Beslut vid regeringssammanträde den 29 november 2000

Sammanfattning av uppdraget

Regeringen beslutade den 11 maj 2000 att tillsätta en parlamentarisk kommitté som skulle utreda utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring till Sverige (UD 2000:03, dir. 2000:36). Kommittén ges nu ett utökat uppdrag.

Kommittén skall

• utvärdera och göra en översyn av utlänningslagens bestämmelser om straff för människosmuggling och samma lags bestämmelser om transportörsansvar,
• utreda om möjligheterna till lagföring kan underlättas när det gäller i fall av såväl människosmuggling som människohandel samt ta ställning till vilka möjligheter som finns att ge offren för människohandel rättsligt och annat stöd så att de skall kunna bistå i utredningar om brott.

För tilläggsuppdraget gäller att kommittén skall lägga fram förslag på författningsändringar om den kommer fram till att det finns behov av sådana ändringar.

Gällande bestämmelser

Människosmuggling och människohandel

Med människosmuggling avses normalt organisation av illegal transport av människor över nationella gränser. Med begreppet människohandel brukar man däremot avse sådan - i regel gränsöverskridande - handel med människor med inslag av otillbörliga påtryckningar eller utnyttjanden som syftar till någon form av exploatering av dem. Människosmuggling å ena sidan kan ingå som ett led i människohandel, men kan också äga rum utan någon sådan koppling. Människohandel å andra sidan kan också ske genom att människor transporteras över gränser på ett lagligt sätt.

Det har sedan länge varit straffbart att hjälpa en utlänning att resa in i Sverige i strid med gällande bestämmelser. En av straffbestämmelserna finns i 10 kap. 2 a § utlänningslagen (1989:529, UtlL). Straffet är fängelse i högst sex månader eller, om omständigheterna är mildrande, böter. Är brottet grovt kan fängelse i högst två år dömas ut. Även försök och förberedelse till brottet är straffbart.

År 1984 infördes en särskild bestämmelse om straff för den som i vinstsyfte organiserar resor till Sverige för utlänningar som inte har tillstånd att resa in i landet (10 kap. 5 § UtlL). Tidigare var det högsta straffet som kunde dömas ut ett års fängelse. År 1989 höjdes straffmaximum till två års fängelse. År 1994 och 1997 skärptes lagstiftningen dels genom att vissa former av medhjälp blev straffbara, dels genom att straffmaximum för huvudbrottet höjdes till fyra års fängelse. Bestämmelsen har därefter inte ändrats.

Enligt den nuvarande lydelsen av bestämmelsen kan den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa till Sverige, dömas till fängelse i högst fyra år eller, om brottet är mindre allvarligt, till böter eller fängelse i högst sex månader. Den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa hit döms för medhjälp till brottet, om han eller hon insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som nämnts ovan.

För att bestämmelsen skall bli tillämplig krävs det inte att utlänningen tar sig in i eller har för avsikt att ta sig in i Sverige olagligt. Det har inte heller någon betydelse om utlänningen efter inresan får rätt att stanna här, t.ex. som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Det avgörande är i stället om utlänningen saknar pass och sådana tillstånd som krävs för inresa, om resan ingår i en planerad verksamhet i syfte att främja att utlänningar kommer till Sverige utan de handlingar som behövs samt om organisatören handlat i vinstsyfte. Verksamhetens omfattning och hur stor vinst som organisatören gör är faktorer som kan vägas in vid bedömningen av brottets straffvärde. Straffansvar kan också bli aktuellt om verksamheten inte avser främjande av hela resan från hemlandet till Sverige, utan endast en etapp. En förutsättning torde dock vara att det för den som främjat utlänningens resa stod klart att Sverige var målet för resan.

10 kap. 5 § UtlL tar bara sikte på sådan verksamhet som bedrivs i vinstsyfte. Att någon försörjer sig genom sådan verksamhet som nu har nämnts har i praxis ansetts tillräckligt för straffansvar (se NJA 1990 s. 115). Den som endast får sina direkta kostnader för verksamheten täckta torde däremot inte kunna straffas enligt bestämmelsen.

I samband med lagändringen år 1997, som innebar en skärpning av straffskalan, övervägdes även om rekvisitet att verksamheten skall ha skett "i vinstsyfte" skulle ändras till att den skett "mot betalning". Regeringen menade emellertid att det var väsentligt att det inte uppstod någon tveksamhet om att det inte är straffbart att som ett led i en ideell verksamhet hjälpa någon att komma till Sverige för att här ansöka om asyl eller annat uppehållstillstånd. Slutsatsen blev därför att rekvisitet "i vinstsyfte" skulle vara kvar (prop. 1996/97:25, s. 225). Riksdagen delade denna uppfattning (bet. 1996/97:SfU5 s. 85, rskr. 1996/97:80).

Transportörsansvar

Transportörsansvar regleras i 9 kap. 2 § UtlL. Om en utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg avvisas därför att han saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa, är transportören skyldig att ersätta staten för kostnaden för utlänningens resa från Sverige samt för resekostnaden från Sverige och tillbaka för den bevakningspersonal som behöver följa med.

Denna skyldighet kan transportören helt eller delvis befrias ifrån, om

1. han visar att han haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige, eller

2. det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att utkräva kostnaden.

Riksdagen godkände år 1998 Sveriges anslutning till Schengensamarbetet (prop. 1997/98:42, bet. 1997/98:JuU15, rskr. 1997/98:181). Enligt konventionen om tillämpningen av Schengenavtalet av den 14 maj 1985, artikel 26, skall de stater som träffat avtalet införa regler om transportörers ansvar i sin nationella lagstiftning. Transportören skall bl.a. ordna utlänningens resa tillbaka till det tredje land där resan började. Om inte annat följer av förpliktelser i samband med anslutningen till Genèvekonventionen den 28 juni 1951 angående flyktingars rättsliga ställning och New York-protokollet den 31 januari 1967, samt med hänsyn till ländernas egna grundlagar, skall vidare de avtalsslutande länderna förbinda sig att införa sanktioner mot transportörer som luft- eller sjövägen från tredje land till deras territorium befordrar dokumentlösa utlänningar.

Utredningsbehovet

Människosmuggling och människohandel

Med anledning av en motion föreslog Socialförsäkringsutskottet att riksdagen skulle begära en utredning av de bestämmelser om människosmuggling som trädde i kraft år 1994 och 1997 (bet. 1998/99:SfU5). Riksdagen biföll utskottets begäran (rskr. 1998/99:162). I motionen (mot. 1998/99:613) yrkades att en översyn av straffskalan för handel med och smuggling av människor skulle göras. Enligt motionärerna fanns det signaler som visade att människosmugglingen till och inom Europa skulle öka och bli ett allt större problem även för Sverige. Det kunde vara fråga om smuggling av människor på flykt undan krig och förtryck, men det kunde också vara fråga om smuggling av kvinnor och barn som syftade till att offren efter ankomsten till Sverige skulle utnyttjas inom sexindustrin, t.ex. främst för prostitution och pornografi. När det gällde sådan människohandel, t.ex. handel med kvinnor och barn, anförde motionärerna att detta ännu inte var ett omfattande problem inom Sverige, men väl så utbrett inom flera europeiska länder som Sverige har öppna gränser till genom EU-medlemskapet.

I Socialförsäkringsutskottets betänkande pekades på de ändringar av 10 kap. 5 § UtlL som gjorts under år 1994 och 1997. Utskottet anmärkte bl.a. att ändringarna år 1994 innebar en skärpning i förhållande till tidigare lagstiftning samt att ändringarna hade sin huvudsakliga bakgrund i upprörande fall av smuggling av människor som ville söka uppehållstillstånd i Sverige. Utskottet framhöll att människohandel måste stävjas innan det får fotfäste här.

Socialförsäkringsutskottet anförde vidare att den utredning som skulle göras bl.a. borde omfatta en kartläggning av antalet gripanden och domar avseende nu aktuella brott samt en tolkning av innehållet i domarna.

Utskottet framhöll också att det för att straffansvar skall kunna utkrävas enligt den nuvarande lagstiftningen krävs att människosmugglingen skett "i vinstsyfte". Ett sådant rekvisit kunde enligt utskottets mening medföra svårigheter i bevishänseende, eftersom den som misstänks för brott kan hävda att han eller hon visserligen erhållit medel från dem som transporterats, men att dessa medel utgör kostnader för transporten. Ett alternativt sätt vore, enligt utskottet, att byta ut detta rekvisit t.ex. till "mot betalning" vilket sannolikt skulle förenkla bevisföringen. Även denna fråga borde analyseras i den kommande utredningen. När utredningen redovisats borde regeringen återkomma till riksdagen med en redovisning av kartläggningen samt de eventuella förslag på författningsändringar som kan föranledas av vad utredningen kommit fram till.

Regeringen delar riksdagens uppfattning att det är av stor betydelse att frågorna utreds och gör följande närmare beskrivning av utredningsbehovet.

Utifrån gärningarnas straffvärde kan det finnas anledning att se över straffskalorna i utlänningslagens straffbestämmelser. Den utredning som skall göras bör därför omfatta en översyn av straffskalorna i 10 kap. 2 a § och 10 kap. 5 § UtlL.

Den organiserade olagliga invandringen till Sverige och utnyttjandet av människor i vinstsyfte som sådan verksamhet kan innebära förefaller att ha ökat sedan 1980-talet. Frågorna är föremål för uppmärksamhet inom såväl Förenta nationerna (FN) som i Europeiska unionen (EU) och Europarådet, förutom det arbete som pågår i ett flertal andra internationella organisationer.

Inom FN har bedrivits ett arbete, i vilket Sverige deltagit, genom vilket dels en konvention mot internationell organiserad brottslighet, dels tre tillhörande protokoll har förhandlats fram. Ett av de tre tilläggsprotokollen behandlar människosmuggling och ett behandlar människohandel.

När det gäller EU har ett flertal åtgärder vidtagits av olika institutioner under senare år. Här kan nämnas att det franska ordförandeskapet i EU i juli 2000 presenterade ett förslag till direktiv och rambeslut för att bekämpa människosmuggling. Förslaget innehåller bl.a. en skyldighet för medlemsstaterna att förbjuda hjälp till olaglig inresa och vistelse i respektive länder samt medhjälp och anstiftan till sådana gärningar. Förslaget bereds i arbetsgruppen för materiell straffrätt inom Europeiska unionens råd. Den svenska regeringens ståndpunkt i förhandlingarna har varit att människosmuggling och människohandel är olika brott med skilda skyddsintressen i enlighet med hur protokollen till FN- konventionen om gränsöverskridande brottslighet är strukturerade.

Enligt konventionen om tillämpningen av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 skall medlemsstaterna vidta vissa åtgärder för att bekämpa människosmuggling. Enligt artikel 27 i konventionen förbinder sig de avtalsslutande parterna att införa lämpliga sanktioner mot den som i vinstsyfte hjälper, eller försöker hjälpa, utlänningar att resa in till eller vistas på någon parts territorium i strid mot den berörda partens lagstiftning om utlänningars inresa och vistelse.

Riksdagen beslutade i maj 2000 om en ny straffbestämmelse, 10 kap. 3 a § UtlL. Bestämmelsen innebär att även sådana handlingar som avses i artikel 27 i konventionen om tillämpningen av Schengenavtalet av den 14 juni 1985, vilka är riktade mot en annan Schengenstat än Sverige, blir straffbara (prop. 1999/2000:64, bet. 1999/2000:JuU17, rskr. 1999/2000: 215, SFS 2000:351) Bestämmelsen avses träda i kraft i samband med att Sverige inträder som operativ medlem i Schengensamarbetet, vilket enligt planerna skall ske i mars 2001.

Transportörsansvar

Bestämmelser om transportörsansvar har funnits i den svenska lagstiftningen sedan år 1954. De nuvarande reglerna infördes i samband med 1989 års utlänningslag och finns i 9 kap. 2 § UtlL. Det har gått ett antal år sedan bestämmelserna infördes och under den tiden har förändringar skett, bl.a. är Sverige sedan år 1995 medlem i EU. Det franska ordförandeskapet i EU presenterade i juli 2000 ett förslag till ett direktiv om en harmonisering av lagstiftningen gällande sanktioner för de transportörer som befordrar dokumentlösa tredjelandsmedborgare till medlemsstaternas territorium.

I regeringens proposition Schengensamarbetet (prop. 1997/98:42) anförde regeringen följande om utlänningslagens regler om transportörsansvar i förhållande till Schengenkonventionen: "De svenska bestämmelserna på området har presenterats och noggrant övervägts under Sveriges förhandlingar om anslutning till Schengensamarbetet. Någon kritik riktades inte i det läget mot den svenska lagstiftningen. Regeringen gör därför den bedömningen att de nuvarande bestämmelserna om transportörsansvar får anses uppfylla Schengenkonventionens krav. Detta hindrar dock inte att det kan finnas anledning att i ett senare skede, särskilt när större erfarenhet finns av konventionens praktiska tillämpning, på nytt ta upp frågan till diskussion." (prop. s. 73).

Regeringen noterar emellertid att det nu, i samband med förberedelserna inför Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet, har satts i fråga om de svenska reglerna om transportörsansvar stämmer överens med bestämmelserna i Schengenkonventionen när det gäller möjligheten att ålägga en transportör ekonomiska sanktioner.

Utredningsuppdraget

Människosmuggling och människohandel

Kommittén skall undersöka om de bestämmelser om människosmuggling i utlänningslagen som trädde i kraft 1994 och 1997 är ändamålsenligt utformade och vilka effekter bestämmelserna har haft i den praktiska rättstillämpningen.

När det gäller den praktiska tillämpningen av utlänningslagens straffbestämmelser om människosmuggling skall kommittén kartlägga antalet gripanden som gjorts och domar som meddelats med stöd av bestämmelserna. Dessutom skall de domar som meddelats analyseras med ett särskilt fokus på vilken betydelse rekvisitet "i vinstsyfte" har haft för rättstillämpningens överväganden i bevisfrågor. Kommittén skall även överväga vilka möjligheter det finns att göra lagstiftningen tydligare och göra en översyn av straffbestämmelserna i utlänningslagen utifrån gärningarnas straffvärde.

Människosmuggling och människohandel är två olika begrepp. Kommittén skall undersöka om lagföringen av personer som gör sig skyldiga till människosmuggling och människohandel kan underlättas. När det särskilt gäller människohandel bör kommittén också analysera vilka former av stöd och rättsligt skydd som bör erbjudas offer för att de skall kunna bistå i utredningar om brott och på vilka grunder dessa personer kan eller framöver borde kunna vistas i Sverige under brottsutredningar och rättegångar.

De nu lämnade uppdragen har som grundval ett migrationsperspektiv. Arbetet skall ha som utgångspunkt att göra det lättare att utreda och lagföra fall av såväl människosmuggling som människohandel. Det kan handla om att vittnen eller personer som utsatts för brott inte direkt avvisas eller utvisas ur Sverige när de påträffas här, utan att offren ges rättsligt och annat stöd så att de kan delta i brottsutredningar och rättegångar och på så sätt underlätta för t.ex. polis och åklagare att framgångsrikt och kostnadseffektivt driva förundersökningar framåt. Kommittén skall beakta de problem och förslag till åtgärder som Rikskriminalpolisen har tagit upp i sina rapporter om människohandel med kvinnor. Även möjligheterna för sådana brottsoffer som nu nämnts att i övrigt ta till vara sina rättigheter bör belysas. Kommittén skall i förekommande fall närmare ange på vilken rättslig grund personen i fråga skall kunna vistas lagligt i Sverige den tid som behövs. Utgångspunkten bör vara vad som anges i rådets gemensamma åtgärd 97/154/RIF av den 24 februari 1997 om åtgärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn.

Kommittén bör uppmärksamma att människosmuggling inte sällan bedrivs under ovärdiga former eller under förhållanden som är direkt farliga för enskilda människor, t.ex. att båttransporter sker i undermåliga fartyg som innebär stora risker för liv eller hälsa hos dem som transporteras. Givetvis är det angeläget att lagföra personer som organiserar och utför sådan verksamhet. Det kan dock samtidigt vara så att smuggling in i landet är det enda realistiska alternativet för en genuint skyddsbehövande som vill kunna söka asyl och att smugglingen kan sammanfalla med den smugglades intressen. Kommittén skall även överväga om det finns anledning att förse straffbestämmelserna med en särskild brottsrubricering - t.ex. människosmuggling - i syfte att göra lagstiftningen tydligare. Bakgrunden är att det kan ha betydelse för exempelvis polisens verksamhet att i register direkt kunna se att en person tidigare har lagförts för t.ex. "människosmuggling" i stället för den mer allmänt hållna brottsbenämningen "brott mot utlänningslagen".

Frågor om på vilket sätt människohandel som syftar till sexuell exploatering av människor skall kriminaliseras och om jurisdiktion för sådana brott utreds för närvarande av en parlamentarisk kommitté under Justitiedepartementet, 1998 års sexualbrottskommitté (Ju 1998:03). Denna kommitté skall ha avslutat sitt uppdrag senast den 1 februari 2001. Sexualbrottskommittén skall enligt direktiven bl.a. utreda om det finns ett behov av ett särskilt brott som tar sikte på handel med människor, främst kvinnor och barn, för sexuella ändamål (dir. 1998:48). Givetvis bör Sexualbrottskommitténs arbete beaktas.

Kommittén bör i den här delen inte begränsa sig till enbart situationer med människosmuggling eller människohandel utan överväga om ett likartat förhållningssätt kan anläggas vid andra brott mot utlänningslagstiftningen.

Eventuella författningsförslag i den här delen måste utformas utifrån perspektivet att handlingar som innebär människosmuggling kan vara humanitärt motiverade. Det bör också beaktas att människosmuggling kan vara det enda realistiska alternativ som står till buds för en genuint skyddsbehövande som vill ta sig till Sverige för att söka asyl. Vidare skall beaktas att offer för människohandel har utsatts för mycket allvarlig brottslighet.

Transportörsansvar

Kommittén skall även se över reglerna om transportörsansvar i 9 kap. 2 § UtlL. Den skall därvid ta del av erfarenheterna av regler om transportörsansvar i andra EU-länder. Det finns alltså, enligt regeringens mening, anledning dels att utvärdera de nu gällande bestämmelserna i utlänningslagen om transportörsansvar, dels att ta del av erfarenheter av andra EU-medlemsstaters regler på området.

Vid utredningsarbetet skall kommittén beakta de internationella åtaganden som Sverige har gjort på området - särskilt artikel 26.2 i Schengenkonventionen - samt det övriga internationella arbete som pågår. Utredningen bör presentera förslag till den författningsreglering som behövs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden.

Det bör understrykas att eventuella förslag självfallet måste vara förenliga med Genèvekonventionen.

Tidsramar

Som tidigare har nämnts skall kommitténs uppdrag, enligt de ursprungliga direktiven, vara avslutat den 1 mars 2001. Med hänsyn bl.a. till de nya uppgifter som kommittén nu får förlängs tiden för kommitténs uppdrag till den 31 december 2001. Med ändring av vad som tidigare angivits skall kommittén dock senast den 1 juni 2001 i ett delbetänkande redovisa uppdraget om utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring. Den del av utredningen som rör transportörsansvar skall redovisas senast den 31 juli 2001.

(Utrikesdepartementet)