Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en samlad översyn av de processuella regler som gäller för olika förmåner inom socialförsäkringen. I översynen skall ingå en kartläggning av tillämpningen av nuvarande bestämmelser. Utredaren skall i den mån det visar sig lämpligt redovisa förslag till förändringar, som bör ha inriktningen att enhetliga processuella regler så långt som möjligt skall gälla för hela det område där en allmän försäkringskassa är beslutande organ.

Den särskilde utredaren skall även se över Riksförsäkringsverkets roll enligt 20 kap. 12 § lagen (1962:381) om allmän försäkring och därtill anknytande bestämmelser i andra författningar samt, i förekommande fall, lämna förslag till förändringar.

Vidare skall utredaren kartlägga rutinerna för beslut som fattas genom automatisk databehandling inom socialförsäkringsområdet. I detta sammanhang skall utredaren bland annat överväga hur beslutskompetensen bör fördelas mellan den myndighet som tillhandahåller datastödet och den myndighet som anses vara beslutsfattande samt i vad mån hanteringen av beslut genom automatisk databehandling i större utsträckning än i dag bör regleras i lag.

Utredaren skall utforma författningsförslag med de ändringar i lagar och förordningar som utredaren anser vara påkallade av uppdraget.

Uppdraget skall vara avslutat senast den 1 oktober 1999.

Bakgrund

Förmåner inom socialförsäkringsområdet utges i dag med stöd av en rad olika författningar. Det processuella förfarandet regleras på olika sätt. I lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) finns bestämmelser om bl.a. ändring, omprövning samt överklagande av beslut, vilka skall tillämpas på beslut enligt den lagen. I åtskilliga andra författningar finns bestämmelser som hänvisar till den processuella ordningen i AFL. Andra författningar har särskilda processuella bestämmelser. Riksdagen har vidare antagit lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension som i huvudsak träder i kraft den 1 januari 1999 och lagen (1998:702) om garantipension (prop. 1997/98:151 och 1997/98:152, bet. 1997/98:SfU 1997/98:13 och SfU 14, rskr. 1997/98:315 och 320). Dessa lagar ersätter det nuvarande ATP-systemet för ålderspension samt grundskyddet i form av folkpension, pensionstillskott och särskilt grundavdrag. De innehåller processuella regler som inte helt överensstämmer med de bestämmelser som finns i lagen om allmän försäkring. Härutöver finns processuella regler i förvaltningslagen (1986: 223).

Omprövning

Beslut av en allmän försäkringskassa som har fattats av en tjänsteman i ett ärende enligt lagen om allmän försäkring skall med vissa undantag omprövas om en enskild som beslutet angår begär det. Riksförsäkringsverket kan inte begära omprövning utan endast överklaga beslut. Vid en omprövning får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel. En begäran om omprövning skall ha kommit in till allmän försäkringskassa inom två månader från den dag då den enskilde fick del av beslutet. Om en enskild begär att ett beslut som har fattats av en tjänsteman skall omprövas, skall en annan tjänsteman än den som har fattat det ursprungliga beslutet göra detta. Ett beslut av en allmän försäkringskassa som har fattats av en socialförsäkringsnämnd skall inte omprövas av kassan. Ett sådant beslut får endast överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

De processuella regler som skall gälla för omprövning av beslut om inkomstgrundad ålderspension och garantipension avviker till viss del från motsvarande bestämmelser i lagen om allmän försäkring. Bakgrunden till detta är bland annat att denna typ av ärenden handläggs av såväl skattemyndighet och Premiepensionsmyndigheten som av den allmänna försäkringskassan. En anpassning av regelverket till de processuella regler som gäller för taxeringsprocessen har därför gjorts för denna typ av ärenden.

Ett beslut kan alltså omprövas om den enskilde som beslutet avser begär det eller om det finns andra skäl. Även skattemyndighet, Premiepensionsmyndigheten eller en allmän försäkringskassa kan således på eget initiativ ompröva sina beslut.

Emellertid kan i normalfallet endast beslut om pensionsrätt, pensionspoäng och vårdår omprövas såväl till den enskildes fördel som till den enskildes nackdel. Övriga beslut kan endast omprövas till den enskildes fördel. Riksförsäkringsverket kan inte begära omprövning. Om en enskild begär omprövning av ett beslut som avser pensionsrätt, pensionspoäng och vårdår skall en sådan begäran ha kommit in till allmän försäkringskassa senast inom ett år efter det fastställelseår beslutet avser, dvs. senast inom två år efter intjänandeåret. När det gäller övriga beslut skall en sådan begäran ha kommit in inom två månader från det att den enskilde fick del av eller annars fick kännedom om beslutet. Om ett beslut har blivit oriktigt på grund av att han eller hon har lämnat oriktiga uppgifter eller liknande gäller särskilda bestämmelser. Den enskilde skall få tillfälle att yttra sig innan den allmänna försäkringskassan eller myndigheten fattar beslut efter omprövning.

Ändring

Enligt bestämmelser i 20 kap. 10 a § AFL skall den allmänna försäkringskassan i vissa situationer ändra ett beslut i ett ärende om försäkring, som har fattats av försäkringskassan men inte har prövats av domstol. Ändring skall ske om beslutet på grund av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller uppenbar oriktighet eller om beslutet har blivit oriktigt på grund av att det har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag. Vidare skall ett beslut ändras om det har blivit felaktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning eller annan liknande orsak. Bestämmelsen i 20 kap. 10 a § har emellertid i praktiken kommit att tillämpas på ett sätt som inte helt överensstämmer med lagtextens lydelse. En fråga om ändring skall som regel tas upp inom två år från det att beslutet meddelades.

Enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension respektive lagen om garantipension skall ändring av ett beräkningsunderlag för ett beslut enligt dessa lagar medföra att beslutet ändras. När det gäller den inkomstgrundade ålderspensionen skall ändring dock ske endast om ändringen av den pensionsgrundande inkomsten eller pensionsgrundande belopp till följd av ändringen av beräkningsunderlaget skulle uppgå till 1 000 kr eller mer.

När det gäller rättelse av skrivfel m.m. finns vidare bestämmelser i förvaltningslagen.

Överklagande

Beslut av allmän försäkringskassa eller Riksförsäkringsverket i ett ärende om försäkring enligt AFL får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Överklagande kan ske av enskild som beslutet angår eller av Riksförsäkringsverket. Ett beslut som har fattats av en tjänsteman får dock inte överklagas av en enskild innan det har omprövats. För en prövning av överklagande av länsrätts beslut krävs att kammarrätten meddelar prövningstillstånd. Vid prövning av ett överklagande skall nämndemän ingå i kammarrätt om nämndemän har ingått i länsrätt. Ett överklagande skall vara inkommet inom två månader från den dag då klaganden fick del av beslutet eller, om det är Riksförsäkringsverket eller allmän försäkringskassa som har överklagat, inom två månader från den dag då beslutet meddelades.

Beslut enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol av den enskilde som beslutet avser och av Riksförsäkringsverket. En enskild kan dock överklaga endast under förutsättning att beslutet först har omprövats. Överklagande från en enskild skall ha kommit in inom två månader från det att denne fick del av beslutet om omprövning. Riksförsäkringsverket får överklaga beslut om fastställande av pensionsrätt m.m. inom ett år efter fastställelseåret samt övriga beslut inom två månader från det att beslutet meddelades. I lagen finns ingen begränsning av rätten att överklaga vissa avvisningsbeslut. Beslut av allmän förvaltningsdomstol får överklagas av den enskilde inom två månader från det att denne fick del av beslutet och av Riksförsäkringsverket, eller i vissa fall den som meddelade beslutet, inom samma tid från det att beslutet meddelades. Bestämmelserna om tvåpartsprocess i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall inte gälla för mål om pensionsrätt m.m.

Behov av en översyn

Som framgår av beskrivningen ovan gäller i vissa avseenden olika processuella regler enligt AFL och enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension respektive lagen om garantipension. Även beträffande vissa andra ärendetyper, som handläggs av de allmänna försäkringskassorna, finns särskilda processuella bestämmelser. Det kan visserligen finnas behov av processuella särregler för vissa typer av ärenden eller beslut. Med den nu beskrivna ordningen kommer emellertid de allmänna försäkringskassorna att i stor utsträckning behöva tillämpa olika processuella regler beroende på vilken typ av ärende beslutet avser. Med hänsyn till att olika förutsättningar och tidsfrister gäller för olika typer av beslut finns det en risk för att enskilda på grund av reglernas komplexitet drabbas av rättsförluster. Mot bakgrund av detta finns ett behov av en översyn av regelverket med inriktningen att gemensamma bestämmelser i största möjliga utsträckning skall gälla. En översyn av de processuella reglerna inom socialförsäkringsområdet är även motiverad av andra orsaker. Tillämpningen av nuvarande regler i 20 kap. 10 a § AFL har exempelvis kommit att bli mer vidsträckt än vad som följer av lagtextens lydelse, vilket i sig motiverar att en översyn sker. Det kan även finnas anledning att se över regelverket mot bakgrund av den översyn av förvaltningsprocessen som har pågått och för närvarande pågår inom Justitiedepartementet.

Justitieombudsmannen har i ett initiativärende (dnr 1747-1998, beslut den 11 juni 1998) aktualiserat frågan om vid vilken tidpunkt en socialförsäkringsnämnd i en allmän försäkringskassa senast kan ändra ett för en enskild gynnande beslut utan att tillämpa reglerna i 20 kap. 10 § a AFL. I ärendet konstateras det att Justitieombudsmannen och Riksförsäkringsverket har olika uppfattning i ovannämnda fråga. Justitieombudsmannen framhåller även att det råder en viss oklarhet om när ett beslut från en allmän försäkringskassa skall anses meddelat samt att frågan om senaste tidpunkt för "formlös" ändring av en försäkringskassas gynnande beslut även kan påverka innehållet i andra bestämmelser i AFL. Justitieombudsmannen har väckt frågan om en översyn av gällande regler i detta avseende.

I samband med remissbehandlingen av lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension framförde Riksförsäkringsverket att verket borde undantas från kravet på prövningstillstånd till kammarrätten. Regeringen uttalade då att frågan huruvida Riksförsäkringsverket skall undantas från kravet på prövningstillstånd bör behandlas enhetligt för hela socialförsäkringsområdet i samband med en översyn av de processuella bestämmelserna i AFL (prop. 1997/98:151 s. 503–504). Emellertid har Justitiedepartementet för avsikt att utvärdera reformen om krav på prövningstillstånd i kammarrätt. Regeringen anser att i samband med denna utvärdering bör även frågan om Riksförsäkringsverket fortsatt skall omfattas av kravet på prövningstillstånd i kammarrätt behandlas.

Riksförsäkringsverkets roll

Riksförsäkringsverket har som central förvaltningsmyndighet ansvar för att under regeringen svara för kompletterande normgivning genom att besluta om föreskrifter efter givna bemyndiganden i lag eller förordning. Riksförsäkringsverket ger även ut allmänna råd med rekommendationer. Härutöver har Riksförsäkringsverket till uppgift att utöva tillsyn över de allmänna försäkringskassornas verksamhet. Verket kan även, i syfte att verka för en vägledande praxis samt en enhetlig och rättvis rättstillämpning, överklaga beslut som har meddelats av en allmän försäkringskassa eller allmän förvaltningsdomstol. Dessutom för Riksförsäkringsverket det allmännas talan i Regeringsrätten samt kan ta över försäkringskassans uppgift att företräda statens intressen i länsrätt och kammarrätt.

Riksförsäkringsverkets roll är således mycket komplex och verket har i vissa avseenden dubbla roller. Särskilt framträdande är detta vad gäller verkets roll enligt 20 kap. 12 § AFL att dels genom normgivning och annan verksamhet verka för att bestämmelserna tillämpas likformigt och rättvist, dels föra det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol.

Beslut genom automatisk databehandling

Enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension skall beslut om pensionsgrundande belopp, vårdår, pensionsrätt, pensionspoäng och pension få fattas genom automatisk databehandling. Eftersom de allmänna försäkringskassorna inte har tillgång till det datastöd som krävs för en så omfattande beslutshantering som det är fråga om här skall beslutet fattas av Riksförsäkringsverket för de allmänna försäkringskassornas räkning. Även Premiepensionsmyndigheten får rätt att fatta de beslut om premiepension och om hanteringen av premiepensionsmedel som ankommer på myndigheten genom automatisk databehandling. Vidare har de nuvarande reglerna om automatisk databehandling av beslut om pensionsgrundande inkomst förts över till lagen om inkomstgrundad ålderspension.

Vissa typer av ärenden, som kräver en omfattande beslutshantering, måste av administrativa skäl hanteras genom automatisk databehandling. De centrala registren förs av Riksförsäkringsverket. Mot denna bakgrund har handläggningen av beslut som fattas genom automatisk databehandling givit upphov till en rad frågor om fördelningen av beslutskompetens mellan de allmänna försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket. Lagrådet förordade i sitt yttrande över förslaget till lag om inkomstgrundad ålderspension att den där föreslagna ordningen - att Riksförsäkringsverket fattar beslut för de allmänna försäkringskassornas räkning - skulle utgå, eftersom det enligt Lagrådet inte får råda någon tvekan eller oklarhet om vem som är beslutsfattare. Med hänsyn till å ena sidan ADB-stödets utformning och å andra sidan att det knappast kan komma i fråga att Riksförsäkringsverket dels fattar respektive omprövar beslut i enskilda ärenden, dels utövar tillsyn över samma verksamhet vidhöll regeringen dock sitt förslag.

Det finns emellertid anledning att närmare överväga hur beslutskompetensen mellan Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna skall fördelas i den ovan beskrivna och liknande situationer när beslut fattas med stöd av automatisk databehandling på grund av ett underlag som antingen delvis eller inte alls kommer från de allmänna försäkringskassorna. Det bör härvid understrykas vikten av att det är försäkringskassan som är beslutsfattare i första instans. Dessa frågor bör lämpligen behandlas i samband med att Riksförsäkringsverkets roll enligt 20 kap. 12 § AFL ses över.

Beslut genom automatisk databehandling förekommer på socialförsäkringsområdet även i andra sammanhang än när det gäller beslut inom ramen för det reformerade ålderspensionssystemet. Emellertid är denna handläggning inte reglerad i lag eller annan författning. Det får inte råda oklarhet om vem som fattar beslut i ett enskilt ärende. Som anges i prop. 1997/98:41 Socialförsäkringens administration, m.m. (bet. 1997/98:SfU8) är det också viktigt att verksamhetsutvecklingen sätts i förgrunden och att formerna förbättras för att åstadkomma ett IT-stöd som effektiviserar socialförsäkringsadministrationens ärendehandläggning och ledning, uppföljning och utvärdering av verksamheten, något som skulle innebära ökade möjligheter att uppfylla de försäkrades servicekrav. Utredaren bör utöver frågorna om beslutskompetens m.m. därför även överväga om handläggningen i större omfattning än för närvarande skall lagregleras.

Uppdraget

En särskild utredare skall göra en samlad översyn av de processuella regler som gäller för olika förmåner inom socialförsäkringen. Uppdraget innefattar en kartläggning av de nuvarande reglernas tillämpning. Utredaren skall, mot bakgrund av den gjorda kartläggningen av bestämmelsernas tillämpning, överväga förändringar i det nu gällande regelverket samt om det befinns lämpligt redovisa förslag till sådana förändringar. Utredarens förslag skall vidare ha inriktningen att enhetliga processuella regler i största möjliga utsträckning bör gälla inom socialförsäkringsområdet.

Översynen skall även göras mot bakgrund av den av Justitieombudsmannen väckta frågan samt därmed sammanhängande frågeställningar. Utredaren är även i övrigt oförhindrad att, om det anses påkallat, komma med förslag till förändringar av processen inom socialförsäkringsområdet eller därtill anknytande frågor.

Utredaren skall vidare se över Riksförsäkringsverkets roll enligt 20 kap. 12 § lagen (1962:381) om allmän försäkring samt redovisa eventuella förslag till förändringar.

Härutöver skall utredaren göra en översyn av möjligheterna att inom socialförsäkringens område fatta beslut genom automatisk databehandling. Utredaren skall särskilt överväga frågan om beslutskompetensens fördelning mellan Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna samt i den mån det befinns lämpligt lämna förslag till lagreglering av ett sådant handläggningsförfarande.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredningar om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 oktober 1999.