Fördelning av makt och inflytande ur ett integrationspolitiskt perspektiv

Dir. 2000:57

Dir. 2000:57

Beslut vid regeringssammanträde den 7 september 2000

Sammanfattning av uppdraget

Utredaren skall ta fram fakta om fördelningen av maktresurser och inflytande mellan invandrare och befolkningen i övrigt inom olika samhällsområden. Vidare skall utredaren uppmärksamma vilka skillnader i makt och inflytande som kan finnas mellan personer födda i Sverige med invandrade föräldrar och andra personer födda här i landet.

Beskrivningen och analysen skall avse såväl politiskt deltagande, inflytande och makt som ekonomiska resurser och inflytande. Vidare skall utredaren studera inflytande ur ett integrationspolitiskt perspektiv inom arbetslivet och organisationslivet samt belysa andra former av inflytande i vardagslivet och hur människor med olika bakgrund upplever sin makt och sitt inflytande.

Utredaren skall så långt möjligt undersöka i vilken utsträckning skillnader i makt och inflytande kan förklaras av kön och social bakgrund, i vilken mån skillnaderna är relaterade till strukturella förhållanden i det svenska samhället eller till det förhållningssätt samhällets institutioner har till personer med olika etnisk bakgrund samt i vilken mån andra förklaringsfaktorer spelar in.

Utredaren skall analysera vilka faktorer som är av betydelse för det faktiska deltagandet i beslutsprocesser inom olika områden och för hur individen kan påverka sin situation i vardagen. Särskilt fokus bör riktas på vilken betydelse skillnader i levnadsvillkor och tillgång till ekonomiska och andra resurser har. De faktorer som bedöms vara av särskild betydelse för att vissa individer eller grupper som invandrat till Sverige har mer eller mindre inflytande än andra skall redovisas.

Utredaren skall särskilt belysa vilka strukturella hinder eller möjligheter som motverkar respektive befrämjar invandrares makt och inflytande inom de samhällsområden som studeras.

I sitt arbete skall utredaren på olika sätt stimulera en samhällsdebatt i de frågor utredningen omfattar.

Utredaren bör löpande lämna rapporter i olika frågor under arbetets gång. Ett slutbetänkande skall lämnas senast den 31 december 2003.

Bakgrund och syfte

Sverige är i dag ett land som präglas av etnisk och kulturell mångfald. Mer än 900 000 invånare är födda utomlands. Ytterligare närmare 800 000 personer, själva födda i Sverige, har minst en förälder som är född i ett annat land. Denna mångfald är en viktig kraft för utvecklingen av det svenska samhället.

Riksdagen beslutade i december 1997 om mål och riktlinjer för integrationspolitiken (prop. 1997/98:16, bet.1997/98:SfU6, rskr. 1997/98:68). Målen för integrationspolitiken är lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund samt en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund kan vara delaktiga i och medansvariga för. Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att ge förutsättningar för individers försörjning och delaktighet i samhället, värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter, samt förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Samhällets etniska och kulturella mångfald bör återspeglas inom olika områden.

De mål och riktlinjer för integrationspolitiken som riksdagen beslutat om tar tid att förverkliga. Invandrare, och i viss mån också personer födda i Sverige med invandrade föräldrar, har genomsnittligt en sämre situation inom flera samhällsområden än befolkningen som helhet. Det gäller inte minst på arbetsmarknaden, där situationen är särskilt besvärlig för personer som har invandrat från Afrika och Asien.

Även i flera andra avseenden finns skillnader i levnadsvillkor och levnadsförhållanden mellan många personer med invandrarbakgrund och befolkningen i övrigt. Betydligt fler bland dem med invandrarbakgrund har låga inkomster och det är också en större andel invandrare som får socialbidrag. Flera undersökningar tyder också på att invandrare genomsnittligt mår sämre än personer födda i Sverige och att de lider av andra typer av ohälsa. Andelen ungdomar som går vidare till högre studier är lägre i flertalet invandrargrupper än bland hela befolkningen. Till detta skall läggas en betydande boendesegregering på de orter där majoriteten av de utlandsfödda bor.

I delbetänkandet Välfärd vid vägskäl (SOU 2000:03) från Kommittén Välfärdsbokslut redovisas framträdande försämringar under 1990-talet för framför allt tre grupper, nämligen utrikes födda, ensamstående mödrar och yngre personer. I dessa grupper har sysselsättningen minskat kraftigt, vilket avspeglas i att de i högre grad än andra fått stora ekonomiska problem. De har drabbats hårdare än andra också när det gäller andra aspekter av välfärden. Under det senaste året har dock en viss förbättring av sysselsättningen skett.

Inte minst är det en stor skillnad mellan invandrade och personer födda i Sverige vad gäller valdeltagande och politiskt deltagande i övrigt. I 1998 års kommunalval var valdeltagandet bland röstberättigade utländska medborgare 35 procent jämfört med 78,6 procent för hela befolkningen. I riksdagsvalet var valdeltagandet 67,3 procent för naturaliserade svenskar jämfört med ett totalt valdeltagande på 81,4 procent. Utrikes födda och personer födda i Sverige med invandrade föräldrar är också kraftigt underrepresenterade bland de förtroendevalda.

Inom ramen för Demokratiutredningen har två forskare genomfört en studie av hur den politiska jämlikheten har utvecklats i Sverige under de senaste trettio åren. Studiens resultat har redovisats i Demokratiutredningens forskarvolym Medborgarnas erfarenheter (SOU 1999:113). Studien baserar sig på intervjufrågor i olika levnadsnivå- och medborgarundersökningar under åren 1968-1997. Studien visar att utvecklingen i huvudsak varit positiv under denna period. Samtidigt har dock vissa klyftor vuxit. Det gäller i synnerhet klyftan mellan invandrade och personer födda i Sverige vilken vuxit särskilt mycket under 1990-talet. En förklaring till detta skulle kunna vara att de invandrades sociala och etniska sammansättning har förändrats. Enligt rapporten tycks dock varken social bakgrund, utslagning från arbetsmarknaden eller nationell härkomst kunna ge något väsentligt bidrag till förståelsen av varför klyftan mellan invandrade och personer födda i Sverige har ökat. I stället kanske förklaringarna i första hand måste sökas i strukturerna i samhället. Antalet invandrade personer som ingått i undersökningarna har emellertid inte varit så stort att det varit möjligt att genomföra någon mer omfattande analys av skillnader mellan olika grupper eller av orsakerna till den negativa utvecklingen.

Det finns således statistik och undersökningar som visar att invandrare som grupp betraktat har sämre levnadsvillkor och är mindre delaktiga inom många områden än personer som är födda i Sverige. Däremot finns det inte någon samlad bild av fördelningen av makt och inflytande i samhället ur ett integrationspolitiskt perspektiv. Det finns också begränsad kunskap om i vilken utsträckning invandrares maktresurser och inflytande påverkas av varifrån man kommer och vistelsetid i Sverige eller av skillnader med avseende på kön, ålder och utbildningsbakgrund. Det saknas också kunskap om andra bakomliggande orsaker till skillnader i makt och inflytande mellan invandrare och personer födda i Sverige. Av särskilt intresse är här i vilken mån det finns strukturella hinder i samhället som försvårar för invandrare att bli delaktiga och få inflytande. Av intresse är också vilka strukturella faktorer inom olika samhällsområden som har betydelse för att stärka invandrares makt och inflytande

Åtgärder för att förbättra levnadsvillkoren för utsatta grupper och minska klyftorna mellan grupper och individer med olika bakgrund har hög prioritet i regeringens arbete. Inom arbetsmarknadspolitiken är utrikes födda en prioriterad grupp och flera åtgärder för att öka deras arbetskraftsdeltagande håller på att genomföras. Ytterligare förslag har lämnats i den ekonomiska vårpropositionen (prop.1999/2000:100). Inom ramen för en ny nationell storstadspolitik träffar staten s.k. lokala utvecklingsavtal med ett antal storstadskommuner i syfte att öka jämlikheten och bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna. Inom utbildningsområdet är bl.a. kunskapslyftet av stor betydelse. Vidare har en särskild utredare på uppdrag av regeringen nyligen lämnat förslag till konkreta åtgärder för att bredda rekryteringen till högskolan och därmed öka mångfalden avseende social och etnisk bakgrund (SOU 2000:47). Flera statliga myndigheter har också i regleringsbreven för år 2000 fått i uppdrag att särskilt uppmärksamma de integrationspolitiska målen inom sitt ansvarsområde.

Enligt forskningen har olikheter i fråga om inkomst, utbildning och andra skillnader i levnadsvillkor ofta ett starkt genomslag när det gäller möjligheterna för individer och grupper att hävda sin rätt och utöva inflytande. De åtgärder som vidtas i syfte att minska de sociala och ekonomiska klyftorna mellan grupper och individer med olika etnisk bakgrund bör följaktligen också ha stor betydelse för att öka den politiska jämlikheten.

Samtidigt kan avsaknad av politisk makt och faktiskt inflytande i beslutsprocessen hos individer eller grupper vara en viktig förklaring till social och ekonomisk ojämlikhet. Ökad delaktighet och ökat inflytande för invandrare och personer födda i Sverige med invandrade föräldrar är därför inte bara avgörande för den politiska jämlikheten utan kan också minska ojämlikheten i andra avseenden.

För att kunna minska den etniska ojämlikheten i Sverige i såväl ekonomiskt, socialt som politiskt hänseende behövs nya och fördjupade kunskaper om vilka samband som finns mellan olika gruppers levnadsvillkor, resurser av olika slag, inflytande och makt. Vidare är det nödvändigt att närmare analysera orsakerna till dessa samband och att undersöka vilka bakomliggande strukturella faktorer som är av betydelse i sammanhanget. Det är också önskvärt att pröva hypoteser om vad som huvudsakligen bestämmer olika invandrargruppers och individers maktresurser och inflytande i samhället. Härigenom bör möjligheterna att påverka utvecklingen öka.

För att kunna förstå samband mellan levnadsvillkor, maktresurser och faktiskt inflytande är det inte tillräckligt med de kunskaper som i dag finns om situationen för utländska medborgare eller utrikesfödda som grupp. Dessa kunskaper är inte heller tillräckliga som underlag för överväganden om hur ojämlikheten vad gäller makt och inflytande skall kunna minskas. Vad som krävs är bl.a. ökade kunskaper om bakomliggande orsaker och om hur strukturella förhållanden inom olika samhällsområden motverkar eller stödjer invandrares möjligheter till makt och inflytande. Vidare krävs analys av skillnaderna mellan olika grupper och kategorier av invandrare och orsakerna till dessa skillnader. Det är inte minst angeläget att försöka finna de faktorer som gör att vissa individer eller grupper är mer framgångsrika än andra med samma sociala bakgrund och förutsättningar i övrigt.

Mot den här angivna bakgrunden anser regeringen att det är angeläget att nu initiera ett omfattande arbete för att genomlysa makt- och inflytandefrågorna i olika delar av samhället ur ett integrationspolitiskt perspektiv. Det gäller att i vissa avseenden fördjupa kunskaperna om hur fördelningen av makt och inflytande ser ut mellan invandrade och personer födda i landet och mellan grupper med olika bakgrund. Men framförallt gäller det att få en djupare insikt om varför det ser ut som det gör och om det behov av insatser som kan finnas inom olika områden. Detta kräver både analys av tillgänglig statistik, empiriska studier och teoriutveckling.

Det övergripande syftet är att få breda kunskaper som underlag för konkreta insatser med syfte att öka invandrares delaktighet i olika delar av samhällslivet och ge lika möjligheter till makt inflytande åt alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Ett annat syfte är att möjliggöra en fördjupad samhällsdebatt om fördelningen av makt och inflytande ur ett integrationspolitiskt perspektiv.

Arbetet är till stor del av forskningskaraktär och spänner över flera forskningsområden. Det behöver emellertid hållas samman, vilket lämpligen kan ske genom att arbetet leds av en särskild utredare.

Uppdraget

En särskild utredare ges i uppdrag att beskriva och analysera fördelningen av makt och inflytande inom olika delar av det svenska samhället ur ett integrationspolitiskt perspektiv. Utredaren skall också söka utveckla och pröva hypoteser om vad som påverkar invandrares och olika invandrargruppers makt och inflytande. Härvid kan bl.a. Maktutredningens huvudrapport Demokrati och makt i Sverige (SOU 1990:44) och Kvinnomaktutredningens betänkande Ty makten är din ... (SOU 1998:6) användas som utgångspunkter.

Utredaren skall ta fram empiriska fakta om fördelningen av maktresurser och inflytande mellan invandrare och befolkningen i övrigt inom olika samhällsområden. Vidare skall utredaren uppmärksamma vilka skillnader i makt och inflytande som kan finnas mellan personer födda i Sverige med invandrade föräldrar och andra personer födda här i landet.

Eventuella samband mellan vistelsetid i Sverige och graden av makt och inflytande bör uppmärksammas liksom skillnader mellan olika grupper. Det kan t.ex. gälla skillnader mellan invandrare från olika länder och skillnader mellan flyktingar och andra invandrare. Vidare bör eventuella samband mellan bostadsort och makt och inflytande samt den betydelse det segregerade boendet i framförallt storstadsområdena kan ha för makt och inflytande belysas.

Utredaren skall vidare analysera vilka faktorer som är av betydelse för det faktiska deltagandet i beslutsprocesser inom olika områden och för hur individen kan påverka sin situation i vardagen. Särskilt bör uppmärksammas vilken betydelse skillnader i levnadsvillkor och tillgång till ekonomiska och andra resurser har. De faktorer som bedöms vara av särskild betydelse för att vissa individer eller grupper som invandrat till Sverige har mer eller mindre inflytande än andra skall redovisas.

Utredaren skall särskilt undersöka vilka strukturella hinder för makt och inflytande det finns inom de samhällsområden som studeras. Det kan t.ex. gälla institutionella förhållanden, organisationsformer och arbetssätt som i praktiken kommit att stänga ute personer med viss bakgrund. Det kan också gälla attityder. Utredaren bör också belysa strukturella faktorer inom olika samhällsområden som kan befrämja invandrares delaktighet och inflytande.

För samtliga områden som skall studeras bör såväl formell som informell makt uppmärksammas.

Utredningens beskrivning och analys skall ske med beaktande av ett könsperspektiv. Det datamaterial som utredaren samlar in skall så långt möjligt vara utformat så att könsskillnader kan studeras. Där intressanta könsskillnader föreligger skall dessa redovisas.

Inom respektive områden skall utredaren utöver vad som här generellt har angetts särskilt belysa de frågor som anges i det följande.

Politiskt deltagande och inflytande

Det politiska deltagandet har flera dimensioner som utredaren skall uppmärksamma. Det gäller valdeltagande, partiaktiviteter och politiska aktiviteter av olika slag utanför de politiska partierna. Det rör sig både om formell makt och reellt inflytande.

Utredaren skall ta del av de undersökningar och analyser av valdeltagandet som gjorts av Demokratiutredningen, Rådet för utvärdering av 1998 års val och Integrationsverket. På basis av detta skall utredaren bedöma om det behöver göras ytterligare analyser vad gäller förändringar i valdeltagandet för olika grupper och orsakerna till dessa.

Vidare skall utredaren beskriva medlemskap och aktivt deltagande i politiska partier. Kommundemokratikommittén (Ju 2000:03) studerar för närvarande möjliga åtgärder som kan underlätta för personer med utländsk bakgrund att åta sig att genomföra politiska förtroendeuppdrag och att i övrigt få insyn i den kommunala verksamheten, liksom goda möjligheter att delta i den. Utredaren skall mot denna bakgrund ta del av de erfarenheter och det kunskapsunderlag som Kommundemokratikommittén erhåller i sitt arbete. Vid behov kan utredaren komplettera dessa med studier som avser integrationsperspektivet. Till exempel bör utredaren belysa eventuella skillnader mellan invandrare och andra när det gäller vilken typ av förtroendeuppdrag de har och inom vilka politikområden de har förtroendeuppdrag eller främst engagerar sig. Även här bör utredaren i viss mån kunna utgå från material som tagits fram av Demokratiutredningen.

Utredaren bör också särskilt uppmärksamma den ökade klyftan mellan invandrare och personer födda i Sverige när det gäller politiska aktiviteter och resurser som har framkommit genom levnadsnivå- och medborgarskapsundersökningarna och som har presenterats i Demokratiutredningens forskarvolym Medborgarnas erfarenheter (SOU 1999:113). Här är det angeläget att utredaren går vidare från resultatet från levnadsnivåundersökningarna och försöker hitta förklaringar till skillnaderna. Särskilt viktigt är det att belysa i vilken utsträckning skillnaderna kan hänföras till strukturella faktorer inom den politiska sfären och vilka dessa faktorer i så fall är.

Förutom att belysa invandrares formella politiska makt och faktiska inflytande i olika avseenden i relation till befolkningen som helhet är det också angeläget att utredaren belyser hur dessa själva upplever sitt inflytande. Utredaren bör så långt möjligt också belysa i vilken utsträckning lågt deltagande i det svenska politiska livet beror på svårigheter att komma in i detta trots en vilja och ett engagemang samt i vilken utsträckning det är ett medvetet val att inte eftersträva inflytande i det svenska samhällslivet och på vilka grunder dessa medvetna val i så fall görs.

Ekonomiska resurser och inflytande

Utredaren skall belysa vilka skillnader som finns mellan invandrare och personer födda i Sverige och mellan olika grupper invandrare vad gäller tillgång till ekonomiska resurser och från vilka källor de ekonomiska resurserna kommer (förvärvsinkomster, kapitalinkomster, socialförsäkringar, andra transfereringar).

Orsaker till skillnader mellan olika grupper vad gäller ekonomiska resurser och de ekonomiska resursernas betydelse för makt och inflytande inom olika områden skall också analyseras. Eventuella samband mellan ekonomiska resurser och politiskt deltagande och inflytande samt mellan ekonomiska resurser och inflytande i vardagslivet och mellan ekonomiska resurser och den egna upplevelsen av vilket inflytande man har bör särskilt uppmärksammas.

Inflytande i arbetslivet

Utredaren skall belysa i vilken utsträckning utrikes födda och personer födda i Sverige med invandrade föräldrar har ekonomiskt eller annat formellt eller informellt inflytande i arbetslivet.

Studieområden kan t.ex. vara i vilken omfattning man är representerade på ledande befattningar både i näringslivet och den offentliga sektorn samt i styrelser och nämnder. Utredaren bör också belysa inom vilka branscher och inom vilken typ av företag, myndigheter och andra offentliga organ som utrikes födda personer är representerade i särskilt hög utsträckning. Vidare bör utredaren belysa faktorer som gjort det möjligt och vilka hinder som kan finnas för utrikes födda och andra personer med invandrarbakgrund att få ledande befattningar.

Fackligt engagemang liksom andra sätt att utöva inflytande på arbetsplatsen bör även belysas. Likaså bör eventuella löneskillnader mellan utrikes födda personer och befolkningen i övrigt och vad som kan förklara sådana skillnader uppmärksammas.

Utredaren bör i första hand sammanställa befintligt material om arbetslivet avseende makt och inflytande ur ett integrationspolitikst perspektiv.

Organisationslivet

Utredaren skall belysa i vilken utsträckning personer som invandrat till Sverige och personer födda i Sverige av invandrade föräldrar är medlemmar och aktivt deltar i fackliga organisationer och andra intresseorganisationer. Detta skall relateras till i vilken utsträckning befolkningen i övrigt är medlemmar och aktiva i motsvarande organisationer. Orsaker till eventuella skillnader bör också belysas.På samma sätt bör också deltagandet i idrottsföreningar och andra folkrörelser belysas.

Vidare bör utredaren belysa medlemskap, deltagande, och inflytande i invandrargruppernas egna organisationer. Av intresse är bl.a. att få en bild av hur engagemanget i invandrarorganisationer samvarierar med engagemanget i andra typer av föreningar och det svenska samhället i stort.

Andra former av inflytande i vardagslivet

Utredaren bör så långt möjligt belysa i vilken utsträckning utrikes födda personer och personer födda i Sverige med invandrade föräldrar utnyttjar sina möjligheter att som konsument och brukare utöva inflytande. Det kan t.ex. gälla i vilken grad man överklagar myndighetsbeslut, reklamerar varor eller är engagerade i olika former av inflytande inom den offentliga sektorn, t.ex. i skolor och daghem. Även elev- och studentinflytande i skolan och högskolan bör så långt möjligt belysas. Uppmärksamhet bör också ägnas åt inflytande på andra områden som t.ex. boendet.

I uppdraget ingår också att belysa förutsättningarna att utnyttja olika former av inflytande som konsument och brukare samt eventuella hinder som finns för detta, liksom hur man upplever sitt inflytande.

Arbetsformer och arbetets uppläggning

Utredarens uppdrag kräver både analys av tillgänglig statistik, empiriska studier och teoriutveckling. Inom en del områden finns relativt omfattande faktaunderlag genom offentlig statistik och genomförda undersökningar. Utredaren skall så långt möjligt bygga sina analyser på detta underlag. Inom andra områden där det inte finns något sådant underlag kan utredaren även initiera och genomföra mer omfattande studier.

I sitt arbete måste utredaren särskilt beakta kravet på att enskilda människors personliga integritet tillgodoses. Insamlandet av uppgifter måste ske på ett sådant sätt att hänsyn tas till den personliga integriteten. Uppgifter som samlas in får inte användas på ett oacceptabelt sätt i andra sammanhang.

Arbetet kräver samarbete och samverkan med forskare, myndigheter, andra utredningar m.fl. som kan bidra med underlag. Utredaren bör särskilt samverka med Integrationsverket som har som en av sina huvuduppgifter att följa och utvärdera samhällsutvecklingen ur ett integrationspolitiskt perspektiv. Detta arbete inriktas nu särskilt på att följa utvecklingen beträffande arbete, utbildning och boende. I vissa delar kan Integrationsverket ha genomfört eller initierat studier som kan utnyttjas av utredaren. Inte minst den uppföljning av utvecklingen i utsatta områden i storstadsregionerna som koordineras av Integrationsverket bör kunna utgöra ett viktigt underlag för utredaren, liksom den tidigare nämnda uppföljningen av valdeltagandet. Den databas verket bygger upp bör också kunna vara en värdefull hjälp när det gäller utredarens möjligheter att genomföra studier och analyser. Utredaren bör även samråda med Kommundemokratikommittén.

Enligt prop. 1997/98:16 bör Integrationsverket i en årlig rapport till regeringen ge perspektiv på samhällsutvecklingen och förmedla kunskaper om hur integrationsprocesserna fortlöper. Det underlag och de resultat som utredaren kommer att presentera inom ramen för sitt uppdrag bör kunna utgöra en bas och ett referensmaterial till de kommande undersökningar och utvärderingar som Integrationsverket senare kommer att göra i ett långsiktigt perspektiv. Utredaren bör mot denna bakgrund - tillsammans med Integrationsverket - redovisa indikatorer på makt och inflytande som Integrationsverket kan använda i sitt fortsatta arbete med att följa utvecklingen och redovisa förändringar.

I sitt arbete skall utredaren stimulera en samhällsdebatt om fördelningen av makt och inflytande ur ett integrationspolitiskt perspektiv. Regeringen har nyligen initierat ett utvecklingsarbete för folkstyret - Tid för demokrati. Detta arbete syftar bl.a. till att stimulera en bred samhällsdebatt om makt- och inflytandefrågor. Häri ingår också integrationsperspektivet. Utredaren bör därför i sitt arbete ha kontakt med utvecklingsarbetet Tid för demokrati.

Mot bakgrund av att arbetet till stor del är av forskningskaraktär bör utredaren ha en expertgrupp av forskare knuten till sig.

Utredaren bör löpande lämna rapporter i olika frågor under arbetets gång. Ett slutbetänkande skall lämnas senast den 31 december 2003.

(Kulturdepartementet)