Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över de bestämmelser som gäller för Försvarsmaktens stöd till samhället i fred. I uppdraget ingår att lämna förslag till den författningsreglering som behövs för att uppnå ett klarare och mer entydigt regelsystem. Regelsystemet skall också ge uttryck för den helhetssyn som skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker såväl i fred som i krig och som regeringen och riksdagen har gett uttryck för.

Nuvarande bestämmelser

Bestämmelser om Försvarsmaktens medverkan i civil verksamhet finns i förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet. Med stöd av denna förordning utför Försvarsmakten olika sjuktransporter, transporter av personal och utrustning åt polismyndighet, Kustbevakningen och Tullverket. Försvarsmakten får också med stöd av den förordningen utföra andra tjänster och arbeten samt hyra ut, låna ut och sälja lös egendom. Försvarsmaktens stöd till samhället i fred styrs inte enbart av denna förordning. Det finns en generell skyldighet för alla statliga myndigheter att lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten till följd av förvaltningslagen (1986:223). I räddningstjänstlagen (1986:1102) finns en generell bestämmelse om statliga och kommunala myndigheters skyldighet att med personal och egendom delta i en räddningsinsats på begäran av räddningsledaren och vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen på begäran av den myndighet som svarar för saneringen. Bestämmelser om Försvarsmaktens skyldighet att bistå andra myndigheter finns också i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripande vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. och förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten. I förordningen om militär medverkan i civil verksamhet erinras om att gällande regler om konkurrens skall beaktas när Försvarsmakten lämnar visst stöd.

Bakgrund och utgångspunkter för uppdraget

Försvarsmaktens bistånd till polisen har vid ett par tillfällen granskats av Justitieombudsmannen (JO). JO har i ett beslut (JO:s ämbetsberättelse 1991/92 s. 197) som rörde medverkan av militär helikopter vid polisiärt ingripande vid en husockupation anfört bland annat följande.

Då en myndighet begär assistans i sin tjänsteutövning av annan myndighet är det givet, att huvudansvaret för att framställningen behandlas enligt tillämpliga regler åvilar den senare. De redovisade författningsbestämmelserna ger Försvarsmakten möjlighet att biträda polismyndigheten med transporter. Reglerna ger däremot inte stöd för annan form av medverkan. Den planerade - men inte genomförda - luftlandsättningen var således inte tillåten. Det gäller även om den - vilket föresvävat vissa berörda befattningshavare - skulle haft karaktär av "terroristbekämpning". Inte heller var det fråga om "transport", då helikopterbesättningen på Bromma flygplats genomförde en samövning med polispersonal inför den tänkta aktionen.

JO uttalade även att användningen av militär personal och materiel i polisens verksamhet utgör ett extraordinärt inslag, som strikt måste förbehållas situationer, där gällande regler medger sådant bistånd. JO uttalade också att "det är från principiell synpunkt ytterst väsentligt, att rågången mellan militäraktioner och normalt polisarbete hålles klar." JO avslutade med att konstatera att han mot denna bakgrund ser med allvar på det inträffade, även om aktionen till all lycka slutligen inte kom till utförande.

I ett annat ärende har JO granskat Försvarsmaktens biträde till polisen vid eftersökning av personer som tagit militära vapen (beslut den 8 september 1999, JO 4110-1998). Hjälpen bestod av att Försvarsmakten med helikopter och besättning spanade bland annat med värmekamera. I sitt beslut refererade JO till sitt uttalande i beslutet från år 1991 om användningen av militär personal och materiel i polisens verksamhet. JO konstaterade i beslutet bland annat att Försvarsmaktens medverkan inte enbart bestått i att biträda polisen med transport av personal och materiel utan att den militära helikoptern använts i operativ polisverksamhet. Mot bakgrund av bland annat otydlighet i regelsystemet fann JO inte tillräcklig grund för kritik mot Försvarsmakten.

Genom 1996 års totalförsvarsbeslut, etapp 1 och 2 (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45-46, prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:110-112) och det vidgade säkerhetsbegreppet som där lades fast, beslutade regeringen och riksdagen att en helhetssyn skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker såväl i fred som i krig. Totalförsvarsresurserna skall utformas så att de kan användas vid bland annat svåra påfrestningar på samhället i fred. Syftet var att totalförsvarsresurserna skall kunna förstärka det normala fredssamhällets resurser för hantering av risker och störningar. Regeringen uttalade också att resurserna i den mån de är lämpliga och lediga skall kunna användas även i situationer som inte är att anse som svåra påfrestningar på samhället. Regeringen framhöll också, när det gäller Försvarsmaktens uppgift att kunna lämna stöd till samhället, att denna uppgift inte skulle vara dimensionerande vid Försvarsmaktens utformning eller omfattning. Regeringen uttalade också att den sedan länge i vårt land gällande grundsatsen att militärt tvång eller våld inte skall brukas mot den egna befolkningen eller andra civila utgör en självklar begränsning. Frågan har även belysts i propositionen Förändrad omvärld - omdanat försvar (prop. 1998/99:74 s. 46 f.) och Försvarsutskottets betänkande Kustbevakningen m.m. (bet. 1998/99:FöU2).

Regeringen betonade i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30 s. 49) att Försvarsmaktens resurser i form av materiel och personal skall vara ett möjligt stöd till de andra myndigheterna i särskilda situationer och först när deras egna resurser inte räcker till eller helt saknas. Stödet från Försvarsmakten innebär inte att de andra myndigheterna skall låta bli att skaffa t.ex. materiel som är nödvändig för att myndigheterna skall kunna genomföra sina ordinarie uppgifter. I detta sammanhang erinrade regeringen även om att när Försvarsmakten biträder en annan myndighet är det den andra myndigheten som leder och ansvarar för insatsen. Militära enheter skall dock alltid ledas av en chef från Försvarsmakten.

I detta sammanhang bör även nämnas att regeringen den 23 juni 1999 beslutade att en särskild utredare skulle tillkallas för att analysera och lämna förslag till principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (dir. 1999:63). I det uppdraget ingår att ta ställning till om nuvarande funktionsindelning, myndighetsuppgifter och samordningssystem behöver ändras.

Försvarsmakten har under senare år deltagit i en rad större insatser i räddningstjänst och annan verksamhet. Försvarsmaktens insatser har i många fall en stor betydelse för samhällets förmåga att möta allvarligare olyckor och händelser i samhället i fred. Den kompetens och de resurser som Försvarsmakten har bör så långt möjligt komma samhället i övrigt till godo. Ofta kan de resurser som avdelats för traditionella säkerhetspolitiska hotsituationer utnyttjas för att komplettera samhällets resurser i övrigt för att hantera hot, risker och svåra påfrestningar på samhället i fred. Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn bör en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig.

Försvarsmaktens stöd och resurser kan behövas för hanteringen av mycket skilda slag av händelser, såsom händelser som kan uppstå till följd av kraftiga snöoväder, stora översvämningar och andra allvarliga händelser samt händelser som benämns som svåra påfrestningar. I fråga om vad som avses med svåra påfrestningar i fred, se regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, skr.1998/99:33 s. 4 f.

Regleringen som styr Försvarsmaktens stöd till samhället i fred har på vissa håll ibland uppfattats som svår att tillämpa och ibland motsägelsefull i förhållande till allmänna uttalanden från regeringen och riksdagen. Särskilt vid situationer som inte är att hänföra till räddningstjänst ser regeringen att det finns behov av mer generella bestämmelser som ger ökade möjligheter att bistå.

I en skrivelse till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) i maj 1999 (dnr Fö1999/1171/MIL) lämnade Rikspolisstyrelsen (RPS) förslag till ändringar i förordningen om militär medverkan i civil verksamhet för att RPS skulle få möjlighet att nyttja Försvarsmaktens helikoptrar och personal vid utförandet av tjänsteuppgifter. RPS förslag har remissbehandlats. JO ansåg i sitt remissyttrande att frågan om utnyttjande av militära resurser till stöd för andra myndigheter som är lagligen berättigade att använda tvång eller våld motcivila bör bli föremål för en mer generell översyn. Kustbevakningen framförde också synpunkter om att det finns ett behov av att se över frågorna i ett vidare perspektiv.

Mot bakgrund av remissutfallet vid remissbehandlingen av skrivelsen från RPS och de två ovan nämnda besluten från JO uttalade regeringen i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30 s. 151 f.) att frågan om utnyttjande av militära resurser till stöd för andra myndigheter bör bli föremål för en mer generell översyn.

Utredaren skall kartlägga och analysera gällande bestämmelser för Försvarsmaktens medverkan vid svåra påfrestningar på samhället i fred och andra sådana händelser som har nämnts ovan och som inte är att hänföra till räddningstjänst. Som framgått bör med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Utredaren skall därför föreslå de ändringar av bestämmelserna som utredaren finner nödvändiga för att den helhetssyn som regeringen och riksdagen har gett uttryck för bättre skall återspeglas i bestämmelserna.

Frågan om vilka resurser som Försvarsmakten skall kunna delta med skall belysas liksom frågan om till vem eller vilka som bistånd skall kunna lämnas. Med stöd av förordningen om militär medverkan i civil verksamhet kan Försvarsmakten på olika sätt bistå såväl andra statliga myndigheter, kommuner som privata subjekt. Regeringen anser att Försvarsmakten även fortsättningsvis skall få utföra akuta sjuktransporter med helikopter, andra sjuktransporter och transporter åt polismyndighet, Tullverket och Kustbevakningen. Det kan inte uteslutas att även andra myndigheter har behov av transportbistånd samt att stödet bör omfatta även annan verksamhet.

Vid bedömningen av om Försvarsmaktens resurser skall få användas i andra myndigheters verksamhet uppstår många frågor av stor principiell betydelse som måste tas med i en avvägning om och i vilken utsträckning som Försvarsmaktens bistånd skall lämnas till annan myndighet. Det gäller bland annat frågor om gränsdragningen mellan militära aktioner och den biståndsbegärande myndighetens operativa verksamhet såsom polisarbete, riskerna för den militära personalen som deltar, ledningsfrågor och ansvarsförhållanden. Utredaren skall särskilt belysa dessa frågor. Särskild hänsyn måste även tas till att Försvarsmaktens dagliga verksamhet till stor del innebär att totalförsvarspliktiga utbildas för krigsuppgiften. För att totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt under sin grundutbildning skall kunna delta i den här aktuella verksamheten skall tjänstgöringen innehålla ett tydligt utbildningsmoment.

Utredaren skall även belysa frågor om i vilken utsträckning och på vilka grunder Försvarsmakten skall ta betalt för sin medverkan eller sitt stöd i övrigt.

Utredaren skall se över och utreda behovet, innebörden och placeringen av bestämmelsen om Försvarsmaktens möjlighet att sälja lös egendom i 6 § förordningen om militär medverkan i civil verksamhet mot bakgrund av tillkomsten av förordningen (2000:278) om gåvor och överföringar av överskottsmateriel hos Försvarsmakten.

Utredaren skall också belysa konkurrensaspekter, försäkringsfrågor och skadeståndsansvar som kan uppstå när Försvarsmakten lånar eller hyr ut egendom.

Med utgångspunkt från vad som redogjorts för ovan skall utredaren göra en översyn av nuvarande bestämmelser för Försvarsmaktens stöd till samhället i fred och föreslå den författningsreglering som behövs för att uppnå ett klarare och mer entydigt regelsystem. Inriktningen skall vara att öka Försvarsmaktens möjligheter att bistå. De grundläggande principerna som regeringen och riksdagen gett uttryck för utgör ramen för uppdraget. Försvarsmaktens bistånd får inte allvarligt hindra dess ordinarie verksamhet och skall inte vara dimensionerande för verksamheten.

Utredaren skall bedriva arbetet i nära samarbete med de statliga myndigheter som berörs av utredarens förslag. Utredaren skall särskilt samråda med de utredningar som bedrivs med anledning av direktiven Principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (dir. 1999:63) och Översyn av räddningstjänstlagen (dir. 1999:94).

(Försvarsdepartementet)