligare uppgifter lämnas i Jerzy Sameckis avsnitt Ungdomsbrottsligheten, en kunskapsöversikt (avsnitt 1, del B).
Hur många ungdomar som faktiskt förövar brott vet vi inte. En del av brotten blir polisanmälda men långt ifrån alla. En mycket stor del blir överhuvudtaget inte upptäckta. Det gäller kanske särskilt brott som riktas mot det allmänna och där det inte finns någon enskild målsägande som drabbas av brottet. Olika faktorer bestämmer människors benägenhet att anmäla brott. En viktig faktor är naturligtvis den låga uppklaringspro— centen. Många människor anser att det inte lönar sig att anmäla ett brott därför att det är mycket liten utsikt att gärningsmannen åker fast. Detta
SOU 1993:35 185
gäller särskilt de fall, där man inte kan peka ut någon misstänkt gämings- man. Anmälningsbenägenheten kan också vara beroende av hur allvarligt brottet är och hur förnärmad målsäganden är. Mycket grova brott kommer i större utsträckning till polisens kännedom än mindre brott.
År 1991 anmäldes ca 1,2 miljoner brott. Hur många av dessa brott som förövats av ungdomar kan naturligtvis inte fastställas, om brotten inte klaras upp, och uppklaringsprocenten är som ovan nämnts mycket låg vid flertalet brott, inte minst förmögenhetsbrotten, där särskilt snatteri och skadegörelse anses vara typiska ungdomsbrott.
Vill man ha statistiska uppgifter om brottslingsklientelet får man alltså gå till de tabeller som ger anvisning om personer som misstänks och lagförs för brott.
Statistiken över brottsligheten bland minderåriga (icke straffmyndiga personer) avskaffades i slutet av 1970-talet. De undersökningar som då gjordes visade att 15-åringarna registrerades mest av alla åldersgrupper men att också 13- och 14-åringama nådde höga tal i statistiken. Vad vi i fortsättningen skall intressera oss för är de unga lagöverträdarna i åldrarna 15-20 år.
År 1991 misstänktes sammanlagt 108 374 personer för brott. Av dessa utgjorde 24 524 personer ungdomar i åldern 15-20 år. Andelen ungdomar utgjorde således 22 procent av de misstänkta. I tabell 1 redovisas antalet personer som misstänks för brott efter brottsart samt ålder 1991. Man kan alltså utläsa vilka brottstyper de unga misstänks för. Det kan därvid konstateras att andelen förmögenhetsbrott är stor liksom andelen brott mot trafikbrottslagen, och då särskilt olovlig körning.
I tabell 2 redovisas antalet lagförda personer efter kön, ålder, med- borgarskap m.m, 1991. Det rörde sig detta år om 167 359 personer. Av dessa var 35 276 ungdomar i åldern 15 - 20 år. Antalet ungdomar utgjorde således 21 procent av det totala antalet lagförda. Mellan 1980 och 1991 sjönk andelen ungdomar (15 - 20 år), lagförda för alla typer av brott, från 25 procent till 21 procent. Tendensen sedan mitten av 70-talet att relativt sett färre ungdomar lagförs kvarstår alltså även på 80-talet.
I tabell 3 har de lagförda personerna spaltats upp efter ålder. Av särskilt intresse är att se hur brotten beträffande ålderskategoriema 15 - 17 år respektive 18 - 20 år fördelas. Man kan t.ex. se att misshandelsbrott (3 kap. 5 å BrB) förekommer i ungefär samma utsträckning i de båda ålderskategoriema, att våld mot tjänsteman (17 kap. 4 å BrB) i högre grad är ett brott bland 18-20 åringama medan tillgreppsbrott är vanligare bland 15-17 åringama, ja faktiskt har dessa brott här högst frekvens bland alla ålderskategorier. Av naturliga skäl återfinns rattfylleristema främst bland ungdomar i åldern 18 — 20 år.
När det gäller påföljdsstatistiken redovisas i tabell 4 antal personer som meddelats åtalsunderlåtelse eller dömts till olika påföljder 1991. Det kan därvid konstateras att böter är den i särklass vanligaste brottspåföljden för ungdomar. En av två 15-17 åringar och två av tre 18-20 åringar får böter. För den yngsta ålderskategorin är överlämnande till vård inom socialtjän— sten en vanlig påföljd medan fängelse förekommer i liten utsträckning (22 fall). Härtill skall dock läggas de 20 fall där ett kort fängelsestraff
186 SOU 1993:35
meddelats i kombination med skyddstillsyn. Vad beträffar antalet åtalsunderlåtelser visar siffrorna att 40 procent av 15-17 åringama och endast 10 procent av 18-20 åringama får åtalsunderlåtelse.
Ytterligare uppgifter om de ungdomar som dömts till fängelse lämnas i tabell 5. Det visar sig här att fängelsestraffets längd för ungdomar i åldern 15-17 är huvudsakligen ligger under sex månader. Mer än hälften har straff på två månader eller lägre. Hit räknas de som dömts till skyddstillsyn i kombination med fängelse. Att endast tre ungdomar i denna ålderskategori fått fängelse i mer än ett år kan förklaras av att domstolarna tillämpar straffnedsättningsreglema i 29 kap. 5 och 7 åå med avsevärd spännvidd.
För gruppen 18—20 åringar ligger också en avsevärd del av fängelse- straffen på tider under sex månader. Fall där fängelse ansetts påkallat med hänsyn till brottslighetens art hör hit. Även för dessa ungdomar spelar reduceringsreglema i 29 kap. BrB stor roll vid Straffmätningen i fråga om allvarligare brott.
Slutligen föreligger tabell 6 som visar att återfallsfrekvensen bland ungdomar i åldern 15-17 år är den högsta bland alla som lagförts för brott. Därnäst kommer ålderskategorin 18-20 år.
Brottsart 15 år
Samtliga brott 1838
Brott mot brottsbalken . Ej16 kap16 par 1000
Brott mot person (3—7 kop) 150
Bron moi liv och hälsa (3 kap) 87 Darav Mord, dråp. barnadråp och misshandel med dodlig utgång därav fullbordade brott Misshandel. aven grov ej med dodlig utgång 84 mer barn 0-6 år mot barn 7-14 år 26 mot kvinna 14 mot man 47 vallande till annans död ! Brott mot frihet o (tid (4 kap) 66 Aiekrankningsbion (5 kap) 1 Sexualbrott (6 kap) 8
därav våldtakt. grov våldtäkt 1
Brott mot familj (7 kapl —
Brott mot förmögenhet (8-12 kop)
Stöld, rån m m (8 kap) Ti grupp av motordrivet lortskaflnlngsmedal 95 darav bil, fullbordade brott 53
bil, torsok 20
motorcykel 7
moped 22 Tillgrepp av ej motordrivet lortskatlningsmedol 28 darav cykel 27
lnbroiisstold exkl skjutvapen 129 daiav i lagenhet och Villa 13 ! kallare, Vlnd 5 I liiiidshus 9 iburik, varuhus o d 25 Stold av skjutvapen 5
Ovr stold, snatteri 513 darav ficksiold 2 väskryckning 7 ibutik. varuhus o d 413 från motorfordon 25 under yrkesmässig iransp
876 7 30
16åi 4922 3726 728 462
443
91 69 312
318 19
3258 2649
509 272 153
57 131 90 87
683 43 33 35 184
7
1792 13 22 1347
225 4
17år 5009 3963 726 490
476
43 82 375
314 13
3327 2658
693 471 177
57 105 67 64
725 55 27 37 228 15
1715 12 20 1192
299 18
189r 4353 3524 706 51 2
501
16 77 429
249
19
2803 21 84
635 472 190 51 51
77 69
623 61 24 38 187 12
1 355
835 320 4
1921
41 70
3211 696 512
496
11 82 422
222 19
2573 1944
540 388 188 31 28
59 56
568 66 22 19 229
8
1227 7
692 376 11
20 24 är 25 29 år 30 39 är 40 49 år 50 59 år 60 år
191 60 1 6849
13047 3059 2213
1 0769 2762 1 905 33 40 12 14
1821 9 31 20 19 697 1191 44 27 1240 46 43 101 33 39
6 21
10206 6983
8238 5437
1391 1026 589 370 149 80 36 38 19
760
238 220
1939 1130 271 213 98 74 108 74 649 281 50 23 4738 4205 51 40 13 11 2951 3161
979 451 28 22
174 154
24103
'I 5289 4084 2610 68 17
2490 34 99 1219 1299 42 2033 75 225 62
46
1 1 681 7805
846 579 159 21 13 214 196
1347 386 140
77 276 21
6370 63 15 5147
529 17
1 6498
9727 2784 1629
56 20
1521 18 99
875 630 26
1416 85 217 40
43
7051 4342
221 177 43 3
3
68 65
503 146 62 45 102 11
3718 23 3137 157 6
6891 3945 1031 545
26 l3
483 4 32 248 224 16 492 51 99 12
4
2898 201 4
34 29 18 17 78 23 12 16
1823 1657 24 1
Totalt
4983 1 08374
3413 503 242
NN
206 104 100 21 240 30 50
2840 2490
mm
242
_Nmmvw c:.—
2377 2
71614 17229 11207
250 79
10637 101 463
3995 6708 193 7710 349 880 213
123
55781 39236
5727 4159 1454 343 411 1038 958 7736 1279 499 451 2181 155
29880 226 94 22909 3387 11 l
Därav kvinnor
17957
per rad Anm. antalet personer redovisas netto per rad dvs varje person kan förekomma högst
14544 1521 793
25 10
735 22 64 448 234 29 697 109 18
42
12561 9861
253 206 50 2
3
72 68
439 108 49 46 89 3
9251 29 7
8532 146
9
Persons suspected of offences, by type of offence and age
,
Personer som misstänkts för brott efter brottsart samt ålder 1991
, 1991
en gång
Tabell 1 SOU 1993 35
187
Brottsart
Rån grovtiän
Bruikrån
Posnän
Bunkmän
Yaxnån
Rån mot åldringar handikappade m1| Annatran
Bedragen och annen oredlrgher (9 kan) darav bedrageii, grovt medtagen bedragligt beteende daravrned check med konto/kieditkort mot lorsakringskassa haleri. halenlorsuelse
Forskiiigiing mm (10 kap) Brott mot borgenarer mm (11 kap) Skadegorelsebrotl (12 kap)
Brott mot allmenheten (13-15 kap)
Allmanlarliga brott (13 kap) därav mordbrand
Forlalskningsbrott (14 kap)
Mened. lalskt åtal mm (15 kap)
Brott mot staten (16-20 kap)
Brott mot allm ordning (16 kap) 81011 mor allman verksamhet (17 kap) daiav våld mm mot transte
man (1.2 5 !) Hogmälsbrotl (18 kap) Brott m rikets sakerh (19 kap) T|ansle1el m m (20 kap)
Trafikbrottslagen (TBL) Darav rattfyllerr grovt rattl smrrnrng olovlig kornrng. aven grov
Ovriga Inger och lorfettningar Darav mot varusmugglingslageii narkoukasualnagen hamsmnmng oveilåtelse rn m innehav skanebrongagen naturvårdslagen nunoskvdddagen
tsar
15
65
17 48 19
130
683 46 9 621
81 4
16 a
64
328 125 3 200 106 641
99 25 11 42 36 96 25 72 49
1479 164 21 1319
300 18 35
34
17.1i
85 71
397 144 255 176 620 318
27 17 186 121
156 17 140 110
1430 253 37 1280
466 29 85
15 75 10
18 är
57
388 187 15 216 136 549 326
22 14 152 159
164 156
121
1190 300 42 1059
53 90 19 83
19är
448 204 27 14 10 262 123 525 204 18 104 86 213 10 203 168
1283 507 102 909
556 81 167
47 146
20 24 år 25 29 är 30 39 är 40 49 är 50 59 år 60 är
220 19
62 12
11 129
2358 1466 165 114 180 976
569 34 2121 690
76 37 351 291
1105 57 1038
743
6120 3205
449 3433
4053 591 1 188
320 1028 11 36
161 14 10 38
6 8 94
2261 1587 179 100 216 782
546 140 1385 640
60 24 389 227
976 40 930 735
5511 2914
356 3224
4298 683 1739
493 1501 52 28
191 14 18 40
1
118
3210 2333 339 122 269 1035
781 414 1825
848
97 42 549 239
1319 42 1258 1007
22
8187 4618
468 4896
6339 967 2728
718 2380 253 38 18
69 13
A 11
1810 1446 178 67 128 418
468 467 948 457
83 29 277 110
751 37 677 483
37
5833 3975
298 2715
3362 505 859
228 753 321 32 41
467 377 37 14 24 90
167 201 251 131 34 64 34 216 19 175 119
23
2326 1676 171 880 1162 169 134
41 110 147 21 15
N
167 142
24 65 78 101 88 52 20 17 76 11 56 36
1203 738 231 314
498 67 24
10 19 57 20 8
34 611
11899
8078 949 449 837 4306 3156
1334 9096
381 8
502 195 2140 1323
5090 2 71 4719 3580 11
104
35205 18396
2184 20650
21559 3167 7052
24 1896 6130
841 200 88
Dniav kvrnilor
112
2381 1891 277 94 276 576
551 118 635 915 103
47 501 339
436 33 389 309
15
2868 1366
298 1294
2000 456 905
269 771 80 12
Personer som misstänkts för brott efter brottsart samt ålder, 1991 Tabell 1 (forts .)
188
SOU 1993 35
"H&udblni' Toral: Darav
Kwnnor Ungdomar Utländska Urvw I srorsrads Fnhers 15420 år medborgare sade Ianerv helt”-100
Anlal % An1a| % An1al % Amar Antal % Antal » 1991 Oversiktstabell. Lagförda personer efter kon, ålder, medborgarskap m.m.
Brott mot brottsbalken 57904 13415 20 20432 30 13282 20 362 29891 44 9937 Bror: mor person '3 7 kapr 11206 816 7 2618 23 1983 18 80 4408 39 3031 Bra!: mor » och mysa 13 kaol 7749 512 7 1929 25 1395 18 42 3041 39 2368 narav mord och man 91 14 15 9 10 36 40 17 42 46 86 misshandel nkl grov 7299 470 6 1851 25 1333 18 25 2863 39 2346 vållande". lanrrans dad 132 15 11 21 16 16 12 . 42 32 23 Bron mot lrrher och md l—l kapr 2814 287 10 618 22 449 16 14 1124 40 356 Arekranknmg 15 kan” 31 3 10 4 13 2 6 . 19 61 Sexualbrorr 16 kan) 585 8 1 67 11 127 22 24 209 36 294 darav valdxakr nkl gro». 148 20 14 66 45 20 66 45 135 Bron mor iam-n 17 kaol 27 6 22 — A 10 37 - 15 56 13 Bron mot lormogerhm 18-12 kao' 50241 11496 23 15993 32 10183 20 261 22656 45 5724 T. greppsbron 18 kap! 36090 9239 26 12208 34 8309 23 232 16789 47 4171 darav snatteri 17439 6951 40 4203 24 5136 29 1 8631 49 43 slold 11526 1703 15 4968 43 2114 18 109 4977 43 1957 grov s(old 1591 137 8 505 30 314 19 68 812 48 991 hllgrepp av1or1$ka11nmedel 2916 117 4 1713 59 334 11 3 1368 47 690 rän inkl grovt 627 22 4 277 44 187 30 49 399 54 436 Bedragen och oredngher 19 kap] 7211 1510 21 1507 21 1106 15 28 3213 45 1263 nerav bedragerrbron (1 3 nar) 4617 1161 25 609 13 723 16 8 2058 45 693 helen halerrlorseelse 2540 334 13 880 35 379 15 19 1138 45 555 Forskingri :) m m 110 kaol 1578 331 21 481 30 192 12 1 782 50 1311 Bron mor borgenarer m m (11 kap! 810 64 8 3 - 56 7 . 269 33 106 Skadegorersebror: 112 kap! 4552 352 8 1794 39 520 11 - 1603 35 50 51011m01almanhetenll3v15 kan) 2692 829 31 1014 38 461 17 10 1114 41 364 Allmanlarl-ga bron 113 kan! 299 68 23 85 28 24 8 96 32 50 031211 mordbrand inkl grov 125 31 25 46 37 17 14 48 38 73 For1alsknrngsbrort 114 kan! 1508 439 29 473 31 298 20 659 44 175 Mened lalskt alal rn m 115 kam 885 322 456 52 139 16 359 41 106 Bror: mot staren 116—20 kan! 3765 274 807 21 655 17 1 1713 45 818 Bror! mor a Iman ordnmg 116 kan) 557 23 188 34 75 13 — 205 37 9 Bron mora man verksamhet (17 kan 3166 246 619 20 580 18 11 1494 47 806 darav våld mor urnan 11-2 4-5 par) 2934 221 582 20 520 18 11 1388 47 758 Hogmälsbrou 118 kap: 2 1 . 1 . 1 50 1 Bron mor rikers sakerher (19 kam ; A , . 'lansre1ei m m 120 kan) 38 5 13 . . - - 12 32 1 Brorr av krugsman -21 kam 2 A — — . 1 50 1
r r:
SOU 1993 Tabell 2
rm mm :
psykiatrisk vård. innebär fängelse, antingen enbart eller i kombination med annan påföljd, samt sluten
Till de frihetsberövande påföljderna räknas alla påf jder som
35
rx
Anm. Ordningsbot i
m om men
ngår 0). (n. '7
m , kmru'.._n
189
venn, —(4
Hmmm.-
r531'10mu7'1mmw'1 r— m'irrrr'4llHO-LJ ohvmm m
mrun
m 0 un
Bron mot andra lagar 99455 11069 11 14844 15 17404 17 101 43973 44 6182 Trabkbronslagen 41243 5128 12 8342 20 6419 16 2 16202 39 3383 därav rantvllen vr1k1 grow 14795 1248 8 1697 11 2139 14 . 5897 40 2654 Smrlmng 1355 219 16 232 17 194 14 - 557 41 29 olovl 9 Forum:; 13902 1144 8 4620 33 3139 23 6410 46 589 NarkorrkastraHlagen 4799 647 13 452 9 885 18 64 2910 61 1456 Varusmuggungslagen 7472 1156 15 786 11 3757 50 28 5343 72 213 T lverkmng av hander med drvcker 660 64 10 84 13 56 8 - 176 7 72 Skanebrorrslagen 374 19 5 . 30 8 153 41 7 Wiposkvadslager 33 - - . . 15 45 Narurvårdswgen 156 10 6 30 19 7 4 15 10 Vagrrahklorranr- ngar 33959 3213 9 3373 10 4732 14 - 14042 41 3 Ovrrg! 10759 832 8 1777 17 1518 14 7 5117 48 982 C?
A Summary table. Persons found guilty 1991, by sex, age etc.
tomrum—aom. n
—o fm
Totalt 167359 24484 15 35276 21 30686 18 463 73864 44 1 611 9 10
Huvudbron
Brott mot brottsbalken Bron mor person (3 7 kap) Bron mor vw och halsa (3 kap) darav mord och dråp nnsshandelrnklgrov vanandel lannansdod Bron mot lruhel och lrld (4 kap) Arekranknung (5 kap) Sexualbroll (6 kap] darav våldlakl mkl grov Brott mot 161711 (7 kan) Bron mor iormogenher (8-12 kap) T(llgrBDDSbfon (8 kan) darav snatlen mom grov Slold lillgrepp av iorrskallnmedel ran Inkl grow Bedragerroch oredhghe((9 kap) darav bedragerrbrcm (1 -3 par) halerl. halerrlorseelse Farskrngrmg m rn (10 kap) Bron mot borgenarer m m (11 kap) Skadegorelsebron (12 kan) Brou mor allmanhelen (13-15 kan) Allmaniarlrga brou (13 kap) darav mordbrand rnkl grov Forlalsknmgsbron (14 kap) Mened, lalskt åtal m m (15 kap) Bron mol slaren (16-20 kap) Bron mor allman ordnmg (16 kap) Bron mot allman verksamhet (17 kan) darav våld mot (,man (12. 45 par) Hogmålsbrou (18 kap) Bron mor nkers sakerhet (19 kap) Tlanslelel rn m (20 kap] Bron av krrgsman (21 kap)
Brott mot andra lagar
Trallkbrouslagen darav rattfyllerl Inkl grov! smrrnung olovug kornxng Narkonkasrralflagen Vamsmugghngmagen Tlllverknmg awhandel med drvcke' Skalleblonslagen Mr oskvddslagen Naturvardslagen Vagtrallklorlanmngar Ovng
Totalt
15-17
11237 1308 925
2
896
2
348
3
32 7
9154 7208 2825 2798 217 955 136 709 214 480 267
970 505
55 29 225 225 270 63 207 197
6210
3989 457 35 3191 110 183 26
16 1136 750
17447
18-20 21-24 Alder vvd rlden lor äkla arbes'utel'lorela 25-29
andel'domen 30- 39
40 49
50-59
60-
101811
9195 1310 1004 7 955 19 270 1
35 13
6839 5000 1378 2170 288 758 141 798 395 400 214 3 824 509 30 17 248 231 537 125 412 385 8634 4353 1240 197 1429 342 603 58
14 2237 1027
17829
9637 1602 1218 7 1148 27 318 6
56 19
4 6926 4728 1582 1948 324 461 107 1184 758 420 215 15 784 418 40 16 244 134 691 122 564 526 2 2 1
14208
5346 1912 203 1643 693 1000 97
21 4940 2108
23845
9767 1674 1206 19 1148 12 382 11 72 31
3 6985 4726 2051 1661 289 333 98 1318 899 414 223 80 638 384 27 13 246 111 724 104 614 571 5 1
1 6785
5743 2183 191 2077 1169 1317 103 22
20 6501 1908
26552
13865 2580 1743
20 1659 31 683 4 141 38 9 9898 6714 3594 1945 392 321 100 1846 1314 520 316 250 772 501 61 30 318 122 886 69 812 765 5
23657
8553 3502 244 3145 1825 2091 158 116
32 8535 2341
37522
8114 1817 1128 21 1047 18 522 3 153 29 11 5586 3681 2413 771 154 81 34 991 744 238 226 297 391 251 36 13 168 47 460 40 409 367
11
17433
6663 3362 169 1660 554 1385 130 133 13 27 6854 1674
25547
3196 603 343
13 296
201 56
2353 1731 1402 173 25
10 277 217 56 90 130 125 83 23 49 11 157 25 120 101 12
7346 3223 1474 107 548 94 594
55 75 11 2665 621
10542
2893 312 182
150 16 90
40
2500 2302 21 94
60 88 76 12 27 35 48 41 27 10 40 28 22 51 82
3373 665 209 209
12 299 33 25 15 1091 330
8075
67904 11206 7749 91 7299 132 2814 31 585 148 27 50241 36090 17439 11526 1691 2916 627 7211 4617 2540 1578 810 4552 2692 299 125 1508 885 3765 557 3166 2934 2
38 2
99455 41243 14795 1355 13902 4799 7472 660 374 33 156 33959 10759
167359
offence and age summary fmes by prosecutor or who were sentenced, 1991, by principal
ved, who consented to
P CI'SOIIS agamst, ion was war whom prosecut Personer som lagforts, efter huvudbrott och ålder, 1991 Tabell 3
190
SOU 1993 35
Lagrurr enligt vulket aklagarens beslut meddelats *huvudpäfolld
Åtalsunderlåtelse enligt LUL.1pm LUL 6 par RE 20 7 51 RE 20 7 s1 RE 20 7 51 RE 20 7 51 RB 20 7 51 2 LVM 46 par
Summa åtalsunderlåtelser
pmms! QQQQ
Domar och strafförelägganden
FangeBe Sluten psyk vård Värd | spectalswkhus lor psvk utvecklmgsstorda Oppen psyk vård SkvddsuHsvn darav med fangelse med kontraktsvärd BrB 30'6 ullampad Vlllkolllg dom Vård inom socualtiansten Vård enligt lagen om vård av mISSbYUkafe Boter darav genom dom genom straffore- Iaggande (SF) BrB 341 p 1 nllampad darav avs iangelse avsskvddansvn avs v lkorltg dom Frihän påfoud Påfolpd eftergiven
Summa domar och SF darav domar
Summa åtalsunderlåtelser, domar och SF darav åtalsunderlåtelser och domar
Ålder vid tiden for äklagarbeslutet 'lorelaggandetgdomen
15—17
6061 182 309
316
6868
10579 3826
1 7447 10694
18-20 21424 2529 30-39 40-49 50-59
60-
Totalt
271 51 230 5 772 11
1341
785 13
1062 130 12 2215 190
1 1576 3265
831 1 644 29 584 31
16488 8177 17829 9518
269 11
1079 29 1391 2513 33 1065 141 44 2851
15361 4359 11002 626 91 487 48 22454 11452
23845 12843
307 20
1 563 40 6 1936
3094 65 1122 110 66 2302
7 17427 5270
12157 588 136 416
36
24616 12459 26552 14395
491 17 2693 117 3
12
3333 4545 82 1712 129 98 10 2836
10 24122 7509
16613 867 211 621
35
34189 17576 37522 20909
387 20
1 169 63
2 1
1642 2460 68 1193 55 67 1896
13 17946 5632
12314 315 85 212 18
11
23905 1 1 591 25547 13233
263 267 25 563 707 14 383 12 20 756
8036 2344 5692 64 16 46
11
9979 4287
1 0542
4850
543 70 621 187 113 398
6727 1430 5297
6332 234 2799 81 7929 292 8
20 1 7695
14313 284
6
11 6833 598 311 16 13532 1423 38 109980 31841
78139 3188 572 2440 176
5
51
149664 71525
1 67359 89220
Netto
per rad
5969 145 2792 81 5995 273
17 15042
12786 280
11 6821 598 311 16 13502 1268 36 31003 2928 557 2200 176 51
65336 75263
fines or who were sentenced, by principal sanction and age, 1991
ved, who consented to summary
Persons against whom prosecuti
01'1 W&S Wal
Personer som lagforts, efter huvudpåföljd och ålder, 1991 Tabell 4 SOU 1993 35 191
Strafftld
15—17 18—20 Ålder vid intagning
21—24 25—29 30434 35—39 40—49
50—
Summa
därav kvmnor
1 månad 2 månader 1 3 månader
4 månader 5 månader 6 månader
Nmva—Ö
7 månader - 8 månader 2 9 månader - 10 månader - 11 månader 1
tår 1 2år 1 3år - 4år 1 Sår - Sår - 7år - Sår - Sår - 10 år -
11 år - 12 år - 13 år - 14 år - Livstid '
Summa 35
233 131 107 39 14 58
10 31 14 38 7 94 13 7 1 1
800
901 238 200 228
48 179 22 100 33 64 19
219 59 33 13
7 v'm-F
2 372
833 356 252 265
84 221 55 162 47 111 23
299 1 (15 40 23 13
Civ—ION?
2912
629 260 200 200
85 205 41 136 58 66 19
294 76 42 1 6
mmm-ro -,_.,_.
2 371
526 235 154 156
44 169 41 111 31 63 23
205 66 30 12
mann-v— 'v-v—ÅN
1889
766 294 1 52 1 52
56 1 43 33 107 41 70 20
226
2 229
369 101 51 58 13 42
814
4 264 1 628 1 119 1 100
345 1 020
21 1 673 225 427 1 16
1 391 441 204 91 52 44 13 29
Fn.—rv
13 422
624
Kalla: Uppgift från Kriminalvårdsstyrelsen.
2 månader omfattar dömda upp t.o.m. 2 månader och 29 dagar, osv.
Anm. Intervaller 1 månad omfattar dömda upp t.o.m. 1 månad och 29 dagar sentence, 1991
Persons sentenced and admitted to prison, by age, sex and length of vårdsanstalt efter ålder, kön och strafftidens längd Personer som dömts till fängelse och som under 1991 tagits in i kriminal- Tabell 5
192 SOU 1993 :35
Alder vid lagföringen 15—1 7 år 18—20 år 21—24 år 25—29 år 30—39 år 40—49 år 50—59 år
60— år
Totalt
Antal Andel % Antal Andel % Antal Andel % Antal Andel % Antal Andel % Antal Andel % Antal Andel % Antal Andel %
Antal Andel %
Lagfpn'ngsår 1 973
13 780 52 15 035 45 17 067 40 16 617 37 19 548 32 13 590 25
9 778 16
6512 9
111 927 35
1 975
13 800 52 15 897 46
16124 42
15 590 38
19654 33
12 397 24
8412 15
5 924 9
107 798 36
1977
1 2 750 53
15 766 47 16 558 45 15 414 41 20 760 36
1 1 365 26
7821 17
5 955
106 389 38
1979
13 446 52
1 5 442 46
16 805 15 053 43 22 225 36
1 1 824 26
8126 17 6519
109 440 37
1981
15 230 49 16 349 44 17 304 43 15 978 43 24 019 36 12 859 26
8 098 18
6619 10
116 456 37
1983
1 4 790 44
16 928 42 16 795 41
15861 44
23 865 38 13 666 27
7 853 19 7 046 12
116 804 36
1985
12 353 42
15218 41 14845 41
13 684 42
21 159 38 13 332 27 6 833 18
6560 11
103 984 35
Anm. Andel % anger andel som återfallit.
lagföringen och lagfö Personer som återfallit i brott inom 3 år, 1973—1985, efter ålder vid
»
ringsar
Persons who recidivate within 3 years, by age and year of adjudication Tabell 6 SOU 1993:35 193
194 SOU 1993:35
5.5 Socialtjänstreformens betydelse för behand— lingen av unga lagöverträdare
5.5. 1 Inledning
Enligt våra direktiv skall vi göra en samlad utvärdering av socialtjänstre— formens betydelse för behandlingen av unga lagöverträdare och i samband därmed också överväga i vilka former och på vilket sätt det allmänna bör ingripa när unga begår brott. En sådan utvärdering som nämns i direktiven skulle dock kräva avsevärt mer tid än vad som stått till vårt förfogande. Med hänsyn till tidsramen för vårt arbete har vi i denna del fått inskränka oss till att genomföra några mindre undersökningar. Två av dessa avser LVU-omhändertagna respektive fängelsedömda ungdomar. Vi har vidare genomfört en mindre enkätundersökning avseende socialtjänstens upp- fattning om samarbetet med rättsväsendet respektive polisens syn på samarbetet med socialtjänsten. I socialtjänstenkäten ingår även en redovisning av socialtjänstens inställning till att tillgripa tvångsåtgärder inom ramen för sin verksamhet. Resultaten av de nämnda undersökningar— na presenteras i samband med behandlingen av de frågor de närmast berör (avsnitt 5.2). Även resultatet av de undersökningar som BRÅ utfört inom ramen för utvärderingen av försöksverksamheten med snabbare utredningar rörande unga lagöverträdare presenteras i samband med behandlingen av respektive delfråga. De hittillsvarande resultaten från den pågående uppföljningen av 5 12 - vården i Stockholms län presenteras i del B, avsnitt 1. Vi utgår från att Socialtjänstkommittén (S 1991:07), som har till uppgift att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen och därvid utvärdera socialtjänstlagens tillämpning, kommer att behandla även frågan om socialtjänstens insatser för unga lagöverträdare. I detta avsnitt redovisar vi kortfattat den uppföljning av samhällets insatser för unga lagöverträdare som skett sedan socialtjänstreformens ikraftträdande.
5 .5 . 2 Socialtjänstreformen
Socialtjänstreformen bröt mot ett behandlingssystem som länge hade präglats av kontroll och av tvångsinsatser och som först decennierna före den nya lagstiftningen lämnade utrymme för individens eget medbe— stämmande över vård och behandling. Frivillighet och samförstånd är socialtjänstreformens ledande principer. En huvudtanke i reformen är att individen har ett eget ansvar för sin situation. Socialtjänstens tidigare kontrollfunktion får träda tillbaka för en servicefunktion: socialtjänsten skall inte lösa problemen åt individer och familjer utan i stället ta fram deras egna resurser och egen förmåga att förändra sina livsvillkor.
[ förarbetena till socialtjänstreformen betonas vikten av en helhetssyn i behandlingsarbetet. Problem hos unga i form av kriminalitet och missbruk skall i första hand lösas genom insatser i närmiljön och tillsammans med familjen. SoL är huvudlag. Tvångsåtgärder enligt LVU skall tillgripas först när samtycke till behövlig vård inte kan erhållas. Det
SOU 1993:35 195
slås också fast att ansvaret för att unga lagöverträdare får stöd, vård och behandling primärt åvilar socialtjänsten.
5.5.3 Översynen och uppföljningen av LVU
Socialberedningen tillsattes av regeringen i juni 1980 för att utvärdera socialtjänstreformen. Genom tilläggsdirektiv fick beredningen 1982 i uppdrag att göra en översyn av LVU . Uppdraget gavs mot bakgrund av att det mycket snart efter lagens ikraftträdande uppstått en diskussion med två diametralt motsatta inriktningar. Det hävdades å ena sidan att den äldre bamavårdslagstiftningen gav socialvården bättre förutsättningar än LVU att tillgodose barns behov och i deras intresse vidta åtgärder oberoende av samtycke. Å andra sidan hävdades det att den nya lagstiftningen lett till för många tvångsingripanden. Det hade också i debatten kring LVU gjorts gällande att kriminalvården i ökad utsträckning fått ta ansvar för unga lagöverträdare.
Socialberedningen avgav 1984 betänkandet (Ds S l984:15) Socialtjäns- tens insatser för ungdomar i vissa frågor i samband med missbruk och kriminalitet. Beredningen konstaterade att det så kort tid efter socialtjänst— reformen knappast varit möjligt att göra en tillförlitlig bedömning av den nya lagstiftningens effekter. Det var beredningens grundinställning att den nya sociallagstiftningen skulle ligga kvar i sina grunddrag och när det gällde unga lagöverträdare skulle principen vara att ge vård och behandling inom socialtjänsten. Man konstaterade att föreliggande statistiska uppgifter inte pekade på att överströmningen från socialtjänsten till kriminalvården ökat så kraftigt som det gjorts gällande i den allmänna debatten. Det framhölls dock att det gick att spåra en viss tendens till att överlämnande till vård inom socialtjänsten kommit till användning i mindre utsträckning än före 1982 och att domar på skyddstillsyn ökat för åldersgruppen 15 - 17 år. Beredningen ansåg inte att de förändringar som skett efter socialtjänstreformen hade ett direkt samband med att andra former av tvång än omhändertagande utmönstrats ur lagstiftningen. Beredningen drog slutsatsen att förändringarna främst var att tillskriva problem i till— lämpningen av den nya lagstiftningen och fann inget som motiverade att ytterligare former av tvång återinfördes.
Öppenvårdstvånget
Frågan om särskilda insatser inom socialtjänsten för ungdomar i samband med missbruk och kriminalitet behandlades vidare i prop.l984/85:l7l. Socialberedningens ställningstagande till frågan om socialtjänstens behov av ytterligare tvångsåtgärder delades inte av departementschefen. I propositionen anfördes att avståndet mellan frivilliga insatser enligt SoL och omhändertagande med stöd av LVU var alltför stort. Departements- chefen framhöll att utmönstringen av de mindre ingripande tvångsåt— gärderna hade haft betydelse för domstolarnas påföljdsval såtillvida, att domstolarna ofta ansåg socialtjänstens frivilliga insatser för unga lagöver- trädare otillräckliga. Även om antalet fängelsedömda i åldersgruppen 15 -
196 SOU 1993:35
17 år inte visade tecken till ökning betonades det principiellt betänkliga i att 20 - 40 ungdomar i denna ålderskategori varje år dömdes till fängelse. Det relativt höga antalet fängelsestraff för ungdomar i åldern 18 - 20 år ansågs också betänkligt. Mot denna bakgrund föreslog departementschefen en förstärkning av socialtjänstens möjligheter till vård och behandling oberoende av samtycke. I syfte att öka domstolarnas möjlighet att överlämna unga lagöverträdare till vård inom socialtjänsten föreslogs även att åldersgränsen för åtgärder enligt LVU skulle höjas. Förslagen i propositionen resulterade i att det s.k. öppenvårdstvånget infördes i LVU. Genom dessa bestämmelser, som trädde i kraft den 1 juli 1985, fick socialtjänsten rätt att tillsätta kontaktperson och besluta om vård i öppna former utan samtycke. Samtidigt ändrades förutsättningarna för tvångsvård så att den som är 18 - 20 år kan beredas vård enligt lagen på grund av eget beteende om sådan vård är lämpligare och ej som tidigare uppenbart lämpligare än annan vård. Ändringarna innebar vidare att vården i beteendefallen får pågå tills den unge fyllt 21 år. Slutligen ändrades den övre åldersgränsen för överlämnande till vård inom socialtjänsten från 20 år till 21 år (31 kap. 1 åBrB).
JO.'s undersökning av omedelbara omhändertaganden
JO gjorde år 1983 en undersökning rörande tillämpningen av bestämmel- serna om omedelbart omhändertagande enligt LVU (Beslut 1984-06-14 i ärende nr 3343-1983). Undersökningen visade att merparten av de omedelbara omhändertagandena använts för att tillgodose den unges behov av skydd. Utredningsskäl hade mycket sällan åberopats. JO fann heller inget stöd för det i debatten kring LVU framförda påståendet att lagen fått alltför vid tillämpning och lett till onödiga omhändertaganden. Däremot fann JO brister i LVU:s bestämmelse om att ett omedelbart omhän— dertagande skall upphöra då den unge häktas. JO ansåg att bestämmelsen borde ändras så att ett omedelbart omhändertagande kunde bestå samt också i undantagsfall meddelas även om den unge var häktad.
Socialberedningens betänkande Barns behov och föräldrars rätt - Social- tjänstens arbete med utsatta familjer
Socialberedningen fortsatte sin översyn av LVU och avgav år 1986 betänkandet (SOU 1986:20) Barns behov och föräldrars rätt - Socialtjän— stens arbete med utsatta familjer. Socialberedningen ansåg att lagstift- ningen i fråga om omhändertagande av barn borde vidareutvecklas och föreslog en helt ny lag, lagen om tvångsomhändertagande av unga, LTU. I denna lag skulle den frivilliga vårdens företräde markeras tydligare än i LVU. När det gällde förutsättningarna för omhändertagande skulle begreppen fara och allvarlig fara överges. I stället skulle man enbart tala om skada eller stor risk för skada för den unges hälsa eller utveckling. I motsats till LVU skulle det i LTU inte göras någon åtskillnad mellan miljö— och beteendefall vid risk- och skadebedömning. Som skäl för omhändertagande på grund av det egna beteendet föreslogs missbruk av
SOU 1993:35 197
berusningsmedel (i stället för LVU:s beroendeframkallande medel), brottslig verksamhet eller något annat därmed jämförbart levnadssätt. Vidare skulle omhändertagande få ske först om vårdnadshavaren eller den unge, om han fyllt 15 år, motsatte sig behövlig vård utanför hemmet.
Beredningens ledamöter, experter och sakkunniga redovisade i en rad frågor skilda uppfattningar, och år 1986 förordnades dåvarande justitieom- budsmannen Tor Sverne att som särskild utredare göra en översyn av LVU med utgångspunkt i socialberedningens förslag. 1 april 1987 överlämnade han betänkandet (Ds S 1987z3) Översyn av LVU.
Sverne ansåg inte att det fanns tillräckligt tungt vägande skäl för att ersätta LVU med en helt ny lag. Han föreslog en rad förändringar som alla kunde ske inom ramen för 1980 års LVU. I betänkandet riktades det allvarlig kritik mot institutionsvården, framför allt mot 5 12 - hemmens bristande ansvarstagande gentemot de allra mest vårdkrävande ung- domarna.
Nya LVU
Remissinstanserna ställde sig nästan undantagslöst bakom förslagen i Svernes betänkande. I oktober 1989 förelade regeringen riksdagen en proposition (1989/90:28) om vård i vissa fall av barn och ungdomar. Den 1 juli 1990 trädde så den nya lagstiftningen i kraft. Den nya lagen bygger till stor del på gamla LVU men med vissa kompletteringar och precisering- ar. Grundema för att bereda barn och ungdomar vård har preciserats. Begreppet "fara" som grundläggande förutsättning för omhändertagande har blivit ersatt med begreppet "påtaglig risk för skada" och används nu i både miljö- och beteendefallen. Härigenom ökar möjligheterna till tidigare ingripanden i beteendefallen. Vad gäller omhändertaganderekvisi— ten i beteendefallen har uttrycket "något annat därmed jämförbart beteende" blivit ersatt med "något annat socialt nedbrytande beteende".
Den ovan närrmda propositionen bekräftade den sedan länge godtagna principen att ansvaret för unga lagöverträdare i första hand åvilar socialtjänsten. I belysning därav behandlades de regler i 1980 års LVU som innebar att ett omedelbart omhändertagande upphörde om den unge häktades. Dessa regler hade kritiserats från många håll och särskilt från kriminalvården. Som framgått tidigare hade också JO i sin undersökning av omedelbara omhändertaganden föreslagit ändringar av bestämmelserna i LVU så att det blev möjligt för socialtjänsten att överta ansvaret för behövlig vård av den unge efter det att häktningen hävts. För att markera detta ansvar och för att åstadkomma en bättre samordning mellan social— tjänst och rättsväsende ändrades reglerna angående omedelbart omhän- dertagande vid häktning så att ett omedelbart omhändertagande kan bestå också om den unge häktas och ett beslut om omedelbart omhändertagande kan meddelas även om den unge är häktad.
198 SOU 1993:35
5 . 5 .4 Statistik
Socialtjänstens insatser
Samhällsvården av barn har sedan SoL:s tillkomst uppvisat betydande förändringar. År 1981, barnavårdslagens sista år, omhändertogs 666 ungdomar på grund av eget beteende med stöd av 29 & BvL. År 1982 omhändertogs 308 ungdomar i åldersgruppen 15 - 20 år på grund av brister i det egna beteendet. År 1990 var det 291 ungdomar i denna åldersgrupp som omhändertogs på grund av sitt eget beteende, varav 212 i åldern 15 - 17 år.
Antalet LVU - omhändertagna ungdomar i åldern 15 — 17 år, placerade i hem med offentlig huvudman, uppgick den 31 december 1982 till 193. År 1990 var antalet 249, varav 111 i & 12 - hem.
Öppenvårdstvånget har kommit till mycket liten användning. 1985 fattades beslut om kontaktperson/behandling enligt LVU i 11 fall för åldersgruppen 15 — 17 år. År 1990 var antalet beslut i denna åldersgrupp totalt 18 stycken. Den enkätundersökning kommittén utfört bekräftar att öppenvårdstvånget används i ytterst begränsad omfattning. I de 59 enkätsvar som kom in från handläggare vid tio social/stadsdelsförvaltningar angavs i 56 fall att öppenvårdstvångsåtgärder inte hade använts i något fall under den senaste tvåårsperioden (jfr 5.2.7).
Kriminalvårdens insatser
Statistiken uppvisar tecken på en svag tendens till ökad användning av kriminalpåföljder för åldersgruppen 15 - 17 år under åren närmast efter socialtjänstreformen, men någon väsentlig och varaktig förskjutning av ansvaret för unga lagöverträdare har dock inte skett.
Antalet fängelsedömda i dessa åldrar har med vissa variationer varit tämligen konstant. År 1981 var det 39 ungdomar under 18 år som dömdes till fängelse och 1982, då socialtjänstlagen trädde i kraft, var antalet 40. År 1991 dömdes 22 ungdomar i åldern 15 - 17 år till fängelse och 20 fick påföljden skyddstillsyn med fängelse.
År 1981 var det 123 unga i åldern 15 — 17 år som dömdes till skydds- tillsyn. År 1982 steg antalet till 228. År 1991 dömdes 185 till skyddstill— syn.
Antalet ungdomar som överlämnades till vård inom socialtjänsten sjönk för åldersgruppen 15 - 17 år från 781 år 1981 till 654 år 1982. Därefter har antalet ökat successivt och var år 1991 1 233.
SOU 1993:35 199
5.5.5 Kritiken mot socialtjänstens insatser för unga lag- överträdare
JO.-s undersökning 1987 av hem för särskild tillsyn
Huvudmannaskapet för hem för särskild tillsyn, & 12 - hemmen, övergick, som vi beskrivit i avsnitt 5.2.3, år 1983 från staten till landsting och kommuner. Redan tidigt efter övertagandet restes farhågor beträffande de nya huvudmännens möjligheter att tillhandahålla en så pass kostnadskrä- vande resurs för att tillgodose behoven hos ett relativt litet antal ungdomar. I sin tidigare nämnda undersökning (1987-03—3 1, Dnr 447—1986) av vården och behandlingen vid & 12-hemmen konstaterade JO att de intentioner, som redovisas i förarbetena till SoL, inte kunnat uppfyllas. Han pekade särskilt på svaghetema i reglerna för resurs— och planeringsansvaret och befarade att reglerna på sikt kunde äventyra den i förarbetena till SoL klart uttalade målsättningen att & 12 - hemmen skulle utgöra en resurs för de allra mest vårdkrävande ungdomarna. Landstingsområdena var i regel för små för att ge ett tillräckligt underlag för denna kvalificerade vård och kraven på ett effektivt resursutnyttjande hade drivit fram en breddning av verksamheten som därigenom alltmer förlorade sin kompetens att ta emot de allra mest utsatta.
JO pekade också på frånvaron av en effektiv eftervård. Avsaknaden av regler innebar att ekonomiska överväganden mer än behandlingsskäl inte sällan kommit att avgöra om insatser skulle sättas in efter vårdtiden. Enligt JO:s mening utgjorde vården vid & 12 - hemmen ofta det enda alternativet till kriminalvård. En fortsatt begränsning av kriminalvårdspåföljder för unga lagöverträdare krävde att staten åtog sig ett större kostnadsansvar och att Socialstyrelsen effektiviserade sin tillsynsfunktion. Det var vidare nödvändigt att vidga upptagningsområdena och att överväga att införa ett centraliserat intagningsförfarande. JO efterlyste överläggningar där regeringen i samråd med huvudmännen för & 12 -hemmen och representan- ter för socialtjänsten tog upp de frågor som redovisats i undersökningen.
Socialstyrelsens utvärdering - REBUS-projektet
Socialstyrelsen fick 1988 regeringens uppdrag att utvärdera SoL:s praktiska tillämpning vad gäller bland barn och ungdom främst utsatta grupper. Utredningen, som fick arbetsnamnet REBUS-projektet, redovisa- de i delrapporten Vård utom hemmet (SoS-rapport 199024) frågor rörande förhållanden för barn och ungdomar som omhändertagits av samhället. Socialtjänsten kritiserades på åtskilliga punkter i rapporten. Socialstyrel- sens konklusion blev att SoL:s intentioner inte uppfyllts. Bristerna var uppenbara vad gällde kompetens och resurser vid 512 - hemmen. Hemmen hade inte den grad av differentiering som var nödvändig för att vårda ungdomar med de tyngsta och mest sammansatta problemen. De allra mest vårdkrävande kunde inte anvisas plats vid hemmen. För att rätta till bristerna föreslog Socialstyrelsen regional samverkan, samordnad
200 SOU 1993:35
intagning på regional basis, regler i LVU om vård utanför hemmet, ett ändrat utskrivningsförfarande , eget beslutsansvar vid hemmen, möjligheter till differentierad vård samt ett förtydligande av behandlingsansvaret.
Våldskommissionens promemoria Ungdomar och brott
Den av regeringen i november 1989 tillsatta Våldskommissionen överläm— nade i november 1990 sitt slutbetänkande (SOU 1990:92) Våld och brottsoffer. Betänkandet innehåller inga förslag som tar direkt sikte på de unga lagöverträdarna. I en bilaga till betänkandet behandlar kommissionen emellertid frågeställningar av betydelse för innehållet i påföljden överläm- nande till vård inom socialtjänsten. Kommissionen behandlar vidare den problematik som är förknippad med 5 12 - hemmen.
Efter att ha redogjort för den kritik som JO framfört angående bristerna i ungdomsvården anslöt sig kommissionen till JO:s och Socialstyrelsens krav på ökad differentiering, regional samverkan och centraliserad intagning men konstaterade att det därutöver krävdes särskilda insatser för de mycket brottsaktiva ungdomarna. Kommissionen föreslog att det skulle inrättas åtminstone ett särskilt ungdomshem för de mest brottsbelastade ungdomarna. Hemmet skulle ha hela landet som upptagningsområde, drivas av staten och vara utformat så att det skulle vara ytterst svårt att rymma. Det skulle också vara uteslutet med utstraffning eller förvägrad intagning. Domstolen borde också ges möjligheten att i domen på överläm- nanden till vård inom socialtjänsten föreskriva att den unge skulle tas in vid ett sådant centralt särskilt ungdomshem under viss tid och förordna om minsta tid för vistelsen vid hemmet. Den tid för vistelse på ett centralt särskilt ungdomshem som domstolen skulle kunna föreskriva borde enligt förslaget normalt inte överstiga sex månader. Om brottet hade ett mycket högt straffvärde, borde tiden dock kunna uppgå till ett år. Någon villkorlig frigivning borde inte kunna ske. När den i domen angivna tiden löpt ut skulle vården fortsätta jämlikt LVU under så lång tid som det förelåg vårdbehov enligt denna lag. För att domstolen skulle få besluta om intagning på ett centralt särskilt ungdomshem skulle krävas att beslut om vård enligt 3 & LVU redan beslutats beträffande den unge.
JO:s beslut 1991 om vård av unga i hem för särskild tillsyn
Problemen kring vården vid 5 12 - hemmen togs på nytt upp av JO 1991 (Beslut 1991-04—15). I beslutet konstaterade JO att bristerna i systemet fortfarande fanns kvar, trots att de varit kända under lång tid och påtalats från många håll. JO kritiserade särskilt den nästan obefintliga samordning- en mellan upptagningsområdena när det gällde upprättande av resursplaner. Detta hade bl.a. lett till en breddning av verksamheten som uteslöt de mest resurskrävande från vård och behandling. De unga som på så vis inte fick behövlig vård inom socialtjänsten blev i ökad utsträckning föremål för kriminalvårdande insatser. Vidare framhöll JO att det förelåg påtagliga brister i eftervården av de ungdomar som blev föremål för 5 12 — vård.
SOU 1993:35 201
JO konstaterade att de påtalade bristerna kunde avhjälpas genom att låta staten återta huvudmannskapet för 5 12 - hemmen. Därigenom skulle förutsättningar skapas för en nödvändig differentiering, ett centralt intagningsförfarande och en eftervård med försöksutskrivning efter mönster från missbruksvården.
Kommunförbundets promemoria 1990
1 promemorian Hem för särskild tillsyn - förslag till förbättringar av verksamhet och organisation konstaterade Svenska kommunförbundet att den gällande organisationen och Vårdresursplaneringen inte var ändamåls- enlig. Landstingsområdena var för små för att kunna upprätthålla en nödvändig differentiering. Försök till samverkan mellan områdena på frivillig grund hade inte gett tillfredsställande resultat. För att komma till rätta med de rådande problemen föreslogs inrättandet av en statlig nämnd med uppdraget att vara huvudman för samtliga & 12 -hem och med beslutanderätt för samtliga frågor rörande intagning och utskrivning, vård och resurser.
5.5.6 Sammanfattning av kritiken
Socialtjänstreformen har som framgår av den ovan lämnade redovisningen utsatts för en betydande kritik vad gäller insatserna för kriminella ungdomar. I den allmänna debatten har det bl.a. hävdats att socialtjänstens inriktning på frivillighet inneburit en överströmning av unga lagöverträdare till kriminalvården. Kritiken i detta avseende ledde till införandet av det s.k. öppenvårdstvånget, som i praktiken nästan aldrig har kommit till an- vändning.
Under de senaste åren har kritiken framför allt rört vården eller den uteblivna vården av de allra mest brottsbelastade och vårdbehövande ungdomarna. & 12 - hemmen har inte kunnat tillgodose den efterfrågan på vård som finns. De allra mest vårdkrävande har inte beretts plats och den regionala obalansen har ytterligare försvårat för ungdomar med tunga problem att få adekvat och differentierad behandling. Sedan huvudmannan- skapet överfördes till landstingen och kommunerna har den institutionella ungdomsvården enligt kritikerna inte motsvarat de anspråk på kvalitet som samhället måste ställa.
Den massiva kritik mot institutionsvården, som den utvecklats efter det att landsting och kommuner övertagit huvudmannaskapet, ledde våren 1991 till ett principbeslut i riksdagen om en återgång till statligt huvudmanna- skap för socialtjänstens tvångsinstitutioner. Vi har ovan i avsnitt 5.2.3 redogjort för socialutskottets behandling av frågan om huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen och för IUM-utredningens förslag angå- ende organisationen av den framtida vården inom & 12 - hem (SOU 1992:18) Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. Vi har i samband därmed även redogjort för behandlingen av förslagen samt de lagändringar dessa lett till.
irl ..j, . Il
rl 'l .l
(ii.-! _:l '.'?!"Fl'
SOU 1993:35 203
6 Vår kriminalpolitiska uppfattning
6.1 Allmänt om kriminalpolitik
Allmänt avses med begreppet kriminalpolitik sådana frågor som rör straffsystemet och dess tillämpning. Som kriminalpolitiska åtgärder avses, vid sidan av kriminalisering och avkriminalisering, sådana åtgärder som gäller sanktionernas och sanktionssystemets utformning och handhavande samt verkställigheten av sanktionema.
Det har ofta i den kriminalpolitiska debatten fästs förhoppningar vid att man genom olika åtgärder inom de områden, som nu nämnts, skall kunna komma till rätta med kriminaliteten eller i vart fall påverka nivån på brottsligheten eller förekomsten av olika brott. Man har tänkt sig att exempelvis hot om strängare straff, ökad kontroll, olika vårdätgärder eller inkapacitering skall kunna påverka den allmänna brottsnivån. Man har därvid ofta föreställt sig att olika individualpreventiva åtgärder skall kunna vara effektiva men också diskuterat olika typer av skärpningar som anses verka brottsavhållande.
Det bör emellertid framhållas att den kriminologiska forskningen generellt sett har visat att förändringar i straffsystemet tycks ha en begränsad betydelse för den allmänna brottsnivån i samhället.
Brottsutvecklingen styrs sålunda huvudsakligen av faktorer som verkar oberoende av straffsystemet och dess handhavande. Det är alltså uppenbart att den strukturella uppbyggnaden av samhället och dess funktioner är av avgörande betydelse för brottslighetens omfattning och former. Det finns många olika uppfattningar om hur de närmare orsakssambanden ser ut. I detta sammanhang skall vi endast peka på några omständigheter som haft särskild betydelse för ungdomsbrottsligheten. 1 avsnitt 3.3 har vi särskilt berört frågan om orsakerna till denna.
Sverige har under tiden efter första världskriget utvecklats från ett fattigt land till bli en högindustrialiserad nation med en hög ekonomisk standard. Det materiella välståndet har ökat och därigenom tillgången på stöldkänsliga varor. Utvecklingen har också medfört att vi lämnar våra tillgångar obevakade i betydligt större utsträckning än tidigare. Tillfällena att begå brott har således ökat markant. Exempelvis har detaljhandelns övergång till ett system med självbetjäning öppnat ökade möjligheter att begå brott. Tillgreppsbrott i butiker eller varuhus tillhör också de vanligaste ungdomsbrotten. Ökningen av antalet bilar kan tjäna som ett ytterligare exempel på att tillgången på stöldbegärlig egendom som lämnas obevakad utgör en brottsalstrande faktor av betydelse. Av de personer som misstänks för bilstöld är 50 % under 20 år.
204 SOU 1993:35
En annan omständighet som vi vill nämna i detta sammanhang är det påtagliga sambandet mellan befolkningstäthet och brottsligheten. Kon- centrationen av befolkningen till städer och tätorter har med säkerhet haft en brottshöjande effekt liksom överhuvudtaget den ökande rörligheten bland befolkningen. Förändringar av unga människors fritidsvanor, med fler aktiviteter koncentrerade till storstädernas centra, torde t.ex. till en del kunna förklara ökningen av gatuvåldet i dessa stadsdelar.
Av stor betydelse för ungdomars brottslighet är också den förändring i den sociala kontrollen som blivit följden av det senaste seklets sam— hällsförändringar. Ungdomarnas roll och ställning i samhället har förändrats radikalt. De tas i allt mindre utsträckning i kraft i den sam- hälleliga produktionen. Under slutet av förra århundradet var fortfarande de flesta tonåringar i förvärvsarbete. Det skedde ofta tillsammans med föräldrar eller andra vuxna personer. Arbetet innebar därmed ett ömsesi- digt beroende mellan människor vilket i sin tur innebar en stark kontroll. Skolan, som i dag är de flesta barns och tonåringars arbetsplats, skapar sällan denna typ av ömsesidigt beroende och alltså inte heller samma form av kontroll. Ungdomarna tillbringar större delen av sin tid i sällskap med andra ungdomar och de vuxna utgör inte på samma sätt som tidigare ett naturligt inslag i deras vardag. Den sociala kontrollen har således minskat påtagligt samtidigt som ungdomstiden förlängts.
Utöver de omständigheter som nämnts bör det tilläggas att sådana faktorer som tillgång till och organisation av arbete, bostäder, kommunika- tioner och fritidssysselsättningar har ett klart samband med den generella brottsnivån. Vi vill här erinra om vikten av att unga människor erbjuds möjlighet till arbete eller annan meningsfull sysselsättning. I tider av ekonomisk oro och arbetslöshet är ungdomar en särskilt utsatt grupp.
Naturligtvis är även kriminaliseringsnivån, dvs. den utsträckning i vilken samhället anser det nödvändigt att styra medborgarnas handlande med straffbestämmelser, av betydelse i detta sammanhang.
Vi vill alltså framhålla att förklaringarna till utvecklingen av ungdoms- brottsligheten främst bör sökas i faktorer av nu nämnt slag. Därmed är också sagt att det är omständigheter som har mycket litet att göra med själva straffsystemet som har avgörande betydelse i detta sammanhang. Det råder ingen tvekan om att den allmänna samhällsutvecklingen på sikt är av större betydelse för brottsutvecklingen än åtgärder som rör straffsys- temet som sådant.
Ett kriminalpolitiskt handlingsprogram måste således innefatta åtgärder som kan benämnas brottsförebyggande i en vidsträckt mening (se avsnitt 4). Såsom framhållits i åtskilliga sammanhang är förändringar inom exempelvis familjepolitiken, utbildningsväsendet, arbetslivet, fritids- verksamheten samt socialtjänsten och hälsovården härvid av stor betydelse. Vi vill då särskilt peka på familjens betydelse som brottsförebyggande resurs. Det är viktigt att denna resurs tas tillvara. Som framgått har utvecklingen under de senaste decennierna bl.a. inneburit att föräldrar och barn inte tillbringar lika mycket tid tillsammans som tidigare. Vi vet att den informella sociala kontroll, som tidigare till stor del utövades av föräldrar och andra vuxna i den unges närmaste krets, inte har kunnat
SOU 1993:35 205
ersättas av den formella kontroll som nu utövas genom institutioner som barnomsorgen, skolan och den offentliga fritidsverksamheten. Det är bl.a. mot bakgrund härav som samhället bör stödja föräldrarna i deras roll som just föräldrar. Det är av stor vikt att föräldrarna har insyn i sina ung- domars aktiviteter utanför hemmet. Härmed är naturligtvis inte sagt att man bör återgå till forna tiders auktoritära uppfostran och kontroll. Vi vill endast framhålla vikten av att föräldrarna på olika sätt uppmuntras att ta del i sina barns liv samtidigt som man bör framhålla för dem att de själva har huvudansvaret för sina barn.
Forskningen har visat att det finns ett klart samband mellan de ungas fritidsaktiviteter och deras brottslighet. Ungdomar som uppvisar olika typer av sociala problem tillbringar oftare sin fritid utanför hemmet och tillsammans med kamrater. Dessa ungdomar deltar också oftare i kommersiella fritidsaktiviteter och verksamhet vid fritidsgårdar än andra ungdomar. Däremot engagerar de sig i liten utsträckning i förenings— verksamhet. Den offentliga fritidsverksamheten och föreningsväsendet bör sträva efter att fånga upp även dessa ungdomar.
Dålig kontakt med föräldrarna i barndomen är en riskfaktor för tidigt brottsligt beteende. Det är därför betydelsefullt att samhället erbjuder stöd och hjälp åt familjer som kan antas vara i riskzonen. I detta hänseende gör socialtjänsten viktiga insatser. Det är också betydelsefullt att socialtjänsten griper in och värnar om unga som lever under svåra uppväxtförhållanden genom att t.ex. ordna med lämplig fosterhemsplacering. Vi har i avsnitt 4 framhållit att också skolan har en viktig uppgift i detta sammanhang. Den är den samhällsinstitution som alla föräldrar kommer i kontakt med. Skolpersonalen har goda förutsättningar att följa den unges utveckling och observera sådana förändringar - exempelvis skolk — i hans beteende som kan vara en signal på en ogynnsam utveckling. Det är därför också självklart att skolan är en naturlig plats för såväl individuella som kollektiva brottsförebyggande åtgärder. Skolan har en given roll i det nätverk av vuxenkontakter som bör finnas i en ung människas liv. Skolan bör också kunna initiera och etablera en förtroendefull kontakt med den unges föräldrar och i de situationer, då det finns behov därav, medverka till att kontakt etableras med socialtjänsten eller andra myndigheter som arbetar med ungdomar.
Den omständigheten att brottsförebyggande verksamhet i vid bemärkelse spelar den viktigaste rollen i kampen mot ungdomsbrottslighet skall emellertid inte uppfattas så att straffsystemet och dess handhavande saknar betydelse för brottsligheten och för dess utveckling. Allmänt sett är det naturligtvis så att straffsystemet har betydelse för brottsnivån i samhället. Om ett antal handlingar, som exempelvis stöld och misshandel, av- kriminaliserades skulle detta med all säkerhet leda till att sådana hand- lingar ökade. Vidare kan man anta att antalet brott skulle öka om risken för upptäckt och straff skulle uppfattas som mer eller mindre obefintlig. Det är därför självklart att risken för upptäckt och lagföring måste vara hög och att det rättsliga förfarandet bör vara snabbt. Snabbheten i förfarandet är särskilt viktig när det gäller brott av ungdomar. Men samtidigt får naturligtvis inte ambitionen att åstadkomma ett snabbare
206 SOU 1993 :35
förfarande medföra att sådana viktiga intressen som rättssäkerhet och integritet åsidosätts.
Det är också givet att påföljdemas stränghet och utformning allmänt sett är av betydelse för brottsligheten och dess utveckling. Vi vill dock fram- hålla att förändringar av straffsystemet av sådant slag och i en sådan omfattning, som från bl.a. rättssäkerhets- integritets- och humanitetsaspek— ter är möjliga att genomföra, inte kan förväntas få någon nämnvärd betydelse för brottsnivån. Det kan däremot antas att straffsystemets utformning och tillämpning allmänt sett är av betydelse för tilltron till rättsväsendet och därmed på sikt för den allmänna laglydnaden. För att den enskilde skall känna att han lever i ett rättvist samhälle är det viktigt att samhället reagerar mot brottsligheten genom att de som begår brott döms för dessa och att de påföljder som döms ut verkställs på ett sätt som människor i allmänhet föreställer sig eller kan acceptera. Värden som rättvisa, förutsägbarhet och likabehandling är i dessa sammanhang av av- görande betydelse.
6.2 Grunden för påföljdssystemet
I följande avsnitt skall vi redovisa de principer som enligt vår mening bör vara grundläggande för hur påföljdssystemet för unga lagöveträdare skall utformas. Som en bakgrund till vad där sägs skall vi nu i korthet beröra preventionsteoriemas betydelse som grundval för straffsystemet. När det gäller definitioner och beskrivningar av straffteorierna hänvisar vi till avsnitt 2.3.
I de senare årens diskussioner om allmänpreventiva och individualpre- ventiva teoriers betydelse för straffsystemets utformning har man understrukit att teorierna har skilda betydelser på olika nivåer i straffsyste— met. Man skiljer således på deras betydelse vid beslut om att straffbelägga en gärning (kriminalisering), vid påföljdsbestämning och vid verkställighet av påföljden.
Vi saknar anledning att i detta sammanhang gå in på preventionsteorier- nas betydelse vid beslut om kriminalisering. Vad angår deras betydelse för påföljdsbestämningen så hyste man i samband med det arbete, som startade på 1930—talet och som ledde fram till BrB, relativt stora förhoppningar om att de olika straffrättsliga påföljderna skulle vara effektiva i den meningen att de skulle minska risken för att den dömde, efter det att han genomgått påföljden, fortsatte att begå brott. Man antog att man genom att välja den för den enskilde "rätta" påföljden och genom att på olika sätt stödja och hjälpa honom skulle kunna undanröja brottslighetens individuella orsaker. Bl.a. denna tankegång låg bakom principen att unga lagöverträdare borde bli föremål för åtgärder inom barnavården, vilken ansågs ha bättre möjlig- heter än kriminalvården att erbjuda den unge sådan vård och behandling som kunde leda till hans rehabilitering. Det var således inte brottet utan den tilltalades behov av vård och behandling som skulle styra påföljdens innehåll och omfattning. Denna linje inom kriminalpolitiken brukar
SOU 1993:35 207
sammanfattande benämnas behandlingstanken. Som vi närmare utvecklar i avsnitt 2.4 har den haft stor betydelse för samhällets ingripande mot unga lagöveträdare.
Vad gäller de olika påföljdemas kriminalpolitiska verkningar har forskningen under de senaste decennierna lärt oss att i hög grad tona ner förväntningarna. Detta har lett till att behandlingstanken utsatts för en hel del kritik. Kritiken har, som närmare redovisas i avsnitt 2.5 och i det följande, gått ut på att behandlingstanken bygger på orealistiska för- väntningar om den effekt som straffrättsliga- eller andra samhällsingri- panden har för dem som utsätts för sådana. Men kritiken har även riktat sig mot det prognostänkande som är förenat med behandlingstanken. Man har ansett att denna leder till mindre förutsägbarhet och till att sådana viktiga principer som proportionalitet och legalitet riskerar att sättas åt sidan.
I fråga om påföljdemas verkningar råder det numera en betydande enighet om att knappast någon påföljd har positiva effekter för den som utsätts för den. Detta gäller även sådana tvångsåtgärder som vidtas mot unga lagöverträdare inom ramen för socialtjänstlagstiftningen. Det finns också många undersökningar som visar att ju mer ingripande en påföljd eller annan åtgärd är desto mindre sannolikt är det att den leder till att den som utsätts för den slutar att begå brott eller i övrigt anpassas till samhället. Det finns de som menar att man, om straffsystemet skall ha någon på detta sätt individualpreventiv effekt, skall göra så små in— gripanden som möjligt mot den som begått brott. Självfallet är det inte möjligt att låta straffsystemets utformning styras från denna utgångspunkt. Det är viktigt att vi har ett straffsystem som i rimlig grad verkar avskräck- ande och moralförstärkande och som tillgodoser allmänhetens uppfattning om vad som är rätt och rättvist. Men några generella förväntningar om att man med straffrättsliga påföljder skall nå rehabiliteringsresultat i det en- skilda fallet skall man alltså inte ha. Det sist sagda äger även samband med att forskningen under senare år lärt oss att hålla förväntningarna nere, när det gäller möjligheten att göra individuella prognoser. Det har nämligen visat sig att det sannolikt går att identifiera vissa grupper, inom vilka det är stor risk för fortsatt brottslighet, men att alla individuella be- dömningar av detta slag är förknippade med stor osäkerhet.
Även om kritiken mot behandlingstanken som grund för påföljdsbe- stämningen varit omfattande och lett till förändringar av bl.a. straffbe- stämningsreglema, spelar behandlingstanken fortfarande - och enligt vår mening med rätta - en stor roll vid verkställigheten av påföljderna. Som vi tidigare framhållit skall man inte ha orealistiska förväntningar på socialtjänstens eller kriminalvårdens möjligheter att komma till rätta med ungdomsbrottsligheten. Detta hindrar inte att det enligt vår uppfattning är av största betydelse att man inom ramen för verkställigheten genom stöd och hjälp försöker underlätta de dömdas anpassning till samhället. Det är då självfallet så att åtgärderna måste kunna anpassas efter behoven i det enskilda fallet. För att ett meningsfullt arbete skall kunna bedrivas på verkställighetsplanet förutsätts att man har tillgång till ett stort antal åtgärder som dessutom kan anpassas till hur förhållandena utvecklar sig för
' 208 sou 1993:35
varje individ. Det är ytterst viktigt att sådana individuella hänsyn kan tas beträffande ungdomar. Vad särskilt angår de undantagsfall, i vilka fängelse kan tänkas förekomma som straff för ungdomar, är det nödvändigt att vi iakttar artikel 37 i FN-konventionen om barnets rättigheter, enligt vilken man skall hålla frihetsberövade barn åtskilda från vuxna. 1 de fall ett frihetsberövande av en ung person äger rum måste överhuvudtaget särskilda åtgärder sättas in för att minska de negativa effekterna av frihetsberövandet. Denna fråga ankommer på Fängelseutredningen. Stora ansträngningar måste också göras för att komma till rätta med den unges personliga och sociala problem för att på så sätt minska risken för att han fortsätter att begå brott eller i övrigt misslyckas i sin sociala anpassning. Enligt vår uppfattning är det alltså vid utformningen av och innehållet i påföljderna och den därtill knutna verkställigheten som vård- och behandlingssynpunkter fortfarande är av betydelse.
Slutligen vill vi tillägga att vi anser det vara av yttersta vikt att de organ som arbetar med unga lagöverträdare erhåller sådana resurser att de kan bedriva ett meningsfullt rehabiliteringsarbete och satsa på förebyggande åtgärder. Det skall understrykas att det här ofta rör sig om ungdomar som allmänt sätt är svaga och har svårt att göra sig gällande i samhället. Inte minst i tider av allmän åtstramning finns det stora risker för att en nedskärning av resurserna kommer att drabba just dessa ungdomar, något som på sikt medför stora skador och kostnader för samhället.
6.3 Principerna för påföljdssystemet beträffan— de unga lagöverträdare
6.3. l Behandlingstanken
Under de senaste decennierna har i den kriminalpolitiska debatten i Sverige stort intresse ägnats åt frågan på vilka grunder vårt påföljdssystem bör vila. BrB:s avdelning om påföljderna bygger ursprungligen på de idéer som fördes fram av Strafflagberedningen. Den hade nära konktakt med den sociologiska skolan och var särskilt influerad av den s.k. socialskydds- rörelsen, som växte fram efter det andra världskriget. Enligt dess upp- fattning var straffets syfte att bekämpa brottsligheten som socialt fenomen, dels genom förebyggande åtgärder, dels genom att lagöverträdaren under- kastades behandling, helst i öppen vård eller - om förutsättningar för sådan saknades - i anstalt.
Behandling (rehabilitering) syftar till att få brottslingen att hålla sig borta från kriminalitet och att fungera under socialt godtagbara former. Med detta syfte blir straffrättsliga ingripanden på grund av brott legitime— rade genom brottslingens behov av behandling. Det ligger en jämförelse med sjukvården och botandet av patienter bakom en sådan föreställning. Straffet kommer sålunda att uppfattas som något för brottslingen positivt, tillkommet för dennes bästa. Särbehandlingen av de unga lagöverträdarna
SOU 1993:35 209
liksom de psykiskt störda blir ett utmärkande drag i denna syn på påföljdssystemet.
Utmärkande för behandlingstanken är vidare att domstolens uppgift reduceras till att ange ramen för påföljder, medan det blir de verkställande myndigheterna som skall besluta om innehållet, hur länge och under vilka former som en påföljd i det enskilda fallet skall verkställas. Det läggs på experter att - allteftersom behandlingen fortgår och beroende på hur den lyckas — bestämma om olika åtgärder samt att slutligen avgöra när be- handlingen kan anses vara slutförd.
Man måste emellertid när behandlingstanken diskuteras noga hålla isär den vård och behandling som anses motivera det straffrättsliga ingripandet och de behandlingsinsatser som faktiskt sker under verkställigheten av påföljden. Att behandling i sistnämnda hänseende är berättigad och nödvändig råder det ingen oenighet om.
6. 3 .2 Kritiken mot behandlingstanken
När kritiken mot behandlingstanken växte fram under 1960-1970-talet grundades den framför allt på att behandlingstanken leder till dålig rättssäkerhet, till att konflikter mellan lagbrytaren och offret eller samhället döljs, till att uppfattningen om kriminalitetens orsaker blir felaktig och till att man uppnår dåliga behandlingsresultat. En närmare beskrivning av behandlingsideologin och kritiken däremot har lämnats i avsnitt 2.4-2.5. Här skall bara erinras om att kritiken fick en mer officiell prägel när den tog form i rapporten (197717) Nytt straffsystem av en kriminalpolitisk arbetsgrupp inom BRÅ. Denna rapport, som var att betrakta som en idéskiss, fick ett övervägande positivt gensvar under den remissbehandling som följde. Det stod klart att kriminalpolitiken skulle få en delvis ny inriktning om tankarna i rapporten följdes.
Uppgiften att utarbeta förslag till lagstiftning som skulle anpassas till den nya kriminalpolitiska synen anförtroddes Fängelsestraffkommittén, som år 1986 lämnade sitt huvudbetänkande (SOU 1986zl3-15) Påföljd för brott. Detta betänkande lades sedan till grund för en revidering av BrB:s påföljdskapitel, varvid bl.a. nya regler om påföljdsval och Straffmätning infördes. Därigenom blev den principiella inställningen till grunderna för vårt påföljdssystem delvis en annan. Den tidigare så livligt debatterade frågan, om det är allmänpreventiva eller individualpreventiva idéer som skall styra domstolarnas påföljdsval och straffmåtning, anses nu vara skäligen ointressant. I stället har intresset fokuserats till brotten och brottens straffvärde. Det framhålls att ett brott är en av samhället ogillad handling och att straffets uppgift är att markera och gradera detta ogillande med det övergripande syftet att motverka brott. Det är då ofrånkomligt att straffet utformas som ett obehag. Lagstiftaren får anses ha accepterat att det ger en falsk verklighetsbild, om man motiverar straffet med brotts- lingens behov av vård och behandling. I den mån lagöverträdaren behöver sociala stöd- och hjälpåtgärder, är det dock meningen att sådana skall sättas in under verkställigheten men de får alltså inte motivera det straffrättsliga ingripandet.
210 SOU 1993:35
Enligt BrB gäller nu att straffvärdet hos ett brott eller hos den samlade brottsligheten skall utgöra grunden för bestämmandet av påföljd. I klartext innebär detta att en handling bestraffas därför att den år straffvärd och ju högre straffvärdet är desto allvarligare ingripande kan man räkna med enligt principen om proportionalitet mellan brott och straff. Den strängaste påföljden är fängelse. Fängelse kan utmätas om brottet har ett särskilt högt straffvärde eller om brottslingen tidigare gjort sig skyldig till brott. Vidare kan i fråga om vissa brott (t.ex. misshandel eller grovt rattfylleri) ett fängelsestraff vara motiverat av brottets art oberoende av straffvärdet.
Enligt vår uppfattning är de principer, på vilka de nuvarande reglerna om påföljdsbestämning vilar, riktiga. I grunden ligger och bör ligga legali- tetsprincipen med kravet på rättssäkerhet och rättvisa. Detta tar sig bl.a. uttryck i att likvärdiga brott bör leda till en någorlunda likvärdig be- straffning.
Det finns emellertid också anspråk på att straffsystemet skall vara trovärdigt och följa en konsekvent linje. Detta innebär att de påföljder som ingår i systemet bör vara klara, entydigt definierade och bestämda till tid och innehåll. Det är viktigt att den dömde blir fullt införstådd med vilka konsekvenserna blir av ett brott. Även allmänheten har ett befogat intresse av att veta vad som händer den som begår brott. Detta talar för att påföljderna bör vara förutsebara. Det var för övrigt bl.a. detta intresse som ledde till att de tidsobestämda påföljderna ungdomsfängelse och internering avfördes ur systemet.
6.3.3 Behandlingstanken och de unga lagöverträdarna
Den fråga som skall behandlas i detta avsnitt är vilka principer som bör vara vägledande för ett påföljdssystem som tar sikte på de unga lag- överträdarna. Beträffande dessa finns i dag en särreglering, dels genom vissa begränsningar vid utdömande av fängelse, dels genom påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten, vilken tillämpas i stället för att döma till straff. Ett sådant överlämnande innebär att det ankommer på socialnämnden att själv besluta vilka åtgärder som skall vidtas sedan överlämnandet väl ägt rum. Dessa åtgärder anpassas helt till den unges behov.
Den nämnda särregleringen i BrB har sin grund i en allmän föreställ— ning om att unga människor kräver särskild behandling. Det brukar framhållas bl.a. att en ung människa är omogen och inne i en utvecklings- fas. Brottsligheten betraktas som ett utslag av denna omognad och av den osäkerhet och de identitetsproblem som utmärker vissa ungdomar. Det anses därför angeläget att man i stället för att straffa unga lagöverträdare söker sig fram till åtgärder som bedöms lämpade för att möta de bakom- liggande orsakerna till brottsligheten. Vidare anses en konsekvent till- lämpning av rättvise- och proportionalitetsprincipema inte vara möjlig därför att förutsättningarna för de olika åtgärderna skiftar i varje enskilt fall.
Ett fasthållande vid behandlingstanken när det gäller unga lagöverträda- re motiveras också av att socialtjänsten anses kunna erbjuda rika möjlig—
SOU 1993:35 211
heter för att finna den för den enskilde lämpligaste formen för ingripande på grund av brott. För den ene räcker det kanske med en varning eller med utseende av en kontaktperson, för den andre passar kanske placering i familjehem medan det för den tredje kan vara nödvändigt med placering på särskilt ungdomshem. En individualisering av detta slag vid be- stämmande av lämpliga åtgärder får till följd att ungdomar som begått samma brott kan behandlas olika och att skillnaderna i vissa fall kan bli avsevärda. En sådan ordning kan naturligtvis ifrågasättas. Det framhålls emellertid att de åtgärder som ryms inom ett överlämnande till vård inte kan straffmåtas på samma sätt som t.ex. fängelse. Det går därför inte att uppnå någon rättvis proportion mellan brott och reaktion.
Brottets art och omfattning har alltså inte någon större betydelse för socialnämndens åtgärder mot de unga och det är från behandlingssynpunkt i och för sig ointressant, om ett överlämnande till socialtjänsten sker på grund av ett mycket svårt eller ett mindre allvarligt brott. Det är i stället främst den unges beteendestöming, anpassningssvårigheter och karaktärs— defekter som skall diktera omfattningen och längden av socialnämndens ingripanden. Ett mycket allvarligt brott behöver alltså inte med nödvändig- het följas av en kraftig reaktion. Detta gäller t.ex. om en sådan åtgärd skulle komma i konflikt med ett rehabiliteringsprogram.
Det är vår uppgift att överväga om den straffrättsliga särreglering som sålunda förekommer beträffande de unga lagöverträdarna är berättigad i sin nuvarande form. Härvid gäller det särskilt att se, om det är möjligt att anpassa reaktionerna mot de unga till de principer som bör gälla för straffsystemet i allmänhet. Den övergripande frågan är naturligtvis om behandlingstanken liksom hittills skall styra påföljderna på detta område.
Generellt kan sägas att de argument som talar för ett fasthållande vid behandlingstanken inte är särskilt hållbara. Den omständigheten att det rör sig om unga lagöverträdare är enligt vår uppfattning inte tillräcklig för att ett straffrättsligt ingripande skall kunna motiveras med behandlingsbehov. Man kan tycka att det, när det gäller denna kategori av brottslingar, finns ett särskilt skäl att framhålla sambandet mellan brott och reaktion. Om den verkliga grunden för det straffrättsliga ingripandet inte tydligt anges skulle nämligen den unge kunna få den felaktiga uppfattningen att brottet egentligen saknar betydelse för ingripandet mot honom. Intressekonflikten mellan samhället och brottsoffret, å den ena sidan, och den unge å den andra, skulle därmed inte komma tillräckligt tydligt i dagen. Det finns också en påtaglig risk för att den unge på detta sätt skulle kunna berövas ansvaret för sina handlingar. Detta gäller särskilt om han skulle uppfatta situationen så att han inte förövat brottet av fri vilja utan att brottet förklaras av att han inte rätt över omständigheterna. En sådan determinis- tisk syn skulle inte gagna den unges fortsatta utveckling.
6. 3 .4 Principerna
Till grund för våra fortsatta överväganden av hur påföljderna för de unga lagöverträdarna bör utformas vill vi i detta avsnitt föra fram de principer som enligt vår uppfattning bör styra påföljdssystemet. Vår utgångspunkt
212 SOU 1993:35
är därvid att även ungdomspåföljdema bör följa de linjer som utstakades vid revideringen av BrB:s påföljdssystem år 1988. Det bör dock framhållas att principerna inte är renodlade utan delvis flyter in i varandra. Man måste också i en del fall ta sådan hänsyn till ungdomars särskilda för- hållanden att avsteg får göras från de principer som tillämpas för vuxna lagöverträdare.
Humanitet
Att ett straffsystem måste vila på humanitär grund är så självklart att det inte finns skäl att närmare orda om det. I regeringsformen är inskrivet att varje medborgare är skyddad mot kroppsstraff och annat påtvingat kroppsligt ingrepp. En annan sak är att ett straff i sig innefattar före— skrifter och tvång som på olika sätt verkar inskränkande på den enskildes frihet. Straffet är ett fysiskt och psykiskt obehag som ökar ju mer ingripande det är. Det allvarligaste straffet, fängelse, inkräktar i hög grad på integriteten.
Vad som här sagts om straffet gäller alla former av tvångsåtgärder på grund av brott. Att sådana är förenade med obehag motsäger dock inte att tvånget måste ske inom kontrollerade former och att den som utsätts för det skall erbjudas det stöd som påkallas av hänsyn till hans person. Samtidigt skall sambandet mellan brottet och reaktionen upprätthållas. Det är från den dömdes synpunkt angeläget att detta samband klargörs och att han inte betraktas som ett behandlingsfall. Det kan då bli lättare för den dömde att acceptera tvånget.
Enligt det allmänna målsättningsstadgandet i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt skall den dömde behandlas med aktning för sitt människovärde. Han skall bemötas med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med vistelse i anstalt. Härav följer att man under verkställigheten skall ta vara på de resurser som den dömde besitter och ge honom möjlighet att utveckla dem. Såväl den slutna som den öppna kriminalvården har ett ansvar för att påföljderna, inom ramen för det nödvändiga tvånget mot de dömda, har positiva inslag som uppfattas som meningsfulla. Men det är inte möjligt att bortse från det faktum att den dömde underkastas ett straff.
När det gäller de unga lagöverträdarna får principen om humanitet i tvånget en särskild tyngd. Det gäller här förståelse för de ungas situation och behov. Ett brottmålsförfarande, som drar ut på tiden och innebär att den unge måste leva i ovisshet om vad brottet kan komma att medföra för reaktion, är inhumant. Detta talar för ett snabbt förfarande när det gäller unga lagöverträdare. Generellt kan också sägas att straffet och de därmed förenade tvångsåtgärderna för unga bör ligga på en lägre nivå än för de vuxna lagöverträdarna. Att beröva en ung människa friheten under lång tid kan vara inhumant, särskilt med hänsyn till att de negativa upplevelserna av inläsning får bedömas vara mycket starkare och mer nedbrytande hos en ung människa än hos en äldre. De straffmåtnings- och straffnedsätt— ningsregler som avser ungdomar under 21 år (29 kap. 7 5 och 30 kap. 5 & BrB) har motiverats just med detta.
SOU 1993:35 213
Det kan ifrågasättas om inte humanitetsprincipen leder till att frihetsbe- rövande reaktioner mot de yngsta lagöverträdarna helt borde förbjudas. Tidigare har i olika kriminalpolitiska sammanhang förts diskussioner om att gränsen för fängelsestraff borde sättas vid 18 år. Någon enighet om ett sådant beslut har dock aldrig nåtts.
Har man den uppfattningen att unga människor inte bör låsas in i fängelse, kan konsekvensen därav bli att också andra former av frihetsbe- rövande för unga, t.ex. i samband med överlämnande till vård inom socialtjänsten, bör förbjudas. En sådan ordning skulle i sin tur medföra ett behov av att kunna hänvisa till tillräckligt ingripande alternativa reaktions— former för de svårast belastade ungdomsbrottslingama. Intresset av humanitet vid påföljdsvalet måste vägas mot samhällets behov av skydd mot farliga och återfallsbenägna unga lagöverträdare.
Av vikt i detta sammanhang är att pröva i vilken utsträckning sådana reaktioner som innebär tvång i frihet bör kunna särskilt anpassas till de unga lagöverträdarna. Man kan i och för sig tänka sig föreskrifter vid skyddstillsyn eller särskilda öppna tvångsåtgärder vid överlämnande till vård inom socialtjänsten som är så ingripande att de nära nog kan jämställas med fängelse. Någonstans måste dock gränsen gå för sådan intensiv kontroll för att man inte skall komma i konflikt med FN:s barnkonventions krav och hänsynen till de mänskliga rättigheterna, även om målsättningen med kontrolleni frihet är att minimera antalet frihetsbe- rövanden och, i fall sådana ändå måste tillgripas, göra dem kortare. Det finns dock skäl som talar för att tiden för kontrollen i frihet begränsas för de unga samtidigt som kontrollen intensifieras så länge den pågår.
En reglering av den unges livssituation genom föreskrifter och förbud får alltså inte vara så långtgående och ingripande att den gör livet outhärdligt. I så fall kan tvånget komma i konflikt med humanitetsprin- cipen. Frågan var gränsen skall dras för kontrollen kan naturligtvis diskuteras. Det humana intresset att inte driva kontrollen i frihet så långt att den för den dömde blir svår att acceptera måste vägas mot intresset att begränsa antalet frihetsberövanden. Ställs de unga inför valet att kunna vistas i frihet, om än med betydande inskränkningar i livsföringen, eller att hållas inlåsta på en institution så kan man nog utgå från att många är beredda att gå med på en långt gående kontroll i frihet.
Förutsebarhet
Den kritik som förts mot behandlingstanken grundas bl.a. på att den leder till osäkerhet om påföljdemas innehåll och varaktighet. Den grundläggande avsikten med behandlingstanken är ju att den dömde skall rehabiliteras genom straffverkställigheten. Driver man behandlingstanken långt, innebär den att de åtgärder som anses lämpliga i det individuella fallet i princip inte skall avslutas förrän det önskade resultatet uppnåtts. Att ett system som bygger på ett sådant synsätt lätt kan leda till långvariga ingripanden mot dem som begått brott är uppenbart. Mot detta har man reagerat. I stället krävs nu att den dömde redan i domen skall ges möjlighet att
214 SOU 1993:35
överblicka innebörden och omfattningen av den reaktion som följer på brottet.
Enligt den nu rådande kriminalpolitiska synen på påföljdssystemet är fängelse ett renodlat och i huvudsak tidsbestämt frihetsberövande. Längden av detta frihetsberövande, som relateras till brottet, bestäms i domen så att den dömde vet vad han har att utstå och kan planera sitt liv därefter. De möjligheter som finns till förtida frisläppande genom villkorlig frigivning är någorlunda klart reglerade i lagen. Principen har sålunda hittills varit den att frigivning skall vara obligatorisk när viss tid av straffet avtjänats. Utvecklingen går emellertid här mot att återinföra regler om fakultativ frigivning. Det finns vissa möjligheter att under straffverkställigheten lindra frihetsberövandet, t.ex. genom permissioner, frigång eller placering utanför anstalt, främst i behandlingshem, enligt 34 5 lagen om kriminal— vård i anstalt. Beslut härom meddelas efter prövning i det enskilda fallet och kan inte förutses.
Även vid skyddstillsyn gäller att påföljden är bestämd till tid och innehåll i lagen. Övervakningstiden är i de allra flesta fall ett år och de föreskrifter som kan ges skall vara klan definierade. Förbinds skyddstillsy- nen med kontraktsvård eller samhällstjänst, får den dömde redan i domen klart för sig vad han har att fullgöra och vilka konsekvenserna kan bli om han inte följer föreskrifterna.
Det sagda har avsett påföljdssystemet rent allmänt. Men enligt vår upp— fattning finns det, när det gäller de unga lagöverträdarna, egentligen inga skäl som talar för att förutsebarheten av en brottsreaktion skall vara mindre än som gäller normalt. Kritiken mot behandlingstanken har, som tidigare framhållits, samma styrka här. Vi anser därför att man bör sträva efter en anpassning av de påföljder som används för unga till de principer som styr straffsystemet i övrigt. Detta skulle innebära att man förändrar påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten på så sätt att dess innehåll kan förutses. Detsamma skulle gälla arten och omfattningen av de frihetsberövanden som följer av att den unge tas om hand på ett & 12 — hem.
Principen om förutsebarhet reser frågan om det är domstolen eller som nu socialnämnden som skall bestämma reaktionens närmare omfattning. Så som påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten är uppbyggd har ju som nämnts domstolen inget inflytande över vad som skall ske med den dömde och inte heller över ingripandets varaktighet. Om överlämnandet innefattar tvångsomhändertagande på ungdomshem, kan påföljden bli mycket kännbar, särskilt med hänsyn till tidsobestämdheten. Vi anser mot denna bakgrund att, om överlämnande till vård inom socialtjänsten skall ingå i påföljdssystemet, det är rimligt att kräva att domstolen ges en större beslutanderätt beträffande denna påföljd och att rätten alltså skall kunna tidsbestämma tvånget.
Vår allmänna inställning är sålunda att det inte finns skäl att särbehandla de unga lagöverträdarna i fråga om förutsebarheten. Principen bör över hela linjen vara att den som döms till påföljd redan genom domen blir upplyst om vad påföljden innehåller och hur omfattande tvånget är i tiden. Den kritik som tidigare fördes mot påföljderna ungdomsfängelse och
SOU 1993:35 215
internering (och som ledde till att dessa påföljder utmönstrades ur systemet) har i detta hänseende lika stor bärkraft på den nuvarande ungdomspåföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten.
Klarhet
Ett straffsystem skall utmärkas av klarhet och pregnans. Både påföljderna och reglerna om påföljdsbestämning skall vara väl definierade och bestämda till sitt innehåll.
Klarhetsprincipen innebär också att verkligheten skall beskrivas som den är utan att fakta döljs. En reaktion på grund av brott är ett straff och uppfattas också som sådant av dem som döms, oavsett om reaktionen kallas fängelse eller vård. Alla påföljder - möjligen med undantag för villkorlig dom - innehåller moment av tvång.
Det bör inte heller förnekas att behandling som påtvingas någon ofta möts med misstro. Om det inte görs klart vad reaktionen innebär och att den är en följd av brottet, kan den dömde råka i tvivel om vad tvånget egentligen tjänar för syfte. Detta gäller särskilt påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten; tvånget maskeras lätt till något positivt som man gärna vill att den dömde ställer upp på. Tvång och frivillighet vävs in i varandra på ett sätt som gör att påföljden blir diffus och tvånget blir svårt att motivera.
Att det från den sociala sidan finns en vilja att framhålla den unges behov av behandling på grund av brottet och att undvika talet om straffreaktion, är i och för sig förståeligt. Man upplever det från terapeu- tisk synpunkt som angeläget att det från början skapas ett positivt och öppet förhållande mellan socialtjänsten och den unge. Denna relation anses på en del håll kunna försvåras, om samtalet leds in på brottet och man klargör att vad det är fråga om är att den unge på grund av brottet förtjänar ett straff. Men enligt vår uppfattning ligger det en fara i ett sådant synsätt. Man bör inte försöka lägga dimridä över påföljden. Den unge avslöjar lätt sådana manipulationer med verkligheten. I stället bör man från början klarlägga att brottet har lett till ett straff. Härigenom har man en naturlig grund för att sätta in de vård- och stödinsatser som behövs.
Vad nu sagts innebär naturligtvis inte att inställningen till den unge lagöverträdaren skall hårdna och att man skall finna mindre förståelse för hans speciella situation. Syftet med klarhetsprincipen är endast att man skall spela med öppna kort.
Proportionalitet
En grundläggande princip i vårt straffsystem är att omfattningen av en reaktion mot brott skall stå i proportion till brottet. Proportionalitetsprin- cipen förutsätter att varje brott tillmäts ett straffvärde som svarar mot påföljdens stränghet. Innebär påföljden ett frihetsberövande, kan straffet utmätas i tid som svarar mot brottets svårhetsgrad. Är påföljden böter, kan brottets straffvärde uttryckas i ett visst antal dagsböter eller - om det gäller
216 SOU 1993:35
penningböter - ett visst belopp. Om påföljden såsom vid skyddstillsyn är uppbyggd med kontroll i frihet genom olika mer eller mindre ingripande föreskrifter, skulle det också finnas möjligheter att gradera tvånget efter brottets svårhet. Någon sådan Straffmätning är emellertid inte möjlig för närvarande.
Proportionalitetsprincipen går inte att förena med tidsobestämda frihetsberövanden. Utdöms en sådan påföljd blir ju arten och längden av straffrättsingripandet beroende av andra faktorer än brottet. Det är i första hand den dömdes personliga förhållanden och den bedömning man gör av hans farlighet, återfallsbenägenhet, anpassningsförmåga, behandlingsvilja osv. som bestämmer påföljden. Tiden för behandlingens upphörande blir sedan beroende av resultatet.
Av det sagda följer att påföljden överlämnande till vård inom socialtjän- sten inte är förenlig med proportionalitetsprincipen. En ung lagöverträdare som förövat ett mycket allvarligt brott kan överlämnas till vård på samma villkor som någon som gjort sig skyldig till mindre allvarlig brottslighet. För båda kan påföljden innebära placering på & 12 - hem och för båda gäller att vården upphör först när den unge anses mogen för utskrivning. Det är rimligt att antaga att de unga på ett behandlingshem liksom folk i allmänhet ofta efterlyser proportionalitet mellan brotten och de påföljder som den dömde får utstå.
Om proportionalitetsprincipen, som vi anser, skall tillämpas även när det gäller unga lagöverträdare, måste det krävas att domstolen får ett annat inflytande över påföljderna för unga än den har i dag. Vad som närmast kommer i blickpunkten är möjligheten för domstolen att bestämma verkställighetens omfattning med hänsyn till brottens svårhetsgrad. Den allvarligast påföljden - näst efter fängelsestraff — bör enligt vår mening vara ett frihetsberövande enligt 12 & LVU. Och ett sådant bör i motsats till vad som gäller för närvarande utmätas i relation till brottets svårhet.
Rättvisa
Kravet på att ett straffsystem skall vara rättvist hänger samman med principerna om humanitet och proportionalitet. Vad som uppfattas som rättvisa beror på människors känslor och värderingar. Det finns ingen absolut mätare på rättvisa. Uppfattningen kan variera beroende på i vilken tid och 1 vilket samhälle man lever. Även sådana betingelser som männi- skors olika bakgrund, kultur och rättsuppfattning kan ha betydelse för avgörandet vad som anses vara rättvisa.
Ofta förknippas rättvisa med straffmåtning. Som en rättvis dom uppfattas den dom som övertygar om brottslingens skuld och där straffet anses rätt avvägt med hänsyn till denna. Ett brotts straffvärde bör bestämmas oberoende av brottsförövarens person. Rättvisa anses också kräva att likvärdiga brott i princip medför likvärdiga straff. Denna princip har i praxis fått en särskild tillämpning när det gäller vissa typer av brott, t.ex. narkotikabrott där ett fängelsestraff ofta relateras till mängden av den narkotika som hanterats enligt en särskild "taxa". Taxan slår lika för alla. Detta hindrar inte att en taxa kan uppfattas som orättvis därför att den inte
SOU 1993:35 217
tar hänsyn till faktorer som annars anses vara av betydelse för bedöm— ningen av hur allvarligt ett brott skall anses vara.
Rättvisa förbinds med likhet inför lagen. Om flera personer begått samma brott, är det från rättvisesynpunkt rimligt att de också bedöms lika när påföljden skall bestämmas. Det är emellertid därför inte givet att påföljden och Straffmätningen i slutändan blir desamma för alla in- blandade. Det finns en rad omständigheter, hänförliga till den dömdes personliga förhållanden, som kan och också bör påverka påföljden, t.ex. tidigare brottslighet, missbruksproblem och brottsmotiv. Men också de särskilda straffnedsättningsgrunderna och förekomsten av förmildrande eller försvårande omständigheter vid brottet, varom stadgas i BrB, kan verka särskiljande i påföjdshänseende.
Vad man vill framhålla med rättviseprincipen är att de skillnader som finns mellan olika gärningsmän i fråga om social ställning, börd och ekonomi inte skall tillåtas påverka Straffmätningen och påföljdsvalet. Påföljden skall alltså bestämmas efter vad den tilltalade gjort och inte efter vad han är. Samma regler skall gälla för alla. Det sagda motsäger inte att sådana omständigheter som t.ex. skillnader i utveckling, erfarenhet eller omdömesförmåga kan påverka Straffmätningen (jfr 29 kap. 3 & BrB).
Även när det gäller de unga lagöverträdarna måste systemet vara rättvist och också av de dömda uppfattas som rättvist. Det är inte rimligt att ungdomar som lever under socialt svåra förhållanden och som har farit illa under uppväxtåren skall på grund härav dömas till mer ingripande påföljder än andra ungdomar som begått samma brott. De grundläggande regler för påföljdsval och straffmåtning som BrB anvisar måste ha generell räckvidd. Påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten kommer då särskilt i blickpunkten. Eftersom utformningen av denna styrs av andra principer än de som gäller i övrigt inom påföljdssystemet, finns det anledning att tro att de åtgärder som socialnämnden beslutar, sedan ett överlämnande skett, lägger grunden till en differentiering och kategoriklyv- ning av de unga lagöverträdarna som dessa uppfattar som orättvis och också enligt vår uppfattning är det. Det synes främst vara de socialt utslagna och störda ungdomarna som hamnar på 5 12 - hem (eller som döms till fängelse) medan ungdomar som kan hänvisa till bättre social ställning utsätts för andra, mindre ingripande åtgärder. Detta gäller i huvudsak oberoende av vilket brott som föranlett överlämnandet till vård inom socialtjänsten.
För att ett straffsystem skall uppfattas som rättvist bör de olika påföljder och åtgärder som ryms inom systemet kunna värderas och jämföras med varandra. Det är inte givet att ett fängelsestraff uppfattas som hårdare än ett överlämnande till vård inom socialtjänsten. Det är över huvud taget svårt att jämföra ett sådant överlämnande med övriga påföljder, eftersom överlämnandet är oklart till sin innebörd och tidsobestämt. Från rättvise- synpunkter är det därför önskvärt att denna påföljd ersätts av påföljder som är bättre anpassade till straffsystemet i övrigt.
218 SOU 1993:35
Konsekvens
En förutsättning för att ett straffsystem skall uppfattas som trovärdigt är att tillämpningen av påföljderna följer en konsekvent linje. Det är viktigt att både allmänheten och den som döms till en påföljd kan lita på att de regler som gäller för verkställigheten följs. Den dömde skall också veta vilka konsekvenserna blir om han överträder givna föreskrifter eller förbud.
För folk i allmänhet är det viktigt att den som begår brott får ta ansvar för sitt handlande och att brotten beivras i kontrollerade former. Särskilt när det gäller de unga lagöverträdarna brukar man framhålla vikten av att ett brott följs av en snabb reaktion. Det ligger en pedagogisk tanke i att sambandet mellan brott och straff upprätthålls strikt.
Brott som förövas av unga lagöverträdare leder i dag i stor utsträckning till åtalsunderlåtelse enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Om det rör sig om annat än mindre brott, blir ett sådant beslut om åtalsunderlåtelse i allmänhet beroende av att socialnämn- den förklarat sig skola vidta åtgärder mot den unge på grund av brottet. Beslutet om åtalsunderlåtelse meddelas i övervägande antalet fall av åklagare muntligen i närvaro av den unge och dennes föräldrar. Det får då karaktären av en varning och uppfattas säkerligen också av många på det sättet och som ett obehag. Institutet åtalsunderlåtelse är därför enligt vår uppfattning förenligt med principen att ett brott konsekvent bör leda till någon form av kännbar sanktion.
Det är alltså viktigt att någonting händer som markerar samhällets ogillande av brottet. Systemet måste också vara så ordnat att reaktionen blir allvarligare ju svårare brottet är. Detta sätter en gräns för tillämplig- heten av åtalsunderlåtelse. Men redan den omständigheten att åtal väcks och att brottet blir föremål för domstolsprövning innebär en markering av samhällets attityd mot brottet. Konsekvenserna av ett brott hänförs alltså inte bara till det obehag som ligger i själva påföljden och verkställigheten av denna utan också till lagföringen som sådan och omständigheterna kring denna.
Principen om konsekvens i straffsystemet medför att man bör hålla fast vid vissa bestämda rutiner i förfarandet och inte av bekvämlighetsskäl eller av missriktad välvilja avvika från reglerna. Det är särskilt under verkstäl- ligheten av påföljderna som det ställs krav på ett konsekvent handlande. Om det görs upp en behandlingsplan, som exempelvis vid samhällstjänst och kontraktsvärd, med villkor och föreskrifter, är det viktigt att dessa följs och att brott mot planen leder till omedelbara rektioner. Också i andra fall där föreskrifter meddelas vid skyddstillsyn eller villkorlig frigivning måste snabba ingripanden göras mot överträdelser för att påföljdssystemet skall kunna behålla sin trovärdighet.
Det sagda gäller särskilt påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten. Som framgått kan den behandling som beslutas av socialnämnden innefatta en rad tvångsåtgärder. Det ställs därför stora krav på konsekvens i tillämpningen av påföljden och kontroll av att reglerna efterföljs, om behandlingen skall kunna tas på allvar. Det är alltså
SOU 1993:35 219
ofrånkomligt att man inom socialtjänsten ställer krav på den unge och lika ofrånkomligt att man reagerar om dessa krav åsidosätts.
Andra principer
De grundläggande principer för straffsystemet som vi nu redovisat finns inskrivna i BrB, bl.a. i reglerna om påföljdsval och straffmåtning i 29 och 30 kap. BrB. Om inte särskilda undantag finns skall dessa principer alltså tillämpas även beträffande de unga lagöverträdarna.
En allmän princip som anges i 30 kap. 4 & BrB är att man vid valet av påföljd i första hand skall undersöka, om en mindre ingripande påföljd kan komma i fråga framför en allvarligare. Andra principer hänförs till verkställigheten av påföljderna. De har fått plats i lagen om kriminalvård i anstalt (KvaL) eller i frivårdsförordningen och tar sikte på behandlingen av de dömda. Till stor del rör det sig om praktiska handlingsregler.
Vidare bör nämnas att det i RB finns principer för förfarandet. Många av dessa har tillkommit av rättssäkerhetsskäl och alltså till skydd för den enskilde. En del kan hänföras till mycket gammal lagstiftning och återfinns i domarreglema. Andra har utvecklats under tidernas gång av filosofer och rättsvetenskapmän som präglat regelsystemet. Ett utmärkande drag i modern rättsuppfattning är principen att de unga lagöverträdarna skall ha rätt till juridiskt biträde (offentligt försvar) och att de inte skall behöva utsättas för onödig uppmärksamhet under rättegången. Vidare gäller att ungdomsmålen skall handläggas snabbt.
6.3.5 Slutord
De principer som enligt vår uppfattning bör styra ett straffsystem i allmänhet och då även systemet för påföljder mot unga lagöverträdare, innebär en delvis ändrad syn på ungdomspåföljdema. Påföljden överläm— nande till vård inom socialtjänsten skiljer sig från de andra brottspåföljder- na genom att den är starkt präglad av behandlingstanken. Grunden för att tillämpa denna påföljd är främst den unges behov av vård och behandling medan däremot den omständigheten, att han begått ett brott, skjuts i bakgrunden. Enligt vår uppfattning finns det inte anledning att på detta sätt särskilja de unga lagöverträdarna. I stället bör målsättningen vara att straffsystemet skall vila på samma grund och ha samma principiella inriktning för alla kategorier.
En reform i den anda som nu förespråkats kan uppfattas som en upp- stranming av påföljderna mot de unga. Vad som sker är att kraven på rättvisa, klarhet, förutsebarhet, snabbhet, konsekvens och proportionalitet präglar påföljderna i större utsträckning än för närvarande och att systemets trovärdighet därmed ökar. Det är emellertid viktigt att framhålla att avsikten inte är att en uppstramning av påföljderna skall medföra en hårdare attityd mot de unga lagöverträdarna. Det måste förutsättas att påföljderna får ett innehåll som är meningsfullt och att verkställigheten inom de ramar som domstolen angett speciellt tar sikte på de ungas behov i individuella fall. Bestämmandet av påföljden är en sak, verkställigheten
220 SOU 1993:35
en annan. Det är också angeläget att man i första hand väljer påföljds- former som inte innebär frihetsberövande. Om frihetsberövande anses oundvikligt, bör det verkställas under sådana former att man med olika medel kan motverka de skadliga effekter som ett sådant medför.
SOU 1993z35 221
7 Utredningsförfarandet och sam— arbetsfrågor
7. 1 Inledning
Enligt vära direktiv är det ingen primär uppgift för oss att gå in på frågor som gäller förfarandet vid brottsutredning. I direktiven framhålls emellertid att den brottsutredande verksamheten ifråga om unga lagöverträ— dare sannolikt har särskild betydelse på så sätt att den av många unga upplevs som en markering av det allvar med vilket samhället ser på lag- överträdelser och att det inte minst från denna synpunkt är angeläget med ändamålsenliga handläggnings- och samarbetsformer.
Vi kommer i detta kapitel att behandla frågan om hur tiden mellan brott och reaktion kan förkortas. I våra överväganden och förslag kommer vi att i ett inledande avsnitt om samarbetsfrågor beskriva hur samarbetet mellan de myndigheter som arbetar med unga lagöverträdare kan förbättras. Därefter följer ett avsnitt om brottsutredningen med förslag till åtgärder för att förkorta förundersökningstidema och förbättra handläggningen genom att i större utsträckning engagera socialtjänsten och den unges föräldrar. I avsnittet om brottsutredningen kommer vi att även lämna våra synpunkter på Åklagarutredningens betänkande (SOU 1992:61) Ett reformerat åklagarväsende i de delar det behandlar förundersökningsfrå- gor. Detta kapitel avslutas med ett avsnitt om personutredningen, i vilket vi lägger fram förslag till hur den kan avslutas snabbare än vad som sker i dag.
7.2 Gällande rätt
7 .2. 1 Brottsutredningen
Förundersökning är lagens benämning på den brottsutredning som företas av polis— och åklagarmyndighet. Reglerna om förundersökning finns i 23 kap. RB och i förundersökningskungörelsen (19471948), (FUK).
En förundersökning har två huvudsyften. Det ena är att utröna om brott föreligger och i så fall att klarlägga vem som kan skäligen misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl för åtal föreligger. Det andra huvudsyftet är att bereda målet så att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid den kommande huvudförhandlingen (23 kap. 2 & RB). Under förunder—
222 SOU 1993:35
sökningen skall också eventuella enskilda anspråk utredas och den misstänkte får genom förundersökningen möjlighet att förbereda sitt försvar.
För förundersökningens bedrivande gäller två huvudprinciper, objektivi- tetsprincipen och hänsynsprincipen. Objektivitetsprincipen innebär att inte bara omständigheter och bevisning som är till nackdel för den misstänkte skall tas tillvara utan även sådant som talar till hans förmån. Hänsynsprin— cipen innebär bl.a. att förundersökningen skall bedrivas så att inte någon i onödan utsätts för misstanke eller får vidkännas kostnader eller andra olägenheter (23 kap. 4 & första stycket RB).
Förundersökning skall inledas så snart det finns anledning anta att ett brott som ligger under allmänt åtal har förövats (23 kap. l & RB). Från denna i princip absoluta förundersökningsplikt finns det dock några undantag.
I 23 kap. 4 a & RB finns bestämmelser om s.k. förundersökningsbe- gränsning. Åklagare kan besluta att inte inleda eller att lägga ned en förundersökning dels om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimlig proportion till sakens betydelse och en eventuell påföljd kan antas stanna vid böter, dels om man kan presumera att åtal inte kommer att väckas till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning. I sistnämnda hänseende förutsätts dock att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökning inte inleds eller läggs ned. Det bör noteras att förundersökning är obligatorisk även om åtalsunderlåtelse kommer att ske med stöd av 1 & LUL. För de unga lagöverträdarna anses nämligen förundersökningen ha ett visst kriminalpolitiskt egenvärde. Enligt 5 aå LUL får dock åklagare, om åtalsunderlåtelse beslutats och den unge misstänks ha begått annat brott dessförinnan, besluta att inte inleda förundersökning eller att lägga ned en påbörjad förundersökning beträffande detta brott. Detta gäller emellertid inte om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse åsidosätts genom att förundersökning inte äger rum.
Förundersökning får också underlåtas beträffande brott för vilket inte är stadgat svårare påföljd än böter, under förutsättning att det ändå föreligger tillräckliga skäl för åtal (23 kap. 22 & RB). Undantaget gäller även för förseelse under rättegång och beträffande vissa mål som upptas direkt av högre rätt, om det inte finns anledning att döma till annat än böter. Bestämmelsen innebär emellertid inget undantag från kravet på utredning. Den utredning som finns måste ge ett tillräckligt underlag för prövningen av ansvars- och påföljdsfrågan. Vad som i praktiken skiljer är främst att förundersökningsprotokoll inte behöver upprättas, att den misstänkte inte behöver delges misstanke och att den misstänkte inte heller behöver få del av utredningen enligt bestämmelserna i 23 kap. 18 & RB. Beträffande dokumentationen stadgas endast att det av polisrapport eller annan handling bör framgå huruvida den misstänkte erkänner eller förnekar gärningen samt att utsaga av hörd person inte behöver redovisas annat än som en redogörelse för utsagans väsentliga innehåll (24 å och 25 & FUK). Detta förenklade förfarande tillämpas i mycket stor utsträck— ning, särskilt i trafikmål.
SOU 1993:35 223
Även reglerna om rapporteftergift enligt 9 5 andra stycket polislagen (l984z387) och 5 kap. 5 & polisförordningen (1984:730) kan på sätt och vis betraktas som undantag från förundersökningsplikten.
Beslut om att inleda förundersökning fattas av polismyndighet eller åklagare. Det kan ske formlöst genom att utredningsarbetet påbörjas eller genom ett formellt beslut. Det är normalt sett polismyndigheten som inleder en förundersökning och behåller undersökningsledningen så länge man befinner sig på spaningsstadiet.
När förundersökningen har fortskridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet, skall åklagaren normalt överta ledningen, s.k. åklagarinträde. Om saken är av enkel beskaffenhet, kan dock under- sökningsledningen ligga kvar hos polismyndigheten (23 kap. 3 & första stycket RB). Åklagaren skall också i andra fall, alltså trots att det ännu inte föreligger skälig misstanke mot en viss person, ta över ledningen av förundersökningen, när det är påkallat av särskilda skäl (23 kap. 3 5 första stycket RB). Detta lär i praktiken vara ovanligt men kan förekomma vid mycket grova brott. I speciella fall ankommer det på grund av särskilda bestämmelser alltid på åklagaren att leda förundersökningen, t.ex. vid misstanke om brott av tjänstemän inom polisväsendet.
Vid meningsskiljaktighet mellan åklagaren och polismyndigheten om vem som skall leda förundersökningen är det åklagaren som har av— görandet i sin hand. Åklagarens övertagande sker nästan alltid formlöst, som regel genom att ärendet diarieförs på åklagarmyndigheten. Har åklagaren tagit över ledningen krävs ett särskilt beslut för att ledningen skall återgå till polismyndigheten.
Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen har i samråd utfärdat föreskrifter och allmänna råd om ledningen av förundersökning m.m., det s.k. för- delningscirkuläret (Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet FAP 4035 och Riksåklagarens författningssamling RÅFS 1979:1, RÅC I:C 95). I en bilaga räknas upp ett antal brott vilka som regel anses vara av enkel beskaffenhet. Förundersökning beträffande brott som räknas upp i bilagan kan normalt ledas av polismyndighet både under spanings— och utredningsskedet. Det kan naturligtvis av olika anledningar finnas skäl för åklagaren att träda in som undersökningsledare, oavsett brottets beskaffen— het. Åklagaren kan dessutom alltid, med stöd av 23 kap. 3 & första stycket RB, ta över undersökningsledningen därför att det finns särskilda skäl till det.
I fördelningscirkuläret anges vidare ett antal fall i vilka polismyndighet som är undersökningsledare skall underrätta åklagaren. När en för- undersökning avser brott av särskilt allvarlig beskaffenhet skall polismyn- digheten genast lämna meddelande om brottet till åklagaren och fortlöpan- de hålla denne underrättad om förundersökningens gång. Härigenom har åklagaren möjlighet att när som helst träda in som undersökningsledare.
Det är undersökningsledaren som svarar för att undersökningen bedrivs snabbt och effektivt och att kravet på objektivitet iakttas. Han ansvarar för att förundersökningen är komplett, men också för att inte arbete läggs ned i onödan på sådant som inte är relevant. Allteftersom utredningen fortskrider bör det ske fortlöpande kontakter mellan utredningspersonalen
224 SOU 1993:35
och undersökningsledaren så att denne kan överväga ytterligare utrednings— åtgärder, behovet av tvångsåtgärder, möjligheten att avsluta utrednings— arbetet etc. Det ankommer på undersökningsledaren att se till att till- räckli gt täta kontakter kommer till stånd. I vissa fall är kontaktskyldigheten författningsreglerad.
2 & FUK föreskriver att undersökningsledaren, om denne är annan än åklagare, skall hålla åklagaren underrättad om förundersökningens gång vid förundersökning mot någon som inte fyllt 18 år, om det inte är obehövligt. Vid förundersökning mot annan behöver sådan underrättelse ske endast om det krävs med hänsyn till brottets beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt. På detta sätt skapas en möjlighet för åklagaren att rent faktiskt utöva sin rätt enligt 23 kap. 3 5 första stycket RB att ta över förundersökningsledningen, om det finns särskilda skäl för det. Den utgör samtidigt en praktisk grundval för åklagaren att utöva sin rätt att meddela anvisningar (se nedan).
I 2 & FUK stadgas vidare att åklagarna och polisen regelbundet skall samråda för att motverka dröjsmål i förundersökningar mot dem som inte fyllt 18 år.
När en förundersökning leds av polismyndigheten har åklagaren enligt 23 kap. 3 5 andra stycket RB rätt att meddela anvisningar för hur förundersökningen skall bedrivas. Om åklagaren meddelar en anvisning innebär det inte att han tar över ledningen av förundersökningen, utan polismyndigheten är alltjämt självständig ledare av denna. Inom an— visningsinstitutets ram kan utredningspersonalen, eller polismyndighetens undersökningsledare, få åklagarens bedömning av ett sak— eller rättsför— hållande, utan att förundersökningsledningen behöver gå över på åklaga— ren.
Under arbetet med processreformen diskuterades i vilka hänseenden man skulle lagreglera förundersökningsverksamheten. Det framhölls då att förundersökningar sinsemellan är så olika att regleringen av naturliga skäl måste göras utan alltför många detaljföreskrifter för att bli praktiskt tillämpbar. Bara när det gällde inskränkningar i enskildas fri- och rättigheter och andra frågor av utpräglad rättssäkerhetsnatur ansågs en närmare reglering böra ske. Användningen av straffprocessuella tvångsme- del är sålunda noga reglerad. Den enskildes rätt att ta del av material, att begära kompletteringar av utredningen och rätten till försvarare hör också till de frågor som reglerats.
Avsikten är inte att i detta sammanhang lämna en fullständig redogörel- se för förundersökningsförfarandet och för de regler som styr detta. Redogörelsen nedan tar i stället sikte på de bestämmelser som kan antas ha intresse för vårt arbete.
Lagen anger ingen tidsfrist för förundersökningen. Enligt 23 kap. 4 5 andra stycket RB skall emellertid förundersökningen bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. I vissa fall måste förundersökningen bedrivas med särskilt stor skyndsamhet, t.ex. om den misstänkte är häktad. Enligt 24 kap. 18 & RB skall rätten sätta ut den tid inom vilken åtal skall väckas. Tiden får därvid inte bestämmas längre än vad som är ound- gängligen nödvändigt.
SOU 1993:35 225
Enligt 6 c & LUL skall vårdnadshavaren omedelbart underrättas, om någon under 18 år är skäligen misstänkt för brott. Underrättelse behöver dock inte ske om det finns särskilda skäl (se avsnitt 7.3.1).
Den som inte är anhållen eller häktad, och som kan misstänkas för brottet, är skyldig att stanna kvar för förhör under som mest tolv timmar (23 kap. 9 & första stycket RB). Vad särskilt gäller förhör med unga sägs i 16 & FUK bl.a. att socialnämnden i god tid skall underrättas om tid och plats för förhör med barn under 20 år, om det finns skäl till antagande att vad som förekormnit bör föranleda ingripande från socialnämnden. Skall förhör hållas med den som är intagen i sådant hem som avses i 12 & LVU i anledning av brott eller lagstridig gärning, skall även den som förestår hemmet underrättas.
Förhör under förundersökningen är givetvis inte offentliga. 23 kap. 10 å RB innehåller regler om vilka som får närvara vid sådana förhör. Av rättssäkerhetsskäl och av hänsyn till angelägenheten att kunna styrka vad som förekommit vid förhöret bör enligt 23 kap. 10 & RB om möjligt ett av undersökningsledaren anmodat trovärdigt vittne närvara. Undersöknings- ledaren får bestämma om någon annan än ett vittne får övervara ett förhör. Vid förhör som hålls på den misstänktes begäran har han och hans försvarare rätt att närvara. Även vid annat förhör får försvarare närvara, om det kan ske utan men för utredningen. Om den som skall höras begär att någon skall få vara närvarande vid förhöret, får detta enligt 7 i"; tredje stycket FUK beviljas, om det kan ske utan men för utredningen. Vid förhör med den som är under 15 är bör enligt 23 kap. 10 & RB den som har vårdnaden om honom vara närvarande. En förutsättning är även här att det kan ske utan men för utredningen. Som ovan nämnts kan före- trädare för socialnämnden vara närvarande vid förhör med barn.
Då förundersökningen kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet, skall han, då han hörs, underrättas om misstanken. Den misstänkte och hans försvarare har rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som förekommit vid undersökningen. De har därvid rätt att ange den utredning de anser önskvärd och i övrigt anföra vad de anser nödvändigt. Underrättelse om detta skall lämnas eller sändas till den misstänkte och hans försvarare, varvid skäligt rådrum skall beredas dem. Åtal får inte beslutas innan detta har skett. Enligt 23 kap. 18 & RB har en misstänkt och hans försvarare en i princip ovillkorlig rätt att ta del av utredningsmaterialet innan åtal beslutas. I 12 a & FUK föreskrivs hur underrättelse enligt 23 kap. 18 & RB skall ske. Härav framgår att underrättelse kan lämnas muntligen. Det skall då av en tjänsteanteckning framgå att mottagaren fått del av underrättelsen. Underrättelsen kan också sändas med posten i lösbrev, om det inte av särskilda skäl kan antas att underrättelsen inte skulle nå adressaten. Underrättelsen till den misstänkte skall dock delges denne, om det för brottet är föreskrivet svårare straff än fängelse sex månader. Sedan den 1 januari 1993 (SFS 1992: 1066) får delgivningen av underrättelsen ske även genom förenklad delgivning enligt delgivningslagen. Tidigare gällde att underrättelsen alltid skulle sändas med mottagningsbevis eller motsvarande skriftligt erkännande om svårare straff än fängelse sex månader var
226 SOU 1993:35
föreskrivet för brottet. Förenklad delgivning enligt 3 a & delgivningslagen(1970:428) innebär att, om det inte är olämpligt med hänsyn till om- ständigheterna, delgivning får ske genom att myndigheten sänder hand- lingen med post till den sökte under hans senast kända adress och minst en dag senare skickar ett meddelande om att handlingen har sänts. Delgivning skall anses ha skett två veckor efter det att meddelandet skickats, om det inte med hänsyn till omständigheterna framstår som osannolikt att delgivningshandlingarna har kommit fram till den söktes adress.
Enligt 12 & FUK skall den misstänkte, i samband med underrättelsen om skälig misstanke, underrättas om sin rätt att under förundersökningen biträdas av försvarare och om att offentlig försvarare i vissa fall kan förordnas. 23 kap. 5 & RB innehåller ett åliggande för undersökningledaren att göra anmälan till rätten, om det skall utses offentlig försvarare för den misstänkte enligt bestämmelsema i 21 kap. 3 a & RB.
En förundersökning kan enligt RB upphöra på två olika sätt - genom nedläggande eller avslutande.
I 23 kap. 4 & RB stadgas att förundersökning skall läggas ned när det inte längre finns anledning att fullfölja den. Sådana omständigheter kan vara att förfarandet inte är straffbart, att den misstänkte är under 15 år, att den misstänkte lämnat landet och inte kan antas återvända eller, vilket torde vara det vanligaste, att brottet inte har klarats upp. Nedläggningsbe- slutet kan fattas när som helst under undersökningens gång.
Enligt 23 kap. 20 & RB skall, då förundersökningen avslutats, beslut meddelas om åtal skall väckas.
Enligt 23 kap. 21 5 RB skall vid förundersökningen föras protokoll över vad som förekommit av betydelse för utredningen. Protokollet bildar underlag för åtalsfrågans bedömande och anordnandet av huvudförhandling vid rätten. FUK, som innehåller detaljerade föreskrifter om vad som skall upptas i protokollet, stadgar i 22 5 första stycket att protokollet skall avfattas så att det ger en trogen bild av vad som förekommit vid för- undersökningen av betydelse för målet. Bestämmelserna om protokollets innehåll medför att protokollet inte sällan blir mycket omfattande. Särskilt förhörsutsagoma utgör ofta en stor del av förundersökningsprotokollet.
Sedan en utsaga upptecknats - innan förhöret avslutats - skall utsagan läsas upp eller tillfälle lämnas den hörde att på annat sätt granska uppteckningen varefter han tillfrågas om han har något att erinra mot innehållet. Erinran som inte föranleder ändring skall antecknas. Närmare föreskrifter om uppteckning av utsagor finns i 22 å andra och tredje styckena FUK. Protokollet skall ha erhållit slutlig avfattning innan åklagaren fattar beslut i åtalsfrågan (23 & FUK).
I stället för protokoll kan enligt 23 kap. 21 & RB i mindre mål föras kortfattade anteckningar över det väsentliga, som förekommit vid för- undersökningen. Ett sådant förenklat förfarande kan enligt 24 & FUK tillämpas, om de brott som förundersökningen avser kan antas inte föranleda annan påföljd än böter samt förundersökningen är av mindre omfattning. I de flesta fall torde det vara fråga om erkända brott. I fråga om anteckningarna gäller vad beträffande protokoll är föreskrivet där detta
SOU 1993 :35 227
är lämpligt. En utsaga behöver dock inte återges på annat sätt än som en av förhörsledaren lämnad redogörelse för utsagans väsentliga innehåll. Redogörelsen behöver inte vara granskad av den hörde.
Så snart åtal har beslutats, har den misstänkte rätt att på begäran få en avskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen. Har den misstänkte en offentlig försvarare skall en avskrift lämnas eller sändas till denne utan att han särskilt behöver begära det (23 kap. 21 & RB).
7 . 2 . 2 Personutredningen
Den misstänktes personliga förhållanden kan i många fall vara av avgörande betydelse för domstolens ställningstagande i påföljdsfrågan. Enligt 46 kap. 9 & RB skall domstolen, när det är fråga om att ådöma annan påföljd än böter eller det annars finns särskild anledning, se till att det finns utredning om de straff som den tilltalade tidigare dömts till och andra personliga förhållanden som kan antas vara av betydelse. För att tillgodose detta behov har domstolen möjlighet att inhämta olika former av utredning om den tilltalades person. De olika former av personutredningar som torde kunna komma i fråga när det gäller en ung lagöverträdare är följande.
> Yttrande från frivårdsmyndighet enligt 1 5 lagen (l991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. (LSPU),
» läkarintyg enligt 7 & LSPU, > yttrande frän socialnämnd angående underårig (3 & LUL) samt
> rättspsykiatrisk undersökning (lag 1991 : 1 137 om rättspsykiatrisk under- sökning).
I detta avsnitt vill vi redogöra för de tre förstnämnda formerna av personutredningar.
Härutöver kan domstolen få tillgång till kriminalvårdens akt beträffande en tidigare dömd. Vidare skall personbevis och kriminalregisterutdrag finnas tillgängliga när målet avgörs.
7.2.2.1 Yttrande från frivårdsmyndigheten och läkarintyg
I LSPU regleras två olika former av personutredning: yttrande från frivårdsmyndighet och läkarintyg.
LSPU trädde i kraft den 1 juli 1992 (prop. 1991/92z2, bet. 199lz92: JuU4, rskr. 1991/92:24) och ersatte då lagen (1964:542) om person- undersökning i brottmäl (LPU). Till grund för lagstiftningen ligger en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria (Ds 1990:88) Ny lag om personutredning i brottmål. Syftet med LSPU är att åstadkomma ett mer flexibelt förfarande för att inhämta personutredning i brottmål. Det finns
228 SOU 1993:35
även en förordning (1992:289) om särskild personutredning i brottmål, m.m. (FSPU).
Domstolen skall inhämta yttrande från frivårdsmyndigheten, om det i ett brottmål behövs en särskild utredning om den misstänktes personliga förhållanden eller om åtgärder som kan antas bidra till att den misstänkte avhåller sig från fortsatt brottslighet. Något yttrande behövs dock inte, om domstolen redan har tillräcklig utredning eller inhämtar sådan på annat sätt (1 & LSPU).
Det är således inte i något fall obligatoriskt för domstolen att inhämta yttrande från frivårdsmyndigheten. Det är i stället domstolens behov av sådan utredning för att besluta i påföljdsfrågan m.m. som avgör, om det skall genomföras någon utredning. Detta kan jämföras med vad som gällde enligt LPU, där personundersökning var obligatorisk, om rätten skulle döma till skyddstillsyn, fängelse i sex månader eller mer eller överläm- nande till särskild vård. I dessa fall kunde rätten underlåta att ta in personundersökning bara om motsvarande utredning ändå fanns tillgänglig för rätten. I praktiken är emellertid skillnaden mellan LPU och LSPU i detta avseende inte särskilt stor. I förarbetena till LSPU (prop. 1991/9212 5. 16) uttalade departementschefen att domstolen normalt bör inhämta ett yttrande före en dom på skyddstillsyn. Avskaffandet av det formella obligatoriet innebär dock att domstolen kan handlägga vissa mål, där valet av påföljd framstår som uppenbart, på ett enkelt och smidigt sätt.
Ett beslut att inhämta särskild personutredning skall meddelas så snart det lämpligen kan ske. Om allmänt åtal inte har väckts, får beslut meddelas endast under förutsättning att den misstänkte har erkänt gärningen eller det annars finns sannolika skäl för misstanken att han har begått brottet (2 & LSPU).
Det finns inget krav på att domstolen i beslutet om att inhämta ett yttrande från frivårdsmyndigheten skall ange i vilket syfte yttrandet begärs. Skälet till detta är att det förmodligen är sällan som domstolen redan i samband med beslutet om att inhämta ett yttrande har tillräcklig grund för att styra in personutredningen på förutsättningarna för någon viss typ av åtgärd. Enligt förarbetena (prop. 1991/92:2 s. 20) bör emellertid dom— stolen, orn åklagaren eller den tilltalade väcker frågan om exempelvis kontraktsvård eller andra föreskrifter inom ramen för en skyddstillsyn, upplysa om detta i beslutet att inhämta yttrande. Samma sak bör också gälla, om det exempelvis finns anledning anta att det föreligger personliga förhållanden av det slag som avses i 29 kap. 5 & BrB eller om yttrandet begärs enbart för att utgöra underlag i en viss fråga. Detta kan exempelvis gälla ett beslut om utvisning förutsatt att personutredningen i en sådan fråga inte bättre inhämtas genom invandrarverket.
I förarbetena sägs vidare att domstolen i sitt beslut bör ange inom vilken tid yttrandet skall länmas. Det sägs därvid att frivårdsmyndigheten, för att den skall ha rimlig tid för att genomföra utredningen och lämna ett yttrande, normalt bör få fyra veckor till sitt förfogande. Är den misstänkte häktad kan naturligtvis tiden för ett yttrande sättas väsentligt kortare. I 1 5 andra stycket FSPU har detta reglerats på så sätt att det där anges att rätten i sitt beslut skall ange inom vilken tid yttrandet skall lämnas till
SOU 1993:35 229
rätten och, om yttrandet skall lämnas inom kortare tid än en månad, rätten skall samråda med frivårdsmyndigheten.
Det ankommer på frivårdsmyndigheten att avge yttrandet. I normalfallet bör frivårdsmyndighetens egen personal genomföra utredningen och svara för yttrandet till domstolen. Om det behövs för yttrandet, fär frivårdsmyn- digheten förordna en särskild personutredare att bistå med utredning (3 5 LSPU). Detta gäller särskilt inom frivårdsmyndigheter, vars verksamhets- område omfattar geografiskt så stora områden att det är svårt för den fast anställda personalen hos myndigheten att utan alltför stora insatser genomföra utredningen. Det är alltså endast undantagsvis som en särskild personutredare skall förordnas. Före LSPU:s ikraftträdande den 1 juli 1992 rådde det motsatta förhållandet. Av de 15 380 personundersökningar som utfördes under budgetåret 1989/90 utfördes endast 57 av handläggare inom frivården.
Frivårdsmyndigheten skall som underlag för sitt yttrande ta in den utredning som bedöms nödvändig i det särskilda fallet. Utgångspunkten skall vara domstolens behov av underlag för sin påföljdsbestämning. ] sitt yttrande skall frivårdsmyndigheten lämna en sammanfattning av ut- redningen. Utredningsförfarandet skall vara flexibelt och utredningen betydligt mer anpassad till förhållandena i det enskilda fallet än vad personundersökningama tidigare var. Det kan ibland vara tillräckligt att frivårdsmyndigheten konstaterar att det inte behövs någon ytterligare utredning eftersom det i det enskilda fallet står klart att det inte finns någon risk för fortsatt brottslighet, medan det andra gånger kan behövas en förhållandevis omfattande utredning och planering av behandlingsinsat- ser, t.ex. när det gäller kontraktsvärd.
Det betonas i förarbetena till LSPU (prop. 1991/92:2 s. 22) att ett väl fungerande personutredningsförfarande förutsätter att det finns väl utvecklade och regelbundna kontakter mellan framför allt domstolar och frivårdsmyndigheter såväl när det gäller inriktningen av enskilda yttranden, vilka även bör diskuteras med den misstänkte och hans försvarare, som när det gäller uppläggningen av och underlaget för yttrandena i olika typer av situationer. Det sägs vidare i förarbetena att ett av de främsta syftena med LSPU är att skapa förutsättningar för ett mer flexibelt och till domstolens behov avpassat personutredningsförfarande och att det för att detta syfte skall kunna uppnås är nödvändigt att berörda myndigheter gemensamt och i samråd verkar för att tillgängliga resurser utnyttjas på ett så ändamålsen- ligt och effektivt sätt som möjligt. Som exempel härpä anges att det från effektivitetssynpunkt är viktigt att alla möjligheter tas tillvara att utnyttja redan existerande utredning, t.ex. kriminalvårdens och socialtjänstens akter. I 2 & FSPU föreskrivs att, om det finns annan personutredning om den misstänkte, frivårdsmyndigheten skall, om myndigheten bedömer den utredningen tillräcklig, underrätta rätten om detta. I sådana fall beslutar rätten om utredningen skall fullföljas eller begränsas.
Enligt 7 & LSPU fär rätten, när det finns skäl till det, förordna en läkare att avge läkarintyg om en misstänkt under förutsättning att den misstänkte, om åtal inte är väckt, erkänt gärningen eller det annars finns sannolika skäl för misstanken att han har begått brottet. Om rätten särskilt
230 SOU 1993:35
anger det i förordnandet skall intyget omfatta de medicinska förut- sättningarna för att överlämna den misstänkte till rättspsykiatrisk vård utan särskild utskrivningsprövning.
7.2.2.2 Yttrande från socialnämnden angående underårig
Om åklagaren anser att det finns skälig anledning till åtalsunderlåtelse enligt LUL skall han, innan han beslutar i ärendet, inhämta yttrande från socialnämnden i den kommun som enligt socialtjänstlagen har ansvaret för den unge. Yttrande behöver dock inte inhämtas om brottet är ringa eller om det är uppenbart att förutsättningar för åtalsunderlåtelse föreligger (3 & LUL). Åklagaren behöver följaktligen inte heller inhämta yttrande 1 de fall han redan från början bedömer att åtalsunderlåtelse inte kan korruna ifråga.
Vid bedömningen av om brottet är ringa är åklagaren inte bunden av den gradindelning av brott som finns i ett flertal straffbestämmelser. Att fängelse ingår i straffskalan utesluter inte heller att brottet i det konkreta fallet kan anses som ringa. År 1981 infördes möjligheten att underlåta remiss till socialnämnden i de fall det är uppenbart att förutsättningar för åtalsunderlåtelse föreligger. Samtidigt infördes en skyldighet för social- nämnden att utan samband med yttrande lämna åklagaren de upplysningar denne begär i fråga om den underårige. Genom denna bestämmelse klargjordes att sekretesslagen inte lägger hinder i vägen för informella kontakter mellan åklagaren och socialnämnden.
Enligt 9 & tredje stycket LUL krävs det i vissa fall att domstolen har tillgång till ett yttrande från socialnämnden. Av bestämmelsen framgår att ett sådant yttrande är en förutsättning för att domstolen skall kunna överlämna den unge till vård inom socialtjänsten eller, om det inte finns särskilda skäl, för att den som är under 21 år skall kunna dömas till fängelse i mer än tre månader. Bestämmelsen innebär inte att domstolen själv alltid behöver inhämta ett yttrande, utan tanken är att domstolen i vissa fall skall kunna använda sig av det yttrande åklagaren inhämtat vid sin åtalsprövning. Detta förfaringssätt förutsätter i allmänhet att det inte förflutit någon längre tid från det att yttrandet avgavs, utan att detta fortfarande är aktuellt. Domstolen bör genom en informell kontakt med socialnämnden kunna skaffa sig underlag för att bedöma, om det yttrande som finns är tillräckligt eller om det bör kompletteras. Att domstolen i vissa fall kan utnyttja det yttrande som inhämtats av åklagaren kan bidra till att handläggningstidema förkortas. I detta sammanhang bör också nämnas att det i förarbetena till LUL (prop. 1964le s. 162 och 165) förutsatts att yttrande skall inhämtas innan den som är under 18 är döms till fängelse eller skyddstillsyn. Om det kan bli aktuellt att döma till sådan påföljd, är det ofta lämpligt att åklagaren inhämtar yttrandet innan han väcker åtal. För att den beskrivna ordningen skall ha positiv effekt torde förutsättas att åklagaren regelmässigt lämnar in socialnämndens yttrande till domstolen i samband med att åtal väcks.
Socialnämndens yttrande skall avse frågan om nämnden vidtagit eller avser att vidta någon åtgärd beträffande den unge och om en sådan åtgärd enligt nämndens mening är den lämpligaste för honom. Av naturliga skäl
SOU 1993:35 231
kan det inte krävas att nämnden i förväg helt binder sig beträffande vilken åtgärd som kommer att vidtas. Socialnämnden har att vid varje tillfälle tillgripa den värd som bedöms bäst för den unge. Det anses dock mindre lämpligt att nämnden utan att omständigheterna förändras frångår vad som angetts i yttrandet (jfr prop. 1964: 10 s. 162). Om åklagaren begär det eller nämnden finner det erforderligt, skall yttrandet även innehålla en redogörelse för den unges personliga utveckling samt hans vandel och levnadsomständigheter i övrigt. Yttrandet skall avges enligt formulär som utformas av RÅ (KK 1964:634).
Även socialnämndens åligganden bör beaktas i detta sammanhang. Enligt 50 & socialtjänstlagen åligger det socialnämnden att utan dröjsmål inleda utredning av vad som kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda åtgärd av nämnden. Som vi tidigare nämnt föreskrivs i 16 & FUK att polisen skall underrätta socialnämnden om förhör skall hållas med lagöverträdare som inte fyllt 20 år, om det finns skäl till antagande att vad som förekommit bör föranleda nämndens ingripande. I förarbetena till socialtjänstlagen framhålls att det är angeläget att socialnänmdens utredning påbörjas så snart som möjligt och att man inte bör vänta till dess åklagaren inkommit med begäran om yttrande. Även i andra sammanhang (prop. 1987/88:135 s. 36) har påpekats att det i de flesta fall är både möjligt och lämpligt att påbörja socialutredningen i samband med att förundersökningen mot den unge inleds.
Nämnden skall avge sitt yttrande skyndsamt. Om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till ärendets beskaffenhet skall yttrandet avges inom två veckor från den dag begäran om yttrande kom in till nämnden. Om nämnden inte avgett yttrande inom fyra veckor, skall åklagaren genast underrättas om orsaken till dröjsmålet. Om åtal väcks och åklagaren inte inhämtat yttrande från socialnämnden, kan domstolen, vilket framgått av det föregående, i vissa fall vara tvungen att själv ombesörja detta. Inhämtar domstolen ett yttrande från socialnämnden, skall nämnden yttra sig inom sådan tid att rätten kan hålla huvudförhandling inom de tidsfrister som gäller för mål med unga lagöverträdare (i tingsrätt: inom två veckor från det att åtal väckts). Om ärendets beskaffenhet föranleder det får dock yttrandet med rättens medgivande avges senare.
7.3 Närmare om 1988 års ändringar i lagstift-
ningen rörande unga lagöverträdare (SFS 1988:822)
Avsikten med de ändringar i bl.a. LUL som trädde i kraft den 1 juli 1988 (prop. l987/88:135,bet. 1987/88:1uU35, rskr. 1987/881403) var att få till stånd en snabbare och mer markerad reaktion från samhällets sida vid brott av unga. Tanken var emellertid fortfarande att unga lagöverträdare i allmänhet inte skulle åtalas utan i stället efter beslut om åtalsunderlåtelse bli föremål för åtgärder inom socialtjänsten.
232 SOU 1993:35
Lagändringarna avsåg åtalsunderlåtelse, vidgade möjligheter för åklagaren att utfärda strafföreläggande, krav på att unga lagöverträdare i mån av förmåga skall medverka till att ställa till rätta efter brott, regler om att vårdnadshavaren normalt omedelbart skall underrättas när någon som i åldern 15-17 är misstänks för brott samt nya regler om en tidsfrist för socialnämndens yttrande till åklagare och domstol. I detta avsnitt skall endast redogöras för de två sistnämnda ändringarna. Övriga ändringar avhandlas på annan plats i detta betänkande.
7.3.1 Underrättelse till vårdnadshavare
I 6 c 5 LUL infördes en bestämmelse med innebörd att, om någon som inte fyllt 18 år är skäligen misstänkt för brott, vårdnadshavaren omedelbart skall underrättas om det inte finns särskilda skäl mot det. Av motiven (prop. 1987/88:135 s. 33) framgår att de situationer då underrättelse inte skall ske är dels sådana där en underrättelse uppenbarligen inte skulle kunna fylla någon funktion, exempelvis då det rör sig om en förseelse av mycket bagatellartat slag och det framstår som självklart att rapport- eftergift skall meddelas, dels om det kan antas att det skulle vara till större skada än nytta för den unge om vårdnadshavaren underrättas. Ett exempel härpä är att det på grund av förhållandena i hemmet finns risk för att underrättelsen leder till kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling av den unge.
7.3.2 Snabbare handläggning av mål mot unga
Departementschefen betonade i propositionen vikten av att samhällets reaktion mot en ung lagöverträdare kommer snabbt, men konstaterade att det trots allt var ett faktum att det på sina håll dröjde oacceptabelt lång tid efter brottet innan ett beslut om vad som skall ske med den unge fattades. Det gällde enligt departementschefens mening att förkorta tiden mellan brottet och den tidpunkt när åklagaren kan fatta beslut i åtalsfrågan. Det ansågs att det var de utredningar (förundersökningen och personutred- ningen) som föregick beslutet i åtalsfrågan som föranledde dröjsmålet. När åklagaren väl fått in utredningen kunde han i allmänhet avgöra åtalsfrågan utan dröjsmål och om åtal väcktes tog domstolen normalt upp målet inom viss kortare tid.
Frågan om att införa tidfrister för brottsutredningen mot unga var uppe till diskussion i den promemoria som låg till grund för lagändringama (Ds Ju 1987111) Ändrade regler om åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare, m.m. Några sådana frister infördes emellertid inte utan intresset av snabbare utredningar skulle beaktas genom ändringar av förordning, som bl.a. skulle medverka till ett bättre samspel mellan polis och åklagare. Detta fick till följd att bl.a. 2 & FUK fick ändrad lydelse, innebärande att förundersökningsledaren, vid förundersökning mot någon som inte fyllt 18 år, skall hålla åklagaren underrättad om förundersökningens gång om det inte är obehövligt samt att åklagaren och polisen regelbundet skall samråda
SOU 1993:35 233
för att motverka dröjsmål i förundersökningar mot dem som inte fyllt 18 år. Förordningen trädde ikraft den 1 juli 1988 (SFS l988z825).
Däremot infördes en frist för socialnämndens yttrande till åklagare och domstol. Tidigare gällde endast ett generellt krav på att yttrandet skulle avges skyndsamt. När en åklagare nu begär in ett yttrande från social- nämnden skall yttrandet avges inom två veckor från den dag då begäran om yttrande kom in till nämnden. Denna tidfrist får överskridas med två veckor om det är påkallat med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Om längre tid än fyra veckor behövs skall åklagaren genast underrättas om orsaken till dröjsmålet. Om åtal väcks, är tingsrätten i vissa fall nödsakad att själv inhämta yttrande från socialnämnden, om detta inte redan skett från åklagarens sida. Socialnämnden skall då yttra sig inom sådan tid att rätten kan hålla huvudförhandling inom de tidfrister som anges i LUL (två veckor från åtalets väckande). Rätten kan dock medge att yttrandet avges senare.
7.4 Försöksverksamhet med snabbare utred—
ningar rörande unga lagöverträdare (SFS 1988:217)
Vid sidan av de lagändringar som nämndes i föregående avsnitt sattes en försöksverksamhet i gång med syfte att åstadkomma en snabbare hand- läggning av mål mot unga lagöverträdare. Försöksverksamheten styrs av förordningen (1988:217) om försöksverksamhet med snabbare utredningar rörande unga lagöverträdare (Föf). Vi har tagit in Föf som bilaga 2.
Försöksverksamheten pågår sedan den 1 juli 1988 och startades alltså vid samma tidpunkt som de tidigare nämnda lagändringama trädde i kraft. Detta ansågs vara en lämplig ordning eftersom man då samtidigt kunde utvärdera försöksverksamheten och den nya lagstiftningen.
Samtliga åklagarmyndigheter, polismyndigheter och socialnämnder i åtta åklagardistrikt berörs av försöksverksamheten (Handen, Norrköping, Värnamo, Malmö, Köping, Västerås, Borlänge och Luleå). Avsikten med försöksverksamheten är att ta tillvara de idéer och uppslag som kan komma fram under försöksverksamhetens gång och som främjar ett gott samarbete mellan myndigheterna och i övrigt medverkar till en snabbare handläggning.
7.4.1 Försöksverksamhetens reglering
Utöver den allmänna skyldigheten för polisen att underrätta socialnämnden bl.a. om tid och plats för förhör med barn och ungdom som inte fyllt 20 år har polisen i försöksdistrikten ålagts att genast underrätta socialnämnden redan när någon som fyllt 15 men inte 18 år är skäligen misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa (2 5).
234 SOU 1993:35
Förundersökning rörande ett sådant brott skall bedrivas med särskild skyndsamhet och vara avslutad inom två veckor, om inte utredningens beskaffenhet eller andra omständigheter gör detta omöjligt. [ förordningen förskrivs vidare att sådan underrättelse som avses i 23 kap. 18 & RB alltid får sändas till den misstänkte i vanligt brev om det kan antas att åtal för brottet inte kommer att väckas (3 5).
Vid förundersökningen bör i första hand anlitas polispersonal som särskilt avdelats för eller som annars har särskild erfarenhet av frågor om unga lagöverträdare. Om den unge återkommer för utredning av nya brott bör samma personer handlägga också den nya förundersökningen. Vad nu sagts gäller också åklagarens handläggning, om det kan ske utan väsentlig olägenhet (4 5).
Åklagaren skall så snart som möjligt och senast i samband med att förundersökningen avslutas ta ställning till om yttrande enligt 3 & LUL behöver inhämtas eller inte. Om yttrande begärs bör åklagaren vid behov ge socialnämnden upplysningar om hur yttrandet kan begränsas (5 5). I de fall socialnämnden uppdragit åt någon tjänsteman hos nämnden eller någon av ledamöterna att avge yttrande på nämndens vägnar, får yttrandet avges muntligen (6 å).
Ett beslut om åtalsunderlåtelse skall, om hinder inte möter, meddelas vid ett personligt sammanträffande med den unge senast en vecka efter det att förundersökningen avslutats. Åklagaren bör sträva efter att den unges vårdnadshavare är närvarande vid sammanträdet. Företrädare för social- nämnden bör också ges tillfälle att närvara (7 5). Om det är lämpligt kan socialnämndens yttrande avges i anslutning till ett sådant sammanträffande. Vid sammanträffandet bör åklagaren särskilt höra efter i vilken ut- sträckning den unge försökt gottgöra eller avhjälpa skada som uppkommit genom brottet och förklara innebörden av beslutet om åtalsunderlåtelse och det skötsamhetskrav som detta är förenat med samt belysa vilka följderna kan bli av fortsatta lagöverträdelser (8 €).
7.5 BRÅ:s utvärdering av 1988 års ändringar och försöksverksamheten
BRÅ fick i juni 1988 regeringens uppdrag att utvärdera de ovan behand- lade ändringarna (19882822) i lagstiftningen rörande unga lagöverträdare. Uppdraget omfattade även en utvärdering av försöksverksamheten. BRÅ avgav sin slutrapport, Samhällets reaktion på brott av unga, slutrapport från projektet "Unga lagöverträdare" den 2 juli 1990. Utvärderingen avser dels de åtta försöksdistrikt som omfattas av försöksförordningen dels motsvarande antal undersökningsdistrikt (Södertälje, Helsingborg, Göteborg, Allingsås, Trollhättan, Örebro, Sandviken och Umeå). Undersökningsdistriktenhar tjänat somjämförelsedistrikt och har dessutom utgjort underlag vid utvärderingen av tillämpningen av lagen i hela riket.
Utvärderingen skulle bl.a. belysa, om myndigheterna hade kunnat förkorta handläggningstidema jämfört med förhållandena före försöksför-
SOU 1993:35 235
ordningen och lagändringen, om en förbättrad samverkan mellan myndig- heterna hade kunnat genomföras samt i vilken utsträckning vårdnadshavar- na hade medverkat i handläggningsprocessen.
Vid utvärderingen genomfördes bl.a. två enkätundersökningar av hand- läggning av ärenden som rör unga lagöverträdare. Den ena enkätundersök- ningen omfattar polisen, åklagarmyndighetema och domstolarna och den andra undersökningen omfattar socialtjänsten.
Nedan följer en kort sammanfattning av vissa delar av utvärderingen. 7.5.1 Inledning
Ett av de huvudsakliga målen för både lagändringen och försöksverksam- heten är att förkorta handläggningstidema. Det konstateras i rapporten att dessa tider varierar mycket kraftigt, vilket delvis beror på de olika ärendenas beskaffenhet. En stor del av förklaringen måste emellertid tillskrivas faktorer som inte är relaterade till själva brottet eller till den individ som misstänks för brottet. De har i stället att göra med hur de myndigheter och enskilda tjänstemän som handlägger ärendena arbetar. Troligen är arbetets organisation en förklaring till att utredningar tar så olika lång tid i de undersökta distrikten. Förändringar som syftar till en bättre handläggning av ungdomsårendena behöver inte nödvändigtvis medföra tidsvinster.
7.5.2 Polisens handläggning
Rapporten utvisar att polisens genomsnittliga handläggningstider är påtagligt längre i de polisdistrikt som har ungdomsrotlar än där sådana rotlar inte finns. Förklaringen är troligen att söka i att noggrannheten i utredningarna är större i distrikt med ungdomsrotlar. Distrikt med längre handläggningstiderinom polisen tenderar även att ha längre handläggnings- tider inom socialtjänsten. Utöver den nämnda förklaringen, och till att större distrikt har längre handläggningstider, är det svårt att finna förklaringar till variationen i handläggningstid.
Handläggningstiden är betydligt kortare i försöksdistrikten än i under- sökningsdistrikten. Frågan är emellertid om de positiva resultaten ska tillskrivas försöksverksamheten. I rapporten konstateras att handläggnings— tidema i försöksdistrikten tenderade att minska redan 1987, dvs. innan försöksverksamheten startade. För hela landet var utvecklingen den motsatta, handläggningstiden ökade. Tendensen fortsätter mellan åren 1987 och 1989. Såväl i undersökningsdistrikten som i landet i övrigt fortsätter polisens handläggningstider att öka (i undersökningsdistrikten från 16 dagar 1987 till 17 dagar är 1989 och i hela landet från 16 dagar 1987 till 18 dagar under år 1989). Detta trots att den nya lagstiftningen trädde i kraft 1988. Undersökningsresultaten tyder alltså på att syftet inte har uppnåtts. I försöksdistrikten har emellertid handläggningstidema fortsatt att minska under motsvarande tid (från 15 dagar är 1987 till 10 dagar är 1989). Mediantiden för polisens handläggning i försöksdistrikten ligger
236 SOU 1993:35
alltså klart under den tidsgräns på två veckor som har angetts i försöksför- ordningen. Det kan således inte uteslutas att minskningen i handläggnings- tider för ungdomsärenden hos försöksdistriktens polismyndigheter efter år 1987 beror på försöksverksamheten.
7.5.3 Åklagarens handläggning
Hos åklagarmyndighetema sker en minskning av handläggningstidema i både försöks- och undersökningsdistrikten mellan 1985 och 1987. Denna utveckling motsvarar utvecklingen i hela landet. Under perioden 1987 till 1989 fortsätter handläggningstidema att minska i de åklagardistrikt som omfattas av försöksverksamheten. Enligt SCB-data var dessa tider i median endast åtta dagar. Samtidigt ökar utredningstidema något i undersöknings- distrikten (från 14 till 16 dagar) och ligger konstant i landets övriga distrikt på 15 dagar. Liksom när det gäller utredningstidema inom polisen har den nya lagstiftningen inte medfört den avsedda förkortningen av handläggningstidema för ungdomsårenden hos åklagarmyndighetema. Däremot tycks försöksverksamheten i de åtta åklagardistrikten ha lett till en positiv förändring.
7.5.4 Socialtjänstens handläggning
För socialtjänstens handläggningstider har någon jämförelse över tiden inte kunnat genomföras. Underlaget för resultaten baseras i denna del på en jämförelse mellan handläggningstider i försöks- och undersökningsdis— trikten på grundval av en socialenkät som har genomförts.
Uppgifterna i socialenkäten visar att socialtjänsten i försöksdistrikten blev underrättad av polisen om de aktuella brotten tidigare än i under— sökningsdistrikten (12 respektive 19 dagar i median).
Det är av intresse att jämföra socialtjänstens uppgifter om när den fick information om att den unge misstänks för brott (socialenkäten) med polisens uppgifter om när den har lämnat sådan information till socialtjäns- ten (polis—åklagar-domstolsenkäten). Enligt uppgifter från polisen tog det i genomsnitt tre till fem dagar från det att man hade en misstänkt gämings— man till dess att man underrättade socialtjänsten. Enligt uppgifter från socialförvaltningarna tog det i genomsnitt 14 dagar från det att polisen hade en misstänkt gärningsman till dess underrättelse därom kom till vederbörande tjänsteman. De administrativa rutiner som tillämpas när information lämnas över från polisen till de sociala myndigheterna tar således i median drygt tio dagar. Tidsförlusten är något mindre i försöks- än undersökningsdistrikten (9 respektive 15 dagar). Undersökningen ger ingen möjlighet att bedöma i vilken av de två organisationerna som den administrativa tidsspillan äger rum, troligen i båda. Det är dock uppenbart att i de undersökta distrikten finns stort utrymme för att minska hand- läggningstidema genom effektivare rutiner för kontakter mellan polisen och socialtjänsten.
SOU 1993:35 237
I resultaten från socialenkäten kan också konstateras en viss skillnad mellan försöks- och undersökningsdistrikten beträffande den tid det tar för socialtjänsten att besvara äklagarmyndigheternas förfrågningar och lämna yttranden enligt 3 & LUL till dessa. De snabbt arbetande åklagarmyndig- hetema i försöksdistrikten får svar och yttranden i genomsnitt ca fem dagar tidigare än åklagarmyndighetema i undersökningsdistrikten. Det är troligt att också denna skillnad beror på försöksverksamheten, även om de genomsnittliga tiderna för socialtjänstens svar och yttranden är längre än de tider som föreskrivs i försöksförordningen. [ försöksdistrikten tar det ca en månad för socialtjänsten att besvara förfrågningar och lämna yttranden till åklagaren.
Från det att socialtjänsten, i de kommuner som omfattas av försöksverk— samheten, har blivit informerad om det aktuella brottet till dess att beslut i ärendet fattas, tar det i genomsnitt 34 dagar. Motsvarande tid för under— sökningsdistriktens socialförvaltningar är 35 dagar. Skillnaden är således obetydlig. Det är föga sannolikt att försöksverksamheten har någon betydelse för de totala handläggningstidema inom socialtjänsten.
7.5.5 Samarbetet mellan rättsväsendet och socialtjänsten
Det svenska systemet för reaktioner på brott begångna av unga kräver ett intimt samarbete mellan fyra olika myndigheter: polis, åklagare, social- tjänst och domstol. Dessa myndigheter har olika organisation, funktion och myndighetskultur.
Relationsstömingar mellan polis och åklagare är generellt sett små. Den enda fråga som i vissa distrikt antyder svårigheter gäller ledningen av förundersökningar, som är en gammal tvistefråga mellan polis och åklagare. I de flesta av de studerade distrikten tycks man dock ha funnit en fungerande praktisk lösning på detta problem.
Situationen är en annan när det gäller förhållandet mellan rättsväsendets myndigheter och socialtjänsten. Särskilt omfattande är polisens kritik mot socialtjänstens arbete. Kritiken är starkare ju mindre etablerade och utvecklade formerna för samarbetet är mellan socialtjänsten och rättsväsen- det. Kritiken mot socialtjänsten tycks dock vara mindre utbredd hos företrädare för polis— och åklagarmyndigheter i försöksdistrikten än hos övriga. I flera av dessa distrikt fungerar samarbetet mellan socialtjänsten och rättsväsendet förhållandevis bra.
Konkret handlar rättsväsendets kritik om att socialtjänsten agerar långsamt och att den inte, enligt företrädare för rättsväsendet, vidtar adekvata åtgärder. Kritiken är särskilt utbredd hos företrädare för polisen och beror troligen på att polisen som regel saknar information om vad socialtjänsten gör eller är skyldig att göra i de ärenden som polisen lämnar till socialnämnden.
Det är mycket sällsynt att polisen får någon form av återkoppling på de uppgifter som skickas till socialnämnden. Av polisenkäten framgår att i endast sex procent av alla ärenden är en företrädare för socialtjänsten närvarande vid förhör med den unge. Orsakerna till denna låga siffra är flera och uppfattas olika av företrädare för polisen och socialtjänsten.
238 SOU 1993:35
Förhören hålls ofta i direkt anslutning till att brottet uppdagas eller kort tid därefter, ofta med kort varsel och långt ifrån alltid på ordinarie kontorstid. Företrädare för polisen menar att socialtjänstens sällsynta närvaro vid förhören till en del orsakas av bristande intresse. Vidare säger man inom polisen att orsaken till att socialtjänstens företrädare inte kan närvara är att söka i det stelbenta och byråkratiska sätt som socialtjänsten arbetar på. I de flesta fall informerar emellertid polisen socialtjänsten om det aktuella ärendet först efter det att förhöret med den unge hållits. Polisen påtalar också svårigheterna att t.ex. per telefon få tag i företrädare för socialtjän— sten.
I de polisdistrikt där relationerna mellan polisen och socialtjänsten är särskilt ansträngda anser polisen att det inte heller är någon nytta med socialtjänstemännens närvaro vid förhöret.
Endast i några få av de studerade distrikten har socialtjänsten alltid möjlighet att närvara vid polisförhör. För att sådana förutsättningar ska finnas måste socialtjänsten ha jourpersonal i polishuset praktiskt taget dygnet om. Exempel på ett polisdistrikt där samarbetet fungerar på detta sätt är Västerås.
Vissa företrädare för socialtjänsten anser att närvaro vid polisförhör skulle kunna vara till stor nytta vid handläggning av ärenden inom socialtjänsten. Flera handläggare anger också just möjligheten att närvara vid polisförhör som en åtgärd som kan förkorta handläggningstidema. Anledningen till att man inte är närvarande vid polisförhör i de ärenden där man fått information om förhöret uppges i vissa fall vara personalbrist. En viktig orsak är dock också att man uppfattar att polisen — mer eller mindre avsiktligt - gör socialtjänstens närvaro omöjlig.
Det är inte alltid socialtjänsten tar kontakt med polisen med anledning av att anmälan om brott kommit in. Detta sker enligt socialenkäten i endast ungefär 20 procent av fallen. I de kommuner där kontakter ofta före- kommer mellan socialtjänsten och polisen, t.ex. genom att företrädare för socialtjänsten finns i polishuset, är polisens misstro mot socialtjänsten mycket mindre än i andra kommuner.
Ett problem i kontakten mellan polis och socialtjänst är bristande ömsesidighet. Polisen är i princip skyldig att lämna socialtjänsten all relevant information som rör den unge. Socialtjänsten däremot behöver praktiskt taget inte lämna någon information alls till polisen. Kontakternas karaktär tycks variera kraftigt mellan de olika kommunerna och socialdi- strikten. I vissa distrikt är socialtjänsten med hänvisning till sekretesslagen mycket restriktiv med att lämna information till polisen om sina åtgärder. Det är också i dessa kommuner som polisen oftast säger att socialtjänsten arbetar dåligt. Som nämnts är problemen mindre när socialtjänsten har en jourgrupp eller liknande som intimt arbetar med polisens ungdomsgrupp eller motsvarande. Samarbetet mellan sådana enheter är nästan utan undantag god, vilket dock inte nödvändigtvis behöver leda till kortare utredningstider. Polisen, åklagarna och även i viss mån socialtjänsten anser också att den typen av organisation bör byggas ut.
Ett problem som emellertid kan uppstå i kommuner med jourgrupp i polishuset är svårigheter i kontakterna mellan denna jourgrupp och
SOU 1993:35 239
socialtjänstens distriktsorganisation. Undersökningsresultaten tyder också på att en del ärenden "försvinner på vägen" mellan jourgruppema och socialdistrikten.
Liksom polisen är åklagarna över lag kritiska till socialtjänsten i allmänhet. Det gäller såväl socialtjänstens organisation som dess arbets- rutiner och tillämpning av lagar m.m. Vid ett flertal myndigheter efterlyser åklagare ett bättre samarbete mellan polisen och socialtjänsten.
Vad gäller frågan om information har åklagarmyndighetema betydligt bättre möjligheter än polisen att få sådan från socialtjänsten. Socialtjänsten har en lagstadgad skyldighet att på begäran informera åklagarmyndigheten om sina åtgärder gentemot den unge. Det tycks som om en del åklagare uppfattar den bild som socialtjänsten ger av den unge, inklusive effekterna av de tänkta eller genomförda sociala åtgärderna/insatsema, som alldeles för optimistisk. En viss förändring till mera realistiska bedömningar tycks dock, enligt åklagarna, ha ägt rum de senaste åren.
Begreppet "socialnämndens åtgärder/insatser" är dock i viss mån diffust. I vissa fall ser man det endast som de formella beslut som fattas med anledning av en anmälan om brott. De samtal som socialtjänsten genomför med den unge och hans föräldrar, som visserligen är en del av den sociala utredningen men som samtidigt har behandlingskaraktår, redovisas sällan som åtgärder/insatser. Om sådana samtal är resultat av ett formellt beslut från socialnämndens sida, redovisas de däremot som åtgärder/insatser, t.ex. stödkontakter eller liknande. Denna inkonsekvens i redovisningen är troligen en av förklaringarna till att även åklagarna uppfattar socialtjänsten som en myndighet som inte reagerar på brottsligt beteende förrän det är för sent. Ett annat problem i relationerna kan var att åklagarna endast beaktar åtgärder som vidtas med anledning av det aktuella brottet och inte socialtjänstens agerande gentemot den unge och hans familj i dess helhet.
Vissa företrädare för socialtjänsten uttrycker att polisen behöver bättre utbildning i sociallagstiftning och i fråga om socialtjänstens verksamhet. Det framförs också önskemål om gemensam fortbildning för polis, åklagare och socialtjänst vad gäller handläggning av ungdomsårenden.
Sammanfattningsvis konstateras att samarbetet mellan de myndigheter som är direkt involverade i handläggningen av ungdomsårenden inte fungerar tillfredsställande. Det största problemet finns i samarbetet mellan polisen, och i viss mån åklagarmyndighetema, å ena sidan och socialtjän- sten å andra sidan. En del av förklaringarna till detta har redovisats ovan. Samarbetet skulle kunna förbättras avsevärt med organisatoriska åtgärder. Ökad specialisering föreslås från många håll och då i form av ungdoms- rotel hos polis, särskilda ungdomsåklagare, särskilda ungdomsgrupper inom socialtjänsten och social jourverksamhet i polishuset.
7 . 5 .6 Föräldrakontakter
Ett viktigt mål med lagändringama har också varit att i större utsträckning involvera föräldrar till de unga lagöverträdarna och på så sätt öka för- äldrarnas engagemang för att den unge inte skall begå nya brott.
240 SOU 1993:35
Undersökningsmaterialet ger inga möjligheter att fastställa om myndig- heternas ansträngningar med att engagera föräldrarna ökat sedan den nya lagstiftningen trädde i kraft. Det allmänna intrycket är att föräldrarna, vid tiden för BRÅ:s undersökning, var involverade i handläggningsprocessen i stor utsträckning.
Enligt uppgifter från polis-åklagar-domstolsenkäten har underrättelse till vårdnadshavare skett i de allra flesta fall (i 91 procent av fallen i försöksdistrikten och i 84 procent av fallen i undersökningsdistrikten). Underrättelse sker också tämligen snabbt efter det att brottet blivit anmält, i median mellan en och två dagar. Underrättelse sker emellertid inte lika ofta när det gäller de mest belastade ungdomarna.
Föräldrar tycks förhållandevis sällan närvara vid förhören. För- äldranärvaro förekommer endast i 21 procent av de studerade ärendena i försöksdistrikten och i 14 procent i undersökningsdistrikten. Förklaringar- na är många. En är att man ofta håller förhör på tider då det är svårt att få tag i föräldrarna eller då föräldrarna har svårt att komma ifrån. En annan är att poliser ibland anser det vara till nackdel för utredningen om föräldrarna är med vid förhören. De unga tycks vara mer rädda för att avslöja sina förehavanden för föräldrarna än för polisen.
Sarrunanfattningsvis konstateras att samhällets reaktion på ungdomsbrott i mycket stor utsträckning involverar föräldrarna till de unga. I försöksdis- trikten sker det något oftare än i undersökningsdistrikten, men skillnaden är liten. Det finns fortfarande vissa möjligheter att öka föräldrarnas engagemang i denna process men dessa tycks inte vara stora.
7.5.7 Slutsatser, m.m.
De ändringar i lagstiftningen som trädde i kraft den 1 juli 1988 (SFS 1988:822) har inte lett till att ärende och mål som rör unga lagöverträdare handläggs snabbare av polisen, åklagarmyndighetema, domstolarna eller socialtjänsten. Däremot tycks försöksverksamheten ha lett till att tiderna för handläggning av ungdomsmål förkortats hos polis och åklagare. Hand- läggningstiden hos socialtjänsten och domstolarna har dock inte förkortats.
Förklaringen till att handläggningstidema inom polisen och åklagarmyn— dighetema i försöksdistrikten har förkortats kan troligen inte sökas hos de smärre förenklingar av rutiner i samband med handläggning av dessa ärenden som försöksförordningen tillåter, utan snarare i att frågor rörande handläggning av ungdomsårenden genom försöksverksamhetens tillkomst har uppmärksammats i dessa distrikt. Särskilt stor betydelse har troligen de organisatoriska åtgärder som vidtagits lokalt i försöksdistrikten med anledning av försöksverksamheten.
Handens distrikt kan fungera som ett exempel på lokala organisatoriska förändringar som har lett till att verksamheten har genomgått en positiv utveckling. Anledningen till att Handen kom med som försöksdistrikt var att man i projektet ville ha med några "problemdistrikt". Handläggnings— tiderna i Handen ansågs vara långa och distriktet brottades med stora balanser. Vid de första diskussionerna om försöksverksamheten har man både från Handens polismyndighet och från Handens åklagardistrikt anmält
SOU 1993:35 241
skepsis mot projektet. Man bedömde att man inte hade resurser för att genomföra projektet.
Efter hand har man dock genomfört stora förändringar i sättet att handlägga ungdomsmål och ärenden. Bl.a. har man inom polisen inrättat en speciell ungdomsrotel. Alla ungdomsårenden har lagts på två åklagare och även vid tingsrätten har en domare specialiserat sig på ungdomsmål. Samarbetet med socialtjänsten har avsevärt förbättrats.
Totalt sett har arbetet med ärenden rörande brottsbelastade ungdomar avsevärt förbättrats och handläggningstidema förkortats. Den kanske viktigaste slutsatsen av den utveckling som skedde i Handen och i andra försöksdistrikt är att förändringarna visserligen ägde rum mot bakgrund av försöksförordningen men de skulle mycket väl ha kunnat genomföras utan denna förordning. Det är de organisatoriska åtgärderna som har lett till att ungdomsfrågor har kommit att prioriteras vilket i sin tur lett till att också den från början skeptiska inställningen till projektet efter hand ersatts av mycket mera positiva attityder.
I de övriga distrikten, i vilka vissa nya regler införts i samband med lagstiftningsändringar, men där motsvarande målmedvetna organisatoriska förändringar inte ägt rum och där hela frågan inte har uppmärksammats i samma utsträckning, har resultaten uteblivit.
7. 6 Närmare om handläggning av ungdomsmål i Handens distrikt
Eftersom Handens distrikt tjänade som exempel i det föregående avsnittet bör en kort redogörelse lämnas för den verksamhet som bedrivs där. Redogörelsen bygger på uppgifter som lämnats av chefsåklagaren Erik Sternbeck vid Handens åklagardistrikt.
Handens åklagardistrikt innefattar tre kommuner med cirka 120 000 invånare och är som tidigare nämnts ett av de åtta försöksdistrikten (se avsnitt 7.4). Från åklagarmyndigheten har betonats att arbetssättet inte är särskilt märkvärdigt eller sensationellt. Det är mest fråga om en upp- stramning och skärpning av tidigare arbetssätt, men även i någon ut- sträckning provas nya vägar. Ungdomsmålen har hos både polis, social- tjänst, åklagare och domstol getts en högre prioritet och extra upp- märksamhet. Honnörsorden är samarbete, snabbhet och tydlighet, vilket skall gälla hela vägen från brottet till och med den slutliga reaktionen. Vikten av en tät och obyråkratisk samverkan mellan de personer som arbetar med ungdomar som har begått brott framhålls särskilt.
Äklagarmyndigheten
På åklagarmyndigheten har genomförts en del organisatoriska förändring- ar. Ungdomsmålen lottas nu på tre åklagare och inte som tidigare på sju eller åtta åklagare. Man anser att denna specialisering ger en rad fördelar. Alla ungdomsmål diarieförs i en egen nummerserie och hålls på så sätt
242 SOU 1993 :35
samlade. En sekreterare sköter detta diarium och allt utskriftsarbete. Detta anses ge en god överblick och förenklar vid påminnelser, samordningar och liknande. Sekreteraren har en telefonlista med direktnummer till alla de polismän och socialarbetare som arbetar med ungdomar inom distriktet. Denna telefonlista uppdateras ständigt.
Åklagaren går in som förundersökningsledare tidigare än i andra fall. Riksåklagarens och Rikspolisstyrelsens fördelningscirkulär har åtminstone delvis satts ur spel. I stället för "enkel beskaffenhet" (se avsnitt 7.2.1) gäller en sexmånadersregel. Vid brott med upp till sex månaders fängelse i straffskalan och vid grovt rattfylleri leds förundersökningen av polismyn- digheten. Kan brottet medföra mer än sex månaders fängelse är åklagaren förundersökningsledare. Regeln innebär att mycket vanliga ungdomsbrott som stöld, biltillgrepp och misshandel faller på åklagaren. Åklagaren försöker också bedriva en aktiv förundersökningsledning och ger vid behov direktiv och anvisningar. Åklagaren lägger ned förundersökningen där bevisningen är svag, verkar för att arbetet inriktas på väsentligheter, samordnar och påminner etc. Strävan är att inte utreda i onödan och åklagarens erfarenhet av domstolens bevisvärdering och påföljdsbestämning kommer här väl till pass. Under det första försöksåret utfördes detta arbete vid regelbundna veckoträffar med polismännen. Polismännen har nu fått större erfarenhet och kontakterna mellan åklagare och polis sköts därför numera per telefon. Höst och vår förekommer dock sammankomster varvid åklagarna bl.a. brukar informera om aktuella lagar och praxis med särskild bäring på ungdomar.
Åtalsunderlåtelse meddelas ofta vid förmögenhetsbrott. Åklagaren har vid sitt beslut tillgång till information från socialtjänsten i form av yttrande eller formlösa upplysningar om den underårige. Åtal väcks i allmänhet vid våldsbrott, skadegörelse, narkotikabrott, rattfylleribrott och olaga vapeninnehav. Äterfall i brott medför också i allmänhet åtal. Den tidigare åtal sunderlätelsen brukar därvid inte återkallas. Mer än en åtalsunderlåtelse meddelas i regel inte.
I de fall åtal väcks inhämtar domstolen - och inte åklagaren - yttrande från socialnämnden. Det förekommer att åklagaren, före åtalets väckande, förbereder socialnämnden på att tingsrätten kan komma att begära ett yttrande.
Det möte där åklagaren underrättar den unge om åtalsunderlåtelsen har man försökt göra lite rättegångsliknande. Sammanträdet kan äga rum på myndighetens bibliotek. Den underårige åtföljs av sina föräldrar. Socialtjänsten kallas alltid och inställer sig i bland. Åklagaren redogör för åtalsunderlåtelsens innebörd och bemödar sig därvid att vara tydlig och pedagogisk. Den unge och hans föräldrar får självfallet komma till tals. Frågor om skolgång, utbildning, fritidsintressen och liknande brukar beröras. För att ytterligare markera allvaret för den unge får han en handling angående åtalsunderlåtelsen och dess innebörd som han skriftligen kvitterar.
Ungefär sex veckor efter mötet gör åklagaren en förfrågan hos socialtjänsten om hur hjälp- och stödåtgärdema fungerar. Någon mer utförlig redovisning krävs inte. Det bedöms dock att denna kontroll — som
SOU 1993:35 243
den unge får kännedom om - gagnar en fortsatt gynnsam utveckling för denne.
Domstolen
I Handens tingsrätt, som består av totalt åtta domare, lottas ungdomsmålen på två rådmän. Huvudförhandling hålls i allmänhet två till fyra veckor efter det att åtal har väckts. Dessa huvudförhandlingar hålls i normalfallet på onsdagar, vilket är välkänt av polis och socialarbetare som då kan inställa sig om de har intresse härav. Ungdomarna brukar åtföljas av sina föräldrar och socialarbetare infinner sig oftast och lämnar upplysningar utöver vad som framgår av inhämtat yttrande. Domen avkunnas regel- mässigt i parternas närvaro och kanslidomar förekommer sällan.
Polismyndigheten
Inom polisen (Handenpolisen) finns en särskild ungdomsrotel bestående av en chef och sex till åtta kriminalpoliser. Ungdomsrotelns huvuduppgift är brottsutredningar men det förekommer också brottsförebyggande verksam- het såsom skolundervisning och patrulltjänst vid vissa helger. I den före— byggande verksamheten sker samverkan med polisdistriktets fyra kvarterspoliser. Både kriminal- och kvarterspolisema har sina bestämda geografiska områden och skolor. Åklagarna har ibland fungerat som juristkonsult åt polisen i det brottsförebyggande arbetet. Åklagarna har tillsammans med polismännen också medverkat vid temadagar om våld och liknande i skolorna.
Så snart en underårig är misstänkt för brott underrättar polisen normalt såväl föräldrar som socialtjänst. Föräldrarna får sedan tillfälle att följa förundersökningens gång. Socialtjänsten ges tillfälle att genast starta sin socialutredning. Polisen ställer därvid upp med de upplysningar från för- undersökningen som socialtjänsten efterfrågar. Två parallella utredningar - förundersökning och socialutredning - eftersträvas.
Skadeståndsfrågan utreds noggrant under förundersökningen. Målsägan- dens krav och grunder presenteras för den misstänkte och hans föräldrar. Den underåriges vilja att ersätta eller på annat sätt göra rätt för sig efterfrågas och noteras. Polisen kan hjälpa till med att förmedla kontakt mellan den unge och målsäganden om det finns intresse för det. I en av kommunerna har anställts en särskild person för att "hjälpa" ungdomarna att göra rätt för sig om de så vill. Detta torde mest bli aktuellt vid skadegörelse i skolor, på tåg och bussar osv.
Socialtjänsten
Inom socialtjänsten finns särskilda ungdomshandläggare. I de fall dessa verkar i en central ungdomsgrupp, vilket sker i Tyresö kommun, uppnås enligt polisens och åklagarnas uppfattning störst effektivitet. Delegations- rätten har utnyttjats, vilket medför att enskilda socialarbetare många
244 SOU 1993:35
gånger avger yttranden. Även muntliga yttranden förekommer, vilket dock inte eftersträvas.
7.7 Enkätundersökning om socialtjänstens inställning till arbetet med unga lagöverträ— dare
7.7.1 inledning
[ avsnitt 5.2.7 har vi redovisat en mindre enkätundersökning bland handläggare av ungdomsårenden vilken vi utfört för att att få en upp- fattning om hur socialtjänsten ser på ansvarsfördelningen mellan rättsvä— sendet och socialtjänsten, på samarbetet med polisen och på ett antal av de reaktionsformer som föreslagits under den senaste tiden.
Enkäten skickades till tio socialförvaltningar/stadsdelsförvaltningar. Sammanlagt kom det in 59 enkätsvar. Merparten av dessa lämnades individuellt av handläggarna vid respektive förvaltning. I vår tidigare redovisning har vi behandlat svarspersonemas inställning till tvångsåt— gärder och olika tänkbara reaktionsformer. I det följande avsnittet skall vi endast redovisa den del av undersökningen som avser samarbetet mellan polis och socialtjänst.
7.7.2 Samarbetet mellan polis och socialtjänst
Sekretessproblem i förhållandet mellan socialtjänst och polis är enligt de avgivna svaren inte vanligt förekommande: av 59 svarade 12 ja på frågan om det förekommer sådana problem. Problemen uppstår vanligen i det brottsförebyggande arbetet (9 svar), ibland vid förfrågningar angående socialtjänstens åtgärder för den unge (6 svar) och mera sällan under utredningen av brott (4 svar). Det bör noteras att mer än ett alternativ har angetts i en del av svaren.
Av de tolv handläggare som svarat att det förekommer sekretessproblem mellan socialtjänst och polis var det endast 5 som besvarade följdfrågan om vad de anser vara orsaken till problemen. Som orsak angavs sekre- tesslagstiftningen, dålig kunskap om och bristande respekt för varandras kompetensområden samt olika synsätt på ungdomsproblemen. Ett alltför nära samarbete mellan socialtjänst och kvarterspolis angavs som orsak i ett svar: problemet är då att socialsekreteraren ibland kan frestas att lämna ut för mycket uppgifter i de enskilda ärendena.
De tio förvaltningarna ombads att beskriva hur samarbetet med polisen var organiserat vad gäller uppgiftsutbyte. Följande redovisas.
Socialtjänsten hade i Malmö socialsekreterare placerade hos polisen. I bostadsområden fanns kvarterspoliser, som man hade ett nära och bra samarbete med, generellt och individuellt.
SOU 1993:35 245
Varje socialdistrikt i Trollhättan hade en ungdoms- och narkotikaansva- rig tjänsteman, som regelbundet träffade polisen för allmänt informations- utbyte. ] individuella ärenden hade man här inget formaliserat samarbete. Man kontaktade varandra när man ansåg att insatser eller uppgifter behövdes, och det fungerade problemfritt, med ömsesidig respekt för varandras yrkesområden.
Inte heller i Göteborg fanns något organiserat samarbete men uppgiftsut- bytet i individuella ärenden fungerade utan problem. Både Biskopsgården och Gunnared uppgav, att en del av samarbetet med polisen skedde via den jourgrupp som socialtjänsten placerat vid polisen och som var en gemensam funktion för alla stadsdelsförvaltningama.
Socialtjänsten i Motala hade däremot regelbundna möten en gång i veckan med polisen, som då överlämnade de ungdomsårenden som var aktuella.
Det förekom i Ystad kontakter mellan socialtjänsten och polisens brottsförebyggande verksamhet, men ett relativt litet antal ärenden i den aktuella målgruppen och en viss personalomsättning hade gjo1t att samarbetet inte särskilt organiserats.
[ Eskilstuna samrådde man i aktuella ärenden och hade i övrigt informella kontakter. I vissa områden fanns det kvarterspoliser att samarbeta med.
Från Stockholm rapporterades att man hade regelbundna gemensamma möten, där det ingick representanter för polisen, skolan och socialtjänsten. Distriktets fältassistenter deltog också. I enskilda ärenden hade man kontakt med kvarters- eller ungdomspolisen.
Slutligen gällde att vissa av distrikteni Sundsvall arbetade efter den s.k. Hudiksvallsmodellen, som innebar ett snabbt ingripande. Föräldrarna kontaktades omedelbart. Socialtjänsten var med vid träffar där polis, brottsoffer och misstänkt möts, och likaså var man närvarande vid de polisförhör som ägde rum med den unge. I de distrikt där samarbetet inte var formaliserat skedde uppgiftsutbytet genom kontakter i enskilda ärenden. Det var också vanligt att socialsekreterare var med vid polisför- hör med ungdomar.
7.8 Enkätundersökning om polisens inställning till samarbetet med socialtjänsten
7 . 8. 1 Inledning
För att få en uppfattning om hur polisen ser på samarbetet med socialtjän- sten har vi utfört en mindre enkätundersökning som främst berör de problem som hänger samman med sekretesslagens bestämmelser. Enkäten har ställts till polismyndighetema i Stockholm (polisornråde 4 och 6), Göteborg (vaktdistrikt 2 och 6) Malmö, Sundsvall, Ystad, Trollhättan, Motala, Eskilstuna, Västerås, Kalmar, Lidingö, Boden, Karlstad, Linköping och Hudiksvall.
246 SOU 1993 :35
10 av de berörda polismyndighetema ligger i kommuner där socialtjän- sten i den tidigare enkäten (avsnitt 7.7) besvarat bl.a. frågor om sam- arbetet med polisen: Malmö, Ystad, Trollhättan, Eskilstuna, Motala, Sundsvall, Stockholm (socialdistrikt 9 och 15) och Göteborg (stads- delsnämnderna Biskopsgården och Gunnared). De övriga har valts ut slumpmässigt.
Enkäten besvarades av samtliga tillfrågade polismyndigheter med undantag för polisområde 4 i Stockholm och vaktdistrikt 2 och 6 i Göteborg. En del myndigheter valde att lämna kollektiva svar, medan andra lät rotlar eller arbetsgrupper svara var för sig. Sammanlagt kom det in 27 svar från 14 polismyndigheter.
7 . 8.2 Sekretessproblem
På frågan om det förekom sekretessproblem i samarbetet mellan polis och socialtjänst svarade 13 ja, 13 nej och I både ja och nej. De som svarat ja ombads att tala om i vilka situationer problemen uppstod. 10 ansåg att problemen uppstod under utredningen av brott, 7 i det brottsförebyggande arbetet och 5 vid förfrågningar angående socialtjänstens åtgärder för den unge.
Det rådde nästan total enighet om att det var sekretesslagstiftningen som vållade problemen. 5 ansåg att socialtjänstens sekretess i många fall faktiskt förbjöd socialtjänsten att lämna uppgifter till polisen och hade förståelse för att informationsutbytet ibland måste bli ensidigt. Övriga svarande tyckte att socialtjänsten ofta tillämpade lagen snävt och kompro- misslöst, vilket ledde till att polisen aldrig fick några uppgifter i retur. 4 svar angav dessutom som orsak till problemen att det fanns en motvilja från socialtjänstens sida mot att samarbeta med polisen.
I ett par svar önskade man en lagändring som gav socialtjänsten större möjligheter att lämna ut begärda uppgifter. Man föreslog t.ex. införandet av en lagregel liknande den som finns i 7 a 5 lagen ( 1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. I denna lagregel föreskrivs en skyldighet för sjukvården att till polis, åklagare, domstol, kronofog— demyndighet och skattemyndighet lämna ut uppgifter om att någon vistas på sjukvårdsinrättning. Det bör noteras att socialtjänsten genom 66 & SoL redan har en motsvarande skyldighet att lämna ut uppgifter om att någon vistas i ett hem för vård eller boende.
Man önskade också en allmänt sekretessbrytande regel som gjorde det möjligt för socialtjänsten att lämna ut namnen på de kamrater en viss ungdom brukar umgås med. Det skulle underlätta för polisen att komma till rätta med ligabrottslighet.
Man önskade också ett det utarbetades klara och tydliga regler som hjälpte socialtjänsten att tillämpa sekretesslagen.
SOU 1993:35 247
7.8.3 Uppgifter polisen önskar ha tillgång till
På frågan vilka uppgifter man skulle behöva få från socialtjänsten svarade 14 "adressuppgifter", dvs. besked om var den unge vistas både under pågående utredning och efter eventuella flyttningar men också rutinmässiga upplysningar om nya adresser i samband med placeringar och om- placeringar genom socialtjänstens försorg. 7 önskade få tillgång till alla uppgifter socialtjänsten förfogade över beträffande ungdomar som begått brott eller befann sig i riskzonen: vistelseplats, umgänge, familjesituation, skola, anställning, omhändertagande m.m. Andra önskade uppgifter var upplysningar om nyinflyttade ungdomar med problem, om medgämings- män och brott begångna i andra polisdistrikt, om unga med asocialt umgänge, om missbruk, skolproblem, om övervakare/kontaktman och om socialtjänstens behandlingsplanering.
De uppgifter polisen ville ha tillgång till var i merparten av svaren in- dividanknutna. Några svar angav dock behov av uppgifter med allmän och förebyggande inriktning, såsom förekomsten av problem vid skolor och fritidsgårdar och med begynnande gängbildning.
7 . 8.4 Samarbetsformer
De tillfrågade polismyndighetema ombads att beskriva hur man organisera- de samarbetet med socialtjänsten vad gäller uppgiftsutbyte. Följande redovisas.
I Malmö hade socialtjänsten två socialsekreterare placerade hos polisen. Trots detta upplevdes informationssarnarbetet som ensidigt.
Något organiserat samarbete förekom inte i Trollhättan medan man i Motala hade regelbundna träffar mellan ungdomsgruppema och socialtjän- sten. Dessutom förekom på chefsnivå sarnverkansmöten polis-socialtjänst- fritid-skola.
Polisens ungdomsgrupp i Eskilstuna träffade varannan vecka socialtjän- stens ungdomsgrupp och en representant för åklagarmyndigheten. Då utbytte man erfarenheter och information om ungdomar som begått brott. Alla uppgifter, även anonyma, som polisens ungdomsgrupp fick in förmedlades till kontaktmän vid socialtjänsten och berörda kommundels- nämnder. Socialtjänsten var med vid förhör med ungdomar. Till förhör på icke kontorstid kallades socialtjänsten enligt särskild jourlista.
Polismästaren i Ystad ingick tillsammans med kommunala förvaltnings- chefer i en samordningsgrupp för ungdomsfrågor. Polisens ungdomsenhet hade regelbundet samarbete med socialtjänsten både i brottsförebyggande och utredande verksamhet. Spaningsroteln samarbetade med socialtjänsten kring narkotikabrott.
Från Stockholm, polisområde 4, rapporterades att socialtjänsten fick kopior av anmälan och förundersökningsprotokoll. Verkade det vara behov av akuta insatser tog man genast kontakt med socialtjänsten. Polisen upplevde informationen som ensidig. Socialtjänsten gav inget tillbaka.
248 SOU 1993 :35
1 Sundsvall försökte man att arbeta efter den s.k. Hudiksvallsmodellen, som innebär att polis och socialtjänst samordnar sina utredningsinsatser när det gäller ungdomsbrott. Den unge och vårdnadshavaren kallades till en konfrontation med brottsoffret. Vid konfrontationen var också socialtjän- sten närvarande. Man var vidare i färd med att bygga upp ett samarbete med åklagarmyndigheten som skulle erbjuda den unge åtalsunderlåtelse vid vissa brott i utbyte mot en ursäkt till brottsoffret och ett löfte att sluta begå brott. 1 Västerås hade man ett långvarigt samarbete byggt på stort förtroende och ömsesidig respekt. Sociala jouren var placerad i samma lokaler som polisens ungdomsrotel. Det mesta informationsutbytet skedde genom personliga kontakter. Socialtjänsten fick ta del av hela polisutredningen. I Kalmar fick socialtjänsten skriftliga underrättelser. I brådskande ärenden tog man telefonkontakt. Man efterlyste ett mera organiserat samarbete, eftersom de spontana kontakterna inte alltid fungerade. I en av polisdistriktetets kommuner (Borgholm) hade man s.k. EPS-grupper, dvs. samverkansmöten mellan företrädare för polis—skola-social—fritid. Socialtjänstens fältgrupp i Lidingö besökte en gång per vecka de polismän som utredde ungdomsbrott. Socialtjänstens representanter i Karlstad besökte varje vecka läns- narkotikaroteln för utbyte av upplysningar om dels narkotikabrott, dels brott begångna av unga. Det var dock mera sällan som socialtjänsten gav någon information i utbyte mot polisens. Det fanns antagna planer för ett förebyggande samarbete mellan de myndigheter som sysslar med barn och ungdom men enligt polisens mening hade socialtjänstemännen inte visat något större intresse. [ Linköping fanns två socialsekreterare placerade i anslutning till polisens ungdomsgrupp. Man hade ett nära och gott samarbete och kände inte av några sekretesshinder. Socialsekreterama vid polisen tog behövlig kontakt med socialtjänsten i övrigt. Man hade också ett i stort sett välfungerande samarbete mellan kvarterspoliser och områdesanknutna socialsekreterare. Det var dock vanligt att kvarterspolisen hade problem med att få uppgifter om socialtjänstens insatser och att diskutera namn— givna ungdomar kunde vara mycket svårt.
Samarbete med socialtjänsten i utredning och kring brottsofferkon- frontation skedde i Hudiksvall. Dessutom förekom samverkan i BPS— grupper och regelbundna träffar mellan polisens ungdomsgrupp, socialtjän- sten och fritidsförvaltningen samt mellan spaningsgruppen, socialtjänsten och frivården.
Vad slutligen gäller Boden träffades här representanter för socialtjänsten och polisen en gång per månad under ledning av en kriminalkommissarie. Två kvällar i veckan hade socialsekreterare mottagning i polisens lokaler. I övrigt skedde informationen genom personliga kontakter.
7.8.5 Sammanfattning
Sekretessproblem i samarbetet mellan polis och socialtjänst uppgavs förekomma i hälften av de avgivna svaren. I några fall ansåg man att det
SOU 1993:35 249
var själva lagen som försvårade samarbetet och man hade därför förståelse för att socialtjänsten inte alltid hade rätt att lämna ut önskade uppgifter. De flesta ansåg dock att socialtjänsten tolkade lagen alltför snävt. En översyn av sekretesslagstiftningen framhölls som önskvärd.
Samarbetet mellan socialtjänst och polis var uppbyggt på olika sätt. I ett par av polisdistrikten uppgav man att samarbetet var oorganiserat. I några andra hade socialtjänsten särskilda tjänstemän placerade hos polisen och som regel ansågs samarbetet i dessa kommuner vara relativt problemfritt.
7.9 Våra överväganden och förslag
7.9.1 Grundläggande synpunkter
Som framgått av det föregående har det i den kriminalpolitiska debatten och i lagstiftningsarbetet vid många tillfällen och i olika sammanhang betonats hur viktigt det är att samhällets reaktion mot en ung lagöverträda— re kommer snabbt.
Vi delar den uppfattningen. Detta ligger i linje med principerna om klarhet och konsekvens i påföljdssystemet. Den unge skall inte under en längre tid behöva leva i ovisshet om vad som skall hända med honom. Med en snabb handläggning betonas också sambandet mellan brott och straff på ett bättre sätt. Detta är viktigt inte bara för den unge utan även för allmänhetens förtroende för rättsväsendet.
Vi kommer i det följande att redovisa såväl utarbetade lagförslag som mera allmänt hållna synpunkter på vad de myndigheter som arbetar med unga lagöverträdare kan vidta för åtgärder i syfte att nå detta mål. Det är emellertid ett oeftergivligt krav att en snabb handläggning kan förenas med mycket högt ställda krav på rättssäkerhet och det kan inte komma i fråga att tona ner detta krav, hur goda syftena än må vara. En snabb hand- läggning får inte innebära att den unge inte får tillfälle att samråda med en försvarare, att det inte genomförs en ordentlig förundersökning, att beviskraven sätts ned osv. Den enskildes rättssäkerhet måste alltid sättas i främsta rummet och det är från denna utgångspunkt vi har prövat vilka möjligheter som finns för att skapa ett förundersöknings- och personutred— ningsförfarande som präglas av snabbhet och effektivitet.
7.9.2 Samarbetsfrågor De handläggande myndigheternas samarbete måste förbättras
En slutsats som torde kunna dras av den i avsnitt 7.5 behandlade rapporten från BRÅ är att det sannolikt inte i första hand är det materiella regelver— ket som måste förändras för att det skall vara möjligt att få fram en bättre och mer effektiv handläggning av ungdomsårendena. Rapporten, och även andra erfarenheter, visar snarare att de bästa resultaten har uppnåtts i de distrikt där det har tagits ett samlat grepp om hela problematiken med
250 SOU 1993 :35
ungdomsbrott. I dessa distrikt har nämligen bl.a. vidtagits organisatoriska förändringar inom de myndigheter som deltar i arbetet med unga lagöverträdare. Omorganisationen har bl.a. haft den positiva effekten att samarbetet mellan myndigheterna därigenom påtagligt har förbättrats och det är förmodligen ingen överdrift att påstå att det förbättrade samarbetet är en stor del av förklaringen till att verksamheten har effektiviserats.
Vi är övertygade om att det är oundgängligen nödvändigt att det, vid bedömningen av vilka åtgärder som kan vidtas för att förbättra hand- läggningen av ungdomsårenden, i botten finns ett väl utvecklat samarbete mellan myndigheterna. Detta samarbete är en grundläggande förutsättning för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett rationellt och effektivt sätt, och utan ett sådant samarbete är förmodligen de åtgärder som kan vidtas i form av materiella regeländringar av mindre betydelse.
Av BRÅ:s rapport om utvärderingen av 1988 års ändringar och för— söksverksamhet, framgår emellertid att det på sina håll i landet inte råder ett särskilt gott samarbetsklimat mellan myndigheterna. De största bristerna finns i samarbetet mellan polis och socialtjänst. Det är alldeles klart att detta är problem som inte får förekomma, om det skall finnas några förut- sättningar för att åstadkomma den snabbare handläggning som vi efter- strävar och det är därför en synnerligen viktig uppgift att vidta åtgärder för att komma till rätta med det.
När det gäller att finna en bättre ordning för samarbetet mellan myndig- heterna inser vi naturligtvis att det knappast är möjligt och kanske inte heller önskvärt att försöka lagstifta fram ett gott samarbete. Vi kommer emellertid i det följande att lägga fram en del idéer och förslag som syftar till att tillgodose det nödvändiga myndighetssamarbetet. Det är en självklarhet att chefer och handläggare inom de olika myndigheterna, vilka är de som besitter den största kunskapen om vad som kan göras på detta område, engagerar sig och aktivt verkar för att ett samarbete kommer i gång, fungerar och vidareutvecklas. Vi är nämligen övertygade om att det hos handläggarna finns en hög kompetens och ett stort engagemang i dessa viktiga frågor och att det då också finns en mängd idéer om vad som kan och bör göras för att förbättra verksamheten. Det är viktigt att dessa idéer förs fram och tas tillvara. Endast på så sätt är det möjligt att uppnå ett väl fungerande system för att handlägga ärenden med unga lagöverträdare.
En specialisering av verksamheten ger förbättrat samarbete
Vi anser med stöd av bl.a. BRÅ:s rapport, att det är ett utmärkt sätt att få i gång ett samarbete och även en i längden snabbare och effektivare handläggning av ungdomsårendena, om det i varje myndighets organisation genomförs en specialisering på så sätt att antalet personer som skall handlägga ungdomsårendena begränsas och dessa särskilt inriktas på och utbildas för denna verksamhet.
Erfarenheterna visar nämligen att de som genomfört en specialisering kunnat arbeta effektivare och uppvisa bättre resultat, vilket i sig inte är särskilt överraskande eftersom det med en sådan ordning naturligen följer en mängd fördelar. Vi kommer i det följande att peka på en del av dessa
SOU 1993:35 251
fördelar. Vad som därvid sägs är ganska självklara ting och tämligen uppenbara för alla och envar. Vi anser emellertid ändå att det är viktigt att lyfta fram dem för att därmed understryka vikten av ett långt gående myndighetssamarbete.
Om kretsen av de handläggare som arbetar med unga lagöverträdare hos polis, åklagare och socialtjänst begränsas kommer dessa förmodligen att hålla så pass mycket kontakt att de så småningom lär känna varandra på ett sätt som sannolikt annars inte är möjligt, i vart fall inte i de större kommunerna. Denna personkännedom är positiv bl.a. på så sätt att den underlättar samarbetet mellan myndigheterna och även kan bana väg för ett arbete som präglas av större initiativrikedom och flexibilitet. Det blir exempelvis lättare att få tag i rätt personer och de problem som bl.a. polisen enligt BRÅ-rapporten upplever vid sina kontaktförsök med socialtjänsten kan då undvikas. Vi tror också att kunskapen om den andra yrkesgruppens arbete och den lagstiftning som styr de olika verksam- heterna kan öka. På så sätt kommer förståelsen och respekten för den andra myndighetens arbete förmodligen att bli större. Av den enkät- undersökning som BRÅ genomförde vid sin utvärdering framgår att bristerna just på det här området är stora, och då i synnerhet i förhållandet mellan polis och socialtjänst där det råder betydande skillnader i myndig— hetskultur. Det fanns i undersökningen bl .a. en uppgift om att vissa poliser upplevde att socialtjänsten "inte gjorde något". Vi tror att det med en specialisering på det sätt vi föreslår finns goda förutsättningar för att förändra denna negativa syn och också skapa ett bättre samarbetsklimat.
Vad nu sagts innebär fördelar huvudsakligen i förhållandet mellan de myndigheter som arbetar med unga lagöverträdare. En specialisering har emellertid fördelar även på ett annat plan, nämligen i det viktiga för- hållandet mellan myndigheterna, den unge och hans eller hennes föräldrar eller andra fostrare. Genom att begränsa antalet handläggare blir det möjligt att på myndighetssidan uppnå den kontinuitet som anses särskilt viktig just när det gäller ungdomar. Med en sådan ordning minskar anonymiteten eftersom handläggarna lär känna ungdomarna och tvärtom. Det måste nämligen betraktas som klart olämpligt, om unga lagöverträdare som återkommer för nya brott ständigt får möta nya handläggare. Myndigheten får då inget ansikte utan framstår för den unge som en opersonlig inrättning. Det kan kanske rentav i en del fall verka brottsav- hållande, om den unge redan på förhand vet att han vid nya brott på nytt kommer att konfronteras med samma handläggare, vars beslut han vid tidigare tillfällen lovat följa. Ytterligare en positiv effekt är att det även i förhållandet mellan handläggaren och den unges föräldrar blir möjligt att upprätthålla en personkontinuitet. På så sätt ökar också förutsättningarna för att få i gång ett förtroendefullt samarbete mellan föräldrar och myndigheter.
En specialisering underlättar också för handläggarna att få särskild utbildning och även praktik från andra samhällsområden. Man kan exempelvis tänka sig att det sker ett visst utbyte mellan myndigheterna. Polisen kan under en viss tid praktisera vid socialförvaltningen och vice versa. Det är viktigt att handläggarna har en så bred erfarenhet som
252 SOU 1993:35
möjligt. Handläggarna kan också verka på det brottsförebyggande planet. De kan t.ex. genom besök på skolor och fritidsgårdar informera om sin verksamhet och om vad som händer med ungdomar som begår brott. Dessa besök kan i sin tur leda till att ett värdefullt kontaktnät byggs upp.
Vi tror vidare att, om särskild personal avdelas för att handlägga ungdomsårenden, det skulle kunna vara än mer stimulerande att arbeta med de här frågorna. Det blir förmodligen en naturlig följd av att handläggarna genom sin specialisering kan vidga sina kunskaper om ungdomar och ungdomars problem.
De fördelar vi i det föregående pekat på gäller rent generellt för arbetet hos alla de inblandade myndigheterna (polis, åklagare och socialtjänst). Även om det också finns andra fördelar av en specialisering anser vi att redan det nu sagda innehåller tillräckligt positivt för att motivera en sådan specialisering hos myndigheterna. Vi föreslår därför att en sådan bör genomföras.
Vi kommer i det följande att redogöra för hur denna idé om specialise- ring skall kunna slå igenom i respektive myndighets organisation och även skissera hur verksamheten kan bedrivas.
Det skall dock nämnas att tankar i den riktning som vi för fram väcktes redan i samband med 1988 år försöksverksamhet. Som vi nämnt i avsnittet om försöksverksamheten (7.4.1) infördes i 4 & Föf en bestämmelse som rekommenderade specialisering hos polis och åklagare. Enligt denna bör vid förundersökningen i första hand anlitas polispersonal som särskilt avdelats för eller annars har särskild erfarenhet av frågor om unga lagöverträdare. Har den unge tidigare varit föremål för förundersökning eller utredning enligt 13 & LUL, bör enligt bestämmelsen tillses att samma personer om möjligt tilldelas också den nya förundersökningen. Vad nu sagts skall också tillämpas i fråga om åklagarens handläggning, om det kan ske utan väsentlig olägenhet.
Vi vill dock framhålla att det inte är vår avsikt att försöka skapa en organisationsmodell som sedan skall användas av alla de inblandade myndigheterna i varje enskilt fall. Något sådant skulle förmodligen inte låta sig göra. Vi vill emellertid på nytt understryka att samarbetet mellan myndigheterna måste utvecklas och vad vi anför i det följande är att uppfatta som ett led i denna strävan. Det ankommer naturligtvis på polis, åklagare och socialtjänst att enligt våra intentioner försöka skapa den organisation som, utifrån myndighetens egna erfarenheter, bäst lämpar sig för dess verksamhet. En modell som läser fast verksamheten i vissa former skulle förmodligen inte gagna arbetet med de unga lagöverträdarna, eftersom detta i hög grad måste präglas bl.a. av samarbete, snabbhet, effektivitet och flexibilitet.
SOU 1993 :35 253
7.9.2.1 Polisen
Vi föreslår att det vid alla polismyndigheter skall finnas speciellt avdelade polismän som är ansvariga och särskilt lämpade för arbetet med unga lagöverträdare. Det bör ankomma på RPS att verka för att en sådan specialisering införs.
Det förekommer redan i dag i en del polisdistrikt att undersökningar om brott som misstänks ha begåtts av ungdomar handläggs vid särskilda rotlar (ungdomsrotel). Vid dessa arbetar polismän med särskild erfarenhet av ungdomsbrott och med intresse för ungdomars problem. Vi anser att det vid alla polismyndigheter bör finnas sådana poliser som särskilt avdelas för arbetet med ungdomsbrott. Vid de större myndigheterna kan det finnas utrymme för särskilda ungdomsrotlar. I de mindre polisdistrikten och i distrikt med en lägre brottsfrekvens där det saknas utrymme för ungdoms- rotlar bör utredningen så långt möjligt handhas av en eller flera särskilt utsedda polismän. Vid myndigheten bör det finnas poliser dygnet runt som svarar för utredning av ungdomsbrott. Detta är betydelsefullt eftersom brottsutredningen då alltid kan inledas omedelbart oavsett vid vilken tidpunkt brottet begås. Det bör vara upp till varje polismyndighet att avgöra om dessa polismän skall vara i tjänst på polisstationen eller om de skall ha beredskap i hemmet och vara beredda att träda i tjänst om det blir aktuellt. Detta får förmodligen avgöras mot bakgrund av hur pass vanligt det är med ungdomsbrott i polisdistriktet.
Det är en självklarhet att för utredning av ungdomsmål endast bör användas erfarna polismän med särskilt intresse och fallenhet för uppgiften. Man bör sträva efter att både manliga och kvinnliga poliser erhåller sådana förordnanden.
Genom det föreslagna systemet blir det, som ovan nämnts, bl.a. möjligt att i större utsträckning än i dag låta samma polismän handha också den nya förundersökningen om den unge återkommer efter att ha begått nya brott. Det skall för övrigt vara det normala att det går till på så sätt.
Det bör ankomma på RPS att verka för att den av oss förordade specialiseringen genomförs. För att understryka betydelsen av vad vi nu sagt bör det i LUL införas en bestämmelse motsvarande den i 4 & Föf.
7.9.2.2 Åklagaren
Vi föreslår att det vid varje åklagarmyndighet bör finnas särskilda åklagare som handlägger mål mot unga lagöverträdare. Dessa
åklagare bör ha särskild kompetens för uppgiften. RÅ bör verka för att kravet på sådan specialisering tillgodoses.
254 SOU 1993 :35
De argument som framförts ovan gäller i hög grad också för åklagarens handläggning av ungdomsmål. Vid åtminstone de större åklagarmyndig- heterna bör, vilket redan i dag förekommer på en del håll, finnas ungdomsåklagare som särskilt skall handlägga ungdomsmål. På en ungdomsåklagare bör ställas kraven att han har både stor erfarenhet av åklagararbetet och intresse och fallenhet för arbetet med ungdomar. Det bör inte komma i fråga annat än i rena undantagsfall att en åklagare som inte uppfyller dessa krav handlägger mål med ungdomar inblandade. Det är dock inte nödvändigt och kanske inte heller av olika anledningar önskvärt att en ungdomsåklagare sysslar uteslutande med ungdomsmål. Det viktiga är att målen inte sprids på för många åklagare inom en och samma åklagarmyndighet. Tanken är inte heller att en åklagare skall vara avdelad för ungdomsmål för all framtid. Det bör dock beaktas att idéen med att vissa åklagare handlägger ungdomsmål bygger på kontinuitet och specialkompetens. Skifte bör därför inte ske alltför ofta, och förslagsvis inte tidigare än vart tredje år.
Det kan nämnas att Åklagarutredningen uttalat sig positivt om speciali— sering på vissa områden. Åklagarutredningen anser att det på en del områden som kräver särskild utbildning och erfarenhet kan finnas skäl för en ökad specialisering. Ungdomsmålen är bland de områden som därvid nämns.
En av de särskilda fördelar som kan uppnås med en specialisering på åklagarsidan är enhetlighet i handläggning av frågor om åtal och åtals- underlåtelser. Åklagaren kan redan från början göra klart för ungdomarna vad som gäller och vad de har att rätta sig efter och också se till att de verkligen följer besluten. Detta kommer att främja förutsebarheten, tydligheten och konsekvensen i systemet.
Precis som i fråga om polisen skall ett mål vid återfall i brott lottas på den åklagare som handhaft det tidigare ärendet. Denne känner bakgrunden - skolgång, karnratgäng, tidigare brott, tidigare sociala insatser - och kan snabbt göra sin bedömning.
Enligt vår uppfattning bör RÅ verka för att åklagardistrikten organiseras på ett sätt som tillgodoser kravet på specialisering. Vidare bör den bestämmelse vi i avsnittet om polisen föreslog införd i LUL också äga tillämpning på åklagaren. Motsvarande bestämmelse återfinns som ovan nämnts i 4 & Föf. Vi anser emellertid att den däri införda begränsningen "om det kan ske utan väsentlig olägenhet" inte bör finnas med. Denna kan nämligen uppfattas som om det krävs mindre för att åklagaren skall kunna underlåta att tillämpa paragrafen. Genom att ta bort "om det kan ske utan väsentlig olägenhet" vill vi tydligare markera att det även för åklagaren bör vara det normala att man använder sig av särskild ungdomsåklagare i de situationer detta är möjligt.
SOU 1993:35 255
7 .9.2.3 Socialtjänsten
Vi föreslår att särskilda ungdomshandläggare inom socialtjänsten avdelas för arbetet med de unga lagöverträdarna och att de om möjligt ingår i en central ungdomsgrupp. Dessa handläggare bör vara beredda att snabbt infinna sig hos polisen när ett ungdoms- ärende aktualiseras och de kan även vara placerade i anslutning till polisens lokaler.
Även inom socialtjänsten talar erfarenheterna för en specialisering i någon form. Vissa socialarbetare bör sålunda särskilt avdelas för att arbeta med ungdomar och verka i en central ungdomsgrupp. I kommuner där det inte finns underlag för detta bör man i stället ha en eller flera socialarbetare som har hand om de ungdomsårenden som finns. Ett system med beredskap måste förutsättas och ungdomshandläggama bör i många kommuner kunna vara stationerade i anslutning till polisens lokaler. På så sätt uppnår man störst effektivitet. Det bör sålunda alltid finnas någon socialarbetare tillgänglig som kan underrättas om brottsmisstanken och, om så erfordras, närvara vid polisförhören. Det finns då också någon som omedelbart kan ta sig an den unge och hans föräldrar. BRÅ:s utvärdering visade att samarbetet mellan polis och socialtjänst i princip fungerar helt utan problem just i kommuner där det finns en socialjour placerad i polishuset. Lokal gemenskapen förefaller bana väg för informella kontakter och ett smidigt samarbete.
Det kan emellertid hävdas att det särskilt när det gäller socialarbetama finns en viss risk med det vidgade myndighetssamarbete som vi föreslår. En nackdel med systemet kan nämligen vara att vissa handläggare upplever att de förlorar sin speciella yrkesroll och att det kan innebära svårigheter för dem att klargöra sin roll, framför allt för de unga men mindre för föräldrarna, när en socialarbetare arbetar så nära lierad med polisen. Risken finns att den unge misstolkar det goda förhållande som råder mellan de rättsvårdande myndigheterna och socialtjänsten och sätter likhetstecken mellan polis och socialtjänst. Vi tror emellertid att socialtjän- sten även i framtiden mycket väl kommer att kunna klargöra sin roll för de unga och att denna oro är betydligt överdriven. Det är alldeles uppenbart att alla inblandade, framför allt de unga och deras föräldrar, kommer att tjäna på att det bedrivs ett positivt samarbete mellan de inblandade myndigheterna.
Vad som ovan sagts om ungdomspolis och ungdomsåklagare i fråga om erfarenhet, intresse och fallenhet för uppgiften gäller självfallet i hög grad även för socialarbetama.
256 SOU 1993 :35
7 .9.2.4 Bör särskilda samarbetsorgan inrättas?
Vi framhåller vikten av att samarbetsorgan inrättas i de enskilda kommunerna men avstår från att föreslå en författningsreglering härom. Det bör vara en fråga för myndigheterna inom kommunerna att ge samarbetsorganen den struktur och det innehåll som är anpassad till det lokala behovet.
Frågan är om det i författning närmare bör regleras i vilka former sam— arbetet mellan myndigheterna bör ske eller om detta skall överlämnas till de handläggande myndigheterna själva.
Det vore naturligtvis möjligt att skapa en fast organisation för sam- arbetet. Så skulle exempelvis kunna ske genom att det i författning föreskrevs att det i varje kommun inrättas ett samarbetsorgan, i vilket skulle ingå företrädare för polis, åklagare, socialtjänst, frivårdsmyndighet m.fl. myndigheter. Samarbetsorganet skulle sammanträda regelbundet och ha till uppgift att genom olika åtgärder verka för att samarbetet mellan myndigheterna utvecklades.
På det brottsförebyggande planet förekommer redan i dag lokalt en hel del samarbete mot brott, och då bl.a. i form av lokala samarbetsorgan i kommunerna.
Sålunda gäller beträffande allmänt förebyggande åtgärder bland barn och ungdom ett cirkulär (1970:513) till socialstyrelsen m.fl. myndigheter om intensifierat samarbete mellan socialnämnd, skola och polis. Enligt cirkuläret bör det för planering och samordning av samhällets resurser för att främja barns och ungdoms utveckling samt förebygga och motverka brottslighet och annan missanpassning bland barn och ungdom i kommu- nerna finnas ett organ för samarbete mellan framför allt socialnämnd, skola och polis. Till detta kan knytas även företrädare för andra myndig- heter och organisationer som berörs av verksamheten. Initiativet till att samarbetsorgan bildas bör i första hand tas av socialnämndema. Länssty- relserna bör också verka för att samarbetsorgan bildas. Samarbetsorganet bör varje är senast den 31 mars lämna berättelse om sin verksamhet till länsstyrelsen.
Vid flera tillfällen har övervägts om inte 1970 års cirkulär bör upphävas. Förslag i denna riktning fördes fram bl.a. i samband med tillkomsten av SoL och år 1984 i en inom Justitiedepartementet utarbetad promemoria om brottsförebyggande samarbete på lokal nivå (Dnr 2425- 84). Något beslut om att upphäva cirkuläret har dock inte fattats. Någon form av samarbetsorgan lär numera finnas i nästan alla kommuner.
Våldskommissionen föreslog i sitt betänkande (SOU 1990:92) Våld och brottsoffer att det borde skapas lokala brottsförebyggande organ i kommu- nerna under polisens ledning. Enligt ett regeringsbeslut i juni 1991 skall BRÅ och RPS på fem orter i projektform stödja bildandet av sådana organ. Syftet med dessa s.k. pilotprojekt är att erfarenheterna sedan skall
SOU 1993:35 257
kunna användas i resten av landet. En inom regeringskansliet tillsatt arbetsgrupp för brottsförebyggande åtgärder har följt arbetet och i promemorian (Ds 1992:93) Lokalt brottsförebyggande arbete m.m. redovi- sat en preliminär utvärdering av projekten. BRÅ skall svara för den löpande uppföljningen och skall sedan lämna en slutlig utvärdering senast år 1994.
Även på andra håll i landet förekommer olika lokala brottsförebyggande projekt där bl.a. samarbete är en viktig fråga. En del av dessa lokala projekt redovisades vid remissbehandlingen av Våldskommissionens slutbetänkande. Redovisningarna är sammanställda i en skrift av Justitiede— partementet i december 1991 "Lokala brottsförebyggande projekt". Ytterligare lokala projekt är redovisade i en avhandling av Ingrid Sahlin, "Ungdomsprojekt: Retorik och praktik", Socialhögskolan, Lunds Universitet, i september 1991 (BRÅ-PM 1992:1).
Mot bakgrund av nu redovisade initiativ för samarbete på det brottsföre- byggande området är det naturligtvis viktigt att man försöker finna fasta former för myndighetssamarbetet även på det brottsbeivrande planet. Detta kan då lämpligen ske i form av samarbetsorgan. På så sätt blir det sannolikt lättare att ordna gemensamma överläggningar mellan hand- läggare, gemensam fortbildning, lokala samarbetskonferenser, praktik- tjänstgöring, m.m. eftersom det då finns ett forum för dessa frågor. De diskussioner som kommer att föras i samarbetsorganen bör emellertid inte avse enskilda ärenden, eftersom detta kan komma i konflikt med sekretess— bestämmelser, utan mer ta sikte på riktlinjer för verksamheten och arbetet med unga lagöverträdare i stort.
Åklagarutredningen har uttalat sig i frågan om samarbete mellan polis och åklagare och därvid anfört bl.a följande. "Samarbetet i metodfrågor bör inte inskränka sig till enskilda ärenden. Enligt vår mening bör åklagarna och polisen på lokal och regional nivå regelbundet träffas för att diskutera förundersökningsfrågor och liknande. Vid sådana möten bör kunna diskuteras exempelvis frågor om förundersökningsbegränsning, bevisfrågor, tillämpning av ny lagstiftning, utformningen av förunder- sökningsprotokoll och tvångsmedelsfrågor. Äklagama bör vidare regel- bundet medverka i utbildningsverksamheten inom polisen, på samma sätt som det är värdefullt att polisen deltar i åklagarutbildningen. Ett utvecklat samarbete bör kunna leda till inte bara att arbetet blir effektivare utan även att förståelsen ökar för polis och åklagares olika roller och funktion i rättssystemet" (SOU l992:61, s. 377).
Vi anser emellertid att denna verksamhet, hur väsentlig den än är. inte genom författningsbestämmelser bör låsas fast i vissa former och till vissa från början inkopplade myndigheter och organisationer. Verksamheten kan nämligen läggas upp på mycket skiftande sätt beroende på kommunens storlek och behov, vilket för övrigt framgår av de lokala projekt som redan bedrivs. En sådan utveckling är naturlig och även i viss utsträckning ändamålsenlig. Det är förmodligen mycket svårt att finna en modell som passar varje kommun. Vi avstår därför från att lägga fram ett förslag om nya obligatoriska samarbetsorgan. Vi vill emellertid särskilt framhålla vikten av att myndigheterna verkar för att det kommer till stånd någon
258 SOU 1993:35
form av fast organisation för att tillgodose det stora behov av samverkan som otvivelaktigt finns. De modeller för samarbetsorgan och liknande som redan existerar på det brottsförebyggande området kan kanske användas i detta arbete.
7.9.3 Är sekretesslagen ett problem vid samverkan mellan myndigheter i arbetet med de unga lagöverträdarna?
Våra undersökningar visar att sekretesslagen av en del handläggare upplevs som ett problem i samarbetet. Eftersom frågan om sekretess i uppgiftsutbytet är omfattande föreslår vi att den blir föremål för en allmän översyn som det inte finns utrymme för i detta betänkande.
Det hävdas ibland att sekretesslagen är ett hinder för ett effektivt samarbete mellan myndigheter i arbetet med de unga lagöverträdarna. I sin utvärdering av 1988 års författningsändringar och försöksverksamhet uppfattar BRÅ sekretesslagen som ett problem i kontakten mellan polis och socialtjänst. BRÅ anger att polisen i princip är skyldig att lämna all relevant information som rör den unge till socialtjänsten medan socialtjän— sten praktiskt taget inte behöver lämna någon information alls till polisen. Denna bristande ömsesidighet samt avsaknaden av synliga effekter av socialtjänstens arbete gör att polisen ofta uppfattar att socialtjänsten "inte gör någonting". Vid sin utvärdering har BRÅ dock funnit att kontaktemas karaktär mellan polis och socialtjänst tycks variera kraftigt mellan de olika kommunerna och socialdistrikten. I vissa distrikt är socialtjänsten, med hänvisning till sekretesslagen, mycket restriktiv med att informera polisen om sina åtgärder. I sådana kommuner/socialdistrikt förefaller relationerna mellan polis och socialtjänst vara ansträngda. Det är också i dessa kommuner som polisen ofta säger att socialtjänsten arbetar dåligt. Problemen är emellertid mindre när socialtjänsten har en jourgrupp eller liknande som intimt samarbetar med polisens ungdomsgrupp eller motsvarande. Samarbetet mellan sådana enheter är enligt BRÅ nästan utan undantag god. BRÅ anser det vara ganska naturligt att relationerna mellan rättsväsendet, och då främst mellan polisen och socialtjänsten, förblir mindre goda så länge rättsväsendets insyn i vad socialtjänsten gör i ärenden som rör unga lagöverträdare inte förbättras väsentligt. BRÅ hävdar att tillämpningen av sekretesslagen i relationerna mellan t.ex. socialtjänsten och polisen varierar mellan olika kommuner, och t.o.m. mellan olika socialdistrikt, och redan detta faktum, nämligen att lagen tolkas så olika, talar för en översyn av sekretesslagen.
Den enkätundersökning om samarbetet mellan polis och socialtjänst som vi har genomfört bekräftar att sekretesslagen på sina håll uppfattas som ett hinder för samverkan (avsnitt 7.7.2). 1 enkätundersökningen svarade tolv handläggare inom socialtjänsten (av 59 tillfrågade) att det förekom
SOU 1993:35 259
sekretessproblem mellan socialtjänst och polis, men endast fem hand- läggare besvarade följdfrågan om vad de anser vara orsak till problemen. I något fall angavs att sekretesslagen var orsaken. Ett nära samarbete mellan polis och socialtjänst angavs i ett svar som anledningen till sekretessproblemen, nämligen därigenom att socialsekreteraren då ibland kan frestas att lämna ut för mycket uppgifter i de enskilda ärendena. Polisen (se 7.8.2) upplever i större utsträckning (14 svar av 27) att det förekommer sekretessproblem. En del polismyndigheter anser att det är sekretesslagen som är orsaken medan andra polismyndigheter menar att sekretesslagen tillämpas alltför snävt och kompromisslöst. Det framgår av enkätundersökningen att polisen önskar få tillgång till en hel rad uppgifter.
Mot bakgrund av såväl BRÅ:s utvärdering som våra enkätundersök- ningar kan alltså konstateras att det inte på något sätt råder enighet om att det är sekretesslagen som är problemet vid samverkan mellan myndig- heterna. Vissa anser att sekretesslagen är ett problem medan andra har en annan uppfattning. Detta är i och för sig förvånande, men det kan förklaras på olika sätt. Det är naturligtvis inte möjligt att bortse från att sekretesslagen i en del situationer kan vara ett problem i samarbetet mellan myndigheterna. Sekretesslagen har emellertid som ett viktigt syfte att upprätthålla den enskildes förtroende för myndighetens verksamhet. Mot de intressen som sekretessen har att värna får vägas myndigheternas behov av att kunna utbyta information. Vi anser att lättnader i sekretessen i frågor som rör polisens samarbete med socialtjänsten innefattar så pass omfattande och svåra överväganden att vi, med hänsyn till den korta tid som står till vårt förfogande, saknar möjlighet att nu ta upp den till be- handling. Vi anser dock att den fråga vi ställde i rubriken till detta avsnitt — Är sekretesslagen ett problem vid samverkan mellan myndigheter i arbetet med de unga lagöverträdarna? - är av sådan vikt att den inte bör lämnas åsido, detta med hänsyn till att det uppenbarligen finns en del handläggare som upplever sekretesslagen som ett problem. Redan denna omständighet kan nämligen inverka negativt på samarbetet mellan de myndigheter som arbetar med unga lagöverträdare, vilket i sig är allvarligt. Vi menar således att en allmän översyn av sekretesslagen bör göras från nu berörda utgångspunkter varvid också kan klarläggas vilken information som myndigheterna och de enskilda befattningshavama bör kunna lämna ut för att samarbetet mot ungdomsbrottsligheten skall bli meningsfullt.
7 . 9 . 4 Brottsutredningen
En första förutsättning för att det skall vara möjligt att få till stånd en snabb lagföring av de unga lagöverträdarna är att brottsutredningen kan avslutas inom kort tid. Som tidigare nämnts är det emellertid ett faktum att brottsutredningen inte sällan tar lång tid och det finns flera orsaker till att det förhåller sig på det här viset.
Enligt direktiven är det ingen primär uppgift för oss att gå in på frågor om utredningsförfarandet. Det framhålls emellertid att den brottsutredande verksamheten i fråga om unga lagöverträdare sannolikt har särskild
260 SOU 1993 :35
betydelse på så sätt att den av många unga upplevs som en markering av det allvar med vilket samhället ser på lagöverträdelser och att det inte minst från denna synpunkt är angeläget med ändamålsenliga handlägg- nings— och samarbetsformer i den brottsutredande verksamheten.
Åklagarutredningen —90 har däremot bl.a. haft till uppgift att göra en bred översyn av reglerna om förundersökningsledning och förunder- sökningsförfarandet och försöka skapa ett förfarande som är snabbt och effektivt och leder till förkortad tid mellan brott och sanktion samtidigt som rättssäkerhetsintressena tas tillvara.
Vi har därför med stort intresse tagit del av Åklagarutredningens betänkande ( SOU 1992:61 ) Ett reformerat åklagarväsende, även om Åklagarutredningen inte särskilt har analyserat och föreslagit åtgärder när det gäller de unga lagöverträdarna, utan överlämnat denna fråga till vår bedömning.
Det förhåller sig trots allt på det viset att reglerna om förunder- sökningsförfarande och om förundersökningsledning i vart fall i huvudsak är gemensamma både för de unga och de vuxna lagöverträdarna och de rationaliseringar och förenklingar som är möjliga att genomföra är förmodligen i de flesta fall inte avhängiga av vilken ålderskategori den misstänkte tillhör utan styrs av helt andra faktorer såsom rättssäker— hetsaspekter och liknande.
Eftersom det varit en av Åklagarutredningens huvuduppgifter att göra en översyn av förundersökningsreglema och detta inte är någon primär uppgift för oss, har vi huvudsakligen inskränkt oss till att i korthet redogöra för en del av Åklagarutredningens ställningstaganden och därvid ange i fall vi anser deras förslag vara lämpliga även när det gäller de unga lagöverträdarna eller om förslagen bör modifieras i något avseende. Vi kommer dock även att redovisa en del egna förslag.
7 .9.4.1 Förundersökningsledningen
Vi anser att åklagaren alltid bör vara förundersökningsledare i mål mot den som är under 18 år, om på brottet kan följa fängelse.
Som tidigare redogjorts för i avsnitt 7.2.1 är det normalt sett polismyndig— heten som inleder en förundersökning och behåller förundersökningsled- ningen så länge man befinner sig på spaningsstadiet. När förunder- sökningen kommit så långt att någon kan skäligen misstänkas för brottet skall åklagaren överta förundersökningsledningen, om saken inte är av enkel beskaffenhet. Om förundersökningen är av enkel beskaffenhet kan alltså förundersökningsledningen ligga kvar hos polismyndigheten. Åklagaren har även möjlighet att redan på spaningsstadiet ta över för- undersökningsledningen om det finns särskilda skäl. Bestämmelserna om förundersökningsledningen gör ingen skillnad på ungdomsmål och andra brottmål.
SOU 1993:35 261
Man kan emellertid fråga sig om det inte är lämpligt att åklagare alltid är förundersökningsledare vid brott av unga lagöverträdare, i vart fall vid brott av viss allvarligare beskaffenhet, exempelvis om fängelse kan följa på brottet (jfr avsnitt 7.6 om handläggning av ungdomsmål i Handens distrikt).
Åklagarutredningen har, efter en genomgång av reglerna om förunder- sökningsledning, funnit dagens ordning i stort sett tillfredsställande och förslår ingen ändring härav. Man uttalar emellertid följande om ungdoms- målen (SOU 1992:61, s. 336). "1 och för sig kan också utvecklingen visa att målgrupper skall gå åt andra hållet, alltså överföras från polisen till åklagarens förundersökningsledning. I det sammanhanget bör enligt vår mening särskilt ungdomsmålen uppmärksammas. De ligger i dag oftast under polisens förundersökningsledning. Frågor om förundersökning mot ungdomar innehåller emellertid i så stor utsträckning svårbedömda frågor att det enligt vår uppfattning vore lämpligt att åklagare alltid var under- sökningsledare i dessa fall. En sådan ordning skulle vidare kunna medverka till att skyndsamhetskravet uppmärksammades på ett tydligare sätt än vad som i dag i bland är fallet. Med hänsyn till att denna sak kan förväntas bli behandlad av ungdomsbrottskommitte'n avstår vi från att lämna direkta förslag i saken".
Tanken med åklagaren som förundersökningsledare vid ungdomsmål är inte ny. Som nämns på annan plats i detta betänkande, föreslogs i departe- mentspromemorian (Ds Ju 1987:11) Ändrade regler om åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare, m.m. en tidsfrist för förundersökningar vid brott av unga lagöverträdare. Om brottsutredningen inte kunde slutföras inom den angivna tiden, som var två veckor, skulle ärendet anmälas för åklagaren som då hade att överta förundersökningsledningen. Denna tanke avvisades emellertid av departementschefen och ledde inte till lagstiftning.
Det finns naturligtvis en rad fördelar med att åklagaren alltid är för- undersökningsledare. Det står sålunda klart att processrättsliga kunskaper och erfarenheter av bevisvärdering och av brottmålsprocessen i övrigt måste vara av stor betydelse för bedömningen av en utrednings inriktning och uppläggning. Vidare kan nämnas att åklagaren genom att kontinuerligt följa utredningen får kännedom om vad som därvid framkommit och kan snabbt fatta beslut i åtalsfrågan när utredningen väl är klar. Om ut- redningen då är obekant för honom blir han tvungen att först i det skedet sättas sig in i materialet med risk för att handläggningen påtagligt försenas.
Särskilt när det gäller de unga lagöverträdarna under 18 år väger kravet på att åklagaren skall leda förundersökningen tungt. Med de korta tidsfrister som vi föreslår för brottsutredningen och de uppgifter som skall ligga på åklagaren när det gäller att införskaffa personutredning m.m. står mycket att vinna genom att han från början är förundersökningsledare. Det är visserligen inget som säger att en förundersökning ledd av åklagaren avslutas snabbare än en förundersökning ledd av polisen och vice versa. Det är snarare sättet att arbeta som är av betydelse. Det står dock klart att åklagarens utbildning och erfarenhet gör honom mera lämpad att avgöra i vilken utsträckning det krävs utredning för att säkra bevisning för en fällande dom och avgränsa förundersökningen. Att åklagaren redan från
262 SOU 1993 :35
början sätts att leda alla förundersökningar med unga lagöverträdare ter sig dock inte nödvändigt. Åtskilliga förundersökningar gäller ungdomar som begått mindre brott. Att polisen i stor utsträckning självständigt genomför förundersökningar av enkel beskaffenhet innebär en betydande avlastning för åklagarna och någon generell förändring i det avseendet är inte lämplig eller önskvärd.
Vi anser således att de regler som i dag styr fördelningen av förunder— sökningsledningen mellan polis och åklagare bör behållas såvitt gäller mindre brottsmål, för vilka inte är stadgat strängare straff än böter. Det innebär att åklagaren kan gå in som förundersökningsledare i ett sådant mål, om han bedömer detta lämpligt med hänsyn till brottets art och omfattning. Är det däremot fråga om allvarligare brott med fängelse i straffskalan bör enligt vår mening den generella regeln vara att åklagaren skall leda förundersökningen om den misstänkte är i åldern under 18 år. Det bör ankomma på RÅ och RPS att ändra det s.k. fördelningscirkuläret så att det står i överensstämmelse med vårt förslag om åklagarledda förundersökningar i ungdomsmål när fråga är om ett brott för vilket är föreskrivet fängelse.
7.9.4.2 Skall förundersökningsplikten slopas vid brott av unga?
Enligt vår uppfattning bör kravet på förundersökning gälla även i
un gdomsmål .
Åklagarutredningens granskning av förundersökningsförfarandet har in- riktats på att åstadkomma ett modernt och effektivt förfarande som leder till snabbare åtalsbeslut och förkortad tid mellan brott och straff. Man har därvid undersökt om det finns möjligheter att genom regelförändringar eller rationaliseringar eller på annat sätt minska de insatser som krävs i varje enskilt ärende på förundersökningsstadiet och på det sättet skapa förutsättningar att förkorta handläggningstidema och beivra fler brott. Åklagarutredningen konstaterar att det kan ske på olika sätt, t.ex. genom att förundersökningsförfarandet effektiviseras genom ändrade former för dokumentation eller genom att förundersökningsledningen förbättras. Inledningsvis ställs frågan om förundersökning verkligen är nödvändig i alla de fall där den i dag företas eller om kravet på förundersökning kan slopas i vissa fall. Åklagarutredningen har särskilt framhållit att vad som sägs om förundersökningsplikten i första hand syftar på utredning av sådana brott där den misstänkte är över 18 år. Man har nämligen ansett det som en särskild uppgift för oss att bedöma huruvida förundersöknings- plikten vid brott av unga under 18 är bör mjukas upp. Åklagarutredningen har funnit att det inte är vare sig lämpligt eller möjligt att slopa kravet på förundersökning i allvarligare mål, om man inte är beredd att göra avkall på de grundläggande principerna för vilket underlag åklagaren skall ha för sin prövning av åtalsfrågan och förut-
SOU 1993:35 263
sättningarna för huvudförhandlingen i domstol. Åklagarutredningen föreslår att förundersökningsplikten bibehålls i samtliga fall utom vid förundersökning beträffande brott där påföljden kan antas stanna vid böter, om tillräckliga skäl för åtal ändå föreligger. Endast vid brott där påföljden i det konkreta fallet kan antas stanna vid böter föreslås alltså en upp- mjukning av förundersökningsplikten. Detta innebär emellertid inget undantag från förundersökningsplikten som sådan. Den utredning som finns måste ge ett tillräckligt underlag för prövningen av ansvars— och påföljdsfrågan (jfr vad som sägs om 23 kap. 22 & RB i avsnitt 7.2.1).
Åklagarutredningen har fört fram en rad argument för att i huvudsak bibehålla förundersökningsplikten. Endast en del av dem redovisas här. Ett slopande av kravet på förundersökning skulle enligt Åklagarutredningen bl.a. innebära att Objektivitetsprincipen, dvs. att polis och åklagare skall vara objektiva och i varje enskilt fall söka det som är materiellt rätt, måste överges. Objektivitetsprincipen tar sig bl.a. uttryck i att det vid ut— redningen måste undersökas även sådant som är till den misstänktes fördel. Om man bortser från de dispositiva inslag som finns i ordningsbots- och strafföreläggandesystemen, är brottmålet indispositivt. Om kravet på förundersökning eller motsvarande utredning slopades, skulle man enligt Åklagarutredningen förmodligen också vara tvungen att tillmäta ett erkännade större processuell betydelse än det har i dag. I dag är ett erkännande bara ett bevisfaktum och den misstänkte är inte bunden av ett erkännande utan kan ta tillbaka detta på vilket stadium som helst under lagföringen. Domstolen kan också frikänna den misstänkte även om han medger ansvar. En utveckling mot en ökad processuell betydelse av ett erkännande kan enligt Åklagarutredningen accepteras endast under förut- sättning att åklagarens objektivitetskrav bibehålls och han ges erforderligt underlag för att göra en rättvis prövning. Åklagarutredningen anser att ett erkännande alltid måste baseras på en på objektiva grunder vilande övertygelse att erkännandet är materiellt riktigt. Ett annat skäl för att i huvudsak bibehålla förundersökningsplikten anser Åklagarutredningen vara hänsynen till målsäganden. Förundersökningen har nämligen också till syfte att utreda målsägandens anspråk. Ett slopat krav på förundersökning torde vidare kräva en ändrad syn på förundersökningens syfte och en uppmjukning av principerna om omedelbarhet och koncentration vid huvudförhandlingen. Åklagare skulle i många fall få föra mål till domstol utan att ha tagit slutlig ställning till åtalets utformning. En sådan ordning är enligt Åklagarutredningen inte förenlig med grundläggande rättssäker- hetskrav.
Mot bakgrund bl.a. av det ovan anförda anser således Åklagarutred- ningen att kravet på förundersökning vid allvarligare brott bör vara kvar. Åklagarutredningen betonar emellertid att det trots ett bibehållet krav på förundersökning är fullt möjligt att i många fall påtagligt förkorta utredningstidema. Dess förslag i den delen kommer att redovisas nedan.
De argument som Åklagarutredningen fört fram för att i huvudsak bibehålla förundersökningsplikten anser vi vara övertygande. Till de argument som Åklagarutredningen radat upp kommer dessutom den särskilda betydelse som en förundersökning har när det gäller unga
264 SOU 1993 :35
lagöverträdare. Det sägs nämligen ofta att förundersökningen har ett kriminalpolitiskt egenvärde särskilt när det gäller de unga. Detta talar för för att bibehålla kravet på förundersökning. Genom förundersökningen kan den unge komma till insikt om brottet och dess konsekvenser. Förunder- sökningen är det första ledet i lagföringen av den unge och den brottsav- hållande verkan en brottsutredning kan ha skall inte underskattas. Det är emellertid viktigt att förundersökningen inte drar ut allför mycket i tiden. Det får inte gå långa tider utan att det händer något. Det är snarare det som är problemet, inte förundersökningen som sådan. Det kan dock innebära en viss fördel med ett system där det tar en någon kortare tid innan reaktionen kommer, i form av en åtalsunderlåtelse eller en rättegång och dom. Brottsutredningen i sig innebär ett visst mått av obehag och under tiden den pågår får den misstänkte en möjlighet att bearbeta vad som hänt, tänka över sin situation och tala ut med sina närmaste. Han får också en möjlighet att ställa till rätta efter brottet och därigenom visa prov på en inställning som kan beaktas vid påföljdsvalet och Straffmätningen. Vårdnadshavaren får en större möjlighet att närvara vid förhör med den unge om utredningen inte går alltför snabbt. Under tiden kan en adekvat påföljd föreberedas för honom eftersom personutredningen skall bedrivas parallellt med brottsutredningen (se avsnitt 7.9.5).
Vi delar således Åklagarutredningens uppfattning att det i dag gällande kravet på förundersökning bör bibehållas. Vi anser dessutom, med tanke på den särskilda betydelse en förundersökning har för de unga lag- överträdarna, att det inte beträffande dem bör göras något undantag från kravet på förundersökning ens i de fall påföljden kan antas stanna vid böter. Dock bör framhållas att det enligt LUL finns förutsättningar för åklagare att i vissa situationer besluta att inte inleda eller lägga ned redan påbörjad förundersökning.
7.9.4.3 Förundersökningsförfarandet
Vi ställer oss bakom Åklagarutredningens förslag att vidga polis- mans rätt att vidta utredningsåtgärder innan förundersökning inletts och att vissa förenklingar görs i förundersökningsprotokoll.
Förfarandereglema i 23 kap. RB och i FUK är, som vi tidigare framhållit, mycket öppet utformade. Det är också naturligt med hänsyn till ändamålet med förundersökningen och de mycket varierande förhållanden under vilka olika utredningar kan komma att drivas. Vad som är angeläget att ha lagreglerat är egentligen endast förutsättningarna för åtgärder, vid vilka det är av särskild vikt att medborgarnas behov av integritet tillgodoses. Åklagarutredningen har mot denna bakgrund i första hand inriktat sin granskning på att finna inslag i förfarandet som kan innebära fördröjningar av utredningen utan motsvarande nytta för den kommande processen.
SOU 1993:35 265
Enligt 23 kap. 3 & fjärde stycket RB gäller i dag att polisman, innan förundersökning hunnit inledas, får hålla förhör eller vidta annan ut— redningsåtgärd, om åtgärden inte kan uppskjutas utan olägenhet. Be- stämmelsen har, som framgår av lydelsen, undantagskaraktär. Någon skyldighet att vidta utredningsåtgärder i detta skede föreligger inte enligt rättegångsbalkens regler. Bestämmelsen har nog hittills ansetts ge uttryck för en möjlighet snarare än för ett åliggande.
Åklagarutredningen anser att det såväl från utredningssynpunkt som för att påskynda förfarandet står mycket att vinna på att möjliga utredningsåt- gärder företas i nära anslutning till brottet och att förhållandena särskilt vid "vardagsbrottslighet" såsom butiksstölder, biltillgrepp, rattfylleri, grov olovlig körning, enklare fall av misshandel och liknande ofta är sådana att det är möjligt att praktiskt taget slutföra utredningen direkt på platsen.
Åklagarutredningen föreslår därför att nämnda bestämmelse i RB om polismans rätt att vidta utredningsåtgärd ändras så att den omfattar samtliga åtgärder som är av betydelse för utredningen. Därutöver föreslår Åklagarutredningen att det enligt FUK skall åligga polisman, som ingriper mot brott, kommer till platsen för ett brott eller upptar anmälan, att vidta de utredningsåtgärder som är möjliga, även om förundersökning inte hunnit inledas. Om utredningen kan färdigställas direkt på platsen skall så ske.
Som redogjorts för i avsnitt 7.2.1 skall vid förundersökningen föras protokoll över vad som förekommit av betydelse för utredningen. I FUK finns en rad detaljerade bestämmelser om vad som skall upptas i pro- tokollet.
Förundersökningsprotokollet har till huvudsaklig uppgift att ge åklagaren underlag för bedömningen av åtalsfrågan och att förbereda målet inför huvudförhandlingeni domstol. Protokollet har emellertid betydelse inte bara för att dokumentera utredningsresultatet utan också i väsentlig grad för att främja kontrollen. Protokollet skall ge en trogen bild av vad som förekommit under förundersökningen av betydelse för målet (22 & FUK). Att så sker är en förutsättning för att det skall finnas möjligheter att på ett riktigt sätt kontrollera att allt gått rätt till under förunder- sökningen.
Äklagarutredningen anser att det även i fortsättningen skall vara av central betydelse att protokollet på ett rättvist sätt speglar förunder- sökningens förlopp, vilka åtgärder som vidtagits, vem som fattat beslut och grunderna för besluten. Några ändringar i detta avseende anses inte påkallade. En stor del av de uppgifter som enligt föreskrifter i FUK skall antecknas i protokollet torde vara nödvändiga från denna synpunkt och dessa regler bör därför kvarstå. Åklagarutredningens uppmärksamhet har i stället inriktats på att undersöka, om det finns möjlighet att minska redovisningen av själva utredningsresultatet.
Åklagarutredningens förslag innebär i korthet att reglerna om förunder- sökningsprotokollets utfornming ändras så att det klart framgår att i protokollet, utöver vad som krävs från kontrollsynpunkt, inte skall upptas mer än vad som behövs för prövning av åtalsfrågan och målets beredande till huvudförhandling. Förhör bör i ökad utsträckning kunna upptas på
266 SOU 1993 :35
ljudband och i den formen fogas till protokollet. Detta kan kombineras med en utskriven kortare sammanfattning i protokollet eller att endast de mest centrala delarna av förhöret skrivs ut. Åklagarutredningen har uppfattningen att detta kan leda till att utredningstidema totalt sett skall kunna förkortas och även att antalet fall där förhör under förunder- sökningen behöver åberopas som bevisning i domstolen minskar.
Vi delar Åklagarutredningens uppfattning i nu redovisade delar och tror att de föreslagna åtgärderna kan komma att leda till kortare handläggnings- tider även när det gäller brott av unga lagöverträdare. Vi ställer oss därför bakom dessa förslag.
7.9.4.4 Tidsfrister för förundersökningar och åtalsbeslut
Vårt förslag innebär att det sätts en bestämd tidsfrist för förunder- sökningar rörande unga lagöverträdare under 18 år när fråga är om brott på vilket kan följa fängelse. Tidsfristen bestäms till tre veckor räknat från dagen för delgivningen av brottsmisstanke och denna tidsfrist innefattar även tiden för åklagarens beslut i åtalsfrågan. I undantagsfall skall tiden kunna förlängas.
Som tidigare nämnts gäller vanligen ingen tidsfrist för en förundersökning, utan endast ett generellt krav på skyndsamhet. Frågan om det i författning bör föreskrivas tidsfrister för förundersökningar som rör unga lagöverträ- dare har emellertid varit uppe till diskussion vid flera tillfällen men har aldrig lett till lagstiftning. I bl.a. departementspromemorian (Ds Ju 1987:11) Ändrade regler om åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare, m.m. föreslogs en tidsfrist. Arbetsgruppens förslag innebar att det skulle införas en skyldighet för polisen att alltid anmäla ett ärende till åklagaren om en brottsutredning mot någon som var under 18 år inte var avslutad inom en viss bestämd tid. Åklagaren skulle då automatiskt ta över ledningen av förundersökningen. Arbetsgruppen insåg att det fanns en hel del problem med den föreslagna lösningen, men menade likväl att intresset av att handläggningen av ungdomsmål sker med största möjliga skyndsam- het vägde så tungt att den ändå borde genomföras.
Arbetsgruppens förslag i denna del avvisades av departementschefen, som i prop. 1987/88:135 s. 35 uttalade att hon var kritisk till tankarna om en tidsfrist för förundersökningen, även om hon i och för sig kunde hysa förståelse för syftet bakom dern. Departementschefen menade att förslaget lätt kunde leda till en stelbent ordning där myndigheterna värnar om det egna reviret snarare än samarbetar och att det var svårt att ställa upp en frist eftersom förundersökningama är av så starkt skiftande beskaffenhet. Departementschefen betonade i stället lämpligheten av att polisen regel- bundet ger åklagaren underlag för en bedömning av hur snabbt utred- ningarna fortskrider och att eventuella dröjsmål följs upp både i det enskilda fallet och i det allmänna, t.ex. genom regelbundna samverkan-
SOU 1993:35 267
sträffar mellan polis och åklagare. Som en följd av detta departements- chefens resonemang infördes i 2 & FUK ett krav på att undersöknings- ledaren, om denne inte är åklagare, skall hålla åklagaren underrättad om förundersökningens gång vid en förundersökning mot någon som inte fyllt 18 år, om det inte är obehövligt. I 25 FUK föreskrevs vidare att åklagarna och polisen regelbundet skall samråda för att motverka dröjsmål i förundersökningar mot dem som inte fyllt 18 år.
1 förordningen om försöksverksamhet med snabbare utredningar rörande unga lagöverträdare (SFS 1988:217) infördes en tidsfrist för förunder- sökningar vid brott av den som fyllt 15 men inte 18 år, om fängelse kan följa på brottet. Det är under vissa omständigheter tillåtet att överskrida fristen. Av BRÅ:s utvärdering av försöksverksamheten (se avsnitt 7.5.2.) framgår att polisens handläggningstid vad avser ungdomsårenden har sjunkit i försöksdistrikten och ligger i median på tio dagar är 1989, således klart under den tidsgräns på två veckor som ställts upp. Det kan givetvis inte hävdas att det enbart är tidsfristen som har förkortat polisens hand- läggningstid. BRÅ framhåller ju särskilt vikten av organisatoriska föränd- ringar och menar att det framför allt är dessa som lett till de goda resultaten i försöksdistrikten. Det kan dock inte uteslutas att även tidsfristen haft en viss betydelse.
Det vanligaste argumentet mot att införa en tidsfrist för förunder- sökningen har varit att vad som i första hand krävs för en snabb hand— läggning är en effektiv organisation hos de myndigheter som skall utreda ärendena. Det har också hävdats att om utredningarna rörande unga lagöverträdare hanteras rätt och prioriteras bör detta vara tillräckligt.
Som vi ovan anfört (se avsnitt 7.9.2) delar vi uppfattningen att organisatoriska förändringar och ett utvecklat samarbete mellan de myndigheter som skall handlägga ungdomsårendena är av mycket stor betydelse för ätt få till stånd en snabb handläggning. Detta är emellertid inte alltid tillräckligt. Det är angeläget att också vidta andra åtgärder. Tidsfrister för förundersökningar är en sådan åtgärd som det kan finnas all anledning att pröva, särskilt mot bakgrund av det mycket positiva resultatet från försöksverksamheten.
Det är naturligtvis svårt att sätta upp bestämda tidsfrister för brottsut— redningama. Omfattningen av dessa kan variera kraftigt, allt från utredningar som avser enstaka erkända brott med en gärningsman till utredningar som rör omfattande ligabrottslighet med många inblandade, många olika brott och där allt förnekas. Det är oundvikligt att sådana förhållanden påverkar utredningstiden. Det är inte heller alltid möjligt att forcera fram en utredning. Brottsutredningama kan vara tidskrävande beroende på att ett stort antal förhör måste hållas och det kan vara nödvändigt att genomföra tekniska undersökningar som tar lång tid.
Det torde inte råda någon som helst oenighet om att det är av väsentlig betydelse att kunna lagföra de unga lagöverträdarna med stor snabbhet och att man i detta arbete måste vara öppen för att pröva en mängd olika alternativ. Vi menar därför att tiden nu får anses vara mogen för att införa en tidsfrist för förundersökningar rörande unga lagöverträdare, och då avses fall där den misstänkte är under 18 år. Denna tidsfrist bör också
268 SOU 1993 :35
innefatta åklagarens beslut i åtalsfrågan. Av främst praktiska skäl bör en tidsgräns föreskrivas endast vid brott med fängelse i straffskalan. Tidsfristen bör inte vara absolut utan kan förses med möjlighet till förlängning i vissa fall. Anledningen till detta är, som tidigare nämnts, att förundersökningarnas omfattning varierar alltför mycket och även att det egentligen inte är möjligt att åstadkomma någon lämplig reaktion för de fall då tidsfristen överskrids. Den situationen kan också uppstå att den unge begår nya brott, eller att ytterligare brott upptäcks under det att förundersökningen bedrivs. Den stora risken med en reaktion är nämligen, som departementschefen uttalade i prop. 1987/88:135, att den kan leda till en stelbent ordning och att man på så sätt förlorar i flexibilitet. Mot bakgrund bl.a. härav har vi ansett det nödvändigt att regeln förses med undantag. Det bör ankomma på åklagaren, som ju skall vara under— sökningsledare, att avgöra, om det i det enskilda fallet finns särskilda skäl för att överskrida tidsgränsen. En annan möjlighet hade naturligtvis varit att i sådana fall låta domstol, medge undantag från tidsfristen. Vi anser emellertid att ett sådant system innebär en onödig omgång och att denna uppgift mycket väl kan läggas på åklagaren. Vi vill dock särskilt framhålla att det skall till mycket starka skäl för att inte iaktta fristen och att detta bara bör ske om det rent faktiskt inte är möjligt att hålla den. Regeln bör lämpligen införas i 23 kap. 4 & RB i ett nytt tredje stycke och utformas på liknande sätt som skett i försöksförordningen, dock med viss skärpning. En tidsgräns för förundersökningen på tre veckor, innefattande även åklagarens beslut i åtalsfrågan, skall sålunda vara regel och denna tidsgräns får endast överskridas om det med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra omständigheter är oundgängligen nödvändigt.
En särskild fråga gäller från vilken tidpunkt fristen bör beräknas. En möjlighet är att låta den börja när misstanke om brott uppkommer. Denna tidpunkt är dock alltför obestämd för att läggas till grund för en tidsfrist. Lämpligare är då att räkna tiden från dagen för delgivning av brottsmiss- tanke. Därmed har man en klart fixerad tidpunkt att utgå från.
Även om vi anser att det inte är möjligt att sätta en kortare tid än tre veckor, vill vi betona att hela tre- -veckorsperioden inte skall utnyttjas slentrianmässigt i de fall där det är möjligt att avsluta förundersökningen än snabbare. Det är meningen att förundersökningen skall avslutas på kortast tänkbara tid.
Vi inser självfallet att det kommer att finnas omfattande brottsutred- ningar som inte kan slutföras med beslut i åtalsfrågan inom en tre veckor lång frist. Detta är emellertid ingen anledning till att avstå från att införa en tidsgräns. En sådan har nämligen ett värde i sig redan på så sätt att det därigenom markeras hur viktigt det är att utredningstidema i ungdoms- ärenden är korta. Det är också oftast en fördel från prioriteringssynpunkt, om det finns klara regler för hur lång tid som får gå åt.
SOU 1993:35 269
7.9.4.5 Underrättelse till socialnämnden
Vi föreslår att det i LUL införs en bestämmelse om att polisen genast skall underrätta socialnämnden när någon som inte har fyllt 18 år är skäligen misstänkt för ett brott på vilket kan följa fängelse.
I 1988 års försöksförordning har som tidigare nämnts införts en skyldighet för polisen att genast underrätta socialnämnden när någon som fyllt 15 men inte 18 år är skäligen misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa (avsnitt 7.4.1).
Det är av flera olika skäl viktigt att socialnämnden blir underrättad i ett tidigt skede när en ung person är misstänkt för brott. Möjligheterna ökar därigenom för socialarbetama att medverka under brottsutredningarna. Det bör exempelvis bli lättare för dem att närvara vid förhör med den unge. Det finns med en sådan ordning också större förutsättningar för att snabbt genomföra den utredning om den unges levnadsomständigheter som måste göras. Som kommer att behandlas i avsnitt 7.9.5 är det meningen att det i normalfallet är åklagaren som redan under förundersökningen kommer att fatta beslut om inhämtande av viss personutredning och att denna då kommer att bedrivas parallellt med brottsutredningen. Genom att social- nämnden vid åklagarens beslut redan är underrättad om brottsmisstanken, bör nämnden kunna agera snabbare på beslutet än vad som annars varit fallet. En tidig underrättelse ger också socialnämnden möjlighet att på ett tidigt stadium få igång olika stödåtgärder.
Vi anser därför att en bestämmelse motsvarande den i 2 & försöksför- ordningen bör införas generellt och att den lämpligen bör få sin plats i LUL. Vi förutsätter att den administrativa tidsspillan som påvisades hos polis och sociala myndigheter i BRÅ:s utvärdering av försöksverksamheten (se avsnitt 7.5) — i median tio dagar - skall fortsätta att minska, och helst helt upphöra, när samarbetet mellan polis och sociala myndigheter intensifieras på det sätt vi föreslagit.
270 SOU 1993:35
7.9.4.6 Vårdnadshavares medverkan vid brottsutredningen, m.m.
Vi föreslår att det i LUL införs en bestämmelse om att vårdnadsha- vare (även familjehemsföräldrar) skall kallas till förhör med den som är under 18 år och som är skäligen misstänkt för brott, om detta inte medför men för utredningen eller det annars finns särskilda skäl mot det. Vi föreslår vidare att det i LUL föreskrivs att en företrädare för socialnämnden i normalfallet skall närvara vid förhör med den som är under 18 år.
Ungdomar som begår brott behöver stöd och hjälp både från myndigheter och, framför allt, från sina föräldrar eller andra vuxna i deras närmaste omgivning. Det är därför viktigt att i så stor utsträckning som möjligt involvera föräldrarna på ett tidigt stadium i brottsutredningen och få dem att aktivt verka för att man konnner till rätta med brottsligheten. För- äldrarnas stöd och hjälp är också betydelsefulla för den unge bl.a. för att han därigenom får en större möjlighet att ställa till rätta efter brottet. Den unge kan exempelvis behöva hjälp och stöd vid sina kontakter med målsäganden. När vi här och i fortsättningen talar om vårdnadshavare och föräldrar avser vi även familjehemsföräldrar som har den faktiska vården av den unge.
Mot bakgrund bl.a. av det nu sagda infördes den tidigare nämnda be- stämmelsen i 6 c & LUL, vilken föreskriver att, om någon som inte fyllt 18 år är skäligen misstänkt för brott, vårdnadshavaren skall omedelbart underrättas, om det inte finns särskilda skäl mot det. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 7.5.6. visar BRÅ:s utvärdering av försöksverksam- heten att denna bestämmelse fungerar relativt bra och att underrättelse sker i de allra flesta fall och då inom en eller två dagar.
Avsikten är emellertid inte bara att vårdnadshavarna skall få reda på att deras barn har begått ett brott, utan det allra viktigaste är att de kan förmås att aktivt medverka i själva lagföringsprocessen. Ett sätt att redan från början engagera vårdnadshavarna kan lämpligen ske genom att de är närvarande då den unge hörs under förundersökningen. BRÅ:s rapport visade att 91 procent (i försöksdistrikten) respektive 84 procent (i under- sökningsdistrikten) av föräldrarna underrättades om brottsmisstanken, men att endast 21 respektive 14 procent var närvarande när den unge hördes under förundersökningen. Enligt rapporten (se avsnitt 7.5.6.) finns det olika anledningar till dessa låga siffror. En slutsats som trots allt är möjlig att dra med stöd av BRÅ:s rapport är att det bör finnas ett inte oväsentligt utrymme för att öka föräldrarnas närvaro vid de förhör som hålls under förundersökningen.
Ett sätt att förmå polisen att mera aktivt verka för att förmå vårdnadsha— varna att närvara vid förhören och även att markera för dem att det är viktigt att de är närvarande, är att föreskriva att, om någon som inte fyllt 18 år är skäligen misstänkt för brott, vårdnadshavarna skall kallas till
SOU 1993:35 271
förhör med den unge, om detta inte medför men för utredningen eller annars finns särskilda skäl mot det. En motsvarande bestämmelse finns inte med i Föf. Vi anser att en sådan bestämmelse bör införas i 6 c & LUL. Det kan här nämnas att det i 23 kap. 10 & fjärde stycket RB stadgas att vid förhör med den som är under 15 är bör den som har vårdnaden om honom vara närvarande om det kan ske utan men för utredningen. Denna bestämmelse tar dock sikte på samtliga unga som hörs under en för- undersökning, alltså även målsägande och vittnen.
I praktiken bör det gå till på följande sätt. Om den unge grips på bar gärning och det anses att förhör med honom skall hållas omedelbart, skall vårdnadshavaren genast kontaktas. (I dag skall vårdnadshavaren till den som är skäligen misstänkt underrättas om brottet enligt 6 c & LUL.) Vårdnadshavaren skall därvid uppmanas att inställa sig för att närvara vid förhöret. Om det finns hinder kan vårdnadshavaren i stället be någon annan vuxen person som står den unge nära att komma till förhöret. Den unge bör naturligtvis tillfrågas om sin inställning till att vårdnadshavaren eller annan är närvarande vid förhöret. Vårdnadshavaren skall inte kallas till förhöret, om man kan misstänka att närvaron skulle vara till större skada än nytta. I så fall skall vårdnadshavaren inte ens underrättas om brottsmisstanken i enlighet med 6 c & LUL. Har den unge inget emot att vårdnadshavaren kallas eller kan han inte lämna ett godtagbart skäl till att han inte vill att vårdnadshavaren skall vara närvarande, bör polisen kalla vårdnadshavaren. Det bör dock betonas att det skall föreligga starka skäl för att man skall gå med på den unges önskan att slippa vårdnadshavarens närvaro vid förhöret. Om det vid förhöret visar sig att den unge inte är särskilt talför i vårdnadshavarens närvaro, finns alltid möjligheten att låta denne lämna förhörsrummet. Det kan t.ex. förhålla sig på det viset att den unge inte vågar erkänna brottet i föräldrarnas närvaro, fast det är uppenbart att han förövat det. Det viktiga är inte att föräldrarna sitter med vid själva förhöret utan att de finns tillgängliga och kan bilda sig en riktig uppfattning om vad som hänt och även kan vara ett stöd och en hjälp för den unge. Om det skulle vara till men för utredningen skall föräldrarna självfallet inte närvara. Det kan exempelvis vara fallet om någon av dem själv är misstänkt för brottet.
För det fall att förhör inte skall ske omedelbart vid gripandet utan först vid ett senare tillfälle, skapas en än större möjlighet för vårdnadshavaren att närvara. Vårdnadshavaren skall därvid erhålla en särskild kallelse till förhöret varvid han erinras om att det är av stor vikt att han är närvarande och han uppmanas att se till att den unge inställer sig. En lämplig blankett bör utformas för detta ändamål. Den unge skall självfallet få en särskild kallelse. Det allra bästa är givetvis om polisen kan komma i telefonkontakt med vårdnadshavaren och avtala en tid för förhör. På så sätt skapas det mycket stora förutsättningar för vårdnadshavaren att närvara. Det blir då svårare för vårdnadshavaren att undandra sig sitt ansvar. Det finns natur- ligtvis också möjlighet att genom tvångsåtgärder förmå vårdnadshavaren att närvara vid förhörstillfällena. Man skulle kunna tänka sig ett förfarande där vårdnadshavaren kallas vid vite och kan utebli endast om han har laga förfall. En sådan ordning är emellertid mindre lämplig av flera olika
272 SOU 1993:35
anledningar. Den huvudsakliga invändningen däremot är att idéen med föräldramedverkan bl.a. bygger på att föräldrarna skall vara ett stöd och en hjälp för den unge. Om det inte är möjligt att förmå vårdnadshavaren att medverka frivilligt, är hans närvaro vid förhöret förmodligen av ringa värde. Samhället saknar möjlighet att mot en förälders vilja tvinga fram ett ansvarstagande för barnet. Vi tror också att det är en dålig inledning på ett samarbete mellan den unges vårdnadshavare och de rättsvårdande myndig- heterna, om denne får utge ett vite eller blir hämtad av polis. Avsikten är att skapa ett engagemang från vårdnadshavarens sida och att han sedan aktivt skall medverka under hela lagföringen. Ett sådant engagemang kan inte uppnås med hjälp av tvång. Ett vitesförfarande är också en omständlig procedur. Kallelsen skall delges och en särskild rutin skapas för att döma ut vitet och för att driva in pengarna. Vi anser således att övervägande skäl talar för att vårdnadshavarens medverkan vid förhör skall vara frivillig. Detta hindrar naturligtvis inte att polisen aktivt försöker förmå vårdnadsha- varen att ställa upp.
Det kan nämnas ytterligare en fördel med vårdnadshavarens medverkan vid förhör under förundersökningen, nämligen att den företrädare från socialtjänstens ungdomsgrupp som regelmässigt skall närvara vid förhören, ges möjlighet att omedelbart samtala med den unge och hans vårdnads- havare. På så sätt skapas den första personliga kontakten mellan socialtjän- sten och familjen, och den sker på ett stadium där det sannolikt finns en god möjlighet för socialtjänsten att fånga upp familjen. Detta bör i vart fall gälla för brottsdebutantema och de som inte redan är starkt kriminellt belastade. Det är alldeles uppenbart att det för den enskilde måste kännas bättre att omedelbart få denna personliga kontakt i stället för att några veckor senare få en kallelse att inställa sig för samtal med en socialsekrete- rare. Den i avsnitt 7.9.2 behandlade specialiseringstanken innebär också att familjen i normalfallet skall ha sina fortsatta kontakter med socialtjän- sten genom den socialsekreterare de inledningsvis träffade.
Vårt förslag innebär alltså att det i 6 c & LUL föreskrivs att, om någon som inte har fyllt 18 år är skäligen misstänkt för brott, vårdnadshavaren (båda vårdnadshavarna vid gemensam vårdnad) omedelbart skall under- rättas samt kallas till förhör med honom, om detta inte medför men för utredningen eller annars finns särskilda skäl mot det. Det bör ankomma på RPS och RÅ att tillsammans utarbeta de närmare anvisningar som kan krävas och verka för att vårdnadshavarna engageras under förunder- sökningen.
Som tidigare nämnts bör även en representant från socialnämnden närvara vid förhören. Genom sin närvaro här kan denne vara ett stöd för den unge. Socialarbetaren kan också få information om brottet och omständigheterna vid dess tillkomst och behöver sedan inte själv ta upp dessa frågor. För att understryka vikten av detta bör det i LUL föreskrivas att en företrädare för socialnämnden skall, om hinder inte möter, närvara vid förhör med den som är under 18 år om det föreligger misstanke om ett brott på vilket fängelse kan följa. Vi menar att det i varje kommun skall kunna organiseras någon form av ungdomsjour inom socialtjänsten, kanske med placering hos polisen, på det sätt vi skisserat i avsnitt 7.9.2
SOU 1993:35 273
och att det därigenom skall bli möjligt för dem att närvara vid förhören i större utsträckning.
7 . 9. 5 Personutredningen
7.9.5.1 Inhämtandet av yttranden från socialnämnden och frivårds- myndigheten
Våra förslag innebär att yttranden från socialnämnden och frivårds- myndigheten i normalfallet skall inhämtas redan under förunder- sökningen och att förundersökningen och personutredningen, i syfte att spara tid, skall bedrivas parallellt.
För att kunna få till stånd den snabba handläggning av ungdomsmål som vi eftersträvar är det nödvändigt att inte bara förundersökningen utan även personutredningen kan göras med korta tidsfrister.
Den bästa förutsättningen för att uppnå detta mål får man sannolikt genom att bedriva förundersökning och personutredning parallellt. Redan enligt nu gällande regler finns det möjlighet att inhämta personutredning på förundersökningsstadiet och det förekommer också i viss utsträckning, framför allt i mål med häktade. Vi anser emellertid att det i ungdomsmål, där det är särskilt viktigt med en snabb handläggning, bör vara huvudregel att personutredningen skall inhämtas samtidigt som förundersökningen bedrivs. På så sätt kan det bli möjligt att i större utsträckning än i dag omedelbart vid förundersökningens avslutande fatta beslut om åtals- underlåtelse, och i de fall åtal väcks, genast sätta ut målet till huvudför- handling. Ärendet behöver då inte bli liggande hos åklagaren eller vid domstolen i avvaktan på att personutredning införskaffas. Vi är av den uppfattningen att det med en sådan ordning är möjligt att göra tidsvinster som inte är obetydliga.
De former av personutredning vi i det följande tar upp till behandling, och som enligt vår mening kan komma i fråga för en annan beslutsordning än den nuvarande, är de personutredningar som förekommer mest frekvent. Då bortses från rena registerutdrag som exempelvis utdrag ur kriminalregistret. Vad vi avser är yttrande från socialnämnden angående underårig i enlighet med LUL och yttrande från frivårdsmyndigheten. Övriga personutredningsformer, dvs. läkarintyg enligt 7 & LSPU och rättspsykiatrisk undersökning, är inte så ofta förekommande och vid dessa gör sig den enskildes integritet gällande med en sådan styrka att det inte är möjligt att använda den modell vi föreslår för att inhämta sådan personutredning. Det kan emellertid här nämnas att det redan enligt nu gällande lagstiftning är möjligt att under vissa förutsättningar besluta om läkarintyg och rättspsykiatrisk undersökning redan under förunder- sökningen. Beslutanderätten tillkommer då domstol och någon annan ordning är som nyss nämnts inte heller tänkbar. Anmärkas bör att det är
274 SOU 1993:35
mycket viktigt för att undvika tidsspillan att de inblandade myndigheterna verkar för att även ett beslut om läkarintyg eller rättspsykiatrisk under— sökning kan meddelas så snart det finns lagliga förutsättningarna härför. En bestämmelse med sådan innebörd finns för övrigt i 10 å andra stycket FUK vari. stadgas att om den misstänkte bör undergå rättspsykiatrisk undersökning och sådan för undvikande av tidsutdräkt bör beslutas redan under förundersökningen, undersökningsledaren skall göra framställning därom till rätten.
Som en allmän utgångspunkt kan sägas att ett beslut att inhämta personutredning bör meddelas så snart det är möjligt. Vad som eftersträvas är emellertid att förundersökning och personutredning skall vara klara ungefär samtidigt och att ärendet inte ska behöva vila i avvaktan på att personutredningen blir färdig. Om det därför redan från början står klart att förundersökningen kommer att ta förhållandevis lång tid, finns det förmodligen ingen anledning att snabbt driva fram en personutredning. Konsekvensen av det kan då i stället bli att personutredningen inte är helt aktuell när den skall användas varför det kan bli nödvändigt att komplette- ra den. Det är uppenbart att det inte står särskilt mycket att vinna med ett snabbt beslut om personutredning i så fall. Det är då bättre att avvakta med beslut om personutredning till dess förundersökningen fortskridit så långt att det är möjligt att göra bedömningen att de båda utredningarna kan bli klara ungefär samtidigt.
I det följande föreslår vi en i viss mån ändrad beslutsordning för att inhämta personutredning på förundersökningsstadiet när den misstänkte är under 18 år. Vi föreslår däremot inga ändringar för de fall den misstänkte är äldre. Vårt förslag tar sikte på de situationer där en förundersökning pågår och där målet ännu inte på något sätt är anhängiggjort vid domstol, t.ex. genom en begäran om häktning.
7.9.5.2 Förutsättningarna för att i ungdomsmål få inhämta personutredning innan målet anhängiggjorts vid domstol
Vi anser att kraven på erkännande eller sannolika skäl för brotts— misstanke, i de fall åtal inte är väckt, skall behållas som en grundläggande förutsättning för ett beslut att inhämta yttrande från frivårdsmyndigheten. Vi föreslår dessutom att ett krav på skälig brottsmisstanke införs som en förutsättning för ett beslut att inhämta yttrande från socialnämnden.
Det är av integritetsskäl nödvändigt att ställa upp vissa krav på styrkan av en brottsmisstanke för att en personutredning skall få genomföras. Det är nämligen inte försvarligt att den misstänkte utan goda grunder blir föremål för det intrång i hans personliga integritet som en personutredning medför. Redan i dag gäller därför enligt LSPU (2 &) som en förutsättning för ett beslut om yttrande från frivårdsmyndigheten att åtal har väckts, eller att
SOU 1993:35 275
den misstänkte har erkänt gärningen eller att det annars finns sannolika skäl för att den misstänkte har begått brottet. Kravet på erkännande eller sannolika skäl har en sådan tyngd att det inte kan komma i fråga att ge avkall på det. Det bör följaktligen behållas. Vi anser även att ett krav på skälig brottsmisstanke bör införas för att få inhämta yttrande från social— nämnd angående underårig. En bestämmelse med sådan innebörd saknas i dag i LUL.
Vad som nu sagts innebär egentligen ingen förändring i förhållande till vad som gäller enligt dagens regler eftersom det som tidigare nämnts redan enligt nu gällande lagstiftning finns möjlighet att under förundersökningen inhämta personalia. Innebörden av vårt förslag i denna del är emellertid, och det vill vi understryka, att det i fortsättningen i ungdomsmål skall vara huvudregel att meddela beslut om personutredning, så snart de ovan nämnda kriterierna är uppfyllda, dock med undantag för vad som sagts om långa brottsutredningar.
7.9.5.3 Behörigheten att fatta beslut om personutredning på förundersökningsstadiet, m.m.
Vårt förslag innebär att åklagaren, innan han fattar beslut i åtals— frågan, i princip alltid skall inhämta yttrande från socialnämnden. Detta skall dock inte behöva ske om brottet är ringa eller det är uppenbart att förutsättningar för åtalsunderlåtelse föreligger eller det annars anses obehövligt. Vi föreslår dessutom att åklagare ges möjlighet att under förundersökningen besluta om att inhämta yttrande från frivårdsmyndigheten.
Enligt gällande rätt får åklagaren, om han anser att det finns skälig anledning till åtalsunderlåtelse enligt LUL, besluta om att inhämta yttrande från socialnämnden. Om åklagaren anser att det saknas förutsättningar för åtalsunderlåtelse, behöver han dock inte inhämta yttrande från socialnämn- den. Allmän domstol kan därför, i de fall målet kommit under domstols prövning, besluta att inhämta ett sådant yttrande. Vad gäller yttrande från frivårdsmyndigheten är beslutanderätten exklusivt förbehållen domstol.
Det är självklart att allmän domstol även i fortsättningen skall vara behörig att under pågående förundersökning fatta beslut om inhämtande av personutredning. Domstolen har ju det övergripande ansvaret för att den personalia som är erforderlig finns tillgänglig när målet skall avgöras. Frågan är i stället om åklagare bör ges en motsvarande beslutanderätt. Det huvudsakliga skälet för en sådan ordning skulle vara tidsaspekten.
Det kan självfallet framföras en hel mängd argument till stöd för att det alltid skall vara enbart domstol som är behörig att fatta beslut om personutredning. Det kan sålunda hävdas att den misstänkte upplever domstolen som mer objektiv än åklagaren som beslutsfattare i en sådan här fråga. Betydelsen av detta skall inte underskattas. Det kan vidare sägas att
276 SOU 1993:35
domstolen är bättre skickad än åklagaren att göra den bevisvärdering som är nödvändig för att kunna bedöma, om det föreligger sannolika skäl för brottsmisstanken. Även integritetsskäl kan tala för att det bör vara domstol som skall vara beslutsfattare. En sådan ordning har emellertid också stora nackdelar. Det är nämligen troligt att en domstolsprövning avsevärt skulle fördröja ett beslut och att den tidsvinst som skulle kunna göras därmed går förlorad. Skälet till detta är dels domstolarnas stora arbetsbörda, dels att det kan antas att det i en hel del fall skulle bli nödvändigt att hålla en muntlig förhandling för att pröva frågan. Att målets handläggning fördröjs och kanske också kräver flera inställelser i rätten är till nackdel även för den misstänkte. Ytterligare en nackdel med att låta domstol ensam fatta beslut är, låt vara av mindre allvarligt slag, att domstolen sannolikt skulle behöva befatta sig med en hel del mål där det sedan inte väcktes åtal.
Vi anser att tidsaspekten är av så stor betydelse i dessa ungdomsmål att övervägande skäl talar för att låta åklagare på eget ansvar pröva om det finns lagliga förutsättningar för ett beslut om yttrande från frivårdsmyndig— heten på förundersökningsstadiet. (Som vi tidigare nämnt har åklagare redan i dag behörighet att inhämta yttranden från socialnämnden.) De argument, och då främst integritetsskäl, som kan anföras mot att åklagare ges en sådan rätt är inte så starka att de väger tyngre än den möjlighet som härigenom ges att snabba upp handläggningen av mål mot unga. Vi anser följaktligen att åklagare bör ges en sådan beslutsbefogenhet.
Det skall dock påpekas att den föreslagna ordningen i praktiken inte avviker särskilt mycket från vad som gäller redan i dag. Enligt gällande rätt behöver inte domstolen, för att fatta ett beslut om yttrande från frivårdsmyndigheten, göra någon egen prövning av om det föreligger sannolika skäl i de fall åtal redan är väckt. Denna ordning innebär i princip att det är åklagaren som avgör om brottsmisstanken har sådan styrka att det finns formella förutsättningar för personutredning. Låt vara att det är domstolen som har själva beslutanderätten och kan ha en annan uppfattning än åklagaren. Det torde emellertid inte vara särskilt vanligt att domstolen, om åtal är väckt, vid sin genomgång av handlingarna i målet finner att det inte föreligger sannolika skäl. Förklaringen till detta står förmodligen att finnai att domstolen i det alldeles övervägande antalet fall delar åklagarens bedömning av bevisläget. Detta tyder också på att åklagaren är väl lämpad att göra den nödvändiga bevisvärderingen.
Vad sedan gäller yttranden från socialnämnden behöver åklagaren, som vi tidigare nämnt i avsnitt 7.2.2.2, enligt 3 & LUL endast inhämta ett sådant, om han anser att det finns skälig anledning till åtalsunderlåtelse. I de fall åklagaren bedömer att det saknas förutsättningar för åtals- underlåtelse behöver han alltså inte inhämta yttrande. I de fall åtal väcks kommer ett beslut om yttrande följaktligen att fattas först när målet kommit till domstolen. Målet måste då vila i avvaktan på att yttrandet inhämtas. Vi anser att handläggningstidema skulle kunna förkortas om man införde en ordning där åklagaren i princip alltid hade att inhämta yttranden från socialnämnden. Förundersökningen och socialutredningen skulle då kunna bedrivas parallellt. Med en sådan ordning skulle yttrandet finnas tillgängligt när målet kom till domstolen och målet kunde då sättas
SOU 1993:35 277
ut till huvudförhandling omgående. Vi föreslår attt en sådan ordning införs.
Vårt förslag innebär alltså att åklagaren i ungdomsmål - i syfte att vinna tid - dels ges en möjlighet att under förundersökningen på egen hand fatta beslut att inhämta yttrande från frivårdsmyndigheten, dels i princip åläggs en skyldighet att inhämta yttranden från socialnämnden. Eftersom allmän domstol kommer att ha kvar sin beslutanderätt i dessa frågor, har åklagaren naturligtvis alltid möjlighet att i stället för att själv fatta beslut vända sig till domstolen med en begäran om personutredning. Så kan exempelvis bli fallet om åklagaren känner tveksamhet vid sin prövning av bevisningens styrka, men likväl anser att det är av stor vikt att få i gång en personutredning så snart som möjligt. Det är då bättre att låta rätten pröva om de lagliga förutsättningarna finns. Det bör för övrigt vara det normala att åklagaren i de fall där han ämnar begära den misstänkte häktad, och målet på detta sätt anhängiggörs vid rätten, avvaktar med att fatta beslut om personutredning. Ett yrkande om personutredning kan då framställas vid häktningsförhandlingen. I en sådan situation vinner man ingen tid med ett åklagarbeslut. I de fall den misstänkte under en pågående förundersökning har en önskan om att det skall genomföras personutred- ning får han vända sig till åklagaren. Skulle åklagaren av någon anledning finna att det saknas förutsättningar för ett beslut, får den misstänkte vänta till dess målet eventuellt anhängiggörs vid domstolen och då till rätten framställa sin begäran. En ordning med möjlighet för den misstänkte att efter åklagarens avslag gå vidare till domstol är mindre lämplig huvud— sakligen av praktiska skäl. Vi anser att det av samma anledning inte heller bör införas en möjlighet för den misstänkte att till domstol överklaga ett åklagarbeslut om personutredning.
7.9.5.4 Tidsfrister för yttranden, m.m.
Vårt förslag innebär att ett yttrande skall lämnas inom den tid som anges i beslutet, om inte rätten eller åklagaren med hänsyn till ärendets beskaffenhet medger att yttrandet lämnas senare. Yttrandet
kan enligt rättens eller åklagarens anvisningar begränsas. Ett yttrande från socialnämnden får avges muntligen.
Frågan är om det i författning bör finnas en tidsfrist inom vilken social— nämnden respektive frivårdsmyndigheten skall avge sina yttranden. En sådan tidsfrist finns i dag i LUL när det gäller yttrande från socialnämnd och i förarbetena till LSPU sägs att frivårdsmyndigheten i normalfallet bör få fyra veckor till sitt förfogande (se avsnitt 7.2.2.). Någon bestämmelse härom finns dock inte intagen i lagen. I l & FSPU föreskrivs däremot att rätten skall samråda med frivårdsmyndigheten, om yttrandet skall lämnas inom kortare tid än en månad.
278 SOU 1993:35
När personutredningen i normalfallet skall inhämtas samtidigt som förundersökningen pågår finns det egentligen inget behov av en i författning bestämd tidsfrist. Åklagaren respektive domstolen skall självfallet i sitt beslut ange inom vilken tid yttrandet skall avges och den myndighet som skall avge yttrandet skall naturligtvis göra allt vad som är möjligt för att iaktta tidsfristen. Finner myndigheten att det inte går att hålla tiden, skall åklagaren respektive domstolen omedelbart underrättas. Åklagaren har när han bestämmer tiden möjlighet att sätta fristen med ut- gångspunkt från hur lång tid förundersökningen kommer att ta och i de fall det är domstol som beslutar kan åklagaren på fråga från rätten ange den tid det bör ta innan förundersökningen är avslutad. Vi menar att det med vårt förslag om parallell förundersökning och personutredning inte är meningsfullt att i författning alltid ha en tidsfrist på exempelvis två veckor för att avge yttrande när det redan på förhand står klart att förunder- sökningen kommer att ta fyra veckor. Huvudregeln skall därför vara att yttrandet skall avges inom den i beslutet angivna tiden. Om ärendets beskaffenhet föranleder det bör dock yttrandet med åklagarens respektive rättens medgivande få lämnas senare.
För att spara tid och arbete bör åklagaren och domstolen vid behov ge socialnämnd och frivårdsmyndighet upplysningar om hur yttrandet kan begränsas. Det bör vidare vara tillåtet att avge ett yttrande från social- nämnden muntligen om det därigenom kan vinnas tid. Yttrandet kan då föredras vid ett sammanträde hos åklagaren, i de fall det är fråga om åtalsunderlåtelse, och i de fall åtal väcks genom att utredaren kallas till huvudförhandlingen och hörs i rättegången.
Vad sedan gäller själva yttrandena och hur insamlandet av de uppgifter som ligger till grund för dessa bör gå till, har denna fråga behandlats för- hållandevis utförligt i förarbetena till LSPU (prop. 1991/92z2). Vi finner därför ingen anledning att närmare gå in på detta. Vi vill emellertid betona att det är av utomordentligt stor betydelse ur effektivitetssynpunkt, vilket också påpekades i den nyssnämnda propositionen (s. 21), att alla möjligheter tas tillvara att utnyttja redan existerande utredning, t.ex. kriminalvårdens och socialtjänstens akter.
SOU 1993:35 279
8 Överlämnande till vård inom social- tjänsten som brottspåföljd
8. 1 Inledning
I våra direktiv framhålls att det i dagens samhälle är självklart att det allmänna bör verka för att barn och ungdomar växer upp under goda och trygga förhållanden och i samarbete med hemmen sörja för att de unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det stöd och den hjälp de behöver; ungdomar som gör sig skyldiga till brott tillhör ofta den kategori som har ett särskilt behov av stöd och hjälp. 1 direktiven understryks samtidigt hur viktigt det är att man även gentemot de unga upprätthåller och hävdar de grundläggande värden som skyddas genom straffrättsliga regler. Det allmänna har alltså en dubbel uppgift när det gäller de unga lagöverträdarna. Att ge barn och ungdomar det stöd de behöver är en primär uppgift för socialtjänsten medan det är rättsväsendets uppgift att svara för reaktionerna mot brott. Det finns alltså när det gäller de unga lagöverträdarna ett särskilt behov av samordning mellan socialtjänsten och de olika myndigheterna inom rättsväsendet.
I den allmänna debatten om ungdomsbrottsligheten har under senare år alltmer betonats att det vid sidan om sociala stöd- och hjälpåtgärder krävs snabba, tydliga och konsekventa reaktioner mot ungdomsbrott. Ibland kan detta enligt direktiven tyda på en kritisk inställning till socialtjänstens huvudansvar för unga lagöverträdare. Men det behöver inte vara så. Tvärtom framhålls i direktiven att man i allmänhet har anledning utgå från att det inte finns någon principiell motsättning mellan stöd, hjälp och vård, å den ena sidan, och tydliga reaktioner mot ett icke acceptabelt beteende, å den andra. Det är med utgångspunkt från tankegångar av detta slag som vi enligt direktiven skall inventera olika för ungdomar anpassade reaktioner och överväga om den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan socialtjänsten och rättsväsendet är riktigt avvägd när det gäller de unga lagöverträdarna.
En central fråga är om vård och behandling, som den unge anses behöva, liksom hittills skall kunna träda i stället för straff och i så fall hur en sådan behandlingsinriktad påföljd bör vara konstruerad. Denna fråga måste ställas mot bakgrund av den kritik mot behandlingsideologin som sedan lång tid präglat det kriminalpolitiska reformarbetet. Vi har i avsnitt 6.3 behandlat behandlingstanken och kritiken mot denna, en kritik som vi i huvudsak ställer oss bakom. Det är emellertid viktigt att understryka att en markering av betydelsen av de straffrättsliga reaktionsformema på intet
280 SOU 1993:35
sätt innebär att vård- och behandlingsinsatser gentemot de unga lag- överträdarna får eftersättas, om det finns behov av sådana insatser. Vår inställning är sålunda att socialtjänsten alltid skall ha det fulla ansvaret för att de ungas behov av vård och behandling tillgodoses. Detta gäller oberoende av om de blir föremål för rättsväsendets ingripanden på grund av brott.
Behandlingstanken grundas på föreställningen att det är den unges behov av vård och behandling som skall bestämma vilken påföljd som skall ådömas men också påföljdens innehåll och omfattning. Brottet skjuts däremot i bakgrunden. En konsekvens av behandlingstanken är också att domstolens uppgift reduceras till att ange ramen för påföljden medan de verkställande myndigheterna får det avgörande inflytandet över hur påföljden skall gestalta sig, hur ingripande den skall vara och under hur lång tid den skall pågå. En sådan ordning strider mot de allmänna principer som vi ställt upp för ett påföljdssystem i avsnitt 6.3.4. Det står sålunda klart att en påföljd som bygger på behandlingstanken inte kan förenas med de krav på förutsebarhet och proportionalitet mellan brott och påföljd som man bör ställa eller med rättvisa och konsekvens i straff- mätning och påföljdsval.
Mot den nu skisserade bakgrunden skall vi pröva hur påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten förhåller sig till ett påföljdssys- tem för unga lagöverträdare. Frågan är om denna påföljd bör finnas kvar i systemet eller om den - utan att man åsidosätter de särskilda hänsyn som måste tas beträffande de ungas behov av stöd och hjälpinsatser — kan ersättas med andra reaktionsformer som är anpassade till de principer på vilka påföljdssystemet för unga bör vila.
8.2 Principiella invändningar mot att en på— följd till innehåll och omfattning bestäms av socialnämnden
Som vi tidigare framhållit bör varje reaktion på brott tillgodose de krav som följer av principerna om rättvisa, klarhet, förutsebarhet, konsekvens och proportionalitet. Det är krav som såväl ungdomar själva som människor i allmänhet har rätt att ställa. När reaktionen tar form av en påföljd är det självfallet av vikt att valet av denna relateras till brottets art och straffvärde och de andra omständigheter som är avgörande för påföljdsbestämningen. Detta är av grundläggande betydelse för att påföljden skall uppfattas som trovärdig. I ett system där de nämnda principerna iakttas bör det inte överlämnas till social myndighet att med utgångspunkt från behovet av vård och behandling bestämma vad påföljden skall innebära och i vilka former eller hur länge den skall pågå i det enskilda fallet. Från rättssäkerhetssynpunkt är det i stället viktigt att påföljdemas innehåll och tidsramar är bestämda i lag.
Om man tillgodoser ett sådant rättssäkerhetskrav ökar möjligheten såväl för domstolen som för den som drabbas av påföljden och allmänheten att
SOU 1993:35 281
förutse följderna av ett brott. Likaså ökar möjligheten att iaktta konsekvens i straffrättskipningen, vilket inte är av mindre betydelse för ungdomar som begått brott än för vuxna. Även om problematiken kring ungdomsbrottslig- hetens orsaker är komplex anser vi det viktigt att poängtera för ungdomar att de har ett eget ansvar för sina handlingar och att dessa medför konse- kvenser. Minst lika viktigt är att tillämpningen av påföljderna följer en konsekvent linje och att såväl den som döms till en påföljd som människor i allmänhet kan lita på att de regler som gäller för verkställigheten följs. Som vi tidigare anfört anser vi att principen om proportionalitet mellan brott och påföljd är av central betydelse, om man skall kunna uppnå ett rättvist system där lika fall behandlas något så när lika. Det sagda förutsätter att domstolen får ett annat inflytande över påföljderna för unga lagöverträdare än den har i dag. Det är också vår mening att domstolen - givetvis inom de ramar som anges i lagstiftningen - bör kunna påverka påföljdemas tilllämpning.
Påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten är konstruerad på så sätt att det är socialnämnden ensam som har att besluta vilka åtgärder som skall vidtas mot ungdomar som av domstol dömts för brott och på grund därav överlämnats till socialtjänsten. Aktualiseras tvångsvård enligt LVU skall socialnämnden ansöka därom hos länsrätten, som beslutar i frågan. Socialnämnden bestämmer hur vården av den unge skall ordnas, var han skall vistas under vårdtiden och hur länge vården skall pågå. De brott som ligger till grund för överlämnandet är från de sociala myndig- heternas synpunkt av mindre intresse. Det är i stället den unges behov av vård och behandling som sätts i förgrunden. Man gör en allmän individ- centrerad bedörrming av vad som kan anses vara bäst för den unge med hänsyn till hans sociala situation och beteendestömingar. En behand— lingsplan upprättas i det enskilda fallet med sikte på att den unge skall kunna rehabiliteras. Det säger sig självt att insatserna och omfattningen av åtgärderna varierar mycket från fall till fall.
Det står klart att den rådande ordningen att låta socialnämnden svara för brottspåföljden inte är förenlig med de principer som vi anser att på- följdssystemet för unga bör bygga på.
282 SOU 1993:35
8.3 Våra närmare överväganden beträffande påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten
Vi föreslår att stadgandet i 31 kap. 1 & BrB om överlämnande till vård inom socialtjänsten skall upphävas och att andra, straffrättsliga påföljdsformer i stället skall användas mot unga lagöverträdare samt att myndigheterna inom rättsväsendet skall bestämma påföljdemas innehåll och omfattning. Brottslig verksamhet som särskild in- dikation för att vård skall beslutas enligt 3 & LVU står kvar med det tillägget att ett brott för vilket den unge är delgiven misstanke inte får läggas till grund för tvångsvård enligt LVU så länge förunder- sökning pågår eller misstanken annars är föremål för prövning.
Eftersom påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten enligt vår uppfattning inte är förenlig med de principer som bör utmärka påföljdssys- temet, talar starka skäl för att den påföljden bör utmönstras. Även andra skäl kan åberopas för att den inte bör finnas kvar. Överlämnande till vård intar en särställning i BrB:s påföljdssystem. Att sådant överlämnande inte räknas till de egentliga påföljderna framgår av att det upptas i 31 kap., dvs. efter kapitlen om straffmåtning och påföljdsval. Bestämmelserna i de sistnämnda kapitlen är inte heller fullt ut tillämpliga på överlämnande till vård. Det är också att märka att till 31 kap. BrB hänförs även överläm— nande till vård enligt LVM (2 &) och överlämnande till rättspsykiatrisk vård (3 5). När det gäller sjuka människor som begår brott kan det i och för sig vara motiverat att döma till en särskild vårdform i stället för att tillämpa de allmänna brottspåföljdema. Någon sådan särreglering är dock svår att acceptera beträffande unga lagöverträdare som ju inte kan betraktas som sjuka eller eljest psykiskt avvikande, såvida inte kriterierna enligt 2 eller 3 5 är uppfyllda. Den omständigheten att det är fråga om underåriga kan visserligen ha betydelse för valet av påföljd och även motivera vissa förändringar i fråga om påföljdemas innehåll men den kan, som vi tidigare utvecklat, inte leda till att de allmänna påföljderna skall ersättas av sociala vård- och behandlingsinsatser.
En förutsättning för att överlämnande till vård inom socialtjänsten skall utmönstras ur systemet är att man inom ramen för detta kan använda redan befintliga påföljder eller skapa nya sådana som fyller behovet av lämpliga reaktionsformer mot de unga lagöverträdarna. När det gäller dessa påfölj- der är det av stor vikt att de är på förhand bestämda i tiden och att de kan relateras till brotten. Vi menar att det finns sådana påföljder som tillgodoser de principer för påföljdssystemet som bör upprätthållas. I följande kapitel kommer vi att redovisa vår syn på dessa påföljder som skall ingå i ett reaktionssystem för unga lagöverträdare.
SOU 1993:35 283
Tänkbart vore att behålla påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten men öka domstolarnas inflytande över den genom att ge dem möjligheter att meddela olika typer av föreskrifter för verkställigheten och även att tidsbestämma den. Dessa föreskrifter skulle i så fall få meddelas med utgångspunkt från brottens straffvärde och sättas i proportion till brotten. Vi har övervägt en sådan möjlighet men kommit fram till att det inte är någon framkomlig väg. Socialtjänstens huvudsakliga uppgift är och bör vara att erbjuda stöd och hjälp samt olika typer av vård och behandling åt människor som behöver detta. Att läsa fast socialtjänsten och begränsa dess rörelsefrihet i vård- och behandlingsarbetet vore inte någon bra lösning och den skulle sannolikt också möta motstånd från dem som arbetar på fältet.
I många fall torde det också vara en förutsättning för ett framgångsrikt behandlingsarbete att lösningar kan uppnås på frivillig basis i samförstånd med den som är föremål för behandlingen. Detta är en av grundpelarna i socialtjänstens arbetsformer. Vi är av den uppfattningen att socialtjänstens roll som en hjälpande och stödjande instans bör renodlas i största möjliga utsträckning. En sådan utveckling skulle hindras om de åtgärder som erbjuds barn och ungdom genom socialtjänsten även skulle kunna användas som straff.
Vidare måste beaktas att om domstolen meddelar föreskrifter för överlämnandet till vård inom socialtjänsten, det också måste vara möjligt att sätta in.sanktioner i fall av misskötsamhet. Låter man sålunda t.ex. domstolen besluta om sanktionerna, måste det förutsättas att socialtjänsten övervakar att föreskrifterna följs och anmäler till antingen åklagare eller domstol om ett ingripande på grund av misskötsamhet är påkallat. Även om uppfattningarna i viss mån går isär inom socialtjänsten finns det företrädare för denna som med skärpa framhåller att redan dagens system, som i vissa fall förutsätter att socialtjänsten ikläder sig en "åklagarroll" och för talan om tvångsomhändertagande vid länsrätten, försvårar och ibland omöjliggör ett förtroendefullt samarbete med klienten.
Att det råder delade meningar inom socialtjänsten framgår av den enkät som vi låtit utföra (se avsnitt 7.7). Resultatet uppvisar sålunda en något splittrad bild i fråga om inställningen till att använda tvångsåtgärder. Det framgår dock av enkäten att det s.k. öppenvårdstvånget, som tillkom för att fylla ut gapet mellan frivilliginsatser och tvångsplaceringar, i praktiken används ytterst sällan. Även om enkäten inte kan sägas ge någon heltäckande bild av uppfattningarna inom socialtjänsten, ger den ändå en anvisning om att en renodling av socialtjänstens roll är önskvärd.
Nämnas bör i detta sammanhang att nyare forskningsresultat tyder på att socialtjänsten, sedan domstolen beslutat om överlämnande, i vissa fall sätter in mer ingripande åtgärder mot ungdomar som gjort sig skyldiga till sådana brott som misshandel och skadegörelse än mot ungdomar som förövat t.ex. stöld. Man kan därför i och för sig fråga sig om inte socialtjänstens åtgärder ibland grundas på annat än att tillgodose den unges behov av vård och behandling. Det kan emellertid inte vara riktigt att socialtjänsten skall göra straffvärdebedömningar vid sin behandlingsplane- ring. Det är en uppgift för domstolen att bedöma brottens svårhet och det
284 SOU 1993:35
bör då också vara domstolens sak att bestämma de sanktioner som skall följa på brotten. De åtgärder som socialtjänsten vidtar mot de unga lagöverträdarna bör i så stor utsträckning som möjligt bygga på frivillig- het. En konsekvens av vår inställning är att varken de frihetsberövande eller de icke frihetsberövande påföljderna, som mer eller mindre förut- sätter att tvång kan tillgripas vid verkställigheten, bör handhas av socialtjänsten.
Vår slutsats är att överlämnande till vård inom socialtjänsten inte skall vara en straffrättslig påföljd utan ersättas med villkorlig dom och skyddstillsyn, vilka påföljder särskilt kan anpassas för ungdomar och i vissa fall förenas med föreskrift om samhällstjänst, samt med en ny, tidsbestämd påföljd som vi benämner särskild tillsyn.
Genom att villkorlig dom och skyddstillsyn skall kunna kombineras med ett antal föreskrifter ökas domstolarnas möjligheter att välja en icke frihetsberövande påföljd. Enligt vår uppfattning skall man så långt möjligt undvika att beröva ungdomar friheten, särskilt om det rör sig om ungdomar i äldrama 15—17 år. Om ett frihetsberövande trots allt måste förekomma skall domstolen enligt vårt förslag i första hand välja den tidsbestämda påföljden särskild tillsyn. Fängelsestraffet skall när det gäller den nyssnämnda ålderskategorin reserveras för rena undantagsfall.
Enlig 3 & LVU får vård beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroende- framkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Frågan är vilken betydelse man bör tillmäta den omständigheten att risken för att den unges hälsa eller utveckling skall skadas hänförs till att han utövar brottslig verksamhet. Sådan verksamhet kan inte betraktas som ett självständigt kriterium utan närmast som en indikation på att det föreligger fara för skada i fråga om hälsa och utveckling hos den unge. Vårt förslag att överlämnande till vård inom socialtjänsten skall upphöra att vara en straffrättslig påföljd innebär därför inte att rekvisitet "brottslig verksamhet" måste utgå som indikation på risk för skada som kan föranleda ett tvångsingripande. Det bör därvid framhållas att unga lagöverträdare i många fall har en sammansatt problembild som ofta - utöver att den unge begår brott - består i ett begynnande eller utvecklat missbruk eller asocialt leverne, t.ex. pro— stitution. Det kommer alltså ej sällan att bli fråga om samma ungdomar som hamnar inom rättsväsendet på grund av brott och inom socialvården på grund av missbruk eller annat socialt nedbrytande beteende.
Ett bibehållande av indikationen brottslig verksamhet i 3 & LVU kan emellertid leda tankarna till att socialtjänsten har att reagera mot unga lagöverträdare på grund av ett aktuellt brott och alltså ersätta eller komplettera det straffrättsliga ingripandet med tvångsåtgärder enligt LVU. En sådan uppfattning kan inte accepteras. Det är som nämnts rättsväsen- dets sak att svara för reaktioner på grund av brott.
Socialtjänsten har som tidigare nämnts det övergripande ansvaret för barn och ungdom som far illa och riskerar att utvecklas ogynnsamt. Den omständigheten att det är domstolen som beslutar om åtgärder i anledning av brott innebär inte att socialtjänsten kan frånta sig sitt ansvar för
SOU 1993:35 285
ingripande, när någon indikation enligt 3 & LVU påkallar ett sådant. Man kan t.ex. tänka sig den situationen att den unge begått ett brott för vilket böter anses vara en tillräckligt ingripande påföljd medan det samtidigt framkommer att den unge har missbruksproblem. Domstolen skall självfallet i detta fall bestämma påföljden till böter på grund av brottet medan socialtjänsten har att vidta de åtgärder som påkallas av missbruket. Skulle domstolen finna att skyddstillsyn bör följa på brottet, kan det finnas anledning att meddela föreskrifter om nykterhetsvård. Det ankommer sedan på frivården att på verkställighetsstadiet samordna sina åtgärder med dem som socialtjänsten anser behövliga. Som framgår nedan av våra överväganden och förslag beträffande villkorlig dom och skyddstillsyn kommer det såväl vid valet av dessa påföljder som under verkställigheten finnas goda möjligheter att ta hänsyn till den unges personliga och sociala situation samt till de åtgärder som socialtjänsten vidtagit eller planerar att vidta.
Man skall sålunda hålla isär de olika beslutsfunktionerna. Det skall stå klart för den unge och för människor i allmänhet att det är domstolen som bestämmer vilken reaktion som skall följa på brottet och att denna är relaterad till brottet. Att den unges livsföring i vissa fall kan leda till ingripande från socialtjänstens sida är en följd av socialtjänstens över- gripande ansvar för att unga människor inte far illa. Av det sagda följer att socialnämnden inte, när den unge blir föremål för förundersökning, delges misstanke och lagförs för brott, skall ingripa mot den unge på grund av detta brott och begära hos länsrätten att omhändertagande sker enligt LVU. En sådan åtgärd skulle med rätta betraktas som dubbelbe- straffning. Om socialnämnden finner skäl till ingripande, därför att det föreligger risk för att den unges hälsa och utveckling äventyras, får nämnden utgå från någon av indikationerna i LVU. lndikationen brottslig verksamhet förutsätter att den unge visat prov på kriminellt beteende som ligger utöver det brott som är föremål för lagföring inom rättsväsendet. Är det fråga om en allmänt asocial livsföring, i vilken ingår kriminellt beteende, missbruk och andra sociala avvikelser, bör nämnden åberopa detta som skäl för ett ingripande och vid länsrätten påvisa att den unges sistuation är sådan att det föreligger allvarlig risk för att hans hälsa eller utveckling skadas.
Enligt 3 & LVU finns indikationerna missbruk eller annat socialt ned— brytande beteende att tillgå i fall, då den unge far illa och kan skadas på grund av allvarlig misskötsamhet. Vi har övervägt om dessa indikationer kan anses tillräckliga för att tillgodose behovet av LVU-ingripanden, när den unges förhållanden påkallar det. Enligt vår uppfattning täcker de in flertalet av de beteendestömingar som kan komma att aktualisera ingripandet. Med socialt nedbrytande beteende bör dock främst förstås sådana destruktiva livsmönster som prostitution, parasitism o.d. Men även ett och annat allvarligt brott bör kunna ingå i helhetsbilden. Vi vill alltså framhålla att brottslig verksamhet mycket väl kan åberopas av socialnämn- den som indikation på den risk för skador som skall läggas till grund för ett beslut om tvångsomhändertagande. Däremot får socialnämnden inte, vilket vi tidigare betonat, lägga ett brott för vilket den unge delgivits
286 SOU 1993 :35
misstanke eller som är föremål för lagföring till grund för ett beslut i detta hänseende.
För att ytterligare belysa de inkonsekvenser, som kan uppkomma om socialnämnden lägger ett konkret brott till grund för beslut om LVU- omhändertagande, när samma brott är föremål för åtgärder inom rättsväsendet, kan vi nämna det fallet att domstolen dömer den unge till skyddstillsyn medan socialnämnden genomdriver att den unge på grund av brottet placeras på & 12-hem. Än allvarligare skulle det vara om domstolen frikänner den unge från ansvar medan han på grund av brottet blir tvångsomhändertagen enligt LVU. Det sagda är tillräckligt för att visa att det konkreta brottet i en sådan situation inte är tillräckligt för att ett omhändertagande skall få äga rum.
Det nu anförda leder enligt vår uppfattningtill att indikationen "brottslig verksamhet" bör behållas som indikation för åtgärd enligt 3 & LVU men att den begränsning av indikationens tillämpning som vi ovan redogjort för klart bör framgå av stadgandet. Det sagda innebär också att någon möjlighet till omhändertagande enligt LVU på grund av ett brott för vilket den unge delgivits misstanke eller som är föremål för lagföring inte skall finnas.
När det gäller unga lagöverträdare i åldrarna under 15 är bör reformen inte få några negativa konsekvenser. Det ligger visserligen inte inom vårt uppdrag att föreslå åtgärder mot de icke straffmyndiga som begår brott, men frågan bör ändå uppmärksammas. Det står klart att det finns en betydande bambrottslighet, särskilt i äldrama 13 - 14 år, och att man i dessa fall enbart är hänvisad till åtgärder inom socialtjänsten. Många av de minderåriga som blir aktuella för ingripanden lever under sådan förhållanden att det finns en rad olika indikationer på att de utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas. Ej sällan är för— hållandena sådana att ett ingripande motiveras av att den unge far illa i hemmet. Det är framför allt på frivillig väg och i samförstånd med den unge och hans vårdnadshavare som socialtjänsten skall agera i dessa fall. Om det inte lyckas att på frivillig väg åstadkomma en lösning återstår endast tvångsingripanden enligt LVU. Om det är den unge själv som vägrar att ställa upp på ett behandlingsprogram, kan i sista hand åberopas att han löper en påtaglig risk för att skadas på grund av missbruk, brottslig verksamhet eller annat socialt nedbrytande beteende. Det kan i dessa fall, när samhällets rättsväsende inte kopplas in på grund av att den unge inte är straffmyndig, i många fall bli just den brottsliga aktiviteten som motive- rar ett tvångsingripande.
Vi har i detta avsnitt i olika sammanhang framhållit vikten av att socialtjänsten har det övergripande ansvaret för åtgärder mot unga människor som far illa och vars hälsa och utveckling kan äventyras på grund av att de missköter sig. Det är viktigt att betona att detta ansvar naturligtvis ligger fast, även om ingripanden mot brott enligt vårt förslag skall vara en uppgift för rättsväsendet. Det är en viktig del av vårt förslag att myndigheterna inom rättsväsendet och särskilt frivårdsmyndighetema skall ha ett fördjupat samarbete med socialtjänsten. Det är socialtjänstens ansvar som måste vara utgångspunkten för de diskussioner som förs på
SOU 1993:35 287
fältet om åtgärder beträffande barn och ungdomar som är aktuella på grund av brott.
Socialnämnden har ålagts ansvaret att med särskild uppmärksamhet följa förloppet hos barn, som har visat tecken till en ogynnsam utveckling, och i nära samarbete med hemmen sörja för att dessa barn och ungdomar får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. De unga lagöverträdarna tillhör mycket ofta den grupp barn och ungdomar som det åligger socialnämnden att ägna särskild uppmärksamhet åt. Det får närmast anses vara en självklarhet att samhället genom de sociala myndigheterna på olika sätt stöder dessa ungdomar och deras familjer. Socialtjänsten har såväl erfarenhet av som god kunskap om hur ett sådant arbete skall bedrivas. De åtgärder som ofta kan bli aktuella är, i första hand, att socialtjänsten håller kontakt med föräldrarna och på olika sätt hjälper dem att trygga den unges utveckling. Den möjlighet som i andra hand står till buds är att följa den unges utveckling genom den uppsökande verksam- heten. I sådan verksamhet ingår naturligtvis att socialtjänsten skaffar sig kunskap om och söker kontakt med ungdomar som befinner sig i riskzonen. De stöd- och hjälpinsatser som socialtjänsten har att arbeta med enligt SoL förutsätter att den enskilde frivilligt tar emot de erbjudanden socialtjänsten kan komma med. I många fall är det också så att den unge och hans föräldrar samtycker till de åtgärder som föreslås. På vissa håll inom socialtjänsten ser man dock, och kanske med viss rätta, en motsätt— ning i kravet på samtycke och en mer aktiv uppföljning av barn och ungdomar som befinner sig i riskzonen. Det följer emellertid av socialtjän- stens yttersta ansvar att den skall följa utvecklingen och återkomma med erbjudanden om stöd och hjälp, då det bedöms nödvändigt. Även om det inte finns formella tvångsmedel inom ramen för SoL, får socialtjänsten inte stå passiv medan situationen förvärras och man kanske hamnar där tvångsåtgärder enligt LVU måste tillgripas.
När man diskuterar påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten och dess plats i straffsystemet vill vi slutligen än en gång betona att socialtjänstens övergripande ansvar för barn och ungdomar som far illa gäller, oavsett om orsaken härtill är brister i den unges hemmiljö, att den unge begår brott, missbrukar droger eller av annan anledning riskerar att utvecklas ogynnsamt. Enligt vår mening utför socialtjänsten ett viktigt arbete på detta område. Det är också av yttersta vikt att socialtjänsten får möjligheter att fortsätta med hjälp och stödåtgärder inom de ramar som gäller i sociallagstiftningen och att man drar nytta av den erfarenhet och de kunskaper som finns inom socialtjänsten.
SOU 1993:35 289
9 Påföljdernas rangordning och på— följdsbestämning
9. 1 Gällande rätt
Ett påföljdssystem, som bygger på tanken att flera olika påföljder skall användas med beaktande av brottets straffvärde, dess art eller den tilltalades tidigare brottslighet, underlättas om påföljderna, såvitt angår påföljdsvalet, rangordnas efter graden av stränghet. Det finns f.n. en sådan rangordning genom att böter är den lindrigaste påföljden och fängelse den strängaste. Villkorlig dom och skyddstillsyn är strängare än böter men lindrigare än fängelse. Sinsemellan är dessa påföljder däremot inte rangordnade efter stränghet. Det bör emellertid noteras att omröstnings- reglerna i 29 kap. RB bygger på att villkorlig dom är att anse som en mindre ingripande påföljd än skyddstillsyn. De påföljder som innebär överlämnande till särskild vård ligger utanför den i BrB reglerade påföljds- trappan och har också reglerats särskilt såvitt angår omröstningen.
De grundläggande reglerna för påföljdsbestämning finns i 29 och 30 kap. BrB .
Enligt 29 kap. 1 & BrB skall brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde vara avgörande för Straffmätningen. Vid bedömningen av straffvärdet skall särskilt beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen har inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han har haft. 1 29 kap. BrB ges också bestämmelser om omständigheter som skall anses försvårande respektive förmildrande vid bedömningen av straffvärdet. Kapitlet innehåller även bestämmelser om på vilket sätt återfall kan beaktas vid Straffmätningen.
Vid Straffmätningen kan rätten också i skälig utsträckning beakta vissa andra omständigheter än dem som är av betydelse för bedömningen av straffvärdet, såsom att den tilltalade frivilligt angett sig eller att han har skadats vid brottet.
Om någon har begått brott innan han fyllt 21 år, skall hans ungdom särskilt beaktas vid Straffmätningen. Rätten får i sådana fall döma till ett lindrigare straff än vad som är stadgat för brottet.
Regler för val av påföljd finns i 30 kap. BrB. Enligt 30 kap. 4 & BrB skall rätten fästa särskilt avseende vid sådana omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Som skäl för att döma till fängelse får rätten beakta brottslighetens straffvärde och art samt att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott.
290 SOU 1993:35
Den som har begått brott innan han fyllt 18 år får dömas till fängelse endast om det finns synnerliga skäl för detta. Om han vid brottstillfället var under 21 år, krävs det särskilda skäl för att döma till fängelse.
Enligt 30 kap. 7 & BrB skall rätten vid påföljdsvalet som skäl för villkorlig dom beakta om det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet.
När det gäller skyddstillsyn skall rätten enligt 30 kap. 9 & BrB beakta om denna påföljd kan förväntas bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Som särskilda skäl för skyddstillsyn kan rätten beakta om en påtaglig förbättring skett av den tilltalades personliga eller sociala situation i något avseende som kan antas ha haft samband med hans brottslighet eller om den tilltalade undergår behandling för missbruk eller något annat förhållande som kan antas ha samband med denna.
De påföljder som innebär överlämnande till särskild vård omfattas inte av BrB:s regler om påföljdsbestämningen.
Sammanfattningsvis innebär det sagda att valet av fängelse som påföljd och längden av ett fängelsestraff i första hand är beroende av en be- dömning av det aktuella brottet medan möjligheten att döma till villkorlig dom eller skyddstillsyn i viss utsträckning är beroende av en bedömning av vad som kan antas hända med den tilltalade i framtiden. När det gäller skyddstillsyn skall bedömningen göras även med hänsyn till den betydelse denna påföljd kan förväntas få för honom.
9.2 Våra överväganden och förslag
9.2. 1 Påföljdstrappan
Som framgått av avsnitt 8.3 föreslår vi att överlämnande till vård inom socialtjänsten inte längre skall vara en straffrättslig påföljd. De ungdomar som i dagens system erhåller denna påföljd kommer därför att i framtiden dömas till villkorlig dom eller skyddstillsyn, med eller utan särskilda föreskrifter, eller till särskild tillsyn.
I motsats till överlämnande till vård inom socialtjänsten bör enligt vår mening särskild tillsyn inordnas i den gradering av påföljdemas inbördes svårhet, påföljdstrappa, som gäller enligt brottsbalkens regler för på- följdsval. Frågan är då på vilket sätt denna inordning bör ske.
Särskild tillsyn, som enligt vårt förslag skall kunna ådömas på en tid mellan sex månader och två år, är i likhet med fängelse, en tidsbestämd frihetsberövande påföljd. Det måste mot den bakgrunden anses självklart att särskild tillsyn är att anse som en strängare påföljd än inte bara böter utan även villkorlig dom och skyddstillsyn. Även om villkorlig dom och skyddstillsyn kan vara frihetsinskränkande i större eller mindre ut- sträckning, bör de inte kunna jämställas med eller anses vara mer ingripande än ett frihetsberövande. Detta innebär att domstolen i enlighet med den princip som gäller enligt 30 kap. 4 & BrB vid val mellan särskild tillsyn och en inte frihetsberövande påföljd alltid skall fästa särskilt
SOU 1993:35 291
avseende vid sådana omständigheter som talar för att välja en inte frihetsberövande påföljd. Det bör anmärkas att en reglering i enlighet med vad som nu sagts också innebär att villkorlig dom och skyddstillsyn även vid tillämpningen av rättegångsbalkens regler om omröstning alltid är att anse som en lindrigare påföljd än särskild tillsyn.
När det gäller förhållandet mellan särskild tillsyn och fängelse skulle det kunna hävdas att särskild tillsyn borde ses som en lindrigare påföljd än fängelse mot bakgrund av de särskilda verkställighetsregler som kommer att gälla för särskild tillsyn. Det bör emellertid noteras att förhållandet mellan olika påföljder enligt reglerna om påföljdsval i brottsbalken avser påföljderna som sådana. Fängelse är alltså alltid, oavsett fängelsetidens längd, att anse som en svårare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn medan dessa i sin tur alltid är att anse som svårare än böter.
Såväl när det gäller fängelse som särskild tillsyn kommer frihetsbe- rövandet att vara ett centralt inslag. Att oberoende av frihetsberövandets längd alltid anse särskild tillsyn som en lindrigare påföljd än fängelse kan inte komma i fråga. Valet mellan särskild tillsyn och fängelse måste därför ske med beaktande av att det inte går att bedöma vad som är en lindrigare eller svårare påföljd utan att ta hänsyn till vilken tid som bestämts för respektive påföljd. Med hänsyn härtill bör det inte införas någon generell bestämmelse om i vad mån särskild tillsyn eller fängelse är att anse som svårare påföljd vid påföljdsvalet. I likhet med vad som gäller beträffande villkorlig dom och skyddstillsyn får valet mellan särskild tillsyn och fängelse styras av andra kriterier än påföljdemas inbördes stränghet. Till den frågan återkommer vi i följande avsnitt.
Även om inte särskild tillsyn och fängelse kan placeras som oberoende steg i en påföljdstrappa bör det emellertid framhållas att särskild tillsyn i det konkreta fallet regelmässigt kommer att framstå som en mindre ingripande påföjd än fängelse mot bakgrund av att tidsbestämningen i princip skall ske enligt samma kriterier för bägge påföljderna och att det därför normalt kommer att vara fråga om att jämföra i stort sett lika långa tider av respektive påföljd. Det förhållandet bör självfallet beaktas vid omröstning enligt reglerna i RB.
9.2.2 Påföljdsbestämningen
Vid påföljdsbestämningen för unga lagöverträdare är självfallet deras ungdom av utomordentlig betydelse. Man måste ta hänsyn till att de inte kan anses ha samma insikt om konsekvenserna av sina handlingar som vuxna och att de därför inte heller kan göras ansvariga i samma ut- sträckning som vuxna. Vidare måste man beakta att ungdomar befinner sig i en utvecklingsfas och att frihetsberövande påföljder bl.a. därför måste undvikas i så stor utsträckning som möjligt. Som framgått av redovis- ningen ovan för gällande rätt tar också BrB:s regler om påföljdsbestämning särskild hänsyn till detta, bl.a. genom att föreskriva begränsningar beträffande användandet av fängelsestraff. Det är också framför allt de frihetsberövande påföljderna som kräver en särreglering för ungdomar. Som vi tidigare nämnt innebär våra förslag att en ny frihetsberövande
292 SOU 1993 :35
påföljd, särskild tillsyn, skall införas. Påföljden är, som utvecklas i avsnitt 16 avsedd för dels vissa av de ungdomar som nu överlämnas till vård inom socialtjänsten, dels flertalet av de 15-17 åringar samt vissa av de 18-20 åringar som i dag döms till fängelse. En av tankarna bakom påföljden är således att fängelsestraff för ungdomar skall kunna undvikas i så stor utsträckning som möjligt. Tanken är emellertid inte att antalet frihetsbe- rövanden skall öka. Vårt förslag om särskild tillsyn påkallar därför att rätten vid påföljdsvalet, på samma sätt som beträffande fängelsestraffet, skall fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd. En bestämmelse av denna innebörd bör införas i 30 kap. 4 & BrB.
När det gäller val mellan fängelse å ena sidan och villkorlig dom och skyddstillsyn å den andra finns det i dag bestämmelser i 29 kap. 5 & BrB som innebär särskilda begränsningar när det gäller möjligheterna att döma ungdomar till fängelse. För 15-17 åringar krävs synnerliga skäl och för 18-20 åringar särskilda skäl för att påföljden skall bestämmas till fängelse. Det skulle kunna hävdas att lika starka restriktioner inte borde gälla för att döma till särskild tillsyn. Det bör emellertid i det sammanhanget beaktas att de ungdomar som enligt vårt förslag skall kunna dömas till särskild tillsyn regelmässigt gjort sig skyldiga till så omfattande eller eljest grov brottslighet att de i den mån de inte i dag döms till fängelse i stället överlämnas till vård inom socialtjänsten med ingripanden som i princip motsvarar särskild tillsyn. I och med att överlämnande till vård inom socialtjänsten avskaffas som påföljd enligt brottsbalken är det därför enligt vår mening naturligt att de nuvarande begränsningarna när det gäller användningen av fängelsestraff även får omfatta särskild tillsyn. En sådan ordning innebär inte något hinder mot att döma till särskild tillsyn i fall som i dag leder till vård inom socialtjänsten utan endast en markering att detta bör ske med stor restriktivitet.
Vad därefter angår valet mellan särskild tillsyn och fängelse bör detta regleras olika beträffande de olika aktuella ålderskategoriema. När det gäller 15-17 åringar bör fängelse endast få komma i fråga om särskild tillsyn med hänsyn till brottslighetens straffvärde inte bedöms vara en tillräckligt ingripande påföljd. Det innebär att det måste finnas skäl att bestämma längden av fängelsestraffet till mer än två år. Med beaktande av att den "rabatt" som ges de yngsta lagöverträdarna i regel är betydande, innebär detta att det fängelsestraff som skulle ha ådömts en vuxen i motsvarande situation sannolikt uppgått till minst fyra år. Om det i annat fall finns synnerliga skäl för en frihetsberövande påföljd skall domstolen således döma till särskild tillsyn. Det innebär i sin tur att domstolen aldrig skall döma till frihetsberövande påföljd om inte brottsligheten är så allvarlig att tiden för påföljden bör bestämmas till minst sex månader.
För 18—20 åringar bör inte samma starka presumtion för särskild tillsyn gälla. Även för den gruppen gäller naturligtvis att påföljden måste bestämmas till fängelse om brottsligheten är så allvarlig att tiden för påföljden bör bli längre än två år. I likhet med vad som nu gäller bör 18- 20 åringar i vissa fall även kunna dömas till korta frihetsberövande påföljder exempelvis vid s.k. artbrottslighet. Då minimitiden för särskild tillsyn är sex månader kommer det också i dessa fall bli fråga om
SOU 1993:35 293
fängelsestraff. Den situation då det blir fråga om ett val mellan fängelse och särskild tillsyn inträffar därför när domstolen finner att påföljden bör bestämmas till mellan sex månader och två år. I motsats till för 15-17 åringar, för vilka påföljden i dessa fall alltid skall bestämmas till särskild tillsyn bör 18-20 åringar endast dömas till särskild tillsyn om detta med hänsyn till omständigheterna framstår som den lämpligaste påföljden. Avgörande för den prövningen måste vara om det är uppenbart att det föreligger sådana skäl för vård som anges i 3 & LVU. I praktiken torde det oftast vara fråga om fall där den unge redan är föremål för vård enligt LVU.
.,urdipdmuuw—knduhmwhm-tt'm-.__
,'If":':".:""-"" "&I-'” ' "cnån'ml'llmlä'f'
»» Mammammmwmw
' - '."'."'."'.'
Bruiymiairum'ru'n—m '
,filL'rll Wain-kul i-rill-l-llil'llil'lllhl-l lill-[lllt-i '
-ie£ [Hillar'ulmlllili mt all-Wii: millii-Ull
' Medartuum-Emm .nu-#mr- uni-.Hllirii
uttr.-Mm Whirl-Immunt- man Hail-M mattv-urinu- slim
:II' H
ENUM-hm wikEd-dh” NiMH-IEI: ' Mimmäimnkhh-Mhhmwm - 'nuåamnluunumullnliilrl lll'ill'li ”Nahum
' EMWWWWMWWH En” malware ram..-uu iir lll-pmm runnit-: rim.. till:-trimm Mitt-lmm 'till'-ll!lllllillilllllllll-lk lill" * WW mräiädhlmt'wklvllll-H Il—f-IP-FL'I mmm ull.-liir! kirurgi
I=WIMWQM WMI-IML”
WEW-männi- altid-what
iiiii-iliurrliiuhr-i-I iluiilu Hilti-- lllll.
r-uiwmwmmmmhw—hmw mamp-um- ti-
nun-ih kup-mmwmr-wmia alma-l drill-lm lul'lil'lrilk i'lllll'llhl
.i'uiln I'll-l'kl erinran-mun inn-rm Hilal-i matrim-rat alll"lii-maritimt-irrar iiI-ll'inullkn-Hu "|th ..
kriunwiqnmmu mmnmmMMl-n
'.quWnImuiilu Miri-lind: likallilnil' 'k'irlul' llanlwåmii'nm-WL uppnått-nur,
manilla litium-i milillr aina-i'll" ll-l'l'l 1'i-Itl-ll ' Child-' IHH! ink Hm: ugn-dimli!!! II. "II *Mer-lI-Hmmål nin-mittr- Milman" dimili-might lrmiwuu'lliw'llmllmlu MW'M limma—||| 111—.! "I II limit-lullab— lil '-'- H WWFMaMr—ipw til-pmm munk-r
'Fui' n-nwmmmum—nmwmnmmuui'v Phi- Jim im iir-i mm !i'i' WIS nu». pal-dim. mhn ml iu high—u im link'.- dum—il.- r.ii iri'ikiii'l'lii diii-|m- "'.'-r Mleww-Hi- IL r ull.-lind l-H-ruli-limli-k' ul lh Hill.-t' .L'li'iiii-l Hi?” Illiillilk- w L'äMMWMWä—l ' .pilElirieruamil itlit'li. W WMI-"hh MW
inn-niriiuunrm-muuihiaLpHLm-m
"|"-'.-'_-i=—5u- ...T— .F- ','-' " . _. _
SOU 1993135 295
10 Rapporteftergift och åtalsunder- låtelse
10.1 Inledning
Svensk rätt bygger på principen att en åklagare är skyldig att åtala för brott som hör under allmänt åtal, om bevisningen är sådan att han på objektiva grunder kan förvänta sig en fällande dom (absolut ätalsplikt). Från denna regel (20 kap. 6 & RB) görs emellertid ett flertal undantag. Ett sådant undantag finns i 20 kap. 7 & RB. Av denna bestämmelse framgår att åklagaren i vissa fall får underlåta att väcka åtal trots att bevisningen är tillräcklig. Institutet kallas åtalsunderlåtelse. Regeln gäller oavsett gärningsmannens ålder. Beträffande ungdomar som inte fyllt 18 år vid tiden för brottet finns dessutom regler om åtalsunderlåtelse i LUL. Dessa är primära i förhållande till RB:s bestämmelser. Ett beslut av åklagaren att inte väcka åtal inskränker inte målsägandens åtalsrätt eller hans rätt att föra talan om skadestånd. Ett sådant beslut inskränker inte heller den talerätt som kan tillkomma någon annan.
Vid sidan av reglerna om åtalsunderlåtelse finns det bestämmelser om särskild åtalsprövning i vissa fall. Särskild åtalsprövning är föreskriven för vissa brottstyper, se t.ex. 10 kap. 10 å andra stycket och 12 kap. 6 & BrB. Regler om särskild åtalsprövning finns även i fråga om den som blivit föremål för viss vård enligt sociallagstiftningen, se t.ex. 46 5 lagen (1988z870) om vård av missbrukare i vissa fall. LUL innehåller en motsvarande bestämmelse avseende den som med stöd av 3 & LVU place- rats pä ett s.k. & 12-hem.
Även reglerna om rapporteftergift, vilka ger en polisman befogenhet att i vissa fall underlåta att avge rapport eller vidarebefordra rapport till åklagaren, kan sägas innebära ett undantag från den absoluta åtalsplikten.
I våra direktiv uttalas att utifrån de kunskaper vi har om hur ungas brottslighet ser ut och utvecklas i olika åldrar och om de effekter som ingripanden från det allmänna har, det knappast finns anledning till någon mer påtaglig förändring av den praxis som för närvarande tillämpas beträffande åtalsunderlåtelse. Departementschefen framhåller emellertid att detta dock inte utesluter att vi kan finna det lämpligt att, i syfte att främja enhetlighet och konsekvens, föreslå förändringar i exempelvis formerna för meddelande av åtalsunderlåtelse eller de förändringar en sådan kan vara förenad med.
I detta avsnitt behandlar vi de materiella förutsättningarna för med— delande av rapporteftergift och åtalsunderlåtelse, frågan om en åtals-
296 SOU 1993 :35
underlåtelse skall kunna förenas med villkor, formerna för meddelande av beslutet samt frågan om reaktionerna vid misskötsamhet. Frågan om inhämtande av personutredning och om tidsfrister samt övriga hand— läggningsfrågor har vi behandlat i avsnitt 7.9.
10.2 Rapporteftergift
En polisman, som får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal, skall rapportera saken till sin förman så snart det kan ske (9 5 första stycket polislagen(19841387). Med stöd av samma paragraf andra stycket har regeringen meddelat föreskrifter om undantag från rapporteringsskyl- digheten. Dessa föreskrifter finns i 5 kap. 5 & polisförordningen (1984:- 730). Enligt denna bestämmelse får en polisman underlåta att avge rapport eller att vidarebefordra rapport till åklagare, om det är uppenbart att i händelse av lagföring annan påföljd än böter inte skulle komma att ådömas och brottet med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet är obetydligt. Polismannen kan då i stället låta saken bero vid ett påpekande eller en erinran till den felande. För fullständighetens skull skall nämnas att bestämmelsen också innehåller regler om rapporteftergift vid vissa parkeringsförseelser. Det saknas anledning att i detta sammanhang gå in på dessa regler.
Rikspolisstyrelsen har meddelat särskilda föreskrifter och allmänna råd om tillämpningen av rapporteftergift (RPS FS 1990:3 FAP 101-2). Dessa innebär bl.a. följande. Rapporteftergift kan meddelas av en polisman antingen i direkt anslutning till brottet och utan närmare utredning (omedelbar rapporteftergift) eller sedan viss utredning skett och saken prövats av en polisman i befälsställning eller av en polisman som i egenskap av undersökningsledare leder förundersökningen (rapporteftergift i efterhand). För att rapporteftergift skall få lämnas måste det vara helt klart att ett brott begåtts. Polismannens konstaterande av att så är fallet kan grundas på egna iakttagelser och på den misstänktes egna uppgifter. Bedömningen kan även göras på grundval av Vittnesuppgifter eller av innehållet i en anmälan eller på annat sätt utan att polismannen själv iakttagit händelsen. Rapporteftergift får i princip lämnas även om den misstänkte inte erkänner och även om han kräver att frågan utreds.
Som ovan framgått är det en förutsättning för meddelande av rapport- eftergift att brottet med hänsyn till omståndighetema i det enskilda fallet är obetydligt och att det är uppenbart att annan påföljd än böter inte skulle komma att ådömas i händelse av lagföring. Om brottet orsakat ringa personskada eller egendomsskada, får rapporteftergift lämnas endast om den skadelidande förklarat att han inte har några skadeståndsanspråk eller om parterna är överens i Skadeståndsfrågan. Som exempel på obetydliga brott nämns bötesbrott som begåtts på grund av glömska, förbiseende eller annan missuppfattning. Vidare framhålls att även avsiktliga brott med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet kan vara att betrakta som obetydliga. Beträffande snatteri måste det för att rapporteftergift skall få
SOU 1993:35 297
övervägas vara klarlagt att ett Stöldbrott föreligger och att brottet med hänsyn till det tillgripnas värde och övriga omständigheter kan anses obetydligt. Värdet av det tillgripna får således inte vara ensamt avgörande vid bedömningen. Rapporteftergift får inte lämnas om omständigheterna inte tyder på att det är fråga om ett tillfällighetsbrott, ej heller om ett beslut om rapporteftergift inte bedöms ha tillräckligt avhållande verkan. Rapporteftergift bör inte heller lämnas om tillvägagångssättet vid snatteribrottet varit förslaget eller om tillgängliga uppgifter visar att den misstänkte tidigare gjort sig skyldig till snatteri eller annat förmögen- hetsbrott.
Vid sidan av snatteri finns det ett stort antal straffbestämmelser där fängelse visserligen ingår i straffskalan men där enligt praxis bötesstraff utdöms nästan undantagslöst. Rapporteftergift kan övervägas beträffande vissa av dessa brott, exempelvis lindriga fall av bedrägligt beteende, ofredande och egenmäktigt förfarande.
Om det framgår av tillgängliga uppgifter att den misstänkte tidigare gjort sig skyldig till vårdslöshet i trafik, snatteri, andra brottsbalksbrott eller specialstraffrättsligt brott med fängelse i straffskalan, bör rapport- eftergift inte lämnas. En annan omständighet som kan medföra att rapporteftergift inte lämnas är att den misstänkte vägrar att rätta sig efter polismannens tillsägelser. Genom 6 b & LUL har polisen fått rätt att anmoda unga lagöverträdare som har eller kan antas ha fyllt 15 men inte 18 år att så snart som möjligt vidta åtgärder för att avhjälpa eller begränsa skada på grund av brott. En förutsättning för en sådan anmodan är att den unge erkänt brottet eller att det annars med hänsyn till omständigheterna är uppenbart att han begått det. Om en polisman lämnar en sådan anmodan och den unge vägrar att efterkomma denna, bör rapporteftergift inte lämnas. I föreskrifterna framhålls emellertid att en anmodan inte får framföras på ett sätt som kan uppfattas så att lydnad utgör ett villkor för rapporteftergift.
Av de här behandlade föreskrifterna framgår vidare att ett beslut om rapporteftergift i största möjliga utsträckning skall lämnas muntligen. Särskilt understryks vikten av att så sker beträffande ungdomar i åldern under 18 år.
Ett beslut om rapporteftergift innebär att den misstänkte förklaras skyldig till det aktuella brottet. Beslutet kan inte överklagas. Om den som erhållit ett beslut om rapporteftergift kräver att ärendet skall utredas, bör polischefen besluta att inleda eller återuppta förundersökningen. Om ett sådant beslut fattas bör förundersökningen efter avslutad utredning redovisas till åklagaren för beslut i åtalsfrågan.
298 SOU 1993:35
10.3 Åtalsunderlåtelse enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
Den grundläggande bestämmelsen om åtalsunderlåtelse för ungdomar som begått brott innan de fyllt 18 år finns i LUL. Som nämnts är dessa bestämmelser primära i förhållande till RB:s bestämmelser om åtals- underlåtelse. I cirkulär till åklagarmyndighetema den 8 mars 1985 har RÅ utfärdat allmänna råd om åtalsunderlåtelse enligt LUL (RÅC 1:106).
10. 3. 1 F örutsättningarna
1 & LUL upptar två huvudfall i vilka en åtalsunderlåtelse kan bli aktuell.
Det första fallet avser att den unge blir föremål för åtgärder från de sociala myndigheterna och att dessa åtgärder bedöms som lämpligare än en lagföring. Under punkterna 1-2 i bestämmelsen anges således att den unge blir föremål för vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen eller LVU. De sociala myndigheternas insatser avser alltså såväl frivilliga åtgärder med stöd av socialtjänstlagen som tvångsåtgärder enligt LVU. Med åtgärder enligt LVU avses i första hand sådana åtgärder som kan komma till stånd inom ramen för det s.k. öppenvårdstvånget, dvs. förordnande av kontaktperson eller behandling i öppna former inom socialtjänsten. Socialutskottet, på vars förslag bestämmelsen fick sitt sakliga innehåll, uttalade i lagstiftningsärendet att de insatser som kan genomföras med den unges frivilliga medverkan enligt SoL är av lika stort eller större värde än insatser som måste genomföras med stöd av LVU (bet. 1984/85:SoU31 s. 19). Under punkt 3 i bestämmelsen anges att den unge blir föremål för annan åtgärd som innebär att han får hjälp eller stöd. Härmed avses t.ex. åtgärder av den unges föräldrar eller anhöriga som syftar till att stödja honom och förbättra hans förhållanden. Socialutskottet framhöll särskilt att reglerna om åtalsunderlåtelse bör tillämpas generöst i de fall ändamålsenliga åtgärder för att stödja den unge ändå kommer till stånd. Om åklagaren erfar att socialtjänsten arbetar beslutsamt med ett ärende, finns i princip inte anledning att gå vidare med ett åtal mot en underårig annat än om brottets svårhetsgrad och liknande hänsyn ändå motiverar detta.
Utgångspunkten är alltså att åtalsunderlåtelse skall meddelas så snart den unge blir föremål för de hjälp- och stödåtgärder som är lämpligast för honom. I samband med införandet av den nya lagstiftningen om social- tjänst anförde departementschefen att de insatser som kan göras inom socialtjänsten bör ha företräde framför påföljd för brott av unga i åldern 15-17 år (jfr prop. 1981/82:41 s. 28 f). Det ankommer på åklagaren att göra en bedömning av ändamålsenligheten av de åtgärder som företas eller planeras av de sociala myndigheterna. I princip skall åklagarens be- dömning endast avse den unges vårdbehov och inte behovet av påföljd ur "allmänpreventiv synpunkt". Åklagaren bör i regel acceptera de sociala
SOU 1993:35 299
organens bedömning av lämpligheten av de vidtagna eller föreslagna åtgärderna. Detta utesluter inte att åklagaren i vissa fall, särskilt vid återfall, har skäl att kräva att socialtjänsten vidtar mer ingripande åtgärder för att en åtalsunderlåtelse skall meddelas (jfr prop. 1981/82:41 s. 36).
Det andra huvudfallet i vilket en åtalsunderlåtelse kan bli aktuell är att det är uppenbart att brottet begåtts av okynne eller förhastande. Det krävs inte att brottet är ringa. Departementschefen uttalade att ett sådant krav skulle begränsa bestämmelsens tillämpningsområde alltför mycket. 1 fall när det uppenbarligen är fråga om en gärning som begåtts av en tillfällig- het och den unge kan anses få en tillräcklig varning genom polis- och åklagarmyndighetens ingripande, finns det således möjlighet att underlåta åtal även om brottet i och för sig inte är ringa. Ett konkret exempel är att åtalsunderlåtelse kan meddelas för ett tillgreppsbrott även om detta är att anse som stöld och inte som snatteri (jfr prop. 1964:10 s. 160). I de här avsedda fallen kan alltså en åtalsunderlåtelse meddelas utan att den unge blir föremål för någon åtgärd. För bötesbrottens del torde utrymmet för åtalsunderlåtelse på denna grund vara betydande. Av RÅ:s ovannämnda cirkulär framgår att, när det gäller brottslighet för vilken böter normalt inte kommer i fråga, det noggrant bör övervägas om brottet verkligen kan sägas vara begånget av okynne eller förhastande. Så kan i allmänhet inte anses vara fallet vid återfall i likartad brottslighet eller när det är fråga om ett stort antal brott eller brottsligheten pågått under en längre tid. För bedömningen spelar naturligtvis även gärningsmannens ålder en stor roll. Den som är 15 år kan inte förväntas äga samma typ av insikt som den som är några år äldre.
Båda de nämnda fallen har det gemensamt att åtalsunderlåtelse inte får beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. Några av de faktorer som åklagaren har att väga in i denna bedönming är brottets svårhetsgrad, omständigheterna vid brottets begående samt behovet av att klarlägga skuldfrågan, fastställa skadestånds- skyldighet eller besluta om förverkande. En omständighet av betydelse är även den unges ålder. Behovet av särbehandling minskar i regel med stigande ålder. Åklagaren har vidare att beakta vikten av att principen om likhet inför lagen och att allmänhetens tilltro till rättsväsendet upprätthålls (jfr prop. 1987/88:135 s. 11). Principen att lika fall i möjligaste mån skall behandlas lika kan förorsaka problem vid gängbrottslighet. Även om varje deltagare skall bedömas individuellt kan i fall, då vissa i gänget är över 18 år och andra är under denna ålder, gängbrottsligheten påkalla att samtliga åtalas. Enligt 1 & LUL skall åklagaren även beakta den underåriges vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet eller att avhjälpa eller begränsa skadan. Denna bestämmelse kommer vi att behandla under avsnitt 1123.
Av de omständigheter som innefattas i rekvisitet väsentligt allmänt eller enskilt intresse skall följande nämnas. Äterfall i brott kan vara en omständighet som leder till att åtal väcks. Av RÅ:s cirkulär framgår emellertid att det i och för sig inte föreligger hinder mot upprepad åtalsunderlåtelse. Även om den unge fortsätter att begå brott bör åtals- underlåtelse i allmänhet kunna meddelas, om ett åtal endast skulle leda till
300 SOU 1993 :35
att domstolen förordnar om sådana åtgärder som kan anordnas i samband med en åtalsunderlåtelse. Om socialtjänsten tidigare vidtagit åtgärder som visat sig resultatlösa och inte heller planerar någon mer ingripande åtgärd, kan hänsynen till det allmännas intresse dock kräva att åtal väcks. Vid bedömningen av frågan om åtal skall väckas bör generellt sett beaktas att, om åtal väcks, domstolens val av påföljd är begränsat genom de olika inskränkningar som gäller för användningen av brottspåföljder beträffande ungdomar. I praktiken är överlämnande till vård inom socialtjänsten den påföljd som kommer i fråga. I dessa fall kan det te sig onödigt att väcka åtal särskilt med beaktande av risken för att ett domstolsförfarande kan ha en skadlig inverkan på den unge (jfr prop. 1964:10 s. 158 1). Ett skäl för att låta domstolen avgöra påföljdsfrågan är att domstolen i samband med en dom på överlämnande till vård inom socialtjänsten kan döma till böter och/eller föreskriva att den unge skall ställa till rätta efter brottet. Som ovan påpekats kan åtal vara påkallat även av den anledningen att ett förverkande bör ske. Även den omständigheten att målsäganden begär skadestånd kan medföra att åtal väcks. Skadestånd kan inte utdömas av annan myndighet än domstol. Skadeståndsfrågan kan emellertid i många fall lösas utom rätta.
Brottets art och omständigheterna kring detta är naturligtvis av stor betydelse vid bedömningen av frågan om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att åtal väcks. Det största utrymmet för åtalsunderlåtelse med stöd av LUL avser förmögenhetsbrott. Bland förmögenhetsbrotten dominerar tillgreppsbrott och häleri. Vid andra typer av brott är utrymmet generellt sett mindre, t.ex. är misshandelsbrott och andra brott mot person ofta av sådan art att åtal krävs. Även allmänfarliga brott och brott mot staten kräver i regel åtal. På samma sätt förhåller det sig med åtskilliga brott enligt den specialstraffrättsliga lagstiftningen, exempelvis rattfylleri och varusmuggling.
En ytterligare förutsättning av betydelse för åtalsunderlåtelse är, om det är fullt utrett att den unge begått det aktuella brottet. En förutsättning för åtalsunderlåtelse är nämligen att ett brott begåtts vilket innebär att skuldfrågan måste vara klar. I regel krävs att den unge erkänt brottet. Erkännandet bör avse såväl sakförhållandena som brottets rubricering.
Om den unge gjort sig skyldig till ett antal olika brott kan åklagaren fatta ett s.k. delat beslut vilket innebär att han väcker åtal eller utfärdar strafföreläggande för vissa brott medan han meddelar åtalsunderlåtelse för vissa andra brott. Ett sådant förfarande kan vara påkallat, om någon som är föremål för åtgärder inom socialtjänsten gör sig skyldig till såväl stölder som misshandel. Åtalsunderlåtelse kan då meddelas för stöldbrotten medan åtal väcks för misshandel.
1032 Beslutet
Statsåklagare, distriktsåklagare och assistentåklagare som tjänstgjort minst två år är behörig att fatta beslut om åtalsunderlåtelse avseende brott med svårare straff än böter i straffskalan. I annat fall är den behörig som i övrigt har rätt att handlägga ärendet.
SOU 1993:35 301
Ett beslut om åtalsunderlåtelse enligt LUL skall på lämpligt sätt till— kännages för den unge (4 5). Om åtalsunderlåtelsen avser ett brott för vilket är stadgat svårare straff än böter, bör beslutet meddelas den unge muntligen och helst i vårdnadshavarens närvaro. Om det är lämpligare, får underrättelsen verkställas av en annan åklagare än den som meddelat beslutet eller av socialnämnden. Om det möter särskilda svårigheter att underrätta den unge muntligen eller om brottet är ringa, får underrättelsen vara skriftlig (2 5 förordningen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål).
I detta sammanhang vill vi erinra om den tidigare beskrivna för- söksverksamheten med snabbare utredningar rörande unga lagöverträdare (se avsnitt 7.4). Enligt dess bestämmelser om åtalsunderlåtelse skall ett beslut därom, såvida hinder inte möter, meddelas vid ett personligt sammanträffande med den unge senast en vecka efter det att förunder- sökningen avslutats. Åklagaren bör sträva efter att den unges vårdnadsha- vare är närvarande vid sammanträffandet. Företrädare för socialnämnden bör ges tillfälle att närvara. Vid samrnanträffandet skall åklagaren särskilt höra efter i vilken utsträckning den unge försökt avhjälpa eller gottgöra skada som uppkommit genom brottet, förklara innebörden av beslutet om åtalsunderlåtelse och det skötsamhetskrav som detta är förenat med samt belysa vilka följderna kan bli av fortsatta lagöverträdelser. Ett exempel på hur meddelande av ett beslut om åtalsunderlåtelse kan gestalta sig i ett av försöksdistrikten lämnas i avsnitt 7.6 om ungdomsmålens handläggning i Handen.
Av BRÅ:s i avsnitt 7.5 nämnda utvärdering av försöksverksamheten med snabbare utredningar rörande unga lagöverträdare framgår att föräldrarna varit närvarande vid 79 % av alla delgivningar av åtals- underlåtelse. Av de intervjuer som BRÅ genomfört med ungdomar och föräldrar framgår att systemet fungerar väl och att såväl ungdomarna som föräldarna är positiva till detta. De flesta föräldrar tycks ha förstått vad ett beslut om åtalsunderlåtelse betyder och vilka förväntningar som ställs på deras barn. De tycks även uppfatta det som positivt att få träffa åklagaren personligen och att få ett muntligt beslut. Majoriteten av föräldrarna tycks även ha uppfattat att samhället har förväntningar på att de försöker förhindra att deras barn fortsätter att begå brott. Också många ungdomar tycks enligt intervjuresultatet ha förstått vad ett beslut om åtalsunderlåtelse innebär. En del av ungdomarna tycks dock inte ha förstått vad åklagaren sade till dem. Uttalanden av typen "det blev inget" förekom också.
Underrättelse om beslutet om åtalsunderlåtelse skall även tillställas socialnämnden, om någon åtgärd från nämndens sida förutsätts (4 & LUL). Om åklagaren vid beslut om åtalsunderlåtelse har förutsatt att socialnämn- den vidtar åtgärd skall han inhämta upplysning om åtgärden kommit till stånd. Om nämnden inte vidtar åtgärden skall åklagaren anmäla detta till länsstyrelsen (3 5 förordningen (19641740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål).
302 SOU 1993:35
10. 3 . 3 Skötsamhetskravet
Den som erhållit åtalsunderlåtelse enligt LUL skall iaktta skötsamhet. Beslutet om åtalsunderlåtelse får återkallas om särskilda omständigheter föranleder det. Vid bedömningen av om återkallelse skall ske skall åklagaren särskilt beakta, om den unge återfallit i brott inom sex månader från beslutet om åtalsunderlåtelse (5 & LUL). Bestämmelsen fick sin nuvarande ordalydelse den 1 juli 1988. I likhet med de övriga ändringar som 1988 vidtogs i LUL har den sin upprinnelse i en departementspro— memoria, (Ds Ju 1987111) Ändrade regler om åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare m.m., som utgjorde underlag i lagstiftningsärendet.
Tanken bakom att införa ett uttryckligt skötsamhetskrav i bestämmelsen var att stärka åtalsunderlåtelsens funktion som en varning för den unge och att tydligare markera att samhället inte tolererar brott. Skötsamhetskravet kan också bidra till att stödja föräldrar och andra i deras försök att hålla den unge borta från olämpliga miljöer (jfr prop. 1987/88: 135 s. 18 i). Det konkreta innehållet i skötsamhetskravet är i första hand att den unge avhåller sig från att begå brott. För att markera att kravet på skötsamhet är allvarligt menat har i lagtexten framhållits att återfall i brott får avgörande betydelse för frågan om en åtalsunderlåtelse skall återkallas. I departementspromemorian föreslogs att skötsamhetskravet skulle vara kopplat till en prövotid. Departementschefen avvisade denna konstruktion med hänvisning till att den unge därigenom skulle kunna få intrycket att kravet på skötsamhet endast skulle gälla under prövotiden. I stället valdes den konstruktionen att skötsamhetskravet inte är begränsat i tiden men att åklagaren, då han bedömer återfallets betydelse för en eventuell åter- kallelse av en åtalsunderlåtelse, särskilt skall beakta om återfallet skett inom sex månader från beslutet.
Det finns emellertid inte någon automatisk koppling mellan återfall i brottslighet och återkallelse av ett beslut om åtalsunderlåtelse. Om de sociala myndigheterna ingriper med lämpliga åtgärder, bör ny brottslighet i allmänhet inte leda till att en tidigare åtalsunderlåtelse återkallas och att åtal väcks. Vidare skall beaktas att, även om reglerna inte uppställer något krav på att den nya brottsligheten skall vara av allvarlig art för att en återkallelse skall få ske, reglerna i sin praktiska tillämpning förutsätter att det nya brottet inte är av alltför lindrig beskaffenhet och att det är av liknande beskaffenhet som det förra (prop. 1987/88:135 s. 20).
Av BRÅ:s utvärdering framgår att en åtalsunderlåtelse, trots de år 1988 införda bestämmelserna, praktiskt taget aldrig återkallas. Nästan två år efter det att de nya reglerna trätt i kraft gjorde BRÅ en telefonförfrågan hos de 16 undersökta åklagardistrikten beträffande hur många åtals- underlåtelser som återkallats. Det visade sig att återkallelse skett be- träffande sammanlagt mindre än tio av ca 5000 meddelade åtalsunderlåtel- ser. Detta trots att återfallen under de första sex månaderna efter beslutet om åtalsunderlåtelse beräknats till minst 20 %.
För att ett system med åtalsunderlåtelse som är förenat med ett uttryckligt skötsamhetskrav skall kunna fungera krävs i många fall en registrering av beslutet. Sådana beslut registreras inte i det allmänna
SOU 1993:35 303
kriminalregistret. Åtalsunderlåtelse enligt LUL registreras däremot i polisregistret, om brottet är av sådan art att det enligt åklagarens be— dömning normalt skulle ha lett till en påföljd som skulle ha antecknats i kriminalregistret.
10.3.4 Särskild åtalsprövning enligt LUL
Om någon som med stöd av 3 & LVU är intagen i ett & 12-hem misstänks för att ha begått brott innan vården vid hemmet har avslutats, skall åklagaren, om brottet hör under allmänt åtal, pröva om åtal lämpligen bör ske (6 & LUL). Innan åtalsfrågan avgörs skall den som förestår vården vid hemmet höras, om det inte är obehövligt. Det bör förutsättas att den som förestår vården före yttrandet samråder med socialnämnden. I de fall som avses i bestämmelsen skall åklagaren pröva huruvida det är lämpligt att åtal väcks. Det rör sig alltså här inte om ett fall av åtalsunderlåtelse utan om en särskild åtalsprövning.
10.4 Åtalsunderlåtelse enligt RB
Som ovan framgått skall åklagaren i första hand pröva frågan om åtals- underlåtelse för ungdomar som begått brott innan de fyllt 18 år enligt bestämmelserna i LUL. Reglerna i 20 kap. 7 & RB skall tillämpas i andra hand. Fram till den 1 juli 1988 var förhållandet det motsatta. Huvudtanken bakom lagändringen var att inskärpa åtalsunderlåtelsens betydelse som en allvarligt menad varning för den unge. Även om användningsområdet för åtalsunderlåtelse enligt RB respektive LUL i viss mån sammanfaller, får dock en åtalsunderlåtelse som är baserad på den senare lagen anses vara mer ingripande. Detta beror på den varningseffekt som det muntliga delgivningsförfarandet enligt LUL tillskrivs och att de underrättelserutiner som tillämpas i dessa fall i regel medför att socialnämnden får kännedom om händelsen. Vanligtvis blir även den unges föräldrar underrättade om vad som inträffat (jfr prop. 1987/88:135 s. 17).
Rättegångsbalkens regler, som nyligen varit föremål för överväganden av Åklagarutredningen -90, skall här endast beröras i korthet.
Enligt 20 kap. 7 & RB får en åklagare besluta att underlåta åtal för brott under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts och att därutöver någon av följande förutsättningar är uppfylld: 1) Det kan antas att brottet inte skulle föranleda någon annan påföljd än böter; 2) Det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse; 3) Den misstänkte har begått annat brott och utöver påföljden för detta brott krävs inte påföljd med anledning av det föreliggande brottet; 4) Psykiatrisk vård eller vård i specialsjukhus eller i vårdhem för vuxna enligt 35 5 lagen (1967z940) angående omsorger om vissa psykiskt
304 SOU 1993:35
utvecklingsstörda eller särskilda omsorger enligt lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. kommer till stånd.
Utöver de nämnda fallen får åtal underlåtas, om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks.
Enligt 20 kap. 7 a & RB får ett beslut om åtalsunderlåtelse meddelas även sedan åtal väckts, om det kommer fram sådana förhållanden, som om de förelegat eller varit kända vid tiden för åtalet, skulle ha föranlett åtals- underlåtelse. Åtalsunderlåtelse får dock inte beslutas, om den tilltalade motsätter sig det eller om dom redan har fallit. 1 & sista stycket LUL hänvisar till den återgivna bestämmelsen. Även om den tilltalade är 15-17 är är alltså regeln i RB ensam tillämplig i det fall det kan bli aktuellt att meddela en åtalsunderlåtelse efter det att åtal väckts.
Möjligheten till åtalsunderlåtelse efter åtals väckande är avsedd för undantagssituationer. Bestämmelsen är tillämplig endast om det fram- kommer nya omständigheter eller uppgifter under brottmålets hand- läggning. Det är alltså inte fråga om en omprövning av de förhållanden som tidigare varit kända.
En åtalsunderlåtelse som beslutats med stöd av RB:s regler kan återkallas, om särskilda omständigheter föranleder det (20 kap. 7 b & RB). Även denna bestämmelse är avsedd att tillämpas sparsamt.
10.5 Några statistiska uppgifter
Under år 1991 meddelades totalt 17 695 åtalsunderlåtelser, vilket är drygt 10 % av samtliga lagföringar och ca 39 % av alla lagföringar mot unga i åldern 15-17 år. Antalet är ungefär detsamma som under föregående år då motsvarande siffra var 17 459. Åldersgruppen 15-17 år erhöll totalt 6 868 åtalsunderlåtelser, varav 6 061 med stöd av l & LUL, 182 med stöd av 6 & samma lag och 625 med stöd av 20 kap. 7 & RB. Åldersgruppen 18-20 år erhöll totalt 1 341 åtalsunderlåtelser, varav 271 med stöd av l & LUL, 51 med stöd av 6 & samma lag och 1 019 med stöd av 20 kap. 7 & RB.
Hälften av åtalsunderlåtelserna avsåg tillgreppsbrott ( 8 kap. BrB ). Inom nämnda kategori dominerade snatteri följt av stöld och tillgrepp av fortskaffningsmedel.
10.6 Åklagarutredningen %
Åklagarutredningen -90 har i sitt betänkande ( SOU 1992:61 ) Ett reforme- rat åklagarväsende bl.a. behandlat frågan om åtalspliktens och åtals- underlåtelseinstitutets utfornming. Utredningen föreslår inte några ändringar i dessa delar. Utredningen behandlar emellertid inte frågan om åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare enligt LUL utan hänvisar beträffande denna fråga till vårt arbete. Åklagarutredningens ställnings-
SOU 1993:35 305
tagande kommer, i de delar de är av intresse för vårt arbete, att redovisas nedan i samband med våra överväganden. Här skall endast noteras att Åklagarutredningens utvärdering av 1985 års åtalsunderlåtelsereform, vilken utvidgade möjligheterna till åtalsunderlåtelse, visar att antalet åtalsunderlåtelser, i strid mot vad som befarades vid reformens genom— förande, gått ner något. Framför allt gäller detta beträffande bötesbrotten. Den enda åtalsunderlåtelsegrund som inte minskat är brottskonkurrens och återfall. Utvärderingen visar också att möjligheten att meddela åtals- underlåtelse i fall då påföljden skulle bli villkorlig dom använts mycket lite och dessutom tenderar att minska. Utredningen anför att det finns anledning att anta att denna utveckling mot en minskad användning av åtalsunderlåtelseinstitutet kan fortsätta, om utredningens förslag om utvidgningar av strafföreläggandeinstitutet genomförs (se härom avsnitt 12.2).
10.7 Villkor och särskilda föreskrifter vid åtals— underlåtelse
Möjligheten att förena ett beslut om åtalsunderlåtelse med föreskrifter av olika slag har diskuterats i ett flertal sammanhang, dock utan att leda till lagstiftning.
Redan Strafflagberedningen diskuterade 1 SOU 1948:40 s. 39 frågan, huruvida åtalsunderlåtelse borde kunna förenas med villkor av sådant slag som förekom vid den tidigare villkorliga domen. Beredningen påpekade att det i Danmark och Norge kunde ställas upp olika sorters villkor vid med- delande av åtalseftergift, exempelvis att gärningsmannen helt eller delvis skulle ersätta målsägandens skada eller att underkasta sig viss tillsyn eller vård. Beredningen ansåg att ett sådant system skulle innebära att man överlät åt åklagaren inte bara att avgöra om lagföring och straffpåföljd var påkallad utan även att besluta om den lämpligaste kriminalpolitiska åtgärden för lagöverträdarens tillrättaförande. Beredningen fann att ett sådant system alltför mycket skulle strida mot åklagarmyndighetens traditionella ställning i svensk process och dessutom skulle bryta ramen för institutet åtalsunderlåtelse.
Åtalsrättskommittén behandlade i sitt betänkande (SOU 1976:47) Färre brottmål ingående frågan om åtalsunderlåtelse skulle kunna kombineras med böter eller andra föreskrifter som t.ex. fastställdes i ett strafföreläg- gande. Kommittén förde fram tanken att åklagaren i samband med ett beslut om åtalsunderlåtelse skulle kunna förordna om övervakning, ålägga straff i form av tilläggsböter, överlämna till viss vård eller meddela särskilda föreskrifter. Kommittén ställde sig dock avvisande till ett sådant system. Som skäl för sin inställning framhöll kommittén bl.a. att, om åklagaren fick de nämnda befogenheterna, det skulle innebära att han i princip fick samma befogenheter som en domare. Kommittén ansåg det otänkbart att ge åklagaren sådana utpräglat dömande funktioner och framförde ett antal principiella skäl mot att åtalsunderlåtelse skulle kunna
306 SOU 1993 :35
förenas med föreskrifter av olika slag. Kommittén pekade bl.a. på att det är inkonsekvent att avstå från lagföring och samtidigt till beslutet knyta typiskt straffrättsliga ingripanden. Vidare underströks att det vid en åtalsunderlåtelse inte föreligger något rättskraftigt avgörande av skuld- frågan, att den misstänkte befinner sig i ett tvångsläge, om han har att välja på att godta föreläggandet eller att bli åtalad, att den misstänkte kan behöva anlita en försvarare och att åklagaren skulle bli tvungen att väcka åtal i de fall föreläggandet inte godkänns. Kommittén framhöll även det i huvudsak skriftliga förfarandet och bristen på offentlighet som skäl emot det diskuterade systemet.
Kommittén övervägde särskilt om man skulle kunna bygga ut reglerna om strafföreläggande i 48 kap. RB så att ett sådant föreläggande skulle kunna meddelas i de fall som nu leder till villkorlig dom eller skyddstill- syn. Under benämningen tillsynsföreläggande behandlade kommittén frågan, om åklagaren skulle kunna förelägga den misstänkte att underkasta sig tillsyn och sådana villkor i övrigt som följer med en dom på skyddstill- syn. Samma diskussion fördes, under benämningen prövotidsföreläggande, beträffande prövotid och andra villkor som följer med en villkorlig dom. Tanken var att det godkända föreläggandet skulle få samma verkan som en laga kraft ägande dom. Vidare uppehöll sig kommittén vid frågan om en åtalsunderlåtelse skulle kunna förenas med ett strafföreläggande avseende tilläggsböter. På i huvudsak de grunder som angetts ovan avvisade kommittén även de nu nämnda föreläggandeformema.
Åtalsrättskommittén presenterade även ett långtgående förslag angående en form av villkorad åtalsunderlåtelse. Kommittén föreslog att åtals- underlåtelse skulle kunna meddelas i fall där den misstänkte underkastar sig vård eller andra åtgärder i rehabiliteringssyfte. Åklagaren fick enligt kommittéförslaget möjlighet att vilandeförklara frågan om åtalsunderlåtelse i avvaktan på att resocialiseringsåtgärder skulle komma till stånd, dock längst under tre månader. I den ovan nämnda departementspromemorian (Ds Ju 1987: 1 1) ställde man sig avvisande till kommitténs förslag i detta avseende. I promemorian framhölls att det föreslagna systemet förutsätter att åklagaren ges befogenhet att förelägga den unge bestämda regler för hur han skall leva. Man ansåg att det fanns starka principiella skäl mot att ge åklagaren sådana befogenheter vad gäller ungdomar under 18 år, eftersom socialtjänstens regler i första hand borde tillämpas beträffande denna åldersgrupp. Vidare framhölls att den unge skulle försättas i en svår valsituation genom det föreslagna systemet och att den enda sanktionen som skulle finnas vid misskötsamhet var att åklagaren väckte åtal. Slutligen pekade man på att en villkorad åtalsunderlåtelse syntes förutsätta att åklagaren fattade två beslut: ett första beslut där villkoren för en eventuell åtalsunderlåtelse angavs och ett senare beslut där åtalsunderlåtel- sen formellt meddelades. Ett sådant system skulle innebära att frågan om åtalsunderlåtelse hölls svävande under en kortare eller längre tid. Med hänsyn till att samhället bör reagera så snabbt som möjligt på brott av unga borde ett sådant system inte accepteras. Åtalsrättskommitténs förslag ledde inte till lagstiftningi de delar som här är av intresse. Departements-
SOU 1993:35 307
chefen såg sig inte heller föranledd att kommentera förslaget om vilande- förklaring av åtalsunderlåtelsefrågan (prop. 1984/85: 3 s. 38).
1 den nyss nämnda departementspromemorian tog man emellertid äter upp Åtalsrättskommitténs tanke om att kombinera en åtalsunderlåtelse med ett bötesstraff I form av ett strafföreläggande. I promemorian föreslogs att en sådan möjlighet skulle införas. Förslaget tog sikte på de fall i vilka åklagaren väcker åtal endast därför att den unge vid sidan av vård inom socialtjänsten bör åläggas ett bötesstraff. I promemorian framhölls att synen på i vilken utsträckning åklagarna kan göra bedömningar som tidigare ankom på domstolarna i viss mån förändrats sedan tillkomsten av Åtalsrättskommitténs betänkande. Med en annorlunda inställning till den frågan bortföll en del av de invändningar kommittén hade mot det skisserade systemet. Även i promemorian pekades emellertid på det principiellt tveksamma i att för ett och samma brott avstå från att väcka talan och att utmäta ett straff. Mot denna invändning framhöll man att åklagaren redan i dagens system kan sätta ett strafföreläggande i stället för ett beslut om åtal och att den föreslagna ordningen därför inte skulle innebära något nytt. Som skäl för det föreslagna systemet framhölls också att man därigenom skulle kunna undvika att ungdomar tvingades till domstol enbart av det skälet att det utöver åtgärder inom socialtjänsten var motiverat med ett bötesstraff. Vidare anfördes att de övriga förslag som framlagts i promemorian angående skötsamhetskrav, prövotid och möjlighet till åtarkallelse medförde att en åtalsunderlåtelse enligt LUL skulle komma att betraktas som något som var besläktat med en villkorlig dom. Mot bakgrund därav borde det inte finnas några från strikt formell synpunkt godtagbara hinder mot att införa en ordning som innebar att man samtidigt utmätte ett straff och underlät åtal. Sammanfattningsvis anfördes i promemorian att förslaget borde ses som en sammanvägning av ett flertal intressen: å ena sidan intresset av en snabb och smidig handläggning, där de unga lagöverträdarna endast undantagsvis blir föremål för domstols- handläggning och å andra sidan intresset av en tydlig och markerad kriminalpolitisk reaktion på brott av unga.
Enligt promemorieförslaget skulle åklagaren ha rätt att vid beslut om åtalsunderlåtelse samtidigt utfärda strafföreläggande för brottet, om det var påkallat för den underåriges tillrättaförande eller av allmän laglydnad. Strafföreläggande skulle kunna utfärdas även om böter inte föreskrivits för brottet. En förutsättning för att strafföreläggande skulle kunna meddelas var att den unge godkände detta. Om godkännande inte kunde erhållas skulle åtal väckas på vanligt sätt. I promemorian förutsattes att den unge i vissa fall skulle behöva rådgöra med advokat. Enligt förslaget skulle en åtalsunderlåtelse kunna återkallas även i de fall då den kombinerats med ett bötesstraff som godkänts av den unge. Eftersom ett godkänt strafföre— läggande gäller som en lagakraftägande dom, skulle ett sådant förfarande kunna leda till att den unge dömdes två gånger för samma brott. För att undvika denna effekt innehöll förslaget en regel om skyldighet för åklagaren att begära ett undanröjande av strafföreläggandet i de fall åtal väcktes efter återkallelse av åtalsunderlåtelsen. I de fall domstolen prövade åtalet i sak borde det föreligga en skyldighet att besluta om undanröjande.
308 SOU 1993:35
Beträffande de andra typer av föreskrifter vid åtalsunderlåtelse som diskuterats av Åtalsrättskommittén intog promemorian på samma grunder som framhållits av kommittén en avvisande hållning.
Promemorieförslaget ledde inte till lagstiftning i vad avser möjligheten att kombinera åtalsunderlåtelse med böter. Departementschefen pekade på det logiskt svårförenliga i att på en gång besluta om åtalsunderlåtelse och att utmäta ett straff. Vidare framhöll hon motsägelsefullheten i det föreslagna rekvisitet för strafföreläggande - att det skall vara påkallat för den unges tillrättaförande eller av hänsyn till allmän laglydnad — och grundrekvisitet för åtalsunderlåtelse - att inte något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. Vidare ansåg departementschefen att den föreslagna skyldigheten för åklagaren att begära undanröjande av ett strafföreläggande i samband med återkallelse av en åtalsunderlåtelse skulle innebära en möjlighet till omprövning av skuldfrågan som går långt utöver de gällande restriktiva möjligheterna till sådan omprövning (prop. 1987/88 :135 s. 24).
Här skall slutligen i korthet nämnas att även Brottsförebyggande rådets kriminalpolitiska arbetsgrupp tog upp frågan om utrymmet för åtals- underlåtelser i sin rapport (1977z7) Nytt straffsystem. En av arbets- gruppens allmänna principer för straffsystemet var att ett brott skall följas av straff. Arbetsgruppen menade att ett system med möjligheter till vittgående avsteg från åtalsprincipen i praktiken medför att det straffrättsli- ga ingripandet urvattnas. Arbetsgruppens principiella inställning var att, om lagstiftaren avser att begränsa kriminaliseringen på ett visst område, detta bör ske genom straffrättsliga, inte straffprocessuella medel. I den mån man finner det önskvärt att begränsa åtalsplikten, bör domstol ha samma möjlighet att underlåta att döma till påföljd som åklagare att underlåta åtal. Även om gruppens principiella inställning således var klar, ansåg man likväl att det fanns fall där särskilt processekonomiska skäl talade för större möjligheter till åtalsunderlåtelse. Arbetsgruppen avsåg här olika återfalls- och konkurrenssituationer. Arbetsgruppen betonade domstolarnas funktion när det gäller att träffa straffrättsliga avgöranden, i varje fall beträffande brott som inte är ringa. Man ansåg sig inte heller kunna utesluta att rättegången i brottmål har viss allmänpreventiv betydelse genom att man däri kan demonstrera att den dömde bär ansvaret för brottet och öppet redovisa vilken påföljd det leder till. I motsats härtill är ett beslut om åtalsunderlåtelse en intern sak mellan åklagaren och den misstänkte, varigenom straffanspråket kan komma att skjutas åt sidan.
SOU 1993:35 309
10.8 Våra överväganden och förslag
Vi delar Åklagarutredningens uppfattning att principen om absolut åtalsplikt bör uppehållas men att rapporteftergift och åtalsunderlåtel- se utgör nödvändiga avsteg därifrån. Vi föreslår att de regler om åtalsunderlåtelse som upptagits i förordningen (1988:217) om försöksverksamhet med snabbare utredningar rörande unga lagöver- trädare i väsentliga delar bör göras generellt tillämpliga. Den unges vilja att gottgöra målsäganden för skada bör särskilt beaktas vid prövningen av frågan om åtalsunderlåtelse. Beslut därom bör i princip inte meddelas vid återfall. Vi anser inte att ett system med villkorade åtalsunderlåtelser bör införas. Den unge bör alltid delges beslutet om åtalsunderlåtelse vid ett personligt sammanträffande med åklagaren varvid situationens allvar bör framhållas. Även den unges vårdnadshavare bör vara närvarande. En åtalsunderlåtelse skall kunna återkallas om den unge visar misskötsamhet.
Som vi framhållit inledningsvis behandlar vi i detta avsnitt de materiella förutsättningarna för meddelande av rapporteftergift och åtalsunderlåtelse, frågan om en åtalsunderlåtelse skall kunna förenas med villkor, formerna för meddelande av beslutet och frågan om reaktionen vid misskötsamhet. Frågan om inhämtande av personutredning och tidfristema samt övriga handläggningsfrågor har behandlats i avsnitt 7.9.
10.81 Den absoluta åtalsplikten
Principen om absolut åtalsplikt är sedan länge väl förankrad i svensk rättstradition. Från att principen tidigare har gällt nästan helt utan undantag har utvecklingen gått mot allt fler avsteg därifrån. Utrymmet för åtals- underlåtelse har successivt vidgats och detta institut medger nu relativt stora möjligheter att underlåta lagföring av brott.
Åklagarutredningen -90 har i sitt betänkande (SOU l992:61) Ett reformerat åklagarväsende behandlat frågan om åtalspliktens utformning. Utredningen har stannat för att den absoluta åtalsplikten bör bibehållas. Närmast som en utgångspunkt för våra överväganden angående institutet åtalsunderlåtelse vill vi här framhålla att vi instämmer i denna slutsats.
Ett system med absolut åtalsplikt innebär inte att åtalsprövningen generellt sett kan befrias från diskretionära inslag. För att fungera i praktiken måste ett sådant system erbjuda vissa möjligheter att under i lag angivna förutsättningar avstå från åtal, trots att förutsättningar för fällande dom i och för sig föreligger. [ en rekommendation från Europarådet om att medlemsstaternas processlagstiftning bör vila på principen om relativ åtalsplikt eller att diskretionära moment tillgodoses på annat sätt, framhålls också vikten och nödvändigheten av regler om åtalsunderlåtelse (Recco-
310 SOU 1993:35
mendation No R (87) 18). Ett system med absolut åtalsplikt, kombinerat med förhållandevis vidsträckta möjligheter att underlåta åtal i det enskilda fallet, tillgodoser, som Åklagarutredningen framhållit, väl det behov av flexibilitet som är det främsta motivet till en relativ åtalsplikt. Detta krav på flexibilitet måste naturligtvis vägas mot den grundläggande principen att ett brott skall följas av en reaktion.
Vi har tidigare uttalat att vi anser det vara av yttersta vikt att den nu nämnda principen upprätthålls även gentemot unga lagöverträdare. Som vi framhållit i avsnitt 6.3 anser vi att institutet åtalsunderlåtelse uppfyller de krav som bör ställas på en reaktion. Åklagarna har i dag stor erfarenhet av att hantera åtalsunderlåtelser. RÅ har utfärdat grundliga direktiv för tillämpningen av reglerna. RÅ ägnar dessutom i sin tillsynsverksamhet stor uppmärksamhet åt frågan om åtalsunderlåtelse, särskilt avseende sådana mer frekventa brottstyper som snatteri. Det är också av vikt att institutet åtalsunderlåtelse tillämpas på ett likformigt och förutsebart sätt. RÅ:s cirkulär och tillsynsverksamhet fyller här en viktig funktion.
Även rapporteftergift får - om än i mindre mån - anses uppfylla de krav som bör ställas på en reaktion. Visserligen kan man - liksom beträffande åtalsunderlåtelse - hävda att, om lagstiftaren avser att begränsa kriminalise- ringen på ett visst område, detta bör ske genom straffrättsliga och inte straffprocessuella medel. Rapporteftergiften tar emellertid sikte på sådana brottstyper som inte lämpligen bör avkriminaliseras. Som framgått ovan kan rapporteftergift tillämpas enbart beträffande vissa bagatellartade fall, i vilka det är uppenbart att påföljden skulle blivit böter. I dessa fall talar starka processekonomiska skäl för att behålla utrymmet för rapporteftergift oförändrat. Vi vill emellertid framhålla vikten av att rapporteftergift inte meddelas slentrianmässigt eller i fall av upprepad brottslighet. RPS särskilda föreskrifter och allmänna råd är härvid av stor betydelse. Det är vidare av vikt att en rapporteftergift lämnas i sådana former att den framstår som ett uttryck för samhällets ogillande av brottet. Den polisman som meddelar rapporteftergiften bör alltså framhålla konsekvenserna av ett fortsatt brottsligt beteende för den unge. Även i de fall en rapporteftergift meddelas i efterhand bör, med undantag för vissa bagatellartade trafikför— seelser, eftersträvas att beslutet meddelas den unge muntligen. En sådan rekommendation finns redan i RPS tidigare nämnda föreskrifter och allmänna råd och den skall naturligtvis iakttas. Som vi framhåller i avsnitt 11.3 år det även viktigt att polisen utnyttjar den möjlighet att anmoda den unge att ställa till rätta efter ett brott som föreskrivits i LUL. Om den unge vägrar att efterkomma en sådan anmodan bör, som framgår av RPS förskrifter och allmänna råd, rapporteftergift inte meddelas. Naturligtvis får inte en anmodan lämnas på ett sådant sätt att den uppfattas som en förutsättning för en rapporteftergift.
Sammanfattningsvis anser vi således att den absoluta åtalsplikten bör gälla även i fortsättningen med de avsteg som sker genom rapporteftergift och åtalsunderlåtelse. Det finns inte anledning att förändra tillämpningsom- rådet för rapporteftergift för unga lagöverträdare men det är av vikt att institutet tillämpas på ett sådant sätt att det tydligt framgår för den unge att även en rapporteftergift är ett uttryck för samhällets ogillande av brottet.
SOU 1993:35 311
Några ord bör också sägas om den särskilda åtalsprövningen enligt LUL (se 10.34). Det är här fråga om fall då den unge, som är intagen på särskilt ungdomshem enligt LVU begår brott.
Vid prövning av åtalsfrågan i dessa fall bör åklagaren i princip göra samma bedömning som om det är fråga om åtalsunderlåtelse enligt LUL. Den omständigheten att den unge är intagen på särskilt ungdomshem enligt LVU kan sålunda i vissa fall motivera att åtal inte äger rum. Av betydelse är här brottets svårhetsgrad men också om den unge gjort sig skyldig till tidigare brott. Har den unge tidigare begått brott under den tid han varit omhändertagen, är detta en omständighet som talar starkt för åtal. Det är nämligen inte rimligt att den unge upprepade gånger skall kunna lämna ungdomshemmet, göra sig skyldig till brott och återföras till hemmet utan att brotten föranleder någon åtgärd från rättsväsendet. Det måste alltså förutsättas att åklagaren noga prövar åtalsfrågan i varje särskilt fall och inte bara låter sig tröja med att den unge är placerad på ett & 12-hem. Det är viktigt att den unge ställs till ansvar för brottet och uppfattar sambandet mellan detta och reaktionen.
10.8.2 Närmare om förutsättningar för åtalsunderlåtelse
Reglerna om åtalsunderlåtelse i LUL medger mycket vidsträckta möjlig- heter till åtalsunderlåtelse för ungdomar som begått brott innan de fyllt 18 år. Även om bestämmelserna i princip är utformade som ett undantag från den absoluta åtalsplikten kan sägas att presumtionen är mot åtal i dessa fall. Lagregleringen vilar som tidigare framhållits på grundtanken att ansvaret för ungdomar som begått brott i första hand skall vila på socialtjänsten och inte kriminalvården. En viktig tanke bakom regleringen är också att institutet åtalsunderlåtelse möjliggör en snabb och smidig handläggning av brott av unga.
Möjligheterna till åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare utvidgades senast 1985. Genom att bestämmelser om s.k. öppenvårdstvång infördes i LVU fick åklagarna möjlighet att beakta även sådana insatser från socialtjänsten som ett skäl för åtalsunderlåtelse.
Reglerna om åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare uppbärs huvudsakligen av syftet att undvika att de unga ställs inför domstol och blir föremål för kriminalvårdens åtgärder. Detta syfte har ansetts så viktigt att det motiverat att principen om absolut åtalsplikt bryts igenom på detta område. Den grund för åtalsunderlåtelse som här närmast kommer i fråga är att den unge är eller blir föremål vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU eller för annan åtgärd som innebär att han får hjälp eller stöd. Åtalsunderlåtelse på sådan grund förutsätter alltså att de sociala myndig- heterna reagerar eller att den unge genom exempelvis vårdnadshavarens försorg får hjälp eller stöd. Härtill kommer att det med skäl skall kunna antas att vad som sker genom åtgärden är lämpligast för den unge. Här avses alltså fall då den unge blir föremål för adekvata åtgärder utan att åtal väcks. Som framgått skall åklagaren enligt nuvarande ordning vid sin bedömning bl.a. beakta att påföljden, om åtal väcks, ofta blir ett överläm— nande till vård inom socialtjänsten. Enligt vårt förslag skall denna reaktion
312 SOU 1993:35
inte längre ingå i BrB:s påföljdssystem. Som kommer att framgå i det följande får detta vissa konsekvenser för åtalsunderlåtelseinstitutet.
Vi har i avsnitt 6.3 redovisat våra överväganden angående de principer som bör vara grundläggande för påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Som där framhållits griper de olika principerna in i varandra och det är inte heller lämpligt att helt renodla dessa beträffande ungdomar. Vår uppfattning är att en åtalsunderlåtelse uppfyller de krav som bör ställas på en reaktion och att utrymmet för tillämpningen av denna reaktion i huvudsak bör kvarstå. Våra principiella överväganden angående på- följdssystemet får dock en viss återverkan på utrymmet för åtalsunderlåtel— se enligt LUL.
Utmönstrandet av påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten ligger i linje med vår uppfattning att alla åtgärder mot unga lagöverträdare i anledning av ett brott skall beslutas inom rättsväsendet. En konsekvens härav är att tvångsåtgärder enligt 3 & LVU på grund av ett brott som är föremål för utredning inte kommer att aktualiseras. Detta innebär att åtal skall väckas i de fall då åklagaren - enligt dagens systern - som en förutsättning för åtalsunderlåtelse anser sig böra kräva att socialnämnden vidtar tvångsåtgärder på grund av brottet. Däremot kan den unge bli föremål för tvångsåtgärder enligt LVU på andra indikationer än det aktuella brottet, vilket kan föranleda att åklagaren underlåter att åtala.
Vid sin bedömning av om åtal skall väckas skall åklagaren sålunda beakta om den unge redan är föremål för tvångsåtgärder enligt LVU, exempelvis i anledning av missbruk. Om så är fallet och socialnämnden anser att därigenom vidtagits vad som är lämpligast för den unge, kan åklagaren, om övriga förutsättningar för åtalsunderlåtelse är uppfyllda, naturligtvis avstå från att åtala. I dessa fall äger åklagaren utgå från att den unge blir föremål för annan åtgärd som innebär att han får hjälp eller stöd. Som framgått ovan i avsnitt 1031. bör åklagaren acceptera social- nämndens bedömning av lämpligheten av de föreslagna eller vidtagna åtgärderna. Om socialtjänsten föreslagit eller ingripit med åtgärder enligt socialtjänstlagen kan åklagaren, liksom enligt gällande rätt, underlåta åtal om inte ett sådant är påkallat av ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse.
Enligt vår mening är den förändring våra förslag innebär för till- lämpningen av institutet åtalsunderlåtelse väl motiverad. I de fall, då ett väsentligt allmänt intresse berörs, torde det framför allt vara fråga om återfall i brott eller att brottsligheten är av sådan art eller har ett sådant straffvärde att ett åtal av dessa skäl bör anses påkallat. Vi menar att det är angeläget att åtal väcks i sådana fall. Detta torde i stor utsträckning ske redan i dag. Vad särskilt avser återfallssituationen anser vi att det är väsentligt att åtalsunderlåtelse, som huvudregel, inte beviljas vid fortsatt brottslighet. Detta gäller naturligtvis även de fall i vilka åtalsunderlåtelse meddelas på grund av att brottet uppenbarligen har begåtts på grund av okynne eller förhastande. Vi har övervägt att föreslå en regel som uttryckligen begränsar möjligheterna till åtalsunderlåtelse vid återfall. En sådan regel skulle emellertid kunna leda till en rigid och stelbent till- lämpning av institutet och i vissa fall t.o.m. kunna te sig stötande. Det skall emellertid understrykas att åtalsunderlåtelse som regel inte bör ges
SOU 1993:35 313
i fall av förnyad brottslighet. Ett särskilt skäl för att meddela beslut om åtalsunderlåtelse även vid återfall kan vara att det är fråga om enstaka bagatellartade brott eller att en väsentlig förändring inträtt, t.ex. att den unge blivit föremål för mera skärpta ingripande åtgärder på grund av ett eventuellt missbruk.
Utöver det nämnda syftet, att undvika att ungdomar blir föremål för domstolsförhandling och kriminalvårdande tvångsåtgärder, har reglerna om åtalsunderlåtelse även till ändamål att undvika åtal i sådana fall, där straff— värdet av en gärning är lågt eller omständigheterna i övrigt talar mot åtal eller där en process i domstol framstår som onödig eller meningslös. Med det sistnämnda åsyftas bl.a. den ovan berörda situationen att den unge även utan åtal blir föremål för adekvata åtgärder. 1 övrigt kan det här röra sig om fall där gärningen, trots att den formellt år kriminaliserad, generellt sett har ett mycket begränsat straffvärde eller där omständigheterna kring gärningen är mindre allvarliga. För att åtalsunderlåtelse skall kunna meddelas i sådana fall förutsätts alltså inte att den unge blir föremål för någon åtgärd. De fall som här främst kommer i fråga är åtalsunderlåtelse på grund av att brottet uppenbart begåtts av okynne eller förhastande.
Om det är uppenbart att brottet förövats av en tillfällighet och det kan antas att den unge får en tillräcklig varning genom polis- och åklagarmyn- dighetens ingripande, krävs det, som ovan framgått, inte att brottet i och för sig är ringa. För bötesbrottens del är utrymmet för åtalsunderlåtelse på denna grund betydande. Vi anser inte att det finns anledning att här föreslå någon ändring i utrymmet för åtalsunderlåtelse. Flertalet av de ungdomar som någon gång erhåller en åtalsunderlåtelse upphör med att begå brott. I ett klart övervägande antal fall är alltså åtalsunderlåtelse en tillräckligt ingripande markering av samhällets ogillande av brottet. Särskilt med den uppstramning av formerna för delgivning av beslutet om åtalsunderlåtelse som föreskrivits för 1988 års försöksverksamhet ges ökade förutsättningar för att beslutet skall framstå som en allvarligt menad varning. I samma riktning verkar det numera i LUL inskrivna skötsamhetskravet. Som nedan framgår föreslår vi att försöksförordningens regler skall göras generellt tillämpliga på delgivning av ett beslut om åtalsunderlåtelse.
Institutet åtalsunderlåtelse har även den fördelen att beslutet kan meddelas i nära anslutning till brottet. Det är viktigt att möjligheterna att åstadkomma ett snabbt förfarande tas till vara. Till fördelarna bör också räknas att institutet är processekonomiskt motiverat. Genom reglerna om åtalsunderlåtelse kan åklagaren prioritera mellan olika ärenden. Visserligen är inte rättegångsbalkens regler om förundersökningsbegränsning tillämpliga då åtalsunderlåtelse övervägs enligt LUL, men likväl finns möjligheter till processekonomiska vinster om åtal inte väcks. Åklagaren kan under vissa förutsättningar även enligt LUL underlåta att inleda eller lägga ned en påbörjad förundersökning för brott, som den unge misstänks ha begått, innan beslutet om åtalsunderlåtelse fattas. De kriminalpolitiska effekterna får här anses tillgodosedda genom det utredningsförfarande och den kontakt med åklagaren som den unge redan varit föremål för. Även den omständigheten att man genom en åtalsunderlåtelse undviker en domstolsförhandling medför en kostnadsbesparing. Anledningen till att
314 SOU 1993:35
rättegångsbalkens regler här kan sättas åsido är att lagstiftaren, beträffande brott av unga, ansett det ligga ett kriminalpolitiskt värde i själva polisut- redningen och beslutet om åtalsunderlåtelse. Enligt vår mening är det också viktigt att de kriminalpolitiska effekterna av själva förfarandet tillvaratas. Möjligheterna till förundersökningsbegränsning bör således inte utvidgas (se avsnitt 7.9.4).
Den begränsning som består i att åtalsunderlåtelse inte får meddelas om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts innebär enligt vår mening en väl avvägd avgränsning av de fall i vilka åtal är påkallat. Visserligen kan innebörden av vad som i det enskilda fallet skall anses vara ett väsentligt intresse variera. Som Åklagarutredningen framhållit finns det anledning anta att åklagarnas praxis vad avser åtalsunderlåtelse är väl så mycket beroende av allmänna värderingar och fömuftsresonomang som den närmare utformningen av ett svårtolkat rekvisit. Vi delar Åklagarutredningens uppfattning att möjligheterna att styra tillämpningen genom en förändring av rekvisitet "väsentligt intresse " inte skall överbetonas. Det statistiska underlag som Åklagarutredningen har haft tillgång till är inte tillräckligt för att bedöma om olikformigheter i tillämpningen föreligger mellan olika distrikt eller regioner. Enligt Åklagarutredningen finns dock vissa tecken på en sådan olikformighet. Dessa tyder dock, menar man, sällan på att åtal underlåts i större ut- sträckning än vad som förutsätts i RÅ:s cirkulär. Åklagarutredningen har tvärtom funnit att praxis, när det är fråga om att underlåta åtal, är strängare på vissa håll och beträffande vissa brottstyper. Detta gäller särskilt åtalsunderlåtelse för snatteri och är mest markerat beträffande ungdomar. Under sådana förhållanden är det särskilt angeläget att användningen av institutet åtalsunderlåtelse följs noggrant. Det är viktigt att reglerna tillämpas på ett likformigt sätt över hela landet. Som tidigare framhållits fyller RÅ:s cirkulär och tillsynsverksamhet här en viktig funktion.
För att institutet åtalsunderlåtelse skall kunna fylla sin funktion måste man acceptera att bestämmelserna innehåller en rad diskretionära och i viss mån motstridande moment. Det finns i Åklagarutredningens utvärdering ingenting som tyder på att den praktiska tillämpningen av regelsystemet inger farhågor från rättssäkerhetssynpunkt. Åklagarutredningen har inte heller funnit anledning att föreslå någon ändring i grundrekvisitet för åtals- underlåtelse enligt 20 kap. 7 & RB, att något väsentligt enskilt eller allmänt intresse inte får åsidosättas genom beslutet. Som framgått är detta rekvisit eri grundförutsättning även för åtalsunderlåtelse enligt LUL. Enligt vår mening kan rekvistitet betraktas som en väl avvägd kompromiss mellan de olika, och i viss mån motstående intressen, som gör sig gällande vid utformningen av reglerna om åtalsunderlåtelse.
Eftersom vi ansluter oss till Åklagarutredningens uppfattning finner vi inte heller anledning att föreslå någon ändring av de generella förutsätt- ningarna för en åtalsunderlåtelse enligt LUL. Som vi ovan framhållit är det dock viktigt att åtalsunderlåtelse, som huvudregel, inte meddelas i fall av fortsatt brottslighet. Lika viktigt är att institutet inte tillämpas på ett sådant sätt att målsägandens intresse åsidosätts. Det finns emellertid goda
SOU 1993:35 315
förutsättningar att beakta dessa omständigheter redan inom ramen för gällande regler.
10.83 Den unges vilja att göra rätt för sig
Sedan 1988 skall åklagaren vid sin bedömning av om åtalsunderlåtelse skall meddelas särskilt beakta den unges vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet eller att avhjälpa eller begränsa skadan. Åklagaren kan med stöd av denna regel räkna den unge till godo att han t.ex. kontaktat målsäganden och diskuterat möjligheterna att göra rätt för sig eller att han följt en anmodan av polis att ställa till rätta. Det förtjänar att framhållas att systemet inte får medföra att någon kan "köpa sig fri " från åtal. Det är viljan att göra rätt för sig som är avgörande för bedömningen. Bestämmelsen ligger väl i linje med de strävanden att öka de reparativa sanktionernas betydelse som vi berör i avsnitt 11. Som uttalats i ett flertal sammanhang är det av stort intresse att unga lagöverträ- dare konfronteras med följderna av sina handlingar. Utöver att den unge på ett tydligt sätt inser konsekvenserna av gärningen tillgodoses även målsägandens intresse av "upprättelse". Vi behandlar på annan plats i detta betänkande (avsnitt 18.1) medlingsinstitutet. Som där framgår pågår det, på olika platser i landet, ett antal medlingsprojekt och andra projekt som har till syfte att förmå ungdomar som begår brott att göra rätt för sig. Dessa projekt är, under förutsättning att de bedrivs inom de gränser lagen uppställer, lovvärda initiativ. De möjligheter att ställa till rätta som erbjuds den unge inom ramen för projekten får dock inte presenteras på ett sådant sätt att de uppfattas som en förutsättning för en åtalsunderlåtelse. Det får självfallet inte heller förekomma att den unge lockas att delta i projektet under sådana förespeglingar, då det är uppenbart att han ändå skulle erhålla en åtalsunderlåtelse.
När den unge visat vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet eller att avhjälpa eller begränsa skadan är det självklart att dessa omständigheter skall beaktas, vid prövningen av frågan om åtalsunderlåtelse. Likaså är det rimligt att beakta, om den unge på annat sätt gottgjort målsäganden för skadan. En sådan gottgörelse kan ske exempelvis genom att den unge sammanträffar med målsäganden och ber om ursäkt, att han deltar i en medling eller att han utför visst arbete för målsägandens räkning. Mot bakgrund av det sagda föreslår vi att det 1 & fjärde stycket LUL införs ett tillägg av vilket framgår att den unges vilja att gottgöra målsäganden för skada i anledning av brottet skall beaktas vid prövningen av frågan om åtalsunderlåtelse.
10.8.4 Villkorad åtalsunderlåtelse
Enligt våra direktiv skall vi överväga frågan om det bör införas en möjlighet att förena ett beslut om åtalsunderlåtelse med villkor. Som framgått av avsnitt 10.7 har denna fråga övervägts vid åtskilliga tillfällen, dock utan att de förslag som därvid framlagts lett till lagstiftning.
316 SOU 1993:35
Den främsta fördelen med att ge åklagarna möjlighet att meddela någon form av villkorad åtalsunderlåtelse är självfallet att det skulle innebära ökade möjligheter att undvika ett åtal, varigenom färre ungdomar än i dag behövde ställas inför domstol. Förutom den fördel detta innebär för ungdomarna själva kan vissa processekonomiska vinster göras. Vidare skulle en villkorad åtalsunderlåtelse ytterligare kunna förstärka åtals- underlåtelsens funktion som en varning från samhällets sida. Troligen skulle man även kunna uppnå vissa tidsvinster. Det kan dock ifrågasättas hur stora dessa skulle bli. Mot de fördelar som nu anförts måste vägas de kritiska synpunkter av i huvudsak det innehåll som redovisats i samband med frågans tidigare behandling. De villkor som skulle kunna komma i fråga motsvarar i huvudsak sådana föreskrifter som domstolarna kan meddela i samband med en villkorlig dom eller en dom på skyddstillsyn. Det kan exempelvis vara fråga om skyldighet att betala skadestånd, att den misstänkte skall undergå viss vård eller behandling i rehabiliteringssyfte eller ställas under övervakning eller att han skall betala tilläggsböter.
Enligt vår uppfattning har de argument som tidigare framförts mot en sådan utvidgning av åklagarnas befogenheter fortfarande stor bärkraft. Det kanske starkaste skälet är att åklagarna, om de tilldelades rätt att meddela beslut om villkorade åtalsunderlåtelser, skulle komma att i princip spela samma roll som en domstol. Domstolsförfarandet med sitt starka inslag av medverkan av nämndemän garanterar bl.a. att offentlighetsprincipen upprätthålls. Som framgår i flera avsnitt i detta betänkande bör det inte heller vara ett självändamål att unga lagöverträdare inte ställs inför domstol. Vi anser att det i domstolsförfarandet ligger en viss kriminalpo- litisk effekt som bör tas till vara. Det skall vidare framhållas att en åtalsunderlåtelse inte innebär något rättskraftigt avgörande i skuldfrågan. Av särskild betydelse är också att man bör undvika att försätta unga personer i en situation, där de anser sig tvingade att godta villkoret för att undvika ytterligare reaktioner som kanske i verkligheten skulle innebära ett mindre ingripande. Bl.a. mot denna bakgrund måste det antas att den unge i många fall skulle behöva anlita en offentlig försvarare. Ännu en nackdel med ett system med villkorad åtalsunderlåtelse är att det förutsätter någon form av prövotid för den unge.
Antingen man väljer den modell med vilandeförklaring av beslut om åtalsunderlåtelse som föreslogs av Åtalsrättskommittén eller en modell där villkoren fastställs i beslutet om åtalsunderlåtelse, kommer åklagarens slutliga ställningstagande i åtalsfrågan att hållas svävande under en kortare eller längre tid. Även den sistnämnda modellen förutsätter nämligen självfallet att åtalsunderlåtelsen kan undanröjas om villkoren inte följs. Enligt båda modellerna är den enda sanktion som kan tillgripas vid misskötsamhet att åklagaren väcker åtal. Ett sådan ordning motverkar en snabb och smidig handläggning.
Till de nackdelar som nu nänmts kommer, vilket alltid framhållits när den här aktuella frågan behandlats, den principiella tveksamhet som ligger i att avstå från lagföring och samtidigt till beslutet knyta typiskt straffrätts- liga ingripanden. Denna synpunkt gör sig särskilt gällande vid över— väganden om möjligheten att förena en åtalsunderlåtelse med tilläggsböter.
SOU 1993:35 317
1 den tidigare nämnda departementspromemorian (Ds Ju 1987: 1 1) anfördes som skäl för en sådan möjlighet, att man därigenom skulle kunna undvika ett åtal då åklagaren anser att det utöver åtgärder inom socialtjänsten krävs ett bötesstraff. Visserligen är det - som framhölls i promemorian - riktigt att åklagarna kan utfärda ett strafföreläggande i stället för att besluta om åtalsunderlåtelse och att det föreslagna systemet därför inte ur praktisk synpunkt skulle innebära något nytt. Även om strafföreläggande utfärdas på åklagamivå föreligger dock den avgörande skillnaden att ett sådant föreläggande är ett bötesstraff och således resultatet av en lagföring av brottet.
Man kan således inte komma ifrån den logiska inkonsekvens som blir följden av att man inför en möjlighet att förena en åtalsunderlåtelse med ett bötesstraff . Enligt vår mening är en sådan inkonsekvens inte acceptabel. Mot den här diskuterade möjligheten talar även den motsättning som råder mellan uppställande av ett rekvisit för bötemas utdömande och grundre- kvistitet för åtalsunderlåtelse, dvs. att det inte skulle bli fråga om åsidosät- tande av något väsentligt allmänt eller enskilt intresse.
Som ytterligare skäl mot ett system med villkorad åtalsunderlåtelse talar följande synpunkter. Flertalet av de villkor som skulle kunna förenas med en åtalsunderlåtelse torde innebära någon form av frihetsinskränkning. De torde också förutsätta att socialtjänsten vidtar vissa verkställighetsåtgärder. En av de bärande tankarna bakom det av oss föreslagna reaktionssystemet för unga lagöverträdare är att principerna om förutsebarhet, likabehandling och proportionalitet därigenom kommer att tillgodoses bättre än idag. Vi har tidigare påpekat att detta, enligt vår mening, förutsätter att reaktioner som innebär frihetsinskränkningar beslutas av allmän domstol och verkställs av kriminalvården. Härigenom kommer även socialtjänstens roll som en hjälpande och stödjande instans att förstärkas. Enligt vår upp- fattning kommer de nämnda tankegångarna att motverkas, om det införs en möjlighet att förena ett beslut om åtalsunderlåtelse med villkor.
Sammanfattningsvis anser vi således att de skäl som kan anföras till stöd för ett system med villkorad åtalsunderlåtelse inte är tillräckliga för att motverka nackdelarna med ett sådant system. Som framgår i avsnitt 15.6.12. är dessa nackdelar en av anledningarna till att vi inte anser att ungdomskontrakt efter dansk modell skall införas i det svenska reaktions- systemet.
10.8.5 Delgivning av beslut om åtalsunderlåtelse
Det är viktigt att beslutet om åtalsunderlåtelse delges den unge på ett sådant sätt att åtalsunderlåtelsen framstår som en allvarligt menad varning från samhällets sida. Vi har ovan i avsnitt 10.3.2. redogjort för de bestämmelser som gäller för delgivning av beslutet. Som där framhålls innebär bestämmelserna i Föf att det ställs strängare krav på formerna för delgivning av beslutet i försöksdistrikten än i övriga delar av landet. Vi anser att åtalsunderlåtelsens funktion att uttrycka samhällets ogillande av brottet ytterligare bör stärkas. Härför talar att delgivningen sker i sådana former att den unge blir klar över situationens allvar. Det är då även
318 SOU 1993:35
betydelsefullt att den unges vårdnadshavare i så stor utsträckning som möjligt är närvarande när beslut meddelas. Med vårdnadshavare likställer vi i detta sammanhang annan fostrare (familjehemsföräldrar) som har den faktiska vården av den unge. Av BRÅ:s ovannämnda utvärdering framgår att den unges föräldrar varit närvarande vid delgivningen i tämligen stor utsträckning och att såväl de som den unge själv i regel uppfattat det personliga sammanträffandet med åklagaren som positivt. Vi anser att Föfzs regler om delgivning av beslutet om åtalsunderlåtelse bör göras generellt tillämpliga samt att åklagarna själva alltid skall svara för delgivningen. Detta innebär att delgivningen av beslutet, som huvudregel, skall ske vid ett personligt sammanträffande mellan åklagaren, den unge och hans vårdnadshavare. Ett sådant sammanträffande skall som regel äga rum även i de relativt sällsynta fall, då åtalsunderlåtelse avser ringa brott för vilka endast böter ingår i straffskalan. Det är viktigt att åklagaren personligen sammanträffar med den unge och dennes vårdnadshavare då det är fråga om typiska ungdomsbrott. Exempel på sådana brott kan vara ofredande, snatteri eller skadegörelse. Även företrädare för socialtjänsten bör naturligtvis ges tillfälle att närvara. Självfallet är en sådan närvaro av särskild betydelse då åklagaren förutsätter någon åtgärd från socialtjänstens sida.
Den regel om muntlig delgivning som vi nu förordar kan av praktiska skäl inte göras undantagslös. Man kan tänka sig fall då den unge och/eller hans vårdnadshavare flyttat till okänd adress eller av annan anledning inte kan nås eller inte vill medverka till sammanträffandet. Vi har visserligen övervägt att föreslå regler angående formerna för kallelse till samman- träffandet samt att till dessa knyta regler om vite och hämtning. Ett sådant förfarande skulle dock av praktiska skäl vara svårt att genomföra och även motverka den snabba och smidiga handläggning som vi strävar efter. Vi anser därför att delgivningen skall få ske skriftligen, om det möter särskilda svårigheter för en muntlig delgivning.
Vad särskilt angår de fall då den unge vägrar att inställa sig skall det, som framhölls i den ovan nämnda departementspromemorian, klarläggas för denne att det formellt sett finns möjlighet för åklagaren att återkalla sitt beslut om åtalsunderlåtelse och i stället väcka åtal. För att beslutet skall få återkallas krävs dock i princip att nya omständigheter skall ha inträffat. Det är emellertid viktigt att myndigheterna visar fasthet och konsekvens i sitt handlande. Det enda sättet att ytterst komma till rätta med ungdomar som inte vill ta emot ens en delgivning av en åtalsunderlåtelse är att åklagaren i stället väcker åtal. Naturligtvis får återkallelse ske endast i sådana undantagsfall då det kan konstateras att den unge saknat laga förfall och att hans vägran att komma uppenbarligen beror på tredska. Som anfördes i den nämnda departementspromemorian bör åklagaren, om den unge inte infinner sig efter kallelse, i första hand genom brev upplysa denne om vad saken gäller och erinra om att följden av att han uteblir kan bli att åtal kommer att väckas. Den omständigheten att den unges vårdnadshavare uteblir kan självfallet inte utgöra ett hinder för delgivning av åtalsunderlåtelsen eller medföra att den återkallas. Naturligtvis kan inte heller socialtjänstens utevaro utgöra ett sådant hinder. Socialtjänsten har
SOU 1993:35 319
emellertid en viktig uppgift att fylla när det gäller att stödja den unge och hans vårdnadshavare i bl.a. kontakterna med åklagarmyndigheten. Som vi sagt ovan är det också naturligt att företrädare för socialnämnden är närvarande vid delgivningen, i varje fall om det förutsätts någon åtgärd från nämndens sida. Även i de fall då delgivningen sker muntligen bör den unge få ett skriftligt beslut. Vi anser att den ordning som förekommer under försöksverksamheten i Handens åklagardistrikt är lämplig. Som framgår av avsnitt 7.6 innebär denna att den unge skriftligen får kvittera en handling angående åtalsunderlåtelsen och dess innebörd. Det bör ankomma på RÅ att utforma en för ändamålet lämplig rutin.
Beslutet om åtalsunderlåtelse skall självfallet delges den unge så snart som möjligt efter det att åklagaren fattat beslut i åtalsfrågan. Vikten av att reaktionen kommer i nära anslutning till brottet har betonats i åtskilliga sammanhang. Vi har behandlat frågan om förundersökningen och tid- fristema för denna i avsnitt 7.9.4. Enligt vår uppfattning bör regeln vara att beslut om åtalsunderlåtelse skall delges senast en vecka efter det att beslutet fattats. Huvudregeln är således att delgivningen skall ske så snart som möjligt efter det att åklagaren fattat sitt beslut i åtalsfrågan och ett överskridande av tidsfristen får endast ske i undantagsfall.
Som vi tidigare sagt är det viktigt att beslutet om åtalsunderlåtelse delges den unge på ett sådant sätt att han inser allvaret i situationen. Det får inte gå slentrian i kontakterna mellan åklagarna och de unga lagöverträ- darna. Delgivningen av åtalsunderlåtelsen är ett utmärkt tillfälle för åklagaren att med den unge diskutera igenom konsekvenserna av hans handlande. Åklagaren bör därvid naturligtvis även ta upp de konsekvenser brottet haft för målsäganden. Han bör särskilt ta upp eventuella skade- ståndsfrågor och höra efter om den unge gjort rätt för sig. Föf innehåller vissa regler om hur åklagaren bör agera vid delgivningen. Med ett undantag anser vi att dessa regler skall göras generellt tillämpliga. Undantaget avser den uppgift som lagts på åklagaren att höra efter i vilken utsträckning den unge försökt gottgöra eller avhjälpa skada som upp- kommit genom brottet. Visserligen kan det ha ett pedagogiskt värde att åklagaren under sitt samtal tar upp denna fråga. Beslutet om åtals— underlåtelse är emellertid redan fattat när sammanträffandet äger rum och det bör inte kunna återkallas enbart av det skälet att den unge inte uppfyllt ett tidigare åtagande att göra rätt för sig. Ett sådant förfarande skulle innebära att ett åtagande de facto blev ett villkor för åtalsunderlåtelsen. Vi har ovan avvisat tanken på att föreslå sådana villkor. Den nämnda föreskriften bör alltså upphävas. De bestämmelser vi nu diskuterat bör placeras i LUL.
10.8.6 Uppföljning av socialnämndens åtgärder
Om åklagaren vid beslutet om åtalsunderlåtelse förutsatt att socialnämnden vidtar någon åtgärd, skall en underrättelse om beslutet tillställas social- nämnden (4 5 LUL). Åklagaren skall därefter höra efter om åtgärden kom— mit till stånd. Om så inte skett skall åklagaren anmäla detta till länsstyrel- sen.
320 SOU 1993 :35
Vi har i en enkätundersökning till samtliga av landets åklagardistrikt ställt frågan hur den nämnda bestämmelsen tillämpas. Enkätsvar har inkommit från 85 av landets 86 åklagardistrikt. 58 av dessa distrikt har svarat att man alltid följer bestämmelsen, 7 distrikt har svarat att så vanligen sker medan 13 distrikt angett att man sällan tillämpar bestämmel— sen. 1 4 distrikt tillämpas bestämmelsen aldrig medan 3 distrikt svarat att praxis varierar beroende på vilken åklagare som är i tjänst. Vi har ställt samma fråga i den enkät vi skickat ut till socialtjänsten (se härom avsnitt 5.2.7). Enkäten skickades ut till tio socialförvaltningar/stadsdelsnämnder och sammanlagt inkom 59 enkätsvar. Enligt 27 av dessa inhämtar åklagaren aldrig sådana upplysningar som här avses, 20 anför att så sker ibland, 8 att det sker regelmässigt medan 2 inte vet och 2 inte svarat på frågan.
Det föreligger således en märkbar skillnad mellan socialtjänstens och åklagarnas svar på den ställda frågan. Vi är dock medvetna om att vårt underlag beträffande socialenkäten är begränsat och att man därför inte kan dra några generella slutsatser av denna. De svar som avgetts ger likväl en viss antydan om socialtjänstens erfarenheter beträffande tillämpningen av den här aktuella bestämmelsen. Vi vill därför framhålla att det är av vikt att bestämmelsen iakttas och att åklagarna följer upp vilka åtgärder som kommer till stånd efter ett beslut om åtalsunderlåtelse.
10.8.7 Återkallelse av beslutet om åtalsunderlåtelse
Den som erhållit en åtalsunderlåtelse skall iaktta skötsamhet. Det konkreta innehållet i skötsamhetskravet är att den unge inte begår nya brott. Vid delgivningen av beslutet om åtalsunderlåtelse skall åklagaren upplysa den unge om innehållet i skötsamhetskravet och om vilka följderna kan bli om han fortsätter att begå brott. För att skötsamhetskravet skall uppfattas som allvarligt menat krävs självfallet att det är förenat med någon typ av sanktion. Den sanktion som kommer i fråga är att åklagaren återkallar beslutet om åtalsunderlåtelse. Som framgått ovan visar BRÅ:s utvärdering av 1988 års ändringar i LUL att åtalsunderlåtelser praktiskt taget aldrig återkallas. Om institutet åtalsunderlåtelse skall framstå som en allvarligt menad varning i anledning av ett brott, är det viktigt att åklagarna reagerar när den unge fortsätter att begå brott. Detta innebär i och för sig inte att en tidigare åtalsunderlåtelse alltid måste återkallas vid fortsatt brottslighet. Den adekvata reaktionen kan mycket väl vara att åklagaren låter åtals- underlåtelsen bestå och utfärdar strafföreläggande eller väcker åtal enbart för det nya brottet. Som vi framhållit i det föregående bör det inte förekomma att en ung lagöverträdare, som fortsätter att begå brott inom kort tid efter en meddelad åtalsunderlåtelse, annat än i särskilda fall får en ny åtalsunderlåtelse. Som departemenstchefen framhöll i prop. 1987/88 :135 är det viktigaste i sammanhanget att den nya brottsligheten föranleder en markerad reaktion från samhällets sida. Den reaktion som består i att åklagaren väcker åtal eller utfärdar strafföreläggande för den nya brottsligheten är enligt vår mening många gånger tillräcklig.
SOU 1993:35 321
Vi skall slutligen påpeka att vi anser att nuvarande rutiner för registre- ring av åtalsunderlåtelse enligt LUL är tillräckliga för att det gällande systemet skall kunna fungera.
10.8.8 Åtalsunderlåtelse enligt RB
Åklagarutredningen har även behandlat frågan om utformningen av åtals- underlåtelse enligt RB och därvid stannat för att nu gällande bestämmelser inte bör ändras. Man har grundat sin slutsats bl.a. på resultatet av den av utredningen utförda utvärderingen av 1985 års reform av institutet. Denna visar att antalet åtalsunderlåtelser enligt RB varit tämligen konstant under senare år och faktiskt sjunkit något efter 1985. Framför allt är det åtals- underlåtelser vid bötesbrottslighet som minskat i antal. Unga lagöverträda- re meddelas som ovan framgått, som huvudregel, åtalsunderlåtelse enligt LUL. I den mån reglerna i denna lag inte medger åtalsunderlåtelse skall i princip prövning ske också enligt 20 kap. 7 & RB. Det finns ingen anledning anta att det antal åtalsunderlåtelser som meddelas unga lagöverträdare med stöd av RB skulle ha ökat eller i övrigt ge anledning att överväga en ändring av bestämmelsen. Vi delar Åklagarutredningens uppfattning att tillämpningsområdet för åtalsunderlåtelse enligt RB är väl avvägt och alltså inte bör ändras.
, ',llll .
ll. ,..”
II:... will,:- .,: "I ' |,” ",I,' ,', ,... ' ",' . 'F " "' "ullig. . ' , ,, I..-, .. WWW;
3. 1
. .. WWWM .Iiiii mimmi. "I&I-IIIN .jni'ir. IIIWW'W .it-ii. .it nimi-i'.' tin-"law -III-. l.....rlI'LI III-' 'I:I-..-. i" I.. 'iil'IIiI' Mmmmaunmm . ",I, "lll "" 'I'-"'.'.I.1'"'-(.""WM,I',-','|' l'j'l'ik'l'ir.j"."'-ii'. .. . '. II
;;. .I.,j'ikii .I'Irii II i l'.| i'iri': .in WW; ' I I"" ".l'.li.l."7. .”...le ,j'l.” ...,...J'e . . "..' ! . .,, . ., Hann-nnanmnw—Ii i...-mini. mm.-nitinii-Mn ,..-,Ijiii ännu.-minimi;- Iiliiiiniiåh' tinninilinntiwnitrlwnnmn I-: nnmmnniinnnnrnn 'Wmiimin nit-Gimli minimaran minimi-i IfriiIIIIIIIIII'III. 'IIIIIIIIIII-Iintwm .. Imi-Wim. urnan-tantra anim mistake WWW mammi. "IIIES ilman mej:, Brigham mer"-"ti IIIHIIIMWN: -»'.'.' . rti-I.: . hi!—WW' .M' ww, *,;qu WmnräI-iliwimmnaw
m',,wj.riwiia IIIIIII'IIII'II W
I'm Iwan-mmm.” "iw .imii. WWW?
." W www.mwnmninmmmwi - gj,- innnan. W Mmm minn-runnin-
inwmnnninranwrm. __... _. min-nn... "_"
li'aIl'imIzti ':'I'.li'I:'li.'-."IIIi.irI=l.31-'II
"IIi-ii' kilt: itne WII-vii
- Hi.";T r:'I'j'||...il-li.':l-'i' i..-I l,; '.iI .'.!i'.IjI'I".'IiII-."i""" I..""III..'-..i=—." l" ' ' "
"' .;j.,,;;.-II..| ; j , ':',lliI' i-j.i|5jj'ji,ijiiii..;r_'-II;IHum-uj .....Lui'li .I|l.|.ll.."'.' "H.. ' ,,,-Q," " II ii! q jquai—*,.i _.ijjjii'islll'jiii': .I' unnar. lI'.I'.. i'lh'lfrt ".I. .- ' .IIu' III'Ij'I. :: . '-II'lI,in" .. --.l'i.JII 'I'-'I. IIIII , .l-III';:I.';,Il-.;.III....- "..-II. .'i. .I. Infiliil'lljnll'lfååén'. i..,"lit""" '- =... I'k": ' ,"I' "'i..'--':.". '%j-b-Iij'jji 'ijjn'ILijjj' j i "UHI-119111? l...",- n'" ..;Ij, "' .":.ii .I'j "." ,,I'I'."' '-'i"'. ' *- ii.:ili li" "it ”lh-_ lll—JM. .'j'g'gii. 1,51,»— Ilja. I. I.. Mir,: I .,_,,.;1m1j|'IIi'lil'm't .HIIi-F "..' ',,i'l. .jjn 'j'..' '.'Itil .a. .'lIIjjjll
..iw'jjiljlnhi nivå-.."" »iI'WT'IITF "' .'"l'åuja'hl' .I',"'""II,',i.' |" '» "I'l'I'II. 'I'-ji," "'I här" lh
,',,'--' 'Lll'iijilihm'h. I'll'ht hittar...-I.; III.-II! libiiiIJi-i- -.,,',_.II,.. i.» ."- .'..lk'uiiIII. .'.- ..'l'jml'mi'lum ' ijjIr-j, -.i.I'i".' ;-jij;II.i.,. minimi ?”.." tuff. ..i'i';;,,-,ill kl ij'. IIIII' ' .i:liii'iii.I,
.,"'l..,-',',.m ,, -,.,I;,. ':..qu j,,g. ""_'tlw""wl i I_'i'II1_' III; namn...;jminjp ,,,...Iij ';I.I.,, mim-within '- " linhai .'.II-- "I 'lia'nt inl.-.. Mcul'm'lilf'fii' .II-illuI'. . I-"II'. ..Il ---III .JIi Mwai-”'+'! i...-m.m.iI .i.. .I- ,iii.L-. '.IlIlILIj, .ri .. I'::'..- I. "I'å- '-.'.. _',".-"' III"-nr:. -'i-i....IIi_i.-."iI.'.
.." '.'.iI'.|I'- .'ljrii m" "I l'iflTII". .rlelif'lf. " lttju- ?" .M'Ii' Ii. '|' .ll"""'w1*.'.'.'i" ' "Ilija "'. 'r'."j,','li"""!.' .W .I'”, en "' ,_ ",jjåi', "t'. ' sing-JTH. ' .ig'jI'",ii_"..'.:" "i'åii."..".i'i"" I,." : ' ' ' "ll-'I..IIII'III.T'.'IIII'I II,, 'rv'ii .I1.' ".'mir'r' till..”; 'I Lilitu. ..jIL; '._iu.i '."..i'Ilitq'i If,” ,,..I'iIIi "|" .'....l ';IIaiiI;1,i LJ... ..l'l;;"1. I'i'iiIi!..1.iiIiII..ii ..':I'Iilioit iIfIIIuI'l-II 'IEIW'I' II:-. "är leIIIJI "liin'i'i Minimal!"
" ,,-,"-'1 ..,-_. Illii .i...-i n'jt'...|"I1.IiIIl _,-,-. ..:: .I....IiIfI-sI'I. I :-... ' ,. '- ':'-".I I.'I.:I Inti
'..-".'"' Jinn—(night.... iiiii . i.. i.. .;3, lng, .....'.i'tI.'..ii...iii, I .;ii I- -i"'ll'... ,..-. '.I-:i. "i'm-l .iiiiii. .,ånl'il'f'. ;;;j ..'!nd ..'., ninjgsljreli'jn in I! Lilit- Im” ,.ii', .: ',. : '..I,I,' -I.1II'I '.'iil't (III -I1I
"III,-I '.' .iIle'le-i nu.:u' 'I'-.b, ")-,'IIJ'I. ...In. ,'Iu' . ,_, '.p' :$.le '.j' . in...]; I ji',"IIIII'l' l'h..'.'.'l";"."
.. ,” .i' ' i'.'"- .iai '.iäui; -r:i'I..':i w" J. nanm: 'aIII'II'I.!'"I .. .'..".""::'In..i."..-I.-.II.I';,I"II'I
,,,-H " "I, Im .Ijjiiiiiiiijii EMI-Ill. ti.- iii man'. .Ili'ri- .Ij-I .. ",-.I' I- -_,.-.. Ii .iiI f-II III..II' : ':rit
Milan.-ai ','ih'r'jI-II 'm' .'iittji'r WIHWCifÅ'HIHfhP'"*1i-vjnh'lh I-IiI it-mII- .jiijiii ” ;, IjiI. --"'"'.'. --"- InuiIIIIIIII-inneiii-I-i ..' II.-" I" IIIIIIIIIIIIIIII'HII'IWI'I'I
SOU 1993:35 323
11 Att ställa till rätta efter brott
1 1.1 Inledning
Det anses vara en självklar princip inom rättsordningen att den som vållat en skada genom ett brott är skyldig att i möjlig mån hålla den drabbade skadelös. Det viktigaste medlet för detta är allmänt sett att den som begått brottet betalar skadestånd till målsäganden. I praktiken är det emellertid vanligt att den som döms för ett brott saknar möjlighet att fullgöra en skadeståndsskyldighet. I syfte att tillgodose kravet att den som begår brott ändå skall göra rätt för sig har under senare är, såväl i Sverige som i andra länder, ett antal sanktioner med huvudsakligen reparativa inslag utvecklats. Huvudtanken bakom dessa sanktioner är att gärningsmannen i en eller annan form skall gottgöra brottsoffret och/eller samhället för den skada som den brottsliga gärningen orsakat. En annan viktig tanke bakom sanktionema är att, om gärningsmannen direkt ställs inför den skada som orsakats genom brottet, detta kan hos honom skapa en medvetenhet om och förståelse för vad brottsligheten innebär för dem som drabbas.
Exempel på den typ av sanktioner som här åsyftas är medling och sam— hällstjänst. Hit hör även de föreskrifter om skyldighet för gärningsmannen att biträda den skadelidande med visst arbete, som domstolen kan meddela i samband med ådömande av villkorlig dom och skyddstillsyn eller i samband med överlämnande till vård inom socialtjänsten. Nämnas bör också de bestämmelser i LUL som ger polis och åklagare möjlighet att verka för att unga lagöverträdare ställer till rätta efter brott. Dessa regler skall behandlas i det följande. I detta sammanhang skall även brottsbalkens regler om straffmåtning och påföljdsval beaktas i vad avser domstolens skyldighet att i dessa avseenden ta hänsyn till gärningsmannens handlande efter brottet.
11.2 Gällande rätt
11.2.1 Allmänt
Att ställa krav på att ungdomar, som begår brott, gör rätt för sig har ett visst samband med institutet samhällstjänst. En grundläggande skillnad är dock att samhällstjänst inte avser arbete som är direkt relaterat till brottet utan samhällsnyttigt arbete i allmänhet. Som framgår av avsnitt 15.2 över— vägdes frågan om samhällstjänst i propositionen med förslag om kontrakts—
324 SOU 1993:35
vård (prop. 1986/87:106) utan att något förslag om sådan påföljd lades fram. Däremot föreslogs att domstolen skulle få möjlighet att, i samband med en villkorlig dom eller dom på skyddstillsyn, ålägga den dömde att utföra ett arbete som var direkt relaterat till brottet och vars syfte i första hand var att avhjälpa den skada som orsakats av detta. Riksdagen antog förslaget och de nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 1988 (SFS 1987:761).
1 kontraktsvärdspropositionen anförde departementschefen bl.a. (5.26) att den nya påföljdsformen uppenbarligen är särskilt lämpad för yngre lagöverträdare, som i praktiken ofta får åtalsunderlåtelse. Han anförde vidare att det mest effektiva sättet att genomföra den diskuterade ordningen var att ett åläggande för den dömde att hjälpa till med att ställa till rätta på ett eller annat sätt kopplades samman med reglerna om åtalsunderlåtelse, helst i förening med en befogenhet för polisen att omedelbart efter gärningen eller dess upptäckt initiera arbete av sådant slag. Frågan om krav på att ungdomar ställer till rätta efter brott behandlades därefter i departementspromemorian (Ds Ju 1987:11) Ändrade regler om åtals— underlåtelse för unga lagöverträdare, m.m. På grundval av promemorian föreslog regeringen i prop. 1987/88:135 nya regler i LUL angående dels frågan om polisens roll i ett tidigt skede av brottsutredningen, dels frågan i vilken utsträckning den unges vilja att ställa till rätta skall beaktas i samband med åklagarens beslut i åtalsfrågan. Vidare föreslogs ett tillägg i 31 kap. 1 & BrB av innebörd att domstoleni samband med överlämnande till vård inom socialtjänsten skulle kunna ålägga en ung lagöverträdare att ställa till rätta. Riksdagen antog förslaget (bet. 1987/88:1uU36, rskr. 1987/88:403). De nya reglerna trädde i kraft den 1 juli 1988.
11.2.2 Polisen
Enligt 6 b 5 LUL får en polisman anmoda den som har fyllt eller kan antas ha fyllt 15 men ej 18 år att så snart som möjligt vidta åtgärder för att avhjälpa eller begränsa skada på egendom på grund av brott. En förut- sättning för att en anmodan skall få lämnas är att den unge erkänt brottet eller att det annars med hänsyn till omständigheterna är uppenbart att han begått det. Vidare får anmodan lämnas endast om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna och målsäganden samtyckt till åtgärden. Samtycke behöver dock inte inhämtas om det är uppenbart obehövligt.
Rikspolisstyrelsen har utfärdat allmänna råd om tillämpningen av bestämmelsen (FAP 101—1).
Som framgår av lagtexten är det en grundläggande förutsättning för att en anmodan skall få lämnas att den riktas mot den som begått brottet eller på annat sätt deltagit i det. Skuldfrågan måste således vara klar. Med denna begränsning omfattar regeln, utöver de fall där någon grips på bar gärning, även fall då det först under ett senare stadium av utredningen blir uppenbart att den unge begått gärningen. Svårigheter kan uppstå då flera ungdomar påträffas på en brottsplats och det är osäkert vilka av dem som deltagit i gärningen. Enligt RPS allmänna råd bör polismannen i dessa
SOU 1993:35 325
situationer avstå från en anmodan. Såväl den polis som griper den unge som den som senare håller förhör har rätt att göra en anmodan.
Angående vilka typer av skador som en anmodan att ställa till rätta kan avse uttalas i förarbetena att en utgångspunkt måste vara att en anmodan är realistisk för att tjäna sitt ändamål (prop. 1987/88:135 s. 27). Det skall i princip vara fråga om en arbetsuppgift som fyller en funktion för den skadelidande och som det står i den unges förmåga att utföra. Det kan således inte komma i fråga att den unge anmodas att utföra reparationer eller annat som kräver särskild sakkunskap. Vidare skall det föreligga ett direkt samband mellan skadan och vad den unge skall utföra. Ungdomar kan inte med stöd av denna bestämmelse åläggas att städa upp efter andras vandalisering eller reparera skador som de inte själva varit delaktiga i. Polisens befogenheter att lämna en anmodan är alltså mer inskränkta än domstolens befogenheter att meddela föreskrifter enligt 27 kap. 5 5, 28 kap. 5 & och 31 kap. 1 & BrB (se nedan avsnitt 11.2.4). Typiskt sett torde de åtgärder som kan komma i fråga vara knutna till sådana brott som stöld, snatteri, skadegörelse och åverkan. Det kan t.ex. gälla att städa upp efter ett inbrott eller en vandalisering, att återställa tillgripen egendom, att laga något som brutits sönder eller att rengöra något som smutsats ned. Bestämmelsen är inte begränsad till egendomsskador, även om det naturligtvis är dessa som närmast kommer i fråga. Men även beträffande kroppsskador kan den unge hjälpa till för att begränsa skadan, t.ex. genom att se till att den skadade kommer under vård (prop. s. 42).
Målsäganden måste samtycka till åtgärden. Undantag har gjorts endast för det fall att ett samtycke i det enskilda fallet är uppenbart obehövligt. Enligt departementschefen (prop. s. 43) avses härmed den situationen att det står helt klart att målsäganden, om han hade tillfrågats, skulle ha samtyckt. Detta kan vara fallet om åtgärderna kan vidtas omedelbart på brottsplatsen och det inte råder något tvivel om att den unge kan utföra uppgiften på ett godtagbart sätt, t.ex. att städa upp efter en nedskräpning. Kravet på målsägandens samtycke medför att likartade brott ibland föranleder en anmodan ibland inte. Departementschefen underströk att detta är något som måste accepteras men som inte får leda till att lika fall behandlas olika längre fram i förfarandet. För åklagarens bedömning av åtalsfrågan är den unges vilja att ställa till rätta avgörande.
Den unges åtagande att ställa till rätta måste vara helt frivilligt. I för— arbetena betonas att en anmodan inte får framställas på ett sådant sätt att den unge uppfattar den som en befallning eller som ett villkor för att saken inte skall föras vidare eller som ett löfte om åtalsunderlåtelse eller annan förmånlig behandling. Ungdomarna bör emellertid alltid upplysas om att de initiativ de tar kan räknas dem till godo. I det sagda ligger även att den unges vilja att ställa till rätta bör kunna vägas in i polisens bedömning av om rapporteftergift bör meddelas. Med hänsyn till det krav på frivillighet som uppställts kan polisen inte med bindande verkan för den unge ange normer för hur uppgiften att avhjälpa skadan skall utföras. Polisens roll inskränker sig till att i allmänna ordalag ange för den unge, hur han kan avhjälpa skadan, och att se till att kontakt etableras med målsäganden. Det finns inget formellt krav på hur en anmodan skall utformas. I sakens natur
326 SOU 1993 :35
ligger att den skall framföras muntligen. Om ett förundersökningsprotokoll upprättas bör i detta antecknas om anmodan lämnats. Vidare bör an- teckning göras om vilka åtgärder den unge vidtagit för att avhjälpa skadan.
BRÅ fick i juni 1988 regeringens uppdrag att utvärdera de här behandlade ändringarna i lagstiftningen (1988r822) rörande åtgärder mot unga lagöverträdare. Uppdraget omfattade även en utvärdering av försöksverksamheten med snabbare utredningar rörande unga lagöver— trädare (SFS 1988:217). BRÅ avgav sin slutrapport, Unga lagöverträdare, den 2 juli 1990 (se avsnitt 7.5). Utvärderingen avser dels de åtta försöksdistrikt som omfattas av försöksverksamheten, dels motsvarande antal undersökningsdistrikt. Undersökningsdistrikten har tjänat som jämförelsedistrikt och har dessutom utgjort underlag vid utvärderingen av tillämpningen av förordningen i hela riket.
Angående polisens möjlighet att anmoda den unge att ställa till rätta innehåller rapporten bl.a. följande uppgifter. Av handläggarintervjuer framgår att många poliser, vid tiden för utvärderingen, inte kände till bestämmelsen om anmodan. Företrädare för polisen uttryckte även en viss skepsis mot bestämmelsen. En del av de tillfrågade motiverade detta med att bestämmelsen inte innebär något nytt, eftersom polisen alltid uppmanat de unga att ställa till rätta, medan andra anförde att det inte alltid är lätt att få ungdomar att hörsamma en anmodan, vilket kan medföra att polisen "tappar ansiktet". Av den i rapporten presenterade polis—åklagar-domaren- käten framgår att polisen på brottsplatsen anmodat ungdomarna att ställa till rätta i 15 % av de i försöksdistrikten redovisade fallen medan motsvarande siffra för undersökningsdistrikten var 7 %. Anmodan har framförts i samband med förhör i 12 % av fallen i försöksdistrikten och i 7 % av fallen i undersökningsdistrikten. Analysen av återfallen bland ungdomarna visar att polisanmodan främst tillämpats beträffande de mindre belastade ungdomarna. Under en uppföljningsperiod om nio månader var återfallen betydligt lägre bland dem som erhållit en anmodan än bland dem som inte fått en sådan. Enligt polisens uppgifter var det endast ett fåtal ungdomar som inte efterkom anmodan. Återfallet var större bland dem som negligerat anmodan än bland dem som följt den. I rapporten framhålls vikten av att en rutin för uppföljning av anmodan införs. Flertalet polisdistrikt har inte något uppföljningssystem. Vidare framhålls i rapporten att det, mot bakgrund av att lagstiftningen be- träffande anmodan gäller i samtliga distrikt, är intressant att notera att anmodan tillämpas betydligt oftare i försöksdistrikten än i undersöknings— distrikten. Enligt rapporten är förklaringen härtill troligen att man i försöksdistrikten arbetade mera engagerat med åtgärder avseende unga lagöverträdare.
Att anmoda ungdomar att "göra rätt för sig" är en socialpedagogisk metod som även används av socialtjänsten. I den socialenkät som BRÅ använt uppges i sammanlagt 15 % av fallen att socialtjänsten har uppmanat den unge att vidta någon åtgärd för att ersätta, avhjälpa eller begränsa den skada som uppkommit genom brottet. Enligt enkäten har detta skett i 12 % av fallen i försöksdistrikten ochi 17 % av fallen i undersökningsdistrikten.
SOU 1993:35 327
1123 Åklagaren
Enligt 1 & LUL kan åklagaren, under vissa i paragrafen angivna förut- sättningar, besluta att underlåta åtal för brott som någon begått innan han fyllt 18 år. Åtalsunderlåtelse kan även meddelas enligt reglerna i 20 kap. 7 & rättegångsbalken. Dessa regler är dock subsidiära till reglerna i LUL. Åtalsunderlåtelse kan i vissa fall meddelas även efter det att äta] väckts. Dessa fall regleras uteslutande av bestämmelserna i 20 kap. 7 a & RB. I detta sammanhang skall vi endast behandla den inverkan den unges vilja att göra rätt för sig kan ha vid avgörandet av åtalsfrågan. Institutet åtalsunderlåtelse behandlas i övrigt i avsnitt 10.8.
I l & fjärde stycket LUL föreskrivs att åklagaren - vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse skall meddelas - särskilt skall beakta den underåriges vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet eller att avhjälpa eller begränsa skadan.
Tillkomsten av regeln skall ses mot bakgrund av det nuvarande femte stycket i den angivna bestämmelsen. Enligt detta stycke får inte åtals- underlåtelse beslutas om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. I förarbetena till detta stycke uttalade departements- chefen att åklagaren vid bedömningen av frågan om åtalsunderlåtelse borde ta hänsyn till om den misstänkte gottgör målsäganden för den skada denne lidit (prop. 1984/85:3 s. 23). Åklagaren skall emellertid också beakta bl.a. att allmänhetens tilltro till rättsväsendet upprätthålls och att en viktig förutsättning för denna tilltro är att man upprätthåller likheten inför lagen. Dessa delvis motsatta intressen kan i vissa fall kollidera. För att i möjligaste mån motverka en sådan intressekollision har regeln i praxis medfört att man vid vissa typer av brott sällan vill tillmäta den misstänktes vilja att gottgöra målsäganden någon avgörande betydelse vid prövningen av åtalsunderlåtelse. Det var skälet till att den nämnda bestämmelsen i 1 & fjärde stycket LUL infördes. Man ville därmed skapa en bättre balans mellan intresset av, å ena sidan, att lagöverträdarna behandlas lika och, å andra sidan, att hänsyn tas till den unges vilja att göra rätt för sig (prop. 1987/88:135 s. 30). Med stöd av denna regel kan åklagaren alltså räkna den unge till godo att han t.ex. kontaktat målsäganden och diskuterat möjligheterna att göra rätt för sig eller att han efterkommit polisens anmodan att ställa till rätta. Departementschefen underströk dock vikten av att systemet inte får leda till olikhet inför lagen på det sättet att den som utan större uppoffringar kan ersätta målsäganden därigenom ges en större möjlighet att undgå domstolsprövning. Systemet får aldrig innebära att man kan "köpa sig fri" från åtal. Det är således den unges vilja att göra rätt för sig som åklagaren skall väga in vid sin bedömning. Det skall slutligen påpekas att det inte föreligger något automatiskt samband mellan en vägran från den unge att efterkomma polisens anmodan att ställa till rätta och åklagarens beslut att väcka åtal.
328 SOU 1993:35
11.2.4 Domstolen
Som ovan framgått kan allmän domstol i samband med att den dömer till villkorlig dom eller skyddstillsyn föreskriva att den dömde, på tid och sätt som anges i domen, skall biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets eller skadans art framstår som lämpligt. Förutsättningarna för att en sådan föreskrift skall få meddelas är att det uppkommit skada på egendom genom brottet, att föreskriften bedöms vara ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället och att den skadelidande samtycker (27 kap. 5 & och 28 kap. 6 & BrB). Enligt 31 kap. 1 & BrB har domstolen samma möjlighet då den överlämnar en ung lagöverträdare till vård inom socialtjänsten.
Som framgår av ordalydelsen tar bestämmelserna sikte på fall då skada på egendom uppkommit genom brottet. Brottsligheten skall alltså innefatta någon form av skadegörelse eller åverkan. Det krävs emellertid inte att domen avser något av dessa brott. Även den som döms för exempelvis hemfridsbrott eller stöld kan åläggas att ställa till rätta efter sig, om han åstadkommit skada vid brottets begående (jfr prop. 1986/87:106 s. 91). Vidare skall förskriften vara ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället. Härmed förstås att den dömde på ett påtagligt sätt kommer i kontakt med verkningarna av sitt brott, vilket har ansetts ha positiva effekter ur individualpreventiv och pedagogisk synpunkt. Föreskriften skall som huvudregel ta sikte på att den dömde skall avhjälpa just den skada som uppkommit genom brottet eller annan liknande verksamhet. Med tanke på sådana inte sällan förekommande situationer då skadan redan är avhjälpt när dom meddelas och de fall i vilka den dömde saknar kvalifika- tioner att avhjälpa just den skada han åstadkommit eller då något liknande brott inte begåtts mot målsäganden, kan föreskriften emellertid även avse annat arbete som med hänsyn till brottets och skadans art framstår som lämpligt. Målsägandens samtycke måste alltid föreligga då en föreskrift meddelas. När en föreskrift meddelas i samband med villkorlig dom är det i första hand målsäganden själv som har att tillse att föreskriften följs. Om föreskriften åsidosätts kan han vända sig till åklagaren. Såväl åklagaren som den dömde kan ansöka om att föreskriften skall ändras eller upphävas.
I förarbetena framhålls även att en föreskrift om arbetsskyldighet inte bör meddelas, om den dömde inte är införstådd med detta (prop. s. 66). Om den som erhållit en föreskrift i samband med en villkorlig dom inte följer föreskriften, kan enligt 27 kap. 6 & BrB varning meddelas, före— skriften ändras eller, i sista hand, den villkorliga domen undanröjas och annan påföljd bestämmas för brottet.
De regler för vilka vi nu redogjort gäller i princip oförändrade då föreskrift meddelas i samband med en dom på skyddstillsyn eller överlämnande till vård inom socialtjänsten. Här skall endast två skillnader påpekas. Om föreskriften är knuten till en dom på skyddstillsyn är det frivårdsmyndigheten och övervakningsnämnden som har ansvar för övervakningen av att den dömde fullgör sin skyldighet. Om föreskriften meddelas i samband med att domstolen överlämnar den unge till vård inom
SOU 1993:35 329
socialtjänsten saknas det formell möjlighet att vidta någon sanktion om föreskriften inte följs. Socialtjänsten har ingen skyldighet att övervaka att den unge följer föreskriften. Socialtjänsten kan emellertid beakta före- skriften i sitt fortsatta arbete med den unge och en vägran att följa föreskriften kan även i viss mån få betydelse för åklagarens och domsto- lens bedömning, nämligen om den unge fortsätter att begå brott (prop. 1987/88:135 s. 32).
Slutligen skall i detta sammanhang brottsbalkens regler om straff- mätning och påföljdsval i korthet beröras i vad de avser domstolens skyldighet att i angivna avseenden ta hänsyn till att gärningsmannen efter förmåga sökt gottgöra skadliga verkningar av brottet.
I 29 kap. 5 5 p. 2 BrB föreskrivs att rätten vid Straffmätningen i skälig omfattning skall beakta - utöver brottets straffvärde - om den tilltalade efter förmåga sökt förebygga eller avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet. 30 kap. 4 & BrB stadgar att rätten vid val av påföljd skall fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse och att rätten därvid skall beakta sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 & BrB. Genom de nämnda reglerna har lagstiftaren knäsatt en tidigare enligt praxis gällande princip att även den, som efter det att brottet fullbordats försökt förebygga eller gottgöra skadliga verkningar av brottet, bör kunna få ett mildare straff. I förarbetena nämns exempel på åtgärder som gärningsmannen kan vidta (prop. 1987/88:120 s. 91). De åtgärder som kan komma i fråga är i stort desamma som nämnts ovan. Vid bedömningen skall avgörande hänsyn fästas vid gärningsmannens förmåga. Uttrycket avser inte endast ekonomisk förmåga utan även andra omständigheter som är hänförliga till gärningsmannens person. Även om det inte nämns i lagtexten anges i förarbetena att bestämmelserna främst är avsedda att tillämpas när gärningsmannen handlat på angivet sätt, innan han vet att han avslöjats. Hans agerande skall visa på en i handling visad ånger. Det är emellertid inte helt uteslutet att tillämpa bestämmelserna när gärningsmannen agerat först efter upptäckten.
330 SOU 1993:35
11.3 Våra överväganden och förslag
Vi föreslår att polisen i ökad utsträckning skall anmoda ungdomar att göra rätt för sig eller avhjälpa skador på grund av brott. Frågan härom kan tas upp i samband med ett medlingsförfarande. Vi framhåller vikten av att den brottsliges vilja beaktas vid beslut om rapporteftergift men den får ej utgöra villkor därför. Anmodan skall stå till buds för alla unga lagöverträdare. Rikspolisstyrelsen bör ge anvisningar om hur uppföljningen skall ske. Även åklagare bör vid övervägande av åtalsunderlåtelse ta hänsyn till den unges vilja att göra rätt för sig eller på annat sätt gottgöra målsäganden för skada.
Vi har inledningsvis framhållit det närmast självklara i att den som begått ett brott i möjligaste mån skall ersätta målsäganden ekonomiskt för den skada som kan ha blivit följden av brottet. Ungdomar är skadestånds- rättsligt ansvariga i samma utsträckning som vuxna. Även om ungdomar i skolåldern numera ofta har egna inkomster genom exempelvis ferie- arbete, har de dock i regel inte samma ekonomiska förutsättningar som vuxna att betala ersättning till målsäganden. I många fall saknar den unge helt förutsättningar att hålla den drabbade skadeslös på sedvanligt sätt. Det är därför av vikt att ungdomar bereds möjlighet att — i stället för att åläggas ett skadestånd - genom egna insatser hjälpa till att reparera det som blivit skadat genom brottet eller att på annat sätt ställa till rätta efter brottet. Härtill kommer att det kan vara ett brottsavhållande inslag att behöva ställa till rätta efter sig genom egna fysiska insatser. Som påpekats kan en direkt konfrontation med den skada som orsakats av brottet även vara av värde genom att den bidrar till att hos den unge skapa medvetenhet och förståelse för vad brottet innebär för den som drabbas av det. Genom de år 1988 i LUL införda reglerna om polisanmodan och skyldighet för åklagarna att, vid prövning av frågan om åtalsunderlåtelse, beakta den unges vilja att ersätta skada som uppkommit genom brottet eller att avhjälpa eller begänsa skadan, har lagstiftaren tagit ett steg i riktning mot att tillgodose de intressen som vi här vill framhålla. Det är emellertid värt att notera att lagstiftaren inte ställt upp som krav för en rapport- eftergift eller åtalsunderlåtelse att den unge visar vilja att göra rätt för sig. Visserligen är detta en omständighet som såväl polis som åklagare kan väga in i sin bedömning, men det utgör inte något formellt villkor. Vid övervägande av hur man bör utforma de bestämmelser som reglerar ett hänsynstagande till den unges vilja att göra rätt för sig är det, enligt vår mening, viktigt att bestämmelserna inte bakvägen kommer att innebära, att de ungdomar som i och för sig skulle kunna erhålla en "ren" åtals— underlåtelse åläggs att ställa till rätta efter sig för att undvika ett åtal. Man måste således vara observant på den effekt som inom den kriminologiska forskningen benämns "nätutvidgning" (netwidening). Den innebär att en
SOU 1993:35 331
sanktion får andra, ofta långtgående effekter än dem som avsetts med sanktionen. Vi ställer oss i avsnitt 10.8.4 avvisande till ett system med villkorad åtalsunderlåtelse. Det får då inte heller förekomma att polisan- modan och åklagarens hänsynstagande till den unges vilja att ställa till rätta tillämpas på ett sådant sätt, att de framstår som faktiska villkor för att gärningen inte skall medföra att åtal väcks. Som skall framgå av avsnitt 18.1 pågår det på olika platser i landet projekt inom vilka socialtjänst, polis och åklagare låter ungdomar som begått brott konfronteras med målsäganden. Det överenskoms att dessa ungdomar på något sätt skall göra rätt för sig. Vår uppfattning är att dessa medlingsprojekt är värda allt stöd under förutsättning att de bedrivs inom lagens ramar och inte medför den nätutvidgningseffekt som vi berört ovan. Med de reservationer vi nu anfört anser vi, att det nuvarande systemet med polisanmodan och rätt för åklagarna att vid bedömningen av åtalsfrågan ta hänsyn till den unges vilja att göra rätt för sig är av stort värde. Starka skäl talar även för att unga lagöverträdare bör konfronteras med följderna av sina gärningar och ta ansvar för dessa.
Vi anser att den avgränsning av institutet polisanmodan som finns i 6 b & LUL är väl avvägd. Det är viktigt att på nytt understryka att en anmodan att göra rätt för sig enbart kan avse ett undanröjande av de skador som uppkommit i anledning av det aktuella brottet. Det måste också stå klart att den unge gjort sig skyldig till brottet. Ett praktiskt exempel är att några ungdomar ertappats med att klottra ner en husvägg. De som deltagit i skadegörelsen skall kunna anmodas att rensa bort klottret men inte andra som råkar uppehålla sig på platsen.
Beträffande polisanmodan visar BRÅ:s ovan nämnda utvärdering att många poliser, vid tiden för utvärderingen, inte kände till bestämmelsen. Detta visar behovet av information i samband med att nya bestämmelser införs i lagstiftningen. Vi utgår från att bestämmelsen numera är känd för samtliga polismän som arbetar med ungdomar. Av utvärderingen framgår också att bestämmelsen tillämpas i ganska begränsad omfattning och huvudsakligen beträffande mindre brottsbelastade ungdomar. Vi vill framhålla betydelsen av att bestämmelsen - när den är tillämplig - kommer till användning i mycket större utsträckning än f.n. Det är av grund- läggande betydelse för rättssystemet att lika fall behandlas om möjligt lika. Det bör inte förekomma att en polisman underlåter en anmodan enbart av den anledningen att han tror att den unge inte kommer att följa den. Även om en vägran att följa en polisanmodan är osanktionerad — enligt vår mening bör den också så förbli — kan polismannen väga in den unges benägenhet att ställa till rätta när han bedömer om rapporteftergift bör meddelas. Man kan tänka sig fall där gränsen för att underlåta rapportera ett brott i och för sig överskridits men där en rapporteftergift trots allt kan meddelas om den unge följer en polisanmodan. Denna möjlighet bör vara öppen för alla unga lagöverträdare, inte endast för de mindre brottsbe- lastade. I BRÅ:s utvärdering har också önskvärdheten av en rutin för uppföljning av polisanmodan framförts. Inte minst mot bakgrund av principen att lika fall skall behandlas lika är det även, enligt vår mening,
332 SOU 1993:35
viktigt att en sådan rutin införs. Det bör lämpligen ankomma på RPS att utfärda anvisningar för en uppföljningsrutin.
Vi har behandlat institutet åtalsunderlåtelse i avsnitt 10.8. Som där framgår föreslår vi att åklagarnas möjlighet att vid övervägande av åtalsunderlåtelsen ta hänsyn till den unges vilja att göra rätt för sig förtydligas. Utöver de omständigheter som nu nämns i l & fjärde stycket LUL bör även framgå att åklagarna skall ta hänsyn till den underåriges vilja att på annat sätt gottgöra målsäganden för skada i anledning av brottet. Härigenom öppnas möjlighet att ta hänsyn även till sådana omständigheter som att den unge bett målsäganden om ursäkt och verkligen visat ånger, att han deltagit i en brottsofferkonfrontation eller ett medlingsförfarande eller att han utfört visst arbete för målsägandens räkning. Arbetet behöver inte bestå i undanröjande av just den skada som orsakats genom brottet. Man kan väl tänka sig att den som gjort sig skyldig till exempelvis en butiksstöld arbetar med visst städarbete i butiken även om stölden inte orsakat någon fysisk skadegörelse. Men ett sådant arbete måste naturligtvis stå i rimlig proportion till den inträffade skadan. Vi anser att åklagarna genom sin medverkan kan garantera att orimliga krav inte ställs på ungdomarna. Det skall framhållas att det inte i dessa fall är fråga om någon form av samhällstjänst. De aktuella arbetsuppgifterna måste ha till syfte att gottgöra målsäganden och bör på något sätt vara anknutna till denne.
Av vår tidigare redogörelse framgår att allmän domstol, i samband med en villkorlig dom, en dom på skyddstillsyn eller ett överlämnande till vård inom socialtjänsten, kan föreskriva att den dömde skall biträda den skadelidande med visst arbete. Vårt förslag innebär att överlämnande till vård inom socialtjänsten skall utmönstras ur brottsbalkens påföljdssystem. Ett flertal av de ungdomar som i dag erhåller denna påföljd konnner med det av oss föreslagna systemet att dömas till villkorlig dom eller skyddstill- syn. I dessa fall bör domstolens möjligheter att meddela föreskrifter av det här aktuella slaget kvarstå oförändrade. En fördel med att föreskrifterna är knutna till villkorlig dom och skyddstillsyn är att en eventuell under— låtenhet att följa föreskrifterna är sanktionerad. Som framgår av avsnitt 15.6 föreslår vi att samhällstjänst skall kunna användas för ungdomar i betydande utsträckning. Det är i linje därmed som vi inte anser att det finns skäl att utvidga tillämpningsområdet för de här diskuterade före- skrifterna.
Vi vill slutligen nämna att vi återkommer till frågan om den unges vilja att göra rätt för sig gentemot brottsoffret i samband med att vi behandlar medlingsinstitutet (avsnitt 18.1).
SOU 1993:35 333
12 Böter
12. 1 Gällande rätt m.m.
De grundläggande bestämmelserna om böter finns i 25 kap. BrB. Kapitlet fick sin nuvarande lydelse den 1 januari 1992 (prop. 1990/91:68, bet. 1990/91:JuU10, rskr. 1990/91:155). Bestämmelserna innebär i huvudsak följande.
Böter döms ut i dagsböter, penningböter eller normerade böter. Om viss bötesform inte är föreskriven för brottet skall bötesstraffet som huvudregel dömas ut i dagsböter. Om på ett sådant brott bör följa lägre straff än trettio dagsböter skall dock penningböter dömas ut i stället för dagsböter. Normerade böter är en särskild form av penningböter och bestäms efter en viss beräkningsgrund. Normerade böter förekommer endast i enstaka specialstraffrättsliga författningar. De allmänna reglerna om straffmåtning i 29 kap. BrB är tillämpliga när ett bötesstraff skall dömas ut som dagsböter eller penningböter.
Dagsböter döms ut till ett antal av minst 30 och högst 150. Som gemensamt straff för flera brott får upp till 200 dagsböter dömas ut. Dagbotens storlek fastställs i pengar från och med 30 till och med 1 000 kr. Beloppet bestäms med hänsyn till den tilltalades ekonomiska för- hållanden, t.ex. inkomst, förmögenhet och försörjningsskyldighet. Dagsbotens belopp kan jämkas om det finns särskilda skäl. Sådan jämkning förekommer sällan i praktiken. Det minsta bötesbelopp som får dömas ut sedan hänsyn tagits till jämkning är 450 kr.
RÅ har i cirkulär, senast RÅFS 1991:01, RÅC 11118, utfärdat allmänna råd för beräkningen av dagsbotsbeloppet vid strafföreläggande. I stort sett torde dessa anvisningar och domstolarnas praxis stämma överens.
Det lägsta beloppet för penningböter är 100 kr, om inte annat är föreskrivet. Maximibeloppet är 2 000 kr. Om penningböter döms ut som gemensamt straff är dock maximigränsen 5 000 kr. För normerade böter gäller inte någon allmän maximigräns.
När någon skall dömas för flera brott skall i regel gemensam påföljd ådömas. Böter får användas som gemensamt straff, om böter kan följa på vart och ett av brotten. Böter som gemensamt straff skall dömas ut i dagsböter om det bland brotten ingår ett som ensamt skulle bestraffas med dagsböter. Om det finns särskilda skäl får rätten dock döma till penning— böter för ett eller flera brott för vilka det endast är föreskrivet penning- böter och samtidigt döma till annan påföljd för brottsligheten 1 övrigt. Är ett lägsta bötesstraff föreskrivet för något av brotten, får detta inte underskridas. Gemensamt straff i böter får inte avse normerade böter eller
334 SOU 1993:35
böter som inte kan förvandlas till fängelse. Sådana böter döms ut särskilt vid sidan av andra böter.
De nya reglerna om bötesstraffet innebär, som framgått, att domstolen i de fall den finner att brottet förskyller mindre än 30 dagsböter skall bestämma straffet till penningböter. Enligt vad som redovisats i pro- positionen f1ck närmare hälften av dem som ålades dagsböter år 1989 ett straff som understeg 30 dagsböter. Avsikten är emellertid inte att alla de brott som tidigare förskyllt mindre än 30 dagsböter fortsättningsvis skall rendera penningböter. Enligt propositionen är i stället en mer naturlig gräns mellan dagsböter och penningböter vad som tidigare förskyllt 20 dagsböter. Det är alltså endast mer bagatellartade brott som skall falla utanför dagsbotsornrådet. Utgångspunkten skall vara att sådana brott som, bedömda enligt tidigare mått, hade ett straffvärde som uppgick till 20 dagsböter eller mer även fortsättningsvis skall straffas med dagsböter. Detta fordrar att praxis vid Straffmätningen av sådana brott ändras. Enligt propositionen bör sådana brott som tidigare bestraffades med 20 dagsböter i fortsättningen rendera 30 dagsböter. Denna höjning bör följa med upp genom hela straffskalan.
Böter tillfaller staten. Böter som inte betalas kan, med vissa undantag, förvandlas till fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader. Beträffande bötesförvandling samt uppbörd och indrivning av böter gäller bestämmel- serna i bötesverkställighetslagen (1979zl89).
Preskriptionstiden för böter är fem år, räknat från det att domen vann laga kraft.
Under vissa förutsättningar får böter tillämpas även om böter inte ingår i straffskalan för det aktuella brottet. Villkorlig dom skall således som huvudregel förenas med böter. Vid skyddstillsyn och överlämnande till vård inom socialtjänsten gäller att böter bör dömas ut när det är påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet. I dessa fall bestäms böterna i dagsböter till ett antal av högst 200. Avsikten är att antalet dagsböter skall bestämmas så att den samlade reaktionen blir lämpligt avvägd. Vad gäller verkställigheten behandlas bötesstraffet i dessa fall skilt från den andra påföljden, vilket innebär att bötesstraffet består även om den andra påföljden undanröjs.
Även i vissa andra fall kan böter dömas ut trots att böter inte ingår i straffskalan för det brott som är aktuellt. Således kan lindrigare straff än vad som ingår i straffskalan ådömas den som begått brott innan han fyllt 21 år (29 kap. 7 & BrB).
Böter kan åläggas på tre olika sätt: genom dom, strafföreläggande eller ordningsbot. År 1991 ålades böter i 31 841 fall av domstol. Motsvarande siffror var för strafföreläggande 78 139 och för ordningsbot 218 350.
Böter är den vanligaste straffrättsliga påföljden. Enligt den officiella kriminalstatistiken blev böter påföljden i 85 % av alla lagföringar under 1991. Under detta år utdömdes totalt 328 330 bötesstraff. Till dessa fall skall läggas de fall då dagsböter utdömdes jämte villkorlig dom, 11 502 fall, jämte skyddstillsyn, 2 309 fall och jämte vård inom socialtjänsten 611 fall. Av de personer som erhöll bötesstraff genom dom eller strafföreläg— gande tillhörde 8 785 åldersgruppen 15-17 år (2 032 domar och 6 753
SOU 1993:35 335
strafförelägganden). Motsvarande siffra för åldersgruppen 18-20 år var 11 576 (3 265 domar och 8 311 strafförelägganden).
12. 1. l Ordningsbot
Som ovan framgått utgår böter i vissa fall genom att en polisman utfärdar ett föreläggande om ordningsbot. Bestämmelser om ordningsbot finns i 48 kap. RB och i ordningsbotskungörelsen (1968zl99). RPS har utfärdat anvisningar om föreläggande av ordningsbot (FAP 261-l).
Föreläggande av ordningsbot får utfärdas beträffande brott för vilket är stadgat penningböter. RÅ och RPS fastställer vid vilka brott ordningsbot kan komma i fråga och RÅ utfärdar anvisningar om vilket belopp som skall gälla som ordningsbot för varje brott. Med undantag för förargelse- väckande beteende (16 kap. 16 & BrB) är det här fråga om brott som är upptagna i specialstraffrättsliga bestämmelser. Huvudsakligen är det fråga om förseelser mot trafikförfattningar. Ett föreläggande av ordningsbot medför att åtal inte väcks vid allmän domstol. En förutsättning för att ett föreläggande skall kunna utfärdas är att den misstänkte erkänt gärningen och att föreläggandet upptar alla brott av den misstänkte som polismannen känner till. Ordningsföreläggandet får inte utfärdas, om det finns anledning att anta att målsäganden kommer att föra talan om enskilt anspråk.
Föreläggandet bör utfärdas i den misstänktes närvaro men kan utfärdas senare. När det gäller de allra yngsta lagöverträdarna är det enligt ett uttalande av departementschefen befogat att polismännen är särskilt återhållsamma när det gäller att utfärda ordningsföreläggande eftersom det finns risk att de unga inte inser innebörden av föreläggandet. Departe— mentschefen menade beträffande dem att det kan vara lämpligt att de får rådrum så att de kan rådfråga föräldrar eller annan vuxen (prop. 1966 1100).
Den misstänkte godtar förfarandet genom att underteckna föreläggandet. Ett godkännande av föreläggande av ordningsbot gäller som dom vilken vunnit laga kraft.
Ett godkänt föreläggande av ordningsbot kan under vissa förutsättningar undanröjas efter besvär (59 kap. 5 och 9 åå RB).
1992 års lagändringar innebar bl.a. att vissa snatteribrott som tidigare bestraffades med dagsböter, nu kunde beivras genom penningböter. Detta skulle i sin tur kunna medföra att utrymmet för att beivra snatteribrott genom ordningsföreläggande utvidgades i motsvarande män. I lagstift— ningsärendet diskuterade departementschefen frågan om möjligheten att meddela ordningsföreläggande för snatteri. Hon uttalde då att det för närvarande inte finns tillräckligt underlag för att öppna en sådan möjlighet och hänvisade till att frågan utreddes av Åklagarutredningen (prop. 1991/92:68 5.112). Även justitieutskottet hänvisade till Åklagarutred- ningens pågående arbete och fann med anledning därav inte anledning att göra något uttalande i frågan (bet. 1990/91:JuU10). Åklagarutredningen har som nedan närmare skall utvecklas i sitt avlämnade betänkande (SOU 1992:61) Ett reformerat åklagarväsende behandlat den aktuella frågan.
336 SOU 1993:35
12.1.2 Strafföreläggande
I stället för att åtala den som misstänks för brott kan en åklagare i vissa fall utfärda ett strafföreläggande. Efter det att den misstänkte skriftligen godkänt strafföreläggandet gäller det som en lagakraftägande dom. Ett godkänt strafföreläggande kan, på samma sätt som ett godkänt ordnings— föreläggande, undanröjas under vissa förutsättningar.
Bestämmelser om strafföreläggande finns i 48 kap. RB och i strafföre- läggandekungörelsen (l970z60). Härutöver innehåller 6 a & LUL en specialbestämmelse avseende brott som någon begått innan han fyllt 18 år. RÅ har utfärdat föreskrifter och anvisningar vilka finns intagna i en handbok med allmänna råd angående strafföreläggande (RÅC 1:102 och RÅC I:118).
Enligt bestämmelserna i 48 kap. RB får strafföreläggande utfärdas för brott för vilket inte föreskrivs strängare straff än böter, dock ej normerade böter, och för brott för vilket föreskrivs böter eller fängelse i högst sex månader. Om dagböter skall användas som påföljd för brottet förutsätts även att brottet ensamt eller tillsammans med annat brott som avses i bestämmelsen förskyller högst 120 dagsböter. Om det aktuella brottet begåtts innan den misstänkte fyllt 18 år gäller dock inte de nu nämnda begränsningarna beträffande brottets svårhetsgrad. Åklagaren har i stället att utgå från den påföljd som skulle ha utdömts, om den unge i stället åtalats. Möjligheterna till straffnedsättning enligt 29 kap. 5 och 7 55 BrB skall därvid beaktas. Om det kan antas att påföljden skulle bli böter om åtal väckts, kan strafföreläggande utfärdas (6 a & LUL). Den nu nämnda möjligheten för åklagaren att beakta de nämnda straffnedsättningsreglerna infördes 1988. Genom lagändringen fick åklagarna möjlighet att på ett mer rationellt sätt hantera vissa gränsfall vid sådana brottstyper som stöld/— snatteri och bedrägeri/bedrägligt beteende samt vissa brott mot frihet och frid, t.ex. olaga tvång eller olaga hot. Departementschefen betonade att lagändringen bl.a. syftade till att mera konsekvent upprätthålla principen om att unga lagöverträdare så långt möjligt inte skall ställas inför domstol (prop.1987/88:135 s. 22 f).
Strafföreläggande får inte utfärdas om förutsättningar för att väcka allmänt åtal inte föreligger eller om målsäganden förklarat att han tänker föra talan om enskilt anspråk eller begärt att åtal skall väckas.
Åklagaren skall som huvudregel delge ett strafföreläggande som utfärdats med stöd av 6 ä & LUL vid ett personligt sammanträffande med den unge. Om möjligt skall även vårdnadshavaren närvara. Om det anses lämpligare får föreläggandet delges av annan åklagare än den som meddelat beslutet eller av socialnämnden. Om det föreligger särskilda svårigheter för en muntlig delgivning eller om brottet är ringa får underrättelsen vara skriftlig. Tanken bakom den beskrivna ordningen är att det är särskilt betydelsefullt att den unge förstår det allvar med vilket samhället ser på den aktuella brottsligheten (prop. s. 23).
Bland utfärdade strafförelägganden dominerar vissa brottstyper kraftigt. Av drygt 14 000 godkända förelägganden år 1991 avseende brottsbalks- brott avsåg över 9 500 snatteri. Bland övriga brott kan nämnas skadegörel-
SOU 1993:35 337
se, drygt 1000 och misshandel, knappt 500. Inom specialstraffrätten godkändes strafförelägganden samma år för brott mot trafikbrottslagen i drygt 25 000 fall, mot övriga trafikförfattningar i cirka 26 000 fall, mot varusmugglingslagen i cirka 5 300 fall och för brott mot narkotikastraffla- gen i drygt 1 350 fall.
12.2 Åklagarutredningens förslag i fråga om ordningsbot och strafföreläggande
Åklagarutredningen - 90 har i sitt betänkande (SOU 1992:61) Ett reforme- rat åklagarväsende, föreslagit omfattande förändringar i instituten ordningsbot och strafföreläggande. Vi redogör här för utredningens förslag i den mån de är av betydelse för vårt arbete.
Åklagarutredningen föreslår att strafföreläggande och ordningsbot slås samman till ett institut benämnt föreläggande av påföljd. Enligt det nya institutet, som beträffande förfarandet helt ansluter till dagens regler, skall åklagare få förelägga påföljd när brottet förskyller böter, oavsett vilket högsta straff som är stadgat för brottet. Åklagare skall vidare få förelägga påföljd när det är uppenbart att påföljden skall bestämmas till villkorlig dom. Föreläggandet skall också få uppta medgivna enskilda anspråk. Polisman skall få utfärda bötesföreläggande i de fall brottet förskyller penningböter och det är upptaget i vad som motsvarar dagens ordnings- botskatalog.
Vid bedömningen av om påföljdsföreläggande på böter (bötesföreläggan- de) skall utfärdas skall åklagaren enligt förslaget kunna beakta straffned- sättningsreglerna i 29 kap. 5 & andra stycket och 7 ij BrB. Som framgått ovan finns en sådan möjlighet redan beträffande ungdomar som är under 18 år (6 a & LUL). Till följd av det nu nämnda förslaget och de föreslagna ändringarna 1 48 kap. RB anser Åklagarutredningen att bestämmelsen i 6 a & LUL blir överflödig och att vi närmare bör överväga om den bestämmelsen behövs.
Åklagarutredningen menar vidare att - om sådana omständigheter som avses i 29 kap. 5 5 eller 30 kap. 4 & BrB föreligger — åklagaren bör, om han överväger att utfärda ett föreläggande på villkorlig dom, i stället väcka åtal, såvida inte påföljdsbestämningen ändå framstår som uppenbar. Vid utfärdande av ett föreläggande på villkorlig dom skall åklagaren även ta ställning till frågan om tilläggsböter bör utgå och till storleken av ett sådant bötesstraff. Han har därvid att beakta vad ovan sagts om straffned- sättning i bötesfallen. För de fall åklagaren utfärdar föreläggande på villkorlig dom föreslår Åklagarutredningen ett delgivningsförfarande efter mönster av vad som föreskrivs om delgivning av åtalsunderlåtelse vid förväntad villkorlig dom (jfr 4 & kungörelsen (19641740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål). Föreläggandet skall alltså delges den misstänkte vid ett personligt sammanträffande med åklagaren.
Som framgått får ordningsbotsföreläggande enligt dagens ordning utfärdas uteslutande i de fall då endast penningböter är stadgat för brottet.
338 SOU 1993:35
Åklagarutredningen föreslär den ändringen att föreläggande i dessa fall skall få utfärdas om brottet förskyller penningböter och är upptaget i vad som motsvarar dagens ordningsbotskatalog. Åklagarutredningens förslag innebär bl.a. att snatterier skall kunna beivras genom att en polisman utfärdar ett bötesföreläggande. Utredningen framhåller att snattare ofta är ungdomar och att det särskilt beträffande dem är angeläget att reaktionen på ett brott kommer snabbt och helst i direkt anslutning till händelsen. Detta syfte kan, menar utredningen, uppnås genom att en polisman direkt på platsen utfärdar ett föreläggande och därvid framhåller innebörden av straffet och konsekvenserna för den misstänkte om han fortsätter att begå brott. Som Åklagarutredningen anför skall en protokollerad åtalsprövning enligt LUL ske i de fall gärningsmannen är under 18 år och svårare straff än böter är stadgat för brottet. Utredningen framhåller att omfattningen och formerna för denna prövning, som i dag görs av åklagare, kan komma att behöva att ändras för att ett system med ordningsbot för bl.a. snatteri skall fungera beträffande ungdomar. Utredningen anser att det bör ankomma på oss att behandla denna fråga.
Straffsystemkommittén har bl.a. till uppgift att undersöka om det finns förutsättningar att bredda användningsområdet för böter. En möjlighet som därvid skall prövas är, om det är lämpligt att ytterligare utöka möjlig- heterna att döma ut böter i kombination med andra påföljder. Exempelvis skall Straffsystemkommittén pröva om även kortvariga fängelsestraff skall kunna kombineras med böter.
12.3 Våra överväganden
Inom kriminalpolitiken har under de senaste decennierna funnits ett växande intresse för bötesstraffet. En av anledningarna härtill är att den kriminologiska forskningen gett belägg för och ökat insikten om att frihetsberövande påföljder allmänt sett försämrar de dömdas möjligheter till anpassning i samhället och ofta leder till direkta skadeverkningar. Intresset har därför alltmer inriktats på att finna alternativ till frihetsstraf— fen. Böter, som är den ojämförligt vanligaste påföljden, spelar här en viktig roll. Beträffande unga lagöverträdare har det även varit en önskan att undvika att de ställs inför domstol och blir föremål för kriminalvårdens åtgärder. Bl.a. är den utvidgning av åklagarnas möjlighet att utfärda strafföreläggande som 1988 infördes i 6 a & LUL att se som ett utslag av detta intresse. Även domstolarnas möjlighet att förena ett överlämnande till vård inom socialtjänsten med böter har betingats av att det skulle öka tillämpningen av denna påföljd.
Enligt vår uppfattning tillgodoser den nuvarande regleringen av bötesstraffet i huvudsak de krav som bör ställas på en påföljd som är anpassad för de unga lagöverträdarna. Vi föreslår således inga ändringar beträffande bötesstraffets tillämpning. Även om ungdomar i skolåldern generellt sett inte har samma betalningsförmåga som vuxna, har de likväl ej sällan egna inkomster genom t.ex. ferie- och helgarbete. Det är alltså
SOU 1993:35 339
fel att betrakta ungdomar som "bötesimmuna". Bötesstraffet får i stället anses vara en lämplig påföljd även beträffande ungdomar. Det är härvid att märka att böterna genom en tillämpning av dagsbotssystemet relateras till de ungas ekonomiska situation, varigenom det inte blir fråga om någon orimlig belastning. Om den unge visat vilja att ställa till rätta efter brottet eller om domstol meddelat föreskrift om skadelindrande arbete, kan sådana insatser helt eller delvis träda i stället för tilläggsböter vid villkorlig dom och även i övrigt tillmätas betydelse vid bestämmande av bötesbeloppet.
Det är dock enligt vår uppfattning klart att bötesstraffet fyller en viktig funktion även som tilläggsstraff. Den omständigheten att överlämnande till vård inom socialtjänsten enligt vårt förslag skall upphöra att gälla, innebär inte att utrymmet för att ådöma ungdomar en icke frihetsberövande påföljd i kombination med böter minskar. Tvärtom skall en villkorlig dom som huvudregel förenas med böter och tilläggsböter kan utdömas även vid en dom på skyddstillsyn. Vi anser däremot inte att en dom på särskild tillsyn, som ju innebär ett frihetsberövande, skall kunna förenas med ett bötes- straff. Om Straffsystemkommittén kommer att föreslå att det blir möjligt att kombinera fängelse med böter, bör den även överväga frågan om en kombination av särskild tillsyn med böter. En sådan kombination skulle bl.a. kunna åberopas för att minska tiden för frihetsberövandet och för att beträffande åldersgruppen 18—20 är ytterligare nedbringa antalet domar på fängelse.
Vad härefter angår Åklagarutredningens förslag tar vi här endast upp de frågor som har direkt samband med vårt arbete.
Som framgått föreslår vi en delvis ny villkorlig dom för ungdomar. Förslaget innebär bl.a. att den villkorliga domen skall kunna förenas med olika typer av föreskrifter, exempelvis samhällstjänst. De överväganden som kommer att bli aktuella vid påföljdbestämningen bör, enligt vår uppfattning, endast ligga på domstolarna. Om Åklagarutredningens förslag beträffande åklagarnas möjlighet att meddela villkorlig dom genom strafföreläggande leder till lagstiftning, anser vi därför att undantag bör göras för ungdomar i äldrama 15-20 år. En sådan undantagsregel bör lämpligen tas in i 48 kap. RB.
Åklagarutredningens förslag beträffande strafföreläggande innebär att åklagarna, oavsett straffskalans maximum, skall få utfärda påföljdsföre- läggande (bötesföreläggande) i de fall brottet förskyller böter och att åklagarna vid bedömningen skall kunna beakta straffnedsättningsreglerna i 29 kap. 5 och 7 55 BrB. Om Åklagarutredningens förslag leder till lagstiftning i denna del, delar vi utredningens uppfattning att 6 a & LUL blir överflödig och bör upphävas. Vi vill emellertid framhäva betydelsen av att åklagarna även i framtiden iakttar de rutiner för delgivning av strafföreläggande som är föreskrivna i 2 & förordningen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål. Föreläggandet skall alltså även i fortsättningen som huvudregel delges vid ett personligt sammanträffande med den unge och om möjligt i vårdnadshavarens närvaro. I vart fall bör detta gälla om fängelse är stadgat för brottet.
Vi anser inte att Åklagarutredningens förslag att utvidga användnings— området för ordningsbot till att avse mindre förmögenhetsbrott, framför
340 SOU 1993 :35
allt snatterier, bör ges en generell tillämpning utan även här bör undantag göras för ungdomar. I och för sig är det, som utredningen framhåller, viktigt att reaktionen på ungdomsbrott kommer snabbt och helst i anknytning till gärningen. Häremot måste emellertid vägas att man genom det föreslagna förfarandet går miste om de kriminalpolitiska effekter som ligger i själva förfarandet vid åtalsunderlåtelse, strafföreläggande och förhandling inför domstol. Det är viktigt att samhället tydligt markerar för ungdomar det allvarliga i brottsligheten och att brott medför konsekvenser. Det är också viktigt att denna markering kommer tidigt. Snatteri är ett av de vanligaste ungdomsbrotten och många av de unga lagöverträdare som avancerar till allvarligare brottslighet har debuterat med snatterier och andra mindre förmögenhetsbrott men de har inte uppfattat någon egentlig reaktion från samhällets sida mot sådana brott. Även om en enskild polisman med all säkerhet kan klargöra innebörden av straffet för den unge och förklara konsekvenserna av att han fortsätter att begå brott, är det enligt vår mening uppenbart att ett sammanträffande med åklagaren i samband med delgivning av en åtalsunderlåtelse eller ett strafföreläggande, alternativt en domstolsförhandling, på ett mera påtagligt sätt ger uttryck för samhällets ogillande av brottet. Härtill kommer den vikt vi i vårt förslag fäster vid att den unges vårdnadshavare som huvudregel skall vara närvarande vid sammanträffandet med åklagaren eller vid domstolsförhand- lingen. Vidare är det, som Åklagarutredningen också påpekat, endast i sådana fall, när såväl de objektiva omständigheterna som uppsåtsfrågan är klara, som ett snatteribrott kan beivras med föreläggande av ordningsbot. I dessa fall torde det finnas goda förutsättningar för åklagaren att mycket snabbt fatta beslut om åtalsunderlåtelse eller strafföreläggande. Även en domstolsförhandling torde i dessa fall enligt den ordning som vi föreslår kunna äga rum mycket kort tid efter gärningen. Den tid som står att vinna genom Åklagarutredningens förslag är alltså begränsad. Man måste också, enligt vår mening, särskilt beträffande unga personer beakta att den som blir ertappad och misstänkt för ett snatteribrott kan uppleva situationen som ytterst pressad. Han kan i det läget känna sig mer eller mindre tvingad att godkänna ett ordningsföreläggande för att undvika ytterligare följder av händelsen. Även denna synpunkt talar mot att snatterier av ungdomar generellt skall kunna beivras genom ordningsföreläggande. Om Åklagarutredningens förslag skulle leda till lagstiftning i den här dis- kuterade delen anser vi således sammanfattningsvis att ungdomar i äldrama 15-20 är bör undantas från tillämpningsområdet. Mot bakgrund härav avstår vi från att överväga om omfattningen av och formerna för den pro- tokollerade åtalsprövning som skall ske enligt LUL i de fall gämings— mannen är under 18 år och svårare straff än böter är stadgat för brottet bör förändras.
SOU 1993:35 341
13 Villkorlig dom
13.1 Gällande rätt
Villkorlig dom är den minst ingripande påföljden i BrB:s påföljdssystem om man bortser från böter. I ett flertal avseenden kan påföljden sägas vara en form av villkorlig påföljdseftergift. Under verkställighetstiden - prövotiden - blir den dömde inte föremål för övervakning eller annan kontroll. Det överlämnas åt honom själv att ta varning av det inträffade och i fortsättningen låta bli att begå brott. Avsikten är att den som får villkorlig dom och inte fortsätter att begå brott aldrig skall bli föremål för kriminalvårdens åtgärder och att den som fortsätter att begå brott skall vandra vidare till nästa steg i påföljdstrappan, vilket, även om villkorlig dom och skyddstillsyn formellt är sidoställda påföljder, i normalfallet är skyddstillsyn.
Rätten får döma till villkorlig dom för ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter (27 kap. 1 å BrB). Villkorlig dom skall alltså användas i fall då brottet, med tillämpning av den aktuella straffska- lan och bestämmelserna i 29 kap. BrB, vid Straffmätningen ligger på fängelsenivå. De inskränkningar, som föreskrivs i 30 kap. 5 å BrB angående användande av fängelsestraff för unga lagöverträdare, utesluter givetvis inte användningen av villkorlig dom.
De närmare förutsättningarna för att rätten skall kunna döma till villkorlig dom framgår av 30 kap. 4 och 7 åå BrB. I den förstnämnda bestämmelsen stadgas att rätten vid val av påföljd skall fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse och att sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 å därvid skall beaktas. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.1. Som där framgått skall rätten alltså, innan fängelse ådöms, alltid pröva om inte villkorlig dom eller skyddstillsyn är en tillräckligt ingripande påföljd. Utgångs- punkten för denna prövning är primärt brottslighetens straffvärde enligt 29 kap. 1- 3 åå BrB. Även om bestämmelsen om och när villkorlig dom får användas inte innehåller en fast övre gräns beträffande brottets svårhets- grad, följer alltså en indirekt begränsning av bestämmelsen i 30 kap. 4 å BrB. Enligt denna bestämmelse får rätten utöver brottslighetens straffvärde beakta brottets art eller den tilltalades tidigare brottslighet som skäl för fängelse. I motsvarande män kan alltså dessa omständigheter utgöra ett hinder för att döma till villkorlig dom. De bestämmelser som nu berörts är av grundläggande betydelse för valet mellan fängelse å ena sidan samt mellan villkorlig dom och skyddstillsyn å andra sidan.
342 SOU 1993 :35
I 30 kap. 7 å BrB anges de allmänna förutsättningarna för att döma till villkorlig dom. Av bestämmelsen framgår att rätten som skäl för villkorlig dom skall beakta, om det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Bedöm— ningen huruvida så är fallet får göras med ledning av personutredning och andra uppgifter om den tilltalades personliga förhållanden. Det är emellertid att observera att yttrande från frivårdsmyndigheten inte är en förutsättning för att rätten skall kunna döma till villkorlig dom. Den omständigheten att det aktuella brottet utgör återfall skall beaktas särskilt. Förstagångsbrott och annan tillfällighetsbrottslighetbör mycket ofta kunna föranleda villkorlig dom, om inte brottslighetens straffvärde eller art lägger hinder i vägen. Även vid återfallssituationer kan det emellertid föreligga omständigheter som gör att man kan ha anledning räkna med att den tilltalade skall upphöra att begå brott. Exempelvis kan den tilltalades sociala situation ha förbättrats påtagligt eller han kan på annat sätt ha förändrat sitt beteende så att återfallsrisken inte längre framstår som påtaglig. Förutsättningar för villkorlig dom kan föreligga även i dessa fall (se prop 1987/88:120 s. 104). Villkorlig dom skall som huvudregel förenas med dagsböter, vare sig böter är föreskrivet för brottet eller inte. Undantag från huvudregeln kan göras i det fallet att ett bötesstraff med hänsyn till andra följder av brottet skulle drabba den tilltalade alltför hårt eller det finns andra särskilda skäl mot att döma till böter (30 kap. 8 å BrB). Uttrycket "andra följder" av brottet syftar bl.a. på en del av de billighetshänsyn som anges i 29 kap. 5 å BrB. Andra omständigheter att beakta kan vara att den tilltalade samtidigt i domen åläggs att betala skadestånd eller att hans ekonomiska situation är sådan att böter inte bör utdömas. Dagsbötema utdöms till ett antal av högst 200. Antalet dagsböter skall relateras till brottets svårhet.
Den som erhåller villkorlig dom är underkastad en prövotid av två är. Prövotiden kan under vissa i 34 kap. BrB angivna förutsättningar förlängas till tre år. Som förut nämnts står den dömde inte under övervakning. Om han inte begår nya brott under prövotiden händer i regel inget ytterligare utan den villkorliga domen får karaktär av en ren straffvarning. Som en allmän föreskrift gäller dock att den dömde under prövotiden skall iaktta skötsamhet och efter förmåga försöka försörja sig. Han skall även, om han förpliktats ersätta genom brottet uppkommen skada, göra vad som står i hans förmåga för att fullgöra denna skyldighet.
Rätten kan i samband med en villkorlig dom föreskriva att den dömde under prövotiden skall söka fullgöra skadeståndsskyldigheten eller del därav på tid och sätt som anges i domen (27 kap. 5 å BrB). Om skada på egendom har uppkommit genom brottet och det bedöms vara ägnat att främja den dömdes anpassning i samhället, får rätten även föreskriva att denne på tid och sätt som anges i domen skall biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets eller skadans art framstår som lämpligt. En sådan föreskrift får dock meddelas endast med den skadelidandes samtycke. Vi har i avsnitt 11.2.4 redogjort för denna föreskrift. Här skall bara tilläggas att det vid dess tillkomst uttalades att den borde kunna vara
SOU 1993:35 343
en adekvat reaktion i synnerhet beträffande unga lagöverträdare. Det framhölls som positivt att den som orsakat en skada genom ett brott på ett påtagligt sätt får lära känna brottets verkningar. En annan tanke bakom bestämmelsen var att den skulle utgöra ett medel för att effektivisera den villkorligadomen (jfr prop. 1986/87:106). Bestämmelsens tillämpningsom- råde är dock begränsat av praktiska skäl. Till att börja med framstår den som adekvat endast i samband med förhållandevis lindrig brottslighet som lett till egendomsskador. Vidare ligger en kraftig, men nödvändig, be- gränsning i att den för sin tillämpning förutsätter att målsäganden samtyckt till åtgärden. Slutligen är det ofta så att lång tid hinner förflyta från brottet till dess att domstolen avgör målet. I flertalet fall av vandalism eller skadegörelse har målsäganden redan avhjälpt skadan vid målets avgörande.
De nämnda föreskrifterna får ändras eller upphävas efter ansökan av åklagare eller den dömde, när det finns skäl till det.
I 27 kap. 6 å BrB föreskrivs att, om den dömde inte iakttar vad som åligger honom till följd av den villkorliga domen, rätten kan, om åklagare anhängiggör talan därom före prövotidens utgång, efter omständigheterna besluta att tilldela den dömde varning, att meddela föreskrift enligt 5 å eller ändra en tidigare meddelad föreskrift eller att undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd för brottet. Rätten får naturligt nog inte besluta om varning eller föreskrifter efter prövotidens utgång. Bestämmelsen avser såväl de fall, i vilka den dömde missköter vad som allmänt sett åligger honom enligt den villkorliga domen, som de fall i vilka han inte iakttar de särskilda föreskrifter som kan ha meddelats honom i samband med domen. Däremot avser den inte den situationen att han underlåter att betala böter som ådömts honom i kombination med den villkorliga domen. Bestämmelsen avser inte heller det fallet att den dömde begär nya brott under prövotiden. Dessa fall regleras i stället av be- stämmelserna i 34 kap. BrB. Om rätten beslutar att tilldela den dömde en varning skall denna protokollföras. En varning kan ligga den dömde till last 1 ett senare sammanhang. Om rätten undanröjer den villkorliga domen, skall den tillämpa straffbestämmelsen för det aktuella brottet och de allmänna bestämmelserna om bestämmande av påföljd. Den påföljd som i dessa fall ligger närmast till hands är skyddstillsyn. För att domen skall få undanröjas krävs inte att rätten först försökt med någon av de andra åtgärder som anges i bestämmelsen (tilldela varning eller meddela föreskrift). Om den villkorliga domen undanröjs, kvarstår bötesstraff som meddelats i kombination med denna. Rätten skall vid bestämmande av den nya påföljden ta hänsyn till sådana böter eller böter som ådömts enligt 34 kap. 5 å BrB. I de fall då den nya påföljden blir fängelse, ger bestämmel- sen dock inte utrymme för att med hänsyn till böterna döma till fängelse på kortare tid än vad som är stadgat för brottet. Undanröjande enligt denna paragraf förekommer förhållandevis sällan i praktiken. I regel undanröjs en villkorlig dom endast i de fall den dömde gjort sig skyldig till ny brottslighet. Som sagts ovan regleras dessa fall i 34 kap. BrB.
344 SOU 1993:35
13.2 Utvecklingen av den villkorliga domen och tidigare reformidéer
Institutet villkorlig dom infördes första gången i svensk rätt är 1906. Avsikten därmed var dels att skona vissa tillfällighetsbrottslingar, dels att inskränka användningen av korta frihetsstraff. Den första lagen avlöstes år 1918 av en ny lag om villkorlig dom vilken innebar att möjligheterna att använda påföljden ökade. Samtidigt infördes den nyheten att den villkorligt dömde skulle ställas under övervakning. En ytterligare nyhet var att personundersökning i viss utsträckning skulle äga rum. Nästa lag om villkorlig dom trädde i kraft 1944. Förutsättningarna för villkorlig dom utvidgades ytterligare. Rätten fick möjlighet att ge föreskrifter för den dömde angående hans livsföring under prövotiden. (Rätten kunde överlämna vissa av sina befogenheter till en övervakningsnämnd om den inrättade en sådan).
Från början var den villkorliga domen konstruerad på det sättet att domstolen hade att välja mellan att antingen sätta ut ett straff i den villkorliga domen och bevilja anstånd med dess verkställighet eller att ge den villkorliga domen formen av anstånd med ådömande av straff. Avsikten var att den dömde under prövotiden skulle ha det villkorade fängelsestraffet eller påföljdsprövningen hängande över sig så att han visste vilka konsekvenserna skulle bli av ett återfall. Den dömde ställdes också under övervakning. I samband med lagens tillkomst inrättades en statlig organisation med skyddskonsulenter och skyddsassistenter som ansvarade för övervakningen. År 1959 infördes möjligheten att kombinera en villkorlig dom med böter samt att under vissa förutsättningar under prövotiden förordna om ett omedelbart omhändertagande av den dömde.
Före BrB:s tillkomst var alltså villkorlig dom ett mycket nyanserat reaktionsmedel. Genom BrB förändrades påföljden på det viset att den villkorliga domen spaltades upp i två institut, den nuvarande villkorliga domen och skyddstillsyn. Vidare blev överlämnande till vissa slag av vård självständiga påföljder. Tidigare anordnades sådan vård, exempelvis viss vård enligt bamavårdslagen, genom en föreskrift vid villkorlig dom.
Villkorlig dom har utvecklats ytterligare efter BrB:s tillkomst. Utveck- lingen har inneburit en kraftigare betoning av påföljdens karaktär av reaktion mot den som första gången begår brott. Genom lagstiftning 1983 ändrades således förutsättningarna för villkorlig dom på sådant sätt att det tidigare ganska stränga kravet på att den dömde skulle ha en god prognos mjukades upp. Till grund för ändringen låg Frivårdskommitténs be- tänkande (SOU 1981:90) Frivårdspåföljder. Som grund för lagändringen anförde kommittén i huvudsak tre skäl. Det första var att om en lagöver— trädare, för vilken prognosen inte är helt god, kan få villkorlig dom, så har rätten möjlighet att vid återfall trappa upp påföljdsvalet utan att fängelse behöver dömas ut. Det andra skälet var att ett mindre strängt prognoskrav kunde motverka vad som kanske upplevdes som en orättvisa i straffsystemet. Även om villkorlig dom och skyddstillsyn formellt sett är jämställda påföljder är det obestridligt så att skyddstillsyn är den mest
SOU 1993:35 345
ingripande av dem. Att den som lever under socialt välordnade för- hållanden kan få en villkorlig dom medan den som har sämre förut— sättningar får en skyddstillsyn, kan därför upplevas som ett avsteg från principen om likhet inför lagen. Det tredje skälet som enligt kommittén talade för att prognoskravet mildrades, var de ändringsförslag beträffande innehållet i skyddstillsynen som kommittén lade fram. Dessa förslag innebar att övervakningen och tillsynen stramades upp vid skyddstillsyn. Departementschefen instämde till stor del i vad kommittén hade anfört (prop. 1982/83:85). Han betonade särskilt att de möjligheter till en rationellare användning av frivårdens resurser, som skapades genom att större utrymme lämnades för villkorlig dom, var ett av de starkaste skälen för en förändring. Vidare framhöll han att enklare gränsdragning mellan villkorlig dom och skyddstillsyn kunde bidra till att göra påföljdssystemet enklare och mera överskådligt samtidigt som man för det klientel som fortsätter att begå brott får en skala med successivt skärpta ingripanden.
Frivårdskommittén tog även upp vissa andra frågor beträffande den villkorliga domen. Även om kommitténs förslag inte ledde till lagstiftning i dessa delar kan de vara av visst intresse. Kommittén föreslog att prövotiden samt de allmänna skötsamhetskrav, inklusive skyldigheten att efter förmåga söka betala utdömt skadestånd, som ställs på den dömde borde avskaffas. Härigenom skulle den villkorliga domen, enligt kommit- téns mening, framstå som vad den i praktiken redan är, en straffvarning. Som en naturlig följd av det förda resonemanget var kommittén av den uppfattningen att en villkorlig dom inte borde kunna undanröjas.
Förutsättningarna för villkorlig dom har även diskuterats i olika andra sammanhang, dock utan att leda till lagstiftning. Således behandlade BRÅ:s kriminalpolitiska arbetsgrupp frågan i Nytt straffsystem (l977:7). Arbetsgruppen ansåg att villkorlig dom borde förbli den lindrigaste frivårdspåföljden. Eftersom arbetsgruppen, i enlighet med sin principiella inställning, inte ansåg att ett påstått behov av behandling skulle utgöra grund för påföljdsvalet, föreslog gruppen att kravet på god prognos borde avskaffas. Det skulle i stället vara brottets svårhet och eventuell tidigare lagföring som skulle avgöra, om villkorlig dom skulle tillämpas. Arbets— gruppen ansåg vidare att möjligheten att undanröja en villkorlig dom i de fall då den dömde fortsätter att begå brott med fördel skulle kunna ersättas av en Straffmätningsregel. Att den dömde begår nya brott kort tid efter den villkorliga domen skulle dock, enligt arbetsgruppen, kunna leda till straffskärpning på det sättet att domstolen väljer annan och mer ingripande påföljd för det nya brottet. Som en följd av detta resonomang förslog arbetsgruppen vidare att prövotiden vid villkorlig dom borde avskaffas.
Även Ungdomsfängelseutredningen behandlade frågan om villkorlig dom i sitt betänkande (SOU 1977:83) Tillsynsdom. De förändringar utredningen föreslog hade till stora delar samband med konstruktionen av den föreslagna påföljden tillsynsdom och de förändringar av övriga frivårdspåföljder som denna medförde. Det är här tillräckligt att nämna att även Ungdomsfängelseutredningen föreslog att kravet på god prognos skulle avskaffas.
346 SOU 1993:35
Under senare tid har Påföljdsutredningen behandlat frågan om den villkorliga domen i sitt betänkande (SOU 1991145) Påföljdsfrågor. Utredningen framhöll att det ligger en undervärdering i det ibland i debatten framförda påståendet att en villkorlig dom inte innebär något för den dömde. Utredningen framförde som sin åsikt att det finns möjligheter att utveckla den villkorliga domen och därigenom skapa utrymme för att en del fall som i dag föranleder ett fängelsestraff skall kunna överföras till villkorlig dom. Ett sätt att åstadkomma detta är att förena den villkorliga domen med föreskrifter av olika slag. En annan möjlighet är att i domen sätta ut det fängelsestraff som skulle ha ådömts för gämingama, om fängelse i stället hade valts som påföljd. Utredningen anförde även att systemet för påföljdsbestämning, när det gäller villkorlig dom, enligt dess uppfattning borde ses över. Reglerna för när denna påföljd skulle användas borde bringas i harmoni med de övriga reglerna för påföljdsbestämningen.
Här skall slutligen nämnas att Straffsystemkommittén bl.a. har till uppgift att överväga om det är lämpligt att villkorlig dom ges ett vidare tillämpningsområde, t.ex. genom att ett större utrymme lämnas för mer ingripande föreskrifter än som för närvarande är möjligt.
13.3 Våra överväganden och förslag
Vårt förslag såvitt gäller lagöverträdare i äldrama 15-20 år innebär att villkorlig dom i vissa fall skall kunna meddelas även om det föreligger risk för återfall. Det fall som avses är att den unge är föremål för åtgärd enligt socialtjänstlagen eller LVU eller någon annan tillräckligt ingripande åtgärd kommit till stånd som positivt ändrar hans situation. Vårt förslag är huvudsakligen av betydelse för valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn men även för valet mellan villkorlig dom och de frihetsberövande påföljderna. Prövo— tiden för den unge är liksom nu två år men rätten kan, om det finns särskilda skäl, bestämma tiden till ett år. Vid misskötsamhet skall rätten utöver nu gällande föreskrifter även kunna föreskriva att den unge skall fullgöra samhällstjänst.
13.3.1 Inledning
Som framgått av avsnitt 8.3 föreslår vi att påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten skall upphöra och ersättas av villkorlig dom, skyddstill- syn samt en ny tidsbestämd frihetsberövande påföljd som vi benämner särskild tillsyn. En sådan reform kräver att såväl den villkorliga domen som skyddstillsynen får ett delvis annat innehåll för unga lagöverträdare än för vuxna. Vår tanke är att dessa båda påföljder samt särskild tillsyn skall kunna erbjuda i stort sett samma insatser som i dag förekommer inom ramen för en dom på överlämnande till vård inom socialtjänsten.
SOU 1993 : 35 347
Till skillnad från vad som ibland framförs i den kriminalpolitiska debatten anser vi att en villkorlig dom innebär en reell reaktion för den dömde. Redan själva det rättsliga förfarandet - polisingripande, för— undersökning och domstolsförhandling - är ett påtagligt obehag. Den dömde får i regel också ett bötesstraff. Vidare får han under prövotiden leva under den press som det innebär att veta att domen kan undanröjas och ersättas av en mera ingripande påföljd, om han begår nya brott. Även de föreskrifter som rätten kan meddela är relativt ingripande. Detta gäller särskilt föreskriften att den dömde skall utföra visst arbete för målsägan- dens räkning.
Enligt vår mening ligger det alltså en undervärdering i synsättet att den villkorliga domen inte betyder något för den dömde. Det skall i och för sig inte förnekas att skillnaden i graden av ingripande är mycket stor mellan en villkorlig dom och en frihetsberövande påföljd. I de senare årens kriminalpolitiska diskussioner har man dock anvisat olika vägar för att öka tillämpningen av den villkorliga domen genom att föra över en del av de fall som i dag föranleder fängelse till denna påföljd. En av de fram— komstvägar man därvid diskuterat är att öka möjligheterna att förena den villkorliga domen med föreskrifter av olika slag. Detta skulle innebära ett närmande till skyddstillsyn. Straffsystemkommittén har i uppdrag att utreda bl.a. denna fråga.
Genom den utveckling den villkorliga domen undergått sedan till— komsten av BrB har den alltmer fått karaktär av reaktion mot den som första gången gör sig skyldig till brott. Detta utesluter emellertid inte att den kan användas i vissa återfallssituationer. Vi kommer i avsnitt 15.6 att föreslå att samhällstjänst för unga ges utrymme i systemet. Därmed öppnas ytterligare möjligheter att använda villkorlig dom och alltså undvika ett frihetsberövande av unga lagöverträdare. Det är viktigtatt påföljdssystemet erbjuder möjligheter att så långt det är möjligt undvika ett frihetsberövande och de därmed förbundna negativa effekterna. Som nedan framgår föreslår vi även att vissa närmare angivna omständigheter skall kunna beaktas som skäl för att välja villkorlig dom som påföljd. Även på det sättet utvidgas möjligheterna att använda villkorlig dom.
Genom de ändringar vi föreslår beträffande den villkorliga domen förstärks enligt vår uppfattning påföljdens karaktär av en allvarligt menad straffvarning. För att ytterligare understryka detta har vi övervägt att föreslå att den villkorliga domen i framtiden skall ha denna benämning. Vi anser emellertid inte att det finns tillräckliga skäl för att ändra namn på påföljden i sådan riktning, speciellt beträffande de unga lagöverträdama.
13.3.2 Förutsättningarna för villkorlig dom
Bestämmelserna i 30 kap. 4 å BrB är grundläggande för valet mellan fängelse å ena sidan och villkorlig dom och skyddstillsyn å den andra. Som där sägs skall rätten vid påföljdsvalet fästa särskilt avseende vid sådana omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Naturligtvis skall rätten på motsvarande sätt ta hänsyn till sådana omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än den av oss föreslagna
348 SOU 1993 :35
påföljden särskild tillsyn. Som framgått i avsnitt 9.2 har vi också föreslagit att 30 kap. 4 å BrB kompletteras med en sådan bestämmelse.
Enligt gällande rätt skall domstol - om brottets straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet inte lägger hinder i vägen - döma till villkorlig dom i de fall det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Detta innebär att rätten vid påföljdsvalet skall göra en prognos beträffande den tilltalades framtida livsföring. Vår allmänna inställning är att man bör undvika sådana prognoser. Det är angeläget att kriterierna för de icke frihetsbe- rövande påföljderna bringas i bättre överensstämmelse med de allmänna principerna för påföljdsbestämningen. Det är en uppgift för Straffsystem— kommittén att överväga denna fråga. Vi föreslår därför ingen ändring i den allmänna förutsättningen för villkorlig dom.
Däremot föreslår vi ett nytt andra stycke i 30 kap. 7 å BrB av vilket framgår att rätten i vissa fall skall få döma den som är under 21 år vid domstillfället till villkorlig dom trots att det inte saknas anledning befara att han kommer att begå nya brott. Även om det föreligger en risk för återfall får rätten således som skäl för en villkorlig dom beakta, om den unge är föremål för åtgärd enligt socialtjänstlagen eller LVU eller någon annan tillräckligt ingripande åtgärd. Det är alltså här i stor utsträckning fråga om ungdomar som enligt gällande rätt överlämnas till vård inom socialtjänsten. Eftersom denna påföljd enligt vårt förslag skall upphöra att gälla bör det skapas förutsättningar att inom ramen för den villkorliga domen ta hänsyn till pågående åtgärder enligt sociallagstiftningen. Det är emellertid även fråga om fall i vilka påföljden i dag normalt skulle bestämts till skyddstillsyn eller fängelse. Vi anser att möjligheten att döma till villkorlig dom i dessa fall bör öka. Bestämmelsen är huvudsakligen av betydelse vid valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn men även vid valet mellan villkorlig dom och en frihetsberövande påföljd. Det sistnämn- da kan vara fallet om brottets straffvärde eller art eller den omständigheten att det är fråga om fortsatt brottslighet normalt skulle medfört en frihetsberövande påföljd. Om ett av de nämnda skälen föreligger kan domstolen även i dessa fall bestämma påföljden till villkorlig dom.
Det första fallet avser att den unge är föremål för vård eller någon annan åtgärd enligt socialtjänstlagen eller LVU. Bestämmelsen tar sikte på fall då åtgärder satts in från socialtjänstens sida. Som vi starkt understrukit i avsnitt 8.3 innebär den omständigheten att överlämnande till vård inom socialtjänsten upphör att vara en straffrättslig påföljd inte att socialtjän- stens ansvar för ungdomar i riskzonen inskränks. De sociala myndig- heterna har enligt socialtjänstlagen ett övergripande ansvar för att dessa ungdomar får den hjälp och det stöd de kan behöva. Detta ansvar gäller naturligtvis även unga lagöverträdare. I många fall har de ungdomar det här är fråga om en sammansatt problembild där den omständigheten att de begår brott endast utgör en del. Självfallet skall socialtjänsten även i dessa fall erbjuda hjälp— och stödåtgärder på frivillig grund. Det kan här vara fråga åtgärder som sinsemellan är högst varierande i ingreppsintensitet. Det får avgöras från fall till fall om de åtgärder som sätts in är tillräckligt
SOU 1993:35 349
ingripande för att det frihetsberövande som normalt skulle följt på brottet skall kunna undvikas.
Bestämmelsen syftar huvudsakligen på de fall då den unge är föremål för frivilligåtgärder på annan grund än det aktuella brottet. Om socialtjän- sten har inlett en meningsfull samverkan med den unge och hans föräldrar, finns det i många fall skäl att låta denna samverkan fortgå utan att avbrytas av ett frihetsberövande. Bestämmelsen kan emellertid tillämpas även i de fall då den unges allmänna beteendestömingar föranlett socialtjänsten att reagera. Man kan exempelvis tänka sig den situationen att den unge under en längre tid skolkat eller vistats i olämpliga miljöer och visat kriminellt beteende eller att det föreligger misstankar om ett begynnande missbruk. Allt detta utgör omständigheter som i hög grad berör socialtjänsten, men där förhållandena tidigare kanske inte setts tillräckligt allvarliga för ett ingripande. Att den unge i den situationen gör sig skyldig till ett fängelse- grundande brott kan vara ett incitament för socialtjänsten att inleda ett mer intensivt arbete för att få den unge och eventuellt hans föräldrar att medverka till insatser på frivillig väg. Även sådana fall bör kunna beaktas inom ramen för den här behandlade bestämmelsen.
Beträffande de fall i vilka den unge är eller blir föremål för ett tvångsingripande enligt LVU förhåller sig saken emellertid något annorlunda. Eftersom överlämnande till vård inom socialtjänsten enligt vårt förslag inte skall finnas kvar i påföljdssystemet, kommer det aktuella brottet som är föremål för utredning och lagföring inom rättsväsendet inte att kunna läggas till grund för ett tvångsingripande enligt LVU. Som vi utvecklat i avsnitt 8.3 anser vi att alla frihetsinskränkande åtgärder i anledning av brott skall beslutas av allmän domstol och inte av social— nämnden eller länsrätten efter en framställan av nämnden. När det i den här diskuterade punkten som skäl för en villkorlig dom anges att den unge blir föremål för åtgärd enligt LVU avser vi således fall i vilka denna åtgärd kommit till stånd eller planeras på annan grund än den aktuella brottsligheten. Det kan således vara fråga om fall då den unge är tvångsomhändertagen eller föremål för en s.k. öppenvårdstvångsåtgärd på grund av att han utsätter sin hälsa eller utveckling för risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel. Det kan även vara fråga om annat beteende av den unge som medför att han utsätter sig för sådan risk som avses i LVU. Vi anser sålunda att det finns skäl att beakta om den unge redan är föremål för LVU-åtgärder. I så fall kan hans allmänt kriminella läggning vara ett inslag i den helhetsbild av den unges sociala situation som måste göras. Det kan här vara fråga om fall där den bedömningen görs att en inledd behandling för exempelvis missbruk skulle spolieras eller allvarligt försvåras genom verkställigheten av en frihetsbe- rövande påföljd. Som ytterligare exempel kan nämnas att den unge påbörjat en behandling för psykiska problem och att denna inte bör avbrytas.
Det andra fallet i den föreslagna bestämmelsen avser att någon annan tillräckligt ingripande åtgärd kommer till stånd. Bestämmelsen syftar bl.a. på fall då den unge, utan de sociala myndigheternas medverkan, blir föremål för någon åtgärd som kan antas minska risken för att han fortsätter
350 SOU 1993:35
att begå brott. Exempelvis kan den unges föräldrar medverka till att hans personliga förhållanden utvecklas i positiv riktning. Det kan även tänkas att exempelvis skolan, fritidsledare eller andra myndighetspersoner medverkar till en sådan förbättring. Även förändringar i kamratför- hållanden eller arbetsförhållanden kan beaktas om de kan antas ha haft samband med brottsligheten. Det kan även förekomma fall då den unge med positivt resultat genomgår behandling för psykiska eller andra personliga problem eller missbruk utan de sociala myndigheternas medverkan. De omständigheter som nämnts är endast exemplifierande. Det kan naturligtvis finnas ytterligare fall då en åtgärd som kommit till stånd i anledning av brottet är att anse som tillräckligt ingripande. Vi anser att denna fråga kan överlämnas till rättstillämpningen.
13 .3 . 3 Personutredningen m.m.
Av det hittills sagda framgår att villkorlig dom är avsedd såväl för sådana fall då det saknas särskild anledning att befara att den unge gör sig skyldig till fortsatt brottslighet som för fall då någon av de ovan behandlade omständigheterna ändå talar för villkorlig dom. Även dessa omständigheter tar sikte på den unges personliga förhållanden.
Bedömningen av om de nämnda förutsättningarna för villkorlig dom är uppfyllda får på vanligt sätt göras med ledning av yttrande från frivårds- myndigheten och andra uppgifter om den unges personliga förhållanden. Yttrande från frivårdsmyndigheten är emellertid inte en förutsättning för att rätten skall kunna meddela villkorlig dom. I LSPU föreskrivs endast att domstolen skall inhämta yttrande från frivårdsmyndigheten, om det behövs en särskild utredning om den misstänktes personliga förhållanden eller om åtgärder som kan antas bidra till att den misstänkte avhåller sig från fortsatt brottslighet. Något yttrande behövs dock inte om domstolen redan har tillräcklig utredning eller inhämtar sådan på annat sätt.
Våra förslag beträffande den villkorliga domen kommer att innebära att rätten behöver en utredning angående den unges personliga förhållanden i större utsträckning än vad som är fallet idag. Exempelvis förutsätter vårt förslag om samhällstjänst att yttrande alltid inhämtas i dessa fall. Även de av oss föreslagna skälen för villkorlig dom torde förutsätta att rätten har tillgång till en personutredning. Vi anser emellertid inte att det finns anledning att föreslå en generell regel om att rätten alltid skall ha tillgång till en personutredning för att kunna döma till villkorlig dom. Redan den reglering som finns i LSPU skapar tillräckliga garantier för att en personutredning föreligger i de fall en sådan är nödvändig med hänsyn till påföljdsvalet. I avsnitt 7.9.5 förslår vi att åklagaren som huvudregel skall vara behörig att besluta om personutredning beträffande unga lagöverträda- re. Naturligtvis måste åklagaren därvid beakta de omständigheter som anges i ] å LSPU. Angående inhämtande av yttrande hänvisar vi i övrigt till det nyssnämnda avsnittet.
I likhet med gällande praxis bör villkorlig dom mycket ofta kunna väljas som påföljd vid förstagångsbrott och annan tillfällighetsbrottslighet, om inte hinder för detta anses föreligga med hänsyn till brottslighetens art eller
SOU 1993:35 351
straffvärde. Även vissa av de fall som f.n. föranleder fängelse bör kunna leda till villkorlig dom med beaktande av de skäl som vi nyss behandlat. Även vårt förslag om att förena den villkorliga domen med en föreskrift om samhällstjänst kommer att ha denna effekt. Dessa omständigheter kommer självfallet att på samma sätt påverka valet mellan villkorlig dom och den av oss föreslagna påföljden särskild tillsyn. De nämnda förslagen kommer även att i motsvarande utsträckning öka utrymmet för att meddela villkorlig dom vid återfall. Visserligen är villkorlig dom även för unga lagöverträdare i huvudsak avsedd för förstagångsbrott och annan tillfällig— hetsbrottslighet men det bör finnas utrymme att meddela ytterligare dom på villkorlig dom vid fortsatt brottslighet, om sådana skäl som nämnts ovan föreligger eller om påföljden skärps genom en föreskrift om samhällstjänst.
13.3.4 Föreskrifter vid villkorlig dom
De avvägningar som påföljdsvalet förutsätter är även beroende av om och i vilken utsträckning villkorlig dom kan kombineras med andra påföljder och med föreskrifter.
En villkorlig dom skall som huvudregel förenas med böter. Som framgått i avsnitt 12.3 föreslår vi ingen ändring i detta avseende. Vi vill dock framhålla att en föreskrift för den unge att ställa till rätta efter brottet eller att biträda den skadelidande med visst arbete kan medföra, att kravet på att förena den villkorliga domen med böter helt eller delvis efterges. Frågan om villkorlig dom kan kombineras med sådan föreskrift och skyldighet för den unge att utföra visst arbete har vi behandlat i avsnitt 11.3.
Vi kommer att i avsnitt 15.6 behandla frågan om att kombinera en villkorlig dom med en föreskrift om samhällstjänst, något som kan påverka påföljdsvalet.
Vad slutligen beträffar rättens möjlighet att meddela föreskrift om betalning av skadestånd föreslår vi inte någon ändring.
13.3.5 Tiden
Den som döms till villkorlig dom är som huvudregel underkastad en prövotid på två år. Om han inte missköter sig under denna tid händer inte något ytterligare.
Som vi sagt i det föregående innebär den villkorliga domen och det skötsamhetskrav den är förenad med att den dömde under prövotiden lever under viss press och att han måste räkna med möjligheten att påföljden i vissa fall kan undanröjas och ersättas av en mera ingripande påföljd. Tidsperspektivet torde te sig något annorlunda för ungdomar än för vuxna. Det är också en generell regel att straffrättsliga ingripanden bör begränsas i tiden när det gäller ungdomar så att de kan se att skötsamhet lönar sig. Bl.a. mot bakgrund därav anser vi att prövotiden bör kunna sättas ned till ett år, om rätten finner att särskilda skäl talar för det. Att den unge är i
352 SOU 1993:35
åldern under 18 är bör regelmässigt anses vara ett sådant särskilt skäl. Även beträffande ungdomar i åldern 18-20 år kan det i vissa fall vara motiverat att begränsa prövotiden till ett är, t.ex. när den unge reagerat påtagligt starkt för lagföringen och domen eller då dennes personliga för- hållanden särskilt talar för det. Det får ankomma på rättstillämpningen att klarlägga i vilka situationer prövotiden kan begränsas till ett år. Rätten bör alltid i domen ange prövotidens längd när det gäller ungdomar i äldrama 15-20 år. Våra förslag föranleder ändringar i 27 kap. 3 å BrB. Prövotiden skall i de fall som anges i 34 kap. BrB kunna förlängas till två år.
13.3.6 Åtgärder vid misskötsamhet
Vi har inledningsvis redogjort för de bestämmelser som gäller om den dömde inte iakttar vad som åligger honom till följd av den villkorliga domen. Dessa bestämmelser skall självfallet gälla även för unga lagöver- trädare. Om den unge missköter sig kan alltså rätten, såvida åklagaren inom prövotiden för talan därom, efter omständigheterna meddela varning, meddela föreskrift eller ändra tidigare meddelad föreskrift eller undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd för brottet.
Angående möjligheten att meddela föreskrifter föreslår vi att rätten i dessa fall skall få meddela även föreskrift om samhällstjänst. Möjligheten är avsedd för fall då misskötsamheten är av sådan art att den annars skulle lett till att rätten undanröjt domen och dömt till en mer ingripande påföljd för brottet. Som exempel kan nämnas att rätten, genom att meddela en föreskrift om samhällstjänst, i vissa fall torde kunna undvika att undanröja den villkorliga domen och döma till en frihetsberövande påföljd.
Beträffande skötsamhetskravet bör det framhållas att det - med hänsyn till att ungdomar ofta genomgår en utbildning eller av andra skäl saknar egna inkomster - inte kan ställas några högt ställda krav på att den unge skall försörja sig. Många av de yngsta lagöverträdarna går i skolan och man får här förutsätta att de sköter skolgången.
Som framgått i avsnitt 13.1 tillämpas de aktuella bestämmelserna ganska sällan i praktiken. Det är inte varje form av misskötsamhet som bör föranleda någon åtgärd från åklagarens och rättens sida. Enbart den omständigheten att den unge under prövotiden lever ett mindre skötsamt liv i största allmänhet, t.ex. genom att skolka, undandra sig arbete eller uppehålla sig i olämpliga miljöer, kan knappast leda till återkallelse. Här kan i stället åtgärder från socialtjänstens sida bli aktuella.
Det torde oftast vara den omständigheten att den unge fortsätter att begå brott under prövotiden som aktualiserar frågan om undanröjande av den villkorliga domen. Dessa fall behandlas i 34 kap. BrB. Som en följd av våra förslag om samhällstjänst för unga lagöverträdare och de särbestäm- melser beträffande villkorlig dom som vi behandlat ovan föreslår vi vissa ändringar i 34 kap. 5 å BrB. Beträffande dessa hänvisas till specialmotive- ringen (avsnitt 22.1).
SOU 1993:35 353
14 Skyddstillsyn
14. 1 Gällande rätt
Skyddstillsyn, som innebär kriminalvård i frihet, får dömas ut för ett brott som har fängelse i straffskalan, om påföljden inte kan stanna vid böter (28 kap. 1 å BrB). De allmänna förutsättningarna för skyddstillsyn regleras i 30 kap. 9 å BrB. Där framgår att rätten som skäl för skyddstillsyn skall beakta om det kan antas att denna påföljd kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Övervakningen skall vara in- dividualpreventivt motiverad, dvs. den behövs för att reglera den dömdes livsföring. Skyddstillsyn får alltså inte ådömas enbart för att den dömde skall drabbas av en kännbar reaktion.
I den ovan nämnda bestämmelsen anges också att rätten som särskilda skäl för skyddstillsyn kan beakta
1. om en påtaglig förbättring skett av den tilltalades personliga eller sociala situation i något hänseende som kan antas ha haft samband med hans brottslighet,
2. om den tilltalade undergår behandling för missbruk eller annat för— hållande som kan antas ha samband med hans brottslighet eller
3. om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som påkallar vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och den tilltalade förklarar sig villig att undergå lämplig behandling som enligt en för honom uppgjord plan kan anordnas i samband med verkställigheten.
Skyddstillsyn pågår under en prövotid av tre år från den dag påföljden börjar verkställas och är alltid förenad med övervakning. Övervakningen pågår under en tid av minst ett år. Övervakningstiden kan i vissa fall, bl.a. om den dömde missköter sig, förlängas. Övervakningen kan dock aldrig pågå längre än till prövotidens utgång.
Det viktigaste inslaget i skyddstillsyn är alltså övervakningen. Denna bedrivs under ledning av frivårdsmyndigheten. Det brukar sägas att övervakningen är avsedd att fylla två funktioner, dels en kontrollfunktion och dels en hjälpfunktion. Det ankommer på frivårdsmyndigheten och övervakaren att hålla sig underrättad om den dömdes uppförande och se till att han fullgör sina åligganden enligt domen. Kontrollen av den dömdes livsföring skall i första hand syfta till att motverka att han fortsätter att begå brott. Övervakaren skall också lämna den dömde det stöd och den hjälp han behöver för sin anpassning i samhället. Exempelvis skall han vid behov bistå den dömde med att söka utbildning eller arbete. Han skall regelbundet sammanträffa med den dömde och besöka denne i hans hem
354 SOU 1993:35
så ofta det behövs. Vidare skall han samråda med den dömdes familj och andra närstående.
Den som står under övervakning efter en dom på skyddstillsyn skall enligt föreskrift i BrB hålla övervakaren underrättad om sin bostad och arbetsanställning, på kallelse inställa sig hos honom och i övrigt enligt hans anvisningar upprätthålla förbindelse med honom. Denna föreskrift ger övervakaren ett avsevärt utrymme när det gäller att bestämma hur övervakningen skall bedrivas. Den anger således inte närmare hur ofta övervakaren och den dömde skall hålla kontakt med varandra och i vilken mån kontakt skall upprätthållas genom personligt sammanträffande eller på annat sätt. Detta innebär att intensiteten i övervakningen kan bli mycket olika i olika fall. Visserligen finns det i frivårdsförordningen (1983:250) vissa bestämmelser som reglerar kontakterna mellan frivården och den dömde, exempelvis obligatoriska regler om upprättande av en plan för övervakningen och om kontakt med den dömde och övervakaren. Även dessa bestämmelser lämnar emellertid relativt stor frihet när det gäller att bestämma innehållet i övervakningen. Övervakningsnämnden kan dock med stöd av 28 kap. 6 å och 26 kap. 15 å BrB meddela särskild föreskrift om vad som skall gälla för övervakningen. I en sådan föreskrift får anges på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde skall hålla kontakt med övervakaren eller frivårdsmyndigheten.
Det ställs vissa generella krav på den som dömts till skyddstillsyn. Han skall under prövotiden iaktta skötsamhet, efter förmåga försöka försörja sig samt göra vad som står i hans förmåga för att fullgöra en eventuell skyldighet att ersätta genom brottet uppkommen skada (28 kap. 6 å och 26 kap. 14 å BrB). Dessa generella krav kan i enskilda fall kompletteras med särskilda föreskrifter, nämligen om det finns skäl att anta att den dömde behöver stöd av en sådan föreskrift för sin anpassning i samhället. Såväl den domstol som dömer i målet som övervakningsnämnden kan meddela särskilda föreskrifter. En sådan kan avse vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången, arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning, läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller be- handling i eller utom sjukhus eller annan inrättning samt tid och sätt för betalning av skadestånd. Rätten får vidare meddela föreskrift om att den dömde skall utföra visst arbete för målsägandens räkning. Övervakaren får meddela anvisningar i fråga om verkställandet av de nu nämnda före— skrifterna. Han får vidare meddela tillfällig lättnad och vidta erforderlig jämkning av dessa. Särskilda föreskrifter får, med vissa undantag, meddelas endast om de är individualpreventivt motiverade. De får alltså inte meddelas i syfte att göra påföljden mer kännbar eller ingripande.
Enligt 28 kap. 2 å resp. 3 å BrB får skyddstillsyn kombineras med böter eller fängelse. Kombinationen skyddstillsyn - böter skall användas om detta är påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet (30 kap. 10 å BrB). Kombinatio- nen skyddstillsyn - fängelse får användas endast om det är oundgängligen påkallat att med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet jämte skyddstillsyn döma till fängelse (30 kap. 11 å BrB). Fängelsestraffet är i dessa fall lägst fjorton dagar och högst tre
SOU 1993:35 355
månader. I samband med bestämmelsens tillkomst uttalade departements— chefen att genom möjligheten att kombinera skyddstillsyn med ett kort fängelsestraff ett långvarigt frihetsberövande för främst unga lagöverträda- re borde kunna undvikas (jfr prop. 1978/79:212 s. 55).
Om den dömde missköter sig genom att inte följa de föreskrifter som gäller för skyddstillsynen, kan övervakningsnämnden meddela honom en varning eller en särskild föreskrift. Övervakningsnämnden kan vidare besluta om övervakning efter det att ett är av prövotiden förflutit. Som framgått ovan kan dock övervakningen inte pågå längre än till prövotidens utgång. Om den dömde allvarligt åsidosätter sina åligganden enligt domen på skyddstillsyn och det kan antas att han inte skulle låta rätta sig genom sådan åtgärd som övervakningsnämnden kan vidta, skall nämnden begära att åklagare vid domstol för talan om att påföljden skall undanröjas och ersättas med annan påföljd, i princip fängelse. De krav som ställs på den dömde är således ytterst sanktionerade genom frihetsberövande.
Om misskötsamheten består i att den dömde begår nya brott, är det regel att han i vanlig ordning åtalas för dessa. Denna situation regleras i 34 kap. BrB. Om åtal väcks, kan rätten antingen förordna att skyddstillsy- nen skall avse även det nya brottet eller döma särskilt till påföljd för detta brott eller, om domen på skyddstillsyn vunnit laga kraft, undanröja denna och döma till annan påföljd för brotten. Om rätten väljer det förstnänmda alternativet, kan den förena skyddstillsynen med böter eller fängelse. Om rätten väljer att inte undanröja skyddstillsynen, kan rätten besluta om samma åtgärder som övervakningsnämnden skulle ha kunnat göra vid misskötsamhet eller förlänga prövotiden till högst fem år.
I de fall då fråga uppkormner om att besluta om föreskrift, meddela varning, förlänga tiden för övervakning eller begära att åklagare för talan om undanröjande av skyddstillsynen, får övervakningsnämnden besluta att den dömde skall tillfälligt omhändertas (28 kap. 11 å BrB). Omhän- dertagande får också beslutas, om det är aktuellt att överväga någon åtgärd för att den dömde skall underkasta sig vård eller behandling. En vanligt förekommande situation då den dömde kan omhändertas är att han undandrar sig övervakningen. Ett omhändertagande får pågå högst en vecka eller - om det föreligger synnerliga skäl och ett nytt beslut fattas - ytterligare högst en vecka. Enligt 28 kap. 6 b å BrB får rätten i de fall den dömde erhållit en särskild föreskrift om kontraktsvård förordna att han, om han är häktad i målet, i stället skall omhändertas till dess att han överförts till behandlingshem eller till den vårdgivare som anges i behandlingsplanen. Ett sådant omhändertagande får pågå högst en vecka.
14.2 Kontraktsvård
Kontraktsvård är en dom på skyddstillsyn med en kvalificerad föreskrift om att den dömde skall genomgå behandling enligt en i förväg uppgjord behandlingsplan. Möjligheten att besluta om sådan föreskrift kan innebära att det enligt 30 kap. 9 å BrB finns särskilda skäl för att bestämma
356 SOU 1993:35
påföljden till skyddstillsyni stället för fängelse. Kontraktsvård skall också användas som ersättning för fängelsestraff, huvudsakligen i sådana fall då det är fråga om relativt allvarlig, missbruksrelaterad brottslighet (jfr prop. 1986/87:106 s. 35 f).
Frivårdsmyndigheten har det övergripande ansvaret för den utredning och planering som behövs för att upprätta en behandlingsplan för kontraktsvärd. Utredningen skall innehålla en redogörelse för den miss- tänktes missbruksbakgrund och för problemens art och omfattning. I förhållande till den, som skall ha huvudansvaret för den vård och be- handling som övervägs, skall frivården i första hand inta en förmedlande roll. Det är den vårdansvarige som skall bedöma, om behandling kan ges i de former som han kan erbjuda. Den vårdansvarige måste kopplas in på ett tidigt stadium för att kunna bedöma den misstänktes vårdbehov och motivation för att genomgå den tänkta behandlingen. Det är alltså den vårdansvarige som skall bedöma om behandlingsplanen är realistisk.
För att rätten skall kunna döma till kontraktsvård krävs att det föreligger en preciserad behandlingsplan. Denna skall ges in till rätten och ingår i dess underlag vid avgörande av påföljdsfrågan. För att föreskrift om kontraktsvård skall kunna meddelas krävs vidare att den misstänkte samtyckt till den behandling som förutsätts i planen.
En ytterligare förutsättning för att rätten skall kunna meddela en föreskrift om kontraktsvård är att den planerade behandlingen i avgörande grad bidrar till att påföljden bestäms till skyddstillsyn i stället för till fängelse. Rätten skall i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha utdömts, om fängelse i stället hade valts som påföljd.
Om den dömde allvarligt åsidosätter sina åligganden enligt en dom på skyddstillsyn, kan rätten undanröja domen och i stället bestämma annan påföljd för brottet. Har en föreskrift om kontraktsvård meddelats i den tidigare domen skall rätten, om den efter undanröjandet dömer till fängelse, beakta den uppgift om fängelsestraffets längd som lämnats i den tidigare domen på skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvärd. Rätten är dock inte bunden av denna uppgift vid sin Straffmätning.
14.3 Samhällstjänst
Vi kommer att behandla samhällstjänst för unga i avsnitt 15.6 och vill här endast tillägga att de bestämmelser som redovisats ovan angående åtgärder vid misskötsamhet gäller även i de fall rätten meddelat en föreskrift om samhällstjänst.
14.4 Några tidigare reformidéer
Skyddstillsynen har sedan den infördes i BrB 1965 varit föremål för överväganden vid ett flertal tillfällen. I detta avsnitt berör vi i korthet de idéer som tidigare förts fram beträffande skyddstillsynens plats i på-
SOU 1993:35 357
följdssystemet, särskilt vad gäller möjligheten till straffmåtning inom ramen för påföljden. Vi redogör vidare för tidigare överväganden beträffande intensivövervakning.
14.4.1 BRÅ:s kriminalpolitiska arbetsgrupp
BRÅ:s kriminalpolitiska arbetsgrupp väckte i rapporten (l977:7) Nytt straffsystem tanken att frivårdspåföljdema skulle kunna straffbestämmas enligt samma principer som gäller för fängelse. Arbetsgruppen anförde att de olika straffen tydligt måste uttrycka att de är reaktioner på lagbrott. I följd härav måste det även klart anges att frivårdpåföljdemas viktigaste ändamål och grunden för deras legitimitet skall vara att manifestera samhällets ogillande av brottet. En sådan manifestation sker genom att lagöverträdaren tillfogas ett obehag, ett straff som skall stå i proportion till det begångna brottets svårhet. Enligt arbetsgruppen skulle alltså inte heller frivårdspåföljdemas tillämpningsområde ha att göra med påstådda vårdbehov hos den dömde.
Arbetsgruppens tanke var att frivårdspåföljdema - inom de ramar domstolen bestämt - skulle utformas så att de i möjligaste mån minskade riskerna för nya brott under påföljdstiden. I första hand borde man därvid utnyttja de moment av hinder och begränsningar som kan ligga i en intensivt utövad kontroll. En gräns för vad lagöverträdaren skulle kunna tvingas till genom påföljden borde dras på så sätt att domstolen i domen angav, hur ofta och hur länge lagöverträdaren skulle ha kontakt med frivården. Denna gräns skulle fastställas med utgångspunkt i brottet och inte i påstådda vårdbehov hos den dömde. Arbetsgruppen riktade kritik mot det allmänna skötsamhetskrav som är kopplat till en dom på skydds- tillsyn och mot de särskilda föreskrifter som kan knytas till domen. Mot bakgrund av kritiken ansåg arbetsgruppen att skyddstillsynen i sin renodlade form enbart skall innebära krav på kontakt.
Arbetsgruppen föreslog att grundinnehållet i påföljden skulle vara viss kontakt med myndighet eller övervakare. Lagen borde ange lägsta tillåtna kontaktfrekvens. Arbetsgruppen tänkte sig här att kontakt en gång varje eller varannan vecka borde vara en lämplig frekvens. Enligt arbets- gruppens förslag skulle domstolen genom sedvanliga straffmåtningskriterier ange hur länge påföljden skulle pågå. Med den kontaktfrekvens som nyss nämnts ansåg arbetsgruppen det rimligt att bestämma strafftiden till minst två månader och högst ett eller två år. Verkställighetsmyndighetema skulle vara bundna av domstolens straffmåtning.
Arbetsgruppen föreslog även ett delvis nytt straff, intensivövervakning, som var avsett som en upptrappning av villkorlig dom och skyddstillsyn. Det var tänkt för personer som begått grova brott eller återfallit med jämna mellanrum efter att ha dömts till en mindre allvarlig påföljd. Det grundläggande kravet i påföljden skulle vara att den dömde skulle ha mycket tät kontakt med antingen kriminalvårdsmyndighet eller polis. Frekvensen för sammanträffanden skulle vara så hög som flera gånger i veckan. Detta krav skulle anges i lagen. Domstolen skulle straffmåta enligt vanliga kriterier inom en strafftid på mellan exempelvis en månad och ett
358 SOU 1993:35
år. Arbetsgruppen ansåg att anmälningsskyldigheten skulle kunna fullgöras hos polis och frivårdsmyndighet i kombination. En utgångspunkt skulle kunna vara att anmälningsskyldigheten full gjordes hos frivårdsmyndigheten en gång i veckan och hos polisen övriga gånger. Man ansåg även att anmälningsskyldigheten skulle kunna ersättas av exempelvis behandling för alkohol- eller narkotikamissbruk under den tid behandlingen pågick.
14.4.2 Ungdomsfängelseutredningen
Ungdomsfängelseutredningens huvudsakliga uppdrag var att undersöka vilken eller vilka påföljder som skulle kunna tillämpas i stället för ungdomsfängelse och att föreslå de förändringar i påföljdssystemet som var påkallade av att ungdomsfängelse avskaffades. Här skall i korthet redogöras för den påföljd, tillsynsdom, som enligt utredningens förslag skulle ersätta ungdomsfängelse (SOU 1977:83 Tillsynsdom).
Enligt förslaget innebar tillsynsdom att den dömde skulle ställas under intensiv övervakning i frihet. Sådan övervakning skulle alltid handhas av tjänsteman inom skyddskonsulentorganisationen (nuvarande frivårdsmyn- digheten). Vid sidan av övervakaren skulle det kunna finnas biträdande övervakare som i allmänhet borde vara lekmän. Den som stod under över- vakning skulle vara skyldig att hålla tät och regelbunden kontakt med övervakaren eller den biträdande övervakaren. I början av övervaknings- tiden borde kontakten vara daglig. Om den dömdes förhållande var sådana att en tillfredsställande övervakning inte kunde ordnas, kunde tillsyns- domen förenas med föreskrift att den dömde skulle vistas i ett frivårds- hem. Ett sådant förordnande fick meddelas endast om det var nödvändigt för att motverka att den dömde fortsatte att begå brott.
Tillsynsdom kunde också förenas med förordnande om att den dömde skulle tas in i anstalt under högst tre månader. Intagning i anstalt kunde komma i fråga när brottsligheten varit av särskilt allvarligt slag och domstolen därför ansåg det nödvändigt att döma till ett frihetsstraff. Intagning i anstalt var således inte individualpreventivt motiverad. Domstolen skulle bestämma längden på frihetsberövandet. Om den dömde bröt mot de föreskrifter som kunde vara förenade med en tillsynsdom, kunde han bli föremål för ett kortvarigt omhändertagande under minst två och högst fjorton dagar. Ett sådant omhändertagande fick verkställas under ett eller flera veckoslut. Om den dömdes misskötsamhet var av särskilt allvarlig art kunde han tas in i anstalt under högst tre månader. Till- synsdom skulle användas när det framstod som nödvändigt för att motverka fortsatt brottslighet men den var också avsedd att tillgodose en hjälpfunktion. De dömda skulle under verkställighetstiden få bistånd med råd och stöd.
Förslaget till tillsynsdom medförde enligt utredningens mening konsekvenser för påföljdssystemet i övrigt. Således föreslog utredningen att skyddstillsynen borde ersättas med två nya påföljdsformer, villkorlig dom med övervakning och villkorlig dom med stödåtgärder. Vid sidan av de nu nämnda påföljderna skulle den villkorliga domen finnas kvar i sin nuvarande utformning.
SOU 1993:35 359
Remissinstanserna intog över låg en kritisk hållning till Ungdomsfängel— seutredningens förslag till utformningen av frivårdspåföljdema. Bl.a. angavs att systemet med sex skilda frivårdspåföljder skulle bli onödigt invecklat och att det i praktiken skulle bli mycket svårt att åstadkomma faktiska skillnader mellan påföljderna. Departementschefen delade remissinstansemas uppfattning och utredningens förslag ledde, i den här behandlade delen, inte till lagstiftning (jfr prop. 1978/79z212).
14.4.3 Frivårdskommittén
Frivårdskommittén behandlade i sitt delbetänkande, (SOU 1981:90) Frivårdspåföljder, bl.a. frågan om skyddstillsynens tillämpning och innehåll. Vi skall här endast redogöra för kommitténs inställning till frågan om straffmåtning och intensivövervakning.
Frivårdskommittén avvisade tanken att skyddstillsynen skulle kunna straffmåtas. Kommittén framhöll att det inte är givet att ett system, där straffets längd och intensitet bestäms i förhållande till brottets svårhet, är att föredra framför det nuvarande systemet. Kommittén ansåg inte att på- följdstiden borde vara längre än vad som är påkallat av den dömdes personliga förhållanden. Frivårdens arbete borde i följd därav upphöra när det från brottförebyggande synpunkt inte längre fanns behov av det. För att en straffmåtning, uttryckt i skyddstillsynens verkställighetstid, skulle bli meningsfull borde domstolen ha tämligen vida ramar till sitt förfogande. Om skillnaden mellan olika brotts straffvärde kom till uttryck endast i några månaders skillnad i prövotid eller övervakningstid, kom det budskap domstolen ville framföra inte att bli tillräckligt tydligt. De skyldigheter som den dömde skulle underkastas på grund av domen skulle dessutom variera mycket i det enskilda fallet med hänsyn till exempelvis geografiska förhållanden samt bostads- och arbetssituation. För att en meningsfull straffmåtning skulle kunna ske torde det bli nödvändigt att ramarna för Straffmätningen översteg vad som kunde anses som en lämplig påföljdstid.
Kommittén konstaterade att, i de fall den dömde begår nya brott, detta sker i hälften av fallen inom sex månader efter det att verkställigheten börjat och i tre fjärdedelar av fallen inom ett år. Risken för att den dömde skall begå nya brott är således störst under den allra första tiden efter domen. Även detta talade enligt kommittén emot att övervakningstidema görs långa. Kommittén framhöll vidare att kravet på meningsfullhet inte heller kan efterges när det gäller kontaktfrekvensen. En kontaktfrekvens som avgörs endast efter brottets svårhet och utan hänsynstagande till om det finns behov av intensiv kontakt är därför inte lämplig. Mot bakgrund av det sagda avvisade kommittén tanken att införa en skyldighet för domstolarna att i samband med domen regelmässigt ge en föreskrift om kontaktfrekvens, baserad enbart på brottets svårhet.
Kommittén föreslog däremot en möjlighet för domstolarna att i vissa fall förordna om en intensivare övervakning än normalt. Om ett behov av en sådan intensivare tillsyn förelåg i syfte att motverka att den tilltalade fortsatte att begå brott, borde det kunna läggas i domstolens hand att avgöra hur ofta kontakten borde förekomma och detta avgörande borde
360 SOU 1993 :35
kunna fattas med utgångspunkt från sådana omständigheter som har att göra med brottets straffvärde. Domstolen borde få rätt att i dessa fall meddela en särskild föreskrift genom vilken lagöverträdaren ålades att hålla intensiv kontakt med frivården. En förutsättning för en sådan föreskrift borde vara att det fanns behov därav och att föreskriften därutöver var motiverad av brottets straffvärde. Föreskriften borde inte skilja sig från andra föreskrifter. Den skulle dock kunna meddelas endast av domstolen och inte av verkställighetsorganen, eftersom en bedömning av brottets straffvärde måste göras. Straffvärdet skulle inte påverkas endast av brottets svårhet utan även av återfallsfrekvensen. Intensiteten i övervakningen skulle komma till uttryck i en högre kontaktfrekvens än den normala. Domstolen skulle emellertid inte precisera kontaktfrekvensen i domen utan denna skulle i stället framgå av en förordning eller till- lämpningsföreskrifter. De justeringar som därefter eventuellt behövdes skulle göras av skyddskonsulenten (nuvarande frivårdsmyndigheten). Kommittén uttalade som allmän inriktning för kontaktfrekvensen att denna borde innebära en dubbelt så lång kontakttid som vanlig övervakning. Domstolens beslut om intensivövervakning borde ha begränsad räckvidd. Föreskriften borde således meddelas för en viss tid som borde vara minst en och högst fyra månader.
I de här aktuella delarna fick förslaget ett blandat mottagande under remissbehandlingen. Förslagen ledde inte till lagstiftning (se prop. 1982/83:85).
14.5 Våra överväganden och förslag
Våra förslag innebär att liksom nu prövotiden vid skyddstillsyn för unga lagöverträdare under 21 är bör vara tre år och övervaknings— tiden ett år. Rätten kan emellertid, om särskilda skäl föreligger, bestämma prövotiden till två år. I domen skall anges hur lång prövotiden skall vara. Till övervakare för den som är under 21 år skall väljas person med särskild erfarenhet beträffande vård och fostran av ungdomar. Ungdomar som tillhör ett svårare klientel bör bli föremål för särskilt intensiv kontakt. Förutsättningar bör finnas att förordna en frivårdstjänsteman med biträde av lekman som över- vakare. Vi föreslår som ny särskild föreskrift att rätten under speciella förhållanden skall kunna meddela den unge förbud att under viss tid uppehålla sig på särskilt angivna olämpliga platser. Skyddstillsyn skall kunna förenas med föreskrift om samhällstjänst.
Det av oss föreslagna påföljdssystemet för unga lagöverträdare innebär bl.a. att en del av de ungdomar som i dag överlämnas till vård inom socialtjänsten i stället kommer att dömas till skyddstillsyn. Som vi nämnt
SOU 1993:35 361
i avsnittet om villkorlig dom kräver detta att skyddstillsynen får ett delvis annat innehåll för unga lagöverträdare än för vuxna. Vid övervägande av hur en skyddstillsyn för unga lagöverträdare bör utformas är det viktigt att det inom ramen för påföljden finns olika möjligheter att effektivisera denna och därigenom undvika ett frihetsberövande. Det är även viktigt att det inom ramen för påföljden finns möjligheter att ta hänsyn till ungdomarnas förutsättningar och behov så att man i möjligaste mån motverkar skadliga verkningar av ett straffrättsligt ingripande. Det skall återigen understrykas att den kritik mot behandlingsideologin, som vi anslutit oss till i det föregående, inte innebär att man under verkställigheten skall underlåta att på olika sätt hjälpa eller stödja den dömde. Kritiken innebär däremot att man inte skall lägga förväntningar om ett behandlingsresultat till grund för bestämmande av påföljden.
Rätten skall vid valet av skyddstillsyn beakta om det finns anledning att anta att påföljden kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Detta innebär att rätten skall göra en bedömning av vilken verkan påföljden kommer att få för den tilltalade när det gäller hans eventuellt fortsatta kriminalitet. Vi har tidigare pekat på de svårigheter som uppkommer när man skall göra prognoser över människors levnads— utveckling. De tillbakablickande kriterier som allmänt gäller för rättens överväganden i brottmål ersätts alltså här - i likhet med vad som gäller vid villkorlig dom — med framåtblickande sådana. Den kritik mot ett sådant synsätt, vilken under de senaste åren förekommit i den kriminalpolitiska debatten, anser vi var väl grundad. Enligt vår uppfattning är det viktigt att kriterierna för de icke frihetsberövande påföljderna bringas i bättre överensstämmelse med de principer som gäller för straffmåtning och påföljdsval i övrigt. Det är en uppgift för Straffsystemkommittén att överväga en sådan reform. Vi utgår från att denna kommitté därvid kommer att beakta även sådana inslag som speciellt tar sikte på de unga lagöverträdarna. Vi föreslår därför inga förändringar angående förut— sättningarna för skyddstillsyn.
I det följande inskränker vi oss till att kommentera de konkreta förändringar i skyddstillsynspåföljden som vi föreslår.
14.5.1 Tiden
Den som dömts till skyddstillsyn är som huvudregel underkastad en prövotid av tre år och en övervakningstid av ett år. Under vissa förut- sättningar kan såväl prövotiden som övervakningstiden förlängas.
I likhet med vad vi utvecklat beträffande prövotiden för den villkorliga domen finns det skäl att göra prövotiden vid skyddstillsyn kortare för unga lagöverträdare än för vuxna. Vi anser att rätten, om särskilda skäl föreligger, bör kunna bestämma prövotiden till två år. Beträffande frågan vad som bör förstås med särskilda skäl hänvisar vi till vad som sagts ovan beträffande prövotiden vid villkorlig dom (avsnitt 13.3.5).
Skyddstillsynen skall vara förenad med övervakning från prövotidens början. Övervakningen är det grundläggande innehållet i påföljden. Den bör rimligen pågå så länge att frivården får möjlighet att fylla sina
362 SOU 1993:35
uppgifter, dvs. att verka för att den dömde inte återfaller i brott och för att hans anpassning i samhället även i övrigt främjas. Övervakningstiden för unga lagöverträdare bör dock inte vara så lång att den för den unge framstår som orimlig och att han på grund därav "tappar sugen".
Olika undersökningar har visat att risken för att de som dömts till skyddstillsyn skall återfalla i brott är störst under den första tiden av verkställigheten. Några studier visar t.ex. att av dem som återfallit inom tre år efter domen hälften har återfallit inom sex månader och tre fjärdedelar inom ett är. Av undersökningarna framgår vidare att, om man successivt räknar bort dem som redan återfallit, risken för återfall är störst under de allra första månaderna efter domen. Risken kan därefter sägas sjunka konstant fram till omkring tolfte månaden, då den stabiliseras på en tämligen låg nivå (se prop. 1982/83:85).
I de samtal vi haft med företrädare för frivården har man från frivårdens sida framhållit att det är viktigt att övervakningstiden är tillräckligt lång för att ett meningsfullt arbete skall kunna bedrivas. Frivården har därvid uttryckt att det kan ta tämligen lång tid att få igång en motivationsprocess som kan leda till att den dömde utvecklar en förmåga att klara sig i samhället. Enligt de representanter för frivården vi haft kontakt med är den minsta tid som bör komma i fråga sex månader. En så kort tidsfrist förutsätter dock att övervakningsarbetet kommer i gång omedelbart och att frivården får tillräckliga resurser för att bedriva ett intensivt övervakningsarbete.
Särskilt med beaktande av att ingångsskedet vid en skyddstillsyn ibland kan vara rätt lång anser vi att en övervakningstid av sex månader i många fall inte skulle vara tillräcklig. Vi tar då med i bedömningen att ungdomar inte har samma grad av disciplin, stadga och uthållighet som vuxna. På- följdstidema bör läggas på en sådan nivå att den unge å ena sidan uppfattar påföljden som verkningsfull och å andra sidan inser att verkstäl— ligheten är överkomlig. Att den unge under inledningsskedet av över— vakningstiden enligt vårt förslag skall utsättas för en särskilt ingripande kontroll, är dock inte tillräckligt skäl för att förkorta övervakningstiden, om detta försvårar möjligheten att bygga upp och utveckla kontakterna mellan den unge och övervakaren/frivårdsmyndigheten. Vår tanke är att man efter en ganska ingripande kontroll under inledningsfasen bör kunna trappa ner övervakningen till lägre intensitet. Intresset av att motverka att den unge återfaller i brott förutsätter också att man inte alltför tidigt bryter kontakten med övervakaren. Om den unge begår nya brott under prövotiden eller om han på annat sätt missköter skyddstillsynen, kan visserligen, i de fall övervakningen upphört, denna återupptas och pågå till prövotidens utgång. Om åklagaren väcker åtal för den nya brottsligheten kan rätten vidare, om den förordnar att den tidigare skyddstillsynen skall avse även det nya brottet eller dömer särskilt för detta, enligt vån förslag förlänga prövotiden till tre år. I samband därmed kan rätten på vanligt sätt även förlänga övervakningstiden. Dessa omständigheter kan dock inte tas till intäkt för att man bör göra övervakningstiden helt kort. Mot att förkorta övervakningstiden talar dessutom att en sådan åtgärd skulle kunna uppfattas som en mildring och försvagning av skyddstillsynen.
SOU 1993:35 363
Vår slutsats är således att för unga lagöverträdare bör övervakningstiden ligga kvar på nuvarande nivå, ett år. Därutöver skall övervaknings- nämnden och rätten ha de möjligheter att förlänga såväl prövotiden som övervakningstiden som vi berört ovan.
14.5.2 Verkställigheten
Som framgått i det föregående handhas övervakningen och kriminalvården i frihet av frivårdsmyndigheten. Rätten skall dock förordna övervakare i domen, om inte särskilda skäl talar mot det. Bakgrunden till denna regel är angelägenheten av att övervakningen kommer i gång så snart som möjligt. Det förutsätts att den personutredning som rätten skall ha tillgång till - den skall i princip ligga färdig när målet stäms in — innehåller ett förslag till övervakare. Om annan lösning inte är möjlig, förordnas i regel den tjänsteman som har hand om ärendet vid frivårdsmyndigheten. Det ankommer därefter på frivårdsmyndigheten att genast förordna övervakare.
Frågan om val och förordnande av övervakare är ytterst viktig beträffande unga lagöverträdare. Det är betydelsefullt att övervakaren är en person som har erfarenhet av och förståelse för ungdomars särskilda situation och problem. Det är viktigt att övervakaren förmår att etablera en nära kontakt med den unge samtidigt som han bör kunna tydliggöra de gränser som gäller för den unges beteende och de krav som en dom på skyddstillsyn innebär. Det är alltså betydelsefullt att frivården lägger ner arbete för att få kontakt med lämpliga övervakare. I detta arbete bör, som vi skall utveckla i det följande, samråd ske mellan frivårdens och socialtjänstens tjänstemän.
Till övervakare kan förordnas antingen en tjänsteman hos frivårdsmyn- digheten eller en lekman. Om det inte redan från början framgår att det är fråga om ett fall med särskilda komplikationer, bör en lekman förordnas som övervakare. Om den unge erbjuder sådana problem att det skulle bli en alltför svår uppgift för en lekman att ha det omedelbara ansvaret för övervakningen, bör dock en tjänsteman förordnas. I så fall bör, enligt vår mening, rätten överväga att förordna en lekman att biträda med över- vakningen. Därigenom skulle man kunna uppnå att minst två personer alltid är engagerade i övervakningsarbetet. Även i de fall, då en lekman förordnas till övervakare, skall nämligen frivårdstjänstemannen engagera sig i ärendet. En sådan ordning, då såväl en tjänsteman som en lekman är engagerade i övervakningen, erbjuder stora fördelar. Man kan då t.ex. organisera arbetet på det sättet att tjänstemannen lägger tonvikten på kontrollfunktionen medan lekmannen kan fungera mer som en kontakt— och stödperson. Det har ofta i diskussionerna om unga lagöverträdare framhållits att det bland dem finns många som saknar goda manliga förebilder. En engagerad lekmannaövervakare torde här kunna fylla en viktig funktion. Det har visat sig att det finns många personer som är villiga att ställa upp i arbetet med dessa ungdomar. Det bör eftersträvas att de engageras i sin uppgift som lekmannaövervakare. Det är viktigt att ungdomarna får meningsfulla fritidsaktiviteter och får möjlighet att skapa ett naturligt kontaktnät i vuxenvärlden. Lagen tillåter att man prövar olika
364 SOU 1993:35
former av övervakning. De möjligheter som finns att få varje övervakning individuellt utformad bör utnyttjas.
För att understryka betydelsen av att den unge erhåller en lämplig övervakare föreslår vi att det i frivårdsförordningen skall införas en bestämmelse som föreskriver att till övervakare för den som är under 21 år skall anlitas en person som har särskild erfarenhet beträffande vård och fostran av ungdom.
I övrigt föreslår vi inga förändringar angående formerna för verkställig- heten. Vi vill emellertid framhålla följande allmänna synpunkter.
Man brukar som förut nämnts, framhålla att frivården har en kontrolle- rande och en hjälpande funktion. Dessa uppgifter är nära förbundna och flyter ofta in i varandra. Det är just denna dubbla funktion som är utmärkande för frivården och ger den en särställning.
För att skyddstillsynen skall kunna fylla sin funktion som ett godtagbart alternativ till ett frihetsberövande är det viktigt att kontrollmomentet i påföljden framhålls. Det är väsentligt att frivården tydligt klargör för den unge vad han har att rätta sig efter under skyddstillsynen och vad som kan bli följden om han missköter sig. Frivården har också att se till att de krav som ställs på den unge efterlevs och att reagera, om så inte sker. Det är betydelsefullt att ungdomar uppfattar att systemet är konsekvent och att de kan utgå från att de krav som ställs under verkställigheten faktiskt också gäller. Härmed vill vi inte ha sagt att varje försummelse eller överträdelse av ett villkor skall leda till en formell påföljd för den unge. Det är emellertid viktigt att någon form av ingripande, t.ex. en tillsägelse eller en anvisning, följer på en eventuell försummelse från den unges sida.
Frivården skall också arbeta för att skapa en sådan social situation för den unge att han utsätts för en positiv påverkan från sin omgivning. Som vi tidigare pekat på är det viktigt att bl.a. övervakningstiden används till att skapa ett nytt nätverk för den unge. Den sociala hjälp som den unge kan behöva skall i första hand tillhandahållas av de samhällsorgan som ger sådan hjälp till alla medborgare. Frivårdens roll inskränker sig till att förmedla hjälpen. Denna s.k. normaliseringsprincip slogs fast i 1974 års kriminalvårdsreform. Principen leder till att det är de sociala myndig- heterna som har huvudansvaret för den unges personliga och ekonomiska förhållanden, även om han dömts till skyddstillsyn. Detsamma gäller andra myndigheter som har ansvar för t.ex. bostads- och arbetsanskaffning eller fysisk och psykisk hälsovård. I dessa frågor kan frivården samarbeta med de sociala myndigheterna och andra samhällsorgan men är i realiteten hänvisad till att dessa fullgör sina lagenliga skyldigheter. Frivårdens roll är alltså förmedlande. I ett flertal avsnitt i detta betänkande understryker vi att våra förslag - särskilt det förhållandet att vård inom socialtjänsten inte längre skall vara en straffrättslig påföljd - inte innebär att det ansvar som enligt socialtjänstlagen åvilar socialnämnden för ungdomar i riskzonen minskar.
Den omständigheten att frivården skall förmedla det stöd och den hjälp som andra samhällsorgan är skyldiga att tillhandahålla får inte leda till att t.ex. de sociala myndigheterna utgår från att det är frivården som i första han skall sörja för sina klienter. Som vi tidigare uttalat ligger socialnämn-
SOU 1993:35 365
dens ansvar fast. Man skall dock inte blunda för de svårigheter som kan uppstå i samarbetet mellan frivården och andra samhällsorgan. Det kommer att ställas stora krav på frivården i dess uppgift som förmedlare. Men det krävs också att andra myndigheter tar det ansvar som enligt lagen ankommer på dem. Det är särskilt viktigt att socialnämnden och frivården etablerar ett gott samarbete och visar förståelse för varandras arbetsupp- gifter. Det kan förekomma att den som döms till skyddstillsyn samtidigt är omhändertagen enligt LVU på annan indikation än det aktuella brottet. I så fall måste förutsättas att de tjänstemän inom frivården och socialtjän- sten som får hand om den unge samordnar sina resurser, t.ex. när det gäller utseende av övervakare/kontaktperson eller åtgärder mot missbruk. Frivården har också en viktig uppgift att fylla när det gäller att initialt motivera en ung person som kan vara i behov av hjälp och stöd att ta emot de åtgärder socialtjänsten har att erbjuda och att se till att han faktiskt erhåller del av den hjälp han är berättigad till.
Vilka formella och informella rutiner som behövs för samarbetet mellan frivården och andra samhällsorgan bedöms bäst av de berörda myndig- heterna. I vilken utsträckning det finns anledning att bygga ut ett mera formbundet samarbete är en fråga som kontinuerligt bör bevakas.
14.5 . 3 Föreskrifter
Vi har i avsnitt 14.1 redogjort för de föreskrifter rätten kan meddela i samband med en dom på skyddstillsyn. Vi föreslår inga ändringar i de föreskrifter som nu gäller. Rätten kan alltså på vanligt sätt meddela föreskrift om bl.a. vistelseort eller bostad, arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning och om olika former av vård eller behandling. De åtgärder som i dag förekommer inom ramen för vård inom socialtjänsten ryms till stor del inom de föreskrifter som kan meddelas. Det skall tilläggas att flertalet av dessa åtgärder kan sättas in även utan en föreskrift under förutsättning att den unge frivilligt medverkar därtill. Flertalet föreskrifter meddelas endast om det är individualpreventivt motiverat. De får alltså inte meddelas för att skärpa reaktionen. Det skall också framhållas att föreskrifterna inte är exigibla utan är villkor för att skyddstillsynen skall ådömas och bestå.
Våra förslag angående påföljdssystemet innebär att fler unga lagöverträ— dare än i dag kommer att dömas till skyddstillsyn. Bland detta klientel finns det ungdomar som är i behov av särskilda insatser från samhällets sida. Det är viktigt att rätten i varje särskilt fall överväger, om den unge bör ha en föreskrift som vägledning. Härmed vill vi ha sagt att föreskrifter inte skall meddelas slentrianmässigt. Det är emellertid viktigt att frågan om föreskrifter aktualiseras redan på personutredningsstadiet och att verkstäl- lighetstiden utnyttjas så att möjliga positiva effekter tillvaratas. Vad särskilt avser möjligheten att meddela föreskrifter om vård och behandling förtjänar det att påpekas att denna fråga måste ses bl.a. mot bakgrund av gällande lagstiftning på de olika vårdområdena.
Enligt socialtjänstlagen skall all vård och behandling i princip ske i frivilliga former. För att tvångsvård enligt LVU skall kunna sättas in krävs
366 SOU 1993:35
att de särskilda förutsättningamai denna lag är uppfyllda. Detta torde inte utesluta att sådan behandling i öppna former, som förekommer inom ramen för det s.k. öppenvårdstvånget i LVU, kan genomföras med stöd av en föreskrift vid skyddstillsyn. I de fall föreskriften innebär att den unge skall beredas vård eller behandling genom socialtjänstens försorg, torde det vara lämpligt att föreskriften utformas så att det framgår att det är fråga om vård eller behandling som frivården i samråd med socialtjän- sten kan föreskriva. Enligt vår mening är det en fördel att de åtgärder, som i dag förekommer inom ramen för ett överlämnande till vård inom socialtjänsten, i stället sätts in som ett led i skyddstillsyn. Socialtjänsten har i dag i praktiken små möjligheter att ingripa med någon annan åtgärd, om den unge återkallar ett tidigare givet samtycke eller om han vägrar att följa ett beslut om s.k. öppenvårdstvång. Den möjlighet som står till buds i sådana situationer är praktiskt taget endast att socialnämnden ansöker om ett tvångsomhändertagande. För att detta skall få ske krävs dock att förut- sättningarna för ett sådant tvång är uppfyllda. Om den unge däremot underlåter att följa en föreskrift vid skyddstillsyn eller om han på annat sätt missköter sig, kan övervakningsnämnden eller rätten inskrida med olika typer av sanktioner. I yttersta fall kan skyddstillsynen undanröjas och ersättas med en annan påföljd. Det sagda innebär att skyddstillsyn är en mer användbar reaktionsform, om avsikten är att man vill sätta allvar bakom föreskrifter och sätta bestämda gränser.
De bestämmelser som reglerar övervakningen lämnar frivårdsmyndig— heten och övervakaren relativt stor frihet vad gäller att bestämma det närmare innehållet i denna. Övervakningsnämnden kan dock meddela föreskrift angående på vilket sätt och 1 vilken omfattning den dömde skall hålla kontakt med övervakaren eller frivårdsmyndigheten. Syftet med en sådan föreskrift är att göra det möjligt att kontrollera den dömdes förehavanden, främst för att bryta en utveckling som innebär en risk för att han fortsätter att begå brott. I förarbetena till bestämmelsen har uttalats att den inte bör tillämpas slentrianmässigt utan endast då det föreligger särskild anledning att utöva en närmare kontroll över den dömde.
Vi har övervägt att låta rätten i varje enskilt fall föreskriva vilken kontaktfrekvens som bör förekomma under övervakningstiden men avstår från att lägga fram något förslag härom. Denna fråga är nämligen nära förbunden med frågan om intensivövervakning bör införas i påföljdssys- temet och på vilket sätt detta i så fall bör ske. Som framgått ovan i avsnitt 14.4 har frågan om straffmåtning av skyddstillsyn och intensivövervakning varit föremål för diskussion vid ett flertal tillfällen. Frågan har nyligen aktualiserats igen genom att Straffsystemkommittén fått i uppdrag att utreda bl.a. frågan om intensivövervakning och om en sådan skall konstrueras som en föreskrift inom ramen för en icke frihetsberövande påföljd eller som en självständig påföljd. Vi berör frågan om intensiv- övervakning närmare i avsnitt 18.2. Vi avstår dock från att lägga fram något förslag i den delen eftersom vi anser det vara en fördel att frågan utreds i ett sammanhang för unga och vuxna lagöverträdare.
Vi vill emellertid framhålla vikten av att frivården har täta kontakter med den unge under övervakningen. Som vi ovan sagt torde det inom den
SOU 1993:35 367
grupp ungdomar som enligt vårt förslag kommer att erhålla skyddstillsyn finnas ett antal som kräver mer ingripande kontroll. För att skyddstillsynen skall kunna utgöra ett godtagbart alternativ till en frihetsberövande påföljd måste kontrollmomentet i påföljden fungera. Det är också viktigt att ungdomar som dömts till skyddstillsyn får ett klart och konkret besked om vad de har att rätta sig efter. Man måste alltså utgå från att det från frivårdens sida görs uppenbart för den unge vilka förpliktelser han har och att man verkar för att han fullgör dessa. Den möjlighet övervakningsnämn- den har att meddela föreskrift om vad som skall gälla för övervakningen bör utnyttjas i större utsträckning än för närvarande. Genom en sådan föreskrift får såväl den unge som frivårdsmyndigheten och övervakaren klara besked om vad som skall gälla för övervakningen.
Här skall tilläggas att våra förslag om samhällstjänst, med de krav på kontroll av arbetstillfällcna som ställs, i sig innebär en form av särskilt ingripande övervakning (se avsnitt 15.6.8).
I de senare årens diskussioner om ungdomsbrottsligheten har betydelsen av snabba, tydliga och konsekventa reaktioner på brott kommit att framhållas allt mer. Det har därvid förekommit en del olika förslag om vilka reaktioner som skulle kunna vara lämpliga. I våra direktiv nämns bl.a. förbud för ungdomar att under bestämda tider vistas på vissa platser. Ett sådant förbud skulle bl.a. kunna tjäna till att hålla brottsbenägna ungdomar borta från sådana platser, där brott ofta begås eller där kriminella samlas för att planera brott. Det har också talats om möjligheten att på detta sätt splittra kriminella ungdomsgäng och minska brottsaktivite- ten genom att ledande personer i gänget plockas bort.
Vi har övervägt att låta rätten meddela ett sådant förbud i form av en föreskrift vid skyddstillsyn. Denna skulle då, i likhet med flertalet andra föreskrifter, få meddelas om det finns skäl att anta att den unge för sin anpassning i samhället behöver stöd av en särskild föreskrift om vad han har att iaktta under prövotiden.
En förutsättning för att en föreskrift om förbud att under viss tid få vistas på en viss plats skall vara meningsfull är att den också kan kontrolleras. En effektiv kontroll torde innebära särskilt ingripande övervakning. Man måste sålunda räkna med att övervakaren ges tid och möjlighet att allt som oftast besöka platsen ifråga och även ha intensiv kontakt med den unge på tider, då man vet att folk brukar uppehålla sig där. Det kan medföra problem att ordna en sådan övervakning och effekterna därav kan med skäl betvivlas. Som ovan framgått skall frågan om införande av någon form av intensivövervakning närmare övervägas av Straffsystemkommittén. Det är inte vår avsikt att föregripa dess förslag i denna del. Det är möjligt att man genom en sådan intensivövervakning kan finna former för en kontroll, varigenom den unge effektivt kan hindras från att besöka för honom olämpliga miljöer.
Den fråga vi ställts inför är om man, utan att det blir fråga om sådan intensivövervakning, kan förmå den unge att hålla sig borta från platser som särskilt frekventeras av kriminella och bedöms vara klart olämpliga tillhåll för den unge. I första hand är det naturligtvis genom positiv påverkan från övervakare och andra i den unges närhet, som denne kan
368 SOU 1993:35
komma till insikt om att han bör undvika dåliga kontakter. Frågan är vilken betydelse en föreskrift om förbud för den unge att vistas på en sådan plats skulle få. Man kan möjligen räkna med att redan vetskapen om att någon, t.ex. övervakaren, en frivårdstjänsteman eller en polisman, kan komma att upptäcka den unge på platsen, i vissa fall skulle avhålla den unge från att vistas där. En uttrycklig föreskrift skulle också kunna åberopas för att avvisa den unge från platsen. Vidare skulle ett uttryckligt förbud i vissa fall kunna vara ett stöd för den unges föräldrar när det gäller att hindra den unge från att besöka en för denne uppenbart olämplig plats.
Intresset av att få fram åtgärder som är klart inriktade på att förhindra att unga lagöverträdare hamnar i ett kriminellt beteende väger så tungt att vi - om än med viss tvekan - vill förorda att en föreskrift av angivet innehåll bör kunna meddelas i speciella fall. Vi är naturligtvis väl medvetna om att det finns skäl för en motsatt uppfattning, men vi anser likväl vid den avvägning som måste göras mellan olika intressen, att övervägande skäl talar för vår ståndpunkt. Det är naturligtvis inte meningen att en föreskrift om vistelseförbud skall meddelas slentrianmäs- sigt. Det måste krävas att möjligheten reserveras till sådana fall där det är uppenbart att föreskriften tjänar ett bestämt syfte. Den angivna platsen måste vara dokumenterat olämplig och farlig för den unges hälsa eller utveckling. Det kan t.ex. röra sig om ett tillhåll för missbrukare, en knarkarkvart, ett tillhåll för prostituerade eller för langare. Det måste också vara klart utrett att den unge tidigare frekventerat platsen eller haft särskilt intresse av att vistas där samt att han riskerar att ta allvarlig skada eller att allvarligt skada andra, om han uppehåller sig där. Vidare måste förutsättningar finnas för en kontroll av att föreskriften följs. Det är viktigt att den lokala polismyndigheten underrättas om att en föreskrift av nu avsett slag meddelats den som är under 18 år. Därigenom erbjuds möjligheten för polisen att ingripa enligt 12 å polislagen genom att ta hand om den unge och överlämna denne till föräldrarna. Även socialnämnden skall naturligtvis få underrättelse om föreskriften. Med hänsyn till att det här rör sig om en föreskrift vars utfall i praktiken är svår att förutse anser vi att en utvärdering bör göras av föreskriftens tillämplighet. En sådan utvärdering bör lämpligen anförtros åt BRÅ.
En annan fråga som har nära samband med den nu berörda är, om man bör kunna föreskriva att den unge under vissa tider, t.ex. fredag- och lördagkvällar, skall uppehålla sig hemma i sin bostad. Vad som efter— strävas är att därmed hindra honom från skadligt umgänge i olämpliga miljöer. En sådan ordning är att jämställa med en form av husarrest. Vi har i annat sammanhang tagit avstånd från förslaget att införa någon form av fritidsfängelse som skulle innebära att de unga hålls inne på en anstalt under tider, då det finns särskild risk för brottslig verksamhet (se avsnitt 18.3). En motsvarande ordning med husarrest förefaller inte heller vara någon godtagbar lösning. Ett väsentligt skäl därför är att det finns praktiska svårigheter att verkställa en sådan. Det är inte säkert att den unge bor hemma, hans möjlighet att vistas där kanske är begränsad, en husarrest kan leda till konflikter med föräldrarna osv. Man måste också
SOU 1993:35 369
sörja för att den unge, om han förbjuds att vistas utanför hemmet under veckoslut, kan erbjudas lämplig sysselsättning. Det kan vidare med skäl ifrågasättas om en sådan föreskrift går att genomföra utan särskild kontroll. Som tidigare nämnts har Straffsystemkommittén att pröva olika former för intensivövervakning. Därvid torde också frågan om att anordna en kontroll av dömda i deras bostäder (som alternativ till fängelse) komma att övervägas. Vid sådana förhållanden saknas det anledning för oss att närmare utreda denna fråga. Vi lägger inte fram något förslag till föreskrift om husarrest.
Tanken har också väckts att man borde ha möjlighet att meddela särskilda föreskrifter som reglerar den unges fritid. En sådan möjlighet fanns fram till 1973 då den avskaffades under motivering att det var svårt att finna fall, då en föreskrift kunde få en ändamålsenlig och realistisk tillämpning (prop. 1973zl31).
En föreskrift om användande av fritid skulle dock, enligt vår mening, kunna fylla en viss funktion beträffande ungdomar. En stimulerande och aktiv fritidssysselsättning kan vara en brottsavhållande faktor. Den kan också innebära att den unge kommer i kontakt med personer utanför sitt vanliga sociala nätverk. I forskningen om unga lagöverträdare har framhållits att ungdomsbrottsligheten ofta är ett gruppfenomen och att det är viktigt att skapa meningsfulla fritidsaktiviteter för ungdomar. Bl.a. mot bakgrund av det sagda bör man på olika sätt stimulera de unga att engagera sig i lämplig fritidsverksamhet. En grundläggande förutsättning för att den unge skall ställa upp på de villkor som gäller för sådan verksamhet är dock att han är motiverad för denna. Vi tror inte att en föreskrift i detta hänseende är den rätta vägen för att skapa sådan motivation. Den bör i stället vinnas genom de kontakter som övervakaren kan förmedla på frivillig väg. En föreskrift om skyldighet att delta i viss fritidsverksamhet skulle för övrigt säkerligen uppfattas negativt från föreningsväsendets sida och försvåra dess möjligheter att engagera unga människor till verksamheten. Vi anser sålunda att så starka skäl talar mot att införa en föreskrift om användning av fritiden, att tanken därpå bör överges.
Vårt förslag innebär således att rätten skall kunna meddela föreskrift avseende förbud för den unge att under viss tid vistas på särskilt angivna för den unge skadliga platser. Vi anser att det endast bör ankomma på domstol att meddela en sådan föreskrift, alltså inte på övervakningsnämn- den. Skälet därtill är att en föreskrift av detta slag kan uppfattas som så integritetskränkande att den måste kräva domstolsprövning. Några övriga förslag till nya särskilda föreskrifter lägger vi inte fram.
Föreskrift om samhällstjänst för unga kommer vi som nämnts att behandla i avsnitt 15. Enligt vår uppfattning skall denna i betydande utsträckning kunna användas, när det står och väger mellan en frihetsbe- rövande och en icke frihetsberövande påföljd. Vi menar också att det beträffande unga lagöverträdare, framför allt dem i åldern 18-20 är, bör vara möjligt att ge föreskrift om kontraktsvård (28 kap. 6 a å och 30 kap. 9 å andra stycket 3 BrB). En förutsättning härför är naturligtvis att man från frivårdens och rättens sida bedömer det vara realistiskt att den unge
370 SOU 1993:35
skall klara av att fullfölja den behandlingsplan som upprättats. Man måste när det gäller många unga räkna med att motivationen och uthålligheten är lägre än beträffande vuxna, något som bör beaktas vid planens upp- rättande.
14.5 .4 Misskötsamhet
Om den unge inte iakttar vad som åligger honom till följd av domen på skyddstillsyn bör de allmänna reglerna om misskötsamhet tillämpas. Vi har berört dessa regler i avsnittet om villkorlig dom. Här skall endast följande tilläggas.
Det är viktigt att unga lagöverträdare behandlas med konsekvens och att samhället upprätthåller respekt för de påföljder som ådöms i anledning av brott. Om den unge missköter sina åligganden, bör någon form av åtgärd alltid vidtas. Härmed inte sagt att varje försummelse skall leda till ingripande av övervakningsnämnden eller rätten. Det är emellertid som vi tidigare påpekat viktigt att frivårdsmyndigheten reagerar med någon form av åtgärd. Ofta torde det vara tillräckligt med en tillsägelse eller en anvisning. Om den unge skulle nonchalera sådana reaktioner, bör frivårds- myndigheten föra ärendet vidare till övervakningsnämnden. Vilken åtgärd som skall tillgripas måste naturligtvis bedömas från fall till fall. Det är självfallet inte nödvändigt att frivårdsmyndigheten i alla situationer försöker åstadkomma en rättelse innan man vänder sig till övervaknings- nämnden eller att övervakningsnämnden först försöker med lindrigare åtgärder innan talan förs om undanröjande av skyddstillsynen.
Vi behandlar frågorna om förlängning av övervakningstiden, undan- röjande av skyddstillsynen och de följdändringar som krävs i 34 kap. BrB i specialmotiveringen (avsnitt 22.1).
SOU 1993:35 371
15 Samhällstjänst för unga
15. 1 Inledning
Under de senaste decennierna har det i ett stort antal länder pågått ett arbete för att skapa nya straffrättsliga reaktionsformer som kan användas i stället för frihetsstraff. Ett vanligt förekommande alternativ är reaktionen samhällstjänst som i huvudsak innebär att den dömde blir skyldig att under sin fritid utföra ett oavlönat, samhällsnyttigt arbete.
Det gemensamma innehållet i de olika former av samhällstjänst som förekommer i andra länders straffsystem kan sammanfattas på följande sätt. Den dömde blir skyldig att inom viss tid, i regel ett år, på sin fritid utföra ett oavlönat, samhällsnyttigt arbete i offentlig eller offentligt stödd verksamhet eller åt ideella organisationer. Arbetets omfattning brukar variera mellan cirka 40 och 240 timmar. Arbetstidens längd fastställs av domstolen efter brottets svårhet. Den dömde är inte berövad friheten och står oftast inte heller under någon annan tillsyn. Arbetet utförs i regel på kvällar och veckoslut. Om arbetet inte fullföljs, kan domen på sarn- hällstjänst undanröjas och ersättas av ett frihetsstraff.
Som nedan framgår har svenska domstolar möjlighet att, inom ramen för en försöksverksamhet, meddela föreskrift om samhällstjänst i samband med en dom på skyddstillsyn. Om förutsättningarna härför är uppfyllda kan en sådan föreskrift i och för sig meddelas oberoende av den tilltalades ålder. Samhällstjänst är emellertid avsedd att komma i fråga endast i de fall då påföljden annars skulle ha blivit fängelse. I följd av de inskränk- ningar som föreligger beträffande tillämpningen av fängelsestraff för ungdomar som inte fyllt 18 år, är utrymmet för att använda samhällstjänst för denna ålderskategori i praktiken ytterst begränsat. En sådan in— skränkning föreligger även, om än i mindre mån, beträffande unga lagöverträdare mellan 18-20 år.
Vi behandlar i detta avsnitt frågan om det bör införas ytterligare möjlig— heter att döma unga lagöverträdare (15-20 år) till någon form av sam- hällstjänst och hur en sådan reaktion i så fall bör vara konstruerad.
15.2 Frågans tidigare behandling m.m.
Frågan om samhällstjänst som ett alternativ till frihetsstraff har utretts i olika sammanhang. 1973 års vapenfriutredning behandlade frågan i betänkandet (SOU 1977:7) Rätten till vapenfri tjänst. Utredningen föreslog
372 SOU 1993:35
att den som vägrar fullgöra värnplikt i stället för att dömas till straff skulle erhålla en form av samhällstjänst. Beslutet skulle meddelas av domstol och innebära att den dömde skulle sysselsättas på heltid och normalt under 450 dagar. Om den dömde inte fullgjorde vad som ålagts honom skulle han kunna dömas till fängelse högst 5—6 månader. Samhällstjänsten skulle anordnas av Arbetsmarknadsstyrelsen. Samhällstjänsten skulle innebära arbete som var betydelsefullt för samhället, såsom Arbetsmarknadsstyrel- sens beredskapsarbeten för specialanvisade eller arbete avsett för civiltjänstepliktiga vilka inte krigsplacerats. Vapenfriutredningens förslag avstyrktes av flertalet remissinstanser. Departementschefen delade de kritiska remissinstansemas syn på utredningens förslag (prop. 1977/78:159 s. 122). Förslaget ansågs vara ägnat att inge stora betänkligheter av såväl principiell som praktisk art. Departementschefen uttalade dock att samhällstjänst som påföljdsform möjligen skulle kunna övervägas vid en samlad översyn av brottsbalkens påföljdssystem.
Samhällstjänst behandlades också av Ungdomsfängelseutredningen i betänkandet (SOU 1977:83) Tillsynsdom. Utredningen konstaterade att samhällstjänst med det innehåll påföljden fått i exempelvis England inte kunde ersätta frihetsstraff för ungdomar i Sverige. Däremot ansåg man att samhällstjänst, eventuellt i kombination med någon i det svenska systemet befintlig påföljd, kunde vara ett värdefullt alternativ till ekonomiska sanktioner och andra påföljder i frihet. Utredningen motiverade sitt ställningstagande med att de ungdomar som i Sverige döms till fängelse eller, såsom tidigare, till ungdomsfängelse, i regel antingen hade gjort sig skyldiga till brott av så grov beskaffenhet att en påföljd med högre allmänpreventivt värde var oundgänglig eller också hade de gjort sig skyldiga till grövre brottslighet så ofta och så många gånger att en mer kontrollinriktad påföljd än samhällstjänst måste väljas.
Även BRÅ. s kriminalpolitiska arbetsgrupp tog upp frågan om sam— hällstjänst I rapporten (1977: 7) Nytt straffsystem. Arbetsgruppen intog en reserverad hållning till samhällstjänst som sanktionsform. Till stöd för sin uppfattning anförde gruppen en rad principiella och praktiska skäl. Det främsta skälet var att de ungdomar, som enligt engelskt mönster döms till samhällstjänst, i Sverige i de flesta fall skulle få böter och/eller villkorlig dom, en del kanske skyddstillsyn. De mer belastade ungdomarna döms i England till borstal (närmast motsvarande värt tidigare ungdomsfängelse) eller annat frihetsstraff. Mot bakgrund av de engelska erfarenheterna ansåg arbetsgruppen att samhällstjänst inte skulle lämpa sig särskilt väl som påföljd för ungdomsfängelseklientelet. Som skäl härför framhölls särskilt att samhällstjänst kräver relativt mycket disciplin och stadgat uppträdande av dem som anförtros arbetsuppgifterna. Arbetsgruppen framhöll vidare att, om samhällstjänst infördes som självständig reaktion, påföljdssystemet skulle tendera att bli komplicerat och svåröverskådligt. De grundläggande principerna om enkelhet, förutsebarhet och överskådlighet skulle vara svåra att upprätthålla. Vidare framhölls att samhällstjänst kunde innebära ett visst hot mot rättssäkerhet, rättvisa och jämlikhet eftersom arbetsupp- gifterna var av högst varierande innehåll. De största problemen skulle emellertid enligt arbetsgruppen vara förknippade med möjligheterna att
SOU 1993:35 373
skapa praktiska förutsättningar för att ge påföljden ett meningsfullt innehåll. Arbetsgruppen menade också att man kan diskutera det prin- cipiellt tvivelaktiga i att använda arbete som straff. På de anförda skälen ansåg arbetsgruppen att de typer av brott där samhällstjänst skulle kunna användas, nämligen brott som av allmänpreventiva skäl leder till ett kort fängelsestraff, i ökad utsträckning borde kunna mötas med andra former av icke frihetsberövande påföljder.
Ungdomsfängelseutredningens betänkande och BRÅ-gruppens rapport blev föremål för gemensam remissbehandling. Beträffande frågan om sam- hällstjänst som en ny reaktionsform var meningen bland remissinstansema mycket delad. Stödet för samhällstjänst kom framför allt från åklagarmyn- dighetema medan samtliga domstolar utom en delade arbetsgruppens uppfattning. De remissinstanser som var positiva såg samhällstjänsten främst som en påföljd för unga lagöverträdare, gärna i stället för åtals- underlåtelse. De som var mot en sådan påföljd såg den i regel som alltför främmande för svenskt rättsväsende.
Frivårdskommittén behandlade ingående frågan om att införa sam- hällstjänst i påföljdssystemet i sitt slutbetänkande (SOU 1984:32) Nya alternativ till frihetsstraff. Kommittén redovisade för- och nackdelar med samhällstjänst samt olika tänkbara utformningar av påföljden. Bland fördelarna anförde kommittén att verkställigheten av samhällstjänst innefattar vissa reparativa och pedagogiska inslag och att denna borde kunna göras mera meningsfull för den dömde än verkställigheten av andra påföljder bl.a. genom att han får fördjupad kontakt med människor utanför sin vanliga umgängeskrets.
Kommittén anförde även en rad nackdelar som, enligt dess mening, var förknippade med införandet av samhällstjänst. Kommittén pekade särskilt på svårigheten att använda samhällstjänst som ett alternativ till i första hand frihetsstraff. Kommittén framhöll dels att samhällstjänst förutsatte en arbetsförmåga som fängelseklientelet sällan besitter, dels att det kan vara tveksamt om samhällstjänst kunde anses tillgodose de allmänpreventiva krav som i allmänhet föranleder att ett fängelsestraff döms ut. Kommittén ansåg även att svårigheterna att finna lämpliga arbetsuppgifter var beaktansvärda. Verkställigheten skulle i huvudsak få baseras på medverkan av ideella eller liknande organisationer vilket skulle kunna leda till mycket varierande utformning av verkställigheten. Man anförde vidare att det, ur principiell synpunkt, kunde vara tveksamt att använda arbete som en straffrättslig reaktion.
Enligt kommittén fanns det tre skäl för att införa samhällstjänst. Det första var att åstadkomma en kraftigare eller åtminstone mera speciell reaktion på viss brottslighet eller för vissa brottslingar, där gällande strafformer inte bedömdes som tillräckliga eller lämpliga. Ett annat skäl var att få till stånd en förbättrad rehabilitering av lagöverträdare med minskad återfallsfrekvens som följd. Ett tredje skäl var att erbjuda domstolarna ytterligare ett alternativ att använda i stället för fängelse. Kommittén ställde sig tveksam till att införa samhällstjänst på bekostnad av bötesstraffets användningsområde. Man kunde inte heller anta att samhällstjänst skulle kunna leda till en märkbart förbättrad rehabilitering.
374 SOU 1993:35
Beträffande det tredje av de anförda skälen menade kommittén att samhällstjänst i vissa fall skulle kunna ha fängelsestraffets allmänpreventi- va verkan och därför kunna användas i stället för sådant straff. Man framhöll emellertid svårigheten med att bland fängelseklientelet välja ut dem för vilka samhällstjänst skulle kunna vara en lämplig påföljd.
Frivårdskommitténs slutsats blev att samhällstjänst inte borde införas. Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande anslöt sig ett trettiotal remissinstanser till kommitténs uppfattning, medan ett femtontal instanser ställde sig positiva till tanken att införa samhällstjänst i påföljdssystemet.
Frivårdskommitténs och remissinstansemas uppfattningar beträffande frågan om samhällstjänst utgjorde beslutsunderlag i lagstiftningsärendet om s.k. kontraktsvård m.m. Regeringens ställningstagande innebar att samhällstjänst inte borde införas som självständig påföljd. Föredragande statsrådet framhöll emellertid att frågan borde kunna tas upp till ny pröv- ning om de pågående försöken med samhällstjänst i Danmark och Norge gav anledning till det (prop. 1986/87:106 s. 20 ff). Riksdagen uttryckte samma uppfattning (bet. 1986/87zluU32 s. 18 ff, rskr. 1986/87:279). Inom Justitiedepartementet upprättades i februari 1989 en promemoria om förslag till försöksverksamhet med samhällstjänst (dnr. 89-561). Pro— memorian blev föremål för en hearing med företrädare för myndigheter och organisationer. Regeringen föreslog därefter att en försöksverksamhet med samhällstjänst snarast borde inledas (prop. 1989/9017). Förslaget godtogs av riksdagen (bet. 1989/90zJuU10, rskr. 1989/90:55). I pro- positionen konstaterade departementschefen att - mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits i Danmark och Norge - tiden nu var mogen att införa en försöksordning med samhällstjänst. Som skäl för att pröva samhällstjänst angavs framför allt att det genom samhällstjänst öppnas en möjlighet för att ytterligare ett antal lagöverträdare, varav de flesta är unga, välja en annan påföljd än fängelse. Departementschefen framhöll även fördelen av att den dömde kunde få fördjupade kontakter med människor utanför sin tidigare umgängeskrets under verkställigheten samt att samhällstjänst därutöver hade reparativa och pedagogiska inslag genom att den dömde fick utföra samhällsnyttigt arbete utan ersättning (prop. s. 14).
Det skall här tilläggas att utvecklingen i de övriga nordiska länderna har gått vidare. I Norge bedömdes resultatet av försöksverksamheten som så lyckat att den norska regeringen i maj 1990 föreslog att samhällstjänst (samfunnstjenste) skulle införas i straffeloven som en självständig påföljd (se Ot.prp. nr. 72 (1989-90). Propositionsförslaget godtogs med vissa smärre ändringar av stortinget och sedan den 1 september 1991 är samhällstjänst en självständig påföljd i Norge. Även i Danmark var erfarenheterna av försöksverksamheten positiva. Straffloverådet uttalade i ett betänkande (se Straffloverådets betaenkning om samfundstjenste - Delbetaenkning om sanktionsspörgsmål (Betaenkning nr. 121 1 , Köbenhavn 1990) att det inte rådde någon tvekan om att samhällstjänst borde perma- nentas som påföljd. Mot bakgrund härav föreslog den danska regeringen att samhällstjänst skulle införas i straffeloven som en permanent påföljd. Folketinget godtog förslaget och lagändringen trädde i kraft den 1 april
SOU 1993:35 375
1992 (Lov nr. 6 af 3 januar 1992). I Finland har efter överväganden samhällstjänst införts som påföljd på försök sedan den 1 januari 1991. Försöksverksamheten som är snarlik den svenska och begränsad geograf- iskt, skall pågå i tre år.
15 . 3 Gällande rätt
Under åren 1990—1992 utfördes en försöksverksamhet med samhällstjänst. Verksamheten innebar att rätten i brottmål som handlades vid Uppsala, Linköpings, Malmö, Helsingborgs eller Gävle tingsrätt eller som därifrån överklagades till högre rätt, i stället för att döma till fängelse kunde välja samhällstjänst som påföljd. Riksdagens beslut att anta lagen (1992:372) om ändring i lagen (1989:928) om försöksverksamhet med samhällstjänst innebär att försöksverksamheten utvidgats till hela landet. Den utvidgade tillämpningen skall vara begränsad till utgången av 1995 i avvaktan på att en permanent ordning kan införas. Straffsystemkommittén har bl.a. till uppgift att överväga hur samhällstjänsten bör utformas när den införs som ett permanent inslag i påföljdssystemet.
Samhällstjänst innebär i korthet att rätten i vissa fall får döma till skyddstillsyn med föreskrift att den dömde skall utföra visst oavlönat arbete i angiven omfattning. En förutsättning för en sådan dom är att den dömde förklarat sig villig att följa föreskriften samt att denna är av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn i stället för fängelse. Domstolen skall i domen ange hur långt straff som skulle ha utdömts, om fängelse i stället valts som påföljd. Om den dömde inte fullgör sina skyldigheter, får domen undanröjas och ersättas med ett fängelsestraff. Domstolen skall härvid beakta vad som angetts om fängelsestraffets längd i den tidigare domen.
Av förarbetsuttalandena (prop. 1989/90:7) framgår att samhällstjänst huvudsakligen är avsedd för två grupper av lagöverträdare. Den ena gruppen utgörs av personer som ådöms frihetsstraff efter återfall i inte alltför allvarliga förmögenhets— och våldsbrott medan den andra gruppen utgörs av lagöverträdare som med hänsyn till brottslighetens art ådöms korta fängelsestraff från 14 dagar till några få månader. Samhällstjänst skall sålunda endast komma i fråga i de fall påföljden annars skulle ha blivit fängelse (prop. s. 19).
Samhällstjänst får inte användas för de allvarligaste brotten. Departe- mentschefen ansåg emellertid att det inte var lämpligt att för försöksverk— samheten ange någon exakt ram, uttryckt i längden av ett fängelsestraff, för fall då samhällstjänst kunde komma i fråga. Hon framhöll dock att, eftersom samhällstjänst lagtekniskt konstrueras som en föreskrift vid en dom på skyddstillsyn, den allmänna begränsning som gäller för skyddstill- syn skulle gälla även för samhällstjänst. Det medför att presumtionen vid påföljdsvalet är för fängelse om gärningen har ett betydande straffvärde. Departementschefen uttalade vidare att samhällstjänst borde förekomma endast i undantagsfall om brottets straffvärde skulle föranleda fängelse i
376 SOU 1993:35
ett år eller mer samt att ett riktmärke borde vara att ett fängelsestraff på 8-10 månader skall motsvara det högsta antalet arbetstimmar som samhällstjänst kan omfatta.
Inte heller beträffande brottets art ansåg departementschefen att det borde förekomma några uttryckliga begränsningar under försöksverksam— heten. Samhällstjänst kan sålunda komma i fråga även beträffande sådana brott som enligt praxis anses kräva ett kortare fängelsestraff med hänsyn till brottets art. Som exempel anges i förarbetena misshandelsbrott av inte alltför allvarlig art samt, med betonande av att försiktighet härvidlag är påkallad, narkotikabrottslighet och rattfylleribrott.
Samhällstjänst är en påföljd som i första hand är avsedd för de yngre lagöverträdarna, dvs. personer i åldern 15-25 år. Av förarbetena framgår dock att utrymmet för att använda samhällstjänst i praktiken är begränsat beträffande ålderskategorin 15-17 år. Detta följer av att det krävs synnerliga skäl för att döma till fängelse för brott som någon begått innan han fyllt 18 år (30 kap. 5 å första stycket BrB). För denna ålderskategori kommer fängelse därför endast i fråga vid brottslighet med så högt straffvärde att annan påföljd i stort sett måste anses utesluten. Även om ungdomar inom den nämnda ålderskategorin inte är generellt undantagna från samhällstjänst, så talar erfarenheterna från försöksverksamheten med samhällstjänst i Danmark och Norge för att dessa ungdomar har svårt för att uppfylla de krav som är förenade med en dom på samhällstjänst beroende på att de ofta har svåra missbruksproblem eller andra sociala eller psykiska störningar (prop. s. 21).
Vid bedömningen av frågan om samhällstjänst skall användas skall, förutom brottets art och svårhet och gärningsmannens ålder, dennes personliga förhållanden i övrigt tillmätas betydelse. Även i detta hänseende framhöll departementschefen att det var svårt att dra upp några mer bestämda riktlinjer för i vilka fall samhällstjänst borde kunna komma i fråga. Av stor betydelse för bedömningen är, om den dömde kan anses ha möjligheter att genomföra den ådömda samhällstjänsten. Påföljden torde med hänsyn härtill vara mindre lämplig för personer med svåra miss— bruksproblem eller med ett aktivt missbruk.
Vid bedömningen av påföljdsfrågan skall i övrigt allmänna principer för val av skyddstillsyn som påföljd tillämpas. Det skall alltså bl.a. finnas anledning att anta att påföljden kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet.
Frågan om samhällstjänst bör ådömas skall i möjligaste mån aktualiseras redan på personutredningsstadiet. Personutredaren skall — i de fall det kan bli aktuellt — överväga möjligheterna till samhällstjänst. Även åklagaren, försvararen eller domstolen bör i aktuella fall ta initiativ till en sam- hällstjänstutredning.
Samhällstjänst ådöms alltså genom en föreskrift vid skyddstillsyn varigenom den dömde åläggs att utföra oavlönat arbete under 40-200 timmar enligt en arbetsplan som fastställs av frivårdskonsulenten. Vid på- följdsvalet bör domstolen ha ett så fylligt underlag som möjligt beträffande vilka arbeten som kan bli aktuella om samhällstjänst väljs som påföljd samt beträffande vilka regler som i övrigt skall gälla för verkställigheten.
SOU 1993:35 377
Arbetsplanens närmare innehåll kan emellertid fastställas efter domen. Planen skall bl.a. ange avvecklingstiden, dvs. den takt i vilken det ålagda arbetet skall utföras. Härvidlag skall planen ange inte endast det minsta tillåtna antalet arbetstimmar utan även det timtal den dömde högst får tillgodoräkna sig per vecka eller månad.
Domstolen bestämmer antalet arbetstimmar efter brottslighetens straff- värde. Skälet till att straffvärdet valts som grund för det antal timmar den dömde skall arbeta är främst kravet på förutsebarhet, enhetlighet och proportionalitet i straffrättskipningen. Antalet arbetstimmar vid strafftider, som annars skulle uppgå till åtta månader eller mer, bestäms till det maximala antalet dvs. 200 timmar, medan ett alternativt fängelsestraff på upp till en månad inte bör föranleda mer än 40 timmars arbete. Där- emellan bör en grov tumregel vara att varje tänkt månads fängelse anses motsvara ca 25 arbetstimmar (prop. s. 24). Som nämnts skall rätten i domen ange hur långt fängelsestraff som skulle ha ådömts, om fängelse i stället valts som påföljd.
För samhällstjänst gäller i övrigt vad som är föreskrivet om skyddstill- syn i andra fall. Det innebär bl.a. att den dömde ställs under övervakning. Övervakningen pågår normalt ett år vilket innebär att den dömde i regel står under övervakning under hela avvecklingstiden. Förutom i fall av misskötsamhet kan övervakningstiden förlängas, om den dömde av någon godtagbar anledning behöver få avvecklingstiden förlängd.
Samhällstjänsten administreras av kriminalvårdens frivård enligt samma rutiner som gäller för andra övervakningsärenden. Det är tänkt att frivårdsdistrikten under ett initialskede skall bygga upp en "arbetsplats— bank" med uppgifter om tillgängliga arbetsplatser, arbetets art, frekvens, tidsmässig förläggning m.m. Valet av arbetsuppgifter är viktigt. Den dömde bör ges möjlighet att komma in i en arbetsgemenskap med andra och uppfatta arbetsuppgifterna som meningsfulla. Det är också viktigt att samhällstjänsten inte uppfattas så att den innebär att oavlönad arbetskraft ställs till den reguljära arbetsmarknadens förfogande. Departementschefen uttalade att det kan ligga ett särskilt värde i att förlägga samhällstjänsten till någon form av ideell verksamhet, exempelvis inom fritids- och friluftsliv, idrottsrörelser, natur- och miljövårdssektorn, bildningsförbund och kyrkliga organisationer (prop. s. 27).
Frivårdskonsulenten bör tillsammans med den dömde upprätta arbetsplanen inom ett par veckor efter domen. Därefter bör den dömde besöka arbetsplatsen tillsammans med antingen frivårdens kontaktman eller den handläggare som är ansvarig för ärendet. Kontrollen av att arbetet utförs skall i princip ankomma på frivården som även har att tillgodose "arbetsgivarens" behov av vägledning och service.
Den dömde är skyldig att utföra arbetet i enlighet med den arbetsplan som fastställts. Av propositionen framgår att misskötsamhet normalt bör betraktas som ett sådant allvarligt åsidosättande av den dömdes åligganden som leder till att talan förs om undanröjande av domen (prop. s. 29). Det åligger frivårdskonsulenten att anmäla misskötsamhet till övervaknings- nämnden. Övervakningsnämnden har att göra anmälan till åklagaren som i sin tur tar ställning till om talan skall föras vid domstol om undanröjande
378 SOU 1993:35
av skyddstillsynen. Om domstolen undanröjer skyddstillsynen skall det alternativa fängelsestraff som angetts i den tidigare domen tas till ut- gångspunkt för straffbestämningen. ] likhet med vad som gäller enligt vanliga regler för undanröjande av skyddstillsyn skall domstolen dock även ta hänsyn till vad den dömde genomgått till följd av domen på sam- hällstjänst.
Som inledningsvis omtalats har riksdagen antagit lagen (1992:372) om ändring i lagen (1989:928) om försöksverksamhet med samhällstjänst. Lagen har trätt i kraft den 1 januari 1993 och innebär i princip endast den nyheten att försöksverksamheten utvidgas till att avse hela landet. I förarbetena (prop. 1991/92:109) diskuterade departementschefen möjlig- heten att redan nu införa samhällstjänst som en permanent del av påföljdssystemet. Hon fann att underlaget för ett sådant beslut ännu inte var tillräckligt. Innan ett sådant beslut fattas måste åtskilliga frågor utredas ytterligare, bl.a. om samhällstjänsten bör konstrueras som en fristående påföljd, vilka förutsättningarna bör vara för att välja samhällstjänst och om samhällstjänst bör kunna användas i större utsträckning även för andra ålderskategorier än dem som försöksverksamheten i första hand tar sikte på. Som förut nämnts har Straffsystemkommittén bl.a. fått till uppgift att utreda dessa frågor. Kommittén skall vidare bl.a. ta ställning till frågan om den tilltalades samtycke behöver vara en förutsättning för samhällstjänst.
15.4 BRÅ:s sammanställning av de första fem- ton månadernas försöksverksamhet
BRÅ fick i december 1989 regeringens uppdrag att genomföra en ut- värdering av försöksverksamheten med samhällstjänst. I augusti 1991 publicerade BRÅ:s utredningsenhet en sammanställning över de första femton månadernas verksamhet. En slutrapport kommer att presenteras 1994. I sammanställningen framhålls inledningsvis att många av de presenterade resultaten är preliminära och av osäker karaktär och att det inte på grundval av dessa kan dras några säkra slutsatser som kan generaliseras till en framtida verksamhet. I övrigt kan bl.a. följande uppgifter utläsas ur sammanställningen.
Försöksverksamheten omfattar med avseende på antalet meddelade domar cirka 10 % av landet som helhet. Under det första försöksåret dömdes 83 personer till samhällstjänst och under de första femton månaderna 107 personer. Preliminära analyser, vilka enligt samman- ställningen bör beaktas med stor försiktighet, tyder på att samhällstjänst ersatt fängelse i cirka 60—90 % av dessa fall, med 75 % som det mest sannolika värdet. Beträffande övriga 25 % tycks samhällstjänst ha tillämpats som ett alternativ till villkorlig dom eller skyddstillsyn. Av sammanställningen framgår vidare att samhällstjänst under 1990 ersatt knappt fyra procent av samtliga meddelade fängelsedomar (inklusive skyddstillsyn med fängelse) i försöksområdena och 11 % av de domar som avsåg l8-24-åringar dömda till högst 12 månaders fängelse.
SOU 1993:35 379
Tidigare har framhållits att syftet med samhällstjänstförsöket huvud- sakligen är att pröva en alternativ påföljd till fängelse. Samhällstjänst skall således endast utdömas i fall där påföljden annars skulle blivit fängelse. Om samhällstjänst, såsom sammanställningen antyder, i vissa fall ersatt villkorlig dom eller skyddstillsyn innebär det en inte avsedd straffskärp- ning.
Av sammanställningen framgår att initiativ till en samhällstjänstutred- ning i cirka 70-90 % av fallen tagits av frivården och i cirka 10-20 % av försvarare eller domstol. Åklagare har inte i något fall uppgetts vara initiativtagare. Frivården har alltså haft ett dominerande inflytande vad gäller det första urvalet av tilltalade som kan komma i fråga för sam— hällstjänst. Under de första 15 månaderna bedömde frivården 204 personer som lämpliga att utföra samhällstjänst. Angående dessa personers bakgrund, sociala förhållanden och aktuella brottslighet utvisar samman- ställningen bl.a. följande. Drygt 70 % var mellan 18 och 24 år vid tid- punkten för domen, 26 % var 25 år eller äldre. Yngst var två sex— tonåringar och äldst var en femtioåring. Beträffande tidigare kriminalitet visar resultaten att cirka hälften av de tilltalade tidigare hade dömts till kriminalregisterpåföljd. Många hade också haft andra kontakter med rättsväsendet. Ännu inte färdigbearbetade uppgifter från polisregistret visar att böter, åtalsunderlåtelser, omhändertagande enligt LVU samt överläm- nande till vård enligt socialtjänstlagen var vanligt förekommande. Vad avser den aktuella brottsligheten var de tre vanligaste huvudbrotten misshandel (26 %), stöld (18 %) och rattfylleri (16 %). Angående de till- talades sociala förhållanden visar utredningsmaterialet att cirka 25 % hade någon form av indikation på missbruksproblem, vanligen alkoholmissbruk. I denna grupp var det oftast fråga om personer som sedan en relativt kort tid tillbaka helt upphört att missbruka alkohol eller narkotika eller som begränsat sitt missbruk. Det förekommer även personer som vid några tillfällen dömts för rattfylleri men som i övrigt hade väl fungerande sociala förhållanden och arbete. Beträffande de tilltalades utbildning framgår att cirka två tredjedelar hade fullgjord gymnasieutbildning eller yrkesutbild- ning medan cirka en tredjedel endast fullgjort grundskolan. Endast enstaka personer hade inte fullgjort grundskolan eller hade eftergymnasial utbildning. Drygt 50 % hade arbete medan cirka 10 % uppgav studier som huvudsaklig sysselsättning. Cirka 25 % var arbetslösa.
Som ovan framgått har frivården haft en dominerande roll i vad gäller att initiera en utredning om samhällstjänst. I sammanställningen konstateras att, trots vissa svårigheter, de personer som frivården under de första femton månaderna av försöksperioden bedömt lämpliga att utföra sam- hällstjänst väl motsvarat de riktlinjer för urvalet som anges i propositionen (prop. 1989/90:7).
Domstolarna dömde till samhällstjänst i 52 % av de 204 mål i vilka frivården bedömt den tilltalade som lämplig att utföra samhällstjänst. I 18 % av målen dömde domstolarna till fängelse. Motiven för att inte tillämpa samhällstjänst i dessa fall var i drygt 30 % brottslighetens art och/eller straffvärde och i cirka 50 % att förutsättningarna för att döma till skyddstillsyn saknades. De fall i vilka brottslighetens art åberopats avser
380 SOU 1993:35
oftast grovt eller oprovocerat våldsbrott men även vissa narkotikabrott. Brottets straffvärde har åberopats som huvudsakligt skäl vid vissa fall av grov stöld, grovt bedrägeri och även i vissa speciella fall där huvudbrottet är stöld. I cirka 37 % av fängelsedomama har huvudsakligen hänvisats till att förutsättningarna för att döma till skyddstillsyn inte förelåg. I ett mindre antal av dessa fall ansåg domstolen inte återfallsrisk eller övervakarbehov föreligga medan skälet i ett mera frekvent antal fall angavs vara att det inte kunde antas att skyddstillsyn skulle kunna förhindra fortsatt brottslighet. Drygt en fjärdedel (28 %) av de tilltalade som frivården bedömt lämpliga att utföra samhällstjänst dömdes till lindrigare påföljd än fängelse. I många av dessa fall hade frivården i första hand rekommenderat skyddstillsyn eller villkorlig dom och samhällstjänst endast för det fall att fängelse skulle bli aktuellt.
Av den enkätundersökning som BRÅ utfört för sammanställningen framgår av domamas enkätsvar en tydlig otillfredsställelse med sam- hällstjänstens konstruktion. Samhällstjänstens koppling till skyddstillsyn och därmed till de kriterier som gäller för att kunna döma till skyddstill- syn, angavs av 15 (av 19 svarande) domare som ett problem när man besvarade frågan om det i praktiken förelegat några svårigheter som kunde hänföras till den lagtekniska konstruktionen. Flertalet av domarna uttryckte önskemål om att kunna tillämpa samhällstjänst även i fall då kraven för att kunna döma till skyddstillsyn inte var uppfyllda. Ett antal domare framförde synpunkten att även mera "välartade" ungdomar borde kunna få samhällstjänst. I många svar uttrycktes åsikten att samhällstjänst borde vara en självständig påföljd.
Av de tilltalade som dömdes till samhällstjänst var 24 % yngre (18-24 år), tidigare belastade personer som dömdes för förmögenhetsbrott. Detta var den vanligaste kombinationen. Av totalt 107 personer som erhöll sam— hällstjänst var 70 % under 25 år och cirka 60 % hade tidigare dömts till kriminalregisterpåföljd. De vanligaste enskilda huvudbrotten i domarna var misshandel (24 %), stöld (20 %) och rattfylleri (17 %). Någon form av förmögenhetsbrott var huvudbrott i 40 % av domarna medan huvudbrottet i cirka 30 % var ett våldsbrott. Samhällstjänst utdömdes inte i något fall för grovt våldsbrott. Beträffande förmögenhetsbrotten avsåg emellertid 12 av de 43 domarna grova brott. Cirka 70 % av dem som dömdes till sam- hällstjänst uppgav arbete eller studier som huvudsaklig sysselsättning. Indikation om missbruksproblem fanns hos cirka 30 % av de dömda.
I 27 % av de meddelade samhällstjänstdomama utdömdes 40 timmars samhällstjänst och i cirka 60 % mindre än 100 timmar. I 14 % av domarna utdömdes det maximala antalet eller 200 timmar. Det alternativa fängelsestraff som angavs i domarna varierade kraftigt. Således har sex månaders fängelse motsvarat såväl 100 som 200 timmars samhällstjänst. I sammanställningen framhölls att - med viss reservation för att de tumregler angående straffbestämningen som angivits i propositionen inte var helt entydigt formulerade - domstolarna i inte ringa grad föreföll ha valt att döma ut ett lägre antal samhällstjänsttimmar än vad det alternativa fängelsestraffet bort medföra enligt tumreglerna, men mycket sällan ett högre antal timmar. Som ovan framgått har även ett givet antal fängelse-
SOU 1993:35 381
månader kommit att motsvaras av mycket olika strafflängder mätt i antalet samhällstjänsttimmar. Intressant i detta sammanhang är att domarna i enkätundersökningen uppgett att de i stort sett aldrig avvikit från riktlin— jerna i propositionen. I sammanställningen anges som möjliga förklaringar till skillnaderna att riktlinjerna tolkats olika, att domstolarna efter eget omdöme låtit outtalade faktorer påverka eller att man ännu inte haft klart för sig hur det utdömda antalet samhällstjänsttimmar borde relateras till det alternativa fängelsestraffet.
Under de första femton månaderna av försöksverksamheten var det inte några svårigheter för frivården att finna lämpliga arbetstillfällen. Den 31 mars 1991 hade 62 personer avslutat sin samhällstjänst, 87 % enligt den uppgjorda planeringen och 13 % efter att ha fått domen undanröjd. Den i propositionen (prop. 1989/90:7) uttalade målsättningen att en arbetsplan bör upprättas inom två veckor efter domen uppfylldes väl. Samman- ställningen visar att i drygt 80 % av de fall i vilka en arbetsplan hunnit upprättas hade detta skett inom två veckor från domsdagen. Vidare hade knappt hälften av de dömda utfört sitt första arbetspass inom två veckor från domen och 80 % inom fyra veckor från domen. De mest anlitade arbetsgivarna var olika idrottsorganisationer, kyrkan, Länkarna, Riksför— bundet för hjälp åt läkemedelsmissbrukare, handikapprörelsen och Röda Korset. Bland arbetsuppgifterna dominerade underhålls/trädgårdsarbete, städ- och köksarbete samt kontors- och receptionsarbete. Beträffande planeringen framgår av sammanställningen att det under de första femton månaderna var svårt att redan från början planera hela avvecklingstiden med avseende på arbetstider. Det var vanligt med ändringar i den ursprungliga arbetsplanen vilket ofta innebar att avvecklingstiden blev längre än den ursprungligen tänkta tiden. Spridningen vad gäller av- vecklingstiden var stor. Såväl 40 som 200 timmars samhällstjänst avveck- lades på tre månader. För 87 % av de dömda ändrades arbetsplanen, ofta på önskemål av arbetsgivaren. Drygt en tredjedel fick sin arbetsplan ändrad på grund av försumlighet och cirka en fjärdedel förekom på grund av försumlighet eller uppenbar misskötsamhet i övervakningsnämnden. Åtta personer fick sin dom undanröjd, fem på grund av ny kriminalitet och tre på grund av annan misskötsamhet. Av de 54 personer som genomförde sin samhällstjänst begick fem personer brott under genom- förandetiden.
Någon studie av samhällstjänstens eventuella betydelse för återfallsbe- nägenheten har ännu inte genomförts. En sådan studie kan genomföras först 1992-1993.
Frivårdens personalresurser för samhällstjänst har under det första försöksåret varit väl tilltagna. En studie av samhällstjänstens ekonomiska konsekvenser kommer att utföras senare.
382 SOU 1993:35
15 . 5 Ungdomskontrakt
] Danmark pågår sedan 1990 en försöksordning med s.k. ungdomskontrakt som alternativ åtgärd vid brott av unga. Ett ungdomskontrakt kan kort beskrivas som ett kontrakt varigenom den unge, med vårdnadshavarens samtycke, förpliktar sig att delta i vissa närmare uppräknade aktiviteter mot att åklagarmyndigheten avstår från att väcka åtal och att brottet inte registreras i kriminalregistret. Huvudtanken bakom ungdomskontraktet är att skapa en reaktion som är omedelbart märkbar och som kan verkställas snabbt efter det att förundersökningen avslutats. En ytterligare tanke bakom ungdomskontraktet är att en konsekvent hållning från myndig- heternas sida skall bidra till att stärka den unges ansvarskänsla.
Ungdomskontrakt skall framför allt erbjudas unga lagöverträdare i äldrama 15-17 år som inte har kommit in i ett fast kriminalitetsmönster men som enligt gällande praxis skulle ha erhållit en villkorad åtals- underlåtelse eller sin första villkorliga dom. Brott som enligt gällande praxis skulle ha medfört böter eller varning omfattas inte. Typiskt sett kan åtgärden komma i fråga för unga lagöverträdare som en första, andra eller en tredje gång gjort sig skyldiga till inbrottsstöld eller annan stöld, vissa skadegörelsebrott eller tillgrepp av cyklar, mopeder eller bilar. Ungdoms- kontrakt är inte avsedda för unga som begått våldsbrott.
Kontraktet kommer till stånd genom att polisen, efter det att förunder- sökningen är avslutad och den unge erkänt gärningen, bedömer huruvida ärendet lämpar sig för ingående av ett ungdomskontrakt. Polisen skall därefter kontakta de sociala myndigheterna som omedelbart skall utreda den unges förhållanden och möjligheter att ingå och verkställa ett ungdomskontrakt. Om de sociala myndigheterna finner att ett kontrakt bör ingås skall de i samarbete med den unge och dennes föräldrar utarbeta ett förslag till kontrakt. Det är den unges förhållanden som skall läggas till grund för innehållet i kontraktet. Kontraktet skall innehålla en plan som fastställer de åtgärder som inom en bestämd tidsram skall utgöra en samlad och helhetsorienterad insats för den unge.
Kontraktet kan innehålla olika typer av villkor. Ett villkor som alltid skall ingå är att den unge förbinder sig att inte begå nya brott under kontraktstiden. Som exempel på andra villkor kan nämnas följande.
1. Villkor angående arbete eller sysselsättning. Detta villkor kan avse arbete i såväl offentlig som privat regi. I för- arbetena nämns som exempel kommunala beredskapsarbeten, park- eller gatuarbete, anställning på kontor inom den offentliga sektorn, lärlings- arbete ellar annat arbete hos privata arbetsgivare såsom lantbruksarbete och verkstads- eller fabriksarbete. De nu nämnda arbetsuppgifterna skall utföras under samma villkor som gäller för andra unga enligt t.ex. bistandslovens regler. Genom denna konstruktion har man sökt undvika de svårigheter som skulle vara förbundna med en ordning som innebär att den unge utför arbete gratis. En sådan ordning skulle vara svår att skilja från samhällstjänst som utdöms av domstol för betydligt grövre brottslighet.
SOU 1993:35 383
2. Villkor angående utbildning som kan innebära att den unge skall på— börja en utbildning eller delta i olika kurser.
3. Villkor angående bostadsförhållanden som kan innebära att den unge skall bo hos sina föräldrar eller ha annan fast bostad enligt vad de sociala myndigheterna bestämmer.
4. Villkor angående fritidsaktiviteter som kan innebära att den unge skall delta i förenings- eller klubbverksamhet, exempelvis idrottsklubbar. Utöver de nu nämnda villkoren kan ett ungdomskontrakt även innehålla föreskrifter om att den unge skall genomgå behandling mot alkohol— eller narkotikamissbruk. Det kan även innehålla föreskrifter om att han skall betala skadestånd. Ungdomskontraktet skall slutligen innehålla bestämmelser om hur kontrollen av kontraktet fullgörs och upplysningar om betydelsen av kontraktsbrott och ny kriminalitet. De sociala myndigheterna fastställer kontraktets giltighetstid. Tiden bör normalt inte överstiga ett år och inte understiga tre månader. Efter det att kontraktet utarbetats skall det föreläggas polismyndigheten för godkännande. Kontraktet skall därefter undertecknas av polisen och de sociala myndigheterna samt av den unge och hans föräldrar. Det under- tecknade kontraktet skall slutligen godkännas av allmän domstol. De åtgärder som skall vidtas enligt kontraktet skall komma till stånd omedelbart efter det att kontraktet godkänts. De sociala myndigheterna övervakar att den unge följer de villkor som uppställts i kontraktet och skall underrätta polisen om eventuella kontraktsbrott. Polisen avgör om kontraktsbrottet är sådant att ärendet skall överlämnas till domstol för vidare handläggning. Det är vidare polisen som kontrollerar om den unge begår nya brott under kontraktstiden och om han erlägger eventuellt skadestånd. Om den unge följer kontraktet kommer brottet inte att registreras i kriminalregistret. Försöket med ungdomskontrakt sker med stöd av gällande regler om åtalsunderlåtelse och med stöd av gällande bestämmelser i bistandsloven. Enligt nämnda regler kan åtalsunderlåtelse meddelas unga bl.a. på den grunden att hjälpåtgärder med stöd av 33 å bistandsloven kommer till stånd eller - när den unge var under 18 år vid gämingstillfället — att samma villkor fastställs som skulle ha förekommit vid en villkorlig dom. Enligt bistandslovens 33 å kan kommunbestyrelsen meddela vårdnadshavaren föreskrifter eller en uppmaning angående den unges vård, uppfostran, utbildning eller arbete. Nämnda bestämmelser anses således utgöra tillräcklig grund för försöksordningen. Konstruktionen föregicks dock av diskussioner mellan socialdepartementet och justitsministeriet. Från socialdepartementets sida gjordes gällande att ungdomskontrakten, om de skulle komma till stånd med stöd av gällande regler, inte fick innehålla straffande inslag. Med hänsyn till dessa synpunkter har alltså ungdoms- kontrakten nu konstruerats som en hjälpåtgärd som erbjuds unga lagöver- trädare. En del av den kritik som i den danska debatten riktats mot ungdomskontrakten har dock gått ut på att dessa är att betrakta mer som ett straff än som en hjälpåtgärd. Ungdomskontrakten skall utvärderas efter en tvåårig försöksperiod.
384 SOU 1993 :35
15.6 Våra överväganden och förslag
Vi föreslår att skyddstillsyn liksom nu samt även villkorlig dom skall kunna förenas med en föreskrift som innebär skyldighet för den som är under 21 år att utföra oavlönat arbete under lägst 40 och högst 200 timmar om det är av avgörande betydelse för att rätten skall kunna döma till en av dessa påföljder i stället för till fängelse eller särskild tillsyn. Rätten skall i domen ange hur lång tid som skulle ha dömts ut om en frihetsberövande påföljd i stället hade valts. Verkställigheten av samhällstjänst för unga skall handhas av frivårdsmyndigheten. Rätten skall kunna ändra eller upphäva en föreskrift om samhällstjänst vid villkorlig dom.
15.6.1 Allmänt om förutsättningarna för samhällstjänst för unga
I de diskussioner som förts angående samhällstjänst som påföljdsform har ofta framhållits att denna påföljd är särskilt lämpad för unga lagöverträda- re. De moment i samhällstjänsten som innebär att den unge kommer i kontakt med människor utanför sin normala umgängeskrets och får utföra ett samhällsnyttigt arbete är naturligtvis här av stor betydelse. Att den unge kanske kommer in i en arbetsgemenskap där andra människor är beroende av hans insatser är positivt ur ett flertal aspekter. I de fall samhällstjänsten avser arbete i exempelvis vissa ideella organisationer, kan arbetet även föra den unge i nära kontakt med de samhällsmedlemmar som är i störst behov av hjälp och stöd. Bl.a. på grund av de nu nämnda omständig- heterna har samhällstjänsten i jämförelse med andra påföljder ett pedago- giskt inslag som det enligt vår mening är viktigt att ta till vara. Även det reparativa inslag som finns inbyggt i påföljden är särskilt viktigt be- träffande unga lagöverträdare. Vi betonar på ett flertal ställen i detta betänkande vikten av att unga lagöverträdare får ta ansvar för sina handlingar. Ett sådant ansvarstagande är betydelsefullt såväl för den unge själv som för samhället. Att den unge får möjlighet att genom eget arbete gottgöra den skada som uppstått genom hans handlande är härvid viktigt.
I viss män kan det naturligtvis, särskilt i en situation med ungdoms— arbetslöshet, med skäl ifrågasättas om det är etiskt försvarligt att använda arbete som straff. Det är emellertid viktigt att framhålla att den typ av arbetsuppgifter, huvudsakligen inom ideella organisationer, som före- kommer inom samhällstjänsten ligger utanför den reguljära arbetsmarkna- den. Detta överensstämmer väl med intentionerna bakom lagstiftningen om försöksverksamheten med samhällstjänst.
I det lagstiftningsärende som ledde till försöksverksamheten framhölls särskilt att det genom samhällstjänst öppnas en möjlighet att för ytterligare ett antal lagöverträdare, av vilka de flesta är unga, välja en annan påföljd
SOU 1993z35 385
än fängelse varigenom de slipper att utsättas för fängelsestraffets skadliga verkningar. Man poängterade även intresset av proportionalitet mellan brott och straff. Den nuvarande konstruktionen av samhällstjänst innebär att den skall förekomma endast i de fall påföljden annars skulle blivit fängelse. Med hänsyn till till de begränsningar som föreligger beträffande möjligheten att döma 15-17 åringar till fängelse är samhällstjänst i princip utesluten för denna åldersgrupp. Sådana begränsningar föreligger även, om än i mindre mån, beträffande åldersgruppen 18-20 år.
Enligt vår uppfattning är samhällstjänst en påföljd som är lämpad för unga lagöverträdare. Visserligen föreligger det ännu inte tillräckligt underlag för att visa, om återfallsbenägenheten påverkas genom en samhällstjänstpåföljd. Vi anser emellertid att redan den fördel som ligger i att en samhällstjänst tar särskilt sikte på ungdomar och därigenom öppnar ytterligare möjlighet att undvika att de döms till frihetsberövande påföljder talar för att man bör satsa på samhällstjänst. Härtill kommer de möjliga positiva drag i samhällstjänsten som innebär att den unge kan komma in i gemenskapen på en arbetsplats och knyta kontakter i vuxenvärlden. De pedagogiska och reparativa inslagen i samhällstjänsten kan svårligen tas till vara inom ramen för andra påföljder.
Det skäl som framhållits mot att vidga området för samhällstjänst för unga lagöverträdare, och särskilt för dem i åldern 15-17 år, är att många av de ungdomar som kan komma i fråga ofta har stora missbruksproblem eller psykiska eller sociala störningar som försvårar och kanske också omintetgör ett genomförande av samhällstjänsten. Vi har vid samman- träffanden med företrädare för ett av de frivårdsdistrikt som från början av försöksverksamheten arbetat med samhällstjänsten samt med andra företrädare för frivården diskuterat detta problem. Vi har därvid erfarit att arbetet med de två 16-åringar, som dömts till samhällstjänst under tiden för BRÅ:s ovannämda utvärdering, krävt betydligt större insatser från frivården än det övriga inom samhällstjänstklientelet. Företrädare för frivården har även i övrigt uttryckt en viss oro inför de svårigheter som ett genomförande av en meningsfull verkställighet skulle kunna medföra, om en utvidgning sker av tillämpningsområdet för samhällstjänst. Det har framhållits att en sådan verkställighet för ungdomar kommer att kräva intensiva insatser vilket förutsätter att frivården tillförs betydande resurser. Man har även pekat på att det kan bli problem med att finna arbetsgivare som är beredda att erbjuda arbete åt ungdomar i åldern 15-17 år. Arbets- givarna är i flertalet fall beroende av att det föreskrivna arbetet verkligen blir utfört och om ungdomarna misslyckas kan det leda till negativa konsekvenser för frivården som får svårt att finna villiga arbetsgivare.
De svårigheter som frivården pekat på väger självfallet tungt. En grund- läggande förutsättning för att en samhällstjänst skall fylla en meningsfull funktion är att påföljden riktar sig till ett klientel som har förutsättningar att genomföra verkställigheten. Unga lagöverträdare kan inte förväntas ha samma grad av uthållighet eller disciplin som vuxna. Vi menar emellertid att de skillnader som föreligger mellan unga och vuxna inte är större än att de kan överbryggas genom att man anpassar samhällstjänsten efter ungdomarnas särskilda förutsättningar. Vi anser även att den personutred-
386 SOU 1993:35
ning som skall ligga till grund för en föreskrift om samhällstjänst i kombination med ett krav på informerat samtycke utgör en god garanti för att påföljden kommer att rikta sig till ett klientel som också har förut- sättningar att uppfylla de krav som ställs.
Även med beaktande av de praktiska svårigheter som kan antas uppstå, om domstolarna får möjlighet att döma unga lagöverträdare till sam- hällstjänst i större omfattning än för närvarande, anser vi att de fördelar som är förenade med ett sådant förfarande är tillräckligt stora för att möjligheten bör införas. Den främsta fördelen härmed är - som tidigare nämnts - att det skapas ytterligare ett påföljdsalternativ och att man därigenom kan undvika att unga lagöverträdare döms till mer ingripande påföljder. Samhällstjänsten innebär en speciell reaktion på viss brottslighet eller för vissa brottslingar mot vilka andra påföljder i frihet inte bedöms som tillräckliga eller lämpliga. Härtill kommer de fördelar av pedagogisk och reparativ art som vi berört ovan.
15.6.2 Utformningen av samhällstjänst för unga
Som framgått av avsnittet om gällande rätt ådöms samhällstjänst nu i form av en särskild föreskrift vid en dom på skyddstillsyn. En ytterligare förutsättning är att fängelse annars skulle ha följt på brottet. Det är framför allt den sistnämnda förutsättningen som medför att unga lagöver- trädare i åldern 15-17 är endast i undantagsfall kan erhålla en föreskrift om samhällstjänst. Men även den omständigheten att samhällstjänst enbart kan ådömas i form av en föreskift vid skyddstillsyn begränsar tillämp- ningsområdet, eftersom endast den som i övrigt bedöms vara i behov av skyddstillsyn kan komma i fråga. Detta innebär att det skall föreligga ett konkret övervakningsbehov. I den domarenkät som BRÅ genomfört i samband med utvärderingen av försöksverksamheten har uttryckts önskemål om att samhällstjänst borde kunna tillämpas även i de fall behov av övervakning inte föreligger.
Vid övervägande av hur en samhällstjänst för ungdomar bör vara utformad inställer sig först frågan om samhällstjänst bör vara en fristående påföljd. Denna fråga diskuterades i samband med införandet av för- söksverksamheten. Frivårdskommittén som ingående behandlade för— och nackdelar med samhällstjänst stannade för att påföljdsformen - om den skulle införas i påföljdssystemet - borde knytas till den av kommittén föreslagna påföljden villkorligt fängelse. Kommittén hade föreslagit samma lagtekniska lösning beträffande påföljden kontraktsvård som emellertid kom att knytas till skyddstillsyn. I lagstiftningsärendet om samhällstjänst hänvisade departementschefen till att sistnämnda konstruktion inte lett till några olägenheter och angav vidare den omständigheten att det var fråga om en försöksverksamhet som skäl för att även samhällstjänsten borde anknytas till skyddstillsynen.
Straffsystemkommittén har enligt sina direktiv att bl.a. överväga om villkorligt fängelse nu bör införas i påföljdssystemet och om samhällstjän- sten bör utgöra ett alternativ inom ramen för denna påföljd. Enligt
SOU 1993:35 387
direktiven står det emellertid kommittén fritt att i stället föreslå att samhällstjänst skall utgöra en självständig påföljd.
Vi anser att vi inte bör föregripa Straffsystemkommitténs överväganden genom att nu föreslå att en samhällstjänst för ungdomar lagtekniskt kontrueras som en fristående påföljd. Denna fråga bör övervägas i samband med den översyn av påföljdssystemet som skall ske inom ramen för Straffsysterrrkommitténs arbete.
Som vi ovan anfört anser vi emellertid att det redan nu bör införas en möjlighet att döma unga lagöverträdare till samhällstjänst i större ut— sträckning ån vad som kan ske för närvarande. Vi anser att det finns goda skäl för att unga lagöveträdare skall kunna dömas till samhällstjänst även i fall då fängelse inte är det enda påföljdsaltemativet till en skyddstillsyn. Vidare anser vi det välmotiverat att även de unga lagöverträdare som inte skall dömas till skyddstillsyn skall kunna åläggas att utföra ett oavlönat arbete. Som närmare framgår i avsnitt 16.2 föreslår vi en ny tidsbestämd frihetsberövande påföljd, särskild tillsyn, för unga lagöverträdare. Det finns anledning att även i de fall påföljden eljest skulle blivit särskild tillsyn tillvarata den möjlighet att undvika ett frihetsberövande som sam— hällstjänst kan innebära.
Våra överväganden har lett fram till uppfattningen att samhällstjänst för unga lagöverträdare bör inordnas i påföljdssystemeti form av en kvalifice- rad föreskrift vid såväl en villkorlig dom som liksom för närvarande en dom på skyddstillsyn under förutsättning att alternativet skulle vara fängelse eller en dom på särskild tillsyn.
För denna lösning talar bl.a. att villkorlig dom och skyddstillsyn prin- cipiellt sett är jämställda påföljder. För närvarande är valet mellan dessa påföljder individualpreventivt motiverat. De skäl som talar för en sam- hällstjänst gör sig emellertid lika starkt gällande i de fall det inte föreligger förutsättningar för skyddstillsyn som i de fall att sådana är för handen. I båda fallen är det önskvärt att kunna skärpa frivårdspåföljden och därigenom undvika de negativa konsekvenser som ett frihetsberövande kan antas innebära. 1 avsnitt 9.2 har vi övervägt att föreslå en gradering mellan villkorlig dom och skyddstillsyn inbördes på så sätt att skyddstillsyn skall anses vara en strängare påföljd än villkorlig dom. Som vi där framhållit anser vi att i vart fall de mer ingripande föreskrifter, exempelvis samhällstjänst, som enligt vårt förslag kan förenas med villkorlig dom eller skyddstillsyn, medför behov av en rangordning även inom respektive påföljd. En sådan rangordning förutsätter emellertid en ändring av de nuvarande kriterierna som gäller för utdömande av villkorlig dom och skyddstillsyn. Som framgått i det nämnda avsnittet finner vi det också önskvärt att dessa kriterier bättre anpassas till de principer som är bestämmde för påföljdsvalet i övrigt. Frågan om de olika påföljdemas inbördes stränghet och om förutsättningarna att öppna möjlighet till någon form av straffmåtning inom ramen för villkorlig dom och skyddstillsyn skall som tidigare nämnts prövas av Straffsystemkommittén. Mot bakgrund härav har vi avstått från att lägga fram förslag i dessa avseenden.
388 SOU 1993:35
15.6.3 Samtycke
Enligt den nuvarande lagstiftningen är det en förutsättning för sam- hällstjänst att den tilltalade samtycker till påföljden. Detta motiveras bl.a. av att det råder osäkerhet om samhällstjänst är förenlig med det i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (art. 4) intagna förbudet mot att utsätta andra straffade personer än sådana, som är intagna i kriminalvårdsanstalt eller som är villkorligt frigivna, för tvångsarbete eller annat påtvingat arbete. Vidare har framhållits att samhällstjänsten i sig förutsätter en samarbets- vilja från den dömde om den skall kunna genomföras. Straffsystemkom- mittén skall ta upp frågan om den dömdes samtycke även i framtiden måste vara en förutsättning för att döma till samhällstjänst.
Vad angår frågan, om samtycke bör krävas av unga lagöverträdare i åldern 15-20 år som blir aktuella för samhällstjänst, anser vi att ett samtycke alltid bör vara en förutsättning för att samhällstjänst skall få ådömas. l United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (de s.k. Beijing Rules) uttalas att den unges samtycke skall krävas för bl.a. en diversionsåtgärd i form av samhällstjänst. Det framhålls särskilt att samhällstjänst utan sådant samtycke strider mot konventionen Abolition of Forced Labour. Vidare är det särskilt påtagligt när det gäller unga lagöverträdare att samhällstjänst kräver en uttalad samarbetsvilja för att kunna genomföras. Vi anser det vara av värde att kravet på ett allvarligt menat samtycke upprätthålls beträffande ålderskate- gorin 15-20 år. Under den personutredning som skall föregå en sam- hällstjänst för unga och utgöra underlag för domstolens val av påföljd är kravet på samtycke ett viktigt urvalskriterium för avgörande, om det finns förutsättningar att åstadkomma en meningsfull verkställighet. Enligt vår mening saknas det praktiska förutsättningar att genomföra en samhällstjänst mot den unges vilja.
15.6.4 Samhällstjänst i stället för särskild tillsyn
Den främsta fördelen med en utökad möjlighet att döma till samhällstjänst är att domstolarna härigenom får en möjlighet att för ytterligare ett antal unga lagöverträdare välja en icke frihetsberövande påföljd. Som vi sagt i det föregående bör samhällstjänst därför komma i fråga endast i de fall påföljden annars skulle ha blivit särskild tillsyn eller fängelse. En sådan konstruktion bör även kunna motverka den risk som alltid föreligger då alternativa påföljder införs i systemet, nämligen att samhällstjänsten kommer att användas för ett klientel som enligt gällande straffbestämnings- principer skulle erhållit en mindre ingripande påföljd. Som framgår av BRÅ:s utvärdering av försöksverksamheten finns det vissa tendenser som tyder på att samhällstjänst används även i de fall påföljden annars skulle blivit skyddstillsyn eller villkorlig dom. En sådan användning av sam- hällstjänsten strider mot lagstiftarens intentioner. Vi menar att risken för en sådan tillämpning bäst motverkas genom ett krav på att alternativet till
SOU 1993:35 389
samhällstjänst för unga skall vara en frihetsberövande påföljd. Rätten skall således i dessa fall först pröva påföljdsfrågan enligt vanliga påföljdsbe— stämningsregler utan att ta möjligheten till samhällstjänst i beaktande. Endast om rätten därvid kommer fram till att påföljden skall bestämmas till särskild tillsyn eller fängelse får rätten pröva frågan om i stället samhällstjänst bör utdömas. För att så skall ske förutsätts självfallet att övriga förutsättningar härför är uppfyllda.
Enligt vårt förslag skall samhällstjänst för unga kunna komma i fråga även i fall då det inte föreligger förutsättningar att döma till skyddstillsyn. Som framgått skall i dessa fall samhällstjänsten ådömas i form av en kvalificerad föreskrift vid villkorlig dom. För att en sådan föreskrift skall få meddelas förutsätts, som tidigare sagts, att påföljden annars skulle blivit särskild tillsyn eller fängelse.
Ungdomar i åldern 15-17 år skall, enligt vårt förslag, kunna ådömas ett fängelsestraff endast om det föreligger synnerliga skäl för en frihetsbe— rövande påföljd och det med hänsyn till brottslighetens straffvärde är uppenbart att särskild tillsyn inte är en tillräckligt ingripande påföljd. Brottets art eller den unges tidigare brottslighet skall beträffande denna ålderskategori aldrig få läggas till grund för ett fängelsestraff. Om en frihetsberövande påföljd anses påkallad på någon av dessa grunder är det enda alternativet således särskild tillsyn. En förutsättning för denna påföljd är dock att den tid som skall dömas ut i det konkreta fallet uppgår till minst sex månader. Redan med hänsyn härtill och med beaktande av de stora ungdomsrabatter som ges de yngsta lagöverträdarna med stöd av 29 kap. 7 å BrB kommer flertalet av de fall som enligt praxis kan föranleda en kortare frihetsberövande påföljd på grund av brottslighetens art att falla utanför. Rätten skall i dessa fall i stället välja villkorlig dom (eller skyddstillsyn) eventuellt i kombination med böter. I de undantagsfall då brottets art kan komma att läggas till grund för en dom på särskild tillsyn bör rätten alltid i första hand överväga, om frihetsberövandet kan ersättas av villkorlig dom i kombination med samhällstjänst. Självfallet kan alternativet även vara en dom på skyddstillsyn med samhällstjänst.
Angående fängelsestraffets tillämpning för ålderskategorin 18-20 år innebär våra förslag i princip ingen ändring. Fängelsestraff skall kunna ådömas den som fyllt 18 men inte 21 år om särskilda skäl för en frihetsberövande påföljd föreligger med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet och påföljden inte lämpligen bör bestämmas till särskild tillsyn. Ungdomar i den nämnda ålderskategorin skall alltså, liksom f.n. kunna dömas till fängelse på grund av brottets art även i de fall frihetsberövandet i det konkreta fallet understiger sex månader. Om brottets att kan anses påkalla ett längre frihetsberövande, får valet mellan särskild tillsyn och fängelse ske enligt de kriterier vi närmare behandlar i avsnitt 16 och 17.
Det är alltså huvudsakligen beträffande ungdomar i åldern 18—20 år som det - även om inte förutsättningarna för skyddstillsyn föreligger — finns behov av att använda samhällstjänst som alternativ till ett fängelsestraff på kortare tid än sex månader. Det kan här exempelvis vara fråga om misshandelsbrott av inte alltför allvarlig art. I förarbetena till försöksverk-
390 SOU 1993:35
samheten nämnde departementschefen som ytterligare exempel viss narkotikabrottslighet och rattfylleri (nu grovt rattfylleri). Särskilt be- träffande narkotikabrottslighet framhöll hon dock att försiktighet var påkallad. Naturligtvis skall tillämpningsområdet för samhällstjänst för unga vara detsamma oavsett om den ådöms som en föreskrift vid villkorlig dom eller skyddstillsyn.
Vad härefter angår de fall i vilka brottslighetens straffvärde påkallar en frihetsberövande påföljd innebär, som kommer att utvecklas i det följande, vårt förslag att fängelse skall kunna ådömas endast i sådana fall, där straffvärdet överstiger två år efter det att hänsyn tagits till de straff- nedsättningsregler som gäller för ungdomar. I dessa fall torde inte fängelsestraffet kunna ersättas av en villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst. Detsamma torde gälla de fall då straffvärdet i förening med att det är fråga om återfall kräver ett fängelsestraff som överstiger två år.
Vårt förslag beträffande villkorlig dom med samhällstjänst som ersättning för fängelse tar således sikte på fall då ett kort fängelsestraff annars skulle utdömts på grund av brottets art.
Som vi utvecklat ovan föreslår vi även att villkorlig dom och skyddstill- syn skall kunna förenas med en föreskrift om samhällstjänst då påföljden annars med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet skulle blivit särskild tillsyn. I dessa fall är det främst fråga om unga lagöverträdare som upprepade gånger återfallit i förmögenhets— eller våldsbrott.
15 .6.5 Återfallets betydelse
Vad särskilt avser återfallets betydelse för frågan om valet av villkorlig dom finns det i och för sig inget hinder mot att den som tidigare dömts till villkorlig dom på nytt erhåller denna påföljd. Detsamma gäller i princip den som tidigare dömts till annan påföljd. Det finns exempelvis situationer där den tilltalades sociala situation förbättrats påtagligt och förutsätt- ningarna för att han skall upphöra att begå brott är större än annars. I dessa situationer skall naturligtvis den tilltalade även enligt vårt förslag kunna erhålla en ny villkorlig dom utan föreskrift om samhällstjänst. I flertalet fall medför emellertid fortsatt brottslighet att den som tidigare dömts till villkorlig dom erhåller annan, mer ingripande kriminalvårdspå- följd för den nya brottsligheten. Vårt förslag innebär att rätten får möjlighet att, om övriga förutsättningar härför är uppfyllda, välja en villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst i stället för särskild tillsyn. Det skall framhållas att om den nya brottsligheten ensam eller i förening med omständigheterna i övrigt leder till bedömningen att den unge är i behov av övervakning så skall skyddstillsyn ådömas, om inte svårare påföljd krävs.
De synpunkter som vi nu framför beträffande återfallets betydelse för frågan om valet av villkorlig dom gäller i tillämpliga delar även frågan om valet av skyddstillsyni stället för särskild tillsyn. Den som tidigare erhållit en skyddstillsynsdom bör således även i de fall återfallet innebär att han
SOU 1993:35 391
annars skulle dömts till särskild tillsyn kunna erhålla en ny skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst.
15.6.6 Hinder på grund av brottets höga straffvärde
Föreskrift om samhällstjänst för unga vid villkorlig dom eller skyddstillsyn skall självfallet även kunna meddelas i de fall det är fråga om förstagångs— brottslighet, beträffande vilken straffvärdet är så högt att särskild tillsyn annars skulle ådömts. Frågan blir då i vilken utsträckning samhällstjänst bör vara utesluten med hänsyn till brottets straffvärde.
Som framgått i avsnitt 15.2 ansåg departementschefen att det inte var lämpligt att för försöksverksamheten ange någon exakt ram, uttryckt i längden av ett fängelsestraff, för fall då samhällstjänst kan komma i fråga. Hon framhöll dock att den allmänna begränsning som gäller för skyddstill- syn är tillämplig och att presumtionen således är för ett fängelsestraff, om brottet har ett betydande straffvärde. I förarbetena angavs att samhällstjänst bör förekomma endast i undantagsfall, om brottets straffvärde skulle föranleda fängelse i ett år eller mer samt att ett riktmärke borde vara att ett fängelsestraff på 8-10 månader skall motsvara det högsta antalet arbets- timmar som samhällstjänst kan omfatta.
Den av oss föreslagna påföljden särskild tillsyn skall, som sagts i det föregående, kunna ådömas på en tid av lägst sex månader och högst två år. Sammanställt med våra förslag beträffande fängelsestraffet innebär detta att unga lagöverträdare - i de fall ett frihetsberövande är påkallat - skall dömas till särskild tillsyn om inte brottets eller den samlade brottslig— hetens straffvärde skulle föranleda ett fängelsestraff i mer än två år efter det att hänsyn tagits till straffnedsättningsreglerna. Enligt vår mening kan inte en villkorlig dom eller skyddstillsyni förening med en föreskrift om samhällstjänst ersätta en dom på särskild tillsyn i samtliga de fall som faller inom ramen för påföljden. I de fall gärningen har ett betydande straffvärde bör presumtionen vid påföljdsvalet vara särskild tillsyn. Även om det är svårt att ange en exakt ram utryckt i längden av ett frihetsbe- rövande, bör ett riktmärke kunna vara att samhällstjänst får förekomma endast i undantagsfall, om brottets straffvärde skulle föranleda särskild tillsyn i ett år eller mer. Detta innebär att en dom på särskild tillsyn i minst 12 månader bör motsvara det högsta antalet arbetstimmar, som enligt vad nedan utvecklas, en samhällstjänst för unga skall få omfatta.
Utgångspunkten för rättens prövning av om samhällstjänst bör väljas som föreskrift vid villkorlig dom eller skyddstillsyn bör vara en avvägning mellan brottets straffvärde och art samt - i förekommande fall - den unges tidigare brottslighet, å den ena sidan, samt i första hand hans personliga förhållanden, å den andra. Det är härvid viktigt att rätten har en personut- redning till sitt förfogande. Detta förutsätter en god samverkan mellan socialtjänsten och frivården. Samråd bör äga rum i de frågor som är av betydelse för personutredningen. Socialtjänsten torde i många fall ha erfarenhet av tidigare kontakter med den unge och hans familj. Självfallet måste denna erfarenhet tas till vara. Det är även viktigt att rätten har god information både om de allmänna praktiska förutsättningarna för att
392 SOU 1993:35
tillämpa samhällstjänst och om olika problem som kan visa sig uppkomma på verkställighetsplanet och som kan vara av betydelse för hur föreskriften bör utformas.
15.6.7 Hänsyn till den unges personliga förhållanden
En fråga som uppmärksammandes i samband med tillkomsten av lagstift- ningen om försöksverksamheten med samhällstjänst var, om den skulle kunna komma i fråga även för arbetslösa lagöverträdare. Departements- chefen fann inte skäl att utesluta arbetslösa personer från tillämpningen. Vi delar denna uppfattning. Självfallet skall även unga lagöverträdare som saknar arbete kunna omfattas av samhällstjänst. Vad angår den unges personliga förhållanden i övrigt är det i första hand hans förutsättningar att kunna genomföra samhällstjänsten som skall tillmätas betydelse. Denna ut- gångspunkt ger ett väsentligt urvalskriterium. Inom den grupp unga lagöverträdare som i princip kan komma i fråga för samhällstjänst finns det ungdomar med allvarliga missbruksproblem eller andra grava psykiska eller sociala störningar. En del av ungdomarna är även starkt utagerande. Det kan naturligtvis ifrågasättas, om dessa ungdomar har förmåga att genomföra det arbete som förutsätts. Det kan vara naturligt att andra, mer behandlingsinriktade insatser görs i dessa fall. Det skall emellertid observeras att en föreskrift om samhällstjänst vid skyddstillsyn mycket väl kan kombineras med en föreskrift om behandling. Och även i de fall rätten överväger att meddela en föreskrift om samhällstjänst för unga vid villkorlig dom torde socialtjänsten ofta samtidigt arbeta med den unge på frivillig väg. Det bör alltså i många fall finnas utrymme för att även dessa ungdomar skall kunna erhålla en föreskrift om samhällstjänst. Det krav på informerat samtycke som är en av förutsättningarna för samhällstjänst är här särskilt betydelsefullt. Frivården har uttryckt en viss oro för att det inte skulle finnas arbetsgivare som är villiga att ta emot dessa ungdomar. Vi menar att det måste göras intensiva ansträngningar att för att få fram sådana arbetsgivare som är villiga att ta emot även det här avsedda klientelet. Frivården måste aktivt arbeta därför. Frivården måste också ställa upp med information samt råd och stöd. Vidare torde det troligen ställas större krav på frivårdens kontroll i dessa fall. Vi vill alltså understryka att den grupp unga lagöverträdare som här avses inte skall automatiskt uteslutas på grund av sina personliga förhållanden. I de fall det finns arbetsgivare att tillgå bör självfallet samhällstjänst komma i fråga i samma utsträckning för alla unga lagöverträdare.
Frågan om samhällstjänst för unga bör ådömas skall i största möjliga ut- sträckning aktualiseras redan på personutredningsstadiet. Det är alltså viktigt att personutredaren i de fall det kan vara aktuellt överväger möjligheterna till samhällstjänst. Det är också viktigt att den som beslutar om inhämtande av personutredning i målet gör personutredaren upp- märksam på att denne bör utreda frågan om samhällstjänst. Som framgår av avsnitt 7.9.5.3 föreslår vi att beslutanderätten i denna fråga i vissa fall skall tillkomma åklagaren. Även den unges försvarare bör naturligtvis
SOU 1993:35 393
uppmärksamma åklagaren eller rätten på frågan om samhällstjänst, om han avser att yrka sådan påföljd.
15.6.8 Verkställigheten av samhällstjänst för unga
Som departementschefen framhöll i i lagstiftningsärendet om försöksverk— samheten med samhällstjänst är det en central fråga, om det skall ha upprättats en detaljerad arbetsplan innan rätten avgör påföljdsfrågan. Efter att ha anfört ett antal skäl för och emot ett sådant krav stannade departe— mentschefen för att arbetsplanen normalt bör fastställas av frivårdsmyndig- heten efter domen. Detta kan ske genom att domstolen i domslutet anger att den dömde skall utföra det ålagda arbetet i enlighet med de närmare an- visningar som frivårdsmyndigheten bestämmer. Det framhölls emellertid som viktigt att frivårdsmyndigheten inte utan tillräckligt starka skäl frångår den planering som redovisats för domstolen.
Som skäl för det system som nu används kan anföras att det som regel inte ter sig motiverat att underställa domstolen rena verkställighetsfrågor. Det kan exempelvis behövas tid för att välja ett lämpligt arbete, det kan visa sig att det arbete som den dömde ursprungligen ansetts skola utföra måste bytas mot ett annat eller också kan andra modifieringar behöva göras i arbetsplanen. Som skäl för att rätten i stället bör fastställa en fullständig arbetsplan talar att kraven på proportionalitet, förutsebarhet och likabehandling härigenom skulle kunna tillgodoses bättre än i dagens system. Som vi berör nedan i samband med vår syn på, om rätten bör fastställa den tid, under vilken samhällstjänsten skall verkställas, torde en sådan konstruktion förutsätta att endast rätten skall anses behörig att ändra eller upphäva sådana föreskrifter som den själv meddelat. I sitt betänkande (SOU 19911106) Domstolarna inför 2000-talet del A föreslår Domstolsut- redningen, i konsekvens med sitt förslag att övervakningsnämndema bör avskaffas, en sådan regel. Vi anser att frågan, om det bör ankomma på frivårdsmyndigheten eller rätten att bestämma det närmare innehållet i föreskriften om samhällstjänst lämpligen bör övervägas av Straffsystem— kommittén i samband med den totala översyn av samhällstjänsten som kommittén skall göra. Vi föreslår därför ingen ändring i det förfarande som f.n. tillämpas vid ådömande av samhällstjänst. Vi vill emellertid understryka vikten av att rätten har ett tillräckligt underlag för sitt påföljdsval av vilket framgår vilka arbeten det kan bli fråga om samt vilka regler som i övrigt skall gälla för verkställigheten.
Innan frivården förordar samhällstjänst i ett visst fall, skall självfallet den unge upplysas om innebörden av och villkoren för denna. En redogörelse för vilka arbetsuppgifter, arbetsplatser och arbetstider som kan komma i fråga skall lämnas. Vidare skall den unge informeras om att han inte får ta emot ersättning för arbetet men att han vid behov kan kompen- seras för utgifter föranledda av detta. Slutligen skall han informeras om konsekvenserna av att samhällstjänsten missköts.
394 SOU 1993:35
15 .6.9 Antalet arbetstimmar
Från bl.a. rättvisesynpunkt kan man hävda att de regler som f.n. gäller beträffande antalet arbetstimmar för samhällstjänst vid skyddstillsyn även bör gälla unga lagöverträdare som erhåller samhällstjänst. Vi anser också att antalet arbetstimmar skall vara detsamma oavsett om samhällstjänst för unga förenas med en villkorlig dom eller en dom på skyddstillsyn. En annan ordning skulle i onödan splittra systemet.
När frågan gäller hur många timmar samhällstjänst för unga bör omfatta kan man hävda att ungdomar inte har samma grad av uthållighet och disciplin som vuxna vilket skulle tala för att tiden sätts lägre än för vuxna. Utgångspunkten bör vara att antalet arbetstimmar inte sätts högre än att det finns förutsättningar för den unge att gå i land med samhällstjänsten. Antalet arbetstimmar får sålunda inte läggas på en sådan nivå att den unge från början uppfattar situationen som omöjlig.
Antalet arbetstimmar skall, liksom för den nuvarande samhällstjänsten, bestämmas av rätten med utgångspunkt i brottets straffvärde. Skälet till detta är främst kravet på förutsebarhet, enhetlighet och proportionalitet i lagstiftningen. Som vi anfört ovan bör samhällstjänst för unga inte, annat än i undantagsfall, kunna förekomma i sådana fall då brottes straffvärde skulle föranlett en dom på särskild tillsyn under en tid över ett år. Med hänsyn härtill finns det enligt vår mening inte skäl att frångå den "tumregel" som nu gäller och enligt vilken ca 200 arbetstimmar svarar mot en strafftid om åtta månader. Vi anser inte att det, när straffvärdet ligger så högt som ett år, är orimligt att tiden för samhällstjänst bestäms till uppåt 200 timmar för de unga lagöverträdarna, även om det mera sällan torde bli fråga om så långa tider. Vårt förslag innebär alltså att någon ändring inte sker i gällande tidsgräns, lägst 40 och högst 200 timmar.
Rätten skall i domen fastställa längden av den särskilda tillsynen eller det fängelsestraff som annars skulle ha utdömts.
När det gäller den tid under vilken samhällstjänsten skall genomföras (den s.k. avvecklingstiden) har vi övervägt att låta rätten fastställa denna i varje enskilt fall efter antalet ålagda arbetstimmar. En sådan konstruktion skulle på ett bättre sätt än vad som är fallet för närvarande tillgodose kravet på förutsebarhet och likabehandling. Den skulle emellertid medföra den svagheten att det uppstår problem så snart den unge av någon orsak, exempelvis sjukdom, inte kan slutföra arbetet inom fastställd tid. Som framgått delar vi Domstolsutredningens uppfattning att sådana föreskrifter som meddelats av domstolarna i framtiden endast bör få ändras eller upphävas av dem. För att motverka de nämnda problemen måste man då öppna möjlighet för rätten att efter framställan av frivårdsmyndigheten företa ändringar i den fastställda tidsplanen. Det skall tilläggas att det var bl.a. mot bakgrund av de nämnda svårigheterna som departementschefen ansåg att det borde vara en utgångspunkt för försöksverksamheten att frivårdskonsulenten i den arbetsplan som skall tillställas rätten angav i vilken takt det ålagda arbetet skall utföras. Även om en regel av det antydda slaget skulle innebära vissa fördelar anser vi - i enlighet med vad vi ovan anfört angående arbetsplanens innehåll - att frågan härom bör
SOU 1993:35 395
närmare utredas i samband med den helhetsöversyn av samhällstjänstpå- följden som skall ske inom ramen för Straffsystemkommitténs arbete. Härför talar även att BRÅ:s delrapport visar att det under försöksverksam- hetens första femton månader varit svårt att redan från början planera hela verkställigheten med avseende på arbetstider.
Beträffande sådan samhällstjänst för unga, som enligt vårt förslag skall knytas till en dom på skyddstillsyn, anser vi således att frivårdsmyndig- heten och övervakningsnämnden, på samma sätt som gäller för andra föreskrifter vid skyddstillsyn, skall få göra de ändringar i föreskriften som är påkallade. Även i övrigt bör, på samma sätt som f.n., i princip gälla vad som är föreskrivet om verkställighet av skyddstillsyni andra fall. Det innebär bl.a. att den unge skall ställas under övervakning. Som framgår i avsnitt 14.5.1 föreslår vi ingen ändring i övervakningstiden för unga lagöverträdare. Den utgör sålunda ett år. Det finns därför gott om utrymme för samhällstjänsten inom övervakningstiden.
Vad härefter angår frågan om föreskrift om samhällstjänst för unga vid villkorlig dom är att märka att den enligt vårt förslag skall handhas av frivårdsmyndigheten. Det föreligger emellertid den väsentliga skillnaden i förhållande till samhällstjänst vid skyddstillsyn att den unge i dessa fall inte ställs under övervakning. I övrigt sammanfaller frivårdens uppgifter helt med vad som gäller beträffande samhällstjänst vid skyddstillsyn. Under genomförandet av samhällstjänsten vid villkorlig dom skall emellertid frivårdens arbete med den unge endast bestå i att kontrollera om och hur arbetet utförs. Naturligtvis måste frivården även i dessa situationer upprätthålla en god kontakt med arbetsplatserna. Det krävs även att frivården i vissa fall upprätthåller en nära samverkan med socialtjänsten. Även om det således kommer att ske en viss kontroll av den unge, är det inte fråga om en regelrätt övervakning. Även i dessa fall kan det emellertid finnas behov av en möjlighet att - om förhållandena ändras — vidta ändringar i eller upphäva föreskriften om samhällstjänst. Frågan blir då vem som skall fatta sådana beslut. Enligt vår mening är det knappast lämpligt att övervakningsnämndema erhåller denna uppgift. I enlighet med vad vi ovan uttryckt i samband med vår kommentar till Domstolsutred- ningens förslag anser vi att det bör tillkomma rätten att fatta beslut om upphävande av eller ändring i föreskrift om samhällstjänst vid villkorlig dom. Frivårdsmyndigheten bör dock få rätt att meddela anvisningar om verkställandet av sådan föreskrift eller medge tillfällig lättnad eller vidta omedelbart erforderlig jämkning i arbetsplanen (jfr 26 kap. 17 å BrB).
15.6. 10 Valet av arbetsuppgifter
Beträffande valet av arbetsuppgifter är det viktigt att detta sker på ett sådant sätt att de positiva inslagen i samhällstjänsten kan tillvaratas. Självfallet får den unge inte åläggas arbetsuppgifter som kräver specialkun— skap eller som det i övrigt ligger utanför hans förmåga att utföra. Arbets— uppgiftema får naturligtvis inte heller vara sådana att de kan uppfattas som förnedrande eller integritetskränkande. Som vi tidigare uttalat bör inte heller sådana arbetsuppgifter väljas som kan medföra att samhällstjänsten
396 SOU 1993 :35
uppfattas så att arbetskraft ställs till den reguljära arbetsmarknadens förfogande. BRÅ:s utvärdering visar att den typ av arbetsuppgifter som hittills förekommit i huvudsak varit 11nderhålls/trädgårdsarbete, städ- och köksarbete samt kontors- och receptionsarbete. Arbetstillfällena har huvudsakligen tillhandahållits av olika typer av idrottsorganisationer, ideella organisationer och kyrkan. Enligt vår mening är de arbeten som förekommer inom samhällstjänsten väl lämpade även för unga lagöverträ— dare. Av utvärderingen framgår vidare att frivården inte haft några svårigheter med att hitta lämpliga arbetstillfällen. Enligt vår mening bör inte våra förslag medföra någon förändring i detta avseende.
Så snart som möjligt efter det att domen går i verkställighet skall frivårdsmyndigheten tillsammans med den unge göra upp en arbetsplan. BRÅ:s utvärdering visar att frivårdsmyndighetema väl lyckats uppfylla den i förarbetena uttalade målsättningen att en arbetsplan skall upprättas inom två veckor efter domen. I likhet med vad som gäller f.n. bör i arbets— planen anges vilka villkor som skall gälla för genomförandet av samhälls- tjänsten för unga. Den unge bör besöka arbetsplatsen tillsammans med frivårdsdistriktets kontaktman eller den handläggare som skall svara för ärendet. Frivårdsmyndigheten måste sträva efter att ha en god kontakt med den som tillhandahåller arbetet och bör tillgodose dennes behov av service och handledning. Kontrollen av den unge skall ankomma på frivården och inte på den som tillhandahåller arbetet. Detta förutsätter att frivården regelbundet besöker arbetsplatsen. Det bör även kunna komma i fråga att lekmän fullgör denna kontrolluppgift. En sådan ordning skapar förut- sättningar för att den unge skall kunna etablera goda kontakter i vuxen- världen.
Frivården kommer genom våra förslag att tillföras ett antal nya arbetsuppgifter. För att samhällstjänsten skall fungera är det viktigt att frivårdens resurser kan disponeras på sådant sätt att intresset av denna verksamhet tillgodoses.
Angående det arbete som utförs inom ramen för samhällstjänsten skall i övrigt gälla vad som föreskrivits om skydd vid personskada och om ersättning för skada som orsakats av den dömde i lagen om samhällstjänst.
15 .6. 1 1 Misskötsamhet
Om den unge missköter samhällstjänsten bör utgångspunkten vara att åklagaren för talan om undanröjande av den villkorliga domen eller skyddstillsynen. För att samhällstjänst skall var ett trovärdigt alternativ till ett frihetsberövande bör misskötsamhet normalt leda till att påföljden undanröjs. Omständigheterna kan dock vara sådana att det är tillräckligt att den unge tilldelas en varning.
De allmänna reglerna om undanröjande av villkorlig dom och skyddstill- syn bör tillämpas även vid en dom på sådan påföljd som förenats med samhällstjänst. Eftersom den unge inte står under övervakning vid en villkorlig dom krävs dock en bestämmelse som reglerar frågan om vem som skall ta initiativ till ett undanröjande av domen i dessa fall. Över- vakningsnämndema skall överhuvudtaget inte delta i förfarandet i dessa
SOU 1993:35 397
fall. Det naturliga är att frivårdsmyndigheten åläggs att göra anmälan till åklagaren. Denne skall sedan på vanligt sätt ta ställning till, om talan skall föras om undanröjande av den villkorliga domen. Vi anser att ett sådant förfarande även generellt sett befrämjar en snabb och konsekvent reaktion på misskötsamhet. I enlighet med vad vi sagt i det föregående avstår vi dock från att nu lägga fram ett sådant förslag även för skyddstillsynen. Denna fråga bör som vi tidigare nämnt övervägas av Straffsystemkommit- ten.
Det alternativa frihetsberövande som rätten angett i domen på sam- hällstjänst bör tas som utgångspunkt för den tid som skall utdömas när domen skall undanröjas. Den i domen angivna tiden skall dock inte automatiskt fastställas. Den unge bör, på sedvanligt sätt, få tillgodoräkna sig den verkställighet han redan undergått. Rätten skall således när tiden för frihetsberövandet bestäms ta skälig hänsyn till vad den unge undergått till följd av domen på skyddstillsyn eller villkorlig dom i förening med samhällstjänst.
Vi anser att våra förslag angående samhällstjänst för unga redan nu bör införas som ett permanent inslag i systemet. Genom att försöksverksam- heten med samhällstjänst gäller i hela landet har det skapats förutsättningar för en sådan ordning.
15 .6. 12 Ungdomskontrakt
Enligt våra direktiv skall vi överväga om det är lämpligt att tillämpa vissa reaktioner utan ett formellt domstolsförfarande. Som ett exempel på sådana aktiviteter nämns i direktiven den försöksverksamhet med s.k. ungdoms- kontrakt som f.n. pågår i Danmark.
Vi har i avsnitt 15.5 redovisat innehållet i försöksverksamheten i Danmark. Den kan i korthet sägas innebära att ett ungdomskontrakt skall skrivas under av den unge, hans föräldrar, polisen och de sociala myndigheterna. Villkoren i kontrakten skall sedan godkännas av domstol. Kontraktet innebär att den unge skall avhålla sig från brott och förplikta sig att delta i olika aktiviteter. Om den unge genomför kontraktet väcks inte åtal och brottet registreras inte i kriminalregistret.
Den främsta fördelen med den typ av ungdomskontrakt som används inom försöksverksamheten i Danmark är att reaktionen på brottet kommer snabbt. Till fördelarna hör även att reaktionen är omedelbart kännbar för den unge och att dennes föräldrar engageras i förfarandet. Härtill kommer att unga lagöverträdare, i den mån de fullföljer kontraktet, besparas ett åtal och ett därmed följande domstolsförfarande.
Enligt vår mening är dock även ett antal nackdelar förenade med ett sådant förfarande. Som framgått i avsnitt 10.8.4 anser vi inte att det skall införas en möjlighet att förena en åtalsunderlåtelse med olika typer av villkor. 1 det nämnda avsnittet har vi utförligt redogjort för de skäl som, enligt vår mening, talar mot ett sådant förfarande. Det resonomang vi fört där äger motsvarande tillämpning på ett system med den typ av ungdoms- kontrakt som här är aktuella.
398 SOU 1993:35
För att huvudtanken bakom ungdomskontrakten - att skapa en reaktion som som kan verkställas snabbt och är omedelbart kännbar - skall kunna uppnås måste beslutanderätten i denna fråga läggas i ett tidigt led av utredningsförfarandet. I Danmark är det polisen som tar initiativ till förfarandet. De skäl vi anfört mot att tillägga åklagarna rätt att ställa upp villkor för en åtalsunderlåtelse talar med än större styrka mot att polisen tilläggs en initiativrätt i dessa frågor. För att ett ungdomskontrakt skall få ett meningsfullt innehåll torde krävas att de villkor som uppställs i kontrakten är tämligen ingripande. Det är närmast fråga om samma typ av föreskrifter som kan meddelas vid en dom på skyddstillsyn. Som framgått i det föregående anser vi att det skall ankomma på domstolarna att fatta beslut i dessa fall.
Ett ytterligare problem som kan befaras uppstå, om man inför någon typ av ungdomskontrakt är den nätutvidgningseffekt som vi pekat på i tidigare avsnitt. Det finns risk för att unga lagöverträdare som annars skulle fått en "ren" åtalsunderlåtelse kommer att få ingå ett ungdomskontrakt för att undvika ett åtal.
Vidare kan principerna om förutsebarhet, proportionalitet och lika— behandling knappast tillgodoses i en sådan modell. Intensiteteten i ingreppen torde tvärtom variera från fall till fall och bestämmas utifrån andra kriterier än den brottslighet som den unge gjort sig skyldig till.
I det ovan nämnda avsnittet har vi vänt oss mot att villkorade åtals— underlåtelser förutsätter att socialtjänsten skall verkställa frihetsinskrän- kande åtgärder som är baserade på tvång i de fall dessa föranleds av den unges brottslighet. Som tidigare sagts är en av tankarna bakom värt förslag till reaktionssystem att socialtjänstens hjälpande och stödjande roll skall förstärkas. I och för sig förutsätter ett ungdomskontrakt samtycke av den unge och hans föräldrar och kan därigenom sägas vara en frivillig åtgärd. Tanken bakom systemet måste dock vara att åtal skall väckas om villkoren i kontraktet inte uppfylls. Det förutsätts alltså att socialtjänsten utför en kontrollfunktion och anmäler eventuella kontraktsbrott. Enligt vår mening kan detta motverka ett förtroendefullt och meningsfullt förhållande mellan socialtjänsten och den unge. Socialtjänsten har ett övergripande ansvar för ungdomar i riskzonen och skall erbjuda unga lagöverträdare och deras föräldrar olika hjälp- och stödinsatser. Det kan här bl.a. vara fråga om att stödja den unge i hans utbildning eller fritidsintressen eller att se till att han får vård eller behandling. Att socialtjänsten som ett led i en reaktion på brott skulle verkställa sådana insatser under hot om att åtal annars kommer att väckas förefaller oss motsägelsefullt. I den mån föreskrifter som reglerar den unges livsföring tar sin utgångspunkt i brott som skall bli föremål för insatser inom rättsväsendet och skall verkställas med tvång bör de, som vi anfört ovan, endast få beslutas av domstol.
Sammanfattningsvis anser vi att de principiella invändningar som kan riktas mot ett system med ungdomskontrakt är så starka att något förslag härom inte bör framläggas.
SOU 1993:35 399
16 Särskild tillsyn
16. 1 Inledning
Vi har i avsnitt 6.3 redogjort för de principer på vilka ett påföljdssystem för unga lagöverträdare enligt vår mening bör vila. Våra överväganden har lett fram till uppfattningen att överlämnande till vård inom socialtjänsten inte längre bör vara en påföljd för brott. Denna påföljd är grundad på be- handlingstanken och strider därför mot de nämnda principerna för på- följdssystemet. Kritiken mot behandlingstanken innebär emellertid inte att man skall acceptera skadliga verkningar av det straffrättsliga ingripandet. Tvärtom är det en viktig uppgift att på olika sätt motverka sådana skadliga effekter som systemet kan ge upphov till, främst genom att människor berövas friheten.
Det är en mångfald olika åtgärder som förekommer inom ramen för ett överlämnande till vård inom socialtjänsten. Vi har redogjort för vissa av dem i avsnitt 5.2. Flertalet av dessa åtgärder kan förekomma även under verkställigheten av de andra påföljder som vi föreslagit i det föregående. Dessa påföljder har byggts upp enligt andra principer, varvid sambandet mellan brott och reaktion markeras tydligt. Det skall återigen poängteras att en sådan markering inte innebär att hänsynen till de unga lagöverträ- damas eventuella behov av hjälp- och stödinsatser under verkställigheten får eftersättas.
Våra förslag innebär att flertalet av de unga lagöverträdare som i dagens system överlämnas till vård inom socialtjänsten efter dom i stället skall dömas till villkorlig dom eller skyddstillsyn. Skyddstillsyn skall kunna förenas med olika föreskrifter och såväl skyddstillsyn som villkorlig dom skall i vissa fall kunna förenas med en kvalificerad föreskrift om samhällstjänst för unga. Vi har behandlat frivårdspåföljdema i tidigare avsnitt. Som där framgått finns det inom ramen för respektive påföljd goda förutsättningar att se till att den unges behov av sociala och kurativa insatser tillgodoses under verkställigheten av påföljden.
Ett antal av de unga lagöverträdare som enligt nuvarande system överlämnas till vård inom socialtjänsten, placeras på särskilda ungdoms- hem, s.k. å 12-hem. En sådan placering förutsätter, om inte erforderligt samtycke föreligger, att villkoren för ett tvångsingripande enligt LVU är uppfyllda. En tvångsplacering på ett å 12-hem innebär i princip ett tidsobe— stämt frihetsberövande. Den skall upphöra då den inte längre behövs och alltid senast när den unge fyller 21 år. Det är alltså behovet av vård och behandling som bestämmer ingripandets längd. En å 12-placering får aldrig beslutas på den grunden att den brottslighet den unge gjort sig
400 SOU 1993:35
skyldig till har ett högt straffvärde eller är av en viss art eller att den unge återfallit i brott. Som vi tidigare nämnt ger dock nyare forskning en viss antydan om att socialtjänsten tillgriper mer ingripande åtgärder mot ungdomar som gjort sig skyldiga till våldsbrott eller skadegörelse än mot ungdomar som begått förmögenhetsbrott. Om detta är ett utslag av att socialtjänsten vid sitt val av åtgärd särskilt beaktar den föreliggande brottslighetens svårhet, strider förfarandet mot intentionerna bakom den gällande vårdlagstiftningen. Förhållandet blir annorlunda enligt det system vi föreslår, eftersom de icke frihetsberövande påföljderna, som i större eller mindre utsträckning förutsätter att tvång kan tillgripas vid verkställig- heten, skall utdömas av allmän domstol och vara på förhand bestämda till tid och innehåll. Domstolen skall vid påföljdsbestämningen iaktta de allmänna principer som gäller för straffmåtning och påföljdsval. Självfallet gör sig dessa synpunkter gällande med samma styrka beträffande de påföljder som innefattar ett frihetsberövande.
16.2 Våra överväganden och förslag
Vi föreslår en ny tidsbestämd frihetsberövande påföljd för unga lagöverträdare i åldern 15-20 är, vilken benämns särskild tillsyn. Den skall ådömas på viss tid mellan sex månader och två år under förutsättning att villkorlig dom eller skyddstillsyn, eventuellt i kombination med samhällstjänst, inte är tillräckligt ingripande påföljder med hänsyn till brottets straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet. Liksom f.n. krävs att de nämnda om- ständigheterna gör sig gällande med särskild styrka för att en frihetsberövande påföljd skall få väljas. För ungdomar i åldern 15- 17 år skall särskild tillsyn som regel vara den enda frihetsberövande påföljd som skall kunna utdömas. För lagöverträdare i åldern 18-20 år skall särskild tillsyn utdömas i vissa fall i stället för fängelse.
Särskild tillsyn skall verkställas inom å lZ—hemsorganisationen. Verkställigheten skall inledas i å 12-hemmet och övergå till vistelse utanför institutionen efter viss tid.
En frihetsberövande påföljd har knappast några positiva verkningar för den som drabbas därav. Som vi närmare utvecklar i avsnitt 17.3 är detta ett av skälen till att det sedan länge rått enighet om att fängelsestraff - framför allt för 15—17-åringar men även i viss män för 18-20—åringar - bör undvikas i så stor utsträckning som möjligt. Vårt förslag i det nyss nämnda avsnittet innebär att möjligheten att döma 15—17-åringar till fängelse skall inskränkas ytterligare. Ett fängelsestraff skall för den nämnda ålderskate- gorin få förekomma endast i extrema undantagsfall. Även för ålderskatego— rin 18-20 år skall användningen av fängelsestraffet begränsas.
SOU 1993:35 401
De negativa effekter som förbinds med fängelsestraffet torde gälla även andra former av frihetsberövande. Det finns forskningsresultat som visar att även de placeringar på å 12-hem som sker med stöd av 3 å LVU - alltså förestavade av den unges behov av vård och behandling - med stor sannolikhet inte leder till att den som utsätts därför slutar att begå brott eller på annat sätt anpassar sig till samhället. Enligt vår uppfattning går det emellertid inte att helt avvara frihetsberövande påföljder. Vi måste ha ett straffsystem som i rimlig grad verkar avskräckande, tydligt markerar gränsen och även tillgodoser allmänhetens uppfattning om vad som är rätt och rättvist. Det är emellertid viktigt att frihetsberövande påföljder verkställs på sådant sätt att man i görligaste mån begränsar skadeverk- ningama. Det är då självklart att det måste finnas utrymme för en in- dividualiserad behandling. Det är alltså på verkställighetsstadiet som be- handlingstanken har - och bör ha - stor betydelse.
Vårt synsätt leder till att det bör införas en ny tidsbestämd frihetsbe- rövande påföljd för unga lagöverträdare i åldern 15-20 år. Vi benämner denna påföljd särskild tillsyn. Därmed markeras att påföljden innefattar en kontroll som innebär att den unge berövas friheten genom att viss tid placeras på särskilt ungdomshem. Vi har övervägt andra benämningar på denna påföljd, t.ex. ungdomsstraff, ungdomspåföljd och tillsynsdom, men stannat för att särskild tillsyn är det bästa alternativet. Det uttrycker en gradering i förhållande till skyddstillsyn.
Vid övervägande av hur påföljden särskild tillsyn för ungdomar i åldern 15—20 är bör konstrueras och vilket tillämpningsområde den bör ha måste man enligt vår uppfattning utgå från de allmänna principer för påföljdssys- temet som vi ställt upp i det föregående. Det innebär självfallet att påföljden måste vara tidsbestämd. Det innebär vidare att de regler i BrB som gäller för påföljdsbestämningen skall iakttas. Man måste sålunda bl.a. ta hänsyn till att unga lagöverträdare inte kan anses ha samma insikt om konsekvenserna av sina handlingar som vuxna och att de därför inte kan göras ansvariga i samma utsträckning som vuxna. Man måste även beakta att ungdomar befinner sig i en utvecklingsfas och att frihetsberövande påföljder bl.a. därför bör undvikas i så stor utsträckning som möjligt. I den mån ett frihetsberövande ändå måste förekomma får man se till att verkställigheten utformas så att särskilda hänsyn tas till ungdomarnas förut- sättningar och behov.
16.2.1 Tiden
Det kan naturligtvis diskuteras hur tidsramen för den nu föreslagna ungdomspåföljden skall bestämmas. När det gäller fängelsestraff kommer vi att föreslå att sådant skall få utdömas för ungdomar i åldern 15-17 är endast om det föreligger synnerliga skäl, dvs. bara när straffvärdet är mycket högt. För ungdomar i åldern 18-20 förutsätts särskilda skäl för fängelsestraff samt att påföljden inte lämpligen bör bestämmas till särskild tillsyn. Fängelsestraffets längd begränsas kraftigt genom nedsättnings- reglerna i 29 kap. 5 och 7 åå BrB. Som vi närmare utvecklar i det följande är avsikten att påföljden särskild tillsyn skall användas i stället för
402 SOU 1993 :35
fängelse i många fall när en frihetsberövande påföljd är oundviklig. Det förutsätts därför en relativt stor spännvidd för denna nya påföljd. Vårt förslag innebär att påföljden särskild tillsyn skall utdömas på viss tid, lägst sex månader och högst två år. Att påföljden i vissa fall kan utdömas på kortare tid framgår av specialmotiveringen till 27 kap. 6 å, 28 kap. 9 å, 34 kap. 5 och 6 åå samt 38 kap. 2a å BrB. Den situation som där avses är att rätten ådömer särskild tillsyn i samband med undanröjande av en annan tidigare ådömd påföljd. Tiden får dock aldrig vara kortare än en månad.
16.2.2 Påföljdsbestämningen
Vi har behandlat frågan om påföljdemas rangordning och påföljdsbe- stämningen i avsnitt 9. Som där indirekt framgår regleras inte valet mellan böter och fängelse av påföljdsvalskapitlet (30 kap. BrB) utan av straff- mätningskapitlet (29 kap. BrB). Eftersom fängelse alltid anses vara strängare än böter, finns här ingen skillnad mellan straffmåtning och påföljdsval. Enligt vår mening bör valet mellan böter och särskild tillsyn vila på samma princip. Särskild tillsyn skall således alltid vara att anse som strängare än böter. Härav följer att en första förutsättning för ådömande av särskild tillsyn bör vara att påföljden inte kan stanna vid böter.
Förutsättningen är densamma för att rätten skall kunna döma till villkorlig dom eller skyddstillsyn. Vi har ovan i avsnitt 9.2.2 slagit fast att vid val av påföljd skall särskild tillsyn, i likhet med fängelse, betraktas som en strängare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn. I enlighet med vår allmänna uppfattning att frihetsberövande påföljder för ungdomar bör undvikas i möjligaste mån medför detta att särskild tillsyn bör få ådömas endast om en villkorlig dom eller en skyddstillsyn, eventuellt i förening med samhällstjänst, inte kan anses vara en tillräckligt ingripande påföljd. Bedömningen får här ske med utgångspunkt i brottslighetens straffvärde eller art eller den omständigheten att den unge tidigare gjort sig skyldig till brott. Dessa omständigheter kan naturligtvis förekomma i kombination.
Vid påföljdsvalet är således presumtionen, på samma sätt som beträffande fängelse, mot särskild tillsyn. Liksom när det gäller fängelse skall rätten fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Rätten skall därvid beakta sådana om— ständigheter som anges i 29 kap. 5 å BrB.
Enligt vår mening bör samma omständigheter som enligt 30 kap. 4 å BrB kan bryta presumtionen mot fängelse göra sig gällande även vid val mellan de icke frihetsberövande påföljderna och särskild tillsyn. Enligt vårt förslag avser regleringen i andra stycket i den nämnda paragrafen om- ständigheter som kan bryta presumtionen mot båda de frihetsberövande påföljderna. Dessa omständigheter är liksom f.n. brottslighetens straff— värde eller art eller den unges tidigare brottslighet.
För att unga lagöverträdare skall få dömas till en frihetsberövande påföljd krävs att de nu nämnda omständigheterna gör sig gällande med
SOU 1993:35 403
särskild styrka. För att den som är 15—17 är bör härför krävas synnerliga skäl och för den som är 18-20 år särskilda skäl. En regel härom bör placeras i 30 kap. 5 å BrB.
Rekvisitet synnerliga skäl motsvarar vad som i dag gäller för att en ung person i åldern 15-17 år skall få dömas till fängelse. Kravet på synnerliga skäl har i praxis satts mycket högt och fängelse förekommer endast i undantagsfall. Som nedan kommer att framgå minskar utrymmet för att döma till fängelse ytterligare med vårt förslag. Om ett frihetsberövande överhuvudtaget kommer i fråga skall rätten, för den här aktuella ålders— gruppen, i princip alltid döma till särskild tillsyn och för denna påföljd krävs att den tid som skall dömas ut är minst sex månader. Detta innebär att brottets strajfvärde måste ligga på minst sex månader sedan hänsyn tagits till reglerna i 29 kap. BrB. Mot bakgrund härav och med beaktande av att påföljden överlärrmande till vård inom socialtjänsten upphör att gälla, får det antas att rekvisitet synnerliga skäl för ett frihetsberövande inte kommer att tolkas lika restriktivt som f.n. är fallet beträffande val av fängelse. Som exempel kan nämnas att i de fall rätten i dagens systern överlämnar en ung person till vård inom socialtjänsten, i stället för att döma till ett fängelsestraff på minst sex månader, med motivering att socialnämnden i yttrande till domstolen angett att den unge skall placeras på ett å 12-hem, synnerliga skäl för ett frihetsberövande i form av särskild tillsyn bör kunna föreligga.
För åldersgruppen 18-20 är bör liksom i dag krävas särskilda skäl för att en frihetsberövande påföljd skall få dömas ut. Det kan antas att tolkningen av rekvisitet kommer att påverkas på samma sätt som ovan sagts beträffande 15—17-åringama.
Vårt förslag till påföljdssystem får inte innebära att antalet frihetsbe- rövanden ökar. Detta är en av anledningarna till att vi valt att bestämma minimitiden för särskild tillsyn till sex månader. Härtill kommer att den förstärkning vi föreslagit av de icke frihetsberövande påföljderna innebär att utrymmet för att välja en icke frihetsberövande påföljd ökar. Rätten skall således alltid, innan en frihetsberövande påföljd ådöms, pröva om inte en villkorlig dom eller skyddstillsyn, eventuellt i kombination med böter eller samhällstjänst, är en tillräckligt ingripande påföljd. Först om rätten vid denna avvägning finner att en frihetsberövande påföljd skall ådömas uppstår frågan hur valet skall ske mellan särskild tillsyn och fängelse.
Om den tid som skall dömas ut i det konkreta fallet understiger sex månader kan den som är i åldern 15—17 år överhuvudtaget inte dömas till en frihetsberövande påföljd. Detta innebär bl.a. att de fall i vilka brottets art enligt praxis anses påkalla ett fängelsestraff på kortare tid än sex månader överhuvudtaget inte kommer att kunna leda till en frihetsbe- rövande påföljd för den aktuella ålderskategorin. ] dessa fall har rätten att bestämma påföljden till villkorlig dom eller skyddstillsyn, som regel i kombination med böter. Eftersom den som är i åldern 18-20 år även med vårt förslag skall kunna dömas till fängelse, om särskilda skäl föreligger, kan ungdomar i den åldern även fortsättningsvis dömas till ett frihetsbe- rövande på kortare tid än sex månader på grund av ett s.k. artbrott.
404 SOU 1993 :35
Att den unge återfaller i brott kan, som ovan sagts, medföra att presumtionen mot en frihetsberövande påföljd bryts. Även i detta fall krävs emellertid att det föreligger synnerliga respektive särskilda skäl för en frihetsberövande påföljd. Som nedan kommer att framgå kan inte den som är i åldern 15-17 år dömas till fängelse på grund av återfall. Detta innebär att ett återfall inte kan leda till en frihetsberövande påföljd för de yngsta lagöverträdarna, om inte den tid som skall dömas ut uppgår till minst sex månader. Rätten får i stället döma till villkorlig dom eller skyddstillsyn, i regel i kombination med böter. För ålderskategorin 18-20 år kan däremot på samma sätt som nämnts ovan ett frihetsberövande på kortare tid än sex månader förekomma, om särskilda skäl anses föreligga för ett fängelse- straff.
Även om förutsättningarna att välja en frihetsberövande påföljd på grund av återfall i och för sig är uppfyllda, är det inte utan vidare givet att en sådan påföljd skall utdömas. Rätten bör först överväga om den unge bör erhålla en icke frihetsberövande påföljd ännu en gång. Detta bör inte sällan kunna ske genom att villkorlig dom eller skyddstillsyn förenas med samhällstjänst. Det bör här beaktas att utrymmet för att använda villkorlig dom vid återfall ökar med vårt förslag. Man kan även tänka sig den i praxis vanligt förekommande situationen att den, som tidigare dömts till villkorlig dom, vid återfall döms till skyddstillsyn. Först om det är uteslutet att döma till villkorlig dom eller skyddstillsyn, får en icke frihetsberövande påföljd väljas. Detta kan exempelvis vara fallet, om den unge tidigare erhållit skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst. Därmed kan rätten anse att den sista utposten inom de icke frihetsbe- rövande påföljderna passerats. Innan vi lämnar återfallssituationen skall nämnas att det måste ställas vissa krav på den återfallsgrundande brottsligheten för att en frihetsberövande påföljd skall kunna väljas. Detta innebär bl.a. att rätten skall beakta i vad mån brottsligheten varit likartad eller i båda fallen allvarlig. Det kan emellertid även vara fråga om fall då den unge under loppet av ett eller ett par år upprepade gånger lagförts för brott som varken är särskilt likartade eller allvarliga. En frihetsberövande påföljd kan i den situationen så småningom framstå som det enda tänkbara alternativet. Det skall tilläggas att, om rätten undanröjer en tidigare villkorlig dom eller skyddstillsyn - med eller utan föreskrift om sam- hällstjänst - och bestämmer påföljden till särskild tillsyn, rätten får beakta vad den unge undergått i följd av den tidigare påföljden och på grund därav döma ut kortare tid än sex månader.
Vårt förslag om särskild tillsyn innebär således, att det utöver fängelse kommer att finnas ytterligare en tidsbestämd frihetsberövande påföljd för unga lagöverträdare. Särskild tillsyn skall dömas ut på mellan sex månader och två år. För att bestämma tiden för särskild tillsyn i det konkreta fallet, skall rätten tillämpa samma kriterier som gäller vid Straffmätningen av fängelse. Som nedan kommer att framgå innebär detta bl.a. att en 15-17 åring överhuvudtaget inte kan ådömas en frihetsberövande påföljd, om inte det fängelsestraff, som skulle dömts ut sedan hänsyn tagits till 29 kap. 5 och 7 åå BrB, uppgår till minst sex månader. Med hänsyn till den stora "rabatter" som ges de yngsta lagöverträdarna med stöd av 29 kap. 7 å BrB
SOU 1993:35 405
torde detta innebära att det fängelsestraff, som i motsvarande fall skulle ådömts en vuxen, skulle uppgått till minst ett år.
Valet mellan särskild tillsyn och fängelse
Valet mellan särskild tillsyn och fängelse skall ske enligt bestämmelserna i 30 kap. 5 å BrB i vårt förslag. På de skäl vi utvecklat i avsnitt 9.2.1 bör vid valet dessa påföljder vara jämställda i svårhetshänseende.
När det gäller ungdomar i åldern 15-1 7år är presumtionen för särskild tillsyn. Fängelse kommer endast att kunna ådömas i undantagsfall. Ett fängelsestraff skall således få dömas ut endast om det föreligger synnerliga skäl för en frihetsberövande påföljd och det är med hänsyn till brottslighe- tens straffvärde är uppenbart att särskild tillsyn inte är en tillräckligt ingripande påföljd. Som tidigare sagts kan 15-17 åringar således inte dömas till fängelse på grund av brottets art eller tidigare brottslighet. Om någon av dessa grunder anses påkalla en frihetsberövande påföljd skall rätten döma till särskild tillsyn. Med hänsyn till att tiden för frihetsbe- rövandet, bestämd på ovan angivet sätt, måste uppgå till minst sex månader för att särskild tillsyn skall kunna dömas ut, kommer flertalet av de fall i vilka brottets art enligt dagens praxis anses påkalla en frihetsbe- rövande påföljd att falla utanför. Rätten skall i dessa fall välja en frivårdspåföljd i kombination med böter. Upprepad brottslighet torde däremot i många fall ganska snart medföra att längden av det frihetsbe- rövande som skall dömas ut i det konkreta fallet kommer att uppgå till minst sex månader och därmed leda till en dom på särskild tillsyn.
Ett fängelsestraff skall som framgått få förekomma endast om det föreligger synnerliga skäl för ett frihetsberövande och det med hänsyn till brottslighetens straffvärde är uppenbart att särskild tillsyn inte kan anses vara en tillräckligt ingripande påföljd. Dessa båda rekvisit skall tolkas med utgångspunkt i tidsramen för särskild tillsyn. Inom tidsintervallet sex månader - två år skall särskild tillsyn alltid vara att anse som en tillräckligt ingripande påföljd. Detta innebär att 15-17 åringar kan dömas till fängelse endast om det straff som skall dömas ut i det konkreta fallet överstiger två år. Då har alltså hänsyn tagits till straffnedsättningsreglerna i 29 kap. 5 och 7 åå BrB. Med beaktande av att den rabatt som ges de yngsta lagöverträdarna i regel är betydande, innebär detta att det fängelsestraff som skulle ha ådömts en vuxen i motsvarande situation sannolikt uppgått till fyra år. Som framgår i avsnitt 17.3 skall ungdomar i åldern 15-17 år kunna dömas till fängelse endast för sådana mycket allvarliga brott som mord, dråp och grovt rån.
Även beträffande ungdomar i åldern 18-20 är bör frihetsberövande påföljder undvikas i så stor utsträckning som möjligt. Som ovan framgått förutsätter ett frihetsberövande att det med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet föreligger särskilda skäl för en sådan påföljd. De förstärkningar - framför allt samrnhällstjän- sten - vi föreslagit beträffande de icke frihetsberövande påföljderna kommer självfallet att öka möjligheterna att undvika frihetsberövande påföljder även för denna grupp.
406 SOU 1993 :35
För att fängelse skall få ådömas någon i den aktuella åldersgruppen bör utöver den nämnda begränsningen gälla att påföljden inte lämpligen bör bestämmas till särskild tillsyn. Vid denna bedömning skall rätten som skäl för särskild tillsyn beakta om det är uppenbart att den unge är i behov av vård med hänsyn till sådana omständigheter som avses i 3 å LVU.
Innan vi övergår till att behandla de nämnda rekvisiten skall noteras att det föreligger en viktig skillnad mellan 15-17 åringama och 18-20 åringama såvitt avser brottets art respektive tidigare brottslighet som grund för ett fängelsestraff. Som framgått ovan kan den som är 15-17 år inte dömas till fängelse på grund av dessa grunder. Särskild tillsyn är i dessa fall den frihetsberövande påföljd som står till buds och för en sådan dom krävs att den tid som skall dömas ut uppgår till minst sex månader. Beträffande 18-20 åringama föreligger inte samma restriktioner såvitt avser fängelsestraffet. De kan således dömas till fängelse på kortare tid än sex månader om brottets art eller tidigare brottslighet anses utgöra särskilda skäl härför. I de fall någon av dessa grunder anses påkalla ett frihetsberövande på längre tid än sex månader får valet mellan fängelse och särskild tillsyn ske med utgångspunkt i de ovan angivna rekvisiten.
Vid val mellan särskild tillsyn och fängelse skall, som ovan framgått, rätten välja fängelse om påföljden inte lämpligen bör bestämmas till särskild tillsyn. Det måste alltså stå klart att särskild tillsyn är en lämpligare påföljd än fängelse i det särskilda fallet. Även om rätten inom tidsintervallet sex månader - två år i princip bör välja särskild tillsyn även för 18-20 åringar så kan det likväl finnas skäl att ändå döma till fängelse. Upprepade återfall i brottslighet är ett sådant skäl, den omständigheten att brottsligheten är särskilt kvalificerad ett annat. Fängelse kan också anses böra väljas när den unge vid domstillfället är i åldern nära 20 år. Härtill kommer att det av praktiska skäl inte är möjligt att placera alla 18-20 åriga lagöverträdare på särskilt ungdomshem. En fördelning måste ske mellan dem för vilka särskild tillsyn bedöms vara särskilt lämplig och andra för vilka fängelse även i fortsättningen bör användas som frihetsberövande påföljd.
Vid denna fördelning kan man ta till utgångspunkt de indikationer som kan leda till tvångsomhändertagande enligt 3 å LVU (den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende). Om det är uppenbart att den unge är i behov av vård på grund av någon sådan omständighet kan rätten döma till särskild tillsyn. Genom rekvisitet "uppenbart" markeras att bestämmelsen avser fall i vilka vårdbehovet är särskilt starkt uttalat. Därmed fångar man upp dem som i dag efter en dom på överlämnande till vård inom socialtjänsten placeras på särskilt ungdomshem med stöd av 3 å LVU. Vid bedömningen av frågan om påföljden lämpligen bör bestämmas till särskild tillsyn bör rätten också beakta om ett fängelsestraff i det särskilda fallet skulle framstå som en alltför ingripande påföljd med hänsyn till den unges situation. Vad vi här speciellt tänker på är sådana fall då den unge kan antas ta särskild skada av ett fängelsestraff på grund av sin omognad och utveckling.
SOU 1993:35 407
16.2.3 Sammanfattning av särskild tillsyns ställning i på- följdssystemet
Särskild tillsyn av avsedd för flertalet av de 15—17 åringar som i dag döms till fängelse i minst sex månader och vissa av de 18-20 åringar som f.n. döms till fängelse.
Ungdomar i åldern 15—1 7 år
Särskild tillsyn kan användas om det med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet föreligger synnerliga skäl för en frihetsberövande påföljd.
Brottslighetens straffvärde kan läggas till grund för utdömande av särskild tillsyn, om brottsligheten bedöms vara så allvarlig att den svarar mot ett fängelsestraff på minst sex månader och högst två år sedan hänsyn tagits till straffnedsättningsreglerna i 29 kap. 5 och 7 åå BrB. Utan nedsättning skulle strafftiden ligga på ungefär lägst ett och högst fyra år. Om den tid som skulle ha utdömts är kortare än sex månader, är rätten hänvisad till att döma till en icke frihetsberövande påföljd. Ligger tiden över två år kan fängelse ådömas, om synnerliga skäl föreligger.
Hänsyn enbart till brottets art kan medföra särskild tillsyn endast i de fall tiden för frihetsberövandet, bestämd på ovan angivet sätt, uppgår till minst sex månader. Om så inte är fallet har rätten att välja böter, villkorlig dom eller skyddstillsyn. För att en villkorlig dom eller skyddstillsyn skall kunna förenas med samhällstjänst förutsätts att brottsligheten kan medföra särskild tillsyn.
Äterfall i brott kan medföra att rätten dömer till särskild tillsyn om återfallet kan medföra ett frihetsberövande på minst sex månader. Detta innebär att särskild tillsyn kan dömas ut även om brottets straffvärde eller art ensamt ligger under sex månader.
Ungdomar i åldern 18-20 år
Särskild tillsyn får utdömas om det föreligger särskilda skäl för en frihetsberövande påföljd med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller återfall i brott.
Om särskilda skäl för en frihetsberövande påföljd föreligger skall rätten vid valet mellan särskild tillsyn och fängelse beakta om särskild tillsyn är en lämpligare påföljd än fängelse. Härvid skall beaktas om det är uppenbart att den unge är i behov av vård på grund av sådana omständig- heter som avses i 3 å LVU. Den angivna regeln skall tillämpas i samtliga nedan nämnda fall då det frihetsberövande som skall dömas ut är sex månader - två år.
Brottslighetens straffvärde kan läggas till grund för ett ådömande av särskild tillsyn om brottsligheten bedöms vara så allvarlig att den svarar mot ett fängelsestraff på minst sex månader och högst två år sedan hänsyn tagits till straffnedsättningsreglerna i 29 kap. 5 och 7 åå BrB. Det är här
408 SOU 1993 :35
att märka att "ungdomsrabatten" som regel är lägre i dessa fall än beträffande 15-17 åringama.
Hänsyn till brottets art kan föranleda särskild tillsyn om längden av det frihetsberövande som skall dömas ut uppgår till minst sex månader. Om brottets art föranleder ett kortare frihetsberövande får rätten döma till fängelse om särskilda skäl föreligger.
Vid återfall i brott kan rätten, om tiden för frihetsberövandet i det konkreta fallet skulle bli lägst sex månader och högst två år, döma till särskild tillsyn. Om tiden för frihetsberövandet ligger under sex månader eller över två år får rätten döma till fängelse om särskilda skäl föreligger.
16.2.4 Verkställigheten
16.2.4.1 Inledande synpunkter
Det kan inte tillräckligt ofta poängteras hur viktigt det är att verkställig- heten av en dom på särskild tillsyn utformas så att skadliga verkningar av frihetsberövandet i möjligaste mån motverkas. Det måste därför finnas förutsättningar att under verkställigheten ta individuella hänsyn. Vår negativa inställning till att låta vård- och behandlingssynpunkter påverka påföljdsbestämningen innebär självklart inte att man under verkställigheten skall avstå från att sätta in alla de sociala och kurativa åtgärder som behövs för att underlätta den unges anpassning till samhället. Det är emellertid viktigt att hålla fast vid att såväl fängelse som särskild tillsyn är en frihetsberövande påföljd. Naturligtvis är det då avgörande för tilltron till straffsystemet att påföljderna också leder till frihetsförlust. En annan fråga är hur denna frihetsförlust skall kunna förenas med en human rehabilitering av de unga. Stora ansträngningar måste göras för att komma till rätta med deras sociala eller personliga problem. Vi anser det dock inte nödvändigt att verkställigheten utformas i detalj lika för alla. Det kan inte heller vara nödvändigt att frihetsberövandet verkställs i det särskilda ungdomshemmet ända till sista dagen eller att den unge befinner sig i institutionen hela tiden från verkställighetens början till dess slut.
Vi anser att de särskilda hänsyn som under verkställigheten av ett frihetsberövande måste tas till ungdomars individuella förutsättningar och behov bäst tillgodoses inom ramen för den s.k. å 12—vården. Det finns inom denna en bred erfarenhet av arbete med sådana ungdomar som enligt vårt förslag kommer att dömas till särskild tillsyn. Många av dessa ungdomar finns redan i dag inom denna vård. Även flertalet av de ungdomar som i dag döms till fängelse men som enligt vårt förslag istället skall dömas till särskild tillsyn har tidigare erfarenhet av en eller flera placeringar vid ett å 12-hem.
Vi har i tidigare avsnitt (5 .5.5) belyst den kritik som å 12-hemmen varit utsatta för under senare år. Kritiken har huvudsakligen riktat sig mot brister i differentieringen vilka bl.a. lett till att de mest vårdkrävande ungdomarna inte kunnat beredas erforderlig vård. Bland dessa ungdomar finns en grupp som brukar beskrivas som kriminellt identifierade, extremt brottsaktiva och aggressivt utagerande. Denna grupp består främst av
SOU 1993:35 409
pojkar, som begår kvalificerade egendoms- och våldsbrott och som inte kunnat inpassas i någon form av behandling. I vissa uppmärksammade fall har det gått så långt att alla tänkbara behandlingsmöjligheter stängts för dessa ungdomar. Man talar ibland om att den unge straffat ut sig. Kritiken mot å 12-hemsvården har även riktat sig mot avsaknaden av en erforderlig eftervård. Vi skall inte här ytterligare uppehålla oss. vid den nämnda kritiken. Som framgått i avsnitt 5.5 har denna bl.a. lett till att staten fr.o.m. den 1 juli 1993 återtar huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen. En ny statlig myndighet, Statens institutionsstyrelse, skall inrättas. Myndigheten skall bl.a. svara för intagningsbesluten och placeringen vid de olika å 12-hemmen. Vidare skall landet indelas i ett antal regioner för att bättre tillgodose möjligheterna till differentiering. Vid behandlingen av det aktuella lagstiftningsärendet (prop. 1992/93 :61) ansåg departementschefen att lagstiftningsåtgärder beträffande två av de förslag som den s.k. IUM-utredningen lagt fram i sitt betänkande, (SOU 1992:18) Tvångsvård i socialtjänsten - ansvar och innehåll, borde anstå tills även våra förslag presenterats. Dessa frågor avser inrättande av enheter med särskilt hög bevakningsgrad, ökade möjligheter till förlängning av den slutna vården samt en lagreglerad eftervård. Vi kommer att beröra dessa frågor nedan.
Innan vi övergår till att närmare behandla våra förslag angående verkställigheten vill vi understryka att de endast tar sikte på de ungdomar som av allmän domstol döms till särskild tillsyn. Våra resonemang och förslag avser alltså inte de ungdomar som placeras i ett å 12-hem efter beslut i administrativ ordning.
Mot bakgrund av vad vi ovan anfört föreslår vi att en dom på särskild tillsyn skall verkställas inom ramen för 12 å hemsorganisationen. Vi har i ett flertal avsnitt understrukit vikten av att reaktionen på brott av unga lagöverträdare kommer snabbt och i nära anslutning till brottet. I enlighet därmed anser vi att en dom på särskild tillsyn enligt rättens förordnande skall kunna gå i verkställighet utan hinder av att den inte vunnit laga kraft. Genom att Statens institutionsstyrelse skall svara för intagningsbesluten skapas förutsättningar för en sådan ordning. Om domen överklagas skall högre rätt ha möjlighet att förordna att vidare verkställighet inte får äga rum.
En dom på särskild tillsyn utgör ett frihetsberövande som medför allvarliga och långtgående ingrepp i den unges liv. De bestämmelser som reglerar verkställigheten av påföljden bör därför enligt vår mening intas i en särskild lag. Med hänsyn bl.a. till den osäkerhet som råder angående å 12-hemmens slutliga utformning och hur differentieringen av de intagna kommer att göras har vi inte ansett det möjligt att utarbeta ett fullständigt förslag till en sådan lag. Vi har i stället nöjt oss med att redovisa ett utkast till en verkställighetslag. Den är intagen som bilaga 3 i betänkandet. Flertalet bestämmelser i lagutkastet har helt eller delvis hämtats från socialtjänstförordningen (1981:750) och lagen om kriminalvård i anstalt (1974:203) medan andra är nya. Det bör nämnas att socialtjänstför- ordningen innehåller en rad bestämmelser av administrativ art vilka gäller
410 SOU 1993:35
verksamheten vid å 12—hem. Dessa bestämmelser förutsätts gälla även i fortsättningen.
16.2.4.2 Placeringen på särskilt ungdomshem
Verkställigheten av en dom på särskild tillsyn skall påbörjas genom att den unge tas in i det särskilda ungdomshemmet. Statens institutionsstyrelse skall anvisa plats i ett sådant hem.
Ett av de problemområden inom å lZ-vården som särskilt uppmärksam- mats är bristen på differentiering. I syfte att kunna skapa en tillräckligt differentierad struktur av å 12-vården föreslog IUM-utredningen att landet skulle delas in i fem regioner. Departementschefen anslöt sig till ut- redarens uppfattning om att landet borde indelas i ett antal större regioner och uttalade att den nödvändiga differentieringen av institutionerna borde ske så snart det är möjligt. Statens institutionsstyrelse skall svara för regionindelning och differentiering (prop. 1992/93:61). Socialutskottet ansåg dock att det får de mest utagerande och brottsbenägna ungdomarna som till följd av sitt beteende kräver särskilt intensiva bevakningsinsatser liksom för psykiskt störda ungdomar och övriga minoritetsgrupper med särskilt svåra problem borde kunna finnas hem som har hela landet som upptagningsområde. Utskottet betonade emellertid vikten av att närhets- och kontinuitetsprincipen upprätthålls vid placeringen (bet. 1992/93:SOU 10).
Vi delar den uppfattning som såväl IUM-utredningen som departements- chefen och utskottet gett uttryck för. För att vårt förslag om särskild tillsyn skall kunna genomföras på ett meningsfullt sätt krävs att erforderli- ga behandlingsresurser görs tillgängliga för den grupp ungdomar som här avses. En ytterligare förutsättning är att det i enlighet med IUM-utred- ningens förslag vid ett antal institutioner inrättas särskilda enheter där säkerhet och tillsyn ges hög prioritet. Om vistelse på ett å 12—hem i enlighet med våra tankegångar skall kunna bli ett trovärdigt alternativ till fängelsestraff, krävs att man kan övervaka att den unge inte utan lov lämnar institutionen. Vi anser således att utredningens förslag i denna fråga bör genomföras snarast. Utredningen har föreslagit att det tills vidare inrättas fem enheter med särskilt hög bevakningsgrad, dvs. ett hem i varje region. Varje enhet bör enligt utredningens förslag ha 6-8 platser dvs. 40- 50 platser för hela landet. Våra förslag innebär i princip att 15—17 åringar inte längre skall dömas till fängelse. 1 den mån en frihetsberövande påföljd är påkallad skall särskild tillsyn ådömas. Även vissa av de 18-20 åringar som i dag döms till fängelse kommer med vårt förslag att i stället dömas till särskild tillsyn. Man kan därför utgå från att det antal platser IUM- utredningen föreslagit kommer att behöva utökas med några tiotal.
Även med beaktande av det vi nu anfört är det av vikt att den unge i möjligaste mån placeras i det särskilda ungdomshem som ligger närmast hans hemort. Det är viktigt att närhetsprincipen iakttas och att den unge således får möjlighet att upprätthålla kontakten med sin familj och sitt sociala nätverk i övrigt. 1 den mån han tidigare haft kontakt med personal inom socialtjänsten bör man se till att denna inte bryts. Närheten till
SOU 1993:35 411
hemorten är även viktig med hänsyn till den del av verkställigheten som enligt vad vi föreslår skall ske utanför institutionen.
IUM—utredningen har uttalat att de här diskuterade enheterna måste arbeta med en betydligt större grad av slutenhet än den traditionella å l2— vården. Utredningen menar att det inte är praktiskt möjligt att samtidigt arbeta med den grupp ungdomar som här avses och andra klienter som har samma behov av slutenhet. I anslutning till detta uttalande vill vi understryka att våra förslag naturligtvis inte syftar till att de ungdomar som döms till särskild tillsyn skall placeras tillsammans med andra ungdomar som finns inom å12-vården på vårdindikationer utan att hänsyn tas till den dömdes särskilda situation i det aktuella fallet. Vi instämmer således i IUM-utredningens nu återgivna uttalande. Det torde dock komma att finnas goda förutsättningar för att Statens institutionsstyrelse skall kunna välja den placering som är den mest adekvata i det individuella fallet. Det är bl.a. mot bakgrund härav som den personutredning som domstolen skall ha tillgång till vid val av påföljd måste vara utförlig och på ett genomgripande sätt belysa den unges situation.
16.2.4.3 Regler för verkställigheten
Det är självklart att den unge under verkställigheten skall behandlas med aktning för sitt människovärde och att han skall bemötas med förståelse för de särskilda svårigheter som vistelsen på det särskilda ungdomshemmet kan innebära. Verkställigheten skall utformas så att den unges anpassning i samhället främjas och skadliga följder av frihetsberövandet motverkas. Om inte kravet på samhällsskydd härigenom eftersätts, bör verkställigheten redan från början inriktas på åtgärder som förbereder den unge för tillvaron utanför det särskilda ungdomshemmet.
Det är naturligtvis av stor betydelse att verkställigheten planläggs och genomförs i nära samverkan med socialtjänsten. En sådan samverkan är viktig bl.a. med hänsyn till att det är socialtjänsten som har huvudansvaret för den unges behov av ekonomiskt och socialt stöd även när han är intagen i ett å 12-hem efter en dom på särskild tillsyn. ] dessa frågor skall å 12-hemmet samarbeta med de sociala myndigheterna vilket i realiteten innebär att å 12-hemmet hänvisar till att socialtjänsten fullgör sina lagenliga skyldigheter. Den omständigheten att den unge är föremål för straffrättsliga ingripanden genom domen på särskild tillsyn får som förut nämnts naturligtvis inte innebära att socialtjänsten underlåter eller minskar sina insatser för unga lagöverträdare. Det får således inte förekomma att socialnämnden, för att minska kostnaderna för ungdomsvården, avstår från att ansöka om vård enligt LVU, trots att sådan påkallas, för att i stället avvakta att den unge placeras i ett å 12—hem efter dom av allmän domstol. Vi vill därför kraftigt understryka att socialnämnden har det övergripande ansvaret för ungdomar i riskzonen och således är skyldig att ingripa med den typ av åtgärder som vid varje tidpunkt kan anses påkallade.
Om det är lämpligt skall å 12—hemmet samverka även med andra sam- hälleliga organ. Det är naturligtvis även av betydelse att man samråder med den unge och hans närstående vid planläggningen av verksamheten.
412 SOU 1993:35
Den unge bör således som huvudregel beredas tillfälle att yttra sig beträffande planerade åtgärder som rör honom särskilt.
Som vi tidigare framhållit anser vi att verkställigheten skall anpassas efter den unges individuella behov och förutsättningar. Om han har behov av medicinsk, psykologisk eller annan behandling skall sådan självfallet tillhandahållas. IUM-utredningen har pekat på att det inom å 12-vården finns ett antal gravt psykiskt störda ungdomar beträffande vilka det föreligger stora svårigheter att finna adekvat vård. Många av dessa ungdomar är dessutom kriminella. Utredningen har framhållit att det är angeläget att det snarast utarbetas modeller för att komma till rätta med detta vårdproblem. En del av problemet anses möjligen kan lösas genom att å lZ-hemmen, som har erfarenhet av utagerande ungdomar, ges resurser för att inom ramen för å lZ-vården på ett mer systematiskt sätt utveckla den behandling som krävs. Särskilda enheter bör inrättas med uppgift att ge sådan vård. Utredningen pekar även på behovet av metodutveckling i samverkan med bam— och ungdomspsykiatrin. Vi delar IUM-utredningens uppfattning att särskild uppmärksamhet bör ägnas åt denna fråga i ett fortsatt utvecklingsarbete.
Den unge skall under verkställigheten beredas möjlighet att fullgöra sin skolplikt om han är skolpliktig. Han skall även i övrigt vid behov erhålla undervisning, utbildning eller yrkesträning och vara skyldig att delta i sådan aktivitet som anordnas för honom. Det är av största betydelse att verkställighetstiden inriktas på sådana åtgärder som kan underlätta den unges anpassning till samhället och göra det möjligt för honom att få en plats i arbetslivet. Att utbildning och yrkesträning skall utgöra viktiga led under verkställigheten får närmast betraktas som en självklarhet.
Vi menar att en verkställighetslag även skall innehålla bestämmelser om den unges rätt till fritidssysselsättning och fysisk träning samt hans rätt att ta emot besök och telefonsamtal och att utöva sin religion.
LVU och socialtjänstförordningen innehåller bestämmelser om möjligheten att använda s.k. sluten vård under verkställigheten samt om vissa särskilda befogenheter som syftar till att upprätthålla ordning och säkerhet på institutionen. Dessa bestämmelser bör — med viss justering - finna sin motsvarighet i verkställighetslagen.
Detta gäller de särskilda befogenheter varom stadgas i LVU avseende sådana frågor som förbud mot innehav av narkotika, alkohol, andra berusningsmedel och kanyler m.m. samt omhändertagande av sådan egendom, frågor om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning samt frågor om övervakning av brev och andra försändelser. Det föreskrivs också att den unge får hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den begränsning i rörelsefriheten som är nödvändig för att vården skall kunna genomföras. Den unges rörelsefrihet får vidare inskränkas om det är nödvändigt med hänsyn till andra intagnas eller personalens säkerhet. Motsvarande bestämmelse finns i socialtjänstförordningen enligt vilken den unge får hållas avskild från andra intagna, om det är särskilt påkallat med hänsyn till att han uppträder våldsamt eller är så påverkad av berusnings- medel att han inte kan hållas till ordningen. En förutsättning för ett sådant avskiljande är dock att den unge står under fortlöpande uppsikt. Avskild-
SOU 1993:35 413
heten får inte bestå längre än vad som är oundgängligen påkallat och får aldrig pågå längre än 24 timmar. De nu beskrivna reglerna som begränsar den unges rörelsefrihet och möjliggör att den unge hålls avskild bör gälla även den som döms till särskild tillsyn.
16.2.4.4 Slutna enheter
För att komma till rätta med problemen med de särskilt brottsaktiva och svårbehandlade ungdomarna har IUM-utredningen, förutom inrättande av enheter med särskild hög bevakningsgrad, föreslagit att tiden för vistelse på sluten enhet skall kunna förlängas. Vid behandlingen av IUM-ut— redningens förslag intog departementschefen en positiv hållning till detta förslag men ansåg - i likhet med vad hon uttalade angående inrättande av särskild enheter — att vårt förslag borde avvaktas innan eventuella förändringar i lagstiftningen vidtogs.
Vi ställer oss som tidigare nämnts positiva till IUM-utredningens förslag om inrättande av enheter med särskilt hög bevakningsgrad. Det är vår uppfattning att sådana enheter är en förutsättning för att en dom på särskild tillsyn i enlighet med våra tankegångar skall kunna utgöra ett godtagbart alternativ till ett fängelse. Av samma skäl delar vi utredningens uppfattning att tiden för vistelse i låsbar enhet bör utökas från nuvarande två månader. Utredningen har inte föreslagit någon övre gräns för hur lång tid den unge skall få hållas inlåst. Utredningens förslag innebär endast att ett beslut om vistelse vid låsbar enhet efter ansökan av föreståndaren skall omprövas av Statens institutionsstyrelse varannan månad. Även vi anser att omprövning av beslutet bör ske med dessa tidsintervaller. Vi menar dock att det bör gälla en övre gräns för under hur lång tid den unge får hållas inlåst. Det rimliga är att en inläsning inte i något fall får pågå längre tid än sex månader. Redan detta är en lång tid. Därefter måste man pröva om den unge kan hållas på öppen avdelning. Skulle det visa sig att detta inte fungerar, t.ex. därför att den unge rymmer eller försöker rymma, återstår inget annat än att på nytt ansöka om vistelse på låsbar enhet. Självfallet skall inläsning endast få användas i de fall som särskilt anges. Huvudprin- cipen skall således alltjämt vara att å 12-vården är öppen.
Utredningen har också föreslagit att begränsningen i rörelsefriheten skall knytas till den enskilde klienten och inte som för närvarande till en viss enhet. Fördelen med ett sådant system är bl.a. att man inte behöver flytta den unge från en enhet till en annan och att flexibel och ur behand- lingssynpunkt bättre användning av möjligheten till inläsning därigenom kan uppnås. Vi delar utredningens uppfattning även i detta avseende. Rörelsebegränsningen bör således knytas till den enskilde klienten och inte till en särskild behandlingsenhet.
16.245 Utslussning till vistelse utanför ungdomshemmet IUM-utredningen har som tidigare framgått även lämnat förslag som syftar
till att komma till rätta med de befintliga och ofta kritiserade bristerna i formerna för utslussning av de ungdomar som vistats vid de särskilda
414 SOU 1993:35
ungdomshemmen. Vi har redogjort för dessa förslag i avsnitt 5.2. Som där nämnts instämde departementschefen i att arbetet med att hitta nya former för utslussningen borde intensifieras. Han ansåg dock att det borde ske inom ramen för gällande lagstiftning och att den lagändring utredningen föreslog borde anstå till dess att staten som huvudman fått erfarenhet av hur avtal om utslussning kan utformas mellan kommunerna och de särskilda ungdomshemmen. Departementschefen ansåg även att det fanns anledning att avvakta våra förslag i dessa frågor (prop.1992/93261).
Vi instämmer i att det finns ett stort behov av åtgärder som kan underlätta utslussningen av de ungdomar som vistats i ett å 12-hem. Utslussningen bör vara en normal del i vistelsen och syfta till att stegvis anpassa den unge till ett normalt liv eller till andra mindre ingripande former av samhällsåtgärder.
Innan vi övergår till att redovisa vårt förslag i denna fråga vill vi återigen understryka att det endast tar sikte på de ungdomar som placeras i ett å 12—hem efter en dom på särskild tillsyn. Vi behandlar alltså inte utredningens förslag till vistelse utanför hemmet beträffande de ungdomar som är placerade där efter beslut i administrativ ordning.
Verkställigheten på å l2-hemmet bör som nämnts anordnas så att den möjliggör en stegvis anpassning till ett normalt liv eller till andra mindre allvarliga former av samhällsingripanden. Samtidigt måste emellertid verkställigheten anordnas i sådana former att den utgör ett verkligt alternativ till ett fängelsestraff på ett sätt som allmänheten föreställer sig eller kan acceptera. Från denna utgångspunkt anser vi det inte nödvändigt att den unge befinner sig i institutionen hela tiden från verkställighetens början till dess slut. Vi anser alltså att den unge normalt bör överföras till vistelse utanför ungdomshemmet vid en viss tidpunkt av verkställigheten. Det kan naturligtvis diskuteras hur denna tidpunkt skall bestämmas. Vi har stannat för att föreslå att ett överförande får ske när den unge har vistats i institutioneni tre månader.
Regeln bör vara att den unge skall föras över till vistelse utanför ungdomshemmet när en tredjedel av den utdömda tiden återstår. Vid bedömningen av frågan vid vilken tidpunkt vistelsen utanför hemmet skall påbörjas måste reglerna för villkorlig frigivning från fängelsestraff beaktas. Det bör inte förekomma att tiden för vistelse i hemmet blir längre än tiden i kriminalvårdsanstalt för den som döms till fängelse. Med nuvarande bestämmelser om villkorlig frigivning skulle exempelvis den som döms till fängelse 2 år och 2 månader i vissa fall "friges" efter kortare tid än den som enligt vårt förslag döms till särskild tillsyn i 2 år. En sådan konsekvens kan inte godtas. Vid departementsbehandlingen av vårt utkast till verkställighetslag bör därför denna fråga uppmärksammas. Det bör tillkomma föreståndaren för hemmet att fatta beslut om vistelse utanför detta. Den unge kan under tiden utanför hemmet vara placerad i exempelvis ett familjehem, eget boende, ett skolinternat eller föräldrahem- met samtidigt som han får delta i någon form av strukturerad verksamhet som har till syfte att främja hans anpassning till samhället. Självfallet skall det vid hemmet finnas personal som har kontakt med den unge under vistelsen utanför detta. Det är betydelsefullt att kontinuiteten och de
SOU 1993:35 415
personkontakter som etablerats inom hemmet inte bryts. För vistelsen utanför ungdomshemmet skall ställas de villkor som är erforderliga beträffande vistelse, skolgång, annan utbildning eller arbete, anmälnings- skyldighet, läkarvård eller annat. Om den unge bryter mot något av dessa villkor skall han omedelbart föras tillbaka till ungdomshemmet.
Naturligtvis måste vistelsen utanför hemmet noggrant förberedas. Det skall därvid planeras för att den unge bereds lämplig utbildning eller arbetsanställning samt att han får en lämplig boendeform. Om han behöver ekonomiskt, socialt eller medicinskt stöd skall åtgärder vidtas för att tillgodose detta behov. Det är i det sistnämnda avseendet viktigt att nära samverkan äger rum med socialtjänsten och andra samhälleliga organ. Som vi tidigare sagt är det i första hand socialnämnden som har att tillgodose den unges behov i dessa avseenden. Vi kan emellertid inte acceptera IUM- utredningens förslag att vistelsen utanför hemmet skall beslutas efter överenskommelse med socialnämnden och därmed göras beroende av denna. Det skall finnas möjlighet till sådan vistelse för samtliga de ungdomar som döms till särskild tillsyn. Om det inte är fråga om sådant ekonomiskt eller socialt bistånd eller medicinskt stöd som vi nämnt ovan, bör alltså enligt vår mening huvudmannen (staten) för å 12-vården svara för de kostnader som är förbundna med vistelsen utanför anstalt.
Med hänsyn till vårt förslag om vistelse utanför hemmet anser vi inte att verkställighetslagen behöver innehålla några bestämmelser om permission under längre tid. Den unge bör emellertid självfallet kunna beviljas s.k. särskild permission för visst ändamål. Som exempel på angelägenheter som kan innebära att permission beviljas kan nämnas att den unge skall få tillfälle att besöka en nära anhörig som är allvarligt sjuk eller närvara vid närståendes begravning. En permission kan också krävas för att den unge skall kunna inställa sig vid domstol eller annan myndighet för att bevaka sina intressen i en rättslig angelägenhet. Det får ankomma på föreståndaren för hemmet att avgöra om permissionema skall vara beledsagade. Den tid som den unge vistas utanför hemmet skall inräknas i verkställighetstiden om inte särskilda skäl talar mot det.
l6.2.4.6 Övriga frågor
En dom på särskild tillsyn skall som tidigare nämnts kunna gå i omedelbar verkställighet om rätten meddelar beslut därom i domen och högre rätt inte inhiberar beslutet. Vårt utkast till verkställighetslag innehåller ett antal bestämmelser som reglerar beräkningen av verkställighetstiden. Dessa bestämmelser är utformade efter regelverket i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
Den som är under 21 år vid domstillfället skall enligt vårt förslag kunna dömas till särskild tillsyn. Härigenom kommer alltså den åldersgräns på 20 år som utgör slutpunkten för vård enligt 3 å LVU och därmed för å 12— vården att höjas. Den som är nära 21-årsgränsen vid tiden för domen kan, om han ådöms maximitiden två är, således vara närmare 23 år då verkstäl- ligheten upphör. Det kan dock vara ett skäl till att i stället för särskild
416 SOU 1993:35
tillsyn döma till fängelse, om den unge vid domstillfället är nära 20- årsgränsen (se ovan 16.2.2).
Sedan länge är det en given regel att ungdomar inte bör placeras tillsammans med vuxna under verkställigheten av frihetsberövande påföljder. Vi delar denna uppfattning. I FN:s barnkonvention, som Sverige ratificerat, finns i art. 37 c ett åtagande för konventionsstatema att säkerställa att varje frihetsberövat barn hålls åtskilt från vuxna, om det inte anses vara till barnets bästa att så inte sker. Med barn förstås i kon- ventionen varje människa under 18 år. Självfallet skall denna princip iakttas även vid verkställigheten av en dom på särskild tillsyn. Statens institutionsstyrelse måste således vid övervägande av var den unge skall placeras iaktta dennes ålder och se till att den som är under 18 år inte placeras tillsammans med den som är vuxen i konventionens mening.
Det kan förekomma situationer då den som är under 21 år gjort sig skyldig till brottslighet för vilken han skall dömas till särskild tillsyn men vid domstillfället undergår vård med stöd av 2 eller 3 å LVU. I den situationen bör enligt vår mening LVU-beslutet vika för domen och alltså ej vidare gälla. En bestämmelse härom bör införas i 21 å LVU.
SOU 1993:35 417
17 Fängelse
17. l Gällande rätt
Vi har ovan i avsnitt 5.1 i korthet redogjort för de regler som generellt gäller för fängelsestraffet (26 kap. BrB). I detta avsnitt behandlar vi mer ingående de regler som gäller specifikt för unga lagöverträdare.
Det har länge varit en uttalad målsättning att unga lagöverträdare skall dömas till fängelse i så liten utsträckning som möjligt. Lagstiftningen är också uppbyggd efter denna princip. Tanken är att ungdomar som begått brott innan de fyllt 18 år i första hand skall bli föremål för åtgärder från de sociala myndigheternas sida. Detsamma gäller, om än i mindre ut- sträckning, ungdomar i ålderskategorin 18-20 år. Om ungdomar i den sistnämnda ålderskategorin inte kan bli föremål för åtgärder inom socialtjänsten, är den påföljd som ligger närmast till hands, om inte villkorlig dom kan komma i fråga, skyddstillsyn.
De närmare förutsättningarna för att döma till fängelse anges i 30 kap. 4 å BrB. Där framgår att rätten vid val av påföjd skall fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse och att sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 å BrB därvid skall beaktas. Domstolen skall alltså, innan fängelse ådöms, alltid pröva om inte villkorlig dom eller skyddstillsyn är en tillräckligt ingripande påföljd. Utgångspunkten för denna prövning är primärt brottslighetens straffvärde enligt 29 kap. 1-3 åå BrB. Utöver brottslighetens straffvärde får rätten som skäl för fängelse beakta brottets art och den tilltalades tidigare brottslighet. I motsvarande män kan alltså dessa omständigheter utgöra ett hinder mot att döma till villkorlig dom eller skyddstillsyn. I prop. 1987/88: 120 s. 100 anförde departementschefen att den omständigheten att gärningen har ett högt straffvärde ofta är ett avgörande skäl för att döma till fängelse. De exempel som anges i propositionen avser grova brott, t.ex. mord, våldtäkt, grovt rån eller grovt narkotikabrott. Att i övrigt ange var gränsen går uttryckt i längden av ett fängelsestraff ansågs mindre lämpligt. Emellertid anförde departementschefen att, om ett brott vid straffvärdebedömningen anses böra medföra fängelse ett år eller mer, det kunde vara ett riktmärke att presumtionen är för att fängelse bör ådömas.
Vissa brott anses på grund av sin art motivera fängelse även om de inte har ett särskilt högt straffvärde. Exempel på brottstyper som faller under denna punkt är grovt rattfylleri, vissa brott mot vapen- och jaktlagstift- ningen samt Oprovocerad misshandel och vissa fall av våld mot tjänsteman.
Den som begått ett brott innan han fyllt 18 år får dömas till fängelse endast om det finns synnerliga skäl för detta (30 kap. 5 å BrB). Av bestämmelsens ordalydelse och av dess förarbeten framgår att fängelse får
418 SOU 1993:35
ådömas endast i sällsynta undantagsfall. I stället bör den som är mellan 15 och 17 år i första hand överlämnas till vård inom socialtjänsten. En förutsättning för denna påföljd är, som tidigare sagts, att den unge kan bli föremål för vård med stöd av SoL eller enligt LVU.
Anledning att överväga att döma en ung person i den aktuella ålderska— tegorin till fängelse torde föreligga endast om det står klart att det saknas förutsättningar för vård enligt LVU och brottet är sådant att mycket starka skäl talar för en frihetsberövande påföljd. Vad som främst kan medföra att ett fängelsestraff måste dömas ut är att brottet har ett högt straffvärde. Det är svårt att ange situationer där tidigare lagföringar eller brottets art leder till bedömningen att fängelse måste ådömas (jfr prop. 1987/88:120). Överhuvudtaget är det inte lätt att ge generella exempel på fall där fängelse bör komma i fråga. Dock förhåller det sig så att inte ens vid mycket grova brott, t.ex. mord, har ett överlämnande till vård inom socialtjänsten ansetts uteslutet. I ett hovrättsfall blev sålunda en lS-åring, som gjort sig skyldig till uppsåtligt dödande av en invalid, överlämnad till vård inom socialtjänsten. (Fallet är omnämnt i Berg m.fl. Kommentar till brottsbalken del III, 1985, s. 63). I den angivna kommentaren nämns ytterligare två hovrättsfall. I det en fallet dömde hovrätten en yngling som nyss fyllt 17 år till fängelse i tre år för dråp. Hovrätten anförde i sin motivering bl.a. att kravet på en längre tids frihetsberövande inte kunde anses tillgodosett genom de av socialtjänsten planerade åtgärderna. I det andra fallet dömde hovrätten en 17-åring för grovt vållande till annans död och olaga vapeninnehav till fängelse två år. Hovrätten konstaterade att brottet stod mycket nära ett uppsåtligt dödande och att dess straffvärde måste anses ligga strax under maximistraffet för grovt vållande till annans död, dvs. fyra år. Ur senare tids hovrättspraxis skall följande två fall nämnas. I ett nyligen avgjort mål dömde Svea hovrätt en 15-årig yngling för mord och överlämnande honom till vård inom socialtjänsten. Social— tjänsten hade ingripit på grund av brottet och pojken var placerad på ett å 12-hem då målet avgjordes i hovrätten.
I ett annat mål överlämnade Hovrätten över Skåne och Blekinge två 15- åriga ynglingar till vård inom socialtjänsten för ett antal grova rån. Båda pojkarna var vid målets avgörande placerade på å 12-hem (i anledning av brotten) och det kunde förväntas att de skulle vara kvar där under förhållandevis lång tid.
HD har i flera fall haft att pröva frågan om gränsdragningen för fängelse vid brott av unga lagöverträdare. I NJA 1990 s. 159 dömdes en 17-åring, tidigare omhändertagen inom socialtjänsten och inskriven vid en yrkesskola, för att i samband med rymningar från skolan ha begått ett stort antal brott, huvudsakligen förmögenhetsbrott, till fängelse åtta månader. HD tog hänsyn till att socialtjänsten uttalat att dess möjligheter var uttömda, att brottsligheten hade ett högt straffvärde och att den unge såväl före som efter det att den aktuella domen meddelades i tingsrätten gjort sig skyldig till förmögenhetsbrott. I NJA 1990 s. 578 dömdes en 17-åring för rån till skyddstillsyn och fängelse en månad. I motiveringen konstaterade HD att att straffvärdet för det aktuella brottet var sådant att straffet för ett likartat brott begånget av en person över 21 år skulle ha blivit fängelse
SOU 1993:35 419
överstigande minimistraffet för rån, dvs. ett år. HD konstaterade vidare att socialtjänsten inte presenterat någon åtgärd som var tillräckligt ingripande för att i detta fall vara ett alternativ till andra påföljder. I NJA 1990 s. 622 var fråga om påföljd för två ynglingar som hade gjort sig skyldiga till ett stort antal brott, bl.a. flera rån, när de var 16 år. Beträffande den ene yngligen anförde HD att vad som framkommit om hans personliga förhållanden och de åtgärder som hittills vidtagits från de sociala myndigheterna i och för sig talade för ett överlämnande till vård inom socialtjänsten. HD ansåg dock att straffvärdet av den föreliggande brottsligheten var så högt att åtgärder inom socialtjänsten inte kunde anses utgöra en tillräckligt ingripande påföljd. HD bestämde påföljden, till skyddstillsyn och fängelse tre månader. För den andre yngligen bestämdes påföljden till skyddstillsyn och fängelse två månader.
Även beträffande den som begått brott i åldern 18—20 år begränsas användningen av fängelsestraff tämligen starkt. Förutsättningen för att fängelse skall kunna dömas ut i dessa fall är att det med hänsyn till gämingens straffvärde eller annars finns särskilda skäl för det. För denna åldersgrupp kan såväl brottslighetens straffvärde som den tilltalades tidigare brottslighet och brottets art medföra att annan påföljd än fängelse får anses utesluten. Fängelse bör i huvudsak övervägas endast när brottsligheten är särskilt svår eller omfattande eller när fråga är om upprepade återfall i grov brottslighet samt vid sådana brottstyper, exempelvis grovt rattfylleri, där ett kortare fängelsestraff är den normala påföljden.
Bestämmelsen i 30 kap. 11 å BrB, att skyddstillsyn får förenas med ett kort fängelsestraff, är tillämplig även för ungdomar. Fängelse får alltså i dessa fall utdömas jämte skyddstillsyn om det är oundgängligen påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet. I fall, då ett fängelsestraff anses påkallat med hänsyn till brottets art, ådöms som regel ett kort straff. Det finns då inte grund för att tillgripa en kombinationsdom med skyddstillsyn. Denna möjlighet bör användas endast när alternativet är att döma den tilltalade till ett längre frihetsstraff (jfr prop. 1987/88:120).
För såväl 15-17-åringar som l8-20-åringar gäller att domstolen vid Straffmätningen särskilt skall beakta den unges ålder. Härvid får dömas till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet (29 kap. 7 å BrB). Bestämmelsen innebär att det regelmässigt sker en nedsättning av det fängelsestraff som skulle ha ådömts om personen varit över 21 år vid brottet. Av bestämmelsen framgår även att ingen får dömas till livstids- straff för brott som han begått innan han fyllt 21 år.
Som framgått i avsnitt 5.1 kan den som blivit dömd till fängelse friges enligt bestämmelserna om villkorlig frigivning. Dessa bestämmelser innehåller inte någon särreglering beträffande ungdomar. Påföljdsutred- ningen diskuterade i sitt betänkande (SOU 1991:45) Påföljdsfrågor möjligheten att särbehandla ungdomar i frigivningshänseende. Utredningen utgick i sina resoneomang från att ett system med obligatorisk tvåtredje— delsfrigivning skulle komma att införas. Den konstaterade att det var orimligt att låta ungdomar omfattas av den ökning av anstaltstiderna som
420 SOU 1993:35
en sådan lagstiftningsåtgärd generellt sett skulle komma att innebära. Utredningen fann dock att det inte var möjligt att utforma ett enkelt och ändamålsenligt system för priviligiering av ungdomar inom ramen för den villkorliga frigivningen. I stället borde de unga särbehandlas på verkställig- hetsstadiet genom att erhålla en priviligiering inom ramen för den nya obligatoriska frigivningspermission, som utredningen föreslog. Förslaget innebar att en intagen, som är under 23 år när han påbörjar avtjänandet av ett fängelsestraff på lägst fyra månader och högst ett år, skulle få frigivningspermission från halvtid samt att den som verkställer ett fängelsestraff på längre tid skulle få frigivningspermission under högst 60 dagar. Utredningens förslag möttes med viss kritik under remissbe- handlingen. Kritikerna vände sig huvudsakligen mot att en obligatorisk frigivningspermission skulle förta effekten av en övergång till obligatorisk tvåtredjedelsfrigivning. Kritiken avsåg således inte den föreslagna Särbehandlingen av ungdomar i sig.
Lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) innehåller en särbestämmelse avseende ungdomar. I 8 å föreskrivs att den som är under 21 år skall hållas åtskild från sådana intagna som kan inverka menligt på hans anpassning till samhället, om inte särskilda skäl föranleder annat. Det finns alltså inte något ovillkorligt förbud mot att personer under 18 år vistas i anstalt tillsammans med vuxna. Sverige har ratificerat FN:s konvention om barnets rättigheter. Enligt denna konvention skall varje frihetsberövat barn (person under 18 år) hållas avskilt från vuxna, om det inte anses vara till barnets bästa att så inte sker. Det har ifrågasatts om den svenska lagstiftningen uppfyller konventionens krav. Fängelseutredningen har bl.a. till uppgift att, mot bakgrund av Sveriges åtagande enligt FN- konventionen, göra en bedömning av hur man inom kriminalvården på lämpligaste sätt bör verkställa fängelsestraff som ådömts personer under 18 år.
17.2 Det ungdomliga fängelseklientelet
Antalet ungdomar i ålderskategorin 15-17 år som döms till fängelse är totalt sett relativt litet. Under 1990 meddelades tillhopa 3 516 domar mot ungdomar i dessa åldrar. Av dem avsåg 42 fängelse, varav 25 utdömdes i kombination med skyddstillsyn. Siffrorna är i stort sett desamma under 1991. Då meddelades tillhopa 3 726 domar, varav 42 avsåg fängelse (20 i kombination med skyddstillsyn) Närmare uppgifter om fördelningen mellan olika påföljder framgår av avsnitt 5.4.
17.2.1 Kriminalvårdsstyrelsens rapport
Kriminalvårdsstyrelsen har publicerat en av Lis Somander och Helena Joansson utarbetad rapport, Fängelsedömda ungdomar 1989. Den under— sökning som redovisas i rapporten är utförd i syfte att få kunskap om på vilka grunder domstolarna dömer ungdomar under 18 år till fängelse och
SOU 1993:35 421
för att få en beskrivning av bl.a. de ungas uppväxtmiljö, skoltid, tidigare samhällsingripanden, omständigheterna vid det aktuella brottet, psykisk hälsa och eventuellt drogmissbruk. Undersökningsgruppen består av 44 personer, alla män. Av rapporten framgår bl.a. följande.
Ingen av de intagna var under 16 år och endast fem personer (11 %) var under 17 år. Merparten av de intagna (90 %) hade tidigare gjort sig skyldiga till brott. De åtgärder som förekommit i anledning av denna brottslighet var bl.a. åtalsunderlåtelse och överlämnande till vård inom socialtjänsten.
Personer av utländskt ursprung var överrepresenterade (61 %). Vidare visade undersökningen att merparten av de intagna (70 %) kom från storstadsområdena. Det fanns inget underlag för antagandet att ungdomar som inte vuxit upp med båda sina biologiska föräldrar registreras för brott i större utsträckning än andra. Däremot hade endast 40 % av dem som dömdes till fängelse vuxit upp med båda sina biologiska föräldrar. 89 % uppvisade någon form av skolproblem, huvudsakligen skolk, och 49 % hade aldrig fullföljt sin skolgång.
Majoriteten av de fängelsegrundande brotten var förmögenhetsbrott (ca 60 %). Misshandel och stölder förekom i ungefär lika stor utsträck- ning. 70 % av brotten hade den dömde utfört tillsammans med en eller flera andra personer.
Den grund som domstolarna oftast åberopade för fängelse var brottslig- hetens straffvärde. Då inte straffvärdet särskilt angavs var ofta den omständigheten, att den unge begått nya brott kort tid efter en föregående dom, en avgörande faktor vid påföljdsvalet. Drygt hälften av de intagna hade fått ett straff på 1-2 månader och cirka 80 % hade en strafftid understigande sex månader. Endast hälften av ungdomarna var placerade i öppen lokalanstalt.
17.2.2 Vår undersökning
I syfte att få en uppfattning om, vilka ungdomar det är som döms till fängelse och vilka skäl domstolarna åberopar för fängelsedomama, har vi gjort en undersökning av 34 personer, hemmahörande i Stockholms län, vilka åren 1989, 1990 och 1991 (fram till och med oktober) dömts till fängelse. Samtliga var under 18 år när de togs in i anstalt. Under— sökningen belyser även ungdomarnas sociala bakgrund, tidigare kriminali- tet och återfall i brottslighet efter det domstillfälle som undersökts.
Undersökningsgruppen består av 33 män och 1 kvinna. För under— sökningen har använts kriminalvårdens behandlingsjournaler och Riks- polisstyrelsens person- och belastningsregister. Kriminalvårdens be- handlingsjournaler ger tillgång till domar och eventuellt förekommande personundersökningar, yttranden från socialnämnden, å 7-intyg och rättspsykiatriska undersökningar. Genom person— och belastningsregistret kan man få fram uppgifter på de personer i åldrarna över 15 år som dömts för brott eller erhållit åtalsunderlåtelse.
422 SOU 1993 :35
Social bakgrund
Flertalet (23) var fyllda 17 år vid intagningen på anstalt medan närmare en tredjedel var under 17 år vid den första fängelsedomen. Flertalet (23) var svenska medborgare. 6 kom från Finland och 5 från utomnordiskt land. Av de undersökta personerna hade 27 levt tillsammans med sin biologiska mor under hela uppväxten och 4 under delar av uppväxttiden. 3 hade inte alls vuxit upp med sin biologiska mor. Endast 5 personer hade levt tillsammans med sin biologiska far under hela sin uppväxt, medan 20 levt delar av uppväxttiden med sin far och 6 inte alls. För 3 personer saknades uppgifter. Det förhållandet att endast 4 av de undersökta personerna levt tillsarmnans med sina båda föräldrar under hela uppväxt— tiden ger stöd för antagandet att många ungdomar kommer från splittrade hem.
När det gäller skolsituationen har vi tagit fasta på skolproblem som yttrat sig som skolk, bråkighet, stökighet, våldsamhet, läs- och skrivsvå- righeter, mobbning. Endast 2 ungdomar uppges inte ha haft någon form av problem. Beträffande 11 saknas uppgifter om eventuella skolproblem. För 4 ungdomar anges att de haft problem men dessa har inte närmare definierats.
Skolk är vanligast bland de redovisade problemen. 14 av de ungdomar, för vilka redovisats problem, hade skolkat, 7 hade varit bråkiga och stökiga i skolan och 2 mobbats. 9 ungdomar hade andra problem än de ovan uppräknade. I de fall där problemen definierats uppges de vara drogmissbruk (5), kriminalitet (2) och allmänna beteendestömingar (2).
För 12 av ungdomarna finns det notering om icke fullföljd grundskola, och för 4 om anpassad studiegång.
Sociala avvikelser
11 uppges ha haft problem med enbart narkotika, 7 ett blandat alkohol- och narkotikamissbruk och en enbart alkoholmissbruk. 2 av dem som hade alkohol- och narkotikaproblem uppges dessutom vara sniffare. Knappt hälften, 15 personer, uppges vara utan missbruksproblem.
29 personer hade haft kontakt med socialtjänsten före den aktuella fängelsedomen. I 22 av fallen var det fråga om omhändertaganden med stöd av LVU, sammanlagt 28 gånger. 9 personer hade varit placerade med stöd av SoL, sammanlagt omkring 14 gånger. 11 hade varit placerade både med stöd av LVU och SoL och en person hade haft mer än en SoL- placering. Det förekom bara i 3 fall att beslut meddelats om kontaktman enl SoL.
Bland LVU-omhändertagandena finns noteringar om att 4 inte verk- ställts, och att 6 erhållit sin LVU—vård i hemmet. Det förekom 3 LVU- placeringar i familjehem och 6 i HVB-hem. Resterande hade varit placerade vid å 12-hem en eller flera gånger. 13 personer hade varit föremål för omplaceringar och avbrutna placeringar.
De SoL—placerade hade i 6 fall varit familjehemsplacerade. Det finns noteringar om 6 skolhemsplaceringar. En person hade vårdats i å 12 -hem,
SOU 1993:35 423
3 i HVB—hem och en hade varit placerad vid skogshuggarläger. För övriga finns inga säkra uppgifter.
Tidigare brottslighet
Uppgifter om tidigare ingripanden inom rättsväsendet har erhållits beträffande 33 av ungdomarna. Av dessa har 6 inte varit föremål för tidigare sådana samhällsingripanden på grund av brott, Vad gäller de övriga 27 ungdomarna förekommer såväl åtalsunderlåtelse som domar på framför allt böter och överlämnande till vård inom socialtjänsten i stor omfattning. 23 personer hade överlämnats till sådan vård men antalet domar på överlämnande var 46, något som visar att samma påföljd i flera fall använts mot samme lagöverträdare. 17 ungdomar hade dömts till böter vid 29 domstillsfällen. Skyddstillsyn hade ådömts i 4 fall mot lika många ungdomar. En person hade dömts till fängelse vid två tillfällen. Villkorlig dom hade däremot inte ådömts i något fall.
Aktuell brottslighet och påföljder
Av särskilt intresse är att se på den aktuella brottsligheten som lett till att den unge dömts till fängelse. Undersökningen visar här att av de 34 ungdomarna hade 5 dömts för brott mot person (en för mord, 3 för misshandel och en för våldtäkt), 26 för förmögenhetsbrott (14 för rån, 12 för stöldbrott) samt 3 för övriga brottsbalksbrott (2 för mordbrand och en för övergrepp i rättssak). Men brott avses i detta sammanhang huvudbrott, dvs. det som är allvarligast enligt SCB:s kriminalstatistik.
De ådömda fängelsestraffen avser till stor del korta strafftider. 27 av de 34 dömda har fått straff på 6 månader eller därunder. Av dessa var 23 på högst 3 månader. 19 fängelsestraff utdömdes i kombination med skyddstill— syn. Siffrorna visar att domstolarna väl utnyttjar möjligheten till straffned— sättning enligt 29 kap. 5 och 7 åå BrB. De 7 som dömts till mer än 6 månader fördelades så att en fick åtta månader, 3 fick ett år, en fick ett är sex månader och 2 fick fyra år.
Över hälften av de undersökta ungdomarna placerades inledningsvis i slutna anstalter, 4 i den slutna riksanstalten Mariefred, som är särskilt an— passad för ett ungdomsklientel, och 19 i sluten lokalanstalt. 11 av ung- domarna placerades i öppen lokalanstalt. När det gäller placeringarna synes man ha velat följa principen om närhet till hemorten.
Av ungdomarna som dömts av tingsrätt överklagade 6 domen. I ett fall ändrade hovrätten domen från skyddstillsyni kombination med fängelse till enbart skyddstillsyn. 2 personer fick sina hovrättsdomar prövade i HD som i det ena fallet ändrade hovrättens dom på fängelse i 6 månader till skyddstillsyn i kombination med fängelse 3 månader. I det andra fallet fastställde HD hovrättens dom på fängelse.
Nämnas bör också att de ungdomar som sålunda dömts till fängelse vid tingsrätten under viss tid hållits häktade i målet. Häktningstiden har varierat från någon dag till mer än 2 månader. För flertalet ungdomar (25)
424 SOU 1993 :35
har tiden legat under en månad, för 15 under 20 dagar och för 6 under 10 dagar. Endast 3 har suttit häktade i längre tid än 2 månader.
12 av ungdomarna har varit föremål för läkarundersökning enligt lagen om personundersökning och en har genomgått rättspsykiatrisk under- sökning. Denna gav det resultatet att behov av psykiatrisk vård inte förelåg.
Vid genomgången av de aktuella domarna har vi särskilt fäst oss vid de skäl som domstolarna åberopat för att döma de unga till fängelse. 1 de allra flesta fall (26 domar) har brottslighetens höga straffvärde anförts som den fängelsegrundande omständigheten. Man kan här utgå från att brotten bedömts vara så allvarliga att straffvärdet - sedan reduktion skett enligt 29 kap. 5 och 7 åå BrB - svarat mot minst ett års fängelse. I 18 domar anges även återfall motivera att fängelse utdöms. Ytterligare skäl har varit att socialtjänsten inte planerat någon vård samt att dess resurser varit uttömda (7) eller att domstolen funnit att LVU inte varit tillämplig (3). Slutligen har det varit ett relativt vanligt skäl att domstolen bedömt de av social- tjänsten föreslagna åtgärderna som gagnlösa (13).
Äterfall
Av särskilt intresse är att se i vilken utsträckning de unga återfallit i brott efter den aktuella domen. Uppgifter om återfall i brottslighet har inhämtats genom RPS:s person— och belastningsregister. Beträffande en person har inga uppgifter lämnats ut, 4 var vid undersökningstillfället fortfarande intagna i anstalt och 2 personer har inte registrerats för brott begångna efter den första fängelsedomen.
En studie av de övriga ungdomarna visar att inte mindre än 23 av dem dömts till fängelse vid sammanlagt 58 tillfällen. En betydande del har alltså återfallit flera gånger. 13 har dömts till skyddstillsyn vid 21 domstillfällen. Ett mindre antal har fått åtalsunderlåtelse (3) eller överlämnats till vård inom socialtjänsten (3). I ett fall har den dömde fått sluten psykiatrisk vård. 1 övrigt är det fråga om bötesdomar (6 dömda vid 8 tillfällen).
Sammanfattning
Som framgår av den hittills lämnade redogörelsen uppfyller inte vår under- sökning strikt vetenskapliga krav utan den är närmast att betrakta som en pilotstudie. Vår avsikt har varit att få fram en bild av det aktuella ungdomsklientelet som dömts till fängelse. För en fängelsedom krävs som vi tidigare utvecklat synnerliga skäl när det gäller ungdomar i åldern 15-17 år. En sammantagen bild av de 34 ungdomarna visar att flertalet av dem (2/3) hade fyllt 17 år vid tiden för domen. En mycket stor del - 27 personer — hade tidigare kriminell belastning. Likaså hade de allra flesta tidigare haft kontakt med socialtjänsten och så många som 22 hade varit omhändertagna en eller flera gånger med stöd av LVU. Drygt hälften hade missbruksproblem. Skolk och andra skolproblem var vanligt förekomman— de. De flesta hade vuxit upp i hem med bara en vårdnadshavare. De brott,
SOU 1993 :35 425
för vilka de dömts, avsåg främst grova förmögenhetsbrott och våldsbrott. I de flesta fallen (27 av 34) hade straffet bestämts till fängelse i 6 månader eller därunder. Endast i 3 fall översteg strafftiden ett år. I många fall har domstolarna som skäl för att döma till fängelse angett att socialtjänstens resurser varit uttömda (10) eller att socialtjänstens planerade åtgärder bedömts vara gagnlösa (13). De vanligaste skälen har varit att brottens straffvärde eller återfall i brottslighet påkallade fängelse. De flesta av ungdomarna återföll i brott efter den undersökta domen. Inte mindre än 23 av dem dömdes på nytt till fängelse en eller flera gånger.
17.2.3 Ytterligare några statistiska uppgifter
I det följande skall de nu redovisade undersökningarna något belysas med uppgifter som hämtats från SCB:s allmänna kriminalstatistik (Rättsstatistisk årsbok 1992). I övrigt hänvisar vi till avsnitt 5.4.
Antalet 15-17-åringar som dömts till fängelse under åren 1988-1991 har varit tämligen konstant. Straffen har i regel varit relativt korta. Av de 15- 17-åringar som dömts till fängelse och som under 1991 nyintagits i kriminalvårdsanstalt (35) erhöll 29 fängelse mellan en och sex månader. Den vanligaste strafftiden var två månader (13). 2 personer dömdes till fängelse ett respektive två år medan en person dömdes till fängelse fyra år. Även de undersökningar vi redovisat ovan visar att flertalet ungdomar i den här aktuella åldersgruppen erhåller relativt korta fängelsestraff. Om man härefter beaktar vilka brott den aktuella ungdomsgruppen begår visar kriminalstatistiken att de 35 ungdomar som 1991 nyintagits i kriminal- vårdsantalt huvudsakligen gjort sig skyldiga till förmögenhetsbrott (27). Det är här fråga om grov stöld (11), rån och grovt rån ( 13), tillgrepp av fortskaffningsmedel (3) samt häleri (en). Härutöver har 3 dömts för grov misshandel och 3 för sexualbrott medan en person dömts för allmänfarligt brott. Som framgått visar även de ovan redovisade undersökningarna att förmögenhetsbrotten är den klart dominerande brottskategorin.
Beträffande åldersgruppen 18—20 år skall endast följande anmärkas. År 1991 dömdes 785 till fängelse, varav 130 i kombination med skyddstillsyn. Enligt den officiella kriminalstatistisken över personer i denna åldersgrupp som nyintagits i kriminalvårdsanstalt efter ålder och påföljd 1965 - 1991, intogs 800 år 1991. Detta är den lägsta siffran under den aktuella tids- perioden. Av dessa 800 personer dömdes 582 till straff på mellan en och sex månader, 100 dömdes till straff på mellan sju och elva månader, 94 till ett år, 13 till två år och 7 till tre år. Straff på fyra, fem, sex och åtta år utdömdes för vardera en person.
Även bland de här redovisade 800 ungdomarna dominerade förmögen- hetsbrotten. Stöld är det vanligaste brottet, tätt följt av rån (inklusive grovt rån) och grov stöld. Slutligen skall nämnas att 158 personer dömts för brott mot specialstraffrättslig lagstiftning varav 45 för rattfylleri eller grovt rattfylleri och 36 för brott mot narkotikastrafflagen.
426 SOU 1993:35
17.3 Våra överväganden och förslag
Vi föreslår att fängelse skall få ådömas ungdomar i åldrarna 15-17 är endast när det föreligger synnerliga skäl för en frihetsberövande påföljd och det med hänsyn till brottets straffvärde är uppenbart att särskild tillsyn inte är tillräckligt ingripande. Straffvärdet skall vara så högt att, om fängelse utdöms, tiden därför skall bestämmas till mer än två år sedan hänsyn tagits till straffnedsättningsreglema i 29 kap. 5 och 7 åå BrB. Är brottets straffvärde lägre får rätten döma till icke frihetsberövande påföljder eller, vid viss allvarligare brottslighet, särskild tillsyn. Hänsyn till brottets art eller till återfall får inte åberopas som skäl för fängelse i fråga om denna ålderskate- gori. För unga lagöverträdare i åldern 18—20 år skall fängelse liksom nu kunna ådömas, om det finns särskilda skäl. Även för dessa ungdomar skall dock påföljden särskild tillsyn i viss utsträckning kunna ersätta fängelse. Hänsyn till brottets art skall även i fortsätt- ningen kunna leda till fängelse, liksom återfall i brott. Vi föreslår inga ändringar i systemet för villkorlig frigivning.
Det är sedan länge en allmänt vedertagen princip att fängelse bör undvikas för unga lagöverträdare i så stor utsträckning som möjligt. Den särbehand- ling av ungdomar som framgår av domstolarnas val av påföljder och straffmåtning är ett utslag av tanken att ungdomar, och då framför allt ungdomar i åldern 15-17 är, bör dömas till fängelse endast i sällsynta undantagsfall. Det anses inte rimligt att straffa ungdomar som begår brott lika hårt som vuxna. Ungdomarnas allmänt sett bristande mognad och erfarenhet måste beaktas. Särskilt måste fängelsestraff på grund av de skadeverkningar, som anstaltsvistelsen har, i det längsta undvikas för unga personer. För dem som döms till fängelse bör av samma skäl straffen vara kortare än för vuxna.
Vi delar de uppfattningar som lagstiftaren gett uttryck för och som väl avspeglas i praxis. Fängelsestraffet är en mycket ingripande påföljd och har knappast några positiva effekter för den som drabbas därav. Fängelse— straff för unga lagöverträdare måste således undvikas i det längsta.
Det kan ifrågasättas om fängelsestraff överhuvudtaget skall kunna utdömas för ungdomar i åldern 15-17 år. Frågan har tidigare diskuterats av bl.a. Socialberedningen (DsS l984:15) Socialtjänstens insatser för ungdomar. Beredningen ansåg att man inte helt kunde avvara de korta fängelsestraffen och föreslog att ungdomar under 18 år inte skulle kunna dömas till fängelse på mer än tre månader. Som motivering till att de korta fängelsestraffen inte kunde avskaffas anförde beredningen att det finns fall, i vilka det aktuella brottet är så allvarligt att det är svårt att avstå från ett frihetsberövande av allmänpreventiva skäl, samtidigt som inget uttalat behov av vård inom socialtjänsten föreligger. Vid behandlingen av
SOU 1993:35 427
beredningens förslag förklarade den föredragande departementschefen att hon inte då var beredd att lägga fram något förslag som inskränkte möjligheterna att döma ungdomar till fängelse. Hon framhöll att förslaget stred mot gällande principer om straffmåtning, framför allt genom att en sådan regel kraftigt skulle inskränka möjligheterna att vid straffbe- stämningen ta hänsyn till brottets svårhet och andra omständigheter. Hon ansåg emellertid att det fanns skäl att överväga en ändring av påföljdssys- temet för den aktuella åldersgruppen samt att även utreda möjligheten att ytterligare inskränka fängelsestraffets användning för ungdomar i åldern 18-20 år. Hon anförde vidare (prop. 1984/85:171).
"Det rör sig om en mycket liten grupp ungdomar, 20-40 per år, och det finns skäl att anta att det i de flesta fall handlar om ungdomar som har särskilt stora behov av vård och behandling. Ofta är problemen av den omfattningen att det är realistiskt att räkna med att ungdomarna kan behöva vård och behandling under avsevärd tid - kanske under år - och under särskilt noggrann tillsyn. Det påpekas visserligen ofta i debatten om de unga lagöverträdarna att socialtjänstens resurser och metoder är bristfälliga då det gäller behandling av de svårast störda ungdomarna. lag vill emellertid, i likhet med bl.a. Föreningen Sveriges socialchefer, framhålla att socialtjänsten torde ha betydligt större förutsättningar att erbjuda behövlig värd än kriminalvårdens institutioner. "
Vårt förslag om särskild tillsyn innebär att det kommer att finnas två tidsbestämda frihetsberövande påföljder för ungdomar i åldern 15—20 år. Som framgått är dessa påföljder vid valet av påföljd jämställda i svår- hetshänseende. Vi har behandlat de bestämmelser enligt vilka valet skall ske i avsnitt 9.2.1 och 16.2.2.
Enligt vår uppfattning är det dock inte möjligt att helt avskaffa fängelse- straffet för ungdomar mellan 15—17 år. Det finns fall i vilka brottslighetens straffvärde är sådant att ett fängelsestraff måste utdömas. Detta bör emellertid få ske endast i extrema undantagsfall.
Redan i dag är möjligheterna att döma till fängelse mycket snäva. Enligt vår uppfattning finns det goda skäl att ytterligare minska fängelsestraffets användning för ungdomar i äldrama mellan 15-17 år. De undersökningar vi redovisat ovan bekräftar att departementschefens citerade uttalande väl speglar problemen hos den grupp ungdomar det här är frågan om. I de fall påföljden inte kan stanna vid villkorlig dom eller skyddstillsyn med hänsyn till brottslighetens höga straffvärde eller dess art eller den unges tidigare brottslighet, bör rätten i första hand döma till den av oss föreslagna påföljden särskild tillsyn (se härom avsnitt 16.2.2). Den som döms till sådan påföljd skall intas på ett särskilt ungdomshem (s.k. å 12—hem). Enligt vår uppfattning finns det vid sådana hem bättre förutsättningar att vid verkställigheten ta hänsyn till de ungas särskilda behov och förut- sättningar. Det är dock inte den unges behov av vård och behandling som skall vara avgörande för valet mellan särskild tillsyn och fängelse. Det av- görande skall i stället vara brottets straffvärde.
Vi föreslår att ungdomar i åldern 15—17 år skall få dömas till fängelse endast om det föreligger synnerliga skäl för en frihetsberövande påföljd och det med hänsyn till brottslighetens straffvärde är uppenbart att särskild
428 SOU 1993:35
tillsyn inte är en tillräckligt ingripande påföljd. Varken den omständig- heten att fängelse enligt vanliga regler kan anses påkallat med hänsyn till brottets art eller på grund av den unges tidigare brottslighet skall kunna föranleda ett fängelsestraff. Om någon av dessa grunder påkallar en frihetsberövande påföljd, skall rätten således döma till särskild tillsyn. Som vi närmare utvecklat i avsnitt 16.2.2 förutsätter en sådan dom att den tid som skall dömas ut uppgår till minst sex månader. Om så inte är fallet, är rätten hänvisad till att välja böter, villkorlig dom eller skyddstillsyn.
Vad särskilt angår brottets art som grund för ett frihetsberövande skall följande tilläggas. Av de ovan redovisade undersökningarna framgår att domstolarna inte i något fall åberopat just denna grund som skäl för ett fängelsestraff. De brott som betraktas som "artbrott" är främst sådana som enligt gällande rätt med hänsyn till sin speciella karaktär och farlighet (t.ex. grovt rattfylleri eller Oprovocerad misshandel) anses påkalla ett kortare fängelsestraff. Vi menar att rätten, när det är fråga om det yngsta klientelet, inte nödvändigtvis behöver döma till en frihetsberövande påföljd på grund av brottets art. Som vi närmare utvecklat i avsnitt 16.2.2 innebär vårt förslag att brottets art kan leda till en dom på särskild tillsyn endast om det frihetsberövande som skall dömas ut uppgår till minst sex månader. Om så inte är fallet får rätten, som vi tidigare framhållit, bestämma påföljden till villkorlig dom eller skyddstillsyn, i regel i kombination med böter. Om brottets art anses böra leda till särskild tillsyn bör rätten alltid överväga om frihetsberövandet kan ersättas med att en villkorlig dom eller en dom på skyddstillsyn kombineras med sam- hällstjänst.
Det är således endast i det fall att brottets straffvärde anses påkalla en frihetsberövande påföljd som rätten har att välja mellan särskild tillsyn och fängelse. Vi har i avsnitt 16.2.2 redogjort för de principer som skall gälla för valet mellan de frihetsberövande påföljderna.
Sammanfattningsvis innebär värt förslag i denna del att unga lag- överträdare i åldern 15—17 år skall kunna dömas till fängelse endast om brottets straffvärde är så högt att det vid en fängelsedom skulle ha föranlett fängelse i minst två år sedan hänsyn tagits till straffnedsättningsreglerna i 29 kap. 5 och 7 åå BrB. Med hänsyn till den betydande ungdomsrabatt som ges de yngsta lagöverträdarna torde detta innebära att det fängelse- straff som skulle ådömts en vuxen i motsvarande fall skulle uppgått till minst fyra år.
Beträffande unga lagöverträdare i åldern 18—20 år gäller som framgått av avsnitt 16.2.2 att fängelse endast får ådömas om det med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet föreligger särskilda skäl att döma till en frihetsberövande påföljd och påföljden inte lämpligen bör bestämmas till särskild tillsyn. Vid val mellan fängelse och särskild tillsyn skall rätten som skäl för särskild tillsyn beakta om det är uppenbart att den unge är i behov av vård med hänsyn till sådana omständigheter som avses i 3 å LVU.
Valet mellan särskild tillsyn och fängelse aktualiseras endast i de fall det frihetsberövande som skall dömas ut är sex månader - två år. Om brottets art eller den unges tidigare brottslighet påkallar ett frihetsberövande på
SOU 1993:35 429
kortare tid än sex månader har rätten att på vanligt sätt pröva, om det föreligger särskilda skäl för fängelse. Om brottets straffvärde föranleder ett frihetsberövande på längre tid än två år, sedan hänsyn tagits till de straffnedsättningsregler vi nämnt ovan, skall rätten döma till fängelse.
Angående hur valet skall ske om det frihetsberövande som skall dömas ut ligger inom ramen sex månader - två år hänvisar vi till avsnitt 16.2.2 där vi närmare behandlat de föreslagna reglerna.
Den som blivit dömd till fängelse på viss tid över två månader skall friges enligt bestämmelserna om villkorlig frigivning. Dessa bestämmelser innehåller ingen särreglering för ungdomar. Som framgått i avsnitt 5.1 har riksdagen beslutat att villkorlig frigivning i de flesta fall skall ske generellt när 2/3 av strafftiden avtjänats (prop. 1992/93z2). Straffsystemkommittén skall som tidigare berörts under årsskiftet 1993 lägga fram ett förslag om nya regler för villkorlig frigivning. Kommittén kommer därvid även att överväga formerna för övergången från vistelsen i anstalt till ett liv i frihet. Med hänsyn till det arbete som således pågår finner vi inte skäl att lägga fram något eget förslag om eventuell särreglering avseende de unga lagöverträdarna. Vi vill emellertid framhålla att vi anser det önskvärt att ungdomar, vilka döms till längre frihetsstraff, ges möjlighet till villkorlig frigivning enligt något generösare regler än för vuxna.
En annan fråga, som det lagts på Fängelseutredningen att överväga, är vilka förutsättningar som bör finnas för att anpassa verkställigheten av fängelsestraff till ungdomarnas speciella situation. Den nämnda ut- redningen har att pröva om bestämmelserna i KvaL är förenlig med FN:s barnkonvention. Det förefaller naturligt att utredningen i det samman- hanget överväger behovet av vissa särbestämmelser för unga lagöveträda— re. Enligt vår uppfattning finns det behov av sådana för att motverka de negativa effekter som ett frihetsberövande har särskilt på unga människor.
att &MW
pluttan? 'mlåilaartg nanm ..'.W'rt. "ns ait-m wdtnlimm. halmu.'in'm1.tlm 'em." puttas-.. å......a'uaulw'tln '.. mamman.—l... Wlil'zl'lä'rllll'ii & Pa.-fal... .... anhållna! tilltalar.: 'äll'll _ hällt '...'?! en... damm Nnrljt'lflll'ttff '- littl..."- winrar. m wawhl gr W.!
u'lrl-w'ulm. 'lin- MM%..&1ru'-a .. .... ,..-iglatwlmhllallrm
' is:-[] ":.'i
.. härdat!»
'r'l'lnlå-J'lh'fgiäinqm ltt-lm »
S|.min'.irl.:l1-=_iw-. J-Mr tim. Ihr-d:- . Irma rill-l nu mm hw- t..-..: ratar: l ltlue'nl Unt-r? lir thin kum .nu mn" s.i't' i.u:i'l'ur Mill-1. ”01.11 KEMI. --l 'fl"-'ll.'.". .'ll 'n'll 'fu'gl' :ulf'L't ' råLi.l-u';:'wlum.hkullc linn .uulcu mel.: mum wu ii 'ett-rr lien—muut? rrl' Jrall'm-sz'ulrtgnugteml 1' :lJ n-qli. .:- m '. ”indi”. Iiris. .Ni'ad Ilmar-wu- i.u. a:... Irm- tunt;- Mmmm: "1.111 Fr.". [111 101511 .i' l,;lL. i'.'lVITtEdmau ']lI-f l'...'. . |||,l.'_ '...m' än?" M Hu: "lf- Hull .'.r. midi" J:F-'_' '.'.' .__l fru!-Ju | mr ' "' ut”; M tåuuu ut'tgu'gllr in. atikel 'li'i; ..'
i)... .. l-l'.r1v-lnw'wgtr'..r_ mom.-tunt.? - ..ft' t'? :" lr mil.-cm;; I'ma-gm "IW MI "ltt lli—l..! url r'lllgvilät' Hilda-1" fif- atlu'l'i't'lj Elin in mot Milli-u: 'i'!)- lur-J: när Lr-l' .vlulafri tu.-" dårl- a:. ..l-f.' du. ...—ql!" tear—ul: artantal! .'art Mu ligger ...man... dui-l lui alma. in?" ut ...—"m.m”. Män! och Mil-Mm .ru. tummen har WMWM' .'.-1. då n...:nw. "flrt '.—..|.|n.r?ln äu'nlzläl'-'J.l!.r._..1tl11ull'lyrl*i;llul .:Pl alm 313192." i'JuWJldlnuuflbm-km Murie: ». uppsåt-tm 1---.il£.ll.lmfl: lll' ' 'ta-un. .I'-' ..t'ul ina-'.I Mua-ji! hill _ slitna.. un.- tundran.... wulawm 1.35 Lvl-*
vald [rk—"1.11SilmkllllllllålemähfmlgiF. .r'i.l ".'.IWWMM. u. lil-"491- EMSWVM ”makrill damn _L'tt ar i..... 'MHI .,. =Mår: mhllf'lll'wt'w malin rian ungu tidiga.” .. lur—imitate! liv'.) "HJ ut! Mammans-lli. .ru
SOU 1993:35 431
18 Andra påföljdsformer
18. 1 Medling
18.1.1 Inledning
En av de alternativa sanktionsformer som under de senaste decennierna tilldragit sig intresse är medling mellan gärningsman och brottsoffer. Medling har framför allt kommit till användning vid brott av unga.
Medling finns som brottssanktion i flera länder. Sinsemellan uppvisar de typer av medling som förekommer en rad olikheter. Skillnaderna hänför sig till bl.a. vilka typer av mål som kan ifrågakomma, vem som kan ta initiativ till ett medlingsförfarande och vem som organiserar och handhar förfarandet. Ytterligare skillnader föreligger när det gäller att bestämma på vilka stadier av ett brottmålsförfarande en medling kan bli aktuell och vilken inverkan medlingsresultatet bör ha på frågan om åtal respektive straffbestämning. Även om medlingsinstitutet således företer diverse olikheter i skilda länder, innehåller det grundläggande gemensamma drag. I flertalet länder består sanktionen i att gärningsmannen och brottsoffret sammanträffar inför en neutral person, en medlare, som står utanför det etablerade rättsväsendet, i syfte att ingå ett avtal. Avtalet har ofta den innebörden att gärningsmannen åtar sig att i någon form gottgöra brottsoffret för den skada som uppstått till följd av brottet, t.ex. genom att han åtar sig att betala skadestånd till målsäganden eller att utföra ett visst arbete för dennes räkning. Avtalet kan även bestå i att gärningsmannen helt enkelt ber brottsoffret om ursäkt.
Den sanktionsform som nu i korthet berörts förekommer under olika benämningar. I den engelskspråkiga litteraturen benämns sanktionen Victim-Offender Reconciliation eller Mediation, medan den i Tyskland kallas Täter-Opfer Ausgleich. I Norge benämns institutet medling i konfliktråd. Även i den svenska debatten har sanktionen diskuterats under olika benämningar som t.ex. brottsofferkonfrontation, medling, kon- fliktrådsbehandling och förlikning.
På olika ställen i landet pågår projekt inom vilka socialtjänst — polis och åklagare låter ungdomar som begått brott göra rätt för sig. Vi har träffat företrädare för projekten i Hudiksvall och Upplands-Väsby. En beskrivnig av hur arbetet kan gestalta sig och utvecklas finns i bilaga 4. Som där framgår kommer åtgärderna till stånd under ett mycket tidigt stadium av det rättsliga förfarandet. Initiativet tas av polisen. Polisen samverkar med socialtjänsten för genomförande av åtgärderna. Om den unge gör rätt för sig resulterar förfarandet ofta i en åtalsunderlåtelse.
432 SOU 1993:35
18.1.2 Medling i andra länder
Medling som brottssanktion förekommer som ovan sagts i många länder. I flertalet av dessa används medling - genom de medlingsorganisationer som upprättats utanför det etablerade rättssystemet — även som ett instrument för konfliktlösningi civilmål. I det följande kommer medling endast att uppmärksammas som brottssanktion. Som sådan förekommer medling i olika former åtminstone i Canada, U.S.A., England, Tyskland, Österrike, Nya Zeeland, Australien och Israel samt på försök i Norge och Finland. Som redan påpekats föreligger det åtskilliga skillnader beträffande sanktionens utformning i de olika länderna. Skillnaderna har sin grund i olika länders förvaltningstradition och lagstiftning. Mot bakgrund härav har vi ansett det vara av särskilt intresse att redovisa hur sanktionen utformats i de länder vars förvaltningstradition och lagstiftning ligger nära vår egen. [ det följande kommer vi således att framför allt uppehålla oss vid den form av medling i brottmål som förekommer i Norge och Finland.
l8.1.2.1 Norge Bakgrund
Det första norska konfliktrådet inrättades 1981 i Lier. Det tillkom som ett delprojekt inom socialdepartementets projekt "Alternativ till fengsling av ungdom". Konfliktrådsbehandling var avsedd att vara en alternativ påföljd för ungdomar under 18 år som inte tidigare lagförts för brott. På grundval av resultatet av en utvärdering av delprojektet uppmanade socialdeparte- mentet 1983 kommunerna att starta konfliktråd. Även åklagarmyndig- hetema stödde inrättandet av konfliktråd. 1983 skickade riksadvokaten en rundskrivelse till polismyndighetema med riktlinjer för hur ärenden som var lämpliga för konfliktrådsbehandling skulle väljas ut och handläggas. 1989 gav riksadvokaten ut nya riktlinjer för konfliktrådsbehandling. Enligt dessa är det inte längre nödvändigt att gärningsmannen är under 18 år eller att han inte lagförts tidigare.
Konfliktråden är ett instrument för konfliktlösning utanför det egentliga rättsväsendet. l praxis har konfliktrådsbehandling huvudsakligen erbjudit en möjlighet för unga lagöverträdare och de personer som blivit utsatta för brott att träffas för att söka lösa den konflikt som uppstått i anledning av brottet. Konfliktråden kan emellertid även handlägga ärenden som inte har sin upprinnelse i en brottslig gärning. Konfliktråden använder kon- frontation som arbetsmetod. En medlare skall snarast möjligt sammanföra parterna. En lyckad medlingsförhandling resulterar i ett avtal eller ett s.k. förhandlingsresultat. Avtalet kan innebära att den tilltalade skall betala ersättning i form av pengar och/eller arbete. Ett förhandlingsresultat innebär att parterna uppnår enighet utan att det betalas någon ersättning.
Ett centralt mål för konfliktrådssystemet är att komma fram till ett avtal eller förhandlingsresultat. Mer generellt har systemet följande målsätt— ningar:
SOU 1993:35 433
a) att stärka lokalsamhällets möjlighet att behandla enklare lagöverträdelser och att " ge konflikten tillbaka till folket " utan att detta sker på bekostnad av rättssäkerheten,
b) att behandla bagatellartade brott enkelt och snabbt,
e) att låta parterna i konflikten träffa en överenskommelse med hjälp av en medlare, (1) att låta brottsoffret få delta aktivt i konfliktlösningen och e) att ge lagöverträdaren ett alternativ till andra påföljder.
Gällande regler
Gällande regler för konfliktrådsbehandling bygger på riksadvokatens rundskrivelse om konfliktråd den 21 augusti 1989 (Del 11 nr. 5/1989). Rundskrivelsen innehåller följande direktiv.
1 . Målsägande
Konfliktrådsbehandling är endast aktuell beträffande brott vid vilka det finns en målsägande. Straffbestämmelser som skyddar allmänna in- tressen faller således utanför. Det gäller exempelvis narkotikabrott, för- falskningsbrott, trafikförseelser m.m., och då även om det vid dessa brott finns en skadelidande som framställer skadeståndskrav. I de fall gärningsmannen gjort sig skyldig till såväl brott mot en målsägande som brott mot ett allmänt intresse, kan ärendet delas upp så att det brott vid vilket det finns en målsägande behandlas i konfliktrådet medan övriga brott behandlas enligt allmänna regler.
2. Forseelse-forbrytelse
Att brottet klassificeras som en förseelse utgör i sig inte hinder mot konfliktrådsbehandling. Normalt bör dock inte forseelser som skulle medföra ett strafföreläggande handläggas av konfliktråd.
3. Ålder
Det finns inte längre någon övre åldersgräns för konfliktrådsbehandling. För att åklagarmyndigheten skall kunna hänvisa ärendet till konfliktråds— behandling krävs att den tilltalade är 15 år. Ett ärende kan även hänvisas till konfliktrådet av bamavårdsmyndighetema. I dessa fall kan det röra sig om ärende avseende barn under 15 år (se nedan).
4. Vilka påföljder kan konfliktrådsbehandling ersätta?
Om brottet skulle föranlett ett ovillkorligt fängelsestraff, kan ärendet inte avgöras genom konfliktrådsbehandling. I de fall i vilka påföljden annars skulle blivit överlämnande till barnavården, villkorad åtals- underlåtelse, böter, uppskjuten dom eller ett kortare villkorligt fängelsestraff kan överlämnande till konfliktrådsbehandling komma i fråga.
5. Brottstyper
Sedlighetsbrott och våldsbrott skall inte handläggas i konfliktråd. Undantag kan dock göras för lindrigare våldsbrott under förutsättning att målsäganden tar initiativ till konfliktrådsbehandling. Inte heller vissa typer av skadegörelse, exempelvis omfattande fönsterkrossning eller
434 SOU 1993:35
nedsmutsning av offentliga byggnader, kan av allmänpreventiva skäl handläggas i konfliktråd. Omfattande seriebrottslighet bör inte heller handläggas i konfliktråd. Medlingssituationen kan bli komplicerad om det finns flera målsägande.
6. Utredning
Arendet skall översändas till konfliktrådet inom en till två veckor efter det att brottet utretts. Det skall föreligga en anmälan med en angivelse till åtal i de fall en sådan krävs. Om målsäganden framställt ett skadeståndskrav, som väsentligt överstiger det belopp som kan komma i fråga enligt bestämmelser i straffprocesslagen, skall åklagaren uttala sig om kravet då ärendet översänds till konfliktrådet.
Endast brott som är uppklarade och erkända skall översändas till kon— fliktrådet. Det är ett minimikrav att den misstänkte för polisen avgett en berättelse som visar att såväl brottets objektiva som subjektiva rekvisit är uppfyllda. Om den misstänkte är under 18 år skall för- myndarna underrättas.
Av handlingarna skall framgå att såväl den misstänkte som hans för— myndare och målsäganden förstått vad konfliktrådsbehandling innebär och att de förklarat sig villiga att ingå i en sådan förhandling.
7. Överlämnande till konfliktrådet
Beslutet om att överlämna ett ärende till konfliktrådet skall fattas av åklagarmyndigheten vid prövningen av åtalsfrågan. Beslutet skall fattas på högre nivå än "lensman".
Arendet skall översändas till konfliktrådet på den misstänktes vistelse- ort. När handlingarna översänds skall åklagaren sätta ut en tidsfrist, vilken normalt inte skall överstiga tre månader, inom vilken kon— fliktrådet skall återställa handlingarna till polismyndigheten.
8. Slutligt avgörande av påföljdsfrågan
I de ärenden i vilka en konfliktrådsbehandling genomförts med positivt resultat meddelar åklagaren normalt en åtalsunderlåtelse utan villkor. Förutsättningarna härför är att ett avtal ingåtts, att avtalet uppfyllts och att den tilltalade inte gjort sig skyldig till nya brott inom sex månader från den tidpunkt då det brott som blivit föremål för konfliktrådsbe- handling begicks. Om de nämnda förutsättningarna är uppfyllda registreras brottet inte i kriminalregistret.
Konfliktråd kan upprättas av kormnunerna med stöd antingen i bamavårdslagen (barnevernloven) eller kommunallagen (kommunelo- ven). Om kommunen väljer att inrätta konfliktråd med stöd av bamavårdslagen innebär detta bl.a. att konfliktrådsbehandling, med visst undantag, endast kan komma ifråga beträffande lagöverträdare under 18 år. Om kommunen i stället väljer att söka stöd i kommunallagen bortfaller denna åldersbegränsning.
Flertalet konfliktråd är upprättade med stöd av bamavårdslagen och sorterar administrativt under socialkontoret i kommunen. Ett fåtal har anställt egna konfliktrådsledare (koordinatorer). Vanligen är det en anställd på socialkontoret som har huvudansvaret för konfliktrådet. De flesta konfliktråd har någon form av informellt samarbete med polisen. Tidigare har ansvaret för konfliktråden legat under socialdepartementet men sedan januari 1991 är det överfört till Familie-och forbruker— departementet.
Det är helse— och sosialstyret eller kommunstyrelsen som utser medlare. Medlaren skall ha erfarenhet av ungdomsarbete. Det är upp till den enskilda kommunen att besluta om medlaren skall avlönas eller arbeta på frivillig basis.
SOU 1993:35 435
Lov om megling i konfliktråd.
Stortinget har nyligen antagit en lag om medling i konfliktråd (lov den 15 mars 1991 nr 3 om megling i konfliktråd). Lagen har inte trätt i kraft och det är ovisst när detta kommer att ske.
Lagen innehåller två kapitel. Kapitel 1 består av allmänna bestämmelser medan kapitel 2 innehåller särskilda bestämmelser om behandling av brottmål.
I lagen fastslås inledningsvis att konfliktrådet har till uppgift att medla i tvister som uppstår på grund av att en eller flera personer har tillfogat andra en skada, en förlust eller annan kränkning. Härav framgår således att konfliktrådet kan handlägga även ärenden som inte har sin upprinnelse i ett brott. Ett ärende kan komma inför konfliktrådet på initiativ av parterna, de sociala myndigheterna eller åklagarmyndigheten.
[ huvuddrag innebär lagen i övrigt följande.
Alla kommuner skall ha konfliktråd. Ett konfliktråd kan vara gemen- samt för flera komrnuner. Staten skall täcka utgifterna för konfliktrådet. Medlare skall utses i varje kommun. Medlama utses av en representant som är utsedd av kommunstyrelsen, en representant för polismyndigheten och en konfliktrådskoordinator. Medlama utses för fyra år. Personer som fyllt 25 år och är valbara i kommunala val kan utses. Uppdraget är frivilligt.
Medling kräver parternas samtycke och att de i huvudsak är eniga om det sakförhållande medlingen avser. Om det finns flera skadelidande i ett ärende krävs att samtliga samtycker till konfliktrådsbehandling. Det skall anmärkas att den som drabbas av en skada inte behöver vara målsägande i straffprocessuell mening för att betraktas som skadelidande och därmed som part.
Vid handläggning av enskilda ärenden består konfliktrådet av en medlare. Medlaren avgör om det avtal parterna ingår skall godkännas. I regel sker medlingen i den kommun där den tilltalade är bosatt eller uppehåller sig. Parterna måste infinna sig personligen till medlingssam- manträdet. Det räcker alltså inte med ombud. Konfliktrådet kan dock tillåta att parterna låter sig biträdas av en myndig person som inte är advokat. Förvaltningslagen gäller för konfliktrådens verksamhet.
Angående åldersgränsen för konfliktrådsbehandling framgår av förarbetena till lagen (Ot. prp. 56 (1989-90) bl.a. följande. Den nedre åldersgränsen för konfliktrådsbehandling av brott sammanfaller med straffmyndighetsåldem 15 år. Detta sammanhänger med att det först vid denna ålder kan bli aktuellt att meddela åtalsunderlåtelse, vilken är att betrakta som en straffrättslig reaktion. Beträffande unga under 15 år saknar åklagarmyndigheten därför en sanktion som skulle kunna göra dem villiga att delta i en konfliktrådsbehandling. Utan stöd i lag kan man inte tvinga lagöverträdare under 15 år att inställa sig till en konfliktrådsbe— handling. Enligt departementet möter det dock inte hinder att polisen underrättar de barnavårdande myndigheterna om att en straffbar gärning begåtts av den som är under 15 år och att myndigheterna därefter föreslår en konfliktrådsbehandling. Det finns inte längre någon övre åldersgräns för
436 SOU 1993:35
konfliktrådsbehandling. Institutet är dock även fortsättningsvis huvud- sakligen avsett för unga lagöverträdare.
Enligt den gällande ordningen är konfliktrådsbehandling endast att betrakta som ett underlag för bedömningen av frågan om åtalsunderlåtelse utan villkor skall meddelas. Lagen innebär att "överlämnande till behandling i konfliktråd" införs som en självständig reaktion på brott.
I samband med det aktuella lagförslaget framlades även förslag till ändringar i straffprocesslagen vilka innebär att kompetensen att besluta om konfliktrådsbehandling överförs till polisen. På vilken nivå inom organisa— tionen besluten skall fattas skall närmare regleras i åtalsinstruktionen.
Av förslaget till ändringar i straffprocesslagen framgår även de grund— läggande förutsättningarna för att ett brottmål skall kunna överföras till konfliktrådsbehandling. Där anges att ärendet skall vara ägnat för sådan behandling och att parterna skall vara ense om denna. Av lagen om medling i konfliktråd framgår att, om en av parterna är under 18 är, även förrnyndaren måste godkänna att ärendet blir överlämnat till konfliktråds- behandling. Förmyndaren skall vidare underrättas om sammanträdet och har rätt att närvara vid detta.
När ett brottmål blivit överlämnat till konfliktrådet skall ärendet hand- läggas snarast möjligt. Om parterna enas om ett avtal skall detta uppsättas i skrift. Ett avtal, som går ut på att en part skall betala ersättning, skall ange beloppets storlek och förfallotiden. Det skall vidare framgå om avtalet är en slutlig reglering av parternas förhållande. Det är att observera att de regler som enligt annan lagstiftning gäller för underårigas rätt att disponera över sina tillgångar eller att ingå avtal om arbete gäller även här. Om en part är omyndig, måste avtalet godkännas av förmyndaren. Medlaren skall vägra att godkänna avtalet, om det i orimlig grad favori- serar en av parterna eller om det på annan grund är olämpligt. I övriga fall avslutas medlingen genom att medlaren skriftligen godkänner avtalet. Var och en av parterna kan säga upp avtalet genom att underrätta konfliktrådet inom en vecka efter det att avtalet godkänts av medlaren. Avtalet kan dock inte sägas upp om det fullgjorts.
Konfliktrådet skall underrätta åklagarmyndigheten om utgången av medlingen. Om ett avtal ingåtts, skall detta överlämnas tillsammans med handlingarna i ärendet. Konfliktrådet skall även underrätta åklagarmyndig— heten, om den tilltalade bryter avtalet. När avtalet är fullgjort skall konfliktrådet sända en underrättelse om detta till åklagarmyndigheten.
1 de fall i vilka medlingen resulterar i ett godkänt avtal kan åklagarmyn- digheten ta upp frågan om åtal till ny bedömning endast om den tilltalade gör sig skyldig till ett väsentligt avtalsbrott. Att den tilltalade begår nya brott är således inte grund för att väcka åtal för det brott som blivit föremål för konfliktrådsbehandling. I dessa fall får åklagaren på vanligt sätt överväga om åtal skall väckas för de nya brotten.
Slutligen skall anmärkas att ett beslut om "överlämnande till kon- fliktrådsbehandling" inte registreras i kriminalregistret.
SOU 1993:35 437
Kort om en utvärdering av försöket med konfliktråd.
Trude Nergård vid Diakonhjemmets högskolesenter har 1990 publicerat en utvärdering av försöket med konfliktråd. De uppgifter som förekommer i utvärderingen hänförs till år 1989. Här skall i korthet redogöras för dessa uppgifter.
Vid utgången av 1989 var 81 konfliktråd etablerade i Norge. Några kommuner hade inrättat gemensamma konfliktråd. Under 1989 mottog konfliktråden 268 ärenden. De flesta ärendena gick till de konfliktråd som anställt en egen projektledare. Om man bortser från dessa och delar upp de övriga ärendena på återstående konfliktråd, behandlade varje konfliktråd i genomsnitt 1,4 ärenden under 1989. Under detta år hade mer än hälften av konfliktråden inga ärenden.
Nio av tio ärenden överfördes till konfliktråden från polisen. De vanligaste ärendena avsåg inbrott, skadegörelse och tillgrepp av fortskaff- ningsmedel. Tillsammans utgjorde dessa brott 65 % av samtliga kon- fliktrådsärenden.
Det saknas systematisk dokumentation om hur lång tid det tar för kon- fliktråden att handlägga ett ärende som de får till medling. Vid en undersökning som utförts i två kommuner framkom dock följande. Genomsnittligt tog det 15 veckor från det att polisen mottog ett ärende tills det översändes till konfliktrådet. Konfliktrådet behövde mellan två och tre veckor från att det mottagit ett ärende tills ett medlingssammanträde ägde rum.
De 268 ärenden som konfliktråden mottog under 1989 omfattade 429 ungdomar. 14—17 åringama utgjorde den största gruppen. Samtliga konfliktråd uppgav att 14 år var den nedre gränsen för konfliktrådsbe- handling. Det skall anmärkas att straffmyndighetsåldem var 14 år fram till den 1 januari 1990. En tiondedel av dem som fick sina ärenden överförda till konfliktrådsbehandling var dock under 14 år. Troligen har dessa ärenden blivit föremål för konfliktrådsbehandling i följd av att polisen underrättat bamavårdsmyndighetema som sedan överlämnat ärendet till konfliktrådet.
Den vanligaste typen av avtal bestod i att den unge åtog sig att betala skadestånd till den skadelidande, nio av tio avtal hade denna innebörd. Ofta motsvarade beloppet den skadelidandes självrisk i en försäkring. Ungefär en fjärdedel av avtalen var arbetsavtal. Även en kombination av ekonomisk ersättning och arbetsavtal förekom. I många fall slutade medlingen med ett s.k. förhandlingsresultat. Det tillgängliga materialet tyder på att flertalet avtal uppfyllts. Uppgifterna är dock för bristfälliga för att något antal skall kunna anges.
Om man bortser från de ungdomar som av olika anledningar bortfaller under handläggningen av ett konfliktrådsärende erhöll ungefär två tredj ede— lar av dem som fick sitt ärende överlämnat till konfliktrådsbehandling åtalsunderlåtelse utan villkor. Emellertid är även dessa tal osäkra.
Vad slutligen angår återfallsprocenten är även det material som ligger till grund för bedömningen av denna alltför bristfälligt för att någon säker slutsats skall kunna dras. Det kan dock slås fast att återfallsprocenten
438 SOU 1993:35
varierade mellan 0 och 100. Beträffande de fem konfliktråd som behand- lade de flesta ärendena under 1989 skall dock nämnas att i Grenland registrerades återfall för fem av 79 ungdomar, i Kristiansand för en av 46 och i Ålesund för 10 av 87.
I utvärderingen framhålls att situationen för konfliktråden är präglad av tre problem. För det första har konfliktråden brist på ärenden. För det andra är de ärenden som överlämnas till konfliktråden ofta små och bagatellartade och för det tredje är rutinerna dåliga och konfliktråden ofta dåligt integrerade med den myndighet de sorterar under.
18.1.2.2 Finland
Det första försöket med medling i civil— och brottmål inleddes i Vanda 1983. På grundval av erfarenheterna från Vanda-projektet och vissa andra försök planerar man nu att inleda medlingsverksamhet i närmare 50 kommuner. Projekten har hittills i huvudsak arrangerats i samarbete med de sociala myndigheterna i kommunerna.
Vanda—projektet inleddes som ett försök, finansierat av Vanda stad, Vanda kyrkliga samfällighet, Finlands akademi och justitieministeriet. Sedan 1986 finansieras projektet av Vanda stad. Verksamheten, som organiserats i anslutning till förvaltnings- och ekonomiavdelningen vid socialverket, är underställd socialnämnden. Verksamheten drivs från två kontor med totalt tre anställda. Tanken är att verksamheten skall utvidgas och att det år 1991 skall finnas fyra förlikningskontori Vanda. De skall betjäna cirka 150 000 invånare. Kontoren svarar för samordningen av förlikningsarbetet och för den vidare utvecklingen av verksamheten. Man har utvecklat ett samarbete med olika myndigheter. För denna uppgift har s.k. stöd- och uppföljningsgrupper bildats. I dessa grupper ingår i regel representanter för de lokala polismyndighetema, rättsväsendet, socialtjän- sten, skolan, ungdomsarbetet för stadens övriga förvaltningar och församlingens diakoniarbete. I Vanda finns dessutom representanter för medlarna och för de förtroendevalda i Stadsstyrelsen och socialnämnden. År 1987 fanns det 63 medlare (förlikningsmän). Medlama är oavlönade.
Medlaren skall hjälpa parterna att komma fram till en lösning av kon- flikten. Projektet betonar att parterna är huvudpersonerna och att medlaren skall förhålla sig neutral. Den grundläggande förutsättningen för att ett medlingsförfarande skall inledas är att såväl gärningsman som brottsoffer har förklarat sig villiga att låta ärendet handläggas i denna ordning. Om så är fallet, kan polisen i egenskap av förundersökningsledare överlämna ärendet till en medlare. Det förekommer även att parterna innan brottet anmäls själva tar initiativ till ett medlingsförfarande. Vid lindrigare brott, exempelvis vissa skadegörelsefall, sänder åklagaren ärendet direkt till förlikningskontoret. Vid allvarligare brott skickar åklagaren ett informa- tionsbrev till gärningsmannen och brottsoffret, innan han ansöker om stämning. Informationsbrevet innehåller en redogörelse för vad medling är, hur den skall anordnas och vilken betydelse den har för huvudförhand— lingen. Åklagaren rekommenderar parterna att kontakta förlikningsbyrån för att få vidare information. Beträffande brott som ligger under allmänt
SOU 1993:35 439
åtal ges även information om att medlingsförfarandet inte kan ersätta huvudförhandlingen men att det kan inverka på domstolens behandling av brottet. I detta sammanhang skall anmärkas att den finska lagstiftningen endast i begränsad utsträckning öppnar möjligheter att ta hänsyn till resultatet av medlingsförfarandet vid bedömning av åtalsfrågan eller vid påföljdsbestämningen.
Vanda-projektet är det bäst dokumenterade av de finska medlingspro— jekten och är för närvarande det enda projektet som redovisar tillförlitlig statistik. De följande uppgifterna avser verksamheten i detta projekt under åren 1987-1990.
Över 90 % av de ärenden som överlämnats till medling är brottmål. De vanligast förekommande brottstypema var skadegörelse, egendomsbrott och misshandel. Av dessa fall överlämnades 80-90 % till medling av myndigheterna, däribland varav cirka 60 % av åklagarmyndigheten. Övriga fall överlämnades i allmänhet av polisen. Här är det främst fråga om ärenden avseende ungdomar under 15 år dvs. ungdomar som inte uppnått straffmyndighetsåldem.
Cirka 60 % av dem som deltagit i medlingsprojektet har varit under 20 år. I Vanda arbetar man dock inte med bestämda åldersgränser till skillnad från vissa andra projekt som begränsats till att avse brottsliga gärningar begångna av personer under 20 år.
I ungefär 50 % av ärendena har medlingen resulterat i en överenskom- melse mellan parterna. Av de ingångna överenskommelserna har cirka 70 % uppfyllts. Överenskommelserna har hittills huvudsakligen inneburit att gärningsmannen åtagit sig att betala skadestånd till den skadelidande.
I Vandaprojektet tycks dock överenskommelserna vara på väg att få ett delvis annat innehåll. Utöver skadeståndsersättning har prestationer i form av arbete samt förlikningar bestående i att gärningsmannen ber den skadelidande om ursäkt blivit vanligare. Av de ärenden som behandlades under 1990 resulterade 58 % i skadeståndsersättning, 16% i avtal om arbete och 23 % i förlikning i form av en ursäkt.
En stor del av de ärenden som överlämnas till medling ligger under allmänt åtal. Då medlingsinstitutet först togs i bruk dömdes ofta unga lagöverträdare till straff trots att medlingen hade lyckats. På detta sätt underkastades den unge två processer, medlingsprocessen och domstolsför- farandet. Utgången av medlingen kom inte heller att i önskvärd ut- sträckning utgöra en grund för Strafflindring. Under senare år har det dock blivit vanligare att en lyckad medling leder till beslut om åtalsunderlåtelse. I motiveringen till de nya regler för åtalsunderlåtelse, som nyligen trätt i kraft i Finland, anges uttryckligen att medling skall vara en grund för åtalsunderlåtelse.
18. 1 .2.3 Andra länder
Medling förekommer som tidigare nämnts även i andra länders rättssys— tem. Vi har emellertid haft tillgång endast till mycket begränsade informationer härom. Med hänsyn till att vi, som inledningsvis framhållits, ansett att det framför allt är förhållandena i Norge och Finland som i detta
440 SOU 1993:35
hänseende är av intresse, har vi avstått från att inhämta ytterligare informationer om systemet i andra länder. Vi skall därför bara i korthet belysa några av dessa systern.
Tyskland
I Tyskland pågår sedan mitten av 1980-talet ett antal projekt med medling som alternativ till andra påföljder vid brott av unga. Medlingen benämns Täter-Opfer—Ausgleich, (TOA). Den syftar till att gärningsman och brottsoffer skall sammanträffa inför en medlare i syfte att uppnå en lösning av den konflikt som uppstått i anledning av brottet.
Medling är inte en självständig brottspåföljd. Någon särskild lagstiftning finns inte och medling ingår inte bland de åtgärder som enligt Jugend- gerichtgesetz kan vidtas mot unga lagöverträdare. Åtgärden kan dock sägas ha betydelse som alternativ brottssanktion genom att såväl åklagare som ungdomsdomare kan beakta resultatet av en lyckad medlingsförhandling, åklagaren vid avgörande av åtalsfrågan och ungdomsdomaren vid avgörande av påföljdsfrågan. En lyckad medlingsförhandling kan exempelvis medföra att ungdomsdomaren inställer det fortsatta förfarandet.
Det föreligger ett flertal skillnader mellan de olika projekten. Detta beror framför allt på att projekten inte är centralt planerade utan har uppstått som lokala initiativ. Projekten är olika organiserade och deras ekonomiska resurser varierar. I vissa projekt är det åklagaren eller ungdomsdomaren som beslutar vilka ärenden som kan vara lämpade för medling medan denna uppgift i andra projekt handlagts av socialarbetare som lämnar förslag om medling till åklagare eller ungdomsdomare. Medlama är avlönade. De är vanligen socialarbetare som även har andra arbetsuppgifter. Lekmannamedlare förekommer således ännu inte i Tyskland.
Medlingen kan i princip komma till stånd under alla stadier av ett brottmålsförfarande dvs. från det att polisen fått kännedom om ett brott till dess att dom avkunnas efter en huvudförhandling. De olika projekten arbetar även i detta hänseende med olika modeller. Tyngdpunkten i medlingsförfarandet ligger i ett personligt sammanträffande mellan gärningsman och brottsoffer inför en medlare. Trots detta arbetar ett flertal projekt även med medlingsformer som inte förutsätter ett personligt sammanträffande mellan parterna. Detta är framför allt fallet om målsäganden kräver skadestånd men inte vill träffa gärningsmannen.
Det saknas regler beträffande vilka typer av brott som kan hänvisas till medling. Av den statistik som föreligger framgår att olika typer av misshandelsbrott dominerar framför stöld och skadegörelse. Även rån och utpressning förekommer.
Innehållet i medlingsresultatet varierar. Det kan bestå i att gämings- mannen ber om ursäkt och/eller att han betalar skadestånd eller utför arbete för målsägandens räkning.
Medling är ännu inte en vanligt förekommande åtgärd vid ungdoms- brott. Det föreligger härvidlag stora skillnader beträffande i vilken omfattning de olika projekten tas i anspråk av rättsväsendet. I Köln och
SOU 1993:35 441
Miinchen är det exempelvis endast 1-3 % av de ärenden som kan anses lämpade för medling som hänvisas till sådant förfarande, medan motsva- rande siffra för Braunschweig och Reutlingen är 5-10 %.
USA m.fl.
Medling som ett sätt att lösa konflikter mellan gärningsman och brottsoffer tillkom i USA i slutet av 1960-talet. I dag är läget svåröverskådligt. Det förekommer ett stort antal medlingsprogram med skiftande struktur och innehåll. Till svårigheterna att beskriva dessa program bidrar också att medling som en åtgärd vid brott inte är lagreglerad. Den används utan direkt författningsstöd. I det följande skall ett av de program som fått störst spridning i korthet beröras. Detta program benämns VORP (Victim- Offender Reconciliation Programme) och startade ursprungligen i Canada. Förutom i USA förekommer det i England och Nya Zeeland.
Det grundläggande målet för samtliga VORP är att gärningsman och brottsoffer skall sammanträffa inför en medlare för att diskutera brottet och dess verkningar och komma överens om en kompensation för brottsoffret. Trots detta handlägger programmen även fall i vilka parterna inte träffas. Det är då framför allt fråga om att tillgodose framställda skadeståndskrav.
Flertalet VORP drivs av privata organisationer och medlarna är lekmän. VORP handlägger huvudsakligen förmögenhetsbrott och våldsbrott. Det kan vara fråga om även grova brott som exempelvis rån och våldtäkt. VORP är inte huvudsakligen inriktade på att utgöra ett alternativ till det ordinära brottmålsförfarandet. Medlingen anordnas ofta när påföljden skall bestämmas eller t.o.m. efter det att påföljden bestämts. I dessa fall kommer resultatet av medlingen att gälla vid sidan av eller som en del av påföljden. I vissa lindrigare fall kan medlingsförfarandet dock vara ett alternativ till det ordinära brottmålsförfarandet. Detta förutsätter att ärendet överlämnas till medling innan åtal väcks eller huvudförhandling påbörjas. Medlingsförfarandet avslutas genom ett avtal. De flesta avtal innebär att gärningsmannen betalar skadestånd eller utför arbete för brottsoffrets räkning.
Det är svårt att dra några säkra slutsatser beträffande i vilken ut— sträckning medling används som en åtgärd vid brott. Tillgänglig statistik antyder dock att VORP används i mellan 5-10 % av de brottmål som årligen handläggs av domstolarna.
Som tidigare nämnts har VORP-projektet sitt ursprung i Canada och ett flertal sådana projekt bedrivs där idag. Projekten har samma huvudsyfte som VORP i USA. Medlingen sker efter det att målet avgjorts av domstol. Det förekommer även andra projekt i vilka medling sker före eller efter det att åtal väckts.
Den medling som förekommer i Storbritannien motsvarar i huvudsak de projekt som anordnas i USA och Canada.
I Australien används medling såväl i brottmålsförfarandet som i civila tvister. En * delstat har här antagit särskild lagstiftning som reglerar medlingsverksamheten.
442 SOU 1993:35
Även i Israel förekommer medling såväl i brottmål som civila mål. Medling i brottmål kräver tillstånd av polismyndigheten, om det inte är fråga om en gärning som ligger under enskilt åtal.
18. 1.3 Våra överväganden Vi föreslår inte något formaliserat medlingsförfarande. Däremot bör
lokala initiativ till brottsofferkonfrontation understödjas. RPS bör verka för att medlingsverksamheten utvecklas inom de lokala polisdistrikten av polismyndigheter i samråd med åklagare och socialtjänst. Den unges vilja att göra rätt för sig skall beaktas vid prövningen av rapporteftergift och åtalsunderlåtelse
Under senare år har man alltmer framhållit betydelsen av att ungdomar som begår brott gör rätt för sig. Starka skäl talar också för att unga lagöverträdare konfronteras med följderna av sina handlingar och att de får ta ansvar för dessa. I syfte att tillgodose detta krav har ett antal sanktioner mot brott med huvudsakligen reparativa inslag utvecklats. Huvudtanken bakom dessa sanktioner är att den unge i en eller annan form skall gottgöra det enskilda brottsoffret eller det allmänna för den skada som den brottsliga gärningen orsakat. En annan viktig tanke är att, om den unge direkt konfronteras med den skada som orsakats av brottet, det hos honom kan skapa en medvetenhet om vad brottsligheten innebär för den som drabbas därav. Även hänsynen till brottsoffret är av betydelse. Genom en konfrontation med gärningsmannen antas brottsoffret få en eventuell önskan om upprättelse tillgodosedd.
Till den typ av sanktioner som här avses hör de föreskrifter om skyldighet för gärningsmannen att biträda den skadelidande med visst arbete, som domstolen kan meddela i samband med en villkorlig dom eller en dom på skyddstillsyn. De bestämmelser i LUL som ger polis och åklagare möjlighet att verka för att den unge ställer till rätta efter brottet hör också hit. Vi har behandlat de nämnda reglerna i avsnitt 11.3. Även den av oss föreslagna samhällstjänsten för unga, som ligger inom skyddstillsyn eller villkorlig dom, har starka reparativa inslag.
Till de reparativa sanktionema räknas även medling. Som framgått ovan är den form av medling som förekommer i Norge och Finland en alternativ sanktion i den meningen att den bl.a. har till syfte att lösa den konflikt som uppstått till följd av brottet utan att det etablerade rättsväsen— det behöver kopplas in. Man kan alltså här tala om en diversionsåtgärd, dvs. en åtgärd som syftar till att undvika att den unge blir föremål för åtgärder från rättsväsendets sida.
Med medling avser vi i det följande en alternativ sanktion som innebär att den unge och brottsoffret träffas inför en tredje person i syfte att få fram ett avtal eller ett s.k. förhandlingsresultat samt att detta förfarande äger rum utanför det etablerade rättsväsendet. Avtalet kan innebära att den
SOU 1993:35 443
unge erlägger ersättning till brottsoffret i form av pengar (skadestånd) eller genom att utföra ett arbete. Ett förhandlingsresultat innebär att parterna uppnår enighet och anser att saken är utagerad utan att det blir fråga om att erlägga någon form av ersättning.
Som vi betonat i flera avsnitt anser vi det vara av yttersta vikt att unga lagöverträdare får ta ansvar för sina handlingar och att samhällets reaktion på deras brottslighet är konsekvent och kommer snabbt. Det kan därvid självfallet även vara betydelsefullt att den unge konfronteras med följderna av sina handlingar genom att träffa den som drabbats av brottet och i möjligaste mån försöker gottgöra eventuella skador efter detta. Vi har i avsnitt 11.3 betonat vikten av att polisen utnyttjar den möjlighet att anmoda den unge att ställa till rätta som finns enligt LUL. Vi har även understrukit betydelsen av att åklagaren verkar för att den unge träffar målsäganden och även på andra sätt i möjligaste mån gottgör denne. Om den unge vidtagit en sådan åtgärd eller visat vilja därtill bör detta självfallet räknas honom till godo vid åklagarens bedömning av frågan om åtalsunderlåtelse. Som framgått i avsnitt 11.3 har vi föreslagit bestämmel- ser som möjliggör för åklagaren att vid bedömningen av frågan om åtals- underlåtelse ta hänsyn till den unges vilja att efter gärningen gottgöra målsäganden.
Enligt vår mening understryker de berörda reglerna vikten av att den unge tar ansvar för sitt handlande och att han efter förmåga söker gottgöra de skador som uppstått genom detta. Rättens möjlighet att i samband med en villkorlig dom eller en dom på skyddstillsyn meddela föreskrift om skadelindrande arbete verkar i samma riktning. Vårt förslag om sam- hällstjänst för unga lagöverträdare kan också sägas ha ett huvudsakligen reparativt innehåll. Skillnaden mot de tidigare berörda bestämmelserna är att den unge skall utföra ett samhällsnyttigt arbete och inte ett arbete som tar sikte på att gottgöra en eventuell målsägande för skada. Vi anser att det inom ramen för de berörda bestämmelserna finns goda möjligheter att tillgodose de tankar och uppnå de syften som är bärande för medlingsinsti- tutet.
Mot bakgrund därav anser vi att det finns skäl att undersöka möjlig- heterna att införa ett medlingsförfarande här i landet som en alternativ reaktion i straffsystemet.
De former av medling som finns i Norge och Finland förekommer på ett tidigt stadium av det rättsliga förfarandet. En framgångsrik medling innebär att åtal inte väcks. Det är naturligt att förlägga ett medlingsför- farande i tiden innan åtal väcks, om man därigenom vill uppnå att den unge skall slippa ett domstolsförfarande. Vi har i avsnitt 10.8.4 avvisat ett system med villkorade åtalsunderlåtelser. På de skäl vi redovisat där anser vi att den unges deltagande i ett medlingsförfarande eller en brottsoffer- konfrontation inte får uppställas som ett krav för att en åtalsunderlåtelse skall kunna meddelas. Denna ståndpunkt innebär emellertid inte att medling inte skall kunna komma i fråga i likhet med en verksamhet som syftar till att den unge gör rätt för sig. Tvärtom syftar de bestämmelser vi ovan berört till att skärpa vikten av att sådana initiativ tas samt att man utökar möjligheterna att ta hänsyn härtill vid den rättsliga prövningen.
444 SOU 1993:35
Som vi tidigare berört förekommer det på några platser i landet projekt med förlikning och brottsofferkonfrontation med syfte att den unge skall göra rätt för sig. Dessa projekt är enligt vår mening lovvärda initiativ. Ett exempel på ett sådant projekt med förslag till vidareutveckling av detta lämnas i bilaga 4. Det är emellertid viktigt att framhålla att de åtgärder, den unge uppmanas att vidta, inte leder till att han i praktiken utsätts för ett allvarligare ingripande än han skulle ha blivit om åtal hade väckts. Framför allt måste man vara observant på att inte obilliga skadestånsan— språk tillgodoses på detta sätt. Vidare är det viktigt att ett deltagande i sådant projekt inte uppställs som ett villkor för att en åtalsunderlåtelse skall meddelas. Det får inte heller förekomma att den som uppenbart skulle erhållit en åtalsunderlåtelse, förmås att delta i projektet för att undvika åtal. Åtgärder inom projekten bör enligt vår mening vara reserverade för sådana fall, då åtal skulle ha väckts om inte åtgärden kommit till stånd. Den regel vi föreslagit i 1 & fjärde stycket LUL öppnar möjlighet för åklagaren att undvika åtal i dessa fall, om den unge visat vilja att gottgöra målsäganden för skada i anledning av brottet. Med gottgörelse avser vi, som framgått i avsnitt 10.8, bl.a. att den unge deltar i en brottsofferkonfrontation eller ett medlingsförfarande eller att han utför visst arbete för målsägandens räkning. Inte heller i dessa fall får emellertid deltagandet i projektet framställas som ett villkor för att åtal inte skall väckas.
Vår inställning är alltså den att det finns anledning att verka för att medlingsverksamheten byggs ut i landet. En utveckling i denna riktning är positiv bl.a. från den synpunkten att det gäller att göra de unga medvetna om sin brottslighet, ta ansvar för den och på ett påtagligt sätt ställas inför konsekvenserna av den. Enligt vår uppfattning bör det vara en uppgift för RPS att verka för att lokala initiativ tas av polismyndigheteni samråd med åklagare och socialtjänsten för att få till stånd medlingsverksamhet i kommunerna. Frågan hur organisationen av denna skall lösas på det lokala planet får anses vara en uppgift för de samarbetsorgan som enligt vårt förslag bör byggas upp i polis- och åklagardistrikten (se avsnitt 7.9).
18.2 Intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel
18.2.1 Inledning
I den kriminalpolitiska debatten har frågan, om man bör införa in- tensivövervakning som en särskild påföljd, varit föremål för diskussion under en längre tid. Flera förslag - mer eller mindre detaljerade - har lagts fram, dock utan att leda till lagstiftning. Nu har frågan på nytt kommit på dagordningen genom att Straffsystemkommittén har fått till uppgift att studera de olika modeller för intensivövervakning som förekonuner och överväga, om det är lämpligt att införa intensivövervakning i det svenska påföljdssystemet.
SOU 1993:35 445
Att Straffsystemkommittén fått denna uppgift hänger till stor del samman med att förutsättningarna för att konstruera en sådan påföljd på senare tid kommit i ett nytt läge. Ett flertal olika möjligheter att använda elektroniska hjälpmedel för att kontrollera den som står under intensiv— övervakning har nämligen öppnats samtidigt som utvecklingen på detta område fortsätter.
I det följande skall vi lämna en kort redovisning för den tidigare svenska diskussionen om intensivövervakning. Vi skall också ange de olika modeller för en sådan övervakning som skulle kunna tänkas. Härefter skall vi redovisa vår inställning till intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel som en påföljd för unga lagöverträdare.
18.2.2 Den tidigare svenska diskussionen om intensiv- övervakning
Vi har i avsnitt 14.4 lämnat en utförlig redovisning av tidigare dis— kussioner om intensivövervakning. Som en bakgrund till våra över— väganden vill vi dock inledningsvis sammfatta denna.
I olika sammanhang väcktes tanken på en påföljd, som skulle bestå av en intensivare övervakning än den som skyddstillsyn innebär. Det skedde bl.a. i samband med den utvärdering av ett frivårdsförsök som gjordes i Sundsvall i början av 1970-talet (BRÅ rapport 1975:1 och 1979:l). En grundtanke i detta förslag var att den dömde, som annars i många fall skulle ha dömts till fängelse, skulle övervakas genom en personlig kontakt mellan honom och frivårdspersonal så mycket som mellan tre och fem gånger i veckan.
Tanken på intensivövervakning togs också upp i rapporten (1977:7) Nytt straffsystem, som Brottsförebyggande rådets kriminalpolitiska arbetsgrupp presenterade år 1977. Enligt arbetsgruppen skulle en ny frivårdspåföljd, som bestod av intensiv övervakning av den dömde, ge ökade möjligheter till differentiering av frivårdspåföljdema och därmed kunna öppna vägen för en minskad användning av fängelse. Det grundläggande innehållet i arbetsgruppens intensivövervakning skulle vara en skyldighet för den dömde att flera gånger i veckan anmäla sig hos skyddskonsulenten och polisen.
Även Ungdomsfängelseutredningen, som överlämnade sitt betänkande (SOU 1977:83) Tillsynsdom ungefär samtidigt som BRÅ-rapporten publicerades, var inne på tanken att man skulle införa en frivårdspåföljd, benämnd tillsynsdom, som i fråga om graden av ingripande skulle vara mer kännbar än skyddstillsyn. Bakgrunden härtill var att den dåvarande ungdomsfängelsepåföljden skulle avskaffas. Påföljden tillsynsdom skulle i första hand tillgodose en kontrollfunktion men också innebära en förmedling av stöd och hjälp.
Den är 1979 tillsatta Frivårdskommittén avvisade i sitt betänkande (SOU 1981:90) tanken på att införa intensivövervakning som en särskild påföljd. I stället föreslog den kommittén att ett särskilt starkt behov av övervakning hos lagöverträdaren skulle kunna tillgodoses genom att domstolen fick
446 SOU 1993:35
möjlighet att i samband med en dom på skyddstillsyn förordna om intensivövervakning under viss tid. För att ett sådant förordnande skulle få meddelas förutsattes enligt förslaget att det, såväl av individualpreventi— va skäl som med hänsyn till brottets straffvärde, kunde anses motiverat att ställa lagöverträdaren under intensivövervakning. Kontakttiden vid sådan intensivövervakning skulle vara den dubbla mot den vid ordinär över- vakning.
Frivårdskommitténs förslag togs upp till behandling i propositionen 1982/83:85. Departementschefen anförde där bl.a. att tanken att in- tensifiera övervakningen för de lagöverträdare, som behöver mera stöd och kontroll än andra för att inte återfalla i brott, var riktig. Någon lagstiftning på grundval av Frivårdskommitténs förslag ville han emellertid inte föreslå. Av avgörande betydelse för hans ställningstagande var hans tveksamhet till om det är lämpligt och praktiskt genomförbart att upp— rätthålla en klar skillnad beträffande innehåll och tillämpningsområde mellan en vanlig skyddstillsyn och skyddstillsyn med intensivövervakning.
Den är 1990 tillsatta Påföljdsutredningen hade i uppdrag att, inom ramen för det föreliggande påföljdssystemet, överväga och lämna förslag till åtgärder i syfte att dels vidga tillämpningsområdet för icke frihetsbe- rövande påföljder, dels förbättra formerna för verkställighet av fängelse- straff. l utredningens betänkande (SOU 1991:45) Påföljdsfrågor där påföljdemas utformning diskuterades mera allmänt, tog man upp frågan om införandet av elektronisk övervakning. Utredningen ansåg att denna form av övervakning inte borde införas i Sverige, i första hand med hänvisning till att övervakningsformen skulle strida mot de krav på humanitet inom kriminalvården som utredningen menade att man bör ställa. Utredningen fortsatte:
En elektronisk kontroll av den som dömts har påfallande kliniska drag i det att den innebär att den mänskliga kontakten mellan den dömde och kriminalvårdspersonalen går förlorad. Härigenom strider den mot de tankegångar som ligger bakom den nya vårdarrollen. Dessa tankegångar innebär att det skall upprättas en närmare kontakt mellan den dömde och kriminalvårdspersonalen i syfte att förbättra möjligheterna till en anpassning i samhället (s. 74).
Påföljdsutredningen antog vidare att elektronisk övervakning skulle vara ineffektiv på grund av tekniska brister samt att den skulle visa sig vara så pass kostnadskrävande att man knappast kunde räkna med att göra några ekonomiska besparingar genom att införa den.
Utredningen tog alltså avstånd från tanken att införa elektronisk över- vakning. Dess överväganden synes emellertid inte ha grundat sig på några närmare undersökningar av i praktiken förekommande modeller för sådan övervakning.
18.2.3 Straffsystemkommitténs uppdrag
Som nämnts i det föregående ingår det i Straffsystemkommitténs uppdrag att överväga om någon form av intensivövervakning med elektroniska
SOU 1993:35 447
hjälpmedel bör tillföras det svenska påföljdssystemet. I Straffsystemkom- mitténs direktiv (Dir. 1992z47) redogör departementschefen inledningsvis bl.a. för Påföljdsutredningens ställningstagande i frågan och förklarar att hon delar den utredningens uppfattning att det är viktigt att den personliga kontakten mellan den dömde och kriminalvården inte går förlorad. Enligt henne är detta emellertid inte en nödvändig följd av att man använder sig av elektroniska hjälpmedel vid övervakningen. Hon fortsätter:
En elektronisk övervakning utesluter inte att den dömde får del av hjälp- och stödinsatser från kriminalvårdens sida. En aspekt som det är viktigt att framhålla är att den dömde genom denna form av över- vakning utsätts för en betydligt mindre kännbar inskränkning i sitt liv än om han tas in på anstalt. Ateranpassningen till samhället bör också bli lättare än om påföljden i stället varit fängelse. Jag anser inte heller att det finns underlag för att påstå att ett sådant system behöver bli så kostnadskrävande eller ineffektivt att det av dessa skäl inte skulle vara lämpligt.
Straffsystemkommittén skall redovisa sina överväganden rörande en särskild intensivövervakningspåföljd vid utgången av år 1994.
18.2.4 Olika system med elektronisk övervakning
Utvecklingen av intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel har nått längst i USA. Där förekommer elektroniska hjälpmedel som inslag i flera olika typer av straffrättsliga påföljder. Men även på andra områden inom rättsväsendet har elektronisk övervakning kommit till användning. Ett exempel härpä är att elektronisk övervakning har använts som substitut till häktning.
Inom det straffrättsliga reaktionssystemet kan man använda sig av in- tensivövervakning med elektroniska hjälpmedel på i huvudsak två olika sätt, nämligen dels som en frivårdspåföljd som i fråga om graden av ingripande är strängare än skyddstillsyn, dels som verkställighetsform för den sista delen av ett fängelsestraff. I båda fallen bör intensivövervak— ningen kunna innebära att den dömde skall 1 arbeta eller gå på utbildning under dagtid, 2 vara drogfri (kan kontrolleras såväl elektroniskt som genom provtagning
vid besök av övervakare), 3 följa föreskrifter om behandling mot drogberoende, 4 fullgöra viss samhällstjänst, t.ex. 10 timmar per månad,
uppehålla sig i hemmet under tid då han inte har någon av frivårdsmyn- digheten godkänd aktivitet (kan kontrolleras såväl genom elektronisk övervakning som genom besök av övervakare och telefonsamtal) och 6 underkastas oanmälda besök från övervakaren ett visst minsta antal gånger per vecka. När det gäller den tekniska utformningen av övervakningsutrustningen brukar man tala om i huvudsak två olika typer av system, aktiva respektive passiva. Ut
448 SOU 1993 :35
I aktiva eller kontinuerligt övervakande system är den övervakade föremål för en ständig kontroll under den tid han skall uppehålla sig i sitt hem eller på någon annan plats. Ett passivt system innebär däremot att den övervakades närvaro kontrolleras endast på slumpmässigt valda tidpunkter.
Ett aktivt system består av tre enheter: sändare, mottagare och centraldator. Den övervakade bär sändaren i ett band runt hand- eller fotleden. Mottagaren är installerad i den övervakades hem och ansluten till telenätet. Så länge mottagaren befinner sig inom sändarens räckvidd, vilken vanligen uppgår till 25 - 40 meter, nås mottagaren av de kodade radiosignaler som sändaren kontinuerligt utsänder. Om den övervakade emellertid avlägsnar sig så långt från mottagaren att denna kommer utom sändarens räckvidd, informerar mottagaren via telenätet centraldatom om det inträffade. På motsvarande sätt informeras centraldatom när mottaga— ren ånyo nås av sändarens signaler, dvs. när den övervakade återvänder till sin bostad. Sändaren är vanligtvis så konstruerad att den upphör att sända ut signaler, om den övervakade försöker avlägsna den från hand- respektive fotleden eller på annat sätt manipulera den.
Centraldatom jämför kontinuerligt den mottagna informationen med inprogrammerade uppgifter om beslutade tider för utegångsförbud avseende den övervakade. Den mottagna informationen lagras i datorn, som alltså kommer att innehålla en "journal" utvisande dels under vilka tider den övervakade varit ålagd att uppehålla sig i sin bostad, dels vid vilka tidpunkter han under perioden i fråga faktiskt lämnat bostaden respektive återvänt till denna.
Om centraldatom är bemannad kan operatören genast vidta åtgärder i anledning av en konstaterad överträdelse av ett utegångsförbud. Är centraldatom obemannad under vissa tider, t.ex. nattetid, får sådana åtgärder vidtas i efterhand.
I passiva system sker övervakningen intermittent. Datorn ringer upp den övervakade endera vid fastställda tidpunkter eller slumpmässigt. Den övervakade har då att identifiera sig. Identifieringen kan ske antingen med hjälp av röstdetektor eller genom att den övervakade är försedd med en identifieringsutrustning med vilken han via telefonen sänder en identifie— ringssignal till centraldatom. Identifieringsutrustningenbär den övervakade på motsvarande sätt som sändarenheten i det aktiva systemet.
Elektronisk övervakning kan, som antytts, kombineras med drog- kontroll. Härvid överförs uppgift på huruvida den övervakades utandnings- luft innehåller alkohol från mätare i den övervakades hem direkt till centraldatom.
Vid sidan av dessa båda system finns det även övervakningsapparatur som bygger på mobiltelefonnätet. En fördel med sådan utrustning är naturligtvis att man inte är bunden till det vanliga telenätet och att även den som inte har telefon således kan övervakas.
18.2.5 Våra överväganden
De tankar som från tid till annan väckts kring möjligheten att införa en intensivövervakning i det svenska påföljdssystemet har alla varit före-
SOU 1993 :35 449
stavade av en önskan att minska bruket av fängelsestraff. Som vi framhållit på flera ställen i detta betänkande är det en målsättning som vi ställer oss bakom och detta främst när det gäller ungdomar. En intensivövervakning med detta syfte skulle alltså från våra utgångspunkter vara välkommen.
Att någon lagstiftning om intensivövervakning ännu inte blivit av kan knappast skyllas på att lagstiftaren har haft en annan uppfattning än förslagsställäma om det önskvärda i att minska bruket av fängelse. Snarare är det så att ett huvudskäl har varit att de förslag som lagts fram i fråga om verkställighetsinnehållet inte har skilt sig från skyddstillsynspåföljden i sådan utsträckning att det framstått som lämpligt att jämte denna påföljd föra in intensivövervakning i påföljdssystemet. I detta ligger också att den övervakning och det verkställighetsinnehåll i övrigt, som förslagen inneburit, inte har varit av det slaget att en påföljd med intensivövervak— ning i nämnvärt större utsträckning än skyddstillsyn har ansetts kunna ersätta fängelsestraff.
I detta sistnämnda hänseende har läget nu blivit ett annat genom de tekniska framsteg som vi redovisat i det föregående. En intensivövervak— ning med elektroniska hjälpmedel kan konstrueras som en mycket kännbar påföljd. Genom den effektiva kontrollen kan den också förutsättas vinna tilltro hos allmänheten och den skulle kunna användas för en hel del brott för vilka påföljden för närvarande blir fängelse. Enligt vår uppfattning är därför Straffsystemkommitténs uppdrag, när det gäller möjligheten att in- föra en intensivövervakningspåföljd, av stort intresse. Eftersom en sådan påföljd faktiskt skulle kunna innebära en minskning av antalet frihetsbe- rövanden är det också angeläget att förutsättningarna för intensivövervak- ning närmare prövas.
Vi har emellertid inte möjlighet att i våra överväganden ta upp frågan om införande av intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel för ungdomar eftersom den uppgiften ligger på Straffsystemkommittén. I dess direktiv nämns visserligen inte ungdomar särskilt. Kommitténs uppdrag avser dock möjligheten att införa intensivövervakning för alla olika ålderskategorier. Vi förutsätter att Straffsystemkommittén under sitt arbete särskilt beaktar de problem som en sådan påföljd skulle kunna medföra för ungdomarnas del. Utan att föregripa Straffsystemkommitténs arbete vill vi i detta hänseende peka på att ungdomar generellt sett har sämre förmåga att utstå straffrättsliga ingripanden än vuxna. Detta kan även sägas gälla den press som en elektronisk övervakning kan innebära. Mot att införa elektronisk övervakning för ungdomar talar också det förhållandet att man med en sådan ordning inte kan ersätta den personliga kontakt som skall etableras mellan den unge och hans övervakare eller andra som engageras inom frivården.
450 SOU 1993 :35
18.3 Fritidsfängelse
18.3.1 Inledning
I den kriminalpolitiska debatten har intresset emellanåt riktats mot nya påföljdsformer som framstår som alternativ till fängelse och innebär begränsningar av enbart den dömdes fritid. Två av de påföljdsformer som särskilt uppmärksammats är nattfängelse och veckoslutsfängelse. Båda brukar med ett gemensamt namn kallas fritidsfängelse.
Verkställighet av ett ordinärt fängelsestraff innebär i princip att den dömde är berövad friheten hela den tid som utmätts. Detta totala frihetsberövande kan emellertid redan enligt gällande regler modifieras genom olika former av vistelse utom anstalt. I detta sammanhang är s.k. frigång av särskilt intresse (11 & KvaL). Frigång innebär att en intagen kan medges att under arbetstid utföra arbete eller delta i undervisning, utbildning eller annan särskilt anordnad verksamhet utanför anstalten. Frigång skall ses som ett led i frigivningsförberedelserna. Syftet är att skapa en bättre frigivningssituation för den intagne genom att han skall ha ett arbete eller liknande som han om möjligt kan behålla efter frigivningen.
Tanken bakom fritidsfängelse är att den dömde skall vara berövad friheten endast under fritid, kvälls- och nattid eller under veckosluten. Därmed vill man minimera de sociala olägenheter och övriga negativa effekter som följer av ett frihetsstraff. Den dömde kan alltså trots straffverkställigheten upprätthålla sin sysselsättning och i större eller mindre utsträckning sin förbindelse med familjen.
Med nattfängelse brukar man mena ett frihetsberövande under viss tid av dygnet, t.ex. kl. 22-07, medan den dömde under övriga tider vistas ute i samhället. Med veckoslutsfängelse förstås frihetsberövande under viss tid av veckan, t.ex. fredag kväll till måndag morgon.
18.3.2 Frågans tidigare behandling
Frågan om fritidsfängelse som ett nytt alternativ till det traditionella fängelsestraffet har behandlats i tidigare utredningar.
BRÅ:s kriminalpolitiska arbetsgrupp
I rapporten (1977:7) Nytt straffsystem diskuterade BRÅ:s kriminalpolitiska arbetsgrupp förutsättningarna för de nu aktuella särskilda påföljdsformema. Vad gäller nattfängelse pekade gruppen främst på de praktiska problem som är förknippade med straffverkställigheten. Det måste förutsättas, menade man, att den intagne har ordnat arbete, är engagerad i viss utbildning eller studerar så att han aktivt fungerar under dagarna. Den anstalt där han är intagen under nätterna måste ligga i närheten av arbetsplatsen. Transporter mellan anstalten och den ort där han arbetar kan behövas. Särskild anstaltspersonal kan krävas under nätterna osv. Vidare framhöll arbetsgruppen att särskilda problem gäller för de långa fängelse-
SOU 1993:35 451
straffen, eftersom nattfängelse ställer stora krav på den dömde och är psykiskt pressande, om verkställigheten pågår under längre tid. Antagligen vore det därför enligt rapporten nödvändigt att för långa straff begränsa tillämpningen av nattfängelse till viss period av straffverkställigheten. Kortare fängelsestraff borde emellertid i princip kunna avtjänas helt som nattfängelse.
I BRÅ-rapporten betraktas däremot veckoslutsfängelse som en från många synpunkter lämpligare form för kort frihetsstraff. Veckosluts- fängelse borde dock enligt arbetsgruppen inte vara en självständig påföljd utan vara kopplad till fängelsestraffet genom en generös omräkningsregel. Påföljdssystemet skulle annars bli svåröverskådligt och veckoslutsfängelse skulle kunna komma att användas som alternativ till andra påföljder än fängelse. Arbetsgruppen framhöll dock att även veckoslutsfängelse medför en rad praktiska problem och resurskrav bl.a. i fråga om personal med obekväm arbetstid, särskilt om straffet skall ha ett speciellt innehåll (t.ex. aktiviteter av olika slag, studier, teknik, hobbyarbete, gymnastik och idrott) och avtjänas i särskilda lokaler.
Vid rapportens remissbehandling uttalade sig några instanser om fritids- fängelse. De flesta delade arbetsgruppens uppfattning att fritidsfängelse inte borde komma i fråga som en självständig påföljd i straffsystemet. Några instanser var mer positiva till detta alternativ och ansåg att det borde övervägas närmare.
F ri vårdskommittén
Frågan om fritidsfängelse behandlades på nytt i Frivårdskommitténs slutbetänkande (SOU 1984:32) Nya alternativ till frihetsstraff. Frivårds- kommittén menade att det var uppenbart att fritidsfängelse hade flera fördelar jämfört med ordinärt fängelse men ansåg att det skulle vara förenat med en lång rad nackdelar att införa någon form av fritidsfängelse i det svenska påföljdssystemet - oavsett om den skulle göras till en självständig påföljd eller till en form för verkställighet av fängelsestraff - och att fritidsfängelse således inte borde införas.
Frivårdskommittén framhöll bl.a. att endast korta fängelsestraff på några månader skulle kunna ersättas av fritidsfängelse och att behovet av påföljden därför skulle bli begränsat. Anledningen till detta var enligt Frivårdskommittén att det inte är möjligt att verkställa fritidsfängelse under längre tider eftersom sådan verkställighet i flera avseenden är krävande för den dömde. Han klarar troligen inte att under längre tider regelbundet under fritiden inställa sig på anstalten för straffavtjänandet. De regel- bundna växlingarna mellan ett liv i frihet och ett liv i anstalt skulle i längden bli psykiskt pressande för honom. Den ständiga kontakten med yttervärlden skulle också medföra att han blev föremål för påtryckningar från andra intagna som inte hade samma förmån.
Som en annan nackdel pekade Frivårdskommittén på att fritidsfängelsets möjligheter att förhindra att brott begås under verkställighetstiden, den s.k. inkapaciteringseffekten, skulle vara liten jämfört med ett ordinärt fängelse- straff. Det skulle därför vara svårt att bland det nuvarande anstaltskliente-
452 SOU 1993:35
let finna någon kategori för vilken fritidsfängelse skulle vara en lämplig påföljd. Anstaltsklientelet är enligt Frivårdskommittén generellt sett så svårt att det krävs en heltidsinsats för att motverka brottslighet. Enligt Frivårdskommittén kunde detta antas göra domstolarna mindre benägna att använda fritidsfängelse i stället för fängelse. Kommittén ansåg att det tvärtom fanns en risk att fritidsfängelse skulle komma att i viss ut— sträckning användas i stället för påföljder i frihet och därmed leda till ett upptrappat påföljdsval. Enligt Frivårdskommittén fanns det överhuvudtaget anledning att fråga sig om det förelåg behov av ett frihetsstraff som påföljd för brott när det rörde sig om ett så begränsat frihetsberövande som fritidsfängelse under en kort tid.
Frivårdskommittén ansåg att fritidsfängelse också kunde ifrågasättas av andra anledningar. Avsikten med påföljden är bl.a. att den dömde trots avtjänandet av ett frihetsstraff skall kunna behålla sin arbetsanställning. Denna fördel skulle emellertid inte vara så stor, om endast korta fängelse— straff kunde ersättas med fritidsstraff. Avtjänandet av kortvariga fängelse- straff torde nämligen mera sällan, menade Frivårdskommittén, utgöra saklig grund för uppsägning av den dömde från hans arbetsanställning. Ofta kan en uppsägning också undvikas genom en planering av tidpunkten för verkställigheten.
Frivårdskommittén ansåg vidare att fritidsfängelse skulle göra på- följ dssystemet mer komplicerat och svåröverskådligt. Påföljdernas inbördes stränghet skulle bli svårare att ange och domstolarnas påföljdsval skulle kunna bli ojämnare och orättvisare. Särskilt skulle gränsdragningen mot höga bötesstraff ställa till problem. En annan nackdel var enligt Frivårds— kommittén att fritidsfängelse egentligen inte utgör något alternativ till frihetsstraff. Även fritidsfängelse är en frihetsberövande påföljd, om än mer begränsad än ordinärt fängelsestraff.
Frivårdskommittén ansåg slutligen att fritidsfängelse i form av nattfängelse inte heller skiljer sig särskilt mycket från frigångsinstitutet. Enligt Frivårdskommitténs uppfattning var det tveksamt om nattfängelse och frigång skulle kunna finnas samtidigt och frigången borde enligt kommitténs mening vara kvar.
Efter att ha redogjort för de nu nämnda nackdelarna med fritidsfängelse ställde Frivårdskommittén frågan om ändå inte de största nackdelarna med fritidsfängelse gäller de praktiska, administrativa och resursmässiga förutsättningarna för strafformen. Frivårdskommittén anförde därvid följande (SOU 198432 s. 610.
Fritidsfängelse skulle leda till ett dåligt och ojämnt utnyttjande av an— staltemas kapacitet. De anstaltsplatser som skulle användas för veckoslutsfängelse under veckosluten och de som skulle användas för nattfängelse under nätterna skulle endast med svårighet kunna utnyttjas under övrig tid av veckan. Det torde inte ens vara möjligt att utnyttja samma anstaltsplatser för veckosluts- och nattfängelse. Om ett vecko- sluts anstaltsvistelse skulle räknas som två dagars straffverkställighet, skulle för ett enmånadersstraff krävas en anstaltsplats under tre och en halv månad i stället för under en månad. För att veckoslutsfängelse överhuvudtaget skall kunna införas, skulle därför förutsättas ett för den dömde väsentligt generösare omräkningstal.
SOU 1993:35 453
Verkställighet av fritidsfängelse skulle också ställa krav på stor personal med obekväm arbetstid. Det är självklart att verkställighets- former, som nödvändiggör en särskild bemanning under nätter och veckoslut, kolliderar med personalens naturliga krav på fritid på normala tider. Veckoslutsfängelse skulle också vara särskilt personalkrä- vande på det sättet att anstaltsvistelsen skulle avse tid då arbete eller studier inte förekommer på anstalten. De intagna skulle i stället behöva sysselsättas med fritidsaktiviteter för att anstaltslivet inte skulle bli helt passivt med de negativa effekter som det innebär.
Frivårdskommittén pekade också på en rad praktiska problem genom att fritidsfängelse förutsätter att de anstalter som skall användas ligger nära den dömdes bostad och arbetsplats och att transporter måste kunna ordnas samt att anstaltsadministrationen skulle försvåras av den höga omsättningen på intagna.
Utan att ta någon direkt ställning i enskilda frågor övervägde Frivårds- kommittén hur fritidsfängelse skulle kunna utformas, om det infördes. Det gällde bl.a. påföljdens lagtekniska utformning, frågan om domstolen eller ett verkställighetsorgan skulle besluta om användningen, vilket om- räkningstal som skulle gälla om fängelsestraff skulle verkställas i form av fritidsfängelse och vilka villkor som skulle gälla för dom på fritids- fängelse.
Frivårdskommitténs slutsats var att de fördelar som står att vinna med att införa någon form av fritidsfängelse i det svenska påföljds- eller straff- verkställighetssystemet inte var så stora att de uppvägde nackdelarna, och kommittén föreslog därför inte någon sådan påföljd eller verkställighets- form. Framför allt ifrågasatte Frivårdskommittén om det fanns ett behov av en påföljd som, trots att den innebär ett frihetsberövande, hade en jämfört med ordinärt fängelse låg allmän- och individualpreventiv effekt. Det fanns enligt Frivårdskommitténs mening risk för att den inte skulle komma att ersätta fängelsestraff utan i stället leda till ett upptrappat påföljdsval. Fritidsfängelse skulle också innebära mycket stora resurs- mässiga påfrestningar. Frivårdskommittén uttalade att flera av de fördelar som var förbundna med fritidsfängelse redan förelåg i frigångsinstitutet och framhöll att det var väsentligare att utveckla frigången och anpassa den till de förändringar som äger rum i samhället än att införa fritids— fängelse som ett nytt institut i det svenska påföljdssystemet.
Reaktionerna på Frivårdskommitténs förslag
Vid remissbehandligen av betänkandet ställde sig praktiskt taget alla remissinstanser bakom Frivårdskommitténs överväganden. Endast en remissinstans, Svea hovrätt, redovisade en avvikande uppfattning. Svea hovrätt ansåg att påföljdsformen kunde antas ha en ganska god allmänpre— ventiv effekt och att den borde kunna användas vid rattfylleri, misshandel och annan brottslighet där korta frihetsstraff tillämpas av enbart allmänpre- ventiva skäl. Enligt Svea hovrätt borde det genomföras en försöksverksam- het med fritidsfängelse, utformat som en av domstolen beslutad form för verkställighet av fängelsestraff.
454 SOU 1993 :35
Departementschefen uttalade i prop. 1986/87:106 om ändring i brotts- balken m.m. (s.k. kontraktsvård m.m.) att han i huvudsak anslöt sig till Frivårdskommitténs uppfattning och ansåg att fördelarna med fritids— fängelse inte vägde upp de nackdelar som en sådan ordning skulle föra med sig. Med anledning av vad Svea hovrätt anfört uttalade departements— chefen att "...det finns en betydande risk för att fritidsfängelse vid vissa typer av brott eller för vissa kategorier av intagna i praktiken skulle komma att användas på ett sätt som står i strid mot strävandena att motverka riskerna för att sociala orättvisor uppkommer vid verkställigheten av frihetsstraff" (s. 19 f).
18.3 . 3 Våra överväganden
Någon ny påföljd i form av fritidsfängelse för ungdomar föreslås inte. Vi föreslår inte heller att fritidsfängelse införs som en särskild form för verkställighet av fängelse för ungdomar.
Att förlägga frihetsberövandet till fritiden, särskilt veckoslut och helger, anses ha vissa fördelar. Därmed kan man å ena sidan tillgodose intresset av att straffet skall vara obehagligt och avskräckande. Å andra sidan kan man motverka de negativa effekter som ett straff för med sig genom att den dömde rycks bort från sin sociala miljö, hemmet och familjen, arbetslivet osv. Även på andra sätt begränsas de negativa effekterna av anstaltsvistelsen i inte oväsentlig mån.
Som Frivårdskommittén påpekade är det emellertid även förenat med betydande nackdelar att införa någon form av fritidsfängelse i det svenska påföljdssystemet. Frivårdskommittén ansåg att detta gällde oavsett om fritidsfängelse skulle göras till en självständig påföljd eller till en form för verkställighet av fängelse samt att fördelarna inte vägde upp nackdelarna.
Vi ansluter oss i huvudsak till den uppfattning Frivårdskommittén redovisade i sitt betänkande. Vi anser dock att vi särskilt bör bedöma om fritidsfängelse, trots nackdelarna, kan anses vara en speciellt för unga lagöverträdare lämplig påföljd eller form för verkställighet av fängelse och om man därför likväl bör överväga att införa fritidsfängelse för ungdomar.
Inledningsvis vill vi emellertid framhålla att redan de praktiska, admini— strativa och resursmässiga nackdelarna med strafformen som Frivårdskom- mittén påtalade har en sådan tyngd att det enligt vår uppfattning bör föreligga mycket starka skäl för att man ändå skall införa fritidsfängelse för ungdomar.
När det gäller frågan om fritidsfängelse kan anses särskilt lämpligt för unga lagöverträdare vill vi framhålla följande.
En av fördelarna med fritidsfängelse skulle vara att den dömde även under verkställigheten av frihetsstraffet kunde fortsätta sin arbetsan- ställning, sina studier eller liknande. Vi tror dock att en stor del av de
SOU 1993:35 455
ungdomar, som skulle dömas till fritidsfängelse, saknar ordnad sysselsätt- ning. Påföljden framstår därför inte som särskilt lämplig för ungdomar.
Som framgått av det föregående är det endast vid korta straff som fritidsfängelse skulle kunna komma ifråga eftersom en längre verkställighet i flera avseenden vore alltför krävande för den dömde. Det skulle förmodligen kunna röra sig om straff på endast någon eller några månader. Detta leder till att fritidsfängelse inte är lämpligt när det gäller ungdomar, varken som en självständig påföljd utdömd enligt samma kriterier som ordinärt fängelse eller som en form för verkställighet av fängelse. När en lagöverträdare i åldern 15-17 år döms till fängelse är man nämligen med vårt förslag (se avsnitt 17.3) uppe i så långa strafftider (fängelse i mer än två år) att det får anses uteslutet att fängelsestraffet skall kunna verkställas på fritiden. Det är då också fråga om så allvarlig brottslighet att man svårligen kan tänka sig att den dömde redan från verkställighetens början skall få vistas ute i samhället under dagtid. Det är troligt att en sådan verkställighetsform skulle uppfattas som stötande av allmänheten. Rör det sig om ungdomar i åldern 18-20 år skall enligt vårt förslag korta fängelsestraff kunna ådömas om detta är motiverat av hänsyn till brottets art. Det kan emellertid med skäl ifrågasättas om det finns förutsättningar att vid de brott det här kan bli fråga om, - t.ex. grovt rattfylleri, ej ringa misshandel och våld mot tjänsteman - avtjäna fängelsestraffet i form av fritidsstraff under några veckoslut. Just när det gäller sådana brottstyper har man i olika sammanhang framhållit vikten av ett kort men intensivt fängelsestraff. Senast har denna uppfattning framförts av Väg- och sjöfyllerikommittén (SOU 1992:131 Grovt rattfylleri och Sjöfylleri). Det finns egentligen inte heller skäl att här göra skillnad mellan brottsförövare i åldern 18-20 år och äldre.
Vad nu sagts talar mot att låta fängelsestraffet helt eller till viss del verkställas i form av fritidsfängelse. I stället bör man använda den möjlighet till frigång som nu står till buds, om man vill att den dömde skall kunna arbeta och hållas sysselsatt utom anstalten under vissa tider. Vi anser att det finns utrymme för en utvidgning av detta institut, särskilt när det gäller de unga lagöverträdarna, t.ex. på så sätt att man mera allmänt utnyttjar möjligheten att meddela frigång även vid kortare fängelsestraff. Eftersom det ankommer på Fängelseutredningen (Jul992 :06) att göra en översyn av reglerna om frigång, anser vi att vi inte bör föregripa dess överväganden i denna del.
En annan möjlighet vore att införa fritidsfängelse som en självständig ungdomspåföljd, och utdöma den enligt andra, mindre restriktiva kriterier än dem som gäller för ordinära fängelsestraff. Vi anser emellertid att inte heller detta bör komma ifråga. Påfölj dssystemet skulle bli mer komplicerat och svåröverskådligt om man införde en eller två typer av fritidsfängelse som självständiga påföljder. Påföljdernas inbördes stränghet skulle bli svårare att ange och risken finns att domstolarnas påföljdsval skulle kunna bli ojärnnare och orättvisare. Endast om klara fördelar kan vinnas med en ny påföljd bör sådan införas i systemet. Att fritidsfängelse skulle komma att i viss utsträckning användas i stället för påföljder i frihet skulle sannolikt också leda till ett upptrappat påföljdval.
456 SOU 1993:35
Vi har också svårt att se vilket behov det finns av att införa ett frihetsstraff med ett så begränsat frihetsberövande som fritidsfängelse innebär under en relativt kort tid.
Den tidigare redovisade s.k. inkapaciteringseffekten förtjänar också att särskilt framhållas. De ungdomar som skulle dömas till fritidsfängelse är sannolikt mycket brottsaktiva. Om fritidsfängelse skulle ha någon in- kapaciteringseffekt när det gäller dessa ungdomar, får man förutsätta att de begår brott endast på fritid, kvälls- och nattid eller under veckosluten. Vi tror dock inte att det förhåller sig på det viset. Man kan därför anta att inkapaciteringseffekten skulle bli mycket marginell.
Vi anser sålunda att de fördelar som man skulle kunna vinna med fritidsfängelse för ungdomar inte har en sådan tyngd att de väger upp de stora nackdelar som otvivelaktigt finns. Vi föreslår därför inte att någon sådan påföljd eller verkställighetsform för unga införs.
SOU 1993:35 457
19 Beslutanderätten beträffande reak— tioner vid ungdomsbrott och för— farandet vid domstol
19. 1 Inledning
Enligt våra direktiv skall vi överväga vem som bör ha beslutanderätten i fråga om om reaktionerna vid brott av unga. Det framhålls att en möjlighet är att i allt väsentligt bibehålla den nuvarande regleringen av förhållandet mellan rättsväsende och socialtjänst men överlåta på socialtjänsten att både besluta om och verkställa reaktionerna. Departementschefen pekar dock på en rad skäl som talar emot en sådan ordning, inte minst att åtgärder som i praktiken är avsedda att vara reaktioner mot brott beslutas i en helt annan ordning än den som normalt gäller i brottmål. För vårt arbete skall det därför vara en utgångspunkt att besluten om nya reaktionsformer vid brott av unga - liksom när det gäller befintliga reaktioner - skall fattas inom rättsväsendet. I direktiven sägs vidare att vi därvid bör vara oförhindrade att överväga om domstolens sammansättning eller förfarandet i de fall som avgörs av domstol bör anpassas till målens särskilda karaktär.
19.2 Allmänt om beslutanderätten
Utgångspunkten för våra överväganden har alltså varit att eventuella nya reaktionsformer vid brott av unga - liksom när det gäller befintliga reaktioner — skall fattas inom rättsväsendet. Frågan är emellertid om den nuvarande fördelningen mellan polis, åklagare och domstol av beslutande- rätten inom rättsväsendet vid sådana brott bör behållas eller om det finns anledning att ändra på den. Det skulle då snarast vara fråga om att utvidga polis och åklagares beslutanderätt, eftersom det sannolikt inte är möjligt att i någon större utsträckning föra över ärenden som i dag handläggs av polis och åklagare (t.ex. ärenden som avgörs genom ordningsbot och strafföreläggande) till domstol.
Vi vill erinra om att Åklagarutredningen i sitt betänkande (SOU 1992:61) Ett reformerat åklagarväsende föreslår att möjligheterna till strafföreläggande och föreläggande av ordningsbotutvidgas genom att båda dessa reaktioner slås samman till ett institut — föreläggande av påföljd. Enligt det nya institutet, som beträffande förfarandet helt ansluter till dagens regler, skall åklagare få förelägga påföljd dels när brottet förskyller
458 SOU 1993:35
böter, oavsett vilket högsta straff som är stadgat för brottet, dels när det är uppenbart att påföljden skall bestämmas till villkorlig dom. Före- läggandet skall också få uppta medgivna enskilda anspråk. Polisman skall få utfärda bötesföreläggande i de fall brottet förskyller penningböter och upptagits i vad motsvarar dagens ordningsbotskatalog. Det innebär att möjligheter öppnas att ge ett sådant föreläggande exempelvis för lindrigare snatteribrott och andra enklare brott med dagsböter i straffskalan.
Det bör härvid påpekas att åklagare när det gäller brott av unga under 18 är redan i dag, enligt 6 a & LUL, har en möjlighet att, oavsett vilket högsta straff som är föreskrivet för brottet, utfärda strafföreläggande om det kan antas att den unge, om åtal väckts, skulle ha dömts endast till böter. Därvid skall åklagaren beakta de särskilda regler enligt vilka rätten kan döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
En av vinsterna med att flytta beslutanderätten i fråga om reaktionerna vid ungdomsbrott från domstol till polis och åklagare är att man kan spara en del tid med en sådan ordning. Om den misstänkte erkände gärningen skulle nämligen straffet kunna fastställas snabbt och effektivt. Avgörandet skulle då kunna komma i mycket nära anslutning till brottet, vilket anses vara särskilt positivt när det gäller ungdomar. Ytterligare en fördel är att den unge inte skulle behöva ställas inför domstol. Det anses nämligen av många att en brottmålsrättegång är särskilt påfrestande för en ung person.
Mot detta skall ställas de effekter som kan uppnås genom ett förfarande i domstol. Det sägs ofta att ett domstolsförfarande har en verkan i kriminalpolitiskt hänseende. Vi tror dock att man vid bedömningen av de brottsavhållande effekterna av straffrättskipningen inte bör fästa avgörande avseende vid domstolsförfarandet. I stället bör uppmärksammas hela det samlade förfarandet som följer på ett brott nämligen brottsupptäckten, brottsanmälan, polisens förundersökning, åtal, domstolsförhandling, särskilda rättverkningar etc. Varje skede i en lagföring har sannolikt sin kriminalpolitiska betydelse. Vad gäller domstolsförfarandet bör dock detta i stället i första hand bedömas utifrån de rättssäkerhetssynpunkter som betingat brottmålsprocessens utformning.
Det torde inte från något håll förnekas att rättegångsförfarandet innefattar den bästa garantin för materiellt riktiga avgöranden. Här behöver inte närmare ordas om fördelarna med det rådande processystemet med muntlighet, omedelbarhet och koncentration, med ett inför rätten utspelat tvåpartsförhållande byggt på förhandlingsprincipen, med vid- sträckta möjligheter för tilltalade att få biträde av offentliga försvarare etc. Den för rättegångsförfarandet utmärkande offentlighetsprincipen skall också här nämnas.
Mot det nu sagda skall ställas det förfarande som måste förutsättas äga rum när exempelvis åklagare skall besluta om reaktionerna vid brott av unga. Handläggningen kommer att äga rum i åklagarens enskilda tjänsterum, enligt sakens natur utan att offentlighet kan anordnas. Åklagaren får den dubbla rollen att vara företrädare för såväl statens anklagande som för en - i viss mån - dömande funktion. Materialet som ligger till grund för prövningen blir i det väsentliga skriftligt.
SOU 1993:35 459
Det är vår uppfattning att det endast kan komma i fråga att flytta över ytterligare rättskipningsuppgifter från domstol till polis/åklagare, om de tidsvinster man därigenom kan göra uppväger de nackdelar som otvivel— aktigt finns ur rättssäkerhetssynpunkt med en sådan ordning. Vi anser emellertid att så inte är fallet. De rättssäkerhetsgarantier och det med- borgarinflytande som är förenat med ett domstolsförfarande väger dock tyngre än den möjlighet till en snabbare handläggning man kan uppnå. Inte heller argumentet att de unga i största möjliga utsträckning bör hållas utanför domstolarna har enligt vår mening någon större tyngd. Vi tror att det både för den unges egen skull, och även för allmänhetens tilltro till rättsväsendet, är av stor vikt att den unge ställs inför domstol när väl den gräns är passerad då det inte kan komma i fråga att ge åtalsunderlåtelse och då det inte heller är tillräckligt med ett strafföreläggande. Saken skall då prövas av domstol.
Vi anser således på grund av det anförda att det inte bör komma i fråga att ytterligare utvidga den beslutanderätt som i dag tillkommer polis/åkla- gare vid brott av unga. Det är vår uppfattning att det i största möjliga ut- sträckning är domstol som skall besluta om reaktionerna vid ungdomsbrott.
19. 3 Ungdomsdomstol
19. 3.1 Inledning
I det följande kommer vi att i korthet något redogöra för den domstolsor- ganisation som finns i England, Tyskland och USA för handläggning av mål mot unga lagöverträdare. Inledningsvis vill vi framhålla att det är en grannlaga uppgift att redogöra för domstolsorganisationen och process- rätten i andra länder. Särskilt de anglosaxiska rättssystemen skiljer sig i väsentlig män från vårt eget rättssystem. Eftersom avsikten med detta avsnitt endast är att åskådliggöra några olika domstolsmodeller för att handlägga ungdomsmål, har vi avstått från att lämna en fullständig och detaljerad redogörelse för de olika ländernas system. En sådan kan ändå inte bli heltäckande. Vi har därför valt att i det följande lämna endast en kort beskrivning av huvuddragen i de olika ländernas system. Ytterligare material om utländsk rätt finns i Suzanne McMurphys avsnitt Selected Systems of Juvenile Justice (avsnitt 2, del B).
19. 3.2 Andra länder
England
I England är straffmyndighetsåldem 10 år. De som har fyllt 10 men inte 21 år betraktas som unga lagöverträdare (juvenile offender) och är indelade i olika ålderskategorier. De som har fyllt 10 men inte 14 år betecknas i lagstiftningen som children. När det gäller dessa barn finns det i lagstiftningen en presumtion för att de inte förstår skillnaden mellan "rätt
460 SOU 1993 :35
och fel" (the doli incapax rule). Denna presumtion måste brytas för att barnet skall kunna dömas för brott. Åklagaren måste styrka att barnet insett att det han har gjort "var fel". I praktiken är det därför mindre vanligt att barn i åldern 10-13 år ställs inför domstol. De som har fyllt 14 men inte 18 år betecknas som young persons och de som har fyllt 18 men inte 21 år som young adults.
Ett brottmål mot en vuxen lagöverträdare (18 år och äldre) kan i England i första instans avgöras (handläggningen av ett brottmål inleds alltidi magistrates' court) antingen i magistrates' court eller i crown court. Dessa båda domstolar skiljer sig åt på en rad olika sätt. De mest allvarliga brotten, t.ex. mord och våldtäkt (offences triable only on indictment), avgörs i crown court, där en lagfaren domare och jury dömer. Mindre allvarliga brott, t.ex. trafikbrott och fylleri (offences triable only summari— ly) avgörs i magistrates' court, där som regel endast lekmän dömer. En tredje kategori brottmål, t.ex. de flesta stölder och bedrägerier (offences triable either way), kan avgöras antingen i magistrates' court eller i crown court. Målet kan handläggas i magistrates' court om den tilltalade samtycker till det och ledamöterna i magistrates' court inte anser att målet i stället skall handläggas i crown court. En magistrates' court kan nämligen utdöma högst sex månaders fängelse (tolv månaders fängelse för två eller flera brott) och högst 5 000 pund i böter. Anser magistrates' court att brottet förskyller ett strängare straff kan domstolen, efter att ha hört målet, hänvisa det till crown court. En dom kan överklagas från magistrates' court till crown court. En crown court har då att tillämpa de påföljder som står till buds i magistrates” court. Det finns dock inget förbud mot reformatio in peius, dvs. crown court kan på den tilltalades egen talan döma honom till en svårare påföljd.
Vid sidan av magistrates* court och crown court finns i England sedan 1908 även ett system med särskilda ungdomsdomstolar, youth courts. Fram till ikraftträdandet av the Criminal Justice Act 1991 benämndes de juvenile courts. Dessa domstolar är en särskild form av magistrates' court, men de är alltså specialdomstolar och fristående från magistrates' court för vuxna. I en ungdomsdomstol handläggs brottmål där den tilltalade har fyllt 10 men inte 18 år. I vissa situationer skall dock ett brottmål mot en person i åldern 10—17 år handläggas i magistrates' court eller crown court. Det finns en mängd regler som styr detta. Det saknas anledning att här närmare gå in på dessa regler. Det kan dock nämnas att vissa mycket allvarliga brott, t.ex. våldtäkt (brott som kan leda till 14 års fängelse för en vuxen) skall handläggas i crown court och inte i ungdomsdomstolen. Även i de situationer en ung lagöverträdare i åldern 10-17 år är åtalad tillsammans med en vuxen skall målet handläggas i "vuxendomstolama".
Tanken bakom de engelska ungdomsdomstolama, liksom de ameri- kanska, är att man skall hålla barn och ungdomar borta från "vuxen— domstolama". I motsats till vad som gäller i USA har det dock i de engelska ungdomsdomstolarna alltid ställts upp samma rättssäkerhetskrav, krav på bevisning osv. som i "vuxendomstolama".
[ ungdomsdomstolen handläggs endast brottmål (criminal proceedings). Fram till ikraftträdandet av Childrens Act 1989 handlades i ungdomsdom-
SOU 1993:35 461
stolen även mål om s.k. status offences (se avsnittet om USA) och mål om omhändertagande av barn (care proceedings). Ungdomsdomstolen kunde då som påföljd för brott döma till care order. Det innebar som regel att den unge omhändertogs av de sociala myndigheterna och placerades i fosterhem eller på institution. En care order var inte tidsbestämd och kunde pågå till dess den unge fyllt 18 år. Mål om omhändertagande av barn handläggs alltså nu i en annan domstol (magistrates” family pro- ceedings court).
Ungdomsdomstolen håller som regel sina rättegångar i samma byggnad som magistrates” court, men är alltså en helt annan, självständig domstol. För att minimera de ungas kontakt med vuxna lagöverträdare hålls rättegångarna dock på andra tider än rättegångarna i magistrates' court. På en del platser, då oftast i större städer, finns dock särskilda domstolslo- kaler för ungdomsdomstolen.
I ungdomsdomstolen dömer vanligen tre lekmän (magistrates). Båda könen skall vara representerade. En magistrate är inte jurist men har fått viss juridisk utbildning. Till sin hjälp har rätten en utbildad jurist (clerk) som skall bistå bl.a. med råd i juridiska frågor. En clerk ingår dock inte i rätten. Magistrates som dömer i en ungdomsdomstol är utvalda bland andra magistrates och anses särskilt lämpade för att handlägga mål med ungdomar och har fått särskild utbildning för detta. De magistrates som tjänstgör i ungdomsdomstolen är vanligen yngre än sina kolleger i magistrates' court. Ungdomsdomstolen skall avgöra två frågor, dels skuldfrågan, dels påföljdsfrågan. De flesta tilltalade i ungdomsdomstolen medger dock ansvar för brott (plead guilty). De regler som gäller för handläggningen i ungdomsdomstolen skiljer sig på en rad olika sätt från de regler som gäller för handläggningen i magistrates' court. Bl.a. är domstolsförhandlingen inte offentlig och man försöker hålla rättegången på ett så informellt sätt och i en så avspänd atmosfär som möjligt. Ungdomsdomstolen inhämtar även olika typer av utredningar om den tilltalades personliga förhållanden, bl.a. "social enquiry report" (SER). En SER utförs av en tjänsteman inom frivården eller av en socialarbetare. Denna rapport innehåller uppgifter som inhämtats bl.a. från den unge själv, hans föräldrar och från olika myndighetsregister. I rapporten lämnas ett påföljdsförslag. Det finns inget krav på att den unge i ungdomsdoms- tolen skall företrädas av ett juridiskt ombud annat än om han riskerar att dömas till en frihetsberövande påföljd. Ombudet kan betalas av allmänna medel. Om den unge är under 16 år skall domstolen, om det inte kan anses oskäligt (unreasonable), förordna att vårdnadshavaren skall närvara vid rättegången. Om den unge har fyllt 16 men inte 18 år får domstolen förordna att vårdnadshavaren skall närvara vid rättegången.
Ett avgörande från ungdomsdomstolen kan av den unge överklagas till crown court.
Man försöker i så stor utsträckning som möjligt hålla de unga lag- överträdarna borta från domstolarna. En stor del av dem åtalas inte utan får i stället caution (ung. varning). År 1989 fick 79 % av de unga lagöverträdarna caution och 21 % åtalades. Samma år fick 14 % av de vuxna lagöverträdarna caution och 86 % åtalades.
462 SOU 1993 :35
Den som i England ställs inför domstol i ett brottmål kan, utöver att förpliktas utge ersättning till målsäganden (compensation order), ådömas en rad olika påföljder m.m. (i ungdomsdomstolen kan den unges föräldrar förpliktas att betala compensation order). I det följande kommer vi att lämna en mycket översiktlig redogörelse för dessa. Vid respektive påföljd eller liknande anges den ålderskategori som kan komma i fråga för åtgärden.
1. Absolute discharge (10 år och äldre). Domstolen finner den åtalade skyldig till brottet men meddelar påföljdseftergift.
2. Conditional discharge (10 år och äldre). Domstolen finner den åtalade skyldig till brottet men meddelar villkorad påföljdseftergift. Om den dömde inte begår nya brott inom en viss av domstolen bestämd tidsperiod, högst tre år, efterges påföljden. Begår den dömde nya brott under denna prövotid kan han dömas till gemensam påföljd för den gamla och den nya brottsligheten.
3. Fine (10 år och äldre). Böter är den vanligaste påföljden i ungdoms- domstolen. Den unges föräldrar kan av domstolen förpliktas att betala böterna.
4. Om absolute discharge, conditional discharge eller fine inte kan komma ifråga på grund av brottslighetens straffvärde, kan domstolen döma till någon form av community sentence. En community sentence består av en eller flera community orders. Domstolen skall välja den eller de community orders som är lämpligast för den dömde och som står i proportion till brottets straffvärde. 4 a) Community service order (16 år och äldre). Samhällstjänst mellan 40 och 240 timmar. 4 b) Probation order (16 år och äldre). Påföljden liknar den svenska skyddstillsynen och kan kombineras med olika typer av föreskrifter. 4 c) Combination order (16 år och äldre). Combination order utgör en kombination av community service order och probation order och kan bestå av mellan 40 och 100 timmars community service kombinerad med övervakning. 4 d) Curfew order (16 år och äldre). "Husarrest" eller skyldighet att uppehålla sig på annan bestämd plats under vissa tider. Curfew order får inte pågå längre tid än sammanlagt tolv månader. Det lägsta respektive högsta antalet timmar som en curfew order får pågå under en dag är två respektive tolv timmar. 4 e) Attendance centre order (10—20 år). Ett attendance centre är i drift på lördagseftermiddagar. Där får de dömda bl.a. delta i fysiskt ansträngan- de aktiviteter. 36 timmar är det maximala antalet timmar som kan dömas ut. 4 f) Supervision order (10—17 år). Denna påföljd kan alltså endast dömas ut av ungdomsdomstolen. Supervision order innebär att den unge ställs under övervakning av en socialarbetare eller en tjänsteman inom frivården (probation officer) och påföljden kan kombineras med olika typer av föreskrifter. 5) Om brottslighetens straffvärde är så högt att det inte kan komma ifråga med community sentence, kan påföljden bestämmas till fängelse -
SOU 1993:35 463
imprisonment (21 år och äldre). Under vissa förutsättningar kan fängelse— straffet bli villkorligt - suspended sentence of imprisonment (21 år och äldre).
6) Den som har fyllt 15 men inte 21 år får inte dömas till fängelse. Den frihetsberövande påföljd som får ådömas ungdomar i den här åldern år detention in a young ajjfender institution. Detta frihetsberövande verkställs inte i fängelser utan i särskilda institutioner. Ett sådant frihetsberövande får inte vara kortare än två månader när det gäller ungdomar i åldern 15— 17 år och inte kortare än 21 dagar när det gäller ungdomar i åldern 18-20 år. Frihetsberövandet får inte, om det inte är fråga om mycket allvarlig brottslighet, pågå längre tid än tolv månader. Betydligt längre frihetsbe- rövanden än tolv månader kan komma i fråga vid t.ex. mord.
Tyskland
Unga lagöverträdare särbehandlas sedan länge i Tyskland. Det tyska systemet kännetecknas, i likhet med det svenska, av att såväl socialtjänstén som rättsväsendet har ett ansvar för ungdomar som begår brott. Organisa- toriskt är det tyska systemet byggt upp kring en ungdomsdomstol som dömer ut särskilt för ungdomar avsedda påföljder. De grundläggande lagarna är Jugendgerichtgezets (JGG) och Sozialgezetsbuch (SGB) Achtes Buch, Kinder und Jugendhilfe. Sistnämnda lagstiftning trädde i kraft den 1 januari 1991 då den tidigare Reichjugendwohlfahrtsgezets upphörde att gälla. I det följande behandlas huvudsakligen de åtgärder som regleras i Jugendgerichtgezets.
Straffmyndighetsåldem i Tyskland är 14 år. Om ett barn under 14 år begår brott kan det bli föremål för åtgärder från socialtjänstens sida (Jugendamt). I de fall ett domstolsbeslut bedöms nödvändigt, exempelvis för att omhänderta den unge, meddelas detta av en förmynderskapsdomstol med stöd av reglerna i Sozialgezetsbuch. Det bör nämnas att sagda lagstiftning omfattar ungdomar upp till 17 år.
JGG omfattar i första hand åldersgruppen 14-17 år (Jugendliche). En ytterligare förutsättning för att en person skall bedömas vara straffmyndig är att han eller hon har förmåga att inse det felaktiga i gärningen och att handla därefter. JGG omfattar även åldersgruppen 18-20 år (Heranwach— sende) under förutsättning att det brott den unge begått bedöms vara en typisk ungdomsförseelse eller att han eller hon bedöms vara likställd med åldersgruppen 14-17 år i känslomässig och intellektuell utveckling. Tanken är att JGG:s regler skall tillämpas på 18-20 åringar i undantagsfall. I praktiken är det emellertid så att nästan hälften av de ungdomar som tillhör denna ålderskategori behandlas enligt JGG:s regler, i några delstater uppgår siffran till 95 %.
Den tyska ungdomsdomstolen är en särskild avdelning vid de lokala eller regionala domstolarna (Amtsgerichte eller Landesgerichte). Det är således inte fråga om en egentlig Specialdomstol utan om en allmän domstol i särskild sammansättning. I första instans är domstolen domför med antingen en ungdomsdomare som ensamdomare (Einzelrichter) eller med en ungdomsdomare och två nämndemän (Jugendschöffengericht).
464 SOU 1993 :35
Ungdomsdomaren som ensamdomare är behörig att avgöra mål i vilka påföljden förväntas bli uppfostringsåtgärder eller disciplinåtgärder. I undantagsfall kan ungdomsdomaren döma till ungdomsfängelse ett år. Jugendschöffengericht har behörighet att avgöra samtliga mål som inte avgörs av ensamdomare och som inte skall gå direkt till ungdoms- kammaren (Jugendkammer) vid Landesgericht. Ungdomskammaren består av tre ungdomsdomare och två nämndemän. Ungdomskammaren är första instans beträffande allvarligare brott, exempelvis mord och väpnade rån, och kan även pröva mål av större omfattning, exempelvis seriestölder begångna av ungdomsgäng. [ övrigt är ungdomskanunaren överinstans i mål som i första instans avgörs av ensamdomare. Mål som i första instans avgörs av Jugendschöffengericht överklagas direkt till Oberlandesgericht. I de högsta instanserna - Oberlandesgericht och Bundesgerichthof — finns inga ungdomsdomare utan domstolen dömer i vanlig sammansättning.
Enligt tankegången i JGG skall ungdomsdomaren ha erfarenhet av och vara verksam inom ungdomsvården. Domaren är centralfiguren i förfarandet. Han eller hon leder förhandlingarna, inleder förhören med den tilltalade och med vittnen och sakkunniga samt beslutar huruvida målet skall läggas ner eller om förfarandet skall fortsätta. I lagen föreskrivs att ungdomsdomaren och förmynderskapsdomaren bör vara samma person. Ungdomsdomaren är även "verkställighetsledare", Vollzugsleiter, vilket bl.a. innebär att han eller hon beslutar om villkorlig frigivning från ungdomsfängelsestraff samt om vilka åtgärder som skall vidtas om meddelade föreskrifter inte följs. Ungdomsdomaren övervakar även verkställigheten av arreståtgärdema.
Även på åklagarsidan finns särskilda ungdomsåklagare (Jugendstaatsan- wälte). Ungdomsåklagarna skall vara verksamma inom och ha erfarenhet av ungdomsvården.
Ytterligare en aktör som bör omnämnas är den s.k. Jugendgerichtshilfe. Jugendgerichtshilfe hör till das Jugendamt, ungdomstjänsten, vilken som tidigare framgått, sorterar under socialtjänsten. Jugendgerichtshilfe består av socialarbetare och socialpedagoger. De skall utreda den unges sociala bakgrund, personlighet och förhållanden vid brottet. Vidare skall de föreslå vilka åtgärder domstolen bör vidta. De övervakar även att av domstolen beslutade disciplinåtgärder fullföljs. Under verkställigheten skall de kontinuerligt avlägga rapporter till domaren. De skall även hålla kontakt med ungdomar som verkställer ungdomsfängelsestraff och understödja dem i samband med frigivningen.
Det har riktats kritik mot systemet. Det krav på att domare och åklagare skall ha särskild erfarenhet av ungdomsfrågor som ställs upp i lagen har inte kunnat uppfyllas. Undersökningar visar att förfarandet inför ungdoms— domstolen varierar och till stor del beror på den enskilde domarens personlighet. I praktiken är det vidare så att mer än hälften av ungdoms- åklagama arbetar även med allmänna brottmål medan omvänt två tredjedelar av de domare och åklagare som arbetar med allmänna brottmål handlägger även ungdomsmål. Vidare har undersökningar visat att åklagarna inte utnyttjar Jugendgerichtshilfe i avsedd omfattning och att Jugendgerichtshilfe överhuvudtaget har ett mycket begränsat inflytande
SOU 1993:35 465
över domstolens avgörande. Den målkonflikt, mellan uppfostran och hjälp
å ena sidan och straff å andra sidan, som finns inbyggd i systemet,
kommer tydligt till uttryck i just Jugendgerichtshilfes verksamhet. (Ytterligare material om tysk rätt redovisas i avsnitt 3, del B).
U.S.A.
Man kan generellt säga om det amerikanska ungdomssystemet att det finns minst lika många modeller som det finns delstater. Vi kommer därför att inskränka oss till att lämna en mycket översiktlig redogörelse för vissa huvuddrag i det amerikanska systemet och en del av den kritik som har riktats mot det.
I USA finns sedan sekelskiftet ett system med Juvenile Courts. Dessa domstolar, som på svenska kan översättas med ungdomsdomstolar, är specialdomstolar skilda från de domstolar som handlägger brottmål med vuxna lagöverträdare. I vissa situationer, bl.a. beroende på brottets svårhetsgrad, kan emellertid en underårig hänvisas till vuxensystemet och dömas där. Ungdomsdomstolen handlägger emellertid inte bara vad vi betecknar som brottmål utan även de fall där det kan finnas skäl för ett ingripande från samhällets sida på grund av den unges eget beteende eller på grund av den miljö han vistas i, alltså de fall som i Sverige handläggs av allmän förvaltningsdomstol med stöd av 2 och 3 åå LVU. Vid en be- skrivning av det amerikanska systemet är det således viktigt att hålla i minnet att det engelska begreppet juvenile delinquency saknar en direkt motsvarighet i svensk lagstiftning. Begreppet juvenile delinquency är vidare än det svenska uttrycket ungdomsbrottslighet. Juvenile delinquency innefattar s.k. status offences dvs. gärningar som betraktas som brott om de begås av en ungdom men inte om de begås av en vuxen. Som exempel kan nämnas fylleri, att rymma från sitt hem, lösdriveri och andra handlingar som kan anses farliga för en ung människas utveckling. Det är alltså att observera att ingripanden i Sverige i dessa fall sker enligt sociallagstiftningen medan de i USA sker enligt strafflagstiftningen. Beträffande vissa påföljder fullgör ungdomsdomstolen även uppgiften som "verkställighetsledare". Denna redogörelse tar närmast sikte på de situationer där den unge har begått brott.
Avsikten med införandet av ungdomsdomstolar var att skapa ett system där de unga kunde särbehandlas på grund av deras särskilda behov och där man skulle ersätta det traditionella straffet med individanpassade be- handlingsåtgärder i syfte att rehabilitera den unge i stället för att straffa honom. Skaparna av systemet med ungdomsdomstolar, vilket byggde på den s.k. behandlingstanken, föreställde sig en informell domstol vars åtgärder syftade till att tillgodose "barnets bästa".
Doktrinen om parens patriae, att staten hade ett ansvar och en rätt att sätta sig i föräldrarnas ställe och överta kontrollen över barnet om föräldrarna inte kunde eller inte ville ta sitt ansvar eller om barnet utgjorde ett samhälleligt problem genom sin brottsliga verksamhet, legitimerade samhällets ingripande mot den unge. Parens patriae doktrinen gjorde alltså ingen skillnad på en kriminell och en icke kriminell ungdom, vilket
466 SOU 1993:35
understödde teorin om att förhandlingarna i ungdomsdomstolen till sin innebörd snarare var en form av civilmål än brottmål.
Genom att systemet med ungdomsdomstolar gjorde skillnad mellan de unga och de vuxna lagöverträdarna förkastades också det regelverk som styrde förfarandet vid brottmålsrättegångar mot vuxna. Procedurreglema modifierades för att eliminera varje likhet med en brottmålsrättegång. Ungdomsmålen handlades i en separat domstolsbyggnad och man skapade en eufemistisk terminologi, allt för att undvika den stigmatisering en brottmålsrättegång ansågs innebära. I samma syfte ägde förhandlingarna rum inom stängda dörrar, tillgången till handlingar i målet var begränsad, förhandlingen protokollerades inte och domstolen fann i sitt utslag att barnen var kriminella (delinquent) snarare än skyldiga till ett visst åtalat brott. Detta hade sin grund i att det inte var det aktuella brottet som stod i centrum utan den unges bakgrund. På grund härav ansågs det också obehövligt med jury, försvarare, bevisregler och överhuvudtaget de processregler som styrde det vuxna systemet.
Tanken med systemet var att en lagfaren domare, assisterad av social- arbetare, skulle undersöka den unges bakgrund, finna anledningen till den ifrågavarande missanpassningen, och upprätta en behandlingsplan för att möta den unges behov. Ungdomsdomstolen hade mycket stora möjligheter att beroende på omständigheterna i det enskilda fallet vidta åtgärder för "barnets bästa". Domstolen samlade så mycket information som möjligt om den unge - hans livs historia, hans karaktär, hans sociala miljö m.m. - under antagande att en vetenskaplig analys av den unges förflutna skapade bäst förutsättningar för att finna den korrekta diagnosen och botemedlet. Domstolen fäste mindre vikt vid det brott som den unge hade begått eftersom det inte sa särskilt mycket om barnets verkliga behov. Vid förhandlingarna fäste domstolen i stället främst uppmärksamhet på den unges karaktär och livsstil. Domstolens förordnanden kunde avse återstoden av tiden fram till myndighetsdagen och reaktionen var diskretionär, tidsobestämd och stod inte i proportion till brottet. Domstolen hade maximal handlingsfrihet för att främja flexibilitet vid ställandet av diagnos och bestämmande av behandling. Det brott som var anledningen till att den unge ställdes inför ungdomsdomstolen påverkade, som nyss nämnts, varken intensiteten eller längden av ingripandet eftersom varje barns verkliga behov är olika.
Trots kritik bestod systemet med ungdomsdomstolari princip oförändrat fram till 1960-talet. Genom en dom av USA:s högsta domstol 1967 i rättsfallet In re Gault, 387 U.S.l (1967) började man emellertid förändra ungdomsdomstolama genom införandet av formella procedurregler. Om- ständigheterna i målet var i korthet följande. Den 15-årige Gerald Gault beskylldes av en kvinna för att tillsammans med en annan ungdom ha ringt obscena telefonsamtal. Gerald Gault omhändertogs, berövades friheten över natten, utan att hans föräldrar fick något meddelande härom, och ställdes nästa dag inför ungdomsdomstolen. I domstolen påstods att Gerald Gault var en kriminell (delinquent) underårig i behov av vård och domstolens beskydd. Huvudvittnet var inte närvarande, inga vittnesmål avgavs och inget protokoll fördes vid förhandlingen. Domaren förhörde
SOU 1993 :35 467
Gerald Gault som uppenbarligen lämnade sådana svar att han utpekade sig själv som skyldig till anklagelserna (made incriminating responses). Inte vid något tillfälle biträddes Gerald Gault av ett ombud eller informerades om sin rätt till ombud. Efter förhöret förordnade domaren att Gerald Gault alltjämt skulle vara omhändertagen i avvaktan på åtgärdsbestämningen. Veckan därefter dömdes Gerald Gault till ungdomsanstalt för återstoden av sin tid som underårig (till 21 års ålder). Det kan nämnas att om Gerald Gault varit vuxen hade han dömts till maximalt 50 dollars böter eller två månaders fängelse.
Högsta domstolen, som upphävde domen från ungdomsdomstolen, anförde i domen bl.a. att en otyglad diskretionär makt, hur goda syftena än må vara, ofta är ett klent substitut för principer och formella pro- cedurregler och drog slutsatsen att avsaknaden av procedurregler ofta leder till godtycke i dömandet. Rättsfallet innebar att det i förfarandet vid ungdomsdomstolen infördes vissa procedurregler för att garantera rättssäkerhet, bl.a. rätten till ombud, rätten att ta del av anklagelsen, rätten att konfrontera och korsförhöra vittnen. Högsta domstolen fortsatte därefter i en rad rättsfall att utjämna en del av skillnaderna mellan de båda systemen. Som ett exempel kan nämnas rättsfallet Kent v U.S. (1966) där Högsta domstolen gav den underårige rätt att ta del av de handlingar i målet som ligger till grund för domstolens ställningstagande (discovery). 1970 slog Högsta domstolen fast att bevisningen för en fällande dom även i ungdomsdomstolen skall ha den styrkan att det är ställt utom rimligt tvivel att den åtalade är skyldig (In re Winship 397 U.S.358 1970). I rättsfallet McKeiver v Pennsylvania, 403 U.S.528 (1971) förvägrade Högsta domstolen emellertid de unga den för vuxna författningsenliga rätten till juryrättegång och hejdade därmed utvecklingen mot lika procedurregler i de båda systemen. Högsta domstolen fruktade att juryrättegångar skulle verka negativt på det informella förfarandet i ungdomsdomstolen och skapa ett system som rent processrättsligt inte skilde sig från vuxensystemet. Därmed kunde man ifrågasätta behovet av särskilda ungdomsdomstolar. Högsta domstolen rättfärdigade procedurskill- nadema mellan de olika systemen med att det beträffande de unga gällde behandling och beträffande de vuxna straff och att denna terapeutiska inriktning inte krävde lika många procedurregler. Domstolen analyserade dock inte de skillnader mellan behandling och straff som motiverade de olika procedurreglema.
Systemet med ungdomsdomstolar har i tiden därefter genomgått ytterligare en hel del förändringar, både genom lagstiftning och rättspraxis. De har inneburit ett närmande till den ordinära brottmålsprocessen, både procedur- och innehållsmässigt. Graden av närmande varierar naturligtvis från delstat till delstat och vad som sägs i det följande gäller inte generellt. Proportionella och tidsbestämda påföljder döms nu ut varvid man utgår från det aktuella brottets straffvärde och tidigare brottslighet, och det är detta, och inte "barnets bästa", som avgör längden och intensiteten av ingripandet samt var den unge skall placeras under verkställigheten. Systemet utsätts emellertid fortfarande för stor kritik och kritiker frågar sig, om det verkligen är nödvändigt att ha ett särskilt system för de unga,
468 SOU 1993:35
vars enda egentliga skillnad är att rättssäkerheten inte är lika stor i ungdomsdomstolen. Eftersom strafftänkandet nu spelar en större roll i ungdomsdomstolen får procedurfrågoma en allt större betydelse. Det finns kritiker som menar att även om procedurreglerna rent teoretiskt liknar varandra i de båda systemen så är det i realiteten så att den rättssäkerhet den unge i normalfallet har i ungdomsdomstolen är lägre än det minimum av rättssäkerhet de vuxna har i den ordinära brottmålsprocessen, och att det aldrig skulle accepteras att vuxna, som riskerar frihetsberövande, dömdes i ett system som ungdomsdomstolar. Detta hänger bl.a. samman med att juryrättegångar i princip inte förekommer och att ungdomsdom- stolama, på samma grunder som när det gäller vuxna, accepterar att de unga avsäger sig den författningsenliga rätten till ombud och inte tar hänsyn till att de unga inte i samma utsträckning som de vuxna har förmåga att rätt bedöma sitt behov av ombud. Det finns röster i den amerikanska debatten som anser att det är bättre att avskaffa ungdoms- domstolama och i stället låta de unga dömas i samma system som de vuxna med alla de procedurregler som där finns för att garantera rättssäkerhet och att vuxensystemet i stället anpassas efter de ungas särskilda behov (jfr Barry Feld "The Juvenile Court Meets the Principle of Offense: Punishment, Treatment and the Difference it Makes, Boston University Law Review 1988:5 och Barry Feld "The Transformation of the Juvenile Court", Minnesota Law Review 199123).
19.3.3 Innebörden av en ungdomsdomstol
Av skäl som vi redogjort för i det föregående anser vi att det bör vara domstol som skall besluta om reaktionerna vid brott av unga lagöverträ- dare. Man kan därvid tänka sig två olika domstolsmodeller för hand- läggning av ungdomsmål. Antingen en Specialdomstol i form av en från de allmänna domstolarna fristående ungdomsdomstol eller allmän domstol, där handläggningen är särskilt anpassad efter de ungas särskilda behov. Båda modellerna kan egentligen kallas för ungdomsdomstol.
19.3.3.1 Fristående ungdomsdomstol
Det finns förespråkare för uppfattningen att underåriga inte bör utsättas för obehaget att ställas inför allmän domstol utan att handläggningen av ungdomsmål bör ske i annan ordning. Det starkaste motivet därför torde vara att en domstolsförhandling anses alltför påfrestande för många unga och att den kan bidra till en stigmatiseringseffekt. Andra argument är att en ungdomsdomstol kan erbjuda snabbare och mer konsekvent hand- läggning av ungdomsmålen och att det är en fördel, om domstolen har en social inriktning och är förankrad inom socialtjänsten eftersom de underåriga står under barna- och ungdomsvårdens ansvar. Det finns som ovan nämnts exempel på länder där man valt att inrätta särskilda ungdoms- domstolar, t.ex. i USA.
Även i Sverige har vid upprepade tillfällen ifrågasatts att flytta över brottmålen mot unga tilltalade från de allmänna domstolarna till andra
SOU 1993:35 469
organ. Redan 1911, vid kriminalistkongressen i Stockholm, föreslogs att bamavårdsnämndema skulle ställas under ordförandeskap av personer med domarkompetens samt erhålla befogenhet att uppta åtal mot misstänkta under 18 år. Förslaget övervägdes av Fattigvårdslagstiftningskonnnittén men ansågs av skäl, som utvecklats i kommitténs den 19 april 1921 avgivna betänkande angående samhällets barnavård, inte lämpligen böra genomföras. Även de sakkunniga, som sedermera tillkallades för att utreda frågan om ungdomsbrottslighetens bekämpande, ställde sig i sitt år 1922 avgivna betänkande med förslag till lag om tvångsuppfostran m.m. (SOU 1922:46) avvisande till tanken att inrätta specialdomstolar för nu ifrågava- rande mål. I stället borde enligt de sakkunnigas mening förfarandet vid de allmänna domstolarna i brottmål mot ungdom anpassas efter de särskilda förhållandena i dylika mål. I sådant syfte föreslog de sakkunniga bestämmelser om ökad användning av särskild förundersökning (person- undersökning) samt om utsträckt befogenhet för rätten att förordna om handläggning inom stängda dörrar. Förslaget ledde till att en särskild lag om förfarandet i brottmål mot minderåriga utfärdades den 6 juni 1924 (SFS 1924:206), vilken ersatte lagen (1902z72) innefattande vissa bestämmelser om förfarandet i brottmål rörande minderåriga. 1924 års lag ersattes sedan av lag (1939:315) om särskild förundersökning i brottmål och av lagen den 22 juni 1939 med vissa bestämmelser om mål rörande brott av underårig (SFS 1939:316). Frågan om en Specialdomstol för hand- läggning av ungdomsmål väcktes på nytt i Processlagberedningens betänkande SOU 1944:9—10. Bakgrunden var att Processlagberedningen i sitt år 1938 avgivna betänkande med förslag till ny rättegångsbalk (SOU 1938:43-44) inte tagit ställning till frågan om rättegången mot unga lagöverträdare, men yttrat att de förutsatte att en särskild utredning om detta kom till stånd (SOU 1938:44 s. 4). I anslutning till vad beredningen yttrat anförde första särskilda lagutskottet vid 1942 års riksdag i sitt utlåtande över propositionen med förslag till ny rättegångsbalk, att lekmän med särskild erfarenhet bland annat i fråga om ungdomsvård borde medverka vid handläggningen av mål, i vilka väckts åtal mot unga personer. Formerna för denna medverkan borde enligt utskottets mening närmare övervägas vid det fortsatta lagstiftningsarbetet (s. 88). Utskottets utlåtande i denna del godkändes av riksdagen.
Vid den utredning som Processlagberedningen vidtog angående den lämpligaste formen för en sådan medverkan (SOU 1944:9-10), fann beredningen starka betänkligheter möta mot att inrätta en Specialdomstol för att handlägga ungdomsmålen, en ungdomsdomstol, vilken skulle bestå av en lagfaren domare och några få i ungdomsvård särskilt erfarna personer; domstolens förhandlingar skulle dessutom vara undandragna offentligheten. Beredningens motivering för sitt ställningstagande var följande.
"Mot en sådan sammansättning av domstolen kunna dock å andra sidan starka skäl anföras. De organisatoriska svårigheter, som enligt vad beredningen tidigare framhållit i allmänhet göra sig gällande vid inrättande av specialdomstolar, framträda i detta fall med särskild styrka. Det torde icke kunna förväntas, att mera lokalt förlagda
470 SOU 1993 : 35
ungdomsdomstolar skulle annat än i de största städerna erhålla full sysselsättning; en mer eller mindre långt driven centralisering av rättskipningen å detta område torde av flera skäl vara olämplig. Det har vidare gjorts gällande, att en domstol, sammansatt av en lagfaren domare med ett mindre antal lekmän som bisittare, icke erbjöde tillräckliga garantier ur rättssäkerhetssynpunkt. De sakkunniga bisittarna i domstolen kunde på grund av sin ställning och sina speciella kvalifika— tioner befaras komma att mera ägna uppmärksamhet åt frågan om den lämpligaste behandlingen av den tilltalade ur korrektionssynpunkt, mindre däremot åt den i straffprocessen än viktigare frågan om hans skuld till brottet. Detta förhållande skulle framkalla krav på en förstärkning av domstolen, särskilt i grova brottmål. En alltför långt gående specialisering i domstolens sammansättning skulle ock utgöra hinder för gemensam handläggning av åtal mot unga och mot vuxna, även då en sådan handläggning vore påkallad av processuella skäl; en uppdelning av handläggningen i olika rättegångar och inför skilda domstolar skulle medföra stora praktiska olägenheter" (SOU 1944:10 s. 11).
Processlagberedningen ansåg att de betänkligheter som kunde anföras mot ungdomsdomstolar inte kunde frånkännas betydelse och ansåg sig i första hand ha anledning undersöka, om inte syftet med att tillföra domstolen särskild sakkunskap i ungdomsmål kunde uppnås genom mindre ingripande åtgärder, om möjligt inom dåvarande domstolsorganisation. I ett lagutkast, som underställdes åtskilliga myndigheter och sammanslutningar, föreslog beredningen att det vid underrätt skulle utses ett antal med fostran och handledning av ungdom särskilt förtrogna personer, ungdomsnämn— demän, vilka skulle ta plats i nämnden, vid sidan av övriga nämndemän, vid handläggning av ungdomsmål. Detta förslag avvisades med motivering- en att det skulle vara alltför svårt att finna personer med de erforderliga förutsättningarna för att tjänstgöra som ungdomsnämndemän samt även att de särskilda ungdomsnämndemännen inte skulle få den särskilda erfarenhet av domargöromål som var önskvärd ur rättssäkerhetssynpunkt. Med hänsyn till dessa invändningar fann beredningen att ett tillfredsställande resultat kunde uppnås genom en föreskrift, att för tjänstgöring i nämnden vid behandling av ungdomsmål skall företrädesvis anlitas nämndemän med insikt och erfarenhet i vård och fostran av ungdom. Beredningen uttalade bl.a. följande.
"Det får då ankomma på väljarna att tillse, att dylik insikt och erfarenhet finnes företrädd bland nämndemännen. Särskilt vid rådhus- rätt, där alla nämndemän väljas av samma korporation, stadsfullmäkti- ge, torde denna synpunkt i allmänhet utan svårighet kunna beaktas, och (2139 åar också kunna förväntas, att så kommer att ske" (SOU 1944:10 5.
Första lagutskottet uttalade vid 1946 års riksdag i sitt utlåtande nr 59 s. 22 följande.
"Det i propositionen framlagda förslaget till lag med vissa bestämmelser om mål rörande brott av underårig synes utskottet förtjäna särskild upp— märksamhet. I likhet med vad som uttalats av första särskilda utskottet vid 1942 års riksdag hyser utskottet den uppfattningen att lekmän med
SOU 1993:35 471
särskild erfarenhet bland annat i fråga om ungdomsvård böra medverka i mål, i vilka väckts åtal mot unga personer. Ur denna synpunkt skulle det måhända ha varit mest ändamålsenligt att inrätta särskilda ungdoms- domstolar. Emellertid tala däremot praktiska skäl av sådan styrka, att utskottet liksom processlagberedningen och departementschefen vill förorda, att behovet av särskild sakkunskap i ungdomsmål tillgodoses inom ramen för den nuvarande domstolsorganisationen".
Processlagberedningens förslag ledde till att i lagen (1946:862) med vissa bestämmelser om mål rörande brott av underårig intogs följande be- stämmelse i 4 5. "Vid underrätt böra i fall, som avses i 3 5, för tjänst- göring i nämnden företrädesvis anlitas nämndemän med insikt och erfarenhet i vård och fostran av ungdom". Denna bestämmelse fördes sedan över till 10 & LUL och finns där alltjämt.
Även i dag framförs i olika sammanhang krav på en ungdomsdomstol. Mera sällan klargörs i debatten vad som egentligen avses med begreppet ungdomsdomstol. I motion 1990/91:JuU821 föreslås i anslutning till frågan om s.k. jourdomstolar bör införas, att behovet av särskilda domstolar för unga bör utredas. l motionen sägs att en ungdomsdomstol kan utgöra ett alternativ till jourdomstol. Justitieutskottet uttalade följande med anledning av bl.a. denna motion.
" Förra våren tog utskottet senast ställning till liknande motionsönskemål (se 1989/90:JuU29 s. 23). Utskottet avstyrkte bifall till motionerna med hänvisning till att unga lagöverträdare i princip inte skall bli föremål för domstolsbehandling utan andra vägar i huvudsak bör väljas för att få till stånd en snabbare behandling. Frågan kommer att bli föremål för över— väganden inom ungdomsbrottskommittén. Mot bakgrund av rådande beredningsläge bör riksdagen inte vidta några åtgärder enligt utskottets uppfattning. Motionsyrkandena avstyrks." (bet. 1990/911JuU19 s. 14).
En fristående ungdomsdomstol kan enligt vår uppfattning vara sammansatt av en lagfaren domare, som är särskilt lämpad för denna uppgift, och socialt verksamma tjänstemän och lekmän som har särskild erfarenhet av ungdomsproblem. De socialt verksamma tjänstemännen kan antingen ta plats i rätten eller tjänstgöra som rådgivare åt den lagfarne domaren. Nuvarande regler om förundersökning, åtalsprövning och väckande av åtal står kvar. Skillnaden är bara den att målet destineras till den särskilda ungdomsdomstolen i stället för den allmänna domstolen. Det är ungdoms- domstolen som skall pröva skuldfrågan och bestämma vilka åtgärder som skall vidtas med den unge lagöverträdaren. Om en ungdomsdomstol enligt amerikansk modell skulle införas, innebär det att ungdomsdomstolen skulle överta länsrättens beslutanderätt i samtliga beteende- och miljöfall enligt LVU. Tvångsvård kunde då bl.a. vara påkallad på grund av såväl brottslig verksamhet som av missbruk eller något "annat socialt nedbrytande beteende" En ungdomsdomstol av amerikansk modell skulle kunna ogilla åtalet, men besluta om tvångsomhändertagande på någon annan grund.
I den fristående ungdomsdomstolen skulle målen handläggas på ett fritt och otvunget sätt utan den formella bundenhet till regelsystemet som utmärker brottmålsprocessen. Stort utrymme under förhandlingen borde
472 SOU 1993:35
ägnas åt den underåriges sociala situation och personliga förhållanden medan den straffrättsliga bedömningen kunde begränsas till att fastställa skulden. Huvudvikten borde ägnas åt att finna åtgärder som är lämpade i det individuella fallet. Det skulle krävas ett flexibelt sanktionssystem som kan erbjuda domstolen möjligheter att "laga efter läge" och välja åtgärder som kan skräddarsys för den underårige. Ungdomsdomstolens roll skulle vara en annan än den allmänna domstolens. Den skulle aktivt verka för att underlaget för åtgärdsbestämningen blir fullständigt och borde också aktivt följa upp resultatet av sin verksamhet, hålla sig fortlöpande underrättad om den underåriges situation och gripa in när ytterligare åtgärder behöver sättas in. Ungdomsdomstolen skulle vara en specialdomstol där det skulle finnas särskilda regler för handläggningen och där rättegångsbalkens regler om rättegången i brottmål inte skulle vara tillämpliga.
19.3.3.2 Särskild handläggning av ungdomsmål vid allmän domstol
Den andra modellen bygger på tanken att ungdomsmålen liksom nu skall handläggas vid allmän domstol men i särskild ordning. Vid de större tingsrätterna kan uppgiften läggas på en särskild ungdomsbrottsavdelning, vid de mindre får man välja en annan lösning, t.ex. ungdomsrotel. Huvudsaken är att målen särskiljs från andra brottmål och att de som dömer är särskilt kvalificerade för denna uppgift. Brottmålsförfarandet kan också på olika sätt anpassas till de underårigas behov. En fördel med denna modell är att verksamheten kan knyta an till den rådande ordningen ibrottmålsprocessen. Även denna domstolsmodell kan kallas för ungdoms- domstol eftersom handläggningen är särskilt anpassad efter de unga.
19.3.4 Våra överväganden och förslag
Man bör avstå från att inrätta en från från de allmänna domstolarna fristående specialdomstol för att handlägga ungdomsmål. Vi föreslår att ungdomsmålen i stället skall handläggas i särskild ordning vid de allmänna domstolarna där förfarandet kan anpassas efter de ungas särskilda behov.
Även om vi anser att det är befogat att särskilja ungdomsmålen från andra brottmål måste man likväl hålla fast vid vissa oeftergivliga principer för ett domstolsförfarande; rättssäkerhet, rättvisa och konsekvens i tillämp- ningen av regelsystemet. De formella regler i rättegångsbalken som styr brottmålsprocessen garanterar dessa principer och det finns påtagliga risker att dessa principer sätts åsido om handläggningen sker på ett "fritt, otvunget och informellt" sätt (jfr den kritik som riktats mot det amerikan- ska systemet med Juvenile Courts, avsnitt 19.3.2). En ordinär brott— målsprocess ger förmodligen också de bästa garantiema för att ansvars-
SOU 1993:35 473
frågan blir ordentligt utredd och att det ställs höga krav på bevisningens styrka.
För att inrätta en specialdomstol krävs också mycket starka skäl. De skäl som kan åberopas för en fristående ungdomsdomstol är inte över- tygande. Det kan också med skäl ifrågasättas om det finns ett tillräckligt målunderlag för en sådan domstol. Önskemålet att bättre anpassa brottmålsprocessen till de ungas behov kan lika väl tillgodoses inom ramen för rättegången i brottmål.
Användandet av specialdomstolar inom vissa rättsområden ligger inte heller i tiden. I en inom Justitiedepartementet utarbetad promemoria (Ds 1992:38) Domstolsväsendet, organisation och administration i framtiden sägs att ett framtida domstolsväsende av både praktiska och principiella skäl bör vara mer sammhället än i dag och att detta bl.a. betyder att specialdomstolama i möjligaste mån bör avskaffas och deras verksamhet inordnas i någon av de allmänna domstolsorganisationema (s. 123). I promemorian aviseras en utredning inom regeringskansliet med denna inriktning. I promemorian anförs vidare att "en fristående specialdomstol skall accepteras endast om det finns mycket starka skäl för en särreglering inom ett visst rättsområde. Däremot bör det inte vara uteslutet att — på sätt som skett på bl.a. tingsrättsområdet - tillgodose behovet av specialkompe— tens genom bl.a. särskilda forum- och domförhetsregler" (s. 155). Som nackdelar med specialdomstolar framhålls bl.a. följande. "Gemensamt för samtliga specialdomstolar är att de var och en handlägger mål inom ett begränsat rättsområde. Det har å ena sidan den fördelen att domarna får specialkunskaper på de aktuella områdena. Samtidigt kan domarna riskera att förlora den allmänna överblicken över rättskipningen. Specialiseringen har också inneburit att domstolarna periodvis har haft svårt att rekrytera personal, framför allt föredragande" (s. 1240. I promemorian sägs vidare att specialdomstolama genomgående är relativt små och sårbara och saknar flexibilitet inom organisationen, vilket innebär bl.a. att kostnaderna för administrationen i vissa specialdomstolar blir förhållandevis höga (s. 125).
Vi anser att de argument som kan anföras till stöd för att inrätta en specialdomstol för handläggning av ungdomsmål inte är så starka att en sådan bör införas, utan ungdomsmålen bör i stället handläggas i särskild ordning vid de allmänna domstolarna där förfarandet kan anpassas efter de ungas särskilda behov. Hur allmän domstol skall vara organiserad och sammansatt vid handläggningen av ungdomsmål och hur förfarandet i dessa mål skall gå till kommer vi att redovisa i det följande.
474 SOU 1993:35
19.4 Allmän domstols organisation och sam- mansättning vid handläggning av ungdoms- mål
19.4.1 Inledning
Som framgått av föregående avsnitt är det vår uppfattning att ungdoms- målen även i fortsättningen skall handläggas vid allmän domstol. Enligt våra direktiv är vi oförhindrade att överväga om domstolens samman- sättning eller förfarandet i de fall som avgörs i domstol bör anpassas till målens särskilda karaktär. I de närmast följande avsnitten kommer vi därför att utveckla hur vi anser att allmän domstol bör vara organiserad och sammansatt vid handläggning av ungdomsmål. I avsnitt 19.8 och 19.9 kommer vi sedan att behandla förfarandereglerna.
Inledningsvis skall påpekas att våra förslag i fråga om domstolens organisation och sammansättning vid handläggning av ungdomsmål endast tar sikte på tingsrätterna och hovrättema.
Med ungdomsmål avses i detta avsnitt samtliga de olika typer av brott- mål - ordinära brottmål, frågor om undanröjande av skyddstillsyn, verkställighetsfrågor (om Domstolsutredningens förslag att avskaffa övervakningsnämndema genomförs), m.m. - som kan förekomma och där det finns en tilltalad som är under 21 år. Om det i ett brottmål före- kommer två tilltalade och endast en av dem är under 21 år skall målet likväl handläggas som ett ungdomsmål. Våra förslag i det följande innehåller nämligen inget som kan anses vara till nackdel för en vuxen lagöverträdare. Det är därför inget som hindrar att målen handläggs gemensamt enligt reglerna för ungdomsmål. Om det är lämpligare kan målen naturligtvis särskiljas och handläggas i olika rättegångar.
19.4.2 Uppgifter/måltyper
Den ordning vi föreslår beträffande brottmålen innebär egentligen ingen förändring i förhållande till vad som gäller idag. Allmän domstol kommer alltså även i fortsättningen att handlägga alla brottmål. Vårt förslag innebär endast att allmän domstols organisation förändras vad avser handlägg- ningen av ungdomsmål, genom införandet av ungdomsrotlar m.m., så att den anpassas efter de ungas särskilda behov. På ungdomsrotlama kommer också att handläggas alla de fall där det är fråga om straffprocessuella tvångsåtgärder eller andra omedelbara omhändertaganden av unga i den mån sådana ligger under allmän domstol. Denna fråga kommer att behandlas i avsnitt 20, Snabba ingripanden vid brott av unga.
SOU l993:35 475
19.4.3 Tingsrätt
Vi föreslår att samtliga brottmål mot unga i åldern 15 - 20 år skall samlas och handläggas på särskilda ungdomsrotlar vid tingsrätterna. Vi föreslår vidare att den som skall ha ansvaret för en ungdomsrotel och döma i dessa mål som regel skall vara ordinarie domare. Vi föreslår dessutom att nämnd alltid skall ingå i rätten när ett ungdomsmål avgörs och att nämnden, om hinder inte möter, skall bestå av åtminstone en nämndeman som har särskild insikt och erfarenhet beträffande vård och fostran av ungdom.
Som vi tidigare framhållit anser vi att ungdomsmålen bör särskiljas från övriga brottmål men att handläggningen skall ske inom ramen för de allmänna domstolarna. Den specialiseringstanke vi framförde i avsnittet om utredningsförfarandet och samarbetsfrågor (avsnitt 7.9.2) bör tillämpas även när det gäller handläggningen vid domstol. Vi föreslår att ungdoms- målen i tingsrätt skall lottas och handläggas på särskilda rotlar (ungdoms- rotlar). Med ungdomsmål avses då samtliga mål där den tilltalade är under 21 är, alltså även rena bötesmål. Detta system förekommer redan på en hel del håll i landet, bl.a. i Handens tingsrätt (se avsnitt 7.6). Det är inte nödvändigt och inte heller önskvärt att alla målen på den aktuella roteln är ungdomsmål. Huvudsaken är att målen inte sprids på alltför många domare. Det finns naturligtvis inte heller ett tillräckligt målunderlag för att i alla tingsrätter sysselsätta en hel rotel med enbart ungdomsmål.
En ungdomsrotel bör innehas av en domare som har särskild fallenhet och intresse för att handlägga mål angående ungdomar. Det går naturligt— vis inte att föreskriva vilka särskilda egenskaper och kvalifikationer denne domare skall ha. Det får ankomma på tingsrättens lagman att bestämma vilken domare som skall anförtros uppgiften. Precis som när det gäller åklagare är det inte nödvändigt och inte heller lämpligt att den s.k. ungdomsdomaren tjänstgör på en ungdomsrotel för all framtid. Byte bör ske även på ungdomsrotlama.
Det finns en rad fördelar med att ha särskilda ungdomsdomare. De fördelar som framhållits för en specialisering inom åklagare, polis och socialtjänst gäller naturligtvis inte i lika hög grad för domstolarnas del eftersom den i huvudsak syftade till att få igång ett samarbete mellan myndigheterna. Fördelen med en särskild ungdomsdomare är huvud- sakligen att han så småningom kommer att få en stor kunskap och en stor erfarenhet av ungdomsmålen, vilket är av stort värde. Vi tror nämligen att ungdomsmålen på många sätt skiljer sig väsentligt från brottmål med vuxna lagöverträdare.
Det är särskilt viktigt i ungdomsmålen att ordföranden vinnlägger sig om att vara klar, tydlig och pedagogisk. Många unga står i början av sin "brottskarriär" och är förmodligen mer påverkbara än de vuxna. Det är därför av stor betydelse att tingsrättens ordförande är väl insatt i pro-
476 SOU 1993:35
blematiken med kriminella ungdomar för att man skall finna den adekvata påföljd som ger bäst förutsättningar för att bryta den unges brottsliga beteeende. En annan fördel med ett begränsat antal domare i ungdomsmål är att det bör vara lättare att låta dessa få särskild utbildning i olika frågor som har med ungdomar att göra. Vad tidigare framhållits om personkonti- nuitet gäller även i viss mån beträffande en domare. Genom att domarkret- sen begränsas kommer förutsättningarna för att den unge kommer att möta samma domare vid nya rättegångar att öka.
Den som skall inneha en ungdomsrotel och tjänstgöra som ungdoms- domare skall enligt vår mening vara ordinarie domare. Vi anser att det är mindre lämpligt att icke-ordinarie domare handlägger ungdomsmål. Den som förordnats som ordinarie domare är regelmässigt en medelålders person som förvärvat en del livserfarenhet, vilken kan komma till särskild nytta i dessa fall. Den ordinarie domaren har också i normalfallet stor erfarenhet av sitt arbete. Vi tror också att en ordinarie domare som regel har större pondus än en yngre domare och att han därför har bättre förutsättningar för att nå fram till den unge och att få denne att ta intryck av vad domaren säger. Vi tänker oss nämligen, vilket vi kommer att redogöra för i avsnitt 19.9.1.4, att en dom i ett ungdomsmål alltid skall avkunnas och att ordföranden därvid, bortsett från att redogöra för domskäl och domslut, skall ägna någon stund åt att närmare förklara vad påföljden innebär, vilka krav som nu kommer att ställas på den unge, vad som kommer att hända vid misskötsamhet och nya brott etc. Tanken är naturligtvis inte att detta skall bli någon form av moralpredikan. Det behöver det inte heller bli. Vi anser emellertid att man inte bör försitta den möjlighet att försöka tala med den unge som yppar sig vid rättegången, och vi tror också att det vid rättegången finns störst förutsättningar för att den unge skall lyssna.
Det är särskilt lämpligt att det är tingsrättens ordförande, och inte åklagaren, polisen eller någon från socialtjänsten som talar till den unge, bl.a. därför att domaren intar en opartisk roll i processen. Vi tror att detta arbete görs bättre av en äldre och mer erfaren domare. Det är naturligtvis så att en hovrättsassessor som står i begrepp att utnämnas till ordinarie domare i och för sig kan ha samma förutsättningar för att handlägga ungdomsmålen. Gränsen måste emellertid dras någonstans och vi har då ansett att det är lämpligt att den dras vid utnämningen till ordinarie domare. Vad vi främst velat undvika är att yngre domare i början av sin karriär handlägger ungdomsmål. Man kan nämligen tänka sig den situatio— nen att en hovrättsfiskal, en tingsfiskal eller en hovrättsassessor med kort tids underrättstjänstgöring, sätts att handlägga ett relativt allvarligt brottmål med en 15-årig tilltalad. Vi tror att särskilt ungdomsmålen kräver mycket av dem som deltar i lagföringen, och detta gäller inte minst domaren. Påföljdsfrågorna kan exempelvis kräva särskilda överväganden i dessa mål.
Kravet på att den som i underrätt är ordförande i ett ungdomsmål skall vara ordinarie domare skall dock gälla endast om det för brottet är föreskrivet svårare straff än böter. Är det fråga om dömande i rena bötesmål väger nämligen inte kravet på att ordföranden skall vara ordinarie domare lika tungt som i mål där bedömningen av påföljdsfrågan är mer
SOU 1993:35 477
komplicerad. Vi anser dock att ett ungdomsmål, även om fängelse är föreskrivet för brottet, skall få handläggas av en icke-ordinarie domare, om det möter hinder att målet avgörs av en ordinarie domare. Den situationen kan nämligen uppstå att det inte finns någon ordinarie domare att tillgå när ett brådskande ungdomsmål skall avgöras. Tingsrätten bör då ha möjlighet att, i stället för att vända sig till en annan tingsrätt och begära hjälp av en ordinarie domare, låta målet handläggas av en icke—ordinarie domare. Vid den bedömning som måste göras beträffande lämpligheten av att ungdomsmålet handläggs av en icke—ordinarie domare, får man självfallet beakta målets beskaffenhet och de i tingsrätten tjänstgörande icke-ordinarie domamas erfarenhet.
Enligt 1 kap 3 b & RB skall tingsrätten vid huvudförhandling i brottmål bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. I mål om åtal för brott, för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år, skall rätten dock bestå av en lagfaren domare och fem nämndemän. Vid huvudför- handling i mål om brott för vilket inte är föreskrivet svårare straff än böter eller fängelse i högst sex månader är tingsrätten domför utan nämndemän, om det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter och det inte i målet är fråga om företagsbot. Vad nu sagts gäller alla brottmål och några särskilda domförhetsregler finns inte beträffande ungdomsmål.
Vi anser emellertid att nämnd bör sitta med i alla ungdomsmål, alltså även i de fall det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter. Skälen för detta är dels att vi tror att rättegången kan göra ett starkare intryck på den unge om målet avgörs av "fullsutten rätt" och inte endast av en enda domare, dels att en lekmannamedverkan i dessa mål kan antas ha särskilt stor betydelse. Lekmannainflytandet i den dömande verksam- heten anses nämligen utgöra garanti för att domstolarnas avgöranden följer allmänna rättsuppfattningar i samhället och bidrar till att medborgarnas förtroende för rättskipningen upprätthålls. Idag hör man ofta i debatten att domstolen inte har kontakt med verkligheten och att de unga "inte får något straff". Det är därför särskilt viktigt att nämndemän deltar i avgörandet av alla mål med unga lagöverträdare. Då ökar förutsättningarna för att människor i allmänhet accepterar att de unga särbehandlas. Utifrån den tilltalades synvinkel kan det dessutom vara en särskild fördel med nämnd eftersom rätten därigenom tillförs ytterligare människokännedom och livserfarenhet. Vad nu sagts om nämnds medverkan gäller dock endast vid huvudförhandling. I annat fall bör huvudregeln i 1 kap. 3 & RB gälla, nämligen att tingsrätten, om inte annat är föreskrivet, skall bestå av en lagfaren domare. Det finns naturligtvis ingen anledning att ha nämnd vid prövning av rättegångsfrågor och liknande.
10 & LUL innehåller en särskild bestämmelse om nämndemän i ungdomsmål. Det föreskrivs följande.
"Om det i mål mot den som inte har fyllt tjugoett år finns anledning att döma till annan påföljd än böter, bör för tjänstgöring i tingsrätt före- trädesvis anlitas nämndemän med insikt och erfarenhet beträffande vård och fostran av ungdom". Som tidigare nämnts infördes denna bestämmelse ursprungligen i lag (1946:862) med vissa bestämmelser om mål rörande brott av underårig, och tillkom på förslag av Processlagberedningen (SOU
478 SOU 1993:35
1944z9-10). Vid tillkomsten av LUL uttalade departementschefen följande om bestämmelsen (prop 1964:10 s. 1650.
"Icke heller den i 4 & 1946 års lag givna föreskriften om särskild sammansättning av nämnden i vissa mål mot underåriga har måhända, åtminstone vid mindre domstolar, iakttagits i den utsträckning som lagstiftaren avsett. Jag anser den tanke, som ligger till grund för stadgandet, vara värd större uppmärksamhet. Nämndemän med insikt och erfarenhet i vård och fostran av ungdom torde finnas att tillgå i tillräckligt antal vid samtliga rikets domsagor. Det är angeläget, att vid varje domstol sådana nämndemän anlitas i mål mot ungdomar, när det ej blott är fråga om bötespåföljd. I lagförslaget har 11 & avfattats i överensstämmelse härmed. Det kan i detta sanunanhang påpekas, att den utveckling i riktning mot större domkretsar och större åklagardi- strikt, som pågår, torde öka förutsättningarna för att också utanför de större rådhusrättema ungdomsmål handlägges med särskilda åklagare, nämndemän och domstolsordförande. Härigenom skulle de för denna del av rättskipningen ansvariga kunna vinna större samlad erfarenhet av detta slags mål'.
Vi har inte genomfört någon undersökning om domstolarnas tillämpning av 10 & LUL vid handläggningen av ungdomsmål. Vi vill emellertid framhålla vikten av att den bestämmelsen iakttas. Det är således be- tydelsefullt att det bland nämndemännen finns en insikt och erfarenhet beträffande vård och fostran av ungdom. Ett sätt att styra samman- sättningen av nämnden dithän är att i 10 & LUL föreskriva att det i nämnden skall ingå minst en nämndeman med insikt och erfarenhet beträffande vård och fostran av ungdom. På detta sätt blir det möjligt att tillföra rätten den kunskap om ungdomar som kan vara av värde, och det utan att det är fråga om en sakkunnig som tar plats i rätten. Vi anser att i vart fall en av nämndemännen bör ha denna särskilda kvalifikation. Däremot talar skäl mot att alla i nämnden skall vara speciellt inriktade på arbetet med ungdomar. I så fall skulle man riskera att domstolen, särskilt eftersom nämndemännen har individuell rösträtt, närmar sig en ren ungdomsdomstol. Det kan också befaras att det skulle innebära svårigheter att rekrytera det antal "ungdomsnämndemän"l som då skulle behövas. Det ankommer på kommunfullmäktige, som väljer nämndemän i tingsrätt enligt 4 kap. 7 & RB, att tillse att det bland nämndemännen finns det antal "ungdomsnämndemän " som kan behövas. Det bör vara en uppgift för tingsrätten att meddela komrnunfullmäktige om det antal "ungdoms- nämndemän" som behövs. Vi vill inte närmare ange vilka kvalifikationer en "ungdomsnämndemän" bör ha. Det kan exempelvis vara en person som i sitt dagliga arbete kommer i kontakt med ungdomar, t.ex. en socialsekre- terare som arbetar med ungdomar, en fritidsledare, eller en lärare. Tanken
' Vi har med avsikt satt titeln ungdomsnämndemaninom citationstecken. Vår avsikt är nämligen inte att ungdomsnämndemännen skall spela 'någon särskild roll eller inta någon särskild position i nämnden. Vi använder titeln ungdomsnämndemän endast för att klargöra vem det är vi syftar på.
SOU 1993:35 479
är närmast att "ungdomsnämndemännen" skall ha en viss erfarenhet av ungdomar och inte att han skall vara någon form av "specialist" på ungdomar. Om det i ett ungdomsmål skulle visa sig vara erforderligt med en särskild sakkunskap beträffande ungdomar kan rätten tillföras denna genom att det i rättegången hörs en sakkunnig (se avsnitt 19.913).
Vi anser inte att kravet på en "ungdomsnämndeman" i rätten skall drivas så långt att tingsrätten inte skulle anses domför, om det inte finns tillgång till någon "ungdomsnämndeman". Den situationen kan nämligen uppstå att det inte finns en "ungdomsnämndeman" att tillgå när tingsrätten har att avgöra ett brådskande ungdomsmål. I ett sådant läge återstår naturligtvis endast att få tag i en annan lämplig nämndeman. Vi förutsätter dock att detta kommer att ske endast i undantagsfall.
19.4.4 Hovrätt
Vi föreslår att ungdomsmålen i hovrätt skall samlas och handläggas på en eller flera särskilda ungdomsavdelningar. Vi föreslår vidare att nämnd alltid skall ingå i rätten när ett ungdomsmål avgörs vid huvudförhandling och att nämnden, om hinder inte möter, skall bestå av åtminstone en nämndeman som har särskild insikt och erfarenhet beträffande vård och fostran av ungdom.
Det finns enligt vår uppfattning anledning att även i hovrätt särskilja ungdomsmålen från övriga brottmål. De skäl som vi redovisat för att inrätta särskilda ungdomsrotlar i tingsrätt gäller nämligen även för hand— läggningen i hovrätt. I hovrätt bör specialiseringen ske genom att ungdomsmålen handläggs på en avdelning, eller om antalet ungdomsmål är stort, på särskilda avdelningar.
Enligt 2 kap. 4 & andra stycket RB är hovrätten vid huvudförhandling i brottmål domför med tre lagfarna domare och två nämndemän. Före- kommer ej anledning att döma till svårare straff än böter och är det i målet inte fråga om företagsbot, är hovrätten dock domför med tre lagfarna domare (hovrätt är alltså i dessa fall domför utan nämnd).
Enligt 26 & förordning (1979:659) med hovrättsinstruktion gäller att vid handläggning med tre eller flera ledamöter skall ordföranden vara ordinarie domare eller, efter förordnande av regeringen, uppehålla tjänst som hovrättslagman eller hovrättsråd, tillika vice ordförande på avdelning. Minst ytterligare en ledamot skall inneha eller ha innehaft ordinarie domartjänst. Enligt nu gällande bestämmelser skall hovrätten som ett minimum för att vara domför således bestå av två ordinarie domare och en icke ordinarie domare (samt nämnd i normalfallet). I avsnittet om tingsrätt har vi föreslagit att den lagfame domaren i ett ungdomsmål skall vara ordinarie domare. Vi anser dock att det inte finns anledning att ändra domförhetsreglema i hovrätt i ungdomsmål. Redan enligt nu gällande
480 SOU 1993:35
bestämmelser ingår minst två ordinarie domare i hovrätten. Detta får anses vara tillräckligt.
Däremot anser vi att kravet på nämnds deltagande vid avgörande av ungdomsmål bör skärpas. I det föregående avsnittet har vi föreslagit att nämnd skall delta vid avgörandet av samtliga ungdomsmål i tingsrätt. Vi anser att denna bestämmelse bör tillämpas även i hovrätt, när målet avgörs efter huvudförhandling. I samtliga ungdomsmål i hovrätt, mål där den tilltalade är under 21 år, skall alltså nämnd delta vid huvudförhandlingen.
Den bestämmelse i 10 & LUL som tar sikte på nämndemän i ungdoms— mål gäller i dag bara i tingsrätterna. Vi anser dock att den bör tillämpas även i hovrätt. De argument vi framförde i föregående avsnitt till stöd för särskilda "ungdomsnämndemän" i tingsrätt har enligt vår uppfattning viss tyngd även för brottmålshandläggningen i hovrätt. Bestämmelsen i 10 & LUL bör därför utvidgas till att gälla även i hovrätt. Det ankommer på landstinget eller, om i länet finns kommun som ej ingår i landstingskom- mun, av landstinget och kommunfullmäktige som väljer nämndemän i hovrätt (4 kap. 7 & andra stycket RB) att tillse att det bland nämn— demännen finns det antal "ungdomsnänmdemän" som är erforderligt. Det bör ankomma på hovrätten att till de väljande organen anmäla det antal "ungdomsnämndemän" som behövs.
Liksom när det gäller tingsrätterna skall avsaknaden av en särskild "ungdomsnämndeman" dock inte medföra att hovrätten inte skall anses domför.
19.5 Jourdomstol i vissa fall
19.5.1 Inledning
I riksdagsdebatten och i den allmänna debatten har vid olika tillfällen framförts önskemål om att det skall inrättas jourdomstolar för en särskilt snabb handläggning av vissa måltyper. Eftersom det anses särskilt viktigt att ungdomskriminaliteten möts med en snabb reaktion från samhällets sida, är mål mot unga lagöverträdare en kategori mål som därvid nämnts.
I våra direktiv pekas inte särskilt på att vi skall utreda frågan om inrättande av jourdomstolar. Eftersom vi enligt direktiven är oförhindrade att överväga om förfarandet i de ungdomsmål som avgörs av domstol bör anpassas till målens särskilda karaktär, får dock denna fråga anses ingå i direktiven. Vi kommer därför i detta avsnitt att förutsättningslöst pröva frågan om jourdomstolar bör införas för handläggning av mål mot unga lagöverträdare.
19.5.2 Frågans tidigare behandling
Begreppet jourdomstol lanserades år 1967 genom ett förslag av Trafik- målskommittén i betänkandet (SOU l967:56) Förundersökning. Förslaget avsåg att för vissa enklare brott och förseelser förkorta tiden mellan brott
SOU 1993:35 481
och dom. Trafikmålskommittén menade med jourdomstol en ordinarie underrätt som inom några veckor efter brottet håller huvudförhandling på ordinarie rättegångsställe, på viss bestämd eller vissa bestämda dagar per vecka och normalt på vanlig kontorstid. Själva domstolsförfarandet föreslogs inte bli nämnvärt förenklat. Vad som däremot var förenklat enligt förslaget var förfarandet hos polis och åklagare. Förundersökningen skulle i jourdomstolsfallen ersättas av ett muntligt förfarande inför en polisman och denne skulle sedan kalla den misstänkte och eventuella målsägande och vittnen till en förhandling inför domstolen. Först vid förhandlingen inför domstolen skulle åtal väckas av åklagare.
Trafikmålskommitténs förslag om jourdomstolar ledde inte till lagstiftning, kanske främst beroende på den kritik som från rättssäker— hetssynpunkt riktades mot att det skulle ankomma på icke-jurister att ta initiativ till rättegången.
År 1973 fördes en debatt om jourdomstolar i Svensk Juristtidning (SvJT 1973 s. 517 och 633). Utgångspunkten för debatten var ett förslag som liknade Trafikmålskomrnitténs.
I betänkandet (Ds Ju 1973z5) Åtgärder för att bekämpa brottsligheten och förbättra den allmänna ordningen framhöll Brottskommissionen, att man borde utreda frågan om inrättande av jourdomstolar. En särskild arbetsgrupp inom brottsförebyggande rådet har i sin rapport, (1977:7) Nytt straffsystem, också uttalat sig angående behovet av sådana domstolar.
På initiativ av riksdagen (bet. 1976/771JuU25, rskr. 1976/77:284) fick Rättegångsutredningen genom tilläggsdirektiv (Dir. 1977:91) i uppdrag att förutsättningslöst pröva frågan om inrättande av s.k. jourdomstolar. Rättegångsutredningen redovisade sina överväganden i fråga om jourdom- stolar i betänkandet (SOU 1982:26) Översyn av rättegångsbalken 1, Processen i tingsrätt, del B 5. 267 ff. Rättegångsutredningen tolkade begreppet jourdomstol så att därmed avsågs en domstol som dömer över ett brott i omedelbart samband med brottet eller åtminstone i nära anslutning till det. Rättegångsutredningen kom fram till att en ordning med jourdomstolar skulle kräva allvarliga avsteg från grundläggande principer i vår nuvarande brottmålsrättsskipning, i varje fall om domstolarna förutsattes få ett målunderlag som inte endast var obetydligt. En jourdom- stolsreform förutsatte enligt utredningen förenklingar ifråga om reglerna för förundersökning och åtals väckande samt skulle medföra att ökade resurser satsades på polis- och åklagarsidan. Under alla omständigheter rörde det sig enligt utredningens uppfattning om ett mycket begränsat antal mål som skulle kunna avgöras av jourdomstolar. Rättens tid skulle antagligen inte kunna utnyttjas rationellt ens om man begränsade en reform till att gälla storstadsdistrikten i samband med helger. Rättegångsut— redningens slutsats var att det inte var processekonomiskt försvarbart att inrätta jourdomstolar för att avgöra brottmål. Däremot menade utredningen att det givetvis kunde vara befogat från kriminalpolitisk synpunkt, men utredningen var för sin del inte beredd att bedöma, om sådana aspekter vägde så tungt att de tog över de processekonomiska nackdelarna.
482 SOU 1993 :35
Vid remissbehandlingen av Rättegångsutredningens betänkande ställde remissinstansema sig, med något undantag, bakom utredningens slutsats att ett jourdomstolssystem inte borde införas.
Departementschefen uttalade i prop. 1986/87:89 att även om ett regelrätt jourdomstolsförfarande kanske inte tedde sig motiverat från processekonomiska synpunkter, det var uppenbart för honom att man i vissa fall kunde uppnå avsevärda kriminalpolitiska fördelar med en ordning där gärningsmannen ställdes inför domstol avsevärt snabbare än vad som ofta blir fallet med nuvarande regler. Departementschefen tänkte då framför allt på ungdomar som grips på bar gärning. Departementschefen lade inte fram några förslag med anledning av jourdomstolstanken men avsåg att närmare undersöka, om man inte kunde finna metoder för att åstadkomma en snabbare reaktion från samhällets sida bl.a. i dessa fall.
Som skäl för att inte lägga fram förslag om jourdomstolar uttalade departementschefen i prop. s. 102 bl.a. följande.
"Handläggningstidema i brottmål vid tingsrätterna är enligt min mening i stort sett godtagbara. De allra flesta brottmål avgörs inom några månader från det att åtal väckts. Givetvis förekommer enskilda fall med alltför långa handläggningstider, vilket dock endast undantagsvis torde bero på att domstolarna inte anser sig ha utrymme för att handlägga målet. Angelägenheten av att inrätta ett system med jourdomstolar måste bedömas mot denna bakgrund. Som utredningen visat skulle en jourdomstolsrättegång i mångt och mycket te sig annorlunda än en vanlig brottmålsrättegång. Atalet skulle i många fall inte kunna vara preciserat från början utan skulle behöva utformas slutligt först under huvudförhandlingens gång. Den verksamhet som för närvarande bedrivs under förundersökningen skulle i stället få ske inför domstolen. På grund härav skulle det med hänsyn till rättssäkerhetskraven bli nödvändigt att begränsa jourdomstolamas målunderlag till lättutredda - framför allt erkända - och lindrigare brott. Aven det faktum att vårt differentierade påföljdssystem ställer stora krav på utredningen om den tilltalades personliga förhållanden sätter ganska snäva gränser för vilka mål som skulle kunna handläggas av jourdomstolar. De målkategorier som mot denna bakgrund skulle kunna bli aktuella i ett jourdomstolsför- farande överensstämmer ganska väl med dem för vilka vi redan har enkla och snabba former för beivrande, t.ex. strafföreläggandein-
stitutet " .
Även efter rättegångsutredningens betänkande har kravet på jourdomstol framförts vid åtskilliga tillfällen, både motionsvägen i riksdagen (bl.a i motionerna 1990/91:JuU 802, 821, 823, 827 och 828 samt 1991/92: JuU 620) och i den allmänna debatten. I samtliga dessa fall har justitie— utskottet avstyrkt bifall till motionerna med hänvisning till vårt arbete. Kravet på jourdomstol framförs oftast i samband med diskussioner om ungdomsbrottslighet och vid rattfylleribrott. En majoritet inom justiti- eutskottet uttalade i bet. 1991/92:JuU 24 s. 16 med anledning av motion 1991/91:JuU 620 om jourdomstolar följande.
"I den allmänna debatten understryks ofta vikten av snabba och resoluta ingripanden när det gäller brott av unga. Mot den bakgrunden finns det också enligt utskottets uppfattning mycket som talar för en ordning med särskilda jourdomstolar för unga. Utskottet vill emellertid inte föregripa
SOU 1993 :35 483
ungdomsbrottskommitténs överväganden. Utskottet avstyrker bifall till motion 620 i denna del ".
19.5.3 Jourdomstolens uppgifter
En jourdomstols uppgifter skulle bestå i att på icke-ordinarie tjänstgörings- tid handlägga sådana ungdomsmål det ankommer på allmän domstol att behandla. Förutom att döma i brottmål skulle jourdomstolen således få pröva frågor om straffprocessuella tvångsåtgärder i ungdomsmål och andra omedelbara omhändertaganden av unga i den mån sådana ligger under allmän domstol. Jourdomstolen skulle även få handlägga verkställighets— frågor i de fall den dömde är under 21 år, om Domstolsutredningens förslag (SOU 1991:106) att avskaffa övervakningsnämndema genomförs.
19.5.4 Våra överväganden och förslag
Med särskilda jourdomstolar avser vi domstolar som är i tjänst under icke-ordinarie arbetstid och som som dömer över ett brott i omedelbart samband med brottets förövande eller åtminstone i mycket nära anslutning till det. Vi anser att övervägande skäl talar mot att införa ett system med sådana särskilda jourdomstolar i ung- domsmål. Något förslag härom lägger vi därför inte fram. Däremot anser vi att fördelarna med ett system med jourdomstolar väl kan uppnås genom de förslag vi lämnar om snabbare förfarande under brottsutredningen och kortare handläggningstider vid de allmänna domstolarna.
I dag finns i tingsrätterna en jourberedskap på helger, däremot inte på vardagskvällar och vardagsnätter, för att pröva frågor om häktning. Det finns emellertid inte någon motsvarande beredskap för att pröva själva ansvarsfrågan i ett brottmål, dvs. för att döma i brottmålet. Det säger sig självt att om det skall ankomma på ungdomsroteln vid allmän domstol att pröva frågor om straffprocessuella tvångsåtgärder i ungdomsmål och andra omedelbara omhändertaganden av unga, detta kan föranleda ett behov av att inrätta en jourdomstol för att pröva dessa frågor, eller av att utvidga den jourberedskap som redan finns. Denna fråga kommer vi emellertid inte att behandla här utan i avsnitt 20, Snabba ingripanden vid brott av unga. I detta avsnitt kommer vi endast att pröva förutsättningarna för och behovet av en jourdomstol utifrån önskemålet om att snabbt kunna avgöra ansvarsfrågan i ett brottmål.
Det skall nämnas att våra överväganden i frågan om att införa jourdomstolar till stor del bygger på material och synpunkter som Rättegångsutredningen lade fram i sitt betänkande SOU 1982:26 Översyn av rättegångsbalken 1 Processen i tingsrätt, del B. Rättegångsutredningen uttalade därvid följande på sidan 270.
484 SOU 1993:35
"Vill man prioritera också andra mål än de som redan idag handläggs snabbt får man av skäl som tidigare angetts räkna med att det kostar en del och att handläggningen av andra mål kommer att försenas. Frågan om inrättande av jourdomstolar förutsätter att de kriminalpolitiska vinsterna av en reform vägs mot dessa nackdelar. Ett direkt ställnings- tagande till lämpligheten av att inrätta jourdomstolar kräver på grund härav att man något så när kärmer tyngden av de kriminalpolitiska argumenten och har klart för sig vilka resurser samhället är berett att satsa. De kriminalpolitiska frågorna ligger utanför våra arbetsuppgifter. Vi ser det mera som vår uppgift i denna del att skapa grunden för kommande överväganden och beslut genom att undersöka förutsätt- ningarna för att handlägga vissa mål mycket snabbt och att tillhandahål— la olika modeller för en snabb hantering. "
När man talar om en jourdomstol är det önskemålet om en förkortning av tiden mellan brott och dom som är grunden för resonemangen. Inlednings- vis måste vi, liksom Rättegångsutredningen, ställa oss frågan vad som egentligen avses med begreppet jourdomstol. Antingen avses en domstol som tjänstgör under icke-ordinarie arbetstid för att möjliggöra att domstolsförhandlingen hålls i mycket nära anslutning till brottet, eller också avses med jourdomstol att tillgodose önskemålet av en mycket snabb handläggning av vissa brottmål, och att det i ett sådant system skulle vara godtagbart med en domstolsförhandling först några veckor efter brottet. Endast det förra alternativet kan enligt vår uppfattning betecknas som en jourdomstol i egentlig mening. Vi kommer i det följande att behandla frågan, om det finns förutsättningar för att inrätta en jourdomstol i denna betydelse.
När vi i det följande använder begrepp som jourdomstol, jourdom— stolsförfarande etc. avser vi således ett system som innebär att den tilltalade i princip omedelbart - även under icke-ordinarie arbetstid - ställs inför domstol. Vår utgångspunkt kommer då att vara att målet skall kunna avgöras vid ett enda rättegångstillfälle, vilket skall ligga i omedelbar anslutning till brottet/brottsupptäckten. Vi ser nämligen inte någon anledning att pröva förutsättningarna för att införa ett system där den unge ställs inför rätten mycket kort tid efter brottet, men där handläggningen inte kan avslutas vid det tillfället utan måste skjutas upp till en senare tidpunkt. Med ett sådant system skulle det nämligen inte finnas någon anledning att ha en jourdomstol, eftersom målet då lika väl kan handläggas på ordinarie tjänstgöringstid.
Som tidigare nämnts konstaterade Rättegångsutredningen att det med ett jourdomstolssystem knappast fanns några processekonomiska fördelar. Rättegångsutredningen uttalade att rättssäkerheten i ett system med jourdomstolar kan kräva bl.a. ökade försvararinsatser och att hela systemet kan bli dyrbart genom att det inte är lika rationellt som dagens och att den processekonomiska bilden av en snabb hanteringsform sålunda var föga lockande.
De vinster som man har talat om i jourdomstolssammanhang är emellertid främst av en annan natur än de processekonomiska. Man har mest talat om det kriminalpolitiska behovet av att avståndet i tiden mellan brott och dom blir så kort, att sambandet mellan brott och straff inte går
SOU 1993:35 485
förlorat. Man har nog också menat att brottsligheten skulle minska om det fanns ett snabbt verkande reaktionssystem. Jourdomstolsfrågan har också setts från den misstänktes utgångspunkt. Man har sagt, att ju längre tid som förflyter från gämingstillfället, desto större är risken att påföljden framstår som obehövlig eller orättfärdig. Den som begått ett brott bör kunna ställa krav på att inte under långa tider därefter eller efter det att brottet upptäckts behöva sväva i ovisshet om vilka följder brottet kommer att få. Själva ovissheten eller väntan kan vara en väl så svår påfrestning som själva brottet.
Det största problemet med att få ett system med jourdomstol att fungera är att det måste vidtas en rad åtgärder innan en domstol kan hålla förhandling. De två största hindren ligger i att brottet måste utredas, vilket normalt sker vid en förundersökning enligt 23 kap. RB (se avsnitten 7.2.1 och 7.9.4) och i att man i många fall måste ha en utredning om den misstänktes personliga förhållanden (se avsnitten 7.2.2 och 7.9.5). En jourdomstolshantering kan också möta svårigheter av hänsyn till att målsäganden kanske inte hinner göra sin rätt gällande i målet, eftersom hans anspråk tar tid att utreda och precisera. I de närmast följande tre avsnittet kommer vi att behandla möjligheterna att snabbt få fram behövlig utredning.
19.5.4.1 Brottsutredningen
Som vi tidigare redovisat (avsnitt 7.2.1) skall vid brott av unga lagöver- trädare en förundersökning i princip alltid äga rum. Det är vår uppfattning att det är brottsutredningen som egentligen är själva nyckeln till ett system med jourdomstolar. Om straff skall kunna utdömas i mycket nära anslutning till brottet, i princip samma dag, ställs det nämligen mycket långtgående krav på att brottsutredningen skall vara snabb. Brottsutred- ningen måste i så fall kunna avslutas praktiskt taget i omedelbart samband med brottsanmälan. Den största förutsättningen för att lyckas med det är att slopa eller begränsa kravet på förundersökning i ungdomsmål. Av skäl som vi redovisat i avsnitt 7.9.4 anser vi emellertid, i likhet med Åklagar- utredningen, att det inte finns några förutsättningar för att i ökad utsträck- ning underlåta förundersökning och då bortses från mål där påföljden kan antas stanna vid böter, eftersom dessa brott inte är särskilt intressanta i det här sammanhanget. Vi anser tvärtom att förundersökningen i ungdomsmål fyller en så viktig kriminalpolitisk funktion att förundersökning i princip inte bör underlåtas i något fall.
Frågan om införande av jourdomstolar måste alltså enligt vår mening prövas utifrån förutsättningen att förundersökning alltid kommer att äga rum. Att vi ställer upp ett krav på förundersökning hindrar emellertid inte i sig ett införande av jourdomstolar, även om det sannolikt är ofrånkomligt att det antal mål som då kan handläggas i en jourdomstol kraftigt kommer att minska. Frågan blir närmast om man kan skapa förutsättningar för att avsluta en förundersökning omedelbart i samband med brottsanmälan. I avsnitt 7.9.4 har vi diskuterat och föreslagit åtgärder i syfte att förkorta den tid som en brottsutredning tar. Någon möjlighet att i lagen ställa upp
486 SOU 1993:35
ett krav på att förundersökningen skall avslutas tidigare än efter tre veckor i normalfallet finns inte enligt vår mening. Det finns naturligtvis ändå en del fall där förundersökningen kan avslutas omedelbart i samband med brottsanmälan. Det är då oftast fråga om erkända, inte så allvarliga brott. Om en brottsutredning skall kunna avslutas omedelbart förutsätter det att alla förhör kan ske omedelbart och att man inte behöver avvakta någon utredning som t.ex. läkarintyg, yttrande från statens kriminaltekniska laboratorium, analysbevis och värderingsintyg. Om en sådan utredning måste inhämtas medför det med nödvändighet att förundersökningen drar ut på tiden.
19.5.4.2 Personutredningen
Som framgått av avsnittet om personutredningen (7.2.2) har rätten i dag en mer eller mindre långtgående skyldighet att inhämta yttranden eller särskilda utredningar om den tilltalades person. Personutredningen har ofta en avsevärd betydelse för domstolens ställningstagande i påföljdsfrågan och det finns enligt vår mening inga förutsättningar för att slopa kravet på personutredning. I likhet med vad vi yttrade ovan under brottsutredningen måste alltså ett införande av jourdomstolar bedömas även utifrån förut- sättningen att en personutredning i princip alltid måste äga rum innan målet kan avgöras. Inte heller detta hindrar emellertid ett system med jour— domstolar även om detta krav ytterligare kommer att minska målunderlaget för en jourdomstol. Åtgärder måste istället vidtas för att snabbt få frarn den personutredning som behövs. I avsnitt 7.9.5 har vi föreslagit en ny ordning för att inhämta personutredning, vilken bör medföra att ut- redningarna kan avslutas snabbare än som sker idag. Ett jourdomstolsför- farande kommer dock sannolikt att kräva att personutredningen kan genomföras omedelbart.
19.5.4.3 Utredningen om målsägandeanspråken
En målsägandes talan om skadestånd i anledning av brott får vid domstolen föras i samband med åtal för brottet (22 kap. 1 & RB). Åklagaren är på målsägandens begäran skyldig att i samband med åtalet förbereda och utföra dennes talan, om det kan ske utan väsentlig olägenhet och hans anspråk inte är uppenbart obefogat. Om målsäganden vill att anspråket skall tas upp i samband med åtalet, skall han anmäla anspråket till undersökningsledaren eller åklagaren, och lämna uppgift om de omständig- heter på vilka det grundas. Finner undersökningsledaren eller åklagaren vid utredning angående brott, att enskilt anspråk kan grundas på brottet, skall han, om det kan ske, i god tid före åtalet underrätta målsäganden om detta (22 kap. 2 & RB).
En målsägande kan ha ett starkt intresse av att målet blir prövat omgående så att han får ut sitt skadestånd inom rimlig tid. I många fall kan han emellertid ha svårt att snabbt ange sina krav. Här uppstår frågan om man vid en eventuell jourdomstolshantering har anledning att vänta till dess målsägandeanspråket är färdigutrett eller om man skall pröva
SOU 1993:35 487
ansvarsfrågan genast och därefter handlägga skadeståndstalan som tvistemål. Det är naturligtvis inte nödvändigt att vänta med handläggningen av ansvarsfrågan bara för att det finns ett latent skadeståndsanspråk som inte hunnit tas fram. Även i den vanliga processen kan prövningen av en skadeståndsfråga behöva skjutas upp till behandling efter brottmålet för att inte brottmålet skall försinkas. Har målsägandens skadeståndstalan tagits upp till behandling i samband med åtalet, får rätten emellertid förordna att talan skall handläggas som särskilt mål enligt reglerna för tvistemål endast om en fortsatt gemensam handläggning skulle medföra väsentliga olägenheter (22 kap. 5 & RB).
Att talan om ansvar och om skadestånd handläggs samtidigt är i de flesta fall viktigt med hänsyn till de processekonomiska fördelar som detta innebär för parterna och för samhället. Detta ansågs så viktigt att man 1988 vidtog åtgärder för att i ökad utsträckning klara av skadeståndstalan inom ramen för brottmålsprocessen, bl.a. genom att man skärpte kraven för att få avskilja ett skadestånd från brottmålet. I bästa fall orsakar skadeståndsfrågor endast obetydliga merkostnader om de handläggs i brottmålet. Målsäganden behöver inte begära rättshjälp om åklagaren biträder honom i brottmålet. Avskiljs skadeståndstalan till handläggning som särskilt mål enligt reglerna för tvistemål kanske processkostnadema totalt sett blir fördubblade eftersom bevisningen och allting annat kan behöva upprepas. Det vanligaste är emellertid att målet leder till tredsko- dom mot den tilltalade eller att målet avskrivs. Anledningen till att målet avskrivs är förmodligen inte sällan att målsäganden inte vill driva målet vidare när det nu ankommer på honom själv att agera. Detta kan innebära att målsäganden avstår från att göra ett rättmätigt skadeståndskrav gällande.
För att målsägandens skadeståndstalan skall kunna handläggas samtidigt som brottmålet krävs att anspråket är så pass preciserat att det kan ligga till grund för en domstolsprövning. Det kan redan i dag i mål med häktade, som ändå i normalfallet dröjer några veckor innan de avgörs, vara svårt att få fram ett preciserat anspråk. Svårigheterna blir naturligtvis än större om det enskilda anspråket måste preciseras praktiskt taget omedelbart. Målsäganden kan nämligen behöva åberopa intyg av olika slag för att styrka sitt anspråk.
19.5.4.4 Slutsatser
Det är enligt vår mening alldeles klart att man kan uppnå vissa kriminalpo- litiska fördelar med ett jourdomstolsförfarande i ungdomsmål. Bl.a. skulle sambandet mellan brott och straff betonas tydligare än vad som sker idag. Frågan är emellertid om de kriminalpolitiska vinster som kan göras väger tyngre än de nackdelar som otvivelaktigt finns med jourdomstolar. Endast om så är fallet i någon större utsträckning bör man enligt vår mening överväga att införa jourdomstolar.
Av vad som framgått i det föregående om brottsutredning, personutred- ning och målsägandeanspråk följer att målunderlaget för en jourdomstol som skall döma i omedelbar anslutning till brottet inte kan bli särskilt
488 SOU 1993:35
stort. Som tidigare påpekats bortses då från bötesbrott. Beträffande sådana brott kan man i och för sig tänka sig ett enkelt och snabbt förfarande - butikssnattaren som grips kan t.ex. omedelbart inställas vid rätten och lagföras omgående. När det gäller bötesbrott finns det emellertid redan i dag ett snabbt förfarande, nämligen strafföreläggande. Det finns anledning att använda detta institut och ytterligare snabba upp det. Vidare finns föreläggande av ordningsbot som ju innebär att brottet kan lagföras på platsen. De brott som är av intresse för ett jourdomstolssystem är sådana av högre svårhetsgrad. _
Man bör också ha klart för sig att ett system med jourdomstolar kan ställa sig mycket dyrbart för samhället, vilket i det statsfinansiella läge som råder i dag är ett starkt argument mot att inrätta jourdomstolar. Ett jourdomsstolssystem förutsätter nämligen bl.a. jourtjänstgöring för alla de inblandade aktörerna. Detta gäller inte bara den lagfame domaren, utan även nämndemännen, eftersom alla ungdomsmål skall avgöras med nämnd (se avsnitt 19.4.3). Det gäller också advokater, eftersom ett jourdom- stolssystem sannolikt skulle kräva att offentlig försvarare förordnades i alla mål. Åklagare och polis nämns då inte särskilt eftersom det redan av det föregående följer att dessa bör ha jourtjänstgöring för att ta hand om den brottsutredande verksamheten. Jourdomstolar i vilka det skall ingå nämnd och vilka dömer för brott samma dag som de begåtts eller påföljande morgon torde inte kunna få en tillräcklig sysselsättning annat än på vissa platser och kanske bara under vissa tider. Såsom exempel kan man möjligen tänka sig jourdomstolar i storstadsområdena (eventuellt bara i samband med veckosluten) samt för någon årligen återkommande till- ställning vid vilken det brukar förekomma olika former av brottslighet. Det skulle därför förmodligen bli mycket svårt att utnyttja jourdomstolens resurser helt och hållet eftersom måltillströmningen inte kan bli jämn och variationerna inte kan förutses.
Som vi anfört i det föregående kommer det att bli svårt att på kort tid få fram en förundersökning och en personutredning. Risken är också stor att målsäganden regelmässigt inte kommer att få sin skadeståndstalan prövad i samband med brottmålet. Betydelsen härav skall inte under— skattas. I den aktuella kriminalpolitiska debatten och i lagstiftningsarbetet framhålls ofta hänsynen till brottsoffren och att deras ställning på olika sätt behöver stärkas. En ordning där man försämrade möjligheterna för målsäganden att få sin rätt, vilket otvivelaktigt skulle bli fallet i ett system med jourdomstolar, skulle rimma illa med strävandena mot en starkare ställning för målsäganden. Mot detta kan naturligtvis sägas att målsägan- den i en tvistemålsrättegång kan få rättshjälp. Detta är emellertid förenat med kostnader, vilka han kanske inte kan få ersättning för även om han vinner processen, nämligen om svaranden saknar tillgångar. Det finns ytterligare en rad praktiska problem med ett jourdömande. Ett sådant innebär bl.a. vissa svårigheter nattetid. Möjligen kan man kräva av de misstänkta att de ställer upp vid alla tider på dygnet. Målsägande och vittnen kan emellertid inte gärna tvingas att inställa sig mellan kl. 24.00 och kl. 08.00. Detta minskar ytterligare möjligheterna att omedelbart handlägga mål om ansvar för förnekade gärningar. Man torde vidare ha
SOU 1993:35 489
anledning att räkna med att de misstänkta ofta är påverkade av alkohol eller narkotika när de grips för ett brott som i sig passar för jourdoms— tolshantering. Särskilt om det är första gången de grips befinner sig många i ett slags chocktillstånd. De kan ha svårt att sätta in brottet i ett större orsakssammanhang och redogöra för motiven till sitt handlande och ange eventuella förmildrande omständigheter. Deras förutsättningar för att själv ta tillvara sin rätt är långtifrån de bästa. Detta skulle naturligtvis i viss mån kunna avhjälpas genom att det i varje jourdomstolsmål förordnades en offentlig försvarare. Målsägandens hälsotillstånd kan också hindra att denne kan inställa sig och höras i målet. Vidare gäller enligt 32 kap. 1 & RB att, om en part eller annan enligt rättens beslut skall infinna sig vid rätten eller eljest fullgöra något i rättegången, han skall erhålla skäligt rådrum därtill. Om ett jourdomstolssystem för ungdomar skall ha några kriminalpolitiska effekter, får man förutsätta att den misstänkte tvingas att underkasta sig att målet avgörs genast. Han kan inte rimligen få välja att rättegången sker först vid ett senare tillfälle. I ett sådant läge uppstår problemet att den misstänkte inte kommer att erhålla skäligt rådrum. Man kan vidare misstänka att offentliga försvarare många gånger kommer att behöva uppskov för att undersöka möjligheterna till vidare utredning. [ andra fall behöver försvararen ytterligare tid för att gå igenom målet tillsammans med den misstänkte. Risken är därför stor att man i många fall skulle uppnå en mycket snabb första inställelse inför rätten, men förhandlingen skulle sedan behöva skjutas upp. En ordning med många uppskov kan medföra att ambitionsnivån i den inte blir särskilt hög. Att dela upp handläggningen på flera förhandlingar strider också mot den s.k. koncentrationsprincipen. Det är naturligtvis självklart att målunderlaget för en jourdomstol skulle öka, om det fanns möjlighet att hålla flera för- handlingar. Som vi anfört i det föregående år det dock vår uppfattning att hela idéen med en jourdomstol bygger på tanken att målet skall avgöras i mycket nära anslutning till brottet och inte endast påbörjas i nära anslutning till det.
Sammanfattningsvis anser vi mot bakgrund av det anförda att det finns så stora nackdelar - ur såväl rättssäkerhetssynpunkt som processekonomis— ka, ekonomiska och rent praktiska synpunkter — med jourdomstolar att sådana enligt vår mening inte bör inrättas. Det är vidare vår uppfattning att det med hänsyn till det ringa målantalet inte är ekonomiskt försvarbart att bygga upp en resurskrävande jourdomstolsorganisation, även om den till viss del skulle kunna grundas på den organisation som i dag finns för att pröva häktningsfrågor. Om man avstår från att skapa en organisation med jourdomstolar medför den tidsfördröjning som kan uppstå, i de förhållandevis sällsynta fall där brottsutredning och personutredning klaras av omedelbart, att det kan dröja från fredag kväll till måndag morgon innan målet kan avgöras (då bortses från vissa storhelger). Det kan inte rimligen anses som en så lång tid att det motiverar ett inrättande av jourdomstolar. Vi tror inte heller att man skall överdriva den kriminalpoli- tiska betydelsen av att domstolshandläggningen äger rum i omedelbart samband med brottet. Varje led i en lagföring (brottsutredning, personut- redning och handläggning vid domstol samt även åklagarens handläggning
490 SOU 1993 :35
av frågor om åtalsunderlåtelse) har sannolikt sin kriminalpolitiska betydelse, eftersom de gör klart för den unge att samhället reagerar mot hans brottsliga verksamhet. Det kan rentav finnas vissa fördelar med att lagföringen tar något längre tid. Som vi anfört i avsnitt 7.9.4 får den unge då tid på sig att fundera över vad som hänt och han får också möjlighet att vidta åtgärder för att avhjälpa eller begränsa den skada målsäganden kan ha lidit genom brottet, osv. Man bör även hålla i minnet när man betonar tidsaspekten att det inte bara är fråga om att döma den unge till en på förhand given påföljd. Om så hade varit fallet hade målunderlaget för en jourdomstol sannolikt kunnat bli relativt stort. Att finna den påföljd som i det enskilda fallet är den lämpligaste kan dock vara ett tids— och resurskrävande arbete.
Vi anser således att det är viktigt att lagföringen av de unga bör gå snabbt men att det inte är nödvändigt att den unge tas direkt från brottsplatsen till domstolen. Åtgärder bör i stället vidtas för att se till att handläggningen går så fort som det överhuvudtaget är möjligt. Våra förslag i avsnitt 7.9 syftar till att åstadkomma detta. I de följande avsnitten om handläggningen vid tingsrätt kommer vi att föreslå ytterligare åtgärder för att korta ner handläggningstiden i domstol. Det är vår uppfattning att ett mål även utan en jourdomstol, förutsatt att brottsutredningen och personutredningen kan klaras av omedelbart, bör kunna avgöras inom en eller ett par veckor. Det enda som då behövs är ett snabbt åtalsbeslut från åklagaren och att han omedelbart kan upprätta en stämningsansökan. Stämningsansökan skall sedan ges in till tingsrätten som omedelbart kan utfärda stämning och kalla till förhandling. Vi anser att en tidsfördröjning i den här storleksordningen måste anses godtagbar, när alternativet är att bygga upp en jourdomstolsorganisation för dessa, inte så vanliga, situationer. Vi anser följaktligen att jourdomstolar inte bör införas.
19.6 Allmänt om förfarandet
Enligt våra direktiv är vi oförhindrade att överväga om domstolens sammansättning eller förfarandet i de fall som avgörs av domstol bör anpassas till målens särskilda karaktär.
I avsnitt 19.4 har vi behandlat frågan om domstolens sammansättning vid handläggning av ungdomsmål. I de följande avsnitten kommer vi att presentera en del förslag som tar sikte på själva förfarandet i domstol. De syftar dels till att förkorta handläggningstideni domstol, dels till att bättre anpassa handläggningen efter de ungas särskilda behov.
I ett inledande avsnitt kommer vi att ta upp frågan om hur målsägande— anspråken kommer att påverkas av våra förslag och om det finns anledning att föreslå några ändringar beträffande handläggningen av dessa. Vi kommer därefter i ett avsnitt om förfarandet vid handläggning av ungdomsmål att diskutera om den tidsfrist som i dag gäller för att hålla huvudförhandling i vissa ungdomsmål bör förändras. Vi kommer i detta avsnitt även att behandla frågan om vårdnadshavaren bör närvara vid
SOU 1993:35 491
huvudförhandlingen och om några ytterligare personer bör kallas till den. Slutligen följer ett avsnitt om meddelande av dom i ungdomsmål.
19.7 Målsägandeanspråken
19.7. 1 Gällande rätt
När åtal väcks för ett brott förs ofta även en talan om enskilt anspråk. Gärningsmannen kan exempelvis vara skyldig att återställa viss egendom. Vanligare är emellertid att en målsägande för talan om skadestånd mot den misstänkte (t.ex. för sveda och värk eller för förstörd egendom). Oftast framför en målsägande sitt krav genom åklagaren enligt reglerna i 22 kap. 2 & RB (se nedan).
22 kap. 1 & RB innehåller den grundläggande bestämmelsen om förening av ett tvistemål och ett brottmål i samma rättegång (kumulation). Där föreskrivs följande. Talan mot den misstänkte eller annan om enskilt anspråk i anledning av brott får föras i samband med åtalet för brottet. Om inte anspråket upptas i samband med åtalet skall talan föras i den för tvistemål föreskrivna ordningen.
För domstolen är reglerna om gemensam handläggning av ett brottmål och ett tvistemål fakultativa. Detta innebär att domstolen tar upp det enskilda anspråket, om det är lämpligt, och i allmänhet brukar detta inte föranleda något formellt beslut. Det sker i regel genom att det enskilda anspråket kommuniceras med den tilltalade eller hans försvarare för yttrande. Domstolen kan också välja att låta det enskilda anspråket handläggas i den för tvistemål föreskrivna ordningen. I sådant fall fattar rätten ett formellt beslut härom. En särskild handläggning är vanlig, om den tilltalade är häktad och det enskilda anspråket inte är medgivet. Om domstolen avstår från att i brottmålsrättegången ta upp ett enskilt anspråk som framförts formlöst, måste målsäganden väcka talan genom stämning. Domstolen kan emellertid i stället ta upp anspråket och därefter avskilja detta enligt 22 kap. 5 & RB. Målsäganden behöver då inte väcka talan genom stämning eftersom målet redan är anhängiggjort.
Om ett enskilt anspråk grundas på ett brott som hör under allmänt åtal, är åklagaren på målsägandens begäran skyldig att i samband med åtalet förbereda och utföra även målsägandens talan, om det kan ske utan väsentlig olägenhet och hans anspråk inte är uppenbart obefogat. Vill målsäganden att anspråket skall tas upp i samband med åtalet, skall han anmäla anspråket till undersökningsledaren eller åklagaren och lämna uppgift om de omständigheter på vilka det grundas. Finner undersöknings— ledaren eller åklagaren vid utredning angående brott, att enskilt anspråk kan grundas på brottet, skall han, om det kan ske, i god tid före åtalet underrätta målsäganden om detta (22 kap. 2 & RB).
För en målsägande har det ofta stor betydelse att hans anspråk kan framföras genom åklagaren. Målsäganden befrias från besvär och behöver inte själv anlita något ombud. Förfarandet blir för honom också nästan
492 SOU 1993 :35
alltid kostnadsfritt, vilket är särskilt viktigt med tanke på att en gämings- man inte sällan saknar medel att betala ens någon del av målsägandens fordran.
22 kap. 2 & RB ändrades 1988 (prop. 1987/88zl; SFS 198816). Ändringen syftade till att skärpa förutsättningarna för att åklagare skall få avstå från att förbereda och utföra målsägandens talan. Åklagaren är sålunda skyldig att biträda målsäganden, om det kan ske utan väsentlig olägenhet och målsägandens anspråk inte är uppenbart obefogat. Före- dragande departementschefen uttalade bl.a. följande (5. 15).
När det gäller bedömningen av om det skulle innebära väsentliga olägenheter för åklagaren att föra talan måste i första hand behovet av utredning för att klarlägga skadeståndsfrågan beaktas. Ett skäl mot att åklagaren för talan kan sålunda vara att det krävs en omfattande utredning för att avgöra skadeståndsfrågan och att denna utredning inte kan förebringas utan att brottmålet i sin helhet fördröjs väsentligt. Ett smärre dröjsmål bör i princip inte hindra att åklagaren för talan om det enskilda anspråket. Ett armat förhållande som bör kunna föranleda att åklagaren inte tar på sig uppgiften att föra tala om det enskilda anspråket är att anspråket kräver orimligt mycket resurser i förhållande till ansvarsdelen. Enbart det förhållandet att skadeståndstalan avser ett stort belopp har däremot ingen betydelse, om förutsättningarna för åklagarbiträde i övrigt är för handen. Ibland kan man behöva avvakta en tid för att kunna göra en fullständig bedömning av den skada som inträffat. Vid personskador kan därför utrymmet för åklagaren att föra talan för målsägandens räkning i vissa fall vara betydligt mer begränsat än när det gäller sakskador. Förekommer särskilda frister för hand- läggningen kan det ibland leda till att åklagaren har svårt att hinna med att föra målsägandens talan. Det kan gälla även för målsägandeanspråk som inte är särskilt komplicerade. Utgångspunkten bör emellertid vara att åklagaren i princip skall föra talan om enskilt anspråk även om utredningen sker under tidspress. Samtidigt gäller givetvis även i dessa fall huvudregeln att avgörandet inte får fördröjas väsentligt genom att åklagaren tar på sig uppgiften att föra det enskilda anspråket. Som jag framhållit i den allmänna motiveringen gäller detta särskilt när mer ingripande påföljder kan bli aktuella, och ingen får vara berövad friheten längre än som krävs för att utreda själva ansvarsfrågan. Med att ett anspråk är uppenbart obefogat avses den situationen att det för åklagaren framstår som klart att anspråket inte kan vinna bifall vid en domstolsprövning. Orsaken kan vara att anspråket i sig är orimligt, t.ex. om det yrkas ett mycket stort skadestånd för en typ av skada där normalt betydligt mindre belopp döms ut. Anspråket kan emellertid bedömas som uppenbart obefogat även på den grunden att det uppenbart saknas tillräcklig bevisning om skadan inträffat eller om skadans storlek.
Har talan om enskilt anspråk tagits upp till behandling i samband med åtalet, får rätten förordna att talan skall handläggas som särskilt mål enligt reglerna för tvistemål, om en fortsatt gemensam handläggning skulle medföra väsentliga olägenheter (22 kap. 5 & RB).
Enligt denna bestämmelse kan domstolen från brottmålet avskilja ett enskilt anspråk att i fortsättningen handläggas i den för tvistemål före- skrivna ordningen. För målsäganden innebär ett avskiljande inte sällan att han inte kommer till sin rätt. Det är vanligt att anspråket återkallas så snart avskiljande har skett. Syftet med 1988 års ändringar var att minska
SOU 1993:35 493
domstolens möjligheter att avskilja det enskilda anspråket. Ändringen innebar att för avskiljande uppställdes ett krav på att en fortsatt gemensam handläggning skall innebära väsentliga olägenheter. Föredragande departementschefen uttalade i motiven (prop. 1987/88:1 s. 17) bl.a. följande.
När det gäller frågan om vad som skall anses vara väsentliga olägen- heter kan man i viss utsträckning dra paralleller med vad som har anförts angående ändringen i 22 kap. 2 & RB. Framför allt är tids- faktorn av betydelse. Om en gemensam handläggning av ansvarstalan och skadeståndsanspråket medför att avgörandet av målet i dess helhet fördröjs avsevärt är det en sådan omständighet som bör leda till att det enskilda anspråket avskiljs. Mindre fördröjningar bör däremot inte få leda till att domstolen skiljer av skadeståndstalan. En praktiskt viktig målgrupp där avskiljande kan bli aktuellt är sådana brottmål för vilka korta tidsfrister gäller, t.ex. mål mot häktade eller mot ungdomar. En annan situation är den att ett enskilt anspråk som kräver utredning väcks strax före en redan utsatt huvudförhandling i brottmålet. Omvänt kan förhållandet vara det att avgörandet i ansvarsfrågan drar ut på tiden, t.ex. därför att den tilltalade skall genomgå rättspsykiatrisk under- sökning. Om skadeståndsfrågan i ett sådant fall är färdig för avgörande, t.ex. därför att den tilltalade har medgett skadeståndsanspråket, bör skadeståndsfrågan kunna avskiljas och avgöras före brottmålet. Det sagda innebär att ett enskilt anspråk inte mer eller mindre automatiskt bör avskiljas bara för att det krävs vissa förberedelseåtgärder. I stället bör domstolen i ökad utsträckning ta till vara möjligheterna att genom materiell processledning se till att nödvändiga åtgärder vidtas före huvudförhandlingen. Det kan t.ex. bli aktuellt att påpeka för målsägan- den att han, om han vill ha förmånen av en samtidig handläggning, till huvudförhandlingen måste prestera den bevisning han har. Vidare kan det finnas behov av att få ett klarläggande av vilka grunder som åberopas. Sådana påpekanden kan i många fall göras vid en enkel telefonkontakt med målsäganden. Rätten måste givetvis också ta hänsyn till att en gemensam handläggning kan vara till olägenhet för målsägan- den. Det kan t.ex. vara så att den tilltalade under huvudförhandlingen kommer med nya uppgifter som målsäganden behöver tid på sig för att bemöta. Overhuvudtaget bör gälla att rätten om möjligt inhämtar parternas synpunkter i fråga om handläggningen innan ett beslut om av— skiljande fattas.
Av 22 kap. 5 & RB framgår att målet inte behöver anhängiggöras på nytt efter ett beslut om avskiljande. I praktiken går det till så att de handlingar i brottmålsakten som rör det enskilda anspråket jämte kopia på beslutet om avskiljande lämnas till tingsrättens aktuariekontor eller motsvarande där man lägger upp ett nytt mål, ett tvistemål.
När en talan om ett enskilt anspråk avskiljs från brottmålet gäller tvistemålsreglema för målets fortsatta behandling. I och med avskiljandet upphör sålunda åklagarens behörighet att företräda målsäganden. Målsä— ganden får då själv föra sin talan eller anlita ett ombud. Som tidigare nämndes är det vanligt att det enskilda anspråket återkallas av målsäganden så snart ett avskiljande har skett.
494 SOU 1993:35
19.7.2 Våra överväganden
Vi föreslår inga förändringar beträffande handläggningen av
målsägandeanspråken.
Inledningsvis vill vi framhålla att det är vår uppfattning att det är viktigt att de enskilda anspråken i så stor omfattning som möjligt handläggs i samband med brottmålet. Det har nämligen, som tidigare framhållits, många fördelar - inte bara för målsäganden - om man kan handlägga enskilda anspråk som grundar sig på brott i samma rättegång som åtalet. Det är ofta processekonomiskt fördelaktigt med en gemensam hand- läggning. I stor utsträckning är det samma bevisning som krävs för prövningen av åtalet och det enskilda anspråket. För målsäganden innebär en gemensam handläggning att han får sin talan utförd och prövad på ett enkelt och snabbt sätt. Den utredning som behövs för skadeståndstalan görs inom ramen för förundersökningen. Det är avgiftsfritt att anhän- giggöra talan vid domstol i dessa fall. Om målsäganden skall höras med anledning av åklagarens talan, har han rätt till ersättning av allmänna medel för sin inställelse och behöver inte inställa sig till mer än en rättegång. Även för den tilltalade innebär en gemensam handläggning fördelar genom att han bara behöver inställa sig till en rättegång och att rättegångskostnadema begränsas. Också för domstolen uppkommer fördelar genom att separata rättegångar kan undvikas. Förhållandevis starka skäl talar därför för att man bör undvika att lägga fram förslag som inverkar negativt på möjligheten till en gemensam handläggning av ansvars- och skadeståndsfrågan.
Vårt förslag med en tidsfrist för förundersökningen vid brott av unga kan emellertid komma att medföra att åklagare i större utsträckning än i dag måste avstå från att förbereda och utföra målsägandens talan. Även de åtgärder vi kommer att föreslå i avsnittet om tidsfrister för hållande av huvudförhandling (se nedan under 19.911), och som innebär att fler ungdomsmål kommer att få handläggas med förtur i domstolarna, kan medföra att målsägandens skadeståndstalan oftare än i dag kommer att få avskiljas från brottmålet för att handläggas som tvistemål.
Våra förslag kan alltså få den negativa konsekvensen att målsägandens skadeståndstalan i större utsträckning än i dag inte kommer att kunna prövas i samband med brottmålet. Av skäl som vi redovisat i avsnittet om jourdomstolar (avsnitt 19.5.4) anser vi att det är mindre bra om så sker och det går dessutom i motsatt riktning mot tidigare strävanden att förbättra brottsoffrens ställning.
Vi anser dock, trots det nu sagda, att fördelarna med att ha korta hand- läggningstider i ungdomsmål är så pass stora att de klart överväger de nackdelar som nyss nämnts. Vi tror nämligen att vårt förslag inte i praktiken, annat än förhållandevis marginellt, kommer att öka antalet fall där målsäganden inte kan få sin skadeståndstalan prövad i samband med
SOU 1993:35 495
brottmålet. Den skadeståndstalan som kommer att få avskiljas, om vårt förslag med kortare handläggningstider genomförs, hade sannolikt avskilts även i det nu rådande systemet. Redan i dag handläggs nämligen en del ungdomsmål med förtur och de åtgärder vi föreslår innebär inte någon mer anmärkningsvärd sänkning av tidsfristema. Däremot är vi av den upp- fattningen, vilket vi redogjorde för i avsnittet om jourdomstolar, att ett jourdomstolsförfarande skulle innebära att målsäganden regelmässigt inte skulle få sin skadeståndstalan prövad i samband med brottmålet. Detta är ett av skälen till att vi inte anser oss kunna föreslå ett system med jourdomstolar.
Vårt förslag om förkortade handläggningstider på förundersökningssta- diet och i domstol kräver inte någon ändring av bestämmelserna om enskilda anspråk i 22 kap. RB. Det finns som tidigare nämnts redan enligt nu gällande regler, om det skulle innebära väsentliga olägenheter, en möjlighet för åklagare att underlåta att förbereda och utföra målsägandens talan och för domstol att avskilja skadeståndet att handläggas enligt reglerna för tvistemål. Vi vill emellertid särskilt betona, vilket som ovan nämnts framgår av prop. 1987/88: 1, att man inte mer eller mindre automatiskt får avskilja en skadeståndstalan bara för att det är fråga om ett brådskande ungdomsmål. Vårt förslag innebär ingen uppmjukning i detta avseende. Endast om det verkligen innebär väsentliga olägenheter kan man avstå från att ta upp skadeståndet i samband med brottmålet. Man bör därvid ha i åtanke att målsäganden i det läget ofta kommer att återkalla sin talan och avstå från att få sin skadeståndstalan prövad i domstol.
Vi vill därför betona vikten av att polis och åklagare, och även domstolarna, vidtar särskilda ansträngningar för att målsägandens skade- ståndstalan i så stor utsträckning som möjligt skall kunna behandlas i samband med brottmålet och att man på detta sätt försöker begränsa de svårigheter våra förslag kan innebära för målsäganden.
19.8 Gällande rätt avseende förfarandet i dom- stol vid handläggning av ungdomsmål
Om åklagaren finner att förutsättningar för åtalsunderlåtelse saknas skall han utan dröjsmål väcka åtal vid allmän domstol (2 & LUL). Förfarandet i brottmål regleras i första hand av RB. I RB och i LUL finns det särskilda bestämmelser som tar sikte på de unga lagöverträdarna och som har tillkommit i syfte att anpassa brottmålsförfarandet efter de ungas särskilda behov. I detta avsnitt kommer vi att redogöra endast för dessa bestämmelser och inte för förfarandet i brottmål i allmänhet. Rättegångsbalken innehåller vissa särskilda regler beträffande unga lagöverträdare. Är den misstänkte omyndig, skall rätten, om det med hänsyn till brottets beskaffenhet eller eljest finnes erforderligt, höra vårdnadshavaren, som också har rätt att föra talan för den omyndige (21 kap. 1 5 första stycket RB). Vårdnadshavaren utser också försvarare för en misstänkt som är under 18 år (21 kap. 3 5 andra stycket RB). I 24 kap.
496 SOU 1993 :35
RB och i 7 & LUL finns särskilda bestämmelser om häktning av underårig. Dessa återkommer vi till i kapitel 20, Snabba ingripanden vid brott av unga.
LUL har karaktär av komplement till rättegångsbalken. I LUL ges särskilda föreskrifter beträffande domstolarnas handläggning av mål mot unga lagöverträdare.
Ett brottmål mot den som är under 21 år skall, om på brottet kan följa svårare straff än böter, såvitt möjligt utsättas till handläggning i sådan ordning att målet inte tilldrar sig uppmärksamhet (8 5 första stycket LUL). Rätten har också möjlighet att i ett sådant mål förordna om handläggning inom stängda dörrar, om förhandlingens offentlighet är till uppenbar olägenhet till följd av den uppmärksamhet som den tilltalade kan antas bli föremål för. Om sådant förordnande bör meddelas, och det i målet finns även en tilltalad som har fyllt 21 år, får rätten, om det kan ske utan att utredningen avsevärt försvåras, handlägga åtalet mot den som inte har fyllt 21 år som särskilt mål (8 5 andra stycket LUL). Rätten får dock medge en tilltalads anhöriga och även annan, vars närvaro kan förväntas bli till nytta, att övervara handläggningen (8 & tredje stycket LUL).
Den som är under 18 år får inte dömas till fängelse eller skyddstillsyn, om inte den som har vårdnaden om honom har blivit hörd i målet, där så lämpligen kunnat ske (9 5 första stycket LUL). Enligt denna bestämmelse föreligger i princip en skyldighet för rätten att höra vårdnadshavaren. Föreskriften om hörande av vårdnadshavaren innebär alltså en skärpning av den tidigare nämnda allmänna regeln i 21 kap. 1 & första stycket RB om att rätten skall höra vårdnadshavaren, om den tilltalade är omyndig och det med hänsyn till brottets beskaffenhet eller eljest finnes erforderligt. Enligt denna bestämmelse är det inte nödvändigt att höra vårdnadshavaren. Om så skall ske får bedömas från fall till fall. En vårdnadshavare som hörs har rätt till ersättning och förskott enligt vad som är föreskrivet för vittne (9 & tredje stycket LUL). Däremot tillkommer inte denna rätt den vårdnadshavare som infinner sig till huvudförhandlingen efter att endast ha underrättats om förhandlingen, men inte hörs i rättegången.
Bakgrunden till bestämmelsen i 9 & första stycket LUL är att det i mål med unga lagöverträdare har ansetts som ett värdefullt komplement till den skriftliga personutredningen att även muntliga upplysningar i viss ut- sträckning inhämtas från vårdnadshavaren. Föreskriften om att höra vårdnadshavaren när det är aktuellt att döma till fängelse eller skyddstill— syn infördes i samband med LUL:s tillkomst (prop. 1964:10 s. 165). Tidigare skulle vårdnadshavaren höras endast i de fall det var aktuellt att döma till tvångsuppfostran eller ungdomsfängelse. Ett hörande av vårdnadshavaren bedömdes emellertid som så värdefullt för påföljdsfrågans bedömning att denne borde höras även i fall, då det är fråga om så ingripande påföljder som fängelse och skyddstillsyn. Det ansågs nämligen att vårdnadshavaren regelmässigt kunde bidra till kännedomen om den tilltalade, hans tidigare utveckling och hans nuvarande situation. - I samband med att lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål upphävdes och ersattes av lagen (1991 :2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m., upphävdes även en bestämmelse som fanns införd i 9 &
SOU 1993:35 497
andra stycket LUL. Enligt denna bestämmelse skulle även personundersö- karen höras innan den som var under 21 år dömdes till fängelse eller skyddstillsyn, om det fanns skäl till det. Före tillkomsten av LUL upp— ställdes i lagen ett krav på att personundersökaren skulle höras om det inte fanns särskilda skäl mot det. I samband med införandet av LUL mildrades dock detta krav eftersom det ansågs att i den mån personundersökningen redovisade det inhämtade materialet och personundersökarens omdömen på ett klart och uttömmande sätt, det knappast fanns någon anledning att höra personundersökaren. Tanken var närmast att personundersökaren borde höras i de fall personundersökningen var alltför knapphändig för att utan muntlig komplettering kunna användas som underlag vid påföljdsbe— stämningen (prop. 1964:10 s. 165). Motivet för att upphäva 9 5 andra stycket LUL var att institutet personundersökning ersattes av yttranden från frivårdsmyndigheten. I förarbetena uttalas dock att rätten, om det finns behov av det, naturligtvis skall höra de personer som har utfört den utredning som har legat till grund för frivårdsmyndighetens yttrande (prop. l991/92:2 s. 29).
Som tidigare redogjorts för (avsnitten 72.22 och 7.9.5) får rätten överlämna åt socialnämnden att föranstalta om vård inom socialtjänsten endast om det i målet finns ett yttrande från socialnämnden. Ett sådant yttrande krävs också, om det inte finns särskilda skäl, för att rätten skall få döma den som är under 21 år till fängelse i mer än tre månader. (9 & andra stycket LUL).
I 10 & LUL sägs att om det i mål mot den som är under 18 år finns anledning att döma till annan påföljd än böter, bör för tjänstgöring i tingsrätt företrädesvis anlitas nämndemän med insikt och erfarenhet beträffande vård och fostran av ungdom (se avsnitt 19.4.3 och 19.4.4).
Om en tilltalad inte har fyllt 18 år och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter, skall offentlig försvarare förordnas för honom, om det inte är uppenbart att han saknar behov av försvarare (11 & LUL). Det följer av 21 kap. 3 a & RB att om den tilltalade är anhållen, häktad eller misstänkt för ett brott, för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i sex månader, offentlig försvarare skall förordnas för honom om han begär det.
Mål mot den som inte har fyllt 21 år skall alltid handläggas skyndsamt (12 5 första stycket LUL) - alltså även i de fall den tilltalade inte är häktad eller det av någon annan anledning är föreskrivet en särskild tidsfrist för målets handläggning.
Väcks allmänt åtal mot den som inte fyllt 18 år för ett brott, för vilket är föreskrivet fängelse i mer än ett år, skall de tidsfrister iakttas som är föreskrivna för åtgärder i mål vari den tilltalade är häktad. I stället för den tid av en vecka, som i 45 kap. 14 & RB är föreskriven för hållande av huvudförhandling skall gälla en tid av två veckor (12 å andra stycket LUL). Denna bestämmelse innebär att rätten i ett sådant fall skall hålla huvudförhandling inom två veckor från den dag då åtalet väcktes. Be- stämmelsen innebär vidare att i de fall en huvudförhandling skjuts upp, den i normalfallet skall återupptas inom en vecka (46 kap. 11 & RB). Dom skall i ett sådant mål avkunnas eller meddelas genom att hållas tillgänglig
498 SOU 1993 :35
på rättens kansli inom en vecka från förhandlingens avslutande (30 kap. 7 & RB).
19.9 Våra överväganden och förslag
19.9.1 Handläggningen vid tingsrätt
19.9.1.1 Tidsfrist för hållande av huvudförhandling i ungdomsmål
Vi föreslår att 12 å andra stycket LUL skärps på så sätt att tiden för att hålla huvudförhandling i tingsrätt, två veckor från det att åtal har väckts, skall iakttas, såvitt gäller ungdomar under 18 år i alla mål där fängelse ingår i straffskalan.
Som ovan anförts skall mål mot den som inte har fyllt 21 är alltid handläggas skyndsamt (12 5 första stycket LUL). Denna bestämmelse är grundläggande och bör gälla för alla ungdomsmål.
Om allmänt åtal väcks mot den som är under 18 år för ett brott, för vilket är föreskrivet fängelse i mer än ett år, skall enligt nuvarande ordning de tidsfrister iakttas som är föreskrivna för mål vari den tilltalade är häktad. Häktningsreglema gäller dock inte den tid rätten har på sig för att hålla huvudförhandling. I stället för den tid av en vecka som är föreskriven för hållande av huvudförhandlingi tingsrätt i mål med häktade gäller en tid av två veckor från det att åtalet väcktes (12 å andra stycket LUL).
Som tidigare har framgått anser vi det vara av stor betydelse vid handläggningen av ungdomsmål att det endast förflyter kort tid mellan brott och reaktion. Det är därför nödvändigt att ha en tidsfrist för ungdomsmålens handläggning 1 domstol. Vi anser att den åldersgräns om 18 år som finns 1 12 5 första stycket LUL bör stå kvar oförändrad. Även de som är mellan 18 och 21 år är förvisso att anse som unga lagöverträda- re, men om bestämmelsen skulle utsträckas till att omfatta även denna ålderskategori skulle det antal mål som får handläggas med förtur i domstol sannolikt bli alltför stort. Vi anser därför att man bör avstå från att höja åldersgränsen. Som inledningsvis nämndes uppställs dock i 12 5 första stycket LUL ett generellt krav på att även mål mot den som har fyllt 18 men inte 21 år skall handläggas skyndsamt.
Däremot föreslår vi att bestämmelsen i 12 å andra stycket LUL bör skärpas på så sätt att tidsfristen skall iakttas redan när åtal är väckt för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse. I dag gäller att det skall vara föreskrivet fängelse i mer än ett år. Vårt förslag medför naturligtvis att en hel mängd brott kommer att få handläggas med förtur. Det finns nämligen ett förhållandevis stort antal brott med böter eller fängelse upp till ett år
SOU 1993 :35 499
i straffskalan. En stor del av dessa brott är dock sådana att det trots allt är mindre troligt att de begås av ungdomar under 18 år. Fördelen med att sänka gränsen från fängelse i mer än ett år till enbart fängelse, är att snatteri, skadegörelse, rattfylleri, grovt rattfylleri, grov olovlig körning m.fl. brott kommer att falla under bestämmelsen. Särskilt de mindre förmögenhetsbrotten har hög frekvens bland de yngsta lagöverträdarna. Men det finns också en hel del andra brott inom denna kategori som inte sällan begås av ungdomar.
Vi har även övervägt att korta ned tiden för huvudförhandling i tingsrätt från två veckor till en vecka i mål mot den som har fyllt 15 men inte 18 år. Man skulle då få samma tidsfrist som gäller för mål med häktade. Vi anser emellertid att en så kort tidsfrist i dessa mål skulle innebära alltför stora svårigheter för tingsrätterna och för de personer som kan tänkas behöva inställa sig i dessa mål och att man därför bör avstå från förslag i denna riktning.
Vi föreslår således att 12 å andra stycket LUL ändras på så sätt att den tidsfrist om två veckor som gäller för hållande av huvudförhandling i vissa ungdomsmål skall iakttas redan när åtal är väckt mot den som inte har fyllt 18 år för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse.
Vi är medvetna om att det i dag råder ett mycket ansträngt arbetsläge i domstolarna och vi inser naturligtvis att ett förslag som innebär att man skapar ytterligare en kategori mål som skall handläggas med förtur kommer att innebära svårigheter för domstolarna.
Om det inte är möjligt att korta ner handläggningstidema för ungdoms- mål genom att vidta olika åtgärder i den organisation som i dag finns inom rättsväsendet, kan konsekvensen emellertid bli att det kommer att resas krav på att införa någon form av jourdomstol. Som vi tidigare har anfört anser vi att de skäl som talar mot en ordning med jourdomstolar är alltför tunga och att man i stället bör välja att korta ned handläggningstidema i den nuvarande domstolsorganisationen så att de hamnar på en nivå som kan anses godtagbar. Det är mot denna bakgrund man bör se vårt förslag.
19.9.1.2 Vårdnadshavarens närvaro vid huvudförhandlingen, m.m.
Vi föreslår att när den tilltalade inte fyllt 18 är, hans vårdnadshava- re genom rättens försorg regelmässigt skall underrättas om åtalet och om tidpunkten för huvudförhandlingen. Om fängelse ingår i straffskalan för brottet skall vårdnadshavaren höras i målet, där så lämpligen kan ske. Detta innebär i praktiken att vårdnadshavaren i dessa situationer kommer att kallas till rättegången.
Som tidigare nämnts (avsnitt 19.8) skall enligt nu gällande bestämmelser den unges vårdnadshavare i vissa fall kallas till huvudförhandlingen. Det föreligger i princip en skyldighet för domstolen att kalla vårdnadshavaren, om det är aktuellt att döma den som är under 18 år till fängelse eller
500 SOU 1993:35
skyddstillsyn. Enligt 9 5 första stycket LUL får nämligen den som är under 18 år inte dömas till fängelse eller skyddstillsyn, om inte den som har vårdnaden om honom har blivit hörd i målet, där så lämpligen kunnat ske. I andra situationer får domstolen från fall till fall avgöra om den unges föräldrar skall kallas till huvudförhandlingen. Enligt 21 kap. 1 & RB skall rätten, om den misstänkte är omyndig, höra vårdnadshavaren om det med hänsyn till brottets beskaffenhet eller eljest finnes erforderligt.
Som vi tidigare framhållit är det viktigt att på olika sätt engagera vårdnadshavarna i arbetet med de unga lagöverträdarna. Detta engagemang skall pågå hela vägen från brott till reaktion. Avsikten härmed är inte bara att föräldrarna skall utgöra ett stöd och en hjälp för den unge utan även att göra klart för föräldrarna att de har ett ansvar för den unge. Vi har tidigare i betänkandet föreslagit åtgärder som syftar till att på förunder- sökningsstadiet involvera föräldrarna i större utsträckning (se avsnitt 7.9.4.6). Det är emellertid av minst lika stor betydelse att förmå föräldrarna att närvara vid rättegången mot den unge. Ett hörande av dem kan även vara av stort värde för påföljdsfrågans bedömning. Frågan är emellertid hur man på bästa sätt kan skapa störst förutsättningar för att föräldrarna skall inställa sig vid huvudförhandlingen.
Inledningsvis vill vi framhålla att vi, i likhet med vad justitieutskottet yttrat vid ett flertal tillfällen, bl.a. i bet. 1989/901JuU29 s. 22, anser att övervägande skäl talar för en ordning där vårdnadshavaren kallas till huvudförhandlingen, men själv avgör om han vill inställa sig. Det är vår uppfattning att det snarast skulle vara negativt om vårdnadshavarna, genom vitesföreläggande, hämtning e.d., tvingas närvara vid rättegången. Som vi anförde i avsnittet om brottsutredningen tror vi att det är en förutsättning att föräldranärvaron bygger på frivillighet, om den skall medföra något positivt. De förslag vi kommer att redovisa nedan förutsätter alltså vårdnadshavamas frivilliga medverkan.
Våldskommissionen föreslog 1 sitt betänkande (SOU 1990: 92) Våld och brottsoffer, att det införs en regel av innebörd att föräldrarna alltid skall underrättas av domstolen när en brottmålsförhandling rörande en ungdom under 18 år skall äga rum. Vi anser emellertid att det inte är tillräckligt med endast en underrättelse i de fall den unge är åtalad för ett brott där fängelse ingår i straffskalan.
Vi föreslår därför i stället att den bestämmelse i 9 5 första stycket LUL som säger att den som är under 18 år inte får dömas till fängelse eller skyddstillsyn, om inte den som har vårdnaden om honom har blivit hörd i målet där så lämpligen kan ske, utvidgas. Fängelse och skyddstillsyn är nämligen förhållandevis sällsynta påföljder när det gäller ungdomar under 18 år. Böter, villkorlig dom och överlämnande till vård inom socialtjänsten är i dag de vanligaste påföljderna för ungdomar i åldern 15 - 17 år. Med den lydelse 9 5 första stycket LUL har i dag behöver man i dessa fall inte kalla vårdnadshavaren. Detta är ingen god ordning. Vi föreslår att man i LUL föreskriver att vid åtal mot den som är under 18 år för ett brott med fängelse i straffskalan, den som har vårdnaden om den unge skall höras i målet, där så lämpligen kan ske. Genom en sådan ändring uppnår man att domstolen i större utsträckning än i dag måste kalla vårdnadshavaren.
SOU 1993:35 501
I de fall endast böter ingår i straffskalan skall alltså, enligt vårt förslag, föräldrarna inte kallas till rättegången. Vi anser att man får en lämplig avgränsning genom att fängelse skall ingå i straffskalan. Alternativet är att införa en regel om att vårdnadshavaren alltid skall kallas till en huvudför- handling där en ung person under 18 år står under åtal. Vårdnadshavaren skulle då behöva kallas till huvudförhandlingen oavsett brottets beskaffen- het. Vi anser inte att detta är motiverat. Däremot menar vi att vårdnadsha- varen, i de fall endast böter kan följa på brottet, i stället skall underrättas om åtalet och om när brottmålsförhandlingen skall äga rum. Underrättelsen skall ske genom rättens försorg.
Domstolen skall självfallet avstå från att kalla vårdnadshavaren i de fall det, med hänsyn till upplysningar som lämnats rätten, med fog kan antas att vårdnadshavarens närvaro kommer att vara till större skada än nytta (jfr vad som sagts om 6 c & LUL i avsnitt 7.3.1). Domstolen kan också i de fall det av någon anledning inte är möjligt, eller förenat med betydande svårigheter, att höra vårdnadshavaren, avstå från det. I en situation som den ovan beskrivna, nämligen om det skulle vara till direkt skada för den unge om vårdnadshavaren fick kännedom om åtalet och rättegången, skall vårdnadshavaren naturligtvis inte underrättas. Det får då anses föreligga särskilda skäl mot att underrättelse sker.
Våra förslag innebär alltså sanunanfattningsvis att en vårdnadshavare i princip alltid kommer att få kännedom om den förestående rättegången. Antingen kommer vårdnadshavaren att kallas till huvudförhandlingen eller att underrättas om densamma. Om åtalet omfattar ett brott där fängelse ingår i straffskalan, skall vårdnadshavaren kallas till huvudförhandlingen. Ingår inte fängelse i straffskalan skall vårdnadshavaren i stället underrättas om åtalet och om huvudförhandlingen. Som vi nämnde i avsnittet om gällande rätt har den vårdnadshavare som hörs i rättegången rätt till ersättning och förskott enligt vad som gäller för vittne. Ersättningen skall betalas av staten (9 & tredje stycket LUL). Enligt vår uppfattning bör även den vårdnadshavare som inte hörs i rättegången, men som inställer sig efter att ha kallats personligen, ha rätt till ersättning av allmänna medel.
Vi anser att övervägande skäl talar för en ordning där underrättelsen respektive kallelsen inte behöver delges vårdnadshavaren. Det får anses vara tillräckligt att handlingen skickas i lösbrev till vårdnadshavarens senast kända adress.
Vår avsikt med att inte välja den av Våldskommissionen föreslagna lösningen med underrättelse i samtliga fall, är att vi anser att det är en betydelsefull skillnad mellan att kallas till en huvudförhandling, även om det inte följer någon sanktion om man uteblir, och att endast underrättas om densamma. Vi tror att en regelrätt kallelse kan ha en positiv inverkan på vårdnadshavamas benägenhet att inställa sig vid huvudförhandlingen.
Slutligen vill vi framhålla att när vi i det föregående talat om vårdnads- havare och föräldrar så avser vi också annan som utövar den faktiska vården av den unge (familjehemsföräldrar). Det är angeläget att den som har hand om den unge i vardagen också ges möjlighet att engagera sig i fall då den unge blir föremål för lagföring. Familjehemsföräldrama bör sålunda alltid underrättas om huvudförhandlingen (jfr ovan 7.9.4.6).
502 SOU 1993:35
19.9.1.3 Bör ytterligare personer kallas till huvudförhandlingen?
Vi anser det vara önskvärt att inte bara den inom frivårdsmyndig- heten som utfört personutredningen utan även den som har utfört den utredning som legat till grund för socialnämndens yttrande enligt 3 & LUL, hörs i rättegången, om det finns behov av det. Detsamma gäller, om det av handlingarna i målet framgår att någon inom t.ex. socialtjänsten har en särskild kännedom om den unge. Möjlighet bör också finnas att som sakkunnig höra den som kan tillföra rätten särskild sakkunskap om ungdomar och ungdomars problem.
I detta avsnitt vill vi endast peka på några olika situationer där det kan finnas anledning att kalla ytterligare personer till huvudförhandlingen, exempelvis en tjänsteman inom socialtjänsten.
Som vi anförde i avsnittet om gällande rätt (avsnitt 19.8) skall rätten, om det finns behov av det, höra den som har utfört den utredning som legat till grund för frivårdsmyndighetens yttrande. Detta bör enligt vår mening gälla även i fråga om den som har utfört den utredning som legat till grund för socialnämndens yttrande enligt 3 & LUL.
Om det av tillgängliga handlingar i målet eller annars framgår att det finns någon inom socialtjänsten eller frivården som har en särskild kännedom om den unge och hans levnadsförhållanden, kan det finnas anledning att kalla denne till huvudförhandlingen. Tjänstemännen i fråga kan vara en person som haft en längre kontakt med den unge och hans familj och därför känner dem väl. Det finns redan enligt nu gällande bestämmelser en möjlighet för rätten att ex officio kalla en sådan person. Vi vill endast framhålla betydelsen av att så sker, om det finns behov av det.
Vi har övervägt att låta en person med särskild sakkunskap, exempelvis en psykolog eller kurator med särskild erfarenhet av ungdomar, delta som särskild ledamot i rätten, på samma sätt som ekonomiska experter enligt 1 kap. 8 & RB, för att tillföra rätten den särskilda sakkunskap beträffande ungdomar som kan behövas i dessa mål. Vi har emellertid avstått från detta och nöjt oss med att skärpa bestämmelsen i 10 & LUL om rättens sammansättning i ungdomsmål (se avsnitt 19.4).
Bakom detta ställningstagande ligger bl.a. rättssäkerhetsskäl. Vi anser 'att det är en bättre ordning, om den sakkunnige hörs i rättegången och att den unge och hans försvarare därigenom får möjlighet att bemöta de uppgifter han lämnar. Risken är annars att det vid överläggningen kommer fram uppgifter som den unge och hans försvarare aldrig fått tillfälle att bemöta. Med detta vill vi inte uttrycka någon misstro mot att berörda tjänstemän ingår som särskild ledamot i rätten. Vi vill dock påtala den olägenhet som skulle uppkomma genom att den särskilde ledamoten endast skulle komma att ingå i ungdomsmål och därför sakna den bredare
SOU 1993:35 503
erfarenhet av dömande verksamhet som rättens ledamöter normalt sett har. Vi har ansett att det finns så pass starka invändningar mot att låta en särskild ledamot ingå i rätten i ungdomsmålen att denna ordning inte bör väljas.
Vi anser att rätten i stället bör kunna tillföras denna särskilda sakkun- skap genom att en "expert" på ungdomar och ungdomars problem i före- kommande fall hörs i rättegången i de situationer där det kan anses befogat. Detta kan ske redan enligt nu gällande bestämmelser i RB och kräver inte någon författningsändring.
19.9.1.4 Den unges närvaro vid avkunnande av dom
Vi föreslår att dom i mål mot den som inte har fyllt 18 år regel- mässigt skall avkunnas i den tilltalades närvaro, om åtalet avser ett brott för vilket är föreskrivet fängelse.
I ett brottmål gäller som huvudregel att dom i målet i princip skall avkunnas omedelbart efter rättegångens avslutande. Enligt 30 kap. 7 & RB gäller nämligen att överläggning skall hållas samma dag som huvudför- handlingen avslutas eller senast nästa arbetsdag, och om det kan ske, dom beslutas och avkunnas.
Om det av någon anledning, t.ex. beroende på målets omfattning eller svårighetsgrad, behövs anstånd med domens beslutande eller avfattande, får rätten besluta om anstånd därmed. För detta krävs dock att det är oundgängligen erforderligt med ett anstånd. Domen skall dock om inte synnerligt hinder möter, skriftligen avfattas och meddelas, då den tilltalade är häktad eller om åtalet avser en person som inte har fyllt 18 år för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse i mer än ett år, inom en vecka och i armat fall, inom två veckor från förhandlingens avslutande. Avkunnas inte domen vid huvudförhandlingen, skall den avkunnas vid annat rättens sammanträde eller meddelas genom att den hålls tillgänglig på rättens kansli. Rättegångsbalken anvisar alltså två olika sätt för domens med- delande, nämligen muntligt avkunnande eller tillhandahållande av domen i utskrivet skick på rättens kansli (kanslidom).
Det kan här nänmas att JO vid inspektion av en tingsrätt (JO:s ämbetsberättelse 1975 s. 116) uppmärksammade ett fall där huvudför- handlingen i ett brottmål avslutats med tillkännagivande att dom i målet skulle komma att avkunnas viss dag en vecka senare. Till detta tillfälle kallades varken den tilltalade, som var häktad, eller åklagaren. Parterna inställde sig inte heller vid sammanträdet och domen avkunnades av rättens ordförande ensam. JO uttalade bl.a. följande.
"Att avkunna dom utan samband med huvudförhandling eller särskild överläggning till dom och dessutom utan att parterna är närvarande synes föga meningsfullt. Ett sådant förfarande bör självfallet inte
504 SOU 1993 :35
användas i syfte att vinna tid för domens avfattande och expediering. Over huvud taget torde avkunnande av dom vid särskilt för detta ändamål utsatt sammanträde inte böra förekomma annat än i sådana fall då rätten bedömer ett muntligt avkunnande av domen som angeläget med tanke på den verkan det kan ha på den dömde eller då rätten önskar rikta några ord till den dömde i anslutning till avkunnandet av domen eller lämna honom en närmare redogörelse för domens innebörd. I övrigt torde kanslidom böra meddelas, om avkunnande inte kan ske i anslutning till att domen beslutats. - När det gäller rättens samman— sättning vid det sammanträde då dom skall avkunnas är jag för egen del närmast benägen att anse att nämnd skall närvara, men jag vill inte bestämt hävda den meningen".
Som framgått av det föregående år det redan enligt nu gällande bestännnel- ser huvudregel att dom i brottmål skall avkunnas i samband med huvudför- handlingen och det krävs alltså egentligen starka skäl för att underlåta att avkunna domen vid huvudförhandlingen. Rätten får besluta om anstånd med domens meddelande endast om det är oundgängligen erforderligt. Praxis i domstolarna, och då särskilt i överrättema, synes emellertid ha utvecklats sig dithän att 30 kap. 7 & RB i många fall inte tillämpas enligt sin ordalydelse. Det finns de som har uppfattningen att kanslidomar används i alltför stor utsträckning, alltså trots att förutsättningarna för att skjuta på domens meddelande inte är uppfyllda.
Det är vår uppfattning att det i ungdomsmål - härmed avser vi mål mot den som inte har fyllt 18 år för brott för vilket är föreskrivet fängelse - är av särskilt stor betydelse att domen avkunnas muntligen för den tilltalade. Vi tror nämligen att ett muntligt avkunnande av domen, medan den tilltalade fortfarande har rättegången och vad som utspelat sig vid den i färskt minne, kan göra ett starkare intryck på den unge än om han endast får ta del av domen i skriftlig form. Rätten har då också möjlighet att inte bara närmare förklara domens innebörd för den tilltalade utan kan även framhålla betydelsen av att den unge iakttar vad som kan vara föreskrivet. Som vi anfört i avsnitt 19.4 tror vi att detta kan ha ett visst pedagogiskt värde.
Det kan nämnas att man ända sedan seklets början haft uppfattningen att det är av vikt att domen i ett ungdomsmål avkunnas i nära anslutning till huvudförhandlingen. Så sent som 1939 fanns i lag (1924:206) innefattande bestämmelser om förfarandet i brottmål rörande vissa minderåriga en bestämmelse (6 5) med följande innehåll. "Sedan vid underrätt rannsakning i mål mot den som ej fyllt aderton år, blivit förd till slut, skall dom avsägas samma dag eller senast nästa dag, där ej i målets vidlyftighet eller eljest hinder därför möter". Bestämmelsen upphävdes 1939 på förslag av lagrådet eftersom det åren 1935 och 1938 hade införts generella bestämmelser som tog sikte på samtliga mål vid häradsrätt och i rådhusrätt och som föreskrev att när ett sammanträde blivit fört till slut dom skulle avkunnas innan sammanträdet avslutades. Lagrådet menade att de allmänna reglerna i vissa hänseenden ställde upp strängare krav än 6 & i 1924 års lag och att den bestämmelsen därför kunde utgå (prop. 1939:86 s. 107).
SOU 1993:35 505
Vi inser självfallet att det inte är möjligt att införa en absolut regel om att dom i ungdomsmål alltid skall avkunnas i omedelbar anslutning till huvudförhandlingen. I vissa fall är det av olika anledningar nödvändigt att skjuta på domens meddelande. Domstolen har då att välja mellan att avkunna domen vid ett särskilt sammanträde eller att tillhandahålla domen i utskrivet skick på rättens kansli.
För den händelse det inte är möjligt att avkunna domen i omedelbar anslutning till huvudförhandlingen bör rätten enligt vår mening, i stället för att meddela en kanslidom, välja att avkunna domen vid ett särskilt sammanträde en viss senare dag. Huvudförhandlingen avslutas då med att tingsrätten beslutar att dom i målet kommer att avkunnas viss senare dag. Till detta sammanträde bör den tilltalade, hans försvarare och åklagaren kallas. Även den tilltalades vårdnadshavare bör kallas, och från fall till fall får avgöras om någon ytterligare person bör närvara, t.ex. någon från socialtjänsten. Kallelse bör lämpligen ske muntligen i samband med huvudförhandlingen eftersom samtliga då närvarande omedelbart blir delgivna kallelsen.
Om domen skall avkunnas vid ett särskilt sammanträde uppstår olika problem. Man kan sålunda inte bortse från möjligheten att den tilltalade uteblir från sammanträdet. Vi har övervägt att genom tvång förmå honom att inställa sig, t.ex. genom att han kallades till sammanträdet vid vite. Förutom att döma ut vitet skulle man då kunna hämta honom med polis till sammanträdet. Det ter sig i och för sig ganska naturligt att den unge tilltalade skall vara skyldig att närvara vid sammanträdet. Om han uteblir, har sammanträdet förlorat sin betydelse. Ett framtvingande av den tilltalades personliga närvaro medför emellertid en hel rad problem, vilka man inte kan bortse från.
Det står sålunda klart att den unges uteblivande orsakar en rad praktiska olägenheter och kan försena tingsrättens övriga handläggning genom att ny tid måste bestämmas, åtgärder vidtas för att få kontakt med den tilltalade och eventuellt föranstaltande om hämtning. Detta är skäl för att avstå från att försöka framtvinga den tilltalades närvaro. Vi anser emellertid att man trots risken för att den tilltalade konuner att utebli inte bör avstå från att avkunna domen vid ett särskilt sammanträde. Vår motivering till detta är att man med en sådan ordning trots allt kan vinna att domar kommer att avkunnas i de tilltalades närvaro i något större utsträckning än som sker i dag.
Vi vill dock peka på ytterligare ett problem med ett särskilt samman- träde, nämligen att detta medför kostnader. Försvararen torde begära ersättning för sin inställelse. Även vårdnadshavaren och andra kallade kan komma att begära ersättning. Sådana kostnader som uppkommer i samband med sammanträdet bör rimligen alltid betalas av staten. Inte heller denna konsekvens av att domen avkunnas vid ett särskilt sammanträde bör emellertid lägga hinder i vägen för att man väljer denna ordning.
Frågan är hur man lagtekniskt skall kunna skärpa kravet på att dom i ungdomsmål skall avkunnas i samband med huvudförhandlingen. Redan i dag krävs det för anstånd med domens meddelande att det skall vara oundgängligen erforderligt med rådrum för domens beslutande och
506 SOU 1993:35
avfattande. Det finns enligt vår mening inte skäl för att ytterligare skärpa förutsättningarna för ett anstånd med domens meddelande. Den ordalydelse som 30 kap. 7 & RB har i dag innebär att det är huvudregel att domen skall avkunnas omedelbart efter huvudförhandlingen. Vad som krävs är egentligen bara att bestämmelsen tillämpas enligt sin ordalydelse. Vi vill särskilt framhålla vikten av att så sker i ungdomsmål.
Däremot menar vi att 30 kap. 7 & RB bör stramas upp på så sätt att rätten, när det i ett ungdomsmål är fråga om ett brott med fängelse i straffskalan företrädesvis skall välja att avkunna domen antingen i omedelbart samband med huvudförhandlingen eller vid ett särskilt sammanträde i stället för att meddela en kanslidom. Med den lydelse 30 kap. 7 & RB har i dag gäller att rätten fritt kan välja mellan ett avkunnande av domen och en kanslidom. Vi menar dock att en regel med innebörd att dom i ungdomsmål alltid skall avkunnas inte kan göras absolut. Det måste nämligen finnas kvar en möjlighet att i vissa situationer få meddela en kanslidom.
I det JO-uttalande som refererades ovan (JO:s ämbetsberättelse 1975 s. 116) uttalade JO beträffande rättens sammansättning vid det sammanträde då dom skall avkunnas, att han närmast var benägen att anse att nämnd skall närvara, men att han inte bestämt ville hävda den meningen. Det är emellertid vår uppfattning att det inte formellt är något som hindrar att ordföranden ensam avkunnar domen. Ordföranden och nämnden har gemensamt beslutat domen men vid dess avkunnande, vilket i praktiken endast innebär att ordföranden läser upp det domslut och de domskäl som samtliga rättens ledamöter enats om, anser vi att ordföranden mycket väl kan agera på egen hand. Vi menar dock att det är en fördel om den nämnd som deltagit i avgörandet kan sitta med i rätten när domen avkunnas. Men om så inte är möjligt kan ordföranden ensam avkunna domen.
19.9.2 Handläggningen i överrätt
De bestämmelser som redogjorts för i avsnittet om gällande rätt (avsnitt 19.8) gäller även för handläggningen i hovrätt och i Högsta domstolen. Den enda avvikelsen är att hovrättema och Högsta domstolen redan i dag i ungdomsmål har att tillämpa häktningsreglerna när det gäller tiden för huvudförhandling (51 kap. 13 $$ andra stycket och 55 kap. 15 & RB). Den ändring vi har föreslagit i 12 å andra stycket LUL medför även för över- rätternas del att det kommer att bli fler ungdomsmål som måste handläggas med förtur.
Övriga förslag vi lämnat i avsnitt 19.9.1 tar sikte på de allmänna domstolarna som sådana och kommer därför att äga tillämpning i samtliga tre instanser. Det säger sig självt att utrymmet för att avkunna dom i hovrättema och framför allt i Högsta domstolen, av praktiska skäl kommer att vara mindre än i tingsrätterna. Parterna kan exempelvis bo på så långt avstånd från domstolen att det rimligen inte kan begäras att de inställer sig. I en del fall i Högsta domstolen avgörs målen efter föredragning och då gör sig inte heller behovet av att domen skall avkunnas lika starkt gällande.
SOU 1993:35 507
20 Snabba ingripanden vid brott av unga
20. 1 Inledning
Enligt våra direktiv skall vi se över frågan om det är möjligt att åstadkom- ma snabbare ingripanden vid brott av unga. I debatten hävdas nämligen inte sällan att det allmänna inte reagerar tillräckligt snabbt och med tillräcklig kraft när en ung människa har begått brott. Man har pekat på att unga människor som har gripits även för förhållandevis allvarliga brott ofta släpps omedelbart efter polisförhör och att det sedan kan ta flera månader innan den unge märker någon reaktion från socialtjänsten eller rättsväsendet. Under tiden kan den unge finnas kvar i en brottslig miljö och begå nya brott.
Akuta omhändertaganden av unga som begått brott kan ske genom straffprocessuella tvångsåtgärder men även med stöd av socialtjänst- lagstiftning. Ett omedelbart omhändertagande enligt LVU förutsätter att det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av lagen och att rättens beslut inte kan avvaktas med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras. Beslut om vård förutsätter i sin tur att den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. När det gäller häktning finns särskilda restriktioner beträffande ungdomar. Häktning av någon som inte har fyllt 18 år kan endast förekomma då det finns synner- liga skäl.
Enligt direktiven bör kommittén överväga behovet av ändring av de aktuella bestämmelserna. Departementschefen uttalar i direktiven att hon då tänker särskilt på möjligheterna att avbryta en pågående brottslig verksamhet och ge underlag för olika stödåtgärder genom en grundlig genomlysning av den unges sociala situation och nätverk.
508 SOU 1993 :35
20.2 Nuvarande regler
20.2.1 Omhändertaganden vid riskfyllda förhållanden
Anträffas någon, som kan antas vara under 18 år, under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för hans hälsa eller utveckling, får han enligt 12 & polislagen tas om hand av en polisman för att genom dennes försorg skyndsamt överlämnas till sina föräldrar eller någon annan vårdnadshavare eller till socialnämnden. Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse genom lagändring den 30 april 1991 (SFS 1991 :140). Ändringen bestod i att åldersgränsen för omhändertagande höjdes från 15 till 18 år.
Föreskriften i 12 & polislagen är enligt förarbetena (prop. 1983/84:11], bet. 1983/841JuU27) avsedd att tillämpas exempelvis i situationer då någon under 15 år uppehåller sig i en "knarkarkvart" eller hittas omtöcknad av berusningsmedel i en rivningsfastighet. I förarbetena till den senaste lagän- dringen (prop. 1990/91:86, bet. 1990/912JuU19, rskr, 1990/91:179) underströk departementschefen att ett omhändertagande bör kunna komma i fråga endast när den situation som den unge befinner sig i är av det allvarliga slag som LVU förutsätter för ett omedelbart omhändertagande. Som ytterligare exempel på omständigheter som kan föranleda ett omhän- dertagande angavs allvarliga fall av missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Ändamålet med omhändertagandet skall vara att säkerställa att den unge får det skydd och den tillsyn han behöver. Åtgärden skall alltså ses som en social skyddsåtgärd.
Bestämmelsen i 12 5 polislagen innehåller inte någon formell föreskrift om längsta tid för omhändertagandet. I förarbetena framhålls emellertid att det inte kan bli fråga om mer än ett helt kort omhändertagande, dvs. några få timmar.
När ett omhändertagande enligt paragrafen görs skall det dokumenteras och i enlighet med föreskrifterna i 3 & polislagen och 71 & socialtjänstlagen rapporteras till sociala myndigheter, om det inte är uppenbart obehövligt.
Personer under 15 år får enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter (FAP) inte förvaras i arrest. Enligt förarbetena till lagändringeni 12 & polislagen bör detta gälla även för den nya ålderskategori som omfattas av lagän- dringen, om det inte är absolut nödvändigt med sådan förvaring i det enskilda fallet.
20.2.2 Omhändertaganden för att upprätthålla den allmänna ordningen och kvarhållande efter tillfälligt omhän- dertagande
Polisen har till uppgift bl.a. att upprätthålla den allmänna ordningen. För att kunna fullgöra denna uppgift har polisen som ett yttersta medel befogenhet att tillfälligt omhänderta en person. Denna befogenhet följer av bestämmelsen i 13 å andra stycket polislagen. Ett omhändertagande
SOU 1993:35 509
förutsätter att andra mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga för att upprätthålla den allmänna ordningen eller för att avvärja en straffbelagd handling. Enligt 16 å polislagen gäller att den som omhändertagits enligt 13 å andra stycket samma lag skall förhöras så snart som möjligt och friges snarast möjligt efter förhöret. Genom en lagändring den 30 april 1991 (SFS 1991:140) får dock den som är under 18 år hållas kvar för att genom polisens försorg skyndsamt kunna överlämnas till sina föräldrar, annan vårdnadshavare, en tjänsteman inom socialtjänsten eller någon annan lämplig vuxen person. Ingen får hållas kvar längre än sex timmar från omhändertagandet. Skall någon gripas enligt 24 kap. RB får han inte omhändertas eller hållas kvar enligt 13 å andra stycket polislagen ( 18 & polislagen)
I förarbetena till lagändringen (prop.1990/9l:86, bet. 1990/9lzluU19, rskr. 1990/91:179) uttalade departementschefen att i de fall ingripanden med stöd av 13 å andra stycket polislagen skett mot någon, som är under 18 år, det många gånger kan framstå som klart olämpligt att frige honom utan att försäkra sig om att han får tillsyn av vuxna. Exempelvis kan förhållandena vara sådana att det kan antas att den omhändertagne utan tillsyn av någon vuxen omedelbart efter frisläppandet fortsätter ett beteende som föranleder ett nytt ingripande. I vissa situationer kan en omedelbar frigivning också befaras leda till att t.ex. yngre kamrater i ett gäng beter sig på ett sätt som föranleder ett nytt polisingripande. Av förarbetena framgår att polisen i samband med frigivningen av den som är under 18 år får möjlighet att hindra fortsatta beteenden som är allvarliga ur ordningssynpunkt även om förhållandena inte är sådana att ett omhän- dertagande genom sociala myndigheters försorg kan bli aktuellt.
Endast polisen kan stödja sig på bestämmelsen i 16 & polislagen. När polisen överlämnat den unge saknas grund för att med stöd av denna paragraf med någon form av tvång inskränka hans frihet.
När det gäller förvaring och dokumentation hänvisas i tillämpliga delar till vad ovan anförts under 20.2.1.
20.2.3 Omhändertagande av berusade personer m.m.
Enligt 1 5 lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB) får den, som anträffas så berusad av alkoholdrycker eller annat berusningsmedel att han inte kan ta hand om sig själv eller annars utgör en fara för sig själv eller någon annan, omhändertas av en polisman. Anträffas någon där han eller någon annan har sin bostad, får han inte omhändertas. Enligt 2 & LOB skall vid omhändertagandet tillses att åtgärden inte orsakar den omhändertagne större olägenhet än som är oundviklig med hänsyn till åtgärdens syfte eller väcker onödig upp- märksamhet.
Om det behövs med hänsyn till den omhändertagnes tillstånd, skall han så snart det kan ske undersökas av läkare (3 & LOB). Om den omhän— dertagne inte bereds vård på sjukhus eller annan vårdinrättning och inte heller tas om hand på annat sätt eller annars kan friges, får han hållas kvar hos polisen (4 5 LOB).
510 SOU 1993:35
Den polisman som omhändertagit en berusad skall så skyndsamt som möjligt anmäla åtgärden till sin förman. Denne skall omedelbart pröva om åtgärden skall bestå (5 & LOB). Den som är omhändertagen skall så snart som möjligt underrättas om anledningen till omhändertagandet (6 & LOB). Den omhändertagne skall friges så snart det kan ske utan men för honom själv och anledning till omhändertagande inte längre föreligger. Frigivan- det skall dock alltid äga rum senast inom åtta timmar efter omhän- dertagandet, om det ej uppenbarligen är förenligt med den omhändertagnes eget intresse att han får kvarstanna kortare tid därutöver (7 & LOB).
Om den omhändertagne bedöms vara i behov av hjälp eller stöd från samhällets sida, skall polisen innan omhändertagandet upphör lämna den omhändertagne råd och upplysningar samt, i den mån det lämpligen kan ske, samråda med annat samhällsorgan som har till uppgift att tillgodose sådant behov (7 & LOB).
Skall någon gripas enligt 24 kap. RB, får han inte omhändertas eller hållas kvar enligt LOB. Finns det skäl att omhänderta någon såväl enligt 13 å andra stycket polislagen som enligt LOB, skall LOB tillämpas (9 & LOB).
20.2.4. Häktning och vissa andra tvångsåtgärder enligt RB
Materiella häktningsförutsättningar
En grundläggande förutsättning för häktning är att någon är på sannolika skäl misstänkt för brott. Processlagberedningen uttalade (NJA II 1943 s. 320) att det inte torde vara möjligt att genom en fast regel närmare ange vad som är att anse som sannolika skäl för misstanke. Enligt beredningen måste dock de föreliggande omständigheterna vara sådana att de vid en objektiv bedömning medför att misstanken framstår som berättigad. Beviskravet är lägre än vad som krävs för att åklagare skall få väcka åtal ("tillräckliga skäl ") och betydligt lägre än den övertygande bevisning som krävs för en fällande dom ("ställt utom rimligt tvivel").
Huvudfallet av häktning regleras i 24 kap. 1 5 första stycket RB. Enligt detta stadgande förutsätts att för brottet är föreskrivet fängelse ett år eller däröver. Det avgörande är alltså om fängelsestraff av den angivna graden ingår i latituden även om det endast kan ådömas vid försvårande om— ständigheter. Är maximistraffet för brottet minst ett års fängelse känner lagen tre särskilda häktningsgrunder, som är alternativa till varandra (flyktfara, kollusionsfara och recidivfara). Den misstänkte får häktas om någon eller några av de särskilda häktningsgrundema föreligger.
Bedömningen av om någon av de tre särskilda häktningsgrundema föreligger skall ske med utgångspunkt från "om det med hänsyn till brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållande eller någon annan omständighet finns risk för att han. . . . Bland omständigheter som beaktas är den misstänktes bostad, arbete, anknytning till familj, arten och omständigheterna kring brottet, tidigare brottslig belastning m.m.
Flyktfara i lagens mening föreligger om det finns risk för att den misstänkte avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring eller
SOU 1993:35 511
straff. För att flyktfara skall föreligga måste finnas risk för att den misstänkte avviker från sin bostads- eller uppehållsort, eller att han håller sig undan genom att "gå under jorden" eller liknande. Syftet med denna häktningsgrund är att man skall kunna säkra lagföringen av den misstänkte och även säkra verkställigheten av påföljden.
Kollusionsfara innebär risk för att den misstänkte genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning. Denna häktningsgrund har enbart en bevissäkrande funktion. Den misstänkte kan försvåra en utredning t.ex. genom att undanröja spår, förfalska bevis eller påverka dem som skall höras i målet.
Recidiifara innebär risk för att den misstänkte fortsätter sin brottsliga verksamhet. I detta fall har häktningen inte karaktären av ett egentligt straffprocessuellt tvångsmedel utan avser främst att bereda skydd åt den som hotas av brottsliga handlingar från den misstänktes sida. Vid sidan av det nyss nämnda huvudfallet av häktning finns specialfall då häktning kan ske oberoende av brottets beskaffenhet (alltså vid brott för vilket inte är föreskrivet så högt straffmaximum som fängelse ett är), nämligen om den misstänkte är okänd och vägrar att uppge namn och hemvist eller om hans uppgift om detta kan antas vara osann eller om han saknar hemvist inom riket och det finns risk för att han genom att bege sig från riket undandrar sig lagföring eller straff (24 kap. 2 & RB). En grundförutsättning är liksom vid häktning enligt 24 kap. 1 & RB att det finns sannolika skäl för misstanke om brott.
Häktning är aldrig i något fall obligatorisk. Är straffminimum fängelse i två år, skall emellertid enligt 24 kap. 1 5 andra stycket RB häktning ske, om det inte är uppenbart att skäl till häktning saknas.
I 24 kap. 1 & tredje stycket RB har lagfästs en proportionalitetsprincip, vilken trädde i kraft den 1 september 1989 (SFS 1989:650, prop. 1988/89:124, bet. 1988/89:JuU25, rskr. 1988/89:313). Häktning får ske endast om skälen för åtgärden överväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående in- tresse. Regeln innebär att skälen för frihetsberövandet skall ställas i relation till de olägenheter frihetsberövandet innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Proportionalitetsregeln ger sålunda uttryck för att minsta möjliga tvång skall användas för att nå det avsedda syftet och innebär samtidigt en erinran om att tvångsmedlet får användas endast om syftet med åtgärden inte kan tillgodoses genom mindre ingripande åtgärder.
Enligt 24 kap. 1 & fjärde stycket RB får häktning inte ske om det kan antas att den misstänkte kommer att dömas endast till böter. Även denna bestämmelse kan sägas ge uttryck för proportionalitetsprincipen. Regeln hindrar dock inte att häktning sker med stöd av 24 kap. 2 & RB.
Sedan 1988 kan häktning ske även vid en lägre grad av misstanke än sannolika skäl, s.k. utredningshäktning. Enligt 24 kap. 3 & RB får den som endast är skäligen misstänkt för brott, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda enligt vad som sägs i l 5 första, tredje och fjärde styckena eller 2 &, häktas om det är av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning om brottet. Vid sådan häktning, som ersätter en del
512 SOU 1993:35
av de s.k. utredningsanhållanden som åklagaren tidigare kunnat besluta om, skall omprövning av häktningsfrågan ske inom en vecka. Vid omprövningsförhandlingen måste sannolika skäl för misstanke om brott föreligga för att fortsatt häktning skall kunna ske.
Enligt 24 kap. 4 5 RB får, om det på grund av den misstänktes ålder, hälsotillstånd eller någon annan liknande omständighet kan befaras att häktning skulle komma att medföra allvarligt men för den misstänkte, häktning ske endast om det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan ordnas. Vill den misstänkte inte underkasta sig övervakning, skall häktning ske. Enligt 26 & FUK skall åklagaren så snart det kan ske försöka ordna nödvändig övervakning. Övervakning får anordnas i den misstänktes hem eller annat enskilt hem eller genom att den misstänkte placeras i lämplig institution. Har övervakning beslutats får den misstänkte enligt 27 & FUK åläggas skyldighet att på vissa tider vara tillgänglig i sin bostad eller på sin arbetsplats. Han får också åläggas annat villkor som behövs.
De nu nämnda reglerna gäller i de fall den misstänkte har fyllt 18 år. Är den misstänkte under 18 år får han, enligt 7 & LUL, häktas endast om det finns synnerliga skäl. Den som är under 18 år får alltså häktas endast när det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan anordnas och det dessutom föreligger synnerliga skäl för häktning. Innebörden av be- stämmelserna är att särskild restriktivitet skall iakttas beträffande häktning av den som inte har fyllt 18 år. Häktning av misstänkt i denna ålderskate- gori får bara ske i undantagsfall. Departementschefen framhöll i för- arbetena till LUL (prop. 1964:10 s. 163 f) att sådana häktningar torde kunna komma att nedbringas efter hand som mottagningsavdelningama vid de ungdomsvårdsskolor, som då var under uppförande, hann byggas ut. Departementschefen syftade därvid på den befogenhet att omhänderta för utredning, som bamavårdsnämnd ägde enligt 30 & BvL. Enligt departe- mentschefen var det uppenbart att, om den unge intogs på en sådan avdelning, de i 24 kap. RB angivna grunderna för häktning i allmänhet inte fick anses vara för handen. Departementschefen uttalade vidare att häktning i allmänhet ej borde tillgripas om den unge kunde placeras i mottagningsavdelning. Han framhöll att det emellertid inte bara var omhändertagande i sådan avdelning som medförde att häktning ej borde tillgripas. Även på annat sätt borde man enligt departementschefen söka undvika häktning. Bl.a. tillsyn och övervakning 1 hemmet kunde beaktas. Överhuvudtaget borde alla möjligheter tas tillvara för att undvika häktning. Dessa uttalanden tog alltså sikte på förhållandena före den nya socialtjänst- lagstiftningens tillkomst. Ett motsvarande uttalande gjordes dock av departementschefen i förarbetena till socialtjänstlagen (prop. 1979/8011 del A). I anslutning till bestämmelsen om omedelbart omhändertagande berörde departementschefen frågan om häktning av unga under 18 år. Han anförde därvid bl.a. följande. "Enligt 7 & LUL får den som är under 18 år inte häktas med mindre synnerliga skäl föreligger. Lagstiftningen bygger således på den uppfattningen att alla möjligheter bör tas tillvara för att undvika häktning av den som inte fyllt 18 år. De föreslagna reglerna i LVU bör kunna tillämpas när fråga uppkommer om häktning av den som
SOU 1993:35 513
är under 18 år. Beslutas omedelbart omhändertagande bör häktning således kunna underlåtas. "
Till belysning av vad som krävs för att häkta den som är under 18 år kan nämnas två rättsfall från Högsta domstolen.
NJA 1978 s. 471 (fråga om häktning av 16-åring). Åklagaren yrkade vid tingsrätten att Olof A, 16 år gammal, skulle häktas. Som grund för häktningsyrkandet anfördes att Olof A var på sannolika skäl misstänkt för bl.a. grova förmögenhetsbrott i mars, juni och juli 1978 samt att anledning förekom att han fortsatte sin brottsliga verksamhet. - Olof erkände gämingama men bestred häktningsyrkandet. - Högsta domsto- len, som förordnade att Olof omedelbart skulle försättas på fri fot, anförde följande. Olof, som är endast 16 år gammal, är på sannolika skäl misstänkt för att under tiden den 21 mars — den 24 juli 1978 ha begått ett flertal förmögenhetsbrott av delvis grov beskaffenhet. Sociala centralnämnden i Sundsvalls kommun har den 7 aug 1978 beslutat att omhänderta Olof för samhällsvård för att placera honom i fosterhemmet hos makarna Anjou. Avsikten är att fosterföräldrarna och Olof, därest han friges, omedelbart skall bege sig till en sportstuga i Vemdalsfjällen. Under vistelsen där skall Olof stå under direkt och fortlöpande tillsyn av fosterföräldrarna. Fjällvistelsen är avsedd att fortgå i vart fall fram till TR:ns huvudförhandling, som är planerad till den 15 eller 16 augusti 1978. Genom de åtgärder som sålunda numera beslutats måste det anses bli sörjt för sådan tillsyn och övervakning av Olof, att det icke längre föreligger någon omedelbar risk för fortsatt brottslig verksamhet. Vid angivna förhållanden föreligger icke synnerliga skäl för häktning av Olof.
NJA 1985 s. 56 (fråga om häktning av 17-åring). Genom beslut av tingsrätten häktades David E, 17 år gammal, såsom på sannolika skäl misstänkt för olaga hot. Som särskilda häktningsskäl angav TR:n att anledning förekom att David E fortsatte sin brottsliga verksamhet, att det skäligen kunde befaras att David E genom att undanröja bevis eller på annat sätt försvårade sakens utredning, att betryggande övervakning inte kunde anordnas och att synnerliga skäl förelåg för häktning. Atal väcktes mot David E för olaga hot i fem fall och misshandel i två fall. Sedan huvudförhandling hållits förordnade TR:n, som fann David E övertygad om den brottslighet som avsågs med åtalet, om rättspsykiat— risk undersökning beträffande David E och föreskrev att denne skulle kvarbli i häkte. - Högsta domstolen, som förordnade att David E omedelbart skulle försättas på fri fot, anförde följande. "Den som är under 18 år får häktas endast när det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan anordnas och det dessutom föreligger synnerliga skäl för häktning. Den rättspsykiatriska undersökning varom förordnats i målet är nu i det närmaste avslutad. Enligt undersökningsläkaren är David Ezs kontinuerliga närvaro på den rättspsykiatriska klinik där undersökningen företas inte påkallad för undersökningens slutförande. Läkaren har också enligt riksåklagaren förklarat sig inte vara beredd att utfärda vårdintyg för intagning av David E på sjukhus enlig lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall. David E har ”som anhållen och häktad varit berövad friheten i drygt tre månader. Med hänsyn till den brottslighet TR:n funnit honom skyldig till är sannolikt att hans kvarhållande i häkte medför att han därigenom blir berövad friheten under längre tid än som svarar mot det frihetsbe- rövande som kan följa av ådömd påföljd. På grund av det anförda, anser HD, även om viss risk finns för fortsatt brottslighet, synnerliga skäl inte föreligga att kvarhålla David E i häkte".
514 SOU 1993:35
Gripande
Gripande som ett självständigt tvångsmedel kan beslutas och verkställas av en polisman, om ett anhållningsbeslut inte kan avvaktas (24 kap. 7 & första stycket RB). Ett gripande av polisman förutsätter alltså att skäl för anhållande föreligger. Detta förekommer framför allt då polisen griper någon under spaningsarbete och tar med sig vederbörande till polisstatio- nen för förhör.
En person som befinner sig på brottsplatsen är skyldig att följa med till förhör som hålls i omedelbart samband därefter. Han kan tas med till förhöret om han inte har giltig orsak att inte följa med (23 kap. 8 & RB). För denna åtgärd krävs således inte att man är misstänkt för brottet, men självfallet kan också misstänkta drabbas av den. Även hämtning till förhör kan komma i fråga - utan föregående kallelse - om det finns ett behov av att förhöra en person för ett brott som kan medföra fängelse och det finns skäl att anta att han inte skulle komma till förhöret eller i anledning av en kallelse på olika sätt skulle försvåra utredningen. Den som är hämtad till eller medtagen till förhör eller som infunnit sig frivilligt hos polisen för förhör är inte skyldig att kvarstanna längre än sex timmar. Om den förhörde "kan misstänkas" för brottet och det är av synnerlig vikt för utredningen att fortsatta förhör kan hållas, är han skyldig att stanna kvar ytterligare sex timmar, eller om han är under 15 är, ytterligare tre timmar. Detta innebär alltså en befogenhet för polisen att hålla kvar förhörsperso- nen i fråga, om denne är över 15 år, i högst tolv timmar.
Gripande kan också förekomma som s.k. skrivbordsgripande, vilket innebär att ett beslut om gripande fattas av förhörsledaren under ut— redningen genom att en person som redan finns på polisstationen, t.ex. efter frivillig inställelse eller efter att ha hämtats till förhör, förklaras gripen. Ett sådant gripande aktualiseras - om inte förr - då de tolv timmarna börjar lida mot sitt slut.
Som tidigare nämnts förutsätter ett gripande, som beslutas av polisman enligt 24 kap. 7 5 första stycket RB, att skäl för anhållande föreligger. I vissa situationer kan även en privatperson som t.ex. en målsägande eller en butikskontrollant besluta och verkställa ett gripande (24 kap. 7 5 andra stycket RB). När det gäller en enskilds rätt att ingripa förutsätts att på brottet kan följa fängelse och att den misstänkte anträffas på bar gärning, eller på flykt från brottsplatsen eller att han är efterlyst för brott. Den misstänkte skall i sådana fall skyndsamt överlämnas till närmaste polisman. När det gäller barn under 15 år finns motsvarande stadgande i 16 & LUL. Polismyndigheten eller åklagaren skall i en sådan situation omedelbart besluta om barnet skall friges eller hållas kvar för förhör.
Anhållande
Såväl ett gripande i egentlig mening som ett skrivbordsgripande skall av vederbörande polisman skyndsamt anmälas till åklagaren, som har att pröva om laga skäl föreligger för ett anhållande eller om gripandet skall hävas. För att åklagaren skall kunna ta ställning till om den gripne skall
SOU 1993:35 515
anhållas eller försättas på fri fot, är det nödvändigt att denne förhörs, vilket skall ske "så snart som möjligt". Sedan detta anhållningsförhör med den misstänkte har hållits skall åklagaren omedelbart besluta om den misstänkte skall anhållas eller friges (24 kap. 8 & RB).
Som huvudregel gäller samma förutsättningar för anhållande som för häktning. Enligt 24 kap. 6 5 andra stycket RB kan emellertid åklagaren anhålla en misstänkt även om inte fulla skäl till häktning föreligger. Enligt bestämmelsen skall den misstänkte i så fall vara skäligen misstänkt för brottet och det skall vara av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning.
Tiden för anhållningsbeslutet bildar utgångspunkt för vissa frister som gäller för det fortsatta förfarandet. Enligt 24 kap. 12 & RB skall håktnings- framställning göras, muntligen eller skriftligen, samma dag som än- hållningsbeslutet meddelades eller verkställdes. Om det finns synnerliga skäl får framställningen göras senast tredje dagen efter anhållningsbeslutet. Fristen är densamma oavsett om det rör sig om vardagar, söndagar eller helgdagar. Görs inte häktningsfrarnställningen inom föreskriven tid, skall åklagaren omedelbart häva anhållningsbeslutet.
Häktningsförhandling, m.m.
Enligt 24 kap. 13 5 första stycket RB gäller som huvudregel att domstolen skall hålla häktningsförhandling samma dag som häktningsframställningen görs hos domstolen eller senast dagen därefter. Om synnerliga skäl föreligger kan dock förhandlingen hållas senare.
Enligt 24 kap. 13 å andra stycket RB får dock förhandlingen aldrig hållas senare än fyra dygn efter det att den misstänkte greps eller anhållningsbeslutet verkställdes. Fristen är densamma oavsett om det rör sig om vardagar, söndagar eller helgdagar (2 5 andra stycket lagen (1930: 173) om beräkning av lagstadgad tid).
Vid häktningsförhandlingen lägger åklagaren fram grunderna för sitt häktningsyrkande inför en lagfaren domare (1 kap. 3 & femte stycket RB). I allmänhet är den misstänkte och hans försvarare närvarande och yttrar sig över vad åklagaren anför. Sedan häktningsförhandlingen avslutats skall rätten omedelbart fatta beslut i häktningsfrågan. Om rätten inte beslutar om häktning hävs anhållandet och den anhållne försätts omedelbart på fri fot.
Den häktade har möjlighet att överklaga ett häktningsbeslut genom besvär (utan tidsbegränsning) till hovrätten, som regelmässigt prövar häktningsfrågan på handlingarna. För åklagaren gäller den vanliga besvärstiden på två veckor. Om åklagarens besvär bifalls måste hovrätten, om hovrätten häktat den misstänkte på handlingarna, hålla häktningsför- handling inom fyra dygn efter det att häktningsbeslutet verkställts (52 kap. 10 å och 24 kap. 17 & RB). Ett häktningsbeslut kan överklagas även till Högsta domstolen. I Högsta domstolen krävs dock prövningstillstånd.
Om den misstänkte häktas av tingsrätten och det inte är fråga om häktning på skälig misstanke, skall rätten fastställa en frist inom vilken åtal skall väckas (24 kap. 3 5 och 18 & RB). Har åtal väckts skall huvudför- handlingen hållas inom en vecka från dagen för åtalet (45 kap. 14 å andra
516 SOU 1993:35
stycket RB). Om inte åtal väcks inom två veckor, skall rätten i princip hålla omhäktningsförhandling med högst två veckors mellanrum. Om åklagaren inte väckt åtal inom den utsatta fristen eller begärt förlängning av tiden, måste rätten häva häktningsbeslutet och försätta den häktade på fri fot. Detsamma gäller om rätten under häktningstiden finner att häkt- ningsskäl inte längre föreligger. Innan åtal väckts får även åklagaren häva ett häktningsbeslut.
Enligt 24 kap. 22 & RB skall den som är gripen, anhållen eller häktad tas i förvar. Den som häktas skall utan dröjsmål föras till häkte. Om be- handlingen av den som är anhållen eller häktad finns särskilda bestämmel- ser i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (se avsnitt 20.2.7).
Om den misstänkte sedermera döms för brottet, skall rätten pröva om han skall stanna kvar i häkte till dess domen vinner laga kraft. Döms han till fängelse skall den tid under vilken han suttit anhållen och häktad avräknas på straffet (33 kap. 5 5 första stycket RB). Skulle påföljden stanna vid böter kan rätten förordna att bötesstraffet skall anses helt eller delvis verkställt genom frihetsberövandet (33 kap. 5 & tredje stycket RB).
20.2.5 Kvarhållande efter ingripande på grund av misstanke om brott
I 6 d & LUL, som trädde i kraft den 30 april 1991 (SFS 1991:141), föreskrivs att, om någon som är under 18 år gripits och åklagaren beslutat att inte anhålla honom, polismyndigheten får hålla honom kvar för att kunna skyndsamt överlämna honom till hans föräldrar, annan vårdnads- havare, en tjänsteman inom socialtjänsten eller någon annan lämplig vuxen person. En förutsättning för polisens kvarhållanderätt är dock att åklagaren funnit att den unge fortfarande är skäligen misstänkt för brott. Enligt samma lagrum får polismyndigheten, för samma ändamål, hålla kvar den som är under 18 år, om han medtagits till förhör och är skäligen misstänkt för brott. Inte i något fall får någon hållas kvar längre än tre timmar efter åklagarens beslut respektive förhöret.
Som framgår av bestämmelsens ordalydelse aktualiseras ett kvarhållande efter ett gripande inte förrän åklagaren beslutat att inte anhålla den misstänkte. Av förarbetena (prop. 1990/91:86, bet. 1990/912JuU19, rskr. 1990/91:179) framgår att frågan om frigivningssituationen inte är avsedd att inverka på överväganden om straffprocessuella åtgärder. Åklagarens beslut att inte anhålla den misstänkte innebär att grunden för det straffpro- cessuella frihetsberövandet upphör. Det år därefter inte åklagaren utan polisen som skall besluta om kvarhållande och bedöma hur frigivningen skall ordnas. Polisen är dock bunden av åklagarens bedömning av frågan, om den unge fortfarande är skäligen misstänkt för brott. Av förarbetena framgår att polisen - när åklagaren redovisar sitt beslut att inte anhålla den unge - måste inhämta åklagarens uppfattning i frågan om skälig misstanke för ett brott fortfarande föreligger.
SOU 1993:35 517
Bestämmelsen i 23 kap. 9 & RB om polisens möjligheter att hålla kvar en misstänkt för förhör avser endast brottsutredningen och är alltså inte tillämplig när syftet är att ordna frigivningssituationen för en ung person. Genom den ovan angivna bestämmelsen i 6 d & LUL har emellertid polisen fått möjlighet att, även i dessa fall, kvarhålla den unge i syfte att ordna frigivningssituationen.
När det gäller förvaring och dokumentation hänvisas i tillämpliga delar till vad som ovan anförts under 20.2.1.
20.2.6 Omedelbart omhändertagande enligt LVU
En ung person som ägnar sig åt brottslig verksamhet kan inte bara berövas friheten genom straffprocessuella åtgärder och liknande, utan även med stöd av sociallagstiftningen, i detta fall LVU.
Vi vill här erinra om att socialtjänstens insatser enligt socialtjänstlagen bygger på frivillig medverkan av den unge och hans vårdnadshavare men att genom LVU vissa undantag gjorts från frivillighetsprincipen.
Tvångsvård enligt LVU kan sålunda förekomma i två huvudtyper av fall. I det första fallet kan vård beslutas om det på grund av misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas (2 5, de s.k. miljöfallen). Det andra fallet gäller unga som genom missbruk, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende utsätter sin hälsa eller utveckling för påtaglig risk att skadas (3 &, de s.k. beteendefallen). I normalfallet kan vård enligt LVU bara beredas den som är under 18 år. Vård på grund av den unges eget beteende kan dock också ges den som har fyllt 18 men inte 20 år (1 5).
Beslut om vård enligt LVU meddelas av länsrätten efter ansökan av socialnämnden (4 ä).
Socialnämnden kan i vissa fall besluta att den unge skall omhändertas omedelbart (6 5). En förutsättning för ett sådant omedelbart omhän- dertagande är att det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av LVU och att länsrättens beslut inte kan avvaktas. Skäl till att rättens beslut inte kan avvaktas kan vara att vårdbehovet är akut, att den fortsatta utvecklingen kan allvarligt försvåras eller att vidare åtgärder kan hindras. I brådskande fall kan beslut om omedelbart omhändertagande även fattas av socialnämndens ordförande eller annan ledamot av nämnden som särskilt förordnats. Ett sådant beslut skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde. Sedan ansökan om vård gjorts kan även länsrätten besluta om omedelbart omhändertagande.
Ett beslut om omedelbart omhändertagande skall underställas länsrätten. Detta skall ske inom en vecka från den dag då beslutet fattades. Länsrätten skall pröva beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder skall prövningen ske inom en vecka från den dag då beslutet och handlingarna kom in till rätten. Om beslutet inte har underställts länsrätten inom föreskriven tid upphör omhändertagandet.
Om länsrätten fastställer ett beslut om omedelbart omhändertagande skall socialnämnden inom fyra veckor från det att omhändertagandet
518 SOU 1993:35
verkställdes hos länsrätten ansöka om vård enligt LVU. Länsrätten får dock medge förlängning av denna tid om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt. Sker inte det upphör omhändertagandet (7 och 8 åå).
Ett beslut om omedelbart omhändertagande kan bestå även om den unge häktas. Socialnämnden kan omedelbart omhänderta den unge även om han är häktad. Ett häktningsbeslut tar dock över ett beslut om omedelbart omhändertagande så tillvida att omhändertagandebeslutet inte får verkstäl- las så länge den unge är häktad (9 ©).
Vad gäller verkställigheten av ett omhändertagande enligt LVU, och de särskilda befogenheter som därvid följer enligt LVU och socialtjänstför- ordningen, hänvisar vi till avsnitt 5.2 Närmare om överlämnande till vård inom socialtjänsten.
20.2.7 Regler om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.
Lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (HäL) reglerar frågor om behandlingen av personer som tas in på polisarrester, häkten, rättspsykiatriska undersökningsenheter samt i vissa fall intagna som förs över till sjukhusvård. HäL är alltså tillämplig inte bara på häktade utan också vid en rad andra frihetsberövanden. Vad som i HäL sägs om häktade har motsvarande tillämpning på bl.a. den som gripits eller anhållits på grund av misstanke om brott. HäL är även tillämplig på bl.a. personer som är tillfälligt omhändertagna med stöd av LVU, när dessa personer är intagna i kriminalvårdsanstalt, häkte eller tagna i förvar i polisarrest, vilket kan förekomma under korta perioder - från några timmar till några dygn - i samband med transport eller för inställelse vid någon institution. HäL gäller då i tillämpliga delar (18 & HäL). I det följande lämnar vi en kort översikt av reglerna i HäL.
Den häktade får inte underkastas mer omfattande inskränkningar i sin frihet än som är påkallade av ändamålet med häktningen eller av hänsyn till ordning och säkerhet. Häktad skall behandlas så att skadliga följder av frihetsberövandet motverkas. Under förutsättning att den häktade samtycker, skall han om möjligt ges personligt stöd och annan hjälp som han behöver (1 & HäL).
Vid behandlingen av en häktad skall häktespersonalen ta hänsyn till hans hälsotillstånd. En häktad, som bedöms vara i behov av hälso- och sjukvård eller som begär att läkare skall tillkallas, skall så snart det kan ske undersökas av läkare, om inte en sådan undersökning uppenbarligen är obehövlig. Behöver han sjukhusvård skall han få det så snart det kan ske (4 & HäL).
Den som tas in på ett häkte skall senast vid ankomsten kroppsvisiteras och kroppsbesiktigas för eftersökande av föremål, som han inte får ha inne i förvaringslokalen, om det inte är uppenbart obehövligt. Han får senare kroppsvisiteras för att söka efter sådana föremål när 1. anledning förekommer att sådant föremål skall anträffas på honom,
SOU 1993:35 519
2. det sker Stickprovsvis eller också i anslutning till större undersökning som av säkerhetsskäl görs av utrymmen inorn förvaringslokalen och den häktade har eller har haft särskild anknytning till utrymme som berörs av undersökningen,
3. den häktade skall motta eller har haft obevakat besök, eller
4. den häktade efter vistelse utanför förvaringslokalen kommer åter till denna (2 å HäL).
En häktad som vill vistas tillsammans med en eller flera andra häktade skall i skälig utsträckning få tillfälle till det, om lokalförhållandena så medger. Mer än en häktad får också förvaras i samma rum, om det är synnerligen påkallat av utrymmesskäl eller annan särskild anledning. Gemensam förvaring får dock inte ske, om det innebär fara från säker- hetssynpunkt eller, i fråga om den som är häktad på grund av misstanke om brott, fara för att bevis undanröjs eller utredning om brott eljest för- svåras. Förvaringen skall ske på sådant sätt att förbindelse mellan häktade som kan antas påverka varandra i mål eller ärende såvitt möjligt hindras. Även i övrigt skall häktad, särskilt om han är under 21 år, förvaras så att han inte utsätts för olämpligt inflytande av annan häktad (3 å HäL). Om inte synnerligt hinder möter skall en häktad också ha möjlighet att dagligen vistas utomhus under minst en timme (8 å HäL).
Den häktade har ingen arbetsplikt men han skall om det är möjligt erbjudas arbete eller annan jämförlig sysselsättning under häktningstiden. Han skall också, där så kan ske, ges tillfälle att utföra arbete som han själv skaffat sig (5 å HäL).
Om utredningsskäl inte lägger hinder i vägen, bör en häktad ges möjlighet att genom tidningar, tidskrifter, radio och TV följa vad som händer i omvärlden. Hans behov av förströelse bör också tillgodoses i skälig omfattning (6 å HäL).
En häktad får även upprätthålla kontakt med omvärlden genom brev, telefonsamtal och besök, om inte säkerhets- eller utredningsskäl lägger hinder i vägen (9 - 12 åå HäL).
Det ankommer på undersökningsledaren eller åklagaren att avgöra om eller i vad mån det på grund av kollusionsfara möter hinder för häktad att t.ex. motta besök, avsända eller motta brev eller att vistas tillsammans med andra intagna. Enligt uttalanden i lagens förarbeten har åklagaren vid sin prövning att här utgå från om domstolen i sitt häktningsbeslut funnnit sådan fara föreligga. En ändrad bedömning kan föranledas av att det under brottsutredningens gång uppstår sådana förändringar i utredningssituationen som inte kunnat beaktas i det aktuella domstolsbeslutet (prop. 1975/76:90 s. 54, jfr JO:s ämbetsberättelse 1978/79 s. 40 och RÅ:s cirkulär C 87). Ett beslut om restriktioner skall omprövas så ofta anledning därtill förekommer (16 å HäL). Åklagarens beslut om restriktioner kan inte överklagas till domstol. Den häktade kan dock vända sig till en överordnad åklagare, som inom ramen för sin tillsynsfunktion kan kontrollera och ändra beslutet om restriktioner.
Ansvarsfördelningen innebär således att åklagaren skall avgöra om en viss åtgärd kan tillåtas av utredningsskäl. Med denna begränsning är det i princip häktet (kriminalvårdsmyndigheten) som skall besluta i övrigt. Har
520 SOU 1993:35
häktet beslutat om restriktioner av ordnings- och säkerhetsskäl kan den häktade först överklaga till Kriminalvårdsstyrelsen och därefter till kammarrätten och eventuellt vidare till regeringsrätten.
I förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (HälF) har regeringen meddelat vissa tillämpningsföreskrifter till HäL. Med stöd av 20 å HälF har Kriminalvårdsstyrelsen beslutat häktesföreskrifter (KVVFS 199019).
20.3 Våra överväganden och förslag
För att åstadkomma en möjlighet till snabba ingripanden vid brott av unga, föreslår vi en viss utvidgning av häktningsinstitutet. Enligt vårt förslag skall den som har fyllt 15 men inte 18 är få häktas om det finns särskilda skäl för häktning på grund av risk för fortsatt brottslig verksamhet eller om det annars finns synnerliga skäl för häktning. Det krav som ställs upp i 24 kap. 4 å RB på att det skall vara uppenbart att betryggande övervakning inte kan ordnas på annat sätt för att häktning skall få ske, skall stå kvar oförändrat. För att undvika skadliga följder av frihetsberövandet kombineras den utvidgade möjligheten till häktning med en föreskrift om att den unge, om inte synnerliga skäl föreligger, under verkställigheten av häktningsbeslutet skall vara placerad på ett särskilt ungdomshem.
20. 3.1 Inledning
Som vi inledningsvis anförde hävdas det inte sällan i den allmänna debatten att samhället inte reagerar tillräckligt snabbt och med tillräcklig kraft när en ung människa har begått brott. Man har därvid särskilt pekat på att unga människor, som har gripits även för förhållandevis allvarliga brott, ofta släpps omedelbart efter polisförhör och att det sedan kan ta flera månader innan den unge märker någon reaktion från socialtjänsten eller rättsväsendet. Under tiden kan den unge finnas kvar i en brottslig miljö och begå nya brott.
I det följande kommer vi först att i korthet redogöra för några riksdags- motioner och betänkanden från justitieutskottet under de senaste åren när det gäller frågan om snabba ingripanden vid brott av unga. Vi kommer därefter att diskutera om det finns ett behov av en ändrad reglering avseende möjligheten till frihetsberövanden av unga som är misstänkta för brott och på vad sätt det i så fall bör ske. Vi kommer därvid inte att beröra de kortare frihetsberövanden som beslutas av polis, vilka vi redovisat ovan i avsnitten 20.2.1, 20.2.2, 20.2.3 och 20.2.5, eftersom vi anser att det inte finns något behov av en ändrad eller utvidgad reglering av den typ av frihetsberövanden som endast pågår ett antal tinunar. Dessa
SOU 1993:35 521
frihetsberövanden är dessutom för närvarande föremål för en översyn av Polisrättsutredningen (Ju 1991:05) som skall lägga fram sina förslag före utgången av maj månad 1993.
20 . 3 .2 Riksdagsdebatten
I riksdagen framförs inte sällan motionsvägen önskemål om att förut- sättningarna för anhållande och häktning av 15-17 åringar ändras eller att någon annan typ av frihetsberövande införs (bl.a. mot.1986/87:Ju403, mot.1987/88zJu802, mot.1989/90:Ju810, mot.1990/911Ju823 och mot. 1991/92:Ju620). Justitieutskottet har i samtliga fall avstyrkt sådana motionsyrkanden.
I bet. 1987/88:36 s. 23 uttalade justitieutskottet med anledning av mot. 1986/87:Ju403 och mot. 1987/88:Ju802 med begäran om lagändringar så att ungdomar kan häktas i samma utsträckning som andra lagöverträdare bl.a. följande.
Utskottet kan hysa viss förståelse för motionäremas synpunkter när det gäller behovet av att i avvaktan på dom ha kontroll över ungdomar som begått allvarliga brott. Utskottet vill här framhålla att de skärpta villkoren för häktning som gäller enligt LUL inte medför att det saknas möjligheter att hålla den unge under uppsikt på annat sätt. Det finns således alternativ till häktning som möjliggör en tillfredsställande övervakning och kontroll av den unge. Utskottet tänker här främst på placering i en sådan institution som avses i 12 å LVU. Om den unge placeras i ett sådant hem får han enligt 13 å LVU bl.a. hindras att länma hemmet. Den unge får också enligt 15 å LVU underkastas övervakning av sina brev och andra försändelser, bl.a. om detta är påkallat med hänsyn till den unges särskilda förhållanden. Samman- fattningsvis anser utskottet att goda möjligheter till andra alternativ än häktning normalt står till buds.
Utskottet erinrade även om att de skärpta krav, som enligt LUL gäller för häktning av unga, har föreskrivits av samma skäl som de, vilka gäller begränsningarna för att döma till fängelse och att regleringen alltså har goda skäl för sig.
1 mot. 1989/90zJu810 begärdes ett lagförslag innehållande ändrade förutsättningar för anhållande och häktning av 15 - 17 åringar. Enligt motionärerna borde det räcka med särskilda skäl för att sådan häktning skulle komma till stånd. Syftet var dels att få kontroll över ungdomar som begår brott, dels att påskynda handläggningen i dessa mål. Justitieutskottet uttalade i bet. 1989/90:1uU29 s. 23 f bl.a. att utskottet vidhöll sin tidigare inställning och inte var berett att förorda en utvidgning av möjligheterna till häktning av unga lagöverträdare under 18 år.
I bet. 1990/91:JuU19 s. 14 avstyrktes ett liknande motionsyrkande (mot.1990/9lzJu823) med följande motivering.
Utskottet tog förra året (1989/90:JuU29 s. 23 f) avstånd från en sådan tanke. Ungdomsbrottskommittén har enligt sina direktiv att överväga behovet av ändring bl.a. av dessa regler. Utskottet är inte berett att förorda att riksdagen tar några initiativ i denna fråga.
522 SOU 1993:35
I mot. 1991/92:Ju620 begärdes att särskilda jourdomstolar för unga skulle inrättas. Jourdomstolen skulle enligt förslaget få besluta om tillfälliga, högst två veckor långa omhändertaganden av unga som har begått brott. Behovet av åtgärder för att tillrättaföra den unge skulle utredas under frihetsberövandet, i första hand av sociala myndigheter. I bet. 1991/92 :JuU24 s. 16 uttalade justitieutskottet bl.a. följande.
När det gäller korta frihetsberövanden vill utskottet först nämna att det redan i dag finns möjligheter till sådana åtgärder som motionären före- språkar. Det finns således möjlighet till straffprocessuella tvångsåt- gärder också mot unga även om de är mer begränsade än när det gäller vuxna (se 7 å LUL). Sådana åtgärder beslutas i vanlig ordning av åklagare eller allmän domstol. Härutöver tillkommer möjligheten att ingripa med stöd av den sociala lagstiftningen och fatta beslut om omedelbart omhändertagande av den unge. Sådana beslut fattas av socialnämnd och fastställs i första hand av länsrätt (se 3, 6 och 7 åå LVU). Tillfälliga omhändertaganden med stöd av den sociala lagstift- ningen används bl.a. för att avbryta ett pågående brottsligt beteende och utreda behovet av åtgärder. Också den här aktuella frågan omfattas av ungdomsbrottskommitténs uppdrag. I denna del anförs i kommitténs direktiv att den bör överväga behovet av ändring av gällande be- stämmelser på området. De aspekter som särskilt tas upp i direktiven är möjligheterna att avbryta ett pågående brottsligt beteende och ge underlag för olika stödåtgärder genom en grundlig genomlysning av den unges sociala situation och nätverk. Inte heller här vill utskottet föregripa ungdomsbrottskommitténs överväganden. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju620 även i denna del.
20.3.3 Behovet av en ändrad reglering när det gäller frihetsberövanden av unga i åldern 15-17 år som är misstänkta för brott
Enligt våra direktiv skall vi se över frågan om det är möjligt att åstadkom- ma snabbare ingripanden vid brott av unga och överväga behovet av ändring av bestämmelserna om omedelbart omhändertagande enligt LVU och av häktningsbestämmelsema. De aspekter som särskilt tas upp i direktiven är möjligheterna att avbryta ett pågående brottsligt beteende och ge underlag för olika stödåtgärder genom en grundlig genomlysning av den unges sociala situation och nätverk.
Inledningsvis vill vi klargöra att det är vår uppfattning att det måste föreligga starka skäl för att beröva en person friheten och att det är angeläget att begränsa användandet av personella tvångsmedel till sådana situationer då de måste till gripas av starka intressen. Det gäller naturligtvis i särskilt hög grad unga lagöverträdare i åldersgruppen 15 - 17 år, som kan antas löpa en särskilt stor risk att ta skada av ett frihetsberövande. Å andra sidan anser vi att det inte är möjligt att avstå från detta slag av tvångsmedel när det gäller dessa unga, och regleringen får inte heller innebära att man ställer upp så stränga krav för att tillgripa ett frihetsbe— rövande att det i praktiken endast kan användas i vissa extremfall.
SOU 1993:35 523
Som framgått av det föregående ställs det enligt nu gällande regler upp mycket stränga krav för att beröva den som har fyllt 15 men inte 18 år friheten. Detta innebär att man i en del fall saknar möjlighet att ingripa med ett frihetsberövande även när unga människor begår förhållandevis allvarlig brottslighet. Konsekvensen av detta blir att den unge tas in för polisförhör för att efter kort tid släppas, eftersom det inte föreligger skäl för häktning och därmed inte heller för anhållande. Risken är uppenbar för att den unge, när han släpps, inom kort begår nya brott.
Det är vår uppgift att pröva om och i så fall under vilka förutsättningar man skall kunna ingripa snabbt och effektivt mot unga lagöverträdare som begår brott. Vi anser inte att det finns något behov av att rent generellt öka möjligheterna till frihetsberövande av unga som är misstänkta för brott. Däremot menar vi att det finns anledning att överväga en utökad möjlighet till frihetsberövande när en ung person, under en relativt kort tidsperiod, begår brott i stor omfattning. Det kan exempelvis röra sig om fall där den unge begått ett stort antal inbrottsstölder. Om den unge, när han grips, erkänner brotten finns det enligt den nuvarande lagstiftningen små möjligheter att anhålla honom och begära honom häktad. Det är särskilt vid omfattande brottslighet eller då den unge genast efter ett polisförhör återfaller i brott, som det kan upplevas som stötande att samhället saknar möjlighet att reagera med ett frihetsberövande.
Att man på något sätt måste kunna avbryta en pågående brottslig aktivitet är självklart och det finns flera syften med att kunna tillgripa ett frihetsberövande i dessa situationer. Genom frihetsberövandet får man kontroll över den unge. Den brottsliga aktiviteten kan därmed avbrytas och man kan snabbt få i gång brottsutredningen och en utredning om den unges person. Härigenom tillvaratas också intresset av att skydda samhället och medborgarna från brott, begångna även av ungdomar, och intresset av en effektiv lagföring. Ett annat syfte med ett snabbt ingripande i form av ett frihetsberövande är att sända ut klara och tydliga signaler till ungdomar, som ägnar sig åt omfattande och allvarlig brottslighet, att samhället inte accepterar deras beteende. I debatten hävdas nämligen i dag inte sällan, ibland även av ungdomarna själva, att det dröjer alltför lång tid innan det kommer en kraftig reaktion på det brottsliga beteendet och att reaktionen, när den väl kommer, ofta blir en chock för den unge. Det finns också en risk med att ställa upp alltför stränga krav för att omhänderta en ung person som ägnar sig åt brottslighet, nämligen att det i längden kan skapa misstro mot samhällets förmåga att reagera på ungdomsbrottslighet och därmed i slutändan vara ägnat att skada allmänhetens förtroende för rättsväsendet.
Det är vår uppfattning att de möjligheter som nu finns enligt be- stämmelserna om häktning och LVU inte är tillräckliga, om man vill åstadkomma en reell möjlighet att med ett snabbt ingripande avbryta en pågående brottslig aktivitet. Möjligheten att omhänderta den unge för det aktuella brottet med stöd av 6 å LVU kommer dessutom inte, enligt våra förslag (se avsnitt 8.3), att kunna tillämpas om den unge delgivits misstanke för brottet. Möjligheten att omhänderta den unge enligt LVU på annan grund än det aktuella brottet kommer dock att finnas kvar.
524 SOU 1993 :35
Vi anser att det finns ett behov av att utöka möjligheterna till frihetsbe- rövande av unga lagöverträdare i åldern 15 - 17 år när det finns risk för fortsatt brottslig verksamhet (recidivfara). Däremot menar vi att det saknas anledning att vidga möjligheten till frihetsberövande av unga vid flyktfara och kollusionsfara. När det är fråga om något enstaka brott och det föreligger flyktfara eller kollusionsfara får de möjligheter till anhållande och häktning som nu finns i dessa situationer anses vara tillräckliga. Vad vi vill åstadkomma är nämligen att skapa en möjlighet att på ett tidigare stadium än i dag kunna ingripa med ett frihetsberövande och på så sätt undvika de inte acceptabla situationer som uppkommer när det är fråga om en ung, mycket brottsaktiv person, som har begått en tämligen omfattande brottslighet men det saknas förutsättningar för anhållande och häktning.
I det följande kommer vi att diskutera på vad sätt man kan skapa ett något större utrymme för frihetsberövande vid recidivfara. Så kan ske på två olika sätt. Antingen kan man införa en helt ny typ av frihetsberövande för unga eller också kan man ändra förutsättningarna för att häkta unga lagöverträdare vid recidivfara.
20.3 .4 Ett nytt frihetsberövande avseende unga lagöverträda— re i åldern 15-17 år
Ett tänkbart alternativ är som nämnts att införa en helt ny form av frihets— berövande beträffande den som har fyllt 15 men inte 18 år. Möjligheten till häktning skulle dock i så fall finnas kvar i den nuvarande utform- ningen. Tillämpningen av häktningsinstitutet skulle alltså vara lika restriktiv som i dag.
Detta nya frihetsberövande skulle huvudsakligen fylla kriminalpolitiska uppgifter och inte egentligen vara av straffprocessuell natur. Frihetsbe- rövandet skulle få användas i de situationer där det var en påtaglig risk för fortsatt brottslig verksamhet. Möjligen skulle det uppställas krav på att det fanns påtaglig risk för att den unge fortsatte mera allvarlig brottslig verksamhet för att frihetsberövandet skulle få användas. I de fall det inte var fråga om risk för fortsatt brottslig verksamhet utan kollusionsfara eller flyktfara, skulle frihetsberövandet inte få användas. I en sådan situation skulle åklagaren få begära den unge häktad.
I denna modell skulle frihetsberövande få ske vid samma brottstyper som vid häktning. Det skall alltså vara fråga om brott för vilket är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver. Genom att sänka kraven från fängelse i ett år eller däröver till enbart fängelse, skulle man visserligen fånga upp bl.a. sådana typiska ungdomsbrott som snatteri och skadegörel- se. Vi anser emellertid att det inte kan komma i fråga med frihetsbe- rövande vid dessa, trots allt inte så allvarliga brott. En sådan ordning skulle innebära att det ställdes upp lägre krav för att frihetsberöva den som är under 18 år än den som har fyllt 18 år, något som naturligtvis inte kan försvaras.
För att häktning skall få ske ställs i 24 kap. 1 å RB upp ett krav på att det föreligger sannolika skäl för brottsmisstanken. Ett beviskrav av
SOU 1993:35 525
åtminstone samma styrka måste ställas upp även för ett nytt frihetsbe- rövande. Möjligen skulle man kunna tänka sig att skärpa kravet till att brottet skall vara erkänt eller det annars är uppenbart att den misstänkte har begått brottet.
För att i möjligaste mån undvika skadliga verkningar av frihetsbe— rövandet skulle den unge, i de situationer där det var möjligt, under verkställigheten av beslutet placeras på ett särskilt ungdomshem eller annan social institution som kan erbjuda övervakning.
Vad gäller själva längden av frihetsberövandet kan man antingen tänka sig en absolut gräns för detta på en eller två veckor (jfr vad som gäller vid omhändertaganden enligt 28 kap. 11 å BrB vid undanröjande av skyddstill- syn) eller en möjlighet att förlänga tiden i princip hur många gånger som helst (som vid häktning).
En annan fråga är vem som skall besluta om frihetsberövandet. Eftersom det är fråga om ingripande på grund av brott, bör beslutet fattas av allmän domstol. I avvaktan på att domstol kan pröva frågan om frihetsberövande måste det finnas en möjlighet för polis och åklagare att besluta om någon form av interimistiskt frihetsberövande.
I denna modell uppkommer även frågor om vilka tidsfrister som skall gälla för själva förfarandet, om frihetsberövandet skall vara avräkningsbart mot en dom på fängelse eller särskild tillsyn, vilka överklaganderegler skall gälla, om den unge på begäran skall ha en ovillkorlig rätt till offentlig försvarare, m.m.
20.3.4.1 Våra överväganden
Det finns naturligtvis skäl som talar för att använda sig av den nu skisserade modellen för att åstadkomma en något utökad möjlighet till frihetsberövande vid recidivfara. Det är emellertid vår uppfattning att det måste föreligga starka skäl för att införa en helt ny typ av frihetsberövande för unga lagöverträdare. Detta bör ses mot bakgrund av att det redan finns ett fullständigt och väl fungerande regelverk när det gäller häktning. Detta innefattar dessutom en organisation för att pröva häktningsfrågor även under icke ordinarie tjänstgöringstid. Den bör man ta tillvara. Det är sålunda enligt vår mening en bättre ordning att använda häktningsreglerna och reglerna om behandlingen av anhållna och häktade, och bygga ut dessa så att de bättre anpassas efter de ungas särskilda behov än att skapa ett nytt institut vilket ställer stora krav på kostnader och reser en del praktiska problem under uppbyggnadsskedet. Om man överväger att i stället införa en helt ny typ av frihetsberövande för ungdomar måste man, som framgått av skissen över en sådan lösning, konstruera ett helt nytt regelverk som i princip kommer att se ut som vid häktning, men där frihetsberövandet kommer att benämnas något annat.
Vi anser således att man bör avstå från att införa ett nytt institut för frihetsberövande av ungdomar och i stället anpassa häktningsreglerna efter de ungas särskilda förhållanden.
526 SOU 1993:35
20.3.5 Häktning av unga lagöverträdare i åldern 15-17 år
För att i ökad utsträckning möjliggöra snabba ingripanden i akuta skeden mot unga lagöverträdare vid recidivfara, bör man enligt vår mening vidga förutsättningarna för häktning och därmed också till gripande och an- hållande. En av de stora fördelarna med att använda häktningsinstitutet är, som vi tidigare framhållit, att det här redan finns ett fullständigt och väl fungerande regelverk och en organisation för att pröva häktningsfrågor även under icke ordinarie tjänstgöringstid. Detta regelverk kan på olika sätt byggas ut så att det anpassas efter de ungas särskilda förhållanden.
Inledningsvis skall sägas att en utvidgning av häktningsinstitutet inte får innebära att häktningsreglerna lättas upp i den meningen att häktning skall få ske vid lindrigare brott än enligt nu gällande häktningsregler. - I dag krävs för att häktning skall få ske att för brottet är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver (här bortses från häktning enligt 24 kap. 2 å RB). Genom att sänka kravet från fängelse i mer än ett år till enbart fängelse skulle man fånga upp typiska ungdomsbrott som snatteri och skadegörelse. Som vi framhöll, när vi övervägde införandet av ett nytt frihetsberövande, anser vi emellertid att det är otänkbart att häktning skall få ske vid dessa brott. En sådan ordning skulle innebära att det ställdes upp lägre krav för att häkta den som är under 18 år än den som har fyllt 18 år, något som inte kan accepteras. - Vi anser följaktligen att häktning även i fortsätt- ningen skall få ske endast i de fall det är fråga om brott för vilket är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver.
För att häktning skall få ske enligt nuvarande regler krävs att det föreligger sannolika skäl för brottsmisstanken (här bortses från s.k. utredningshäktning enligt 24 kap. 3 å RB). Detta beviskrav bör stå kvar oförändrat.
Vad gäller de särskilda häktningsförutsättningama (flyktfara, kollusions— fara och recidivfara) anser vi, som vi inledningsvis anförde, att det saknas anledning att sänka kraven för häktning av unga lagöverträdare vid flyktfara och kollusionsfara. Däremot menar vi att man med skäl kan ifrågasätta om det måste föreligga synnerliga skäl för häktning även vid recidivfara. Detta innebär nämligen att det ställs upp så höga krav för att få häkta den som har fyllt 15 men inte 18 år att häktning vid recidivfara i praktiken inte går att genomföra annat än i vissa extrema fall. En lämplig utvidgning av häktningsinstitutet vid recidivfara kan ske genom att häktning i dessa fall får användas om det i stället föreligger särskilda skäl. Den närmare innebörden härav konuner vi att behandla nedan. Kravet enligt 24 kap. 4 å RB att det skall vara uppenbart att betryggande övervakning inte kan ordnas på annat sätt för att häktning skall få ske, bör stå kvar oförändrat.
Med en utvidgad möjlighet till häktning måste man också ta ställning till frågan om den unge skall få häktas även i de situationer, där man redan på förhand kan anta att han inte kommer att dömas till frihetsberövande påföljd. I dag finns i 24 kap. 1 å fjärde stycket RB ett uttryckligt förbud mot häktning, om det kan antas att den misstänkte endast kommer att dömas till böter (som vi tidigare nämnde gäller detta förbud inte vid
SOU 1993135 527
häktning enligt 24 kap. 2 å RB). Proportionalitetsprincipen innebär också att domstolarna i dag ofta avstår från att häkta någon, om det står klart att han kommer att ådömas en icke frihetsberövande påföljd. - Vi anser att utrymmet för att ingripa mot en ung lagöverträdare med tvångsmedel i akuta skeden skulle bli alltför inskränkt, om man uppställde ett förbud mot häktning i de situationer, där det kan antas att den unge kommer att dömas till en icke frihetsberövande påföljd. I vad mån häktning lämpligen bör komma i fråga i en situation där det kan antas att han konuner att dömas till en icke frihetsberövande påföljd, får avgöras mot bakgrund av samtliga i målet förevarande omständigheter. Det bör alltså inte föreligga hinder mot häktning annat än i de situationer där det kan antas att påföljden kommer att bli endast böter.
20.3.6 Närmare om betryggande övervakning och rekvisitet särskilda skäl vid recidivfara
Vårt förslag innebär således att den som har fyllt 15 men inte 18 år skall få häktas om det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan ordnas och det dessutom, vid recidivfara, finns särskilda skäl. För att häktning skall få ske vid flyktfara och kollusionsfara krävs alltjämt synnerliga skäl.
Innebörden av att behålla kravet på att det skall vara uppenbart att betryggande övervakning inte kan ordnas är att man skall ta tillvara alla möjligheter för att undvika häktning. Domstolen måste sålunda, precis som enligt nuvarande regler, först konstatera att det inte är möjligt att ordna betryggande övervakning av den unge på annat sätt än genom häktning. Blir den unge exempelvis omhändertagen enligt LVU och placerad på särskilt ungdomshem, föreligger regelmässigt betryggande övervakning. Detsamma gäller om den unge under verkställigheten av häktningsbeslutet blir omhändertagen enligt LVU och placerad på särskilt ungdomshem. Häktningen kan då hävas eftersom betryggande övervakning ordnats.
Om betryggande övervakning inte kan ordnas, skall den unge enligt vårt förslag kunna häktas vid recidivfara, om det föreligger särskilda skäl. Vår avsikt med att sänka kravet från synnerliga skäl till särskilda skäl är inte att det skall leda till någon större ökning av antalet häktade ungdomar i åldern 15 - 17 år. Tanken är alltjämt att unga lagöverträdare i den här åldern skall häktas endast om det föreligger starka skäl härför. Domstolar- na skall alltså fortfarande vara restriktiva med att vid recidivfara häkta unga lagöverträdare. Vi anser emellertid att kravet på synnerliga skäl innebär alltför stora begränsningar för användningen av häktning i vissa fall. Mycket grovt kan sägas att om häktning med krav på synnerliga skäl skall ske bara i sällsynta undantagsfall, skall häktning nu få ske i undantagsfall.
När domstolen skall bedöma om det föreligger särskilda skäl för häktning vid recidivfara, har domstolen att beakta samtliga förevarande omständigheter. Först och främst får beaktas hur pass omfattande brottslig— het det är fråga om och hur allvarlig denna är. Domstolen får göra en bedömning av om det föreligger en mera påtaglig risk för fortsatt brottslig-
528 SOU 1993:35
het. Denna brottslighet skall självfallet vara av den graden att den i sig kan föranleda häktning. Det är naturligtvis inte lätt att ge några exempel på situationer, där kravet på särskilda skäl är uppfyllt. Det skall dock vara fråga om upprepade återfall i brottslighet under en relativt kort tidsperiod och det skall med hänsyn till brottsligheten och den unges personliga förhållanden vara nödvändigt att han häktas för att den brottsliga verksam- heten skall kunna avbrytas. Det får dock överlämnas till rättstillämpningen att närmare bestämma vad som skall utgöra särskilda skäl för häktning.
20.3.7 Placeringen av den unge under verkställigheten av häktningsbeslutet
20.3.7.1 Särskilt ungdomshem
För att i möjligaste mån undvika skadliga följder av frihetsberövandet skall den unge under verkställigheten av häktningsbeslutet placeras på ett särskilt ungdomshem. Det skall vara huvudregel vid häktning av den som är under 18 år. Detta bör markeras genom att det i 24 kap. 22 å RB föreskrivs att den som häktas och har fyllt 15 men inte 18 år skall, om inte synnerliga skäl föreligger, under verkställigheten av beslutet placeras på ett särskilt ungdomshem.
Vårt förslag förutsätter att man på de särskilda ungdomshemmen kommer att inrätta särskilda avdelningar där de häktade kan placeras utan att komma i kontakt med unga som har dömts till särskild tillsyn. Enligt artikel 10 moment 2a i 1966 års FN—konvention om medborgerliga och politiska rättigheter skall nämligen åtalade personer hållas åtskilda från dömda personer.
Som framgått av det föregående krävs det alltså mycket starka skäl för att placera häktade 15-17 åringar på allmänt häkte. Vårt förslag förutsätter att sådan placering endast kommer att användas undantagsvis. Exempel på situationer där det föreligger synnerliga skäl för att placera den häktade på ett allmänt häkte kan vara att det föreligger kollusionsfara och det är nödvändigt att hindra den unge från att komma i kontakt med omvärlden. När det gäller frågan om kollusionsfaran utgör hinder för placering på särskilt ungdomshem bör man undersöka om det är möjligt att på ett sådant hem inrätta utrymmen där de unga kan uppehålla sig utan att komma i förbindelse med andra än personal och utan att kunna etablera kontakt med yttervärlden. Det är naturligtvis en fråga för rätten, efter hörande av åklagaren, att bedöma om en sådan placering innebär tillräcklig säkerhet med hänsyn till kollusionsfaran. Går det att rent praktiskt ordna placeringen på tillfredsställande sätt skall man även i dessa fall använda de särskilda ungdomshemmen. Andra exempel på synnerliga skäl är att det är fråga om en person, som begått så allvarliga brott och visat sådan farlighet att samhällsskyddet kräver att han placeras på häkte, eller att det rör sig om särskilt rymningsbenägna ungdomar som inte kan förvaras på särskilt ungdomshem om kravet på betryggande övervakning skall kunna upprätthållas.
SOU 1993:35 529
Om betryggande övervakning inte kan ordnas på annat säkert sätt med hänsyn till kollusionsfaran, återstår inte något annat än att placera den unge på häkte. Åklagaren bör alltså särskilt noga pröva om det verkligen är nödvändigt med restriktioner eftersom ett sådant beslut kan få konse- kvensen att den unge inte kan placeras på ett särskilt ungdomshem utan måste placeras på häkte. I de fall åklagaren bedömer att det är erforderligt med restriktioner bör han därför se till att utredningen bedrivs med särskilt stor skyndsamhet så att restriktionerna kan upphävas så snart som möjligt. Den unge kan därmed flyttas till ett särskilt ungdomshem, eller försättas på fri fot om det inte längre föreligger skäl för häktning.
Det bör i första hand ankomma på domstolen att avgöra var den unge skall placeras under verkställigheten av häktningsbeslutet. Åklagaren får vid häktningsförhandlingen anmäla, om han anser att det föreligger hinder mot att placera den unge på ett särskilt ungdomshem, och utveckla skälen härför. I sitt beslut om häktning förordnar rätten sedan om placeringen. Åklagare bör emellertid ges rätten att ändra ett av domstolen meddelat placeringsbeslut som innebär att den unge skall hållas i allmänt häkte. Det kan nämligen inträffa att kollusionsfaran upphör under häktestiden men att det alltjämt föreligger recidivfara. För att undvika den onödiga omgången att åklagaren i så fall måste vända sig till domstol för att få ett ändrat placeringsbeslut innebärande att den unge skall placeras på ett särskilt ungdomshem, vilket trots allt är huvudregel, bör åklagaren få rätt att på egen hand fatta ett sådant beslut.
Det är mer tveksamt i vad mån åklagare skall ges rätt att ändra ett av domstol meddelat beslut om placering på särskilt ungdomshem till placering på häkte. Den situationen kan emellertid uppstå under en brottsutredning att det inträffar nya omständigheter som åklagaren och domstolen inte kände till vid tiden för häktningsbeslutet och som innebär att kollusionsfara uppstår. Om den unge i en sådan situation är placerad på ett särskilt ungdomshem bör åklagare, om synnerliga skäl föreligger och domstols beslut inte kan avvaktas och det är oundgängligen påkallat, ha rätt att förordna att den unge i stället skall placeras på häkte. Åklagaren skall härefter genast anmäla förhållandet till rätten som har att pröva förordnandet. Prövningen skall ske vid en förhandling som i normalfallet bör äga rum inom en vecka från det att åklagarens anmälan kom in till rätten. Om handläggningen bör i tillämpliga delar gälla vad som är före- skrivet om häktningsförhandling.
Vi anser inte att det är erforderligt att införa en möjlighet att överklaga domstolens beslut i frågan om placering. Det får anses vara tillräckligt att denna fråga prövas i en instans.
20.3.7.2 Allmänt häkte
Det är naturligtvis av många skäl olämpligt att en ung person placeras på häkte. Som vi tidigare framhållit är det emellertid oundvikligt att man i vissa fall måste tillgripa en häktesplacering.
Redan enligt nuvarande regler gäller att häktad skall behandlas så att skadliga följder av frihetsberövandet motverkas (1 å andra stycket HäL).
530 SOU 1993:35
Det gäller i särskilt hög grad beträffande unga personer, vilka kan antas löpa en särskilt stor risk att ta skada av frihetsberövandet.
I de fall det är nödvändigt att placera den unge på häkte bör därför vidtas särskilda åtgärder för att motverka skadliga följder av frihetsbe- rövandet. Vi har emellertid ansett att det inte låter sig göra att genom författningsreglering närmare ange vilka dessa åtgärder bör vara. Det bör i stället ankomma på Kriminalvårdsstyrelsen att se till att personalen på häktena på bästa sätt underlättar vistelsen där för den unge och att han får det personliga stöd och den hjälp han behöver. Det kan därvid nämnas att Kriminalvårdsstyrelsen med utgångspunkt från de regler som gäller för häktesverksamheten tagit fram ett måldokument. Här kan lämpligen återges vad som sägs i måldokumentet beträffande kontakter mellan häktade och personal samt aktiviteter inom häktet och häktades kontakter med utom- stående.
Kontakt mellan personal och intagna
All personal skall medverka till att underlätta vistelsen och bereda de intagna en god omvårdnad. Alla personalkategorier skall så långt möj- ligt sätta sig in i situationen för varje intagen. Snarast efter ankomsten till häktet skall genomföras ett samtal i syfte att informera om vistelsens villkor, den intagnes skyldigheter och rättigheter samt möjligheterna till stöd och hjälp under omhändertagandet. Personalens arbetstid skall förläggas så att den möjliggör täta medmänskliga kontakter som ger kunskap om den intagnes fysiska och psykiska hälsotillstånd, främjar en god omvårdnad och ökar möjligheterna till intagnas medinflytande. Det åligger personalen att ta initiativ till kontakterna, som är särskilt angelägna vid sträng avskildhet.
Aktiviteter och kontakt med utomstående
Meningsfulla aktiviteter skall erbjudas enskilt eller i grupp. Samverkan skall ske med andra myndigheter och organisationer för att engagera, stödja och hjälpa de intagna. En fungerande gemensamhetsverksamhet bidrar både till ett bättre behandlingsklimat och en ökad säkerhet. De intagnas skydd mot olämpligt inflytande tillgodoses bäst genom perso- nalmedverkan. Personalen skall verka för och ta initiativ till att häktet kan erbjuda meningsfulla aktiviteter i grupp med syfte att underlätta an— passningen i samhället. Förekommande aktiviteter bör inriktas mot arbete, studier i form av diagnosticering och studie- och yrkesin- formation, fysisk träning samt informations- och motivationsarbete. Avsikten är att underlätta för den intagne att inse och börja bearbeta sin situation med sikte på en fortsättning efter frigivningen. Intagna som inte får eller inte vill delta i gemensamhet skall också såvitt möjligt erbjudas arbete, fysiska aktiviteter, studier eller annan förströelse. Befintliga gemensamhetslokaler bör upplåtas åt sådana intagna utanför schemalagd tid. Medverkan av utomstående resurspersoner är värdefull både i gruppverksamhet och i enskilda kontakter. All personal har ansvar för att motivera de intagna att delta i förekommande aktiviteter samt klargöra betydelsen av att vara sysselsatt för att motverka skadeverkningama.
Det kan vidare nämnas att f.d. justitieombudsmannen Anders Wigelius i en rapport (Ds 199218) Häktades gemensamhet och kontakter med omvärlden gjort en översyn av förhållandena för häktade och anhållna
SOU 1993:35 531
m.fl. Syftet med översynen har varit att försöka öka möjligheterna för de intagna att vistas i gemensamhet eller att på annat sätt ha kontakt med omvärlden. I rapporten uttalas bl.a. (s. 21) att det "finns anledning att här peka på betydelsen av att Kriminalvårdsstyrelsen följer upp verksamheten vid häktena nu när de flesta beslut fattas på den lokala nivån. Styrelsen har inrättat en säkerhetsinspektion som har till uppgift att kontinuerligt följa upp säkerheten vid fängelser och häkten. Jag anser att styrelsen bör överväga om man bör inrätta någon liknande funktion när det gäller styrelsens ansvar för uppföljning av de krav som lagstiftaren uppställt när det gäller behandlingen av fångar och häktade".
När det gäller häktesplaceringar vill vi också erinra om bestämmelsen i 3 å tredje stycket HäL, vilken föreskriver att en häktad, särskilt om han är under 21 år, skall förvaras så att han inte utsätts får olämpligt inflytande av annan häktad. Vi antar dock att det mera sällan kommer att bli aktuellt att förvara en ung lagöverträdare som är placerad på häkte tillsammans med någon annan häktad, eftersom den unge då regelmässigt är häktad på grund av kollusionsfara.
Av det hittills sagda framgår att det är av stor betydelse att ansträng- ningar görs för att motverka skadliga följder av frihetsberövandet. Av det föregående har framgått att detta är en uppmärksammad fråga. Som vi tidigare framhållit anser vi dock att det av olika skäl är mindre lämpligt att i författning närmare reglera vilka åtgärder som bör vidtas i detta hän- seende. Den bestämmelse som i dag finns i 1 å andra stycket HäL - häktad skall behandlas så att skadliga följder av frihetsberövandet motverkas — och som uppställer ramen för behandlingen, får anses vara tillräcklig. Denna bestämmelse får sedan kompletteras genom initiativ av Kriminalvårdssty- relsen, exempelvis på sätt som redan skett genom det tidigare omnämnda måldokumentet, och genom initiativ av personalen på häktena.
20.3.8 Konsekvenser av vårt förslag, m.m.
Det är klart att vårt förslag kommer att innebära en viss ökning av antalet frihetsberövanden av unga som är misstänkta för brott. Det är dock förenat med stora svårigheter att bedöma hur pass stor denna ökning kommer att bli och under hur långa tider frihetsberövandena kommer att pågå. Man måste då ha med i bilden att handläggningen av mål mot häktade vid de särskilda ungdomsavdelningar som vi föreslår kommer att ske snabbt och att man med vårt förslag i större utsträckning än i dag kan undvika att de unga under verkställigheten av ett häktningsbeslut är placerade på allmänt häkte.
Eftersom det är av särskilt intresse att här följa utvecklingen föreslår vi att en utvärdering görs av reglerna om snabba ingripanden mot unga lagöverträdare. En sådan utvärdering bör beslutas av regeringen och förslagsvis kunna anförtros BRÅ.
Som vi tidigare redogjort för (avsnitt 20.2.7) gäller HäL och HälF för behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Dessa författningar kommer därför att vara tillämpliga även på de unga som under verkställigheten av ett häktningsbeslut placerats på särskilt ungdomshem. Enligt nämnda för—
532 SOU 1993:35
fattningar ankommer det på Kriminalvårdsstyrelsen att fatta beslut i en rad olika frågor och att utfärda föreskrifter om tillämpningen av HäL. I vad mån vårt förslag om placering av häktade på särskilt ungdomshem kommer att kräva förändringar i HäL och HälF, saknar vi i dagsläget möjlighet att bedöma. Detta hänger samman med att vi f.n. inte vet hur de särskilda ungdomshemmen kommer att se ut i framtiden och i vilken utsträckning det kommer att vara möjligt att i hemmen placera den som häktats på grund av kollusionsfara. En annan fråga är om ansvaret för de häktade skall ligga kvar på Kriminalvårdsstyrelsen även i de fall den häktade är placerad på särskilt ungdomshem, eller om ansvaret för dem lämpligen bör åvila Statens institutionsstyrelse. F.n. är det inte bestämt hur Statens in- stitutionsstyrelse skall vara sammansatt, vilka befogenheter och vilket ansvar styrelsen skall ha. Frågan om eventuella ändringar i HäL och HälF får därför närmare övervägas när den organisationskommitté som för närvarande utreder frågan om ett ändrat huvudmannaskap för vissa institutioner inom ungdomsvård och missbruksvård (Dir. 1992z96) avslutat sitt arbete, vilket skall ske före utgången av juni månad 1993.
SOU 1993:35 533
21 Genomförandet av förslagen
21. 1 Kostnader
Enligt regeringens direktiv 1984:5 angående utredningsförslagens in- riktning får våra förslag inte öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna. Förslag som innebär utgiftsökning eller inkomstminsk- ning skall ge anvisning om rationaliseringar eller omprövningar som innebär besparingar inom det aktuella området eller närliggande områden.
Utgångspunkten för våra förslag (här bortses från vårt förslag om häktning) har varit att antalet frihetsberövanden av unga lagöverträdare inte skall öka, utan snarare minska. Det är i stort sett samma klientel som enligt nuvarande regler döms till fängelse eller överlämnande till vård inom socialtjänsten med placering på särskilt ungdomshem som, med vårt förslag, kommer att dömas till dels icke frihetsberövande påföljder och dels fängelse eller särskild tillsyn. Vår tanke har alltså inte varit att vidga användningen av frihetsberövande påföljder. Det har också varit en medveten strävan från vår sida att inte öka kostnadsvolymen för sådana påföljder.
När det gäller finansieringen av våra förslag vill vi framhålla att det med hänsyn till de många osäkra faktorer som präglar kostnadsunderlaget är mycket svårt att annat än med ganska grova uppskattningar beräkna vilka kostnader respektive besparingar som förslagen kan komma att innebära.
Ingripanden mot brott
Vi bedömer att våra förslag som syftar till att åstadkomma en snabbare handläggning av mål mot unga lagöverträdare och anpassa handläggningen efter de ungas särskilda förhållanden inte kommer att föranleda några ökade kostnader. Möjligen kan vårt förslag om en tidsfrist för förunder- sökning och åtalsbeslut medföra att ytterligare resurser behöver tillföras polis och åklagare, om det skulle visa sig inte vara möjligt att genom omprioriteringar klara av att iaktta tidsfristen. Vi anser dock att detta inte mer än marginellt torde påverka dessa myndigheters resursbehov. Inte heller inom socialtjänsten torde våra förslag medföra några kostnader av betydelse i detta hänseende.
Vår uppfattning är att rapporteftergift och åtalsunderlåtelse enligt huvudregeln inte bör meddelas vid återfall. Detta kan innebära att åtal måste väckas i något större utsträckning än i dag, något som kan ställa ökade krav på rättsväsendets resurser. Kostnadseffekten av detta är svår
534 SOU 1993:35
att bedöma. På de flesta håll torde det dock finnas möjligheter att inom ramen för tillgängliga resurser klara denna utökning av antalet fall som går till åtal. Inte heller våra förslag om att beslut om åtalsunderlåtelse som regel skall delges den unge vid ett personligt sammanträffande med åklagaren kräver ytterligare resurser. Redan enligt nu gällande regler skall delgivning av beslutet ske på detta sätt, om åtalsunderlåtelsen avser ett brott för vilket är stadgat svårare straff än böter.
När det gäller påföljderna kommer troligen våra förslag om viss utvidgning av den villkorliga domens tillämpningsområde att innebära att vissa resurser kan frigöras inom frivården, eftersom en del av dem som i dag döms till skyddstillsyn, med vårt förslag kommer att dömas till villkorlig dom. Å andra sidan kommer våra förslag om ökad kontroll vid skyddstillsyn att kräva mera resurser för denna verksamhet inom frivården. Våra förslag innebär också att ett nytt ungdomligt klientel, som i dag handhas inom socialtjänsten, kommer att föras över till frivården. Detta torde kräva viss utökning av frivårdens resurser. I övrigt bör de ökade krav som kommer att ställas på frivården kunna klaras av inom ramen för de befintliga resurserna.
En påtaglig belastning på frivården följer av vårt förslag att såväl villkorlig dom som skyddstillsyn skall kunna förenas med en föreskrift om samhällstjänst för unga. Eftersom samhällstjänst för unga skall kunna komma i fråga i fall, då påföljden annars skulle ha blivit särskild tillsyn eller fängelse, kan man dock utgå från att antalet unga som kommer att dömas till frihetsberövande påföljd kommer att minska. De ökade kost- naderna för frivården bör sålunda kunna kompenseras av besparingar på anstaltssidan.
Vad gäller ungdomar i åldern 18-20 år kommer dock vårt förslag sannolikt inte att innebära någon större förändring eftersom samhällstjänst redan enligt nu gällande regler kommer i fråga för denna ålderskategori. Man kan likväl anta att flera ungdomar i åldern 18-20 år som i dag får fängelse kommer att dömas till skyddstillsyn med föreskrift om sam- hällstjänst.
Vad gäller unga i åldern 15-17 år menar vi som närrmts att antalet fängelsedömda kommer att i stort sett upphöra och därmed även kost- naderna. Eftersom vårt förslag om samhällstjänst för unga nu även kommer att omfatta kategorin unga i åldern 15-17 år, kan detta naturligtvis innebära ett krav på ökade resurser inom frivården. Vi antar dock att det inte kommer att föranleda några större ytterligare kostnader eftersom frivården redan i dag administrerar samhällstjänsten och har byggt upp en organisation för denna. Enligt vår uppfattning är det inte heller något större antal unga i åldern 15-17 år som kan komma i fråga för sam- hällstjänst. Vi uppskattar antalet till ca 50 personer årligen i hela landet.
Sammantaget anser vi sålunda att de förslag vi lämnar avseende en förstärkning av de icke frihetsberövande påföljderna kommer att innebära ökad belastning på frivården med behov av en del nya tjänster. Samtidigt kommer våra förslag att innebära lättnader för anstaltsvården (och även för socialtjänsten) varför det totalt sett inte skall behöva bli några kostnads- ökningar.
SOU 1993:35 535
Vad särskilt gäller de frihetsberövande påföljderna föreslår vi att det jämte fängelse skall finnas en ny påföljd, särskild tillsyn. Denna skall verkställas i särskilda ungdomshem som numera administreras av Statens institutionsstyrelse. Särskild tillsyn kommer att i viss utsträckning träda i stället för fängelse.
En del av de ungdomar i ålderskategorin 15-17 år, som i dag döms till fängelse (ca 40 fall årligen), kommer i stället att dömas till särskild tillsyn medan huvuddelen kommer att som nämnts dömas till icke frihetsbe- rövande påföljder. Det kan nämnas att 26 av de 35 unga som dömts till fängelse och som 1991 intagits i kriminalvårdsanstalt enligt våra förslag skulle ha dömts till icke frihetsberövande påföljder, 8 skulle ha dömts till särskild tillsyn och endast 1 skulle ha dömts till fängelse.
När det gäller ungdomar i åldern 18-20 år som i dag döms till fängelse kommer huvuddelen av dessa att även i fortsättningen dömas till denna påföljd, eller - i vissa fall - till särskild tillsyn. Våra förslag innebär dock att en del av dessa ungdomar kommer att dömas till icke frihetsberövande påföljder, vilket faktiskt innebär en minskning av kostnaderna för detta klientel.
Införandet av särskild tillsyn som ny påföljd knyter an till den verksamhet som kommer att bedrivas vid de särskilda ungdomshemmen. Vi har utgått från att vissa sådana hem skall användas för de ungdomar som döms till särskild tillsyn. Huvuddelen av dessa är sådana som i dag överlämnas till vård enligt LVU och placeras på särskilt ungdomshem. De kostnader som enligt nuvarande ordning läggs ned på ungdomar som placeras på särskilt ungdomshem och de som enligt vårt förslag kommer att dömas till särskild tillsyn torde bli ungefär desamma. En ökad kostnad uppkommer dock genom att ungdomar som dömts till särskild tillsyn enligt vårt förslag skall placeras utanför hemmet efter viss tids frihetsberövande. Det förutsätter en viss "kontroll i frihet" från ungdomshemmets sida. Hur stor kostnaden blir för denna verksamhet är svår att beräkna. Det blir en uppgift för Statens institutionsstyrelse att planera hur verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen för det mera svårbehandlade klientelet skall organiseras och därvid bör också frågan om placeringar utanför ungdoms- hemmen prövas. Generellt sett kan man utgå från att dessa hem kommer att kräva de största resurserna såväl på personalsidan som beträffande inredning och utrustning.
Handläggning av ungdomsmål, m.m.
Syftet med våra förslag när det gäller beslutanderätten beträffande reaktionerna och förfarandet vid domstol är att åstadkomma en snabb handläggning i domstol och en handläggning som är anpassad efter de ungas särskilda förhållanden. Våra förslag i denna del bör inte medföra annat än marginella kostnadsökningar. Vad det här rör sig om är kostnader för närrmdemän, ersättning till vårdnadshavare som kallas till domstol, ersättning till försvarare vid särskilt sammanträde för avkunnande av dom m.m. Det torde således inte vara fråga om särskilt kostnadskrävande förslag.
536 SOU 1993:35
Annat gäller våra förslag om en något utvidgad möjlighet till häktning av unga lagöverträdare. De innebär att fler unga lagöverträdare kommer att anhållas och häktas. Hur stor denna ökning kommer att bli och hur länge frihetsberövandet kommer att pågå är emellertid mycket svårt att uppskatta. En del av ökningen kommer att avse ungdomar som enligt nuvarande regler omhändertas med stöd av 6 å LVU på grund av det aktuella brottet och placeras på särskilt ungdomshem. Kostnaderna för sådant omhändertagande är avsevärt större än för häktning. Klart är dock att våra förslag i denna del kommer att innebära viss ökning av kost- naderna.
Sammanfattning
Som framgått av det föregående är det alltså en lång rad antaganden som måste göras vid en beräkning av å ena sidan kostnaderna och å andra sidan vinsterna till följd av våra förslag. Enligt vår uppfattning är det därför inte meningsfullt att presentera någon sådan beräkning.
I korthet kan man dock säga att våra förslag i fråga om handläggningen av ungdomsmål inte kommer att föranleda annat än försumbara kostnads- ökningar. Vad sedan gäller våra förslag beträffande reaktionssystemet för unga lagöverträdare, kan man utgå från att antalet fängelsedömda ungdomar i åldern 15-20 år kommer att minska. De besparingar som man kan göra på antalet fängelseplatser kommer dock med all sannolikhet att uppvägas av den ökning av arbetsbördan som uppkommer inom frivården. En annan osäkerhetsfaktor vid bedömningen av kostnadseffektema av våra förslag är att man i dagsläget inte vet hur de särskilda ungdomshemmen kommer att se ut i framtiden och vad en plats på ett sådant hem kommer att kosta. En plats på ett särskilt ungdomshem är i dag väsentligt dyrare än en fängelseplats och i den mån fängelse skall ersättas av särskild tillsyn, kommer detta att innebära en kostnadsökning jämfört med i dag. Även värt förslag om häktning kommer att innebära ökade kostnader. Vi saknar möjlighet att annat än ytterst approximativt bedöma hur stor denna ökning kommer att bli.
De totala effekterna av reformen kan således inte med någon större säkerhet bedömas nu. De myndigheter som på olika sätt deltar i arbetet med unga lagöverträdare bör därför vid remissbehandlingen av detta betänkande inom sina verksamhetsområden närmare pröva vad våra förslag kan komma att innebära i kostnadshänseende och i sina remissvar påpeka de behov som vi inte nu kan överblicka.
Slutligen vill vi framhålla att även om våra förslag kommer att innebära vissa kostnadsökningar i slutändan så bör de reella vinsterna ligga i att man på ett effektivare sätt kan bekämpa ungdomsbrottsligheten och förhoppningsvis med våra förslag också bidra till att brottsnivån hålls tillbaka.
SOU 1993:35 537
21 . 2 Ikraftträdande, m.m.
De ändringar vi föreslår avseende handläggningsfrågor och processuella frågor kräver inte omfattande förberedande åtgärder innan de kan träda i kraft. Tidpunkten för ikraftträdande är därför närmast beroende av tidsåtgången för remissförfarande samt behandlingen i regeringskansli och riksdag.
Beträffande övriga förslag i detta betänkande krävs ett visst förbe— redelsearbete. Innan våra förslag om en ny påföljd, särskild tillsyn, och om en utvidgad möjlighet till häktning kan träda ikraft, måste den huvud— mannaskapsförändring av de särskilda ungdomshemmen som riksdagen beslutat om vara genomförd. Den organisationskommitté som tillkallats för att utföra det förberedelsearbete som krävs för inrättandet av Statens institutionsstyrelse och för statens övertagande av huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen, skall avsluta sitt arbete före utgången av juni månad 1993. Enligt direktiven (Dir. 1992z96) skall Statens institutionsstyrelse träffa avtal med de nuvarande huvudmännen om övertagande av berörda institutioner vilket, fortfarande enligt direktiven, bör kunna slutföras under år 1993. Vårt förslag om särskild tillsyn kräver också att det inom Justitiedepartementet utarbetas en verkställighetslag. Vi har inte inom ramen för vårt arbete, vilket delvis hänger samman med att vi f.n. inte vet hur de särskilda ungdomshemmen kommer att se ut i framtiden, kunnat utarbeta annat än ett mycket preliminärt förslag, närmast en skiss, till en sådan lag.
En annan fråga är om Straffsystemkommitténs arbete med en översyn av vissa delar av påföljdssystemet kommer att inverka på tidpunkten för ikraftträdandet av våra förslag. Vi har i vårt betänkande på en del punkter hänvisat till Straffsystemkommitténs arbete. Straffsystemkommittén skall emellertid enligt sina direktiv inte avsluta sitt arbete förrän före utgången av 1994. Det vore därför olyckligt att behöva invänta detta betänkande. Enligt vår uppfattning är det inte heller nödvändigt.
Mot bakgrund av det ovan anförda anser vi att våra förslag bör kunna träda ikraft den 1 juli 1994.
. rut ,r r *
na t1. 5 -' att
SOU 1993:35 539
22 Specialmotivering
22.1 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken 1 kap. 3 &
I paragrafen har särskild tillsyn lagts till i uppräkningen av brottspåfölj— derna.
55
Bestämmelsen hänvisar till 30 kap. 1 å som vid val av påföljd reglerar svårheten av fängelse i förhållande till villkorlig dom och skyddstillsyn. I den paragrafen har införts ett tillägg som reglerar även svårheten av särskild tillsyn i relation till villkorlig dom och skyddstillsyn.
27 kap. 3 &
Prövotiden vid villkorlig dom är som huvudregel två år.
Av andra stycket, som är nytt, framgår att rätten, om den tilltalade vid tidpunkten för domen är under 21 år, får föreskriva att tiden i stället skall vara ett år. För att prövotiden skall få sättas ned krävs särskilda skäl. Vi har i allmänmotiveringen (avsnitt 13.3.5) utvecklat vad som kan förstås härmed. Här skall endast tilläggas att även den omständigheten att det förflutit lång tid från brottet till domen i målet bör kunna beaktas när prövotiden bestäms.
Eftersom prövotiden för den som är under 21 är således kommer att variera skall rätten alltid i dessa fall i domen ange prövotidens längd.
Övriga ändringar är endast språkliga.
65
Paragrafen innehåller bestämmelser om vilka åtgärder rätten får vidta vid misskötsamhet under prövotiden för en villkorlig dom. I andra punkten har
540 SOU 1993:35
gjorts det tillägget att rätten får meddela en föreskrift om samhällstjänst. Eftersom samhällstjänsten inte regleras i BrB har vi lagtekniskt hänvisat till 1 å lagen (1989:928) om samhällstjänst.
Ett allvarligt åsidosättande av en föreskrift om samhällstjänst bör regel- mässigt medföra att den villkorliga domen undanröjs. Omständigheterna kan dock även i dessa fall vara sådana att det kan vara tillräckligt att den unge tilldelas en varning. Om misskötsamheten leder till att den villkorliga domen undanröjs skall rätten bestämma annan påföljd för brottet. I tredje stycket har gjorts ett tillägg av vilket framgår att rätten därvid skall ta hänsyn till vad den dömde undergått till följd av den villkorliga domen. Hänsyn skall således tas till vad den unge fullgjort av en eventuell samhällstjänst eller sådan föreskrift om skadelindrande arbete som avses i 5 å. Av sista stycket, som är nytt, framgår att om en frihetsberövande påföljd väljs får fängelse ådömas på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet och får tiden för särskild tillsyn understiga sex månader. Tiden för särskild tillsyn får dock aldrig vara kortare än en månad. Att den uppgift om det alternativa frihetsberövandets längd som lämnats då samhällstjänst ådömts skall beaktas då påföljden bestäms framgår av 3 å lagen (1989:928) om samhällstjänst.
Övriga ändringar i bestämmelsen är språkliga.
28 kap.
45
Prövotiden för skyddstillsyn är som huvudregel tre år. I likhet med vad vi föreslagit beträffande den villkorliga domen anser vi att rätten om särskilda skäl talar därför skall få sätta ned prövotiden för den som är under 21 år med ett år, dvs. till två år. En regel härom har tagits in i ett nytt andra stycke i paragrafen. Angående innebörden av rekvisitet särskilda skäl hänvisar vi till avsnitt 14.5.1 och till vad vi sagt ovan under 27 kap. 3 å. För den som är under 21 år skall rätten, på motsvarande sätt som be- träffande den villkorliga domen, ange prövotidens längd. Övriga ändringar är endast språkliga.
6.5
I bestämmelsen har införts ett tillägg av vilket framgår att rätten, om den tilltalade är under 21 år, får meddela föreskrift om förbud för honom att under viss tid vistas på viss i domen angiven plats eller särskilt område. I likhet med vad vi föreslår i övrigt skall tidpunkten för domen vara avgörande för åldersklassificeringen.
En föreskrift om förbud för den unge att vistas på viss plats eller särskilt område måste självfallet tillämpas med förnuft. Föreskriften får inte användas slentrianmässigt och den får inte användas i syfte att skärpa påföljden. I likhet med andra föreskrifter vid skyddstillsyn, med undantag
SOU 1993:35 541
för föreskrift om samhällstjänst, skall det finnas skäl att anta att den dömde behöver stöd av föreskriften för sin anpassning i samhället. Som vi uttalat i avsnitt 14.5.3 bör föreskriften reserveras för fall då det är uppenbart att den tjänar ett bestämt syfte. Den plats eller det område som förbudet skall avse måste klart anges och avgränsas i domen. Det är närmast fråga om att förbjuda den unge att vistas på platser som enligt vad som är känt frekventeras av missbrukare eller kriminella ungdomsgäng. Föreskriften bör enligt vår mening inte avse en alltför lång tidsperiod. För att föreskriften skall kunna kontrolleras krävs, att den unge underkastas en relativt intensiv övervakning. Med hänsyn till att föreskriften skall kunna kontrolleras ter det sig naturligt att den i första hand gäller under en begränsad period av övervakningstiden. Som huvudregel bör den i vart fall inte sträcka sig utöver övervakningstiden. Med tanke på att det kan förekomma fall då det kan vara befogat att låta föreskriften bestå under hela prövotiden har vi emellertid inte föreslagit någon sådan begränsning. I likhet med vad som gäller föreskrifter enligt 26 kap. 15 å första och andra styckena samt 27 kap. 5 å andra stycket får övervakningsnämnden ändra eller upphäva föreskrift som här avses om det finns skäl därtill.
95
Ändringarna i första stycket är föranledda av vårt förslag om särskild tillsyn. Om rätten undanröjer en dom på skyddstillsyn och väljer särskild tillsyn som påföljd får den tid som utdöms understiga sex månader.Tiden får dock aldrig understiga en månad. Att längden av det alternativa frihetsberövande som angetts i domen, i de fall denna kombinerats med en föreskrift om samhällstjänst, skall beaktas när den nya påföljden bestäms framgår av 3 å lagen (1989:928) om samhällstjänst.
Andra stycket reglerar den situationen att rätten inte finner skäl att undanröja skyddstillsynsdomen. Utöver vad som gäller f.n. bör rätten i den situationen få meddela den som är under 21 år en sådan föreskrift om förbud att under viss tid vistas på i domen angiven plats eller särskilt område som avses i 6 å fjärde meningen.
Övriga ändringar i paragrafen är endast språkliga.
30 kap.
15
Paragrafen reglerar vissa påföljders inbördes svårhet vid val av påföljd. Ändringen är föranledd av att särskild tillsyn innebär att ytterligare en frihetsberövande påföljd införs i påföljdssystemet. Av ändringen framgår att särskild tillsyni likhet med fängelse, är att anse som en svårare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn vid val av påföljd.
Särskild tillsyn och fängelse är vid påföljdsvalet jämställda i svår— hetshänseende.
542 SOU 1993 :35
45
Genom tillägget av särskild tillsyn i paragrafens första stycke första meningen markeras att de frihetsberövande påföljderna, fängelse och särskild tillsyn, skall användas i sista hand. Rätten skall alltid innan en frihetsberövande påföljd ådöms pröva om inte villkorlig dom eller skyddstillsyn, eventuellt i förening med samhällstjänst, är en tillräckligt ingripande påföljd. Denna prövning skall ske på samma sätt som för närvarande.
5å
Ändringarna i paragrafen skall ses mot bakgrund av att en ytterligare tidsbestämd frihetsberövande påföljd införs för unga lagöverträdare.
De föreslagna bestämmelserna reglerar allmänt sett valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn å ena sidan samt särskild tillsyn och fängelse å andra sidan. Bestämmelserna reglerar även valet mellan särskild tillsyn och fängelse.
Den avgörande tidpunkten för påföljdsvalet skall inte längre vara den unges ålder vid brottet utan vid domstillfället. Detta är en återgång till vad som gällde före den 1 januari 1989. Ändringen skall ses mot bakgrund av vårt förslag om särskild tillsyn. Eftersom denna påföljd skall verkställas inom ramen för å 12-hemsorganisationen är det inte lämpligt att låta tidpunkten för brottet vara avgörande för åldersklassificeringen. I de fall lång tid förflyter mellan brottet och påbörjande av verkställigheten kan den unge mycket väl ha passerat den ålder då verkställighet inom å 12-vården kan anses lämplig. Mot bakgrund härav och då åldersklassificeringen bör vara densamma i samtliga bestämmelser anser vi att tidpunkten för domen bör vara avgörande även vid val av fängelse. Däremot bör utgångspunkten för Strafflindring enligt 29 kap. 7 å BrB alltjämt vara tidpunkten för brottet.
Bestämmelsen anger de förutsättningarna som, utöver vad som framgår av 30 kap. 4 å, skall vara uppfyllda för att den som är under tjugoett år skall få dömas till en frihetsberövande påföljd.
För att den som är under 18 år skall få dömas till en frihetsberövande påföljd krävs synnerliga skål med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet. Detta rekvisit överensstäm- mer till sin ordalydelse med vad som i dag gäller för val av fängelse. Enligt gällande rätt tillämpas fängelsestraffet ytterst sparsamt. Det nämnda rekvisitet bör fortsättningsvis tolkas mot bakgrund av att överlämnande till vård inom socialtjänsten inte längre ingår i påföljdssystemet. I sådana fall då rätten i dagens systern valt att överlämna till vård inom socialtjänsten i stället för att döma till fängelse i minst sex månader, på grund av att den förstnämnda påföljden inneburit att den unge, i enlighet med vad social— nämnden uppgett i yttrande till domstolen, placerats på å 12-hem bör synnerliga skäl för ett frihetsberövande kunna anses föreligga. Den
SOU 1993:35 543
närmare tolkning av rekvisitet får ankomma på de rättstillämpande myndigheterna.
För ungdomar i åldern 18-20 år gäller särskilda skäl som förutsättning för att en frihetsberövande påföljd skall få ådömas. Även detta rekvisit överensstämmer med den f.n. gällande förutsättningen för att döma till fängelse. Tolkningen av rekvisitet påverkas på motsvarande sätt som angetts ovan genom att överlämnande till vård inom socialtjänsten upphör att gälla.
Bestämmelsen reglerar även valet mellan särskild tillsyn och fängelse. Av första stycket framgår att fängelse får ådömas den som är under arton är endast om det med hänsyn till brottslighetens straffvärde är uppenbart att särskild tillsyn inte är en tillräckligt ingripande påföljd. Härmed förstås att tiden för frihetsberövandet överstiger maximitiden för särskild tillsyn, dvs. två år. Vi har i allmänmotiveringen till avsnitt 16.2.2. behandlat hur tiden för frihetsberövandet skall bestämmas. Som framgått är särskild tillsyn sålunda i flertalet fall den enda påföljd som står till buds om ett frihetsberövande skall dömas ut för den aktuella ålderskategorin. Det skall särskilt pekas på att ett fängelsestraff aldrig kan dömas ut på grund av brottets art eller den unges tidigare brottslighet.
Andra stycket avser valet mellan särskild tillsyn och fängelse för ålderskategorin 18-20 år. Detta val blir huvudsakligen aktuellt om den tid som skall utdömas ligger inom tidsramen för särskild tillsyn, dvs. sex månader-två år.
Om det föreligger särskilda skäl för en frihetsberövande påföljd och den tid som skall dömas ut är kortare än sex månader är i flertalet fall fängelse den enda påföljd som kan komma i fråga. Även inom den angivna tidsramen kan det dock bli nödvändigt att välja mellan särskild tillsyn och fängelse eftersom särskild tillsyn kan utdömas på kortare tid än sex månader i samband med att en tidigare ådömd påföljd undanröjs. Om å andra sidan den tid som skall dömas ut överstiger två år föreligger hinder att döma till särskild tillsyn och fängelse är således även här det enda alternativet.
Vid valet mellan särskild tillsyn och fängelse får rätten döma till fängelse om påföljden inte lämpligen bör bestämmas till särskild tillsyn. Vid denna bedömning skall rätten som skäl för särskild tillsyn beakta om det är uppenbart att den unge är i behov 'av vård med hänsyn till sådana omständigheter som avses i 3 å LVU. I motsats till vad som gäller för 15— 17 åringama, för vilka påföljden alltid skall bestämmas till särskild tillsyn inom intervallet sex månader — två är, bör 18-20 åringama endast dömas till särskild tillsyn om detta med hänsyn till de angivna omständigheterna framstår som den lämpligaste påföljden. I första hand är det här fråga om fall då de sociala myndigheterna redan ingripit. Angående den närmare innebörden av de nämnda rekvisiten hänvisar vi till allmänmotiveringen i avsnitt 9.2.2 och 16.2.2.
544 SOU 1993:35
7å
l förevarande paragraf anges de allmänna förutsättningarna för att döma till villkorlig dom. Andra stycket är nytt.
På samma sätt som i övriga bestämmelser där åldern år av betydelse för valet av påföljd skall tidpunkten för domen vara avgörande för åldersklas- sificeringen.
Genom andra stycket utvidgas möjligheterna att döma den som är under 21 år till villkorlig dom. Bestämmelsen är av betydelse såväl för valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn som valet mellan villkorlig dom och de frihetsberövande påföljderna.
Regleringen tar sikte på fall där den unge är föremål för insatser från socialtjänsten eller för någon annan tillräckligt ingripande åtgärd. Om så är fallet får rätten döma till villkorlig dom även om den i första stycket angivna förutsättningen - att det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att fortsätta att begå brott - brister. De angivna skälen skall självfallet beaktas även om det inte föreligger någon återfallsrisk vid en bedömning enligt första stycket. Härigenom öppnas en möjlighet för rätten att döma till villkorlig dom i fall då en frihetsberövande påföljd normalt borde följt på brottet.
Den först angivna omständigheten tar sikte på att den unge är föremål för vård eller någon annan åtgärd genom de sociala myndigheternas försorg. Det kan här vara fråga om fall då den unge är omhändertagen enligt LVU på grund av någon indikation, exempelvis missbruk, som saknar samband med det aktuella brottet. Det kan naturligtvis även vara fråga om pågående frivilliginsatser enligt socialtjänstlagen. Om de sociala myndigheterna påbörjat ett framgångsrikt arbete med den unge skall inte detta behöva avbrytas om effekterna av arbetet skulle spolieras genom att den unge dömdes till en frihetsberövande påföljd.
I bestämmelsen anges även att den unge blir föremål för någon annan tillräckligt ingripande åtgärd. Som framgår i avsnitt 13.3.2 kan det i vissa situationer vara tillräckligt att den unge blir föremål för åtgärder som vidtas av vårdnadshavare, släktingar eller andra vuxna. Det kan ex- empelvis vara fråga om att en ung lagöverträdare som tidigare haft eget boende flyttar hem till sina föräldrar eller till en släkting. Det kan även vara fråga om fall då den unge undergår vård eller behandling för missbruk eller andra fysiska eller psykiska problem som kan antas ha samband med hans brottslighet utan att de sociala myndigheterna är inblandade i förfarandet.
Som framgått av allmänmotiveringen bör den som första gången lagförs för brott eller är att betrakta som en tillfällighetsbrottsling mycket ofta kunna dömas till villkorlig dom, om inte hinder anses föreligga med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art.
Det föreslagna andra stycket innebär att möjligheterna att döma till villkorlig dom även i fall då det föreligger en risk för återfall utökas. Det innebär även att möjligheten att meddela ytterligare villkorlig dom vid återfall ökar. Härigenom torde villkorlig dom kunna ådömas i vissa fall då rätten f.n. dömer till skyddstillsyn. Likaså innebär bestämmelserna att
SOU 1993:35 545
möjligheten att välja villkorlig dom även i fall då brottet har ett straffvärde som överstiger ett år eller då brottets art normalt skulle föranlett en frihetsberövande påföljd ökar.
32 kap.
Kapitlet är nytt och har rubriken om särskild tillsyn.
lå
Bestämmelsen innehåller det grundläggande rekvisitet för att rätten skall få döma till särskild tillsyn. Detta får ske endast för ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter. Särskild tillsyn skall således kunna användas i fall då brottet med tillämpning av den aktuella straffska- lan och bestämmelserna i 29 kap. vid Straffmätningen ligger på fängelseni- vå och alltså inte endast föranleder böter. Angående de närmare förut- sättningarna för att döma till särskild tillsyn se ovan 30 kap. 4 och 5 åå.
25
I första stycket första meningen anges tidsramen för särskild tillsyn. Minimitiden är som huvudregel sex månader och maximitiden två år. Som vi tidigare utvecklat innebär detta att det fängelsestraff som skulle utdömts i det konkreta fallet, dvs. efter det att hänsyn tagits till bl.a. reglerna i 29 kap. 5 och 7 åå skulle uppgått till minst sex månader. Med beaktande av de stora "rabatter" som i vart fall de yngsta lagöverträdarna erhåller med stöd av 29 kap. 7 å innebär detta att längden av straffet för en vuxen skulle uppgått till minst ett år. Maximitiden två år innebär på motsvarande sätt att längden av straffet för en vuxen skulle uppgått till ungefär fyra år. Som vi utvecklat i allmänmotiveringen innebär detta bl.a. att fängelsestraf- fets användning för 15-17- åringar reserveras för de extrema undantagsfall då tiden för frihetsberövandet, bestämd på ovan angivet sätt, bedöms böra överstiga två år.
Inom intervallet sex månader — två år får rätten bestämma tiden för särskild tillsyn i samma steg som gäller beträffande fängelse. Tiden skall således i princip kunna mätas i dagar, månader och år. Det bör dock inte förekomma att tiden mäts 1 dagar.
Av första stycket andra meningen framgår att särskild tillsyn i vissa fall kan ådömas på kortare tid än sex månader. Tiden får dock inte i något fall understiga en månad. De undantagsfall som avses är bestämmelserna i 27 kap. 6 å, 28 kap. 9 å, 34 kap. 5 och 6 åå samt 38 kap. 2 a å.
De angivna bestämmelserna i 27 och 28 kap. avser den situationen att en villkorlig dom eller en dom på skyddstillsyn undanröjs till följd av att den unge misskött vad som åligger honom till följd av domen och att rätten vid bestämmande av ny påföljd väljer särskild tillsyn. Så skall som huvudregel alltid ske om den unge allvarligt åsidosätter en föreskrift om
546 SOU 1993 :35
samhällstjänst. I den angivna situationen skall rätten ta hänsyn till vad den unge undergått till följd av den tidigare domen. Exempelvis bör den del av samhällstjänsten som den unge utfört räknas honom till godo. I dessa fall måste rätten ha möjlighet att sätta tiden för särskild tillsyn under sex månader. Vi har emellertid ansett att tiden inte i något fall får understiga en månad. Ett frihetsberövande på kortare tid torde knappast fylla någon funktion.
Bestämmelsema i 34 kap. avser fall då en tidigare villkorlig dom eller dom på skyddstillsyn undanröjs till följd av att den unge begått nya brott och att rätten vid bestämmande av påföljd väljer särskild tillsyn. Av samma skäl som angetts ovan måste det här finnas utrymme att ådöma särskild tillsyn på kortare tid än sex månader. Se även nedan 34 kap. 5 och 6 åå.
Bestämmelsen i 38 kap. 2 a å avser den situationen att frågan om den dömde kommer att avskedas eller sägas upp från sin anställning har betydelse för straffmåtning och påföljdsval, se specialmotiveringen till 38 kap. 2 a å.
I andra stycket slås fast att vad som gäller för straffmåtning skall ha motsvarande tillämpning vid bestämmande av tiden för särskild tillsyn. Som framgått 1 ett flertal avsnitt skall de principer för Straffmätningen som finns i 29 kap. BrB iakttas då särskild tillsyn döms ut. Även övriga principer för Straffmätningen skall självfallet iakttas. Exempelvis kan nämnas olika möjligheter att döma till lindrigare straff än vad som är stadgat för brottet.
35
Av paragrafen framgår att rätten skall kunna förordna att en dom på särskild tillsyn skall gå i verkställighet utan hinder av att den inte vunnit laga kraft. Om domen överklagas skall högre rätt kunna förordna att vidare verkställighet inte får äga rum.
Skälet till bestämmelsen är att vi ansett det vara av vikt att tiden mellan brottet och reaktionen mot detsamma blir så kort som möjligt. Genom inrättandet av Statens institutionsstyrelse har det skapats goda förut- sättningar för att en plats på ett å 12-hem skall kunna erhållas omedelbart. Det får inte förekomma att det inte finns platser att tillgå.
Ett förordnande enligt bestämmelsen kan exempelvis vara påkallat då verkställigheten bör komma igång omedelbart eftersom den unge är häktad.
Den unge får enligt 19 å första stycket RB:s promulgationslag överklaga ett förordnande om omedelbar verkställighet. Hovrätten får förordna att vidare verkställighet inte får ske. Har hovrätt meddelat ett förordnande om omedelbar verkställighet kan HD, om målet i sin helhet fullföljs, ta upp frågan om inhibition till särskild tillståndsprövning. Däremot får inte särskild talan föras mot beslut, genom vilket hovrätt under rättegången vägrat inhibition av underrätts förordnande om omedelbar verkställighet.
SOU 1993:35 547
Se härom specialmotiveringen till 51 kap. 5 och 8 åå samt 55 kap. 5 och 8 åå rättegångsbalken.
4å
I paragrafen föreskrivs att den som döms till särskild tillsyn för verkstäl- ligheten skall intas i ett sådant särskilt ungdomshem som anges i 12 å lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Be- stämmelsen innehåller även en hänvisning till den särskilda verkställig- hetslag som enligt vårt förslag bör reglera verkställigheten av särskild tillsyn.
Vi har i avsnitt 16.2.2 redovisat skälen för att särskild tillsyn bör verkställas inom ramen för å 12-hemmen. Vi har i samband därmed ingående utvecklat innehållet i de bestämmelser som enligt vår mening bör gälla för verkställigheten. Som där framgått har det inte varit möjligt att inom ramen för vårt arbete utarbeta ett förslag till verkställighetslag. Vi har därför nöjt oss med att utarbeta ett utkast till en sådan lag, bilaga 3. Som framgår av utkastet kommer regler om verkställigheten att förutsätta ett antal följdändringar, exempelvis i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Vi hänvisar i övrigt till det nämnda avsnittet och till utkastet till verkställighetslag
5å
Bestämmelsen innehåller en hänvisning till 34 kap.
33 kap. 5 &
Ändringarna i bestämmelsen är föranledda av vårt förslag om särskild tillsyn. I likhet med vad som gäller fängelsestraff bör tiden för den typ av frihetsberövande åtgärder som anges i paragrafen anses som tid varunder särskild tillsyn verkställts i särskilt ungdomshem. Övriga ändringar är rent språkliga.
34 kap.
Ändringarna i detta kapitel är föranledda av våra förslag om ett delvis annat innehåll i bestämmelserna om villkorlig dom och skyddstillsyn samt av vårt förslag om samhällstjänst och särskild tillsyn.
548 SOU 1993 :35
15
Särskild tillsyn har lagts till bland de i paragrafen angivna påföljderna. Ovriga ändringar är rent språkliga.
35
I andra stycket har ordet straff ersatts med fängelse eller särskild tillsyn. Vidare har lagts till en mening av vilken framgår att rätten, om den nya påföljden är särskild tillsyn i möjlig mån vid påföljdens bestämmande skall iaktta att tiden för frihetsberövandet inte överstiger vad som skulle ha ådömts för båda brotten om de förelegat till samtidigt bedömande. Härvid får rätten döma till lindrigare straff än vad som är stadgat för brottet.
Den situation som avses kan antas bli relativt sällsynt förekommande i praktiken. Det kan emellertid förekomma att den som dömts till fängelse på grund av brottets art har begått eller begår ett annat brott för vilket påföljden bör bestämmas till särskild tillsyn innan verkställigheten av det tidigare ådömda fängelsestraffet påbörjats. Så kan exempelvis vara fallet om den tidigare fängelsedomen avser grovt rattfylleri. Om en dom på särskild tillsyn och fängelse på viss tid förekommer till samtidig verkstäl- lighet skall verkställigheten ske enligt reglerna för särskild tillsyn om den sammanlagda verkställighetstiden inte överstiger två år, se nedan 34 kap. 12 å. Om rätten i den angivna situationen överväger att döma till särskild tillsyn bör, om hinder inte föreligger enligt tredje stycket, i första hand övervägas att undanröja den tidigare domen och bestämma gemensam påföljd för brotten.
4aå
I förevarande paragraf, som är ny, regleras den situationen att den tidigare ådömda påföljden är särskild tillsyn.
Av första stycket framgår, i likhet med vad som gäller om den tidigare domen avser fängelse på viss tid, att ett förordnande att den tidigare ådömda påföljden skall avse även det nya brottet får meddelas om detta i jämförelse med det förra brottet är med hänsyn till påföljden utan nämnvärd betydelse eller det annars föreligger särskilda skäl. Bestämmel- sen är avsedd att tillämpas på samma sätt som bestämmelsen i 3 å första stycket.
Andra stycket avser den situationen att rätten med stöd av 1 å första stycket andra punkten dömer särskilt till fängelse eller särskild tillsyn för ett brott som begåtts innan en tidigare dom på särskild tillsyn börjat verkställas. I likhet med vad som gäller om den påföljd som ådöms särskilt är fängelse skall rätten vid påföljdens bestämmande i möjlig mån iaktta att den sammanlagda tiden för frihetsberövandet inte överstiger vad som skulle ha ådömts om båda brotten förelegat till samtidigt bedömande och får rätten därvid döma till lindrigare straff än för brottet är stadgat.
SOU 1993:35 549
I tredje stycket föreskrivs, i likhet med vad som gäller för fängelse, att ett undanröjande av särskild tillsyn får ske endast om dom meddelas innan påföljden till fullo verkställts.
55
Paragrafen avser det fallet att den tidigare ådömda påföljden är villkorlig dom. Enligt den nuvarande lydelsen i första stycket får förordnande om att den tidigare domen skall avse ytterligare brott meddelas endast om detta brott begåtts före prövotidens början. Som framgår av ändringen i bestämmelsen anser vi att ett sådant förordnande skall få meddelas för den som är under 21 år vid tiden för den nya domen även om det annars finns särskilda skäl för det. Med särskilda skäl avses bl.a. sådana omständig- heter som enligt 30 kap. 7 å andra stycket i vårt förslag utgör skäl för att döma till villkorlig dom. Det kan även vara fråga om fall då det nya brottet i jämförelse med det förra är väsentligt lindrigare. Om ett förordnande av här diskuterat slag meddelas skall rätten förena den villkorliga domen med böter.
Ändringen i andra stycket består i att rätten, om den förordnar att en tidigare ådömd villkorlig dom skall avse ytterligare brott, utöver att döma till dagsböter skall få meddela en sådan föreskrift om samhällstjänst som avses i 1 å andra stycket lagen (1989:928) om samhällstjänst. För att en sådan föreskrift skall få meddelas krävs självfallet att övriga förutsättningar härför är uppfyllda. Detta innebär bl.a. att det nya brottet måste vara sådant att en frihetsberövande påföljd normalt skulle följt på detta. Vidare innebär det att den unge måste samtycka till samhällstjänsten.
Av ändringen i tredje stycket framgår att rätten i de avsedda fallen får förlänga prövotiden med ett år. Som framgått innebär vårt förslag att rätten skall kunna förordna att prövotiden för den som är under 21 år skall bestämmas till ett år. Så skall regelmässigt ske om den unge är under 18 år vid domen. Om ett sådant förordnande meddelats kommer den förlängda prövotiden att motsvara den normala prövotiden för vuxna.
Femte stycket i paragrafen är nytt. Bestämmelsen reglerar den situationen att rätten med stöd av 1 å första stycket tredje punkten undanröjer en tidigare villkorlig dom och i stället bestämmer påföljden till fängelse eller särskild tillsyn. Rätten skall därvid ta skälig hänsyn till vad den unge undergått till följd av den villkorliga domen liksom till böter som dömts ut med stöd av första stycket i denna paragraf eller 27 kap. 2 å. I de fall den villkorliga domen varit förenad med en föreskrift om sam- hällstjänst skall den uppgift om tiden för det alternativa frihetsberövandet som angetts i domen beaktas när påföljdens längd bestäms (3 å lagen (1989:928) om samhällstjänst). I dessa fall får fängelse dömas ut på kortare tid än vad som är stadgat för brottet. Likaledes får tiden för särskild tillsyn sättas under sex månader. Den sistnämnda tiden får dock inte understiga en månad. En kortare verkställighetstid skulle knappast vara meningsfull.
Övriga ändringar i paragrafen är redaktionella.
550 SOU 1993 :35
65
Paragrafen innehåller regler för det fall att den tidigare ådömda påföljden är skyddstillsyn. Ändringarna i paragrafen motsvarar i huvudsak ändring— arna i den nyss behandlade 5 å.
I andra stycket har den ändringen införts att rätten om den förordnar att den tidigare domen skall avse även det nya brottet eller om den dömer särskilt till påföljd för detta brott får meddela föreskrift om samhällstjänst enligt 1 å lagen (1989:928) om samhällstjänst. I likhet med vad som anförts under 5 å ovan får så ske endast om övriga förutsättningar för samhällstjänst är uppfyllda. I den angivna situationen har rätten enligt nuvarande lydelse av bestämmelsen möjlighet att förlänga prövotiden till högst fem år. Som framgått av motiveringen till 28 kap. 4 å innebär vårt förslag att prövotiden för den som är under 21 år vid domen genom förordnande av rätten kan bestämmas till två år. I likhet med vad vi anfört beträffande villkorlig dom skall så regelmässigt ske om den unge är under 18 år vid domen. Om ett sådant förordnande meddelats bör prövotiden kunna förlängas till högst tre år. De angivna tiderna har i paragrafen uttryckts så att rätten får förlänga prövotiden med högst två år.
Ändringen i tredje stycket motsvarar i sak vad som föreskrivits beträffande villkorlig dom i det nya stycket i 5 å varför kan hänvisas till den bestämmelsen.
Övriga ändringar är redaktionella.
IOå
Ändringarna i bestämmelsen är en följd av att särskild tillsyn enligt vårt förslag införs i påföljdssystemet.
Ilå
Ändringen i första stycket består i att särskild tillsyn lagts till de påföljder som omfattas av bestämmelsen. Det kan antas att den situation som avses med tillägget kommer att bli ovanlig i praktiken.
Ändringen i andra stycket består i att särskild tillsyn i två år jämställs med fängelse på viss tid i minst två år i de fall då verkställigheten av påföljden sammanfaller med verkställigheten av en dom på böter eller förvandlingsstraff för böter.
12å
Paragrafen är ny och behandlar den situationen att ett fängelsestraff på viss tid och en dom på särskild tillsyn sammanträffar på verkställighetsstadiet.
Enligt första stycket skall en dom på särskild tillsyn och en dom på fängelse verkställas enligt reglerna för särskild tillsyn om påföljderna före-
SOU 1993:35 551
kommer till verkställighet på en gång. Detta gäller dock endast om den sammanlagda verkställighetstiden inte överstiger två år. I övriga fall skall i stället bestämmelsen i andra stycket tillämpas.
Enligt andra stycket skall påföljdsfrågan underställas domstols prövning om till verkställighet på en gång förekommer en dom på särskild tillsyn och en dom på fängelse och den sammanlagda verkställighetstiden överstiger två år. Prövningen skall ske sedan båda domarna vunnit laga kraft efter anmälan av åklagare. Vid prövningen skall domstolen antingen förklara att den ena påföljden skall träda i stället för den andra, eller också undanröja den särskilda tillsynen och döma till fängelse för det eller de brott som avsågs därmed. I sistnämnda fall skall 4 a å andra stycket tillämpas på motsvarande sätt, dvs. vid straffets bestämmande skall skälig hänsyn tas till vad den dömde undergått på grund av domen på särskild tillsyn. Härvid får fängelse ådömas på kortare tid än vad som är stadgat för brottet.
Bestämmelserna i paragrafen torde knappast få någon praktisk till- lämpning. Det får antas att domstol som dömer ut särskild tillsyn eller ett fängelsestraff i de här avsedda fallen redan vid påföljdens bestämmde undanröjer den tidigare påföljden om detta är möjligt.
35 kap. 8 %
I andra stycket, som är nytt, föreskrivs att de preskriptionstider som enligt första stycket 1 och 2 gäller om ett ådömt fängelsestraff inte börjat verkställas inom tid som där anges skall iakttas i tillämpliga delar om den ådömda påföljden är särskild tillsyn.
IOå
Om särskild tillsyn avbryts och inte kan återupptas inom sådan tid att påföljden är till fullo verkställd innan den dömde fyllt 23 är bör återstoden av den ådömda tiden verkställas som ett fängelsestraff. Bestämmelsen skall ses mot bakgrund av principen att unga lagöverträdare inte bör verkställa frihetsberövande påföljder tillsammans med vuxna. Enligt den av Sverige ratificerade FN konventionen om barnets rättigheter skall den som är över 18 år betraktas som vuxen. Det bör bl.a. därför undvikas att den som är under 18 år vid verkställigheten placeras tillsammans med den som är vuxen i konventionens mening.
Om avbrott sker av verkställigheten skall preskriptionstiden för vad som återstår av påföljden beräknas enligt bestämmelserna i 8 å. Tiden skall räknas från den dag avbrottet skedde.
552 SOU 1993 :35
38 kap.
25
Första stycket i bestämmelsen upphävs. Detta är en följd av att överläm- nande till vård inom socialtjänsten enligt 31 kap. 1 å upphör att gälla. Andra stycket i bestämmelsen kvarstår i sak oförändrat.
2aå
Bestämmelsen ger möjlighet till omprövning av påföljdsval och straff- mätning i de fall det framgår att den dom varigenom påföljden slutligt bestämts att domstolen felaktigt antagit att gärningsmannen skulle komma att bli avskedad eller uppsagd till följd av brottet eller att så inte skulle ske.
1 andra stycket första meningen har två ändringar gjorts. Den första ändringen är en följd av att villkorlig dom enligt vårt förslag kan förenas med samhällstjänst. Om en sådan dom undanröjs bör, i likhet med vad som gäller för skyddstillsyn, skälig hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av den villkorliga domen. Den andra ändringen innebär att särskild tillsyn i de nämnda fallen skall få ådömas på kortare tid än sex månader.
I andra stycket tredje meningen har särskild tillsyn jämställts med fängelse i de fall såväl den tidigare som den nya påföljden är antingen fängelse eller särskild tillsyn.
4, 6, 80ch 9 åå
En hänvisning till bestämmelsen i 34 kap. 12 å andra stycket BrB har tillfogats.
22.2 Förslaget till lag om ändring i rättegångs- balken
lkap. 3bå
Ändringen innebär att nämndemän alltid skall delta i avgörandet i mål mot den som inte har fyllt 21 år. Vid handläggning som inte innebär att målet avgörs i sak är rätten domför med den sammansättning som anges i 1 kap. 3 å RB, dvs. med en lagfaren domare. Vårt förslag innebär ingen föränd— ring i de mål där tingsnotarie är rättens ordförande. Enligt 19 å tredje stycket förordning (1979:572) med tingsrättsinstruktion, skall nämligen
SOU 1993135 553
nämndemän alltid delta i avgörandet när en tingsnotarie handlägger brottmål. Detta torde gälla de flesta mål om brott med enbart böter i straffskalan. Den föreslagna ändringen tar alltså främst sikte på sådana brott på vilka kan följa böter eller fängelse i högst sex månader. Det rör snatteri och andra mindre förmögenhetsbrott.
2 kap. 4 &
Ändringen innebär att nämndemän alltid skall delta när ett mål mot den som inte har fyllt 21 år avgörs i sak, under förutsättning att målet avgörs vid huvudförhandling. Om målet avgörs efter föredragning, behöver nämnd således inte delta. I praktiken innebär inte förslaget några märkbara förändringar beträffande bötesmålen, dels med hänsyn till att det är få fall som gäller unga lagöverträdare och dels med hänsyn till att dessa brottmål i stor utsträckning avgörs utan huvudförhandling. Om prop. 1992/93:216 om prövningstillstånd i hovrätt och instansordningeni utsökningsmål leder
till lagstiftning uppkommer ytterligare begränsningar för huvudförhandling i dessa mål.
23 kap. 4 &
Ändringen i tredje stycket innebär att det sätts en bestämd tidsfrist för för— undersökning rörande unga lagöverträdare under 18 år när fråga är om ett brott för vilket är föreskrivet fängelse. Tidsfristen bestäms till tre veckor räknat från dagen för delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 å första stycket första meningen RB och innefattar även tiden för åklagarens beslut i åtalsfrågan. Tidsfristen börjar således löpa när den unge delges misstanke om brott. Skulle nya brott upptäckas under förundersökningens gång innebär inte detta att en ny tidsfrist börjar löpa för det nya brottet. Den omständigheten att det tillkommer ytterligare brott kan dock utgöra skäl till förlängning av tidsfristen (se nedan). Om det i samma för— undersökning finns flera misstänkta, varav endast någon är under 18 år, och det inte är möjligt att dela upp handläggningen, skall tidsfristen gälla för samtliga. Det avgörande är om det i en förundersökning finns någon som är under 18 år. I så fall skall alltså tidsfristen iakttas.
Tidsfristen får överskridas endast om det med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra omständigheter är oundgängligen nödvändigt. Det förhållandet att det för tillfället råder brist på utredningspersonal eller att andra uppgifter anses böra ges företräde innebär inte att tidsfristen får överskridas. Som undantaget är utformat krävs det alltså mycket starka skäl för att inte iaktta tidsfristen. Exempel på situationer där tidsfristen inte kan iakttas, kan vara att det är fråga om en mycket omfattande brottsutred-
554 SOU 1993:35
ning, t.ex. ligabrottslighet med många misstänkta och ett stort antal brott, vilka är svårutredda. Ett annat exempel kan vara att man under förunder- sökningens gång upptäcker nya brott som den unge misstänks för eller att den unge under det att förundersökningen pågår begår nya brott. Ytterliga- re exempel är att det är nödvändigt att genomföra tekniska undersökningar som tar lång tid.
I paragrafens första och andra stycke har gjorts redaktionella ändringar.
24 kap. 22 å
Enligt gällande rätt skall den som häktas utan dröjsmål föras till häkte. Vårt förslag innebär att, om den som är under 18 år häktas, han skall - om inte synnerliga skäl föreligger - föras till ett särskilt ungdomshem i stället för till häkte. Det skall alltså bara i undantagsfall bli fråga om att placera sådana ungdomar i allmänt häkte. Ett exempel på synnerliga skäl för sådan placering är att det föreligger kollusionsfara och det på hemmet saknas möjlighet att förvara den unge så att han inte kommer i kontakt med andra än personal. Att det föreligger kollusionsfara utgör alltså i sig inget hinder mot placering på särskilt ungdomshem. Kan den unge på det särskilda ungdomshemmet förvaras på ett sådant sätt att det inte finns någon risk för att han undanröjer bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning, skall han föras dit och inte till häkte. Ett annat exempel där det kan finnas hinder mot att placera den häktade på särskilt ungdomshem kan vara att den unge har begått så allvarliga brott att samhällsskyddet kräver att han förvaras på häkte eller att det är fråga om särskilt rymningsbenägna ungdomar. Ytterligare ett exempel kan vara att det inte omedelbart går att få fram en plats på ett särskilt ungdomshem. Vårt förslag förutsätter dock att det i de olika regionerna finns platser på särskilda ungdomshem där häktade kan placeras. Innan en plats på ett särskilt ungdomshem ordnas kan det dock bli nödvändigt att under kort tid placera den unge på allmänt häkte. Vi vill dock understryka att det bara får bli fråga om temporär sådan placering. Rätten skall då i sitt beslut bevilja visst kortare anstånd (högst ett eller två dygn) med den unges överförande till särskilt ungdoms- hem. Som vi anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 20.3.7) förutsätter vårt förslag även att det på de särskilda ungdomshemmen går att hålla häktade och sådana som dömts till särskild tillsyn åtskilda.
Ändringarna i andra stycket är föranledda av att placering av häktad enligt vårt förslag även kan ske på särskilt ungdomshem.
22aå
Paragrafen är ny. I första stycket föreskrivs att detär domstol som beslutar om placeringen av den unge under verkställigheten av häktningsbeslutet. Aklagaren får vid häktningsförhandlingen anmäla, om han anser att det
SOU 1993:35 555
finns hinder mot att placera den unge på ett särskilt ungdomshem och utveckla skälen för det. I sitt beslut om häktning förordnar rätten om placeringen. Det ankommer på domstolen att först kontakta Statens institutionsstyrelse som anvisar plats på särskilt ungdomshem.
Enligt andra stycket får åklagaren ändra ett av rätten meddelat förordnande om placering på häkte till placering på särskilt ungdomshem. Detta kan exempelvis bli aktuellt, om den unge placerats på häkte på grund av kollusionsfara, och denna fara inte längre består.
Enligt tredje stycket får åklagaren även ändra ett av rätten meddelat förordnande om placering på särskilt ungdomshem till placering på häkte. Detta får endast ske, om det finns synnerliga skäl för sådan placering och om rättens beslut i frågan om omplacering inte kan avvaktas och det är oundgängligen nödvändigt. Som vi anfört i den allmänna motiveringen kan det under en brottsutredning inträffa nya omständigheter, som åklagaren och domstolen inte kände till vid häktningsbeslutet och som innebär att kollusionsfara uppstår. I en sådan situation - om det är fara i dröjsmål — har åklagaren rätt att förordna att den unge skall placeras på häkte. Åklagaren skall genast begära rättens prövning av förordnandet. När åklagarens begäran kommit in till rätten, skall rätten så snart det kan ske och senast inom en vecka hålla förhandling i frågan om placering. Om handläggningen vid denna förhandling skall i tillämpliga delar gälla vad som är föreskrivit om häktningsförhandling.
Enligt fjärde stycket får rättens och åklagarens beslut inte överklagas.
30 kap. 7 5
Vårt förslag innebär att dom i ett mål mot den som är under 18 år som huvudregel skall avkunnas för den unge och bara undantagsvis meddelas genom att hållas tillgänglig i endast skriftlig form (kanslidom). För att be- stämmelsen skall tillämpas krävs att åtalet omfattar ett brott för vilket är föreskrivet fängelse.
I dessa ungdomsmål skall alltså rätten, i de situationer där rätten inte avkunnar domen omedelbart vid huvudförhandlingen - vilket bör vara regel - utan beslutar om anstånd med domens meddelande, avkunna domen vid ett särskilt sammanträde, om hinder inte möter däremot. Rätten får avgöra vilka personer som skall kallas till detta sammanträde utöver den tilltalade, hans försvarare och åklagaren. Det kan exempelvis vara lämpligt att kalla den unges vårdnadshavare till sammanträdet. Om det föreligger hinder mot att avkunna domen får rätten således meddela domen genom att hålla den tillgänglig på rättens kansli. Hinder mot att avkunna domen vid ett särskilt sammanträde kan exempelvis föreligga, om den unge bor på så långt avstånd från domstolen att det inte rimligen kan begäras att han skall inställa sig.
556 SOU 1993:35
31 kap.
15
I paragrafens andra stycke har lagts till att den tilltalades ersättnings- skyldighet inte omfattar kostnader som uppkommit i samband med att rätten kallat till ett särskilt sammanträde för att avkunna domen i ett ungdomsmål. De kostnader som därvid uppkommer skall alltid stanna på staten. Detta kan t.ex. avse ersättning till försvarare eller inställelsekostnad för den unges vårdnadshavare.
51 kap. 5 %
Enligt 32 kap. 3 å BrB i vårt förslag får rätten förordna att en dom på särskild tillsyn skall gå i omedelbar verkställighet. Om ett sådant för- ordnande meddelats och domen överklagas får högre rätt förordna att vidare verkställighet inte får äga rum. Om ett sådant yrkande framställs bör det omedelbart prövas. För att möjliggöra en omedelbar prövning har i förvarande paragraf lagts till att i den mån sådant yrkande framställs skall underrätten genast insända handlingarna i målet till hovrätten.
85
Genom ändringen i förevarande paragraf förskrivs att hovrätten omedelbart skall pröva ett yrkande om att vidare verkställighet av en dom på särskild tillsyn inte får ske. Om hovrätten ogillar ett yrkande om inhibition genom ett beslut under rättegången får beslutet inte överklagas särskilt.
55 kap. 5 &
Ändringen motsvarar ändringen i 51 kap. 5 å. Även hovrätt kan förordna att en dom på särskild tillsyn skall gå i verkställighet utan hinder av att den inte vunnit laga kraft. Om ett yrkande om inhibition framställs i en revisionsinlaga skall alltså handlingarna i målet genast insändas till Högsta domstolen.
SOU 1993:35 557
8 & Ändringen motsvarar ändringen i 51 kap. 8 å. Om yrkande om inhibition av hovrätts dom på särskild tillsyn framställs i revisionsinlaga skall Högsta domstolen således omedelbart yrkandet ta upp yrkandet till särskild tillståndsprövning.
22.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1946:804) om införande av nya rätte- gångsbalken
19 å
Ändringarna är föranledda av att en dom på särskild tillsyn, efter för- ordnande av domstol, skall kunna verkställas trots att den inte vunnit laga kraft. Om rätten förordnar om omedelbar verkställighet, i en sådan situation som avses i bestämmelsen, skall den unge anses som häktad för brottet.
22.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1963: 197) om allmänt kriminalregister
25
I första stycket första punkten har särskild tillsyn tillkommit.
45
I första stycket första och andra punkterna har särskild tillsyn lagts till.
IOå
Särskild tillsyn har lagts till i första stycket första punkten.
558 SOU 1993:35
22.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1964: 167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
lå
Ändringen i paragrafens jj'ärde stycke innebär att åklagaren vid be— dömningen av om åtalsunderlåtelse skall meddelas, även kan beakta om den unge gottgjort målsäganden på annat sätt än genom att ersätta denne för skada som uppkommit i samband med brottet eller genom att avhjälpa eller begränsa skadan. En sådan gottgörelse kan ske genom att den unge ber målsäganden om ursäkt, att han deltar i en medling eller att han utför visst arbete för målsägandens räkning som inte är direkt relaterat till den skada som uppkommit i samband med brottet.
25
I ett nytt andra stycke har införts en erinran om att det i rättegångsbalken finns särskilda bestämmelser om tidsfrister i vissa mål mot den som är under 18 år.
3ä
Ändringen i paragrafens första stycke innebär att åklagaren i princip alltid skall inhämta ett yttrande från socialnämnden innan han fattar beslut i åtalsfrågan. Detta behöver dock inte ske om brottet är ringa eller det är uppenbart att förutsättningar för åtalsunderlåtelse föreligger. Dessa undantag finns i dag i paragrafens fjärde stycke. Enligt vårt förslag skall åklagaren inte heller inhämta yttrande om det annars anses obehövligt. Härmed avses en situation där åklagaren kan bedöma att ett yttrande inte fyller någon egentlig funktion för hans ställningstagande i åtalsfrågan eller för domstolens ställningstagande i påföljdsfrågan. Så kan exempelvis vara fallet om det är uppenbart att påföljden skall stanna vid böter.
I första stycket har som en förutsättning för ett beslut att inhämta yttrande införts att den unge erkänt gärningen eller det annars finns skälig misstanke för att han har begått brottet.
I paragrafens tredje stycke har införts en bestämmelse om att åklagaren alltid skall ange inom vilken tid yttrandet skall lämnas. Detta hänger samman med att vi plockat bort den generella bestämmelsen om att yttrandet alltid skall avges inom två veckor från den dag begäran om yttrande kom in till nämnden. Som vi anfört i den allmänna motiveringen har vi ansett att det är en bättre ordning att åklagaren anger när han vill ha yttrandet än att det i lagen anges en bestämd tidsfrist inom vilken yttrandet skall länmas. Åklagaren kan ju när han bestämmer tiden snegla
SOU 1993:35 559
på hur lång tid förundersökningen kommer att ta och bestämma tiden med utgångspunkt från det. I tredje stycket har även förts in den bestämmelse som nu finns i 5 å Föf, nämligen att åklagaren vid behov skall ge socialnämnden anvisningar för hur yttrandet kan begränsas.
I paragrafens färde stycke föreskrivs att socialnämnden skall avge sitt yttrande inom den av åklagaren föreskrivna tiden. Om det behövs med hänsyn till ärendets beskaffenhet kan åklagaren dock medge att yttrandet lämnas senare. Detta förutsätter alltså att socialnämnden tar kontakt med åklagaren för att få ett beslut om förlängning av tiden. I det fjärde stycket har även förts över den bestämmelse som nu finns i 6 å andra stycket Föf om att yttrandet, om det anses lämpligt, får lämnas vid ett sådant samman- träde som avses i 4 å LUL.
45
Paragrafen reglerar hur delgivningen av ett beslut om åtalsunderlåtelse skall gå till och motsvarar i huvudsak den bestämmelse som idag finns i 7 å Föf . Ändringen har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 10.8.5).
4aå
Paragrafen är ny och reglerar vad åklagaren särskilt bör ta upp med den unge i samband med delgivning av ett beslut om åtalsunderlåtelse. Paragrafen motsvarar 8 å punkterna 2 och 3 Föf. Bestämmelsen har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 10.8.5).
65
Ändringen är föranledd av att särskild tillsyn skall verkställas i särskilt ungdomshem och att den som dömts till sådan påföljd vid åtalsprövningen skall behandlas på samma sätt som den som har tagits in på särskilt ungdomshem med stöd av LVU.
6cå
Enligt den nu gällande lydelsen av 6 c å LUL skall vårdnadshavaren omedelbart underrättas om någon som inte fyllt 18 år är skäligen misstänkt för brott, om det inte finns särskilda skäl mot det. Vårt förslag innebär att vårdnadshavaren inte bara skall underrättas om brottsmisstanken utan även kallas till förhör med den unge. Vårdnadshavarens medverkan är dock frivillig. Bestämmelsen har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.9.4.6). Om familjehemsföräldrar har den faktiska vården av den unge, bör även familjehemsföräldrarna underrättas och kallas.
560 SOU 1993 :35
6eå
Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 4 å Föf och innebär att det vid för- undersökning mot den som inte fyllt 18 är bör anlitas åklagare och polispersonal som särskilt avdelats för eller som annars har särskild erfarenhet av unga lagöverträdare. Har den unge tidigare varit föremål för brottsutredning bör tillses att samma åklagare och utredare om möjligt också tilldelas den nya förundersökningen.
Öfå
Paragrafen är ny och motsvarar 2 å Föf. Om någon som inte fyllt 18 år är skäligen misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa, skall polismyndigheten genast underrätta socialnämnden.
685
Paragrafen är ny och innebär att om någon som inte fyllt 18 år är misstänkt för ett brott, på vilket fängelse kan följa, skall företrädare för socialnämnden närvara vid förhör med honom om hinder inte föreligger och det kan ske utan men för utredningen. Hinder kan föreligga genom att det saknas möjlighet för någon från socialtjänsten att närvara vid förhöret. Vi menar dock, att om det organiseras någon form av ungdomsjour inom socialtjänsten, och kanske med placering hos polisen på det sätt vi skisserat i avsnitt 7.9.2.3, det regelmässigt bör vara möjligt för någon från socialtjänsten att närvara.
7å
Ändringen innebär att den som har fyllt 15 men inte 18 år får häktas på grund av risk för fortsatt brottslig verksamhet om det finns särskilda skäl. Regeln tar sikte på dels sådana fall där det aktuella brottet har så högt straffvärde att man redan på den grunden inte kan bortse från recidivrisk och dels framför allt på sådana fall då det föreligger en omfattande brottslighet före det aktuella brottet och att risken för återfall är överhän- gande. Vid bedömningen av om det föreligger särskilda skäl skall rätten göra en samlad bedömning av brottsligheten och den unges situation, särskilt med beaktande av förutsättningen att kontrollera honom i frihet utan att tvångsmedel behöver vidtas. Vid annan häktningsgrund än recidivfara får någon i sådan ålder, i enlighet med nuvarande regler, häktas endast om det föreligger synnerliga skäl.
Av 24 kap. 4 å RB följer att det för att häktning dessutom skall vara uppenbart att betryggande övervakning inte kan ordnas på annat sätt. I den allmänna motiveringen (avsnitt 20.3.6) har vi närmare utvecklat in- nebörden av rekvisitet särskilda skäl.
SOU 1993:35 561
9å
Vårt förslag innebär, att när åtal väcks mot den som är under 18 år, vårdnadshavaren skall underrättas om åtalet och om tidpunkten för huvudförhandlingen. Om åtalet omfattar ett brott för vilket är föreskrivet fängelse, skall vårdnadshavaren höras i målet, där så lämpligen kan ske. I dessa situationer skall vårdnadshavaren kallas till huvudförhandlingen. Vårdnadshavaren skall alltså antingen underrättas eller kallas. Under- rättelse respektive kallelse till huvudförhandlingen skall ske genom rättens försorg och behöver inte delges. Om vårdnadshavaren kallats till huvudför- handlingen, men inte inställer sig, utgör detta inte hinder mot huvudför- handling. Förhör med vårdnadshavaren kan ju då inte lämpligen ske. Domstolen skall avstå från att underrätta eller kalla vårdnadshavaren, om det med hänsyn till de upplysningar som lämnats rätten med fog kan antas att det kan vara till större skada än nytta för den unge. Det kan t.ex. ha framkommit att vårdnadshavaren själv är kriminell och involverad i den aktuella brottsligheten, att det råder stark motsättning mellan den unge och vårdnadshavaren eller att vårdnadshavaren är frånkopplad den faktiska vården. Det får då anses föreligga särskilda skäl mot att underrätta vårdnadshavaren och det är då självfallet inte heller lämpligt att höra vårdnadshavaren i rättegången. Däremot kan det finnas skäl att i stället höra familjehemsföräldrar eller annan som står den unge särskilt nära, t.ex. farföräldrar eller morföräldrar.
I tredje stycket har påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten ersatts av särskild tillsyn. Det är alltså en förutsättning för att rätten skall få döma till särskild tillsyn att rätten har tillgång till ett yttrande enligt 3 å LUL, om det inte finns särskilda skäl.
Ändringen i färde stycket innebär att ersättning får tillerkännas även den vårdnadshavare, som inte hörs i rättegången, men som inställer sig vid rätten efter att ha kallats personligen. Detta kan bli aktuellt i de situationer där t.ex. vårdnadshavaren kallas till rätten för att närvara när dom avkunnas (se ovan under 30 kap 7 å RB). Med vårdnadshavare likställs i detta sammanhang annan person som står den unge särskilt nära och som av rätten kallats till huvudförhandlingen.
IOå
Ändringen innebär en skärpning av nuvarande 10 å genom att det i nämnden i samtliga ungdomsmål i tingsrätt och hovrätt, skall ingå minst en nämndeman som har särskild insikt och erfarenhet i fråga om vård och fostran av ungdom. Som vi anfört i den allmänna motiveringen vill vi inte ange vilka särskilda kvalifikationer denne nämndeman bör ha. Det kan vara en person som i sitt dagliga arbete kommer i kontakt med ungdomar, t.ex. en socialsekreterare, en fritidsledare eller en lärare. När nämn- demännen indelas för tjänstgöring i tingsrätt och hovrätt får därför tillses att det på ungdomsroteln respektive ungdomsavdelningen alltid finns någon nämndeman med denna särskilda erfarenhet. - Vi har dock ansett att regeln
562 SOU 1993:35
rimligen måste förses med undantag. Den situationen kan nämligen uppkomma att det inte finns någon "ungdomsnämndeman" att tillgå när rätten har att avgöra ett brådskande ungdomsmål. Det kan inte heller helt uteslutas att det i en del domstolar kan bli problem med rekryteringen av dessa nämndemän.
12å
Ändringen innebär att den tidsfrist som i dag gäller för att hälla huvudför- handling i tingsrätt, två veckor från det att åtal väckts, skall iakttas redan när fängelse ingår i straffskalan.
22.6 Förslaget till förordning om ändring i för— ordningen (1964z740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål
25
Ändringen innebär att första stycket i paragrafens nu gällande lydelse föreslås bli upphävd. Detta föranleds av att delgivningen av ett beslut om åtalsunderlåtelse nu regleras i 4 å LUL.
Paragrafen föreslås endast reglera delgivning av strafföreläggande som meddelats med stöd av 6 a å LUL, vilket skall ske på sanuna sätt som föreskrivs i 4 å LUL om delgivning av ett beslut om åtalsunderlåtelse.
22.7 Förslaget till förordning om ändring i för- ordningen (1979z572) med tingsrätts— instruktion
l3å
I paragrafen har i ett nytt tredje stycke införts en bestämmelse som tar sikte på behörigheten att döma i ungdomsmål. Förslaget innebär att det i princip ställs upp krav på att den som skall handlägga ett brottmål mot den som inte har fyllt 21 år skall vara ordinarie domare, om det för brottet är föreskrivet svårare straff än böter.
Som framgår av bestämmelsen får ett ungdomsmål även handläggas av icke-ordinarie domare om det möter hinder mot att målet handläggs av en ordinarie domare. Med att hinder möter förstås att ordinarie domare i tingsrätten inte har möjlighet att handlägga ungdomsmålet, t.ex. genom att han är upptagen av ett annat mål, har semester eller liknande. Vid den bedömning som därvid görs i frågan om vem som i så fall skall handlägga
SOU 1993:35 563
målet - ordinarie domare från en annan tingsrätt eller icke-ordinarie domare i den egna tingsrätten - får man självfallet beakta det aktuella målets beskaffenhet och de i tingsrätten tjänstgörande icke-ordinarie domamas erfarenhet.
22.8 Förslaget till förordning om ändring i för- ordningen (1982:805) om ersättning av all- männa medel till vittnen, m.m.
åå
Ändringen i första stycket fjärde punkten är föranledd av att ersättning enligt vårt förslag (9 å fjärde stycket LUL), kan tillerkännas även vård- nadshavare eller annan, som inte hörs i rättegången, men som inställer sig efter att ha kallats personligen.
22.9 Förslaget till förordning om ändring i frivårdsförordningen (1983 :250)
45
Ändringen består av ett tillägg av vilket framgår att om den dömde är under 21 år skall till övervakare anlitas en person som har särskild erfarenhet beträffande vård och fostran av ungdom.
Som vi betonat i allmänmotiveringen till avsnitt 14.5 är det av yttersta vikt att övervakningen vid skyddstillsyn utformas på ett sådant sätt att möjliga positiva effekter av verkställigheten tillvaratas. Under de första sex månaderna av övervakningen bör det förekomma i vart fall ett kontakttill- fälle i veckan. Det är även viktigt att kvalitén på dessa kontakter är god. Enligt vår mening bör en lekmannaövervakare alltid delta i övervaknings— arbetet. De kontaktmän som i dag anlitas av socialtjänsten bör i stor utsträckning kunna anlitas som övervakare. Detta förutsätter en nära kontakt mellan frivården och socialtjänsten i frågan om vem som skall utses till övervakare. Vi har i flera avsnitt betonat betydelsen av en sådan kontakt. Att socialtjänstens kontaktmän utnyttjas som övervakare har även den fördelen att det genom kontaktmannen skapas en naturlig förbindelse mellan frivården och socialtjänsten. Ett sådant samarbete är viktigt. Om både en tjänstemannaövervakare som en lekmannaövervakare deltar i arbetet är det naturligt att tjänstenrannaövervakaren huvudsakligen handhar de kontrollerande momenten i övervakningen medan lekmannaövervakaren bidrar med stöd-och hjälpåtgärder. Vi hänvisar till allmänmotiveringen till avsnitt 14.5.2 där vi ingående utvecklat hur övervakningen bör anordnas.
564 SOU 1993:35
22.10 Förslaget till förordning om upphävande av förordningen (1988:217) om försöksverk- samhet med snabbare utredningar rörande unga lagöverträdare
Vårt förslag innebär att försöksverksamheten med snabbare utredningar rörande unga lagöverträdare görs permanent. Förordningen föreslås därför bli upphävd.
22.11 Förslaget till lag om ändring i lagen (1989:928) om samhällstjänst
Ändringarna i lagen är föranledda av vårt förslag att även en villkorlig dom skall kunna förenas med en föreskrift om samhällstjänst för den som är under 21 år samt att samhällstjänst skall kunna vara ett alternativ även till särskild tillsyn.
15
Av tillägget i första stycket framgår att samhällstjänst under i bestämmel- sen angivna förutsättningar skall vara ett alternativ även till särskild tillsyn.
I andra stycket, som är nytt, slås fast att för den som år under 21 år, skall även en villkorlig dom kunna förenas med en föreskrift om sam- hällstjänst om det är av avgörande betydelse för att rätten i stället för att döma till fängelse eller särskild tillsyn skall kunna döma till villkorlig dom. Alternativet skall alltså, i likhet med vad som gäller för skyddstill- syn, vara en frihetsberövande påföljd. För ungdomar i åldern 15—17 år innebär detta i princip, att den föreliggande brottsligheten skall vara sådan att den i sig på grund av straffvärdet eller sin art eller i kombination med att det är fråga om återfall skulle medfört en dom på särskild tillsyn i minst sex månader. Det kan knappast komma i fråga att låta en föreskrift om samhällstjänst ersätta ett fängelsestraff för denna ålderskategori. I de fall ett fängelsestraff överhuvudtaget kan komma i fråga för en 15-17 åring är det fråga om brottslighet med ett så högt straffvärde att ett frihetsbe- rövande svårligen kan undvikas. Vad nu sagts gäller i huvudsak även ungdomar i åldern 18-20 år. Beträffande dem föreligger emellertid den skillnaden att de kan dömas till frihetsberövande på kortare tid än sex månader, nämligen om det finns särskilda skäl för ett fängelsestraff. Som exempel på brott som här avses kan nämnas grovt rattfylleri eller misshandel av inte alltför allvarlig karaktär. I dessa fall torde möjligheten att ersätta fängelsestraffet med en föreskrift om samhällstjänst ha ett betydande utrymme. Vad som nu sagts gäller självfallet oberoende av om
SOU 1993:35 565
det är en villkorlig dom eller en dom på skyddstillsyn som kombineras med samhällstjänst.
Ovriga ändringar är redaktionella.
25
Ändringen i första stycket är språklig.
Tredje och fjärde styckena är nya och avser föreskrift om samhällstjänst vid villkorlig dom.
Att beslutanderätten tillagts domstolen är en konsekvens av att frivårdens befattning med den unge inskränker sig till att kontrollera arbetstillfällena. Det finns således ingen anledning att koppla in över- vakningsnämndemai förfarandet. Som vi uttalat i allmänmotiveringen ger bestämmelsen även uttryck för vår uppfattning att föreskrifter som meddelas av domstolarna i framtiden endast bör få ändras eller upphävas av dem.
Enligt fjärde stycket får frivårdsmyndigheten meddela anvisningar i fråga om verkställandet samt fatta vissa andra beslut angående verkställig- heten. Det rör sig här om mindre väsentliga frågor med vilka rätten inte skall behöva ta befattning. Det kan exempelvis vara fråga om ändring av arbetstider och lättnader på grund av sjukdom eller andra privata angelägenheter. Vad som avses är den typ av frågor som övervakaren kan besluta om vid verkställigheten av skyddstillsyn. Frivårdsmyndigheten bör samråda med den unge innan åtgärden vidtas.
2aå
Paragrafen är ny och slår fast att det ankommer på frivårdsmyndigheten att begära att åklagare för talan om åtgärd enligt 27 kap. 6 å BrB om den unge allvarligt missköter en samhällstjänst som meddelats vid villkorlig dom. Tanken är inte att varje form av misskötsamhet skall medföra en begäran från frivårdsmyndigheten. Självfallet kan inte varje fall av t.ex. för sen ankomst, tillfällig frånvaro från arbetsplatsen eller ett mindre gott arbetsresultat föranleda att talan enligt bestämmelsen bör föras. Skäl för talan kan dock föreligga om förseelser som var för sig inte är särskilt allvarliga upprepas i sådan utsträckning att det kan sägas att den unge inte längre följer arbetsplanen.
35
Ändringarna är föranledda av att även villkorlig dom skall kunna förenas med samhällstjänst om den dömde inte fyllt 21 år och av att samhällstjänst skall kunna utgöra ett alternativ även till särskild tillsyn.
566 SOU 1993:35
22.12 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
35
Genom ett tillägg i paragrafen slås fast att om den unge är delgiven misstanke för ett brott får brottet inte åberopas som stöd för en åtgärd enligt lagen så länge förundersökning pågår eller misstanken annars är föremål för prövning.
Vi har i allmänmotiveringen till avsnitt 8.3 utförligt redovisat skälen till den föreslagna ändringen. Här skall endast följande tilläggas.
Tillägget i bestämmelsen innebär inte att socialnämndens ansvar för ungdomar i riskzonen minskar. Ändringen syftar endast till att markera den uppdelning av uppgifter mellan de sociala myndigheterna och rättsväsendet som är en grundläggande tanke i våra förslag. Det bör vara rättsväsendets uppgift att reagera på brott medan det bör ankomma på de sociala myndigheterna att tillhandahålla de stöd- och hjälpåtgärder som den enskilde kan vara i behov av. Socialnämndens ansvar för att ingripa mot barn och ungdomar som far illa ligger således fast. Ändringen innebär endast att socialnämnden inte får lägga ett brott som är föremål för polisutredning eller lagföring till grund för ett ingripande enligt 3 å LVU, sedan den unge delgivits misstanke om brottet och misstanken är under prövning. Ändringen innebär således inte att en fortlöpande kriminalitet inte kan ingå i helhetsbedömningen av frågan om en ung person utsätter sin hälsa eller utveckling för uppenbar risk att skadas genom en allmänt destruktiv livsföring.
215
Av ett nytt andra stycke framgår att socialnämnden skall besluta att vård som beslutats med stöd av 2 eller 3 å skall upphöra om den unge döms till särskild tillsyn om inte särskilda skäl talat däremot.
Bestämmelsen syftar till att undanröja de problem som kan uppstå om ett beslut om tvångsomhändertagande enligt LVU på verkställighetsstadiet sammanträffar med en dom på särskild tillsyn. Som framgår av be— stämmelsen skall värden som huvudregel upphöra om den unge döms till särskild tillsyn. Om socialnämnden skulle anse att sådan risk som avses i 2 eller 3 å kvarstår efter det att domen på särskild tillsyn verkställts till fullo får nämnden göra en ny ansökan om vård till länsrätten. Självfallet får inte den brottslighet som prövats genom domen på särskild tillsyn läggas till grund för en sådan ansökan.
Huvudregeln har emellertid försetts med ett undantag för fall då särskilda skäl talar mot att pågående tvångsåtgärder upphör. Exempelvis kan det framstå som olämpligt att ett beslut om familjehemsplacering skall upphöra till följd av att den unge döms till särskild tillsyn. Det skall dock
SOU 1993:35 567
understrykas att undantagsbestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt. Det får inte förekomma att brottsligheten leder till vad den unge rätteligen kan uppfatta som en dubbelbestraffning.
22.13 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brottmål, m.m
2å
Ändringarna i paragrafen är föranledda av att den dömde kan vara intagen i ett s.k. särskilt ungdomshem.
3å
Vad som föreskrivits i bestämmelsen skall gälla även då den tilltalade döms till särskild tillsyn.
65
Vad som är föreskrivet för fängelse skall gälla även en dom på särskild tillsyn. Kopian av domen skall dock sändas till Statens institutionsstyrelse.
75
Vad som i första stycket andra punkten föreskrivs för fängelse skall gälla även särskild tillsyn.
85
Vad som är föreskrivet om Kriminalvårdsstyrelsen skall gälla även Statens institutionsstyrelse.
9å
Bestämmelserna i paragrafen skall gälla även då den tilltalade döms till särskild tillsyn.
568 SOU 1993:35
IOå
Vad som föreskrivits i paragrafen skall gälla även då den tilltalade döms till särskild tillsyn med förordnande om att domen får verkställas utan hinder av att den inte vunnit laga kraft. Vad som föreskrivits om Kriminalvårdsstyrelsen skall i dessa fall gälla Statens institutionsstyrelse.
l9å
Om domstolen dömer den tilltalade till villkorlig dom med stöd av 30 kap. 7 å andra stycket eller till särskild tillsyn, skall en kopia av domen eller ett domsbevis sändas till socialnämnden samma dag.
22.14 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning ibrottmål, m.m.
lå
Förslaget innebär att åklagare får behörighet att fatta beslut att inhämta ett yttrande från frivårdsmyndigheten. Detta gäller under förutsättning att den misstänkte är under 18 år och att målet inte är anhängiggjort vid domstol. Åklagaren får alltså bedöma, om rätten enligt vad som sägs i första och andra styckena LSPU kan antas ha behov av ett yttrande från frivårds— myndigheten. Om så är fallet, skall åklagaren så snart det kan ske fatta beslut om att inhämta ett yttrande från frivårdsmyndigheten. Bestämmelsen har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.9.5.3).
22.15 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål, m.m.
Ändringarna i I, 2, 4, 7, 8, 10 och 12 åå är föranledda av att inte bara rätten, utan även åklagaren, enligt vårt förslag i vissa fall får fatta beslut om att inhämta yttranden från frivårdsmyndigheten.
Ändringen i 6 å tredje stycket är föranledd av att rätten, enligt vårt förslag, kan döma den som är under 21 år till villkorlig dom med sam— hällstjänst för unga och skyddstillsyn med samhällstjänst för unga.
SOU 1993:35 569
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av Jerry Martinger
Gällande begränsningar när det gäller att döma lagöverträdare under 18 år till fängelse bör alltjämt finnas kvar. Däremot bör en sådan inskränkning inte behållas för brottslingar i åldersgruppen 18-20 år. Dessa personer är myndiga och bör fullt ut svara för sina handlingar. Någon särreglering beträffande dessa fall utöver den som föreslås av kommittén bör alltså inte finnas. Erforderlig hänsyn till den dömdes ungdom skall för övrigt beaktas vid Straffmätningen enligt 29 kap. 7 å brottsbalken, där den allmänna strafflindringsbestämmelsen för unga under 21 år finns.
Särskilt yttrande av Liisa Rulander
18.2 Intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel
Det är av yttersta vikt, att ungdomar som begått brott, får möjlighet till samtal och kontakt med mogna, vuxna människor. Den påverkan som en vuxen människa kan utgöra för en ungdom går inte att överskatta. Tyvärr har det under de senaste decennierna vuxit fram en mentalitet som inneburit en övertro på "samhället". Detta har lett till att man betonat det kollektiva ansvaret på bekostnad av små, nära gemenskaper. För barn och ungdomar kan detta synsätt få ödesdigra följder. ] tonåren uppstår ofta svårigheter att förstå signaler om vad som är en sund protest eller vad som är ett rop på hjälp. Därför måste samhällets åtgärder beträffande unga lagöverträdare vara starkt kopplade till mänskliga kontakter oavsett graden av påföljd. Detta innebär, att intensivövervakning medelst elektroniska hjälpmedel ter sig synnerligen olämplig.
När Straffsystemkommittén skall behandla denna del i sitt arbete, anser jag det vara av yttersta vikt att man särskilt beaktar ungdomars behov av fostrare långt upp i tonåren. Genom kriminellt beteende visar ungdomen att den inte fått det stöd och den vägledning som den behövt tidigare. Det är därför ett stort samhälleligt ansvar att försöka lägga till rätta när det gått snett för en ungdom.
Samhällets behov av att skydda tredje part eller det faktum att kriminalvården slukar resurser får inte innebära att ekonomiskt förmånliga hjälpmedel får bli vägledande vid val av påföljd för ungdomar.
570 SOU 1993:35
15.6.2 Utformningen av samhällstjänst för unga
När samhällstjänst infördes på prov, förekom diskussioner om huruvida samhällstjänst skall utgöra en självständig påföljd. Hittills har alla instanser varit avvaktande i väntan på vidare utvärderingar av den försöksverksam- het som pågått. Det är dock helt uppenbart, att samhällstjänst inte utdömts i den omfattning som försöket gett möjligheter till. Det är också upp- enbart, att den grupp som mest skulle lämpa sig för påföljden, de riktigt unga, sällan kommer i fråga. Orsaken är att samhällstjänst i nuvarande form kan komma i fråga endast i de fall påföljden annars skulle ha blivit fängelse. Jag vill med mitt särskilda yttrande poängtera att Straffsystem- kommitténs ställningstagande bör ske med hänsyn till just ungdomars speciella behov. Samhällstjänst är särskilt lämpad för ungdomar just för att den möjliggör vuxenkontakter på en bredare front än vad ungdomen tidigare har. Därför bör samhällstjänst utgöra en självständig påföljd i fortsättningen.
SOU 1993:35 571 Bilaga 1
då
Kommittédirektiv måg
Dir. 1990:53 Översyn av det allmännas insatser vid brott av unga
Dir 1990:53
Beslut vid regeringssammanträde 1990-06-21
Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför. Mitt förslag
En parlamentarisk sammansatt kommitté tillkallas för att utvär- dera nuvarande regelsystem för unga lagöverträdare samt lämna förslag till i vilka former och på vilket sätt det allmänna i framtiden bör ingripa när ungdomar som har fyllt 15 år begår brott.
Bakgrund Fördelningen av uppgifter mellan socialtjänsten och rättsväsendet
I dagens samhälle är det en självklarhet att det allmänna aktivt bör verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden och i samarbete med hemmen sörja för att de unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det stöd som de behöver. Barn och unga som har gjort sig skyldiga till brott tillhör ofta den grupp som har ett särskilt behov av stöd och hjälp. Samtidigt är det viktigt att även gentemot unga upprätthålla och hävda de grundläg- gande värden som skyddas genom straffrättsliga regler. Det allmän— na har således en dubbel uppgift när det gäller de unga lagöver- trädarna.
Att ge barn och ungdomar det stöd som de behöver är primärt en uppgift för socialtjänsten, medan det är rättsväsendets uppgift att svara för reaktionerna mot brott. När det gäller unga lagöverträdare finns det därför ett särskilt behov av samordning mellan social- tjänsten och de olika myndigheterna inom rättsväsendet.
En regel av grundläggande betydelse för fördelningen av uppgif- ter mellan socialtjänsten och rättsväsendet är föreskriften i 1 kap. 6 5 brottsbalken om att det inte får dömas till påföljd för brott som nå- gon har begått innan han fyllt 15 år. Ansvaret för eventuella ingri- panden vid brott av den som är under 15 år är i princip en exklusiv angelägenhet för socialtjänsten. Polisen är dock även när det gäller dem som inte uppnått denna s.k. straffmyndighetsålder självfallet skyldig att ingripa för att motverka och förhindra brott. Det finns
Bilaga 1 572 SOU 1993:35
också vissa möjligheter att föra s. k. bevistalan vid domstol mot den som inte uppnått straffmyndighetsåldem.
När det gäller unga i åldern mellan 15 och 18 år är straffrättsliga påföljder inte uteslutna. Bland de straffrättsliga påföljderna är emel- lertid andra påföljder än böter relativt sällsynta. Detta hänger sam- man med att det finns särskilda regler om åtalsunderlåtelse och på- följdsbestämning som bygger på principen att åtgärder mot lagöver- trädare också inom den ålderskategorin primärt är en uppgift för 50- ciala myndigheter och inte för kriminalvården.
Även för ungdomar som fyllt 18 år finns det särskilda regler som bl.a. har sin bakgrund i att socialtjänsten har ett särskilt ansvar också för denna ålderskategori. Möjligheterna att använda vanliga straffrättsliga påföljder är dock väsentligt större i dessa fall. Den övre gränsen för tillämpning av den straffrättsliga särregleringen är 21 år.
Socialtjänstreformen
Den 1 januari 1982 trädde socialtjänstlagen (1980:620) i kraft. Då upphörde de tidigare skilda vårdlagarna, bl. a. bamavårdslagen, att gälla. Socialtjänstlagen, som omfattar alla vårdområden, komplette- ras bl. a. av lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU som den 1 juli 1990 ersätts med en ny lag (1990:52) med samma namn (nya LVU).
Enligt bamavårdslagen var bamavårdsnämnden skyldig att un- der vissa omständigheter vidta förebyggande åtgärder, t. ex. i form av föreskrift eller övervakning, eller omhänderta den unge för sam- hällsvård. Valet av åtgärd bestämdes utifrån överväganden om vad som ansågs lämpligast för den unges tillrättaförande.
Före socialtjänstreformen spelade således socialvården en mer uttalat kontrollerande roll i förhållande till den enskilde. Syftet med bestämmel— serna i bamavårdslagen var både att tillgodose den unges behov av vård och att förhindra ett för samhället skadligt beteende. Socialtjänstreformen innebar i princip att denna dubbla funktion upphörde. Socialtjänsten skall vara en serviceinriktad och hjälpande funktion. Beslut skall så långt möjligt fattas i samförstånd och samarbete med den som berörs.
Huvudprincipen i socialtjänstlagen är således att socialtjänstens insatser skall vara frivilliga. Detta gäller också vården av barn och unga. Genom LVU och nya LVU har emellertid undantag gjorts från frivillighetsprincipen under vissa förutsättningar. Enligt dessa lagar kan den unge i vissa fall omhändertas för vård eller beredas annat stöd utanför hemmet också när samtycke inte föreligger från vård- nadshavaren och den unge, om han fyllt 15 år. Insatser mot den en- skildes vilja skall emellertid enbart ha sin grund i ett behov av vård.
SOU 1993:35 573 Bilaga 1
Även om det alltså också efter socialtjänstreformen finns ut— rymme för tvångsingripanden mot unga som har begått brott, är det uppenbart att reformen har inneburit en viktig förskjutning av den avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen som regleringen i bamavårdslagen utgick ifrån. De ändringar av den so- cialrättsliga vårdlagstiftningen som därefter skett, bl. a införandet av det 5. k. öppenvårdstvånget år 1985 och de möjligheter att ingripa ti- digare i de 5. k. beteendefallen som riksdagen nyligen beslutat om, rubbar inte de grundläggande prindper som lades fast genom social- tjänstreformen.
Viktiga ändringar har under senare år genomförts också av den lagstiftning som mer omedelbart tar sikte på rättsväsendets hante- ring av brott av unga. Den särskilda påföljden ungdomsfängelse av- skaffades den 1 januari 1980. Jag vill i detta sammanhang också sär- skilt nämna de ändringar i reglerna om behandlingen av unga lag- överträdare som gjordes år 1988 (prop. 1987/88:135, ]uU 36, rskr. 403). Syftet med dessa ändringar var att ungdomar som begår brott skall möta en snabbare och mera markerad reaktion från samhällets sida. I en särskild försöksverksamhet på några orter prövas också möjlig- heterna att få en snabbare handläggning genom ett bättre samarbete mellan myndigheterna. En utvärdering av regeländringarna och försöksverksamheten har genomförts av brottsförebyggande rådet. Denna redovisas i dagarna.
Behovet av nya överväganden
Det allmännas åtgärder med anledning av att unga begår brott har inte minst under senare tid debatterats livligt. Under år 1989 tillsat- tes inom regeringskansliet en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att belysa hur socialtjänstens och rättsväsendets insatser när det gäller unga lagöverträdare lämpligen bör samordnas. Arbets- gruppen har gjort en genomgång av olika uppgifter om ungdoms- brottslighetens utveckling och av myndighetsföreträdares och andra berördas uppfattningar om brister och problem i hanteringen av ungdomsbrottsligheten. Mot den bakgrunden har gruppen diskute- rat en rad olika tänkbara ändringar av nuvarande regler. Gruppen har kommit fram till att vidare överväganden bör ske inom ramen för en parlamentariskt sammansatt utredning.
Uppdraget
För egen del vill jag erinra om att det är närmare tio år sedan social- tjänstreformen genomfördes. Enligt min mening är det naturligt att nu genomföra en samlad utvärdering av reformens betydelse för behandlingen av unga lagöverträdare och att i samband med detta också mer förutsättningslöst överväga i vilka former och på vilket
Bilaga 1 574 SOU 1993:35
sätt det allmänna bör ingripa när unga begår brott. Huvuduppgiften skall vara att undersöka om den nuvarande fördelningen av uppgif- ter mellan socialtjänsten och rättsväsendet är väl avvägd när det gäller unga lagöverträdare och om samordningen mellan myndig- heterna kan förbättras.
Efter samråd med statsråden Bengt Lindqvist och Margot Wallström anser jag i likhet med den tidigare nämnda arbetsgrup- pen att detta utredningsuppdrag bör ges åt en parlamentariskt sam- mansatt kommitté.
Arbetets allmän nu inriktning
Syftet med det allmännas ingripanden när unga begått brott måste självfallet vara, förutom att påverka den allmänna laglydnaden, att lämna den unge det stöd och hjälp han behöver samt att motverka att han fortsätter att begå brott. Sett från denna synpunkt framstår det system som nu tillämpas i Sverige inte allmänt sett som bristfälligt. Såvitt kan utläsas från tillgänglig statistik har således ungdomsbrottsligheten inte ökat under senare år utan snarare tvärtom. Att döma av hur ungdomsbrottsligheten förändrat sig i förhållande till hur pass ingripande åtgärder som det allmänna använt sig av under olika tider finns det inte heller något underlag för att tro att en mer sträng och repressiv reaktionspraxis allmänt sett skulle vara ett verksamt medel att minska ungdomsbrotts- ligheten. När det gäller enskilda individer kan i vart fall mer långt- gående ingripanden i vissa fall ha direkt negativa effekter för den unge och hans fortsatta laglydnad.
Vad jag nu sagt utesluter självfallet inte att vårt nuvarande re- aktionssystem, särskilt beträffande vissa kategorier av lagöverträ- dare, kan vara olämpligt eller att det finns utrymme för förbätt- ringar. Det är emellertid angeläget att kommittén så långt möjligt grundar sina förslag på de kunskaper vi har om hur ungas brottslig- het ser ut och utvecklas i olika åldrar liksom de effekter som ingri- panden från det allmänna har. Utifrån sådana utgångspunkter torde det exempelvis knappast finnas anledning till någon mer påtaglig förändring av den praxis som för närvarande tillämpas beträffande åtalsunderlåtelse. Detta utesluter naturligtvis inte att kommittén på detta likaväl som på andra områden kan finna det lämpligt att före- slå olika förändringar i syfte att främja tydlighet och konsekvens. När det gäller åtalsunderlåtelse kan sådana förslag t. ex. ta sikte på formerna för meddelande av åtalsunderlåtelse eller de villkor som en sådan kan förenas med.
SOU 1993:35 575 Bilaga 1
Brottsförebyggande verksamhet m.m.
Även om det torde stå klart att den mycket snabba ökning av ung- domsbrottsligheten som vi tidigare hade numera avstannat, kvar- står det faktum att barn och ungdomar svarar för en mycket stor an- del av den totala brottsligheten i samhället. Under sin uppväxttid gör sig de flesta skyldiga till åtminstone någon form av brott. Brotten är i allmänhet av mindre allvarligt slag. Att en ung person gjort sig skyldig till brott behöver således inte innebära tecken på någon mer djupgående missanpassning i samhället. Det är endast en liten del av dem som faktiskt begår brott som upptäcks, men nästan alla upp- hör med brottslighet utan särskilda åtgärder.
Ett fåtal ungdomar - mindre än 1 procent i varje årskull - ham- nar emellertid i en mer eller mindre kriminell livsföring. Ofta till- hör dessa ungdomar också en liten grupp ungdomar som svarar för en mycket stor del av den uppklarade brottsligheten. År 1986 sva- rade 3.800 15-åringar för 13.300 uppklarade brott. Så få som 230 poj- kar stod för hälften av dessa brott.
De som fastnar i en kriminell livsföring har i allmänhet haft olika personliga och sociala problem redan vid relativt unga år. Detta talar självfallet för att både allmänt och individinriktat före- byggande arbete är av grundläggande betydelse när det gäller att motverka ungdomsbrottslighet. Frågan om det allmännas åtgärder för att förebygga brott av ungdomar är emellertid omfattande och komplicerad. Det bör därför inte ankomma på kommittén att ta upp den i hela dess vidd. Det bör dock stå kommittén fritt att, mot bak- grund av den kriminologiska kunskap som finns, mer allmänt be— lysa det förebyggande arbetets roll och betydelse för att komma till- rätta med ungdomsbrottsligheten.
För att få underlag för att bedöma av vilka brottsförebyggande åtgärder som främst är av betydelse när det gäller ungdomar behövs kunskaper om ungas brottslighet. Från bl. a. detta perspektiv har det ibland gjorts gällande att registrering av brott begångna av barn un— der 15 år skulle vara av värde. Vidare har det efterlysts en möjlighet att kunna ta reda på om en ung person begått brott innan han fyllt 15 år i syfte att få ett bättre underlag för bedömningen av vilka åtgärder ny brottslighet bör föranleda.
Frågan om personregister baserat på brottsmisstankar mot barn har tidigare avfärdats bl.a. med hänsyn till de integritetskränk- ningar en sådan registrering skulle kunna innebära. Mot ett register som är baserat endast på misstankar kan det också anföras starka principiella invändningar. Jag anser emellertid att det finns skäl att i
Bilaga 1 576 SOU 1993:35
detta sammanhang närmare belysa den aktuella frågan. Kommittén bör också vara oförhindrad att lägga fram de förslag om registrering av brottsmisstankar mot barn under 15 år som kan te sig tillräckligt välmotiverade. Finner kommittén i likhet med hitillsvarande syn- sätt inte skäl att föreslå en sådan registrering, bör kommittén i vart fall analysera om det är möjligt att på annat sätt skapa ett bättre sta- tistiskt underlag för att öka kunskaperna om brottsligheten även bland barn under 15 år. I det lokala brottsförebyggande arbetet har bl. a. samarbetet mel- lan polisen och de sodala myndigheterna en stor betydelse. Kommittén bör undersöka om förutsättningarna för detta samarbete kan förbättras och då särskilt överväga om gällande föreskrifter för uppgiftsutbyte och annat samarbete mellan de berörda myndighe- terna är ändamålsenligt utformade.
Det allmännas insatser mot unga över straffmyndighetsdldern
Insatserna från samhället när någon som uppnått straffmyndighets- åldern misstänks för att ha begått ett brott kan delas in i tre etapper. Den första är att utreda brottet, den andra att bestämma reaktionen på brottet och den tredje att verkställa denna reaktion.
' Utredningen av brott
Utredningen av brott är alltid, även när det gäller unga lagöverträ- dare, en uppgift för myndigheter inom rättsväsendet. Någon annan ordning kan knappast komma i fråga.
Frågor om hur den brottsutredande verksamheten inom rätts- väsendet bör bedrivas skall från mer allmänna utgångspunkter tas upp av den kommitté för översyn av åklagarverksamheten och för- undersökningsreglema som jag nyligen fått regeringens bemyndi- gande att tillkalla (dir. 199027). Åklagarkommittén har inte till upp- gift att särskilt analysera och föreslå åtgärder när det gäller unga lagöverträdare. Den brottsutredande verksamheten har i fråga om unga lagöverträdare sannolikt särskild betydelse på så sätt att den av många unga upplevs som markering av det allvar med vilket sam- hället ser på lagöverträdelser. Inte minst från denna synpunkt är det angeläget med ändamålsenliga handläggnings- och samarbetsformer i den brottsutredande verksamheten. Det bör dock inte vara någon primär uppgift att i detta sammanhang gå in på frågor om utred- ningsförfarandet. Skulle emellertid några frågor med anknytning till detta bedömas vara av intresse under utredningsarbetets gång, bör de övervägas i samråd med åklagarkommittén. Utredningen bör i
SOU 1993 :35 577 Bilaga 1
det här sammanhanget självfallet ta del av vad BRÅ kommit fram till i den tidigare nämnda utvärderingen.
' Reaktionerna mot brott av unga
Att bestämma reaktionerna på ett brott är också en i princip exklusiv uppgift för myndigheterna inom rättsväsendet. Myndigheterna inom rättsväsendet har teoretiskt sett möjlighet att utnyttja alla de alternativ som står till buds för vuxna lagöverträdare. Genom den särreglering som finns för unga lagöverträdare är emellertid möjlig- heterna i praktiken väsentligt begränsade. Av dem som var mellan 15 och 18 år dömdes år 1988 23 personer till fängelse och 24 till skyddstillsyn i förening med fängelse. Det totala antalet skyddstill- synsdomar var 188, och 215 dömdes till villkorlig dom. Den klart dominerande påföljden var böter. Domstol dömde till böter i 1.782 fall medan böter ålades genom straffföreläggande i 6.403 fall.
Av särskilt intresse i detta sammanhang är emellertid att det i fråga om samtliga 735 personer som av domstol överlämnades till vård inom socialtjänsten blev en uppgift för socialtjänsten att uti- från socialtjänstlagstiftningens principer självständigt svara för det allmännas insatser. Detsamma blev resultatet för en mycket stor an- del av de 6 477 personer som fick åtalsunderlåtelse.
I debatten om ungdomsbrottsligheten har det blivit allt vanli- gare att man vid sidan av behoven av stöd och hjälp även betonar vikten av snabba, tydliga och konsekventa reaktioner mot brott (jfr också den tidigare nämnda lagstiftningen och försöksverksamheten från år 1988). I vissa fall kan det kanske antas att detta återspeglar en kritisk inställning till den grundläggande principen om social- tjänstens huvudansvar även för unga lagöverträdare. I många fall är dock inte detta fallet utan uppfattningen utgår i stället från att det inte finns någon principiell motsättning mellan stöd, hjälp och vård å den ena sidan och tydliga reaktioner mot ett inte acceptabelt bete- ende å den andra. Tvärtom kan sådana reaktioner ha ett pedagogiskt värde genom att inpränta och befästa normer som vi anser vara grundläggande i samhället. Utifrån tankegångar av detta slag har det i den allmänna debatten förekommit en rad olika förslag om reak- tioner mot ungdomarnas brottslighet. Förslagen har rört sig om bl.a. kortare frihetsberövanden, behandlingstvång, förbud att vid be- stämda tidpunkter vistas på vissa platser, samhällstjänst, medling och olika former av varning. Nyligen har frågor av detta slag tagits upp bl.a. i våldskommissionens (]u 1989:05) promemoria Ungdomar och Brott liksom i rikspolisstyrelsens manifest om kampen mot ungdomsbrottsligheten.
Bilaga 1 578 SOU 1993:35
Kommittén bör alltså inventera olika tänkbara för ungdomar anpassade reaktioner av detta slag samt bedöma i vad mån dessa kan antas vara lämpliga i syfte att motverka fortsatt brottslighet. Jag vill i sammanhanget betona att eventuella nya reaktioner av det aktuella slaget, som inte är motiverade av den unges vårdbehov eller av an— dra omsorger om den unge, i princip inte bör kunna komma i fråga, om reaktionen framstår som mer ingripande än den påföljd som brottet skulle ha föranlett enligt normala påföljdsregler.
' Vem skall besluta om reaktioner vid brott av unga?
Olika alternativ kan tänkas när det gäller vem som skall besluta om eventuella nya former av reaktioner vid brott av unga. En möjlighet är att i allt väsentligt bibehålla nuvarande reglering av förhållandet mellan rättsväsende och socialtjänst men, i viss överensstämmelse med vad som gällde under barnavårdslagens tid, överlåta på sodal- tjänsten att både besluta om och verkställa reaktionerna. Mot en så- dan ordning kan emellertid vägande skäl anföras. Ett sådant är gi- vetvis att det kan ställa socialtjänsten inför besvärliga avvägningssi- tuationer och i praktiken medföra betydande svårigheter. Social- tjänsten skulle samtidigt på frivillighetens grund försöka lämna den unge det stöd och den hjälp han behöver och besluta om och verkställa åtgärder som primärt skulle vara avsedda som negativa reaktioner mot ett oönskat beteende. Av ännu större betydelse är emellertid enligt min mening att det ter sig mycket tveksamt att åtgärder som i praktiken är avsedda att vara reaktioner mot brott be- slutas i en helt annan ordning än den som normalt gäller i brottmål.
Utgångspunkten för kommitténs överväganden bör därför vara att besluten om eventuella nya reaktionsformer vid brott av unga - liksom när det gäller befintliga reaktioner - skall fattas inom rättsvä- sendet. Därvid bör emellertid kommittén vara oförhindrad att överväga om domstolens sammansättning eller förfarandet i de fall som avgörs av domstol bör anpassas till målens särskilda karaktär. I frågor om nya måltyper och förfarandet vid domstol bör samråd ske med domstolsutredningen (IU 1989:06).
Kommittén bör emellertid också kunna överväga om det är lämpligt att kunna tillämpa vissa reaktionsformer även utan ett formellt domstolsförfarande, exempelvis av det slag s.k. som man nyligen beslutat inleda en försöksverksamhet med i Danmark (5. k. ungdomskontrakt). Ett sådant kontrakt skall enligt den danska mo- dellen skrivas under av den unge, hans föräldrar samt polisen och de sodala myndigheterna. Kontraktet innebär att den unge skall av- hålla sig från brott och förplikta sig att delta i olika aktiviteter. Om den unge sluter ett kontrakt, väcks inte åtal och brottet registreras inte i kriminalregistret.
SOU 1993:35 579 Bilaga 1
Möjligheterna att inom ramen för socialtjänsten ingripa med tvång mot unga lagöverträdare regleras, som jag tidigare nämnt, fr. o. rn. den 1 juli 1990 i nya LVU. Beslut om vård enligt den lagen meddelas av länsrätten efter ansökan av socialnämnden. Den dom- stol som avgör ett brottmål har emellertid ett berättigat anspråk på att få veta vilka åtgärder som skall komma i fråga vid ett överläm- nande till vård inom socialtjänsten. Om de insatser som därvid för- utsatts av domstolen inte kommer till stånd, finns vissa möjligheter att enligt 38 kap. 2 5 brottsbalken få domen ändrad. Kommittén bör analysera om detta stadgande har tillräcklig räckvidd och om det till- ämpas ändamålsenligt eller om ändrade regler eller andra åtgärder behövs. Kommittén bör också i denna del samråda med domstolsut- redningen (IU 1989:06) och åklagarkommittén (JU 1990:04).
' Verkställighet
Om nya reaktionsformer mot brott av ungdomar införs, kommer frågan upp om vilken myndighet som bör svara för verkställigheten av dessa. Om allmän domstol skall besluta om reaktionerna, kan principiella skäl sägas tala för att det bör vara en uppgift för krimi- nalvården att ansvara för verkställigheten. För den uppfattningen talar även det förhållandet att det primärt inte är fråga om stöd och hjälp utan en reaktion mot brottet. Det finns emellertid också skäl som med betydande styrka talar för att det bör vara en uppgift för so- cialtjänsten att svara för verkställigheten.
Även om man öppnar nya möjligheter att reagera mot brott av unga, bör detta under inga omständigheter tas till intäkt för ett minskat ansvar för socialtjänsten när det gäller att lämna unga som har begått brott det stöd som de behöver. Arbetet med unga lagöverträdare måste därför även i framtiden vara en viktig uppgift för socialtjänsten. Det får vidare förutsättas att de eventuella nya reaktionsformer som kommittén kan komma att föreslå, vid sidan av att markera ett avståndstagande till brottet, dessutom syftar till att hjälpa och stödja den unge att avhålla sig från fortsatt brottslighet. Förutsättningarna för att tillämpa en ny reaktionsform måste under sådana förhållanden i stor utsträckning bli beroende av den unges personliga och sociala förhållanden.
Att lämna den dömde stöd och hjälp under verkställigheten av en brottspåföljd är visserligen någonting som kriminalvården har en bred och omfattande erfarenhet av. Om kriminalvården skulle svara för verkställigheten av de här aktuella reaktionerna, skulle det emellertid i många fall leda till att ett delat ansvar mellan olika myndigheter. Detta kan i praktiken medföra problem.
Det kan å andra sidan sägas att, om socialtjänsten ges ett ansvar för verkställigheten av åtgärder som har beslutats av domstol, detta
Bilaga 1 580 SOU 1993:35
kan medföra problem för ett sådant förtroendefullt samarbete med klienterna som socialtjänsten eftersträvar. Ett ansvar för verkställig— heten av åtgärder som inte bygger på frivillighet är emellertid inte något som är främmande för socialtjänsten. Enligt min mening finns det inte heller, utifrån de ändamål som styr socialtjänsten, en sådan motsättning mellan stöd- och hjälpåtgärder å den ena sidan och tydliga reaktioner mot ett visst beteende å den andra att detta kan motivera att socialtjänsten inte skulle kunna ansvara för verk- ställigheten av åtgärder som har beslutats av domstol i samband med ett brottmål. En annan sak är att det åtminstone vid mer ingri- pande sanktioner kan framstå som lämpligt att någon annan än so- cialtjänsten svarar för de beslut som kan krävas när den unge inte sköter de åligganden som domstolen beslutat om.
Kommittén bör mot den bakgrund jag nu har redovisat, analy- sera och föreslå hur ansvaret för verkställigheten närmare skall ut- formas.
Snabba ingripanden vid brott av unga
I debatten hävdas inte sällan att det allmänna inte reagerar tillräck- ligt snabbt och med tillräcklig kraft när en ung människa har begått brott. Man har pekat på att att unga människor som har gripits även för förhållandevis allvarliga brott ofta släpps omedelbart efter polis- förhör och att det sedan sedan kan ta flera månader innan den unge märker någon reaktion från socialtjänsten eller rättsväsendet. Under tiden kan den unge finnas kvar i en brottslig miljö och begå nya brott.
Akuta omhändertaganden av unga som begått brott kan ske genom straffprocessuella tvångsåtgärder men även med stöd av so- cialtjänstlagstiftning. I likhet med nu gällande lag förutsätter ett omedelbart omhändertagande enligt är nya LVU att det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av lagen och att rättens beslut inte kan avvaktas med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras. Beslut om vård förutsätter i sin tur att den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat sodalt nedbrytande beteende. När det gäller häktning finns särskilda restriktioner beträffande ungdomar. Häktning av någon som inte har fyllt 18 år kan endast förekomma då det finns synnerliga skäl.
Kommittén bör överväga behovet av ändring av de aktuella bestämmelserna. jag tänker här särskilt på möjligheterna att avbryta en pågående brottslig verksamhet och ge underlag för olika stödåt- gärder genom en grundlig genomlysning av den unges sociala situa- tion och nätverk.
SOU 1993:35 581 Bilaga 1
Internationella utblickar
Frågor om ungdomsbrottsligheten och åtgärderna mot denna tilldrar sig stort intresse på många andra håll än i Sverige. Bl. a. i flera andra länder i Europa pågår arbete med reformer på området eller har reformer genomförts under senare år. Det svenska systemet skiljer sig i flera hänseenden från vad som tillämpas i de flesta jämförbara länder. Kommittén bör informera sig om de lösningar som har valts eller övervägs i andra jämförbara länder och pröva i vad mån dessa kan tjäna som förebild också för svenska förhållanden. Av särskild vikt är att kommittén tar del av den forskning och de erfarenheter som finns internationellt angående effekterna av olika former av ingripanden mot unga lagöverträdare.
Kommittén bör också ta del av och beakta de olika dokument om ungdomsbrottsligheten och dess behandling som har utarbetats inom ramen för olika internationella organ, främst Förenta Natio- nerna och Europarådet. Iag tänker här i första hand på United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juve- nile Justice (de s.k. Beijing Rules) som antogs av FN:s general- församling den 29 november 1985 och den rekommendation (No R (87)20) on Social Reactions to juvenile Delinquency som Europa- rådets ministerkommitté antog den 17 september 1987. jag vill i sammanhanget också nämna den av FN:s generalförsamling den 20 november 1989 antagna konventionen om barnets rättigheter som riksdagen godkänt utan förbehåll (prop. 1989/90:107, SoU28, rskr. 350) och som regeringen därför idag beslutat att ratificera. De doku- ment som jag nu nämnt är betydelsefulla som gemensamma inter- nationella grundsatser när det gäller det allmännas ingripanden mot barn och ungdomar. För kommittén bör självfallet innehållet i dessa dokument vara vägledande i den utsträckning som de är av betydel- se för att fullgöra uppdraget.
Frdgor som kan behandlas med förtur
Kommitténs uppdrag är omfattande och rör frågor av stor princi- piell betydelse. Det finns en rad olika alternativ för hur det allmän- nas insatser mot brott av unga kan samordnas och skiftande upp- fattningar kan finnas om de för- och nackdelar som dessa är före- nade med. Om kommittén finner att en mer omfattande ompröv- ning bör ske av den ordning som nu tillämpas i Sverige, bör det där- för stå kommittén fritt att i ett första betänkande behandla de all- männa principer som kommittén anser bör vara vägledande på om- rådet.
Kommittén bör också vara oförhindrad att, om man finner detta motiverat, med förtur behandla vissa frågor där behovet av ändringar kan framstå som mer överhängande.
Bilaga 1 582 SOU 1993:35
Övrigt
Till kommittén bör överlämnas våldskommissionens promemoria Ungdomar och Brott. Kommittén bör också ta del av polisens mani- fest om kampen mot ungdomsbrottsligheten och socialstyrelsens ut- värdering av socialtjänstens insatser för barn och ungdomar (SoS rapport 1990:10).
För kommitténs arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförsla- gens inriktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekter i utred- ningsverksamheten (dir. 1988:43).
Kommittén bör avsluta sitt arbete före utgången av september
1992.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att rege- ringen bemyndigar chefen för justitiedepartementet
att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med högst tio ledamöter med uppdrag att göra en över— syn av det allmännas insatser vid brott av unga,
att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat bi-
träde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar rn. m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifal- ler hennes hemställan.
(Iusti tiedepartementet)
SOU 1993:35 583 Bilaga 2
Förordning . om försöksverksamhet med snabbare utredningar
rörande unga lagöverträdare;
utfärdad den 21 april 1988. Regeringen föreskriver följande.
1 5 För att åstadkomma snabbare handläggning av mål mot unga lag-. överträdare skall försöksverksamhet enligt denna förordning bedrivas ! mål och ärenden som hänför sig till Handens. Norrköpings, Värnamo. Malmö, Köpings, Västerås, Borlänge och Luleå åklagardistrikt.
Vid de åklagarmyndigheter, polismyndigheter och socialnämnder som berörs av försöksverksamheten bör tas till vara de idéer och uppslag som kan komma fram under försöksverksamhetens gång och som främjar ett gott samarbete mellan myndigheterna och i övrigt medverkar till en snab-
bare handläggning.
F örundersökm'ngen 2 & Om någon som fyllt l5 men inte 18 år är skäligen misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa, skall polismyndigheten genast underrätta socialnämnden.
3 & Förundersökning rörande brott som avses i 2 5 skall bedrivas med särskild skyndsamhet. Förundersökningen skall vara avslutad inom två veckor, om inte utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omstän- digheter gör detta omöjligt.
Om det kan antas att åtal för brottet inte kommer att väckas, får under- rättelse enligt 23 kap. 18 & rättegångsbalken alltid sändas till den misstänk- te i vanligt brev utan hinder av reglerna i 12 a 5 andra stycket förundersök- ningskungörelsen (1947: 948).
4 5 Vid förundersökningen bör i första hand anlitas polispersonal som särskilt avdelats för eller som annars har erfarenhet av frågor om unga lagöverträdare. Har den unge tidigare varit föremål för förundersökning eller utredning enligt 13 5 lagen (l964: l67) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, bör tillses att samma personer om möjligt tilldelas också den nya förundersökningen.
Första stycket skall tillämpas också i fråga om åklagarens handläggning, om det kan ske utan väsentlig olägenhet.
Y firande från socialnämnden 5 & Åklagaren skall så snart som möjligt och senast i samband med att förundersökningen avslutas ta ställning till om yttrande enligt 3 & lagen (1964: 167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare behöver inhämtas eller inte.
Om yttrande begärs, bör åklagaren vid behov ge socialnämnden upplys- ningar om hur yttrandet kan begränsas.
Bilaga 2 584 SOU 1993:35
6 5 Om socialnämnden uppdragit åt någon tjänsteman hos nämnden eller någon av ledamöterna att avge yttrande på nämndens vägnar, får yttrandet med iakttagande av föreskrifterna i socialtjänstlagen (1980: 620) om hand- läggning av ärenden avges muntligen. Om det är lämpligt, kan yttrande avges i anslutning till sådant samman-
träffande som avses i 7 €.
Meddelande av beslut om åtalsunderlåtelse 7 & Beslutas åtalsunderlåtelse skall, om hinder inte möter, beslutet med- delas vid ett personligt sammanträffande med den unge senast en vecka efter det att förundersökningen avslutats. Åklagaren bör sträva efter att den unges vårdnadshavare är närvarande vid sammanträffandet. Företrä- dare för socialnämnden bör ges tillfälle att närvara.
8 5 Vid sammanträffande enligt 7 & bör åklagaren särskilt ] . höra efter i vilken utsträckning den unge försökt gottgöra eller avhjäl' pa skada som uppkommit genom brottet. 2. förklara innebörden av beslutet om åtalsunderlåtelse och det sköl-
samhetskrav som detta är förenat med.
3, belysa vilka följderna kan bli av fortsatta lagöverträdelser. Denna förordning träder i kraft den ljuli 1988.
På regeringens vägnar
ANNA-GRETA LEIJON
Lars Eklycke (Justitiedepartementet)
SOU 1993:35 585 Bilaga 3
Utkast till verkställighetslag avseende dom på särskild tillsyn
Förslag till Lag om verkställighet av särskild tillsyn
Härigenom föreskrivs följande.
1 5 Denna lag avser verkställighet av dom på särskild tillsyn.
2 & Statens institutionsstyrelse leder och har inseende över verkställigheten av domar på särskild tillsyn.
3 & Särskilt ungdomshem är sådant hem som avses i 12 5 lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
4 5 I fråga om beräkning av den tid, varunder verkställigheten av särskild tillsyn skall pågå, skall lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. ha motsvarande tillämpning.
5 & Verkställigheten av dom på särskild tillsyn skall utformas så att den unges anpassning i samhället kan främjas och skadliga följder av frihetsbe- rövandet motverkas. I den utsträckning det kan ske utan att kravet på samhällsskydd eftersätts skall verkställigheten från början inriktas på åtgärder som förbereder den unge för tillvaron utanför det särskilda
ungdomshemmet.
6 & Verkställigheten skall planläggas och genomföras i nära samverkan med socialtjänsten. I den mån det är lämpligt skall samverkan även ske med andra samhälleliga organ. Vid planläggningen av verkställigheten skall samråd äga rum med den unge och hans närstående. Den unge skall beredas tillfälle att yttra sig om planerade åtgärder som rör honom särskilt, om inte synnerliga skäl talar däremot.
Bilaga 3 586 SOU 1993:35
7 € Verkställigheten skall påbörjas genom att den unge intas i ett särskilt ungdomshem. Statens institutionsstyrelse skall anvisa plats i ett sådant hem.
Därvid bör, om hinder inte möter, tillses att den unge placeras i det särskilda ungdomshem som ligger närmast hans bostadsort.
Vid placering av den som är under arton år skall särskilt tillses att han hålls åtskild från äldre intagna.
8 5 Den unge skall behandlas med aktning för hans människovärde. Han skall bemötas med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med vistelse på särskilt ungdomshem.
Den unge skall visa hänsyn mot personalen på ungdomshemmet och mot andra som vistas där. Han skall rätta sig efter de ordningsregler som gäller för ungdomshemmet och de anvisningar som personalen lämnar honom.
9 & Verkställigheten skall anpassas efter den unges särskilda behov och förutsättningar. Erfordras medicinsk, psykologisk eller annan behandling skall sådan beredas honom. Är den unge skolpliktig skall han beredas möjlighet att fullgöra skolplikten. Är han annars i behov av undervisning, utbildning eller yrkesträning skall sådan ordnas för honom.
Den unge är skyldig att delta i den undervisning, utbildning, yrkesträ- ning eller annan sysselsättning som anvisas honom.
10 5 Den unge får hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den begränsning i rörelsefriheten som är nödvändig för att förhindra att han avviker. Den unges rörelsefrihet får också inskränkas när det behövs av hänsyn till andra intagnas och personalens säkerhet.
11 5 Om det är nödvändigt med hänsyn till den unges egen säkerhet eller säkerheten för personalen och övriga intagna eller för att förhindra att den unge avviker eller i övrigt allvarligt åsidosätter de anvisningar för vistelsen vid ungdomshemmet som meddelats honom, får den enhet där den unge vistas hållas låst för honom.
Begränsning av rörelsefriheten enligt första stycket får pågå under högst två månader i följd. Om särskilda skäl föranleder det, får dock tiden förlängas. Rörelsefriheten får dock inte begränsas under längre tid än nödvändigt och i inget fall pågå mer än sex månader.
Beslut om sådan förlängning meddelas av Statens institutionsstyrelse efter särskild framställan från föreståndaren. Styrelsen skall ompröva beslutet varannan månad.
SOU 1993:35 587 Bilaga 3
12 5 Om det är särskilt påkallat på grund av att den dömde uppträder våldsamt eller är så påverkad av berusningsmedel att han inte kan hållas till ordningen, får han hållas avskild från de övriga vid ungdomshemmet. Han skall under den tid han hålls avskild stå under fortlöpande uppsikt. Tiden för sådan avskildhet får inte vara längre än som är oundgängligen nöd- vändigt och inte i något fall överstiga 24 timmar i följd.
13 & Bestämmelserna i 16, 17, 19 och 2055 lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga skall tillämpas även beträffande den som är intagen i ett särskilt ungdomshem efter dom på särskild tillsyn.
14 5 Den unge har rätt att i lämplig utsträckning ta emot besök och använda telefon.
15 5 Den unge skall beredas tillfälle till fysisk träning som är lämplig med hänsyn till hans ålder och hälsotillstånd. Han skall också ha möjlighet att dagligen vistas utomhus minst en timme om inte synnerligt hinder möter häremot.
16 5 Den unge skall beredas tillfälle till lämplig fritidssysselsättning. Han bör uppmuntras att ägna sig åt egna intressen som kan bidra till hans utveckling. I den utsträckning det lämpligen kan ske skall han få möjlig- heter att genom tidningar, radio och television följa vad som händer i omvärlden. Hans behov av förströelse bör tillgodoses i skälig omfattning.
17 5 Om den unge vill utöva sin religion inom ungdomshemmet skall tillfälle härtill beredas honom i den utsträckning det kan ske.
18 5 Den unge skall inställas vid domstol, om domstolen begär det. Begär annan myndighet att den unge skall inställas inför denna, prövar Statens institutionsstyrelse om det skall ske. I anslutning till inställelse varom nu är fråga får den unge placeras i allmänt häkte, om det är erforderligt. Tid för inställelse som avses i första stycket inräknas i verkställig- hetstiden. Åtalas den unge, skall han på begäran erhålla den lättnad i verkstäl- ligheten som erfordras för utförande av hans talan i målet.
19 5 Den unge får beviljas tillstånd att lämna ungdomshemmet för viss kort tid (permission) om särskild anledning härtill föreligger. För perrnissionen får
Bilaga 3 588 SOU 1993:35
ställas de villkor beträffande vistelseort, anmälningsskyldighet eller annat som är erforderligt.
20 5 När verkställigheten i ungdomshemmet har pågått i tre månader får den unge överföras till vistelse utanför ungdomshemmet. Sådant överförande
skall alltid ske när en tredjedel av den utdömda tiden återstår. Understiger den utdömda tiden sex månader får, om skäl föreligger, överföring till vistelse utanför ungdomshemmet ske redan innan tre månader förflutit.
21 & Vistelse utanför ungdomshemmet skall planeras så att den unge bereds lämplig utbildning eller arbetsanställning samt lämplig bostad. Kommer han att behöva ekonomiskt, socialt eller medicinskt stöd skall åtgärder vidtas för att tillgodose ett sådant behov.
22 5 För vistelsen utanför ungdomshemmet skall ställas de villkor som är erforderliga beträffande vistelseort, skolgång eller annan utbildning eller arbete, anmälningsskyldighet, läkarvård eller annat.
Om den unge underlåter att följa ett villkor för vistelsen utanför ungdomshemmet skall denna omedelbart avbrytas.
23 ä' Tid för vistelse utanför ungdomshemmet enligt 19 eller 20 & inräknas i verkställighetstiden, om inte särskilda skäl talar mot det.
24 5 Om tillämpning av bestämmelse i denna lag uppenbarligen kan befaras medföra men för den unges kroppsliga eller psykiska hälsa, får den jämkning göras som är påkallad för att förebygga sådant men.
25 5 Beslut enligt denna lag fattas av föreståndaren för ungdomshemmet om inte annat anges. Sådant beslut får överklagas hos länsrätten. Beslut av Statens institutionsstyrelse får överklagas hos kammarrätten.
SOU 1993:35 589 Bilaga 4
Förslag till förlikningsverksamhet i Upplands Väsby kommun.
En kort bakgrund av kommunens verksamhet. Sedan 1982 har Märsta polisdistrikt i samarbete med socialtjänsten i Upplands Väsby bedrivit en verksamhet med särskild inriktning på unga lagöverträdare. Denna verksamhet har bestått i en särskild polis (ungdomsutredare) och en socialsekreterare som tillsammans utifrån sina myndighets och kompetens områden har utrett och handlagt ärenden beträffande unga lagöverträdare. (En mer detaljerad inform. om denna verksamhet finns redovisad i bilaga 1). 1986 förstärktes arbetet med att försöka bromsa ungdomsbrotts-ligheten vad gäller skadegörelse i allmänhet och klotter i synnerhet. Denna verksamhet har vilat på tre grundstenar: attityds—förändring, tydliggöra kommunens policy vad gäller skadegörelse och att "göra rätt för sig". I och med att ungdomarna har fått göra rätt för sig, dvs klotterborttagning, har denna verksamhet till vissa delar redan fungerat som en förlikning.-, . Denna verksamhet har främst berört skador mot kommunens och Vasbynems egendom, den nu föreslagna verksamheten skall även omfatta privata målsägare.
Unga lagöverträdare. Det har under lång tid varit känt att återfallsfrekvensen till upprepad
brottslighet är mycket hög bland ungdomar, främst under 15 år. om samhället inte på ett eller annat sätt snabbt reagerat på brottsligheten. Det har även varit känt att ungdomar som tidigt begår norrnbrott av mindre eller allvarlig karraktär löper en större risk att ta ytterligare ett steg på karriärtrappan till nya och mer avancerade normbrott. Det finns forskning som tyder på att vägen in i ett narkotikamissbruk inte behöver gå via tidig alkoholkonsumtion utan mycket väl kan börja med småkriminalitet. Vissa forskare påtalar vikten av att ungdomarna får en förståelse av konsekvenserna för det brott de begått. Marvin E. Wolfgang,professor i kriminologi, Pennsylvania, säger att som tillägg till kända metoder som infomiell kontroll, skadeersättning, samhällstjänst och övervakning borde finnas medling och konfliktösningar.
Vad är förlikning? Grundmotivet bakom förlikning eller medling som ett komplement till det traditionella sanktionssytemet är att uppnå en försoning mellan parterna och att göra gärningsmannen mindre benägen att återfalla i brott. Målet är att tillrättaföra gärningsmannen och reparera den skada som åsamkas offret och detta skall ske samfällt. Genom att man låter en medlare (förlikningsman) söka försona gärningsman och brottsoffer så lyfter man tillbaka uppgiften att lösa en konflikt från den rättsvårdande myndigheten till de personer mellan vilka tvisten uppstått. [ början av sjuttiotalet startade i Ohio, USA, det första medlingsprogramet av betydelse. Därefter har liknande program startat i Kanada och England. 1981 startade man i Norge sk konfliktråd för medling i brottsmål vad gäller unga lagövertrödare och liknande verksamhet finns även i Finland. [ Sverige har vissa kommuner där ibland Solna och Hudiksvall startat förlikningsverksamhet. Socialförvaltningens Ungdomssektion och polisen från Märsta polisdistrikt har varit och besökt arbetet i Hudiksvall.
Bilaga 4 590 SOU 1993:35
Erfarenheter från Hudiksvall. Själva idén till förlikningsverksamheten väcktes när polisen och socialtjänsten 1988 stod inför problemet omfattande skadegörelse och skadegörelsebrott begågna av ungdomar i åldersgruppen 12-18 år. Målsägama för denna brottslighet var t.ex. kommunen, privatpersoner, företag och föreningar. Alla ungdomar fick konfronteras med målsägaren och även be om ursäkt vilket i praktiken innebar t.ex vid inbrott på daghem fick ungdomen konfronteras med daghemsföreståndaren. Nästa steg var att gemensamt besluta om på vilket sätt ungdomen skulle ställa tillrätta den ekonomiska skadan han orsakat. Detta var någorlunda enkelt att lösa när målsägaren var kommunen eller ett företag för då kunde ungdomen arbeta i kommunen eller på företaget. Medan när det gällde privatpersoner var problemet svårare att lösa. Vad man då gjorde var att socialtjänsten formellt utsåg en kontaktperson som var polisens ungdomsutredare. Hans uppgift var att ordna olika arbeten och den ersättning som ungdomen erhöll gick till att ersätta målsägaren. I Hudiksvall framhåller man att det viktigaste i förlikningen ärjust att ungdomen skall be brottsoffret om ursäkt. Detta möte eller konfrontation är erfarenhetsmässigt inte alltid så lätt att få till stånd. Problemet är inte att gärningsmannen nekar utan mer att brottsoffret inte önskar en uppgörelse och träff. Orsakerna till detta kan självfallet vara flera. Dels kan offret uppleva en rädsla, har inget förtroende för att gärningsmannen kan återställa skadan, har en inställning att det är den rättssvårdande myndigheten som skall "ta hand"
om ärendet etc.
Resultat i Hudiksvall. Sedan 1988 har polisen i Hudiksvall totalt handlagt 365 ungdomsårenden varav medling har tillämpas i 250 av dessa fall. De ärenden som medling inte tillämpas har gällt fall av bedrägeri och lindrigare våld. Medan det för den andra gruppen gällt stölder och skadegörelse. Endast fyra (kolla med polisen före tryckning) av de 250 har hitills återfallit i brott.
Lagstiftning.
| Lag med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) l & bereds möjlighet för åklagaren att ge den unge åtalsunderlåtelse och vid förlikning kan detta innebära att hänsyn kan tas till medling/för-likning vid åtalsprövningen. De allmänna reglerna i RB 20:7 påtalar även att hänsyn får tas till förlikning vid åtalsprövningen under förutsättning att påföljden endast kan antagas bli böter. [ lagen sägs även att en förutsättning för förlikning i ett brottmål är att den sker frivilligt från både brottsoffret och gärningsmannen. Det vill säga att valfriheten för gärningsmannen står mellan åtalsprövning och förlikning.
Sammanfattning och mrslag.
Som ett led i att ytterligare bromsa kriminalitets karriärer i kommunen bland ungdomar ter sig en förlikningsverksamhet som ett riktigt och nödvändigt steg. Denna verksamhet skall då vara en ytterligare påbyggnad av det tidigare arbetet som bedrivts från socialtjänsten, polisen och åklagaren (se skiss nedan). Alla dessa aktörer kommer ha en viktig roll i dena föreslagna förlikningsverksamhet. Det är viktigt att poängtera att det inte är något helt nytt som skall tillskapas utan snarare ett komplement till redan befintlig verksamhet.
SOU 1993:35
591
Bilaga 4
Förlikningen innebär en konfrontation (gärningsmannen möter offret och ber om ursäkt) och återställande av skadan. Ett av de primära problemen med förlikningen är att få brottsoffret att vara positiv till en sådan. Erfarenheterna visar tydligt att den person som är huvudaktör dvs sammanför gärningsman och offret måste besitta en "samhällelig" trovärdighet för att kunna fullfölja sina arbetsuppgifter. Det är troligt att det i vissa fall inte går att låta gärningsmannen återställa skadan eller utföra annat arbete hos brottsoffret varför det bör finnas till- gång till andra arbeten. Syftet är då att gärningsmannen skall genom annat arbete kunna få ersättning och därigenom återställa skada exvis självrisken vid bilstöld. Problemet i dessa fall blir då vem och hur skall ersättningen till gärningsmannen betalas ut. Ett sätt att lösa detta på är att bygga upp en fond ur vilka medel tas när gärningsmannen har utfört "återställandet". Förlikningsmannen har då här en uppgift att finna alternativa arbeten.
Utöver de resurser som idag finns med två socialsekreterare samt två ungdomsutredare vid polisen samt åklagarmyndigheten krävs en sk förlikningsman som har till uppgift att:
ombesörja förlikningen mellan brottsoffret och
gärningsmannen.
—organisera arbeten för de ungdomar som omöjligt
direkt kan återställa skadan åt offret utan istället genom annat arbete återbetala skadan.
—föl ja upp att överenskommelsen hålls. -skriva rapport till ansvarig utredare på polisen. Särskilt bör poängteras att det stora hindret vid förlikningen är att få en acceptans från offret att låta gärningsmannen 'göra rätt för sig" och erfarenhet visar att det krävs en viss personlig läggning samt livserfarenhet. Utöver denna särskilda tjänst bör en referensgrupp med representanter från socialtjänsten, polisen och åklagaren bildas. Denna skall följa arbetet och även göra de justeringar som kan visa sig nödvändiga, samt utvärdera. Sammanfattande skiss av rutiner för utredning av ungdomsbrott.
UV Kontakt med socialsekreterare eller polis då brott uppdagas.
Ungdom och föräldrar kallas polisen.
Polisen förhör ungdomen. Föräldrarna samt socialsekreterare sitter med som vittne.
Vid klotter eller liknande skadegörel- se (allmännyttig egendom) erbjuds ungdomen att ställa till rätta.
Polis och socialtjänst utreder var för sig och sänder gemensamt utredningarna till åklagaren. Om ungdomen del- tagit i klotterbontaguing meddelas detta
Kontakt med socialsekreterare eller polis då brott uppdagas.
Ungdom och föräldrarna kallas till till polisen.
Polisen förhör ungdomen. Föräldrarna samt socialsekreterare sitter med som vittne.
Vid klotter eller liknande skadegörel- se (allmännyttig egendom) erbjuds ungdomen att ställa till rätta.
Polis och socialtjänst utreder var för
sig och sänder gemensamt utredningarna till åklagaren. Om ungdomen del— tagit i klotterborttagning meddelas
detta.
Bilaga 4 592 SOU 1993:35
Vid annan skadegörelse, tillgrepp av fortskaffningsmedel och stöld bedöms om förlikning skall ske.
Om förlikning, tas kontakt med förlik— ningsman och ungdom, föräldrarna med- delas att denna möjlighet finns.
Om samtycke från föräldrar och ungdom kontaktar förlikningsmannen brottsoffret i syfte att få en förlikning till stånd.
Förlikningsmannen avger rapport till utredaren på polisen som bifogar denna med utredningen som sänds till åklag.
Äklagama tar ställning till om Åklagaren tar ställning till om åtal skall väckas eller ej. åtal skall väckas eller ej.
Dokumentation och utvärdering. En viktig del i försöksprojektet är att dokumentera och utvärdera verksamheten för att därigenom kunna bedöma värdet av modellen som förebild för andra kommuner. Dessutom är den kontinuerliga dokumentationen och utvärderingen av värde vad gäller justeringar under projekttiden. Dokumentationen skall vara fortlöpande under hela projektiden och utvärderingen kommer ske med hjälp av intervjuer och registeruppföljning. Eftersom frågan om återfall i ny brottslighet är av stort värde kommer uppfaljningstiden vara längre än försöksperioden.
Projekttidens längd.
Projekt av denna typ är vanligen treåriga. I detta fall tror vi inte det är nödvändigt utan redan efter två år skall effekter av verskamheten kunna avläsas för att göra en bedömning om verksamheten skall permanentas. Självfallet skall det efter första hälften av försöksperioden (ett år) avlämnas (en rapport som skall bilda underlag om det finns anledning att fullfölja arbetet pröjekttiden ut. Tidsplaneringen är att det tar 3-5 månader att implementera verksamheten (utbildning och information) innan den kan anses vara i full aktivitet. Bedömningen är den att ett år (12 månader) är en minirnitid för verksamheten för att kunna göra en utvärdering. Detta innebär att redan efter lS-l7 månader skall det finnas tillräckligt underlag för att göra en bedömnimg av verksamheten.
SOU 1993:35 593 Bilaga 4
Ekonomisk kalkyl.
År l: Lön, förlikningsman inkl soc. omkostnader. 360 OOOkr Resor 10 OOOkr Utbildning och material (av medaktörer i kommunen) 40 000kr Dokumentation och utvärdering 50 000kr Ovriga omkostnader 10 000kr Summa 470 000kr År 2: Lön 370 000kr Resor 10 OOOkr Utbildning 10 000kr Dokumentation och utvärdering 50 000kr Ovriga omkostnader 5 000kr
Summ 445 OOOkr
Bilaga 4 594 SOU 1993 :35
illum Duomo! (Moon; nu nu
900905
POLISENS UNGDOMSENHET I MÄRSTA POLISDISTRIKT
Märsta polisditrikt består av två kommuner, Sigtuna kommun med ca 30 000 invånare och Upplands Väsby med ca 35 000 invånare. I distriktet diarie— fördes under 1989 mellan 7 och 8 000 anmälningar. Ca 3003uppklarades sasom ungdomsbrott. De misstänkta var till antalet ca 200, vilket betyder att ett fåtal begått många brott och de flesta endast ett eller enstaka brott.
Hösten 1982 bildade polisen i Märsta en ungdomsenhet efter modell från Västerås, anpassad till lokala förhållanden. En krininalinspektör har därefter handlagt ungdomaärenden i Sigtuna kommun och varit placerad på. centralorten, Märsta polisstation. Motsvarande har en kriminalinspektör varit placerad vid arbetsgruppen, Upplands Väsby polisstation.
SIGTUNA KOWUN
Till en början hade socialförvaltningen.i Sigtuna utsett särskilda tjänste- män att närvarå vid polisens förhör med ungdomare Senare har det dock blivit så att aktuell ungdoms handläggare närvarit: Socialförvaltningen strävar dock efter att kunna utse särskilda ungdomssekreterare.
UPPLANDS VÄSBY KOMMUN
På samma sätt har socialförvaltningen i Upplands Väsby utsett socialsekre— terare att handlägga dessa ärenden i samarbete med polisen. Socialförvalt, ningen har senare även bildat en ungdomssektion.
I båda kommunerna strävar polis-och socialförvaltning efter att ungdomarna i största möjliga mån skall göra rätt för sig.
UPPLANDS VÄSBY KOMMUN
1 Upplands Väsby startades hösten 1986 ett projekt som kallas Håll Väsby Helt. Kommunen och bostadsföretaget Väsbyhem tillsatte medel så ett en tjänsteman kunde anställas för information mot skadegörelse i skolor: Även polisen deltog i detta arbete. Ungdomar som orsakat skada för kommunen eller.bostadsföretag förmåddes att delta i arbete med att i första hand sanera klotter i-kommunen. Arbetet bedrevs under ledning av Håll Väsby Hans anställde.
SIGTUNA KOMMUN
Hösten 1989 införde Sigtuna kommuns skolförvaltning rutiner för hur ungdomar skall ersätta skador de orsakat kommunens egendom. Arbete för ungdomarna har beretts inom skola, Fritid och parkf—örvaltning.
SOU 1993:35 595 Bilaga 4
Även hos bostadföretaget Sigtunahem har ungdomar fått göra rätt för sig genom eget arbete.
I båda kommunerna har en betydande minskning av skadegörelsebrott noterats.
SUMMARISK'PRESENTATION AV HANDLÄGGNINGSRUTINERNA
1. Anmälan upprättas efter att brott uppdagats eller anmälts.
2. Anmälningar där gärningsmannen är känd ooh under 18 år, eller détafinns qpögiftermattranta detta, överlämnas till ungdoms- utredaren.
3. Ungdomsutredaren utreder brottet och överenskommer med social— sekreteraren om tid för förhör.
4. Den unge, 12—18 år, och dennes förälder kallas till förhör. Vid förhöret närvarar socialsekreteraren och föräldern som förhörs— vittnen.
5. Efter förhöret gör socialsekreteraren en social utredning till— sammans med den unge och dennes förälder, men utan polismannens närvaro. Socialsekreteraren avslutar handläggningen, eller forte sätter senare inom socialförvaltningen.
6. Om den ungenär straffmyndig överlämnas förundersökningen till åklagare. Socialsekreteraren bifogar därvid en tjänsteskrivelse. Den ersätter det tidigare oftsaa; använda yttrandetioch är normalt tillräckligt för åklagaren att bedöma om åtalsunderlåtelse skall ske eller ej.
FÖRDELAR'MED DENNA HANDLÄGGNINGSRUTIN — jämfört med tidigare då ärenden handlades vid respetive utredningsrotel av skilda handläggare och social— förvaltningen underrättades i efterhand.
Specialiseringen har inneburit att handläggare vid socialförvaltningr' och polis lagt ner mer arbete och engagemang i arbetsuppgifterna än vad tidigare varit fallet, då dessa ärenden hos den enskilde handläggaren kommit bland dem med låg prioritet.
Sammanlagt kortare handläggningsrutiner eftersom socialförvaltning och polis startar handläggningen samtidigt och åklagare kan avsluta ärendet när det kommer till myndigheten.
Genom rutin och erfarenhet skapas en gemensam syn myndigheter emellan. Även föräldrar, anställda inom skola och andra, påverkas att dela denna syn.
NACKDELAR
På grund av att så få personer vid polis och socialförvaltning handlägger dessa frågor blir förfarandet sårbart, t ex vid sjukdom och överbelastning.
Bilaga 4 596 SOU 1993 :35
Det blir tungmbt på grund av att så många skall vara med vid för— hörstillfällena. Förfarandet kräver lång FramtTmhållning.
Då någon frihetsberövats, eller vid andra tillfällen då Förhör måste hållas omedelbart, fungerar i regel inte rutinerna.
PEDAGOGIK
Såväl ungdomsutredare som socialsekre ".a-are sträva: efter att ungdomar skall mötas av en gemensam syn, klara normer och klar moral. Vid för- hören lägga därför mycket enén'gi-på att få den unge att erkänna vad han ellar hon gjort, samt att förstå vax—$: man inte. skall göra så. Att stå:"ifömVach'fcnarmgn'öx—tåårténifiänutsäthxing till att kunna ta avstånd Från klandervärda-handlingar.
Leif Lundqvist Ritva Krokbäck
Statens offentliga utredningar 1993
Kronologisk förteckning
l. Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. UD 2. Kursplaner för grundskolan. U. 3. Ersättning för kvalitet och effektivitet. — Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. U. 4. Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. [15. 5. Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofar» maka. S. 6. Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduk- tion. Jo. 7. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Ku. 8. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. 9. Postlag. K. 10. En ny datalag. Ju. l ]. Socialförsäkringsregister. S. 12. Vårdhögskolor — kvalitet — utveckling — huvudmannaskap. U. 13. Ökad konkurrens påjärnvägen. K. 14. EG och våra grundlagar. Ju. 15. Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. N. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi— kommissionens förslag. Fi. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi— kommissionens förslag. Bilagor. Fi. l7. Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. Ku. 18. Acceptans Tolerans Delaktighet. M. 19. Kommunerna och miljöarbetet. M. 20. Riksbanken och prisstabiliteten. Fi. Zl . Ökat personval. Ju. 22. Vad är ett statsråds arbete värt? Fi. 23. Kunskapens krona. U. 24. Utlänningslagen— en partiell översyn. Ku. 25. Sociala åtgärder för jordbrukare. lo. 26. Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. Ju. 27. Miljöbalk. Del 1 och 2. M. 28. Bankstödsnämnden. Fi. 29. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. Fi. 30. Rätten till bistånd inom socialtjänsten. S. 3 l. Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. S. 32. Ny anställningsskyddslag. A. 33. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. Jo. 34. Förarprövare. K. 35. Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. Ju.
___—___—
Statens offentliga utredningar 1993
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
En ny datalag. [10] EG och våra grundlagar. [14] Ökat personval. [211 Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. [26] Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. [35]
Utrikesdepartementet Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. [1]
Socialdepartementet
Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. [4] Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofarmaka. [51 Socialförsäkringsregister. [11] Rätten till bistånd inom socialtjänsten. [30] Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. [31]
Kommunikationsdepartementet Postlag. [9]
Ökad konkurrens på järnvägen. [13] Förarprövare. [34]
Finansdepartementet
Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi— kommisionens förslag. [16] Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi— kommisionens förslag. Bilagor. [16] Riksbanken och prisstabiliteten. [20] Vad är ett statsråds arbete vän? [22] Bankstödsnämnden. [28] Fonsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. [29]
Utbildningsdepartementet
Kursplaner för grundskolan. [2] Ersättning för kvalitet och effektivitet.
— Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. [3] Vårdhögskolor — kvalitet — utveckling — huvudmannaskap. [12] Kunskapens krona. [23]
Jordbruksdepartementet Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion.
[6] Sociala åtgärder för jordbrukare. [25] Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. [33]
Arbetsmarknadsdepartementet Ny anställningsskyddslag. [32]
Kulturdepartementet
Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. [7] Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. [171 Utlänningslagen— en partiell översyn. [24]
Näringsdepartementet
Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. [15]
Miljö- och naturresursdepartementet
Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna och miljöarbetet. [19] Miljöbalk. Del 1 och 2. [27]
