Beslut vid regeringssammanträde den 17 september 1998

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utvärdera resegarantisystemet och analysera om systemet bör ändras och, om så är fallet, lämna förslag till ny lagstiftning på området. Systemet bör vara enkelt att administrera, konkurrensneutralt och ge konsumenterna en hög skyddsnivå samtidigt som kostnaderna för reseföretagen inte blir alltför höga. Även försäkringslösningar bör övervägas. I uppdraget ingår att analysera Resegarantinämndens roll och uppgifter.

Utredaren skall vidare analysera vissa särskilda frågor som rör tillämpningen av resegarantilagen, såsom lagens territoriella tillämpning, vilka kostnader som skall anses ersättningsgilla, gränsdragningen mellan återförsäljare och arrangör av paketresor, frågan om Resegarantinämndens beslut bör kunna överklagas samt frågan om Kammarkollegiets beslut enligt resegarantilagen bör kunna bli föremål för domstolsprövning.

Bakgrund

Tidigare och gällande lagstiftning

År 1967 stiftades den första lagen till skydd för konsumenter på sällskapsreseområdet, lagen (1967:203) om ställande av säkerhet vid sällskapsresa till utlandet, som syftade till att ge resenärerna ett socialt betingat minimiskydd om resan inte kunde genomföras enligt avtalet. Som villkor för rätten att utöva reseverksamhet uppställde lagen ett krav på att ekonomisk säkerhet ställdes för verksamheten. Lagen ersattes den 1 juli 1972 av resegarantilagen (1972:204). Enligt resegarantilagen, i sin ursprungliga lydelse, krävdes att den som yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte anordnade sällskapsresa till något annat land än Danmark, Finland, Island, Norge eller Sverige, skulle ställa säkerhet hos Kommerskollegium innan resan marknadsfördes. Också den som yrkesmässigt tillhandahöll eller på annat sätt förmedlade resor av sådant slag som anordnats av någon annan skulle ställa säkerhet hos kollegiet.

Den 1 juli 1993 trädde en större ändring av resegarantilagen i kraft (SFS 1992:1673). Ändringen föranleddes av Sveriges åtagande att genomföra EG:s direktiv på paketreseområdet i svensk lagstiftning (rådets direktiv 90/314/EEG av den 13 juni 1990 om paketresor, semesterpaket och andra paketarrangemang ). De nya reglerna innebar att man inte längre gjorde skillnad på resor inom och utom Norden. Vidare ersattes begreppet sällskapsresa av begreppet paketresa, vilket medförde att helt nya kategorier av arrangemang kom att omfattas av resegarantilagen. Vad som avses med paketresa finns definierat i lagen (1992:1672) om paketresor.

Det nuvarande skyddet för resenärerna är anordnat på så sätt att varje reseföretag skall ställa en säkerhet innan paketresorna marknadsförs. Säkerheten skall vid varje tillfälle motsvara företagens ekonomiska åtagande gentemot resenärerna. Den skall som regel bestå av en betalningsutfästelse utfärdad av en bank eller ett försäkringsföretag, vilken fullgörs vid anfordran. Beloppet skall uppgå till minst 200 000 kronor för arrangörer och för återförsäljare av paketresor som anordnas utomlands. För återförsäljare av paketresor som anordnas i Sverige skall beloppet vara minst 50 000 kronor. En garanti som ställts av ett reseföretag täcker endast företagets egna åtaganden. De ställda garantierna skall med nuvarande system räcka till att ekonomiskt skydda samtliga resenärer. Fr.o.m. den 1 juli 1994 är det inte längre Kommerskollegium utan Kammarkollegiet som fattar beslut om vilka företag som skall ställa säkerhet och hur stora säkerheterna skall vara. En särskild nämnd, Resegarantinämnden, prövar frågan om säkerheten får tas i anspråk. Kammarkollegiets beslut om ställande av säkerhet kan överklagas till regeringen. Resegarantinämndens beslut får enligt resegarantilagen inte överklagas.

Tidigare erfarenheter av garantisystemet

Principen att varje företag svarar för sina egna åtaganden ställer stora krav på företagets vilja och förmåga att budgetera för framtida resor, att lämna fullständiga uppgifter om sin verksamhet för beräkning av det ekonomiska åtagandet gentemot resenärerna och att ställa beslutade säkerheter. Vidare ställs stora krav på tillsynsmyndigheten i fråga om beräkningen av den säkerhet företagen skall ställa samt på snabbhet och effektivitet i handläggning och tillsyn.

Resegarantilagen utsattes tidigt för kritik i olika sammanhang. Kritiken från resebranschens sida har främst rört kostnaderna för att ställa säkerhet och det kapital som måste bindas för att bankerna skall utfärda erforderliga säkerheter. Vidare har det framförts att systemet är krångligt och oflexibelt. Från myndighetshåll har man framhållit svårigheterna att administrera systemet, att ge resenärerna ett fullgott skydd samt den tid det i vissa fall har tagit innan ersättning har kunnat betalas ut till resenärerna.

Tidigare utredningsarbete

År 1977 tillsattes en utredning med uppgift att se över resegarantilagen. Bakgrunden var den kritik som garantisystemet hade utsatts för, bl.a. att systemet var ekonomiskt betungande för reseföretagen. I sitt betänkande, Ny resegarantilag (Ds H 1980:7), föreslog utredningen (Resegarantilagutredningen) ändrade former för ställande av säkerhet. För att minska de totala säkerheterna och därmed kostnaderna för systemet föreslog Resegarantilagutredningen ett garantisystem med säkerheter i form av dels en individuell del för varje företag, dels en kollektiv del. Enligt förslaget skulle den individuella säkerheten för researrangörer av resor som anordnas i Sverige och för reseagenter för utomlands arrangerade resor uppgå till högst 40 procent av de säkerheter som dittills hade gällt och beräknas mer schablonmässigt. För den kollektiva delen föreslogs att en statlig fond skulle inrättas som skulle finansieras med avgifter från reseföretagen. De statliga fondmedlen skulle användas i de fall en individuell säkerhet inte räckte till. Om även fondmedlen visade sig vara otillräckliga skulle statsmedel skjutas till. Sådana av staten förskotterade medel skulle återbetalas så snart medel fanns tillgängliga i fonden.

Resegarantilagutredningens förslag om ändringar i garantisystemets uppbyggnad genomfördes inte. Regeringen ansåg inte att det var lämpligt med ett system där staten ytterst skulle kunna tvingas till ekonomiska insatser. Vidare ansåg man från både principiella och praktiska utgångspunkter att det inte var lämpligt att vid sidan av ett system med individuella säkerheter bygga ut administrationen med en ny statlig fond (prop. 1984/85:214).

År 1993 tillsattes inom dåvarande Civildepartementet en arbetsgrupp med uppgift att se över resegarantilagen. I uppdraget ingick att lägga fram ett förslag till garantisystem som skulle vara enkelt att administrera, konkurrensneutralt och ge konsumenterna en hög skyddsnivå till låga kostnader. Uppdraget redovisades i promemorian Nya former för resegarantier (Ds 1994:109). Som alternativ till det gällande systemet diskuterade arbetsgruppen en kombination av individuell och gemensam säkerhet i form av en fond samt olika typer av försäkringar. Vidare diskuterades en uppmjukning av garantisystemet så att garantier skulle kunna ställas på flera olika sätt. Arbetsgruppen ansåg att inte något av de garantisystem som undersöktes uppfyllde de krav som ställts. En kombination av individuell och gemensam säkerhet i form av en fond var den lösning som arbetsgruppen ansåg bäst fylla kraven. Förslaget innebar att en individuell säkerhet skulle ställas med 100 000 kronor av alla arrangörer av paketresor och återförsäljare av utländska arrangörers paketresor. Vidare skulle arrangörer och återförsäljare till en gemensam fond betala in ett belopp per resa. Fondmedlen skulle enligt förslaget tas i anspråk endast om den individuella säkerheten inte räckte till. Om inte heller dessa medel var tillräckliga för aktuella ersättningsanspråk föreslogs att ett statsgaranterat lån skulle tas upp. Lånet skulle återbetalas med de medel som senare flöt in i fonden.

Mot bakgrund av de synpunkter som framkom vid remissbehandlingen av arbetsgruppens promemoria gjordes inom Civildepartementet en bearbetning och komplettering av förslaget. Det nya förslaget innebar dels att det skulle ställas en individuell säkerhet motsvarande den grundsäkerhet som fanns enligt gällande system, dels att en gemensam säkerhet skulle byggas upp genom avgifter från arrangörer och återförsäljare beräknad på den tilläggssäkerhet som fastställdes enligt gällande system.

Förslaget ledde inte till någon ändring av garantisystemet. Som skäl angav regeringen bl.a. följande. "Erfarenheterna av det nuvarande garantisystemet är från konsumentsynpunkt i huvudsak goda. En viss osäkerhet ligger dock i att konsumentskyddet i viss utsträckning styrs av enskilda reseföretags vilja och förmåga att ställa säkerhet. Från denna utgångspunkt skulle en gemensamt uppbyggd säkerhet i form av en fond eller liknande vara till fördel för resenärerna genom att den innebär en mer betryggande säkerhet. Förslaget om en sådan fondlösning har emellertid kritiserats från andra aspekter.

Det har bl.a. hävdats att det tar alltför lång tid att bygga upp en betryggande fond. Det har också framhållits som en nackdel att avgifter till säkerheten skall betalas in i efterskott i stället för att säkerheten beräknas på förhand. Det modifierade garantisystem som utarbetats under ärendets beredning sägs visserligen innebära en del förbättringar jämfört med fondlösningen men en del av kritiken kvarstår.

Vid en avvägning av de synpunkter som framkommit i detta lagstiftningsärende har regeringen stannat för att inte nu föreslå någon ändring av garantisystemet. Inom resebranschen sker emellertid en ständig utveckling och förändring och skiftningarna kan komma mycket snabbt. Det är t.ex. inte otänkbart att en försäkringslösning kan komma fram på frivillig väg. Vi avser att följa utvecklingen och är beredda att på nytt överväga garantisystemet om det behövs." (Prop. 1995/96:182 s. 11 f.).

Vissa andra ändringar gjordes dock i resegarantilagen. Bl.a. utvidgades lagens tillämpningsområde så att, förutom paketresor, även andra resor som sker tillsammans med en paketresa omfattas.

I detta sammanhang kan avslutningsvis nämnas att Riksrevisionsverket i sin årliga rapport till regeringen 1998 föreslagit att regeringen överväger att införa avgiftsfinansiering av de administrativa kostnaderna för resegarantisystemet.

Problemställningar och utgångspunkter för uppdraget

Inledning

Under senare år har ett par större konkurser inträffat inom resebranschen, vilket har aktualiserat frågan om en förnyad översyn av resegarantisystemet.

Hösten 1997 försattes researrangören Express Resor Tursem AB (Expressresor) i konkurs. Detta är den hittills största arrangör som tvingats avbryta sin verksamhet och ett mycket stort antal resenärer drabbades. Med anledning av Expressresors konkurs fick Resegarantinämnden ombesörja hemtransporten av ca 5 400 resenärer från olika resmål i utlandet, vilket förutsatte extraordinära insatser av nämndens ledamöter och kansli. Det kan ifrågasättas om Resegarantinämnden i sin nuvarande form är lämpad att sköta en sådan uppgift. Omfattningen och följderna av konkursen aktualiserar frågan om nämndens roll, uppgifter och resursbehov.

Vidare kvarstår den tidigare kritiken av systemets konstruktion och det omfattande ekonomiska åtagande som systemet kräver av företagen. På senare tid har det från branschhåll gjorts gällande att detta hindrar, eller i vart fall försvårar, nyetablering på marknaden. Mot den bakgrunden bör systemet utvärderas och andra lösningar utredas.

Förutom dessa frågor har det uppkommit vissa speciella frågor som rör tillämpningen av resegarantilagen. Det gäller lagens territoriella tillämpning, problem med anledning av den ökade gränsöverskridande handeln, vilka kostnader som skall anses vara ersättningsgilla, gränsdragningen mellan återförsäljare och arrangör av paketresor och frågan om rätten att överklaga Resegarantinämndens beslut.

Lagens territoriella tillämpning

Expressresor hade filialer i bl.a. Danmark, vilkas verksamhet också avbröts. Den danska Rejsegarantifonden bekostade med anledning av konkursen hemtransport för bl.a. resenärer som hade köpt sina resor genom Expressresors filial i Danmark. Rejsegarantifonden har hos Resegarantinämnden ansökt om regressvis ersättning ur den svenska resegarantin för dessa utlägg. Lagstiftningen i Norden är inte harmoniserad. Detta aktualiserar resegarantilagens territoriella avgränsning och därmed även beräkningen av garantins storlek. Det bör bl.a. analyseras om garantin skall omfatta endast resor sålda i Sverige eller om skyddet skall vara vidare än så. (Det kan ju t.ex. vara svårt att avgöra var en resa är arrangerad.)

Den ökande gränsöverskridande handeln, som bl.a. sker via Internet, aktualiserar bl.a. frågan var ett köpeavtal skall anses slutet och därmed frågan om tillämplig lag. Denna problemställning övervägs dock i andra sammanhang och skall därför inte närmare behandlas av utredaren.

Möjlighet att överklaga Resegarantinämndens beslut m.m.

I det nyss nämnda ärendet med anledning av Expressresors konkurs avslog Resegarantinämnden den danska Rejsegarantifondens krav. Rejsegarantifonden har överklagat beslutet. Länsrätten i Stockholms län har beslutat att ta upp överklagandet till prövning i sak, trots att Resegarantinämndens beslut enligt lagen inte får överklagas (beslut den 11 juni 1998, målnr Ö 7567-98 E). Länsrätten har till grund för sitt beslut anfört att förbudet mot att överklaga inte är förenligt med EG-rätten och Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Även om denna tolkning skulle visa sig inte vara riktig bör det utredas om nämndens beslut bör kunna överklagas och vilka konsekvenser en sådan rätt får för garantisystemet. Det förekommer att det är osäkert huruvida en ställd säkerhet är tillräcklig. Ett problem som uppkommer om nämndens beslut blir möjliga att överklaga är därför att utbetalning av medel till de ersättningsberättigade i sådana fall kan ske först då nämndens beslut har vunnit laga kraft.

Kammarkollegiets beslut enligt resegarantilagen kan med vissa undantag överklagas till regeringen. Det bör utredas om detta är en lämplig ordning eller om kollegiets beslut är av sådan art att de bör kunna bli föremål för domstolsprövning.

Ersättningsgilla kostnader

När det gäller frågan om vilka kostnader som skall anses vara ersättningsgilla kan som exempel på ofta förekommande krav som inte anses omfattas av resegarantiskyddet nämnas presentkort som inte har utnyttjats vid bokning av resa samt kostnader för en resa som avbokats frivilligt. Det har dock varit problem med tolkningen av vad som skall anses som frivilligt och när resan skall anses vara avbruten.

En annan fråga vad gäller ersättningsgilla kostnader är hur den svenska lagstiftningen förhåller sig till den av EG-domstolen nyligen meddelade domen i mål C-364/96 angående tolkningen av rådets direktiv 90/314/EEG av den 13 juni 1990 om paketresor, semesterpaket och andra paketarrangemang. I domen slår domstolen bl.a. fast att artikel 7 i direktivet skall tolkas så att rekvisitet "återbetalning av erlagda belopp" täcker fall där arrangörens obestånd medför att en hotellägare hindrar en köpare av en paketresa från att lämna hotellet och resa hem, såvida denne inte betalar hotellägaren för inkvarteringen, trots att köparen redan före avresan har erlagt motsvarande betalning till arrangören. I 6 § resegarantilagen anges att säkerheten får tas i anspråk bl.a. för resenärers uppehälle under resan och deras återresa.

Mot denna bakgrund bör det närmare analyseras och klargöras vilka kostnader som skall omfattas av garantisystemet samt om lagen behöver förtydligas i detta avseende.

Gränsdragningen mellan återförsäljare och arrangör

Vid tillämpningen av resegarantilagen kan det ibland vara svårt att dra gränsen för när en återförsäljare blir arrangör för en resa. Det förekommer samarbete mellan arrangörer och återförsäljare där återförsäljaren exempelvis lägger till en mindre tjänst, t.ex. en busstransfer, och skickar ut en egen bekräftelse på resan i vilken busstransfern finns med. Gör det honom till arrangör av resan? Ett antal sådana gränsdragningsfrågor aktualiserades i samband med Expressresors konkurs. De har behandlats av Resegarantinämnden och i några fall har omprövning begärts. Det kan närmare behöva klarläggas var gränsen går och vad en återförsäljare kan tillåtas göra utan att bli betraktad som arrangör.

Uppdraget

En särskild utredare skall utvärdera resegarantisystemet och analysera om systemet bör ändras och, om så är fallet, lämna förslag till ny lagstiftning på området. Systemet bör vara enkelt att administrera, konkurrensneutralt och ge konsumenterna en hög skyddsnivå samtidigt som kostnaderna för reseföretagen inte blir alltför höga. Även försäkringslösningar bör övervägas. Resebranschens roll och ansvar bör härvid diskuteras. Vikt skall läggas vid att få ett system som inte försvårar för nyetableringar av små och medelstora företag. I uppdraget ingår att analysera Resegarantinämndens roll och uppgifter. Vid utvärderingen bör kontakter tas med såväl resebranschens företrädare som konsumentorganisationer och de myndigheter som hanterar systemet. Vidare bör utredaren undersöka hur den svenska lagstiftningen på området förhåller sig till lagstiftningen i övriga medlemsstater inom EU och vid behov ta kontakter med dessa.

Utöver vad som sagts ovan skall utredaren analysera följande frågor.

• Lagens territoriella tillämpning och bl.a. frågan om lagen omfattar endast resor köpta i Sverige eller om skyddet skall vara vidare än så.
• Vilka kostnader som skall anses ersättningsgilla.
• Gränsdragningen mellan återförsäljare och arrangör av paketresor.
• Frågan om Resegarantinämndens beslut bör kunna överklagas och vilka konsekvenser en sådan rätt får för garantisystemet samt frågan om Kammarkollegiets beslut enligt resegarantilagen bör kunna bli föremål för domstolsprövning.

För samtliga frågeställningar gäller att utredaren vid behov skall lägga fram förslag till lagstiftning, kostnadsberäkningar samt förslag till finansiering.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 oktober 1999.

För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).