Sammanfattning av uppdraget

Inför arbetet med att förverkliga strategin för fortsatt grön skatteväxling tillkallas en kommitté med parlamentarisk sammansättning. Denna skall utreda utformningen av regler för nedsättning av skatt på energi som förbrukas för uppvärmning och drift av stationära motorer inom sektorer som är utsatta för internationell konkurrens. Vidare skall kommittén analysera och föreslå lämpligakriterier för vad som bör anses vara konkurrensutsatt verksamhet och i vad mån detta bör motivera energiskattelättnader.

Kommittén skall utreda förutsättningarna för en annan avgränsning av området för energiskattenedsättning för de konkurrensutsatta sektorerna än vad som gäller i dag. Kommitténs förslag till utformning av reglerna för energiskattenedsättning skall omfatta beskattning av såväl fossila bränslen som el. För att uppnå en samhällsekonomiskt god energianvändning bör beskattningen av energi vara så likartad som möjligt inom olika samhällssektorer. För en liten öppen ekonomi som den svenska skall undantagen från denna regel inte vara större än vad som är motiverat av konkurrensskäl och av globala miljöhänsyn och vad som krävs för att uppnå ett hanterbart system. En viktig del av uppdraget är att analysera effekterna av olika avgränsningar av det nedsättningsberättigade området på gränsytorna mot andra sektorer, som t.ex. tjänstesektorn samt el- och värmeproduktionen. En annan uppgift är att belysa samspelet mellan en generellt lägre skattenivå för energiförbrukning inom en brett avgränsad del av samhället och behovet av individuella nedsättningsregler.

Kommittén skall kartlägga energikostnadsstrukturen i de aktuella sektorerna samt vidare undersöka bränsle- och elanvändningen för olika ändamål i skilda industriprocesser. Vidare skall kommittén redovisa den relativa kostnaden för användningen av energiprodukter i förhållande till olika kostnader i verksamheten samt bedöma hur stor del av energiförbrukningen i olika processer som är att hänföra till annat ändamål än motordrift eller uppvärmning. Kommittén skall analysera konsekvenserna av sina förslag för de berörda verksamheterna när det gäller bl.a. deras konkurrenskraft. Vid en analys av effekterna skall den totala inverkan av en budgetneutral omläggning av skatteuttaget - inom ramen för en fortsatt grön skatteväxling - med höjda energiskatter och sänkta skatter, främst på arbete, kartläggas och beaktas. Vid utformningen av sina förslag skall kommittén beakta riktlinjerna för energibeskattningen i 1997 års energiöverenskommelse och de av riksdagen fastställda nationella miljökvalitetsmålen samt verka för att förslagen ligger i linje med regeringens strävan mot att skapa en socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling i Sverige. Kommittén skall följa utvecklingen inom EU och justera analysen efter de EG-rättsliga förutsättningarna. Särskilt skall EU:s regler om statligt stöd beaktas.

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 december 2002.

Bakgrund

Gällande energiskatteregler

Regler om beskattning av bränslen och el finns i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Skattelättnader gäller i form av att ingen energiskatt och en reducerad koldioxidskatt betalas för fossila bränslen som används för uppvärmning och drift av stationära motorer vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller i yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamhet (inklusive växthusnäringen). Detta innebär att dessa sektorer betalar en fast procentuell andel av den koldioxidskatt som gäller för övriga sektorer (andra näringsgrenar och hushållssektorn). För år 2000 var andelen 50 procent. Koldioxidskattehöjningen från den 1 januari 2001 utformades så att skattebelastningen för industrin blev oförändrad. Detta innebär att det numera är 35 procent av koldioxidskatten som betalas av de skattenedsatta sektorerna. En nollskattesats gäller för el som förbrukas i de angivna sektorerna. Begreppet tillverkningsprocess i industriell verksamhet definieras utifrån den officiella statistik som används för näringsgrensindelning, Standard för svensk näringsgrensindelning (SNI).

Utöver dessa generella skattelättnader kan företag med stor energiförbrukning erhålla viss ytterligare nedsättning av koldioxidskatten. Om den koldioxidskatt som belastar ett företag inom de angivna näringarna överstiger 0,8 procent av försäljningsvärdet, sätts skatten ned så att endast 12 procent av den överstigande skattebelastningen återstår. Gemenskapsrättens minimiskattesatser på mineraloljeprodukter får dock inte underskridas.

Utöver 0,8-procentsregeln finns en annan möjlighet till nedsättning av koldioxidskatten på kol och naturgas (1,2-procentsregeln). Denna regel kan endast tillämpas av företag som framställer produkter av andra mineraliska ämnen än metaller, dvs. cement-, kalk-, sten- och glasindustrin. Giltigheten av 1,2-procentsregeln är tidsbegränsad till och med utgången av år 2002.

Grön skatteväxling

En offentlig utredning, Skatteväxlingskommittén, har granskat idén om en grön skatteväxling och redovisade i januari 1997 sitt betänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11). Kommitténs uppgift var att utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv analysera de miljöstyrande inslagen i den dåvarande skattelagstiftningen och mot bakgrund av denna analys undersöka förutsättningarna för en ökad miljörelatering av det svenska skattesystemet. Kommitténs slutsats var att det går att ta ytterligare steg i en grön skatteväxling om det sker på ett varsamt och balanserat sätt. Vidare presenterade kommittén en modell för hur energiskattesystemet kunde utformas i syfte att göra det mer överskådligt och stabilt samtidigt som miljörelateringen ökade.

Skatteväxlingskommitténs modell utgår från de element som finns i dagens skattesystem och det faktum att miljörelaterade skatter bör tas ut så generellt som möjligt för att uppnå bästa styreffekt. Utgångspunkten är således att alla fossila bränslen och biobränslen skall beskattas med följande skattekomponenter.

· Energiskatt, som omstruktureras så att den blir proportionell mot energiinnehållet.

· Koldioxidskatt, som fortsätter att vara proportionell mot nettoutsläppet av koldioxid.

· Svavelskatt, som är oförändrat proportionell mot svavelinnehållet.

· Trafik- och miljöskatt, vars belopp tillåts variera mellan olika bränslen för att ta hänsyn till särskilda miljöeffekter och andra externa kostnader som är trafikrelaterade.

I dagens energiskattesystem tillämpas en reducerad skattenivå för energi som förbrukas för uppvärmning och drift av stationära motorer inom tillverkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksnäringarna. I Skatteväxlingskommitténs modell behålls en sådan reducerad skattenivå, som innebär att endast koldioxidskatt och svavelskatt tas ut. För att lösa de problem som i dag finns med beskattningen av el- och värmeproduktion skapas en ordning där dessa sektorer beskattas enligt samma principer som gäller för tillverkningsindustrin. I stället för att energiskatt tas ut på de bränslen som används vid el- och värmeproduktion utgår i stället konsumtionsskatt på el och värme vid leverans till slutkonsument.

I budgetpropositionen för 2001 dras riktlinjerna upp för en reformering av energiskattestrukturen med utgångspunkt i Skatteväxlingskommitténs principskiss. Ett successivt införande av Skatteväxlingskommitténs modell bedöms kunna skapa en energiskattemiljö som säkerställer en effektiv miljöstyrning och en offentlig-finansiell varaktig finansiering av sänkta skatter på arbete. Reformen skall ske stegvis. Vad gäller de konkurrensutsatta sektorerna uttalas att det reducerade skatteuttaget för dessa bör behållas samt att alternativa avgränsningar av det konkurrensutsatta området med generellt sett reducerad skatt skall utredas.

För att förverkliga strategin för fortsatt skatteväxling uttalas i budgetpropositionen att vissa områden behöver utredas vidare. Ett av dessa är således utformningen av nedsättningssystemet för tillverkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksnäringarna.

Energiförbrukning i konkurrensutsatta sektorer

I takt med höjningar av energi- och koldioxidskatterna har frågan om gränsdragningen av det område som omfattas av reducerade skattesatser blivit av stor betydelse för företagen. Beskattningsmyndigheten har, sedan det nuvarande industriskatteregelverket infördes den 1 januari 1993, ställts inför olika gränsdragningsproblem. Det handlar dels om en verksamhet skall anses vara industriell eller inte, dels om vad som skall rymmas inom begreppet tillverkningsprocess.

Den tekniska utvecklingen har gått mycket snabbt, inte minst under senare delen av 1990-talet. Detta har fått betydelse inte minst för gränszonerna mellan forskning, utveckling, konstruktion och liknande. Det har sålunda visat sig svårt att dra en enkel och lätt tillämpad gräns om vad som skall rymmas inom begreppet tillverkningsprocess och vad som faller utanför och alltså skall omfattas av full skatt.

Ett exempel på fall, där tolkningen av begreppet tillverkningsprocess skapat problem, är teknikföretag. I dessa företag är den största delen av arbetet med att ta fram aktuella produkter sällan fysiskt utan består i stället av utveckling och anpassning av dataprogram och liknande. En fråga som således inställer sig är i vilken utsträckning energiförbrukningen vid annat än rent fysiskt arbete bör berättiga till skattenedsättning.

En fortsatt successiv höjning av energiskatterna aktualiserar även den grundläggande frågan om vilka kriterier som bör ligga till grund för att en sektor eller grupp av företag skall vara berättigade till skattelättnader. Tanken bakom att tillämpa skattelättnader för tillverkningsindustrin och jordbrukssektorn har varit att ge företag inom dessa sektorer rimliga internationella konkurrensförutsättningar, eftersom beskattningen i företagens konkurrentländer i många fall ligger på en betydligt lägre nivå än i Sverige. Vid en bedömning av förändringarna i konkurrenskraft är dock inte enbart energiskatterna utan också andra förhållanden som de totala energikostnaderna, transportavstånd och kostnader för arbetskraft av betydelse. I en liten öppen ekonomi som den svenska har det således ansetts som nödvändigt att beakta situationen för de konkurrensutsatta sektorerna vid utformningen av skattereglerna. I syfte att skapa ett enkelt och förhållandevis lättadministrerat system har den statistiska näringsgrensindelningen valts som avgränsning för vilka företag som är berättigade till skattenedsättning. I syfte att minska gränsdragningsproblemen har vissa närliggande sektorer, skogsbruket samt uppfödning av fisk och vattenväxtodling (vattenbruk) i energiskattesammanhang jämställts med jordbruket. Det är dock uppenbart att energiförbrukningen hos enskilda företag inom såväl enskilda grupper som mellan olika grupper av företag varierar högst väsentligt.

En ytterligare fråga som inställer sig är vilka kriterier som bör användas för att fastlägga att en sektor eller grupp av företag är konkurrensutsatta och i vad mån detta är ett skäl för skattenedsättning och i sådant fall hur stor denna skattelättnad skall vara. Här aktualiseras en avvägning mellan ett enkelt, överskådligt och lätt administrerbart energiskattesystem och en önskan att enbart ge skattelättnader till de företag som är mest utsatta för internationell konkurrens.

Vid bedömningen måste också de totala kostnadsmässiga konsekvenserna för företagen av en grön skatteväxling beaktas. Grön skatteväxling medför höjda energiskatter och sänkta skatter, främst på arbete.

För avgränsningen av nedsättningsområdet finns åtminstone tre renodlade alternativ så vitt gäller generella, icke företagsanknutna, nedsättningsregler. Vid valet mellan de olika alternativen aktualiseras en avvägning mellan å ena sidan önskemål att ha brett verkande incitament för effektiv och miljövänlig energianvändning, å andra sidan önskemål att undvika en för hög skattebelastning för företag som arbetar i internationell konkurrens.

(1) Ingen generell nedsättning alls medges. Detta skulle göra det nödvändigt med individuella nedsättningsregler i princip av det slag som gällde före 1993 års energiskatteomläggning.

(2) Det slag av generell nedsättning som gäller i dag, där ett brett definierat område av näringslivet undantas från energiskatt och viss del av den normala koldioxidskatten. Beroende på vilken koldioxidskattenivå som väljs aktualiseras även i detta fall individuella nedsättningsregler.

(3) Området för generell nedsättning avgränsas på ett snävare sätt än i dag, exempelvis till på ett visst sätt definierade energiintensiva företag. En sådan snävare avgränsning skulle öka miljöincitamenten i energibeskattningen samtidigt som det finns en risk för att nya avgränsningsproblem kan uppkomma. Dessa avgränsningsproblem kan även för detta alternativ aktualisera individuella nedsättningsregler.

En viktig aspekt att beakta vid utformningen av nationella nedsättningsregler är de begränsningar som följer av EG-rätten. Av stor betydelse är därvid såväl rent skatterättsliga direktiv som de gemenskapsrättsliga regler om statligt stöd, som syftar till att förhindra att konkurrensen snedvrids på den gemensamma marknaden. En allmän tendens inom gemenskapsrätten är att enhetlighet och harmonisering betonas, vilket innebär att möjligheterna till olika typer av särregleringar blir allt svårare att tillämpa. Ett exempel är kommissionens alltmer återhållsamma inställning till nationella undantag med stöd av artikel 8.4 i mineraloljedirektivet. Nya riktlinjer för godkännande av statligt stöd på miljöområdet gäller från och med februari 2001. Dessa ger endast medlemsstaterna ett begränsat utrymme - såväl i omfattning som tidsrymd - att tillämpa olika särlösningar för vissa typer av verksamheter som det kan finnas anledning att överväga vid generellt höga skattenivåer.

Uppdraget

Den allmänna utgångspunkten för uppdraget skall i princip vara att energi så långt möjligt skall beskattas likartat oavsett användningsområden. Detta främjar en samhällsekonomiskt effektiv resursanvändning där incitamenten för energieffektivisering och miljöstyrning blir likartade i olika samhällssektorer. För en liten öppen ekonomi som den svenska skall undantagen från denna regel inte vara större än vad som är motiverat av konkurrensskäl och av globala miljöhänsyn och vad som krävs för att uppnå ett hanterbart system. Inom områden med nedsatt skatteuttag är det viktigt att tillämpa andra styrmedel för energieffektivisering och miljöstyrning.

Behovet av skattelättnader för konkurrensutsatta sektorer och utformningen av dessa

Kommittén skall närmare utreda förutsättningarna för en annan avgränsning än vad som gäller i dag av det område inom vilket energiskattelättnader bör tillämpas. En viktig aspekt är att belysa samspelet mellan en generellt lägre skattenivå för energiförbrukning inom en brett avgränsad del av samhället och behovet av individuella nedsättningsregler.

I uppdraget ingår att behandla olika alternativ till utformningen av en avgränsning samt vilka effekter på energikostnader, lönsamhet m.m. en övergång till andra avgränsningar bedöms få för olika delar av tillverkningsindustrin samt skogsbruks-, vattenbruks- och jordbruksnäringarna (inklusive växthusnäringen). Analysen bör omfatta vilka sektorer eller grupper av företag som bör omfattas av skattelättnaderna samt för- och nackdelar som olika avgränsningar bedöms medföra på gränsytorna mot andra sektorer, t.ex. tjänstesektorn samt el- och värmeproduktion. Faktorer att beakta är bl.a. den skattemässiga behandlingen av el- och värmeproduktion som sker inom industrin samt hur fjärrvärmeleveranser till och från nedsättningsberättigade företag behandlas. En utgångspunkt bör vara att söka skapa ett enkelt och hållbart system, som fungerar väl i den framtida reformerade energiskattestruktur som skall ligga till grund för den fortsatta skatteväxlingen. Kommittén skall i detta arbete bland annat använda och värdera det material som presenterades i Ds 2000:73, Utvärdering av Skatteväxlingskommitténs energiskattemodell.

Kommitténs analyser och förslag avseende avgränsningen av nedsättningsområdet skall omfatta beskattningen av såväl fossila bränslen som el. Det ankommer på kommittén att analysera och föreslå lämpliga kriterier för vad som bör anses vara konkurrensutsatt verksamhet och i vad mån detta bör motivera energiskattelättnader. Bland de faktorer som kriterierna kan baseras på finns sådant som i vilken utsträckning priserna på företagets/branschens produkter är internationellt bestämda. Vid analysen av lämpliga kriterier och eventuella förslag om nya kriterier bör beaktas det angelägna i att ha enkla och stabila regler där gränsdragningsproblem, för företag och skatteförvaltning, så långt möjligt bör undvikas. Efter valet av kriterier står det kommittén fritt att föreslå lämpliga former för skattelättnaderna.

Kommittén skall kartlägga energikostnadsstrukturen inom tillverkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbrukssektorerna samt redovisa den relativa kostnaden för användningen av energiprodukter, såväl för uppvärmning som för råvaruändamål, i förhållande till arbetskraft och andra kostnader i verksamheten. I den mån förslagen i förhållande till dagens regler innebär en förändrad avgränsning av det område som omfattas av rätten till skattenedsättning, skall motsvarande kartläggning göras av energikostnadsstrukturen. Vid analysen av påverkan på den internationella konkurrenskraften av en budgetneutral grön skatteväxling skall inverkan på företagens totala kostnader såväl genom höjda skatter på energi som sänkta skatter, främst på arbete, beaktas. Av gemenskapsrätten följer att skatt inte skall tas ut på mineraloljor som förbrukas för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning. Denna regel gäller enligt den svenska energiskattelagstiftningen för alla skattepliktiga bränslen, dvs. även kol och naturgas. Tillämpningen av regeln har stor betydelse för åtskilliga företag, särskilt mot bakgrund av de skattehöjningar som ägt rum under senare år. Energiskatteutredningen behandlade i sitt betänkande Ny lag om skatt på energi - en teknisk översyn och EG-anpassning (SOU 1994:85) tolkningen av såväl begreppet "annat ändamål än motordrift eller uppvärmning" som den närliggande bestämmelsen om skattefrihet för bränslen som används i en process där bränslet i allt väsentligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning. Energiskatteutredningen redovisade i samband härmed en kartläggning av bränsleanvändningen för olika ändamål i skilda industriprocesser. Kommittén skall uppdatera den översyn som Energiskatteutredningen gjorde och överväga behovet av förändringar.

Regeln om skattefrihet vid användning av energivaror för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning är även tillämplig för energiskatten på el. Mot bakgrund av den nu gällande noll-skattesatsen för el som förbrukas i tillverkningsindustrin, har den angivna regeln i praktiken ingen betydelse vad gäller el. I syfte att få ett mer fullständigt underlag för sina överväganden om elskattelättnader för konkurrensutsatta sektorer, skall dock kommittén - på samma sätt som Energiskatteutredningen gjorde beträffande de fossila bränslena - göra en genomgripande kartläggning av elförbrukningen med avseende på olika användningsområden inom skilda processer inom tillverkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbrukssektorerna. Därvid skall bedömas hur stor del av elförbrukningen i olika processer som är att hänföra till annat ändamål än motordrift eller uppvärmning.

Det finns även andra bestämmelser i lagen om skatt på energi som är av betydelse för beskattningen av industrins energianvändning. Det rör sig främst om frihet från energi- och koldioxidskatt för bränslen som förbrukats för framställning av mineraloljeprodukter och andra skattepliktiga produkter samt för kolbränslen och petroleumkoks som förbrukats i metallurgiska processer. Den första punkten är av stor betydelse särskilt för raffinaderier och petrokemisk industri, medan den andra punkten i huvudsak är av betydelse för den svenska stålindustrin.

Kommittén skall överväga samspelet mellan de olika reglerna om energiskattelättnader och skattefrihet som företag inom de konkurrensutsatta sektorerna kan dra nytta av och vid behov föreslå lämpliga förändringar.

Vid utformningen av sina förslag skall kommittén beakta riktlinjerna för energibeskattningen i 1997 års energiöverenskommelse och de av riksdagen fastställda nationella miljökvalitetsmålen samt verka för att förslagen ligger i linje med statsmakternas strävan mot att skapa en socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling i Sverige.

Översyn av uppbördsreglerna för elbeskattningen

Utvidgningen av den generellt nedsatta koldioxidskatten till att även gälla jord- och skogsbruket tydliggjorde behovet av ett nytt sätt att ta ut energiskatt på el samt dess kopplingar till det nedsatta skatteområdet. Avregleringen av elmarknaden har förändrat både förhållanden och villkor på marknaden, med exempelvis ökade möjligheter för kunderna att välja elleverantör. Reglerna och systemet för uttag av energiskatt på el har däremot inte förändrats och det finns därför ett behov av en översyn av dessa regler. Kommittén skall sålunda göra en sådan översyn. Denna skall innefatta såväl den generella uppbyggnaden av uppbördsreglerna för energiskatten på el som frågor om utformningen och nivån vad gäller administrativa gränser för när skattelättnader skall medges. Särskilt skall undersökas i vad mån energiskattereglerna kan förändras i syfte att skapa ett mer lätthanterligt och administrativt enklare uppbördssystem för såväl jord- och skogsbruksnäringen (inklusive växthusnäringen) som tillverkningsindustrin. I detta sammanhang bör den administrativa enkelheten vägas mot möjligheterna till effektiv miljöstyrning.

Övriga frågor

Det står kommittén fritt att även lämna förslag till förändringar i andra närliggande frågor, än de som uttryckligen behandlats i dessa direktiv.

Kommittén skall följa utvecklingen inom EU och justera analysen efter de EG-rättsliga förutsättningarna. Därvid skall man särskilt beakta EG:s regler om statligt stöd vid utformningen av förslag som innefattar särregler för den svenska industrins och jordbrukets energibeskattning. Särskilt de nya riktlinjer för godkännande av statligt stöd på miljöområdet som gäller från och med februari 2001 - och de begränsningar på medlemsstaternas nationella handlingsutrymme som dessa lägger - bör uppmärksammas i sammanhanget. Höjningar av koldioxidskatten kan accentuera behovet av särregleringar för konkurrensutsatta näringar, varvid EG:s statsstödsregler är av avgörande betydelse.

Kommittén bör vidare följa och ta hänsyn till resultaten av det fortsatta arbetet, såväl nationellt som internationellt, med att utveckla system för handel med utsläppsrätter och handel med gröna certifikat m.m. Vidare skall samråd ske med den delegation eller den arbetsgrupp som regeringen har för avsikt att tillsätta senare med uppgift att föreslå ett svenskt system för tillämpning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Kommittén skall också samråda med den särskilda utredare, som regeringen har tillkallat, med uppdrag att utforma ett system för certifikathandel baserat på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor (dir. 2000:56). Inom Regeringskansliet studeras långsiktiga avtal om energieffektiviserande åtgärder för olika sektorer av industrin. Kommittén bör beakta detta arbete. Detsamma gäller behandlingen inom EU av kommissionens förslag till rådets direktiv om omstrukturering av gemenskapens ramverk för beskattning av energiprodukter, KOM (97) 30 av den 12 mars 1997.

Som ett underlag för sina överväganden skall kommittén undersöka motsvarande lagstiftning i några för svenskt näringsliv viktiga konkurrentländer, som t.ex. Danmark, Finland, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland.

Redovisning av uppdraget

För kommitténs arbete gäller regeringens generella direktiv om att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna av framlagda förslag (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Vidare skall kommittén redovisa konsekvenserna av små företags villkor i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Därvid skall en analys göras på sätt som beskrivs i Kommittéhandboken (Ds 2000:1 kapitel 7.6). I detta arbete har kommittén möjlighet att samråda med SimpLex-enheten vid Näringsdepartementet.

Kommittén skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 december 2002. Det står kommittén fritt att dessförinnan redovisa delar av arbetet i ett eller flera delbetänkanden.

(Finansdepartementet)