Beslut vid regeringssammanträde den 29 november 2000

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall överväga under vilka former utlandsmyndigheterna bör medverka i utlännings- och medborgarskapsärenden som handläggs vid utlänningsmyndigheterna i Sverige, liksom om det finns behov av att närmare författningsreglera hur denna medverkan skall gå till. Utredaren skall även ta ställning till om sekretesslagen behöver ändras för att det inte skall råda någon tvekan om att utlandsmyndigheterna skall tillämpa samma utlänningssekretess som de utlänningsmyndigheter som handlägger de enskilda ärendena.

Utredaren skall dessutom överväga författningsreglering och eventuella andra åtgärder för en modifierad central databas hos Migrationsverket som innehåller uppgifter om utlänningar.

Utredaren skall även ta ställning till om det finns behov av att ändra utlänningslagens bestämmelser om behandlingen av utlänningar i förvar. Ställningstagandet skall avse dels frågan om Migrationsverket skall ges rätt att använda handfängsel, dels frågan om verket skall ges befogenhet att bevaka de förvarstagna även då de tillfälligt vistas utanför förvarslokalerna.

För samtliga delar av uppdraget gäller att utredaren skall lägga fram förslag på författningsändringar, om slutsatsen blir att det finns behov av sådana ändringar.

Gällande bestämmelser

Utlandsmyndigheternas medverkan i enskilda utlänningsmyndighetsärenden

Allmänna bestämmelser om utrikesrepresentationen finns i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. I utrikesförvaltningens Rättshandbok III, 1998, avsnitt 4.15, finns allmänna råd om denna medverkan.

Frågan om utlandsmyndigheternas medverkan i utlänningsmyndigheternas verksamhet i enskilda ärenden har ett nära samband med frågor om sekretess. Av särskilt intresse i detta sammanhang är bestämmelserna om sekretess till skydd för utlänningar i 7 kap. 14 § första och andra styckena sekretesslagen (1980:100).

Enligt paragrafens första stycke gäller sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar.

I andra stycket anges att utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i detta stycke gäller sekretessen dock endast för uppgifter i skälen.

Även andra bestämmelser i sekretesslagen liksom andra författningar kan ha betydelse för frågan om utlandsmyndigheternas medverkan i enskilda utlänningsmyndighetsärenden.

Migrationsverkets centrala databas över utlänningar

Migrationsverkets databas STAMM (System för tillstånd, asyl, mottagning och medborgarskap) innehåller ett stort antal personliga uppgifter om utlänningars rätt att vistas i Sverige. Uppgifterna kan vara integritetskänsliga. Migrationsverket har angivit att systemet har drivits under ett antal år med tillstånd av Datainspektionen. Sedan ett par år pågår ett projekt om IT-stöd för ärendehanteringen av ansökningar om visering samt uppehålls- och arbetstillstånd som lämnas in vid utlandsmyndigheter. Stödet innebär bl.a. att flera myndigheter skall kunna registrera handlingar direkt i systemet. Bl.a. skall ansökningar om uppehållstillstånd kunna registreras i systemet av utlandsmyndigheter i samband med att ansökningen görs.

Behandlingen av utlänningar i förvar

I 1 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen (1989:529, UtlL) anges att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. I 6 kap. UtlL finns bestämmelser om de tvångsåtgärder som tillsammans med bestämmelserna i 5 kap. samma lag har ansetts nödvändiga för utlänningskontrollen. Den 1 oktober 1997 övertog Invandrarverket (numera Migrationsverket) huvudansvaret från polisen för de personer som tas i förvar och för de lokaler där de förvarstagna vistas. I samband därmed infördes 16 - 31 §§ i 6 kap. UtlL. I dessa paragrafer regleras huvudsakligen behandlingen av de utlänningar som hålls i förvar.

Enligt 6 kap. 19 § första stycket UtlL har Migrationsverket ansvaret för förvarslokalerna och för behandlingen av de utlänningar som vistas där. Enligt 6 kap. 21 § första stycket UtlL får en utlänning som hålls i förvar hindras att lämna förvarslokalerna och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med förvaret tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. Enligt 6 kap. 31 § första stycket UtlL skall en utlänning som hålls i förvar ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap.2 eller 3 §§ samma lag. I paragrafens andra stycke föreskrivs att en utlänning som hålls i förvar och som behöver sjukhusvård skall ges tillfälle till sådan vård. Enligt tredje stycket skall verksamhetschefen för den sjukhusenhet där utlänningen vårdas se till att Migrationsverket eller den som förestår förvarslokalen genast underrättas, om utlänningen önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset. I förarbetena till förvarsbestämmelserna (prop. 1996/97:147 s. 28 och 32) anges särskilt att bestämmelserna inte medför att Migrationsverket ges rätt att använda handfängsel.

Utredningsbehovet

Utlandsmyndigheternas medverkan i enskilda utlänningsmyndighetsärenden

Justitiekanslern (JK) har i två beslut under senare tid uppmärksammat den rättsliga regleringen av formerna för utlandsmyndigheternas agerande då de på uppdrag av svenska utlänningsmyndigheter medverkar vid kontroll av olika uppgifter (beslut den 21 juni 1995 i ärende 1655-94-21 och beslut den 8 november 1999 i ärende 3641-97-21).

De synpunkter som JK lämnat i det här sammanhanget kan kortfattat redovisas enligt följande.

• Utlandsmyndigheternas agerande då myndigheterna på uppdrag av svenska utlänningsmyndigheter, som Migrationsverket och Utlänningsnämnden, medverkar vid kontroll av olika uppgifter är inte reglerad i någon författning.
• Frågan om sekretesskyddet i utredningsförfarandet hos utlandsmyndigheterna i allmänhet bör utredas, särskilt mot bakgrund av att så kallade förtroendeadvokater anlitas i enskilda ärenden. I sekretesshänseende är förtroendeadvokater att betrakta som självständiga uppdragstagare och att överlämna handlingar till en sådan person är att anse som utlämnande av allmän handling.
• Bestämmelsen i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen bör ändras. Bestämmelsen avser att skydda uppgifter om en enskild utlänning hos utlänningsmyndigheter som Migrationsverket och Utlänningsnämnden. Bestämmelsen kan emellertid inte anses gälla exempelvis om en ambassad eller annan del av utrikesrepresentationen på uppdrag av Migrationsverket medverkar vid en utredning om en persons identitet eller skyddsbehov. Enda undantaget är då utlandsmyndigheterna handlägger ett eget ärende om uppehållstillstånd. Innehållet i 14 kap.sekretesslagen om begränsning av sekretess ändrar inte denna uppfattning. Enligt JK är det närmast självklart att samma sekretessregler skall gälla hos utlandsmyndigheterna som hos de myndigheter som behöver deras bistånd i sin verksamhet.

För att Migrationsverket och Utlänningsnämnden skall kunna fatta riktiga och väl underbyggda beslut behöver de ha ett så bra beslutsunderlag som möjligt. Det förtjänar att påpekas att det även kan ligga i en sökandes intresse att hans eller hennes uppgifter om förhållanden i hemlandet eller annat land genom en utlandsmyndighets hjälp kan finna stöd och att den utredning som tagits fram senare kan vägas in i bedömningen av om den sökande är i behov av skydd.

För att skaffa bästa möjliga beslutsunderlag är det en självklarhet att ambassaders och andra utlandsmyndigheters expertkunskaper och etablerade nätverk i landet i fråga skall användas. De uppgifter som efterfrågas rör ofta information om komplexa politiska sakförhållanden i avlägsna länder. Liksom i fråga om mer generell internationell rapportering är det av stor vikt att den som inhämtar informationen befinner sig i det berörda landet eller i dess närområde. Så arbetar t.ex. FN:s flyktingkommissarie (UNHCR). Utlandsmyndigheterna spelar således en viktig roll när de medverkar i handläggningen av utlänningsmyndigheternas enskilda ärenden.

Erfarenheterna visar att svenska ambassader och andra delar av utrikesrepresentationen runt om i världen har haft stor betydelse för att skaffa fram kvalificerad information åt utlänningsmyndigheterna när de enskilda ärendena skall avgöras. Det kan handla om att den svenska ambassaden i den asylsökandes hemland får en förfrågan från Migrationsverket om sökandens uppgifter om identitet kan bekräftas i landet i fråga. Ett annat exempel på medverkan kan vara att ambassaden ombeds yttra sig över sökandens specifika asylskäl och handlingar, domstolshandlingar och bevis om medlemskap i politiska partier i hemlandet, som sökanden har åberopat till stöd för att han eller hon är att anse som skyddsbehövande.

Samtidigt är det viktigt att betona att en medverkan från utlandsmyndigheterna aldrig får innebära att någon enskild person riskerar repressalier från landets myndigheter. Utlandsmyndigheterna måste i varje enskilt fall beakta de risker som kan finnas om lokala myndigheter, advokater, lokalanställd personal eller anhöriga till sökanden anlitas för att lämna information. Enligt regeringens uppfattning är det viktigt att de frågor som tas upp i de två JK- besluten utreds. Utredningen bör omfatta såväl frågan om formerna för utlandsmyndigheternas medverkan som frågan om sekretess.

Migrationsverkets centrala databas över utlänningar

I en skrivelse till regeringen den 22 juni 2000 begär Statens invandrarverk (numera Migrationsverket) och Utlänningsnämnden att en utredning skall tillsättas om en författningsreglering av en central databas för registrering av uppgifter om utlänningars rätt att vistas i Sverige. Den centrala databasen hos Migrationsverket, STAMM, innehåller uppgifter om utlänningar och flera myndigheter planeras få tillgång till STAMM. Myndigheterna anser att det även finns behov av att överväga andra åtgärder än författningsreglering.

Behandlingen av utlänningar i förvar

Statens invandrarverk (numera Migrationsverket) har i en skrivelse som kom in till regeringen den 16 februari 2000 begärt vissa ändringar i utlänningslagens bestämmelser om behandlingen av utlänningar i förvar.

I skrivelsen anförs bl.a. följande. Sedan Invandrarverket den 1 oktober 1997 övertog ansvaret för förvarsverksamheten har man lyckats skapa ett förhållningssätt och en avspänd atmosfär med i stort sett bibehållen säkerhet. Lagstiftningen som reglerar verksamheten är huvudsakligen ändamålsenlig, men den har vissa brister. Mot bakgrund av ett antal situationer där användandet av handfängsel sannolikt hade varit den bästa metoden för att hindra förvarstagna från att skada både sig själva och andra, begär Migrationsverket att man under vissa förhållanden skall ges rätt att använda handfängsel.

I samma skrivelse förs fram att rättsläget är oklart vad gäller Migrationsverket möjligheter att bevaka förvarstagna då de vistas utanför förvarslokalerna, t.ex. vid tandläkar- eller sjukhusbesök. Enligt Migrationsverket har frågan diskuterats i olika sammanhang utan att någon klarhet har nåtts. Det oklara rättsläget innebär olika tillämpning vid olika förvarslokaler och verkets personal riskerar att göra fel såväl när de följer med de förvarstagna då de vistas utanför förvarslokalerna, som när de inte gör det. Migrationsverket menar att regelverket för var gränserna går mellan olika myndigheters möjligheter att agera i situationer där tvång utövas måste vara fullständigt klart och att det av dessa regler eller av uttalanden i förarbetena klart bör framgå att det är verket som har ansvaret för de utlänningar som är tagna i förvar, även då de vistas utanför förvarslokalerna.

Utredningsuppdraget

Utlandsmyndigheternas medverkan i enskilda utlänningsmyndighetsärenden

Utredaren skall till att börja med överväga under vilka former utlandsmyndigheterna bör medverka i utlännings- och medborgarskapsärenden. Även frågan om det finns behov av att närmare författningsreglera denna medverkan skall utredaren ta ställning till.

Utredaren skall ta hänsyn till den betydelse som utlandsmyndigheternas medverkan har för kvaliteten i utlänningsmyndigheternas handläggning av enskilda ärenden och förutsättningarna för dessa att fatta materiellt riktiga beslut på ett så bra beslutsunderlag som möjligt.

Utöver frågan om en allmän reglering av denna form av medverkan skall utredaren särskilt ta ställning till om det finns behov av ändringar i sekretesslagstiftningen för att det inte skall råda någon tvekan om att den enskilde utlänningen alltid skall ha samma skydd av sekretesslagstiftningen, såväl då utlandsmyndigheterna medverkar i ärendet som då uppgifterna finns hos en utlänningsmyndighet.

Utredaren skall slutligen även beakta att sådan medverkan som nu avses även kan handla om handläggning hos Regeringskansliet eller andra myndigheter, t.ex. polismyndigheterna.

Om utredaren kommer fram till att det finns behov av författningsändringar, skall förslag till sådana läggas fram.

Migrationsverkets centrala databas över utlänningar

Den föreslagna projektbaserade modifieringen av databasen STAMM avses bidra till ökad effektivitet i ärendehanteringen vid exempelvis utlandsmyndigheter, Migrationsverket och Utlänningsnämnden. Det är betydelsefullt att den rättsliga regleringen av systemet uppmärksammas samtidigt som databasen modifieras.

Regeringen delar Migrationsverkets och Utlänningsnämndens uppfattning att det är av vikt att frågan om författningsreglering av den centrala databasen utreds. Det är vidare av värde att utredaren gör en helhetsbedömning med en närmare granskning av om den modifierade databasen föranleder att andra åtgärder bör vidtas, exempelvis om det från sekretessynpunkt kan innebära problem att flera olika myndigheter registrerar eller tar del av många gånger integritetskänsliga uppgifter från samma datasystem.

En annan del av utredarens uppdrag är att överväga under vilka former utlandsmyndigheterna bör medverka vid kontroll av olika uppgifter i ärenden som handläggs vid svenska utlänningsmyndigheter. Den frågan kan ha ett nära samband med frågan om utlandsmyndigheternas roll vid tillämpningen av den modifierade centrala databasen och bör särskilt uppmärksammas.

Behandlingen av utlänningar i förvar

Utredaren skall ta ställning till om Migrationsverket skall ges rätt att använda handfängsel för de utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagens regler. Uppdraget omfattar även frågan om verkets personal skall ges rätt att hindra den som är i förvar att avvika när han eller hon inte vistas i förvarslokalerna, t.ex. vid tandläkar- eller läkarbesök.

Regeringen erinrar om att användande av handfängsel är en form av våldsanvändning som i normalfallet endast är förbehållen polisen. En förutsättning för utredningen i denna del är därför att användande av handfängsel i Migrationsverkets verksamhet under alla förhållanden endast bör förekomma ytterst restriktivt i sådana undantagsfall då huvudalternativet polishandräckning inte är ett rimligt alternativ.

Om utredaren finner att det finns ett behov av författningsändringar, skall förslag till sådana ändringar läggas fram.

Utredaren skall beakta det internationella arbete som pågår inom området.

Uppdraget skall redovisas senast den 3 september 2001.

(Utrikesdepartementet)