Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utarbeta förslag till hur en tillförlitlig kontroll kan tillskapas i kommunkontosystemet samt för att utforma regler om omprövning av beslut om utbetalning av medel inom systemet.

Utredningsuppdraget skall redovisas senast den 30 juni 2001.

Bakgrund

I samband med skattereformen 1991 fick kommuner och landsting i princip en generell avdragsrätt för ingående mervärdesskatt i verksamheten, oavsett om denna var skattepliktig eller skattefri. Den generella avdragsrätten var föranledd av en önskan att utjämna mervärdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid kommuners och landstings val mellan att utföra vissa tjänster i egen regi eller att upphandla tjänster från privata entreprenörer.

När Sverige blev medlem i EU 1995, skedde en anpassning av det svenska regelverket på mervärdesskatteområdet till EG:s regelverk. Den del av kommunsektorns verksamhet som inte är skattepliktig lyftes därmed ut ur det ordinarie mervärdesskattesystemet.

För att även fortsättningsvis säkerställa konkurrensneutralitet i valet mellan att bedriva en viss verksamhet i egen regi eller att upphandla tjänster infördes 1996 en särskild kompensationsordning för kommuner och landsting, det så kallade kommunkontosystemet. Genom detta system kan kommuner och landsting få kompensation för sådan ingående mervärdesskatt som de har betalat men inte har avdragsrätt för i det ordinarie mervärdesskattesystemet.

Systemet bygger på att kommuner och landsting själva står för finansieringen. Hos Riksgäldskontoret finns ett räntebärande konto för kommuner och ett för landsting, till vilka kommuner och landsting månatligen betalar sina tillskott. Inbetalning till kontona sker genom avdrag vid skattemedelsutbetalningarna till kommuner respektive landsting. Varje år fastställer Riksskatteverket det tillskott, i kronor/invånare, som kommuner respektive landsting skall betala till kontona. Enligt lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting skall Riksskatteverket beräkna tillskotten så att de sammanlagda inbetalningarna till kontona, inkl. ränta, så nära som möjligt motsvarar utbetalningarna. Ansökan om utbetalning för betald mervärdesskatt ges in till Riksskatteverket. Ansökan kan omfatta tidsperioder om 1-3 månader. Omslutningen i systemet har ökat sedan det infördes.

Pågående arbete

Regeringen har under hösten uppdragit åt Riksskatteverket att specificera vilka uppgifter som skall ingå i det underlag som kommuner och landsting skall lämna vid ansökan om utbetalning från kommunkontosystemet. Vidare har Riksrevisionsverket fått i uppdrag att analysera de variationer som finns i utbetalningar mellan olika år och mellan olika kommuner. Härvidlag skall Riksrevisionsverket även så långt som är möjligt visa vilka eventuella verksamheter och kostnadsslag som kan förklara variationerna. Riksrevisionsverket skall också undersöka eventuella omfördelningseffekter som finns inom systemet. Riksrevisionsverket skall dessutom i en fallstudie göra besök i minst 15 kommuner och granska det sätt på vilket dessa kommuner hanterar ansökningar om utbetalning ur kommunkontosystemet.

Regeringen har även tillsatt en arbetsgrupp inom Finansdepartementet för att analysera och belysa frågan om finansieringen av systemet, för att belysa de omfördelningseffekter systemet ger upphov till samt för att ta fram och föreslå alternativa modeller för att hantera frågan om återbetalning av ingående mervärdesskatt.

Ekonomistyrningsverket har fått i uppdrag att se över förordningen (1993:529) om myndigheters hantering av ingående mervärdesskatt. Ekonomistyrningsverket skall bl.a. ta fram kriterier för kompensationsrätt och lämna förslag till hur kontrollen av rekvisitionen av mervärdesskatt skall utformas.

Behovet av kontroll och omprövning av beslut

En utgångspunkt för kommunkontosystemet är att regelverket skall tillämpas lika för samtliga kommuner och landsting. Det är ur rättsäkerhetssynpunkt inte tillfredsställande att ett system, med den ekonomiska omfattning som kommunkontosystemet har, saknar en kontrollfunktion. Utbetalningarna ur systemet har hittills ökat procentuellt sett mer än kommunsektorns utgifter för förbrukning (köp av materiel och tjänster) och investeringar. Dessa förhållanden talar för att en möjlighet till kontroll bör skapas i systemet. Även det faktum att systemet upplevs som svåröverskådligt talar för att en kontrollmöjlighet bör tillskapas. En kontroll skulle med största sannolikhet även öka systemets trovärdighet.

Utbetalningarna ur kommunkontosystemet motsvarade år 1999 ca sju procent av kommunsektorns totala nettokostnader.

En kontrollfunktion för kommunkontosystemet medför med största sannolikhet ett behov av att beslut som fattas inom systemets ram skall kunna omprövas. I dag fattar det särskilda skattekontoret i Ludvika beslut om utbetalning enligt förvaltningslagen (1986:223) till skillnad mot vad som normalt gäller för beskattningsverksamhet, där beslut fattas med stöd av lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter eller skattebetalningslagen (1997:483). Sådana beslut kan såväl omprövas av skattemyndigheten som överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Mervärdesskatten redovisas och betalas i samma uppbördssystem som källskatt och arbetsgivaravgifter och som regleras genom skattebetalningslagen (1997:483). Det innebär att mervärdesskatten redovisas månad för månad i en skattedeklaration och att redovisade belopp registreras på den skattskyldiges skattekonto. Mervärdesskatt, som skall betalas in till skattemyndigheten, skall betalas inom samma tid som skattedeklarationen skall lämnas. Överskjutande ingående mervärdesskatt återbetalas till den skattskyldige efter en avstämning av skattekontot.

När det gäller kontrollen av de skatter och avgifter som redovisas på en skattedeklarationen skiljer sig förfarandet för kontrollen av källskatt och arbetsgivaravgifter från förfarandet för mervärdesskattekontrollen. De källskatter och arbetsgivaravgifter som en arbetsgivare redovisat i årets skattedeklarationer stäms av mot de löneuppgifter som arbetsgivaren lämnar året efter beskattningsåret i form av kontrolluppgifter. Eftersom det ligger i arbetstagarnas intresse att få tillgodoräkna sig de skatteavdrag som arbetsgivaren har gjort samt att få lönen beaktad vid beräkningen av den pensionsgrundande inkomsten påpekar arbetstagaren i allmänhet för lågt redovisade belopp.

När det gäller mervärdesskattekontrollen finns inte motsvarande tvåpartsförhållande. Här kan skattemyndigheten bara lita till de uppgifter som den skattskyldige lämnat. Rimlighetskontroller kan dock göras mot de uppgifter om bl.a. omsättning som den skattskyldige har lämnat i sin självdeklaration. Dessutom gäller de allmänna reglerna om utredning i skatteärenden i skattebetalningslagen även i fråga om mervärdesskatt. Dessa regler gäller bl.a. skyldighet att föra anteckningar, föreläggande att lämna uppgift, besök eller annat personligt sammanträffande samt skatterevision.

För att bättre kunna garantera att kommunkontosystemet tillämpas lika av samtliga kommuner och landsting för att inte oönskade omfördelningseffekter skall uppstå bör därför utvecklade regler för kontroll och omprövning av beslut utformas. Oberoende av om staten eller kommunerna finansierar systemet är en ökad kontroll nödvändig med hänsyn till att systemet har en hög omslutning och att systemet kan ge omfördelningseffekter. I betänkandet Kommunkontosystemet och rättvisan - momsen, kommunerna och konkurrensen (SOU 1999:133) beskrivs hur kontroll och omprövning skulle kunna utformas inom kommunkontosystemet på ett översiktligt sätt. Ett mer utförligt förslag behövs dock för att nya regler skall kunna göras.

Uppdraget

Utredaren skall lämna förslag på hur kontrollen inom kommunkontosystemet kan stärkas. I uppdraget ingår även att lämna förslag på hur regler för omprövning av beslut om utbetalning av ingående mervärdesskatt kan utformas. Utredaren skall dessutom i fråga om kontroll inom systemet och omprövning av beslut lämna förslag till lagtexter.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 2001.

(Finansdepartementet)