Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera vissa frågor inom systemet för ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting, det s.k. kommunkontosystemet. Utredarens inledande uppgift är att analysera och förklara orsakerna till att utbetalningarna från systemet har ökat. Den omfördelningseffekt som uppstår till följd av den kollektiva finansieringen skall också analyseras. Detta skall redovisas senast den 20 februari 1999.

Härutöver skall utredaren utvärdera hur väl systemet uppfyller det egentliga syftet, dvs. att skapa konkurrensneutralitet mellan kommunal verksamhet i egen regi respektive på entreprenad och vid behov föreslå alternativa lösningar eller förändringar i det nuvarande systemet. En viktig fråga att analysera är effekterna av den kommunala finansieringen mot bakgrund av de ökade utbetalningarna från systemet. Vidare skall utredaren lämna förslag som kan förbättra uppföljningen och kontrollen i systemet. Den senare delen av uppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 1999.

Bakgrund

År 1996 infördes ett särskilt system (kommunkontosystemet) för kommunernas och landstingens ersättning för sådan mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Systemet regleras i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting.

Bakgrunden till systemet är att reglerna för mervärdesskatt ändrades i samband med skattereformen 1990/91 då fler tjänster än tidigare belades med en enhetlig mervärdesskatt. Med då rådande system skulle detta ha inneburit att konkurrenssnedvridningar uppstod mellan kommuner och privata entreprenörer till fördel för kommunal verksamhet i egen regi. Det skulle således ha blivit billigare för kommuner och landsting att utföra t.ex. anläggningsarbeten i egen regi med egen anställd personal än att handla upp dem från externa entreprenörer, eftersom de sistnämndas arbete efter skattereformen skulle komma att beläggas med en högre mervärdesskatt än tidigare.

Mot denna bakgrund fick kommuner och landsting en s.k. utökad avdragsrätt inom ramen för mervärdesskattesystemet fr.o.m. 1991. Samtidigt fick de rätt att få ett särskilt bidrag vid upphandling eller bidragsgivning till sådana skattefria verksamheter som sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Kommuner och landsting fick kompensera staten för detta genom att den s.k. avräkningsskatten höjdes och därmed minskade deras skatteinkomster.

I samband med Sveriges inträde i EU uppstod behov av att särredovisa ersättningen till kommuner och landsting för ingående mervärdesskatt eftersom EG:s skatteregler inte tillåter avdrag för ingående mervärdesskatt hänförlig till skattefri verksamhet inom det ordinarie mervärdesskattesystemet. Under 1995 gällde därför en särskild ordning som administrerades av Skattemyndigheten i Dalarnas län.

Från och med 1996 hanteras ersättningen till kommunerna och landstingen i ett särskilt system som regleras i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Systemet administreras av Skattemyndigheten i Dalarnas län. Kommuner och landsting ansöker hos skattemyndigheten om ersättning för ingående mervärdesskatt som inte kan återfås i det ordinarie mervärdesskattesystemet. Ersättningen betalas ut från två räntebärande konton upprättade hos Riksgäldskontoret, kommunkontot respektive landstingskontot. In- och utlåningsräntan på kontona baseras på reporäntan som är Riksbankens viktigaste styrränta.

Systemet finansieras genom att kommunerna och landstingen betalar en för respektive kollektiv enhetlig avgift per invånare. Denna avgift fastställs av Riksskatteverket senast den 10 september inför det kommande budgetåret. Avgiften tillförs därefter respektive konto genom en avräkning från de samlade skattemedel och statsbidrag som varje månad betalas ut av skattemyndigheterna till kommuner och landsting. Avgiften bestäms utifrån de faktiska utbetalningarna under det innevarande året och utifrån en prognos över uttagen för såväl återstoden av det innevarande året som det kommande året.

När systemet infördes gjordes en ekonomisk reglering mellan staten och kommunerna respektive landstingen på så sätt att det generella statsbidraget inför 1996 höjdes med ett belopp som i princip baserades på kommuners och landstings samlade ersättning från Skattemyndigheten i Dalarnas län under 1995. Därigenom erhöll alla kommuner respektive landsting en lika stor summa räknat per invånare. Det höjda generella statsbidraget motsvarade avgiften för 1996 och uppgick till 22,5 miljarder kronor.

I propositionen som låg till grund för det nuvarande systemet framförde regeringen att om det system som man tillämpade för år 1995 skulle bibehållas skulle staten få svara för hela den ökning av kostnaderna som uppstår över tiden. Detta skulle enligt regeringens uppfattning inte stämma överens med ambitionerna att få bättre kontroll över statens utgifter. Innebörden av detta var att kommuner och landsting skulle få finansiera en kommande ökning med höjda avgifter.

I utgångsläget (år 1996) var emellertid systemet, som nämnts tidigare, finansiellt neutralt för den enskilda kommunen eller landstinget, eftersom alla kommuner och landsting fick kompensation för avgifterna till systemet. Utskottet utgick i sitt betänkande från att systemomläggningen skulle utvärderas på ett lämpligt sätt (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116).

Utvecklingen efter 1996

Utbetalningarna från systemet till kommuner och landsting har ökat sedan införandet 1996 med påföljden att avgifterna har fått höjas. Detta gäller i synnerhet landstingskontot. I regelverket finns i dag inga bestämmelser om uppföljning och kontroll. Det är därför inte möjligt att ge en tillfredsställande förklaring till den ökade omslutningen.

Det kan finnas flera orsaker till att utbetalningarna från kontona har ökat. I det fall ett landsting eller en kommun exempelvis genomför stora investeringsprojekt under ett år kan det leda till behov av att höja avgiften för det kommande året. Om investeringarna är omfattande kan konsekvenserna bli märkbara för övriga kommuner och landsting. Sett över tiden bör emellertid denna effekt delvis neutraliseras eftersom det i flertalet kommuner respektive landsting uppstår behov av att göra re- eller nyinvesteringar. Samtidigt kan det dock finnas skillnader i investeringsvolym beroende på olika faktorer.

Till följd av den gemensamma finansieringen sker således en omfördelning inom kommun- respektive landstingskollektivet beroende på hur mycket varje kommun respektive landsting får i ersättning från systemet i relation till hur mycket man betalar in i avgift.

Under hösten 1997 tillsattes en arbetsgrupp för att göra en översyn av vissa frågor i systemet (Ds 1997:74). Främst handlade det om tillämpningen av begreppet stadigvarande bostad. I mervärdesskattelagen finns ett avdragsförbud för ingående mervärdesskatt som avser stadigvarande bostad. Skattemyndigheter och kommuner har i ett flertal fall haft olika uppfattning om hur detta begrepp skall tolkas. Arbetsgruppen föreslog att rätten till ersättning för ingående mervärdesskatt som avser vård och omsorg från kommunkontosystemet skulle kopplas till socialtjänstlagen (1980:620) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eftersom det med denna lösning inte skulle behövas någon bedömning av om insatsen skall betraktas som vård och social omsorg eller stadigvarande boende. En sådan ändring trädde i kraft den 1 juli 1998 efter förslag i 1998 års ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150).

I samband med remissbehandlingen av arbetsgruppens rapport ansåg flera av remissinstanserna att kontrollen i systemet behövde förbättras. Vidare ansåg flera remissinstanser att det finns behov av en precisering av reglerna så att samtliga kommuner och landsting hanterar sina ansökningar på ett likartat sätt.

Riksskatteverket fick i maj 1998 i uppdrag att överväga behovet av ändrade regler beträffande tidsfrist och rättelse för ansökan om ersättning, omprövning av utbetalningsbeslut. I uppdraget ingår också att undersöka behovet av ändrade regler beträffande återbetalningsskyldighet när kommun eller landsting avyttrar en fastighet för vilken ersättning för ingående mervärdesskatt har betalats från kommunkontosystemet. Detta uppdrag skall redovisas till regeringen (Finansdepartementet) senast den 31 december 1998.

Ett specifikt problem som har framhållits av Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet är det omfattande arbete som krävs vid de följdändringar som behöver göras i systemet varje gång det sker huvudmannaskapsförändringar, eftersom den ursprungliga regleringen är baserad på de ansvarsförhållanden som rådde 1995.

Utöver vad som nämnts ovan har ytterligare en rad frågeställningar aktualiserats under tiden som systemet varit i kraft. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har under oktober 1998 till Inrikesdepartementet inkommit med skrivelser som rör systemet.

Regeringen anser mot denna bakgrund att systemet bör ses över. En särskild utredare bör tillkallas för att utreda och analysera hur systemet har fungerat samt vid behov lämna förslag till förändringar i systemet.

Utredningsuppdraget

Omslutning och omfördelning

Utredaren skall analysera och så långt det är möjligt förklara orsakerna till den kraftiga ökningen av omslutningen i systemet. Utredaren skall också analysera den omfördelning som sker mellan kommuner respektive landsting till följd av den gemensamma finansieringen.

Konkurrensneutralitet

Utredaren skall utvärdera om systemet kan sägas uppfylla det egentliga syftet, dvs. att i mervärdesskattehänseende likställa verksamhet som upphandlas externt med verksamhet som bedrivs i egen regi.

Utredaren bör bedöma om utvecklingen av de kommunala verksamheterna har skilt sig från vad som förutsattes i de analyser som gjordes inför införandet av nuvarande system och vilka konsekvenser detta i så fall kan få för systemets utformning.

Utredaren bör dessutom utvärdera om den ökade omslutningen och omfördelningen till följd av den kollektiva finansieringen har påverkat konkurrensneutraliteten.

Om ovanstående utvärdering visar att nuvarande system inte skapar en tillfredsställande konkurrensneutralitet eller om systemet kan förenklas utan att det egentliga syftet förändras, skall utredaren lämna förslag till alternativa utformningar av systemet.

Kontroll

Utredaren skall lämna förslag till hur uppföljningen och kontrollen i systemet kan förbättras. Till följd av att utbetalningarna från systemet har ökat blir frågan om kontrollen och uppföljningen i systemet än mer angelägen. En utgångspunkt är att regelverket skall tillämpas lika av landets samtliga kommuner och landsting samt att ändamålen för utbetalningarna skall bli möjliga att följa upp. Utredaren skall också analysera behovet av rapportering inom systemet.

Vidare skall utredaren se över ansvars- och arbetsfördelningen mellan bl.a. Riksskatteverket, Skattemyndigheten i Dalarnas län och de båda kommunförbunden.

Övrigt

Utredaren skall undersöka möjligheterna att förenkla hanteringen av ekonomiska regleringar mellan kommunerna och landstingen i samband med huvudmannaskapsförändringar. Bl.a. bör möjligheten att slå samman kommunkontot och landstingskontot till ett gemensamt konto prövas.

Utredaren skall vidare belysa för- och nackdelar med att beslut som har fattats av Skattemyndigheten i Dalarnas län kan överklagas till regeringen respektive någon annan instans. Utredaren skall därvid särskilt beakta de riktlinjer för rätten att överklaga beslut till regeringen som riksdagen fastställde år 1984 (prop. 1983/84:120, bet. 1983/94:KU23, rskr. 1983/84:250).

Utredaren får också ta upp andra frågor som har anknytning till kommunkontosystemet.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall först avrapportera analysen av utvecklingen av omslutningen samt omfördelningen i systemet. En redovisning av detta arbete skall lämnas till Finansdepartementet senast den 20 februari 1999. De övriga delarna i uppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 1999.

Regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare skall gälla för utedningen: att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir 1994:124) och redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).