Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall analysera och överväga behovet av ändringar i framförallt radio-_och_TV-lagen (1996:844) och lagen (1989:41) om TV-avgift. Utredaren skall föreslå de lagändringar som föranleds av övervägandena. Uppdraget omfattar inte förslag till grundlagsändringar.

Uppdraget omfattar följande frågor:

jurisdiktion: överväga behovet av lagstiftning som gör att TV-sändningar i det svenska marknätet med säkerhet kommer under svensk jurisdiktion,

tillämplighet av tillståndsvillkor på vissa sändningar: lägga fram förslag som gör att samma regler kan tillämpas på samtliga TV-sändningar från ett företag, oberoende av om sändningarna sker på ett sätt som kräver tillstånd eller på något annat sätt,

skydd av barn: överväga olika sätt att förbättra möjligheten att skydda barn mot olämpligt programinnehåll, t.ex. genom att det ställs upp krav på att visst innehåll skall kunna blockeras eller att det skall vara möjligt att utesluta program med visst innehåll från abonnemanget,

avgiftspliktiga TV-mottagare: se över reglerna för avgiftsskyldighet i syfte att anpassa dem till den utveckling som har skett när det gäller TV-distribution och mottagare, dock utan att grunderna för TV- avgiftssystemet rubbas,

program som sänds på uppdrag av andra: överväga hur lagstiftningen kan ändras så att det blir möjligt att sända program på uppdrag av någon annan utan att de räknas in i den högsta tillåtna sändningstiden för annonser,

myndighetsmeddelanden: överväga om det mot bakgrund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen bör göras någon ändring av bestämmelserna om vilka skyldigheter att sända myndighetsmeddelanden som kan åläggas programföretagen,

placering av sponsringsmeddelanden: överväga ändring i radio- och TV- lagen så att det bl.a. klarläggs vad som skall gälla i fråga om sponsringsmeddelanden i samband med längre pauser i program.

åtgärder vid underlåtelse att lämna vissa uppgifter: lägga fram förslag som ger Granskningsnämnden för radio och TV möjlighet att få fram nödvändiga uppgifter från programföretagen, t.ex. genom att använda föreläggande som kan förenas med vite,

regler om annonser och reklam: föreslå ändrade regler som leder till att konkurrensvillkoren, så långt det kan ske utan att möjligheterna att uppfylla syftena med den svenska lagstiftningen eftersätts, blir mer likvärdiga för de TV-företag som är verksamma på den svenska reklam- TV-marknaden. Reglerna om TV-reklam till barn eller om alkoholreklam skall dock inte ändras. Utredaren skall även överväga om erfarenheterna av hur nuvarande regler tillämpas eller av användningen av ny teknik bör föranleda ändrade regler.

den europeiska konventionen om gränsöverskridande television: lägga fram förslag till de ändringar i lagstiftningen som behövs för att Sverige skall kunna ratificera konventionen.

Uppdraget skall vara slutfört före utgången av maj 2001.

Bakgrund

Radio-_och_TV-lagen (1996:844) trädde i kraft den 1 december 1996 (prop. 1995/96:160, bet. 1995/96:KU29, rskr. 1995/96:296). Sedan dess tillkomst har lagen ändrats vid några tillfällen.

De materiella bestämmelserna om lokalradion infördes inte i radio-_och_TV-lagen utan behölls i en särskild lag. Regeringen har emellertid föreslagit (prop. 1999/2000:55) att samtliga bestämmelser om lokalradion skall föras in i radio-_och_TV-lagen.

Lagen (1989:41) om TV-avgift trädde i kraft den 1 mars 1989 (prop. 1988/89:18, bet. 1988/89:KrU9, rskr. 1988/98:97). Med undantag för att TV-avgiftens storlek har ändrats har lagen endast undergått mindre ändringar sedan den infördes.

Andra lagar som har betydelse i radio- och TV-sammanhang är lagen om radiokommunikation (1993:599) och telelagen (1993:597).

Bestämmelserna i nu nämnda lagar har stöd i den särskilda grundlagsregleringen av yttrandefriheten i bl.a. radio och TV genom yttrandefrihetsgrundlagen.

Under den tid då radio-_och_TV-lagen har varit i kraft har det kommit fram att vissa av lagens bestämmelser fungerar mindre väl. Lagen behöver därför ses över i vissa delar. Tekniska förändringar i fråga om TV- distribution och TV-mottagare innebär att även lagen om TV-avgift behöver ses över.

En särskild utredare skall därför analysera och överväga behovet av ändringar i framför allt radio-_och_TV-lagen och lagen om TV-avgift. Utredaren skall i det sammanhanget analysera vilka lagändringar som är möjliga inom ramen för gällande lydelse av yttrandefrihetsgrundlagen. Utredaren skall föreslå de lagändringar som är motiverade av övervägandena. Utredaren skall inte lägga fram förslag som innebär mer omfattande ändringar i lagarnas tillämpningsområde, terminologi eller systematik.

EG:s TV-direktiv (1) bygger på den s.k. sändarlandsprincipen. Den medlemsstat som har jurisdiktion över programföretaget svarar för att sändningarna överensstämmer med de bestämmelser som gäller för sändningar avsedda för allmänheten i medlemsstaten. De andra medlemsstaterna kan som huvudregel inte ingripa mot en sändning även om de skulle strida mot bestämmelserna i direktivet. Den frihet som medlemsstaterna enligt direktivet har att sätta upp striktare eller mer detaljerade regler gäller endast i fråga om programföretag inom deras jurisdiktion.

(1) Rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 97/36/EG.

I samband med att TV-direktivet reviderades infördes en detaljerad beskrivning av vilka kriterier som skulle tillämpas för att fastställa jurisdiktionen. Avsikten (2) var att öka klarheten och att undvika situationer där ett programföretag kan vara under jurisdiktion av flera medlemsstater eller, omvänt, inte under jurisdiktion av någon medlemsstat. Sådana situationer har uppstått framför allt när det har gällt satellitsändningar där programföretagen har placerat olika delar av verksamheten i olika länder.

(2) Rapport om tillämpningen av direktiv 89/552/EG och förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 89/552/EEG ----. KOM (95) 86

Jurisdiktionen skall enligt direktivet i första hand bedömas utifrån var programföretagen är etablerade. Etableringen fastställs med hänsyn till var de viktigaste ledningsfunktionerna finns eller var en betydande del av personalen är verksam. Radio- och TV-lagens tillämpningsområde är utformat i enlighet med direktivet. Lagen gäller om den som bedriver sändningsverksamheten enligt direktivets bestämmelser är etablerad i Sverige eller om Sverige enligt direktivet i annat fall har jurisdiktion. Lagen gäller inte om den som bedriver sändningsverksamheten är etablerad i någon annan EES-stat. Detta innebär att om programföretaget t.ex. väljer att ändra lokaliseringen av vissa ledningsfunktioner skulle jurisdiktionen kunna övergå från en medlemsstat till en annan. En sådan effekt skulle vara olycklig eftersom den skulle göra det svårare att tillgodose viktiga allmänintressen. Den skulle också vara mindre lämplig i ett EG-perspektiv, eftersom den ansvarsfördelning som TV- direktivets regler för jurisdiktion syftar till skulle bli mindre tydlig.

Enligt 2 kap. 1 § radio-_och_TV-lagen krävs tillstånd för att sända ljudradio- och TV-program med hjälp av radiovågor på frekvens under 3 gigahertz. Tillstånd att sända TV-program meddelas av regeringen. Skälet för tillståndsplikten (se prop. 1995/96:160 s. 70 ff) är att det inte finns utrymme för mer än ett begränsat antal yttäckande sändarnät. Det är ett viktigt demokratiskt krav att alla som bor i Sverige har tillgång till radio- och TV-program. Till tillståndet kan knytas villkor av olika slag. Även om den digitala sändningstekniken gör det möjligt att utnyttja radiofrekvenserna mer effektivt än med analog teknik måste man räkna med att tillgången på frekvensutrymme kommer att vara begränsad även i framtiden. Det är viktigt att möjligheten att sända TV i marknätet utnyttjas på ett sätt som tillgodoser krav på yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald.

Utredaren skall överväga behovet av lagstiftning som gör att TV- sändningar i det svenska marknätet med säkerhet kommer under svensk jurisdiktion. Utredaren skall i det sammanhanget analysera vilket utrymme för nationell lagstiftning som finns inom ramen för EG-rätten. Utredaren skall lägga fram de förslag som föranleds av övervägandena.

Enligt radio-_och_TV-lagen krävs tillstånd av regeringen för att sända TV-program med hjälp av radiovågor på frekvenser under 3 gigahertz. Ett sändningstillstånd får förenas med villkor av olika slag. Vid sidan av tillståndsvillkoren har regeringen även ställt upp anslagsvillkor för de avgiftsfinansierade programföretagen Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och Sveriges Utbildningsradio AB.

När radio-_och_TV-lagen infördes begränsades tillståndsplikten till de situationer där det är viktigt att styra frekvensanvändningen. Eftersom satellitsändningar sker på högre frekvenser än 3 gigahertz behövs inte något tillstånd och därför kan enligt nuvarande bestämmelser inte några tillståndsvillkor ställas upp.

Det behövs inte heller tillstånd för sändningar av sökbar text-TV som sker från radiosändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt radio-_och_TV-lagen eller lokalradiolagen (1993:120). Det innebär att villkor i sändningstillstånd som gäller för ett programföretags övriga verksamhet inte är tillämpliga på företagets sändningar av sökbar text-TV.

Efterlevnaden av radio- och TV-lagens bestämmelser och tillståndsvillkoren övervakas av Granskningsnämnden för radio och TV genom efterhandsgranskning av programmen. Någon motsvarande rätt för Granskningsnämnden för radio och TV att kontrollera anslagsvillkorens efterlevnad finns inte.

Konsekvenserna av att vissa regler om sändningars innehåll har konstruerats som tillståndsvillkor är att reglerna inte kan tillämpas när programmen sänds ut på ett sätt som inte kräver tillstånd, även om det programföretag som bedriver sändningarna har sändningstillstånd med tillståndsvillkor för det som är den huvudsakliga verksamheten. Sådana regler kan visserligen utformas som anslagsvillkor när det är frågan om företag som finansieras med TV-avgiftsmedel, men denna möjlighet föreligger inte för andra företag. Denna ordning är inte lämplig. Utredaren skall därför lägga fram förslag som gör att samma regler, där det är befogat, kan tillämpas på samtliga TV-sändningar från ett företag, oberoende av om sändningarna sker på ett sätt som kräver tillstånd eller på något annat sätt.

Radio- och TV-sändningar når en stor allmän publik där det bl.a. ingår barn. Därför finns särskilda regler för att motverka att barn får del av innehåll som är tillåtet för vuxna, men som kan vara skadligt eller av andra skäl olämpligt för barn.

Enligt 6 kap. 2 § radio-_och_TV-lagen får program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder inte sändas i TV under sådan tid eller på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt. Enligt förarbetena (prop. 1995/96:160, s. 93 ff) skall det vid tillämpningen göras en samlad bedömning av det skadliga innehåll sändningen har, vid vilken tidpunkt sändningen skett samt den allmänna tillgängligheten av sändningen, dvs. om den är krypterad.

För radio- och TV-sändningar med tillstånd av regeringen finns vidare möjlighet att föreskriva tillståndsvillkor som avser skyldighet att ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen. En sådan skyldighet gäller för Sveriges Television, Sveriges Utbildningsradio och TV4 samt för övriga företag med tillstånd att sända TV med digital sändningsteknik.

EG-kommissionen har låtit utföra en studie av tekniska möjligheter att underlätta "föräldrakontroll" av TV-program. Enligt rapporten (3) finns det inte några effektiva tekniska medel för att blockera visst innehåll i analoga sändningar i Europa. Däremot kommer den digitala sändningstekniken att erbjuda större möjligheter i detta hänseende. Rapportens författare anser emellertid inte att något tekniskt system kommer att kunna ersätta TV-företagens ansvar för programinnehållet.

(3) Parental Control of Television Broadcasting. Study by the University of Oxford, PCMLP, 1999

I samband med den senaste tidens diskussion om pornografiska filmer i televisionen har programföretag och sändarföretag framhållit att det finns tekniska möjligheter för tittaren att aktivera ett s.k. barnlås. Det är en anordning som gör det möjligt att automatiskt blockera mottagningen av vissa program. För att systemet skall fungera krävs att särskild information om programmens karaktär sänds ut tillsammans programmen.

Innebörden av nuvarande regler är att det är tillåtet att sända pornografiska filmer i televisionen om sändningarna är krypterade och sändningen sker på mycket sen kvällstid, normalt efter midnatt. Med hänsyn till att krypterade programkanaler kan förväntas bli vanligare kan det ifrågasättas om kryptering utgör tillräckligt skydd för barn, i varje fall på längre sikt.

Utredaren skall överväga olika sätt att förbättra möjligheten att skydda barn mot olämpligt programinnehåll, t.ex. genom att det ställs upp krav på att visst innehåll skall kunna blockeras eller att det skall vara möjligt att utesluta program med visst innehåll från abonnemanget. Utredaren skall lägga fram de förslag till lagändringar som föranleds av övervägandena.

Enligt lagen om TV-avgift skall den som innehar en TV-mottagare betala TV-avgift för mottagaren.

I lagens förarbeten (prop. 1988/89:18 s. 43 ff) anges vad som avses med begreppet TV-mottagare. Den kritiska delen i en TV-mottagare är enligt propositionen kanalväljaren, dvs. den del som gör det möjligt att avgöra vilken av de tillgängliga programkanalerna som mottagningen skall avse. I propositionen konstateras att även andra apparater än de som i dagligt tal benämns TV-mottagare kan vara avgiftspliktiga mottagare. Det gäller t.ex. vissa videobandspelare och vissa mottagare för satellitsändningar.

Enligt 4 och 5 §§ lagen om TV-avgift omfattar skyldigheten att betala TV-avgift inte sådana TV-mottagare som på grund av sin konstruktion inte kan användas för att ta emot markbundna sändningar, och inte heller för TV-mottagare i anläggningar eller lokaler för annat än bostadsanläggningar eller i fortskaffningsmedel, om mottagaren på grund av en särskilt vidtagen åtgärd inte kan användas för att ta emot TV-program.

Motivet för att TV-mottagare som genom sin konstruktion inte kan användas för att ta emot markbundna sändningar skall vara undantagna från avgift är att de avgiftsfinansierade sändningarna uteslutande sker från marksändare. Om Sveriges Television skulle börja sända från satellit skulle man enligt propositionen få överväga att ta upp frågan till förnyad prövning.

Sedan lagen om TV-avgift trädde i kraft har det skett några viktiga förändringar både när det gäller det sätt på vilket TV-program sänds ut och i fråga om apparater som kan ta emot TV-sändningar.

Regeringen medgav den 13 november 1997 att Sveriges Television får inleda sändningar över satellit för mottagning i Sverige. Det motiv som ursprungligen anfördes för undantaget för TV-mottagare som inte kan ta emot markbundna sändningar är därför inte längre för handen.

Det är vidare möjligt att på olika sätt använda persondatorer för att ta emot TV-sändningar. Med ett s.k. TV-kort kan datorn redan nu användas för att ta emot vanliga TV-sändningar. I en skrivelse till Kulturdepartementet har Radiotjänst i Kiruna AB (RIKAB) hemställt om en översyn av reglerna om undantag från avgiftsskyldighet. Behovet av en översyn beror enligt bolaget dels på att Sveriges Television sedan den 1 april 1999 sänder SVT1, SVT2 och SVT24 digitalt över satellit, dels på att möjligheten att ta emot rörliga bilder över telenäten genom s.k. bredbandstjänster gör att en dator uppkopplad till Internet kan betraktas som en TV-mottagare.

Utredaren skall se över reglerna för avgiftsskyldighet i syfte att anpassa dem till den utveckling som har skett, dock utan att grunderna för TV-avgiftssystemet rubbas.

Länkomedia AB, som har tillstånd för digitala TV-sändningar i norra Östergötland, avser enligt sin tillståndsansökan att bl.a. sända informationsprogram på uppdrag av kommun, landsting, bostadsbolag, fackförbund m.m. samt utbildningsprogram kopplade till gymnasieskola och universitet.

Granskningsnämnden för radio och TV har granskat sändningarna och funnit att informationsprogram från Hyresgästföreningen och LO- facken i Linköping utgör sändningar som sänds på uppdrag av någon annan och som är annonser (beslut nr SB 125/99). De skall därför omges av särskilda signaturer och inräknas i den tillåtna annonsvolymen.

I en skrivelse till regeringen anför Länkomedia AB att följden av denna tolkning blir att den reklamtid som finns för att finansiera sändningarna upptas av informationsprogram. Inte heller utbildningsprogram som sänds på uppdrag av något utbildningsorgan skulle kunna sändas utan att betraktas som annons. Bolaget anser att lagstiftningen bör ändras så att denna typ av program kan sändas i regionala eller lokala TV-sändningar utan att betraktas som reklam.

Digital-TV-kommittén har i en skrivelse till regeringen den 22 september 1999 föreslagit att regeringen tar initiativ till sådana ändringar av radio-_och_TV-lagen att samhällsinformation och utbildningsprogram, som sänds på uppdrag av någon annan, inte behandlas på samma sätt som reklaminslag eller andra annonser. Enligt kommittén är det framför allt angeläget att programmen inte räknas in i den högsta tillåtna sändningstiden för annonser.

Utredaren skall överväga hur den nuvarande lagstiftningen kan ändras så att det blir möjligt att sända program på uppdrag av någon annan utan att de räknas in i den högsta tillåtna sändningstiden för annonser. Utredaren skall lägga fram de förslag som föranleds av övervägandena.

Enligt 3 kap. 2 § första stycket 15 radio-_och_TV-lagen får ett villkor för ett sändningstillstånd avse skyldighet att kostnadsfritt sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det.

En sådan skyldighet gäller för Sveriges Television och Sveriges Radio. Enligt sändningstillståndet skall programföretaget se till att meddelandet ges en lämplig utformning och att det inte genom sin omfattning eller på annat sätt inverkar menligt på programverksamheten.

För kommersiella programföretag med sändningstillstånd, dvs. TV4 och övriga kommersiella företag med tillstånd att sända marksänd digita- TV, är skyldigheten att sända meddelanden begränsad till vissa varningsmeddelanden.

I samband med valet till Europaparlamentet i juni 1999 ansökte Europaparlamentets kontor i Sverige om att få sända meddelanden av vikt för allmänheten i Sveriges Television. Ansökan avslogs av Sveriges Television, huvudsakligen med hänvisning till att den aktuella bestämmelsen i företagets sändningstillstånd endast avser en begäran från svenska statens myndigheter. Saken anmäldes till Granskningsnämnden för radio och TV av Europaparlamentets kontor i Sverige. Enligt anmälaren var programföretagets tolkning av begreppet "svensk myndighet" felaktig eftersom Sveriges EU- medlemskap innebär att Sverige har överlämnat en stor del av tidigare nationell lagstiftning och nationella regelbeslut till de överstatliga EU-institutionerna.

Granskningsnämnden ansåg inte att Sveriges Television hade handlat i strid med sändningstillståndet (beslut nr SB 103/99). Enligt nämndens mening är Europaparlamentet inte att betrakta som myndighet.

Mot bakgrund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen skall utredaren överväga om det bör göras någon ändring av bestämmelserna om vilka skyldigheter att sända myndighetsmeddelanden som kan åläggas programföretagen.

7 kap. 8 § radio-_och_TV-lagen innehåller regler om sponsrade program, dvs. program som inte är annonser men som helt eller delvis har bekostats av någon annan än den som bedriver sändningsverksamheten. Där anges bl.a. att de som har gett bidrag till ett sponsrat program skall anges på lämpligt sätt i början och slutet av programmet eller vid ettdera tillfället.

Det har rått en viss osäkerhet om huruvida meddelanden om att ett program är sponsrat får förekomma i samband med att en sändning övergår från en kanal till en annan i Sveriges Televisions sändningar. Kammarrätten i Stockholm (mål nr. 3144-1998) har emellertid gjort bedömningen att Sveriges Television inte har brutit mot bestämmelserna genom att sända sponsringsmeddelanden vid kanalbyten.

Granskningsnämnden för radio och TV har uttalat att sponsringsmeddelanden som lämnas vid andra tillfällen än i början eller slutet av ett program, t.ex. i pauser i föreställningar eller evenemang, skall följa bestämmelserna om reklam och annan annonsering och därmed bl.a. omges av annonssignatur (beslut nr SB 330/97). Med anledning av nämndens uttalande har Sveriges Television och TV4 hemställt om en lagändring med innebörd att undantaget från kravet på annonssignatur skall omfatta samtliga sponsringsmeddelanden samt att sponsringsmeddelanden inte skall räknas in i den tillåtna tiden för annonser.

Även om rättsläget vad gäller sponsringsmeddelanden vid kanalbyten har klarlagts genom Kammarrättens avgörande är det angeläget att det i lagen tydligt anges vad som gäller. Det är också viktigt att det klarläggs vad som skall gälla i fråga om sponsringsmeddelanden i samband med längre pauser i program. Därvid bör beaktas att ett syfte med sponsringsmeddelanden är att det för publiken skall stå klart att programmet är sponsrat. Utredaren skall från dessa utgångspunkter överväga ändring i radio-_och_TV-lagen.

Enligt 3 kap. 2 § första stycket 16 radio-_och_TV-lagen kan regeringen i tillståndsvillkor föreskriva skyldighet att till Granskningsnämnden för radio och TV lämna uppgifter som är nödvändiga för nämndens bedömning om sända program stämmer överens med de villkor som har meddelats enligt lagen. Detta kan t.ex. ha betydelse för att nämnden skall kunna bedöma om programföretaget har överträtt villkor om sponsrade program.

När det gäller vissa andra uppgiftsskyldigheter enligt radio-_och_TV-lagen kan Granskningsnämnden enligt 10 kap. 9 § förelägga den uppgiftsskyldige att lämna uppgifter. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Om ett programföretag underlåter att lämna begärda uppgifter enligt 3 kap. 2 § första stycket 16 är emellertid den enda sanktionen att Granskningsnämnden kan förelägga företaget att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens beslut om att underlåtelsen innebär ett brott mot tillståndsvillkoren.

I ett granskningsärende som bl.a. gällde ifrågasatt otillåten sponsring har Granskningsnämnden konstaterat att det aktuella programföretaget genom att inte lämna nämnden nödvändiga upplysningar har undandragit sig den granskning som ankommer på nämnden (beslut nr SB 413/97). Nämnden har i en skrivelse underrättat regeringen om att det inte finns någon annan sanktion mot ett sådant förfarande i radio-_och_TV-lagen eller sändningstillståndet än skyldighet att offentliggöra nämndens beslut.

Villkor om vilka programtyper som får och inte får sponsras har till syfte att motverka att programverksamhetens integritet hotas genom att möjligheten att erhålla sponsorsbidrag blir styrande för vilka program som produceras och sänds. En överträdelse av villkor om sponsring kan leda till att programföretaget åläggs att betala en särskild avgift. När Granskningsnämnden skall bedöma om ett program är sponsrat i strid med tillståndsvillkoren behöver nämnden ha tillgång till handlingar som belyser de ekonomiska relationerna mellan programföretaget och utomstående aktörer. Det är inte tillfredsställande om nämnden saknar påtryckningsmedel för att från programföretagen få fram de uppgifter som nämnden behöver för att kunna pröva om en överträdelse har skett.

Utredaren skall lägga fram förslag som ger Granskningsnämnden möjlighet att få fram nödvändiga uppgifter, t.ex. genom att använda föreläggande som kan förenas med vite.

I Sverige har det funnits lagstiftning om reklamsändningar i TV sedan år 1991, när TV4 inledde reklamfinansierade marksändningar. Den svenska lagstiftningen gavs från början medvetet en mer restriktiv utformning än de regler som framgår av EG:s TV-direktiv eller den europeiska konventionen om gränsöverskridande television (4). Skälen för denna restriktiva hållning var en omsorg om publikens möjlighet att följa TV-programmen så ostört som möjligt.

(4) Öppnad för undertecknande den 5 maj 1989.

De svenska reglerna är mer restriktiva än TV-direktivets regler framför allt när det gäller sändningstid för annonser, möjligheterna att avbryta program med annonser samt möjligheterna att rikta reklam till barn. Även reglerna för alkoholreklam är mer restriktiva.

"Så länge vi inte har någon reklamfinansierad television i marknätet vilar i viss mån alla antaganden om effekterna av olika regler på gissningar. Jag kan därför tänka mig att det efter en tid, då vi har fått mer erfarenhet, är lämpligt att se över vissa regler."

Under den tid som lagstiftningen har varit i kraft har det kommit fram erfarenheter av hur reglerna har fungerat. Det gäller t.ex. hur lagstiftningen påverkar programföretagens val av lokalisering, hur de syften som ligger bakom lagstiftningen uppfylls och hur de enskilda reglerna kan tillämpas.

Granskningsnämnden för radio och TV har i en skrivelse till regeringen anfört att den nuvarande regleringen motverkar syftet med förbudet mot reklamavbrott. Enligt nämnden kan en möjlig lösning vara att för sådana program där syftet att ta hänsyn till upphovsmännen och publikens upplevelse av programmen är särskilt framträdande föreskriva att programmen inte får avbrytas ens av andra program. I övriga fall skulle avbrott kunna tillåtas i ungefär den utsträckning som anges i EG:s TV- direktiv.

I sitt yttrande till Radio- och TV-verket över ansökningar om tillstånd att sända digital TV uttalade Digital-TV-kommittén att det kan finnas skäl att se över reklamreglerna, t.ex. när det gäller möjligheterna att låta reklaminslag avbryta program. Ett mål för en översyn bör enligt kommittén vara att konkurrensvillkoren på den svenska reklam-TV-marknaden, så långt det är möjligt utan att syftena med den svenska lagstiftningen åsidosätts, bör vara likvärdiga för företag som är etablerade inom och utom Sverige.

I sin skrivelse den 20 december 1999 till regeringen med förslag till fördelning av tillstånd för digitala TV-sändningar anser Radio- och TV- verket, mot bakgrund bl.a. av att flera programföretag har framfört önskemål om en översyn av reklamregler m.m. i radio-_och_TV-lagen, att det är angeläget att en utredning snarast möjligt tillsätts med uppdrag att förutsättningslöst och i samråd med berörda myndigheter och programföretag göra en översyn av radio-_och_TV-lagen.

De svenska reglerna om sändningstid avser såväl reklam (inkl. försäljningsprogram) som andra annonser medan TV-direktivets regler endast avser reklam och köp-TV. Vidare är den tillåtna sändningstiden kortare än den som tillåts enligt direktivet. Enligt den svenska lagstiftningen tillåts rena försäljningskanaler, men det finns inte några särskilda regler för försäljningsprogram i vanliga TV-kanaler. Skillnaderna mellan TV-direktivets regler och de svenska reglerna har emellertid minskat efter en lagändring år 1997 (prop. 1996/97:101, bet. 1996/97:KU19, rskr. 1996/97:208, SFS 1997:335) som innebär att annonser under sändningstiden mellan kl. 19.00 och 24.00 får sändas under tio minuter under en timme mellan hela klockslag.

Det finns därför anledning att pröva om det är motiverat att öka samstämmigheten mellan de två regelverken. Under vissa delar av dygnet utgör barn en stor del av TV-publiken. Detta bör beaktas om bestämmelserna om sändningstid föreslås ändras.

Enligt de svenska reglerna tillåts reklamavbrott endast i föreställningar och evenemang med pauser samt i program som består av avslutade delar, medan TV-direktivet medger avbrott i de flesta slags program. Ett syfte med den svenska lagstiftningen är att den skall skydda publikens möjligheter att uppleva TV-programmen utan att störas av avbrott.

De svenska reglerna medger emellertid att program, filmer etc. ofta avbryts av ett eller t.o.m. två andra program, vilka omges av annonssändningar. Avbrotten blir härigenom betydligt längre än om avbrott för annonser skulle tillåtas. Dessutom har många TV-företag som sänder via satellit till publiken i Sverige etablerat sig i Storbritannien där lagstiftningen är mindre restriktiv än den svenska när det gäller reklamavbrott i programmen.

Radio- och TV-lagens regler om hur annonser får placeras tillgodoser inte det som är deras syfte, att skydda publikens möjlighet att uppleva programmen utan att störas av annonser. Det finns därför skäl att se över reglerna.

Reklam som direkt vänder sig till barn är förbjuden enligt de svenska reglerna. Även andra restriktioner syftar till att motverka att TV- reklam riktas till barn. Enligt TV-direktivet är det tillåtet att sända reklam och köp-TV med inriktning på minderåriga om vissa varsamhetskrav är uppfyllda. Konsumentombudsmannen och Näringslivets delegation för marknadsrätt har enats om råd om hur barnreklamförbudet skall tolkas. Några allvarligare tillämpningsproblem har inte förekommit. Det finns ett ökat intresse i andra europeiska länder för skyddet av barn i det nya mediesamhället. Dessa regler bör därför inte ändras.

Reklam för alkoholdrycker är förbjuden i svensk TV. Enligt TV-direktivet är sådan reklam tillåten om vissa varsamhetskrav är uppfyllda. Det finns inte någon anledning att ändra reglerna om reklam för alkoholdrycker i svensk TV.

Utredaren skall, med beaktande av de angivna utgångspunkterna, lägga fram förslag till ändrade regler som leder till att konkurrensvillkoren, så långt det kan ske utan att möjligheterna att uppfylla syftena med den svenska lagstiftningen eftersätts, blir mer likvärdiga för de TV-företag som är verksamma på den svenska reklam-TV-marknaden.

Utredaren skall även överväga om erfarenheterna av hur nuvarande regler tillämpas eller av användningen av ny teknik bör föranleda ändrade regler. Utredaren skall lägga fram de förslag som föranleds av övervägandena.

Inom Europarådet beslutades år 1989 Konventionen om gränsöverskridande television (TV-konventionen). Sverige har undertecknat konventionen, men har inte ratificerat den. Genom konventionen har ett för Europarådets medlemsstater gemensamt regelverk skapats. Konventionen innehåller regler för programinnehållet i allmänhet, för reklamsändningar och för s.k. sponsrade program. Samtidigt med arbetet med TV-konventionen utarbetades TV-direktivet. Konventionen innehåller bl.a. andra bestämmelser om vem som är ansvarig för satellitsändningar än TV-direktivet.

I propositionen Satellitsändningar av TV-program (prop. 1992/93:75) föreslogs att de svenska reglerna i första hand skulle anpassas efter TV-direktivet. Beslut om ratifikation av TV-konventionen borde enligt regeringen anstå tills klarhet nåtts om ansvarsbestämmelserna.

För att anpassa TV-konventionen till TV-direktivet har ett tilläggsprotokoll till TV-konventionen utarbetats inom Europarådet. Tilläggsprotokollet öppnades för godkännande den 1 oktober 1998. Det träder i kraft när samtliga parter i TV-konventionen har godkänt det. Även om parterna inte uttryckligen godkänner tilläggsprotokollet träder det emellertid i kraft den 1 oktober år 2000, förutsatt att ingen av parterna dessförinnan har lämnat in en protest mot detta.

Mot bakgrund av det ändringsprotokoll till TV-konvention som utarbetats inom Europarådet skall konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konventionen analyseras. Utredaren skall även lägga fram förslag till de ändringar i lagstiftningen som behövs för att konventionen skall kunna ratificeras.

Vid utförandet av uppdraget skall utredaren samverka med berörda företag och myndigheter. Samråd skall ske med Mediegrundlagsutredningen (Ju 1999:01) och Digital-TV-kommittén (Ku 1997:06).

Uppdraget skall redovisas före utgången av maj 2001.

(Kulturdepartementet)