Sammanfattning av uppdraget

Domstolschefens roll

En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att se över domstolschefens roll. Kommittén skall klarlägga vilka krav som bör ställas på domstolschefen vad avser den administrativa styrningen av domstolsverksamheten och tillsynen över den dömande verksamheten samt vilka instrument domstolschefen bör ha i tillsynen över den dömande verksamheten. Kommittén skall lämna förslag om hur rekryteringen av domstolschefer skall bedrivas samt hur domstolarnas ledningsfunktion och chefsrollen kan utformas så att den administrativa styrningen av domstolarna och tillsynen över den dömande verksamheten förstärks. Kommittén skall vidare överväga om det finns anledning att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer.

Kommittén skall också se över kriterierna vid tillsättning av ordförande i Högsta domstolen och Regeringsrätten samt överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen.

Utnämningen av högre domare

Kommittén skall se över förfarandet vid utnämningar av domare efter kallelse. Kommittén skall lämna förslag om hur förfarandet kan utformas så att det väl tillgodoser kraven på en allsidig rekrytering, där olika erfarenheter beaktas från t.ex. lagstiftande, dömande, rättsvetenskaplig eller praktisk verksamhet. Kommittén skall också överväga om Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet kan ges en roll i sammanhanget. Kommittén får också utreda andra alternativ.

De krav som ställs på att domstolarnas verksamhet skall bedrivas rationellt och resultatorienterat, den snabba teknikutvecklingen och den pågående internationaliseringen av de rättsliga frågorna ställer nya krav på domstolscheferna. Domstolschefernas administrativa uppgifter kan numera i stor utsträckning jämställas med vad som gäller i andra verksamheter. Domstolschefens roll innefattar förutom ansvar för budget och personal också ett ansvar för att utveckla arbetssätt och arbetsrutiner. Domstolschefen skall svara för planeringen av domstolens verksamhet och se till att personalen har den kompetens som krävs för att verksamheten skall kunna fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt.

Domarutredningen betonade att domstolarna, i likhet med annan väl fungerande verksamhet, behöver en intern administrativ styrning (SOU 1994:99 s. 296 f.). I betänkandet diskuterade Domarutredningen kring domstolschefens ansvar för den administrativa styrningen. Domarutredningen ansåg att de viktigaste frågorna, t.ex. principerna för omfördelning av mål och liknande övergripande tillämpningsbeslut, bör beslutas i kollegiala former medan chefsdomaren bör ansvara för styrningen i övrigt. Domarutredningen menade också att det administrativa chefskapet måste förstärkas med kompetenta administratörer som inte är domare. På så sätt kan domstolschefen i högre grad ägna sig åt dömande verksamhet och koncentrera sig på övergripande och kvalificerade administrativa frågor.

Domstolschefens roll är komplicerad genom att han eller hon ständigt måste väga de regler som finns om myndighetschefens ansvar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt mot de enskilda domarnas grundlagsfästa skydd för sin självständighet i dömandet. Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning innebär en inskränkning i chefskapet när det gäller domarens befattning med det enskilda målet. Det förekommer att domstolschefer av rädsla för övertramp tvekar att ingripa mot problem i en domares tjänsteutövning. Balansgången är känslig och det är därför nödvändigt med en diskussion som klarlägger var gränsen går. Annars finns det en risk för att domstolsväsendet får passiva chefer i stället för de aktiva ledare som behövs.

Domarutredningen, som diskuterade balansen mellan rättssäkerhet och effektivitet, menade bl.a. att de regler som ger domaren en oavhängig ställning skall betraktas som ett värn för rättsordningen och inte som en princip som ger domaren möjlighet att uppträda efter eget gottfinnande. Enligt Domarutredningen kan en alltför strikt och stelbent ordning till skydd för domarens oavhängighet i praktiken medföra svårigheter att på ett smidigt och humant sätt nå en lösning i både det allmännas och den enskilde domarens intresse (SOU 1994:99 s. 251 f.).

Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern (JK) har vid olika tillfällen haft anledning att granska den interna administrativa styrningen av domstolarna och domstolschefens roll vad gäller tillsynen över den dömande verksamheten. I ett par beslut har JO t.ex. behandlat chefsdomares (lagmans resp. chefsrådmans) ansvar för att mål blir avgjorda inom rimlig tid (JO 1991/92 s. 35 och 1992/93 s. 48). I ett annat beslut kritiserar JO en lagmans beslut att flytta en rådman till en annan rotel på grund av relationsproblem mellan rådmannen och en åklagare (JO 1988/89 s. 19). JK har bl.a. behandlat plenums befogenheter enligt tingsrättsinstruktionen (JK 1981 s. 15). JK har också tagit upp frågor som rört lottning av mål t.ex. i JK 1989 s. 70 där det var fråga om en hovrättspresidents beslut att ett uppmärksammat brottmål skulle tilldelas rotel på viss avdelning och att vissa lagfarna ledamöter skulle delta i målets avgörande.

Under senare tid har ytterligare två intressanta beslut tillkommit. Dessa behandlar frågan vad en domstolschef är förbjuden respektive skyldig att göra i sin tillsyn över den dömande verksamheten. I ett beslut den 2 oktober 1996 kritiserar JK en hovrätts beslut att skilja ett hovrättsråd från handläggningen av ett pågående mål. JK menar att det i den garanti som en ordinarie domare har mot att bli skild från sin tjänst i annan ordning än den som ges i lag måste innefattas en rätt att - utan risk för andra sanktioner än de som är föreskrivna i lag - få utöva de arbetsuppgifter som är förenade med tjänsten (JK 1996 s. 59). I ett beslut den 4 mars 1998 kritiserar JO en domstolschef för att denne underlåtit att överväga om det fanns skäl att göra anmälan enligt 15 § anställningsförordningen (1994:373) mot en rådman som vid upprepade tillfällen fått mål återförvisade på grund av rättegångsfel (JO:s dnr 2789-1996 och 4002-1997).

Domstolschefens roll har också på andra sätt uppmärksammats under senare år, bl.a. vid den konferens för domstolschefer som hölls i Domstolsverkets regi i september 1995 (se specialnummer av DV Informerar oktober 1995). Domstolsverket har också, utifrån utvecklingen i domstolarna och de nya krav som ställs på cheferna, utarbetat ett nytt chefsutvecklingsprogram, som genomfördes för första gången under hösten 1997 och våren 1998.

Ett visst mått av rörlighet bland chefer anses allmänt gynna utveckling och förnyelse av verksamheter. Inom domstolsväsendet är rörligheten bland domstolscheferna mycket begränsad. Anställningen som domstolschef betraktas i allmänhet som en sluttjänst. Detta kan sannolikt delvis förklaras av att anställningen som regel uppnås vid en relativt hög ålder och av att ett byte av anställning oftast är förenat med byte av bosättningsort. En bidragande orsak till den begränsade rörligheten är emellertid också att domstolschefer i likhet med övriga ordinarie domare utnämns med fullmakt. Det kan därför övervägas att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer genom att t.ex. kombinera fullmaktsanställningen som domare med en tidsbegränsad anställning som domstolschef.

I de två högsta instanserna förordnar regeringen en av domstolarnas ledamöter, i praktiken alltid den äldste, att vara domstolens ordförande. Denne är enligt den för Högsta domstolen respektive Regeringsrätten gällande instruktionen administrativ chef för domstolen. Vardera domstolens administrativa enhet leds av en särskild kanslichef.

Redan år 1926 framförde Processkommissionen i sitt betänkande Rättegångsväsendets ombildning (SOU 1926:31, s. 129) att det för arbetets gång otvivelaktigen skulle vara fördelaktigt, om i spetsen för Högsta domstolen sattes en president, vilken i likhet med presidenterna i hovrätterna skulle leda arbetet inom domstolen. I betänkandet uttalades vidare att de skäl som talade för tillsättandet av en president även borde leda till att posten som avdelningsordförande inte ovillkorligen skulle tillfalla den äldste utan den mest lämplige därtill. Förslaget ledde dock inte till ändringar i dessa delar.

I prop. 1946:135 med förslag till lag om Högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring, m.m. föreslog Kungl. Maj:t att ordförande på avdelning skulle utses bland Högsta domstolens ledamöter av konungen och att den äldste bland ordförandena tillika skulle vara ordförande i Högsta domstolen. Vid behandlingen av propositionen uttalade första lagutskottet att starka skäl i och för sig talade för att inrätta ett presidentämbete i Högsta domstolen. Utskottet avstod dock från att föreslå detta eftersom det skulle strida mot föreskriften i dåvarande 17 § regeringsformen om att konungens domsrätt skulle utövas av minst tolv justitieråd. Enligt utskottet innebar föreskriften nämligen att Högsta domstolens ledamöter som domare skulle inta en jämbördig ställning. Utskottet ansåg emellertid att grundlagsstadgandet inte hindrade att en av Högsta domstolens ledamöter gavs en ledande ställning i administrativt hänseende. Med ändring av förslaget i propositionen föreslog utskottet därför att konungen, utan beaktande av anciennitetsprincipen, skulle utse en av Högsta domstolens ledamöter att för återstoden av sin tjänstetid vara domstolens ordförande. I betänkandet uttalades vidare att valet av ordförande måste ske med den största omsorg samt att avgörande vikt måste fästas vid vederbörandes förmåga att utöva en fast ledning av domstolens arbete och att bemästra de frågor av administrativ natur som kan uppkomma (1 LU 1946:43, rskr. 1946:333). Valet av ordförande har dock i praktiken kommit att ske efter anciennitetsprincipen.

Även om det nuvarande systemet fungerat väl finns det, med hänsyn till den förändrade rollen för domstolschefer i allmänhet och behovet av en stark styrning av beredningsarbetet i de högsta domstolarna, anledning att på nytt se över kriterierna vid tillsättning av ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten samt överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen. Det bör även övervägas om det finns anledning att byta tjänstebenämning till den internationellt vanliga benämningen president.

Anställningar som justitie- och regeringsråd, hovrätts- och kammarrättspresident, hovrätts- och kammarrättslagman, ordförande i Arbetsdomstolen, domare i Marknadsdomstolen, ordförande och vice ordförande i Patentbesvärsrätten, lagman i de tre största tingsrätterna och länsrätterna samt chef för de tre största arrende- och hyresnämnderna beslutas direkt av regeringen efter ett kallelseförfarande. Detta innebär att anställningarna beslutas utan något ansökningsförfarande eller något formellt anmälningsförfarande. Anställningarna som ordförande i Arbetsdomstolen skiljer sig från de övriga på så sätt att de är tidsbegränsade till tre år.

Anställningsärendena aktualiseras genom att domstolen tar kontakt med det ansvariga departementet eller genom att departementet bevakar frågan. Beslutsunderlaget tas fram på olika sätt, t.ex. genom förslag från den aktuella domstolen eller genom att någon informellt har anmält intresse. Kandidaterna diskuteras med chefen för den aktuella domstolen eller med presidenten för den hovrätt eller kammarrätt som underrätten hör under. Vid utnämning av justitieråd och regeringsråd redovisar justitieministern kandidatförslaget i domstolens plenum. Lämplighetsbedömningen sker i första hand inom departementet. Synpunkter på de tilltänkta kandidaterna inhämtas under hand vilket innebär att någon egentlig dokumentation inte görs av de uppgifter som lämnas inför regeringens beslut om utnämningen.

Detta anställningsförfarande behandlades i Domarutredningens betänkande Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99). Domarutredningens och remissinstansernas övergripande uppfattning var att beredningen av dessa anställningsärenden behöver förstärkas och bli mer öppen.

Med anledning av ett par motioner behandlade justitieutskottet frågan i sitt betänkande Processrättsliga frågor (bet. 1997/98:JuU24 s. 3 f.). Utskottet ansåg att en allsidig garanti för domstolarnas och de enskilda domarnas självständighet fordrar ett utnämningsförfarande som innebär att självständigheten inte med fog kan sättas i fråga. Härvidlag kan man, enligt utskottets mening, inte nöja sig med att falla tillbaka på den allmänna regeln i 11 kap. 9 § regeringsformen att avseende endast får fästas vid sakliga grunder vid utnämningen. Även frågan om vem som skall utnämna domare och i vilka former måste vägas in. I enlighet med utskottets hemställan beslutade riksdagen den 14 maj 1998 om ett tillkännagivande av innebörd att regeringen får i uppdrag att tillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att se över rekryteringen till de domaranställningar som i dag tillsätts efter ett kallelseförfarande (rskr. 1997/98:228).

Även om det nuvarande förfarandet fungerar väl är det också regeringens uppfattning att det finns anledning att se över förfarandet framför allt i syfte att förbättra beredningsunderlaget och dokumentationen samt säkerställa en bred rekrytering.

Kommitténs uppdrag är att mot bakgrund av det diskuterade reformbehovet på området se över domstolschefens roll med avseende på ansvaret för den administrativa styrningen av domstolsverksamheten och tillsynen över den dömande verksamheten.

Uppdraget innefattar att klarlägga

• vilka krav som bör ställas på domstolschefen i fråga om den administrativa styrningen av domstolsverksamheten,
• vilka krav som bör ställas på domstolschefen i fråga om tillsynen över den dömande verksamheten samt
• vilka instrument domstolschefen bör ha i tillsynen över den dömande verksamheten.

En viktig fråga som bör diskuteras i sammanhanget är domarnas fortbildning. Styrande för domarnas fortbildning bör vara domstolens behov av t.ex. ökad kompetens inom vissa områden och inte endast domarnas egna önskemål. Eftersom domstolschefen har ett ansvar för att personalen har den kompetens som krävs för att verksamheten skall fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt bör det övervägas om han eller hon skall ha möjlighet att beordra en domare att genomgå fortbildning.

I uppdraget ingår att behandla ledningsfunktionen i hela dess vidd. Kommittén skall överväga om plenum och kollegium bör finnas kvar och hur arbetsfördelningen i så fall bör vara mellan de organen och domstolschefen. Här kan nytta dras av erfarenheterna av de organisationsförändringar som genomfördes i Stockholms tingsrätt under 1991. Organisationsförändringarna utvärderades av Domstolverket i samverkan med tingsrätten under 1995 (DV rapport 1995:4). Kommittén skall även behandla ansvarsfördelningen mellan domstolschefen och de övriga chefsdomare (chefsrådmän och överrättslagmän) som kan finnas vid domstolen.

Kommittén skall lämna förslag om hur rekryteringen av domstolschefer skall bedrivas samt hur domstolarnas ledningsfunktion och chefsrollen kan utformas så att den administrativa styrningen av domstolarna och tillsynen över den dömande verksamheten förstärks. I det sammanhanget bör beaktas att den administrativa organisationen utformas så att domstolschefen ges tillräckligt utrymme för att ägna sig åt dömande verksamhet. Kommittén skall även överväga om det finns anledning att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer genom att t.ex. kombinera fullmaktsanställningen som domare med en tidsbegränsad anställning som domstolschef.

Eftersom domstolschefen leder domstolens verksamhet finns det ingen som på ett tidigt stadium och ett naturligt sätt kan ingripa med stöd och råd när chefskapet av någon anledning inte fungerar. Det stöd Domstolsverket erbjuder avser, utöver chefsutvecklingsprogrammet, framför allt rent administrativa frågor. Vad gäller det praktiska utövandet av chefskapet är domstolscheferna som regel hänvisade till att på eget initiativ söka stöd hos andra domstolschefer. När det gäller domstolscheferna vid underrätterna skulle ett stöd t.ex. kunna ges genom utvecklingssamtal med respektive hovrätts- eller kammarrättspresident. I fråga om tingsrätterna finns ett visst författningsstöd för en sådan lösning i och med att det i 2 kap. 1 § rättegångsbalken föreskrivs att hovrätten äger tillsyn över de domstolar som hör under hovrätten. Den ursprungliga innebörden av bestämmelsen, nämligen att hovrätten skall utöva allmän uppsikt över att underrätternas rättskipning försiggår i laga ordning samt att domare och andra befattningshavare fullgör sina åligganden, har i praktiken alltmer kommit att uttunnas. Bestämmelsen har ingen motsvarighet i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Kommittén skall alltså överväga om det finns anledning att införa någon form av organiserat stöd för domstolschefer och hur det stödet i så fall bör utformas.

Kommittén skall också se över kriterierna vid tillsättning av ordförande i Högsta domstolen och Regeringsrätten samt, mot bakgrund av vad ovan sagts om utformningen av den administrativa organisationen, överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen. Det bör även övervägas om det finns anledning att byta tjänstebenämning till den internationellt vanliga benämningen president.

Kommittén skall slutligen se över förfarandet vid utnämningar av domare efter kallelse. Kommittén skall lämna förslag till hur förfarandet kan utformas så att det väl tillgodoser kraven på en allsidig rekrytering där erfarenheter från t.ex. lagstiftande, dömande, rättsvetenskaplig eller praktisk verksamhet beaktas. Uppdraget skall genomföras med utgångspunkt i diskussionen i Domarutredningens betänkande. Uppdraget innefattar således att överväga om det finns anledning att införa en offentlig lista över lämpliga kandidater, ett system med intresseanmälningar eller ett formaliserat samrådsförfarande. Kommittén skall också överväga om Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet kan ges en roll i sammanhanget. Kommittén får också utreda andra alternativ. Kommittén skall vid sina överväganden ta hänsyn till de särskilda omständigheter som gäller vid anställning av ordförande i Arbetsdomstolen.

Vid genomförandet av uppdraget skall kommittén beakta FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary som antogs vid den sjunde FN-kongressen i Milano 1985 om förhindrande av brott och behandlingen av brottslingar samt Europarådets rekommendation till medlemsstaterna den 13 oktober 1994 avseende domarnas självständighet, effektivitet och roll, Nr R (94) 12.

Utredningen skall samråda med den utredare som har i uppdrag att göra en översyn av bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn (Fi 1998:12) i de frågor som har beröringspunkter med den utredningens arbete.

Vidare skall utredningen informera de centrala arbetstagarorganisationerna inom den statliga sektorn och ge dem tillfälle att både vid arbetets början och under dess gång föra fram synpunkter på utredningen.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtligakommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2000.